ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. července 2012
o státní podpoře SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Rozdílné sazby daně z letecké dopravy, které zavedlo Irsko
(oznámeno pod číslem C(2012) 5037)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/199/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V roce 2009 obdržela Komise v souvislosti se státní podporou stížnost od provozovatele leteckých služeb (dále jen „stěžovatel“), jež se týkala řady aspektů daně z letecké dopravy, kterou zavedlo Irsko, včetně rozdílných daňových sazeb vztahujících se na lety do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu, jež údajně zvýhodňovaly společnost Aer Arann.
(2)
Dopisem ze dne 13. července 2011 Komise Irsko informovala, že se s ohledem na rozdílné daňové sazby uplatňované v rámci irské daně z letecké dopravy rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Komise irské orgány požádala, aby kopii rozhodnutí předaly příjemcům.
(3)
Dne 9. srpna 2011 a 5. září 2011 zaslal provozovatel leteckých služeb, společnost Ryanair Ltd. (dále jen „Ryanair“), dopisy související s rozhodnutím Komise o zahájení řízení. Komise na tyto dopisy odpověděla dne 5. října 2011. Dne 17. října 2011 zaslala společnost Ryanair další dopis.
(4)
Po prodloužení lhůty pro odpověď předložily irské orgány dne 15. září 2011 své připomínky k rozhodnutí Komise.
(5)
Dne 18. října 2011 bylo rozhodnutí Komise o zahájení řízení zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatření vyjádřily.
(6)
Dne 17. listopadu 2011 poskytla společnost Ryanair svou odpověď na tuto výzvu. Dopisem ze dne 28. listopadu 2011 se Komise společnosti Ryanair dotázala, zda jsou některé informace uvedené v jejím podání důvěrné, a nemohou být proto sděleny irským orgánům. Dopisem ze dne 30. listopadu 2011 společnost Ryanair potvrdila, že podání ze dne 17. listopadu 2011 lze předat irským orgánům.
(7)
Dopisem ze dne 12. prosince 2011 předala Komise připomínky společnosti Ryanair irským orgánům, které se k nim vyjádřily dne 13. ledna 2012.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Od 30. března 2009 zavedly irské orgány spotřební daň na osobní leteckou dopravu. Vnitrostátním právním základem daně je oddíl 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008 (Finance (No. 2) Act 2008), který zavádí spotřební daň, na niž se odkazuje jako na „daň z letecké dopravy“ a kterou musí provozovatelé leteckých služeb platit za „každého cestujícího odlétajícího z letiště“, jež se nachází v Irsku (3). Daň je splatná při odletu cestujícího z letiště letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům. I když má být daň v konečném důsledku přenesena na cestující v ceně letenky, za výběr a platbu této daně odpovídají provozovatelé leteckých služeb (4).
(9)
V době svého zavedení byla tato daň vypočítávána podle vzdálenosti mezi letištěm, kde byla cesta zahájena, a letištěm, kde končila, v sazbě i) 2 EUR v případě cesty z letiště do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu a ii) 10 EUR v ostatních případech.
(10)
V návaznosti na šetření Komise v souvislosti s možným porušením nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (5) a článku 56 Smlouvy o volném pohybu služeb se sazby počínaje 1. březnem 2011 změnily tak, že se na všechny odlety bez ohledu na vzdálenost vztahuje jednotná sazba daně ve výši 3 EUR (6).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(11)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení s ohledem na nižší daňovou sazbu, která se v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 vztahovala na určité trasy, jelikož se domnívala, že představuje státní podporu, a měla pochybnosti ohledně její slučitelnosti s vnitřním trhem.
(12)
Při posuzování selektivnosti daného opatření Komise v souladu s ustálenou judikaturou (7) nejprve určila příslušný referenční daňový systém a poté analyzovala, zda opatření představovalo odchylku od tohoto systému, a pokud ano, zda je tato odchylka v souladu s povahou a logikou daňového systému.
(13)
Komise dospěla k závěru, že v daném případě je referenčním systémem zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku.
(14)
Komise zaznamenala, že systém daně z letecké dopravy stanovil jednu obecnou či běžnou sazbu vztahující se téměř na všechny lety a sníženou sazbu u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Komise měla za to, že běžná sazba představovala referenční systém, zatímco snížená sazba, která se vztahovala na náležitě vymezenou kategorii letů, se jevila jako výjimka z referenčního systému.
(15)
Komise pochybovala, zda je snížená sazba odůvodněna vzdáleností mezi destinací, kde let započal, a destinací, kde byl ukončen.
(16)
Za prvé, sazba se neuplatňovala na základě skutečné délky trasy, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a místem určení.
(17)
Za druhé se nezdálo, že struktura a objektivní povaha daně souvisí se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňové orgány, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost (hluk a znečištění ovzduší) byly u všech cestujících odlétajících z irského letiště naprosto stejné bez ohledu na místo určení a vzdálenost. Dotyční provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(18)
Za třetí, daňový systém se nevyznačoval jasně koncipovaným odlišením výše daně v poměru k vzdálenosti letů, nýbrž stanovil pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátké vzdálenosti a druhou pro všechny ostatní lety. Zdá se, že toto kritérium zvýhodňovalo lety v rámci Irska a do některých západních částí Spojeného království, a rozlišovalo tudíž mezi vnitrostátními lety a lety uvnitř Unie. V daném případě irské orgány tvrdily, že by vyšší poplatek u destinací, na něž se vztahovala nižší sazba, nebyl přiměřený v poměru k ceně. Komise zjistila, že cena letek u vnitrostátních destinací není nutně nižší než cena letenek u letů do jiných destinací v Unii. Nezdá se, že by nižší daňová sazba byla odůvodněna povahou a logikou systému daně z letecké dopravy, a proto se považovala za selektivní opatření.
(19)
Jelikož se zdálo, že jsou splněna rovněž všechna ostatní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, usuzovalo se, že opatření představuje státní podporu pro provozovatele leteckých služeb, kteří provozují trasy, na něž se vztahuje snížená sazba.
(20)
Nezdálo se, že by podpora spadala do oblasti působnosti některých pokynů k slučitelnosti státní podpory, které Komise vydala. Jelikož se zdálo, že opatření představuje provozní podporu, která rozlišuje mezi lety v rámci Unie, nebylo ji možno považovat za slučitelnou přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Na podporu se mimoto nevztahovala žádná z ostatních výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(21)
Komise proto měla pochybnosti ohledně slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem a v souladu s čl. 4 odst. 4 nařízení (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (8), se rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení a vyzvala Irsko a ostatní zúčastněné strany k podání připomínek.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(22)
V reakci na oznámení v Úředním věstníku (9) obdržela Komise připomínky irských orgánů a společnosti Ryanair.
4.1. Připomínky irských orgánů
4.1.1. Dotyčná daň je daní uloženou spotřebitelům
(23)
Irské orgány uvedly, že daň z letecké dopravy je na základě své povahy v podstatě daní uloženou spotřebitelům. V zájmu snadného uplatňování uložily irské orgány každé letecké společnosti povinnost odvádět daňové správě příslušnou částku za každého cestujícího odlétajícího z irského letiště, kterého dotyčná letecká společnost přepravila. Provozovatelé leteckých služeb však mohou daň přenést na cestující a vybírat ji od nich.
(24)
Daň z letecké dopravy je mimoto obvykle uvedena v ceně letenky a/nebo v obecných podmínkách provozovatelů jako daň nebo dávka spolu s ostatními poplatky a daněmi. Daň proto nezvýhodňuje žádného provozovatele leteckých služeb, jelikož se jedná pouze o jinou dávku, daň nebo poplatek, jenž je fakticky účtován spotřebiteli.
4.1.2. Neexistence výhody pro určité provozovatele
(25)
Irské orgány uvedly, že podmínkou pro to, aby daň z letecké dopravy spadala do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy, je zvýhodnění určitých provozovatelů. Podle irských orgánů může být v případě, kdy je daň z letecké dopravy v podstatě daní uloženou spotřebitelům, ať už ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, obtížné pochopit, jak by mohla daň zvýhodňovat určité provozovatele.
(26)
Se všemi provozovateli je bez ohledu na to, zda musí účtovat daňovou sazbu ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, bezesporu zacházeno stejně. Vzniká otázka, zda jsou zvýhodněni provozovatelé leteckých služeb, kteří musí účtovat pouze sazbu daně ve výši 2 EUR. Podle irských orgánů by daň z letecké dopravy mohla představovat podporu pouze za situace, kdy by letecké společnosti provozující lety do destinací nacházejících se maximálně 300 km od letiště v Dublinu musely vybírat daň z letecké dopravy ve výši 10 EUR a mohly si ponechat rozdíl mezi sazbou ve výši 10 EUR a sazbou ve výši 2 EUR. Tak tomu však nebylo. V tomto ohledu je důležité uvést, že irské orgány neměly při navrhování dotyčné daně na mysli žádného konkrétního provozovatele nebo obchodní model.
4.1.3. Nejsou zvýhodněni irští provozovatelé leteckých služeb
(27)
Za prvé je třeba podotknout, že Irsko již nemá národní letecké dopravce, jelikož stát odprodal svou majetkovou účast ve společnosti Aer Lingus, která byla původně národním leteckým dopravcem, a zůstal mu menšinový podíl.
(28)
Pokud by daň měla dopad na irské provozovatele leteckých služeb, tento dopad by se u jednotlivých provozovatelů velmi lišil. Irské orgány uvádějí, že trasy uvnitř Unie, které podléhaly vyšší sazbě ve výši 10 EUR, provozovaly převážně stejné irské letecké společnosti. V příslušném období měli tři provozovatelé leteckých služeb u letů, na něž se vztahovala nižší sazba, podíl na trhu ve výši přibližně [93-97] (10) %, dominantní postavení však měli i na trhu letecké dopravy uvnitř Unie a připadalo na ně [82-87] (10) % veškerých těchto letů uvnitř Unie.
