ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. prosince 2011
o státní podpoře C 85/01 v podobě opatření ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti RTP
(oznámeno pod číslem K(2011) 9429)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/365/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec (1) této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Prostřednictvím tří stížností z let 1993, 1996 a 1997 podaných soukromou televizní společností Sociedade Independente de Comunicação, S. A. (dále jen „SIC“) byla Komise informována o řadě opatření ad hoc a ročních vyrovnávacích opatření, která Portugalsko provádělo ve prospěch portugalské veřejnoprávní televizní společnosti, Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (dále jen „RTP“).
(2)
Dopisem ze dne 15. listopadu 2001 informovala Komise portugalské orgány, že se s ohledem na řadu opatření ad hoc ve prospěch společnosti RTP rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství (3). V článku 1 rozhodnutí Komise 2005/406/ES ze dne 15. října 2003 o opatřeních ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti RTP, bylo následně konstatováno, že některá tato opatření, konkrétně státní podpora ve výši 68,006 miliardy PTE, kterou Portugalsko poskytlo společnosti RTP formou dohody uzavřené se Správou sociálního zabezpečení v roce 1993, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčka z roku 1998, jsou slučitelná se společným trhem ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (4). V článku 2 uvedeného rozhodnutí se mimoto uvádělo, že některá opatření nezahrnují státní podporu, konkrétně osvobození od registračních poplatků, platba za převod sítě pro šíření televizního signálu, úlevy z plateb ročního poplatku za používání sítě, protokol o podpoře kinematografie, emise dluhopisů a plán na restrukturalizaci na období 1996-2000.
(4)
Dne 26. června 2008 Soud prvního stupně ve věci T-442/03 (5) část rozhodnutí 2005/406/ES zrušil, a to ze dvou důvodů. Soud zrušil článek 2 uvedeného rozhodnutí, jelikož zjistil, že „osvobození od registračních poplatků“ nepředstavuje státní podporu. Soud konstatoval, že úkolem Komise bylo zjistit ve vztahu k jednorázové výhodě spočívající v osvobození od platby registračních poplatků a odměn týkajících se přeměny na akciovou společnost (dále jen „dočasné osvobození“), zda spadá do logiky portugalského právního systému, že se přeměna veřejných podniků na akciové společnosti provádí zákonem, nebo zda použití zákona představovalo odchylku, jejímž cílem ve skutečnosti bylo poskytnout veřejným podnikům výhodu ve vztahu k jiným podnikům.
(5)
Pokud jde o trvalou výhodu vyplývající z neomezeného osvobození od registračních poplatků a odměn za všechny akty zápisu, registrace nebo záznamu, které bylo přiznáno společnosti RTP (dále jen „trvalé osvobození“), Soud konstatoval, že ačkoliv osvobození nebylo ve skutečnosti pravděpodobně trvalé (viz body 73 a 79 rozsudku), nemění to nic na zjištění, že Komise neprokázala obecnou povahu tohoto osvobození. Soud dále uvedl, že i když Portugalsko mohlo společnost RTP přeměnit na akciovou společnost, jelikož to považovalo za nezbytné pro plnění úkolu veřejné služby, nebylo to doloženo dostatečnými důkazy.
(6)
Soud zamítl žaloby týkající se zjištění v rozhodnutí 2005/406/ES, že se emise dluhopisů z roku 1994 a úlevy z plateb licenčního poplatku nepovažují za státní podporu.
(7)
Co se týká slučitelnosti opatření státní podpory (článek 1 rozhodnutí 2005/406/ES), Soud shledal, že se Komise nemohla opírat o zprávy o veřejné službě a údaje obsažené v těchto zprávách, aniž by měla pro tyto zprávy k dispozici zprávu o externím auditu, jak vyžadují vnitrostátní právní předpisy. Komise proto nemohla dospět k závěru, že opatření státní podpory jsou slučitelná se společným trhem ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy (nyní čl. 106 odst. 2 SFEU a „vnitřní trh“) (6). Soud článek 1 rozhodnutí 2005/406/ES zrušil.
(8)
Po vynesení rozsudku Soudu ve věci T-442/03 upozornila Komise zúčastněné strany na obnovení vyšetřovacího řízení v dané věci a vyzvala třetí strany k podání připomínek (7).
(9)
Dne 10. března 2009 obdržela Komise připomínky stěžovatele, které byly dne 8. dubna 2009 předány Portugalsku. Další připomínky stěžovatele byly obdrženy dne 17. června 2009 a Portugalsku byly předány dne 28. července 2009. Portugalsko na oba soubory připomínek odpovědělo dopisy ze dne 7. a 8. září 2009. Portugalsko zaslalo Komisi další informace dne 23. února 2010, 4. března 2010 a 15. dubna 2010. Dne 10. května 2010 zaslala Komise Portugalsku žádost o informace, v níž zejména požadovala, aby byly provedeny nezávislé externí audity zpráv o veřejné službě pro období 1992-1997.
(10)
Portugalsko na žádost Komise o informace odpovědělo dopisem ze dne 8. června 2010 a požadované zprávy o externích auditech zpráv o veřejné službě poskytlo dopisem ze dne 12. srpna 2010. Další informace Portugalsko poskytlo v dopise ze dne 29. září 2010. Dne 29. března 2011 se uskutečnila schůzka s Portugalskem a další informace poskytlo Portugalsko Komisi dne 17. června 2011, 25. srpna 2011 a 26. října 2011.
Dopisem zaevidovaným dne 15. prosince 2011 Portugalsko výjimečně souhlasilo s přijetím tohoto rozhodnutí v angličtině jako v závazném znění.
(11)
Toto rozhodnutí se zabývá pouze opatřeními ad hoc, jichž se týkalo rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Některá opatření, o nichž bylo v rozhodnutí 2005/406/ES prohlášeno, že nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, nebyla Soudem v rozsudku ve věci T-442/03 zrušena, a článek 2 rozhodnutí 2005/406/ES proto nabyl právní moci. Tato opatření se týkají platby za převod sítě pro šíření televizního signálu, úlevy z plateb ročního poplatku za používání sítě, protokolu o podpoře kinematografie, emise dluhopisů a plánu na restrukturalizaci na období 1996-2000. Jak však Soud požadoval v rozsudku ve věci T-442/03, Komise znovu posoudí dočasné a trvalé osvobození od notářských poplatků a registračních poplatků a nákladů na zveřejnění.
Toto rozhodnutí se zaměřuje na finanční vztahy mezi společností RTP a Portugalskem v období 1992-1998, pokud jde o dohodu se Správou sociálního zabezpečení z roku 1993, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčku z roku 1998. Toto rozhodnutí se nezabývá otázkami právní klasifikace a slučitelnosti ročních vyrovnávacích plateb poskytovaných společnosti RTP se Smlouvou, jimiž se zaobíralo rozhodnutí Komise ze dne 22. března 2006 ve věci č. E 14/05 (8). Dne 4. července 2006 mimoto Komise přijala rozhodnutí ve věci NN 31/06 týkající se dohody o financování restrukturalizace společnosti RTP (9).
(12)
K získání úplné „představy“ o finančních vztazích mezi Portugalskem a společností RTP v období, jehož se týká šetření Komise v daném případě, musí Komise uvážit nejen opatření ad hoc, nýbrž rovněž finanční podporu, která byla společnosti RTP poskytnuta formou ročních vyrovnávacích plateb. Rozhodnutí se proto zabývá i ročními vyrovnávacími platbami, a to v míře, která je nezbytná pro objasnění odůvodnění Komise ohledně opatření ad hoc.
II. PODROBNÝ POPIS DOTYČNÝCH ZÁLEŽITOSTÍ
A. OPATŘENÍ VE PROSPĚCH SPOLEČNOSTI RTP
A.1 POPIS PŘÍJEMCE PODPORY, SPOLEČNOSTI RTP
(13)
Společnost RTP (v té době Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) vznikla jako veřejný podnik na základě listiny ze dne 15. prosince 1955 po rozhodnutí Portugalska založit veřejnoprávní televizní společnost, které bude udělena koncese na provozování veřejnoprávního televizního vysílání (10). Smlouva o udělení koncese na poskytování veřejné služby byla podepsána dne 16. ledna 1956.
(14)
Nařízením vlády č. 674-D/75 ze dne 2. prosince 1975 byla společnost RTP zestátněna. Uvedeným nařízením vlády byla společnost RTP přeměněna na veřejný podnik s názvem „Radiotelevisão Portuguesa, E.P.“, na nějž byla na základě nařízení vlády převedena veškerá zákonná práva a povinnosti jeho předchůdce.
(15)
Až do 80. let minulého století měla společnost RTP na vnitrostátním televizním trhu monopolní postavení. Provozovala dva televizní kanály, RTP 1 a RTP 2. V 90. letech začala čelit konkurenci ze strany soukromých televizních společností poté, co Portugalsko v únoru 1992 udělilo společnostem SIC a TVI licenci na provozování třetího resp. čtvrtého kanálu (11).
(16)
Zákonem č. 21/92 ze dne 14. srpna 1992 byla společnost RTP, E:P. přeměněna na akciovou společnost s názvem „Radiotelevisão Portuguesa, S. A.“ a byly schváleny její nové stanovy.
(17)
Společnost RTP vyvíjí činnosti v rámci veřejnoprávního vysílání i obchodní činnosti. Společnost může ze zákona vykonávat jakoukoli činnost, ať už obchodní nebo provozní, která souvisí s činností televizní společnosti (12).
(18)
Obchodní činnosti vyvíjí společnost RTP prostřednictvím finanční účasti v jiných společnostech, které jsou právně odděleny od společnosti RTP a které mají vlastní strukturu a vlastní účetní systém.
A.2 OPATŘENÍ (13)
(19)
Roční vyrovnávací platby pro společnost RTP představují hlavní mechanismus pro poskytování náhrady společnosti RTP za její závazky veřejné služby. V období 1992-1998 obdržela společnost RTP roční vyrovnávací platby v celkové výši 66,495 miliardy PTE (přibližně 332 milionů EUR) (14) k pokrytí nákladů vyplývajících z plnění závazků veřejné služby. Právním základem pro roční vyrovnávací platby je článek 5 zákona č. 21/92 (15).
(20)
Tabulka 1 znázorňuje rozdělení ročních vyrovnávacích plateb poskytnutých společnosti RTP v období 1992-1998, jehož se týká toto rozhodnutí.
Tabulka 1
Výše ročních vyrovnávacích plateb v období 1992-1998
(v milionech PTE a EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
26,9 EUR (16)
35,4 EUR
35,6 EUR
35,9 EUR
72,3 EUR
51,6 EUR
69,8 EUR
Zdroj: usnesení rady ministrů
(21)
V době přeměny společnosti RTP na akciovou společnost lze portugalský zákon o registraci společností popsat následovně. V čl. 7 odst. 1 portugalského zákona o obchodních společnostech (Código das Sociedades Comerciais), ve znění platném v době přeměny společnosti RTP, je stanoveno, že stanovy (contrato de sociedade) obchodní společnosti musí být formálně schváleny ve formě notářské listiny.
V čl. 18 odst. 5 zákona o obchodních společnostech je stanoveno, že akt, kterým se zřizuje akciová společnost, musí být po zřízení společnosti v příslušné právní formě zapsán do obchodního rejstříku. Registrace byla povinná podle čl. 15 odst. 1 a čl. 3 písm. a) zákona o obchodním rejstříku (Código do Registo Comercial) a článku 166 zákona o obchodních společnostech.
Podle čl. 70 odst. 1 písm. a) zákona o obchodním rejstříku ve znění platném v té době musel být akt, kterým se zřizuje akciová společnost, zveřejněn v úředním věstníku (Diário da República) (viz čl. 70 odst. 2 (17)). Zveřejnění muselo být provedeno na základě úřední povinnosti registračním úřadem na náklady zúčastněné strany (viz čl. 71 odst. 1 zákona o obchodním rejstříku).
(22)
Při své přeměně na akciovou společnost v roce 1992 byla společnost RTP osvobozena od placení notářských a registračních poplatků spojených s registrací přeměny právní formy společnosti RTP z veřejného podniku na akciovou společnost. Hodnota tohoto osvobození činila 33 milionů PTE (přibližně 164 000 EUR). Podle portugalského práva musí všechny právnické společnosti běžně zaplatit poplatky vybírané při založení společnosti a změně jejích stanov či jakýchkoli jiných důležitých změnách společnosti.
(23)
Právním základem pro osvobození od registračních poplatků je čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92, který stanoví:
„tímto se schvalují stanovy společnosti RTP, SA, (…); tyto stanovy nemusí být předmětem notářského zápisu, musí však být zaregistrovány z úřední moci, bez jakýchkoliv poplatků a výloh, na základě úředního věstníku (Diário da República), ve kterém jsou zveřejněny“.
(24)
Ustanovení čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 vychází z uplatňování zákona č. 84/88 ze dne 20. července 1988 o přeměně veřejných podniků na akciové společnosti. Článek 1 zákona č. 84/88 stanoví, že veřejné podniky, a to i státní, mohou být na základě nařízení vlády přeměněny na akciové společnosti. Ustanovení tohoto článku zní takto:
„Veřejné podniky … mohou být nařízením vlády přeměněny na akciové společnosti vlastněné zcela veřejnými subjekty nebo s většinovou kapitálovou účastí veřejných subjektů v souladu s Ústavou a tímto zákonem.“
(25)
V čl. 3 odst. 2 zákona č. 84/88 o přeměně veřejných podniků na akciové společnosti je rovněž stanoveno, že takovéto nařízení vlády musí schválit stanovy akciové společnosti. Podle čl. 3 odst. 3 zákona č. 84/88 představuje toto nařízení vlády dostatečný dokument pro všechny potřebné registrační úkony (18).
(26)
Podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 byla společnost RTP osvobozena od placení jakýchkoliv dalších registračních poplatků přímo spojených se změnou právní formy společnosti. Ustanovení čl. 11 odst. 2 zní takto:
„Všechny akty zápisu, registrace a záznamu u jakýchkoliv rejstříkových služeb, správních nebo veřejných subjektů, zejména národního rejstříku právnických osob, rejstříku hypoték a evidence vozidel se uskuteční na základě prostého návrhu podepsaného dvěma členy správní rady společnosti a jsou osvobozeny od všech daní a poplatků.“
(27)
Podle Portugalska vychází ustanovení čl. 11 odst. 2 z uplatňování nařízení vlády č. 404/90 (19) a potvrzuje, že se na společnost RTP vztahuje ustanovení o obecné použitelnosti. Na základě článku 1 tohoto zákona může být podnikům, které do 31. prosince 1993 přistoupily k aktům spolupráce nebo spojení, přiznáno osvobození od daně z převodu majetku potřebného v souvislosti s přikročením ke spolupráci či spojení. Článek 1 uvedeného zákona rovněž umožňuje osvobození od poplatků a ostatních právních výloh, které mohou být splatné při provádění těchto aktů.
(28)
Portugalsko uvedlo, že po své přeměně na akciovou společnost společnost RTP v minulosti několikrát zaplatila notářské a registrační poplatky spojené s některými navýšeními kapitálu a jinými operacemi (20).
(29)
V období 1983-1989 se „nahromadil“ dluh společnosti RTP vůči Správě sociálního zabezpečení ve výši 2,189 miliardy PTE v důsledku neplacení příspěvků na sociální zabezpečení. Dluh vznikl kvůli sporu mezi společností RTP a Správou sociálního zabezpečení ohledně výkladu pravidel pro odvody příspěvků na sociální zabezpečení v souvislosti s přesčasovými hodinami a odměnami umělců.
(30)
Výklad Správy sociálního zabezpečení vycházel z čl. 2 písm. e) prováděcího nařízení č. 12/83 ze dne 12. února 1983. Aby se obě zúčastněné strany vyhnuly soudnímu řízení, podepsaly dohodu, podle níž se Správa sociálního zabezpečení vzdala úroků z prodlení a akceptovala splácení dluhu podle splátkového kalendáře. Po urovnání právního sporu nebylo prováděcí nařízení zrušeno.
(31)
Dne 6. května 1993 bylo společným nařízením ministerstva financí a ministerstva sociálních věcí povoleno splácení dluhu podle splátkového kalendáře ve 120 měsíčních splátkách a byly prominuty pokuty a úroky ve výši 1,206 miliardy PTE (6 milionů EUR).
(32)
Podmínky povolující výjimečná opatření k vyrovnání dluhů společnosti RTP vůči Správě sociálního zabezpečení jsou stanoveny v nařízení vlády č. 411/91. V čl. 2 odst. 1 tohoto nařízení je uvedeno, že povolení musí být nezbytné pro zajištění životaschopnosti zadlužené společnosti a o opatření lze požádat mimo jiné z toho důvodu, že (jak je stanoveno v čl. 2 písm. d) nařízení vlády) zadlužená společnost „byla předmětem obsazení, samosprávy nebo zásahu státu“.
(33)
V období 1994-1997 Portugalsko každoročně navyšovalo kapitál společnosti RTP. Následující tabulka ukazuje přehled jednotlivých navýšení kapitálu, jež dosáhla celkové výše 46,800 miliardy PTE (233 milionů EUR).
Tabulka 2
Navyšování vlastního kapitálu společnosti RTP v období 1994-1997
(v milionech PTE)
Rok
1994
1995
1996
1997
Navýšení vlastního kapitálu
10 000
12 800
10 000
14 000
Vlastní kapitál ke dni 31. prosince
22 708
35 508
45 508
59 508
Zdroj: Rozvahy společnosti RTP
(34)
Smlouvy o veřejné službě, které Portugalsko uzavřelo se společností RTP, počítají s účastí státu na investicích společnosti RTP, přednostně ve formě navyšování kapitálu (21).
(35)
V prosinci 1998 byla mezi Fondem regulace veřejného dluhu (Fundo de Regularização da Dívida Pública) a společností RTP uzavřena smlouva o podřízené půjčce, která stanovila podmínky poskytnutí půjčky ve výši 20 miliard PTE (99,8 milionu EUR) určené k navýšení kapitálu společnosti RTP.
(36)
Fond regulace veřejného dluhu spravuje Ústav pro správu státního úvěru (Instituto de Gestão de Crédito Público), který odpovídá za řízení dluhu portugalského státu a za provádění centrálního programu půjček v souladu se zákonem o státním dluhu (22) a pokyny stanovenými portugalskou vládou. Ústav pro správu státního úvěru podléhá portugalskému ministerstvu financí (23).
(37)
Ode dne, kdy byla příslušná částka dána k dispozici společnosti RTP, se z půjčky platily roční úroky, a to na základě 12měsíční sazby Lisbor, vypočítané k prvnímu dni každého období a navýšené o 20 základních bodů (24).
(38)
Podle smlouvy měla být půjčka splacená do 31. prosince 2003, přičemž se tato lhůta mohla na základě vzájemné dohody prodloužit o jeden až dva roky. Společnost RTP neplatila z půjčky úroky, jelikož smlouva stanoví, že splatné úroky spojené s prvními čtyřmi ročními splátkami se mají kapitalizovat (25).
(39)
Smlouva uzavřená mezi Fondem regulace veřejného dluhu a společností RTP v prosinci 1998 byla vypracována v souladu s pokyny obsaženými ve společném usnesení státních tajemníků pro sdělovací prostředky, státní pokladnu a finance ze dne 17. prosince 1998.
B. FINANČNÍ SITUACE SPOLEČNOSTI RTP
(40)
Jak ukazuje následující tabulka, společnost RTP vykázala v období, kterého se týkalo šetření Komise, ztráty. V roce 1996 se finanční situace společnosti RTP zhoršila natolik, že čistý vlastní kapitál dosáhl záporné hodnoty.
Tabulka 3
Hospodářské a finanční údaje společnosti RTP pro období 1993-1998
(v milionech PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Čisté zisky (ztráty)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Čistý vlastní kapitál
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Aktiva
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Finanční dluhy (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Zdroj: finanční výkazy společnosti RTP
C. ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY ULOŽENÉ SPOLEČNOSTI RTP BĚHEM OBDOBÍ 1992-1998
(41)
Společnost RTP musí provozovat veřejnoprávní televizní vysílání. Definici, přidělení a financování této služby upravují různé právní předpisy.
(42)
Zákon č. 58/90, který upravuje činnost v oblasti televizního vysílání, stanovil podmínky platné pro soukromé televizní společnosti a rovněž povinnost státu zajistit veřejnoprávní televizní vysílání (27). Pokud jde o stanovy společnosti RTP, zákon č. 21/92 vymezuje hlavní závazky veřejné služby a financování této služby.
(43)
Veřejná služba a její financování jsou podrobněji popsány ve dvou smlouvách o veřejné službě uzavřených mezi společností RTP a portugalským státem (dále jen „předešlá smlouva o veřejné službě“ nebo „nová smlouva o veřejné službě“ či „smlouvy o veřejné službě“, pokud se odkazuje na obě smlouvy) (28).
(44)
Článek 4 zákona č. 21/92 stanoví, že mezi Portugalskem a společností RTP má být uzavřena smlouva o udělení koncese, a určuje hlavní závazky veřejné služby, které mají být v rámci této služby plněny. Ustanovení čl. 4 odst. 2 uvedeného zákona stanoví obecné zásady, které musí společnost RTP dodržovat při výkonu své koncesionářské činnosti (29), zatímco čl. 4 odst. 3 zákona uvádí povinnosti v oblasti veřejnoprávního televizního vysílání (30).
(45)
Smlouvy o veřejné službě potvrzují závazky veřejné služby uložené společnosti RTP. Společnosti RTP jsou za prvé uloženy obecné povinnosti a povinnosti týkající se programového obsahu (31). Společnost RTP musí provozovat veřejnoprávní televizní vysílání, v jehož rámci má využívat dva kanály a pro obyvatelstvo pevninského Portugalska zajišťovat celostátní pokrytí. První kanál má obecnější charakter a měl by nabízet obecnější programovou strukturu. Druhý kanál by se měl více zaměřovat na specifické publikum a nabízet vzdělávací, kulturní a vědecké programy. Jeden z kanálů musí pokrývat autonomní oblasti Azory a Madeira.
(46)
Smlouvy o veřejné službě za druhé ukládají společnosti RTP zvláštní povinnosti, pokud jde o programovou strukturu (32). Existují normy vztahující se na kvalitu (např. pluralismus, nestrannost informací, atd.) a obsah programů (nové hrané filmy, sportovní programy, programy pro děti, portugalská kultura, domácí zprávy a zábavné programy). Společnost RTP musí poskytovat vysílací čas určeným subjektům, podporovat kinematografii a ostatní formy audiovizuální tvorby, podporovat tvorbu vzdělávacích nebo výchovných programů, zajistit výměnu programů s autonomními oblastmi Azory a Madeira a podporovat spolupráci s ostatními veřejnoprávními televizními společnostmi v Evropské unii. Společnost RTP musí plnit rovněž zvláštní povinnosti v oblasti programové struktury v rámci mezinárodní spolupráce. Společnost RTP musí například vyrábět a vysílat programy pro portugalské komunity v zahraničí, pro africké země, v nichž je úředním jazykem portugalština, a pro Macao. Společnost RTP musí zajistit činnost společnosti RTP Madeira a RTP Azory a udržovat produkční centra a odloučená zahraniční pracoviště.
(47)
Smlouvy o veřejné službě za třetí ukládají společnosti RTP zvláštní povinnosti. Společnost RTP musí například udržovat audiovizuální archívy, zavádět do svého vybavení a činností technické inovace, podporovat nadaci Národního divadla S. Carlose (Fundação do Teatro Nacional de S. Carlos) a poskytovat jiné služby, které budou upřesněny ad hoc.
(48)
Na základě článku 5 zákona č. 58/90 byla společnosti RTP na dobu 15 let, kterou je možno prodloužit o dalších 15 let, udělena koncese na veřejnoprávní televizní vysílání, která se vztahuje na příslušné frekvence prvního a druhého kanálu. Článek 4 zákona č. 21/92 stanoví, že společnost RTP je koncesionářem veřejnoprávního televizního vysílání. Doložka 1 písm. a) smluv o veřejné službě potvrzuje, že společnost RTP je provozovatelem veřejnoprávního televizního vysílání (33).
(49)
Smlouvy o veřejné službě (34) ustavují Kontrolní radu (Conselho de Opinião) složenou ze zástupců z různých oblastí veřejného života, která může zasáhnout s cílem posoudit, zda společnost RTP plní své obecné a zvláštní závazky v oblasti veřejnoprávního televizního vysílání.
(50)
Společnost RTP musí ministru financí každoročně předkládat plán činností a rozpočet pro následující rok v souvislosti s plněním poslání veřejné služby (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) spolu se stanovisky odboru auditu a Kontrolní rady společnosti RTP. Kromě toho musí předložit zprávu o plnění svých závazků veřejné služby v předchozím roce (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, dále jen „zprávy o veřejné službě“) spolu se stanoviskem odboru auditu společnosti RTP (35).
(51)
Ministr financí a člen vlády odpovědný za sdělovací prostředky musí ověřovat plnění smluv o veřejné službě. Hlavní finanční inspekce (Inspecção-Geral de Finanças) kontroluje finanční plán. Každoročně je nutno provést rovněž audit zpráv o veřejné službě, a to externí specializovanou auditorskou společností (36).
(52)
Nová smlouva o veřejné službě stanoví rovněž sankce, které Portugalsko uplatní v případě neplnění smlouvy a které mohou mít podobu pokuty, zabavení, náhrady nebo zrušení smlouvy.
(53)
V období 1992-1998 nechala společnost RTP provést externí audity všech svých ročních účetních závěrek nezávislým auditorem.
(54)
Společnost RTP předložila rovněž pro všechny roky zprávy o veřejné službě vyjma zprávy o veřejné službě za rok 1992, jelikož povinnost týkající se externích auditů byla stanovena poprvé v předešlé smlouvě o veřejné službě z roku 1993. Portugalsko tvrdí, že pro roky 1995 až 1998 vydal právně nezávislý auditor ohledně zpráv o veřejné službě kladný a nezávislý výrok (37). Portugalsko rovněž uvedlo, že ke všem zprávám o veřejné službě v tomto období bylo připojeno stanovisko odboru auditu společnosti RTP a audit hlavní finanční inspekce (Inspecção-Geral de Finanças), která je nezávislá na společnosti RTP.
Situaci ohledně externích auditů zpráv o veřejné službě lze popsat takto:
(55)
Zprávy o veřejné službě pro roky 1993 a 1994 obsahovaly prohlášení o shodě potvrzující, že společnost RTP plnila své závazky veřejné služby, avšak vydané pouze vedením společnosti RTP.
(56)
Pro roky 1995, 1996, 1997 a 1998 obsahovala zpráva o veřejné službě prohlášení o shodě vydaná externím auditorem nezávislým na společnosti, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial das Contas), že dotyčný audit nezjistil žádné záležitosti, jež by významně ovlivnily výpočet vyrovnávacích plateb pro společnost RTP, které jsou uvedeny ve zprávách pro příslušné roky.
(57)
V roce 2010 předložilo Portugalsko Komisi zevrubnější externí audity zpráv o veřejné službě pro období 1992-1997. Externí audity zpráv o veřejné službě pro uvedené období organizoval portugalský regulační orgán pro sdělovací prostředky, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Pro toto období je provedla společnost Pedro Roque SROC, externí auditor, který je nezávislý na společnosti RTP (38). Portugalsko poskytlo rovněž souhrnnou zprávu shrnující výsledky auditů pro všechny roky.
Pro rok 1998 již existoval externí audit zprávy o veřejné službě. Tento externí audit pro rok 1998 provedla společnost BDO Binder, externí auditor (dále jen „zpráva společnosti BDO Binder“) (39).
(58)
Úkolem auditů v období 1992-1997 bylo pro každý dotyčný rok posoudit, zda společnost RTP splnila svůj mandát stanovený ve smlouvách o veřejné službě platných v té době a zda mezi náklady veřejné služby a vyrovnávacími platbami existoval soulad. Externí audity uváděly závazky veřejné služby vyplývající ze smluv o veřejné službě, braly v potaz různé právní předpisy upravující závazky veřejné služby uložené společnosti RTP (např. zákon o televizním vysílání č. 58/90 ze dne 7. září 1990) a rovněž plán činností a rozpočet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) a zprávy o veřejné službě. Externí audity ověřily, zda byly dodrženy závazky veřejné služby. Ve zprávách jsou porovnány vyrovnávací platby provedené Portugalskem s náklady uvedenými ve zprávách o veřejné službě.
(59)
Pro všechny roky, které jsou předmětem šetření, tj. 1992-1997, dospěly audity k závěru, že společnost RTP v zásadě plnila své hlavní povinnosti v oblasti televizního vysílání. Ve zprávách o auditu se rovněž uvádí, že „s ohledem na soulad mezi prováděnými úkoly veřejné služby a náhradou „reálných a skutečných nákladů“ neexistují žádná významná narušení, která by měla nepříznivý dopad na dodržování právních předpisů platných v té době“. Pro všechny roky souhrnná zpráva konstatuje, že vyrovnávací platby poskytnuté Portugalskem byly nižší než částky uvedené v jednotlivých zprávách o veřejné službě. Zprávy o auditu jsou zveřejněny na internetových stránkách ERC (40). Obdobně se ani ve zprávě společnosti BDO Binder nepoukazuje na nadměrnou náhradu za poskytovanou veřejnou službu.
(60)
Článek 5 zákona č. 21/92 opravňuje společnost RTP obdržet vyrovnávací platby za závazky veřejné služby. Toto právo potvrzují smlouvy o veřejné službě.
(61)
Kromě systému ročních vyrovnávacích plateb (viz 19. bod odůvodnění) smlouvy o veřejné službě povolují financování poskytované Portugalskem na:
a)
platby za určité služby stanovené v dohodách o poskytování služeb, které podepsaly nebo se chystají podepsat státní správa a společnost RTP (41);
b)
účast státu na veškerých investicích realizovaných společností RTP, týkajících se zejména infrastruktur, které jsou potřebné pro fungování produkčních a vysílacích středisek v autonomních oblastech Azory a Madeira, audiovizuálních archívů a mezinárodního vysílání společnosti RTP a jiných technologických investicích, jež musí společnost RTP provést (42).
(62)
K určení nákladů a příjmů souvisejících se závazky veřejné služby, při kterých společnosti RTP vzniká nárok na vyrovnávací platbu, se používá systém analytického účetnictví. Smlouvy o veřejné službě upřesňují kritéria pro výpočet způsobilých nákladů za účelem poskytnutí náhrady s ohledem na každý závazek veřejné služby (43).
(63)
Na základě systému analytického účetnictví uvedeného v předchozím bodě odůvodnění rozvrhuje společnost RTP náklady a příjmy (např. zaměstnanci a vybavení) za účelem pokrytí určitého počtu činností (jako je řízení programové struktury, přímé a nepřímé náklady na programy, náklady na šíření signálu, náklady na vysílání, marketingové náklady a režijní náklady).
