ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření C 36/07 (ex NN 25/07) Německa ve prospěch společnosti Deutsche Post AG
(oznámeno pod číslem C(2012) 184)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/636/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1) a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
po výzvě zúčastněným stranám k podání připomínek podle výše uvedených článků (2) a s ohledem na jejich stanoviska,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
I.1 Řízení o státní podpoře
I.1.1 Rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999 a záporné rozhodnutí z roku 2002
(1)
V roce 1994 podala společnost United Parcel Service (dále jen „UPS“) stížnost, v níž tvrdí, že společnosti Deutsche Bundespost POSTDIENST (dále jen „POSTDIENST“) byly poskytnuty protiprávní podpory.
(2)
Poté, co bylo dne 23. října 1999 zahájeno řízení o státní podpoře (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení 1999“), podalo Německo dne 16. září 1999 připomínky. Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení 1999 obdržela Komise připomínky 14 zúčastněných stran, které byly dopisem ze dne 15. prosince 1999 sděleny spolkové vládě, aby dostala příležitost zaujmout k těmto připomínkám stanovisko. Německo odpovědělo dopisem ze dne 1. února 2000, který byl zaregistrován při doručení dne 2. února 2000.
(3)
Komise dne 19. června 2002 přijala záporné rozhodnutí (3) (dále jen „záporné rozhodnutí 2002“), v němž uvedla, že společnost POSTDIENST a její nástupce Deutsche Post AG (dále jen „DPAG“, zatímco POSTDIENST a DPAG jsou dále spolu označovány jako „Deutsche Post“) účtovaly ceny balíkových zásilek doručovaných ode dveří ke dveřím pod úrovní přírůstkových nákladů a že tato agresivní cenová politika nespadala do povinnosti veřejné služby společnosti Deutsche Post. Tímto vzniklé ztráty ve výši 572 mil. EUR byly nakonec v rozporu s články 106 a 107 SFEU financovány ze státních prostředků, které byly společnosti Deutsche Post poskytnuty v různých formách (např. státní vyrovnávací platby od sesterské společnosti Deutsche Bundespost TELEKOM (dále jen „TELEKOM“), státní úvěrové záruky a státní podpora na financování penzí poštovních úředníků (dále jen „dotování penzí“)).
(4)
Na žádost Komise si Německo od DPAG vyžádalo vrácení státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem ve výši 572 mil. EUR. Deutsche Post podala proti rozhodnutí odvolání k soudům Unie.
(5)
Tribunál ve svém rozsudku z roku 2008 (4) prohlásil záporné rozhodnutí 2002 za neplatné, neboť Komise neprovedla obsáhlou analýzu všech výnosů a nákladů souvisejících s univerzálními službami, aby zjistila, zda Deutsche Post obdržela nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(6)
Poté Německo společnosti Deutsche Post opět vyplatilo vymáhanou státní podporu ve výši 572 mil. EUR včetně úroků.
(7)
Dne 2. září 2010 Soudní dvůr zamítl odvolání Komise proti rozhodnutí Tribunálu (5).
I.1.2 Další stížnosti po záporném rozhodnutí 2002
(8)
Dne 13. května 2004 podala UPS další stížnost, podle které byly po záporném rozhodnutí 2002 společnosti Deutsche Post poskytnuty protiprávní podpory. UPS zastávala názor, že v záporném rozhodnutí 2002 nebyla prověřena všechna opatření uvedená v původní stížnosti z roku 1994 a že finanční výhody poskytnuté společnosti Deutsche Post výrazně překračují podporu ve výši 572 mil. EUR neslučitelnou s pravidly pro státní podpory. Dále se domnívá, že Deutsche Post používala státní prostředky na rozšíření svých operací v oblasti balíkových zásilek (např. přebíráním jiných podniků) a prodej služeb svým dceřiným společnostem Postbank AG a Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (dále jen „DPEED“), které poskytovaly bankovní služby příp. marketing firemních balíkových zásilek pod značkou DHL, za nepřiměřeně nízké převodní ceny.
(9)
Ve dnech 9. listopadu 2004 a 1. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 2. prosince 2004 a 3. června 2005.
(10)
Dne 16. července 2004 podala společnost TNT Post AG & Co KG (dále jen „TNT“) stížnost, v níž i ona uváděla, že Deutsche Post prodávala společnosti Postbank AG služby za nepřiměřeně nízké převodní ceny. TNT tvrdila, že Postbank AG platila za poskytnuté služby pouze variabilní náklady, zatímco Deutsche Post k financování společných fixních nákladů na distribuční síť využívala v plném rozsahu výnosy ze svého monopolu v oblasti listovních zásilek.
(11)
Ve dnech 11. listopadu 2004 a 25. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 17. prosince 2004 a 23. června 2005.
I.1.3 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(12)
Poté, co Komise obdržela další stížnosti, informovala Německo dopisem ze dne 12. září 2007 (6) (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007“) o rozšíření řízení zahájeného v roce 1999. Cílem rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 bylo zahrnout do řízení všechny nově doručené informace a podrobně přezkoumat veškerá případná narušení hospodářské soutěže vyplývající ze státních opatření ve prospěch Deutsche Post (bližší informace ke státním vyrovnávacím platbám, státním zárukám, dotování penzí a exkluzivní licenci na poskytování listovních služeb viz oddíl I.1.14).
(13)
Podle názoru Komise bylo třeba přesně rekonstruovat účetnictví Deutsche Post v období 1990 až 2007, aby se vyjasnily dopady státních opatření na výnosy a náklady různých služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
I.1.4 Připomínky Německa k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(14)
Německo předložilo připomínky dne 14. prosince 2007 a Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání (viz též oddíl I.3.1).
I.1.5 Připomínky zúčastněných stran k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a stanovisko Německa k těmto připomínkám
(15)
Dne 16. listopadu 2007 předložily své připomínky UPS a TNT.
(16)
Poté, co Německo dne 20. prosince 2007 požádalo o prodloužení lhůty, předložila spolková vláda dne 12. března 2008 své stanovisko k připomínkám TNT a UPS.
I.1.6 Výběr externího znalce
(17)
Komise dne 23. ledna 2008 zveřejnila nabídkové řízení na vypracování posudku, který by Komisi pomohl zjistit, zda Deutsche Post v období 1990-2007 neobdržela nadměrné vyrovnání za svou povinnost poskytovat univerzální služby (7).
(18)
Dne 18. června 2008 uzavřela Komise smlouvu se společností WIK Consult GmbH, která se specializuje na nákladové účetnictví v poštovním odvětví.
I.1.7 Připomínky Německa k přiměřené délce období šetření
(19)
V dopisech ze dne 10. června 2008 a 18. června 2008 vyjádřilo Německo svůj nesouhlas s délkou období šetření (1990-2007), které Komise zvolila, a zastávalo názor, že stačí omezit šetření na roky 1990 až 1994, kdy byly státní vyrovnávací platby poskytnuty; v tomto období byly ztráty vyšší než státní vyrovnávací platby, takže Deutsche Post neobdržela žádné nadměrné vyrovnání. Podle rámce Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (8) (dále jen „rámec Společenství z roku 2005“) je poskytnutí účetních údajů za období po roce 1994 nepoměrné, neboť období pro výpočet nadměrného vyrovnání je omezen na čtyři roky.
(20)
Německo dne 27. června 2008 předložilo právní posudek o povinnosti Komise prošetřit jednotlivě všechny státní vyrovnávací platby, státní záruky a dotování penzí (9). Dále Německo tvrdilo, že kontrola účetních údajů není pro posouzení státních záruk a dotování penzí nutná.
(21)
Stejný postoj zastávalo Německo i vůči útvarům Komise na schůzkách ve dnech 29. května 2008 a 15. července 2008.
I.1.8 Žádost o informace ze dne 17. července 2008
(22)
Komise dne 17. července 2008 zaslala Německu žádost o informace týkající se všech státních opatření, která jsou předmětem šetření, včetně dotazníku ohledně výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007. Žádost o informace byla vypracována ve spolupráci s WIK Consult. Německo dne 5. srpna 2008 požádalo o neurčité prodloužení lhůty, neboť se nejprve musí ověřit dostupnost určitých údajů.
I.1.9 Upomínky ze dne 12. a 22. srpna 2008
(23)
Komise dne 12. srpna 2008 vysvětlila, proč musela proběhnout kontrola výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007, a trvala na předložení požadovaných informací.
(24)
Ve svém sdělení ze dne 14. srpna 2008 Německo opět tvrdilo, že není důvod prošetřovat výnosy a ztráty Deutsche Post za období po roce 1994. Dne 22. srpna 2008 si Komise pro případ, že Německo nepředloží požadované informace, vyhradila právo vydat příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (10).
(25)
Ve sdělení ze dne 29. září 2008 Německo předložilo výsledky dalšího právního posudku (doručeného dne 2. října 2008), aby podložilo svůj postoj, že analýza účetnictví po roce 1994 není nutná a že přiměřeným obdobím šetření je období 1990-1994 (11).
(26)
Německo dne 28. října 2008 předložilo informace o státních zárukách a dotování penzí.
I.1.10 Příkaz k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008
(27)
Komise neakceptovala argumenty Německa a trvala na tom, že bylo nutné provést analýzu do roku 2007, aby byly v plném rozsahu posouzeny dopady poskytnutých státních opatření na hospodářskou soutěž. V návaznosti na obě upomínky z 12. srpna 2008 a 22. srpna 2008 Komise vydala dne 30. října 2008 příkaz k poskytnutí informací, kterým Německo formálně vyzvala k předložení všech potřebných účetních údajů za celé období 1990-2007.
(28)
Německo a Deutsche Post zpochybnily platnost příkazu k poskytnutí informací (viz Oddíl I.3.2).
(29)
Německo dne 27. listopadu 2008 předložilo požadované účetní údaje za období 1990-1994. Ve dnech 5. a 16. prosince 2008 Německo účetní údaje předložené dne 27. listopadu 2008 aktualizovalo.
I.1.11 Předložení účetních údajů za období 1990-2007
(30)
Po schůzce státního tajemníka pana Pfaffenbacha, předsedy představenstva DPAG pana Appela a člena Komise odpovědného za politiku hospodářské soutěže, která proběhla dne 6. února 2009, Německo a Deutsche Post souhlasily s poskytnutím účetních údajů za období po roce 1994.
(31)
Dne 3. března 2009 Německo předložilo první soubor účetních údajů za celé období šetření 1990-2007.
(32)
Setkání zástupců Deutsche Post a útvarů Komise proběhla dne 3. března 2009 v Bruselu, jakož i ve dnech 12. března 2009, 2. dubna 2009, 28. května 2009, 23. června 2009 a 18. září 2009 v Bonnu. Německo předložilo odpovídající vysvětlení od Deutsche Post ve dnech 26. března 2009, 7. května 2009 a 22. června 2009.
(33)
V návaznosti na tato setkání a celou řadu otázek, které útvary Komise položily společnosti Deutsche Post ve dnech 4. června 2009 a 30. července 2009, Německo ve dnech 9. července 2009, 31. července 2009, 17. srpna 2009, 8. září 2009, 10. září 2009 a 15. října 2009 poskytlo aktualizované účetní údaje a další objasňující informace.
(34)
Ve dnech 16. a 24. září 2009 předložily útvary Komise další otázky, na které Německo odpovědělo dne 14. října 2009.
I.1.12 Předložení posudku od společnosti WIK
(35)
Z důvodu zpoždění při předkládání účetních údajů musela být smlouva s WIK Consult několikrát prodloužena. Dne 9. listopadu 2009 WIK Consult nakonec předložila svůj posudek (dále jen „posudek WIK“).
(36)
Ve dnech 14. a 21. ledna 2010 Německo předložilo k posudku WIK připomínky. Dne 11. února 2010 předložilo Německo posudek vypracovaný společností KPMG (dále jen „posudek KPMG“) o právní povaze odvodů (12), které musela Deutsche Post zaplatit spolkovému státu do roku 1995, a posudek vypracovaný firmou Deloitte (13) (dále jen „posudek Deloitte-I“) o referenční hodnotě „přiměřeného“ zisku použité za základ v posudku WIK.
(37)
Dne 23. dubna 2010 předložilo Německo další studii Deloitte (dále jen „posudek Deloitte-II“) o výši přiměřeného zisku, ze kterého se má vycházet v případě univerzálních služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
(38)
Dne 9. srpna 2010 Německo předložilo další připomínky k výpočtu nadměrného vyrovnání a k použití zásady investora v tržním hospodářství při posuzování státních vyrovnávacích plateb.
I.1.13 Připomínky následující po prohlášení záporného rozhodnutí 2002 za neplatné
(39)
Dne 5. listopadu 2010 předložilo Německo další právní posudek, který se zabývá významem rozsudku ve věci Komise v. Deutsche Post, C-399/08, (viz oddíl I.3.5) pro probíhající šetření ve věci státní podpory (14).
I.1.14 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011
(40)
Dopisem ze dne 10. května 2011 oznámila Komise Německu své rozhodnutí rozšířit řízení zahájené v roce 1999 a rozšířené v roce 2007 podle čl. 108 odst. 2 SFEU, aby byly důkladně prošetřeny dotace na penze, které Deutsche Post čerpala od roku 1995 (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011“).
(41)
Poté, co Německo nejprve dne 23. května 2011 požádalo o prodloužení lhůty, předložilo dne 29. července 2011 své stanovisko, jakož i další posudky o nutnosti výpočtu nadměrného vyrovnání na důkaz údajného vzájemného dotování (15), o srovnání nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post s náklady na sociální zabezpečení obvyklými na trhu (16) a o výši nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post, která překračuje tržní úroveň (17).
(42)
Dne 4. října 2011 předložila své připomínky UPS. Iniciativa Free and Fair Postal Initiative (dále jen „FFPI“) předložila stanovisko dne 5. října 2011, spolkový svaz Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (dále jen „BIEK“) dne 7. října 2011. Komise dne 13. října 2011 postoupila stanoviska zúčastněných stran Německu.
(43)
Německo předložilo připomínky ke stanoviskům zúčastněných stran dne 14. listopadu 2011.
(44)
Komise dne 18. listopadu 2011 zaslala další žádost o informace týkající se podrobností financování nároků na důchod po roce 2007. Německo odpovědělo dopisy ze dne 2. a 19. ledna 2012. Komise dne 16. prosince 2011 předložila Německu posudek na téma referenční hodnota pro zisk (18) od společnosti Charles River Associates (dále jen „posudek CRA“), k němuž Německo zaujalo stanovisko dne 16. ledna 2012.
I.2 Řízení podle článku 102 SFEU
(45)
Na základě stížnosti UPS z roku 1994 Komise zjistila, že Deutsche Post v období 1990-1995 porušila článek 102 SFEU svou dravou cenovou politikou u přepravy balíkových zásilek mezi podnikem a spotřebitelem. Společnosti Deutsche Post byla uložena pokuta ve výši 24 mil. EUR (19).
(46)
Dne 22. dubna 2004 podala UPS na základě článku 102 SFEU další stížnost ohledně zneužití dominantního postavení ze strany Deutsche Post. Podle UPS Deutsche Post účtovala za své regulované listovní služby přemrštěné ceny.
(47)
Během svého šetření obdržela Komise dne 5. listopadu 2004 podklady k rozhodnutí německého poštovního regulačního orgánu (dále jen „poštovní regulační orgán“) o cenovém limitu pro regulované listovní služby společnosti Deutsche Post za období od 1. ledna 2003 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“). Dopisem ze dne 13. června 2007 Německo vyjádřilo souhlas s použitím těchto podkladů v řízení o státní podpoře.
(48)
Komise dne 25. března 2008 rozhodla ukončit kartelové řízení, neboť podle jejího názoru nebylo pravděpodobné, že by bylo možné prokázat takové porušení článku 102 SFEU (20).
I.3 Soudní řízení
I.3.1 Věc T-421/07 Deutsche Post AG v. Komise
(49)
Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání a přitom uvedla, že záporné rozhodnutí z roku 2002 navodilo oprávněnou důvěru, že Komise své šetření již neobnoví.
(50)
Soud dne 8. prosince 2011 toto odvolání zamítl jako nepřípustné (21).
I.3.2 Věc T-570/08 Deutsche Post AG v. Komise a věc T-571/08 Německo v. Komise
(51)
Německo a Deutsche Post napadly příkaz Komise k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008, neboť podle jejich názoru jsou v rámci tohoto příkazu požadovány irelevantní informace a pro Deutsche Post je splnění tohoto příkazu spojeno s nepřiměřenou zátěží.
(52)
Dne 16. července 2010 prohlásil Tribunál obě žaloby za nepřípustné, neboť vydáním příkazu k poskytnutí informací nebyla porušena ani procesní práva Deutsche Post, ani procesní práva Německa.
I.3.3 Věc C-463/10 P Deutsche Post AG v. Komise a věc C-475/10 P Německo v. Komise
(53)
Dne 27. září 2010 se Deutsche Post a Německo proti tomuto rozsudku Tribunálu odvolaly a nadále zastávaly názor, že příkaz k poskytnutí informací porušil jejich práva. Dne 13. října 2011 Soudní dvůr rozsudek Tribunálu ze dne 16. července 2010 zrušil (22). Věc byla proto vrácena Tribunálu a řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.4 Věc T-344/10 UPS v. Komise
(54)
UPS podala dne 20. srpna 2010 žalobu k Tribunálu a tvrdila, že se Komise vzhledem k šetření státní podpory z roku 2007 dopustila protiprávní nečinnosti. Jelikož od vydání rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 uplynuly již téměř tři roky, měla Komise dostatek příležitostí příslušná opatření prověřit a posoudit skutkovou a právní situaci, aby mohla přijmout konečné rozhodnutí a vyšetřovací řízení uzavřít. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.5 Věc T-388/11 Deutsche Post AG v. Komise
(55)
Deutsche Post dne 22. července 2011 napadla rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 s odůvodněním, že se Komise zjevně zmýlila, když ve svém předběžném posouzení prohlásila dotování penzí za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a za novou podporu ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
II. PODROBNÝ POPIS STÁTNÍCH OPATŘENÍ
(56)
Deutsche Post od roku 1989 obdržela státní podporu v podobě různých opatření:
-
státní financování nároků na důchod na základě:
-
zákona o osobním právu (Personalrechtsgesetz) z roku 1994 (23) (dále jen „PostPersRG 1994“)
-
státní vyrovnávací platby a záruky na základě:
-
zákona o organizaci pošty (Postverfassungsgesetz) z roku 1989 (24) (dále jen „PostVerfG 1989“)
-
zákona o reorganizaci pošty (Postumwandlungsgesetz) z roku 1994 (25) (dále jen „PostUmwG 1994“)
-
exkluzivní licence a regulace cen na základě:
-
zákona o poštovním systému (Gesetz über das Postwesen) z roku 1989 (26) (dále jen „PostG 1989“)
-
zákona o poštách z roku 1997 (Postgesetz) (dále jen „PostG 1997“)
II.1 Dotování penzí v souvislosti se sociálními dávkami a systémy příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky a soukromé zaměstnance
(57)
Dotování penzí pokrývá od roku 1995 velkou část plateb penzí pro úředníky Deutsche Post v důchodu. Aby bylo možné v posouzení v plném rozsahu zachytit dopady dotování penzí, jsou v následujících oddílech podrobněji popsány sociální dávky a sociální příspěvky úředníků a porovnány se zákonným pojištěním na sociální zabezpečení pro zaměstnance soukromého sektoru (dále jen „soukromí zaměstnanci“).
II.1.1 Sociální dávky pro úředníky
(58)
Úředníci mají nárok na penzijní pojištění a podporu v případě onemocnění a potřeby péče. Dávky pro úředníky Deutsche Post odpovídají dávkám, které jsou poskytovány všem ostatním úředníkům.
-
Výše penzí je podle § 14 BeamtVG (27) stanovena předem jako určité procento z posledních platů úředníka. Tak např. úředníci, kteří odešli do důchodu v roce 2010 a odpracovali požadovaný počet let, obdrží penzi, která odpovídá 71,75 % jejich posledních platů.
-
Úředníci mají nárok na proplacení 50-70 % nákladů na zdravotní péči a musí si hradit sami pouze náklady překračující toto procento. Přesné rozdělení nákladů na zdravotní péči závisí na různých kritériích, např. na počtu dětí. Úředníci mohou buď uzavřít dobrovolné dodatečné připojištění nebo si svůj podíl na nákladech na zdravotní péči hradit sami.
II.1.2 Financování sociálních dávek pro úředníky POSTDIENST v období 1989-1994
(59)
Po první poštovní reformě v roce 1989 musely POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 v plné výši financovat výplaty penzí a náklady na zdravotní péči pro úředníky v důchodu, kteří byli zařazeni do příslušných podniků na základě svých bývalých činností. Podle tohoto ustanovení uplatňují úředníci své nároky i nadále vůči státu, který však může celkovou částku požadovat od společností POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK.
II.1.3 Financování sociálních dávek pro úředníky DPAG od roku 1995
(60)
V rámci druhé poštovní reformy z roku 1994 byli úředníci, kteří pracovali u POSTDIENST, převedeni podle § 2 odst. 1 PostPersRG 1994 na DPAG. Přitom si úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 ponechali své právní postavení. Podle § 1 odst. 1 PostPersRG 1994 převzala DPAG od spolkového státu všechna práva a povinnosti zaměstnavatele a podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 všechny majetkoprávní nároky úředníků.
(61)
Podle § 15 PostPersRG 1994 převzal výplaty důchodů a nákladů na zdravotní péči úředníkům v důchodu nově vytvořený penzijní fond pro úředníky Deutsche Post. Dne 1. července 2001 byly sloučeny penzijní fondy pro Deutsche Post, Deutsche Telekom AG a Postbank AG do penzijního fondu pro zaměstnance pošty (Postbeamtenversorgungskasse) (dále označované pro celé období od 1. ledna 1995 společně jako „penzijní fond“).
(62)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Od roku 2000 musí Deutsche Post do penzijního fondu zaplatit na základě § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 roční příspěvek ve výši 33 % skutečných příjmů úředníků (tzn. příjmů, které dosahovaly od 735 mil. EUR v roce 2000 až 540 mil. EUR v roce 2010).
(63)
Dotování penzí kryje podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 zbývající deficit (tj. rozdíl mezi penzemi vyplacenými úředníkům v důchodu a příspěvkem Deutsche Post do penzijního fondu). Dotování penzí se zvýšilo z částky 151 mil. EUR (1995) na 3,203 mld. EUR (2010) a činilo v období 1995-2010 celkem 37,121 mld. EUR.
Obrázek 1
Financování penzijního fondu (v mil. EUR)
II.1.4 Zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance a penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance Deutsche Post
(64)
Soukromí zaměstnanci jsou povinni platit příspěvky na sociální zabezpečení a musí uzavřít následující čtyři pojistky: důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (28). Zákonné systémy sociálního zabezpečení pro soukromé zaměstnance předpokládají v oblasti důchodového a zdravotního pojištění jinou pojistnou ochranu než systém platný pro úředníky:
-
Výše důchodu není vypočítána jako procentuální podíl z posledního měsíčního platu, nýbrž z průměrného platu za celý život.
-
Výdaje na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče jsou plně hrazeny.
(65)
Také ve financování sociálních dávek existují značné rozdíly v porovnání s režimem platným pro úředníky: zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance je financováno z příspěvků zaměstnance a zaměstnavatele během pracovního života zaměstnance (dále jen „příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení“). Celková sazba příspěvků je formálně rozdělena na podíl zaměstnance a podíl zaměstnavatele, přičemž každý činí asi polovinu celkové sazby. Zaměstnavatel však má formální povinnost odvádět celou sazbu příspěvků do systémů sociálního zabezpečení.
Obrázek 2
Příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení v procentech hrubého platu soukromých zaměstnanců (viz též příloha)
(66)
Z obrázku 2 vyplývá, že sazby příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení od roku 1995 kolísaly mezi 38 % až 42 % hrubého platu (= čistý plat + podíl zaměstnance). Podíly zaměstnanců a zaměstnavatelů na příspěvcích do systému sociálního zabezpečení dosahovaly 19 % až 21 % hrubého platu (podrobnější časová posloupnost je uvedena v příloze).
(67)
Soukromí zaměstnanci Deutsche Post využívali nejen zákonného pojistného na sociální zabezpečení, nýbrž také penzijního připojištění. Soukromým zaměstnancům zaměstnaným před rokem 1997 bylo nabídnuto penzijní připojištění, díky němuž by dostávali důchod srovnatelný s penzí úředníků. Penzijní připojištění tak pokrývalo rozdíl mezi zákonnou penzí ze sociálního zabezpečení soukromých zaměstnanců, která odpovídá určité procentuální sazbě průměrného příjmu za celý život, a penzí úředníka, která odpovídá určitému procentu posledních mezd. Přesná pravidla jsou uvedena ve stanovách úřadu pro správu důchodů německé spolkové pošty (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost) (dále jen „VAP“) (29).
(68)
Deutsche Post financovala doplňkovou penzi pro soukromé zaměstnance v důchodu do roku 1997 příspěvkem ve výši [5 % až 10 %] (30) hrubého platu aktivních soukromých zaměstnanců. Od roku 1997 Deutsche Post vytvářela rezervy na pokrytí neuhrazených závazků VAP (viz též popis zátěže # 4 v oddíle II.3.1.3).
(69)
Od roku 1997 bylo nově zaměstnaným soukromým zaměstnancům nabídnuto výrazně snížené penzijní připojištění, na které Deutsche Post v období 1997-2007 přispěla částkou ve výši [0 % a 5 %] hrubého platu.
II.2 Státní vyrovnávací platby a záruky na pozadí exkluzivní licence a povinnosti Deutsche Post poskytovat univerzální poštovní službu
II.2.1 Exkluzivní licence do roku 2007
(70)
Před rokem 1998 bylo zřizování a provozování zařízení pro placené poskytování listovních služeb podle § 2 PostG 1989 vyhrazeno výlučně společnosti Deutsche Post. Jiné poštovní služby, jako je doručování balíků, novin nebo časopisů, nebyly vyhrazeny společnosti Deutsche Post a podléhaly hospodářské soutěži. Podle § 37 PostVerfG 1989 musí být zisky z těchto vyhrazených listovních služeb použity k financování ztrát v oblasti univerzálních služeb nabízených na trzích otevřených hospodářské soutěži. Podle § 4 PTRegG 1994 (31) byl za schvalování poplatků za vyhrazené listovní služby odpovědný spolkový ministr pošt a telekomunikací.
(71)
Po vstupu zákona PostG 1997 v platnost v roce 1998 se objem služeb vyhrazených společnosti Deutsche Post postupně snižoval. Podle § 51 PostG 1997 se exkluzivní licence Deutsche Post v roce 1997 vztahovala na doručování listovních zásilek a adresovaných katalogů s hmotností do 200 g, avšak následně se hmotnostní limit postupně snižoval a v roce 2006 byl stanoven na 50 g. Exkluzivní licence vypršela dne 31. prosince 2007.
II.2.2 Povinnost poskytovat univerzální poštovní služby do roku 2007
(72)
Povinnost poskytovat univerzální služby byla společnosti Deutsche Post formálně uložena dvěma právními akty:
-
Nařízením o povinných poštovních službách (32) (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung) (dále jen „PPflLV“) byla Deutsche Post ustanovena poskytovatelem univerzálních poštovních služeb v oblasti listovních zásilek a balíků do hmotnosti až 20 kg a pověřena poskytováním odpovídajících služeb za jednotné poplatky v celém Německu.
-
Zákonem PostG 1997 a doprovodným prováděcím nařízením z roku 1999 (33) (dále jen „nařízení o univerzálních službách z roku 1999“ (Universaldienstleistungsverordnung)) bylo pověření DPAG poskytovat univerzální služby prodlouženo.
(73)
V § 11 PostG 1997 jsou univerzální služby definovány jako minimální nabídka poštovních služeb, které se mají poskytovat na území celého státu za dostupné ceny. Tyto služby zahrnují doručování listovních zásilek, adresovaných balíků, jejichž hmotnost nepřesahuje 20 kg, knih, katalogů, novin a časopisů (dále jen „univerzální služby“).
(74)
V nařízení o univerzálních službách z roku 1999 jsou stanoveny minimální požadavky na kvalitu univerzální služby:
-
Na území celého Německa musí být k dispozici nejméně 12 000 poštovních úřadů.
-
V ročním průměru musí být 80 % listovních zásilek a balíků doručeno ve stanovené lhůtě (jeden pracovní den u listovních zásilek a dva pracovní dny u balíků), přičemž zásilky se musí doručovat nejméně jednou každý pracovní den.
-
Obecně sice platí, že univerzální služby musí být cenově dostupné, DPAG však musela účtovat jednotné ceny za listovní služby, které poskytovala v rámci exkluzivní licence, jejíž platnost vypršela v roce 2007. DPAG ovšem má v případě vyhrazených služeb při stanovování cen určitou flexibilitu, jelikož může uzavírat cenové dohody s jednotlivými zákazníky, kteří při každém podání zásilek odesílají nejméně 50 kusů.
(75)
Na základě § 52 PostG 1997 bylo pověření DPAG poskytováním univerzálních služeb prodlouženo až do 31. prosince 2007, tj. do zrušení exkluzivní licence na listovní služby. Po vypršení exkluzivní licence nebyl povinností univerzální služby pověřen žádný poštovní provozovatel v Německu, což znamená, že by univerzální poštovní služby měli poskytovat všichni poskytovatelé poštovních služeb („tržní síly“). Jestliže je jisté nebo lze předpokládat, že univerzální služba není poskytována dostatečně nebo přiměřeně, nabízí PostG 1997 právní prostředky, aby bylo poskytování těchto služeb zajištěno.
(76)
Jak lze vyčíst z posudku WIK (viz obrázek 3), připadalo 88 % celkových výnosů v letech 1990 až 2007 na univerzální služby. Velká část univerzálních listovních služeb podléhala na základě dominantního postavení Deutsche Post cenové regulaci (viz oddíl II.2.1). Vedle těchto regulovaných služeb, které představovaly okolo 62 % celkových výnosů, poskytovala Deutsche Post v konkurenci s jinými poskytovateli univerzální balíkové služby (15 % celkových výnosů), jakož i další cenově neregulované univerzální listovní služby (11 % celkových výnosů).
(77)
Kromě toho Deutsche Post nabízela rovněž komerční služby (např. retailové bankovní služby pro Postbank, distribuční služby pro Telekom, doručování adresných reklamních zásilek). Deutsche Post dosáhla v období 1990-2007 poskytováním komerčních služeb 12 % celkových výnosů.
II.2.3 Státní vyrovnávací platby
(78)
Deutsche Bundespost byla od svého založení v roce 1950 zvláštním majetkem spolkového státu. Podle německého správního práva nemá zvláštní majetek právní subjektivitu nezávislou na státu, ale má vlastní rozpočet a neručí za obecné dluhy státu.
(79)
První poštovní reforma z roku 1989 předpokládala, že se zvláštní majetek rozčlení na tři dílčí oblasti - POSTDIENST, POSTBANK a TELEKOM, které byly klasifikovány jako „veřejné podniky“, avšak stále ještě neměly právní subjektivitu nezávislou na státu.
(80)
Podle § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989 měly tyto tři podniky v jednotlivých službách zpravidla vytvořit zisk na pokrytí všech nákladů, přičemž bylo mezi těmito třemi podniky přípustné křížové financování, pokud z povinnosti univerzální služby vyplynuly ztráty. Na tomto základě obdržela POSTDIENST od společnosti TELEKOM v období 1990-1993 celkem 2,844 mld. EUR na pokrytí svých ztrát.
(81)
Během druhé poštovní reformy byly tři dílčí oblasti zvláštního majetku k 1. lednu 1995 přeměněny na akciové společnosti: Ze společnosti POSTDIENST vznikla DPAG, z POSTBANK se stala Postbank AG a z TELEKOM se stala Telekom AG. Podle § 2 odst. 2 PostUmwG 1994 převzala Telekom AG všechny úvěrové závazky, které se týkaly zvláštního majetku jako celku, avšak obdržela právo uplatňovat regres vůči DPAG a Postbank AG do té míry, do jaké bylo možné přičíst úvěrové závazky jejich právním předchůdcům.
(82)
Podle § 7 PostUmwG 1994 však právo (vyplývající z § 2 odst. 2 PostUmwG 1994) Telekom AG uplatňovat regres vůči DPAG ve výši ztrát vzniklých společnosti POSTDIENST vypršelo dne 31. prosince 1994. Na základě toho došlo k transferu majetku v hodnotě 2,822 mld. EUR ze společnosti Telekom AG do DPAG. Podle názoru Německa byl tento transfer z Telekom AG - stejně jako dřívější vyrovnávací platby na základě § 37 odst. 3 PostVerfG 1989 - pro DPAG pro plnění její povinnosti univerzální služby nevyhnutelný.
(83)
V období 1990-1995 obdržela POSTDIENST celkem 5,666 mld. EUR jako kompenzaci za povinnost poskytovat univerzální služby.
II.2.4 Státní záruka za dluhopisy vydané před rokem 1995
(84)
Od roku 1953 mají podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953 (34) dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako státní dluhopisy. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Po založení tří dílčích oblastí v roce 1989 nevydávala POSTDIENST dluhopisy samostatně; POSTBANK spravovala odpovídající transakce samostatně pro všechny podniky Deutsche Bundespost. Dluhopisy pak byly přidělovány společnostem POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK vždy podle jejich aktuální finanční potřeby.
(86)
Po roce 1995 ručilo Německo podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 i nadále za splnění všech závazků, které převzala Deutsche Bundespost před rokem 1995 a které pak byly převedeny na POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK. Německo však nijak neručilo za dluhopisy, které DPAG vydala později.
II.3 Výnosy z regulovaných služeb jako dodatečné vyrovnání za náklady na penze a čisté náklady spojené s univerzálními službami
(87)
Podle zákona PostG 1997 je dozorem nad vyhrazenými a liberalizovanými trhy s listovními zásilkami pověřena agentura Bundesnetzagentur (dále jen „poštovní regulační orgán“). Podle § 19 PostG 1997 je poštovní regulační orgán odpovědný za regulaci poplatků, které Deutsche Post vybírá na trzích s listovními zásilkami, na nichž má dominantní postavení. Deutsche Post měla dominantní postavení nejen v oblasti vyhrazených služeb (podle § 51 PostG 1997), nýbrž také v oblasti téměř veškerých dalších listovních služeb, které již byly otevřeny hospodářské soutěži. Cenová regulace může probíhat buď ex ante stanovením cenového limitu nebo ex post v rámci cenových kontrol.
(88)
Z průzkumů trhu prováděných poštovním regulačním orgánem vyplývá, že Deutsche Post držela na trzích s regulovanými listovními službami průměrně podíl 90 až 97 %. Ve své poslední zprávě vyjadřuje poštovní regulační orgán politování, že se postupným otvíráním trhů zahájeným roku 1997 nepodařilo na německém trhu s listovními zásilkami vytvořit fungující hospodářskou soutěž (35).
(89)
Deutsche Post dosáhla velké části celkových výnosů regulovanými listovními službami (např. přibližně 62 % celkových výnosů v období 1990-2007 (viz obrázek 3) a přibližně 56 % celkových výnosů v období 2008-2010).
(90)
Všechny ostatní univerzální a komerční služby, které nespadají pod §§ 19-27 PostG 1997 (36) o regulaci poplatků, budou dále označovány jako „cenově neregulované služby“.
(91)
Pro cenově regulované listovní služby je v § 20 odst. 1 a 2 PostG 1997 stanoveno, že poplatky musí odrážet náklady na účinné poskytování služeb. Kdykoli je to objektivně odůvodněné, musí poštovní regulační orgán mimo jiné přiměřeně zohlednit:
-
náklady na celostátní poskytování poštovní služeb a
-
náklady na financování penzí a zdravotního pojištění pro zaměstnance, kteří byli převedeni do společnosti POSTDIENST.