(29)
Irské orgány zejména tvrdily, že případné znevýhodnění, na něž upozornila společnost Ryanair, je jednoznačně neudržitelné, jelikož na společnost Ryanair připadá přibližně [56-63] (10) % cestujících přepravených na trasách, na něž se vztahovala nižší sazba (viz tabulka 1).
Tabulka 1
Podíly irských provozovatelů leteckých služeb na trhu na trasách s odletem z irských letišť.
Podíly na trhu
Do 300 km
Nad 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
CELKEM
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Zdroj:
Informace, které Irsko poskytlo na základě údajů tří irských provozovatelů leteckých služeb a údajů získaných od irského statistického úřadu (Central Statistics Office).
(30)
Tabulka 1 ukazuje, že jediný operátor, kterého by bylo možno na základě menšinového podílu státu považovat za národního dopravce (Aer Lingus), měl mnohem větší podíl letů, na něž se vztahovala vyšší sazba ([35-40] (*) %) než letů, u nichž platila nižší sazba ([16-23] (*) %). Pokud by proto měla nižší daňová sazba nějaký dopad na letecké společnosti, byla by společnost Aer Lingus značně znevýhodněna.
(31)
Co se týká společnosti Aer Arann, o které stěžovatel rovněž tvrdil, že má výhody z údajné podpory, irské orgány uvedly, že mezi rokem 2007 a 2010 zaznamenala tato společnost významný pokles obratu i snížení počtu cestujících. Po zavedení daně vykázala společnost Aer Arann ztráty ve výši 18 milionů EUR. Zdá se proto, že tato letecká společnost byla nejziskovější před zavedením daně. Irské orgány rovněž podotkly, že existovala pouze jedna vnitrostátní trasa, na niž stěžovatel soutěžil se společnosti Aer Arann, a že na této trase provozoval stěžovatel téměř [37-42] (*) % letů. Pokud jde o lety do destinací v zahraničí, které využívaly nižší sazbu (západní část Spojeného království), stěžovatel provozoval více než [37-42] (*) % pravidelných letů, zatímco společnosti Aer Arann a Aer Lingus měly menší podíly.
(32)
Provozovatelé leteckých služeb, kteří nepocházejí z Irska, mohli vždy provozovat lety, na něž se vztahovala nižší sazba daně. V tomto ohledu neměl stát žádnou rozhodovací pravomoc. Irské orgány tvrdí, že pokud by existovala výhoda vyplývající z provozování letů, na něž se vztahovala nižší daňová sazba, rozhodli by se zahraniční provozovatelé (ze zemí mimo Irsko) tyto lety provozovat. Protože zahraniční letecké společnosti tyto lety neprovozují, svědčí to o tom že z nižší sazby neplyne žádná výhoda.
4.1.4. Nižší sazba byla zavedena s cílem zamezit uplatňování daňové sazby, která by nebyla přiměřená v poměru k ceně letenky
(33)
Irské orgány zdůraznily, že rozlišení sazeb mělo do výše daně zavést prvek přiměřenosti v poměru k vzdálenosti, jelikož u bližších destinací jsou ceny obvykle nižší. Ačkoliv se uznává, že mezi vzdáleností a cenou neexistuje úplná korelace, usuzovalo se, že tato korelace postačuje k zdůvodnění rozdělení daně na dvě úrovně. Irské orgány mají za to, že mechanismus zajišťující přesnější rozlišování na základě vzdálenosti by vedl k tomu, že by systém byl mimořádně složitý a administrativně náročný.
4.1.5. Žádné narušení hospodářské soutěže
(34)
Irské orgány uvedly, že nižší daňová sazba nevedla k narušení hospodářské soutěže a neměla žádný vliv na obchod. Za prvé, jelikož daň je na základě své povahy daní uloženou spotřebitelům, nemá žádný zjevný dopad na provozovatele leteckých služeb. Za druhé, rozdílné daňové sazby neodlišují irský trh od trhů ostatních členských států. Z letů, na něž se vztahovala nižší sazba, tvořily velkou většinu jiné než vnitrostátní lety (68 % v porovnání s 32 % čistě vnitrostátních letů). Za třetí, provozovatelé leteckých služeb působí na trhu, který je otevřený hospodářské soutěži, což znamená, že trh je otevřený novým účastníkům, na něž se nižší daňová sazba vztahuje za stejných podmínek jako na ostatní provozovatele leteckých služeb. Pokud by nižší daňová sazba zvýhodňovala určité provozovatele, letecké společnosti ze zemí mimo Irsko by se pravděpodobně rozhodly provozovat trasy, na něž se vztahovala nižší sazba. Protože se noví účastníci neobjevili, svědčí to o tom, že nižší sazba nezvýhodňovala určité provozovatele leteckých služeb.
4.1.6. Případná podpora by byla podporou de minimis nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad
(35)
Irské orgány tvrdily, že i kdyby se nižší daňová sazba považovala za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, měla by být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož by se buď jednalo o podporu de minimis, nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad.
4.2. Připomínky třetích stran
4.2.1. Ryanair
(36)
Co se týká hodnocení nižší daňové sazby jako státní podpory, společnost Ryanair souhlasila s předběžným názorem, který Komise vyslovila ve svém rozhodnutí ze dne 13. května 2011, že nižší daňová sazba zvýhodňuje určité provozovatele leteckých služeb a představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Společnost Ryanair však nesouhlasí s názorem Komise, že i) vyšší sazbu ve výši 10 EUR je nutno považovat za „běžnou“ sazbu a že ii) společnost Ryanair získala prostřednictvím opatření výhodu.
(37)
Co se týká stanovení „běžné“ či „obvyklé“ sazby v rámci daňového systému, společnost Ryanair tvrdila, že názor Komise, že běžnou sazbu představuje vyšší sazba ve výši 10 EUR a že všichni provozovatelé, kteří podléhají nižší sazbě ve výši 2 EUR, získali výhodu, je subjektivní. Podle společnosti Ryanair neexistuje důvod, proč by se za běžnou sazbu měla považovat vyšší sazba, a nikoli nižší sazba. Jelikož dvoustupňová sazba byla nahrazena jednotnou sazbou, je pravděpodobné, že nová sazba je kompromisem mezi původními sazbami. Přiměřenou referenční hodnotou pro posouzení možné újmy nebo výhod plynoucích z dvoustupňového systému je proto nová sazba.
(38)
Společnost Ryanair dále uvedla, že dvoustupňová daň z letecké dopravy neposkytla společnosti Ryanair žádnou výhodu. Při posuzování opatření, které může představovat státní podporu, musí vzít Komise v úvahu jeho celkové dopady na potenciálního příjemce, a zejména zohlednit případné výhody a nevýhody údajné podpory. V období, kdy platil dvoustupňový daňový systém, zaplatila společnost Ryanair daně uvedené v tabulce 2.
Tabulka 2
Přepravení cestující a zaplacená daň v období od 30. března 2009 do 1. března 2011
Kategorie destinace u letů z letiště v Dublinu
Cestující podléhající dani
Zaplacená daň
Podíl
Ve vzdálenosti do 300 km v rámci státu (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Ve vzdálenosti do 300 km mimo stát (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km v rámci EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km mimo EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
CELKEM
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Jelikož se společnost Ryanair domnívá, že by se za běžnou sazbu měla považovat nová jednotná sazba ve výši 3 EUR, měla by společnost Ryanair v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 jako daň z letecké dopravy uhradit částku ve výši […] (*) EUR (12). To je o […] (*) EUR méně než částka, která byla skutečně zaplacena (viz tabulka 2). Společnost Ryanair tudíž tvrdí, že z nižší daně neměla žádný prospěch, nýbrž že byla spíše znevýhodněna.
4.3. Poznámky Irska k připomínkám třetí strany
(40)
Dne 13. ledna 2012 se irské orgány vyjádřily k připomínkám společnosti Ryanair: za prvé, nesouhlasily s popisem daně, který uvedla společnost Ryanair, jelikož daň je podle jejich názoru v podstatě daní uloženou spotřebitelům a nižší daňová sazba neposkytuje leteckým společnostem žádnou výhodu. Za druhé nechápou, jak by společnost Ryanair mohla být stranou, která je nejvíce bezprostředně a negativně dotčena nižší sazbou, zejména proto, že na ni připadá [56-63] (*) % cestujících přepravených na linkách, které podléhají nižší sazbě. Za třetí není tvrzení, že nižší daňová sazba byla navržena s cílem podpořit společnost Aer Arann, nikterak podloženo. Irské orgány neměly při navrhování daně z letecké dopravy na mysli žádného konkrétního provozovatele. Za čtvrté, tvrzení společnosti Ryanair, že vyšší sazbu ve výši 10 EUR nelze považovat za běžnou sazbu daně z letecké dopravy, postrádá logiku. V rámci dvoustupňového daňového systému se vyšší sazba vztahovala na 85 až 90 % všech odletů. Irské orgány zopakovaly, že odchylku od běžné sazby ve výši 10 EUR umožnily s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru ke vzdálenosti.
5. POSOUZENÍ
5.1. Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy
(41)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(42)
Aby se na opatření vztahoval čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí být toto opatření selektivní (13). Při zjišťování, zda je opatření selektivní, musí Komise posoudit, zda opatření zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (14). Podle ustálené judikatury (15) je daňové opatření a priori selektivní, pokud představuje odchylku od běžně uplatňovaného obecného daňového rámce.