(64)
Přímé náklady na různé činnosti se rozdělí mezi jednotlivá nákladová střediska (např. mezi společnosti RTP 1, RTP 2, RTPi a RTP África). Nepřímé náklady se přidělí nákladovým střediskům na základě odpovídajících analytických kritérií (např. počet odvysílaných hodin) (44).
(65)
Systém analytického účetnictví má tyto znaky:
a)
podle smluv o veřejné službě je možné v souladu s metodou popsanou ve smlouvách poskytnout náhradu pouze za čisté provozní náklady. Finanční náklady, mimořádné výdaje a rezervy, které přímo nesouvisí s činností, jsou z náhrady vyloučeny (45);
b)
při výpočtu uhraditelných čistých provozních nákladů musí společnost RTP odečíst provozní příjmy plynoucí z každého závazku veřejné služby;
c)
podle předešlé smlouvy o veřejné službě nebyla možná náhrada za obecný závazek veřejné služby související s provozováním společností RTP 1 a RTP 2 a pokrytím autonomních oblastí prostřednictvím jednoho z kanálů (46);
d)
podle nové smlouvy o veřejné službě lze poskytnout náhradu za provozní náklady společností RTP 1 a RTP 2, není však přípustná žádná dodatečná náhrada, pokud čisté provozní náklady společností RTP 1 a RTP 2 překročí předpokládanou výši (47).
(66)
V souladu s metodou výpočtu nákladů popsanou v 60. až 65. bodě odůvodnění vykazuje společnost RTP čisté náklady na poskytování veřejné služby ve výročních zprávách o veřejné službě. Následující tabulka podává přehled nákladů na jednotlivé činnosti v rámci veřejné služby, které společnost RTP opravňují k obdržení vyrovnávacích plateb.
Tabulka 4
Čisté vykázané náklady veřejné služby, které lze uhradit
(v milionech PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletext
112,9
86,8
Provoz společnosti RTP International
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Přímé vysílání RTP 1 pro Azory a Madeiru
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Audiovizuální archívy
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Spolupráce s africkými zeměmi s portugalštinou jako oficiálním jazykem
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Rozdíl v pokrytí
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegace/dopiso-vatelé
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Nadace Teatro Nacional de S. Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Podpora kinematografie
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Provoz středisek v autonomních oblastech
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Vysílání pro specifické subjekty
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Čisté provozní náklady RTP 1
16 946,1
11 916,6
Čisté provozní náklady RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Čisté provozní náklady celkem
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Zdroj: portugalské orgány a zprávy o veřejné službě
(67)
V následující tabulce je uveden přehled investic společnosti RTP do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby. V tabulce jsou obsaženy skutečné investice do činností v rámci veřejné služby tak, jak jsou uvedeny v ročních finančních výkazech, a investice uvedené ve zprávách o veřejné službě. Skutečné investice do činností v rámci veřejné služby jsou vyšší než investice uvedené ve zprávách o veřejné službě.
Tabulka 5
Investice do činností v rámci veřejné služby
(v milionech PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Celkem
Finanční výkazy
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Zprávy o veřejné službě
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Rozdíl
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Zdroj: finanční výkazy společnosti RTP a zprávy o veřejné službě
(68)
Cílem opatření ad hoc bylo poskytnout společnosti RTP náhradu za závazky veřejné služby, které jí byly uloženy, a financovat její investice.
(69)
V Portugalsku nebyl poskytovatel veřejné služby vybrán v rámci řízení pro zadávání veřejných zakázek, v němž mají všechny zúčastněné podniky možnost uvést výši náhrady, kterou požadují za provozování koncese na veřejnoprávní televizní vysílání. Společnost RTP byla vybrána vládou, aby zajišťovala veřejnoprávní televizní vysílání.
(70)
Od roku 1992 působí na portugalském televizním trhu veřejnoprávní i soukromé televizní společnosti. Kromě společnosti RTP mají licenci na provozování televizních kanálů i soukromé televizní společnosti SIC a TVI. Společnost SIC byla prvním soukromým provozovatelem, který zahájil televizní vysílání dne 6. října 1992. Opatření ve prospěch společnosti RTP mohou narušit hospodářskou soutěž na televizním trhu.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(71)
Poté, co Komise zahájila vyšetřovací řízení v dané věci, podalo připomínky k opatřením uvedeným v 21. až 39. bodě odůvodnění několik zúčastněných stran. V následujících bodech odůvodnění je uveden přehled důležitých připomínek zúčastněných stran seřazených podle druhu opatření.
(72)
V tomto oddíle jsou uvedeny pouze připomínky týkající se nevyřešených záležitostí v důsledku rozsudku Soudu ve věci T-442/03, konkrétně připomínky týkající se osvobození od notářských a registračních poplatků a nákladů na zveřejnění a rovněž připomínky týkající se ostatních opatření (dohoda se Správou sociálního zabezpečení uzavřená v roce 1993, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčka z roku 1998), jak jsou uvedena v článku 1 rozhodnutí 2005/406/ES. Tyto připomínky zúčastněných stran zahrnují názory předložené poté, co Komise vydala první rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 15. listopadu 2001, a rovněž připomínky obdržené po zveřejnění výzvy k podání připomínek dne 24. prosince 2008 (49).
(73)
Společnosti SIC a TVI uvedly, že osvobození od notářských a registračních poplatků představuje výjimku z pravidel, která jsou podle portugalského práva běžně použitelná v případě změny stanov společnosti. Společnost SIC uvedla, že rozsah výjimky není omezen na přeměnu společnosti RTP, k níž došlo v roce 1992. Na základě čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 využívá společnost RTP obecné osvobození od daní a poplatků za jakýkoli zápis a registraci.
(74)
Společnost TVI uvedla, že společnost RTP byla osvobozena rovněž od platby nákladů spojených se zveřejněním notářské listiny.
(75)
Pokud jde o navyšování kapitálu v období 1994-1997, společnost SIC, ACT - asociace soukromých televizních společností, italská soukromá televizní společnost Mediaset a společnost TVI uvedly, že by žádný racionálně jednající akcionář nenavýšil kapitál společnosti, jako je společnost RTP. Uvedené navyšování kapitálu se uskutečnilo ve společnosti s vysokým deficitem bez soudržného plánu restrukturalizace k obnovení životaschopnosti podniku.
(76)
Pokud jde o půjčku z roku 1998, společnost SIC uvedla, že s přihlédnutím ke skutečnosti, že společnost RTP byla v roce 1996 „fakticky v úpadku“, by žádná finanční instituce takovouto půjčku pro společnost RTP neschválila.
(77)
Společnost SIC zdůraznila zejména neexistenci externích auditů, jež měly být pravidelně prováděny. Poukázala rovněž na nedostatky zjištěné pro rok 1998, které byly popsány ve zprávě společnosti BDO Binder pro tento rok, což je jediný existující externí audit, jež měla Komise vzít v úvahu. Společnost poukázala na řadu kritických připomínek ve zprávě společnosti BDO Binder pro rok 1998, včetně mimo jiné překročení limitů reklamy pro televizní vysílání společnosti RTP. Společnost SIC uvedla, že podle smluv o veřejné službě musela společnost dodržovat limity reklamy a mohla například vysílat pouze určitý počet minut reklamy za hodinu. Podle zjištění ve zprávě společnosti BDO Binder toto nebylo v roce 1998 dodrženo. Společnost SIC citovala rovněž zjištění v uvedené zprávě, že nebyla zaúčtována určitá aktiva, což společnost SIC považuje za důkaz, že se neuskutečnily příslušné investice do těchto aktiv.
(78)
Po zrušení článku 1 a části článku 2 rozhodnutí 2005/406/ES Soudem v rozsudku ve věci T- T-442/03 společnost SIC uvedla, že Komise musí v tomto rozhodnutí vzít v úvahu rovněž zprávu portugalského Účetního dvora (Tribunal de Contas, dále jen „Účetní dvůr“) z června 2002 (č. 8/2002), která měla podle společnosti SIC za úkol ověřit řízení společnosti RTP a provozování veřejnoprávního televizního vysílání, pokud jde o efektivnost, účinnost a hospodárnost, a která se týkala období 1997-2000. Toto období však bylo prodlouženo do roku 1993. Společnost SIC shrnula zjištění uvedená ve zprávě a zdůraznila, že společnosti RTP chyběla strategie pro stanovení programů a nebyly dodrženy vnitřní pokyny správní rady týkající se normativu nákladů ani roční rozpočet. Společnost SIC rovněž uvedla, že Účetní dvůr poukázal na skutečnost, že Portugalsko dosud neupřesnilo, že poskytování státní podpory souvisí se skutečným plněním závazků společnosti RTP v oblasti veřejné služby.
(79)
Společnost SIC poukázala rovněž na obecná zjištění portugalského Účetního dvora týkající se smluv o veřejné službě, jež společnosti RTP poskytovaly pobídku, aby při řízení společnosti nebrala v potaz účinnost a efektivnost, což je spojeno s nejasným a nekonkrétním vymezením poslání veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(80)
Co se týká osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění, Portugalsko tvrdí, že jelikož přeměna veřejného podniku na akciovou společnost (sociedade anónima) musela být provedena legislativním aktem, neexistoval žádný základ pro výběr daní a poplatků spojených s formálním schválením této přeměny formou notářské listiny a její registrací a zveřejněním.
(81)
K přeměně společnosti RTP na akciovou společnost došlo v roce 1992 s cílem zajistit, aby podléhala soukromému právu a aby se způsob jejího fungování přiblížil fungování soukromých subjektů. Pokládalo se za nezbytné poskytnout společnosti RTP prostředky a podmínky, které jí umožní co nejlépe plnit cíle v oblasti veřejné služby na trhu, který byl v rostoucí míře otevřený hospodářské soutěži. Cílem bylo umožnit, aby společnost RTP postupovala s ohledem na své činnosti a řízení stejně pružně jako „běžné“ společnosti, které působí na základě soukromého obchodního práva. Podle Portugalska byla forma akciové společnosti méně zatěžující než postupy státní kontroly, které se na společnost RTP jako veřejný podnik vztahovaly dříve, a zajišťovala tudíž lepší podmínky pro rozvoj televizních kanálů a jejich programové struktury.
(82)
Portugalsko tvrdí, že přeměna společnosti RTP v roce 1992 na základě zákona s tím, že pro formální schválení tohoto aktu nebyla zapotřebí „notářská listina“, bylo v souladu s povahou a logikou portugalského právního systému. Portugalsko v tomto ohledu připomíná, že společnost RTP byla založena v roce 1975 jako veřejný podnik na základě právního předpisu, konkrétně nařízení vlády č. 674-D/75. Jak výslovně vyžaduje zákon č. 84/88, který upravuje přeměnu veřejných podniků na akciové společnosti, tyto úkony bylo nutno provést rovněž formou právního předpisu.
Podle čl. 3 odst. 2 zákona č. 84/88, což je obecný zákon o přeměně veřejných podniků (viz 25. bod odůvodnění), musel legislativní akt za účelem přeměny veřejného podniku schválit stanovy akciové společnosti vzniklé přeměnou. To bylo v souladu se zásadou rovnocennosti aktů, podle níž lze legislativní akty pozměnit, pozastavit nebo zrušit pouze akty, které mají v hierarchii právních aktů rovnocenné postavení. Portugalsko uvedlo, že zásada rovnocennosti aktů je stanovena v portugalské ústavě (v současnosti čl. 112 odst. 5 nebo čl. 115 odst. 5 ústavy ve znění platném v době přeměny společnosti RTP v roce 1992), v níž se uvádí, že „žádný zákon nevytvoří jiné kategorie právních předpisů ani nepřizná jiným druhům aktů pravomoc vykládat, začlenit, měnit, pozastavit nebo zrušit jeho ustanovení s jakýmkoli účinkem ve vztahu k třetím stranám“. Uplatnění této zásady na přeměnu veřejných podniků podpořili autoři právních dokumentů (50). Portugalsko odkazuje rovněž na řadu rozsudků Ústavního soudu, které opakují výklad, že zákon lze vykládat pouze jiným zákonem (51), a nikoli aktem s jiným a nižším pořadím v hierarchii právních aktů.
(83)
Portugalsko tvrdí, že přeměna společnosti RTP na akciovou společnost zákonem č. 21/92 byla provedena v souladu s obecným systémem portugalského práva a nemohla být zákonně provedena pouze podle soukromého práva ve formě notářské listiny. Portugalsko uvedlo rovněž řadu příkladů jiných veřejných podniků přeměněných na akciové společnosti legislativním aktem (52).
(84)
Portugalsko odkazuje na nařízení vlády č. 267/76 ze dne 8. dubna 1976, které poprvé stanovilo obecný režim pro veřejné podniky. Toto nařízení vlády stanovilo, že veřejné podniky mohou být zřízeny pouze nařízením vlády, které musí schválit jejich stanovy. To platilo rovněž pro následné změny stanov.
(85)
Portugalsko dále odkazuje na zákon č. 84/84 ze dne 20. července 1988 (viz 25. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), který stanoví, že pro přeměnu veřejných podniků na akciové společnosti je nutné nařízení vlády a že to by mělo schválit rovněž stanovy veřejného podniku. Portugalsko proto dospělo k závěru, že pro přeměnu společnosti RTP v roce 1992 bylo za prvé zapotřebí nařízení vlády a za druhé že rovněž stanovy mohly být schváleny pouze zákonem, a nikoli notářskou listinou.
(86)
Zákon č. 58/90 ze dne 7. září 1990 mimoto vyžadoval, aby veřejnoprávní televizní vysílání zajišťovaly subjekty, jejichž výhradními nebo většinovými vlastníky jsou veřejné subjekty, a stanovy těchto subjektů musely být schváleny nařízením vlády.
(87)
Co se týká „registračních poplatků“, Portugalsko poznamenává, že ačkoliv byla registrace stanov schválených zákonem č. 21/92 osvobozena od těchto poplatků, formality v souvislosti s registrací bylo nutno provést na základě úřední povinnosti. Formality související s registrací se považovaly za nezbytné, jelikož zákon o obchodním rejstříku (Código do Registo Comercial) vyžaduje, aby akty týkající se společností byly zaregistrovány a zveřejněny. Podle Portugalska byla hodnota registračních poplatků 11 000contos (53), což se rovná 11 000 000 PTE.
(88)
Pokud jde o požadavek na zveřejnění, Portugalsko zdůraznilo, že jelikož byly stanovy společnosti RTP zveřejněny v Diário da República jako příloha zákona č. 21/92, kterým byly schváleny, byl tento požadavek splněn.
(89)
S ohledem na připomínky společnosti SIC týkající se čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 Portugalsko odpovědělo, že portugalský zákonodárce nevyhradil zvláštní daňové úlevy při přeměně podniků nebo restrukturalizaci pro veřejné podniky. Základem osvobození je nařízení vlády č. 404/90. Portugalsko uvedlo, že kromě přeměny v roce 1992 nebyla společnost RTP osvobozena od platby registračních poplatků na základě čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92. Portugalsko rovněž tvrdilo, že hodnocení čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 jako trvalého osvobození od poplatků je zapříčiněno jazykovým nedorozuměním. Místo stanovení, že nařízení vlády postačovalo pro veškeré právní účely a akty potřebné k úpravě „situace“ (tj. přeměny z roku 1992, zdůraznění přidáno), se v čl. 11 odst. 2 uvádí, že společnost RTP bude osvobozena od poplatků a odměn, které souvisí s registrací aktů v obchodních rejstřících. To podle Portugalska znamenalo, že mimo přeměnu v roce 1992 nebyla společnost RTP osvobozena od registračních poplatků. Portugalsko předložilo rovněž dokumentaci týkající se řady případů, kdy společnost RTP registrační poplatky uhradila.
(90)
Portugalsko uvedlo, že počáteční dohoda mezi Správou sociálního zabezpečení a společností RTP o stanovení splátkového kalendáře dluhu a prominutí úroků a pokut má původ v právním sporu týkajícím se ústavnosti prováděcího nařízení č. 12/83, pokud jde o povinné odvody příspěvků na sociální zabezpečení u odměn za přesčasové hodiny. Dohoda uznala výklad společnosti RTP, že odměny nepodléhaly odvodům příspěvků na sociální zabezpečení, což potvrdil i daňový expert.
(91)
Portugalsko za druhé uvedlo, že formální schválení této dohody ze strany portugalské vlády neposkytlo společnosti RTP zvláštní finanční výhodu na základě nařízení vlády č. 411/91 v porovnání s jinými podniky v podobné situaci. Portugalsko uvedlo, že se na společnost RTP vztahovala odchylka stanovená v čl. 2 odst. 1 písm. d), jelikož společnost byla předmětem zásahu státu a prošla nestabilním obdobím pod vedením správního výboru jmenovaného vládou v roce 1977 (54). Portugalsko tvrdí, že obecnou povahu výjimky vyzdvihuje skutečnost, že podle nařízení vlády č. 411/91 byla uzavřena dohoda rovněž s jednou ze zúčastněných stran.
(92)
Co se týká půjčky, Portugalsko uvedlo, že technické podmínky spojené s půjčkou stanovily, že finanční operace podléhá úrokům vypočteným podle tržních kritérií.
(93)
Portugalsko uvedlo, že navyšování kapitálu v období 1994-1998 představovalo společně s hrazením vyrovnávacích plateb nástroj financování nákladů spojených s provozováním veřejnoprávního vysílání.
(94)
Podle Portugalska se model financování, který měl společnosti RTP poskytovat náhradu za náklady veřejné služby, ukázal jako nedostatečný a způsoboval obchodní deficit. Vyrovnávací platby byly v prvé řadě vypočteny vždy pod hranicí skutečných potřeb financování veřejnoprávního televizního vysílání. Za druhé, Portugalsko tyto platby vyplácelo soustavně se zpožděním. Společnost RTP se proto musela spoléhat na financování provozních výdajů prostřednictvím bankovních úvěrů, nemohla však úroky a amortizaci započítat do výpočtu nákladů veřejné služby. Společnost RTP musela za třetí z vyrovnávacích plateb odvádět státu daň z přidané hodnoty (DPH), což snižovalo jejich čistou hodnotu.
(95)
Portugalsko uvedlo, že: i) osvobození od daní (tj. osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění); ii) úlevy z plateb za používání sítě pro šíření televizního vysílání; iii) stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení; iv) úhrada za převod sítě pro šíření televizního vysílání; v) protokol o podpoře kinematografie a vi) půjčka, kterou společnost RTP získala v roce 1998, nespadají pod pojem státní podpora. Co se týká slučitelnosti ostatních opatření, Portugalsko tvrdilo, že by se měla považovat za náhradu nákladů na veřejnou službu, a nikoli za státní podporu (55), případně by se jejich slučitelnost s právními předpisy Unie měla posoudit podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (nyní čl. 106 odst. 2 SFEU).
(96)
Pokud jde o výpočet nadměrné náhrady, Portugalsko uvedlo toto:
a)
zahrnutí nákladů na provoz RTP 2 v roce 1996 jako uhraditelných nákladů na veřejnou službu je založeno na nové smlouvě o veřejné službě, podle níž nabyla vyrovnávací platba za náklady na provoz RTP 2 na základě smlouvy účinku ode dne 1. ledna 1996 (56);
b)
půjčka ve výši 20 miliard PTE by neměla být považována za náhradu, jelikož byla poskytnuta v souladu s tržními podmínkami;
c)
cílem navyšování kapitálu bylo rovněž financování investic, nejen poskytnutí finanční náhrady za uhraditelné náklady veřejné služby. Povinnost státu jako akcionáře podílet se na financování investic, které jsou považovány za nezbytné, vyplývá ze smluv o veřejné službě (57);
d)
vyrovnávací platby podléhaly DPH, čímž byla čistá hodnota, kterou obdržela společnost RTP, nižší;
e)
podle nové smlouvy o veřejné službě byly náklady na veřejnou službu uhraditelné jen do výše přiděleného rozpočtu.
S přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem dospělo Portugalsko k závěru, že by se finanční náhrada za závazky veřejné služby uložené společnosti RTP neměla považovat za nadměrnou nebo nepřiměřenou.
(97)
Pokud jde o neexistenci externích auditů, Portugalsko uvedlo, že Komise zaujala postoj k finanční situaci společnosti RTP zahrnující rovněž období 1992-1998, aniž by přitom požadovala externí audit veřejné služby, rovněž ve svých rozhodnutích z roku 2006 ve věci E 14/05 a NN 31/06 a tato rozhodnutí Soud nezpochybnil. Portugalsko tvrdí, že Komise vzala v rozhodnutí ve věci NN 31/06 v úvahu zprávu Účetního dvora č. 8/2002. Portugalsko dále zdůraznilo, že Komise v rozhodnutí ve věci NN 31/06 dospěla k závěru, že finanční situace společnosti RTP v období 1992-1998 byla výsledkem trvalého nedostatečného financování jejích činností v rámci veřejné služby. V rozhodnutí ve věci NN 31/06 založila Komise své zjištění na externí zprávě, a to zprávě společnosti PriceWaterhouse Coopers z roku 2005, a na účetních závěrkách společnosti RTP, které byly podrobeny externímu auditu a jež Portugalsko považuje za jediné relevantní účty.
(98)
Portugalsko rovněž zopakovalo, že zprávy o veřejné službě pro období 1993-1998 byly zkontrolovány auditory společnosti RTP (58). Portugalsko však později předložilo externí audity zpráv o veřejné službě za období 1992-1998 spolu se závěrečnou souhrnnou zprávou týkající se všech těchto let. Externí audity organizoval nezávislý regulační orgán pro sdělovací prostředky, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, který o provedení externích auditů požádal externí auditory, společnost Pedro Roque (59).
(99)
Portugalsko odpovědělo podrobněji na některá tvrzení společnosti SIC týkající se určitých bodů. Pokud jde o tvrzení společnosti SIC, že podle zprávy společnosti BDO Binder chybělo stanovisko Kontrolní rady, Portugalsko zdůraznilo, že se toto stanovisko nevztahovalo na zprávu společnosti RTP o veřejné službě. Ačkoliv stanovisko tohoto orgánu bylo zmíněno v předešlé smlouvě o veřejné službě, nestalo se právně závazným požadavkem. Rovněž nová smlouva o veřejné službě nevyžadovala vydání stanoviska tohoto orgánu ke zprávě o veřejné službě.
(100)
Co se týká tvrzení společnosti SIC, že zpráva společnosti BDO Binder za rok 1998 zahrnovala hmotná aktiva ve výši přibližně 53 milionů EUR, ačkoliv pro tato aktiva neexistoval žádný soupis, Portugalsko potvrdilo, že se uskutečnily příslušné investice do těchto aktiv. Skutečnost, že pro tato aktiva nebyl původně vyhotoven žádný soupis (ačkoliv kromě částky ve výši 4 milionů EUR bylo posléze možno určit hodnotu těchto aktiv a zpětně vypracovat jejich soupis), neznamená, že se investice neuskutečnily. Externí auditor potvrdil salda a číselné údaje a transakci se třetími stranami.
(101)
S ohledem na tvrzení společnosti SIC, že podle zprávy společnosti BDO Binder za rok 1998 byly překročeny časové limity reklamy, Portugalsko uvedlo, že to by v žádném případě neznamenalo snížení finanční náhrady. Důvodem je skutečnost, že částky, které společnost RTP obdržela za překročení reklamních časů, byly nižší než podfinancování v daném roce. Portugalsko každopádně potvrdilo, že při výpočtu potřeby financování, tj. náhrady za plnění závazku veřejné služby, byly vzaty v úvahu celkové příjmy z reklamy (včetně příjmů za překročení limitů reklamy).
(102)
Portugalsko uvedlo, že by v tomto rozhodnutí neměla být vzata v úvahu zpráva portugalského Účetního dvora č. 8/2002, jelikož rozsudek Soudu ve věci T-442/2003 shledal pouze objektivní slabinu v informacích obsažených ve zprávách o veřejné službě, které nebyly podrobeny externímu auditu. Portugalsko zdůraznilo, že se zpráva Účetního dvora č. 8/2002 týká pouze období 1997-2000, a nikoli celého období, které je předmětem tohoto šetření. Období 1993-1997 se zpráva týkala pouze pro účely obecného popisu finanční situace společnosti RTP a potřeby restrukturalizace, nebylo však předmětem zprávy. Účelem zprávy je posoudit řízení společnosti RTP, úlohu státu jako akcionáře a provozování veřejnoprávního televizního vysílání.
Portugalsko uvedlo, že Účetní dvůr překročil svůj mandát spočívající v kontrole veřejných financí a místo toho provedl analýzu účinnosti a nákladové efektivnosti veřejných výdajů. Zpráva nemá podle názoru Portugalska žádný význam kromě toho, že představovala nezávislý audit společnosti, potvrdila účty Portugalska a nezjistila žádné porušení právních předpisů. Portugalsko tvrdí, že by Komise měla v tomto rozhodnutí zohlednit zprávu Účetního dvora č. 20/98 místo auditorské zprávy č. 8/2002, jelikož se auditorská zpráva č. 20/98 týká hospodářské a finanční situace společnosti RTP v období 1994-1996. Auditorská zpráva č. 20/98 dospěla k závěru, že kritéria použitá při financování veřejné služby jsou jednoznačněji vymezena v nové smlouvě o veřejné službě než v předešlé smlouvě, což je v následné zprávě č. 8/2002 zpochybněno.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(103)
Aby mohla Komise určit, zda opatření ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti RTP, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí posoudit, zda tato opatření:
a)
jsou poskytnutá státem nebo ze státních prostředků;
b)
mohou narušit hospodářskou soutěž;
c)
zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
d)
ovlivňují obchod mezi členskými státy.
(104)
Níže bude ověřeno, zda půjčka z roku 1998, dohoda o splátkovém kalendáři dluhu a prominutí úroků a navyšování kapitálu v období 1994-1997 představuje státní podporu. Stejně tak bude posouzeno zahrnutí státních prostředků u osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění.
(105)
Osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění zahrnuje státní prostředky, jelikož ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů (60).
(106)
Co se týká stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení a prominutí úroků z prodlení, Komise se domnívá, že Správu sociálního zabezpečení nelze považovat za podnik. Nevykonává ekonomickou činnost, nýbrž je veřejným subjektem, který je pověřen správou sociálního zabezpečení (61). Povolení splátkového kalendáře nevydala samotná Správa sociálního zabezpečení, nýbrž bylo vydáno formou společného nařízení státního tajemníka pro finance a správu sociálního zabezpečení a státního tajemníka zastupujícího ministra. Na základě tohoto povolení se stát vzdal svých příjmů, protože za normálních okolností by získal částku ve výši 1,206 miliardy PTE v podobě úroků z nesplaceného dluhu. Je proto zřejmé, že byly zahrnuty státní prostředky a že opatření lze přičíst státu.
(107)
Navýšení kapitálu společnosti RTP provedl stát přímo ze státního rozpočtu. Je proto zřejmé, že toto financování představovalo státní prostředky ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(108)
Komise nemůže uznat tvrzení Portugalska, že půjčka pro společnost RTP nezahrnuje státní prostředky. Pojem státní prostředky se vztahuje rovněž na výhody poskytnuté subjekty určenými nebo zřízenými určitým členským státem za tímto účelem (62). Smlouva o půjčce z roku 1998 byla uzavřena mezi společností RTP a Fondem regulace veřejného dluhu, který řídí Ústav pro správu státního úvěru. Právní akt stanoví, že na ústav dohlíží ministr financí (63). Lze proto vyvodit závěr, že finanční prostředky poskytnuté Fondem regulace veřejného dluhu je nutno považovat za státní prostředky.
(109)
Lze mít za to, že toto opatření lze přičíst přímo státu, jelikož podmínky smlouvy stanovilo usnesení státních tajemníků pro sdělovací prostředky, státní pokladnu a finance schválené dne 17. prosince 1998.
(110)
Osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění: Pokud jde o osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění, je nutno posoudit, zda opatření poskytlo obecné osvobození od daní, které zvýhodnilo společnost RTP, nebo zda se vztahovalo konkrétně na společnost RTP. V následujících bodech odůvodnění Komise rozlišuje mezi dočasným osvobozením podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalým osvobozením podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92.
(111)
Komise konstatuje, že osvobození od povinnosti uhradit notářské poplatky, registrační poplatky a náklady na zveřejnění poskytlo společnosti RTP výhodu tím, že ji osvobodilo od nákladů, jež by jinak musela hradit ze svého rozpočtu.
(112)
Tato výhoda je věcně selektivní, jelikož je poskytnuta pouze společnosti RTP, jak prokazuje čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92. Skutečnost, že tento zákon potvrzoval (jak uvádí Portugalsko) uplatnění obecnějšího zákona, konkrétně zákona č. 84/88, toto zjištění nemění. Zákon č. 84/88 se vztahuje na veřejné podniky a stanoví, že tyto podniky mohou být nařízením vlády přeměněny na akciové společnosti. Skutečnost, že se tento zákon vztahuje na „veřejné podniky obecně“, nemění věcnou selektivitu, která byla zjištěna v čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 konkrétně ve prospěch společnosti RTP. Osvobození pouze veřejných podniků by každopádně rovněž představovalo věcně selektivní opatření ve prospěch této skupiny podniků (v porovnání se soukromými podniky), jejíž součástí je společnost RTP.
(113)
Státní opatření však nemusí navzdory skutečnosti, že jsou věcně selektivní, spadat do pojmu „selektivní opatření“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud se státní opatření neodchyluje od běžného uplatňování systému, ale naopak do něj spadá jako opatření vlastní tomuto systému (64). Je proto nutno ověřit, zda je opatření slučitelné s povahou a logikou portugalského právního systému pro přeměnu veřejného podniku RTP na akciovou společnost formou právního předpisu, nebo zda bylo využití právního předpisu za účelem přeměny společnosti RTP zvoleno s cílem poskytnout této společnosti výhodu v porovnání s ostatními podniky. V souladu s přístupem Soudu použitým v jeho rozsudku Komise níže rozlišuje mezi osvobozením od notářských poplatků na straně jedné a registračních poplatků a nákladů na zveřejnění na straně druhé (65).
(114)
Osvobození od notářské listiny a notářských poplatků: Komise konstatuje, že přeměna společnosti RTP na akciovou společnost a schválení jejích stanov právním předpisem místo notářské listiny je v souladu s logikou a povahou portugalského právního systému. Přeměna na akciovou společnost se uskutečnila s cílem zajistit větší pružnost společnosti RTP, a tím ji postavit na roveň se soukromými subjekty. Skutečnost, že přeměna byla provedena zákonem místo notářské listiny, nepředstavovala pokus obejít požadavek týkající se notářské listiny, nýbrž vyplývala z obecné zásady portugalského práva, že legislativní akty lze měnit pouze rovnocennými legislativními akty.