(92)
Na základě § 57 PostG 1997 a obecných pokynů spolkového ministra hospodářství a technologií ze dne 27. března 2000 byly ke dni 31. prosince 2002 regulované ceny zmrazeny na úrovni z roku 1997.
II.3.1 Rozhodnutí o cenových limitech 2002
(93)
Úplně první rozhodnutí ohledně cenového limitu na regulované odměny za listovní služby za období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2007 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“) přijal poštovní regulační úřad až v roce 2002. Tzv. „regulace cenových stropů“ je postupem k regulaci cen celého souboru služeb, při němž se namísto kontroly jednotlivých cen za každou službu stanoví jako horní hranice vážený průměr všech cen v příslušném souboru. Podle § 19 PostG 1997 se stanovení cenových limitů ex ante vztahovalo na všechny poštovní služby, v jejichž případě měla Deutsche Post dominantní postavení na trhu.
(94)
Pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002 Deutsche Post předložila poštovnímu regulačnímu orgánu poprvé výnosové a nákladové regulační účty (dále jen „REK 2002“), které se vztahují na období 1998-2006. Výnosové a nákladové regulační účty vycházely z výsledků dosažených do roku 2001 a z prognóz na další roky.
(95)
V roce 2002 Deutsche Post uplatnila tzv. „zátěž“ za povinnost univerzální služby, jakož i za zaměstnání úředníků a soukromých zaměstnanců převzatých od společnosti POSTDIENST. U této zátěže se jedná o náklady, které by podle Deutsche Post bez povinnosti poskytovat univerzální služby a bez převzetí zaměstnanců a infrastruktury od společnosti POSTDIENST nevznikly (viz podrobný seznam v tabulce 1).
Tabulka 1
Zátěž schválená v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (v mil. EUR, jmenovité hodnoty)
#
Zátěž z rozhodnutí o cenových limitech 2002
Průměrná zátěž (1998-2006) v mil. EUR
%
1
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na platy
(…)
(…)
2
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
(…)
3
Zátěž v oblasti infrastruktury - pobočky
(…)
(…)
4
Penzijní připojištění pro zaměstnance (VAP)
(…)
(…)
5
Zátěž v oblasti infrastruktury - přeprava
(…)
(…)
6
Náklady na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personální restrukturalizace
(…)
(…)
8
Pokrytí ztrát zdravotního pojištění pro úředníky
(…)
(…)
Průměrná celková zátěž
(…)
100 %
(96)
Poštovní regulační orgán nakonec akceptoval tvrzení Deutsche Post, že by jí tato zátěž bez povinnosti poskytovat univerzální služby (zátěž # 3 a 5, náklady na univerzální služby), případně bez povinnosti převzít úředníky a soukromé zaměstnance společnosti POSTDIENST (zátěž # 1, 2, 4, 6, 7 a 8) nevznikla. Poštovní regulační úřad poté schválil vyšší regulované odměny za listovní služby, aby mohla být průměrná roční zátěž uplatňovaná za období 2002-2006 ve výši […] mld. EUR financována z výnosů docílených regulovanými listovními službami. Podle rozhodnutí o cenových limitech 2002 se veškerá zátěž (100 %) přidělí cenám, pro které se stanovuje limit ex ante.
II.3.1.1 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy (zátěž # 1)
(97)
Zátěž # 1 představuje uplatňovanou část základních platů poštovních zaměstnanců, která překračuje průměr dosahovaný v tomto odvětví. Deutsche Post stanovila jako referenční hodnotu pro platy, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, platy, které byly dohodnuty s odbory v kolektivní smlouvě o odměnách pro nové zaměstnance přijaté po roce 2002. Při výpočtu zátěže # 1 se však tato referenční hodnota používá na všechny zaměstnance. Kromě toho se používá jako základ v předkládaných kalkulacích nákladů a výkonů se zpětnou platností do roku 1998.
II.3.1.2 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 2)
(98)
Poštovní regulační orgán rovněž souhlasil s tvrzením Deutsche Post, že musela svým soukromým zaměstnancům a úředníkům hradit vyšší příspěvky na sociální zabezpečení, než obvykle platí konkurenti ze soukromého sektoru svým soukromým zaměstnancům.
(99)
Deutsche Post ve svých výpočtech vychází ze sazby příspěvku na sociální zabezpečení, která je ve srovnání s konkurencí považována jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance za obvyklou (dále jen „sazba příspěvků REK“). Tato sazba příspěvků REK je definována jako součet
-
podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení na jednoho soukromého zaměstnance (19 až 21 %, což - jak ukazuje obrázek - odpovídá asi polovině celkové sazby příspěvku na sociální zabezpečení),
-
příspěvku na úrazové pojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 2001 obsažen v sazbě příspěvku REK) a
-
příspěvku na penzijní připojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 1997 obsažen v sazbě příspěvku REK, neboť příspěvek na penzijní připojištění v této výši je ve srovnání s konkurencí považován za obvyklý. Tato sazba vychází z penzijního připojištění, které Deutsche Post nabízí od roku 1997 nově přijímaným soukromým zaměstnancům).
(100)
Z regulovaných výnosů jsou financovány všechny příspěvky na sociální zabezpečení, které překračují sazbu příspěvku REK (dále jen „ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení“). Tabulka 2 ukazuje na příkladu výpočtu ve srovnání s konkurencí neobvyklých příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky v roce 2001, že skutečné příspěvky na sociální zabezpečení pro úředníky byly téměř dvojnásobné v porovnání s příspěvky na sociální zabezpečení obvyklými ve srovnání s konkurencí a vyplývajícími ze sazby příspěvku REK.
Tabulka 2
Výpočet nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, pro úředníky v roce 2001 podle REK 2002 (v mil. EUR)
% skutečných příjmů
(1)
Sazba příspěvku do penzijního fondu
33 %
(2)
Součet příjmů úředníků
(…)
(3)
=(1)*(2)
Příspěvek do penzijního fondu
(…)
(4)
Náklady na zdravotní péči
(…)
(5)
=(3)+(4)
Vzniklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[40 % až 45 %]
(6)
Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení
20,43 %
(7)
Úrazové pojištění
(…)
(8)
Penzijní připojištění
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Sazba příspěvků REK
(…)
(10)
=(2)*(9)
Náklady na sociální zabezpečení podle referenční hodnoty REK
(…)
[20 % až 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[15 % až 20 %]
(101)
Vzniklé příspěvky na sociální zabezpečení zahrnují příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu ve výši 33 % skutečných platů aktivních úředníků (příp. roční paušální platby ve výši 2,045 mld. EUR v období 1995-1999), jakož i příspěvky na náklady na zdravotní péči pro úředníky. V roce 2001 činily příspěvky na sociální zabezpečení celkem [40 % až 45 %] skutečných příjmů úředníků.
(102)
I když je sazba příspěvku na sociální zabezpečení definována jako procentuální sazba hrubého platu soukromých zaměstnanců (čistý plat + podíl zaměstnance na příspěvku na sociální zabezpečení), Deutsche Post počítá referenční hodnotu REK tak, že sazbu příspěvku REK ve výši [20 % až 25 %] násobí skutečnými platy úředníků.
II.3.1.3 Penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance (zátěž # 4)
(103)
Zátěž # 4 má vyrovnat vytvoření rezerv na závazky vzniklé před rokem 1997 z penzijního připojištění VAP pro soukromé zaměstnance Deutsche Post.
(104)
Jak je vysvětleno v oddíle II.1.4., bylo soukromým zaměstnancům Deutsche Post zaměstnaným před rokem 1997 nabídnuto penzijní připojištění, aby jim byl zaručen důchod srovnatelný s penzí úředníků. Společnost POSTDIENST však nevytvořila odpovídající rezervy na budoucí výplaty penzí. Až po založení DPAG byly v rozvaze vytvořeny rezervy ve výši 8,153 mld. EUR.
II.3.1.4 Další ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 6, 7 a 8)
(105)
Zátěž # 6 zahrnuje příspěvek Deutsche Post Spolkovému úřadu pro pošty a telekomunikace (BanstPT), který poskytuje určité sociální služby (např. sociální byty) úředníkům a soukromým zaměstnancům převedeným ze společnosti POSTDIENST. Zátěž # 7 se vztahuje na příspěvky Deutsche Post na pokrytí ztráty zdravotního pojištění pro úředníky. Zátěž # 8 (personální restrukturalizace) se týká jak úředníků, tak soukromých zaměstnanců.
II.3.1.5 Zátěž spojená s univerzálními službami (# 3 a 5)
(106)
Tato zátěž odráží úspory nákladů, kterých mohla Deutsche Post dosáhnout, kdyby činnost své sítě poboček a sítě doručování balíků uspořádala na základě komerčních úvah. Úspory nákladů se například vypočítají na základě hypotetického počtu poboček, které by Deutsche Post provozovala bez povinnosti poskytovat univerzální služby.
II.3.2 Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 a 2011
(107)
Poštovní regulační orgán dne 7. listopadu 2007 schválil cenový limit na období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2011 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2007“). Dne 14. listopadu 2011 schválil cenový limit platný pro období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2011“).
(108)
Od rozhodnutí o cenových limitech 2007 se ceny za zasílání více než 50 dopisů již nekontrolují ex ante, nýbrž jsou předmětem cenové kontroly ex post podle § 25 PostG 1997 (37). Ceny všech ostatních poštovních služeb, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, se i nadále schvalují ex ante podle § 19 PostG 1997.
(109)
Komise v rámci tohoto rozhodnutí označuje služby, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu a které podléhají buď cenové kontrole ex ante podle § 19 PostG 1997, anebo cenové kontrole ex post podle § 25 PostG 1997, jako „cenově regulované služby“. Všechny ostatní služby, u nichž Deutsche Post nemá dominantní postavení na trhu a které nepodléhají žádné cenové kontrole, se označují jako „cenově neregulované služby“.
(110)
Deutsche Post kromě toho uplatnila zátěž, která jí vznikla z mzdových nákladů a nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, v důsledku převzetí zaměstnanců POSTDIENST (např. průměrně […] mil.EUR od roku 2008 za zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení), jakož i zátěž vyplývající z povinnosti poskytovat univerzální služby. Poštovní regulační orgán, stejně jako již v případě rozhodnutí o cenových limitech 2002, opět schválil úhradu této zátěže z regulovaných výnosů, a proto stanovil odpovídající vyšší cenový limit. Uznání této zátěže poštovním regulačním orgánem v rozhodnutích o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2009 se tudíž ve vztahu k cenově neregulovaným službám nemění.
II.4 Finanční výsledky DPAG
(111)
Finanční výsledky DPAG za období 1995-2006 jsou uvedeny na obrázku 2 rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007. Zatímco v letech 1995-1999 bylo dosaženo smíšených výsledků (v některých letech byly zaznamenány ztráty, v jiných zisky), mohla DPAG v letech 2000-2006 vykazovat stabilní zisky ve výši 1 až 2 mld. EUR před zdaněním.
(112)
V letech 2007-2010 dosáhla DPAG těchto čistých zisků: 1,8 mld. EUR (2007), -2,0 mld. EUR (2008), 0,7 mld. EUR (2009) a 2,6 mld. EUR (2010).
(113)
Uveřejněné rozvahy DPAG neumožňují přiřadit zisky různým službám. Není tudíž možné na základě uveřejněných rozvah zjistit, zda byly cenově regulované univerzální služby celkově ztrátové nebo ziskové.
III. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(114)
Jak potvrdil Tribunál ve svém rozsudku ve věci T-421/07 (38), jsou všechna opatření zkoumaná od rozhodnutí o zahájení řízení v roce 1999 předmětem řízení, které pokračovalo na základě rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
III.1. Dotování penzí
(115)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 bylo zjištěno, že dotování penzí představuje novou podporu, neboť Deutsche Post musela před penzijní reformou v roce 1995 financovat náklady na penze v plném objemu z vlastních prostředků. Kromě toho se v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zamítlo tvrzení Německa, které se opíralo o rozsudek Combus (39), že dotování penzí není podporou.
(116)
Při šetření, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem (např. v souladu s rozhodnutím Komise o francouzské La Poste (40) (dále jen „rozhodnutí La Poste“)), bylo v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zohledněno, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, byly kompenzovány nejen dotováním penzí, nýbrž také z regulovaných výnosů (např. zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení).
(117)
Z výpočtů provedených v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, v nichž byly zohledněny oba prvky kompenzace, vyplynulo, že Deutsche Post mohla skutečně použít sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jsou o 10 až 14 procentních bodů nižší než celkové sazby příspěvků na sociální zabezpečení (podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) placených soukromými konkurenty.
(118)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 byly proto vyjádřeny pochybnosti, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
III.2 Kompenzace za poskytování univerzálních služeb
(119)
Německo se při odůvodňování slučitelnosti státních vyrovnávacích plateb a státních záruk jako kompenzace za povinnost poskytovat univerzální služby opírá o čl. 106 odst. 2 SFEU.
(120)
Na základě rozsudku Altmark (41) zastávala Komise v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007 názor, že státní vyrovnávací platby a státní záruky představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(121)
Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 vyjádřila pochybnosti, zda byly státní vyrovnávací platby a záruky za plnění povinnosti poskytovat univerzální služby potřebné a přiměřené účelu. Podle názoru Komise se muselo zejména prošetřit přidělení nákladů na univerzální služby, případně na komerční služby podle zásad zakotvených v rámci Společenství z roku 2005. Kromě toho měla také pochybnosti ohledně výpočtu přiměřeného zisku, při kterém bylo třeba zohlednit průměrnou ziskovost v tomto odvětví a rizikové pozice Deutsche Post.
IV. POSUDEK WIK
(122)
Vypracování posudku WIK bylo zadáno s cílem podpořit Komisi při kontrole účetnictví Deutsche Post za období 1990-2007, aby se zjistilo, zda Deutsche Post neobdržela za povinnost poskytovat univerzální služby nadměrné vyrovnání. Společnosti WIK Consult GmbH byly uloženy zejména tyto úkoly:
-
stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk,
-
přezkum vnitřního přidělení nákladů a dohod o převodních cenách a
-
výpočet nadměrného vyrovnání za čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
IV.1 Popis výnosových a nákladových regulačních účtů předložených v roce 2009
(123)
V reakci na příkaz k poskytnutí informací, který Komise vydala dne 30. října 2008, Německo v roce 2009 předložilo úplný soubor údajů o výnosových a nákladových regulačních účtech za období 1990-2007 (dále jen „REK 2009“).
IV.1.1 Výnosy
(124)
Výnosy Deutschen Post lze rozdělit podle těchto tří široce pojatých kategorií:
-
Regulované univerzální listovní služby (62 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Tyto cenově regulované listovní služby zahrnují všechny univerzální služby, které se nabízejí na trzích, na kterých měla Deutsche Post dominantní postavení, včetně služeb, u kterých profitovala z udělení exkluzivní licence. Výnos z těchto služeb představoval v období 1990-2007 62 % celkového zisku Deutsche Post (42).
-
Neregulované univerzální služby (26 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Univerzální balíkové služby byly vždy poskytovány na trzích otevřených hospodářské soutěži, na kterých měla Deutsche Post pouze průměrný, 30 % podíl. V období 1990-2007 tyto univerzální balíkové služby tvořily 15 % celkových zisků Deutsche Post.
Výnosy z cenově neregulovaných univerzálních listovních služeb (např. katalogy, přeshraniční zásilky) představovaly asi 11 % celkových výnosů Deutsche Post.
-
Neregulované komerční služby (12 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Deutsche Post využívala síť svých poboček nejenom pro distribuci poštovních služeb, nýbrž i pro prodej produktů a služeb podniku Postbank AG a - v menší míře - podniku Deutsche Telekom. Prostřednictvím těchto komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 6 % ze svých celkových výnosů.
Komerční balíkové a listovní služby (např. zásilky s adresnou reklamou) představovaly asi 4 % z celkových výnosů Deutsche Post.
Deutsche Post dále poskytovala řadu různých služeb, např. ve své funkci holdingové společnosti pro své mezinárodní dceřiné společnosti, které působí v jiných oblastech podnikání (např. DANZAS, DHL). Prostřednictvím těchto dalších komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 2 % svých celkových výnosů.
Obrázek 3
Průměrný podíl na výnosech v období 1990-2007 (na základě jmenovitých hodnot)
(125)
Předmětem posudku společnosti WIK jsou pouze komerční služby, které poskytoval právnický subjekt DPAG a předchůdce POSTDIENST v souvislosti s univerzální službou. Komerční služby (např. celosvětová přeprava expresních zásilek ze stany DHL), které poskytovaly jiné právnické subjekty v rámci Deutsche Post World Net (dále jen „DPWN“), předmětem posudku nebyly.
IV.1.2 Výpočet zátěže v REK 2009
(126)
Oproti výnosovým a nákladovým regulačním účtům, které Deutsche Post předložila regulačnímu orgánu pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002, 2007 a 2011, obsahují REK 2009, které regulační orgán nikdy neobdržel, významně vyšší částku týkající se zátěže, kterou Deutsche Post přiřazuje regulovaným službám.
(127)
Na základě REK 2009 Deutsche Post uplatňuje pro období 1990-2006 průměrnou zátěž ve výši […] miliard EUR; v REK 2002 to bylo miliard […] EUR.
Obrázek 4
Srovnání zátěže spojené s univerzálními službami podle REK 2009 se zátěží, která byla schválena v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (roční průměr, jmenovitá hodnota v milionech EUR)
(…)
(128)
Zatímco se výše zátěže # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) a zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) v REK 2002 a REK 2009 významně neliší, výše zátěže # 1 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy) se téměř […]. Na rozdíl od REK 2002 již Deutsche Post nevychází při výpočtu „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“ z platů podle tarifní smlouvy o mzdách jako referenční hodnoty, nýbrž z minimální mzdy pro poštovní odvětví, jehož základem je nařízení Spolkového ministerstva práce z roku 2007 (dále jen „minimální mzda 2007“). Toto nařízení však Spolkový správní soud (Bundesverwaltungsgericht) prohlásil za protiprávní a nařízení proto nenabylo platnosti.
(129)
Kromě toho uplatňuje Deutsche Post v REK 2009 novou zátěž „infrastruktura - listovní zásilky“, která zahrnuje inkrementální náklady spojené s šestým doručovacím dnem (v průměru […] milionů EUR za rok). Tento výpočet vychází z hypotetického předpokladu, že by Deutsche Post bez svého závazku poskytovat univerzální služby doručovala poštu nikoli v šesti dnech, nýbrž pouze v pěti dnech.
(130)
Výše zátěže # 3 (zátěž „infrastruktura - pobočky“) je vypočítána jinak než v REK 2002. Nyní zahrnuje domnělé úspory nákladů, kterých by bylo možné dosáhnout, kdyby se všechny poštovní úřady od roku 1990 provozovaly jako agentury. Zátěž # 3 je vypočítána na základě poplatku, který Deutsche Post zaplatila v roce 2007 třetím stranám za distribuční služby.
IV.1.3 Rozpětí zisku v REK 2009
(131)
Přidělení zátěže k cenově regulovaným univerzálním listovním službám u neregulovaných služeb významně snižuje výši nákladů, jako jsou např. náklady na mzdy či sociální zabezpečení. Takové přerozdělení má za následek výrazně kladné rozpětí zisku ve výši zhruba [15 % až 25 %] u komerčních služeb a ztráty ve výši téměř [0 % bis 10 %] u cenově regulovaných listovních služeb.
(132)
Deutsche Post vykazuje ve svých ročních závěrkách u divize listovních služeb velmi vysoké zisky (viz také oddíl V.3), které však více než pohltí zátěž přenesenou z neregulovaných služeb na služby regulované.
Obrázek 5
Průměrné výnosy z prodeje na základě REK 2009
(…)
IV.2 Stanovení referenčních hodnot za účelem zjištění přiměřeného zisku
IV.2.1 Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post: Technologicky nenáročné obchody a nízké obchodní riziko
(133)
Před stanovením referenčních hodnot za účelem zjištění „přiměřeného“ zisku a posouzení přidělení nákladů je nutné vypracovat analýzu hodnotového řetězce a převzatých obchodních rizik. Pouze v případě, že jsou známy funkce a rizika, lze hledat skupinu „srovnatelných“ podniků a vypočíst referenční hodnoty pro přiměřený zisk, který byl přidělen Deutsche Post.
IV.2.1.1 Hodnotový řetězec obchodní divize využívající nenáročné technologie
(134)
Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post lze rozdělit na dvě hlavní funkce:
-
celoněmecká síť pro doručování listovních zásilek a balíků,
-
celoněmecká síť poštovních poboček.
(135)
Logistika sítě pro doručování listovních zásilek a balíků je obchodní divize, která využívá nenáročné technologie a nevyžaduje si rozsáhlou výzkumnou a vývojovou činnost. Proto všichni ostatní provozovatelé v tomto odvětví pracují srovnatelným, standardizovaným způsobem. Takové činnosti se často označují jako „rutinní funkce“. O rutinním charakteru těchto činností svědčí rovněž skutečnost, že jejich provádění zadává Deutsche Post ve velké míře externě. To platí rovněž pro distribuční služby poskytované prostřednictvím celoněmecké sítě poboček, jejichž poskytování se rovněž čím dál více zadává externě.
(136)
Kromě těchto rutinních funkcí jsou nejdůležitějšími nehmotnými hodnotami podniku Deutsche Post zákaznická základna, obchodní značka a silné postavení na trhu, především na trzích s listovními zásilkami. Posudek WIK však zastává názor, že tyto nehmotné hodnoty nevznikly v první řadě díky úsilí a investicím podniku Deutsche Post, nýbrž v mnohem větší míře je důvodem dřívější exkluzivní licence tohoto podniku. Deutsche Post totiž nemusela významně investovat do marketingu, ale až do roku 2007 se mohla spolehnout na své právně zaručené postavení na trhu. Proto by za tyto nehmotné hodnoty neměla podniku Deutsche Post příslušet žádné poplatky.
IV.2.1.2 Nízké riziko z důvodu státních opatření
(137)
V porovnání se svými konkurenty byla Deutsche Post v oblasti regulovaných i v oblasti neregulovaných služeb vystavena z více důvodů nižšímu riziku.
(138)
Zaprvé, byla Deutsche Post až do roku 2007 ze zákona chráněna monopolem na listovní zásilky. Kromě toho profitovala Deutsche Post z 90 % podílu na trhu, pokud jde o všechny regulované listovní služby, a ze skutečnosti, že hospodářská soutěž neexistovala, nebo existovala pouze v malé míře. Výnosy z těchto cenově regulovaných služeb tvořily téměř dvě třetiny výnosů Deutsche Post.
(139)
Zadruhé, povolil poštovní regulační orgán u regulovaných listovních služeb horní cenovou hranici. Tato horní hranice byla stanovena vyšší, než jsou náklady efektivního podniku, mj. údajně proto, aby se vyvážily ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady v oblasti cenově neregulovaných služeb. Žádný konkurent DPAG neměl exkluzivní licenci či dominantní postavení na trhu, které by mu umožnilo křížové financování nákladů na sociální zabezpečení. Proto vedla exkluzivní licence, popř. dominantní postavení na trhu k výraznému snížení obchodních rizik nejenom v oblasti regulovaných, nýbrž i v oblasti cenově neregulovaných univerzálních služeb a komerčních služeb.
(140)
Zatřetí, vedla jiná státní opatření jak v oblasti univerzálních služeb, tak i v oblasti komerčních služeb rovněž k významnému snížení rizika: státní vyrovnávací platby totiž vyvážily ztráty z počátku devadesátých let minulého století a státní záruky umožnily Deutsche Post získávat kapitál za stejnou úrokovou míru jako spolkový stát, i přes její obtížnou finanční situaci, která trvala od začátku devadesátých let do roku 1995.
(141)
Celkově byla Deutsche Post vystavena výrazně nižším tržním a nákladovým rizikům než její konkurenti, neboť nemusela sama budovat svou zákaznickou základnu a nárůst nákladů mohla vyrovnávat zvýšením regulovaných poplatků. Na základě těchto argumentů došel posudek WIK k závěru, že nejvhodnějšími srovnatelnými konkurenty jsou poštovní společnosti, které vykonávají pouze rutinní funkce (např. neinvestují významně do marketingu a obchodní značky) a které nejsou vystaveny vysokému obchodnímu riziku (např. mají k dispozici dlouhodobé smlouvy).
IV.2.2 Kvantifikace referenčních hodnot pro přiměřený zisk
(142)
Na základě výsledků analýzy funkcí a rizik se v rámci posudku WIK hledaly ve finančních databázích (např. také v databázi ORBIS, která zahrnuje asi 10 milionů podniků z celého světa) srovnatelní poskytovatelé poštovních služeb. Srovnatelné podniky, které na konkurenčních trzích nabízejí poštovní služby, se zjišťují kontrolovaným postupem kvantitativního a kvalitativního výběru.
(143)
Pro posudek WIK byla vybrána skupina 26 srovnatelných podniků, které působí především v oblasti balíkových služeb a vykonávají typické rutinní činnosti poskytovatelů poštovních služeb. Všichni srovnatelní konkurenti pocházeli z hospodářského odvětví „Poštovní a kurýrní služby“ (kód NACE (43) 641).
(144)
V této souvislosti je důležité si uvědomit, že počet srovnatelných konkurentů je omezený, neboť soukromé podniky vzhledem k exkluzivní licenci zavedeného provozovatele, která platila pro významnou část listovních služeb, doposud listovní služby neposkytovaly ve větším rozsahu. Kromě toho byli z posudku WIK jako srovnatelné podniky vyloučeni zavedení poskytovatelé poštovních služeb z jiných zemí, neboť byli - stejně jako Deutsche Post - chráněni exkluzivní licencí a nepůsobili v první řadě na konkurenčních trzích.
(145)
Ke zjištění „přiměřeného“ zisku se v posudku WIK používá výnos z prodeje (return-on-sales, dále jen „ROS“), ke kterému se dojde vydělením účetního zisku (zisk před zohledněním úroků a daní („EBIT“)) obratem. Navíc je v posudku WIK vypočítán (např. EBIT jako procento z celkového kapitálu) výnos z vlastního kapitálu (return-on-asset; dále jen „ROA“), aby byla k dispozici referenční hodnota pro zjištění přiměřeného zisku.
Tabulka 3
Referenční hodnoty ROS a ROA z posudku WIK
Výnos z prodeje
(ROS)
Výnos z vlastního kapitálu
(ROA)
Medián
3,48 %
7,33 %
Horní hranice (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Z vybraného vzorku podniků vyplývá, že medián ROS činil v konkurenční části poštovního odvětví v období 1998-2007 3,48 %. Posudek WIK však uvádí nejenom medián výnosu, nýbrž i horní hranici pro přiměřený zisk, tj. třetí kvartil zisku srovnatelných konkurentů, který odpovídá ROS ve výši 6,77 %. To, jinak řečeno, znamená, že 75 % srovnatelných konkurentů dosahuje zisku, který je nižší než ROS činící 6,77 % (44).
(147)
Pokud jde o výnosy z prodeje, z posudku WIK vyplývá medián ROA ve výši 7,33 % a horní hranice ve výši 13,41 %.
(148)
Protože je Deutsche Post vystavena významně nižšímu riziku než srovnatelné podniky, které působí na trzích, na kterých vládne velká konkurence (např. na trhu s expresními balíky), zastává posudek WIK názor, že medián ROS ve výši 3,48 % je pro přiměřený zisk podniku Deutsche Post opatrná a konzervativní referenční hodnota a že použití vyšší hodnoty až do třetího kvartilu ROS ve výši 6,77 % se nedoporučuje. Podle posudku by byla zdůvodnitelná dokonce nižší referenční hodnota, neboť medián ROS ve výši 3,48 % se promítá v ROA ve výši 7,33 %, který stále ještě výrazně překračuje bezrizikovou úrokovou míru.
IV.3 Kontrola přidělení nákladů
(149)
Posudek WIK kritizuje přidělení zátěže v REK 2009, protože marže ROS komerčních služeb činící asi [15 % až 25 %] výrazně překračují průměr dosahovaný v tomto odvětví (45). Protože soukromí konkurenti i přes značně nižší rozpětí zisku dosahují profitu, dospívá posudek WIK k závěru, že by měl být komerčním službám podniku Deutsche Post přidělen vyšší podíl na nákladech, a proto by se mělo u regulovaných služeb vycházet z náležitě nižší zátěže.
(150)
Posudek WIK proto došel k výsledku, že všechny komerční služby, i přes náklady, které musejí nést, dosahují stále ještě zisku, který odpovídá mediánu ROS konkurentů ve výši 3,48 %. Posudek tedy vychází u regulovaných služeb pro období 1990-2007 z průměrné roční zátěže, která je o […] milionů EUR nižší.
(151)
Velká část komerčních distribučních služeb byla poskytována sdruženým podnikům Postbank a Telekom, a proto posudek WIK také zkoumá, zda konečné ceny vyúčtované oběma podnikům odpovídaly cenám na trhu a mohou být tedy považovány za vhodnou referenční hodnotu pro náklady, které by měly nést komerční distribuční služby. Na základě dostupných důkazů zastává posudek WIK názor, že smlouvy mezi Deutsche Post a oběma sdruženými podniky odrážejí podmínky, se kterými by souhlasily rovněž i nezávislé třetí strany. Protože podniky POSTBANK a TELEKOM na začátku devadesátých let v podstatě neměly možnost využívat externích distribučních sítí, dohodly se na tom, že si vzniklé náklady rozdělí. Když však bylo v pozdějších letech pro Postbank a Telekom snazší nalézt jiné distribuční sítě a náklady na síť univerzálních služeb klesly, byla daná smlouva změněna a dohodnut poplatek odvíjející se od výše výnosů, který více odpovídal standardní smlouvě na poskytování distribučních služeb (46).
IV.4 Korekce REK 2009
(152)
Posudek WIK provedl několik korekcí REK 2009 podle této metody:
Tabulka 4
Metoda výpočtu použitá v posudku WIK pro každoroční nepřiměřeně vysoké zisky na základě REK 2009
Výnosy z univerzálních služeb
-
Náklady na univerzální služby
-
Přiměřený zisk
+
Státní vyrovnávací platby
Nepřiměřeně vysoké zisky
IV.4.1 Korekce výnosů z univerzální služby
(153)
Deutsche Post prodala velkou část svého nemovitého majetku (např. nemovitosti, které již z důvodu restrukturalizace provozu pošty nebyly zapotřebí). Tyto výnosy by měly být přiděleny univerzální službě, neboť tato služba využívala aktiva nejvíce a pronajala je komerčním službám.
(154)
Z důvodu této korekce se výnosy z univerzální služby za celé období 1990-2007 zvyšují ročně průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2 Korekce nákladů na poskytování univerzálních služeb
IV.4.2.1 Rozdělení nákladového účetnictví
(155)
V REK 2009 je vyúčtování interních převodních cen nesprávně rozděleno: u univerzální služby není uveden dosažený celkový zisk, neboť zisky z určitých funkcí (př. poboček) nejsou rozlišeny na univerzální služby a na komerční služby (např. náklady na jednotlivé služby), nýbrž jsou sloučeny a vykázány jako komerční zisky. Deutsche Post proto nemohla předložit oddělené účetnictví, jak stanoví směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (47).
(156)
Zatímco za období do roku 1997 Deutsche Post předložila přibližné rozdělení interního nákladového účetnictví, muselo být nákladové účetnictví za období od roku 1997 v posudku WIK opraveno; náklady chybně umístěné v položce univerzální služby byly přesunuty do nákladového účetnictví komerčních služeb.
(157)
Tato příslušná oprava vedla ke snížení ročních nákladů na univerzální služby v období 1998-2007 o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.2.2 Korekce přidělení zátěže k cenově regulovaným a cenově neregulovaným službám
(158)
Jak již bylo uvedeno, posudek WIK neopravuje každou zátěž odděleně. Místo toho při novém výpočtu jako základ používá konečné ceny komerčních služeb, které byly posouzeny jako solidní referenční hodnota pro určení průměrných nákladů v daném odvětví. Všechny nepřiměřeně vysoké zisky z komerčních služeb (48) jsou tedy použity na financování původně uplatňované zátěže. Za celé období 1990-2007 se částka spojená se zátěží ročně snížila průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2.3 Podrozvahové náklady na doplňkové penzijní připojištění (zátěž # 4)
(159)
V podobě zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) na sebe Deutsche Post vzala náklady, které nejsou uvedeny v jejích rozvahách. Protože se referenční hodnota ROS zjišťuje na základě výnosových a nákladových regulačních účtů „srovnatelných konkurentů“, lze v případě nákladového účetnictví podniku Deutsche Post zohlednit pouze ty náklady, které připouští také vnitrostátní účetní standardy či mezinárodní účetní standardy (IAS). Proto nelze dodatečné náklady, které obvykle nejsou součástí prohlášení IAS, akceptovat jako položku nákladů a musí být financovány ze stanoveného rozpětí zisku (referenční hodnoty).
(160)
Tato příslušná korekce vede ke snížení nákladů na zátěž # 4 (doplňkové penzijní připojištění) za celé období 1990-2007 ročně o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.3 Oprava nákladů na kapitál na přiměřený zisk
(161)
Deutsche Post zahrnula do REK 2009 náklady na kapitál, které původně v těchto výnosových a nákladových regulačních účtech nebyly, např. náklady na […] a […]. V posudku WIK jsou náklady na […] a […] zrušeny a nahrazeny referenční hodnotou pro přiměřený zisk.
IV.4.3.1 Období 1996 až 2007
(162)
Přiměřený zisk se zjišťuje na základě opravených výnosů z univerzálních služeb a referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, z čehož vyplývá roční přiměřený zisk činící průměrně […] milionů EUR. Průměrné roční náklady na kapitál ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se v REK 2009 ruší.
(163)
Obzvláště pozoruhodné je, že přiměřený zisk, který se vypočítává pomocí referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, je v porovnání s REK 2009 v absolutním vyčíslení vyšší než náklady na kapitál uplatňované podnikem Deutsche Post (např. náklady na úroky, které byly vypočítány na základě interního ROS činícího asi […] vloženého vlastního kapitálu, a vyšší náklady na odpisy založené na tržní hodnotě).
IV.4.3.2 Období 1990 až 1995
(164)
Podle § 63 odst. 1 ústavního zákona o poštovních službách (Postverfassungsgesetz, PostVerfG) musela Deutsche Post do roku 1995 platit spolkové vládě takzvané odvody (49), které činily asi 5,838 miliard EUR, popř. 8 % obratu. Výměnou za to však byla Deutsche Post podle § 63 odst. 4 PostVerfG zbavena závazku vyplácet dividendy překračující výši odvodů.
(165)
Posudek WIK proto výslovně odmítá pro období do roku 1995 dodatečně zohlednit „přiměřený zisk“, neboť tyto odvody již plně pokryly náklady na vlastní kapitál podniku Deutsche Post. Průměrné roční náklady na kapitál podniku Deutsche Post ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se tedy v REK 2009 ruší a náklady na univerzální služby se odpovídajícím způsobem snižují.
IV.4.4 Závěry
(166)
Jak REK 2009, tak i posudek WIK ukazují, že do roku 1996 výnosy z univerzálních služeb nepostačovaly pokrýt náklady na univerzální služby. Přestože podle REK 2009 Deutsche Post - dokonce i při zohlednění státních vyrovnávacích plateb - vykazovala pro celé období do roku 2007 kumulovaný schodek, dochází posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby byly tak vysoké, že Deutsche Post mohla v roce 1997 dosáhnout hranici rentability.
(167)
Podle REK 2009 se rentabilita univerzálních služeb do roku 1999 téměř nezvýšila a teprve od roku 2000 je možné konstatovat, že výnosy z univerzálních služeb v průměru pokrývají náklady. Posudek WIK oproti tomu u univerzálních služeb ukazuje od roku 2000 významné zisky, které výrazně překračují medián ROS ve výši 3,48 %, ačkoli v případě univerzálních balíkových služeb bylo dosaženo pouze podprůměrného výnosu z prodeje ve výši […] (viz obrázek 6).