(43)
Komise proto musí nejprve určit příslušný referenční daňový systém. Co se týká zdanění, Komise podotýká, že stanovení systému zdanění spadá v zásadě do výlučné pravomoci členských států. Při navrhování svého daňového systému se irské orgány rozhodly vymezit odlet cestujícího letadlem z letiště nacházejícího se v Irsku jako zdanitelné plnění u daně z letecké dopravy. Referenčním systémem je proto zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají letadlem z letiště v Irsku. Cílem tohoto systému je zvýšení příjmů státního rozpočtu. Závěr, že referenčním systémem je zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku, potvrdily irské orgány ve své odpovědi na připomínky třetí strany.
(44)
Za druhé, v souladu s ustálenou judikaturou (16) musí Komise rozhodnout, zda dotyčné daňové opatření představuje odchylku od určeného referenčního systému.
(45)
Společnost Ryanair uvedla, že by se za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy měla považovat nižší sazba ve výši 2 EUR nebo alternativně jednotná sazba ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Kromě určitých destinací v západní části Spojeného království se však nižší sazba vztahuje pouze na vnitrostátní destinace a podle irských orgánů jde pouze o 10-15 % všech letů, které podléhají dani. Nelze ji proto považovat za běžnou daňovou sazbu. Co se týká sazby ve výši 3 EUR, ta neplatila v době, na kterou se vztahuje toto rozhodnutí, a nelze ji proto považovat za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy platnou v té době. Komise proto konstatuje, že běžnou sazbou referenčního systému byla vyšší sazba ve výši 10 EUR, zatímco snížená sazba ve výši 2 EUR, která se vztahovala na úzce vymezenou kategorii letů, představovala výjimku z referenčního systému.
(46)
Za třetí, Komise musí přezkoumat, zda jsou tyto výjimky odůvodněné „povahou nebo celkovou strukturou systému“ (17) v daném členském státě. Je-li tomu tak, nemá se za to, že opatření poskytuje selektivní výhodu, a nepředstavuje tudíž státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti je třeba uvést, že podle ustálené judikatury (18) jsou důležité základní a řídící zásady referenčního systému, nikoli zásady dotyčného opatření.
(47)
Podle irských orgánů byla nižší sazba stanovena s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru k vzdálenosti letu. Komise podotýká, že odůvodnění nesouvisí se základními a řídícími zásadami samotného daňového systému, nýbrž spíše se zásadami samotné odchylky. Struktura a objektivní povaha daně nesouvisela se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňový orgán, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost ze strany cestujících, kteří odlétají z irského letiště, (např. hluk a znečištění) byly naprosto stejné bez ohledu na místo určení letu a vzdálenost. Dotčení provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(48)
Daňový systém se mimoto nevyznačuje jasně koncipovaným rozlišením výše daně v poměru ke skutečné délce letů. Za prvé, daňová sazba nebyla uplatňována na základě skutečné délky letu, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a příslušnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu. Za druhé, daňový systém stanoví pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhou pro všechny ostatní lety.
(49)
I kdyby důvod pro odchylku spočíval v povaze a logice zásad systému daně z letecké dopravy, Soudní dvůr uvedl, že výhoda musí být soudržná nejen s rysy vlastními daňové soustavě, ale také pokud jde o fungování této soustavy (19). Jak je uvedeno v 47. bodě odůvodnění, daňový systém ve skutečnosti nezajišťoval přiměřené sazby v poměru ke skutečné délce letů, jelikož platné sazby byly stanoveny na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a dotyčnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu a jelikož byly platné pouze dvě sazby: jedna pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhá pro všechny ostatní lety. Cena letenek do vnitrostátních destinací nemusí být nutně nižší než u letů do jiných destinací v Unii. Opatření proto nemohlo dosáhnout svého cíle spočívajícího v zajištění přiměřeného zdanění v poměru k vzdálenosti letu. V tomto případě irské orgány ani třetí strana netvrdily, že dopadem odchylky bylo to, že výše daní byla skutečně úměrná vzdálenosti. Naopak, irské orgány uznávají, že mezi vzdáleností a sazbou daně neexistuje úplná korelace.
(50)
Komise proto nevidí žádný důvod k tomu, aby změnila svůj předběžný názor, že nižší sazba daně nebyla v souladu s logikou a celkovou strukturou systému daně z letecké dopravy. Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní a není odůvodněné povahou a logikou systému.
(51)
Výdaje související s daněmi představují náklady, které obvykle hradí podnik.
(52)
Uplatnění daně z letecké dopravy může ovlivnit příjmy leteckých společností, které musí tuto daň platit, tím, že zvyšuje ceny letenek, jež mohou společnosti nabízet svým zákazníkům, nebo snižuje u každé prodané letenky marži, jestliže se letecké společnosti rozhodnou, že daň nepřenesou na zákazníky. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že „jelikož letištní poplatky přímo a automaticky ovlivňují cenu letu, projeví se rozdíly v poplatcích, které musí hradit cestující, automaticky v dopravních nákladech, a tudíž […] přístup k vnitrostátním letům bude v porovnání s přístupem k letům uvnitř Společenství zvýhodněn“ (20) [neověřený překlad - pozn. překl.].
(53)
Snížená sazba u určitého typu letů má proto na provozovatele leteckých služeb, kteří nabízejí tento typ letů, menší dopad než běžná sazba. Tito provozovatelé leteckých služeb jsou osvobozeni od nákladů, jež by jinak museli nést, takže náklady, které musí přenést na své zákazníky nebo které musí sami nést, jsou nižší.
(54)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila provozovatele leteckých služeb na trasách, na něž se vztahovala tato sazba. Nižší náklady, které museli přenést na zákazníky nebo přímo převzít, představovaly finanční prostředky, které tito provozovatelé leteckých služeb mohli ušetřit, a tudíž zlepšily jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními provozovateli leteckých služeb, kteří soutěží na trhu letecké dopravy. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Komise podotýká, že lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovali především provozovatelé leteckých služeb se silnou vazbou na Irsko (společnosti Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair byly založeny v Irsku a dosud zde mají své ústředí). Snížená sazba proto ve skutečnosti zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(55)
Komise nemůže přijmout tvrzení společnosti Ryanair, že výhoda byla omezena na rozdíl mezi nižší sazbou a sazbou ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Tato sazba neplatila ve stejné době jako nižší sazba, a v případě, je-li výhoda stanovena v systému s jednou nižší daňovou sazbou a jednou vysokou sazbou, nezachycuje použití referenční hodnoty, která je stanovena někde mezi těmito dvěma sazbami, celou poskytnutou výhodu.
(56)
Společnost Ryanair dále tvrdí, že z nižší daňové sazby měla menší prospěch než například společnost Aer Arann, jelikož většina jejích letů se uskutečňuje do destinací, na něž se vztahovala vyšší sazba. Výhodou plynoucí z uplatňování nižší daňové sazby ve výši 2 EUR je rozdíl mezi touto sazbou a běžnou sazbou ve výši 10 EUR. Při uplatňování nižší sazby na určité lety měla společnost Ryanair stejně jako všechny ostatní letecké společnosti provozující lety, na něž se vztahovala tato sazba, výhodu odpovídající rozdílu mezi oběma sazbami.
(57)
Irské orgány tvrdí, že daň měla být přenesena na cestující, a proto na úrovni provozovatelů leteckých společností neexistovala žádná výhoda. V této souvislosti Komise podotýká, že snížená sazba oproti běžné sazbě dotyčné daně může provozovateli leteckých služeb, který musí hradit sníženou sazbu, poskytnout selektivní výhodu i v případech, kdy existuje právní požadavek na přenesení dotyčné daně na zákazníky (21). Komise rovněž podotýká, že v dotyčném případě neexistoval žádný mechanismus, který by zajišťoval skutečné přenesení daně, nýbrž že bylo ponecháno na provozovateli leteckých služeb, aby rozhodl, zda a jak bude daň přenesena na cestující. Ve své stížnosti stěžovatel ve skutečnosti tvrdil opak, a sice že nemohl náklady na daň přenést na své zákazníky, jelikož pokud by tak učinil, mělo by to nepřiměřený dopad na ceny jeho letenek. Komise proto nesouhlasí s irskými orgány, že na úrovni provozovatelů leteckých služeb neexistovala žádná výhoda: provozovatelé, kteří mohli u určitých letů využít nižší daňovou sazbu, museli na své zákazníky přenést nižší náklady než ostatní. V souladu s praxí Komise, pokud jde o opatření podpory vyplývající ze spotřební daně (22), se má za to, že osvobození od těchto poplatků poskytuje provozovateli leteckých služeb, který musí daň platit, výhodu bez ohledu na skutečnost, že se tento subjekt může rozhodnout, že náklady přenese na své zákazníky.
(58)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila určité provozovatele leteckých služeb. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovaly především letecké společnosti se silnou vazbou na Irsko (Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair). Snížená sazba proto zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(59)
Skutečnost, že irské orgány umožnily uplatňování nižší daňové sazby, než je běžná sazba, měla pro stát za následek ztrátu daňových příjmů, a opatření bylo tudíž financováno ze státních prostředků. Jelikož o nižší sazbě rozhodly vnitrostátní orgány, je za opatření odpovědný stát.
(60)
V porovnání se svými konkurenty byli provozovatelé leteckých služeb, kteří využívali nižší sazbu, osvobozeni od nákladů, které by jinak museli nést, nebo je přenést na své zákazníky. Nižší sazba daně z letecké dopravy proto zlepšila jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními podniky, které soutěží na trhu letecké dopravy, a narušila nebo mohla narušit hospodářskou soutěž.
(61)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží v obchodě uvnitř Unie, je nutno mít za to, že tento obchod je dotyčnou podporou ovlivněn (23). Postačuje skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trzích, které jsou otevřeny hospodářské soutěži (24). Odvětví letecké dopravy se vyznačuje silnou hospodářskou soutěží mezi provozovateli z různých členských států, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy v platnost („třetí balíček“) dne 1. ledna 1993, a to nařízení Rady (EHS) č. 2407/92 ze dne 23. července 1992 o vydávání licencí leteckým dopravcům (25), nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (26) a nařízení Rady (EHS) č. 2409/92 ze dne 23. července 1992 o tarifech a sazbách za letecké služby (27). Snížená sazba proto mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož posílila postavení některých provozovatelů leteckých služeb, kteří soutěží na trhu, který je na úrovni Unie zcela liberalizován.