(115)
Podle zásady „rovnocennosti aktů“ lze určitý zákon zrušit, pozastavit nebo změnit pouze právním aktem, který má v hierarchii stejné pořadí jako základní akt, a nikoli aktem s nižším pořadím v hierarchii právních předpisů. Tato zásada byla zavedena do portugalské ústavy v roce 1982, tj. dlouho před přeměnou společnosti RTP v roce 1992. V čl. 115 odst. 5 portugalské ústavy v podobě platné v době přeměny společnosti RTP bylo stanoveno, že „žádný zákon nevytvoří jiné kategorie právních předpisů ani nepřizná jiným druhům aktů pravomoc vykládat, začlenit, měnit, pozastavit nebo zrušit jeho ustanovení s jakýmkoli účinkem ve vztahu k třetím stranám“. Jelikož společnost RTP byla v roce 1975 zestátněna právním předpisem, a to nařízením vlády č. D 674-D/75, její přeměna na jinou právní formu byla možná opět pouze nařízením vlády nebo právním předpisem, který je rovnocenný nařízení vlády nebo má vyšší pořadí. Nic nenaznačuje, že zestátnění společnosti RTP v roce 1975 bylo provedeno s cílem obejít uplatňování u společností, jež se řídí soukromým právem, a vytvořilo pro společnost výhodu.
(116)
Nejsou k dispozici žádné důkazy, které by naznačovaly, že všechny ostatní právní předpisy zavedené před přeměnou společnosti RTP (viz 84. až 86. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) měly za cíl poskytnout veřejným podnikům finanční výhodu tím, že se u soukromých transakcí zamezí požadavku na notářskou listinu (a příslušným poplatkům). Zákon č. 84/88, který povolil přeměnu veřejných podniků na akciové společnosti nařízením vlády, odrážel ústavní a právní zásady platné v příslušné době.
(117)
Závěr: S přihlédnutím k těmto záležitostem nepředstavuje osvobození od požadavku provést přeměnu společnosti RTP prostřednictvím notářské listiny (a tudíž osvobození od příslušných poplatků s tím spojených) státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(118)
Osvobození od registračních poplatků a nákladů na zveřejnění: Je nutné posoudit, zda měla společnost RTP výhodu vyplývající z neuhrazení nákladů spojených s registrací společnosti v obchodním rejstříku a zveřejněním notářské listiny. Podle portugalského práva platného v té době musela být notářská listina formálně schvalující založení společnosti, která se řídí soukromým právem, a její stanovy zveřejněny v Diário da República registračním úřadem pověřeným vedením obchodního rejstříku, aby se s obsahem těchto dokumentů mohly seznámit třetí osoby. Společnosti RTP tyto náklady na zveřejnění nevznikly, neboť povinné vyhlášení zákona č. 21/92 v Diário da República zajistilo přeměně společnosti RTP a obsahu jejích nových stanov potřebnou publicitu.
(119)
Nic nenasvědčuje tomu, že se Portugalsko rozhodlo přeměnit společnost RTP na akciovou společnost zákonem č. 21/92, aby této společnosti poskytlo výhodu ve formě úspor na registračních poplatcích a nákladech na zveřejnění. Druhé zveřejnění stanov společnosti RTP by nemělo žádný smysl, jelikož požadavky na transparentnost a publicitu byly splněny již vyhlášením zákona č. 21/92 v Diário da República. Ačkoli se registrace provádí za účelem pozdějšího zveřejnění a obě opatření spolu vzájemně souvisí, je sporné, zda lze rovněž osvobození od registračních poplatků odůvodnit povahou a logikou portugalského právního systému a povinnou přeměnou společnosti RTP formou právního předpisu. Portugalsko nezpochybnilo skutečnost, že se registrace vyžadovala podle zákona o obchodních společnostech. Jak Portugalsko uvedlo: „registrace nebyla prominuta, nebyla jen zapotřebí notářská listina, jelikož nařízení vlády představovalo dostatečný dokument pro účely registrace“. To vyplývá rovněž z čl. 3 odst. 3 zákona č. 84/84 (viz 25. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí). Portugalsko mimoto zdůraznilo, že za účelem budoucí registrace všech ostatních aktů týkajících se společnosti ze strany společnosti RTP muselo být zaregistrováno její založení (tj. výsledek přeměny na akciovou společnost v roce 1992) (66). Je-li však registrace nezbytná, nevidí Komise žádný důvod, proč by společnost RTP neměla uhradit příslušné poplatky.
(120)
Závěr: Je nutno vyvodit závěr, že osvobození společnosti RTP od požadavku týkajícího se notářské listiny (včetně notářských poplatků), jakož i osvobození od požadavku na zveřejnění a příslušných nákladů na zveřejnění podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
Osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 představuje státní podporu.
Jak je však uvedeno v 160. a 161. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, tato osvobození by byla každopádně odůvodněná jako legitimní náhrada za náklady na poskytování služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(121)
Portugalsko tvrdí, že čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 ve skutečnosti nepřiznal společnosti RTP trvalé osvobození, nýbrž že se měl vztahovat na stejnou situaci jako v případě dočasného osvobození, tj. přeměnu společnosti RTP na akciovou společnost v roce 1992. Portugalsko rovněž uvedlo, že společnost RTP několikrát notářské a registrační poplatky zaplatila. Znění čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 se však vztahuje na veškeré další akty zápisu, registrace nebo záznamu, které podle tohoto článku mohou být uskutečněny bezplatně po časově neomezenou dobu.
(122)
Toto trvalé osvobození poskytuje společnosti RTP výhodu tím, že ji osvobozuje od poplatků, které by jinak musela hradit ze svého rozpočtu. Tvrzení Portugalska, že pokud je mu známo, nebyl čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 nikdy použit a společnost RTP uhradila veškeré potřebné poplatky, je důkazem, který je důležitý při možném navrácení státní podpory, nemění však zjištění týkající se znění dotyčného ustanovení.
(123)
Tato výhoda je rovněž selektivní, jelikož se zákon č. 21/92 týká společnosti RTP. Portugalsko nemůže tvrdit, že zákon č. 21/92 představuje pouze uplatnění obecného pravidla portugalského práva. K prokázání neexistence selektivity nelze použít články 1 a 2 nařízení vlády č. 404/90, jelikož nařízení vlády pojednává o aktech spojení, a nevztahuje se tudíž na daný případ, který se týká přeměny veřejného podniku na akciovou společnost (67).
(124)
Na rozdíl od dočasného osvobození od registračních poplatků nemůže být trvalé osvobození odůvodněno zásadou rovnocennosti aktů, která vzhledem k postupu přijímání právních předpisů znamenala upuštění od požadavku na notářskou listinu a její zveřejnění při přeměně společnosti RTP v roce 1992. Soulad s povahou a logikou portugalského právního systému bylo možno uznat u dočasného osvobození, jelikož v daném případě mohlo k přeměně společnosti RTP na akciovou společnost dojít pouze formou nařízení vlády, jak bylo prokázáno. Široká oblast působnosti čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 však nevylučuje, že by osvobození od požadavků na notářskou listinu (a poplatků) bylo možné i v jiných případech, než je přeměna společnosti RTP na akciovou společnost v roce 1992. Postačuje uvést, že trvalé osvobození ve prospěch jedné společnosti (nebo jedné skupiny společností, jako jsou akciové společnosti) od různých registračních poplatků nemůže nikdy spadat do povahy a logiky právního systému (68).
Závěr: Je nutno dospět k závěru, že trvalé osvobození společnosti RTP vyplývající z čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(125)
Dohoda se Správou sociálního zabezpečení (stanovení splátkového kalendáře dluhu a prominutí úroků): Po zvážení připomínek třetích stran a Portugalska vyvozuje Komise závěr, že původní dohodu mezi Správou sociálního zabezpečení a společností RTP nelze považovat za typické chování soukromého subjektu. Předmětem sporu byla skutečnost, zda je výklad určitých pravidel sociálního zabezpečení stanovených v prováděcím nařízení č. 12/83 z právního hlediska správný. Dohoda potvrdila výklad společnosti RTP, což podpořila analýza daňového experta, který dospěl k názoru, že prováděcí nařízení bylo neústavní. Prováděcí nařízení však nebylo po uzavření dohody zrušeno. Je proto nutno vyvodit závěr, že se opatření vztahovalo selektivně na společnost RTP, aniž by byla dotčena použitelnost výkladu pravidel systému sociálního zabezpečení ve vztahu k ostatním společnostem.
(126)
Komise nemůže přijmout tvrzení Portugalska, že povolení splátkového kalendáře dluhu a prominutí pokut a úroků na základě nařízení vlády č. 411/91 bylo uděleno v rámci obecného systému použitelného na všechny podniky v podobné situaci, a proto společnosti RTP neposkytlo zvláštní výhodu.
(127)
Cílem tohoto rozhodnutí je určit, zda bylo uplatnění takového systému na společnost RTP selektivní, aniž by byla předjímána selektivní nebo obecná povaha tohoto systému.
(128)
Aby se prokázalo, že stanovení splátkového kalendáře dluhu je nezbytné k zajištění životaschopnosti společnosti, vyžaduje nařízení vlády č. 411/91 provedení hospodářské a finanční studie. Společnost RTP nikdy takovou studii týkající se její životaschopnosti ve smyslu čl. 2 odst. 3 nařízení vlády č. 411/91 nevypracovala.
(129)
Podmínku uvedenou v čl. 2 odst. 1 písm. d) nařízení vlády č. 411/91 nebylo mimoto možno na společnost RTP uplatnit, jelikož k úpravě dluhu nedošlo po zásahu státu. Komise nesouhlasí s tvrzením Portugalska, že zásahy státu měly vliv na chod dlužné společnosti a že se společnost RTP v době státních zásahů řídila právními předpisy. Ačkoliv společnost RTP podléhala v roce 1997 zvláštnímu režimu řízení (69), tento režim byl ukončen přijetím stanov společnosti v roce 1980, zatímco dluh vůči Správě sociálního zabezpečení se „nahromadil“ v období 1983-1989. Komise se domnívá, že úpravu dluhu společnosti RTP nelze považovat za součást obecného systému na základě nařízení vlády č. 411/91, jelikož společnost RTP nesplňovala kritéria pro takovéto povolení stanovená v tomto předpise. Opatření bylo proto na společnost RTP uplatněno selektivním způsobem.
(130)
Povolením splátkového kalendáře dluhu mělo Portugalsko jednat stejně jako veřejný nebo soukromý věřitel, který se snaží získat dlužné částky zpět a který za tímto účelem uzavírá dohody o splátkovém kalendáři s cílem usnadnit splácení (70). Úroková sazba u úroků z prodlení uplatněná státem by měla být stejná jako sazba, kterou by za stejných okolností použil soukromý věřitel. Komise se domnívá, že by soukromý věřitel, který usiluje o získání dlužné částky zpět zákonnými prostředky, uplatnil přinejmenším zákonnou úrokovou sazbu. Tím, že Portugalsko navzdory dostupným mechanismům pro vymáhání zaplacení úroků nevymáhalo, nejednalo stejně jako soukromý věřitel, který by se snažil docílit co nejvyšší úrokové sazby. Dluh vůči Správě sociálního zabezpečení se mimoto „nahromadil“ v období 1983-1989 a dohoda o splátkovém kalendáři byla schválena teprve v roce 1993. Za takových podmínek by soukromý věřitel neumožnil, aby došlo k podobnému hromadění dluhu během tak dlouhého období, aniž by podnikl kroky k jeho vymáhání. Zdá se proto, že opatření poskytlo společnosti RTP zvláštní výhodu.
(131)
Navyšování kapitálu: Po posouzení připomínek třetích stran a Portugalska došla Komise k závěru, že navyšování kapitálu v období 1994-1997 představovalo pro společnost RTP finanční výhodu. Jak je zřejmé z tabulky 3 v 40. bodě odůvodnění vzhledem k slabé finanční situaci společnosti RTP v době navyšování kapitálu by žádný soukromý investor nevložil do společnosti kapitál, jelikož se v přiměřené lhůtě nedala očekávat jeho běžná návratnost. Ve skutečnosti se finanční situace společnosti RTP i přes navýšení kapitálu zhoršila. Portugalsko ani třetí strany neuvedly, že by Portugalsko při navyšování kapitálu společnosti jednalo jako soukromý investor.
(132)
Půjčka z roku 1998: Komise nemůže uznat tvrzení Portugalska, že půjčka poskytnutá v roce 1998 byla v souladu s tržními podmínkami. Aby půjčka nepředstavovala státní podporu, měly by související podmínky (tj. zajištění a úroková sazba) odrážet riziko spojené s poskytnutím půjčky danému podniku (71). Riziko (a tudíž i úroková sazba) se zvyšuje, nachází-li se podnik v hospodářské a finanční situaci s nižším stupněm důvěryhodnosti, než jaký by vyžadovala finanční instituce pro poskytnutí půjčky.
(133)
Jak je zřejmé z tabulky 3 v 40. bodě odůvodnění, v době schválení půjčky se společnost RTP nacházela v natolik složité finanční situaci, že její dluhy převyšovaly hodnotu aktiv společnosti a její čistý vlastní kapitál dosáhl záporné hodnoty. Společnost byla fakticky v úpadku.
(134)
V prvé řadě je třeba mít na paměti, že dotyčná půjčka představovala podřízenou půjčku, tj. jednalo se o půjčku bez zajištění podloženého majetkem, a v případě úpadku společnosti by byla pro účely splacení zařazená za všechny věřitele, avšak před akcionáře. Neexistence přiměřeného zajištění podloženého majetkem jednoznačně naznačovala, že půjčka nebyla poskytnuta podle tržních podmínek a že se jednalo o státní podporu. Vzhledem ke skutečnosti, že se v době poskytnutí půjčky společnost RTP nacházela fakticky v úpadku, by jí žádná finanční instituce podřízenou půjčku neposkytla, jelikož existovala jen malá pravděpodobnost, že ji společnost RTP bude schopna splatit. Půjčku ve skutečnosti neposkytla soukromá finanční instituce, nýbrž Fond regulace veřejného dluhu.
(135)
Za druhé lze uvést, že úroková sazba u půjčky zjevně neodráží její skutečné riziko. Nejenže je nižší než referenční sazba, kterou Komise běžně používá při výpočtu prvku podpory obsaženého v režimech dotace úroků (72), nýbrž běžný tržní subjekt by kromě „řádných“ záruk vyžadoval úrokovou sazbu vyrovnávající vysoké riziko nesplacení.
(136)
Vzhledem k tomu, že finanční situace společnosti RTP neumožňovala získat podřízenou půjčku za normálních okolností, rovná se půjčka ve skutečnosti vyplacení grantu a představuje pro společnost RTP výhodu.
(137)
Komise se proto domnívá, že stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčka z roku 1998 poskytly společnosti RTP finanční a hospodářskou výhodu v porovnání s konkurenty, kteří stejné finanční prostředky neobdrželi.
(138)
Jelikož se portugalský televizní trh nejpozději v roce 1992 otevřel hospodářské soutěži, existovali na tomto trhu v době, kdy společnost RTP využívala různá opatření, další soutěžitelé. V únoru 1992 byly uděleny licence na vysílání soukromým televizním společnostem SIC a TVI a v říjnu 1992 začala společnost SIC v Portugalsku vysílat.
(139)
Komise neuznává tvrzení Portugalska, že dohoda o dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení nespadá do pojmu státní podpora, jelikož samotný dluh vznikl před otevřením portugalského televizního trhu hospodářské soutěži. Finanční výhoda byla společnosti RTP poskytnuta v květnu 1993 po otevření televizního trhu, a mohla proto poskytnout společnosti RTP hospodářskou výhodu.
(140)
Na základě výše uvedených skutečností je nutno vyvodit závěr, že opatření, která provedlo Portugalsko, mohla poskytnout společnosti RTP hospodářskou a finanční výhodu v porovnání s konkurenty, kteří stejné finanční prostředky neobdrželi, a tím narušit hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(141)
Státní opatření spadají do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. Tak je tomu tehdy, jsou-li dotyčné činnosti předmětem obchodu mezi členskými státy. V daném případě příjemce podpory, společnost RTP sám působí na mezinárodním trhu. Prostřednictvím Evropské vysílací unie si vyměňuje televizní programy a účastní se systému Eurovize (73). Společnost RTP mimoto přímo soutěží se soukromými televizními společnostmi, které působí na mezinárodním televizním trhu a mají mezinárodní vlastnickou strukturu (74).
(142)
Lze proto vyvodit závěr, že opatření, která ve prospěch společnosti RTP provedlo Portugalsko, ovlivňují obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(143)
Z výše uvedených skutečností vyplývá, že bez ohledu na možné závazky veřejné služby uložené společnosti RTP zahrnují níže uvedená opatření státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU:
-
stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení,
-
navyšování kapitálu v období 1994-1997, a
-
půjčka poskytnutá v roce 1998.
Dočasné osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalé osvobození od registračních a jiných poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 rovněž představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(144)
Jak je však uvedeno v 44. až 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, společnost RTP je pověřena plněním závazku veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark Trans GmbH a Regierungspräsidium Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH a Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (dále jen „rozsudek ve věci Altmark“) rozhodl, že se státní opatření poskytující náhradu za náklady veřejné služby nepovažují za státní podporu podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 1 SFEU), jsou-li splněny tyto čtyři podmínky (75):
a)
podnik, který je příjemcem podpory, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny;
b)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem;
c)
vyrovnávací platba nesmí přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění závazků veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů a přiměřeného zisku;
d)
pokud nebyl podnik, který má plnit závazky veřejné služby, vybrán prostřednictvím řízení pro zadávání veřejných zakázek, musí být výše nezbytné vyrovnávací platby určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil běžný, řádně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(145)
Pomineme-li první a třetí podmínku, zdá se, že opatření ad hoc (viz 143. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) nesplňují druhou a čtvrtou podmínku uvedenou v rozsudku ve věci Altmark, a to z těchto důvodů:
(146)
Je zřejmé, že financování poskytnuté ve formě dohody se Správou sociálního zabezpečení a půjčky z roku 1998 nebylo součástí systému vyrovnávacích plateb s předem objektivně a transparentně stanovenými parametry (druhá podmínka). Naopak, bylo založeno na rozhodnutích ad hoc, která lze přičíst státu.
(147)
Jak je uvedeno v 61. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, smlouvy o veřejné službě předpokládaly možnost zvláštního financování investic do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby, a to formou navýšení kapitálu. Smlouvy o veřejné službě neomezují investice pouze na veřejné služby ani nestanoví jednoznačně podmínky a omezení účasti státu; odkazují pouze na možnost účasti státu jakožto akcionáře na investicích společnosti RTP. Komise se proto domnívá, že ani navyšování kapitálu nemůže být považováno za součást systému vyrovnávacích plateb s předem objektivně a transparentně stanovenými parametry.
(148)
Společnost RTP jednoznačně nebyla vybrána prostřednictvím řízení pro zadávání veřejných zakázek zaručujícího nejnižší možné náklady. Nic nenasvědčuje tomu, že výše plateb ad hoc byla určena na základě analýzy nákladů vzniklých běžnému podniku (čtvrtá podmínka).
(149)
Je proto zřejmé, že v tomto případě nejsou splněny všechny podmínky uvedené v rozsudku ve věci Altmark. Opatření uvedená v 143. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí je proto nutno pokládat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(150)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora lze na základě článku 106 SFEU povolit výjimku ze zákazu státních podpor pro podniky pověřené poskytováním služby obecného hospodářského zájmu. V rozsudku ve věci Altmark bylo výslovně potvrzeno, že státní podpora, která vyrovnává náklady vzniklé podniku při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, může být považována za slučitelnou s vnitřním trhem, splňuje-li podmínky čl. 106 odst. 2 SFEU (bývalý čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES a původní odkaz na „společný trh“) (76).
(151)
Soudní dvůr objasnil, že aby mohlo opatření využít tuto výjimku, musí být splněny zásady definice, pověření a přiměřenosti. Komise se domnívá, že jsou-li tyto zásady splněny, není obchod ovlivněn v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie.
(152)
Způsob uplatňování těchto zásad v oblasti televizního vysílání je objasněn ve sdělení Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (dále jen „sdělení o vysílání“) (77). V souladu se sdělením o vysílání musí Komise posoudit, zda (78):
a)
jsou činnosti společnosti RTP závazky veřejné služby, které jsou jako takové jasně vymezeny členským státem (definice);
b)
společnost RTP je portugalskými orgány výslovně pověřena poskytováním uvedené služby (pověření);
c)
financování je úměrné čistým nákladům na poskytování veřejné služby.
(153)
Jak je uvedeno v Protokolu o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech (dále jen „Amsterodamský protokol“ (79)) a sdělení o vysílání (80), je na členských státech, aby vymezily úkoly veřejnoprávní vysílací organizace v oblasti veřejné služby. V odvětví vysílání je úloha Komise omezená na ověřování existence zjevné chyby v definici veřejné služby. Takováto chyba by znamenala zneužití definice veřejné služby.
(154)
Vzhledem k zvláštní povaze odvětví vysílání však považuje Komise za legitimní takovou definici, která v souladu s výkladovými ustanoveními protokolu pověřuje určitou vysílací organizaci úkolem poskytovat vyvážený a rozmanitý program (81). Taková definice by měla být v souladu s cílem uspokojovat demokratické, sociální a kulturní potřeby společnosti.
(155)
Jak je uvedeno v 44. až 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, společnost RTP musí na základě zákona č. 21/92 a smluv o veřejné službě v rámci veřejnoprávního televizního vysílání zajistit vysílání na dvou kanálech s celostátním pokrytím. Zatímco první kanál má vysílat programy obecnějšího charakteru, druhý kanál má oslovovat specifické publikum. Jak je popsáno v 44. a 45. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, zákon č. 21/92 a smlouvy o veřejné službě ukládají společnosti RTP podrobnější povinnosti, pokud jde o programový obsah a mezinárodní spolupráci, a rovněž některé další zvláštní povinnosti.
(156)
Ačkoliv má definice veřejnoprávního vysílání společnosti RTP kvalitativní a poměrně širokou povahu, považuje Komise v souladu s výkladovými ustanoveními Amsterodamského protokolu takovouto „širokou“ definici za legitimní (82). Proto považuje za legitimní rovněž obecnou definici poslání společnosti RTP v oblasti veřejné služby spočívající v zajištění dvou televizních kanálů s celostátním pokrytím, jednoho obecného a druhého více zaměřeného na specifické publikum, Tuto definici lze považovat za vyhovující demokratickým, sociálním a kulturním požadavkům portugalské společnosti.
(157)
Komise považuje za legitimní rovněž povinnosti, které podrobněji určují způsob, jakým má společnost RTP plnit obecné poslání v oblasti veřejnoprávního vysílání. V souladu se zněním Amsterodamského protokolu lze mít za to, že rovněž tyto povinnosti vyhovují demokratickým, sociálním a kulturním požadavkům portugalské společnosti.
(158)
Ačkoliv Komise považuje poslání společnosti RTP v oblasti veřejné služby za legitimní, musí zjistit, zda tato definice neobsahuje zjevné chyby.
Komise posoudí, zda lze dočasné a trvalé osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění považovat za náhradu za náklady veřejné služby, a dále bude analyzovat, zda lze povinnost společnosti RTP týkající se podpory kinematografie považovat za poslání veřejné služby, jež bylo svěřeno společnosti RTP.
(159)
Komise zaprvé posoudí, zda lze dočasné osvobození od požadavků na notářskou listinu (a souvisejících poplatků), registračních poplatků a nákladů na zveřejnění během přeměny na akciovou společnost v roce 1992 podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalé osvobození od různých poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 považovat za náhradu za náklady vyplývající z poskytování veřejné služby.
(160)
Dočasné osvobození: Za prvé je nutné ověřit, zda lze náklady spojené s přeměnou společnosti RTP na akciovou společnost v roce 1992 (tj. obvyklé náklady na notářskou listinu, její registraci a zveřejnění) legitimně uhradit jako náklady veřejné služby. Jak bylo uvedeno výše, náhrada má podobu osvobození na základě čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92.
(161)
V době své přeměny vykonávala společnost RTP pouze činnosti v rámci veřejné služby (viz 18. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), zatímco obchodní činnosti vykonávaly právně oddělené dceřiné společnosti. Náklady spojené s přeměnou veřejnoprávní vysílací organizace představovaly automaticky náklady na veřejnou službu, za něž mohl stát poskytnout legitimně náhradu. Není nutné uvážit, zda byla reorganizace společnosti RTP z právního hlediska povinná nebo nezbytná (83). Posouzení podle čl. 106 odst. 2 SFEU a sdělení o vysílání vyžaduje, aby náhrada nepřekročila čisté náklady veřejné služby, nevyžaduje však posouzení toho, zda bylo možno těmto nákladům předejít za předpokladu, že jsou omezeny na poskytování veřejné služby (84). V souladu s Amsterodamským protokolem a sdělením o vysílání mohou členské státy v zásadě rozhodnout o uspořádání své veřejnoprávní vysílací organizace, což se vztahuje nejen na organizaci distribuce obsahu, nýbrž rovněž na to, v rámci jaké právní formy bude veřejnoprávní vysílací organizace vykonávat svou činnost. Úloha Komise je omezena na kontrolu, zda tato svoboda volby nebyla členskými státy zneužita. V daném případě nic nenasvědčuje tomu, že se přeměna uskutečnila s jediným cílem, a to poskytnout společnosti RTP výhodu. Není důvod zpochybnit odůvodnění Portugalska, že přeměna v roce 1992 byla provedena s cílem umožnit společnosti RTP, aby při výkonu svých činností postupovala pružněji, než by tomu bylo u státní organizace s obtížnými postupy státní kontroly. Lze proto vyvodit závěr, že osvobození od registračních poplatků (tj. poplatků spojených s vyhotovením notářské listiny, registračních poplatků, nákladů na zveřejnění) v době přeměny společnosti RTP představuje oprávněnou náhradu za provozování veřejnoprávního vysílání.
(162)
Trvalé osvobození: Výše uvedená argumentace (v 161. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí) však nemůže platit pro trvalé osvobození podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92, jež není časově omezené, a může se proto vztahovat rovněž na registrace a zápisy v souvislosti s činnostmi společnosti RTP, které nespadají do jejího poslání veřejné služby (např. pokud by společnost RTP začala vykonávat obchodní činnosti sama místo právně oddělených dceřiných společností).
Vzhledem k široké oblasti působnosti čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92, a to z časového hlediska (tj. neomezená) i věcného hlediska (tj. není omezena na činnosti v rámci veřejné služby), není možné odůvodnit případné budoucí osvobození od registračních poplatků jako náklady veřejné služby. Je proto třeba vyvodit závěr, že osvobození od poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 není slučitelné s vnitřním trhem.
(163)
Ačkoliv Portugalsko tvrdilo, že čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 nebyl nikdy použit a že společnost RTP po přeměně v roce 1992 vždy zaplatila veškeré nezbytné registrační poplatky, toto tvrzení by mohlo být platné v případě navrácení podpory, nemění však skutečnost, že poskytnutí státní podpory společnosti RTP není odůvodněné na základě čl. 106 odst. 2 SFEU ani žádného jiného ustanovení této smlouvy.
(164)
S přihlédnutím k 45. bodu odůvodnění směrnice o „televizi bez hranic“ může Komise uznat, že definice veřejné služby veřejnoprávních vysílacích organizací zahrnuje povinnost významně přispívat k investicím do evropské audiovizuální tvorby, pokud z ní vyplývající filmová práva umožňují její vysílání v rámci plnění veřejné služby (85).
(165)
Komise zastává názor, že povinnost týkající se podpory kinematografie uložená společnosti RTP spadá do veřejnoprávního vysílání, jelikož společnost RTP v rámci veřejnoprávního vysílání vysílá filmy, k nimž získala distribuční práva.
(166)
Komise proto nemůže souhlasit s připomínkami zúčastněných stran, že povinnost společnosti RTP týkající se podpory kinematografie a jejího financování je diskriminační. Zúčastněné strany uvedly, že soukromé televizní společnosti rovněž podepsaly s portugalskými orgány protokoly o podpoře kinematografie, přičemž nedostávají žádnou náhradu. Komise se však domnívá, že je nutné rozlišovat na straně jedné mezi dobrovolnými dohodami o podpoře kinematografie, které byly uzavřeny mezi státem a soukromými televizními společnostmi, a závazky týkajícími se veřejnoprávního vysílání, jež byly uloženy společnosti RTP v souvislosti s vysíláním filmové tvorby a jejím financováním na straně druhé. Je zřejmé, že společnost RTP je výslovně pověřena úkolem veřejné služby spočívajícím v podpoře určité filmové tvorby, která je následně vysílána jako televizní programy v rámci veřejnoprávního vysílání, zatímco soukromé televizní společnosti takovýmto úkolem veřejné služby pověřeny nebyly. Společnost RTP se ve skutečnosti stává nástrojem, který stát používá při podpoře kinematografie. Případné výsledné výhody, které společnost RTP poskytuje kinematografii, mohou představovat státní podporu a měly by být posouzeny jako takové. Tímto rozhodnutím není dotčeno případné posouzení možných výhod poskytnutých filmovým producentům.
(167)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je nutno vyvodit závěr, že spolufinancování portugalských filmových děl vysílaných na veřejnoprávních kanálech ze strany společnosti RTP lze považovat za zvláštní legitimní povinnost, která napomáhá při plnění obecných závazků společnosti RTP v oblasti veřejnoprávního vysílání. Tato povinnost proto nepředstavuje zjevnou chybu.
(168)
Komise však má za to, že právní povinnost poskytovat „další služby, které budou specifikovány ad hoc“ (86), uložená společnosti RTP není dostatečně přesná, aby mohla Komise předem s dostatečnou právní jistotou posoudit, zda lze tyto služby považovat za součást veřejné služby. Ačkoliv Komise zastává názor, že „další služby, které budou specifikovány“, nejsou dostatečně jasně definovány, podotýká, že v období, které je předmětem šetření, se na základě tohoto ustanovení neuskutečnily žádné platby (87).
(169)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem vyvozuje Komise závěr, že činnosti společnosti RTP popsané v zákoně č. 21/92 a opětovně vymezené ve smlouvách o veřejných službách představují jednoznačně definované závazky veřejné služby.
Ačkoliv povinnost poskytovat „další služby, které budou specifikovány ad hoc“, není dostatečně přesná, aby bylo možno předem vyvodit závěr, že všechny služby poskytované v rámci této položky lze považovat za veřejné služby, v období 1992-1998 se na základě tohoto ustanovení neuskutečnily žádné platby.