Obrázek 6
Srovnání ročních nepřiměřeně vysokých zisků z univerzálních služeb v období 1990-2007 (v milionech EUR, jmenovité hodnoty)
V. STANOVISKA ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(168)
Zúčastněné strany předložily stanoviska k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011. Tento oddíl shrnuje nejdůležitější tvrzení, která byla ohledně těchto rozhodnutí předložena.
V.1 Exkluzivní licence na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí
(169)
TNT zpochybňuje, že by Deutsche Post zaplatila poplatek za exkluzivní licenci na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí. Podle § 43 PostG 1997 přísluší pravomoc vydávat poštovní známky s nátiskem „Deutschland“ výhradně Spolkovému ministerstvu financí. Provozovatel poštovních služeb, který požádá o používání takových poštovních známek, musí zaplatit poplatek a převzít výlohy. Podle § 54 PostG 1997 měla Deutsche Post AG až do 31. prosince 2007 na poštovní známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí exkluzivní licenci.
(170)
Pokud Deutsche Post skutečně používala známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí, aniž by za to zaplatila poplatek, pak by to podle tvrzení TNT představovalo protiprávní státní podporu.
(171)
Komise konstatuje, že v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 se toto opatření neposuzovalo. Proto není předmětem tohoto rozhodnutí.
V.2 Dotování penzí
(172)
Podle názoru UPS byla Deutsche Post poskytnuta výhoda, neboť byla zčásti zproštěna platebních závazků z období před rokem 1995. Protože běžný provozovatel musí nést náklady na penze sám, měla Deutsche Post oproti svým konkurentům lepší postavení. Dále UPS souhlasí s tvrzením Komise, že projednávanou podporu nelze považovat za stávající podporu, neboť se postavení podniku Deutsche Post zásadně změnilo a byla zavedena nová zákonná ustanovení, podle kterých byla Deutsche Post zčásti zproštěna svého závazku převzít náklady na penze svých úředníků. Podle názoru UPS nepředstavují takové zásadní změny systému jednoduchou změnu čistě formální a správní povahy.
(173)
UPS vítá předběžný závěr Komise, podle kterého nelze takové dotování penzí považovat za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Vzhledem k dlouhodobé rentabilitě, jakož i exkluzivní licenci, kterou Deutsche Post měla, vyvstává oprávněná otázka, zda je skutečně nutné zčásti zbavit Deutsche Post závazků v souvislosti se zděděnou zátěží. Poskytnutá dotace navíc není přiměřená, pokud jde o cíl společného zájmu, který prý Německo sleduje, zejména proto, že zděděná zátěž byla vyrovnána prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby a dotování penzí. UPS zdůrazňuje, že důkazní břemeno ohledně přiměřenosti opatření nese spolková vláda. Německo prý dosud přesně nevysvětlilo přiměřenost výhod, které měla Deutsche Post z daného opatření.
(174)
Podle UPS měla Deutsche Post díky podpoře možnost vybudovat si lepší postavení, a to nejen v Německu, ale i na jiných evropských trzích, na kterých konkuruje s jinými poskytovateli poštovních služeb, jako je např. UPS. Protože Deutsche Post mohla s pomocí dotování penzí posílit své postavení v komerční oblasti na úkor jiných zúčastněných, poškodilo prý toto narušení hospodářské soutěže konkurenty podniku Deutsche Post.
(175)
UPS požaduje, aby Komise přezkoumala všechny dotace na financování nároků na penze, které uvádí rozhodnutí o rozšíření formálního vyšetřovacího řízení z roku 2011 na období 2007-2011, i ohledně jejich nutnosti a přiměřenosti, a navíc prošetřila, zda Deutsche Post stále ještě získává státní podporu, která je podle čl. 107 odst. 1 SFEU protiprávní.
(176)
UPS vyzývá dále Komisi, aby podrobněji popsala, jak došla k závěru, že podpory poskytnuté podniku Deutsche Post nejsou slučitelné s vnitřním trhem. UPS zejména žádá o kopii posudku WIK, aby mohl sám posoudit, do jaké míry byly v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 při posuzování dotování penzí zohledněny výsledky posudku WIK.
V.3 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(177)
UPS plně podporuje šetření Komise a zcela souhlasí s posouzením, které bylo provedeno v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a hodnotilo vyrovnávací platbu za poskytování univerzálních služeb. Kromě toho UPS předložilo aktualizované znění (50) zprávy odborníků NERA z října 2006 (51), na kterou Komise odkazuje v 58. bodě odůvodnění rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
(178)
Zatímco zpráva odborníků NERA z roku 2006 odhaduje průměrné výnosy z kapitálu u divize listovních služeb podniku DPWN v období po roku 1999 na více než 20 % (52), přepracované znění posudku uvádí, že výnosy z kapitálu v období 2000-2005 dokonce překročily 50 %. Pro období od roku 2003 do roku 2005 se výnosy z kapitálu odhadují dokonce na více než 100 %. UPS dospěl k závěru, že zisky extrémně ziskové divize regulovaných listovních služeb byly více než dostačující, aby pokryly ztráty univerzálních služeb.
(179)
Podle UPS kromě toho nákladové účetnictví podniku Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu a odhad rentability a zátěže ve vyhrazené oblasti. Proto je nutné provést důkladnou analýzu přiřazení nákladů k regulovaným službám, univerzálním službám a komerčním službám. Všechny výhody, které byly podniku Deutsche Post poskytnuty na pokrytí zděděné zátěže (např. kapitálové injekce Německa ve prospěch Deutsche Post v roce 1995 a přenesení aktiv ve formě nemovitostí a infrastruktury) by měly být zohledněny při zjišťování výše podpory a rozsahu nadměrného vyrovnání.
(180)
UPS se domnívá, že pokud jde o dohody o interních převodních cenách, které uzavřely sdružené podniky, musí i nadále v souladu s rozsudkem ve věci Chronopost (53) platit zásada tržního odstupu (arm’s length principle). Komise má proto přezkoumat smlouvu mezi Deutsche Post a DPEED, zejména dohody o cenách, které jsou v ní obsažené.
V.4 Nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby
(181)
Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 plně podpořil FFPI: Podle FFPI jsou zákonné a správní změny, které mají za důsledek vyšší náklady na penze, běžným obchodním rizikem, které může mít rovněž dopad na rentabilitu podniku. Protože podniky, které fungují za běžných tržních podmínek, musí takové dodatečné náklady financovat z vlastních zdrojů, neměla ani Deutsche Post od Německa získat dotace na penze.
(182)
FFPI dále poukazuje na to, že Deutsche Post ve své výroční zprávě z roku 2000 obzvláště vyzdvihla význam reformy důchodového zabezpečení a v tomto rámci prohlásila, že zasílání pošty obchodním zákazníkům zaznamenalo nárůst zisku před započtením daní, úroků a odpisů (EBITA) o 98,6 %, a to především z důvodu malého objemu příspěvků do penzijního fondu úředníků. Penzijní reforma tedy nemůže být považována za málo významnou či za převážně správní opatření.
(183)
Ze studie, kterou FFPI nechal provést v období od roku 2001 do roku 2008, vyplývá, že poštovné platné v Německu v roce 2009 pro standardní listovní zásilku do 20 g patřilo k nejdražším. Oproti tomu byla cena poštovného za zaslání balíků do 500 g relativně nízká, což svědčí o křížovém dotování.
(184)
FFPI je přesvědčen, že cílem podpory podniku Deutsche Post nebylo posílení růstu německého poštovního trhu, popř. určitých poštovních služeb. FFPI tvrdí, že během zkoumaného období byla Deutsche Post rentabilním podnikem, který mohl na německém trhu posilovat své vedoucí postavení i svou výkonnost a obchodní činnost. Proto by dotování penzí nemělo být považováno za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
V.5 Rozpětí zisku
(185)
BIEK zastává názor, že ostatní poskytovatele poštovních služeb poškozovala praxe podniku Deutsche Post, v rámci které využíval svého dominantního postavení na určitých trzích s listovními zásilkami ke křížovému financování nákladů na listovní a balíkové služby, které jsou poskytovány na trzích, na kterých vládne silná konkurence. Protože Deutsche Post mohla zvyšovat ceny na trzích, pro které měla exkluzivní licenci a na nichž má i nadále více než 90 % podíl, je Deutsche Post podle BIEK schopna křížově financovat náklady na trzích, na kterých vládne silná konkurence.
(186)
BIEK dále tvrdí, že Deutsche Post i přes údajnou zděděnou zátěž dosáhla značně vyšších zisků než srovnatelné podniky v jiných evropských státech; svědčí o tom mj. marže ROS od 10 % do 20 % v oblasti zasílání poštovních zásilek na domácím trhu. Toto rozpětí zisku by mohlo být případně zkresleno a vydáváno za nižší, neboť vnitrostátní zasílání poštovních zásilek zahrnuje také balíkové služby, u kterých je rozpětí zisku v průměru nižší než u listovních služeb.
(187)
Pokud jde o údajné vyšší náklady na platy, jak tvrdí Deutsche Post, BIEK upozorňuje, že Deutsche Post pro výpočet platů, jež musí na rozdíl od svých konkurentů vyplácet, použila jako referenční hodnotu průměrné mzdy v odvětví dopravy. BIEK tvrdí, že Komise sice z těchto čísel jako referenční hodnoty vycházela při svých výpočtech v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, musí však uvážit, že konkurenti podniku Deutsche Post vyplácejí platy, které jsou nejméně o 15 % vyšší než průměrné platy v odvětví dopravy. Údajné dodatečné náklady na platby jsou tedy značně nižší, než tvrdí Deutsche Post. Podle BIEK je důvodem zbývajícího rozdílu v nákladech na platy nikoli zděděná zátěž, nýbrž spíše velikost podniku Deutsche Post a jeho dominantní postavení na trhu.
(188)
BIEK tvrdí, že zděděná zátěž podniku Deutsche Post (včetně nákladů na penze) byla navíc více než dostatečně vyrovnána prostřednictvím vyšších regulovaných poplatků za listovní služby. Opatření podpory, které má Komise posoudit, prý měla za následek, že v oblasti listovních služeb dosud neexistuje hospodářská soutěž a hospodářská soutěž u balíkových služeb je značně narušena.
VI. STANOVISKA NĚMECKA
VI.1 Stanovisko k dotování penzí
VI.1.1 Z důvodu vyrovnávacích plateb za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nevznikla žádná finanční výhoda
(189)
Německo odkazuje na rozsudek ve věci Combus (54) a zastává názor, že veřejné platby, které byly v rámci privatizace vyplaceny poskytovatelům univerzálních služeb, kteří dříve byli ve státním vlastnictví, jako vyrovnávací platby za náklady na penze, jejichž výše překračuje obvyklé platy vyplácené soukromými konkurenty, nepředstavují podporu.
(190)
Německo souhlasí s Komisí, že náklady podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení by měly být srovnány s náklady na sociální zabezpečení, které nesou konkurenti. Toto srovnání má však být provedeno již na základě čl. 107 odst. 1 SFEU, a nikoli až ve fázi posuzování slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
VI.1.2 Ve srovnání se situací před rokem 1995 nevznikla finanční výhoda
(191)
Podle názoru Německa nebyla Deutsche Post dotováním penzí zčásti zbavena nákladů, které se obvykle musí hradit z vlastních zdrojů. Podniku Deutsche Post proto nevznikla žádná výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(192)
Zaprvé, Německo tvrdí, že podle § 46 PostVerfG 1989 byli úředníci, které Deutsche Post převzala v roce 1989, i nadále ve službě spolkového státu. I po druhé reformě pošty v roce 1995 prý byli úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a podle článku 143b, který byl nově vložen do ústavy, i nadále ve službě spolkového státu.
(193)
Protože výlučným dlužníkem těchto nároků na penze vždy byla spolková vláda, neměla Deutsche Post nikdy právní povinnost použít své vlastní zdroje.
(194)
I kdyby pro Deutsche Post podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 existoval závazek financovat nároky na penze úředníků, Německo přesto trvá na tom, že toto ustanovení o penzích (stejně jako závazek platit odvody podle § 63 PostVerfG 1989) bylo „interní“ opatření a sloužilo k mobilizaci zdrojů ze spolkového rozpočtu. Ustanovení prý nepředstavuje závazek podniku Deutsche Post vůči úředníkům.
(195)
I po druhé poštovní reformě z roku 1995 byl spolkový stát podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a §§ 14 a 16 PostPersRG 1994 i nadále výlučným dlužníkem úředníků s nárokem na penzi. Závazek podniku Deutsche Post platit příspěvky do penzijního fondu úředníků vyplývající z § 16 odst. 1 PostPersRG, tedy - stejně jako závazek podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 - snížil pouze náklady spolkového rozpočtu. Tyto závazky nijak nezměnily výlučnou povinnost spolkového státu ohledně penzí.
(196)
Z občanskoprávního hlediska ani nebylo možné, aby spolková vláda své závazky ohledně financování penzí úředníků přenesla na DPAG, která byla nově založena v roce 1995. Pokud jsou stávající závazky ohledně penzí přeneseny na právně nezávislou dceřinou společnost, zůstává podle zásad občanského práva za majetkoprávní nároky třetích stran i nadále odpovědná mateřská společnost.
(197)
Německo dále tvrdí, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji, aby mohla financovat zátěž spojenou s penzemi. Na jedné straně POSTDIENST před rokem 1995 vždy vykazoval schodky, které musel spolkový stát vyrovnávat prostřednictvím převodů ve výši 5,6 miliardy EUR. Na druhé straně činily závazky vzniklé v souvislosti s penzemi v okamžiku, kdy se v roce 1995 POSTDIENST přeměnil na DPAG, asi […] miliard EUR. S takovou výši závazků na straně pasiv v rozvaze prý nebylo možné, aby byla DPAG založena jako soukromoprávní podnik, neboť spolková vláda nedala k dispozici příslušnou kapitálovou vybavenost, která by DPAG propůjčila potřebnou hospodářskou solidnost.
VI.1.3 Dotování penzí je existující podpora podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(198)
Pokud by bylo dotování penzí označeno za státní podporu, je ji podle názoru Německa třeba považovat podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 za existující podporu, neboť od roku 1953, tj. od okamžiku vstupu v platnost příslušného ustanovení v německé ústavě, je stát výlučným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo trvá na tom, že ani první reforma pošty z roku 1989 ani druhá poštovní reforma z roku 1995 na tomto závazku státu ohledně důchodového zabezpečení a závazku financovat nároky na penze nic nezměnily. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(199)
Německo dále odkazuje na prohlášení Komise před soudem ve věci T-266/02. Podle Německa z 54. bodu odůvodnění rozsudku jasně vyplývá, že Komise „měla v rámci napadeného rozhodnutí za to, že žalobkyni výhodu poskytly pouze platby provedené DB-Telekom“ (55).
(200)
Německo z tohoto prohlášení vyvozuje, že Komise tím také prohlásila, že pokud jde o dotování penzí, nevznikla finanční výhoda. Podle Německa tak Komise ve smyslu článku 4 nařízení (ES) č. 659/1999 přijala „rozhodnutí nevznášet námitky“. Takové pozitivní rozhodnutí by kromě toho podle čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení (ES) č. 659/1999 znamenalo, že se v případě dotování penzí jedná o existující podporu.
VI.1.4 Dotování penzí je vyrovnávací platba za zděděnou zátěž, která je podle čl. 107 odst. 3 SFEU slučitelná s vnitřním trhem
(201)
S ohledem na argumenty Komise uvedené v rozhodnutí La-Poste zastává Německo názor, že dotování penzí je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a zdůvodňuje to následovně:
-
Deutsche Post poskytovala příspěvky na sociální zabezpečení, které byly bez výjimky vyšší než příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
-
Komparativní výhoda, kterou Komise zjistila, není správná, neboť její výpočet vychází z předpokladu, že cenově regulované služby pokrývají uplatňovanou zátěž # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení). La Poste refinancovala své náklady na sociální zabezpečení - stejně jako ostatní zavedení poskytovatelé poštovních služeb - prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby, což však Komise ve svém rozhodnutí La-Poste nezohlednila.
-
Třebaže Německo v zásadě souhlasí s tím, že by výnosy z cenově regulovaných služeb měly pokrýt uplatňovanou zátěž, Komise nedokázala, že by regulační orgán vyhověl žádosti Deutsche Post financovat náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Komise prý také nedokázala, že regulované výnosy byly skutečně dostatečně vysoké, aby z nich mohly být tyto náklady financovány.
(202)
Německo dále upozorňuje, že Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení ve věci Royal Mail (56) zdůraznila, jak je důležité, aby se v zájmu dalšího jednotného přijímání rozhodnutí uznávaly náklady dřívějších státních podniků na penze pomocí jednotných kritérií. Komise proto musí zohlednit také své rozhodnutí La-Poste a své předběžné hodnocení ve věci Royal Mail. V případě Royal Mail Komise proti vyrovnávací platbě za schodky u penzí nevznesla žádné námitky, ačkoli ze zprávy Hooper z roku 2008 vyplývá, že náklady podniku Royal Mail na penze byly z části pokrývány pomocí vyšších regulovaných poplatků za poštovní služby.
VI.1.4.1 Základem referenční hodnoty by měly být náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé
(203)
S odvoláním na posudek prof. Ehlermanna ze dne 19. července 2011 (57) Německo tvrdí, že se Komise při výpočtu referenční hodnoty pro náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení dopustila dvou chyb.
(204)
Podle Německa by do referenční hodnoty neměl být zahrnut podíl hrazený zaměstnancem, neboť v soukromém sektoru není zaměstnavatel ze zákona povinný tento podíl hrazený zaměstnancem převzít. Zaměstnavatel v soukromém sektoru by platbu celkových příspěvků na sociální zabezpečení převzal pouze ze správních důvodů, ze zákona k tomu však povinen není. Pokud by se při výpočtu referenční hodnoty zohlednil podíl hrazený zaměstnancem, odporovalo by to rovněž dosavadní praxi přijímání rozhodnutí (srov. rozhodnutí La-Poste).
(205)
Jako základ pro výpočet referenční hodnoty pro náklady na sociální zabezpečení by měly být použity na trhu obvyklé platy (58), neboť platy úředníků jsou výrazně vyšší než průměrné platy na trhu.
VI.1.4.2 Výnosy z regulovaných služeb nepostačují na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(206)
Na prvním místě Německo zdůrazňuje, že předpoklad, že zátěž # 2 bude plně pokryta z cenově regulovaných výnosů, je čistě hypotetický, neboť není možné konstatovat, zda byly regulované ceny skutečně zvýšeny proto, aby vyrovnaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady. Na jedné straně prý z rozhodnutí o cenových limitech 2002 nevyplývá, zda a v jakém rozsahu zohlednil poštovní regulační orgán uplatňovanou zátěž spojenou s náklady, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Na druhé straně prý byly ceny do roku 2002 udržovány na úrovni schválené v roce 1997; není prý možné konstatovat, zda tyto ceny zahrnovaly vyrovnávací platbu za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(207)
Německo tvrdí, že nepostačuje vysvětlit, že v oblasti neregulovaných služeb platily pro Deutsche Post nižší sazby příspěvků na sociální zabezpečení než pro konkurenty. Rovněž musí být přezkoumáno, zda byly regulované služby skutečně s to financovat ze svých výnosů uplatňovanou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením, která je neobvyklá ve srovnání s konkurencí.
(208)
Finanční výhoda vzniklá ve prospěch Deutsche Post na základě vyrovnávací platby za její náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, by existovala pouze tehdy, pokud by vyrovnávací platby vyplacené podniku Deutsche Post byly vyšší než celkové náklady na sociální zabezpečení úředníků, které Deutsche Post nese.
(209)
Německo lituje, že chybí obsáhlý výpočet, ze kterého by bylo jasné, zda s ohledem na náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které nese podnik Deutsche Post a které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, celkově došlo k nadměrnému či nedostatečnému vyrovnání. Německo zdůrazňuje, že takový výpočet je nutný proto, aby bylo možné konstatovat, zda vznikla finanční výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
a) Podle odborného posudku byly náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, vyrovnány nedostatečně
(210)
S cílem napravit tento stav předložilo Německo posudek prof. Webera (59), aby doložilo, že Deutsche Post měla v souvislosti s tím, že zaměstnává úředníky, nevýhodu vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení. V posudku je nejprve vysvětleno, o jakou částku překračují náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které Deutsche Post skutečně nese, náklady na sociální zabezpečení pro zaměstnance, které nesou soukromí konkurenti (v posudku jsou označeny jako „náklady DPAG na sociální zabezpečení, které překračují úroveň na trhu“, popř. „strukturální nevýhoda“). V posudku prof. Webera jsou tyto náklady, které překračují úroveň na trhu, srovnány s vyrovnávací platbou za zátěž # 2.
(211)
Jak ukazuje tabulka 5, posudek zahrnuje do nákladů na sociální zabezpečení, které vznikají v souvislosti se zaměstnáváním úředníků, platby podniku Deutsche Post do penzijního fondu úředníků a ostatní sociální náklady, např. příspěvky na zdravotní náklady, jakož i úrazové pojištění a ostatní pojištění.
(212)
Náklady na sociální zabezpečení spojené se zaměstnáváním zaměstnanců posudek definuje následovně: Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zákonné důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče vynásobený „ve srovnání s konkurencí obvyklými“ platy (např. minimální mzda z roku 2007 u většiny úředníků).
(213)
Náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jsou náklady vzniklé podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení úředníků, které překračují referenční hodnotu pro náklady na sociální zabezpečení, která byla definována na základě podílu zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zaměstnance.
Tabulka 5
Výpočet čistého výsledku podle německého odborného posudku
-
Platby do penzijního fondu
-
ostatní náklady na sociální zabezpečení
+
„ve srovnání s konkurencí obvyklé“ náklady na sociální zabezpečení jako referenční hodnota (základ tvoří podíl zaměstnavatele na sociálním zabezpečení a „ve srovnání s konkurencí obvyklé“ platy (např. minimální mzda z roku 2007))
ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
+
vyrovnávací platby z regulovaných výnosů (zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklá zátěž spojená se sociálním zabezpečením)
Čistý výsledek (nedostatečné či nadměrné vyrovnání)
(214)
Z výpočtů vyplývá, že v období 1995-2007 vyrovnání u zátěže # 2 na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nepostačovalo. V posudku se dokonce tvrdí, že nedostatečné vyrovnání ve prospěch Deutsche Post dosahovalo […] miliard EUR. Prof. Weber dospěl k závěru, že Deutsche Post neobdržela pro své náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, dostatečnou vyrovnávací platbu, a to i v případě, že by cenově regulované výnosy zahrnovaly zátěž # 2.
b) Podle REK 2009 výnosy z cenově regulované oblasti nepostačovaly na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(215)
Německo tvrdí, že dokud u cenově regulovaných služeb vznikají ztráty, které nepřekračují náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nelze konstatovat, že regulované zisky skutečně tyto náklady vyrovnávají. Německo proto předložilo stanovisko z posudku (60), které se opírá o REK 2009, s cílem ukázat, že ztráty byly u cenově regulovaných služeb bez výjimky vyšší než náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(216)
Výpočty vycházejí z REK 2009 a u cenově regulovaných služeb předpokládají jako přiměřený zisk ROS ve výši 7 % (zohledněn je rovněž posudek Deloitte-II, o kterém podrobněji pojednává oddíl VI.3.2). Po odečtení tohoto přiměřeného zisku činí ztráta u cenově regulovaných služeb […] miliard EUR, a v období 1995-2007 tak překračuje uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Zisky z cenově regulovaných služeb tedy nebyly dostatečně vysoké, aby pokryly předmětné náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VI.2 Připomínky k vyrovnávacím platbám za poskytování univerzálních služeb
VI.2.1 Státní vyrovnávací platby
(217)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepředstavují výhodu pro Deutsche Post, neboť se v případě těchto plateb ve výši 5 666 miliardy EUR jednalo výhradně o vyrovnávací platby za odvody ve výši 5,838 miliardy EUR, které Deutsche Post musela platit do roku 1995.
(218)
Jak vyplývá z rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007, důvodem těchto odvodů byl dřívější způsob správy pošty, v rámci které existovala povinnost odvádět spolkovému státu ročně asi 10 % provozních výnosů podniku. V období 1989-1995 byly tyto odvody podle § 63 odst. 1 PostVerfG postupně zrušeny. Do roku 1993 musela Deutsche Post odvádět 10 % svých provozních výnosů. Od roku 1993 se výše těchto odvodů postupně snižovala, např. na 10 % provozních výnosů minus 153 milionů EUR v roce 1993. V roce 1994 činily odvody 70 % objemu odvodů z roku 1993. V roce 1995 zaplatila Deutsche Post 50 % z částky odvodů z roku 1993. Celkem Deutsche Post v období 1990-1995 zaplatila odvody ve výši 5,838 miliardy EUR.
(219)
Podle § 63 odst. 4 PostVerfG musely být od odvodů odečteny platby dividend. Komise vzhledem k tomuto ustanovení a k osvobození od přímých a nepřímých daní v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 konstatovala, že tyto odvody musí být považovány za náhradu za osvobození od přímých a nepřímých daní, jakož i za protiplnění za financování, které poskytl spolkový stát jako akcionář.
(220)
Německo na toto konstatování reagovalo a předložilo posudek KPMG, podle kterého nelze odvody považovat za náhradu za daně a dividendy, a to z více důvodů.
(221)
Podle posudku KPMG nelze tyto odvody zařadit mezi daně, neboť se výše těchto odvodů od roku 1931 určovala podle výše provozních výnosů. Proto by bývaly musely být placeny i v letech, ve kterých Deutsche Post vykazovala ztráty. Oproti tomu se výše daní z příjmu podniků určuje podle skutečně dosaženého ročního zisku. Zařazení odvodů mezi daně by tak odporovalo ústavnímu požadavku, podle kterého jsou příjmy podniků zdaňovány podle výkonnosti.
(222)
Také srovnání odvodů s daní z obratu není podle posudku správné. U daně z obratu zahrnuje daňová povinnost také odpočet za obdržené platby, což je u odvodů jinak, takže se výpočet odvodů značně liší od zjištění skutečné povinnosti podniku odvádět daň z obratu.
(223)
Německo dále tvrdí, že odvody nelze zařadit mezi dividendy. Vyplácení dividend souvisí s výsledky příslušného předchozího účetního období, popř. předchozích let. V letech 1990-1995 však Deutsche Post nedosáhla zisků a odvody přesto platila. Tyto odvody proto nejsou dividendy.
(224)
Posudek KPMG dochází k závěru, že odvody nelze zařadit mezi daně či dividendy; podle posudku se spíše jedná o odvod sui generis, který je povinna platit pouze Deutsche Post a její nástupnické podniky.
(225)
S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá předpoklad Komise, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Protože státní vyrovnávací platby prý pouze snížily náklady Deutsche Post na odvody, nevznikla jí tím žádná výhoda, takže se u těchto plateb nejedná o státní podporu.
(226)
Kromě toho Německo uvádí další dva důvody, proč dané státní vyrovnávací platby nepředstavují podporu: zaprvé, jsou prý tyto státní vyrovnávací platby v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, a to vzhledem ke značné návratnosti investic (return on investment, ROI) dosažené v pozdějších letech a vzhledem k vysokým výnosům, kterých Deutsche Post dosáhla svým vstupem na burzu cenných papírů. Zadruhé, státní vyrovnávací platby nepředstavují státní podporu, protože kumulované ztráty univerzálních služeb byly jak podle REK 2009, tak i podle posudku WIK od roku 1990 do 1994 roku vyšší než státní vyrovnávací platby. Deutsche Post tedy za poskytování služeb v rámci své povinnosti univerzální služby podle Německa neobdržela dostatečně vysoké vyrovnávací platby.
VI.2.2 Státní záruka
(227)
Německo tvrdí, že pokračující poskytování záruky spolkového státu podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 pro dluhopisy vydané před rokem 1995 nepředstavovalo po roce 1995 selektivní výhodu ve prospěch Deutsche Post, a to z více důvodů.
(228)
Každý podnik v soukromém sektoru nepřestává v případě oddělení dceřiné společnosti ručit za závazky, které jeho dceřiná společnost přijala. I v případě odprodání těchto závazků třetí straně, nepřestává podnik v soukromém sektoru ručit za své zbývající závazky. Německo dále upozorňuje na skutečnost, že původní státní záruka za dané dluhopisy byla nutná pouze proto, že POSTDIENST neměl vlastní právní subjektivitu. Ustanovení § 40 PostVerfG 1989, podle kterého mají dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako dluhopisy spolkového státu, má pouze deklaratorní charakter.
(229)
Zadruhé, pro DPAG nevznikla z převzetí dluhopisů podniku POSTDIENST žádná výhoda, neboť DPAG se mohla v roce 1995 refinancovat za nižší úrokovou sazbu. Dluhopisy POSTDIENST měly k 1. lednu 1995 hodnotu celkem 931 milionů EUR, přičemž úroková míra činila průměrně 7,17 % se zbytkovou splatností 8,8 let. Protože krátkodobá úroková míra činila dne 1. ledna 1995 5 % až 5,5 %, vzniklo DPAG nákladové znevýhodnění ve výši 1,7 %, což se projevilo ve vyšších ročních nákladech na úroky ve výši asi 15,3 milionu EUR.
(230)
Zatřetí, na základě srovnání průměrné úrokové míry na trhu platné pro dluhové nástroje upsané soukromými podniky a úrokové míry pro dluhové nástroje POSTDIENST ze dne, kdy byly tyto nástroje původně vydány, si POSTDIENST podle názoru Německa vypůjčil kapitál za úrokovou míru, která byla průměrně vyšší než průměrná úroková míra na trhu. Německo neprovedlo obsáhlé šetření, nýbrž pouze porovnalo úrokovou míru u určitých dluhových nástrojů POSTDIENST s agregovaným průměrem na trhu.
(231)
Německo kromě toho tvrdí, že státní záruky představují existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení Rady (ES) č. 659/1999. Protože Deutsche Bundespost byla do konce roku 1994 součástí veřejné správy, považují se tyto dluhové nástroje od jejího založení v roce 1950 za dluh státu. Jestliže by Deutsche Post díky této státní záruce vznikla výhoda, pokud jde o úrokovou míru, musela by být považována za existující podporu. Německo odkazuje také na rozhodnutí Komise ve věci EDF (61), ve kterém byla podobná záruka posouzena jako existující podpora.
VI.2.3 Exkluzivní licence
(232)
Německo tvrdí, že podle rozsudku ve věci PreussenElektra (62) se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní podporu.
(233)
Protože se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní zdroje, údajně nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby by mohly být pouze předmětem řízení podle článku 102 SFEU.
VI.3 Stanovisko spolkové vlády k posudku WIK
VI.3.1 Posudek WIK potvrzuje nutnost státních vyrovnávacích plateb jako kompenzace za čisté náklady spojené s povinností univerzální služby do roku 1995
(234)
Přes veškeré metodické námitky má Německo za to, že posudek WIK potvrzuje názor Německa, podle něhož byly státní vyrovnávací platby jako kompenzace za ztráty, jež Deutsche Post v období 1990-1995 vykázala z důvodu poskytování univerzálních služeb, nutné.
(235)
Veškeré nadměrné zisky po roce 1995 nelze brát v potaz, jelikož státní vyrovnávací platby byly vyčerpány na čisté náklady spojené s povinností univerzální služby, které musela Deutsche Post nést do roku 1995. Prohlášení záporného rozhodnutí z roku 2002 Tribunálem za neplatné rovněž potvrdilo, že něco, co již „vyčerpáno“ bylo, nelze vyčerpat podruhé. Jelikož státní vyrovnávací platby již byly vyčerpány na uhrazení ztrát vzniklých do roku 1995, nemohly být použity později k financování nadměrných zisků.
VI.3.2 Chybné stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk
(236)
S ohledem na posudek Deloitte spočívá hlavní námitka Německa v tom, že posudek WIK při stanovení referenční hodnoty bral v potaz příliš mnoho malých podniků. Jako srovnatelné podniky měly sloužit především velké společnosti v oblasti balíkových služeb a logistiky, jejichž sítě lze co do velikosti a komplexnosti srovnat se sítěmi Deutsche Post (63).
(237)
Posudek Deloitte-II vychází z toho, že odpovídajícími srovnatelnými společnostmi pro Deutsche Post jsou podniky v odvětví balíkových zásilek a poštovních služeb, jež disponují rozsáhlými a komplexními sítěmi pro vyzvedávání a doručování zásilek. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, jež jsou pro poštovní sítě typické, jsou velké podniky pro účely srovnání relevantnější než podniky malé. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by mohly do určité míry sloužit jako srovnatelné podniky, jelikož používají stejná aktiva.
(238)
V posudku-Deloitte II se tak za srovnatelné podniky považují pouze společnosti s ročním obratem přesahujícím 100 milionů EUR. Tímto způsobem se dospěje k pouze malé skupině srovnatelných podniků. Jedná se o velké mezinárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb (UPS, FedEx a TNT Express) a jiné poskytovatele poštovních služeb (převážně ze Spojených států a Spojeného království).
(239)
V období 1998-2007 se u této srovnatelné skupiny dospělo k mediánu ROS ve výši 7,4 % a třetímu kvartilu ROS ve výši 12 %, což představuje horní hranici pro přiměřený zisk. U větší srovnatelné skupiny 18 logistických společností a 19 provozovatelů přepravy zboží dospělo k mediánu ROS mezi 4,6 % a 5,7 %, nicméně v posudku Deloitte-II byly ohledně srovnatelnosti těchto podniků s Deutsche Post vyjádřeny určité pochybnosti.
(240)
Na základě údajů ohledně obou srovnatelných skupin se v posudku Deloitte-II doporučuje rozpětí ROS mezi 6,1 % a 11,7 % jako referenční hodnota pro přiměřený zisk.
(241)
Pokud jde o stanovení rozpětí přiměřeného zisku na základě srovnatelné skupiny, poukazuje posudek Deloitte-II na to, že přiměřený zisk je v případě, kdy se pro něj jako referenční hodnota použije prosté víceleté ROS, stanoven jako příliš nízký, jelikož i) mezi jednotlivými roky dochází k významným a systematickým výkyvům a ii) mezi podniky ze stejného odvětví mohou existovat značné rozdíly, pokud jde o jejich ziskovost. Při použití příliš nízké referenční hodnoty pro přiměřený zisk existuje riziko neprovedení účinných investic.
(242)
Jak je již zdůrazněno v posudku Deloitte-I, je v posudku WIK při stanovování referenční hodnoty pro přiměřený zisk na základě mediánu srovnatelných podniků zcela pominuta vyšší efektivita, jíž Deutsche Post dosáhla z převážné části po roce 1990. V souladu s body 14 a 18 rámce Společenství z roku 2005 by však měla být u přiměřeného zisku zavedena „kritéria, která se budou mimo jiné týkat i kvality poskytované služby a přírůstků produktivity.“
(243)
Podle toho by se měla referenční hodnota pro přiměřený zisk zakládat na ročním rozpětí. Zisky, jež se blíží horní hranici rozpětí či jej dokonce přesahují, by mohly naznačovat, že průměrný podnik překročil referenční hodnotu díky lepším provozním či obchodním výsledkům. Tyto zisky by měly regulační orgány povolovat, a takto motivovat k dalšímu zvyšování efektivity.
(244)
Německo také podotýká, že výše přiměřeného zisku musí být v souladu s dřívějšími rozhodnutími, v nichž bylo pro železniční a autobusové společnosti schváleno rozpětí ROS mezi 7 % a 8 % (64).
VI.3.3 Nepřiměřené přidělení a ocenění nákladů
(245)
Německo znovu zdůrazňuje, že jakékoliv nové přidělení zátěže spojené s univerzální službou ke komerčním službám není z věcného ani právního hlediska udržitelné. Podle článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (65) mají být veškeré další čisté náklady vzniklé při plnění povinnosti univerzální služby financovány z výnosů monopolu v oblasti listovních zásilek a nikoliv z výnosů komerčních služeb.