(62)
Jelikož jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 Smlouvy, opatření představuje státní podporu poskytnutou všem provozovatelům leteckých služeb, kteří provozovali lety, které profitovaly ze snížené sazby.
5.2. Zákonnost
(63)
Irské orgány tím, že opatření neoznámily před jeho zavedením, nesplnily své povinnosti podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Opatření podpory proto představuje protiprávní státní podporu.
5.3. Slučitelnost podpory se Smlouvou
(64)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, má-li usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jelikož podpora představovala provozní podporu snižující běžné výdaje některých provozovatelů leteckých služeb, je podle ustálené judikatury Soudního dvora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem (28). Podpora nespadá do oblasti působnosti žádných pokynů ke slučitelnosti státní podpory, které Komise v tomto ohledu vydala. Nevztahují se na ni zejména pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (29), jelikož není spojena se zahájením činnosti určitých linek. Irské orgány netvrdily, že podporu lze považovat za slučitelnou podle pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (30), ani neposkytly žádné informace, které by toto prokazovaly. Naopak objasnily, že cílem daně je zvýšení příjmů, a nikoli ochrana životního prostředí. Tuto úvahu podporuje skutečnost, že dotyčná daň postrádá jednoznačnou nebo přiměřenou souvislost se snižováním množství využívané energie, znečištění nebo emisí plynů, hladiny hluku atd. Komise proto nepovažuje podporu za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(65)
Na dotyčnou podporu se nevztahuje ani žádná jiná výjimka stanovená v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(66)
I kdyby byla podpora slučitelná s některou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy, čemuž tak není, Soud konstatoval, že řízení podle článků 107 a 108 Smlouvy nesmí vést k výsledku, který by byl v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy. Soudní dvůr rovněž uvedl, že aspekty podpory, které jsou v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy, než jsou ustanovení článků 107 a 108, mohou být tak nerozlučně spjaty s předmětem podpory, že není možné je posuzovat izolovaně (31). Jak je popsáno v 10. bodě odůvodnění, v tomto konkrétním případě se na rozdílné sazby vztahovalo šetření Komise, v jehož rámci bylo zjištěno, že tyto sazby porušují nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy o volném pohybu služeb, jelikož rozdílné sazby vytvářely při provozování leteckých služeb uvnitř Unie méně výhodné podmínky než u vnitrostátních leteckých služeb. Ve věcech týkajících se letištních poplatků Soud výslovně uvedl, že se ustanovení Smlouvy o volném pohybu služeb vztahují rovněž na odvětví dopravy (32). V tomto případě vyplývá státní podpora z rozdílu v samotných daňových sazbách. Jelikož daň a podpora představují dva prvky jednoho a téhož daňového opatření, jsou vzájemně neoddělitelné (33), a státní podporu proto nelze poskytnout, aniž by nebyla porušena zásada volného pohybu služeb. Podporu tudíž nelze prohlásit za slučitelnou se Smlouvou, jelikož by to nevyhnutně porušilo ustanovení nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy.
(67)
Komise proto vyvozuje závěr, že podporu nelze považovat za slučitelnou se Smlouvou.
6. ZÁVĚR
(68)
Komise konstatuje, že nižší sazba daně z letecké dopravy u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu stanovená v oddíle 55 odst. 2 finančního zákona (č. 2), a zejména v čl. 2 písm. b) tohoto zákona, která platila v období od 30. března 2009 do 1. března 2011, představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Irsko tuto podporu zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
(69)
Státní podpora není slučitelná s žádnou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy. Jelikož u dotyčného opatření nelze předpokládat žádné jiné důvody slučitelnosti, toto opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
(70)
Státní podporu představuje rozdíl mezi nižší sazbou daně z letecké dopravy a běžnou sazbou ve výši 10 EUR (tj. 8 EUR na cestujícího) vyměřenou u každého cestujícího. To se týká všech letů provozovaných s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujícími ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Příjemci podpory jsou společnosti Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann a další letečtí dopravci, které musí Irsko ještě určit.
(71)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 musí Komise v případech protiprávní podpory, kdy je přijato záporné rozhodnutí, dotyčný členský stát požádat, aby učinil všechna nezbytná opatření, aby příjemci podporu navrátili. Irsko by proto mělo zajistit navrácení neslučitelné podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě nižší sazby daně z letecké dopravy vztahující se na všechny lety provozované s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujících ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 podle oddílu 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008, kterou Irsko zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 nepředstavují státní podporu, jsou-li splněny podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (34).
Článek 3
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rozhodnutí Komise schvalujícím dotyčný režim podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem do výše maximální intenzity podpory vztahující se na daný druh podpory.
Článek 4
1. Irsko zajistí, aby příjemci navrátili neslučitelnou podporu poskytnutou v rámci režimu uvedeného v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, zahrnují rovněž úroky, které se účtují ode dne, kdy byly částky dány příjemcům k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (35).
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí okamžitě a účinně.
2. Irsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Irsko tyto informace:
(a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý příjemce obdržel v rámci režimu;
(b)
celkovou částku (jistina a úroky z vymáhané částky), kterou má každý příjemce navrátit;
(c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
(d)
podklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Irsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1 navrácena. Na žádost Komise předloží Irsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané částky, které již příjemci vrátili.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Irsku.
V Bruselu dne 25. července 2012.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 25 de julio de 2012
relativa a la ayuda estatal SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Diferenciación en las tarifas del impuesto sobre el transporte aéreo de pasajeros aplicada por Irlanda
[notificada con el número C(2012) 5037]
(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2013/199/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo relativo el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones de conformidad con los artículos citados (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
La Comisión recibió en 2009 una denuncia de ayuda estatal formulada por una compañía aérea (en lo sucesivo «la denunciante») en relación con determinados aspectos del régimen fiscal del transporte aéreo de pasajeros vigente en Irlanda, en particular las diferentes tarifas impositivas aplicadas a los vuelos con destinos situados a menos de 300 km del aeropuerto de Dublín, que presuntamente favorecían a Aer Arann.
(2)
Por carta del 13 de julio de 2011, la Comisión informó a Irlanda de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE, en relación con las tarifas diferenciadas del impuesto aplicadas en el marco del régimen fiscal irlandés para el transporte aéreo de pasajeros. La Comisión solicitó a las autoridades irlandesas que remitieran una copia de dicha Decisión a los beneficiarios de la ayuda.
(3)
El 9 de agosto y el 5 de septiembre de 2011, la compañía aérea Ryanair Ltd. (en lo sucesivo «Ryanair») presentó sendos escritos relacionados con la Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento mencionado, a los que la Comisión respondió el 5 de octubre de 2011. Ryanair presentó un nuevo escrito el 17 de octubre de 2011.
(4)
Después de la ampliación del plazo de respuesta, las autoridades irlandesas presentaron el 15 de septiembre de 2011 sus observaciones relativas a la Decisión de la Comisión.
(5)
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó el 18 de octubre de 2011 en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión emplazó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida adoptada.
(6)
Ryanair respondió el 17 de noviembre de 2011. Mediante carta de 28 de noviembre de 2011, la Comisión preguntó a Ryanair si las informaciones contenidas en este escrito de la compañía eran de índole confidencial y no debían revelarse a las autoridades irlandesas. En su carta del 30 de noviembre de 2011, Ryanair confirmó que el escrito de 17 de noviembre se podía transmitir a las autoridades irlandesas.
(7)
La Comisión remitió el 12 de diciembre de 2011 las observaciones de Ryanair a las autoridades irlandesas, que presentaron sus comentarios a las mismas el 13 de enero de 2012.
2. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
(8)
El 30 de marzo de 2009, las autoridades irlandesas introdujeron un impuesto especial sobre el transporte aéreo de pasajeros, cuya base jurídica era la Ley de Finanzas (no 2) de 2008, en cuya sección 55 se contemplaba la creación de un impuesto especial denominado «impuesto sobre el transporte aéreo» que debían satisfacer las compañías aéreas por «cada salida en avión de un pasajero desde cualquier aeropuerto» situado en Irlanda (3). Dicho impuesto se devengaba en el momento de la partida del pasajero de un aeropuerto en una aeronave capaz de transportar más de 20 pasajeros y no dedicada a vuelos oficiales o militares. Si bien estaba previsto que el impuesto se repercutiera, en última instancia, sobre los pasajeros a través del precio del billete, eran las compañías aéreas las que tenían la responsabilidad de su recaudación e ingreso (4).
(9)
En el momento de su introducción, el impuesto se aplicaba en función de la distancia entre el aeropuerto donde se iniciaba el vuelo y el aeropuerto donde finalizaba, siendo las tarifas aplicables: i) 2 EUR en el caso de un vuelo a cualquier destino situado a menos de 300 km del aeropuerto de Dublín, y ii) 10 EUR en los demás casos.
(10)
A raíz de una investigación de la Comisión relativa a una posible infracción del Reglamento (CE) no 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad (5), y del artículo 56 del TFUE, sobre la libre prestación de servicios, las tarifas se modificaron a partir del 1 de marzo de 2011, aplicándose a todos los vuelos un cargo único de 3 EUR, independientemente de la distancia recorrida (6).
3. RAZONES PARA LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO FORMAL DE INVESTIGACIÓN
(11)
La Comisión puso en marcha el procedimiento formal relativo a la tarifa reducida, aplicable en determinadas rutas durante el período comprendido entre el 30 de marzo de 2009 y el 1 de marzo de 2011, porque consideró que podrían constituir una ayuda estatal y abrigaba dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior.