Trvalé osvobození od registračních a jiných poplatků však není omezeno na náhradu nákladů na veřejnou službu, a nemůže být proto odůvodněno podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(170)
Za druhé je třeba posoudit, zda byl příjemce, společnost RTP, pověřen závazky veřejné služby ze státních prostředků.
(171)
V souladu se sdělením o vysílání musí Komise ověřit, zda bylo poslání veřejné služby společnosti RTP svěřeno na základě oficiálního aktu (88).
(172)
Jak je uvedeno v 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, závazky veřejné služby jsou společnosti RTP jednoznačně svěřeny na základě různých zákonů a smluv: článek 5 zákona č. 58/90, čl. 4 odst. 1 a článek 5 zákona č. 21/92 a doložka 1 předešlé a nové smlouvy o veřejné službě.
(173)
Komise neobdržela od zúčastněných stran ani Portugalska žádné připomínky ohledně skutečnosti, že společnost RTP nebyla dostatečně pověřena veřejnou službou na základě oficiálního aktu. V souladu se sdělením o vysílání a s ohledem na zákony a smlouvy uvedené v 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí je nutno vyvodit závěr, že společnost RTP musí nepochybně plnit závazky v oblasti veřejnoprávního vysílání, a že proto poslání veřejné služby bylo společnosti RTP svěřeno na základě oficiálního aktu.
(174)
Nejenže je třeba, aby byla veřejná služba společnosti RTP svěřena na základě oficiálního aktu; je nutno přijmout rovněž opatření s cílem zajistit, aby byla veřejná služba poskytována podle požadavků zákona a smluv o veřejné službě. Jak je uvedeno v 49. až 59. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, byly zavedeny různé kontrolní mechanismy s cílem zajistit, aby společnost RTP plnila závazky veřejné služby stanoveným způsobem.
(175)
Společnost RTP musela za prvé podávat zprávy o plnění závazků veřejné služby a překládat plány, k nimž bylo připojeno stanovisko jejího vnitřního odboru auditu. Společnost RTP vyhotovila pro roky 1993 až 1998 zprávy o veřejné službě, které popisovaly plnění každého závazku veřejné služby a určovaly náklady na každý závazek veřejné služby pomocí systému analytického účetnictví.
(176)
Ministr financí a člen vlády odpovědný za hromadné sdělovací prostředky za druhé kontrolovali dodržování smlouvy o veřejné službě a hlavní finanční inspekce ověřovala finanční plán.
(177)
Za třetí se musel každý rok provést externí audit. Komise nemůže souhlasit s tvrzením Portugalska, které bylo zopakováno po vynesení rozsudku Soudu ve věci T-442/03, že zprávy o veřejné službě byly podrobeny externímu auditu, a že tudíž nebyla nutná žádná další opatření. Situaci před přijetím rozhodnutí ze dne 15. října 2003 lze popsat takto:
a)
Pro rok 1992 neexistovala žádná zpráva o veřejné službě, jelikož povinnost předkládat zprávy o veřejné službě a provést audit těchto zpráv byla zavedena smlouvou o udělení koncese z roku 1993.
b)
Pro roky 1993 a 1994 nebyl proveden externí audit, bylo vydáno pouze prohlášení zástupců společnosti, konkrétně fiskální rady společnosti RTP (Conselho fiscal da RTP), což představuje pouze interní prohlášení společnosti.
c)
Pro roky 1995-1998 byl ke zprávám připojen výrok externího auditora, který není závislý na společnosti RTP a jejích zástupcích. Tyto výroky potvrzují, že společnost RTP dodržela závazky veřejné služby. Nebyly však zpřístupněny podrobnější zprávy o veřejné službě, které vedly k těmto zjištěním.
(178)
Vzhledem k zjištěním Soudu ve věci T-442/03, a zejména bodům 232 až 256 rozsudku se Komise nemůže opírat výlučně o (stručné) výroky auditora ohledně zpráv o veřejné službě uvedené v 177. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, a přijala proto nabídku Portugalska na provedení externího auditu na základě existujících zpráv o veřejné službě pro všechny dotčené roky. To znamená, že externí audity týkající se plnění závazků veřejné služby ze strany společnosti RTP byly provedeny pro roky 1992-1997. Pro rok 1992 byl externí audit proveden navzdory neexistenci zprávy o veřejné službě. Externí auditor však při posuzování, zda bylo splněno pověření v oblasti veřejné služby, vycházel z jiného dokumentu. Pro rok 1998 nebyl externí audit proveden, jelikož externí audit již existoval ve formě zprávy společnosti BDO Binder pro rok 1998 (což nezpochybnila ani společnost SIC), na niž se odkazuje v 186. až 188. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí.
(179)
Nové audity pro roky 1992-1997 organizoval portugalský regulační orgán pro sdělovací prostředky, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC. ERC je nezávislý správní orgán, který podle portugalské ústavy odpovídá mimo jiné za zajištění dodržování stanov a pravidel upravujících činnost v oblasti hromadných sdělovacích prostředků. Tento orgán pověřil audity, jež měly být provedeny pro roky 1992-1997, externího auditora, který je nezávislý na společnosti RTP, tj. společnost Pedro Roque.
(180)
Vzhledem k době, která uplynula mezi rokem 1992 a provedením auditů zpráv o veřejné službě v roce 2010, bylo obtížné získat přístup ke všem údajům. To vysvětluje délku šetření a dobu, kterou trvalo provedení nových auditů. Nakonec však bylo možno audity provést, jelikož již existovaly zprávy o veřejné službě (kromě roku 1992), a auditoři měli tudíž základ pro audit. Audity pro roky 1992-1997 byly předloženy Komisi.
(181)
V externích auditech se uvádí, že úkolem je posoudit a sledovat veřejnoprávní vysílání provozované společností RTP a platby, které společnost za tento úkol obdržela. Zprávy o externím auditu obsahují popis informací, které byly vzaty v úvahu. Mimo jiné odkazují na zákon č. 58/90 (zákon o veřejnoprávním vysílání), zákon č. 21/92 o přeměně společnosti RTP, smlouvy o veřejné službě, roční účetní závěrky a plán činností a rozpočet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) a zprávy o veřejné službě pro příslušné roky (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). V auditech je zmíněno, že kvůli dlouhé době, která uplynula mezi obdobím 1992-1997 a uzavřením smlouvy o provedení auditu v roce 2010, byly některé dokumenty zničeny a určité informace nebyly k dispozici. Z tohoto důvodu se auditorská zpráva zaměřila především na dostupné zprávy, zejména zprávy o veřejné službě (89) a ověřené roční účetní závěrky.
(182)
Navzdory těmto omezením způsobeným časovou prodlevou považovali auditoři za možné smlouvu splnit, provést audity a posoudit plnění závazku veřejné služby ze strany společnosti RTP a náhradu, kterou obdržela. V auditech se výslovně uvádí, že se auditorům podařilo překonat potíže vzniklé kvůli časové prodlevě a provést audity. Ačkoliv auditoři uvedli například výhradu, že nebylo možno ověřit kritéria účtování nákladů a metody rozvrhování nákladů, nepředstavovalo to překážku pro provedení auditu a dospění ke kladnému závěru. V souhrnné zprávě se uvádí, že „veškeré náklady a příjmy společnosti RTP jsou založeny na předpokladu, že se její činnost vztahuje pouze na provozování veřejnoprávního televizního vysílání, a že audity jsou založeny na finančních výkazech, které ověřil interní auditor společnosti i externí auditoři a z nichž nevyplývají žádné důležité skutečnosti kromě skutečností popsaných podrobně v ročních účetních závěrkách“ (90). Komise již zjistila (viz 18. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), že společnost RTP vykonávala v letech, které jsou předmětem šetření, pouze činnosti v rámci veřejné služby, zatímco obchodní činnosti prováděly právně oddělené dceřiné společnosti. Kritéria pro rozvrhování nákladů jsou proto důležitá pouze pro rozvržení přidělených nákladů v rámci nákladů veřejné služby, které vznikly společnosti RTP, a neměly by mít žádný dopad na výši celkových nákladů na veřejnou službu.
Pokud jde o finanční údaje, Komise zjistila, že se externí auditoři mohli legitimně spolehnout na roční účetní závěrky, k nimž byla vždy připojena auditorská zpráva osvědčující správnost účetní závěrky společnosti RTP. Podle smluv o veřejné službě bylo cílem externího auditu zprávy o veřejné služby ověřit, zda společnost RTP plnila závazky veřejné služby, které jí byly svěřeny, a zda je náhrada za veřejnou službu v souladu s náklady na plnění těchto závazků. Ačkoliv se finanční údaje vztahující se na poskytování veřejné služby v letech, které jsou předmětem tohoto šetření, týkaly poskytování veřejné služby společností RTP, bylo nezbytné další nezávislé ověření s cílem zjistit, zda byly vzniklé náklady v souladu s pověřením v oblasti veřejné služby.
(183)
To externí auditoři potvrdili. Pro roky 1992-1997 dospěli auditoři k závěru, že „společnost RTP v zásadě plnila své závazky v oblasti vysílání, pokud jde o kvantitu, jak jsou stanoveny ve smlouvě o udělení koncese, se zvláštním zaměřením na povinnost týkající se vysílaného obsahu“. Auditor konstatoval, že „po analýze dostupných dokumentů, konkrétně zpráv auditora a dozorčí rady, jsme neshledali nic, co by nás vedlo k závěru, že předložené dokumenty týkající se souladu mezi prováděnými úkoly veřejné služby a uhrazením reálných a skutečných nákladů obsahují významná narušení ovlivňující dodržování právních předpisů platných v té době“ (91).
(184)
V řadě auditorských zpráv se uvádí, že společnost RTP mohla požadovat vyšší částku náhrady, bránily jí v tom však podmínky smluv o veřejné službě, a to čl. 15 odst. 4 předešlé smlouvy o veřejné službě a čl. 19 odst. 3 nové smlouvy o veřejné službě z roku 1996. Jednotlivé externí audity pro roky 1994, 1996 a 1997 obsahují výroky ohledně rozdílu mezi vysokými náklady, které společnosti RTP skutečně vznikly při poskytování veřejné služby, a náhradou, kterou obdržela a která byla nižší než vzniklé náklady (92). V závěrečné souhrnné zprávě pro všechny roky, pro něž byl proveden audit, se výslovně uvádí, že „pro všechny roky je náhrada, která byla přidělena a vyplacena, nižší než částky uvedené v každé zprávě o veřejné službě (RCOPS, Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público)“ (93).
(185)
Některé audity (s výjimkou auditů pro roky 1992 a 1993) uvádějí, že společnost RTP překročila zákonem stanovený limit reklamy, tj. vysílala více reklam, než povolovaly smlouvy o veřejné službě. V souladu se sdělením o vysílání je nutno příjmy, které společnost RTP za tuto reklamu obdržela, vzít v úvahu při výpočtu nákladů veřejné služby, jelikož příjmy vytvořené veřejnou službou, včetně příjmů z reklamy, musí být zahrnuty do výpočtu potřeb společnosti, pokud jde o financování veřejné služby.
Skutečnost, že byly překročeny limity reklamy, nemá vliv na analýzu auditora s ohledem na všechny roky v období 1992-1997. Náhrada za veřejnou službu odpovídala úkolům veřejné služby, které plnila společnost RTP, a neexistovala žádná nadměrná náhrada. Portugalsko rovněž potvrdilo, že pro roky 1994, 1995 a 1996 byly zohledněny všechny zisky z reklamy (včetně zisků vyplývajících z překročení povoleného reklamního času) a že se o tyto částky snížila potřeba financování veřejné služby (94). Co se týká roku 1996, článek 15 nové smlouvy o veřejné službě stanovil, že při sčítání nákladů pro účely výpočtu celkových nákladů veřejné služby k určení výše náhrady nemusí být vzaty v úvahu zisky plynoucí z využívání kanálů. „Zisky“ zahrnují příjmy z reklamy. Portugalsko výslovně potvrdilo, že zisky z reklamy byly odečteny od částky požadované náhrady (95).
(186)
Pokud jde o rok 1998, externí společnost BDO Binder provedla šetření týkající se vztahu mezi posláním veřejné služby svěřeným společnosti RTP a příslušnými náklady. Zpráva společnosti BDO Binder obsahuje řadu doporučení do budoucna a navrhuje posílit vnitřní kontrolu společnosti RTP s cílem zajistit dodržování vnitřních předpisů, neobsahuje však zjištění, že společnost RTP obdržela příliš vysokou náhradu ve vztahu k úkolům veřejné služby, které vykonává, nebo že by nebylo možné se spoléhat na číselné údaje uvedené ve zprávě o veřejné službě vyhotovené společností RTP, které Komise použila v rozhodnutí ze dne 15. října 2003. Pokud se zpráva společnosti BDO Binder zabývá konkrétními číselnými údaji, odkazuje na nevypracování soupisu určitých aktiv. Zdá se však, že zpráva společnosti BDO Binder kritizuje spíše neexistenci soupisu majetku (96), než aby dospěla k závěru, že se příslušné investice neuskutečnily a že nebyly správně zaúčtovány hodnoty investic. Jak však zdůraznilo Portugalsko, údaje pro příslušné investice nebyly každopádně zahrnuty ve výpočtu náhrady, což vylučuje, že by mohly být uhrazeny náklady na amortizaci dlouhodobých aktiv.
(187)
Pokud jde o překročení limitů reklamy, ve zprávě společnosti BDO Binder se uvádělo, že při výpočtu potřeby financování veřejné služby byly zohledněny veškeré příjmy z reklamy. Žádný z těchto faktorů nevedl opět auditora k vydání negativního výroku ohledně plnění závazků veřejné služby ze strany společnosti RTP ani nenaznačuje případnou nadměrnou náhradu.
(188)
Pro analýzu v tomto rozhodnutí je však nejdůležitější závěr ve zprávě společnosti BDO Binder (který společnost SIC nezpochybnila), že společnost RTP mohla za plnění závazků veřejné služby požadovat 25 miliard PTE, místo toho však obdržela pouze 14 miliard PTE. Jinými slovy, zpráva společnosti BDO Binder nenaznačuje nadměrnou náhradu, nýbrž vede k opačnému závěru.
(189)
Jak je uvedeno v rozhodnutí ve věci NN 31/06 týkající se restrukturalizace společnosti RTP, externí audit společnosti PriceWaterhouse Coopers ověřil, zda finanční údaje, které poskytly portugalské orgány, byly v souladu s finančními výkazy společnosti RTP v období 1991-2003, s částkami uvedenými v auditorských zprávách o veřejné službě a s ostatními zdroji informací, které se považovaly za důležité k zajištění shody dotyčných auditů (viz 38. bod odůvodnění rozhodnutí ve věci NN 31/06). Auditorská zpráva společnosti PWC údaje potvrdila bez významných připomínek (viz 52. bod odůvodnění rozhodnutí ve věci NN 31/06). Auditorská zpráva společnosti PWC výslovně potvrdila, že částky, které společnost RTP obdržela jako náhradu za veřejnou službu, odpovídaly částkám uvedeným v usneseních Rady ministrů (viz 41. bod odůvodnění a tabulka 39 v rozhodnutí ve věci NN 31/06). Auditorská zpráva společnosti PWC upozorňovala na celkové nedostatečné financování společnosti RTP. Uvádělo se v ní, že kromě úkolů veřejné služby, jejichž náklady lze uhradit podle smluv o veřejné službě, existují úkoly veřejné služby, jež společnost RTP vykonává, za něž však nelze požadovat od státu žádnou úhradu. Komise v rozhodnutí ve věci NN 31/06 dospěla k závěru, že auditorská zpráva společnosti PWC mohla oprávněně vycházet z finančních výkazů společnosti RTP a konstatovala, že společnost RTP byla skutečně trvale nedostatečně financována. Kromě externích auditů zpráv o veřejné službě lze pro účely tohoto rozhodnutí vzít v úvahu i auditorskou zprávu společnosti PWC jako další prvek potvrzující, že údaje, které Komise použila v rozhodnutí 2005/403/ES, byly správné.
(190)
Co se týká tvrzení stěžovatele, že je nutno vzít v úvahu zprávu státního auditora (Tribunal de Contas) č. 8/2002, Komise skutečně vzala při svém hodnocení v tomto rozhodnutí tuto zprávu v úvahu. Za prvé je nutno uznat (jak připouští rovněž společnost SIC), že se auditorská zpráva č. 8/2002 vztahuje na období 1997-2000, a je proto relevantní pouze pro roky 1997 a 1998. Ačkoli v uvedené zprávě byly zmíněny údaje pro předchozí roky, byly použity k popisu celkového vývoje finanční situace společnosti RTP, nebyly však samy o sobě předmětem šetření Účetního dvora.
(191)
Co je nejdůležitější, zpráva č. 8/2002 nenaznačuje žádnou nesrovnalost ve financování společnosti RTP ani nadměrnou náhradu za roky 1997-2000 (nebo za jakýkoli jiný rok). Naopak, ve zprávě č. 8/2002 jsou mnohokrát zmíněny strukturální finanční problémy společnosti RTP. Komise proto není s to na základě zprávy č. 8/2002 vyčlenit určité platby jako nadměrnou náhradu a protiprávní státní podporu. Naopak, zpráva č. 8/2002 výslovně potvrzuje, že od roku 1993 do konce roku 1999 bylo přežití společnosti RTP dosaženo pouze trvalou a zvyšující se zadlužeností společnosti.
(192)
Jak uvádí stěžovatel, zpráva č. 8/2002 mnohokrát kritizuje vedení společnosti a poukazuje na neefektivnost, které bylo možno předejít. Cíl zprávy č. 8/2002 je vymezen jako celkový přezkum řízení společnosti RTP a provozování veřejnoprávního televizního vysílání z hlediska účinnosti, efektivnosti a hospodárnosti. Jak uvedl stěžovatel, ve zprávě č. 8/2002 bylo zmíněno, že společnost RTP má nepružné struktury a příliš vysoký počet zaměstnanců a poskytuje veřejnou službu neefektivně. Zpráva č. 8/2002 kritizuje rovněž příliš nejasné a obecné vymezení poslání veřejné služby a smlouvy o veřejné službě, které podle státního auditora vedou k neefektivnímu řízení.
(193)
Komise však vymezení poslání veřejné služby, které bylo svěřeno společnosti RTP, ověřila v rozhodnutí ze dne 15. listopadu 2003. Ve věci T-442/03 Soud konstatoval, že široká definice poslání společnosti RTP je přípustná (97). Co se týká údajné neefektivnosti, Komise chce podotknout, že se nejedná o aspekt, který je třeba vzít v úvahu při použití sdělení o vysílání.
(194)
Třetím kritériem, které by Komise měla posoudit, je skutečnost, zda je financování přiměřené čistým nákladům veřejné služby.
(195)
Ve sdělení o vysílání jsou popsána kritéria, na jejichž základě Komise posuzuje přiměřenost státního financování. Sdělení vyžaduje, aby státní podpora nepřevyšovala čisté náklady veřejné služby a aby nedošlo k narušením trhu, která nejsou nutná pro naplnění poslání veřejné služby (98).
(196)
V zájmu správného určení nákladů na činnosti v rámci veřejné služby sdělení o vysílání za prvé vyžaduje řádné rozvržení nákladů a příjmů mezi veřejnou službu a obchodní činnosti.
(197)
Jak je uvedeno v 61. až 67. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, smlouvy o veřejné smlouvě stanoví způsob rozvržení nákladů a příjmů, který musí společnost RTP používat. V tomto případě je úkol Komise v zásadě usnadněn skutečností, že společnost RTP zavedla systém analytického účetnictví, který umožňuje vyčíslit způsobilé náklady, jež jí vznikly při plnění jednotlivých závazků veřejné služby a které lze uhradit.
(198)
Pomocí tohoto systému je každá položka způsobilých výdajů přidělena určité činnosti a následně rozdělena mezi jednotlivé úkoly veřejné služby, jež byly společnosti RTP svěřeny a jež lze uhradit, a to na základě objektivních účetních zásad.
(199)
Jelikož od nákladů na provozování veřejné služby jsou odečteny příjmy plynoucí z každého úkolu veřejné služby, za který lze poskytnout náhradu, systém zaručuje, že roční vyrovnávací platby jsou omezeny na čisté náklady jednotlivých závazků veřejné služby (viz 65. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí).
(200)
Komise proto dospěla k závěru, že parametry pro určení nákladů jsou stanoveny objektivním a transparentním způsobem.
(201)
Pravidla pro náhradu nákladů však mohou podhodnocovat skutečné čisté náklady na veřejnou službu poskytovanou společností RTP a mohla vést k strukturálnímu nedostatečnému financování skutečné potřeby finančních prostředků.
(202)
Jak je uvedeno v 65. bodě odůvodnění, podle metody výpočtu nákladů stanovené ve smlouvách o veřejné službě byly určité náklady veřejné služby vyloučeny z platby prostřednictvím roční náhrady (99). Portugalsko mimoto Komisi informovalo, že ačkoliv musela společnost RTP odvádět z obdržených ročních vyrovnávacích plateb DPH, podle účetních pravidel nebylo možno vzít výsledné náklady v úvahu (viz 94. bod odůvodnění). Do svých zpráv o veřejné službě společnost RTP mimoto nezahrnula veškeré investice do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby, ačkoliv v jejích finančních výkazech byly zaúčtovány (viz 67. bod odůvodnění).
(203)
Podle Amsterodamského protokolu je však na členských státech, aby veřejnoprávním vysílacím organizacím zajistily financování. V tomto případě se Portugalsko rozhodlo nehradit některé náklady, které poskytovateli služby vznikly při plnění jeho úkolů.
(204)
V daném případě poskytoval stát společnosti RTP nejen roční vyrovnávací platby, nýbrž rovněž další financování ve formě navýšení kapitálu, půjček a dohody se Správou sociálního zabezpečení. V souladu s bodem 57 sdělení o vysílání musí Komise analyzovat, zda byla všechna opatření přiměřená čistým nákladům veřejné služby. Teprve pak lze financování poskytnuté společnosti RTP pokládat za slučitelné s čl. 106 odst. 2 SFEU.
(205)
Komise se rovněž domnívá, že závazky veřejné služby uložené společnosti RTP, které podle smluv o veřejné službě nebyly způsobilé pro náhradu, lze považovat za legitimní a jednoznačně definované závazky veřejné služby, jež byly poskytovateli služby oficiálně uloženy státem. Podle pravidel státní podpory může proto Portugalsko financovat veškeré čisté náklady společnosti RTP na veřejnou službu.
(206)
V tabulce 6 ve 207. bodě odůvodnění je uveden přehled nákladů společnosti RTP na veřejnou službu (investiční náklady i čisté provozní náklady), jak byly vypočítány podle platných pravidel účtování nákladů, a náhrad, které společnost obdržela za investice a provozní náklady.
(207)
Uvedeny jsou za prvé investice do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby (tabulka 5) a náhrada poskytnutá na financování investic (tabulka 2). Za druhé jsou uvedeny čisté provozní náklady společnosti RTP (tabulka 4) a vyrovnávací platby za tyto náklady (tabulka 1). Tabulka ukazuje rovněž výhodu získanou z podpory ad hoc vyplývající z dohody se Správou sociálního zabezpečení a půjčky z roku 1998.
Tabulka 6
Shrnutí potřeb v oblasti financování a náhrad za čisté provozní náklady veřejné služby podle účetních pravidel
(v milionech PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Celkem
Investiční náklady
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Navýšení kapitálu
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Rozdíl mezi investičními náklady a náhradou
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Náklady na provozování veřejné služby
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Vyrovnávací platby
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Sociální zabezpečení
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Půjčka
-20 000,0
-20 000,0
Rozdíl mezi provozními náklady a náhradou
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Zdroj: Finanční výkazy a zprávy o veřejné službě
(208)
Jak je zdůrazněno v bodech 201 a 202 odůvodnění, systém ročních vyrovnávacích plateb, který zvolilo Portugalsko, vedl k podhodnocení skutečných nákladů na úkoly veřejné služby, jež společnost RTP vykonávala. Systém vedl k nahromadění dluhů. Ve druhé fázi použilo Portugalsko k financování nákladů společnosti RTP na veřejnou službu opatření ad hoc s cílem zachovat finanční rovnováhu společnosti RTP.
(209)
Jak vyplývá z tabulky 6 v 207. bodě odůvodnění, navýšení kapitálu poskytlo nadměrnou náhradu za investice do veřejné služby, a to ve výši 26 736,8 milionu PTE, zatímco provozní náklady byly vyrovnávacími platbami a ostatními opatřeními ad hoc financovány nedostatečně, a to o 28 755,1 milionu PTE. Ačkoli navýšení kapitálu měla v zásadě financovat investice do vybavení, byla použita rovněž k splacení nahromaděného dluhu.
(210)
Z tabulky 6 v 207. bodě odůvodnění rovněž vyplývá, že celková náhrada byla o 2 018,3 milionu PTE nižší než čisté náklady veřejné služby (28 755,1 milionu PTE minus 26 736,8 milionu PTE). Komise proto dospěla k závěru, že podle pravidel Unie je celkové státní financování v období, které je předmětem šetření, přiměřené čistým provozním nákladům společnosti RTP na veřejnou službu. Toto zjištění se nemění, vezme-li se v úvahu skutečnost, že částka ve výši 11 000 000 PTE vyplývající z osvobození od registračních poplatků představuje státní podporu (viz 119. a 120. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), v rozporu s původním předpokladem Komise. I po zohlednění této částky je financování společnosti RTP nedostatečné, přičemž schodek činí 2 007,3 milionu PTE.
(211)
Komise má za to, že finanční prostředky, jež společnost RTP obdržela, byly nižší než celkové čisté náklady, jež jí vznikly při plnění závazků, které jí uložil stát, a to kvůli skutečnosti, že tabulka 6 v 207. bodě odůvodnění nebere v potaz veškeré náklady společnosti RTP na veřejnou službu v období 1992-1998.
(212)
V souladu se sdělením o vysílání musí Komise zajistit, aby bylo státní financování přiměřené čistým nákladům na poskytování veřejné služby, avšak rovněž to, aby s ohledem na obchodní činnosti, které jsou odvozeny z činností v rámci veřejné služby a pro něž není na straně příjmů možné řádné rozvržení nákladů, nedošlo k narušením trhu, která nejsou nutná pro naplnění poslání veřejné služby. Takovéto narušení by existovalo, pokud by společnost RTP stlačovala na trhu ceny za reklamu, aby snížila příjem konkurentů (101). V tomto případě by společnost RTP nemaximalizovala své příjmy z obchodních činností a zbytečně by zvýšila potřebu státního financování. Podle sdělení o vysílání nelze takové chování, jestliže je prokázáno, pokládat za slučující se s posláním veřejné služby, které bylo vysílací organizaci svěřeno (102).
(213)
V rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 15. listopadu 2001 Komise uvedla, že pokud by bylo zjištěno, že došlo k takovému chování, vzala by tato narušení a z toho vyplývající potřebu vyššího státního financování v úvahu při posuzování možné nadměrné náhrady. V této fázi řízení Komise podotkla, že „na základě informací, které má Komise k dispozici v tomto okamžiku, nelze zjistit, zda se společnost RTP dopustila takového jednání“ (103).
(214)
Na základě výzvy k podání připomínek k zahájení řízení v dané věci neobdržela Komise od konkurentů společnosti RTP žádné připomínky, které by naznačovaly nebo prokazovaly, že se společnosti RTP dopustila na obchodních trzích protisoutěžního chování, jež by mohlo mít za následek vyšší státní financování, které není slučitelné se Smlouvou (104).
(215)
Za této situace se Komise domnívá, že nic nenaznačuje takovéto chování. Komise proto vyvozuje závěr, že se nezdá, že by se společnost RTP dopustila na obchodních trzích protisoutěžního chování, které by vedlo k vyšší potřebě státního financování, a že v důsledku takovéhoto chování nebyla poskytnuta nadměrná náhrada.
(216)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem vyvozuje Komise závěr, že dohodu se Správou sociálního zabezpečení, navýšení kapitálu a podřízenou půjčku, jakož i dočasné osvobození od registračních poplatků je nutno pokládat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Financování společnosti RTP prostřednictvím opatření ad hoc je však slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU. Celkové financování je přiměřené čistým nákladům na jednoznačně definované závazky veřejné služby, které byly společnosti svěřeny. V souladu s čl. 106 odst. 2 SFEU proto státní financování neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž v Unii v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie (105).
VI. ZÁVĚR
(217)
Komise konstatuje, že Portugalsko poskytlo protiprávně podporu ad hoc v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU (106). To se nevztahuje na dočasné osvobození od notářských poplatků a poplatků na zveřejnění podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92, jelikož se tato opatření nepovažují za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(218)
Jak je uvedeno v 143. bodě odůvodnění, Komise vyvozuje závěr, že dohoda se Správou sociálního zabezpečení, která byla uzavřena v roce 1993, navýšení kapitálu v období 1994-1997 a půjčka v roce 1998 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Státní podporu představuje obdobně osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalé osvobození od poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92. Opatření ad hoc byla provedena ze státních prostředků a mohou narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu tím, že zvýhodňují společnost RTP a ovlivňují obchod.
Opatření ad hoc nesplňují podmínky stanovené v rozsudku ve věci Altmark, jelikož je nelze pokládat za součást systému vyrovnávacích plateb, jehož parametry byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Mimoto je zřejmé, že společnost RTP nebyla vybrána v rámci řízení pro zadávání veřejných zakázek, které zaručuje nejnižší možné náklady, a neexistují žádné náznaky, že výše plateb ad hoc byla určena na základě analýzy nákladů, které by vynaložil běžný podnik.
(219)
Na opatření ad hoc s výjimkou trvalého osvobození společnosti RTP podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 je použitelná výjimka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. Jak bylo analyzováno, opatření poskytovala náhradu za jednoznačně definované závazky veřejné služby, jimiž byla společnost RTP dostatečně pověřena zákonem č. 21/92 a smlouvami o veřejné službě. Opatření ad hoc jsou přiměřená čistým provozním nákladům společnosti RTP na veřejnou službu. Opatření ad hoc nenarušují hospodářskou soutěž v míře, která je v rozporu se zájmem Unie, jelikož opatření jsou přiměřená čistým nákladům společnosti RTP na veřejnou službu. Společnost RTP se rovněž nedopustila protisoutěžního chování v rámci svých obchodních činností.
(220)
Komise konstatuje, že trvalé osvobození podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 představuje státní podporu, která není slučitelná s vnitřním trhem, jelikož se nepovažuje za náhradu za poskytování služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU. Portugalsko by proto mělo uvedený zákon zrušit. Portugalsko by mělo zajistit rovněž navrácení případné podpory, která byla společnosti RTP vyplacena na základě uvedeného zákona.