(246)
Německo mimo to zastává stanovisko, že určité náklady Deutsche Post jsou v posudku WIK podhodnoceny:
-
Odvody, jež musela Deutsche Post platit do roku 1995, měly být odečteny jako náklady a neměly být použity jako zástupná hodnota pro kapitálové náklady, případně pro přiměřený zisk. S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá zjištění posudku WIK, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody by pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Spolu se stanovením přiměřeného zisku jako odměny za investovaný kapitál proto odvody měly být zohledněny jako náklady na univerzální službu.
-
V případě nákladů na odpisy se mělo vycházet z realistických hodnot dlouhodobých aktiv uvedených v daňovém účetnictví, a nikoliv z nízkých účetních hodnot v roční účetní závěrce.
-
V plném rozsahu měly být zohledněny náklady na platby doplňkových důchodů pro soukromé zaměstnance.
VI.4 Stanovisko k připomínkám třetích stran
VI.4.1 Dotování penzí
(247)
Německo připomíná, že Deutsche Post nebyla v roce 1995 ani právně vázána, ani z hospodářského hlediska s to převzít penzijní závazky. Ve smyslu rozhodnutí Komise ve věci Poste Italiane (66) tak náklady na penze představovaly dluhy státu. Dotování penzí nijak Deutsche Post finančně nezvýhodnilo.
(248)
Zatímco UPS zdůrazňuje, že běžný provozovatel musí nést vlastní náklady na penze sám, Německo tvrdí, že se u nákladů na penze úředníků jednalo o náklady, jež byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které nelze srovnávat s příspěvky na sociální zabezpečení, jež za své zaměstnance odváděli konkurenti Deutsche Post. Ti odváděli do systému sociálního zabezpečení pouze příspěvky zaměstnavatele a nemuseli nést na základě stávajících penzijních nároků žádnou zděděnou zátěž.
(249)
Německo zdůrazňuje, že je třeba provést výpočet nadměrné vyrovnávací platby, jelikož stanoviska UPS a FFPI vycházela z předpokladu, že takový výpočet provede Komise, aby nadměrnou vyrovnávací platbu pro Deutsche Post prokázala
VI.4.2 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(250)
S poukazem na zprávu odborníků NERA z roku 2006 Německo zdůrazňuje, že sama Komise ve spojení s věcí státní podpory COMP/37.821 vycházela z toho, že výnosy z kapitálu, jež pro divizi listovních služeb podniku DPWN odhaduje zpráva odborníků NERA, nepostačují k tomu, aby byla pro účely článku 102 SFEU prokázána existence nepřiměřeně vysokých poplatků za listovní služby.
(251)
V obecné rovině se Německo domnívá, že výnosy z kapitálu nejsou pro zjištění nadměrných zisků vhodné. Při nižší kapitálové náročnosti může jít vysoký výnos z kapitálu ruku v ruce s nižším výnosem z prodeje. Jelikož se většina rizik pojí s příjmy a náklady, je - zejména u podniků s nízkou kapitálovou náročností - vhodným měřítkem ke zjištění nadměrného zisku výnos z prodeje. Pokud se - tak jako ve zprávě odborníků NERA - použije jako pomocné měřítko zisku výnos z prodeje, vyjde najevo, že Deutsche Post měla vyšší výnos z prodeje než Royal Mail, avšak mnohem nižší než TNT. Výnosy z prodeje, jež zpráva odborníků NERA odhaduje u divize listovních služeb DPWN, tak zdaleka nedosahovaly referenční hodnoty pro nadměrné zisky.
(252)
Německo proto zastává stanovisko, že zpráva odborníků NERA z roku 2006 ani její aktualizované znění nemají pro vyšetřování ve věci státní podpory význam a neposkytují dostatečné důkazy o existenci nadměrných zisků.
(253)
Proti tvrzení UPS, podle něhož nákladové účetnictví Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu výnosů a zátěže univerzální služby, se Německo ohrazuje tím, že nákladové účetnictví bylo zkontrolováno a schváleno auditory i poštovním regulačním orgánem a že je v souladu s ustanoveními směrnice 97/67/ES.
(254)
Pokud jde o dohody o převodních cenách mezi Deutsche Post a DPEED, zdůrazňuje Německo, že tyto dohody splňují požadavky rozhodnutí o kartelové dohodě z roku 2001. Deutsche Post podávala Komisi pravidelné zprávy o jejich dodržování. Ze strany Komise dosud nezazněly žádné námitky.
(255)
Kromě toho Německo vznáší námitku proti zařazení převodů majetku (aktiva v podobě nemovitostí a infrastruktury) na Deutsche Post, jež provedlo Německo v roce 1995, do výpočtu nadměrné vyrovnávací platby. Německo v této záležitosti poskytlo příslušné informace již v rámci svých připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999. Jelikož Komise nevznesla v záporném rozhodnutí z roku 2002 proti těmto opatřením námitky ani je nijak nezmínila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007, nemohou být tyto převody majetku předmětem nynějšího vyšetřování.
VI.4.3 Výše platů
(256)
Německo souhlasí s tím, aby byly jako referenční hodnota pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádějí konkurenti Deutsche Post, použity tržní platy. Taková referenční hodnota je však v rozporu s rozhodnutím o rozšíření řízení z roku 2011, jelikož Komise k výpočtu příspěvků na sociální zabezpečení odvedených konkurenty Deutsche Post používá upravené hrubé platy úředníků, a nikoliv platy tržní. Podle posudku prof. Webera odpovídá tržní plat přibližně […] % hrubého platu úředníků. Použití upravených hrubých platů úředníků jako referenční hodnoty pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení proto není vhodné.
(257)
Podle Německa nelze uznat předpoklad BIEK, že Deutsche Post použila jako referenční hodnotu pro výpočet nákladů na platy, jež musí oproti svým konkurentům nést, dohodnuté mzdy v odvětví dopravy. Z posudku prof. Webera vyplývá, že Deutsche Post vypočítala tržní platy na základě platů skutečně vyplácených jejími konkurenty.
VII. POSOUZENÍ DOTOVÁNÍ PENZÍ Z HLEDISKA STÁTNÍ PODPORY
VII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(258)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(259)
Dotování penzí se opírá § 16 PostPersG 1994 a je financováno ze státního rozpočtu, takže jej lze přičítat státu a je ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU poskytováno ze státních prostředků. Jelikož dotování penzí je určeno pouze penzijnímu fondu a jeho účelem je snížit Deutsche Post náklady na penze úředníků, a Deutsche Post z něj tedy má prospěch, je selektivní.
VII.1.1 Finanční zvýhodnění na základě penzijní reformy z roku 1995
(260)
Na základě rozsudku ve věci Combus Německo tvrdí, že z dotování penzí žádná finanční výhoda neplyne, jelikož toto dotování zbavilo Deutsche Post nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(261)
Ke zjištění toho, zda byla prostřednictvím dotování penzí poskytnuta selektivní finanční výhoda, je třeba posoudit, zda jím byla Deutsche Post zbavena nákladů, jež by určitý podnik v obvyklém případě musel nést sám, čímž bylo narušeno běžné fungování tržních sil (67).
(262)
Komise nemůže argumentaci Německa založenou na rozsudku ve věci Combus přijmout. Poukazuje na to, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Různé rozsudky Soudního dvora vyvracejí teorii, že na opatření na kompenzaci strukturálního znevýhodnění nelze pohlížet jako na státní podpory. Podle příslušné ustálené judikatury Soudního dvora je existenci podpory nutno posuzovat z hlediska dopadů a nikoliv z hlediska příčin nebo cílů státního opatření (68). Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že pod pojem podpory spadají i výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují náklady, jež obvykle nese podnik (69). Podle Soudního dvora navíc náklady na odměny zaměstnanců zatěžují rozpočet podniků již ze své podstaty, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv či nikoliv (70). V této souvislosti Soudní dvůr rozhodl, že skutečnost, že státní opatření má kompenzovat dodatečné náklady, k automatickému vyloučení existence podpory nepostačuje (71).
(263)
Podle Komise jsou náklady spojené s plněním platebních závazků, jež podniku náleží podle pracovněprávních předpisů nebo kolektivních smluv s odbory, tj. například náklady na penze, součástí běžných nákladů, jež musí podnik pokrýt z vlastních zdrojů (72). Tyto náklady musí být považovány za náklady vyplývající z hospodářské činnosti podniku (73). V tomto ohledu nehraje roli, zda podnik nese penzijní náklady formou přímého financování penzí svých bývalých zaměstnanců (jako v případě úředníků zaměstnaných u Deutsche Post) nebo formou příspěvku do důchodového pojištění soukromých zaměstnanců, kde jsou pak tyto příspěvky použity k financování důchodů všech soukromých zaměstnanců. Rozhodující je, že podniky tím či oním způsobem nesou penzijní náklady v plném rozsahu.
(264)
Komise dále poznamenává, že Deutsche Bundespost má od svého založení v roce 1950 právní formu „zvláštního majetku“ (Sondervermögen). „Zvláštní majetek“ sice není samostatným právním subjektem, ale má vlastní rozpočtové řízení a účetnictví (§ 3 PostVwG 1953 a § 48 HGrG (74)). Podle správních předpisů platných pro státní orgány musí jejich rozpočtový plán zahrnovat výdaje na zaměstnance, mezi něž patří i náklady na penze bývalých úředníků těchto státních orgánů, kteří odešli do důchodu (§ 10 HGrG). Deutsche Post tak od roku 1950 hradila tyto náklady ze svých výnosů. Podle § 15 PostVwG 1953 jsou dotace ze spolkové pokladny pro Deutsche Post výslovně zakázány. Toto ustanovení bylo přejato do § 37 odst. 1 PostVerfG 1989.
(265)
V PostVerfG 1989 je tato povinnost potvrzena v oddíle o personálních a sociálních otázkách. Podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 byla Deutsche Post povinna financovat všechny náklady včetně penzí pro své úředníky z vlastních zdrojů.
(266)
Po druhé reformě pošty v roce 1995 náležely platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků nadále Deutsche Post (podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994), částečně však byla Deutsche Post osvobozena od úhrady nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 odváděla Deutsche Post za roky 1995 až 1999 do penzijního fondu roční paušální částku ve výši 2,045 miliardy EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 byly roční paušální částky od roku 2000 nahrazeny příspěvkem ve výši 33 % úhrnu platů úředníků. Kromě toho přebírá podle stejného ustanovení zbývající náklady na penze od roku 1995 spolkový stát. Na obrázku č. 1 jsou znázorněny roční platby ze spolkového rozpočtu za jednotlivé roky počínaje rokem 1995 a částkou 151 milionů EUR.
(267)
Z toho vyplývá, že argumenty, jimiž chce Německo prokázat, že DPAG musela nést vyšší náklady na penze než její soukromí konkurenti., nejsou pro otázku, zda dotování penzí představuje státní podporu, relevantní; měly by však být zohledněny v rámci posuzování slučitelnosti.
(268)
Německo uvedlo, že při posuzování, zda pro Deutsche Post z dotování penzí plynulo zvýhodnění, je třeba příspěvek odváděný Deutsche Post do penzijního fondu porovnat s podílem soukromých zaměstnavatelů na příspěvcích do důchodového pojištění bez podílu zaměstnanců. Tento argument se týká slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ale pro úplnost je třeba na tomto místě zaprvé poznamenat, že zaměstnavatel je povinen odvádět na sociální zabezpečení podíl zaměstnance na celkovém příspěvku, který je nutné za tohoto zaměstnance zaplatit z jeho hrubého platu. Zadruhé - a to je podstatnější - je v případě, kdy členský stát sníží zaměstnancům určitého podniku zátěž, kterou by jinak museli nést sami, příslušný zaměstnavatel zvýhodněn, jelikož se tímto opatřením snižuje rozdíl mezi hrubým a čistým platem. Zaměstnavatelé tak mohou zaměstnávat, případně udržet zaměstnance za nižší hrubé platy. Zvýhodnění v souvislosti s podílem zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení proto zároveň představuje i zvýhodnění pro zaměstnavatele.
(269)
Německo dále argumentovalo, že pro Deutsche Post vyplývá finanční výhoda z vyrovnávacích plateb za její - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - náklady na sociální zabezpečení pouze v případě, pokud by tyto vyrovnávací platby pro Deutsche Post převyšovaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post musela za své úředníky v cenově regulovaném i neregulovaném odvětví nést. Komise připomíná, že skutečnost, že opatření má podobu vyrovnávací platby, předem nevylučuje, že toto opatření představuje státní podporu, a odkazuje na 260. bod odůvodnění.
(270)
Německo trvá na svém stanovisku, že subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků byl vždy spolkový stát. Jelikož penzijní reforma z roku 1995 na závazku spolkového státu vůči úředníkům nic nezměnila, nevzniká Deutsche Post dotováním penzí žádná finanční výhoda.
(271)
Není pochyb o tom, že před rokem 1995 i po něm ručil za financování nároků na penze úředníků v konečném důsledku spolkový stát, ačkoliv Komise by chtěla poznamenat, že podle § 3 PostVwG 1953 a § 2 PostVerfG 1989 ručí za závazky „zvláštního majetku“ jednoznačně pouze „zvláštní majetek“. Platby penzí však byly do roku 1995 podle platných poštovních i obecných právních předpisů zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost. Tyto platby musely být hrazeny v plné výši z dosažených výnosů „zvláštního majetku“. Pro posouzení opatření z hlediska státní podpory není rozhodující, kdo v konečném důsledku ručí za financování nároků na penze úředníků. Rozhodujícím faktorem je, kdo je musel podle platné právní úpravy financovat za běžných okolností. Podle PostVwG 1953, HGrG a PostVerfG 1989 jednoznačně náleží tato povinnost v plném rozsahu Deutsche Post.
(272)
Náklady na penze mimo to představují pro každý podnik bez ohledu na to, zda je veřejný nebo soukromý či zda má či nemá právní subjektivitu, běžné provozní náklady. Jak mezi členskými státy, tak uvnitř členských států se rozvinula široká řada mechanismů financování penzí. Uplatňují se různé systémy, často podle okamžiku nástupu do zaměstnání. Deutsche Post tak musí za své zaměstnance, včetně svých úředníků, nést náklady na penze stejným způsobem jako jiné podniky. Rozdíl ve způsobu financování penzí úředníků a důchodů soukromých zaměstnanců nemá na povinnost Deutsche Post započítávat financování penzí do svých běžných provozních nákladů vliv. Přijetí argumentace Německa by znamenalo, že stát může veřejným podnikům snížit náklady, jež souvisejí s jejich běžným provozem.
(273)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji na financování nároků na penze svých úředníků, opomíjí skutečnost, že posouzení existence finanční výhody je na hospodářské výkonnosti podniku nezávislé.
(274)
Jelikož penzijní reforma z roku 1995 částečně Deutsche Post zbavila povinnosti financovat nároky na penze svých úředníků, vyplynula pro Deutsche Post finanční výhoda.
VII.1.2 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(275)
Podpora poskytnutá členským státem ovlivňuje obchod uvnitř Unie, pokud v rámci tohoto obchodu posiluje postavení určitého podniku proti jeho konkurentům. K tomu, aby určité opatření narušovalo hospodářskou soutěž a ovlivňovalo obchod mezi členskými státy, postačuje podle ustálené judikatury (75) pouze skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trhu otevřeném hospodářské soutěži.
(276)
V Německu byly trhy v případě balíkových zásilek, novin a časopisů vždy otevřeny hospodářské soutěži. Na těchto trzích společnost POSTDIENST vždy soutěžila s jinými podniky, a to i z jiných členských států (jako např. UPS, FedEx, TNT Express, GLS či DPD). Od roku 1998 do roku 2007 DPAG postupně přicházela o exkluzivní licenci na listovní zásilky. Po otevření trhu hospodářské soutěži na něj vstoupily nové podniky. Proto podpora ovlivňuje obchod mezi členskými státy a může narušovat hospodářskou soutěž.
(277)
V tomto ohledu Komise rovněž poznamenává, že Deutsche Post a její holdingová společnost DPWN začaly v roce 1997 přebírat balíkové služby na evropských a mezinárodních trzích: již v roce 1999 měla DPWN na evropských trzích v oblasti balíkových a expresních kurýrních služeb vedoucí postavení s ročními výnosy ve výši cca 4,6 mld. EUR. Převzetím DHL v roce 1998 rozšířila DPWN svou působnost na Asii a Severní Ameriku. Po dalších převzetích v oblasti logistiky (např. společnosti Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) se DPWN stala jedním největších poskytovatelů služeb letecké a námořní nákladní dopravy a globálních logistických služeb. Kromě toho začala DPWN působit i na poštovních trzích mimo Německo (např. převzetí podniku Unipost ve Španělsku a podniku Williams Lee ve Spojeném království). V letech 1998 až 2007 DPWN získala podniky v celkové hodnotě přibližně 21 mld. EUR (76).
(278)
Komise proto dochází k závěru, že dotování penzí představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(279)
Podle názoru Německa má být dotování penzí, pokud se má vůbec v jeho případě jednat o podporu, považováno za existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999. Německo tvrdí, že od vstupu příslušného ustanovení v německé ústavě v roce 1953 v platnost je stát konečným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo nadále zastává stanovisko, že zřízení penzijního fondu na této povinnosti nic nezměnilo.
(280)
Podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 zahrnuje pojem existující podpory všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm.
(281)
Podle platných poštovních i obecných právních předpisů byly platby penzí do roku 1995 zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost a musely být v plné výši hrazeny z dosažených výnosů „zvláštního majetku“ (pro podrobné posouzení těchto předpisů viz body odůvodnění 262 a 263). Před druhou poštovní reformou v roce 1995 proto byla Deutsche Post povinna financovat výdaje na penze svých úředníků z vlastních zdrojů, a nedostávala žádnou podporu, která by byla určena na snížení penzijních nákladů Deutsche Post.
(282)
Založení DPAG a zřízení poštovního penzijního fondu v roce 1995 znamenalo zcela novou úpravu financování penzí úředníků. Po této druhé poštovní reformě v roce 1995 převzala Deutsche Post základní platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994, částečně však byla zbavena nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 a 2 PostPersRG 1994 již Deutsche Post nebyla povinna financovat náklady na penze prostřednictvím paušálních plateb (období 1995-1999) či stanovených příspěvků (od roku 2000). Zbývající deficit byl od té doby kryt dotováním penzí.
(283)
Proto se u dotování penzí jedná o novou podporu, jelikož bylo zavedeno v roce 1995.
(284)
Pokud jde o odkaz Německa na prohlášení Komise ve věci T-266/02, poukazuje Komise nejdříve na to, že Tribunál v bodě 54 rozsudku představuje stanovisko Německa (a nikoliv, jak uvádí Německo, stanovisko Komise). Z bodu 54 rozsudku vyplývá, že v záporném rozhodnutí z roku 2002 nebylo i podle názoru Německa dotování penzí posuzováno. V bodě 61 rozsudku je uvedeno stanovisko Komise:
„Komise zaprvé namítá, že … v rámci napadeného rozhodnutí měla za to, že byly relevantní pouze platby provedené DB-Telekom.“
(285)
Rozsudek tedy nepodporuje stanovisko Německa, že prohlášením zmocněnce Komise bylo dotování penzí implicitně povoleno. V každém případě je zjevné, že takové prohlášení by nemohlo mít tento účinek.
(286)
Nadto Tribunál ve věci T-421/07 (77) rozhodl, že předmětem rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení z roku 1999 bylo i dotování penzí a že řízení ohledně tohoto opatření nebylo záporným rozhodnutím z roku 2002 ukončeno.
(287)
Jelikož Komise nikdy nepřijala žádné rozhodnutí, podle něhož by dotování penzí nepředstavovalo podporu nebo by představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem, dochází Komise k závěru, že dotování penzí představuje nové opatření podpory.
VII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(288)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU jednoznačně nelze použít.
(289)
Komise vzala v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 do úvahy možnost, že dotování penzí jakožto vyrovnávací platba za poskytování veřejných služeb podle čl. 106 odst. 2 SFEU by mohlo být alespoň částečně slučitelné s vnitřním trhem. Ve své odpovědi na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Německo zdůraznilo, že dotování penzí by v případě, že představuje podporu, mělo být posuzováno nikoliv na základě čl. 106 odst. 2 SFEU, nýbrž na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 Komise dále popsala metodu pro posouzení slučitelnosti dotování penzí na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, k čemuž Německo sdělilo své připomínky.
(290)
Podle judikatury Soudního dvora (78) je na členském státu, aby uvedl možné důvody pro slučitelnost s vnitřním trhem a prokázal, že předpoklady pro tuto slučitelnost jsou splněny. Z uvedeného rozsudku zejména vyplývá, že Komise v této věci není povinna slučitelnost dotování penzí s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU posuzovat, pokud členský stát a příjemce dotací případné posouzení slučitelnosti na uvedeném základě výslovně odmítnou.
(291)
Komise proto posoudí, zda se v případě dotování penzí jedná o podporu slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU mohou být za slučitelné s vnitřním trhem prohlášeny podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(292)
Podle judikatury může Komise státní podpory prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem, pokud přispívají k dosažení cíle společného zájmu (79), jsou pro dosažení tohoto cíle nezbytné (80) a pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem (přiměřenost).
VII.3.1 Otevření trhu v poštovním odvětví jako cíl společného zájmu
(293)
Poštovní služby přispívají k sociální, hospodářské a územní soudržnosti v Unii. Otevření poštovních služeb hospodářské soutěži, jež na úrovni EU započalo v roce 1998, vedlo ke zvýšení kvality a účinnosti a k lepší orientaci na uživatele (81). Otevření trhu umožnilo vytvoření vnitřního trhu poštovních služeb. Přispívá tak k cíli vytváření vnitřního trhu stanovenému v čl. 3 odst. 3 Smlouvy o EU.
(294)
Poté, co se v roce 1995 Deutsche Post přeměnila na akciovou společnost, nezaměstnala žádné další úředníky. Závazky v oblasti sociálních dávek pro úředníky tak mají svůj původ v době před otevřením poštovního trhu hospodářské soutěži. Jsou srovnatelné s tzv. „uvízlými náklady“ vyplývajícími ze závazků, jež byly přijaty před počátkem otevírání trhu a kterým již v konkurenčním tržním prostředí nelze za stejných podmínek dostát, jelikož zavedený provozovatel již není s to přenést příslušné náklady na uživatele. Pokud by Deutsche Post nebyla bývala alespoň částečně této „zděděné“ zátěže zbavena, bývala musela by trh opustit.
(295)
Komise uznala, že k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie musí dojít za přijatelných hospodářských podmínek (82). Proto v řadě svých rozhodnutí povolila státní podpory, kterými členské státy zavedeným provozovatelům uleví od části zděděné zátěže v oblasti penzijních závazků (83).
VII.3.2 Nutnost a přiměřenost dotování penzí
(296)
Komise zastávala ve své rozhodovací praxi stanovisko, že snížení penzijních nákladů je třeba omezit na takovou míru, jež je nezbytná k vyrovnání sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jako náklady nese zavedený provozovatel, se sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u jeho konkurentů (84).
(297)
V nynější věci Komise uznává, že Deutsche Post by bez státního zásahu, kterým je osvobozena od části penzijních závazků vůči svým úředníkům, nebyla schopna se prosadit vůči svým konkurentům. Zátěž z minulosti spojená se sociálním zabezpečením, kterou její konkurenti nést nemusí, by ji mohla donutit opustit části trhu poštovních služeb podléhající hospodářské soutěži.
(298)
V rozhodnutí La Poste Komise poprvé posuzovala nutnost a přiměřenost opatření podpory, kterým se snižovaly náklady na penze úředníků zaměstnaných před otevřením trhu. V uvedeném rozhodnutí Komise zjišťovala, zda dotování penzí vyrovnává výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení mezi zavedeným provozovatelem a ostatními podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek (85).
(299)
V nynějším rozhodnutí bude Komise postupovat stejným způsobem. Analýza Komise bude probíhat ve třech krocích:
-
Nejdříve Komise zjistí výši příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek.
-
Následně musí zjistit výši příspěvků na sociální zabezpečení, které za své úředníky odvádí Deutsche Post.
-
Nakonec musí ověřit, zda jsou zjištěné příspěvky stejně vysoké.
VII.3.2.1 Výše příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek
(300)
Výše příspěvků na sociální zabezpečení se určí pomocí dvou faktorů: sazby příspěvků a platového základu, na který se sazba použije.
a) Výpočet referenční sazby
(301)
Soukromí konkurenti musí podíl zaměstnavatele i podíl zaměstnance financovat ze svých výnosů. Jak vyplývá z obrázku 2, pohybovala se celková sazba příspěvků od roku 1995 mezi 38 % a 42 % hrubého platu soukromého zaměstnance (hrubý plat = čistý plat + podíl zaměstnance). Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení se v obou případech pohyboval mezi 19 % a 21 % hrubého platu (pro podrobnější časové posloupnosti viz příloha).
(302)
Na rozdíl od podílu soukromých zaměstnanců na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnuje podíl úředníků pouze 30 % až 50 % jejich nákladů na zdravotní péči, avšak žádné další příspěvky na jejich penzijní náklady a náklady na zdravotní či dlouhodobou péči. Příspěvek Deutsche Post tak přesahuje podíl soukromého zaměstnavatele a zahrnuje celkové penzijní náklady i zbývající náklady na zdravotní a dlouhodobou péči.
(303)
Při stanovování příslušné referenční sazby pro Deutsche Post je třeba přihlédnout k tomu, že příspěvek úředníků je nižší než příspěvek soukromých zaměstnanců.
(304)
Pokud jde o příspěvek úředníků na jejich náklady na zdravotní a dlouhodobou péči, jenž dosahuje 30 % až 50 %, lze předpokládat, že svými hospodářskými dopady vesměs odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zákonné zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (jenž např. v roce 2006 činil 8,50 % hrubého platu soukromých zaměstnanců).
(305)
Jelikož úředníci neplatí žádné příspěvky na zákonné důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, musí Deutsche Post převzít příslušnou částku, aby skutečně odváděla příspěvky na sociální zabezpečení ve výši odpovídající příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež musí soukromý podnik financovat ze svých výnosů.
(306)
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post (dále jen „referenční sazba“) musí proto - tak, jak je znázorněno v tabulce - zahrnovat celkové sazby příspěvků (= podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, jakož i podíl zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
Obrázek 7
Stanovení referenční sazby příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post
(307)
Jak vyplývá z obrázku 8, pohybovala se referenční sazba v letech 2003-2010 mezi 30 % a 34,1 % hrubého platu soukromých zaměstnanců (86).
(308)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele. Jak ale ukazuje následující zjednodušený příklad (založený na sazbách příspěvků v roce 2006), vyplývala by pro Deutsche Post v porovnání se soukromými konkurenty výrazná výhoda, pokud by referenční sazba odpovídala pouze podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení:
1)
Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí úředníkovi, příp. soukromému zaměstnanci stejný čistý plat ve výši 79,5 EUR.
2)
Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení činí v obou případech 20,5 % hrubého platu soukromého zaměstnance. Sečtou-li se čistý plat 79,5 EUR a podíl zaměstnance 20,5 EUR, činí výsledný hrubý plat 100 EUR. Celkově tak příspěvky na sociální zabezpečení dosahují 41 EUR (= 41 % hrubého platu soukromého zaměstnance).
3)
Německo zastává názor, že Deutsche Post by měla platit pouze podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, který doplňuje příspěvek úředníka na náklady na zdravotní péči (jež jsou jako příspěvek soukromého zaměstnance na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče stanoveny na 7,5 EUR).
4)
Německo počítá podíl zaměstnavatele na základě příslušného platu úředníka, který činí 87 EUR (součet čistého platu 79,5 EUR a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči 7,5 EUR). Náklady na sociální zabezpečení tak jsou součtem 17,8 EUR (podíl zaměstnavatele 20,5 % z příslušného platu úředníka 87 EUR) a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči ve výši 7,5 EUR.
5)
Podle propočtů Německa by náklady na sociální zabezpečení úředníků činily pouze 25,3 EUR oproti 41 EUR v případě soukromých zaměstnanců.
(309)
Třebaže Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí tentýž čistý plat, musela by Deutsche Post nést náklady na sociální zabezpečení dosahující pouze 62 % příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení u soukromých zaměstnanců, pokud je podíl zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnut v referenční hodnotě.
(310)
Dále je třeba konstatovat, že podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení (od roku 1995 mezi 19 % a 21 %) byl rovněž značně nižší než sazba příspěvků 33 % z příslušných platů úředníků, jež je v poštovním zákoně z roku 1995 stanovena jako referenční hodnota pro příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu. Německý zákonodárce tedy nezamýšlel, že by Deutsche Post měla financovat pouze podíl zaměstnavatele, nýbrž ukládal Deutsche Post podstatně vyšší příspěvek na pokrytí nákladů na penze úředníků i převzetí zbývajících nákladů na sociální zabezpečení (např. příspěvku na náklady na zdravotní péči úředníků).
(311)
Proto Komise odmítá použití podílu zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení jako referenční sazby, jelikož úředníci - na rozdíl od soukromých zaměstnanců - nepřispívají povinně na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky v každém případě zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že Deutsche Post i soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
b) Výpočet platového základu
(312)
Jelikož by se výše příspěvků na sociální zabezpečení, jež za své úředníky platí Deutsche Post, měla rovnat výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež odvádějí soukromí konkurenti, je důležité, aby pro Deutsche Post platila nejen stejně vysoká sazba příspěvků, ale také aby tato sazba byla použita na odpovídající platový základ. Jak bylo znázorněno na výše uvedeném příkladu, vede výpočet podílu zaměstnavatele ve výši 20,5 % na základě příslušných platů úředníků k příspěvku činícímu 17,8 EUR, zatímco soukromý konkurent musí odvádět 20,5 EUR (20,5 % na základě hrubého platu ve výši 100 EUR).
(313)
Proto je třeba stanovit hrubý plat úředníků, který bude představovat ekvivalent platového základu pro hrubý plat soukromých zaměstnanců. Předpokládá se, že příspěvek úředníků na náklady na zdravotní péči odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Zbývající rozdíl mezi hrubým platem a skutečným platem tak představuje podíl zaměstnance na příspěvcích na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Pomocí následující rovnice se provede přepočet skutečného platu na hrubý plat, jenž odpovídá hrubému platu soukromých zaměstnanců.
Tabulka 6
Výpočet hrubého platu úředníků (na základě sazeb příspěvků v roce 2006)
Hrubý plat úředníků =
(314)
Vezmou-li se v potaz například sazby příspěvků v roce 2006, je hrubý plat úředníků o 15 % vyšší než jejich skutečný plat. Tento procentní podíl tak vyčísluje chybu, ke které by došlo, pokud by se jako základ pro výpočet příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení oproti zákonným příspěvkům soukromých konkurentů použil skutečný plat namísto platu hrubého. Je to znázorněno ve výše uvedeném 308. bodě odůvodnění, jelikož podíl zaměstnavatele ve výši 20,5 EUR, jenž se správně odvíjí od hrubého platu, převyšuje o 15 % podíl zaměstnavatele ve výši 17,8 EUR v případě, kdy by se nesprávně jako základ použil skutečný plat.
(315)
Komise má proto za to, že referenční sazba pro příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení musí být založena na příspěvku zaměstnavatele a příspěvku zaměstnance na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti a na příspěvku zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Referenční sazba musí být použita na hrubý plat úředníků (jak je stanoveno v tabulce 6).
VII.3.2.2 Příspěvky na sociální zabezpečení, které za své zaměstnance odvádí Deutsche Post
(316)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 odvádí Deutsche Post od roku 2000 sazbu ve výši 33 %. Tato sazba se použije na skutečný plat úředníků.
(317)
Při přezkumu nutnosti a přiměřenosti podpory je však třeba zohlednit skutečnost, že Deutsche Post nemusí z ekonomického hlediska odvádět do penzijního fondu celou částku ve výši 2,045 mld. EUR, tj. 33 % skutečných platů. V této souvislosti je třeba podle Komise rozlišovat mezi obdobím 1995-2002 a obdobím od roku 2003 po současnost.
a) Příspěvek Deutsche Post v období 1995-2002
(318)
Německo tvrdí, že zejména s ohledem na roční paušální platby v celkové výši 2,045 mld. EUR odváděné v období 1995-1999 do penzijního fondu byly příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení vyšší než příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které museli platit konkurenti. Proto Deutsche Post v období do roku 1999, ale i během celého zkoumaného období odváděla přinejmenším stejně vysoké, ne-li vyšší příspěvky než soukromé podniky. Nelze tedy zjistit, že Deutsche Post byla díky dotování penzí ve výhodnější pozici než její konkurenti. Komise musí tuto argumentaci odmítnout, jelikož se v ní nepřihlíží k příslušným regulačním ustanovením německých orgánů týkajícím se pokrytí nákladů na cenově neregulované služby.
(319)
Komise v nynějším rozhodnutí shledává, že Deutsche Post byla na cenově neregulovaných trzích ve výhodnějším postavení než její konkurenti, jelikož část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení úředníků zaměstnaných v uvedených službách nenesly tyto služby samy. Místo toho byla tato část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení přidána k cenově regulovaným službám, jejichž výnosy byly udržovány na dostatečně vysoké úrovni, aby z nich mohly být financovány i náklady dodatečně připočtené k nákladům vzniklým za samotné cenově regulované služby.
(320)
Z interního účetnictví Deutsche Post po roce 1995 vyplývá, že Deutsche Post cenově neregulovaným službám přidělovala pouze příspěvky na sociální zabezpečení ve výši založené na sazbě příspěvků REK. REK 2002 i navazující REK tuto praxi potvrzují. Cenově neregulované služby byly proto zvýhodněny jak před rokem 1999, tak i po něm, jelikož byly jednoznačně osvobozeny od vzniklých nákladů.
(321)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post vzniklo na cenově regulovaných trzích komparativní znevýhodnění, jelikož musela v období 1995-1999 prostřednictvím odváděných paušálních plateb financovat vyšší náklady na sociální zabezpečení, není podpořeno fakty. Zaprvé měla Deutsche Post stále na většinu svých regulovaných služeb exkluzivní licenci. Zadruhé byly, a to je ještě důležitější, poplatky za služby podléhající exkluzivní licenci dostatečně vysoké, takže bylo možné přenést tyto náklady na uživatele závislé na těchto službách.
(322)
V období do roku 1995 vycházela regulace poplatků z nařízení o poštovní službě (Postdienstverordnung) (87) ze dne 24. června 1991, podle něhož musely být poplatky za monopol vyvážené. Ve správní praxi v tom byly zahrnuty i náklady na penze. V období 1995-1997 vycházela regulace poplatků ze zákona o regulaci telekomunikací a poštovních služeb (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens) ze dne 14. září 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). Podle § 4 ve spojení s § 2 a § 7 uvedeného zákona směly být z výnosů z cenově regulované oblasti pokryty nejen náklady vzniklé v rámci cenově regulovaných služeb včetně příspěvků do penzijního fondu, ale i financovány náklady cenově neregulovaných služeb.
(323)
Jak vyplývá z ročních závěrek Deutsche Post, zůstaly regulované poplatky při penzijní reformě z roku 1995 na stejné úrovni, jaká platila v době, kdy Deutsche Post ještě musela nést celkové náklady na penze. Zatímco později byly náklady na penze buď omezeny na výši paušální částky (v období 1995-1999), nebo (od roku 2000) stanoveny na 33 % celkového, rok od roku klesajícího objemu platů úředníků, nebyly regulované poplatky odpovídajícím způsobem sníženy tak, aby nadále pokrývaly pouze příspěvky na sociální zabezpečení, jež odpovídaly příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které platili konkurenti. Jelikož příspěvky do penzijního fondu stanovené do roku 1999 (2,045 mld. EUR ročně) zůstaly přibližně na úrovni nákladů na penze v roce 1994, hospodářská situace se pro Deutsche Post s ohledem na pokrytí penzijních nákladů z cenově regulovaných služeb nezměnila. Výše výnosů Deutsche Post i její příspěvek do penzijního fondu zůstaly v rovnováze.