(12)
Para determinar si la medida debía considerarse selectiva, la Comisión, en consonancia con la jurisprudencia establecida (7), identificó primeramente cuál era el régimen fiscal de referencia, analizando a continuación si dicha medida constituía una excepción a ese régimen y, en caso afirmativo, si Irlanda había demostrado que la excepción entraba en la lógica y la naturaleza del sistema tributario.
(13)
Concluyó que, en el asunto examinado, el régimen fiscal de referencia eran los impuestos que debían satisfacer los pasajeros aéreos que embarcaban en un aeropuerto situado en Irlanda.
(14)
La Comisión comprobó que la normativa fiscal vigente para el transporte aéreo de pasajeros establecía una tarifa general o normal, aplicable en casi todos los vuelos, y una tarifa reducida para los destinos situados a menos de 300 km del aeropuerto de Dublín. Concluyó que la tarifa normal constituía el sistema de referencia, mientras que la tarifa reducida, aplicable a una categoría de vuelos perfectamente delimitada, constituía aparentemente una excepción al sistema de referencia.
(15)
A juicio de la Comisión, existían dudas sobre si la tarifa reducida podía justificarse basándose en la distancia entre los lugares de origen y de destino del vuelo.
(16)
En primer lugar, la tarifa no se aplicaba en función de la longitud real del trayecto, sino de la distancia entre el aeropuerto de Dublín y el de destino.
(17)
En segundo lugar, la estructura y características objetivas del impuesto no parecían estar relacionadas con la distancia del vuelo, sino con el hecho de embarcar en un aeropuerto irlandés. La relación con la autoridad fiscal, el hecho imponible (salida desde un aeropuerto irlandés) y las externalidades negativas soportadas por la sociedad irlandesa (contaminación acústica y atmosférica) eran exactamente los mismos para todos los pasajeros que partían de un aeropuerto irlandés, con independencia del destino del vuelo y de la distancia recorrida. Las compañías aéreas afectadas se encontraban en una situación igual, de hecho y de derecho, respecto a los objetivos perseguidos.
(18)
En tercer lugar, el régimen fiscal, lejos de caracterizarse por una diferenciación de los niveles impositivos estructurada en función de la distancia de los vuelos, establecía únicamente dos tarifas: una para vuelos de muy corta distancia y otra para todos los demás. Este criterio parecía favorecer a los vuelos cuyo destino era Irlanda o algunos aeropuertos situados en la parte occidental del Reino Unido, por lo que se discriminaba entre vuelos nacionales e intracomunitarios. En relación con este punto, las autoridades irlandesas alegaron que incrementar el importe correspondiente a los destinos gravados con la tarifa reducida sería desproporcionado en relación con el precio. La Comisión comprobó que el precio de los billetes para los destinos nacionales no era necesariamente inferior al de los vuelos hacia otros destinos de la Unión. Así pues, aparentemente la tarifa reducida no se justificaba por la naturaleza o la lógica del régimen fiscal aplicable al transporte aéreo y, consiguientemente, parecía ser una medida selectiva.
(19)
Dado que también parecían cumplirse los restantes criterios definidos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, aparentemente la medida constituía una ayuda estatal a las compañías aéreas que cubrían las rutas beneficiadas por la tarifa reducida.
(20)
La ayuda no parecía estar comprendida en el ámbito de aplicación de ninguna de las directrices de la Comisión en relación con la compatibilidad de las ayudas estatales. Puesto que parecía tratarse de una ayuda de funcionamiento que discriminaba entre vuelos dentro de la Unión, no podía considerarse directamente compatible con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. Por otra parte, la ayuda no correspondía a ninguna de las excepciones especificadas en el artículo 107, apartados 2 y 3 del Tratado.
(21)
Por consiguiente, la Comisión albergaba dudas sobre la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado interior, de forma que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 4, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (8), decidió incoar el procedimiento formal de investigación, por lo que invitó a Irlanda y a las demás partes interesadas a plantear sus observaciones.
4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(22)
Como respuesta al anuncio publicado en el Diario Oficial (9), la Comisión recibió observaciones de las autoridades irlandesas y de Ryanair.
4.1. Observaciones de las autoridades irlandesas
4.1.1. La tarifa es un tributo que grava a los consumidores
(23)
Las autoridades irlandesas manifestaron que la tarifa sobre el transporte aéreo de pasajeros consiste básicamente en un impuesto que pagan los consumidores. Al objeto de facilitar su aplicación, las autoridades irlandesas obligaron a cada una de las compañías aéreas a ingresar en la administración tributaria el importe correspondiente a cada pasajero embarcado en un aeropuerto irlandés y trasportado por dicha compañía. No obstante, las compañías aéreas estaban facultadas para repercutir y cobrar el impuesto a sus pasajeros.
(24)
Por otra parte, la tarifa sobre el transporte aéreo aparece generalmente en el precio del billete, o bien en las condiciones generales de la compañía, como un impuesto o gravamen, junto con los demás impuestos y gravámenes. Por lo tanto, la tarifa no proporcionaba ventaja alguna a ninguna de las compañías aéreas, dado que se trata simplemente de otro más de los impuestos, tributos y cargos que gravan al consumidor.
4.1.2. No existen ventajas para determinadas compañías aéreas
(25)
Las autoridades irlandesas manifiestan que la obtención de una ventaja por parte de determinadas compañías aéreas es una condición previa para que la tarifa sobre el transporte aéreo pueda entrar en la definición del artículo 107, apartado 1, del TFUE. En opinión de las autoridades irlandesas, desde el momento en que el impuesto sobre el transporte aéreo constituye en realidad un tributo que pagan los consumidores, tanto si la tarifa aplicada es de 10 EUR o de 2 EUR, resulta difícil entender que pueda conferir una ventaja a determinadas compañías.
(26)
Queda fuera de duda que se trataba a todas las compañías en pie de igualdad, ya estuviesen obligadas a cargar la tarifa de 10 EUR o de 2 EUR. La cuestión que se plantea es si las compañías que tienen que cargar la tarifa de tan solo 2 EUR obtienen colectivamente alguna ventaja. Según las autoridades irlandesas, el único supuesto realista en el que el impuesto sobre el transporte aéreo podría constituir una ayuda sería en caso de que las compañías que vuelan a destinos situados a menos de 300 km del aeropuerto de Dublín estuvieran obligadas a cobrar la tarifa de 10 EUR del impuesto, pero se les permitiese retener la diferencia entre la tarifa de 10 EUR y la de 2 EUR. Sin embargo, nada de esto sucedía. A este respecto, es importante señalar que las autoridades irlandesas, al diseñar el impuesto en cuestión, no habían pensado en ninguna compañía ni modelo de negocio concreto.
4.1.3. Las compañías aéreas irlandesas no obtenían ventajas
(27)
Ante todo, conviene señalar que Irlanda ya no dispone de compañías aéreas nacionales en cuanto tales, dado que el Estado cedió su participación en Aer Lingus, que originalmente era la compañía aérea de titularidad estatal, manteniéndose actualmente como accionista minoritario.
(28)
Si el impuesto producía algún efecto sobre las compañías aéreas irlandesas, este sería muy distinto para cada una de ellas. Las autoridades irlandesas señalan que las rutas intracomunitarias sujetas a la tarifa superior de 10 EUR estaban gestionadas predominantemente por las mismas compañías irlandesas. Durante el período en cuestión, las tres compañías aéreas poseían una cuota de mercado aproximada del [93-97] (10) % de los vuelos a los que se aplicaba la tarifa inferior, pero también dominaban el mercado de vuelos a destinos intracomunitarios, con el [82-87] (10) % de todos ellos.
(29)
Las autoridades irlandesas argumentaron, en particular, que las supuestas desventajas esgrimidas por Ryanair son claramente insostenibles, dado que esta compañía registraba aproximadamente el [56-63] (10) % de los pasajeros transportados en las rutas a las que se aplica la tarifa inferior (véase el cuadro 1).
Cuadro 1
Cuotas de mercado de las compañías aéreas irlandesas en las rutas de salida de los aeropuertos de este país.
Cuotas de mercado
Menos de 300 km
Más de 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0.5-2.5] (*) %
TOTAL
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Fuente:
Información facilitada por Irlanda basada en las cifras suministradas por las tres compañías aéreas irlandesas y en los datos recabados de la Oficina Estadística Central.
(30)
El cuadro 1 muestra que la única compañía que quizás pudiera clasificarse como nacional, habida cuenta de la participación minoritaria del Estado (Aer Lingus), operaba una mayor proporción de vuelos con la tarifa superior ([35-40] (*) %) que de vuelos con la tarifa inferior ([16-23] (*) %). Por consiguiente, si la tarifa inferior hubiera tenido algún efecto sobre las compañías aéreas, Aer Lingus se habría visto seriamente perjudicada.
(31)
En cuanto a Aer Arann, que según la denunciante también se beneficiaba de la supuesta ayuda, las autoridades irlandesas señalan que, entre 2007 y 2010, experimentó una importante reducción en las cifras de facturación y de pasajeros. Después de la introducción del impuesto, Aer Arann anunció pérdidas de 18 millones EUR. Por lo tanto, parece que esta compañía era mucho más rentable justo antes de la introducción del impuesto. Las autoridades irlandesas señalan, además, que la denunciante únicamente competía con Aer Arann en una ruta nacional, en la cual la denunciante operaba cerca del [37-42] (*) % de los vuelos. En cuanto a los destinos en el extranjero beneficiarios de la tarifa inferior (oeste del Reino Unido), la denunciante operaba más del [37-42] (*) % de los vuelos programados, mientras que las cuotas de Aer Arann y de Aer Lingus eran menores.