(221)
Vzhledem k výše uvedeným závěrům,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Níže uvedená opatření ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP), představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
stanovení splátkového kalendáře dluhu ve výši 1,206 miliardy PTE, kterou povolilo Portugalsko společnosti RTP ve formě dohody se Správou sociálního zabezpečení, která byla uzavřena v roce 1993;
b)
navyšování kapitálu v období 1994-1997 ve výši 46,800 miliardy PTE;
c)
půjčka ve výši 20 miliard PTE poskytnutá v roce 1998;
d)
dočasné osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 portugalského zákona č. 21/92 ve výši 11 000 000 PTE.
2. Opatření státní podpory uvedená v odstavci 1 tohoto článku jsou slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy, jelikož nevedla k nadměrnému vyrovnání čistých nákladů vynaložených na plnění úkolů veřejné služby, které byly uloženy společnosti RTP.
Článek 2
Osvobození od notářských poplatků a nákladů na zveřejnění podle čl. 11 odst. 1 portugalského zákona č. 21/92 nepředstavuje státní podporu.
Článek 3
1. Neomezené osvobození společnosti RTP od placení poplatků a odměn s ohledem na akty zápisu, registrace a záznamu podle čl. 11 odst. 2 portugalského zákona č. 21/92 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
2. Státní podpora, kterou Portugalsko poskytlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU na základě čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 ve prospěch RTP, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 4
1. Portugalsko zruší zákon uvedený v čl. 3 odst. 1 tohoto rozhodnutí a získá zpět státní podporu, kterou společnost RTP případně obdržela na základě uvedeného právního předpisu do doby jeho zrušení.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly dány k dispozici společnosti RTP, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízení (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté na základě zákona uvedené v článku 3 se provede s okamžitým účinkem.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Portugalsko Komisi tyto informace:
a)
podrobný popis opatření přijatých za účelem zrušení čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má společnost RTP navrátit,
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že společnosti RTP bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Portugalsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora uvedená v článku 3 navrácena. Na žádost Komise předloží Portugalsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již společnost RTP vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 20. prosince 2011.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 20 de diciembre de 2011
sobre la ayuda estatal C 85/01 relativa a medidas puntuales aplicadas por Portugal en favor de RTP
[notificada con el número C(2011) 9429]
(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2012/365/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero (1),
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (2), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
A través de tres denuncias, de 1993, 1996 y 1997, presentadas por la empresa privada de televisión Sociedade Independente de Comunicação, SA (SIC), la Comisión fue informada de que Portugal había aplicado una serie de medidas puntuales e indemnizaciones compensatorias anuales en favor de la empresa pública de televisión Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP).
(2)
Por carta de 15 de noviembre de 2001, la Comisión informó a Portugal de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE en relación con una serie de medidas puntuales en favor de RTP.
(3)
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (3). Posteriormente, el artículo 1 de la Decisión 2005/406/CE de la Comisión, de 15 de octubre de 2003, relativa a medidas puntuales aplicadas por Portugal en favor de RTP (4), concluyó que algunas de esas medidas, en concreto la ayuda estatal que Portugal concedió a RTP por un importe de 68 006 millones PTE en forma de un acuerdo con la Seguridad Social en 1993, de aportaciones de capital en 1994-1997 y de un préstamo en 1998, eran compatibles con el mercado común según lo dispuesto en el artículo 86, apartado 2, del Tratado CE. Además, el artículo 2 de dicha Decisión declaró que algunas medidas no constituían ayuda estatal, en concreto las medidas de exención de los gastos de notario y registro, el pago por la transferencia de la red de difusión de la señal televisiva, las facilidades concedidas para el pago del canon anual por la utilización de la red, el protocolo de apoyo al cine, la emisión de obligaciones y el plan de reestructuración para 1996-2000.
(4)
El 26 de junio de 2008, el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia T-442/03 (5) anuló parte de la Decisión 2005/406/CE por dos motivos. El Tribunal anuló el artículo 2 de dicha Decisión en la medida en que declara que la exención de los gastos de notario y registro no constituye ayuda estatal. El Tribunal consideró que la misión de la Comisión era establecer, en relación con la ventaja puntual, consistente en la exención del pago de los derechos de registro y de los honorarios relativos a su transformación en sociedad anónima (en adelante, «exención temporal»), si encajaba en la lógica del sistema jurídico portugués que la ley operase la transformación de las empresas públicas en sociedades anónimas, o bien si emplear la ley constituía una excepción que en realidad pretendía conceder a las empresas públicas una ventaja sobre las demás.
(5)
En cuanto a la ventaja permanente resultante de una exención ilimitada de los gastos de notario y registro y otros gastos con respecto a todos los actos de inscripción, registro o anotación concedida a RTP (en adelante denominada «exención permanente»), el Tribunal consideró que aunque probablemente la exención no fuera en realidad permanente (véanse los apartados 73 y 79 de la sentencia), ello no alteraría la afirmación de que la Comisión no ha demostrado el carácter general de esta exención. El Tribunal consideró además que, aunque tal vez Portugal transformara RTP en sociedad anónima porque se consideró necesario para el cumplimiento de la misión de servicio público, no se aportaron pruebas suficientes de ello.
(6)
El Tribunal desestimó los recursos por lo que se refiere a la conclusión de la Decisión 2005/406/CE de no considerar ayudas estatales la emisión de obligaciones de 1994 y las facilidades de pago del canon.
(7)
Por lo que se refiere a la compatibilidad de las medidas de ayuda estatal (artículo 1 de la Decisión 2005/406/CE), el Tribunal de Primera Instancia consideró que la Comisión no podía basarse en los informes sobre el servicio público y los datos en ellos contenidos sin una auditoría externa de los mismos, como exige la legislación nacional. Por consiguiente, la Comisión no podía concluir que las medidas de ayuda estatal fueran compatibles con el mercado común a tenor del artículo 86, apartado 2, del Tratado [ahora artículo 106, apartado 2, del TFUE y el «mercado interior» (6)]. El Tribunal anuló el artículo 1 de la Decisión 2005/406/CE.
(8)
Tras la sentencia del Tribunal en el asunto T-442/03, la Comisión llamó la atención de las partes interesadas sobre el hecho de que se había vuelto a abrir la investigación de la Comisión en este asunto y las invitó a presentar observaciones (7).
(9)
La Comisión recibió observaciones del denunciante el 10 de marzo de 2009, que se transmitieron a Portugal el 8 de abril de 2009. El 17 de junio de 2009, se recibieron otras observaciones del denunciante, que se transmitieron a Portugal el 28 de julio de 2009. Portugal respondió a los dos grupos de observaciones mediante cartas de 7 y 8 de septiembre de 2009. Portugal envió información adicional a la Comisión el 23 de febrero de 2010, el 4 de marzo de 2010 y el 15 de abril de 2010. La Comisión envió a Portugal una solicitud de información el 10 de mayo de 2010, pidiendo en concreto que se realizaran auditorías externas independientes de los informes sobre el servicio público del período comprendido entre 1992 y 1997.
(10)
Portugal respondió a la solicitud de información de la Comisión mediante carta de 8 de junio de 2010 y presentó las auditorías externas solicitadas relativas a los informes sobre el servicio público por carta de 12 de agosto de 2010. Portugal presentó información adicional por carta de 29 de septiembre de 2010. El 29 de marzo de 2011 tuvo lugar una reunión con Portugal; las autoridades de ese país facilitaron información adicional a la Comisión los días 17 de junio, 25 de agosto y 26 de octubre de 2011.
Por carta registrada el 15 de diciembre de 2011, Portugal aceptó excepcionalmente que la presente Decisión se adoptara en lengua inglesa como lengua auténtica.
(11)
La presente Decisión trata únicamente las medidas puntuales cubiertas por la Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal. Algunas de las medidas, que se declararon no constitutivas de ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado CE en la Decisión 2005/406/CE, no han sido anuladas por el Tribunal en la sentencia T-442/03 y, por consiguiente, el artículo 2 de la Decisión 2005/406/CE es definitivo. Esas medidas se refieren al pago por la transferencia de la red de difusión de la señal televisiva, las facilidades concedidas para el pago del canon anual por la utilización de la red, el protocolo de apoyo al cine, la emisión de obligaciones y el plan de reestructuración para 1996-2000. Sin embargo, como requería el Tribunal en su sentencia T-442/03, la Comisión volverá a evaluar la exención temporal y la exención permanente de los gastos notariales y de los gastos de registro y publicación.
La presente Decisión se centra en la relación financiera entre RTP y Portugal en el período comprendido desde 1992 hasta 1998 por lo que se refiere al acuerdo con la Seguridad Social en 1993, las aportaciones de capital durante el período de 1994 a 1997 y el préstamo del año 1998. La presente Decisión no se ocupa de las cuestiones de la clasificación jurídica y la compatibilidad con el Tratado de las indemnizaciones compensatorias anuales concedidas a RTP, que se trataron en la Decisión de la Comisión de 22 de marzo de 2006 en el asunto no E 14/05 (8). Además, el 4 de julio de 2006, la Comisión adoptó una Decisión relativa al acuerdo de reestructuración financiera de RTP, en el asunto NN 31/06 (9).
(12)
No obstante, con el fin de tener una visión completa de las relaciones financieras que existían entre Portugal y RTP en el período cubierto por la investigación de la Comisión en el presente asunto, la Comisión debe considerar no solo las medidas puntuales, sino también el apoyo financiero concedido a RTP en forma de indemnizaciones compensatorias anuales. Por consiguiente, en la presente Decisión, la Comisión se refiere a las indemnizaciones compensatorias anuales en la medida necesaria para precisar su posición sobre las medidas puntuales.
II. DESCRIPCIÓN PORMENORIZADA DE LAS MEDIDAS
A. MEDIDAS EN FAVOR DE RTP
A.1. DESCRIPCIÓN DEL BENEFICIARIO RTP
(13)
RTP (en aquel momento Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) se creó como sociedad anónima mediante acto legislativo de 15 de diciembre de 1955, tras la decisión de Portugal de constituir una empresa pública de radiodifusión que obtendría una concesión para la prestación del servicio público de televisión (10). El contrato de concesión del servicio público se firmó el 16 de enero de 1956.
(14)
RTP fue nacionalizada por el Decreto ley no 674-D/75 de 2 de diciembre de 1975. Dicho Decreto ley convirtió a RTP en una empresa pública con el nombre de «Radiotelevisão Portuguesa, E.P.», a la que fueron transferidos todos los derechos y obligaciones de su predecesora en virtud del Decreto ley.
(15)
RTP había ocupado una posición de monopolio nacional en el mercado televisivo hasta los años ochenta. Operaba dos canales de televisión, RTP1 y RTP2. Durante los años noventa, la competencia de las cadenas privadas de televisión hizo su aparición, una vez que Portugal concedió licencias a SIC y a la empresa privada de televisión TVI en febrero de 1992 para explotar los canales tercero y cuarto respectivamente (11).
(16)
La Ley no 21/92 de 14 de agosto de 1992 convirtió a RTP, EP en una sociedad anónima con el nombre de «Radiotelevisão Portuguesa, SA» y aprobó sus nuevos estatutos.
(17)
RTP desarrolla simultáneamente actividades televisivas tanto de servicio público como comerciales. Está habilitada legalmente para desarrollar otras actividades comerciales o industriales relacionadas con la actividad televisiva (12).
(18)
RTP desarrolla sus actividades comerciales por medio de participaciones financieras en empresas que son jurídicamente distintas de RTP y que disponen de una estructura y de un sistema contable propios.
A.2. MEDIDAS (13)
(19)
Las indemnizaciones compensatorias anuales constituyen el principal mecanismo de compensación a RTP por sus obligaciones de servicio público. Durante el período comprendido entre 1992 y 1998, RTP recibió 66 495 millones PTE (aproximadamente 332 millones EUR) (14) para cubrir los costes asumidos en la realización de sus obligaciones de servicio público. El fundamento jurídico de esta compensación anual lo constituye el artículo 5 de la Ley no 21/92 (15).
(20)
El cuadro 1 presenta un desglose de las indemnizaciones compensatorias anuales concedidas a RTP durante el período comprendido entre 1992 y 1998, cubierto por la presente Decisión.
Cuadro 1
Importe de las indemnizaciones compensatorias anuales 1992-1998
(en millones PTE y millones EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Fuente: Resolución del Consejo de Ministros.
(21)
Cuando RTP se transformó en sociedad anónima, la legislación portuguesa sobre registro de sociedades puede describirse como sigue. El artículo 7, apartado 1, del Código de Sociedades Mercantiles portugués (Código das Sociedades Comerciais), en su versión vigente en el momento de la transformación de RTP, establecía que los estatutos (contrato de sociedade) de una sociedad mercantil debían formalizarse mediante escritura pública.
El artículo 18, apartado 5, del Código de Sociedades Mercantiles establecía que el acto por el que se crea una sociedad anónima, después de que la compañía se haya constituido en la forma jurídica debida, tiene que ser inscrito en el Registro Mercantil. El registro era obligatorio según el artículo 15, apartado 1, y el artículo 3, letra a) del Código del Registro Mercantil (Código do Registo Comercial) y del artículo 166 del Código de Sociedades Mercantiles.
De conformidad con el artículo 70, apartado 1, letra a), del Código del Registro Mercantil, en la versión vigente en el momento relevante, el acto por el que se crea una sociedad anónima tenía que ser publicado en el Diário da República [véase el artículo 70, apartado 2 (17)]. La publicación debe efectuarla de oficio el registrador, corriendo con los gastos la parte interesada (véase el artículo 71, apartado 1, del Código de Registro Mercantil).
(22)
En el momento de su transformación en sociedad anónima en 1992, se dispensó a RTP del pago de los gastos notariales y de registro correspondientes al registro de la transformación jurídica de RTP de empresa pública en sociedad anónima. El valor de las exenciones fue de 33 millones PTE (aproximadamente 164 000 EUR). Generalmente, según la legislación portuguesa, toda persona jurídica tiene que pagar las tasas por la creación de una sociedad y la modificación de sus estatutos o cualquier otra modificación importante de la misma.
(23)
El fundamento jurídico de la exención de los gastos de notario y registro lo constituye el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 21/92, que estipula:
«Se aprueban los estatutos de RTP SA […], que no deben necesariamente elevarse a escritura pública, sino que se registran de oficio, libres de impuestos y emolumentos, en el Diario Oficial de la República (Diário da República) en el que se publiquen».
(24)
Lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 21/92 se deriva de la aplicación de la Ley no 84/88 de 20 de julio de 1988 relativa a la transformación de las empresas públicas en sociedades anónimas. El artículo 1 de la Ley no 84/88 dispone que las empresas públicas, aunque estén nacionalizadas, pueden transformarse en sociedades anónimas por Decreto ley. Reza así:
«Las empresas públicas […] podrán, por decreto ley, transformarse en sociedades anónimas de capital público o mayoritariamente público, de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución y por la presente Ley.».
(25)
El artículo 3, apartado 2, de la Ley no 84/88 relativa a la transformación de las empresas públicas en sociedades anónimas, dispone también que un Decreto ley debe aprobar los estatutos de la sociedad anónima. De conformidad con el artículo 3, apartado 3, de la Ley no 84/88, dicho Decreto ley constituye un documento suficiente para que se efectúen las obligaciones de registro (18).
(26)
En aplicación del artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92, RTP estaba exenta del pago de otras tasas de registro directamente relacionadas con la modificación de la naturaleza jurídica de la sociedad. El artículo 11, apartado 2, reza así:
«Todos los actos de inscripción, registro y anotaciones marginales, ante todos los registros, administraciones u organismos públicos, en particular ante el Registro nacional de personas jurídicas, el registro hipotecario y el servicio de propiedad de automóviles, se efectuarán sobre la base de una simple solicitud firmada por dos miembros del Consejo de Administración de la sociedad y libres de todo impuesto o emolumento.».
(27)
Según Portugal, lo dispuesto en el artículo 11, apartado 2, deriva de la aplicación del Decreto ley no 404/90 (19) y confirma la aplicabilidad a RTP de una disposición de aplicación general. Sobre la base del artículo 1 de dicha Ley, hasta el 31 de diciembre de 1993, las empresas que efectúen actos de cooperación o concentración pueden beneficiarse de una exención de los impuestos sobre la transmisión de bienes inmuebles necesarios para la concentración o cooperación. El artículo 1 de dicha Ley también dispone la exención de impuestos y otros gastos legales que puedan adeudarse por la realización de este tipo de actos.
(28)
Portugal declaró que, en diversas ocasiones RTP ha abonado gastos de notario y registro relacionados con determinadas ampliaciones de capital y otras operaciones tras su transformación en sociedad anónima (20).
(29)
RTP acumuló una deuda con la Seguridad Social de 2 189 millones PTE, correspondiente al período de 1983 a 1989, originada por la falta de pago de las cotizaciones a dicha institución. Esta deuda nació de un litigio entre RTP y la administración de la Seguridad Social sobre una cuestión de interpretación relativa a las cotizaciones sociales debidas por las horas extraordinarias de sus empleados y las remuneraciones de los artistas.
(30)
La interpretación de la administración de la Seguridad Social se basaba en el artículo 2, letra e), del Decreto Legislativo no 12/83, de 12 de febrero de 1983. Con el fin de evitar una acción judicial, las dos partes interesadas celebraron un acuerdo amistoso en virtud del cual la administración de la Seguridad Social renunciaba al cobro de los intereses de demora y aceptaba una reprogramación de la deuda. Después de llegar al acuerdo para solucionar el litigio, no llegó a revocarse nunca el Decreto Legislativo.
(31)
El 6 de mayo de 1993, un Decreto conjunto del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Seguridad Social autorizó la reprogramación de la deuda en 120 mensualidades y condonaba las multas y los intereses debidos sobre el importe de 1 206 millones PTE (6 millones EUR).
(32)
Las condiciones de autorización de pago en condiciones excepcionales de las deudas de RTP al Régimen de la Seguridad Social figuran en el Decreto ley no 411/91. El artículo 2, apartado 1, de dicho Decreto ley, dispone que la autorización debe ser indispensable para garantizar la viabilidad de la empresa deudora y las condiciones excepcionales mencionadas pueden aplicarse cuando, entre otras cosas, como establece el artículo 2, letra d), del Decreto ley, la empresa endeudada «haya sido ocupada, autogestionada o intervenida por el Estado».
(33)
Durante el período 1994-1997, Portugal amplió el capital de RTP cada año. El cuadro siguiente presenta una panorámica de las diversas ampliaciones de capital, que ascendieron a 46 800 millones PTE (233 millones EUR).
Cuadro 2
Ampliaciones del capital social de RTP entre 1994 y 1997
(en millones PTE)
Año
1994
1995
1996
1997
Ampliación del capital social
10 000
12 800
10 000
14 000
Capital social a 31 de diciembre
22 708
35 508
45 508
59 508
Fuente: Balances de RTP.
(34)
Los contratos de servicio público celebrados entre Portugal y RTP prevén la participación del Estado en las inversiones efectuadas por RTP, preferiblemente en forma de ampliación de capital (21).
(35)
En diciembre de 1998 se celebró un contrato de préstamo subordinado entre el Fondo de Regularización de la Deuda Pública (Fundo de Regularização da Dívida Pública) y RTP, que establecía las condiciones de un préstamo del Fondo a RTP por valor de 20 000 millones PTE (99,8 millones EUR) destinado a aumentar el capital de la empresa.
(36)
El Fondo de Regularización de la Deuda Pública está gestionado por el Instituto de Gestión de la Deuda Pública (Instituto de Gestão do Crédito Público), que se encarga de la gestión de la deuda del Estado portugués y de la ejecución del programa de préstamos de la Administración central, con arreglo a la Ley que regula el régimen de la deuda pública del Estado (22) y a las orientaciones definidas por el Gobierno portugués. El Instituto de Gestión de la Deuda Pública está tutelado por el Ministerio de Hacienda portugués (23).
(37)
A partir de la fecha en que RTP tuvo los fondos a su disposición, el préstamo quedó sujeto al pago de intereses anuales correspondientes al tipo Lisbor a doce meses, calculados al comienzo de cada período, y aumentados en 20 puntos básicos (24).
(38)
El contrato prevé que el préstamo fuera reembolsado hasta el 31 de diciembre de 2003, pero podía prorrogarse por un período de uno a dos años por acuerdo mutuo. RTP no pagó intereses sobre el préstamo, dado que el contrato de préstamo estipula que los intereses debidos durante las cuatro primeras anualidades deben capitalizarse (25).
(39)
El contrato celebrado en diciembre de 1998 entre el Fondo de Regularización de la Deuda Pública y RTP se elaboró siguiendo las orientaciones que figuran en una resolución conjunta entre los Secretarios de Estado de los Medios de Comunicación, del Tesoro y de Hacienda de 17 de diciembre de 1998.
B. SITUACIÓN FINANCIERA DE RTP
(40)
Como puede observarse en el siguiente cuadro, RTP registró pérdidas durante el período considerado en la investigación de la Comisión. En 1996, la situación financiera de RTP se deterioró hasta el punto de que sus fondos propios netos eran negativos.
Cuadro 3
Datos económicos y financieros de RTP para el período 1993-1998
(en millones PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Beneficios (o pérdidas) netos
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Fondos propios netos
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Activos
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Deudas financieras (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Fuente: Cuentas financieras de RTP.
C. OBLIGACIONES DE SERVICIO PÚBLICO IMPUESTAS A RTP ENTRE 1992 Y 1998
(41)
RTP está obligada a prestar unos servicios de televisión pública, cuya definición, atribución y financiación se regulan en diversos actos jurídicos.
(42)
La Ley no 58/90, que regula el ejercicio de la actividad televisiva, estableció las normas aplicables a los radiodifusores privados, instituyendo para el Estado la obligación de garantizar un servicio público de televisión (27). La Ley no 21/92 relativa a los estatutos de RTP determina las principales obligaciones del servicio público y su financiación.
(43)
Dos contratos de servicio público firmados entre RTP y el Estado portugués en 1993 y 1996 describen de una manera más detallada los servicios públicos y su respectiva financiación (en lo sucesivo, «antiguo contrato de servicio público», «nuevo contrato de servicio público» o «contratos de servicio público», cuando se hable de ambos) (28).
(44)
El artículo 4 de la Ley no 21/92 dispone que debe celebrarse un contrato de concesión entre Portugal y RTP y determina las principales obligaciones de servicio público que deben respetarse con arreglo a dicho contrato. El artículo 4, apartado 2, de la Ley enuncia los principios generales a los que debe ajustarse RTP en el ejercicio de su actividad de concesionaria (29), mientras que el artículo 4, apartado 3, expone las obligaciones del servicio público de televisión (30).
(45)
Los contratos de servicio público confirman las obligaciones de servicio público de RTP. En primer lugar, RTP está sujeta a obligaciones de carácter general y a obligaciones sobre el contenido de los programas (31). RTP debe prestar un servicio público de televisión en el marco del cual debe emitir en dos canales y proporcionar una cobertura general a la parte continental de Portugal. El primer canal tiene un carácter más general y debe proponer una programación más generalista. El segundo canal debe dirigirse a audiencias más específicas y presentar programas educativos, culturales y científicos. Uno de los canales debe cubrir las regiones autónomas de Azores y Madeira.
(46)
En segundo lugar, los contratos de servicio público imponen a RTP obligaciones específicas de programación (32). Se establecen ciertas normas de calidad de los programas (tales como el pluralismo, la imparcialidad de la información, etc.) y de contenido de los mismos (nuevas películas de ficción, deporte, programas infantiles, producción y cultura portuguesas, información nacional y programas de entretenimiento). RTP debe conceder tiempo de emisión a entidades determinadas, apoyar al cine y las otras formas de producción y expresión audiovisual, fomentar la producción de programas educativos o formativos, intercambiar programas con las Regiones autónomas de Azores y Madeira y promover la cooperación con otros organismos que presten servicio público de televisión en la Unión Europea. Por otra parte, RTP debe cumplir obligaciones específicas de programación en el marco de la cooperación internacional. Por ejemplo, RTP debe producir y emitir programas para las comunidades portuguesas que viven en el extranjero, los países africanos de lengua oficial portuguesa y Macao. RTP debe encargarse del funcionamiento de RTP Madeira y RTP Azores y mantener sus centros de producción y sus delegaciones en el extranjero.
(47)
En tercer lugar, los contratos de servicio público imponen a RTP obligaciones específicas. Por ejemplo, RTP debe conservar archivos audiovisuales, introducir innovaciones técnicas en su material y en sus actividades, apoyar la Fundación del Teatro Nacional de San Carlos y prestar otros servicios que deben precisarse específicamente.
(48)
El artículo 5 de la Ley no 58/90 otorgó a RTP la concesión del servicio público de radiodifusión durante un período de 15 años, renovable por un nuevo período de 15 años, que cubre las frecuencias correspondientes al primer y segundo canal. El artículo 4 de la Ley no 21/92 dispone que RTP es concesionaria del servicio público de televisión. La primera cláusula de los contratos de servicio público confirma que RTP es la prestadora de los servicios públicos televisivos (33).
(49)
Los contratos de servicio público (34) prevén un Consejo Consultivo (Conselho de Opinião) compuesto por representantes de los distintos sectores de la opinión pública, que puede intervenir para verificar si RTP respeta sus obligaciones, generales y específicas, de servicio público de televisión.
(50)
RTP debe presentar al Ministro de Hacienda un plan empresarial y un presupuesto para el desempeño de su misión de servicio público (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) para el ejercicio siguiente, acompañados de dictámenes emitidos por el Gabinete de Auditoría y por el Consejo Consultivo de RTP. Por otra parte, RTP debe presentar un informe sobre el cumplimiento de sus obligaciones de servicio público durante el ejercicio anterior (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público (los «informes sobre el servicio público»), acompañado de un dictamen del Gabinete de Auditoría de RTP (35).
(51)
El Ministro de Hacienda y el miembro del Gobierno responsable de los medios de comunicación deben comprobar el cumplimiento de los contratos de servicio público. La Inspección General de Hacienda debe auditar el plan financiero. Además, una auditora externa especializada debe realizar anualmente una auditoría de los informes sobre el servicio público (36).
(52)
El nuevo contrato de servicio público también prevé que Portugal imponga sanciones, en caso de incumplimiento de dicho contrato por parte de RTP, en forma de multas, embargo, rescate o rescisión del contrato de concesión.
(53)
Durante el período comprendido entre 1992 y 1998, una auditora independiente realizó auditorías externas de todas las cuentas anuales de RTP.
(54)
RTP también había presentado los informes sobre el servicio público de todos los años, con la excepción del informe sobre el servicio público de 1992, puesto que la obligación de realizar auditorías externas figuraba por vez primera en el antiguo contrato de servicio público que databa de 1993. Portugal alega que para los ejercicios 1995 a 1998 un auditor legalmente independiente emitió un dictamen favorable y autónomo de los informes sobre el servicio público (37). Portugal alega también que todos los informes sobre el servicio público durante dicho período fueron acompañados de un dictamen del Gabinete de Auditoría de RTP y de una auditoría de la Inspección General de Hacienda (Inspecção-Geral de Finanças), que es independiente de RTP.
La situación en cuanto a las auditorías externas de los informes sobre el servicio público puede describirse como sigue:
(55)
Los informes sobre el servicio público de 1993 y 1994 contenían una declaración de conformidad que certificaba que RTP había cumplido sus obligaciones de servicio público pero solo de la dirección de RTP.
(56)
Para los años 1995, 1996, 1997 y 1998, el informe sobre el servicio público contenía declaraciones de conformidad de un auditor externo independiente a la empresa, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial das Contas), de que la auditoría no revelaba cuestiones que afectaran significativamente al cálculo de las indemnizaciones compensatorias a RTP contempladas en los informes de esos ejercicios.
(57)
In 2010, Portugal presentó a la Comisión auditorías externas más exhaustivas de los informes sobre el servicio público para el período comprendido entre 1992 y 1997. Las auditorías externas de los informes sobre el servicio público para ese período las organizó el regulador nacional de los medios de comunicación, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Fueron realizadas para dicho período por Pedro Roque SROC, un auditor externo, que es independiente de RTP (38). Portugal también presentó un informe de síntesis resumiendo los resultados de las auditorías de todos los años.
Ya había una auditoría externa relativa al informe sobre el servicio público para el ejercicio 1998. Esa auditoría externa para el año 1998 la realizó BDO Binder, un auditor externo (el «informe BDO Binder») (39).
(58)
El mandato de las auditorías 1992-1997 era, para cada ejercicio en cuestión, evaluar si RTP cumplía su mandato como estipulaban los contratos de servicio público vigentes en aquel momento y si había una correspondencia entre los costes del servicio público y las indemnizaciones compensatorias. Las auditorías externas enumeraban las obligaciones de servicio público derivadas de los contratos de servicio público, tenían en cuenta las diversas leyes que regían las obligaciones de servicio público de RTP (por ejemplo, la Ley de Televisión no 58/90 de 7 de septiembre de 1990) así como el plan empresarial y el presupuesto del servicio público (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) y los informes sobre el servicio público. Las auditorías externas examinaron si se respetaban las obligaciones de servicio público. Los informes compararon las indemnizaciones compensatorias de Portugal con los costes establecidos en los informes sobre el servicio público.
(59)
Para todos los ejercicios objeto de la investigación, es decir, 1992-1997, las auditorías concluyeron que RTP cumplió esencialmente sus principales obligaciones de radiodifusión. Las auditorías declararon también que «por lo que se refiere a la correspondencia entre las misiones de servicio público y la compensación de los costes «reales», no hay distorsiones materialmente relevantes que afecten a su cumplimiento de la legislación vigente en ese momento». Para todos los ejercicios, el informe de síntesis concluye que la indemnización compensatoria efectuada por Portugal era inferior a los importes indicados en cada informe sobre el servicio público. Las auditorías se publicaron en el sitio web de la ERC (40). De la misma manera, el informe BDO Binder no señala ninguna compensación excesiva por el servicio público prestado.
(60)
El artículo 5 de la Ley no 21/92 confiere a RTP el derecho a recibir una compensación como contrapartida a la prestación de servicio público. Los contratos de servicio público confirman ese derecho.
(61)
Además del sistema de indemnizaciones compensatorias anuales (véase el considerando 19), los contratos de servicio público también prevén que Portugal financie:
a)
el pago de servicios específicos en aplicación de acuerdos de prestación de servicios que hayan sido firmados o que vayan a serlo por la Administración pública y por RTP (41);
b)
la participación del Estado en todas las inversiones efectuadas por RTP, en particular las destinadas a las infraestructuras necesarias para el funcionamiento de los centros de producción y emisión de las Regiones Autónomas de Azores y Madeira, a los archivos audiovisuales, a las emisiones internacionales de RTP y a otras que, por condicionamientos tecnológicos, esté obligada a hacer la concesionaria (42).