(324)
PostG 1997 jasně stanoví, že regulované poplatky mají pokrývat nejen náklady na efektivní poskytování služeb, nýbrž také zátěž vyplývající např. z nákladů na sociální zabezpečení úředníků. V PostG 1997 je proto výslovně uznáno, že výnosy z cenově regulované oblasti mají být stanoveny tak, aby bylo zajištěno pokrytí veškerých paušálních plateb. Jelikož podle německého zákonodárce zřejmě tehdejší výše regulovaných poplatků požadavky PostG 1997 splňovala, rozhodl, že ceny zůstanou do roku 1999 na úrovni z roku 1997. Tehdejší ministr hospodářství a technologií následně dne 27. března 2000 rozhodl, že poplatky schválené dne 1. září 1997 zůstanou v platnosti do 31. prosince 2002.
(325)
Regulované poplatky tak byly ponechány na historicky vysoké úrovni, a nebyly tedy sníženy na úroveň, při níž by Deutsche Post vzniklo komparativní znevýhodnění.
(326)
Od roku 2000 se Deutsche Post nacházela ve srovnání se svými konkurenty v ještě výhodnějším postavení, jelikož stanovené příspěvky do penzijního fondu byly sníženy na 33 % skutečných platů úředníků. Z této výše vyplývá v absolutním vyjádření snížení nákladů z 2,045 mld. EUR na 735 mil. EUR (a na částku ještě nižší v následujících letech, kdy počet úředníků klesal a kdy byl tento vývoj jen částečně vyrovnáván nárůstem platů). Jelikož byly regulované poplatky ponechány na historicky vysoké úrovni, mohla Deutsche Post od roku 2000 v rámci svých cenově regulovaných služeb dosáhnout značných zisků.
(327)
Při přezkumu rentability Deutsche Post v oblasti cenově regulovaných služeb za celé období 1995-2002 dochází posudek WIK k závěru, že Deutsche Post např. do roku 1999 i přes paušální platby do penzijního fondu nevznikly z poskytování cenově regulovaných služeb žádné ztráty. Od roku 2000 vykazuje posudek WIK dokonce výrazně pozitivní výsledky.
(328)
Proto musí Komise odmítnout tvrzení Německa, že Deutsche Post byla s ohledem na pokrytí příspěvků na sociální zabezpečení v rámci cenově regulovaných služeb oproti svým konkurentům znevýhodněna a že dotování penzí před rokem 2002 bylo nutné a přiměřené.
(329)
Bez ohledu na výše uvedené musí Komise připustit, že nemá v tomto případě k dispozici dostačující důkazní materiál k určení přesné výše příspěvků na sociální zabezpečení, které Deutsche Post v letech 1995-2002 odvedla. Komise má za to, že takové vyčíslení nemůže být založeno na dodatečném zjištění toho, že určitý podíl nákladů na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb byl přesunut, aby byl financován z výnosů z cenově regulované oblasti, a že Deutsche Post nebyla celkově v rámci právní úpravy o penzijním fondu znevýhodněna, jelikož výnosy z cenově regulované oblasti byly ve skutečnosti dostatečně vysoké na to, aby pokryly její příspěvky do penzijního fondu včetně přesunuté zátěže. Stejně omezená je i možnost stanovení metody, podle níž by členský stát mohl vypočítat výši příspěvků za toto období. Po posouzení právního základu, který platil pro regulované poplatky v období 1995-2002, Komise konstatuje, že z právních předpisů nelze s jistotou odvodit, jak příslušné orgány předem rozhodovaly o složení regulovaných poplatků. Zejména nelze v tomto případě s jistotou prokázat, že příslušné orgány v okamžiku stanovení regulovaných poplatků ve výši, jež přesunuté náklady fakticky v konečném důsledku pokrývala, vyčlenily ve svých rozhodnutích určitý podíl regulovaných poplatků jednoznačně na pokrytí částky uplatňované zátěže z cenově neregulovaných služeb.
(330)
Na rozdíl od rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011, v nichž poštovní regulační orgán tuto zátěž výslovně potvrdil a povolil, by mohlo být toto dřívější faktické pokrytí odvíjet od úvah orgánů příslušných pro stanovení poplatků v souvislosti s vývojem složek nákladů nebo jiných podnikových proměnných. Toto dřívější faktické pokrytí proto v tomto případě nepostačuje k tomu, aby bylo možné přesně a s jistotou určit, do jaké míry příslušné orgány regulované poplatky zvýšily, aby zohlednily uplatňovanou zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb.
(331)
V případě období od 1. ledna 2003 lze z rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011 jasně vyvodit, jak poštovní regulační orgán stanovoval složení regulovaných poplatků. Regulované poplatky byly jednoznačně stanoveny na vyšší úrovni, aby bylo možné zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb pokrýt z výnosů z cenově regulované oblasti.
b) Příspěvek Deutsche Post od roku 2003
(332)
Podle PostG 1997 může Deutsche Post od regulačního orgánu požadovat, aby při stanovování přípustné výše výnosů z exkluzivní licence a z cenově neregulovaných služeb započítal do nákladů, jež mají být přeneseny na uživatele, kromě jiného i „ve srovnání s konkurencí neobvyklou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením“, jakož i náklady na účinné poskytování univerzální služby. Poštovní regulační orgán tuto metodu poprvé použil v rozhodnutí o cenových limitech v roce 2002. Poštovní regulační orgán povolil zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, jež nebyly ve srovnání s konkurencí obvyklé, i v rozhodnutích o cenových limitech z roku 2007 a 2011. Okolnost, že cenové kontrole ex ante podléhá pouze část regulovaných služeb, na posouzení Komise nic nemění. Na základě svého dominantního postavení byla Deutsche Post nadále oprávněna k přenesení veškeré zátěže. V tomto ohledu na věci nic nemění, zda regulační orgán vykonává svou kontrolu ex ante nebo ex post.
(333)
Poštovní regulační orgán žádosti Deutsche Post, aby zátěž # 2 (vzniklé náklady na sociální zabezpečení nad rámec sazby příspěvků REK) byla refinancována z výnosů z cenově regulovaných služeb, vždy vyhověl. Tak byly při zjišťování nákladů na sociální zabezpečení, neobvyklých ve srovnání s konkurencí, (zátěž # 2) za rok 2001 porovnány vzniklé příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení jejích úředníků činící [40 % až 45 %] skutečných platů (88) s referenční hodnotou REK. Tato referenční hodnota se skládá z podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, úrazové pojištění a penzijní připojištění, jež dohromady tvoří [20 % až 25 %] skutečných platů.
(334)
Tento rozdíl mezi oběma sazbami ve výši [15 % až 20 %] skutečného platu úředníka byl zahrnut do zátěže # 2 a byl financován z výnosů z cenově regulovaných služeb (srov. tabulka 2).
(335)
Z ekonomického hlediska proto sazba příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení nečiní 33 % skutečných platů, nýbrž pouze [20 % až 25 %]. Od roku 2003 je zbývající část přenesena na závislé spotřebitele, kteří musí platit poplatky pokrývající náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení u služeb, na něž měla Deutsche Post do roku 2007 exkluzivní licenci, případně u univerzálních služeb, ve kterých měla Deutsche Post dominantní postavení.
(336)
Při porovnávání sazby příspěvků použité na skutečné platy s výší příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádí konkurent, musí být skutečný plat přepočítán na hrubý plat úředníka.
(337)
Skutečný plat činí [85 % až 90 %] hrubého platu úředníků (89). Na tomto základě odpovídá [20 % až 25 %] skutečného platu [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu.
(338)
V důsledku omezení příspěvku deutsche Post do penzijního fondu na 33 % a povolení zátěže # 2 poštovním regulačním orgánem platí Deutsche post příspěvky na sociální zabezpečení ve výši [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu úředníků.
VII.3.2.3 Srovnání
a) Období 1995-2002
(339)
Výnosy z poplatků, které Deutsche Post uplatňovala ve vyhrazeném odvětví, výrazně snížily v letech 1995-2002 skutečnou ekonomickou zátěž jejího příspěvku na pokrytí jejích nákladů na sociální zabezpečení. Při absenci výslovně vykazovaného prvku poplatků však může Komise pouze konstatovat, že výše příspěvku Deutsche Post zůstala nižší než referenční sazba. Komise není s to vypočítat přesný rozdíl mezi oběma úrovněmi ani určit metodu, podle níž by tento výpočet mohl provést členský stát.
b) Období od roku 2003
(340)
Pokud jde o srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou, je třeba poznamenat, že sazba příspěvků REK vychází ze skutečných platů úředníků, jež v porovnání s hrubou mzdou soukromých zaměstnanců představují příliš nízký platový základ. Sazba příspěvků REK musí být proto nově vypočítána jako procentní podíl hrubých platů úředníků.
(341)
Ze srovnání pro rok 2006 vyplývá, že - oproti referenční sazbě ve výši 33,5 % - příspěvky na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb ve skutečnosti činily [17,5 až 22,5] % hrubých platů úředníků (příp. [20 až 25] % skutečných platů úředníků). Pokud jde o sazby příspěvků na sociální zabezpečení, profitovala tedy Deutsche Post v roce 2006 z komparativní výhody ve výši [10 až 15]% hrubých platů úředníků.
Tabulka 7
Srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post v roce 2006
Sazba příspěvků na sociální zabezpečení
Sazba příspěvků REK
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post
jako procentuální podíl z
hrubého platu soukromých zaměstnanců
hrubého platu úředníků
hrubého platu úředníků
Podíl zaměstnavatele
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Podíl zaměstnance
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
9,75 %
Penzijní připojištění
[0 % až 5 %]
Úrazové pojištění
[0 % až 5 %]
Sazba příspěvku
[17,5 % až 22,5 %]
33,50 %
(342)
Podle tabulky 7 činí referenční sazba pro Deutsche Post 33,5 % hrubého platu úředníků a je o [10-15] procentních bodů vyšší než úroveň, kterou Deutsche Post skutečně hradila.
(343)
Rozdíl o [10 až 15] procentních bodů za rok 2006 je vyšší než nominální [8-13]% rozdíl mezi referenční sazbou ve výši 33,5 % a sazbou příspěvků REK, která činí [20-25] %. Rozdíl zahrnuje příplatek odpovídající [2-3] procentním bodům, který zohledňuje skutečnost, že nominální sazba příspěvků REK ve výši [20-25] % je nesprávně založena na skutečném platu úředníků a nikoliv na hrubém platu úředníků, který je rovnocenný hrubému platu soukromých zaměstnanců.
VII.3.2.4 Předběžný závěr týkající se nutnosti a přiměřenosti
(344)
Dotování penzí, které kryje potřebu financování penzijního fondu nad rámec příspěvku na sociální zabezpečení ve výši 33 % skutečného platu úředníků Deutsche Post, není nutné ani přiměřené z těchto důvodů:
1)
V období 1995-2002 vznikly Deutsche Post skutečné náklady, které byly nižší než referenční hodnota; přesný rozdíl však nelze stanovit.
2)
Deutsche Post od roku 2003 hradila náklady v průměrné výši [17,5-22,5] % hrubého platu svých úředníků, zatímco průměrná referenční sazba činí 32 % hrubého platu úředníků; zbývající náklady hradili uživatelé, neboť výnosy povolené podle regulace cenových stropů zahrnují zátěž vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které pokrývají zbývajících [10-15] % hrubého platu úředníků.
(345)
Pro rozdíl v sazbách od roku 2003 je dvojí vysvětlení:
1)
Výše zákonného pojistného na sociální zabezpečení, kterou hradí podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek, činí 41 % hrubého platu. Pro účely srovnání s příspěvky, které Deutsche Post platí na sociální zabezpečení svých úředníků, je nutné provést opravu, která přihlíží k tomu, že úředníci platí 30 % až 50 % svých nákladů na zdravotní a dlouhodobou péči sami. Tato část, kterou hradí úředníci, je rovnocenná podílu zaměstnanců na nákladech na zdravotní a dlouhodobou péči odpovídajícímu 7,5 % hrubých platů.
2)
Příspěvek Deutsche Post se určuje na základě skutečných platů a nikoliv hrubých platů úředníků. Referenční hodnota úředníků Deutsche Post tedy činí 33,5 % hrubého platu. Vyplývající snížení, které tuto hodnotu přesahuje, není v zásadě ani nutné, ani přiměřené.
(346)
U období 1995-2002 není možné stanovit přesně poměr snížení, které přesahuje výši, již lze přijmout jako nutnou a přiměřenou. Od roku 2003 tento poměr odpovídá [10-15] % hrubého platu.
VII.3.2.5 Vliv zvláštního konkurenčního a regulačního prostředí na kritéria nutnosti a přiměřenosti
(347)
Posouzení nutnosti a přiměřenosti dotování penzí však musí přihlížet k tomu, že se jedná o zvláště konkurenční a regulační prostředí.
(348)
Jak je vysvětleno v oddíle II.2.1, disponovala Deutsche Post ke dni 31. prosince 2007 exkluzivní licencí na doručování určitých listovních zásilek. Podle § 52 PostG 1997 byla až do tohoto data pověřena povinností univerzální služby podle kapitoly 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES (90) a § 11 PostG 1997. Od 1. ledna 2008 poskytuje Deutsche Post univerzální služby dobrovolně.
(349)
Dokud Deutsche Post disponovala exkluzivní licencí na určité poštovní zásilky, nemohli její konkurenti na této části poštovního trhu nabízet své služby. Skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil Deutsche Post v plném rozsahu a částkou překračující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů refinancovat tu část nákladů na sociální zabezpečení úředníků, která vyplývala z poskytování služeb podle exkluzivní licence, pomocí vyšších poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem.
(350)
Povinnost univerzální služby je odůvodněna tím, že by poštovní provozovatelé v prostředí konkurenčního trhu určité služby ve venkovských nebo vzdálených oblastech buď vůbec neposkytovali, nebo by je poskytovali za nadměrné ceny. Proto musí členské státy podle článku 4 směrnice 97/67/ES zajistit, aby uživatelé mohli využívat práva na všeobecnou službu zahrnující trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě na celém území za dostupné ceny pro všechny uživatele.
(351)
V tomto ohledu ukládají německé právní předpisy ukládají zvláštní povinnost všem poštovním provozovatelům, kteří mají dominantní postavení na trhu, pro nějž platí povinnost univerzální služby. Podle § 2 PDLV (91) musí tito poskytovatelé zajišťovat služby na daném trhu za stejných podmínek pro všechny uživatele. Dominantní postavení na trhu měla a této povinnosti dosud podléhala pouze Deutsche Post.
(352)
Od privatizace Deutsche Post neobdržela žádnou státní podporu jako náhradu za poskytování univerzálních služeb. Dostává však náhradu nákladů na poskytování univerzální služby z výnosů z cenově regulovaných služeb, pro které má dominantní postavení na trhu. Komise se domnívá, že při posuzování přiměřenosti a nutnosti dotování penzí je vhodné vzít tuto skutečnost v úvahu.
(353)
Komise proto dochází k závěru, že v těch případě nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které vyplývající z poskytování cenově regulovaných služeb, jež spadají do působnosti povinnosti univerzální služby a pro něž má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil v plném rozsahu a částkou přesahující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů financovat uvedené náklady na sociální zabezpečení pomocí poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit trh v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem. Tento závěr se opírá zvláště konkurenční a regulační prostředí, v němž se tyto služby poskytují. Na jiné oblasti proto jeho platnost nelze rozšířit.
VII.3.3 Dílčí závěr
(354)
Lze proto vyslovit závěr, že Deutsche Post počínaje rokem 2003 platila za své úředníky působící v cenově neregulovaných služeb příspěvky na sociální zabezpečení, které byly o 11-14 procentních bodů nižší, než sazba, kterou hradili její konkurenti.
Obrázek 8
Komparativní výhoda ve vztahu k sazbě příspěvků na sociální zabezpečení oproti cenově neregulovaným službám (sazby příspěvků jako procentuelní podíl na hrubých platech úředníků).
(…)
(355)
Nízké příspěvky na sociální zabezpečení nejsou ani nutné ani přiměřené pro dosažení cíle postupného otevírání trhu s poštovními službami. Deutsche Post je na dotčených trzích vystavena ostré konkurenci dalších podniků. Komise se proto domnívá, že menší objem příspěvků na sociální zabezpečení ovlivňuje trh v rozsahu, který je v rozporu s obecným zájmem. Nelze jej proto označit za slučitelný s vnitřním trhem.
(356)
S vnitřním trhem neslučitelný podíl dotování penzí pro období od 1. ledna 2003 se vypočítá jako rozdíl mezi referenční sazbou a sazbou příspěvků REK, který se vynásobí celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách podle níže uvedeného vzorce:
Tabulka 8
Vzorec k výpočtu podpory neslučitelné s vnitřním trhem za období od 1. ledna 2003
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem =
=
(referenční sazba - sazba příspěvků REK)
×
Součet hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách
(357)
Podle dostupných údajů činí komparativní výhoda za období 2003-2010 [500-1 000] milionů EUR (viz příloha). Roční částka podpory neslučitelné s vnitřním trhem se v důsledku snížení počtu úředníků v tomto období snížila z […] milionů EUR v roce 2003 na […] milionů EUR v roce 2010.
VII.3.4 Odpověď na argumenty Německa
(358)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Komise vyslovila pochybnosti ohledně nutnosti a přiměřenosti dotování penzí, jelikož příspěvky na sociální zabezpečení hrazené u cenově neregulovaných služeb byly o 11-14 % nižší než příspěvky hrazené soukromými konkurenty. Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 kvantifikovalo výslednou výhodu v rozmezí 100-200 milionů EUR za rok.
(359)
V reakci na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 vzneslo Německo dvě hlavní připomínky:
1)
Německo trvá na tom, že referenční sazba může být založena jen na podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jelikož soukromé podniky nejsou ze zákona povinny podíl zaměstnance platit. Referenční sazba by navíc měla zohledňovat skutečnost, že úroveň platů vyplácených u Deutsche Post byla vždy vyšší než „konkurenční úroveň“.
2)
Německo tvrdí, že Komise neprokázala, že jsou příjmy z cenově regulovaných univerzálních služeb jsou dostatečné k financování uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VII.3.4.1 Komise oprávněně zahrnuje příspěvek zaměstnanců do referenční sazby a nepřizpůsobuje výši platů „platům obvyklým ve srovnání s konkurencí“.
(360)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele.
(361)
Pokud jde o tento první argument, upozorňuje Komise, že úředníci nejsou oproti soukromým zaměstnanců povinni přispívat na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky nutně zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že jak Deutsche Post, tak soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
(362)
Německo dále trvá na tom, že referenční sazba není uplatňována ani na hrubé ani na skutečné platy úředníků, nýbrž pouze na „platy obvyklé ve srovnání s konkurencí“. V REK 2002, 2007 a 2011 měl podle názoru Deutsche Post „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ vycházet z platu podle tarifní smlouvy nebo z platu podle kolektivní smlouvy pro poštovní odvětví z roku 2003.
(363)
V REK 2009 je jako „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ uvedena minimální mzda z roku 2007, která je ještě nižší než plat podle tarifní smlouvy.
(364)
Německo tvrdí, že při tomto výpočtu je nutné vycházet z těchto „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, aby byly náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení na stejné úrovni, jako u jejích konkurentů.
(365)
Komise nemůže tento argument přijmout, jelikož podpora musí být omezena na minimum nezbytné k zajištění toho, aby k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie došlo za přijatelných hospodářských podmínek.
(366)
Bylo by proto nepřiměřené zvýšit podporu v takové míře, že by Deutsche Post měla od roku 1995 hradit příspěvky na sociální pojištění pouze na základě „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, které nezohledňují podmínky na trhu práce v dřívějších letech. V hospodářství je běžné, že se liší platy zaměstnanců přijatých v různou dobu zavedenými podniky resp. novými podniky vstupujícími na trh.
(367)
Ve věci podpory France Telecom (92) Komise také odmítla argument Francie, že by sazba příspěvků na sociální zabezpečení založená na platech měla přihlížet také ke skutečnosti, že úředníci dostávají vyšší platy než zaměstnanci konkurentů. Komise v této souvislosti upozornila na to, že zavedený provozovatel měl díky úředníkům v době otevření trhu dobře kvalifikované a kompetentní zaměstnance, bez nichž by si nedokázal udržet své postavení na trhu. V každém případě by bylo zcela nepřirozené podrobně rozvádět jednotlivá znevýhodnění tradičního poštovního provozovatele a nepřihlížet k jeho značným výhodám, např. pokud jde o podíl na trhu, obchodní značku a zákaznickou základnu.
(368)
Z výpočtů Deutsche Post nelze důvěryhodně vyvodit, že by bez povinnosti zaměstnávat úředníky dosáhla vypočtených úspor z hlediska nákladů na platy. Dokonce i v případě, že by se status státních úředníků v roce 1995 skutečně změnil na status soukromých zaměstnanců, není uvedeno ani kolik úředníků bylo v roce 1995 nahrazeno soukromými zaměstnanci, ani na jaké platové úrovni. Už jen vzhledem k samotnému počtu úředníků zaměstnávaných Deutsche Post (93) v roce 1995 je nepravděpodobné, že by bylo od roku 1995 právně a ekonomicky možné nahradit všechny úředníky stejně produktivními soukromými zaměstnanci s nižšími platy.
(369)
Komise proto odmítá obě námitky Německa, pokud jde o referenční sazbu a platy.
VII.3.4.2 K argumentům Německa, že výnosy z cenově regulovaných cen nestačily na pokrytí uplatňované zátěže
(370)
Německo tvrdí, že Komise posuzovala pouze výši příspěvků na sociální zabezpečení za cenově neregulované služby a nepřezkoumala, zda zisky z regulovaných univerzálních služeb stačí k pokrytí uplatňované zátěže.
(371)
Argumenty Německa jsou dvojí: Zaprvé Komise neprokázala, že německý regulační orgán skutečně schválil zátěže uplatňované Deutsche Post. Zadruhé, Německo uvádí, že přestože regulační orgán tyto zátěže schválil, zisky z cenově regulovaných univerzálních služeb nebyly dostatečné k jejich financování. Aby prokázalo, že výnosy z cenově regulovaných služeb nestačily na pokrytí uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, a že se Deutsche Post za ve srovnání s náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nedostávalo dostatečné náhrady, Německo předložilo dva odborné posudky: vypracované Prof. Weberem a firmou CTcon.
a) Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002, 2007 a 2011 jsou založena na REK předložených Deutsche Post a schvalují všechny uplatňované zátěže
(372)
Existují doklady o tom, že od rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 poštovní regulační orgán schválil zátěže Deutsche Post a náležitě regulované poplatky tak, by tyto zátěže pokrývaly. Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2007 a 2011 také potvrzují, že poštovní regulační orgán přijal požadavky Deutsche Post a povolil, aby byly uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé, hrazeny z výnosů cenově regulovaných služeb.
b) Posudek Prof. Webera nepodporuje tvrzení, že výnosy z cenově regulovaných univerzálních služeb byly nedostatečné na pokrytí zátěží uplatňovaných Deutsche Post.
(373)
Posudek Prof. Webera se zabývá obdobím 1995 až 2010 a zdůrazňuje, že Deutsche Post přijímala nejen dotace na penze, ale také využívala plného krytí zátěže #2 výnosy z cenově regulovaných služeb (podrobný popis tohoto posudku je uveden v oddílu VI.1.4.2 a)).
(374)
Pro hodnocení odborného posudku je přínosné nejprve zopakovat pravidlo pro stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997 Tento zákon vyžaduje, aby cenové limity náležitě zohledňovaly náklady na účinné poskytování poštovních služeb, zátěže plynoucí z nákladů na poskytování univerzální poštovní služby a náklady ve spojení s převzetím nákladů na důchody zaměstnanců, které vyvstaly z právního následovnictví za Deutsche Bundespost.
Tabulka 9
Stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997
Cenové limity pro regulované služby =
=
náklady na účinné poskytování regulovaných služeb + zátěže
=
celkové náklady na regulované služby + zátěže vyplývající z cenově neregulovaných služeb
(375)
Poštovní regulační orgán stanovil regulované poplatky tak, aby příjmy pokrývaly náklady na „účinné poskytování“ cenově regulovaných služeb a schválené zátěže. Jinými slovy, regulované služby zcela financují nejen celkové náklady na regulované služby - bez ohledu na to, zda jsou označeny jako „zátěže“ nebo jako „náklady na účinné poskytování služeb“ - ale také část zátěže plynoucí z cenově neregulovaných služeb. § 20 odst. 2 PostG 1997 tedy zajišťuje, aby byly schválené zátěže zcela pokryty výnosy z cenově regulovaných služeb. V rozporu s tvrzením Německa tedy také zákon vyžaduje, aby za cenově regulované služby nedocházelo k nedostatečnému vyrovnání převzetím nákladů na sociální zabezpečení zaměstnanců v cenově neregulovaných službách, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(376)
Nejprve odborný posudek definuje náklady na sociální zabezpečení úředníků, které nejsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, jako rozdíl mezi všemi náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post za své úředníky hradí (platby do penzijního fondu, náklady na zdravotní péči, úrazové pojištění a různá další pojištění), a příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče na základě minimální mzdy z roku 2007. Poté tento rozdíl dále srovnává se zátěží #2.
(377)
Posudek Prof. Webera je napadnutelný ze dvou hledisek: Zaprvé, přehnaně nadhodnocuje náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí. Zadruhé, přehlíží skutečnost, že v důsledku uvedeného nadhodnocení zahrnují náklady, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, také náklady, na které Deutsche Post obdržela státní vyrovnávací platby, které nejsou přiděleny k zátěži # 2, nýbrž k jiným položkám nákladů. Podrobně se jedná o tyto nedostatky:
(378)
Zaprvé, posudek stanoví náklady na sociální zabezpečení, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, na základě podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení. Zátěž #2 je však vypočtena na základě sazby příspěvků REK. Jelikož je sazba příspěvků REK vyšší než podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení vypočtené v posudku vyšší než zátěž #2. Posudek proto nezohledňuje ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, které poštovní regulační orgán považuje za „náklady na účinné poskytování“.
(379)
Za druhé, posudek nezohledňuje skutečnost, že zátěž #1 (náklady na mzdy obvyklé ve srovnání s konkurencí) rovněž zahrnuje část nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé (např. vzhledem k rozdílu mezi skutečnými platy a referenční hodnotou pro úroveň platů, která je „ve srovnání s konkurencí obvyklá“), a že tyto náklady jsou proto financovány pomocí zátěže #1. Další náklady na sociální zabezpečení, které odborný posudek zohledňuje, jsou pokryty samostatnými zátěžemi (např. platby na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT) jsou hrazeny pomocí zátěže #6), a jsou tudíž vyrovnány. Zatímco je uvedena celková suma skutečných nákladů na sociální zabezpečení úředníků, neuvádí se, že jsou náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí hrazeny také jinými zátěžemi než pomocí zátěže #2.
(380)
Za třetí, je třeba přihlédnout k tomu, že zátěž #2 obsahuje náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance. Příspěvky na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance byly před rokem 2003 vyšší než referenční sazba REK, jelikož byly v těchto nákladech zahrnuty také úroky ve výši zhruba […] milionů EUR na penzijní připojištění soukromých zaměstnanců. Od roku 2003 jsou tyto náklady na úroky připočítávány k finančním nákladům a náklady na sociální zabezpečení vzniklé v souvislosti se soukromými zaměstnanci jsou tedy nižší než referenční sazba REK.
(381)
Jelikož posudek zahrnuje celou zátěž #2 jako vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vzniklo pro náklady na sociální zabezpečení úředníků před rokem 2003 nadměrné snížení a po roce 2003 nedostatečné snížení. Pro výpočet přiměřeného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků ze zátěže #2, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, je třeba u zátěže #2 posuzovat státní úředníky a soukromé zaměstnance odděleně.
(382)
Nedostatečné vyrovnání, které posudek zjistil, je proto zavádějící, neboť se přehlíží skutečnost, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - jsou kryty nejen zátěží #2 a že poštovní regulační orgán považoval vyšší podíl nákladů na sociální zabezpečení za náklady na „účinné poskytování“. Náležitou opravou chyb v odborném posudku, pokud jde o vyrovnání, se zátěže a náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vyrovnávají přesně podle § 20 odst. 2 PostG 1997.
(383)
Námitku Německa, že se Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 dopustila chyby, když vypočetla komparativní výhodu pouze pro cenově neregulované služby, je nutno odmítnout, protože podle § 20 odst. 2 PostG 1997 musí poštovní regulační orgán stanovit cenový limit tak, aby příjmy z cenově regulovaných služeb pokryly náklady na jejich účinné poskytování a schválené zátěže.
c) Absence důkazu nedostatečného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, podle posudku WIK
(384)
S odkazem na REK 2009 Německo tvrdí, že Deutsche Post trpěla od roku 1990 značnými ztrátami z cenově regulovaných služeb, jelikož výnosy z jejich poskytování zcela absorbovaly náklady na cenově regulované služby a čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby (94). Německo také proto odmítá argument Komise, že by zisky z cenově regulovaných služeb byly dostatečné k financování nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, na cenově neregulované služby.
(385)
Komise se zaprvé domnívá, že z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu po roce 2003 jasně vyplývá, že vyčlenil část výnosu z cenově regulovaných služeb na vyrovnání zátěže #2. Existence příspěvku z výnosů z cenově regulovaných služeb proto jednoznačně vyplývá z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu.
(386)
Zadruhé z posudku WIK v protikladu k REK 2009 vyplývá, že cenově regulované služby od roku 2000 dosahovaly značně pozitivního rozpětí zisku ve výši přesahující [6,5-8,5] % obratu.
Obrázek 9
Výpočet ROS pro cenově regulované služby na základě posudku WIK
(…)
Poznámka:
Výpočty jsou založeny na úpravách REK 2009 provedených v posudku WIK. Dále se vychází z toho, že cenově regulované služby pokrývají všechny ztráty cenově neregulovaných univerzálních služeb. Nižší zisk za rok 2007 lze připsat především mimořádně vysokým odpisům v oblasti nemovitostí.
(387)
Vyšší zisky od roku 2000 mají přímou souvislost se snížením příspěvků na penzijní pojištění podle penzijního zákona z roku 1995: Zatímco v roce 1999 Deutsche Post provedla roční paušální platbu ve výši 2,045 miliardy EUR, činil odpovídající částka v roce 2000 pouze 735 milionů EUR (33 % skutečných platů úředníků). Jelikož poštovní regulační orgán neupravil v roce 2000 regulované poplatky směrem dolů v souladu se snížením příspěvků na penzijní pojištění, zisky Deutsche Post se výrazně zvýšily. Dosažený zisk zůstal vysoký dokonce i po přijetí rozhodnutí o cenových limitech 2002, jelikož regulované poplatky nebyly sníženy dostatečně k tomu, aby odpovídaly nákladům na poskytování cenově regulovaných služeb.
(388)
Pokud jde o kritiku Německa ohledně posudku WIK, Komise shledává, že tento posudek poskytuje přesnější popis ekonomické situace Deutsche Post obecně a zisky z cenově regulovaných služeb, udává jako REK 2009. Je tomu tak z těchto důvodů:
i) Vhodnější přidělení nákladů komerčním službám
(389)
Podle rozsudku ve věci Chronopost musí komerční služby hradit své přímé náklady samy a musí poskytovat náležitý příspěvek na režijní náklady. Přiměřené rozdělení nákladů mezi jednotlivé služby lze prokázat buď pomocí vnějších referenčních hodnot (např. tržních cen) nebo pomocí vnitřních údajů o nákladech (95).
(390)
REK 2009 jsou založeny na zásadě stanovené v § 20 odst. 2 PostG 1997, podle níž by cenově neregulovaným službám měly být přisuzovány pouze náklady na účinné poskytování služeb, zatímco všechny zátěže (např. další náklady vyplývající z převzetí nákladů na důchody zaměstnanců Postdienst a čisté náklady spojené s povinností univerzální služby) musí být financovány z příjmů z cenově regulovaných služeb. V posudku WIK se však v návaznosti na přezkum REK 2009 ve srovnání s rentabilitou soukromých konkurentů uvádí, že Deutsche Post přisuzuje cenově regulovaným službám příliš vysoký podíl zátěží a naopak komerčním službám nedostatečné náklady.
(391)
Posouzení uplatňovaných - „ve srovnání s konkurencí obvyklých“ - referenčních hodnot, které Deutsche Post používala ke stanovení jednotlivých zátěží, potvrzuje zjištění posudku WIK: Jak je uvedeno výše, je sazba příspěvků REK k výpočtu zátěže #2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) příliš nízkou referenční hodnotou ve srovnání se zákonným pojistným na sociální zabezpečení, které musí platit konkurenti ze soukromého sektoru. Navíc se například v případě zátěže vyplývající ze sítě poštovních poboček jedná o čistě hypotetickou referenční hodnotu, jelikož nelze prokázat, že by Deutsche Post od roku 1990 sama bez povinnosti univerzální služby žádné poštovní pobočky neprovozovala. Stejně tak nelze prokázat, že by Deutsche Post mohla od roku 1990 fungovat výlučně s pracovníky, jimž by musela platit pouze plat na úrovni minimální mzdy z roku 2007.
(392)
Komise proto dochází k závěru, že posudek WIK představuje vhodnější základ ke stanovení nákladů, jež lze přisoudit komerčním službám.
(393)
Ocenění nákladů musí být navíc provedeno v souladu s všeobecně přijímanými účetními zásadami podle směrnice 97/67/ES a směrnice 2006/111/ES. V ročních uzávěrkách Deutsche Post nejsou uvedeny ani zvýšené náklady na odpisy ani výše nastavené dodatečné náklady na penze. Tyto náklady jsou - a to platí pro Deutsche Post i pro její konkurenty - běžně financovány z čistého zisku společnosti. Nové ocenění nákladů směrem výše by tudíž Deutsche Post oproti jejím konkurentům zvýhodnilo.
ii) Stanovení referenčních hodnot k výpočtu přiměřeného zisku s ohledem na rizikové postavení Deutsche Post
(394)
Zisky, kterých Deutsche Post od roku 2000 dosáhla, byly výrazně nad mediánem ROS ve výši 3,48 % uvedeném v posudku WIK a spodním ROS ve výši 6,1 % uvedeném v posudku Deloitte-II. Tvrzení Německa, že Deutsche Post utrpěla tak vážné ztráty, že nebyla schopná hradit zátěže zisky z cenově regulovaných služeb, proto nelze přijmout.
(395)
Dále je třeba kriticky nahlížet na posudek Deloitte-II, který vychází z malé srovnávací skupiny sestávající především z mezinárodních expresních balíkových služeb (např. UPS, FedEx, TNT Express). Doporučení vyslovené v posudku Deloitte-II pro přiměřené ziskové rozpětí použít spodní ROS ve výši 6,1 % a medián ROS ve výši 7,4 % přehlíží skutečnost, že Deutsche Post provozuje podnikání, které je nejen výrazně méně kapitálově náročné, ale také méně rizikové:
1)
Deutsche Post sama neprovozuje expresní balíkové služby. Ty provozuje její dceřiná společnost DHL.
2)
Listovní služby, které představují 75 % výnosů Deutsche Post, vyžadují daleko menší kapitálové investice ve srovnání s provozovateli mezinárodních balíkových služeb, protože hlavními náklady na doručování zásilek jsou platy listovních doručovatelů. Provozovatelé expresních balíkových služeb musí investovat daleko více do kapitálově náročného vybavení (96).