(32)
Por otra parte, las compañías aéreas no irlandesas siempre han tenido libertad para operar vuelos a los que se aplica la tarifa reducida, sin que el Estado tuviera a este respecto facultad discrecional alguna. Las autoridades irlandesas sostienen que, en caso de que operar vuelos con la tarifa inferior constituyese una ventaja, las compañías extranjeras (no irlandesas) habrían optado por hacerlo. El hecho de que no exista ninguna compañía extranjera que cubra dichos vuelos sugiere que la tarifa inferior no representaba ninguna ventaja.
4.1.4. La tarifa reducida se introdujo con el fin no aplicar una tarifa fiscal desproporcionada en relación con el precio del billete
(33)
Las autoridades irlandesas insisten en que la finalidad de la diferenciación tarifaria consistió en introducir en el importe de la tarifa un elemento de proporcionalidad respecto a la distancia, teniendo en cuenta que los precios para los destinos más próximos suelen ser más económicos. Aunque se reconoce que no existe una correlación perfecta entre distancia y precio, se consideró que la correlación existente era suficiente para justificar los dos niveles de la tarifa. Las autoridades irlandesas consideran que la aplicación de un mecanismo capaz de introducir una diferenciación más precisa basada en la distancia habría resultado en un sistema extremadamente complicado y administrativamente engorroso.
4.1.5. No se falseaba la competencia
(34)
Las autoridades irlandesas argumentaron que la tarifa inferior no falseaba la competencia ni tenía efectos sobre el comercio. En primer lugar, porque el impuesto, siendo por naturaleza un tributo que gravaba al consumidor, no afectaba de manera perceptible a las compañías aéreas. En segundo lugar, porque las tarifas aéreas diferenciadas no distinguían entre el mercado irlandés y el de los restantes Estados miembros. La inmensa mayoría de vuelos a los que se aplicaba la tarifa inferior no eran nacionales (el 68 %, comparado con el 32 % en el caso de los vuelos exclusivamente nacionales). En tercer lugar, las compañías aéreas actuaban en un mercado abierto a la competencia, lo que significa que estaba abierto a los nuevos operadores, a los que se aplicaba la tarifa reducida en idénticas condiciones que a las demás compañías aéreas. Si la tarifa reducida hubiera otorgado una ventaja a determinadas compañías, es de suponer que las aerolíneas no irlandesas habrían preferido operar las rutas a las que se aplicaba dicha tarifa. La ausencia de nuevos participantes indica que la tarifa inferior no confería una ventaja a determinadas compañías aéreas.
4.1.6. Las eventuales ayudas deberían considerarse de minimis o tendrían un efecto insignificante para las compañías aéreas afectadas
(35)
Las autoridades irlandesas sostienen que, incluso en caso de considerar que la tarifa inferior era una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, debería declararse compatible con el mercado interior, dado que, o bien se trataría de una ayuda de minimis, o bien tendría un efecto insignificante para las compañías aéreas afectadas.
4.2. Observaciones de terceros
4.2.1. Ryanair
(36)
En relación con el carácter de ayuda estatal de la tarifa reducida, Ryanair está de acuerdo con la conclusión preliminar expresada por la Comisión en su Decisión del 13 de mayo de 2011, a saber, que dicha tarifa otorgaba una ventaja a determinadas compañías aéreas y constituía una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Sin embargo, Ryanair discrepa de la interpretación de la Comisión en lo relativo a: i) que la tarifa de 10 EUR debiera considerarse la «normal», y ii) que Ryanair se hubiera beneficiado de esta medida.
(37)
Respecto a la determinación de la tarifa «normal» o «estándar» en el marco del régimen fiscal, Ryanair considera arbitraria la opinión de la Comisión de que la tarifa de 10 EUR es la normal y que todas las compañías a las que se aplica la tarifa de 2 EUR obtuvieron una ventaja. Según Ryanair, no existe ningún motivo para suponer que la tarifa superior deba considerarse la normal, y no la reducida. Además de esto, dado que la doble tarifa ha sido sustituida por una tarifa única, esta última probablemente sea una combinación de las tarifas originales. En este sentido, la nueva tarifa constituiría una referencia razonable a efectos de valorar las posibles ventajas y desventajas derivadas del sistema de dos niveles.
(38)
Ryanair sostenía, además, que los dos niveles del impuesto sobre el transporte aéreo de pasajeros no le otorgaban ninguna ventaja. Al examinar si una medida puede constituir ayuda estatal, la Comisión deberá tomar en consideración sus consecuencias globales para el potencial beneficiario y, en particular, deducir las posibles cargas específicas que contrarresten la ventaja otorgada presuntamente por la ayuda. Durante el período de aplicación del sistema de dos niveles, Ryanair ingresó los impuestos que se detallan en el cuadro 2.
Cuadro 2
Pasajeros transportados e impuestos recaudados en el período comprendido entre el 30 de marzo de 2009 y el 1 de marzo de 2011.
Tipo de destino de los vuelos procedentes del aeropuerto de Dublín
Pasajeros sujetos al pago del impuesto
Impuestos recaudados
Porcentajes
Dentro del país, a no más de 300 km de distancia (tarifa de 2 EUR)
[…] (*)
[…] EUR (*)
[0,5-2,5] (*) %
Fuera del país, a no más de 300 km de distancia (tarifa de 2 EUR)
[…] (*)
[…] EUR (*)
[1,5-4,5] (*) %
Dentro de la UE, a más de 300 km de distancia
[…] (*)
[…] EUR (*)
[93-98] (*) %
Fuera de la UE, a más de 300 km de distancia
[…] (*)
[…] EUR (*)
[0,3-2,5] (*) %
TOTAL
[…] (*)
[…] EUR (*)
100 %
(39)
Dado que, a juicio de Ryanair, la nueva tarifa única de 3 EUR debería considerarse la tarifa normal, esta compañía hubiera debido pagar entre el 30 de marzo de 2009 y el 1 de marzo de 2011 un importe de […] EUR (12) en concepto de impuesto sobre el transporte aéreo de pasajeros. Dicho importe equivale a […] EUR (*) menos de la cantidad realmente ingresada (véase el cuadro 2). Así pues, Ryanair sostiene que la tarifa inferior no solo no le benefició, sino que le provocó un perjuicio.
4.3. Comentarios de Irlanda relativos a las observaciones de terceros
(40)
El 13 de enero de 2012, las autoridades irlandesas presentaron sus comentarios relativos a las observaciones de Ryanair. En primer lugar, discrepaban de la descripción del impuesto realizada por Ryanair, ya que, en su opinión, se trataba básicamente de un impuesto que paga el consumidor, por lo que la tarifa inferior no confería ninguna ventaja a las compañías aéreas. En segundo lugar, no alcanzaban a comprender que Ryanair pudiera ser la parte a la que afectaba de forma más directa y negativa la tarifa reducida, sobre todo teniendo en cuenta que transportaba el [56-63] (*) % de los pasajeros que viajaban en vuelos a los que se aplicaba esta última. En tercer lugar, la afirmación de que la tarifa reducida tenía por objeto apoyar a Aer Arann estaba desprovista de fundamento. Las autoridades irlandesas no estaban pensando en ninguna compañía en concreto cuando establecieron el impuesto sobre el transporte aéreo de pasajeros. En cuarto lugar, el argumento de Ryanair de que la tarifa superior de 10 EUR no debía considerarse la tarifa normal carecía de lógica. Con arreglo al régimen fiscal de dos niveles, la tarifa más alta se aplicaba a entre el 85 % y el 90 % de todos los vuelos de salida. Las autoridades irlandesas reiteraban que habían autorizado una excepción en la tarifa normal de 10 EUR con el fin de introducir en la cuantía del impuesto un elemento de proporcionalidad respecto a la distancia.
5. EVALUACIÓN
5.1. Existencia de ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE
(41)
En virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE «(…) serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(42)
Para incurrir en el supuesto contemplado en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, la ayuda tiene que tener carácter selectivo (13). Al objeto de determinar si una ayuda es selectiva, la Comisión deberá examinar si favorece «a determinadas empresas o producciones» frente a otras que, teniendo en cuenta el objetivo perseguido por las medidas de ayuda, se encuentren en una situación comparable, de hecho y de derecho (14). Con arreglo a la jurisprudencia establecida (15), una medida fiscal es, prima facie, selectiva cuando implique una desviación del régimen fiscal aplicable con carácter general.
(43)
Por consiguiente, la Comisión debe identificar, en primer lugar, el régimen fiscal de referencia pertinente. A este respecto, la Comisión señala que, en principio, la definición del régimen fiscal es competencia exclusiva de los Estados miembros. Al configurar su sistema tributario, las autoridades irlandesas optaron por definir como hecho imponible del impuesto sobre el transporte aéreo de pasajeros la salida de un pasajero en una aeronave desde un aeropuerto situado en Irlanda. El régimen de referencia consiste, por lo tanto, en la tributación de los pasajeros aéreos que embarcan en una aeronave en un aeropuerto irlandés. El objetivo de dicho régimen es recaudar ingresos para el presupuesto del Estado. La conclusión de que el régimen de referencia consiste en la tributación de los pasajeros aéreos que embarcan en un aeropuerto de Irlanda ha sido confirmada por las autoridades irlandesas en su respuesta a las observaciones de la tercera parte interesada.
(44)
En segundo lugar, de acuerdo con la jurisprudencia establecida (16), la Comisión debe determinar si la medida fiscal en cuestión constituye una excepción al régimen fiscal de referencia identificado.