(62)
Con el fin de determinar los ingresos y gastos de las obligaciones derivadas de la condición de servicio público elegibles a efectos de la indemnización compensatoria, RTP utiliza un sistema de contabilidad analítica de costes. Los contratos de servicio público precisan los criterios que deben aplicarse para calcular los costes que pueden considerarse con respecto a cada obligación de servicio público (43).
(63)
En el marco del sistema de contabilidad analítica mencionado en el considerando anterior, RTP distribuye los ingresos y gastos (por ejemplo, gastos de personal y material) para cubrir un número determinado de actividades (como la gestión de la programación, costes directos e indirectos de los programas, costes de difusión, costes de emisión, costes de comercialización y gastos generales).
(64)
Los costes directos de las diversas actividades se distribuyen entre las distintas partidas de costes (por ejemplo RTP 1, RTP 2, RTPi y RTP África). Los costes indirectos se asignan a las partidas de costes según criterios analíticos coherentes (por ejemplo, el número de horas de emisión) (44).
(65)
El sistema de contabilidad analítica presenta las siguientes características:
a)
en el ámbito de los contratos de servicio público, solamente los costes de explotación netos pueden compensarse de acuerdo con el método descrito en los contratos de servicio público. Los costes financieros, los gastos extraordinarios y las provisiones que no estén directamente relacionados con una actividad quedan excluidos de la compensación (45);
b)
para calcular el importe de los costes de explotación netos reembolsables, RTP debe deducir los ingresos de explotación generados por cada obligación de servicio público;
c)
con arreglo al antiguo contrato de servicio público, no estaba autorizada ninguna compensación por la obligación general de servicio público de explotar RTP1 y RTP2 y garantizar una cobertura de las Regiones Autónomas a través de uno de los canales (46);
d)
con arreglo al nuevo contrato de servicio público, los costes de explotación de RTP1 y RTP2 pueden ser objeto de indemnizaciones compensatorias, pero no está autorizada ninguna compensación complementaria si los costes de explotación netos reales de RTP1 y RTP2 son superiores a los previstos (47).
(66)
RTP presentó el coste neto de la prestación del servicio público en los informes anuales sobre el servicio público, de acuerdo con el método de cálculo de costes descrito en los considerandos 60-65. El siguiente cuadro ofrece una panorámica de los costes para cada actividad de servicio público por la que RTP puede beneficiarse de una indemnización compensatoria.
Cuadro 4
Costes netos comunicados y reembolsables por la prestación del servicio público
(en millones PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletexto
112,9
86,8
Funcionamiento de RTP Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Emisión directa de RTP1 para Madeira y Azores
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Archivos audiovisuales
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Cooperación con los países africanos de lengua oficial portuguesa
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Diferencial de cobertura
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegaciones/corresponsales
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fundación del Teatro Nacional de San Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Apoyo al cine
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Explotación de los centros autónomos regionales
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Emisión destinada a entidades específicas
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Costes netos de explotación de RTP1
16 946,1
11 916,6
Costes netos de explotación de RTP2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Total de los costes netos de explotación
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Fuente: Autoridades portuguesas e informes sobre el servicio público.
(67)
El siguiente cuadro ofrece una panorámica de las inversiones realizadas por RTP en equipamientos destinados a las actividades de servicio público. Presenta, a la vez, las inversiones reales en actividades de servicio público, como figuran en las cuentas financieras anuales, así como las inversiones comunicadas en los informes sobre el servicio público. Las inversiones reales efectuadas en las actividades de servicio público eran superiores a las que figuran en los contratos de servicio público.
Cuadro 5
Inversiones en actividades de servicio público
(en millones PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Cuentas financieras
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Informes sobre el servicio público
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Diferencia
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Fuente: Cuentas financieras de RTP e informes sobre el servicio público.
(68)
El objetivo de las medidas puntuales era compensar a RTP por las obligaciones de servicio público que se le imponen y financiar sus inversiones.
(69)
En Portugal, el operador de servicio público no fue elegido a raíz de un procedimiento competitivo en el que todas las empresas interesadas tuvieran ocasión de indicar el importe de la indemnización compensatoria que requerirían para explotar una concesión de servicio público de televisión. RTP fue designada por el Gobierno para prestar un servicio de televisión pública.
(70)
Desde 1992, en el mercado portugués de televisión están presentes operadores públicos y privados. Además de RTP, los operadores privados SIC y TVI tienen licencias para explotar canales de televisión. SIC fue el primer operador privado en iniciar sus actividades de radiodifusión el 6 de octubre de 1992. Las medidas en favor de RTP podrían tener como efecto falsear la competencia en el mercado portugués de televisión.
III. OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS
(71)
Tras la apertura del procedimiento de investigación en el presente asunto, varios terceros interesados presentaron observaciones relativas a las medidas contempladas en los considerandos 21 a 39. Los siguientes considerandos ofrecen una panorámica de las observaciones relevantes de los interesados, clasificadas por medida.
(72)
En la presente sección solo se abordan las observaciones relativas a las cuestiones que quedaron pendientes tras la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-442/03, en concreto las cuestiones relativas a la exención de los gastos de notario y registro y costes de publicación, así como en relación con las otras medidas (el acuerdo con la Seguridad Social en 1993, las aportaciones de capital en el período de 1994 a 1997 y un préstamo en 1998), contempladas en el artículo 1 de la Decisión 2005/406/CE. Estas observaciones de los interesados incluyen opiniones presentadas tras la primera decisión de incoación de la Comisión, de 15 de noviembre de 2001, así como observaciones recibidas tras la publicación de la invitación a formular observaciones de 24 de diciembre de 2008 (49).
(73)
SIC y TVI argumentaron que la exención de los gastos de notario y registro constituye una excepción a las normas habitualmente aplicables en virtud de la legislación portuguesa a cualquier modificación de los estatutos de una sociedad. SIC añadió que el ámbito de aplicación de esta medida no se limitaba a la transformación de RTP en 1992. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92, RTP se beneficia de una exención general de impuestos y derechos sobre cualquier tipo de inscripción y registro.
(74)
TVI indicó que RTP estaba también exenta del pago de los gastos vinculados a la publicación de la escritura.
(75)
Sobre las aportaciones de capital en el período de 1994 a 1997, SIC, ACT (la Asociación de Televisión Comercial Europea), el operador comercial italiano Mediaset y TVI señalaron que ningún accionista razonable habría procedido a un aumento de capital de una sociedad que presentara las características de RTP. Las mencionadas aportaciones de capital se realizaron en una sociedad seriamente deficitaria sin un plan de reestructuración coherente que pudiera hacer viable la empresa.
(76)
Por otra parte, por lo que se refiere al préstamo de 1998, SIC afirmó que, teniendo en cuenta que RTP estaba en quiebra técnica en 1996, ninguna entidad financiera habría aprobado un préstamo así a RTP.
(77)
SIC, en particular, destacó la falta de auditorías externas, que deberían haberse realizado con regularidad. SIC también se refirió a las deficiencias detectadas en el ejercicio 1998 y descritas en el informe BDO Binder sobre dicho ejercicio, la única auditoría externa existente, que la Comisión debería haber tenido en cuenta. SIC señaló diversas críticas en el informe BDO Binder de 1998, incluido, inter alia, haber excedido los límites publicitarios en las emisiones televisivas de RTP. SIC señala que, según los contratos de servicio público, RTP debe respetar unos límites publicitarios y, por ejemplo, solo puede emitir un número determinado de minutos de publicidad por hora. Según las conclusiones del informe BDO Binder, esto no se respetó en el ejercicio 1998. SIC también citó la conclusión del informe según la cual no se habían contabilizado determinados activos, lo que SIC parece tomar como prueba de que no se habían realizado las inversiones correspondientes a dichos activos.
(78)
Tras la anulación del artículo 1 y de parte del artículo 2 de la Decisión 2005/406/CE por el Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-442/03, SIC alega que, en la presente Decisión, la Comisión debe también tener en cuenta el informe del Tribunal de Cuentas portugués (Tribunal de Contas, denominado en lo sucesivo «el Tribunal de Cuentas») de junio de 2002 (No 8/2002), que, según SIC, tenía el deber objetivo de examinar la gestión de RTP y su prestación de servicio público de televisión en cuanto a su efectividad, eficiencia y economía y que abordaba el período de 1997 a 2000. Sin embargo, ese período se hizo extensivo hasta 1993. Resumiendo las conclusiones del informe, SIC subraya que hubo una falta de estrategia para definir los programas y que no se observaron las directrices del Gabinete de Auditoría de RTP en cuanto a los límites de los costes ni se respetó el presupuesto anual elaborado. SIC declaró además que el Tribunal de Cuentas señala que Portugal todavía no ha precisado que la concesión de ayuda estatal guarde relación con un cumplimiento real de RTP de sus obligaciones de servicio público.
(79)
SIC apuntó a las conclusiones generales del Tribunal de Cuentas portugués sobre los contratos de servicio público, según las cuales estos favorecen la ineficiencia y la ineficacia en la gestión de RTP y definen su misión de servicio público en términos vagos y poco específicos.
IV. OBSERVACIONES DE PORTUGAL
(80)
Sobre la exención de los gastos notariales y de los gastos de registro y costes de publicación, Portugal aduce que, puesto que la transformación de la empresa pública en una sociedad anónima tenía que efectuarse mediante un acto legislativo, no procedía la recaudación de los impuestos y emolumentos relativos a la formalización mediante escritura pública de dicha transformación, ni a su registro y publicación.
(81)
La transformación de RTP en una sociedad anónima se efectuó en 1992 con el fin de que se rigiera por el Derecho privado y para aproximar su forma de operar a la de los operadores privados. Se consideró necesario equipar a RTP con los medios y condiciones que le permitieran cumplir de la mejor manera sus objetivos de servicio público en un mercado que estaba cada vez más abierto a la competencia. Se pretendía dar a las operaciones y la gestión de RTP la misma flexibilidad que a las empresas «normales», que se rigen por el Derecho Mercantil. Según Portugal, el formato de sociedad anónima era menos engorroso que los procedimientos de control estatal que se aplicaban previamente a RTP como empresa pública, ofreciendo así mejores condiciones para desarrollar canales de televisión y su programación.
(82)
Portugal alega que la transformación de RTP por ley en 1992, con la consecuencia de que no se precisaba de «escritura pública» para la formalización de dicho acto, era acorde con la naturaleza y la lógica del sistema jurídico portugués. A este respecto, Portugal recuerda que RTP se había constituido como empresa pública en 1975 por vía legislativa, en concreto, por Decreto ley no 674-D/75. Por tanto, como exigía específicamente la Ley no 84/88 relativa a la transformación de las empresas públicas en sociedades anónimas, dichos actos tenían que llevarse a cabo también por vía legislativa.
De conformidad con artículo 3, apartado 2, de la Ley no 84/88, que es una ley general sobre la transformación de las empresas públicas (véase el considerando 25), el acto legislativo que establece la transformación de las empresas públicas tenía que aprobar los estatutos de la sociedad anónima resultante de la transformación. Esto, además, se ajustaba al principio de la equivalencia de los actos, según el cual los actos legislativos solo pueden ser modificados, suspendidos o derogados por actos del rango equivalente en la jerarquía de actos jurídicos. Portugal señala que el principio de la equivalencia de los actos está establecido en la Constitución portuguesa (actualmente artículo 112, apartado 5, o artículo 115, apartado 5, de la Constitución en el momento en que RTP fue transformada en 1992), que dispone que «ninguna ley puede crear otras categorías de actos legislativos o conferir a actos de otra naturaleza el poder de interpretar, integrar, modificar, suspender o derogar cualquiera de sus preceptos con efectos externos». La aplicación de este principio a la transformación de empresas públicas está respaldada por la doctrina (50). Portugal remite asimismo a una serie de sentencias de su Tribunal Constitucional que reiteran la interpretación de que una ley solo puede ser interpretada por otra ley (51) y no por un acto de rango distinto e inferior dentro de la jerarquía de actos jurídicos.
(83)
Portugal alega que la transformación de RTP en una sociedad anónima por la Ley no 21/92 se llevó a cabo en cumplimiento del sistema general de la legislación portuguesa y legalmente no podría haberse realizado simplemente mediante escritura pública con arreglo al Derecho Privado. Portugal cita también varios ejemplos de otras empresas públicas transformadas mediante acto legislativo en sociedades anónimas (52).
(84)
Portugal remite al Decreto ley no 267/76, de 8 de abril de 1976, que establece por primera vez un régimen general para las empresas públicas. Este Decreto ley establecía que las empresas públicas solo podían ser creadas por un Decreto ley, que debe aprobar sus estatutos. Esto también se aplica a las posteriores alteraciones de los estatutos.
(85)
Portugal remite además a la Ley no 84/88 de 20 de julio de 1988 (véase el considerando 25 de la presente Decisión) que estipulaba que era necesario un decreto ley para transformar las empresas públicas en sociedades anónimas y que el decreto ley también debía aprobar los estatutos de la empresa pública. Portugal concluye en consecuencia que para la transformación de RTP en 1992, primero, era necesario un decreto ley y, segundo, además los estatutos solo podían ser aprobados por ley y no mediante escritura pública.
(86)
Además, la Ley no 58/90, de 7 de septiembre de 1990, exigía que el servicio público de televisión lo prestaran operadores pertenecientes exclusiva o mayoritariamente a entidades públicas, y los estatutos de dichos operadores tenían que ser aprobados por decreto ley.
(87)
En cuanto a los «gastos de registro», Portugal observa que mientras que el registro de los estatutos aprobados por la Ley no 21/92 estaba exento de dichos gastos, las formalidades de registro tenían aun con todo que realizarse de oficio. Las formalidades de registro se consideraron necesarias porque el Código del Registro Mercantil (Código do Registo Comercial) exige que los actos relativos a las empresas sean registrados y publicados. Según Portugal, el valor de los gastos de registro es de 11 000 contos (53) que equivale a 11 000 000 PTE.
(88)
En cuanto al requisito de publicación, Portugal destaca que, puesto que los estatutos de RTP se publicaron en el Diário da República como anexo a la Ley no 21/92 por la que se aprobaban, este requisito ya se cumplía.
(89)
En cuanto a las observaciones de SIC sobre el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92, Portugal respondió que la legislación portuguesa no reservaba beneficios fiscales específicos a las empresas públicas en las operaciones de transformación o reestructuración. La exención estaba basada en el Decreto ley no 404/90. Portugal alega que RTP no estaba dispensada del pago de los gastos de notario y registro sobre la base del artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92, aparte de la transformación de 1992. Portugal también alega que la clasificación del artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 como una exención permanente de gastos se debe a un malentendido lingüístico. En lugar de estipular que el Decreto ley era suficiente a todos los efectos legales y cualquier acto necesario para regularizar «la situación» (es decir, la transformación de 1992, las comillas son nuestras), el artículo 11, apartado 2, disponía que RTP estaría dispensada de todos los impuestos y emolumentos para dar efecto a los actos en los registros de la propiedad. Esto significaba, según Portugal, que RTP no estaba dispensada de los gastos de notario y registro fuera del contexto de las operaciones de la transformación de 1992, excepto en aquellas relativas a la transformación de 1992. Portugal también aportó documentación de varias situaciones en las que RTP había pagado gastos de registro.
(90)
Portugal afirma que el acuerdo inicial entre la administración de la Seguridad Social y RTP sobre la reprogramación de la deuda y la renuncia a intereses y multas se inscribía en el contexto de un litigio jurídico sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo no 12/83 relativo a las cotizaciones a la Seguridad Social en relación con la remuneración de las horas extraordinarias. El acuerdo de regularización de la deuda reconoció la interpretación de RTP, según la cual la remuneración no estaba sujeta a las cotizaciones a la Seguridad Social, como confirmó un experto en fiscalidad.
(91)
En segundo lugar, Portugal mantiene que la autorización formal de este acuerdo por el Gobierno portugués no confirió un beneficio financiero específico a RTP con respecto a otras empresas en circunstancias semejantes en los términos del Decreto ley no 411/91. Portugal afirma que la excepción contemplada en el artículo 2, apartado 1, letra d), se aplica a RTP, ya que esta fue objeto de una intervención estatal y pasó por distintas vicisitudes en el marco de la gestión de una Comisión Administrativa nombrada por el Gobierno en 1977 (54). Portugal argumenta que el hecho de que se haya celebrado un acuerdo con uno de los interesados sobre la base del Decreto ley no 411/91 destaca el carácter general de la excepción.
(92)
Por lo que se refiere al préstamo, Portugal indicó que las condiciones técnicas vinculadas al mismo establecían que la operación financiera generaría intereses calculados con arreglo a criterios de mercado.
(93)
Portugal afirmó que las aportaciones de capital durante el período 1994-1998 constituyeron, junto con las indemnizaciones compensatorias, un instrumento de financiación de los costes vinculados a la prestación de un servicio público de televisión.
(94)
Según Portugal, el modelo de financiación elegido para compensar los costes del servicio público sufragados por RTP resultó inadecuado y generó déficits comerciales. En primer lugar, las indemnizaciones compensatorias se calcularon siempre por debajo de las necesidades reales de financiación del servicio público de televisión. En segundo lugar, Portugal pagó las indemnizaciones sistemáticamente con retraso. Por ello, RTP se vio obligada a recurrir a la financiación bancaria para hacer frente a sus costes de explotación y no pudo incluir los gastos por intereses y amortización en el cálculo del coste del servicio público. En tercer lugar, RTP tenía que pagar IVA al Estado sobre las indemnizaciones compensatorias, lo que disminuía su importe neto.
(95)
Portugal afirma que i) la exención de impuestos y emolumentos (es decir, la exención de los gastos notariales y de los gastos de registro y los costes de publicación); ii) las facilidades de pago del canon sobre la utilización de la red de radiodifusión; iii) la reprogramación de la deuda a la Seguridad Social; iv) el pago relativo a la transferencia de la red de radiodifusión; v) el protocolo de apoyo al cine, y vi) el préstamo suscrito por RTP en 1998 no están incluidos en el concepto de ayuda estatal. Por lo que se refiere a la compatibilidad de las otras medidas, Portugal afirma que deben considerarse como una compensación por el coste del servicio público y, en consecuencia, no como ayuda estatal (55) o, como alternativa, que su compatibilidad con el Derecho de la Unión debería apreciarse sobre la base del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE (ahora artículo 106, apartado 2, del TFUE).
(96)
Por lo que se refiere al cálculo del exceso de compensación, Portugal declara lo siguiente:
a)
la inclusión en 1996 de los costes de explotación de RTP2 como coste del servicio público reembolsable se basaba jurídicamente en el nuevo contrato de servicio público según el cual la indemnización compensatoria de los costes de explotación de RTP2 surtía efecto, en aplicación de dicho contrato, a partir del 1 de enero de 1996 (56);
b)
el préstamo de 20 000 millones PTE no debería considerarse como indemnización compensatoria, dado que fue concedido en condiciones de mercado;
c)
las ampliaciones de capital también estaban destinadas a financiar inversiones, no solo a compensar financieramente los costes reembolsables del servicio público. La obligación del Estado, como accionista, de participar en la financiación de inversiones consideradas necesarias figura en los contratos de servicio público (57);
d)
las indemnizaciones compensatorias estaban sujetas al pago de IVA, de modo que el valor neto recibido por RTP fue inferior;
e)
de acuerdo con el nuevo contrato de servicio público, el coste del servicio público solo podía reembolsarse hasta la dotación presupuestaria prevista.
Teniendo en cuenta lo expuesto, Portugal concluyó que la compensación financiera a favor de RTP por sus obligaciones de servicio público no debía considerarse excesiva o inadecuada.
(97)
Por lo que se refiere a la falta de auditorías externas, Portugal aduce que la Comisión ya había adoptado una posición sobre la situación financiera de RTP, que cubría también el período comprendido desde 1992 a 1998, sin requerir una auditoría externa del servicio público en sus Decisiones de 2006 en el asunto E 14/05 y NN 31/06 y esas decisiones no han sido recurridas ante los tribunales. Portugal alega que, en particular, la Comisión ya tuvo en cuenta el Informe 8/2002 del Tribunal de Cuentas en su Decisión NN 31/06. Portugal destaca además que la Comisión concluyó en su Decisión NN 31/06 que la situación financiera de RTP desde 1992 a 1998 era debida a la infrafinanciación crónica de sus actividades de servicio público. En su Decisión NN 31/06, la Comisión basó sus conclusiones en un informe externo, el informe PriceWaterhouse Cooper de 2005, y en las cuentas anuales de RTP auditadas externamente, que Portugal considera como las únicas cuentas relevantes.
(98)
Portugal además insiste en que los informes sobre el servicio público para el período comprendido desde 1993 a 1998 fueron auditados por el Gabinete de Auditoría de RTP (58). No obstante, posteriormente Portugal presentó auditorías externas de los informes sobre el servicio público para el período desde 1992 hasta 1998, junto con un informe final de síntesis que abarca todos esos ejercicios. Las auditorías externas las organizó la autoridad independiente de los Medios de Comunicación, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, que encargó a los auditores externos Pedro Roque (59) que realizaran dichas auditorías.
(99)
Portugal respondió con todo detalle a algunas de las alegaciones de SIC sobre puntos concretos. Por lo que se refiere a la alegación de SIC de que, según el informe BDO Binder, falta el dictamen del Consejo Consultivo, Portugal hace hincapié en que dicho dictamen no era extensivo al informe sobre servicio público de RTP. Aunque el dictamen de dicho organismo estaba garantizado en el antiguo contrato de servicio público, no se había convertido en un requisito jurídicamente vinculante. Además, el nuevo contrato de servicio público no requería que dicho organismo emitiera un dictamen relativo al informe sobre el servicio público.
(100)
Por lo que se refiere a las alegaciones de SIC de que el informe BDO Binder para el ejercicio 1998 incluía unos 53 millones EUR de inmovilizado material, aunque no estaba inventariado, Portugal ha confirmado que se han realizado las inversiones correspondientes. El hecho de que en principio no se hiciera un inventario de dichos activos (aunque, con la excepción de 4 millones EUR, el valor de los mismos pudo posteriormente identificarse y realizarse un inventario retroactivo), no significa que no se hayan hecho inversiones. El auditor externo confirmó los balances y cifras y la transacción con terceros.
(101)
En cuanto a la alegación de SIC de que, según el informe BDO Binder para el ejercicio 1998, se había superado el límite de tiempo publicitario, Portugal señaló que esto en modo alguno implicaría una reducción de la compensación financiera. El motivo es que los importes que recibió RTP por exceder el tiempo de publicidad estaban muy por debajo de la infrafinanciación de ese año. En cualquier caso, Portugal confirmó que los ingresos publicitarios totales (incluidos los ingresos procedentes de exceder los límites publicitarios) se tuvieron en cuenta al calcular la necesidad de financiación, es decir, la compensación por el desempeño de la obligación de servicio público.
(102)
Portugal sostiene que el informe 8/2002 del Tribunal de Cuentas portugués no debe tenerse en cuenta en la presente Decisión puesto que la sentencia del Tribunal en el asunto T-442/03 solo encontró una deficiencia objetiva en la información contenida en los informes sobre el servicio público que no iban acompañados de una auditoría externa. Portugal hace hincapié en que el informe 8/2002 del Tribunal de Cuentas solo se refiere a los ejercicios 1997 a 2000 y no a la totalidad del período cubierto por la presente investigación. Los ejercicios 1993 a 1997 solo se abordaron en el informe de cara a una descripción general de la situación financiera de RTP y de sus necesidades de reestructuración, pero no constituyen el verdadero objeto del informe. El objetivo del informe es evaluar la gestión de RTP, la función del Estado como accionista y la prestación del servicio público de radiodifusión.
Portugal afirma que el Tribunal de Cuentas se excedió en su mandato de auditar las finanzas públicas al entrar a analizar la eficacia y la rentabilidad del gasto público. En opinión de Portugal, la única relevancia del informe es que constituía una auditoría independiente sobre la empresa, confirmaba las cuentas de Portugal y no detectaba irregularidades. Portugal alega que la Comisión debe tener en cuenta en la presente Decisión el informe 20/98 del Tribunal de Cuentas y no el informe 8/2002, puesto que el primero cubre la situación económica y financiera de RTP durante el período desde 1994 a 1996. El informe 20/98 concluyó que los criterios utilizados para financiar el servicio público se definen con más claridad en el nuevo contrato de servicio público que en el antiguo, con lo que no está de acuerdo el informe 8/2002 posterior.
V. VALORACIÓN DE LAS MEDIDAS
(103)
Con el fin de determinar si las medidas puntuales aplicadas por Portugal en favor de RTP constituyen ayuda estatal según lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado, la Comisión debe apreciar si dichas medidas:
a)
han sido otorgadas por el Estado miembro o mediante fondos estatales;
b)
pueden falsear la competencia;
c)
favorecen a determinadas empresas o la producción de ciertos bienes;
d)
afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(104)
A continuación, se examinará el carácter de ayuda estatal del préstamo de 1998, el acuerdo sobre la reprogramación de la deuda y la renuncia a intereses, y las aportaciones de capital entre 1994 y 1997. Asimismo, se evaluará la presencia de fondos estatales en las exenciones de los gastos notariales, de los gastos de registro y de los costes de publicación.
(105)
Existen fondos estatales en la exención de los gastos notariales, de los gastos de registro y de los costes de publicación en la medida en que una pérdida de ingresos fiscales equivale al consumo de recursos estatales en forma de gastos fiscales (60).
(106)
Por lo que se refiere a la reprogramación de la deuda con la Seguridad Social, así como a la renuncia al pago de intereses de demora, la Comisión considera que el organismo responsable de la Seguridad Social no puede considerarse como una empresa. No ejerce una actividad económica, sino que es un organismo público encargado de administrar el sistema de Seguridad Social (61). Por otro lado, la autorización para la reprogramación de la deuda no fue dada por la propia Seguridad Social, sino mediante un decreto conjunto de los Secretarios de Estado de Hacienda y Seguridad Social y del Secretario de Estado adjunto al viceministro. Con esta autorización, el Estado renunció a percibir ingresos, dado que en condiciones normales habría percibido 1 206 millones PTE por intereses sobre la deuda en curso. Por consiguiente, queda claro que están implicados fondos estatales y que la medida es imputable al Estado.
(107)
Las ampliaciones de capital concedidas a RTP fueron aportadas por el Estado con cargo directamente a su presupuesto. Queda claro, por lo tanto, que esta financiación constituye fondos estatales con arreglo a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(108)
La Comisión no puede aceptar el argumento de Portugal según el cual el préstamo a RTP no ha implicado recursos estatales. El concepto de fondos estatales incluye también las ventajas concedidas por los organismos designados o instituidos al efecto por un Estado miembro (62). El contrato de préstamo de 1998 se había celebrado entre RTP y el Fondo de Regularización de la Deuda Pública, fondo gestionado por el Instituto de Gestión de la Deuda Pública. Un acto jurídico determina que el Instituto está tutelado por el Ministerio de Hacienda (63). Se puede concluir, por lo tanto, que los fondos concedidos por el Fondo de Regularización de la Deuda Pública deben considerarse recursos estatales.
(109)
Esa medida puede considerarse directamente imputable al Estado, puesto que las condiciones del contrato se definieron en una Resolución conjunta de 17 de diciembre de 1998 de los Secretarios de Estado de Medios de Comunicación, del Tesoro y de Hacienda.
(110)
Exención de los gastos notariales, así como de los gastos de registro y costes de publicación: Por lo que se refiere a la exención de los gastos notariales y de los gastos de registro y costes de publicación debe evaluarse si la medida concedió una exención fiscal general que benefició a RTP o si se aplicó específicamente a RTP. En los considerandos siguientes, la Comisión distingue entre la exención temporal contemplada en el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 21/92 y la exención permanente contemplada en el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92.
(111)
La Comisión considera que la exención de la necesidad de escritura pública y de los costes de registro y publicación otorgó una ventaja a RTP al dispensarla de gastos que, de otro modo, tendría que costear de su propio presupuesto.
(112)
La ventaja es también materialmente selectiva al haberse concedido solo a RTP, como demuestra el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 21/92. El hecho de que esa ley pueda reafirmar, como alega Portugal, la aplicación de una ley más general, en concreto, la Ley no 84/88, no altera esta conclusión. La Ley no 84/88 se refiere a empresas públicas y dispone que dichas empresas pueden transformarse en sociedades anónimas por decreto ley. No obstante, el hecho de que esa ley se refiera a «empresas públicas en general» no afecta a la selectividad material contenida en el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 21/92 a favor de la empresa específica RTP. En cualquier caso, una exención solo para empresas públicas constituiría igualmente una medida de carácter selectivo para ese grupo de empresas (frente a las empresas privadas), del que RTP forma parte.
(113)
Las medidas estatales, aun siendo materialmente selectivas, pueden no ajustarse al concepto de medida selectiva a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, si, en lugar de establecer una excepción a la aplicación normal del sistema, constituyen una parte inherente al mismo (64). Por consiguiente, es necesario examinar si la medida era compatible con la naturaleza y la lógica del sistema jurídico portugués para transformar la empresa pública RTP en una sociedad anónima por ley o si se optó por emplear la ley para transformar RTP con el fin otorgarle una ventaja en relación con otras empresas. Siguiendo el planteamiento del Tribunal de Primera Instancia en su sentencia, la Comisión en adelante hará una distinción entre la exención de los gastos notariales por una parte y de los gastos de registro y costes de publicación, por otra (65).
(114)
Exención de la escritura pública y de los gastos notariales: La Comisión considera que la transformación de RTP en una sociedad anónima y la aprobación de sus estatutos por ley en lugar de mediante escritura pública se ajusta a la lógica y la naturaleza del sistema jurídico portugués. La transformación en sociedad anónima se hizo para dotar a RTP de una forma empresarial más flexible, poniéndola así en pie de igualdad con los operadores privados. El hecho de que esta transformación se hiciera por ley, y no mediante escritura pública, no fue un intento de eludir el requisito de escritura pública, sino que obedeció al principio general de la legislación portuguesa según el cual los actos legislativos solo pueden ser modificados por actos legislativos equivalentes.
(115)
Según el principio de «equivalencia de los actos», una ley solo puede ser derogada, suspendida o modificada por un acto jurídico que sea del mismo rango jerárquico del acto constitutivo y no por un acto que tenga un rango inferior en la jerarquía legislativa. Este principio fue introducido en la Constitución portuguesa en 1982, es decir, mucho antes de que se produjera la transformación de RTP en 1992. El artículo 115, apartado 5, de la Constitución portuguesa en su forma vigente en el momento de la transformación de RTP disponía que ninguna ley debe: «crear otras formas de legislación o conferir a otros tipos de actos el poder de interpretar, integrar, modificar, suspender o derogar cualquiera de sus preceptos de manera que produzcan efectos a terceros». Puesto que RTP fue nacionalizada en 1975 mediante un acto legislativo, en concreto, el Decreto ley no D 674-D/75, su transformación en otra forma jurídica solo podía volver a realizarse por decreto ley, o mediante una ley que tuviera un rango equivalente o incluso superior al decreto ley. Tampoco hay ningún indicio de que la primera nacionalización de RTP en 1975 se realizara para eludir las normas aplicables a empresas regidas por el Derecho privado y creara un beneficio para la empresa.