3)
Dominantní postavení Deutsche Post na trhu s listovními zásilkami bylo vytvořeno a upevněno díky exkluzivní licenci, která jí přinesla jistou zákaznickou základnu, aniž by musela provést zásadní investice do marketingu nebo obchodní značky. Naproti tomu mezinárodní provozovatelé balíkových služeb si museli vybudovat svou pozici na každém vnitrostátním trhu od základů, přičemž na vlastní riziko a náklady vytvořili některé velice dobře známé obchodní značky (97).
4)
Tržní a nákladová rizika Deutsche Post byla zajištěna státními opatřeními (98). Zejména cenová regulace zajistila, aby byly pokryty všechny zátěže cenově neregulovaných služeb (99).
(396)
Posudek WIK proto správně použil referenční sazbu pro zisk, která leží pod rozmezím doporučovaným v posudku Deloitte-II, a přihlédl by k tomu, že Deutsche Post podniká s nižší kapitálovou náročností a nižšími riziky, než provozovatelé mezinárodních expresních balíkových služeb. Není však nezbytné stanovit přesně úroveň referenční hodnoty zisku, protože dosažená průměrná rozpětí ROS ve výši 8,3 % jsou již vyšší než odhadovaný spodní ROS ve výši 6,1 % podle posudku Deloitte-II. Dokonce ani podle odborného posudku, který předložilo samo Německo, nebylo možné vyvodit, že by Deutsche Post od roku 2000 dostávala příliš nízké vyrovnání.
(397)
V každém případě lze kritice Německa týkající se posudku WIK jen těžko porozumět, jelikož medián ROS ve výši 3,48 % není nad úrovní zisku, který poštovní regulační orgán a Deutsche Post samy považovaly za přiměřený. Na jedné straně z referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 % obecně vyplývá vyšší zisk než kapitálové náklady (např. náklady na […] a […]), které Deutsche Post uplatňovala ve svých REK a které byly schváleny poštovným regulačním orgánem (viz oddíl IV.4.3.). Na druhé straně se v posudku WIK uváděný medián ROA ve výši 7,66 % pohybuje na podobné úrovni jako výnosy z kapitálu, které Deutsche Post […].
(398)
To, že se Německo odkazuje na rozpětí přiměřeného zisku v železniční a autobusové dopravě (výnosy z prodeje ve výši 7 %-8 %), nemá vliv na závěry ohledně referenční hodnoty ke stanovení přiměřeného zisku. Tato odvětví hospodářství jsou kapitálově náročnější, a vyžadují proto k pokrytí kapitálových nákladů vyšší výnosy z prodeje. Tyto údaje naopak potvrzují, že referenční hodnota pro přiměřený zisk uvedená v posudku Deloitte-II je více v souladu s průměrnou výší ROS u kapitálově náročného hospodářského odvětví než u hospodářského odvětví náročného z hlediska pracovních sil.
c) Závěry
(399)
Komise musí odmítnout tvrzení Německa, podle něhož výnosy z cenově regulovaného odvětví nestačí na pokrytí uplatňované zátěže plynoucí z nákladů na sociální pojištění, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Tvrzení Německa nelze podpořit ani pomocí REK 2009 ani odborným posudkem, který Německo předložilo.
(400)
Naopak je v rozhodnutích o cenových limitech 2002, 2007 a 2011 jednoznačně zdokumentováno, že poštovní regulační orgán schválil vyrovnání uváděných zátěží výnosy z cenově regulovaných služeb.
VII.3.5 Zrušení podpory neslučitelné s vnitřním trhem od 1. ledna 2013
(401)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora má Komise, pokud zjistila, že je určitá podpora neslučitelná s vnitřním trhem, pravomoc rozhodnout, že dotčený členský stát musí tuto podporu zrušit nebo změnit (100). Podle této judikatury slouží tato povinnost slouží k obnovení předchozí situace (101). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jestliže příjemce protiprávní podporu vrátil, ztratil tak výhodu, kterou využíval na trhu ve vztahu ke svým konkurentům, čímž by byl obnoven stav před poskytnutím podpory (102).
(402)
V souladu s touto judikaturou čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví toto: „Je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“
(403)
Komise dále poznamenává, že se rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 a 2011 vztahují na období 1990-2007. V případě dotování penzí se však jedná o pokračující režim podpory, který neskončil v roce 2007. Také vyrovnávání zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb nebylo ukončeno v roce 2007. Německo ve svém sdělení z 2. ledna 2012 poskytlo údaje o dotování penzí a o dosažených výnosech z cenově regulovaných služeb, včetně roku 2010. Komise proto dochází k závěru, že navrácení neslučitelné části dotací na penze by nemělo být omezeno rokem 2007, nýbrž by mělo pokračovat až do data oznámení tohoto rozhodnutí.
(404)
S ohledem na výpočet prvků podpory, které již byly společnosti Deutsche Post poskytnuty, chce Komise nejprve podotknout, že podle judikatury Soudního dvora žádné ustanovení práva Unie od Komise nevyžaduje, aby při nařízení navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou s vnitřním trhem, stanovila přesnou částku podpory, která má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informace, které jeho adresátovi umožní stanovit tuto částku bez větších potíží (103).
(405)
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem musí být vypočtena s použitím vzorce v tabulce 8 na základě sazby příspěvků REK a referenční sazby (definice je uvedena v příloze a v tabulce 7 a na základě hrubého platu úředníků (definice je uvedena v tabulce 6. Z částky protiprávní podpory budou za každý rok poskytování stanoveny úroky, a to až do úplného navrácení podpory. Úroky se vypočítají v souladu s ustanoveními v kapitole V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (104).
(406)
Výpočty v příloze, které stanoví výši protiprávní podpory za období 2003-2010 (bez úroků) jsou založeny na předpokladu, že úředníci pracují v oblasti cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb ve stejném poměru. Dostupné údaje nevypovídají o přesném počtu úředníků, kteří působili v cenově regulovaných a cenově neregulovaných službách. Předpokládá se proto, že podíly výnosů z cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb jsou spolehlivou aproximací pro účely rozdělení nákladů na platy.
(407)
Přesnější údaje mohou proto vést k přesnějším výpočtům a změnit výsledky. Německo nedávno poskytlo ohledně celkové částky platů úředníků v cenově neregulovaných službách v období 1995-2007 nové údaje. Tyto údaje naznačují, že by se celková částka platů úředníků měla stanovovat podle rozdělení založeného na nákladech na zaměstnance Deutsche Post uvedených v REK. Výsledná celková částka platů úředníků stanovená tímto postupem by mohla být nižší než u odhadů na základě podílů na výnosech. Německo dne 2. a 19. ledna 2012 předložilo připomínky, které poukazují na to, že se poměrné rozdělení zátěží v rámci cenově regulovaných služeb a mezi cenově regulované a cenově neregulované služby, přinejmenším, pokud jde o rozhodnutí o cenovém limitu 2011 změnilo. Podle těchto údajů byla zřejmě od roku 2008 jedna část zátěže přisouzena cenově neregulovaným službám. Při provádění tohoto rozhodnutí bude přesná částka protiprávní podpory vypočtena společně s Německem s přihlédnutím k těmto připomínkám.
(408)
Komise navzdory všemu úsilí nedokázala vypracovat spolehlivé údaje, pokud jde o částku protiprávní podpory poskytnutou v období 1995-2002. Také zřejmě není možné uvést v tomto rozhodnutí parametry výpočtu, které by byly dostatečně přesné k tomu, aby členskému státu umožnily (samostatně nebo ve spolupráci s Komisí) provést konečný výpočet během provádění rozhodnutí. Za těchto zvláštních okolností respekt k právu členského státu na obhajobu a zásada právní jistoty představují překážky pro navrácení podpory podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které stanoví, že „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
(409)
Navracení podpory by proto mělo začínat 1. lednem 2003 a mělo by pokračovat, dokud nepřestane existovat komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
(410)
Pro období počínající dnem oznámení tohoto rozhodnutí je třeba zajistit, aby úroveň příspěvků na sociální zabezpečení založených na platech, které Deutsche Post platí za své úředníky, nebyla nižší než úroveň příspěvků, které platí konkurenti za soukromé zaměstnance. Při srovnání je třeba přihlížet k veškerým vyrovnáním, které Deutsche Post obdrží na základě regulace cen podle § 20 PostG.
VIII. POSOUZENÍ STÁTNÍCH VYROVNÁVACÍCH PLATEB
VIII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(411)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(412)
Státní vyrovnávací platby jsou státním zdrojem, jelikož byly poskytovány na základě § 37 a 40 PostVerfG 1989 a § 2 PostUmwG 1994 a byly financovány ze zdrojů veřejného podniku Telekom.
VIII.1.1 Finanční výhoda ze státních vyrovnávacích plateb
VIII.1.1.1 Tvrzení Německa, že odvod je třeba považovat za zvláštní zátěž
(413)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby by vyrovnaly pouze ty odvody, které představovaly náklady, jež by soukromí konkurenti běžně nemuseli hradit. Podle Německa se v případě odvodů jedná o poplatek „sui generis“ a nelze je řadit mezi daně či dividendy.
(414)
Deutsche Post musela v období 1924-1995 platit odvody ve výši od 6,6 % a 10 % obratu. Podle posudku KPMG Spolkový ústavní soud (Bundesverfassungsgericht) ve svém rozsudku ze dne 22. března 1984 přesně nedefinoval právní povahu odvodů, ale charakterizoval je jako příjem do veřejného rozpočtu („Erwerbseinkünften des Bundes“). Odvody byly dále popsány jako náklady („Kosten der Leistung“), které Deutsche Post platí za poskytování svých služeb.
(415)
Ačkoli Spolkový ústavní soud nedefinoval přesně, do jaké míry by měly být odvody považovány za náhradu daní či dividend, je jasné, že představovaly příjem do státního rozpočtu.
(416)
Zaprvé, mnohé členské státy používaly příjmy z poštovního a telekomunikačního monopolu jako zdroj příjmů do státního rozpočtu. Jelikož Bundespost a její předchůdci byli jakožto státní podniky do roku 1995 osvobozeni od daní, byl jim uložen poplatek sui generis jako další zdroj příjmů z těchto sektorů do státní rozpočtu. Požadovat od těchto monopolů odvody bylo z ekonomického hlediska rozumné. Uživatelé byli ochotni přijmout zvyšování poplatků, aniž by výrazně omezili využívání těchto služeb, takže mohlo být dosaženo vysokých příjmů do státního rozpočtu.
(417)
Zadruhé, Deutsche Post nebyla na rozdíl od soukromých podniků povinna platit ani přímé ani nepřímé daně a nebyla povinna vyplácet dividendy z poskytnutého kapitálu. Platby odvodů tedy představovaly pro stát způsob, jak mít z Deutsche Post příjmy - ať už v jeho roli daňového orgánu nebo podílníka. V tomto ohledu není důležité, zda odvody zcela odpovídají definicím určitých daní a dividend či nikoliv. V každém případě se u odvodů jedná o platby, které Deutsche Post musela odvádět od roku1924 a které představovaly příjmy do státního rozpočtu.
(418)
Konečně, lze uzavřít, že povinnost platit odvody byla v souladu s veřejným cílem dosáhnout ze státního monopolu zisk pro státní rozpočet, ať už v podobě daní nebo dividend. Odvody proto představovaly běžné náklady, které musela Deutsche Post financovat z vlastních prostředků.
VIII.1.1.2 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly v souladu s chováním soukromého investora
(419)
Německo tvrdí, že poskytování státních vyrovnávacích plateb se částečně rovnalo jednání soukromého investora, jelikož těmito platbami financovalo ziskové investice do sítě Deutsche Post.
(420)
Jelikož však byly státní vyrovnávací platby poskytovány na základě utrpěných ztrát a nikoliv investičních plánů, je jasné, že žádný soukromý investor by takovou investiční strategii nepřijal.
(421)
Pro Deutsche Post proto ze státních vyrovnávacích plateb vznikla finanční výhoda.
VIII.1.1.3 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly vyrovnáním čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby
(422)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepřestavovaly státní podporu, jelikož vyrovnávaly čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
(423)
V rozsudku Altmark (105) Soudní dvůr rozhodl, že vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby nepředstavují státní podporu pro účely článku 107 SFEU, pokud jsou splněna čtyři kumulativní kritéria. Zaprvé, přijímající podnik musí být skutečně pověřen plněním povinnosti veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány. Zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Zatřetí, vyrovnání nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Začtvrté, není-li v konkrétním případě podnik, který má plnit povinnosti veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní zvolit uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, který je přiměřeně vybaven dopravními prostředky.
(424)
Jelikož Deutsche Post nebyla vybrána na základě veřejného výběrového řízení a Německo neprokázalo, že jde o dobře řízený podnik, není čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark splněno.
VIII.1.2 Závěry o existenci podpory
(425)
Státní vyrovnávací platby byly poskytovány ze státních zdrojů a zmírňovaly u Deutsche Post náklady, které by za běžných podmínek soukromé podniky musely hradit samy. Německu se nepodařilo dokázat, že státní vyrovnávací platby splňují kritéria podle rozsudku Altmark, a proto by se neměly považovat za státní podporu.
(426)
Z důvodů objasněných v oddíle VII.1.2 je pravděpodobné, že státní vyrovnávací platby narušují hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivňují obchod.
(427)
Komise proto dochází k závěru, že státní vyrovnávací platby představují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VIII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 3 SFEU
(428)
Státní vyrovnávací platby byly zavedeny § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989, a představují proto nové opatření podpory.
VIII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU
(429)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže. Smlouva však stanoví výjimku z těchto ustanovení, je-li splněna řada podmínek: za prvé musí stát oficiálně pověřit podnik plněním určitého úkolu. Za druhé, pověření se musí týkat služby obecného hospodářského zájmu. Za třetí, musí být výjimka pro splnění svěřeného úkolu nezbytná a přiměřená danému účelu. Za čtvrté, rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(430)
Ve sděleních z roku 1996 resp. 2001 (106), (107) a v rámci Společenství z roku 2005 Komise vysvětluje uplatňování kritérií nutnosti a přiměřenosti s ohledem na výjimku podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Oddíl 2.4 rámce Společenství z roku 2005 je nejnovější kodifikací ustanovení o významu a působnosti těchto kritérií, která v minulosti důsledně uplatňoval Soudní dvůr, Tribunál i Komise.
(431)
Podle oddílu 2.4 rámce Společenství z roku 2005 musí být zohledněna nutnost a přiměřenost poskytovaného vyrovnání splněny následující zásady:
1)
Vyrovnání nepřesáhne nezbytnou výši pro krytí nákladů vzniklých z plnění povinnosti veřejné služby s přihlédnutím k příjmům s ním souvisejícím, jakož i přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
2)
Vyrovnání zahrnuje veškeré výhody poskytované státem nebo prostřednictvím státních zdrojů v jakékoli formě - bez ohledu na jejich klasifikaci pro účely čl.107 odst. 1 SFEU.
3)
Vyrovnání musí být skutečně použito na činnosti dotyčné služby obecného hospodářského zájmu. Vyrovnávací platby za plnění povinnosti veřejné služby, které jsou poskytovány na provádění služeb obecného hospodářského zájmu, ale ve skutečnosti jsou využívány na činnost na jiných trzích, nejsou oprávněné, a představují tedy neslučitelnou státní podporu.
(432)
Komise ve své rozhodovací praxi považovala státní vyrovnávací platby nákladů spojených s poskytováním univerzální služby za podporu slučitelnou s vnitřním trhem (resp. je za podporu nepovažovala), pokud byly platby nižší než vzniklé čisté náklady na univerzální službu (108).
VIII.3.1 Pověření poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu
(433)
Jednotlivé po sobě jdoucí směrnice a judikatura Soudního dvora (109) vždy uznávaly univerzální poskytování poštovních služeb za službu obecného hospodářského zájmu.
(434)
Deutsche Post byla do 31. prosince 2007 na sebe navazujícími zákony o poštách pověřena poskytováním univerzálních poštovních služeb.
VIII.3.2 Nutnost a přiměřenost státních vyrovnávacích plateb
(435)
Německo trvá na tom, že státní vyrovnávací platby byly přiměřeným vyrovnávacím opatřením, protože podle REK 2009 byly výrazně nižší než vzniklé čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995. Z REK 2009 vyplývá, že v roce 1995 chyběla Deutsche Post navzdory státním vyrovnávacím platbám na vyrovnání čistých kumulovaných nákladů na plnění povinnosti univerzální služby za období 1990-1995 částka […] mld. EUR.
(436)
Po úpravách přidělení nákladů a ocenění nákladů v REK 2009 došel posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby vyrovnávaly kumulované čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995 vyrovnaly.
(437)
Výpočty v posudku WIK ukazují, že v roce 1995 vyrovnání kumulované čisté náklady přesáhlo o [0-20] milionů EUR. Komise nicméně uznává, že kvalita údajů nákladového účetnictví za tyto roky je špatná. V posudku WIK se také jako kapitálové náklady uznávají pouze odvody, aniž by se přihlíželo k dalšímu přiměřenému zisku.
(438)
Z těchto dvou důvodů Komise shledává, že posudek WIK nelze použít jako základ pro odmítnutí tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby představují přiměřené vyrovnání nákladů Deutsche Post na plnění povinnosti univerzální služby.
Tabulka 10
Výpočet kumulovaných čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby a státních vyrovnávacích plateb (složený úrok 1995)
REK 2009
Posudek WIK
Kumulované čisté náklady
- […] miliard EUR
- […] miliard EUR
Státní vyrovnávací platby
+ 6,707 miliardy EUR
+ 6,707 miliardy EUR
Nadměrné resp. nedostatečné vyrovnání
- […] miliard EUR
+ [0 až 20] milionů EUR
(439)
Státní vyrovnávací platby jsou proto podle čl. 106 odst. 2 SFEU podporou slučitelnou s vnitřním trhem, neboť nepřesahují čisté náklady, které vznikly Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby.
IX. STÁTNÍ ZÁRUKA NA DLUHOPISY VYDANÉ PŘED ROKEM 1995 PŘEDSTAVUJE EXISTUJÍCÍ PODPORU PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(440)
Komise uvádí, že předpisy o státní záruce na dluhopisy byly zavedeny v roce 1953 podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení beze změny převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(441)
Jelikož byly státní záruky na dluhopisy zavedeny v roce 1953 a tedy před vstupem v platnost Smlouvy o EHS v roce 1958, jde o existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999.
(442)
Podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1995 tato existující podpora skončila. Skutečnost, že stát zůstal ručitelem za dluhopisy vydané před privatizací Deutsche Post, nepředstavuje novou podporu, protože tato výhoda byla Deutsche Post udělena v době, kdy byly dluhopisy vydány.
X. ZÁVĚRY
(443)
Komise shledává, že dotování penzí a státní vyrovnávací platby jsou opatřeními podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože ulevují Deutsche Post AG od nákladů, které by za běžných okolností měl hradit podnik sám.
(444)
Komise dále shledává, že Německo provádělo dotování penzí a státní vyrovnávací platby protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 2 SFEU. Státní záruka na dluhopisy, které Deutsche Post vydala před svou privatizací, představuje existující podporu, která byla zrušena v roce 1995.
(445)
Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože poskytovalo komparativní výhodu pro cenově neregulované služby vzhledem k tomu, že poštovní regulační orgán schválil financování zátěží výnosy z cenově regulovaných cen. Německo podniku Deutsche Post AG nepřiměřeně ulevilo od příspěvků na sociální zabezpečení, jelikož v rámci těchto opatření docházelo nejen k dotování penzí, ale bylo podniku Deutsche Post AG umožněno přenést na zákazníky cenově regulovaných služeb část nákladů na sociální zabezpečení cenově neregulovaných služeb, které by měl tento podnik hradit sám tak, jak to činí soukromí konkurenti.
(446)
Deutsche Post AG se díky opatřením na podporu v oblasti penzí nachází ve výhodném postavení oproti soukromým konkurentům, jelikož za své cenově neregulované služby musela nést nižší zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, než jsou náklady stanovené zákonem, které bezesporu vznikají soukromým konkurentům.
(447)
S vnitřním trhem neslučitelná podpora by se tedy měla vypočítat jako rozdíl mezi referenční sazbou, která uvádí příspěvky Deutsche Post AG na sociální zabezpečení pro cenově neregulované služby do souladu s příspěvky konkurentů, a sazbou příspěvků REK, které skutečně hradí Deutsche Post AG za své cenově neregulované služby, vynásobený celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách. Konkrétně by se měla podpora neslučitelná s vnitřním trhem vypočítat podle vzorce v tabulce 8 na základě definic sazby příspěvků REK a referenční sazby REK, jak je stanoveno v tabulce 7 a v příloze, a hrubých platů úředníků v tabulce 6.
(448)
S vnitřním trhem neslučitelná státní podpora, kterou měla Deutsche Post k dispozici od 1. ledna 2003, by měla být požadována zpět počínaje 1. lednem 2003 a konče datem, kdy konkurenční výhoda přestane existovat. Kromě toho by Německo mělo v zájmu zrušení komparativní výhody přijmout všechna nutná opatření k tomu, aby změnila zmírnění nákladů na penze vyplývající z dotování penzí a regulace poplatků.
(449)
Komise shledává, že se v případě státních vyrovnávacích plateb jedná o opatření podpory, které je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnávaly kumulované čisté náklady vzniklé Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ
Článek 1
1. Dotování penzí pro Deutsche Post AG představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU a Německo jej udělovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
2. Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem, protože Německo v nepřiměřené míře přispívalo k financování penzí úředníků Deutsche Post AG, kteří odešli do důchodu.
Článek 2
Státní vyrovnávací platby, které přestavují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU pro Deutsche Post AG a které Německo poskytovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, jsou slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 3
Státní záruka přestavuje existující podporu ve prospěch Deutsche Post AG podle čl. 107 odst. 1 a čl. 108 odst. 3 SFEU.
Článek 4
1. Německo od Deutsche Post AG vyžádá zpět podporu neslučitelnou s vnitřním trhem uvedenou v článku 1, která je Deutsche Post AG poskytována od 1. ledna 2003 až do chvíle, kdy přestane existovat komparativní výhoda.
2. Částka, která má být podle odstavce 1 navrácena, zahrnuje úroky, jejichž výše se vypočítá ode dne, kdy byla podpora příjemci poskytnuta až do skutečného vrácení podpory.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízením Komise (ES) č. 271/2008 (110), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. S účinkem od data oznámení tohoto rozhodnutí Německo zajistí, aby při zohlednění financování zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb schválených poštovním regulačním orgánem již Deutsche Post AG nevznikala komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
Článek 5
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem, jak je stanoveno v článku 4.
2. Německo zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Německo Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), která má být získána zpět od Deutsche Post AG;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady, z nichž vyplývá, že byl Deutsche Post AG doručen příkaz k navrácení podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
2. Německo Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora neslučitelná s vnitřním trhem uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na základě jednoduché žádosti Komise předloží Německo okamžitě informace o již přijatých nebo plánovaných opatřeních pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Mimo jiné bude Německo poskytovat podrobné informace o částce podpory a úrocích, které Deutsche Post AG již vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. ledna 2012
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 25 de enero de 2012
relativa a la medida 36/07 (ex NN 25/07) ejecutada por Alemania a favor de Deutsche Post AG
[notificada con el número C(2012) 184]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2012/636/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (1) y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (2), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
I.1. Procedimiento de ayudas estatales
I.1.1. Decisión de incoación de 1999 y Decisión negativa de 2002
(1)
En 1994, United Parcel Service (en lo sucesivo, denominada «UPS») presentó una denuncia en la que la empresa alegaba que se habían concedido ayudas ilegales a Deutsche Bundespost POSTDIENST (en lo sucesivo, denominada «POSTDIENST»).
(2)
A raíz de la incoación del procedimiento el 23 de octubre de 1999 (en lo sucesivo «la Decisión de incoación de 1999»), Alemania transmitió sus observaciones el 16 de septiembre de 1999. Tras la publicación de la Decisión de incoación de 1999, la Comisión recibió observaciones de 14 interesados, que se transmitieron por carta de 15 de diciembre de 1999 al Gobierno Federal, dándole la posibilidad de formular sus observaciones al respecto. Alemania respondió por carta de 1 de febrero de 2000, registrada en la Comisión el 2 de febrero de 2000.
(3)
El 19 de junio de 2002, la Comisión adoptó una decisión negativa (3) (en lo sucesivo «la Decisión negativa de 2002»), que estableció que POSTDIENST y su sucesora Deutsche Post AG (en lo sucesivo, denominada «DPAG»; POSTDIENST y DPAG en lo sucesivo se las denominará conjuntamente «Deutsche Post») facturaban sus servicios de paquetería puerta a puerta a precios inferiores a los costes marginales y que esa política agresiva de precios no formaba parte del mandato de servicio público de Deutsche Post. Las pérdidas resultantes de 572 millones EUR fueron financiadas, en definitiva, infringiendo el artículo 106 y el artículo 107 del TFUE, mediante fondos estatales concedidos a Deutsche Post en diversas formas (por ejemplo, transferencias estatales de la sociedad afiliada de Deutsche Bundespost TELEKOM (en lo sucesivo «TELEKOM»), garantías públicas de préstamos y apoyo estatal para la financiación de las pensiones de los funcionarios de correos (en lo sucesivo «subvención a las pensiones»).
(4)
Como reclamó la Comisión, Alemania exigió a DPAG la devolución de la ayuda estatal de 572 millones EUR, incompatible con el mercado interior. Deutsche Post interpuso un recurso de casación contra la Decisión ante los órganos jurisdiccionales de la Unión.
(5)
El Tribunal de la Unión Europea (en lo sucesivo «el Tribunal») en su sentencia de 2008 (4), anuló la Decisión negativa de 2002 porque la Comisión no procedió a un análisis exhaustivo de todos los ingresos y costes del servicio universal para determinar si Deutsche Post había recibido una compensación insuficiente o excesiva.
(6)
En consecuencia, Alemania devolvió a Deutsche Post la ayuda estatal de 572 millones EUR recuperada y los intereses devengados.
(7)
El 2 de septiembre de 2010, el Tribunal de Justicia desestimó el recurso de casación interpuesto por la Comisión contra la sentencia del Tribunal (5).
I.1.2. Otras denuncias con posterioridad a la Decisión negativa de 2002
(8)
El 13 de mayo de 2004, UPS presentó otra denuncia alegando que se había concedido ayuda ilegal a Deutsche Post después de la Decisión negativa de 2002. UPS sostenía que en la Decisión negativa de 2002 no se habían examinado todas las medidas enumeradas en la denuncia inicial de 1994 y que las ventajas financieras concedidas a Deutsche Post que no eran compatibles con las normas sobre ayudas estatales superaban claramente los 572 millones EUR. Deutsche Post utilizó fondos estatales para ampliar su negocio de paquetería (por ejemplo, mediante la adquisición de otras empresas) y para vender servicios a precios de transferencia - que se consideran desproporcionadamente bajos - a sus filiales Postbank AG y Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (en lo sucesivo «DPEED»), que operan, respectivamente, en el sector de los servicios bancarios y en el de la distribución de paquetes empresariales con la marca DHL.
(9)
La Comisión solicitó información a Alemania el 9 de noviembre de 2004 y el 1 de abril de 2005. Las autoridades alemanas respondieron el 2 de diciembre de 2004 y el 3 de junio de 2005.
(10)
El 16 de julio de 2004, TNT Post AG & Co KG (en lo sucesivo «TNT») presentó una denuncia en la que también ella alegaba que Deutsche Post había vendido sus servicios a Postbank AG a precios de transferencia desproporcionadamente bajos. TNT sostenía que Postbank AG solo había pagado por los servicios prestados los costes variables, mientras que Deutsche Post había financiado en su totalidad los costes fijos comunes de la red de distribución con los ingresos de su monopolio en los envíos de correspondencia.
(11)
La Comisión solicitó información a Alemania el 11 de noviembre de 2004 y el 25 de abril de 2005. Las autoridades alemanas respondieron el 17 de diciembre de 2004 y el 23 de junio de 2005.
I.1.3. Decisión de ampliación de 2007
(12)
Tras recibir otras denuncias, la Comisión informó a Alemania por carta de 12 de septiembre de 2007 (6) (en lo sucesivo, «la Decisión de ampliación de 2007») sobre la ampliación del procedimiento incoado en 1999. Con la Decisión de ampliación de 2007 se perseguía el objetivo de incorporar al procedimiento todos los nuevos datos presentados y examinar detalladamente todos los posibles falseamientos de la competencia ocasionados por las medidas estatales a favor de Deutsche Post (para más información sobre las transferencias públicas, las garantías públicas, la subvención a las pensiones y el derecho exclusivo para la prestación de servicios de correspondencia, véase la sección I.1.14).
(13)
En opinión de la Comisión, debía reconstruirse exactamente la contabilidad de Deutsche Post desde 1990 hasta 2007 para aclarar los efectos de las medidas estatales en los ingresos y costes de los distintos servicios prestados por Deutsche Post.
I.1.4. Observaciones de Alemania sobre la Decisión de ampliación de 2007
(14)
Alemania presentó sus observaciones el 14 de diciembre de 2007 y Deutsche Post interpuso un recurso de casación contra la Decisión de ampliación de 2007 (véase también la sección I.3.1).
I.1.5. Observaciones de los interesados sobre la Decisión de ampliación de 2007 y observaciones de Alemania sobre dichas observaciones
(15)
El 16 de noviembre de 2007, UPS y TNT presentaron sus observaciones.
(16)
Tras solicitar una prórroga del plazo el 20 de diciembre de 2007, el Gobierno Federal presentó sus observaciones sobre las observaciones de TNT y UPS el 12 de marzo de 2008.
I.1.6. Selección de un experto externo
(17)
El 23 de enero de 2008, la Comisión publicó una convocatoria para un informe que facilitara a la Comisión determinar si Deutsche Post podría haber recibido una compensación excesiva por su obligación de servicio universal (7) desde 1990 hasta 2007.
(18)
El 18 de junio de 2008, la Comisión concluyó un contrato con WIK Consult GmbH, empresa especializada en la contabilidad del sector postal.
I.1.7. Observaciones de Alemania sobre la pertinencia de la duración del período investigado
(19)
Por cartas de 10 y 18 de junio de 2008, Alemania se pronunció en contra de la duración del período investigado (1990-2007) prevista por la Comisión y manifestó su opinión de que era suficiente limitar la investigación a los años 1990 a 1994, cuando se concedieron las transferencias; en ese período las pérdidas fueron mayores que las transferencias públicas, por lo que Deutsche Post no recibió una compensación excesiva. Según el Marco comunitario sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (8) (en lo sucesivo «el Marco comunitario de 2005»), presentar datos contables para el período posterior a 1994 sería desproporcionado ya que el período para el cálculo de las compensaciones excesivas se limita a cuatro años.
(20)
El 27 de junio de 2008, Alemania presentó un dictamen pericial sobre la obligación de la Comisión de examinar por separado las transferencias públicas, las garantías públicas y la subvención a las pensiones (9). Además, Alemania alegó que no era necesario examinar los datos contables para evaluar las garantías públicas y la subvención a las pensiones.
(21)
Alemania mantuvo la misma posición en las reuniones con los servicios de la Comisión de 29 de mayo y de 15 de julio de 2008.
I.1.8. Solicitud de información de 17 de julio de 2008
(22)
El 17 de julio de 2008, la Comisión envió a Alemania una solicitud de información referente a todas las medidas estatales sometidas a examen y un cuestionario sobre los ingresos y costes de Deutsche Post desde 1990 hasta 2007. La solicitud de información se elaboró en colaboración con WIK Consult. El 5 de agosto de 2008, Alemania solicitó una prórroga indefinida del plazo puesto que primero debía establecerse la disponibilidad de ciertos datos.
I.1.9. Recordatorios de 12 y 22 de agosto de 2008
(23)
El 12 de agosto de 2008, la Comisión explicó por qué debía efectuarse el examen de los ingresos y costes de Deutsche Post desde 1990 a 2007 e insistió en que se presentara la información solicitada.
(24)
En su comunicación de 14 de agosto de 2008, Alemania alegó una vez más que no había motivos para examinar los ingresos y costes de Deutsche Post posteriores a 1994. El 22 de agosto de 2008, la Comisión se reservó el derecho de enviar un requerimiento de información, de conformidad con el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (10), en el caso de que Alemania no presentara la información solicitada.
(25)
En su comunicación de 29 de septiembre de 2008, Alemania presentó los resultados de otro dictamen pericial (que transmitió el 2 de octubre de 2008) para respaldar su posición de que no era necesario un análisis de la contabilidad posterior a 1994 y de que el período de investigación pertinente era desde 1990 a 1994 (11).
(26)
El 28 de octubre de 2008, Alemania transmitió información sobre las garantías estatales y la subvención a las pensiones.
I.1.10. Requerimiento de información de 30 de octubre de 2008
(27)
La Comisión no aceptó los argumentos de Alemania e insistió en que era necesario un análisis hasta 2007 para apreciar en su totalidad los efectos sobre la competencia de las medidas estatales concedidas. Tras dos recordatorios de 12 y de 22 de agosto de 2008, el 30 de octubre de 2008 la Comisión envió un requerimiento de información instando formalmente a Alemania a que presentara todos los datos contables necesarios de la totalidad del período 1990-2007.
(28)
Alemania y Deutsche Post impugnaron la validez del requerimiento de información (véase la sección I.3.2).
(29)
El 27 de noviembre de 2008, Alemania comunicó los datos contables solicitados del período desde 1990 hasta 1994 y posteriormente una versión actualizada de dichos datos los días 5 y 16 de diciembre de 2008.
I.1.11. Presentación de los datos contables del período 1990-2007
(30)
Tras una reunión celebrada el 6 de febrero de 2009 entre el Secretario de Estado alemán, Sr. Pfaffenbach, el Presidente del Consejo de Administración de DPAG, Sr. Appel, y el miembro de la Comisión responsable de la política de competencia, Alemania y Deutsche Post aceptaron presentar datos contables del período posterior a 1994.
(31)
El 3 de marzo de 2009, Alemania presentó un primer paquete de datos contables para el período de investigación total desde 1990 a 2007.
(32)
El 3 de marzo de 2009 en Bruselas y el 12 de marzo, 2 de abril, 28 de mayo, 23 de junio y 18 de septiembre de 2009 en Bonn, se celebraron reuniones entre Deutsche Post y los servicios de la Comisión. Alemania transmitió las correspondientes aclaraciones de Deutsche Post el 26 de marzo, 7 de mayo y 22 de junio de 2009.
(33)
Tras estas reuniones y una serie de preguntas que los servicios de la Comisión enviaron a Deutsche Post el 4 de junio y el 30 de julio de 2009, Alemania presentó datos contables actualizados y algunas aclaraciones más el 9 y 31 de julio, 17 de agosto, 8 y 10 de septiembre y 15 de octubre de 2009.
(34)
El 16 y el 24 de septiembre de 2009, los servicios de la Comisión formularon otras preguntas, a las que Alemania respondió el 14 de octubre de 2009.
I.1.12. Presentación del informe WIK
(35)
Debido a retrasos en la presentación de los datos contables, el contrato con WIK Consult hubo de prorrogarse varias veces. El 9 de noviembre de 2009, WIK Consult presentó finalmente su informe (en lo sucesivo, «el informe WIK»).
(36)
El 14 y el 21 de enero de 2010, Alemania transmitió sus observaciones sobre el informe WIK. El 11 de febrero de 2010, Alemania presentó un informe elaborado por KPMG (en lo sucesivo, «el informe KPMG») sobre la naturaleza jurídica de las retrocesiones (12) que, hasta 1995, estaba obligada a pagar al Estado alemán Deutsche Post y un informe elaborado por Deloitte (13) (en lo sucesivo, «el informe Deloitte I») sobre el beneficio «razonable» de referencia utilizado en el informe WIK.
(37)
El 23 de abril de 2010, Alemania presentó otro informe Deloitte (en lo sucesivo, «el informe Deloitte II») sobre el nivel del beneficio razonable que debe utilizarse para los servicios universales de Deutsche Post.