(45)
Ryanair alega que la tarifa inferior de 2 EUR, o bien la tarifa alternativa única de 3 EUR introducida el 1 de marzo de 2011, debería considerarse la tarifa normal en el marco del régimen fiscal aplicado al transporte aéreo de pasajeros. Sin embargo, fuera de algunos destinos en la zona occidental del Reino Unido, la tarifa inferior solamente se aplicaba a los destinos nacionales y, según las autoridades irlandesas, a alrededor del 10-15 % del total de vuelos sujetos a la misma. Así pues, esta no puede considerarse la tarifa normal. En cuanto a la tarifa de 3 EUR, no estaba en vigor en la época a la que se refiere la presente Decisión, por lo que no puede considerarse la tarifa normal del impuesto sobre el trasporte aéreo de pasajeros aplicada entonces. Por consiguiente, la Comisión constata que la tarifa superior de 10 EUR era la normal en el régimen de referencia, mientras que la tarifa inferior de 2 EUR, aplicable a una clase de vuelos perfectamente delimitada, constituía una excepción a este régimen de referencia.
(46)
En tercer lugar, la Comisión debe examinar si la excepción está justificada «por la naturaleza o estructura general del sistema» (17) en el Estado miembro. En tal caso no se considera que la medida otorga una ventaja selectiva, y, por lo tanto, no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. En este contexto conviene señalar que, tal como se desprende de la jurisprudencia (18), lo importante son los principios básicos y rectores del régimen de referencia, y no los de la medida concreta examinada.
(47)
Según afirmaban las autoridades irlandesas, la tarifa reducida se introdujo al objeto de incorporar un elemento de proporcionalidad en la cuantía del impuesto, relacionado con la distancia del vuelo. La Comisión considera que este razonamiento no tiene que ver con los principios básicos y rectores del régimen en cuanto tal, sino más bien con los de la propia excepción. La estructura y características objetivas del impuesto no parecían estar relacionadas con la distancia del vuelo, sino con el hecho de partir de un aeropuerto irlandés. La relación con la autoridad fiscal, el hecho imponible (salida desde un aeropuerto irlandés) y las externalidades negativas soportadas por la sociedad irlandesa (contaminación acústica y atmosférica) eran exactamente los mismos para todos los pasajeros que partían de un aeropuerto irlandés, con independencia del destino del vuelo y la distancia recorrida. Las compañías aéreas afectadas se encontraban en una situación igual, de hecho y de derecho, respecto a los objetivos perseguidos.
(48)
Por otro lado, el régimen fiscal no se caracteriza por una diferenciación articulada de los tipos impositivos con arreglo a la distancia real de los vuelos. En primer lugar, la tarifa no se aplicaba en función de la longitud real del trayecto, sino de la distancia entre el aeropuerto de Dublín y el destino correspondiente, cualquiera que fuese el aeropuerto de salida. El segundo lugar, el sistema establecía solamente dos tarifas: una para los destinos a muy corta distancia del aeropuerto de Dublín y otra para todos los demás vuelos.
(49)
Además de esto, incluso en el supuesto de que el motivo de la excepción fuera conforme con la naturaleza y la lógica de los principios del régimen fiscal aplicable al transporte aéreo de pasajeros, el Tribunal de Justicia ha manifestado que la ventaja debe ser coherente, no solo con las características inherentes del sistema fiscal en cuestión, sino también con la aplicación de dicho sistema (19). Como se ha mencionado en el considerando 47, en realidad el sistema fiscal no garantizaba que las tarifas fueran proporcionales a la distancia real de los vuelos, teniendo en cuenta que se establecieron en función de la distancia entre el aeropuerto de Dublín y el destino del vuelo, sin tener en cuenta el origen real del vuelo, y que las tarifas aplicables eran únicamente dos: una para los vuelos con destinos a muy corta distancia del aeropuerto de Dublín y la otra para todos los demás vuelos. El precio de los billetes para los destinos nacionales no era necesariamente más económico que el de los vuelos hacia otros destinos de la Unión. Por lo tanto, la medida no podía cumplir su objetivo de garantizar la proporcionalidad del impuesto en relación con la distancia del vuelo. En el presente asunto, ni las autoridades irlandesas ni ningún tercero interesado han declarado que el efecto de la excepción haya sido que el nivel impositivo sea de facto proporcional a la distancia. Antes al contrario, las autoridades irlandesas reconocen que no existía una correlación perfecta entre la distancia y la tarifa del impuesto.
(50)
En consecuencia, la Comisión no ve motivo alguno para modificar su conclusión preliminar de que la tarifa reducida no correspondía a la lógica y estructura general del régimen fiscal aplicable al transporte aéreo de pasajeros. Por lo tanto, la Comisión considera que la medida tenía carácter selectivo y no estaba justificada por la índole y la lógica de dicho régimen.
(51)
Los gastos fiscales constituyen costes que normalmente soportan las empresas.
(52)
La aplicación del impuesto sobre el transporte aéreo de pasajeros puede afectar a los ingresos de las compañías aéreas gravadas con dicho impuesto, ya sea aumentando los precios de los billetes que ofrecen a sus clientes, ya sea reduciendo el margen de cada billete vendido, en el caso de que las compañías decidan no repercutir el impuesto sobre los clientes. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha dictaminado que «dado que las tasas aeroportuarias influyen directa y automáticamente sobre el precio del viaje, las diferencias en las tasas que deben pagar los pasajeros se reflejan automáticamente en los costes del transporte y, de este modo, […], el acceso a los vuelos nacionales recibe un trato más favorable que el acceso a los vuelos intracomunitarios» (20).
(53)
Por consiguiente, la tarifa reducida aplicada a un determinado tipo de vuelos produce un efecto menor que la tarifa normal para las compañías aéreas que operan ese tipo de vuelos. Estas compañías aéreas no soportan un coste que normalmente tendrían que afrontar, siendo menores los importes que tienen que repercutir sobre sus clientes o asumir ellas mismas.
(54)
La Comisión considera, por lo tanto, que la tarifa reducida otorgaba una ventaja a las compañías aéreas que cubrían las rutas a las que se aplicaba. Los menores costes que tenían que repercutir sobre sus clientes o asumir directamente representaban recursos financieros que dichas compañías podían ahorrar y que, por ende, mejoraban su situación económica frente a otras compañías competidoras en el mercado del transporte aéreo. La ventaja corresponde a la diferencia entre la tarifa reducida de 2 EUR y la tarifa normal de 10 EUR, durante el período comprendido entre el 30 de marzo de 2009 y el 1 de marzo de 2011. La Comisión constata que los vuelos a los que se aplicaba la tarifa reducida estaban cubiertos principalmente por compañías aéreas con un fuerte vínculo con Irlanda (Aer Lingus, Aer Arann y Ryanair se constituyeron en Irlanda y mantienen aún su sede principal en este país). Por tal razón, la tarifa reducida otorgaba de facto una ventaja a las compañías aéreas irlandesas, en comparación con las restantes compañías de la Unión.
(55)
La Comisión no puede aceptar el argumento de Ryanair de que la ventaja se limitaba a la diferencia entre la tarifa reducida y la de 3 EUR introducida el 1 de marzo de 2011. Esta última nunca se aplicó al mismo tiempo que la tarifa reducida, de modo que si definimos como ventaja aquel sistema en el que se aplican dos tarifas distintas, una baja y otra alta, utilizar como referencia un valor situado en algún punto entre ambos extremos no recogerá el alcance completo de la ventaja concedida.
(56)
Por otro lado, Ryanair argumenta que se ha beneficiado menos de la tarifa reducida que, por ejemplo, Aer Arann, dado que la mayoría de sus vuelos se dirigían a destinos a los que se aplicaba la tarifa más alta. Sin embargo, la ventaja derivada de la aplicación de la tarifa reducida de 2 EUR es la diferencia entre esta última y la tarifa normal de 10 EUR. En los vuelos a los que podía aplicar la tarifa reducida, Ryanair ha disfrutado, al igual que el resto de las compañías aéreas que operaban vuelos con dicha tarifa reducida, de una ventaja equivalente a la diferencia entre ambas tarifas.
(57)
Las autoridades irlandesas alegan que se pretendía que el impuesto se repercutiese sobre los pasajeros, por lo que no existía ventaja alguna al nivel de las compañías aéreas. A este respecto, la Comisión observa que una reducción de la tarifa normal de un determinado impuesto puede conferir una ventaja selectiva a la compañía aérea que disfruta de la tarifa reducida, incluso en aquellas situaciones en las que por imperativo legal el impuesto deba repercutirse sobre los clientes (21). También observa la Comisión que, en el asunto examinado, no existía ningún mecanismo para garantizar que el impuesto se repercutía realmente, sino que se dejaba al arbitrio de la compañía aérea repercutir o no el impuesto, así como la forma de hacerlo. La denunciante señalaba en su denuncia justamente lo contrario, es decir, que no podía trasladar el coste del impuesto a sus clientes porque ello tendría un efecto desproporcionado sobre el precio de los billetes. Por consiguiente, la Comisión discrepa de las autoridades irlandesas respecto a la inexistencia de una ventaja al nivel de las compañías aéreas, puesto que aquellas que podían aprovechar la tarifa reducida en determinados vuelos podían repercutir sobre sus clientes unos costes inferiores a los de las restantes compañías. Lo expuesto se ajusta también a la práctica de la Comisión relativa a las medidas de ayuda derivadas de un impuesto especial (22), en el sentido de que se ha comprobado que las exenciones de dicho impuesto confieren una ventaja a la compañía aérea obligada al pago del mismo, con independencia de que decida trasladar o no el coste a sus clientes.
(58)
Por este motivo, la Comisión considera que la tarifa reducida otorgó una ventaja a algunas compañías aéreas, equivalente a la diferencia entre la tarifa más baja de 2 EUR y la tarifa normal de 10 EUR, durante el período comprendido entre el 30 de marzo de 2009 y el 1 de marzo de 2011. Los vuelos a los que se aplicaba la tarifa reducida estaban cubiertos principalmente por compañías aéreas con un fuerte vínculo con Irlanda (Aer Lingus, Aer Arann y Ryanair). En consecuencia, la tarifa reducida otorgó una ventaja a las compañías aéreas irlandesas, en comparación con las restantes compañías de la Unión.