(116)
No hay pruebas que indiquen que todas las demás leyes vigentes antes de la transformación de RTP (véanse los considerandos 84 a 86 de la presente Decisión) tuvieran como finalidad crear una ventaja pecuniaria para las empresas públicas al evitar la escritura pública (y los gastos correspondientes) aplicables a las transacciones privadas. En particular, la Ley no 84/88 que permitía transformar empresas públicas en sociedades anónimas por decreto ley, reflejaba los principios constitucionales y jurídicos vigentes en aquel momento.
(117)
Conclusión: Habida cuenta de estos aspectos, la dispensa del requisito de efectuar la transformación de RTP mediante escritura pública (incurriendo así en los correspondientes gastos) no constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1 del TFUE.
(118)
Exención de los gastos de registro y costes de publicación: Es necesario evaluar si RTP disfrutó de un beneficio al no pagar los gastos relacionados con el registro de la empresa en el registro mercantil y la publicación de la escritura pública. De conformidad con la legislación portuguesa vigente en aquel momento, la escritura pública por la que se formaliza la constitución de una empresa de Derecho privado y sus estatutos tenían que ser publicados en el Diário da República por el registrador del Registro Mercantil para dar a conocer a terceros el contenido de dichos documentos. RTP no incurrió en estos costes de publicación puesto que la publicación obligatoria en el Diário da República de la Ley no 21/92 garantizaba que el acto de transformación de RTP y los contenidos de sus nuevos estatutos tuvieran la necesaria publicidad.
(119)
No hay indicios de que Portugal optara por transformar RTP en una sociedad anónima mediante la Ley no 21/92 para conceder a RTP una ventaja consistente en el ahorro de los gastos de registro y de los costes de publicación. Por el contrario, volver a publicar los estatutos de RTP hubiera sido superfluo puesto que los requisitos de transparencia y publicidad ya se alcanzaban con la publicación de la Ley no 21/92 en el Diário da República. Aunque el registro se efectúa pensando en una publicación posterior y las dos medidas están relacionadas, cabe preguntarse si la exención de los gastos de registro también puede justificarse por la naturaleza y lógica del sistema jurídico portugués y la conversión obligatoria de RTP por vía legislativa. Portugal no contesta que el registro seguía siendo necesario en virtud del Código de Sociedades Mercantiles. Como declara Portugal: «RTP no estaba dispensada del registro, únicamente no era necesaria una escritura, pero el decreto ley constituía un documento suficiente a efectos de registro». Lo mismo se deriva del artículo 3, apartado 3, de la Ley no 84/88 (véase el considerando 25 de la presente Decisión). Además, Portugal hizo hincapié en que para que RTP registrara en el futuro todos los demás actos relativos a la empresa, el hecho de su creación (es decir, el resultado de la transformación de 1992 en sociedad anónima) tenía que estar registrado (66). Si aun con todo es necesario el registro, la Comisión no ve motivos por los que RTP no tendría que soportar los gastos correspondientes.
(120)
Conclusión: Cabe concluir que la exención de RTP de la obligación de escritura pública (incluidos los gastos notariales), así como la exención de la obligación de publicación y de los correspondientes gastos de publicación en virtud del artículo 11, apartado 1, de la Ley no 21/92, no constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
La exención de los gastos de registro en virtud del artículo 11, apartado 1, de la Ley no 21/92, constituye ayuda estatal.
No obstante, como se explicará en los considerandos 160 y 161 de la presente Decisión, estas exenciones, en cualquier caso, estarían justificadas como compensación legítima por los costes de la prestación de un servicio de interés económico general con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(121)
Portugal sostiene que el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 no concede realmente una exención permanente a RTP, sino que solo pretende cubrir la misma situación anterior en relación con la exención temporal, es decir, la transformación de RTP en una sociedad anónima en 1992. Portugal sostiene además que en diversas ocasiones RTP pagó gastos de notario y registro. No obstante, el tenor del artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 cubre cualquier otro acto de inscripción, registro o anotación que, de conformidad con dicho artículo, puede realizarse gratuitamente durante un período de tiempo ilimitado.
(122)
Una exención permanente así también otorga una ventaja a RTP al librarla de gastos que, de otro modo, tendría que costear de su propio presupuesto. El argumento de Portugal de que, a su saber, el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 nunca ha sido aplicado y de que RTP pagó todos los gastos necesarios, es una prueba relevante en una recuperación potencial de una ayuda estatal pero no cambia la conclusión sobre el tenor de la disposición.
(123)
Esa ventaja es también selectiva, puesto que la Ley no 21/92 se refiere a RTP. Portugal no puede aducir que la Ley no 21/92 no es más que la aplicación de una norma general de la legislación portuguesa. En particular, no pueden aducirse los artículos 1 y 2 del Decreto ley no 404/90 para probar la inexistencia de selectividad puesto que el Decreto ley se refiere a actos de concentración y, por tanto, no abarca este asunto, que se refiere a la transformación de una empresa pública en una sociedad anónima (67).
(124)
Contrariamente a una exención temporal de los gastos de registro, una exención permanente no puede justificarse por la equivalencia de los actos, doctrina que, debido al proceso de adopción legislativa, dispensó del requisito de escritura pública y de su publicación cuando RTP fue transformada en 1992. La compatibilidad con la naturaleza y la lógica del sistema jurídico portugués podría aceptarse para la exención temporal ya que en el caso concreto de la transformación de RTP en sociedad anónima, podría realizarse, como se demostró, por Decreto ley. No obstante, el amplio ámbito de aplicación del artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 no impide que las exenciones de las obligaciones notariales (y sus costes) fueran posibles en otras situaciones que la transformación en 1992 de RTP en una sociedad anónima. Basta constatar que una exención permanente en favor de una empresa (de un grupo de empresas, como las sociedades anónimas) de diversos gastos de registro nunca puede formar parte de la naturaleza y lógica de un sistema jurídico (68).
Conclusión: Cabe concluir que la exención permanente para RTP derivada del artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFEU.
(125)
Acuerdo con la Seguridad Social (reprogramación de la deuda y renuncia a intereses): Después de haber examinado las observaciones de terceros y de Portugal, la Comisión concluye que el acuerdo inicial celebrado entre el organismo responsable del régimen de la Seguridad Social y RTP no puede considerarse el comportamiento típico de un operador privado. El litigio se refería a la cuestión de saber si la interpretación de determinadas normas de Seguridad Social, establecidas en el Decreto Legislativo no 12/83, era jurídicamente correcta. Este acuerdo confirmó la interpretación de RTP al respecto, corroborada por la opinión de un experto fiscal que llegó a la conclusión de que el Decreto Legislativo era anticonstitucional. No obstante, el Decreto Legislativo no fue derogado tras el acuerdo. Por consiguiente, debe concluirse que la medida se aplicó a RTP de manera selectiva, sin modificar la aplicación de la interpretación del régimen de la Seguridad Social a otras sociedades.
(126)
La Comisión no puede aceptar la alegación de Portugal, según la cual la autorización de la reprogramación de la deuda y la renuncia a las multas e intereses correspondientes se había concedido en el marco de un sistema general aplicable a todas las empresas que se encontraban en una situación similar, sobre la base del Decreto ley no 411/91, y no confería, por lo tanto, una ventaja específica a RTP.
(127)
Sin prejuzgar la naturaleza selectiva o general de este régimen, la presente Decisión tiene por objeto determinar si su aplicación a RTP fue selectiva.
(128)
Con el fin de demostrar que la reprogramación resulta indispensable para garantizar la viabilidad de la sociedad, el Decreto ley no 411/91 exige la elaboración de un estudio económico y financiero. RTP no ha llegado a realizar este estudio económico y financiero de su viabilidad con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, del Decreto ley no 411/91.
(129)
Además, la condición prevista en el artículo 2, apartado 1, letra d), del Decreto ley no 411/91 no era aplicable a RTP dado que la regularización de la deuda no fue consecuencia de una intervención del Estado. La Comisión no acepta la alegación de Portugal de que el historial de intervención estatal afectó al funcionamiento de la empresa deudora y de que RTP se regía por sus estatutos en el momento de la intervención estatal. Aunque RTP estuviese sujeta a un régimen de gestión específico en 1977 (69), este régimen había finalizado con la aprobación de los estatutos de RTP en 1980, mientras que la deuda con la Seguridad Social se acumuló de 1983 a 1989. La Comisión considera que la autorización de regularización de la deuda concedida a RTP no puede considerarse en el marco de un régimen general, en virtud del Decreto ley no 411/91, dado que RTP no cumplía los criterios establecidos en esa ley para la autorización de la regularización de deudas. Así pues, la medida se aplicó a RTP de manera selectiva.
(130)
Al permitir la reprogramación de la deuda, Portugal habría debido actuar de la misma manera que un acreedor público o privado que pretende recuperar los importes que se le deben y que, a tal efecto, celebra acuerdos de reprogramación de la deuda para facilitar su pago (70). El tipo de los intereses de demora aplicado por el Estado debería ser igual al tipo que un acreedor privado aplicaría en circunstancias similares. La Comisión considera que un acreedor privado que intentara recuperar el importe de la deuda por la vía judicial obtendría al menos el tipo de interés legal. Esta es la razón por la que, al renunciar al pago de intereses a pesar de la existencia de mecanismos de ejecución, Portugal no actuó como habría actuado un acreedor privado con el fin de maximizar el tipo de interés. Además, la deuda a la Seguridad Social se acumuló desde 1983 a 1989, mientras que su reprogramación no se llevó a cabo hasta 1993. En estas condiciones, un acreedor privado no habría permitido tal acumulación de deudas atrasadas durante un período tan largo sin iniciar un procedimiento de recuperación. Por lo tanto, parece que la medida ofreció una ventaja específica a RTP.
(131)
Ampliaciones de capital: Una vez examinadas las observaciones transmitidas por terceros y por Portugal, la Comisión concluye que las ampliaciones de capital concedidas desde 1994 a 1997 proporcionaron un beneficio financiero a RTP. Como puede observarse en el cuadro 3 del considerando 40, habida cuenta de la debilidad de la situación financiera de RTP en el momento en que se realizaron las ampliaciones de capital, ningún inversor privado habría aportado capitales a la sociedad, ya que esta no habría estado en condiciones de garantizar una rentabilidad normal de la inversión en un plazo razonable. De hecho, a pesar de las aportaciones de capital, la situación financiera de RTP se deterioró. Ni Portugal ni los terceros han alegado que Portugal había actuado como un inversor privado cuando aportó capital a la sociedad.
(132)
Préstamo de 1998: La Comisión no puede aceptar la alegación de Portugal de que el préstamo concedido en 1998 se ajustaba a las condiciones de mercado. Para que el préstamo no constituya una ayuda estatal, las condiciones asociadas al mismo (en concreto, la garantía y el tipo de interés) deben reflejar el riesgo inherente a la concesión de un préstamo a una empresa (71). El riesgo y, por lo tanto, el tipo de interés son más elevados cuando una sociedad se encuentra en una situación económica y financiera con un grado de solidez inferior al que exigiría una entidad financiera para la concesión de un préstamo.
(133)
Como puede observarse en el cuadro 3 del considerando 40, cuando se concedió el préstamo, RTP se encontraba en graves dificultades financieras ya que sus deudas superaban el valor de sus activos y su situación neta era negativa. Técnicamente, la empresa estaba en quiebra.
(134)
En primer lugar, hay que destacar que se trataba de un préstamo «subordinado», es decir, que no estaba garantizado por activos y que, en caso de quiebra de la sociedad, a efectos de reembolso el Estado portugués se habría situado por detrás de todos los acreedores y por delante de los accionistas. La ausencia de una garantía adecuada basada en activos indica claramente que este préstamo no se concedió en condiciones de mercado y que existía ayuda estatal. Teniendo en cuenta que, en el momento en que se concedió el préstamo, RTP se encontraba en situación de quiebra técnica, ninguna entidad financiera le habría concedido un préstamo «subordinado» dadas las escasas posibilidades que tenía RTP de reembolsarlo. De hecho, el préstamo no fue concedido por una entidad financiera privada, sino por el Fondo de Regularización de la Deuda Pública.
(135)
En segundo lugar, se puede alegar que el tipo de interés aplicado al préstamo no refleja claramente el riesgo inherente al mismo. No solo es inferior al tipo de referencia habitualmente utilizado por la Comisión para calcular el elemento de ayuda estatal en los regímenes de bonificación de intereses (72), sino que un operador de mercado normal exigiría, igualmente, además de garantías seguras, un tipo de interés que compensase ese riesgo elevado de no reembolso.
(136)
Dado que la situación financiera de RTP era tal que esta no habría estado en condiciones de obtener un préstamo subordinado en condiciones normales, el préstamo equivale efectivamente al pago de una subvención y constituye una ventaja para RTP.
(137)
Teniendo en cuenta lo que antecede, la Comisión considera que la reprogramación de la deuda con la Seguridad Social, las aportaciones de capital de 1994-1997 y el préstamo concedido en 1998 confirieron a la sociedad un beneficio económico y financiero con relación a los competidores que no recibieron los mismos fondos.
(138)
El mercado televisivo portugués se abrió a la competencia como muy tarde en 1992, de modo que había competidores en el mercado en el período en que RTP se benefició de las distintas medidas. En febrero de 1992, se concedieron licencias de radiodifusión a los operadores privados de televisión SIC y TVI, y en octubre de 1992 SIC comenzó a emitir en Portugal.
(139)
La Comisión no acepta la alegación de Portugal de que el acuerdo sobre la deuda con la Seguridad Social no entraría en el concepto de ayuda estatal, dado que la propia deuda se generó antes de la apertura a la competencia del mercado portugués de la radiodifusión. La ventaja financiera se concedió a RTP en mayo de 1993, tras la apertura a la competencia del mercado de la radiodifusión, pudiendo, por lo tanto, haber conferido una ventaja económica a RTP.
(140)
Teniendo en cuenta lo expuesto, debe concluirse que las medidas concedidas por Portugal pudieron conferir una ventaja económica y financiera a RTP con relación a sus competidores que no recibieron los mismos fondos y, de este modo, falsear la competencia a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(141)
Las ayudas estatales entran en el ámbito del artículo 107, apartado 1, del TFUE en la medida que afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Es el caso cuando las actividades en cuestión son objeto de intercambios entre Estados miembros. En el presente asunto, la propia sociedad beneficiaria, RTP, opera en el mercado internacional. En efecto, a través de la UER (Unión Europea de Radio y Televisión), intercambia programas de televisión y participa en el sistema de Eurovisión (73). Además, RTP compite directamente con operadores comerciales de radiodifusión que operan en el mercado internacional y cuya estructura de propiedad es internacional (74).
(142)
Puede concluirse, por lo tanto, que las ayudas concedidas a RTP por Portugal tuvieron una incidencia sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(143)
Teniendo en cuenta lo expuesto, hay que concluir que, dejando de lado las posibles obligaciones de servicio público impuestas a RTP, existe ayuda estatal, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, en las medidas siguientes:
-
la reprogramación de la deuda con la Seguridad Social,
-
las aportaciones de capital desde 1994 a 1997, y
-
el préstamo concedido en 1998.
Igualmente, la exención temporal de los gastos de registro con arreglo al artículo 11, apartado 1, de la Ley no 21/92, y la exención permanente los gastos de registro y otros gastos con arreglo al 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 constituyen ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFEU.
(144)
No obstante, como se ha expuesto en los considerandos 44 a 48 de la presente Decisión, RTP tiene encomendada una obligación de servicio público de radiodifusión. En el asunto Altmark Trans GmbH y Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, y Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht («la sentencia Altmark»), el Tribunal de Justicia declaró que las medidas estatales que compensan el coste del servicio público no constituyen ayudas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE (ahora artículo 107, apartado 1, del TFUE), cuando se cumplen simultáneamente las cuatro condiciones siguientes (75):
a)
la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben estar claramente definidas;
b)
los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente;
c)
la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable relativo a la ejecución de estas obligaciones;
d)
cuando la empresa no haya sido elegida en el marco de un procedimiento de contratación pública, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada, habría soportado para ejecutar estas obligaciones.
(145)
Dejando al margen la primera y la tercera condiciones, las medidas puntuales (véase el considerando 143 de la presente Decisión) no parecen cumplir la segunda y la cuarta de las condiciones de la sentencia Altmark por las razones siguientes:
(146)
Queda claro que la financiación concedida a través del acuerdo con el organismo responsable de la Seguridad Social y el préstamo de 1998 no formaban parte de un sistema de compensación con parámetros establecidos previamente de manera objetiva y transparente (segunda condición). Por el contrario, se basaban en decisiones puntuales imputables al Estado.
(147)
Además, como se expone en el considerando 61 de la presente Decisión, el contrato de servicio público preveía una posibilidad específica de financiación de inversiones en equipamientos para las actividades de servicio público por medio de aportaciones de capital. Los contratos de servicio público no limitan las inversiones de los servicios públicos ni definen claramente las condiciones y los límites de la participación del Estado; simplemente prevén la posibilidad de que el Estado participe en las inversiones de RTP como accionista. Esta es la razón por la que la Comisión estima que no puede considerarse tampoco que las aportaciones de capital forman parte de un sistema de compensaciones cuyos parámetros se habrían establecido previamente de manera objetiva y transparente.
(148)
Es evidente que RTP no fue seleccionada por medio de un concurso público que garantizase el mínimo coste posible. Nada indica que el importe de los pagos puntuales fuese determinado sobre la base de un análisis de los costes soportados por una empresa media (cuarta condición).
(149)
Teniendo en cuenta lo expuesto, es evidente que, en el presente asunto, no se cumplen todas las condiciones contempladas en la sentencia Altmark. Por consiguiente, las medidas a que hace referencia el considerando 143 de la presente Decisión deben considerarse ayudas estatales a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFEU.
(150)
El Tribunal de Justicia siempre ha considerado que el artículo 106 del TFUE puede permitir exenciones de la prohibición de ayudas estatales a empresas encargadas de la prestación de servicios de interés económico general (SIEG). La sentencia Altmark confirmó implícitamente que las ayudas estatales que compensan los costes soportados por una empresa para la prestación de un SIEG pueden considerarse compatibles con el mercado interior si respetan las condiciones enunciadas en el artículo 106, apartado 2, del TFUE (antes artículo 86, apartado 2, del Tratado CE, y anteriormente referido como «mercado común») (76).
(151)
El Tribunal de Justicia precisó que para que una medida pueda beneficiarse de esa exención, es necesario que se cumplan acumulativamente los principios de definición, misión y proporcionalidad. La Comisión considera que, cuando se cumplen estos principios, el desarrollo de los intercambios comerciales no se ve afectado en una medida contraria a los intereses de la Unión.
(152)
La forma en que estos principios se aplican al sector de la radiodifusión se explica en la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión (la Comunicación de radiodifusión) (77). Según la Comunicación de radiodifusión, la Comisión debe apreciar si (78):
a)
las actividades de RTP constituyen obligaciones de servicio público claramente definidas como tales por el Estado miembro (definición);
b)
las autoridades portuguesas encargaron oficialmente a RTP la prestación de dicho servicio (misión);
c)
la financiación es proporcional al coste neto de la prestación del servicio público.
(153)
Como establecen el Protocolo sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros [el Protocolo de Ámsterdam (79)] y la Comunicación de radiodifusión (80), la definición de la misión de servicio público de la empresa de radiodifusión incumbe a los Estados miembros. En el sector de la radiodifusión, la función de la Comisión se limita a comprobar si la definición de servicio público no implica error manifiesto. Dicho error constituiría un abuso de la definición de servicio público.
(154)
Dada la naturaleza específica del sector de radiodifusión, la Comisión considera legítima, teniendo en cuenta las disposiciones interpretativas del Protocolo, una definición que confiera a un organismo de radiodifusión determinado la función de ofrecer una programación equilibrada y variada (81). Esta definición se ajustaría al objetivo de dar respuesta a las necesidades democráticas, sociales y culturales de una sociedad determinada.
(155)
Como se expone en los considerandos 44 a 48 de la presente Decisión, RTP está obligada, en virtud de la Ley no 21/92 y de los contratos de servicio público, a prestar un servicio público general de televisión que implica la difusión de dos canales de carácter general. El primer canal debe ofrecer una programación más general, mientras que el segundo se orienta a públicos más específicos. Por otro lado, como se indica en los considerandos 44 y 45 de la presente Decisión, la Ley no 21/92 y los contratos de servicio público establecen de manera más pormenorizada las obligaciones impuestas a RTP relativas al contenido de los programas, a la cooperación internacional y a algunas otras obligaciones específicas.
(156)
Aunque la definición del servicio público de radiodifusión de RTP sea amplia y cualitativa, la Comisión considera que, de conformidad con las disposiciones interpretativas del Protocolo de Ámsterdam, esta definición «amplia» es legítima (82). Por ello, la Comisión considera legítima la definición general del servicio público de RTP de ofrecer dos canales de televisión con cobertura nacional, uno de carácter más general y otro más centrado en audiencias específicas. Puede considerarse que esta definición satisface las necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad portuguesa.
(157)
La Comisión considera igualmente legítimas las obligaciones que determinan de manera pormenorizada la forma en que RTP debe cumplir su obligación general de servicio público de radiodifusión. También puede considerarse que estas obligaciones, como exige el Protocolo de Ámsterdam, responden a las necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad portuguesa.
(158)
Aunque la Comisión considere legítima la misión de servicio público conferida a RTP, debe sin embargo comprobar si la definición contiene errores manifiestos.
La Comisión evaluará si las exenciones temporal y permanente de los gastos notariales, los gastos de registro y los costes de publicación pueden considerarse una compensación por los costes de servicio público y además analizará si la obligación de RTP de apoyar al cine puede considerarse parte de la misión de servicio público de RTP.
(159)
La Comisión evaluará en primer lugar si la exención temporal de la obligación de escritura pública (y sus costes), de los gastos de registro y de los costes de publicación durante la transformación de 1992 en sociedad anónima de conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 21/92, así como la exención permanente de diversos gastos de conformidad con el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 pueden ser consideradas una compensación por los costes ocasionados por la prestación del servicio público.
(160)
Exenciones temporales: En primer lugar, es necesario examinar si los costes implicados en la transformación de RTP en una sociedad anónima en 1992 (es decir, los costes adeudados normalmente por una escritura pública, su registro y publicación) pueden compensarse legítimamente como costes del servicio público. Como se ha indicado, la compensación reviste la forma de exención en virtud del artículo 11, apartado 1, de la Ley no 21/92.
(161)
En el momento de su transformación, RTP solo desarrollaba actividades de servicio público (véase el considerando 18 de la presente Decisión), mientras que las actividades comerciales las realizaban filiales jurídicamente distintas. Por consiguiente, los costes relativos a la transformación del operador de servicio público automáticamente constituían costes de servicio público que el Estado podía compensar legítimamente. No es necesario considerar si la reorganización de RTP era jurídicamente obligatoria o necesaria (83). La evaluación en virtud del artículo 106, apartado 2, del TFUE y de la Comunicación de radiodifusión exige que la compensación no supere los costes netos del servicio público, pero no es necesario evaluar si esos costes, siempre y cuando se limiten a la prestación de servicio público, podrían haberse evitado (84). En consonancia con el Protocolo de Ámsterdam y la Comunicación de radiodifusión, los Estados miembros, en principio, son libres de decidir la organización de su radiodifusor de servicio público, lo que no solo se aplica a la organización del radiodifusor de qué contenido se distribuirá sino también con qué forma jurídica realizará sus operaciones el proveedor del servicio. La función de la Comisión se limita a controlar si el Estado miembro ha hecho uso de esta libertad de forma abusiva. En el presente asunto, no hay indicios de que la transformación se realizara con el único fin de conceder una ventaja a RTP. No hay motivos para cuestionar el razonamiento de Portugal de que la transformación de 1992 se llevó a cabo para dar a RTP más flexibilidad en sus operaciones en lugar de ser un organismo estatal con engorrosos procedimientos estatales de control. Cabe por tanto concluir que la exención de los gastos de registro (es decir, gastos notariales, gastos de registro y costes de publicación) en el momento de la transformación de RTP constituye una compensación legítima por la prestación del servicio público de radiodifusión.
(162)
Exención permanente: Sin embargo, el razonamiento anterior (expuesto en el considerando 161 de la presente Decisión) no puede aplicarse a la exención permanente contemplada en el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92, que no tiene limitación temporal y, por tanto, está abierta a cubrir también registros e inscripciones de actividades de RTP ajenas a su misión de servicio público (es decir, cuando RTP asumiera actividades comerciales ella misma en lugar de a través de sus filiales jurídicamente distintas).
Habida cuenta del amplio ámbito de aplicación del artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92, tanto temporal (es decir, ilimitado) como sustancial (no está limitado a las actividades de servicio público), no es posible una justificación de cualquier posible exención futura de los gastos de registro como coste de servicio público. Por consiguiente, cabe concluir que la exención de los gastos de conformidad con el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 no es compatible con el mercado interior.
(163)
Aunque Portugal adujo que el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 nunca ha sido aplicado y que RTP siempre pagó todos los gastos de registro necesarios tras la transformación de 1992, ese argumento podría resultar válido en caso de recuperación, pero no cambia el hecho de que la disposición, como tal, concede ayuda estatal a RTP que no está justificada por el artículo 106, apartado 2, del TFUE o por cualquier otra disposición de dicho Tratado.
(164)
Habida cuenta del considerando 45 de la Directiva «Televisión sin fronteras», la Comisión puede aceptar, en la medida en que los derechos cinematográficos resultantes posibiliten su difusión en la televisión de servicio público, que la definición de servicio público de las empresas de radiodifusión de servicio público incluya la obligación de contribuir de manera importante a la inversión en la producción audiovisual europea (85).
(165)
La Comisión considera que la obligación impuesta a RTP de apoyar al cine se inscribe en el marco del servicio público de radiodifusión, dado que RTP procede posteriormente a la difusión en la televisión de servicio público de las películas cuyos derechos de distribución ha adquirido.
(166)
Esta es la razón por la que la Comisión no puede admitir las observaciones presentadas por los interesados según las cuales las obligaciones de RTP en lo relativo al cine y a su financiación son discriminatorias. Los interesados alegaron que las empresas privadas de radiodifusión celebraron también protocolos de apoyo al cine con las autoridades portuguesas, con respecto a los cuales no se prevé ninguna indemnización compensatoria. La Comisión considera, sin embargo, que es preciso distinguir entre los acuerdos voluntarios de apoyo al cine celebrados entre el Estado y los operadores privados de radiodifusión y la obligación de servicio público de radiodifusión impuesta a RTP de emitir producciones cinematográficas y financiarlas. Queda claro que se confió explícitamente a RTP una misión de servicio público de apoyo a determinadas producciones cinematográficas que posteriormente se emiten como programas de televisión del servicio público, mientras que no se confía a los operadores privados ninguna misión de servicio público de este tipo. RTP se ha convertido así en un instrumento utilizado por el Estado para apoyar al cine. Las ventajas consiguientes que RTP concediera al cine podrían constituir ayudas estatales y deberán apreciarse como tales. La presente Decisión no prejuzga la posible valoración de ventajas potenciales concedidas a productores cinematográficos.
(167)
Teniendo en cuenta lo expuesto, cabe concluir que la cofinanciación por RTP de producciones cinematográficas portuguesas emitidas en los canales del servicio público puede considerarse como una obligación específica legítima, necesaria para que RTP pueda cumplir sus obligaciones generales de servicio público de radiodifusión. Por lo tanto, esta obligación no constituye un error manifiesto.
(168)
No obstante, la Comisión considera que la obligación legal impuesta a RTP de prestar «otros servicios por especificar sobre una base ad hoc» (86) no es suficientemente precisa para permitirle apreciar a priori, con una seguridad jurídica suficiente, si estos servicios pueden ser considerados de servicio público. Aunque la Comisión considere que los «otros servicios por especificar» no estén claramente definidos, observa que no se efectuó ningún pago en virtud de esta disposición durante el período investigado (87).
(169)
Teniendo en cuenta lo expuesto, la Comisión concluye que las actividades de RTP, tal como se describen en la Ley no 21/92 y se redefinen en los contratos de servicio público, constituyen obligaciones de servicio público claramente definidas.
Aunque la obligación de prestar «otros servicios por especificar sobre una base ad hoc» no sea suficientemente precisa para concluir a priori que todos los servicios prestados en este ámbito pueden considerarse servicios públicos, no se efectuó ningún pago de conformidad con esta disposición desde 1992 a 1998.
No obstante, la exención permanente de los gastos de registro y otros gastos no se limita a la compensación de los costes de servicio público y, por tanto, no puede justificarse en virtud del Artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(170)
En segundo lugar, hay que evaluar si las obligaciones de servicio público se confiaron al beneficiario de la financiación estatal RTP.
(171)
De acuerdo con la Comunicación de radiodifusión, la Comisión debe comprobar si la misión de servicio público se confió a RTP en virtud de un instrumento oficial (88).
(172)
Como se menciona en el considerando 48 de la presente Decisión, las obligaciones de servicio público se confiaron claramente a RTP sobre la base de varias leyes y contratos: el artículo 5 de la Ley no 58/90, el artículo 4, apartado 1 y el artículo 5 de la Ley no 21/92 y la cláusula 1 del antiguo y del nuevo contrato de servicio público.
(173)
La Comisión no ha recibido observaciones ni de los interesados ni de Portugal que indiquen la posibilidad de que el servicio público no haya sido confiado a RTP suficientemente en virtud de un instrumento oficial. De acuerdo con la Comunicación de radiodifusión y habida cuenta de las leyes y contratos a que hace referencia el considerando 48 de la presente Decisión, cabe concluir que es indudablemente RTP quien debía cumplir las obligaciones de servicio público de televisión y que, por consiguiente, se confió oficialmente a RTP una misión de servicio público.
(174)
No basta con que la misión de servicio público se confíe a RTP en virtud de un instrumento oficial; también deben tomarse medidas para garantizar que el servicio público se presta con arreglo a la legislación y los contratos de servicio público. Como se menciona en los considerandos 49 a 59 de la presente Decisión, se establecieron diferentes mecanismos de control con el fin de garantizar que RTP desempeñaba sus obligaciones de servicio público con arreglo a lo previsto.