(38)
El 9 de agosto de 2010, Alemania transmitió diversas observaciones sobre el cálculo de la compensación excesiva y la aplicación del principio del inversor en una economía de mercado a la evaluación de las transferencias públicas.
I.1.13. Observaciones a raíz de la anulación de la Decisión negativa de 2002
(39)
El 5 de noviembre de 2010, Alemania envió otro dictamen pericial que analizaba la importancia de la sentencia en el asunto C-399/08 Comisión/Deutsche Post (véase la sección I.3.5) para el procedimiento en curso (14).
I.1.14. Decisión de ampliación de 2011
(40)
Por carta de 10 de mayo de 2011, la Comisión comunicó a Alemania su Decisión de ampliar el procedimiento incoado en 1999 y ampliado en 2007, de conformidad con el artículo 108, apartado 2, del TFUE, para efectuar una investigación pormenorizada de la subvención a las pensiones que recibió Deutsche Post desde 1995 (en lo sucesivo, «Decisión de ampliación de 2011»).
(41)
Tras una solicitud inicial de prórroga del plazo de 23 de mayo de 2011, el 29 de julio de 2011 Alemania presentó sus observaciones, así como nuevos documentos sobre la necesidad de un cálculo de la compensación excesiva para demostrar las presuntas subvenciones cruzadas (15), otro sobre una comparación de los costes sociales efectivamente soportados por Deutsche Post con los costes sociales habituales en el mercado (16) y un tercero sobre el importe de los costes sociales excesivos soportados por Deutsche Post en relación con el nivel habitual en el mercado (17).
(42)
UPS presentó sus observaciones el 4 de octubre de 2011. Free and Fair Postal Postal Initiative (en lo sucesivo, «FFPI») presentó sus observaciones el 5 de octubre de 2011 y Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (en lo sucesivo, «BIEK») lo hizo el 7 de octubre de 2011. El 13 de octubre de 2011, la Comisión transmitió a Alemania las observaciones de los interesados.
(43)
El 14 de noviembre de 2011, Alemania formuló sus observaciones sobre las observaciones de los interesados.
(44)
El 18 de noviembre de 2011, la Comisión envió otra solicitud de información acerca de los detalles de la financiación de los derechos a pensión con posterioridad a 2007. Alemania respondió por cartas de 2 y 19 de enero de 2012. El 16 de diciembre de 2011, la Comisión transmitió a Alemania un informe de Charles River Associates sobre el beneficio de referencia (18) (en lo sucesivo, el «informe CRA»), y sobre el que Alemania formuló sus observaciones el 16 de enero de 2012.
I.2. Procedimiento con arreglo al artículo 102 del TFUE
(45)
Basándose en la denuncia de UPS de 1994, la Comisión consideró que Deutsche Post había infringido el artículo 102 del TFUE con su política de imposición de precios en el segmento de paquetería business-to-consumer en el período 1990-1995. A Deutsche Post se le impuso una multa de 24 millones EUR (19).
(46)
El 22 de abril de 2004, UPS interpuso otra denuncia contra Deutsche Post por abuso de posición dominante sobre la base del artículo 102 del TFUE. Según UPS, Deutsche Post había facturado sus servicios regulados de correspondencia a precios excesivos.
(47)
En el curso de su investigación, el 5 de noviembre de 2004 la Comisión recibió documentos relativos a la decisión de la autoridad reguladora alemana (en lo sucesivo, «el regulador postal») sobre el límite superior de precios para los servicios regulados de correspondencia de Deutsche Post a partir del 1 de enero de 2003 (en lo sucesivo, «Decisión de limitación de precios de 2002»). Por carta de 13 de junio de 2007, Alemania manifestó su acuerdo con la utilización de estos documentos en el procedimiento de ayuda estatal.
(48)
El 25 de marzo de 2008, la Comisión decidió archivar el procedimiento de infracción a las normas de competencia al considerar improbable que se pudiera probar una infracción de ese tipo contra el artículo 102 del TFUE (20).
I.3. Procedimientos judiciales
I.3.1. Asunto T-421/07, Deutsche Post AG/Comisión
(49)
Deutsche Post impugnó la Decisión de ampliación de 2007 alegando que la Decisión negativa de 2002 creó expectativas legítimas de que la Comisión no iba a retomar sus investigaciones.
(50)
El 8 de diciembre de 2011, el Tribunal declaró la inadmisibilidad del recurso (21).
I.3.2. Asunto T-570/08, Deutsche Post AG/Comisión, y asunto T-571/08, Alemania/Comisión
(51)
Alemania y Deutsche Post impugnaron la validez del requerimiento de información de la Comisión de 30 de octubre de 2008 al considerar que dicho requerimiento solicitaba información irrelevante y representaba un esfuerzo desproporcionado para Deutsche Post.
(52)
El 16 de julio de 2010, el Tribunal declaró la inadmisibilidad de ambos recursos puesto que el requerimiento de información no había vulnerado los derechos procesales de Deutsche Post ni de Alemania.
I.3.3. Asunto C-463/10, P Deutsche Post AG/Comisión, y asunto C-475/10, P Alemania/Comisión
(53)
El 27 de septiembre de 2010, Deutsche Post y Alemania interpusieron un recurso de casación contra la sentencia del Tribunal y manifestaron que el requerimiento de información había lesionado sus derechos. El 13 de octubre de 2011, el Tribunal de Justicia anuló la sentencia del Tribunal General de 16 de julio de 2010 (22). Por consiguiente, el asunto se devolvió al Tribunal General y el procedimiento sigue pendiente.
I.3.4. Asunto T-344/10, UPS/Comisión
(54)
El 20 de agosto de 2010, UPS interpuso un recurso ante el Tribunal General alegando que la Comisión había incurrido en una omisión culposa por lo que se refiere a la investigación de la ayuda estatal de 2007. Puesto que habían transcurrido casi tres años desde la Decisión de ampliación de 2007, UPS consideró que la Comisión había tenido ocasión suficiente de investigar las medidas en cuestión y de evaluar las circunstancias de hecho y de derecho para adoptar una decisión definitiva y archivar el procedimiento de investigación. El procedimiento todavía está pendiente.
I.3.5. Asunto T-388/11, Deutsche Post AG/Comisión
(55)
El 22 de julio de 2011, Deutsche Post impugnó la Decisión de ampliación de 2011 alegando que la Comisión había cometido un error manifiesto al considerar la subvención a las pensiones en su evaluación preliminar como ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE y como nueva ayuda a tenor del artículo 108, apartado 1, del TFUE. El procedimiento todavía está pendiente.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LAS MEDIDAS ESTATALES
(56)
Desde 1989, Deutsche Post ha recibido apoyo estatal mediante diversas medidas:
1)
financiación pública de los derechos de pensión sobre la base de:
-
la Ley de derechos de los trabajadores (Personalrechtsgesetz 1994) (23) (en lo sucesivo, «PostPersRG 1994»);
2)
transferencias y garantías públicas sobre la base de:
-
la Ley de servicios postales de 1989 (Postverfassungsgesetz 1989 (24) en lo sucesivo, «PostVerfG 1989»),
-
la Ley de transformación de los servicios postales de 1994 (Postumwandlungsgesetz 1994 (25) en lo sucesivo, «PostUmwG 1994»);
3)
derecho exclusivo y regulación de precios sobre la base de:
-
la Ley de correos de 1989 (Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (en lo sucesivo, «PostG 1989»),
-
la Ley de servicios postales de 1997 (Postgesetz 1997, en lo sucesivo, «PostG 1997»).
II.1. Subvención a las pensiones en el contexto de las prestaciones sociales y de los regímenes contributivos a la seguridad social para funcionarios y personal laboral
(57)
Desde 1995, la subvención a las pensiones cubre una gran parte del pago de las pensiones de los funcionarios jubilados de Deutsche Post. Para entender plenamente los efectos de la subvención a las pensiones en la evaluación, en los siguientes considerandos se describirán con más detalle las prestaciones sociales y las cotizaciones sociales de los funcionarios, comparándolas con los regímenes obligatorios de seguridad social de los empleados de Derecho privado (en lo sucesivo, «personal laboral»).
II.1.1. Prestaciones sociales de los funcionarios
(58)
Los funcionarios tienen derecho a la pensión de vejez y a prestaciones en caso de enfermedad y necesidad de cuidados. Las prestaciones de los funcionarios de Deutsche Post son las mismas que las de todos los demás funcionarios:
1)
el importe de la pensión está fijado de antemano, con arreglo al artículo 14 de la BeamtVG (27), en un determinado porcentaje del último sueldo del funcionario. Así, por ejemplo, a un funcionario que se jubilara en 2010 y haya trabajado el número requerido de años, le corresponde una pensión que equivale al 71,75 % de su último sueldo;
2)
los funcionarios tienen derecho al reembolso del 50 % al 70 % de los gastos de atención sanitaria y de cuidados especiales; el porcentaje restante deben pagarlo ellos. El desglose exacto de los gastos de atención sanitaria depende de diversos factores, por ejemplo, del número de hijos. Los funcionarios pueden optar por suscribir un seguro de enfermedad voluntario complementario o pagar ellos mismos su parte de los gastos de atención sanitaria.
II.1.2. Financiación de las prestaciones sociales de los funcionarios de POSTDIENST de 1989 a 1994
(59)
Tras la primera reforma postal de 1989, de conformidad con el artículo 54, apartado 2, de la PostVerfG 1989, POSTDIENST, TELEKOM y POSTBANK tenían que financiar íntegramente los pagos de las pensiones y los costes de la atención sanitaria de los funcionarios jubilados, que fueron asignados a sus respectivas empresas en función de las actividades anteriores de cada funcionario. En virtud de dicha disposición, aunque ante quien reclaman sus derechos los funcionarios sigue siendo el Estado, este puede exigir la totalidad del importe de esos derechos a POSTDIENST, TELEKOM o a POSTBANK respectivamente.
II.1.3. Financiación de las prestaciones sociales de los funcionarios de DPAG desde 1995
(60)
En el marco de la segunda reforma postal de 1994, los funcionarios que habían trabajado para POSTDIENST fueron transferidos a DPAG, según el artículo 2, apartado 1, de la PostPersRG 1994. Según el artículo 2, apartado 3, de la PostPersRG 1994, los funcionarios mantuvieron su régimen jurídico. Según el artículo 1, apartado 1, de la PostPersRG 1994, DPAG asumió todos los derechos y obligaciones de los trabajadores del Estado Federal y según el artículo 2, apartado 3, de la PostPersRG 1994, todos los derechos pecuniarios de los funcionarios.
(61)
Según el artículo 15 de la PostPersRG 1994, el pago de las pensiones y de las prestaciones sanitarias a los funcionarios jubilados fue asumido por un fondo de pensiones que acababa de crearse para los funcionarios de Deutsche Post. El 1 de julio de 2001, los fondos de pensiones de Deutsche Post, Deutsche Telekom AG y Postbank AG se fusionaron en el Postbeamtenversorgungskasse (en lo sucesivo, para la totalidad del período a partir del 1 de enero de 1995, denominados conjuntamente «Fondo de Pensiones»).
(62)
Según el artículo 16, apartado 1, de la PostPersRG 1994, desde 1995 hasta 1999 Deutsche Post debía pagar una contribución anual al Fondo de Pensiones de 2 045 millones EUR, es decir, un total de 10 225 millones EUR. Desde 2000, en virtud del artículo 16, apartado 2, de la PostPersRG 1994, Deutsche Post debe pagar una contribución anual del 33 % de los sueldos pagados a los funcionarios (es decir, unas contribuciones que van de 735 millones EUR en 2000 hasta 540 millones EUR en 2010) al Fondo de Pensiones.
(63)
Según el artículo 16, apartado 2, de la PostPersRG 1994, la subvención a las pensiones cubre el déficit restante (es decir, la diferencia entre los pagos de las pensiones de los funcionarios jubilados y la contribución de Deutsche Post al Fondo de Pensiones). La subvención a las pensiones pasó de 151 millones EUR en 1995 a 3 203 millones EUR en 2010 y totalizó 37 121 millones EUR en el período 1995-2010.
Gráfico 1
Financiación del Fondo de Pensiones (en millones EUR)
II.1.4. Regímenes de seguridad social obligatorios del personal laboral y seguro complementario de pensión del personal laboral de Deutsche Post
(64)
El personal laboral está sujeto al régimen obligatorio general de seguridad social y debe suscribir los cuatro seguros siguientes: pensión, desempleo, enfermedad y cuidados especiales (28). Los regímenes de seguridad social obligatorios para el personal laboral ofrecen distinto nivel de cobertura en materia de pensión y de enfermedad que el régimen vigente para los funcionarios:
1)
la cuantía de la pensión no se calcula como porcentaje del último salario mensual sino como el promedio del salario de la vida laboral;
2)
los gastos del seguro de enfermedad y el seguro de cuidados especiales están totalmente cubiertos.
(65)
También en la financiación de las prestaciones sociales hay diferencias esenciales con el régimen aplicable a los funcionarios: los regímenes de seguridad social obligatorios del personal laboral se financian mediante las cotizaciones conjuntas del trabajador y del empresario a lo largo de la vida laboral del trabajador (en lo sucesivo, «cotizaciones obligatorias a la seguridad social»). El tipo de cotización total se reparte formalmente entre una cuota empresarial y una cuota del trabajador, cada una de las cuales constituye aproximadamente la mitad del importe total. No obstante, la empresa tiene la obligación formal de trasferir la contribución total a la seguridad social.
Gráfico 2
Tipos de las cotizaciones obligatorias a la seguridad social en porcentaje del salario bruto del personal laboral (véase también el anexo)
(66)
El gráfico 2 muestra que los tipos de las contribuciones obligatorias a la seguridad social desde 1995 oscilan entre el 38 % y el 42 % del salario bruto (= salario neto + cuota del trabajador). La cuota empresarial y la cuota del trabajador a las cotizaciones a la seguridad social estaban comprendidas entre el 19 % y el 21 % del salario bruto (véase la serie cronológica detallada en el anexo).
(67)
El personal laboral de Deutsche Post se ha beneficiado no solo de los regímenes obligatorios de seguridad social, sino también de un seguro complementario de pensión. Al personal laboral contratado antes de 1997 se le ofreció un seguro complementario de pensión, gracias al cual recibiría una pensión comparable a la de los funcionarios. El seguro complementario de pensión cubría la diferencia entre el seguro obligatorio de pensión del personal laboral, que equivale a un porcentaje determinado del salario promedio de la vida laboral, y la pensión de los funcionarios, que corresponde a un porcentaje determinado del último sueldo. Las disposiciones detalladas se establecen en la Carta del Instituto de Pensiones de Correos alemanes (en lo sucesivo, «VAP») (29).
(68)
Hasta 1997, Deutsche Post financió el complemento de pensión para el personal laboral jubilado mediante una contribución de aproximadamente [5 % a 10 %] (30) del salario bruto del personal laboral en activo. A partir de 1997, Deutsche Post constituyó reservas para las obligaciones pendientes del VAP (véase también la descripción de la carga no 4 en la sección II.3.1.3).
(69)
A partir de 1997, al personal laboral de nueva contratación se le ofrecía un seguro complementario de pensión considerablemente reducido, al que Deutsche Post transfería una contribución desde 1997 a 2007 de [0 % y 5 %] del salario bruto.
II.2. Transferencias públicas y garantías públicas en el contexto del derecho exclusivo y de las obligaciones de servicio postal universal de Deutsche Post
II.2.1. Derecho exclusivo hasta 2007
(70)
Antes de 1998, la constitución y explotación de empresas dedicadas a la expedición remunerada de correspondencia estaban reservadas exclusivamente a Deutsche Post, con arreglo al artículo 2 de la PostG 1989. Otros servicios postales, como la expedición de paquetes, periódicos o revistas, no estaban reservados a Deutsche Post sino abiertos a la competencia. Según el artículo 37 de la PostVerfG 1989, los beneficios obtenidos de estos servicios de correspondencia reservados deben utilizarse para financiar las pérdidas de los servicios universales ofrecidos en mercados abiertos a la competencia. Según el artículo 4 de la PTRegG 1994 (31), la autorización de las tarifas de los servicios de correspondencia reservados era competencia del Ministro Federal de Correos y Telecomunicaciones.
(71)
Con la entrada en vigor de la PostG 1997 en 1998, el volumen de los servicios reservados de Deutsche Post se fue reduciendo paulatinamente. Según el artículo 51 de la PostG 1997, el derecho exclusivo de Deutsche Post en 1997 abarcaba la distribución de cartas y catálogos con una dirección postal y de un peso máximo de 200 gramos, pero posteriormente el límite de peso se fue reduciendo paulatinamente y en 2006 se fijó en 50 g. El derecho exclusivo terminó por suprimirse el 31 de diciembre de 2007.
II.2.2. Obligación de servicio postal universal hasta 2007
(72)
La obligación de servicio universal se encomendó formalmente a Deutsche Post mediante dos actos jurídicos:
1)
el Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (Reglamento sobre las prestaciones obligatorias del servicio postal, en lo sucesivo, «PPflLV») designaba a Deutsche Post prestador del servicio postal universal de correspondencia y paquetes de un peso máximo de 20 kg, confiándole la prestación de los correspondientes servicios en toda Alemania con tarifas uniformes;
2)
la PostG 1997 y su Reglamento de aplicación de 1999 (33) (en lo sucesivo, «Reglamento de servicio universal de 1999») mantuvo el mandato de DPAG para la prestación de servicios universales.
(73)
El artículo 11 de la PostG 1997 define los servicios universales como una oferta mínima de servicios postales prestados en todo el territorio a precios asequibles. Estos servicios comprenden la distribución de cartas, paquetes con una dirección postal cuyo peso unitario máximo no supere los 20 kg, así como libros, catálogos, periódicos y revistas (en lo sucesivo, «servicios universales»).
(74)
El Reglamento de servicio universal de 1999 fija los requisitos mínimos de calidad del servicio universal:
1)
debe haber un mínimo de 12 000 oficinas de correos en territorio federal;
2)
como promedio anual, el 80 % de las cartas y paquetes debe entregarse dentro de plazos determinados (las cartas, un día laborable y los paquetes, dos días laborables), además, los días laborables debe haber como mínimo un reparto diario;
3)
aunque, como regla general, los precios de los servicios universales han de ser asequibles, DPAG debía cobrar precios uniformes por los servicios de correspondencia que prestaba en virtud del derecho exclusivo que expiró en 2007. Además, DPAG goza de cierta flexibilidad para fijar los precios en los servicios reservados puesto que puede llegar a acuerdos individuales sobre precios con clientes que expidan un mínimo de 50 unidades por transacción.
(75)
Mediante el artículo 52 de la PostG 1997 se prorrogó el mandato de la prestación de servicios universales a DPAG hasta el 31 de diciembre de 2007, es decir, hasta la expiración de su derecho exclusivo para los servicios de correspondencia. Desde la expiración del derecho exclusivo, en Alemania no hay ningún operador postal al que se haya encomendado la obligación de servicio universal, lo que significa que todos los operadores de servicios postales deben prestar servicios postales universales («fuerzas del mercado»). Si se demuestra o se supone que un servicio universal no se presta de manera suficiente o adecuada, la PostG 1997 ofrece los instrumentos jurídicos para garantizar la prestación de dicho servicio.
(76)
Como se desprende del informe WIK (véase el gráfico 3), aproximadamente el 88 % de los ingresos totales desde 1990 hasta 2007 correspondía a los servicios universales. La mayor parte de los servicios universales de correspondencia estaba sujeta a una regulación de precios debido a la posición dominante en el mercado de Deutsche Post (véase la sección II.2.1). Además de estos servicios regulados, que supusieron alrededor del 62 % de los ingresos totales, Deutsche Post prestó servicios universales de paquetería (aproximadamente el 15 % de los ingresos totales) y otros servicios universales de correspondencia no regulados (aproximadamente el 11 % de los ingresos totales), compitiendo con otros operadores.
(77)
Por otra parte, Deutsche Post también ofrecía servicios comerciales (por ejemplo, servicios de banca minorista para Postbank, servicios de distribución para Telekom o reparto de publicidad denominativa). En total, los servicios comerciales representaron aproximadamente el 12 % de los ingresos totales de Deutsche Post en el período 1990-2007.
II.2.3. Transferencias públicas
(78)
Desde su fundación en 1950, Deutsche Bundespost era una empresa de patrimonio especial del Estado. Según el Derecho administrativo alemán, una empresa de patrimonio especial no tiene personalidad jurídica independiente del Estado pero cuenta con presupuesto propio y no es responsable de las deudas generales del Estado.
(79)
La primera reforma postal de 1989 preveía que la empresa de patrimonio especial tuviera tres divisiones: POSTDIENST, POSTBANK y TELEKOM, clasificadas como «empresas públicas» pero que no tenían personalidad jurídica independiente del Estado.
(80)
Según el artículo 37, apartados 2 y 3, de la PostVerfG 1989, como norma las tres empresas debían autofinanciar en su totalidad los costes de sus servicios pero estaba permitida la financiación cruzada entre las tres de las pérdidas resultantes de la obligación de servicio universal. Sobre esta base, entre 1990 y 1993 POSTDIENST recibió de TELEKOM un total de 2 844 millones EUR para cubrir sus pérdidas.
(81)
En el marco de la segunda reforma postal, el 1 de enero de 1995 las tres divisiones de la empresa de patrimonio especial se transformaron en sociedades anónimas: POSTDIENST se convirtió en DPAG, POSTBANK en Postbank AG y TELEKOM en Telekom AG. Según el artículo 2, apartado 2, de la PostUmwG 1994, Telekom AG asumió todas las obligaciones crediticias imputables a la empresa de patrimonio especial en su conjunto pero conservando el derecho de reclamación frente a DPAG y Postbank AG en la medida en que las obligaciones crediticias pudieran atribuirse a sus predecesoras legales.
(82)
Según el artículo 7 de la PostUmwG 1994, sin embargo, los derechos de reclamación (basados en el artículo 2, apartado 2, de la PostUmwG 1994) de Telekom AG frente a DPAG por valor de las pérdidas incurridas por POSTDIENST expiraron el 31 de diciembre de 1994, lo que dio lugar a una transferencia de activos por valor de 2 822 millones EUR de Telekom AG a DPAG. En opinión de Alemania, esta transferencia de Telekom AG, como las transferencias anteriores en virtud del artículo 37, apartado 3, de la PostVerfG 1989, era indispensable para que DPAG cumpliera su obligación de servicio universal.
(83)
De 1990 a 1995, POSTDIENST recibió en total 5 666 millones EUR como compensación por su obligación de servicio universal.
II.2.4. Garantía del Estado para los instrumentos de deuda emitidos antes de 1995
(84)
Desde 1953, según el artículo 22, apartado 4, de la PostVwG 1953 (34), los instrumentos de deuda de Deutsche Bundespost tenían el mismo valor legal que los instrumentos de deuda del Estado. La PostVerfG de 1989, que derogó la PostVwG de 1953, incorporó esta disposición en su artículo 40.
(85)
Tras la creación de las tres divisiones en 1989, POSTDIENST no emitió las obligaciones de deuda ella misma sino que POSTBANK administró las correspondientes transacciones para todas las empresas de Deutsche Bundespost. Los instrumentos de deuda se asignaron posteriormente a POSTDIENST, TELEKOM y POSTBANK en función de sus necesidades financieras.
(86)
Después de 1995, de conformidad con el artículo 2, apartado 4, de la PostUmwG 1994, el Estado alemán siguió siendo responsable de todas las obligaciones de deuda contraídas antes de 1995 por Deutsche Bundespost y posteriormente asignadas a POSTDIENST, TELEKOM y POSTBANK. Sin embargo, Alemania no asumió la responsabilidad por los instrumentos de deuda que había emitido DPAG con posterioridad a esa fecha.
II.3. Ingresos procedentes de los servicios regulados como compensación adicional por los costes de pensiones y costes netos del servicio universal
(87)
La PostG 1997 encargó también a la Bundesnetzagentur (en lo sucesivo, «el regulador postal») la supervisión de los mercados de correspondencia reservados y liberalizados. Según el artículo 19 de la PostG 1997, el regulador postal tiene competencias para regular las tarifas de Deutsche Post en los mercados de correspondencia en los que ocupa una posición dominante. Deutsche Post no solo ocupaba una posición dominante en el sector de los servicios reservados (según el artículo 51 PostG 1997), sino también prácticamente en todos los demás servicios de correspondencia que ya habían sido abiertos a la competencia. La regulación de precios puede consistir en la determinación de una limitación de precios ex ante o un control de precios ex post.
(88)
Según las investigaciones de mercado del regulador postal, Deutsche Post tenía una cuota de mercado media de entre el 90 % y el 97 % en los mercados de servicios regulados de correspondencia. En su último informe, el regulador postal lamenta que la apertura gradual del mercado introducida en 1997 no haya logrado la competencia efectiva en el mercado alemán de correspondencia (35).
(89)
Los servicios regulados de correspondencia representaban la mayor parte de los ingresos totales de Deutsche Post (aproximadamente el 62 % de sus ingresos totales desde 1990 hasta 2007 (véase el gráfico 3) y el 56 % de los ingresos totales desde 2008 hasta 2010).
(90)
En adelante, nos referiremos a todos los demás servicios universales y comerciales que no estén sujetos a la regulación de precios con arreglo a los artículos 19 a 27 PostG 1997 (36) como «servicios no regulados».
(91)
Para los servicios de correspondencia de precio regulado, el artículo 20, apartados 1 y 2, de la PostG 1997 dispone que las tarifas reflejen los costes de una prestación de servicios eficiente. No obstante, cuando esté objetivamente justificado, el regulador postal debe tener debidamente en cuenta, entre otras cosas:
-
los costes de la prestación de servicios postales en todo el territorio, y
-
los costes de las prestaciones del seguro de pensión y de enfermedad de los empleados transferidos de POSTDIENST.
(92)
El artículo 57 de la PostG 1997 y el Decreto del Ministerio Federal de Economía y Tecnología de 27 de marzo de 2000 mantuvieron los precios regulados en el nivel de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2002.
II.3.1. Decisión de limitación de precios de 2002
(93)
El regulador postal no tomó su primera Decisión sobre el límite superior de las tarifas reguladas de correspondencia para el período comprendido entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2007 (en lo sucesivo, «Decisión de limitación de precios de 2002») hasta 2002. La denominada «regulación de limitación de precios» es un sistema de regulación de los precios de una serie de servicios agrupados según el cual no se controlan los precios de cada servicio sino que se fija un límite superior de la media ponderada de todos los precios de los servicios agrupados. De conformidad con el artículo 19 de la PostG 1997, la fijación de un límite de precios ex ante abarcaba todos los servicios postales en los que Deutsche Post tenía una posición dominante en el mercado.
(94)
A los fines de la Decisión de limitación de precios de 2002, Deutsche Post presentó al regulador postal por primera vez una contabilidad de ingresos y gastos regulatoria (en lo sucesivo, «CR 2002») que abarcaba el período 1998-2006. La CR se basaba en los resultados obtenidos hasta 2001 y en las previsiones para los ejercicios siguientes.
(95)
En 2002, Deutsche Post alegó las denominadas «cargas» por la obligación de servicio universal y por el empleo de los funcionarios y personal laboral transferidos de POSTDIENST. Se trata de los costes en los que, según Deutsche Post, no habría incurrido de no ser porque se hizo cargo de los trabajadores y las infraestructuras de POSTDIENST (véase la lista detallada en el cuadro 1).
Cuadro 1
Cargas aprobadas en la Decisión de limitación de precios de 2002 (en millones EUR, valores nominales)
no
Cargas derivadas de la Decisión de limitación de precios de 2002
Carga media (1998-2006) en millones EUR
%
1
Costes salariales inhabituales
[…]
[…]
2
Costes sociales inhabituales
[…]
[…]
3
Red de oficinas de correos
[…]
[…]
4
Seguro complementario de pensión para el personal laboral (VAP)
[…]
[…]
5
Carga de infraestructuras de transporte
[…]
[…]
6
Costes sociales y de atención sanitaria (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Reestructuración de personal
[…]
[…]
8
Cobertura del déficit del seguro de enfermedad de los funcionarios
[…]
[…]
Carga total media
[…]
100 %
(96)
El regulador postal aceptó finalmente los argumentos de Deutsche Post según los cuales la empresa no habría incurrido en estas cargas sin la obligación de servicio universal (carga no 3 y no 5, costes del servicio universal) y si no hubiera estado obligada a hacerse cargo de los funcionarios y del personal laboral de POSTDIENST (cargas no 1, 2, 4, 6, 7 y 8). Así pues, el regulador postal autorizó tarifas más elevadas para la correspondencia regulada para financiar las cargas anuales medias aducidas para el período 2002-2006 de […] mil millones EUR con los ingresos procedentes de los servicios regulados de correspondencia. Según la Decisión de limitación de precios de 2002, el 100 % de las cargas se asignaron a los precios que están sujetos a una limitación de precios ex ante.
II.3.1.1. Salarios básicos inhabituales (carga no 1)
(97)
La carga no 1 corresponde a la parte del salario de los trabajadores postales que supera la media del sector. Deutsche Post utilizó como valor de referencia para los salarios «competitivos» los salarios del personal contratado después de 2002 que se habían estipulado con los sindicatos por convenio colectivo (ETV). Para calcular la carga no 1, sin embargo, se aplicó este valor de referencia a todos los trabajadores. También se aplicó retroactivamente hasta 1998 en la contabilidad de costes y prestaciones presentada.
II.3.1.2. Costes sociales inhabituales (carga no 2)
(98)
El regulador postal también aceptó el argumento de Deutsche Post según el cual esta empresa había tenido que soportar cotizaciones a la seguridad social por el personal laboral y por los funcionarios más elevadas que las que normalmente debían pagar los competidores privados por su personal laboral.
(99)
Deutsche Post basa sus cálculos en un tipo de cotización a la seguridad social que considera «competitivo» tanto para los funcionarios como para el personal laboral (en lo sucesivo, «tipo de cotización de la CR»). Este tipo de cotización de la CR se define como la suma de:
1)
la cuota empresarial de las cotizaciones a la seguridad social del personal laboral (aproximadamente entre el 19 % y el 21 %, que corresponde, como muestra el gráfico, a alrededor de la mitad del tipo de cotización total a la seguridad social);
2)
la cotización al seguro de accidentes ([0 % al 5 %]; Deutsche Post añadió esta contribución desde 2001 al tipo de cotización de la CR), y
3)
la cotización al seguro complementario de pensión ([0 % al 5 %]; la cotización de Deutsche Post desde 1997 está incluida en el tipo de cotización de la CR, porque una cotización al seguro complementario de pensión de este valor se considera «habitual». El tipo se basa en el seguro complementario de pensión que ofrece Deutsche Post desde 1997 al personal laboral recién contratado).
(100)
Los ingresos del sector regulado financian todas las cotizaciones a la seguridad social que superan el tipo de cotización de la CR (en lo sucesivo, «cotizaciones inhabituales a la seguridad social»). Tomando como ejemplo el cálculo de las cotizaciones inhabituales a la seguridad social de los funcionarios en 2001, el cuadro 2 muestra que las cotizaciones reales a la seguridad social de los funcionarios eran casi el doble de las cotizaciones a la seguridad social consideradas «normales» basadas en el tipo de cotización de la CR.
Cuadro 2
Cálculo de los costes sociales inhabituales de los funcionarios en 2001 según la CR 2002 (en millones EUR)
% de los salarios reales
(1)
Tipo de cotización al Fondo de Pensiones
33 %
(2)
Total de los salarios de los funcionarios
[…]
(3)
=(1)*(2)
Cotización al Fondo de Pensiones
[…]
(4)
Costes de atención sanitaria
[…]
(5)
=(3)+(4)
Costes sociales soportados
[…]
[40 % al 45 %]
(6)
Cuota empresarial de las cotizaciones a la seguridad social
20,43 %
(7)
Seguro de accidentes
[…]
(8)
Seguro complementario de pensión
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
Tipo de cotización de la CR
[…]
(10)
=(2)*(9)
Valor de referencia de los costes sociales en la CR
[…]
[20 % al 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Costes sociales inhabituales
[…]
[15 % al 20 %]
(101)
Las cotizaciones incurridas a la seguridad social incluyen el pago por parte de Deutsche Post del 33 % de los salarios reales de los funcionarios en activo (respectivamente pagos a tanto alzado anuales de 2 045 millones EUR de 1995 a 1999) al Fondo de Pensiones así como las cotizaciones a los costes de atención sanitaria de los funcionarios. En 2001, las cotizaciones reales a la seguridad social ascendieron en total al [40 % hasta el 45 %] de los sueldos reales de los funcionarios.
(102)
Aunque el tipo de cotización a la seguridad social se define como un porcentaje del salario bruto del personal laboral (salario neto + cuota del trabajador a la seguridad social), Deutsche Post multiplica el tipo de cotización de la CR de [20 % hasta 25 %] por los sueldos reales de los funcionarios para calcular el valor de referencia de la CR.
II.3.1.3. Seguro complementario de pensión del personal laboral (carga no 4)
(103)
La carga no 4 está pensada para compensar la constitución de reservas para las obligaciones anteriores a 1997 del seguro complementario de pensión VAP del personal laboral de Deutsche Post.
(104)
Como se explica en la sección II.1.4, al personal laboral de Deutsche Post contratado antes de 1997 se le ofreció un seguro complementario de pensión para garantizarle una pensión comparable a la de los funcionarios. POSTDIENST, sin embargo, no ha constituido unas reservas similares para futuros pagos de pensiones. Solo después de la creación de DPAG se constituyeron en el balance reservas por valor de 8 153 millones EUR.
II.3.1.4. Otros costes sociales inhabituales (cargas no 6, 7 y 8)
(105)
La carga no 6 comprende la contribución de Deutsche Post al Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (BanstPT) que ofrece determinadas prestaciones sociales (por ejemplo, viviendas sociales) a los funcionarios y personal laboral transferidos de POSTDIENST. La carga no 7 se refiere a las contribuciones de Deutsche Post para cubrir los déficits del seguro de enfermedad de los funcionarios. La carga no 8 (reestructuración de personal) concierne tanto a los funcionarios como al personal laboral.
II.3.1.5. Cargas del servicio universal (no 3 y no 5)
(106)
Estas cargas reflejan el ahorro de costes que Deutsche Post habría podido conseguir si hubiera organizado su red de oficinas de correos y paquetes en función de consideraciones comerciales. El ahorro de costes se calcula, por ejemplo, sobre la base del número contrafáctico de oficinas de correos que Deutsche Post habría tenido sin la obligación de servicio universal.
II.3.2. Decisiones de limitación de precios de 2007 y 2011
(107)
El 7 de noviembre de 2007, el regulador postal autorizó la limitación de precios para el período comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011 (en lo sucesivo, «Decisión de limitación de precios de 2007»). El 14 de noviembre de 2011, el regulador postal autorizó la limitación de precios para el período comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2013 (en lo sucesivo, «Decisión de limitación de precios de 2011»).
(108)
Desde la Decisión de limitación de precios de 2007, los precios para el envío de más de 50 cartas ya no se controlan ex ante sino que están sujetos a un control de precios ex post en virtud del artículo 25 de la PostG 1997 (37). Los precios de todos los demás servicios postales en los que Deutsche Post tiene una posición dominante en el mercado siguen aprobándose ex ante según el artículo 19 de la PostG 1997.
(109)
En la presente Decisión, la Comisión se referirá como «servicios regulados» a aquellos servicios en los que Deutsche Post tiene una posición dominante en el mercado y que están sujetos a un control de precios ex ante según el artículo 19 de la PostG 1997 o ex post según el artículo 25 de la PostG 1997. Todos los demás servicios en los que Deutsche Post no tenga una posición dominante en el mercado y no estén sujetos al control de precios se denominarán «servicios no regulados».