(59)
El hecho de que las autoridades irlandesas autorizasen una tarifa del impuesto inferior a la aplicada normalmente supuso una disminución de los ingresos fiscales del Estado, por haberse financiado con recursos estatales. Y dado que la decisión sobre dicha tarifa fue adoptada por las autoridades nacionales, la medida es imputable al Estado.
(60)
En comparación con sus competidores, las compañías aéreas beneficiarias de la tarifa reducida quedaban exentas de unos costes que de otro modo habrían tenido que sufragar o que repercutir sobre sus clientes. Por este motivo, la tarifa reducida del impuesto sobre el transporte aéreo de pasajeros mejoró su situación económica frente a otras empresas competidoras en el mercado del transporte aéreo, lo que falseaba o podía falsear la competencia.
(61)
Cuando la ayuda concedida por un Estado miembro refuerza la posición de una empresa frente a otras empresas competidoras en el comercio intracomunitario, se considerará que afecta a este último (23). Para ello es suficiente que la empresa beneficiaria de la ayuda compita con otras empresas en mercados abiertos a la competencia (24). El sector del transporte aéreo se caracteriza por una intensa competencia entre las compañías de los diferentes Estados miembros, especialmente desde la entrada en vigor de la tercera fase de la liberalización del transporte aéreo («tercer paquete») el 1 de enero de 1993, esto es, del Reglamento (CEE) no 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas (25), del Reglamento (CEE) no 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (26) y del Reglamento (CEE) no 2409/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos (27). Por consiguiente, la tarifa reducida podía afectar al comercio entre los Estados miembros, desde el momento en que reforzaba la posición de determinadas compañías aéreas que competían en un mercado completamente liberalizado a nivel de la Unión.
(62)
Dado que se cumplen todos los criterios del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la medida constituye una ayuda estatal a todas las compañías aéreas que operaban vuelos a los que se aplicaba la tarifa reducida.
5.2. Legalidad
(63)
Al no haber informado de la medida antes de su aplicación, las autoridades irlandesas incumplieron sus obligaciones derivadas del artículo 108, apartado 3, del TFUE. La medida constituye, por tanto, una ayuda estatal ilegal.
5.3. Compatibilidad de la ayuda con el TFUE
(64)
En virtud del artículo 106, apartado 3, letra c), del TFUE, podrán considerarse compatibles con el mercado interior las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Dado que se trata de una ayuda de funcionamiento que reduce los costes operativos de determinadas compañías aéreas, la misma resulta, en principio, incompatible con el mercado interior (28), tal como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. La ayuda no entra en el ámbito de aplicación de ninguna de las directrices sobre compatibilidad de las ayudas estatales emitidas por la Comisión en este contexto. No está amparada, en particular, por las Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales (29), dado que no está relacionada con la puesta en marcha de determinadas rutas. Las autoridades irlandesas no han alegado ni aportado dato alguno en el sentido de que la ayuda pueda considerarse compatible a tenor de las directrices comunitarias relativas a las ayudas estatales para la protección del medio ambiente (30). Por el contrario, han dejado claro que el objetivo del impuesto era incrementar los ingresos, y no proteger el medio ambiente. El hecho de que el impuesto en cuestión carezca de cualquier relación directa o proporcional con la reducción del consumo de energía, de la contaminación, de las emisiones de gases o de los niveles de ruido, corrobora este razonamiento. Por consiguiente, la Comisión no considera la ayuda compatible con el mercado interior, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 3, del TFUE.
(65)
Dicha ayuda no está comprendida en ninguna de las restantes excepciones contempladas en el artículo 107, apartados 2 y 3, del TFUE.
(66)
Por otra parte, incluso suponiendo que la ayuda fuera compatible con alguna de las excepciones del artículo 107, apartados 2 y 3, lo que no es el caso, el Tribunal de Justicia ha dictaminado que el procedimiento correspondiente a los artículos 107 y 108 del TFUE no debe producir en ningún caso un resultado contrario a las disposiciones específicas del Tratado. El Tribunal ha sostenido asimismo que aquellos aspectos de la ayuda que contravengan otras disposiciones del TFUE distintas de los artículos 107 y 108 pueden estar ligados tan indisolublemente al objeto de la ayuda que sea imposible evaluarlos por separado (31). En este caso concreto, como se describe en el considerando 10, las tarifas diferenciadas fueron objeto de una investigación de la Comisión, llegándose a la conclusión de que infringían las disposiciones del Reglamento (CE) no 1008/2008 y el artículo 56 del TFUE relativas a la libre prestación de servicios, desde el momento en que la diferenciación imponía condiciones más onerosas a la operación de los servicios aéreos intracomunitarios que a los servicios nacionales. El Tribunal de Justicia ha manifestado explícitamente, en los asuntos relativos a las tasas aeroportuarias, que las disposiciones del Tratado sobre la libre prestación de servicios son aplicables igualmente al sector del transporte (32). En el presente caso, la ayuda estatal tiene su origen en la propia diferenciación de las tarifas impositivas. Dado que el impuesto y la ayuda constituyen dos elementos de una misma medida fiscal, tienen carácter inseparable (33) y por lo tanto la ayuda estatal no se puede otorgar sin infringir el principio de la libre prestación de servicios. En este sentido, la ayuda no podría considerarse en ningún caso compatible con el TFUE, porque infringiría inevitablemente las disposiciones del Reglamento (CE) no 1008/2008 y el artículo 56 del Tratado.
(67)
Por consiguiente, la Comisión llega a la conclusión de que la ayuda no puede considerarse compatible con el TFUE.
6. CONCLUSIÓN
(68)
La Comisión concluye que la tarifa reducida del impuesto sobre el transporte aéreo de pasajeros hacia destinos situados a menos de 300 km del aeropuerto de Dublín, estipulada en la sección 55(2) de la Ley de Finanzas (no 2), y en particular el artículo 2, apartado b) de la misma, aplicada durante el período comprendido entre el 30 de marzo de 2009 y el 1 de marzo de 2011, constituye una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Irlanda aplicó ilegalmente dicha ayuda estatal infringiendo el artículo 108, apartado 3, del Tratado.
(69)
La ayuda estatal no corresponde a ninguna de las excepciones contempladas en el artículo 107, apartados 2 y 3 del TFUE. Puesto que no se aprecian otras razones en apoyo de la compatibilidad de la medida examinada, esta resulta incompatible con el mercado interior.
(70)
La ayuda estatal consiste en la diferencia entre la tarifa reducida del impuesto sobre el transporte aéreo de pasajeros y la tarifa normal de 10 EUR cargada a cada pasajero (es decir, 8 EUR por pasajero). Esto afecta a todos los vuelos realizados por aeronaves con una capacidad superior a 20 pasajeros y no utilizadas para vuelos oficiales o militares, cuyo origen sea un aeropuerto con un tráfico superior a los 10 000 pasajeros anuales y cuyo destino esté situado a menos de 300 km del aeropuerto de Dublín. Los beneficiarios son Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann y otras compañías aéreas que Irlanda deberá identificar.
(71)
De conformidad con el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999, cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión requerirá al Estado miembro interesado que tome todas las medidas necesarias a fin de obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda. Por consiguiente, se debe requerir a Irlanda que recupere la ayuda incompatible.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal en forma de tarifa reducida del impuesto sobre el transporte aéreo de pasajeros aplicable a todos los vuelos realizados por aeronaves con una capacidad superior a 20 pasajeros y no utilizadas para vuelos oficiales o militares, cuyo origen sea un aeropuerto con un tráfico superior a los 10 000 pasajeros anuales y cuyo destino esté situado a menos de 300 km del aeropuerto de Dublín, recaudada entre el 30 de marzo de 2009 y el 1 de marzo de 2011 a tenor de lo dispuesto en la sección 55 de la Ley de Finanzas (no 2) de 2008, y concedida por Irlanda infringiendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE, es incompatible con el mercado interior.
Artículo 2
Las ayudas individuales concedidas en el marco del régimen de ayuda al que se refiere el artículo 1 no constituirán ayuda si cumplen las condiciones establecidas en un reglamento adoptado de conformidad con el artículo 2 del Reglamento (CE) no 994/98 del Consejo (34).
Artículo 3
Las ayudas individuales concedidas en el marco del régimen de ayuda al que se refiere el artículo 1 que, en el momento de su concesión, cumplan las condiciones establecidas en un reglamento adoptado de conformidad con el artículo 2 del Reglamento (CE) no 994/98, o en una decisión de la Comisión autorizando un sistema de ayudas, serán compatibles con el mercado interior hasta los importes máximos aplicables a la categoría de ayuda correspondiente.
Artículo 4
1. Irlanda deberá recuperar de los beneficiarios las ayudas incompatibles concedidas en el marco del régimen de ayuda al que se refiere el artículo 1.
2. Los importes recuperables devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación.
3. Para el cálculo de los intereses se aplicará un tipo de interés compuesto de conformidad con lo establecido en el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión (35).
Artículo 5
1. La recuperación de la ayuda concedida con arreglo al régimen descrito en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2. Irlanda se asegurará de que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de notificación de la misma.
Artículo 6
1. En el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, Irlanda presentará la siguiente información:
a)
la lista de beneficiarios que hayan recibido la ayuda en virtud del régimen al que se refiere el artículo 1, y el importe total de la ayuda recibida por cada uno de ellos en virtud de dicho régimen;
b)
la cantidad total (principal e intereses de recuperación) que debe recuperarse del beneficiario;
c)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para dar cumplimiento a la presente Decisión;
d)
los documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario el reembolso de la ayuda.
2. Irlanda mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que haya concluido la recuperación de la ayuda a la que se refiere el artículo 1. Deberá facilitar de inmediato, a instancia de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para aplicar la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados de los beneficiarios.
Artículo 7
El destinatario de la presente Decisión será la República de Irlanda.
Hecho en Bruselas, el 25 de julio de 2012.