(175)
En primer lugar, RTP estaba obligada a presentar informes sobre la realización de sus obligaciones de servicio público y planes acompañados de un dictamen emitido por el Gabinete de Auditoría de RTP. RTP presentó informes sobre el servicio público de los ejercicios 1993 a 1998 que describían el cumplimiento de cada una de las obligaciones de servicio público y definían los costes de cada una de dichas obligaciones mediante un sistema de contabilidad analítica.
(176)
En segundo lugar, el Ministro de Hacienda y el miembro del Gobierno responsable de los medios de comunicación social auditaron la observancia del contrato de servicio público y la Inspección General de Hacienda realizó la auditoría del plan financiero.
(177)
En tercer lugar, tenía que realizarse una auditoría externa anual. La Comisión no puede aceptar el argumento de Portugal, reiterado tras la sentencia del Tribunal en el asunto T-442/03, de que, de hecho, los informes sobre el servicio público se auditaban externamente y, por tanto, no era necesaria ninguna otra actuación. La situación antes de la adopción de la Decisión de 15 de octubre de 2003 puede describirse como sigue:
a)
para el ejercicio 1992, no hubo informe sobre el servicio público, puesto que la obligación de presentar informes sobre el servicio público y una auditoría de dichos informes solo entró en vigor con el contrato de concesión de 1993;
b)
para los ejercicios 1993 y 1994, no hubo auditoría externa, solo una declaración de los representantes de la empresa, en concreto el Consejo Fiscal de RTP (Conselho fiscal da RTP), que es un órgano interno de la compañía;
c)
para los ejercicios de 1995 a 1998, acompañaron los informes una declaración de un auditor externo independiente de RTP y sus representantes. Dichas declaraciones confirman que RTP respetó sus obligaciones de servicio público. No obstante, no pudo accederse a informes sobre el servicio público más detallados que llevaran a estas conclusiones.
(178)
Sin embargo, habida cuenta de las conclusiones del Tribunal en el asunto T-442/03 y en particular en los apartados 232 a 256 de la sentencia, la Comisión no podía basarse exclusivamente en los (reducidos) informes de auditoría relativos a los informes sobre el servicio público contemplados en el considerando 177 de la presente Decisión y, en su lugar, aceptó la propuesta de Portugal de realizar una auditoría externa sobre la base de los informes sobre el servicio público existentes para todos los ejercicios en cuestión. Es decir, se realizaron auditorías externas sobre el cumplimiento de RTP de sus obligaciones de servicio público para los ejercicios 1992 a 1997. Para el ejercicio 1992, la auditoría externa se realizó a pesar de no haber un informe sobre el servicio público. Sin embargo, el auditor externo se basó en otro documento para evaluar si se había cumplido la misión de servicio público. Para el ejercicio 1998 no se había realizado una auditoría externa, puesto que ya existía, como tampoco discute SIC, una auditoría externa que es el informe BDO Binder de 1998, al que se hace referencia en los considerandos 186 a 188 de la presente Decisión.
(179)
Las nuevas auditorías para los ejercicios 1992 a 1997 las organizó el regulador nacional de los medios de comunicación, la Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC. ERC es un organismo administrativo independiente que, con arreglo a la Constitución portuguesa, es el responsable de velar, entre otras cosas, por el respeto de los estatutos y normas que regulan las actividades de los medios de comunicación social. ERC organizó las auditorías que se realizaron para los ejercicios de 1992 hasta 1997 mediante contrato con el auditor externo, Pedro Roque, que es independiente de RTP.
(180)
Dado el tiempo transcurrido entre 1992 y las auditorías de los informe sobre el servicio público realizadas en 2010, ha sido difícil acceder a todos los datos. Esto explica lo prolongado de la investigación y el tiempo que ha llevado realizar nuevas auditorías. No obstante, en definitiva, las auditorías pudieron realizarse, puesto que ya existían los informes sobre el servicio público (excepto para el ejercicio 1992) y los auditores tenían, por tanto, una base para su auditoría. Las auditorías de los ejercicios desde 1992 hasta 1997 han sido presentadas a la Comisión.
(181)
Las auditorías externas afirman que su mandato es evaluar y controlar el servicio público de radiodifusión prestado por RTP y el pago recibido por esta por dicha misión. Contienen una descripción de la información que se ha tenido en cuenta. Remiten, entre otras cosas, a la Ley no 58/90 (Ley sobre el servicio público de radiodifusión), Ley no 21/92 relativa a la transformación de RTP, los contratos de servicio público, las cuentas anuales y las auditorías externas de las cuentas anuales, el plan empresarial y el presupuesto del desempeño de su misión de servicio público (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), los informes sobre el servicio público para los ejercicios respectivos (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Serviço Publico, RCOSP). Las auditorías mencionan que, debido al largo período transcurrido entre los años 1992 a 1997 y al contrato de auditoría en 2010, algunos documentos se destruyeron y algunos datos no estaban disponibles. Por ese motivo, el informe de auditoría se centró principalmente en los informes disponibles, en particular los informes sobre el servicio público (89) y las cuentas anuales certificadas.
(182)
A pesar de estas limitaciones debidas al tiempo transcurrido, los auditores consideraron posible cumplir su contrato y realizar las auditorías y hacer una evaluación de la ejecución de RTP de sus obligaciones de servicio público y la compensación recibida al efecto. Las auditorías afirman explícitamente que los auditores pudieron superar las dificultades ocasionadas por el tiempo transcurrido y realizaron las auditorías. Por ejemplo, aunque los auditores hacen la reserva de que no se pudieron consultar los criterios de contabilidad de costes y los métodos de asignación de costes, eso no resultó un obstáculo para realizar la auditoría y llegar a una conclusión positiva. El informe de síntesis afirma que: «todos los costes e ingresos de RTP se basan en la premisa de que su actividad solo se refiere a la prestación de servicios de televisión pública, y que las presentes auditorías se basaban en estados financieros auditados tanto por el auditor interno de la empresa como por auditores externos, de lo que no resultaron otros hechos relevantes que los descritos pormenorizadamente en las cuentas anuales». (90) La Comisión ya había establecido (véase el considerando 18 de la presente Decisión) que RTP solo había realizado actividades de servicio público durante los ejercicios investigados, mientras que las actividades comerciales las realizaban filiales jurídicamente distintas de RTP. Los criterios de asignación de costes, por lo tanto, solo son relevantes para ubicar la asignación de costes dentro de los costes de servicio público incurridos por RTP y no deben tener efectos sobre el importe de los costes totales del servicio público.
Por lo que se refiere a la información financiera, la Comisión consideró que los auditores externos podían legítimamente basarse en los balances financieros anuales, que iban siempre acompañados de una auditoría que certificaba la exactitud de las cuentas de RTP. Según los contratos de servicio público, el objetivo de la auditoría externa de los informes sobre el servicio público era verificar que RTP había cumplido las obligaciones de servicio público encomendadas y que la compensación por servicio público era acorde con los costes de desempeñar esas obligaciones. Por consiguiente, aunque los datos financieros para la prestación del servicio público durante los ejercicios objeto de la investigación se referían a la prestación del servicio público por RTP, era necesaria otra verificación independiente para determinar si los costes incurridos se ajustaban al mandato de servicio público.
(183)
Los auditores externos confirman este punto. Sobre los ejercicios 1992-1997, los auditores llegaron a la conclusión de que: «Esencialmente, RTP había cumplido sus obligaciones de radiodifusión en cuanto a cantidad, expuestas en el contrato de concesión, con especial atención a la obligación de difusión de contenidos». El auditor considera que «habiendo analizado los documentos disponibles, es decir, los informes del Auditor y del Gabinete de Auditoría, no encontramos nada que nos lleve a concluir que los documentos presentados, relativos a la correspondencia entre la misión de servicio público prestada y el pago de su coste real y efectivo, contengan distorsiones materialmente relevantes que afecten a la observancia de la legislación vigente en ese momento» (91).
(184)
Algunos de los informes de auditoría mencionan que RTP podría haber solicitado un importe de compensación más elevado pero que se lo impedían las condiciones de los contratos de servicio público, debido al artículo 15, apartado 4, del antiguo contrato de servicio público y al artículo 19, apartado 3, del nuevo contrato de servicio público de 1996. Las auditorías externas individuales para los ejercicios 1994, 1996 y 1997 constatan la diferencia entre los elevados costes realmente soportados por RTP para prestar el servicio público y la compensación recibida por ello, que era inferior a los costes soportados (92). El informe de síntesis final para todos los ejercicios que se han auditado afirma explícitamente que: «para todos los ejercicios, la indemnización compensatoria que se asignó y pagó era inferior a los importes indicados en cada RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público, los informes sobre el servicio público).» (93).
(185)
Algunas auditorías (con la excepción de las de los ejercicios 1992 y 1993), afirman que RTP superó el límite publicitario legal, es decir, emitió más anuncios de los permitidos por los contratos de servicio público. Los ingresos obtenidos por RTP de estos anuncios deben tenerse en cuenta al calcular los costes del servicio público, de conformidad con la Comunicación de radiodifusión, puesto que los ingresos generados por el servicio público, incluidos los ingresos publicitarios, deben integrarse en el cálculo de las necesidades de financiación del servicio público de la compañía.
El hecho de que se superaran los límites de los espacios publicitarios no afectó al análisis del auditor para todos los ejercicios entre 1992 y 1997. La compensación por servicio público correspondió a la misión de servicio público desempeñada por RTP y no hubo compensación excesiva. Portugal también confirmó que, con respecto a los ejercicios 1994, 1995 y 1996, todos los beneficios procedentes de la publicidad (es decir, incluidos los derivados de un exceso del tiempo publicitario permitido) se tuvieron en cuenta y redujeron la necesidad de financiación del servicio público en consecuencia (94). Por lo que se refiere al ejercicio 1996, el artículo 15 del nuevo contrato de servicio público estipulaba que, para la determinación de la compensación por servicio público, los beneficios resultantes de la explotación de los canales pueden no tenerse en cuenta al recapitular los costes a efectos de calcular el coste total del servicio público. Los «beneficios» incluyen los ingresos publicitarios. Portugal confirmó explícitamente que los beneficios procedentes de la publicidad se dedujeron del importe de compensación requerido (95).
(186)
Por lo que se refiere al ejercicio 1998, el auditor externo BDO Binder realizó una investigación sobre la relación entre la misión de servicio público de RTP y los costes derivados de ella. El informe BDO Binder hace varias recomendaciones para el futuro y sugiere que se refuercen los controles internos de RTP para garantizar el cumplimiento de la normativa interna, pero no concluye que RTP hubiera recibido una compensación excesiva por la misión de servicio público efectuada por esta ni que las cifras utilizadas en el informe sobre el servicio público elaborado por RTP y utilizadas por la Comisión en su Decisión de 15 de octubre de 2003 no fueran fiables. Al abordar cifras concretas, el informe BDO Binder hace referencia a un fallo al elaborar un inventario por lo que se refiere a algunos activos. No obstante, el informe BDO Binder parece que más bien critica la falta de un inventario de activos (96), no que concluya que no se hubieran efectuado las inversiones respectivas y que los valores de las inversiones se hubieran contabilizado erróneamente. No obstante, como destacó Portugal, en todo caso, las cifras de las inversiones respectivas se incluyeron en el cálculo de la compensación, que excluía que pudieran reembolsarse costes de depreciación de los bienes inmuebles.
(187)
En cuanto al exceso de los espacios publicitarios, el informe BDO Binder consideró que se habían tenido en cuenta todos los ingresos publicitarios a la hora de calcular las necesidades de financiación del servicio público. Una vez más, ninguno de estos factores llevó al auditor a emitir un dictamen negativo sobre el cumplimiento por parte de RTP de sus obligaciones de servicio público ni apunta a ninguna compensación excesiva.
(188)
Pero lo más importante para el análisis en la presente Decisión es la conclusión del informe BDO Binder (que no rebatió SIC), de que RTP podría haber pedido 25 000 millones PTE por el cumplimiento de sus obligaciones de servicio público pero en cambio solo recibió 14 000 millones PTE. En otras palabras, el informe BDO Binder no señala compensaciones excesivas sino que más bien llega a la conclusión opuesta.
(189)
Como se establecía en la Decisión NN 31/06 relativa a la reestructuración de RTP, una auditoría externa de PriceWaterhouse Coopers ha examinado si la información financiera facilitada por las autoridades portuguesas era acorde con las cuentas financieras de RTP en el período de 1991 a 2003, con los importes incluidos en los informes de auditoría sobre el servicio público y con otras fuentes de información que se consideraron relevantes para garantizar la conformidad de las auditorías presentadas (véase el considerando 38 de la Decisión NN 31/06). El informe de auditoría de PWC validó los datos sin observaciones significativas (considerando 52 de la Decisión NN 31/06). El informe de auditoría de PWC confirmó expresamente que los importes recibidos por RTP como compensación por servicio público correspondían a los importes indicados en las resoluciones del Consejo de Ministros (véase el considerando 41 y el cuadro 39 de la Decisión NN 31/06). El informe de auditoría de PWC destacó la infrafinanciación general de RTP. El informe señaló que además de las funciones de servicio público que eran reembolsables en virtud de los contratos de servicio público, había funciones de servicio público que realizaba RTP, pero por las que no podía pedirse el reembolso del Estado. La Comisión concluyó en su Decisión NN 31/06 que el informe de auditoría de PWC podía por tanto basarse correctamente en las cuentas financieras de RTP y consideró que, en efecto, RTP estaba infrafinanciada de manera crónica. Por consiguiente, a los efectos de la presente Decisión, el informe de auditoría de PWC puede tomarse como otro elemento, además de las auditorías externas relativas a los informes sobre el servicio público, de que los datos utilizados por la Comisión en la Decisión 2005/403/CE eran correctos.
(190)
Por lo que se refiere al argumento del demandante de que debe tomarse en cuenta el informe no 8/2002 del auditor del Estado, el Tribunal de Cuentas, la Comisión ha considerado de hecho dicho informe en su evaluación en la presente Decisión. En primer lugar, debe reconocerse, como también admitió SIC, que el informe de auditoría no 8/2002 abarca el período comprendido desde 1997 a 2000, y, por lo tanto, solo es relevante para los ejercicios 1997 y 1998. Aunque en ese informe se mencionaban las cifras con respecto a años anteriores, se hacía con el fin de que se utilizaran para describir el desarrollo financiero general de RTP, pero en sí mismas no estaban sujetas a la investigación del Tribunal de Cuentas.
(191)
Ante todo, el informe 8/2002 no señala irregularidades en la financiación de RTP ni compensaciones excesivas para los ejercicios 1997-2000 (ni para ninguno de los otros ejercicios). Al contrario, el informe no 8/2002 apunta varias veces a las dificultades financieras estructurales de RTP. En consecuencia, la Comisión no puede, sobre la base del informe no 8/2002, señalar determinados pagos como constitutivos de compensación excesiva y de ayuda estatal ilegal. Al contrario, el informe no 8/2002 confirma explícitamente que desde 1993 hasta finales de 1999, la supervivencia de RTP se logró gracias al endeudamiento continuo y cada vez mayor de la compañía.
(192)
Como menciona el denunciante, el informe no 8/2002 critica la gestión de la compañía en varias ocasiones y señala ineficiencias que podrían haberse evitado. El objetivo del informe no 8/2002, tal como se define, consiste en examinar de forma general la gestión de RTP y la prestación de servicio público de televisión en cuanto a efectividad, eficiencia y economía. Como señala el denunciante, el informe no 8/2002 indicaba que RTP tenía estructuras rígidas y niveles excesivos de personal y prestaba un servicio público de forma ineficiente. El informe no 8/2002 también critica el concepto de misión de servicio público excesivamente vago y genérico y los contratos de servicio público que, según el auditor del Estado, favorecen la gestión ineficaz.
(193)
Sin embargo, la Comisión investigó el concepto de misión de servicio público de RTP en la Decisión de 15 de noviembre de 2003. En el asunto T-442/03, el Tribunal dictaminó que la definición de la misión de RTP en términos amplios era aceptable (97). En cuanto a las presuntas ineficiencias, la Comisión desearía señalar que este no es un aspecto que necesite considerarse en la aplicación de la Comunicación de radiodifusión.
(194)
El tercer criterio que la Comisión debe apreciar es la proporcionalidad entre la financiación y el coste neto del servicio público.
(195)
La Comunicación de radiodifusión describe los criterios sobre cuya base evalúa la Comisión la proporcionalidad de la financiación estatal. Para que este criterio se respete, es necesario que las ayudas estatales no superen los costes netos inducidos por la misión de servicio público y que no existan distorsiones en el mercado que no sean necesarias para la realización de la misión de servicio público (98).
(196)
En primer lugar, con el fin de determinar correctamente el coste de las actividades de servicio público, la Comunicación de radiodifusión exige una distribución adecuada de los costes e ingresos entre el servicio público y las actividades comerciales.
(197)
Como se menciona en los considerandos 61 a 67 de la presente Decisión, los contratos de servicio público definen el método de distribución de los costes e ingresos que debe aplicar RTP. En este caso concreto, la tarea de la Comisión en principio se ve facilitada por el hecho de que RTP ha establecido un sistema de contabilidad analítica que permite cuantificar los costes subvencionables sufragados por RTP con el fin de cumplir cada una de las obligaciones de servicio público que puedan ser objeto de una compensación.
(198)
Tomando como base este sistema, cada partida de gasto subvencionable se destina a una actividad y a continuación se distribuye según las distintas funciones compensables de servicio público de RTP, sobre la base de principios contables objetivos.
(199)
Dado que los ingresos procedentes de cada una de las funciones compensables de servicio público se deducen de los costes de explotación del servicio público, el sistema garantiza que las compensaciones anuales se limitan al coste neto de cada obligación de servicio público (véase el considerando 65 de la presente Decisión).
(200)
Teniendo en cuenta lo expuesto, la Comisión concluye que los parámetros que permiten determinar los costes se definen de manera objetiva y transparente.
(201)
No obstante, las normas de compensación de los costes pueden subestimar el coste neto real del servicio público de RTP y producir una infrafinanciación estructural de las necesidades reales de financiación.
(202)
Como se menciona en el considerando 65, de acuerdo con el método de cálculo de los costes definido en los contratos de servicio público, algunos costes del servicio público fueron excluidos de pago por medio de las compensaciones anuales (99). Además de ello, Portugal informó a la Comisión de que aunque RTP tuviese que pagar el IVA sobre las compensaciones anuales recibidas, no podían tenerse en cuenta los costes correspondientes de acuerdo con las normas contables existentes (véase el considerando 94). Por último, en sus informes sobre el servicio público, RTP no tuvo en cuenta todas las inversiones realizadas en equipamiento para actividades de servicio público, aunque fueran contabilizadas en sus cuentas financieras (véase el considerando 67).
(203)
No obstante, de acuerdo con las disposiciones del Protocolo de Ámsterdam, es a los Estados miembros a quienes incumbe la organización del régimen de financiación de las empresas de radiodifusión del servicio público. En el presente caso, las autoridades portuguesas decidieron no reembolsar algunos de los costes en los que incurrió el prestador de ese servicio para cumplir su misión.
(204)
En el presente asunto, el Estado no solo concedió compensaciones anuales a RTP, sino que le concedió también una financiación complementaria en forma de ampliaciones de capital, de préstamos y de un acuerdo con el organismo responsable de la Seguridad Social. De acuerdo con el punto 57 de la Comunicación de radiodifusión, la Comisión debe analizar si todas las medidas son proporcionales a los costes netos del servicio público. Solo en este caso la financiación de RTP podrá considerarse compatible con el artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(205)
La Comisión considera igualmente que las obligaciones de servicio público impuestas a RTP que no podían ser objeto de compensación en virtud de los contratos de servicio público, pueden considerarse legítimas y claramente definidas, impuestas formalmente por el Estado al prestador del servicio público. Por consiguiente, de acuerdo con las normas sobre ayudas estatales, Portugal puede financiar la totalidad de los costes netos del servicio público de RTP.
(206)
El cuadro 6 del considerando 207 presenta una panorámica del coste del servicio público de RTP (costes de inversión y costes de explotación netos) tal como se calcula siguiendo las normas aplicables de contabilidad de costes, así como las compensaciones recibidas en concepto de inversiones y de costes de explotación.
(207)
En primer lugar, se encuentran las inversiones en equipamiento para las actividades de servicio público (ya presentadas en el cuadro 5) así como la compensación prevista para financiar las inversiones (ya presentada en el cuadro 2). En segundo lugar, se encuentran los costes de explotación netos de RTP (tal como se han presentado ya en el cuadro 4), así como las compensaciones previstas para estos costes (ya presentadas en el cuadro 1). Por último, el cuadro presenta la ventaja obtenida de las ayudas puntuales consecutivas al acuerdo celebrado con la Seguridad Social, así como al préstamo de 1998.
Cuadro 6
Resumen de las necesidades de financiación y compensación del coste de explotación neto del servicio público, de acuerdo con las normas contables
(en millones PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Costes de inversión
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Aportaciones de capital
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Diferencia entre los costes de inversión y la compensación
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Costes de explotación del servicio público
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Indemnizaciones compensatorias
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Seguridad Social
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Crédito
-20 000,0
-20 000,0
Diferencia entre los costes de explotación y la compensación
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Fuente: Informe financiero e informes sobre el servicio público.
(208)
Como se ha destacado en los considerandos 201 y 202, el sistema de indemnizaciones compensatorias anuales elegido por Portugal implicó una infravaloración de los costes reales de la misión de servicio público de RTP. Este sistema dio lugar a una acumulación de deudas. En una segunda fase, para mantener el equilibrio financiero de RTP, Portugal recurrió a medidas puntuales para financiar los costes del servicio público de RTP.
(209)
Como muestra el cuadro 6 del considerando 207, la aportación de capital compensó de manera excesiva las inversiones realizadas para el servicio público en 26 736,8 millones PTE, mientras que las indemnizaciones compensatorias y las otras medidas puntuales no cubrían los costes de explotación en 28 755,1 millones PTE. Aunque las aportaciones de capital se destinasen fundamentalmente a financiar las inversiones en equipamiento, también fueron utilizadas para reembolsar las deudas acumuladas.
(210)
Como puede apreciarse en el cuadro 6 del considerando 207, la compensación total fue 2 018,3 millones PTE inferior a los costes netos de la prestación de servicio público (28 755,1 millones menos 26 736,8 millones PTE). Por ello, la Comisión concluye que, de acuerdo con las normas de la Unión, la financiación estatal total es proporcional a los costes de explotación netos de la misión de servicio público asumida por RTP durante el período investigado. Esta conclusión no varía si se considera que los 11 000 000 PTE resultantes de la exención de los gastos de notario y registro también son ayuda estatal (véanse los considerandos 119 y 120 de la presente Decisión), contrariamente a la asunción original de la Comisión. Teniendo en cuenta dicho importe, seguiría habiendo una infrafinanciación de RTP de 2 007,3 millones PTE.
(211)
La Comisión considera que los fondos recibidos por RTP fueron incluso inferiores a los costes netos totales incurridos para la realización de las atribuciones de servicio público conferidas por el Estado, teniendo en cuenta que el cuadro 6 del considerando 207 no incluye la totalidad de los costes de servicio público de RTP durante el período desde 1992 a 1998.
(212)
De acuerdo con la Comunicación de radiodifusión, la Comisión no solo debe garantizar que la financiación pública sea proporcional a los costes netos de la prestación del servicio público, sino que además no existen falseamientos en el mercado con respecto a las actividades comerciales derivadas de las actividades de servicio público para las cuales no es posible proceder a una asignación correcta de los costes con relación a los ingresos y que no son necesarias para la realización de la misión de servicio público. Existiría falseamiento, por ejemplo, si RTP provocara una disminución de los precios en el mercado de la publicidad de modo que disminuyeran los ingresos de sus competidores (101). En tal caso, RTP no maximizaría sus ingresos comerciales y aumentaría inútilmente su necesidad de financiación pública. De acuerdo con la Comunicación de radiodifusión, si se demostrara este comportamiento no podría considerarse intrínseco a la misión de servicio público confiada al organismo de radiodifusión (102).
(213)
En su decisión de apertura del procedimiento de investigación de 15 de noviembre de 2001, la Comisión afirmó que, si se demostrara este comportamiento, tendría en cuenta estos falseamientos y la posible necesidad de una financiación pública más elevada para apreciar si existe o no una compensación excesiva. En aquella fase del procedimiento, la Comisión observó que «sobre la base de la información de que dispone la Comisión en estos momentos, no es posible determinar si RTP tuvo este comportamiento» (103).
(214)
Tras su invitación a presentar observaciones sobre la apertura del procedimiento en el presente asunto, la Comisión no recibió ninguna observación de competidores de RTP que indicara o demostrara que RTP tenía un comportamiento contrario a la competencia en los mercados comerciales que pudiera implicar un aumento de la financiación pública incompatible con el Tratado (104).
(215)
En este contexto, la Comisión considera que no hay indicios de un comportamiento de este tipo. Concluye, por lo tanto, que no parece que RTP haya tenido, en los mercados comerciales, un comportamiento contrario a la competencia que implicara una mayor necesidad de financiación pública y que se hubiera producido una compensación excesiva como resultado de dicho comportamiento.
216)
Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión concluye que el acuerdo con el organismo responsable de la Seguridad Social, las aportaciones de capital y el préstamo subordinado así como la exención temporal de gastos de registro deben considerarse ayuda estatal según lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. No obstante, la financiación de RTP por medio de medidas puntuales es compatible con el mercado interior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 106, apartado 2, del TFUE. La financiación total es proporcional a los costes netos de las obligaciones de servicio público claramente definidas y atribuidas. Por consiguiente, la financiación concedida por el Estado no afectó a los intercambios y a la competencia en la Unión de forma contraria a los intereses de la Unión de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 106, apartado 2, del TFUE (105).
VI. CONCLUSIÓN
(217)
La Comisión considera que Portugal ejecutó ilegalmente las ayudas puntuales, infringiendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE (106). Esto no se aplica a la exención temporal de los gastos notariales y costes de publicación de conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 21/92, puesto que estas medidas no se consideran constitutivas de ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(218)
Como se expone en el considerando 143, la Comisión concluye que el acuerdo con el organismo responsable de la Seguridad Social en 1993, las aportaciones de capital en el período comprendido desde 1994 hasta 1997, y el préstamo de 1998 constituyen ayuda estatal según lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. De la misma manera, la exención de los gastos de registro de conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 21/92, y la exención permanente de gastos de conformidad con el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 también constituyen ayuda estatal. Las medidas puntuales se concedieron por medio de recursos estatales y amenazan con falsear la competencia en el mercado interior favoreciendo a RTP y tienen una incidencia sobre los intercambios.
Las medidas puntuales no cumplen las condiciones enunciadas en la sentencia Altmark, ya que no puede considerarse que formen parte de un sistema de compensación cuyos parámetros se establecieron previamente de manera objetiva y transparente. Queda también claro que RTP no fue seleccionada por medio de un procedimiento de licitación pública que garantizase los costes más bajos posibles y nada indica que el importe de los pagos específicos se determinara sobre la base de un análisis de los costes que soportaría una empresa típica.
(219)
La exención contemplada en el artículo 106, apartado 2, del TFUE es aplicable a las medidas puntuales con la excepción de la exención permanente de RTP de conformidad con el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92. Como se ha analizado, estas medidas compensaron obligaciones de servicio público claramente definidas y debidamente confiadas a RTP por la Ley no 21/92 y los contratos de servicio público. Las medidas puntuales son proporcionales a los costes netos incurridos por RTP en la explotación del servicio público. Las medidas puntuales no falsean la competencia en una medida contraria al interés de la Unión, puesto que son proporcionales al coste neto del servicio público de RTP. RTP tampoco se comportó de manera contraria a la competencia en sus actividades comerciales.
(220)
La Comisión considera que la exención permanente contemplada en el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 constituye ayuda estatal que no es compatible con el mercado interior puesto que no puede acogerse a una compensación por la operación de un servicio de interés económico general a tenor del artículo 106, apartado 2, del TFUE. Por consiguiente, Portugal debe derogar esa ley. Portugal debe además garantizar que toda ayuda pagada a RTP en virtud de dicha ley sea devuelta por RTP.
(221)
Habida cuenta de las conclusiones anteriormente mencionadas, la Comisión,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. Las siguientes medidas puntuales concedidas por Portugal en favor de Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP) constituyen ayuda estatal a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado:
a)
la reprogramación de una deuda de 1 206 millones PTE por Portugal a RTP en forma de un acuerdo con el organismo responsable de la Seguridad Social en 1993;
b)
las aportaciones de capital durante el período desde 1994 hasta 1997 por importe de 46 800 millones PTE;
c)
un préstamo de 20 000 millones PTE concedido en 1998;
d)
una exención temporal de los gastos de registro según lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, de la Ley portuguesa no 21/92 que asciende a 11 000 000 PTE.
2. Las medidas de ayuda estatal contempladas en el apartado 1 del presente artículo son compatibles con el mercado interior a tenor del artículo 106, apartado 2, del Tratado dado que no dieron lugar a una compensación excesiva de los costes netos de las funciones de servicio público confiadas a RTP.
Artículo 2
La exención de los gastos notariales y de los costes de publicación contemplada en el artículo 11, apartado 1, de la Ley portuguesa no 21/92 no constituye ayuda estatal.
Artículo 3
1. La exención ilimitada concedida a RTP del pago de todos los derechos y honorarios para todo acto de inscripción, registro o anotación, contemplada en el artículo 11, apartado 2, de la Ley portuguesa no 21/92, constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
2. La ayuda estatal concedida ilegalmente por Portugal, infringiendo el artículo 108, apartado 3, del Tratado, sobre la base del artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92, en favor de RTP, es incompatible con el mercado interior.
Artículo 4
1. Portugal derogará la ley contemplada en el artículo 3, apartado 1, de la presente Decisión y ordenará la recuperación de toda ayuda estatal recibida por RTP en virtud de dicho artículo hasta que se derogue la ley.
2. Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición de RTP hasta la de su recuperación.
3. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 y el Reglamento (CE) no 271/2008 de la Comisión que modifica el Reglamento (CE) no 794/2004.
Artículo 5
1. La recuperación de la ayuda concedida en virtud de la ley mencionada en el artículo 3 será inmediata y efectiva.
2. Portugal garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 6
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Portugal deberá presentar a la Comisión la siguiente información:
a)
una descripción detallada de las medidas adoptadas para derogar el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92;
b)
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse de RTP;
c)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
d)
documentos que demuestren que se ha ordenado a RTP que reembolse la ayuda.
2. Portugal mantendrá informada a la Comisión sobre la evolución de las medidas nacionales de aplicación de la presente Decisión hasta que se complete la recuperación de las ayudas contempladas en el artículo 3. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados de RTP.
Artículo 7
El destinatario de la presente Decisión será la República Portuguesa.
Hecho en Bruselas, el 20 de diciembre de 2011.