(110)
Deutsche Post siguió reclamando las cargas que le habían generado los costes sociales y salariales inhabituales como consecuencia de la transferencia de los trabajadores de POSTDIENST (por ejemplo, para la carga no 2 - costes sociales inhabituales, una media de […] millones EUR desde 2008), así como las cargas derivadas de la obligación de servicio universal. Como en la Decisión de limitación de precios de 2002, el regulador postal aprobó que se financiaran estas cargas con los ingresos obtenidos de los servicios regulados y, en consecuencia, fijó un límite de precios más elevado. Por tanto, en las Decisiones de limitación de precios de 2002, 2007 y 2009, el regulador postal no modificó su posición en cuanto al reconocimiento de estas cargas por lo que se refiere a los servicios no regulados.
II.4. Resultados financieros de DPAG
(111)
Los resultados financieros de DPAG para los ejercicios 1995-2006 figuran en el gráfico 2 de la Decisión de ampliación de 2007. Aunque los resultados de los ejercicios 1995-1999 no eran claros (en algunos ejercicios arrojaron pérdidas, en otros beneficios), en los ejercicios de 2000 a 2006 DPAG obtuvo beneficios constantes de entre 1 000 y 2 000 millones EUR antes de impuestos.
(112)
Entre 2007 y 2010, DPAG obtuvo los siguientes beneficios netos: 1 800 millones EUR (2007), -2 000 millones EUR (2008), 700 millones EUR (2009) y 2 600 millones EUR (2010).
(113)
Las cuentas publicadas de DPAG no permiten asignar los beneficios a los distintos servicios. Por tanto, basándose en las cuentas publicadas no se puede determinar si, en conjunto, los servicios universales regulados produjeron pérdidas o beneficios.
III. RAZONES DE LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
(114)
Como confirmó el Tribunal General en su sentencia en el asunto T-421/07 (38), todas las medidas investigadas han sido parte del procedimiento desde la Decisión de incoación de 1999, que fue seguida por la Decisión de ampliación de 2007.
III.1. Subvención a las pensiones
(115)
En la Decisión de ampliación de 2011 se estableció que la subvención a las pensiones representaba una ayuda nueva ya que, antes de la reforma de las pensiones del año 1995, Deutsche Post tenía que financiar íntegramente los costes de las pensiones con sus recursos propios. Además, la Decisión de ampliación de 2011 desestimó la alegación de Alemania basada en la sentencia Combus (39) según la cual la subvención a las pensiones no constituía ayuda estatal.
(116)
Para la evaluación de la compatibilidad con el mercado interior de la subvención a las pensiones como compensación por las cargas de las pensiones [es decir, acorde con la Decisión de la Comisión en La Poste (40) francesa (en lo sucesivo, «la Decisión "La Poste" »)], la Decisión de ampliación de 2011 tuvo en cuenta que los costes de los costes sociales inhabituales alegados no solo se compensaron mediante la subvención a las pensiones sino también con los ingresos regulados (es decir, la carga no 2: costes sociales inhabituales).
(117)
Los cálculos de la Decisión de ampliación de 2011, que tomaron en cuenta ambas fuentes de compensación, mostraron que Deutsche Post efectivamente pudo aplicar tipos de cotización a la seguridad social que estaban de 10 a 14 puntos porcentuales por debajo de los tipos de cotización a la seguridad social totales obligatorios (cuota empresarial + cuota del trabajador) de los competidores privados.
(118)
Por consiguiente, la Decisión de ampliación de 2011 expresaba dudas en cuanto a la compatibilidad con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE de la subvención a las pensiones como compensación por las cargas de las pensiones.
III.2. Compensación por la prestación de servicios universales
(119)
Alemania se basa en el artículo 106, apartado 2, del TFUE para justificar la compatibilidad de las transferencias públicas y de la garantía pública como compensación por la obligación de servicio universal.
(120)
Basándose en la sentencia Altmark (41), la Comisión consideró en la Decisión de incoación de 2007 que las transferencias públicas y la garantía pública constituían ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(121)
En la Decisión de ampliación de 2007, la Comisión manifestaba sus dudas de que las transferencias públicas y la garantía pública fueran necesarias para cumplir las obligaciones de servicio universal y proporcionadas a este fin. En particular, la Comisión consideró necesario examinar la asignación de costes entre servicios universales y comerciales, de acuerdo con los principios establecidos en el Marco de 2005. Además, la Comisión dudaba sobre el modo de determinar el beneficio razonable, que debía tener en cuenta la rentabilidad media del sector y las posiciones de riesgo de Deutsche Post.
IV. INFORME WIK
(122)
El informe WIK se encargó para asistir a la Comisión en el examen de la contabilidad de Deutsche Post de 1990 a 2007 con el fin de establecer si Deutsche Post había recibido una compensación excesiva por sus obligaciones de servicio universal. En concreto, se encomendaron a WIK Consult GmbH las siguientes tareas:
1)
determinar el beneficio razonable de referencia;
2)
examinar la asignación interna de costes y los acuerdos de precios de transferencia, y
3)
calcular la compensación excesiva por los costes netos de la obligación de servicio universal.
IV.1. Descripción de la contabilidad de ingresos y costes regulatoria de 2009
(123)
Tras la adopción por la Comisión del requerimiento de información el 30 de octubre de 2008, Alemania transmitió finalmente en 2009 un expediente completo de su CR para el período 1990-2007 (en lo sucesivo, «CR 2009»).
IV.1.1. Ingresos
(124)
Los ingresos de Deutsche Post pueden clasificarse en tres amplias categorías:
1)
servicios universales regulados de correspondencia (62 % de los ingresos totales de 1990 a 2007)
Los precios de los servicios regulados de correspondencia comprenden todos los servicios universales prestados en mercados en los que Deutsche Post tenía una posición dominante, incluidos aquellos servicios en los que Deutsche Post disfrutaba del derecho exclusivo. Estos servicios generaron el 62 % de los ingresos totales de Deutsche Post de 1990 a 2007 (42);
2)
servicios universales no regulados (26 % de los ingresos totales de 1990 a 2007)
Los servicios universales de paquetería siempre se han prestado en mercados abiertos a la competencia en los que Deutsche Post solo tenía una cuota de mercado media del 30 %. Entre 1990 y 2007, los servicios universales de paquetería generaron el 15 % de los ingresos totales de Deutsche Post.
Los servicios universales de correspondencia (por ejemplo, catálogos, correo transfronterizo) produjeron aproximadamente el 11 % de los ingresos totales de Deutsche Post;
3)
servicios comerciales no regulados (12 % de los ingresos totales de 1990 a 2007)
Deutsche Post utilizó su red de oficinas de correos no solo para la distribución de servicios postales sino también para la venta de productos y servicios de Postbank AG y, en menor medida, de Deutsche Telekom. Estos servicios comerciales de ventas produjeron aproximadamente el 6 % de los ingresos totales de Deutsche Post.
Los servicios comerciales de paquetería y correspondencia (por ejemplo, envíos publicitarios con una dirección postal) totalizaron aproximadamente el 4 % de los ingresos totales de Deutsche Post.
Por último, Deutsche Post prestaba una serie de servicios diversos, por ejemplo en su calidad de compañía holding para filiales internacionales en otros ámbitos de actividad (por ejemplo DANZAS, DHL). Estos servicios comerciales varios produjeron aproximadamente el 2 % de los ingresos totales de Deutsche Post.
Gráfico 3
Porcentaje medio de ingresos de 1990 a 2007 (basado en valores nominales)
(125)
El informe WIK abarca únicamente los servicios comerciales prestados junto con el servicio universal por la persona jurídica DPAG y su predecesora POSTDIENST. Los servicios comerciales (por ejemplo, la división mundial de envíos urgentes de DHL), prestados por otras personas jurídicas dentro de Deutsche Post World NET (en lo sucesivo, «DPWN») no se abordaron en el informe.
IV.1.2. Cálculo de las cargas en la CR 2009
(126)
A diferencia de la CR que Deutsche Post presentó al regulador postal para las Decisiones de limitación de precios de 2002, 2007 y 2011, la CR 2009, que nunca se transmitió al regulador postal, expresa un importe significativamente superior de las cargas que Deutsche Post asigna a los servicios regulados.
(127)
Basándose en la CR 2009, Deutsche Post alega una carga media de […] mil millones EUR para el período 1990-2006, frente a […] mil millones EUR en la CR 2002.
Gráfico 4
Comparación de las cargas de los servicios universales según la CR 2009 con las cargas aprobadas en el marco de la Decisión de limitación de precios de 2002 (media anual, en valor nominal en millones EUR)
[…]
(128)
Mientras que la carga no 2 (costes sociales inhabituales) y la carga no 4 (seguro complementario de pensión) no difieren fundamentalmente en la CR 2002 y en la CR 2009, la carga no 1 (salarios básicos inhabituales) ha casi […]. A diferencia de la CR 2002, Deutsche Post ahora ya no utiliza los salarios del convenio colectivo como referencia para los salarios «normales en condiciones de competencia» sino el salario mínimo en el sector postal, basado en un Reglamento del Ministerio Federal de Trabajo de 2007 (en lo sucesivo, «salario mínimo de 2007»). Hay que señalar, no obstante, que este Reglamento fue declarado ilegal por el Tribunal Administrativo Federal y nunca llegó a ser efectivo.
(129)
Además, en la CR 2009 Deutsche Post alega como nueva carga la «infraestructura de correo», que comprende los costes marginales del reparto del sexto día (una media de […] millones EUR anuales). El cálculo se basa en el supuesto contrafáctico de que, sin la obligación de servicio universal, Deutsche Post solo habría repartido correo cinco días en lugar de seis.
(130)
La carga no 3 - red de oficinas de correos - se calcula de forma diferente que en la CR 2002. Ahora comprende el ahorro de costes que presuntamente se habría podido conseguir si todas las oficinas de correos se hubieran gestionado como agencias a partir de 1990. La carga no 3 se calcula en función de la remuneración que Deutsche Post pagó en 2007 a terceros por los servicios de ventas.
IV.1.3. Márgenes de beneficios en la CR 2009
(131)
La asignación de las cargas a los servicios universales de correspondencia regulados alivia considerablemente los servicios no regulados de costes como los salariales y sociales. Esta reasignación lleva a unos márgenes de beneficios claramente positivos de alrededor de [15 % al 25 %] en los servicios comerciales y a pérdidas de casi [0 % al 10 %] en los servicios regulados de correspondencia.
(132)
Aunque Deutsche Post indica unos beneficios muy elevados en sus cuentas anuales en su división de correspondencia (véase también la sección V.3), estos beneficios los absorben sobradamente las cargas transferidas de los servicios no regulados a los servicios regulados.
Gráfico 5
Rendimiento por ventas medio sobre la base de la CR 2009
[…]
IV.2. Cantidad de referencia para la determinación del beneficio razonable
IV.2.1. Cadena de valor de Deutsche Post: operaciones de baja tecnología y escaso riesgo comercial
(133)
Para elaborar el valor de referencia para la determinación del beneficio «razonable» y la valoración de la asignación de costes es imprescindible un análisis de la cadena de valor y de los riesgos comerciales asociados. Solo si se conocen las características de la función y los riesgos se puede buscar un grupo de empresas «comparables» y calcular una cantidad de referencia para el beneficio razonable que Deutsche Post puede esperar ganar.
IV.2.1.1. Cadena de valor de un sector de baja tecnología
(134)
La cadena de valor de Deutsche Post puede dividirse según dos funciones principales:
-
red de distribución nacional para el reparto de correspondencia y paquetes,
-
red nacional de oficinas de correos.
(135)
La logística de una red de correspondencia y paquetes es una actividad de baja tecnología que no requiere un gran esfuerzo en investigación y desarrollo. Todos los operadores del sector trabajan por tanto de forma similar y uniforme. Estas actividades se suelen denominar funciones de «rutina». El carácter rutinario de las mismas se deduce también del hecho que, en gran medida, Deutsche Post las externaliza. Lo mismo puede decirse de los servicios de ventas que se realizan a través de la red nacional de oficinas de correos, también cada vez más externalizados.
(136)
Además de estas funciones de rutina, los principales valores inmateriales de Deutsche Post son su base de clientes, su marca y su sólida posición en el mercado, sobre todo en los mercados de correspondencia. Sin embargo, el informe WIK consideraba que estos valores intangibles no se deben esencialmente al esfuerzo o a las inversiones de Deutsche Post sino en mucha mayor medida a su anterior derecho exclusivo. Deutsche Post no tuvo que hacer grandes inversiones en marketing sino que, hasta 2007, pudo confiar en su posición en el mercado legalmente garantizada. Por consiguiente, a Deutsche Post no debe corresponderle remuneración alguna por estos valores intangibles.
IV.2.1.2. Bajo riesgo debido a las medidas estatales
(137)
Deutsche Post estuvo expuesta a un riesgo menor que sus competidores tanto en el sector de los servicios regulados como en el de los no regulados, por varias razones.
(138)
En primer lugar, hasta 2007 Deutsche Post estuvo protegida por un monopolio legal en sus servicios de correspondencia. Además, en todos los servicios regulados de correspondencia, Deutsche Post disfrutó de una cuota de mercado del 90 % y de una competencia inexistente o muy escasa. Con los servicios regulados, Deutsche Post obtenía aproximadamente dos tercios de sus ingresos.
(139)
En segundo lugar, el regulador postal aprobaba un precio máximo para los servicios regulados de correspondencia. Este límite se fijaba por encima de los costes de una empresa eficiente, entre otras cosas con el fin de compensar los costes inhabituales en el sector de los servicios no regulados. Ningún competidor de DPAG gozaba de un derecho exclusivo ni de una posición dominante en el mercado que le permitiera la financiación cruzada de los costes sociales. Por consiguiente, el derecho exclusivo y la posición dominante en el mercado producían una considerable reducción de los riesgos comerciales no solo en el sector de los servicios universales regulados sino también en el de los servicios universales no regulados y en los servicios comerciales.
(140)
En tercer lugar, otras medidas estatales reducían también significativamente el riesgo tanto en el sector de los servicios universales como en el de los servicios comerciales: así, las transferencias públicas absorbían las pérdidas a comienzos de los años noventa y la garantía pública permitió a Deutsche Post financiarse al mismo tipo de interés que el Estado hasta 1995, a pesar de su difícil situación financiera a principios de los años noventa.
(141)
En conjunto, Deutsche Post tenía que hacer frente a riesgos de mercado y de costes considerablemente inferiores que sus competidores puesto que no debía constituir su propia base de clientes y podía repercutir el aumento de los costes mediante una subida de las tarifas reguladas. Con estos argumentos, el informe WIK concluye que los competidores más comparables serían aquellas compañías postales que solo ejercen funciones de rutina (es decir, que no realizan inversiones importantes en marketing o en darse a conocer) y que no están expuestas a riesgos comerciales elevados (por ejemplo, disponen de contratos de larga duración).
IV.2.2. Cuantificar el valor de referencia para el beneficio razonable
(142)
Basándose en los resultados del análisis de funciones y riesgos, el informe WIK buscó empresas postales comparables en las bases de datos financieros (entre otras, la base de datos ORBIS, que comprende unos 10 millones de empresas de todo el mundo). Sobre la base de una selección cuantitativa y cualitativa por etapas controladas, se localizan empresas comparables que prestan servicios postales en mercados abiertos a la competencia.
(143)
El informe WIK eligió un grupo de 26 empresas comparables, dedicadas fundamentalmente al sector de los servicios de paquetería y que ejercen las típicas actividades de rutina de los operadores postales. Todos los competidores comparables proceden del sector económico «Actividades postales y de correos» (Código NACE (43) 641).
(144)
A este respecto, hay que señalar que el número de competidores comparables es limitado ya que las empresas privadas raramente han prestado hasta el momento servicios de correspondencia a gran escala debido al derecho exclusivo del operador tradicional, que abarcaba una parte considerable de los servicios de correspondencia. Además, el informe WIK excluye como empresas comparables a los operadores postales tradicionales de otros países ya que, al igual que Deutsche Post, han estado protegidos por derechos exclusivos y principalmente no ejercían su actividad en mercados abiertos a la competencia.
(145)
Para la determinación del beneficio «razonable», el informe WIK utiliza el rendimiento por ventas (return-on-sales, en adelante «ROS») que corresponde al beneficio contable (resultados antes de intereses e impuestos (EBIT)) dividido por el volumen de negocios. Además, el informe WIK calcula la rentabilidad sobre activos (return-on-asset; en adelante «ROA») (es decir, EBIT como porcentaje del capital total) para disponer de un beneficio razonable de referencia basado en el capital.
Cuadro 3
Valores de referencia ROS y ROA del informe WIK
Rendimiento por ventas
(ROS)
Rentabilidad sobre activos
(ROA)
Mediana
3,48 %
7,33 %
Límite superior (percentil 75)
6,77 %
13,41 %
(146)
De la muestra resulta que la mediana de ROS en la parte competitiva del sector postal ascendió a 3,48 % desde 1998 hasta 2007. Sin embargo, el informe WIK no presenta únicamente la mediana del rendimiento sino también un límite superior para el beneficio razonable, es decir, el tercer cuartil del beneficio de los competidores comparables, que corresponde a un ROS del 6,77 %. En otras palabras, el 75 % de los competidores comparables obtiene un beneficio que es inferior a un ROS del 6,77 % (44).
(147)
En cuanto a la rentabilidad sobre activos (ROA), el informe WIK da una mediana de ROA del 7,33 % y un límite superior del 13,41 %.
(148)
Puesto que Deutsche Post está expuesto a un riesgo considerablemente inferior que las empresas comparables, que operan en mercados altamente competitivos (por ejemplo, el mercado de paquetería urgente), el informe WIK mantenía que la mediana de ROS del 3,48 % representaba un beneficio razonable de referencia para Deutsche Post prudente y conservador y que no era aconsejable utilizar un valor más alto de hasta el tercer cuartil ROS del 6,77 %. Incluso podría justificarse un valor de referencia inferior porque la mediana de ROS de 3,48 % se traduce en una ROA del 7,33 %, que seguiría estando claramente por encima del tipo de interés sin riesgo.
IV.3. Examen de la asignación de costes
(149)
El informe WIK critica la asignación de cargas en la CR 2009 porque los márgenes de ROS de aproximadamente [15 % al 25 %] de los servicios comerciales están claramente por encima de la media del sector (45). Puesto que los competidores privados son rentables a pesar de unos márgenes de beneficios considerablemente menores, el informe WIK concluye que debe asignarse a los servicios comerciales de Deutsche Post un porcentaje de costes más elevado y reduce en consecuencia las cargas de los servicios regulados.
(150)
La conclusión del informe WIK es que todos los servicios comerciales, a pesar de su porcentaje de costes, siguen teniendo un beneficio que corresponde a la mediana de ROS de 3,48 % de los competidores. Por consiguiente, por lo que se refiere a los servicios regulados, el informe se basa en una reducción de la carga media anual de […] millones EUR desde 1990 hasta 2007.
(151)
Puesto que una gran parte de los servicios de ventas comerciales se prestaron a las empresas asociadas Postbank y Telekom, el informe WIK examina también si los precios finales facturados a las dos empresas eran precios de mercado y, por tanto, podrían considerarse un valor de referencia adecuado para los costes que debían soportar los servicios de ventas comerciales. Basándose en las pruebas disponibles, el informe WIK considera que los contratos entre Deutsche Post y ambas empresas asociadas reflejan unas condiciones que también hubieran aceptado terceros independientes. Puesto que POSTBANK y TELEKOM no tenían en realidad la posibilidad a comienzos de los años noventa de utilizar redes de distribución externas, acordaron compartir los costes incurridos. Pero como en años posteriores a Postbank y Telekom les resultó más fácil encontrar otras redes de distribución y los costes de las redes de servicios universales bajaron, el contrato se modificó y se acordó una comisión en función de los ingresos que se ajusta más a un contrato habitual para la prestación de servicios de distribución (46).
IV.4. Ajuste de la CR 2009
(152)
El informe WIK realiza diversos ajustes a la CR 2009 según los siguientes métodos:
Cuadro 4
Método de cálculo del informe WIK del beneficio excesivo anual basado en la CR 2009
Ingresos procedentes de los servicios universales
-
Costes de los servicios universales
-
Beneficio razonable
+
Transferencias públicas
Beneficio excesivo
IV.4.1. Ajuste de los ingresos procedentes del servicio universal
(153)
Deutsche Post vendió gran parte de sus propiedades inmobiliarias (bienes que ya no eran necesarios debido a la reestructuración de las operaciones postales). Estos ingresos deben consignarse en el servicio universal, que era el principal usuario de estos activos y los alquilaba a los servicios comerciales.
(154)
Este ajuste produce un aumento anual medio de los ingresos procedentes del servicio universal en todo el período 1990-2007 de […] millones EUR.
IV.4.2. Ajuste de los costes por la prestación de los servicios universales
IV.4.2.1. Desglose de la contabilidad
(155)
La CR 2009 no desglosa correctamente los precios internos de transferencia: el beneficio total obtenido en el servicio universal no se muestra porque los beneficios procedentes de determinadas funciones (por ejemplo, las oficinas de correos) no se desglosan en servicios universales y servicios comerciales (por ejemplo, costes soportados en servicios individuales) sino que se agrupan y se consignan como beneficios comerciales. Por tanto, Deutsche Post no podía presentar cuentas separadas, como dispone la Directiva 2006/111/CE de la Comisión, de 16 de noviembre de 2006, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas, así como a la transparencia financiera de determinadas empresas (47).
(156)
Aunque Deutsche Post presentó un desglose aproximativo de la contabilidad interna de los ejercicios hasta 1997, el informe WIK tuvo que corregir la contabilidad de los ejercicios posteriores a 1997; costes incorrectamente «consignados» en servicios universales tuvieron que trasladarse a los servicios comerciales.
(157)
Con la correspondiente corrección bajan los costes anuales de los servicios universales en el período 1998-2007 una media de […] millones EUR.
IV.4.2.2. Ajuste de la distribución de las cargas entre servicios regulados y no regulados
(158)
Como ya se ha expuesto, el informe WIK no corrige cada carga por separado. En lugar de eso, basa el nuevo cálculo en los precios finales de los servicios comerciales que se consideraron una referencia sólida para los costes medios del sector. En consecuencia, todos los beneficios excesivos procedentes de los servicios comerciales (48) se utilizan para financiar las cargas alegadas inicialmente. En el total del período 1990-2007, las cargas descendieron una media anual de […] millones EUR.
IV.4.2.3. Costes del seguro complementario de pensión no incluidos en el balance (carga no 4)
(159)
Con la carga no 4, seguro complementario de pensión, Deutsche Post añadió costes que no se muestran en sus cuentas anuales. Puesto que el ROS de referencia se determina sobre la base de la CR de los «competidores comparables», para la contabilidad de Deutsche Post solo pueden tomarse en cuenta costes que también estén autorizados con arreglo a las normas nacionales de contabilidad o a las normas internacionales de contabilidad (IAS). Por consiguiente, los costes adicionales, que normalmente no se incluyen en la contabilidad IAS, no pueden aceptarse como partidas de costes y deben financiarse a partir del margen de beneficios de referencia.
(160)
El correspondiente ajuste produce una disminución anual media de los costes para la carga no 4 (seguro complementario de pensión) en todo el período 1990-2007 de […] millones EUR.
IV.4.3. Ajuste de los costes de capital al beneficio razonable
(161)
Deutsche Post imputó costes de capital en la CR 2009 que en principio no estaban incluidos en la CR, por ejemplo, costes para […] y […]. El informe WIK elimina tanto los costes para […] como para […] y los sustituye por el beneficio razonable de referencia.
IV.4.3.1. Período de 1996 a 2007
(162)
El beneficio razonable se determina sobre la base de los ingresos corregidos de los servicios universales y del ROS de referencia del 3,48 %, de lo que resulta un beneficio razonable anual medio de […] millones EUR. Los costes de capital medios anuales de […] millones EUR (costes de intereses de […] millones EUR y las amortizaciones regulatorias incrementadas de […] millones EUR) se eliminan de la CR 2009.
(163)
Cabe destacar que, en comparación con la CR 2009, el beneficio razonable, calculado mediante el ROS de referencia del 3,48 %, es superior en términos absolutos a los costes de capital aducidos por Deutsche Post (por ejemplo, costes de intereses calculados en función de una rentabilidad interna de los fondos invertidos de […] y costes superiores de amortización basados en el valor de mercado).
IV.4.3.2. Período de 1990 a 1995
(164)
Según el artículo 63, apartado 1, de la PostVerfG, hasta 1995 Deutsche Post tuvo que pagar al Gobierno Federal las denominadas retrocesiones (49), que ascendían a aproximadamente 5 838 millones EUR, o el 8 % de las ventas. Como contrapartida, el artículo 63, apartado 4, de la PostVerfG liberó a Deutsche Post de la obligación de repartir dividendos por las retrocesiones.
(165)
Por tanto, el informe WIK rechaza expresamente tomar en cuenta hasta 1995 un «beneficio razonable» adicional puesto que las retrocesiones ya cubrían por completo los costes de capital propio de Deutsche Post. Por consiguiente, los costes de capital medios anuales de Deutsche Post de […] millones EUR (costes de intereses de […] millones EUR y las amortizaciones regulatorias incrementadas de […] millones EUR) se eliminan de la CR 2009, con la correspondiente reducción de los costes de los servicios universales.
IV.4.4. Conclusiones
(166)
Tanto la CR 2009 como el informe WIK muestran que hasta 1996 los ingresos por los servicios universales no eran suficientes para cubrir los costes del servicio universal. Sin embargo, aunque según la CR 2009, incluso tomando en cuenta las transferencias públicas, Deutsche Post sigue mostrando un déficit acumulado para el total del período hasta 2007, el informe WIK concluye que las transferencias públicas eran tan elevadas que en 1997 Deutsche Post podía alcanzar el umbral de beneficios.
(167)
Según la CR 2009, la rentabilidad del servicio universal apenas aumentó hasta 1999 y solo en el año 2000 se observó que, de promedio, los ingresos de los servicios universales cubrían los costes. Por el contrario, el informe WIK muestra desde 2000 en los servicios universales considerables beneficios que claramente superan la mediana de ROS del 3,48 %, a pesar de que los servicios universales de paquetería solo obtienen un rendimiento por ventas inferior a la media de […] (véase el gráfico 6).
Gráfico 6
Comparación del beneficio excesivo anual de los servicios universales en el período 1990-2007 (en millones EUR, valores nominales)
V. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(168)
Las partes interesadas transmitieron observaciones sobre la Decisión de incoación de 1999, la Decisión de ampliación de 2007 y la Decisión de ampliación de 2011. En la presente sección se resumen las aclaraciones más importantes sobre las tres decisiones.
V.1. Derecho exclusivo de utilizar sellos postales emitidos por el Ministerio Federal de Hacienda
(169)
TNT duda de que Deutsche Post pagara una tarifa por el derecho exclusivo a utilizar sellos postales emitidos por el Ministerio Federal de Hacienda. Según el artículo 43 de la PostG 1997, la competencia de emitir sellos postales con la inscripción «Alemania» está reservada al Ministerio Federal de Hacienda. Un operador postal que solicite la utilización de dichos sellos debe pagar una tarifa y asumir los gastos. Según el artículo 54 de la PostG 1997, hasta el 31 de diciembre de 2007 Deutsche Post AG tenía el derecho exclusivo de utilizar sellos postales emitidos por el Ministerio Federal de Hacienda.
(170)
Si Deutsche Post realmente utilizó estos sellos gratuitamente, constituiría ayuda estatal ilegal, según sostiene TNT.
(171)
La Comisión señala que esta medida no se abordó en la Decisión de incoación de 1999 ni en la Decisión de ampliación de 2007 ni en la Decisión de ampliación de 2011. Por consiguiente, no entra en el ámbito de la presente Decisión.
V.2. Subvención a las pensiones
(172)
Según UPS, a Deutsche Post se le concedió una ventaja ya que estuvo liberada parcialmente de las obligaciones de pago anteriores a 1995. Puesto que los operadores normales tienen que asumir sus propios costes de pensiones, Deutsche Post estaba en mejor situación que sus competidores. Además, UPS está de acuerdo con el argumento de la Comisión de que la ayuda en cuestión no puede considerarse ayuda existente, puesto que cambió fundamentalmente la posición de Deutsche Post e introdujo nuevas disposiciones legislativas en virtud de las cuales Deutsche Post se liberaba parcialmente de su obligación de asumir los costes de las pensiones de sus funcionarios. Según UPS, tales cambios esenciales de un sistema no pueden considerarse modificaciones de naturaleza puramente formal o administrativa.
(173)
UPS respalda la conclusión preliminar de la Comisión de que la subvención a las pensiones no puede considerarse compatible con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. Habida cuenta de la rentabilidad sostenida y del derecho exclusivo de Deutsche Post, está justificado cuestionar si es realmente necesario liberarla de las cargas heredadas aducidas. Además, la subvención concedida no es proporcional al objetivo de interés común aducido por Alemania, sobre todo porque las cargas heredadas ya se compensan mediante tarifas de correspondencia más elevadas y la subvención a las pensiones. UPS destaca que la carga de la prueba de la proporcionalidad de la medida corresponde al Gobierno Federal. Hasta la fecha, Alemania no ha precisado con exactitud la proporcionalidad de los beneficios para Deutsche Post devengados de la medida.
(174)
Según UPS, gracias a la ayuda, Deutsche Post pudo posicionarse mejor no solo en Alemania sino también en otros mercados europeos en los que competía con otros operadores postales como UPS. Puesto que Deutsche Post pudo consolidar su posición en el sector comercial con ayuda de la subvención a las pensiones, se ha producido un falseamiento de la competencia en detrimento de otros operadores.
(175)
UPS exige a la Comisión que evalúe la necesidad y la proporcionalidad de todas las subvenciones para financiar los derechos a pensión enumeradas en la Decisión de 2011 de ampliación del procedimiento de investigación formal para el período 2007-2011 y que investigue si Deutsche Post sigue recibiendo ayuda ilegal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(176)
Por último, UPS pide a la Comisión que dé información detallada de cómo llegó a la conclusión de que las ayudas concedidas a Deutsche Post no son compatibles con el mercado interior. En especial, UPS solicita que se transmita una copia del informe WIK para poder hacerse una idea de hasta qué punto se utilizaron las conclusiones de dicho informe al evaluar la subvención a las pensiones en la Decisión de ampliación de 2011.
V.3. Compensación por la prestación de servicios universales
(177)
UPS respalda plenamente la investigación de la Comisión y suscribe el contenido de la Decisión de ampliación de 2007 en lo relativo a la evaluación de la compensación por la prestación de servicios universales. Además, UPS transmitió una versión actualizada (50) del informe pericial de NERA de octubre de 2006 (51), al que hace referencia la Comisión en el considerando 58 de la Decisión de ampliación de 2007.
(178)
Mientras que el informe NERA de 2006 estimó la rentabilidad media de los fondos invertidos en más del 20 % para la división de correspondencia de DPWN en el período posterior a 1999 (52), en la versión actualizada de dicho informe se dice que la rentabilidad de los fondos invertidos desde 2000 a 2005 superó incluso el 50 %. Desde 2003 hasta 2005, la rentabilidad de los fondos invertidos se estimó incluso en más del 100 %. UPS concluye que los beneficios de la división de correspondencia regulada, extremadamente rentable, hubieran bastado con creces para cubrir las pérdidas del servicio universal.
(179)
Por otra parte, UPS aduce que la contabilidad de Deutsche Post no constituye una base adecuada para un análisis y valoración de la rentabilidad y de las cargas del sector reservado. Por consiguiente, debe realizarse un análisis a fondo de la asignación de costes entre servicios regulados, universales y comerciales. A la hora de determinar el importe de la ayuda y de la compensación excesiva deben ser tenidas en cuenta todas las ventajas que se concedieron a Deutsche Post para cubrir sus cargas heredadas, por ejemplo, las aportaciones de capital de Alemania a Deutsche Post en 1995 y la transferencia de activos en forma de inmuebles e infraestructuras.
(180)
Por lo que se refiere a los acuerdos de precios de transferencia internos con las empresas asociadas, UPS alega que deben ajustarse a la sentencia Chronopost (53) además de al principio de igualdad de condiciones (arm’s length principle). Por consiguiente, la Comisión debe examinar el contrato entre Deutsche Post y DPEED, especialmente en lo referente a los acuerdos de precios allí establecidos.
V.4. Tarifas excesivas de correspondencia
(181)
FFPI respalda plenamente la Decisión de ampliación de 2011. FFPI sostiene que los cambios legales y administrativos, que tienen como consecuencia un aumento de los costes de las pensiones, forman parte del riesgo comercial normal, que también puede influir en la rentabilidad de una empresa. Puesto que las empresas que operan en condiciones normales de mercado tienen que financiar con sus propios fondos estos costes adicionales, Deutsche Post no debería haber recibido del Gobierno alemán subvenciones para las pensiones.
(182)
Además, FFPI señala que Deutsche Post destacó la importancia de la reforma de pensiones en su Informe anual de 2000, en el que aclaraba que la menor contribución al Fondo de Pensiones para los funcionarios era la razón principal del aumento del 98,6 % del EBITA (resultados de explotación antes de impuestos, intereses y amortizaciones) en el envío de correo para clientes empresariales. Por consiguiente, la reforma de pensiones no debería considerarse de menor importancia o de naturaleza fundamentalmente administrativa.
(183)
Según un estudio realizado por FFPI desde 2001 hasta 2008, el precio del franqueo de una carta ordinaria en Alemania en 2009 estaba entre los más elevados. En cambio, el precio de enviar un paquete hasta 500 g era de los más bajos, lo que indica una subvención cruzada.
(184)
FFPI tiene el convencimiento de que la ayuda a Deutsche Post no iba destinada a estimular el crecimiento del mercado postal alemán o determinados servicios postales. Durante el período investigado, Deutsche Post fue una empresa rentable que pudo consolidar su posición de líder en el mercado alemán, mejorar su rendimiento y ampliar su negocio. Por lo tanto, la subvención a las pensiones no puede considerarse compatibles con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
V.5. Márgenes de beneficio
(185)
BIEK opina que la práctica de Deutsche Post de utilizar su posición dominante en determinados mercados de correspondencia para financiar de forma cruzada los costes de los servicios de correspondencia y paquetería prestados en mercados más competitivos ha perjudicado a otros operadores postales. Puesto que Deutsche Post puede aumentar los precios en los mercados en los que disfrutaba de derecho exclusivo y en los que sigue teniendo una cuota de mercado por encima del 90 %, es capaz de financiar de forma cruzada los costes en mercados más competitivos.
(186)
BIEK alega además que, a pesar de las cargas heredadas aducidas, Deutsche Post ha conseguido beneficios considerablemente superiores a las empresas comparables en otros países europeos, como muestra el margen ROS del 10 % al 20 % en envíos nacionales. Este margen de beneficios puede incluso falsearse a la baja ya que los envíos nacionales incluyen también servicios de paquetería en los que la media del margen de beneficios es inferior que en los servicios de correspondencia.
(187)
En cuanto al aumento de los costes salariales aducido por Deutsche Post, BIEK señala que Deutsche Post utilizó salarios medios del sector del transporte como valor de referencia para calcular la diferencia entre sus costes salariales y los de sus competidores. BIEK alega que, aunque la Comisión tomó estas cifras en su Decisión de ampliación de 2011 como valor de referencia para sus cálculos, los salarios que pagan los competidores de Deutsche Post superan un 15 % como mínimo los salarios medios. Por consiguiente, los costes salariales adicionales aducidos por Deutsche Post son sensiblemente inferiores a lo que se pretende. Según BIEK, la diferencia restante en los costes salariales no se debe a las cargas heredadas, sino más bien al tamaño de Deutsche Post y a su posición dominante en el mercado.
(188)
Por último, BIEK considera que las cargas heredadas de Deutsche Post, incluidos los costes de pensiones, se han compensado con creces mediante las tarifas más elevadas de la correspondencia regulada. La medida de ayuda objeto de la evaluación de la Comisión ha sido la causa de la falta de competencia en los servicios de correspondencia y de un serio falseamiento de la competencia en los servicios de paquetería.
VI. OBSERVACIONES DE ALEMANIA
VI.1. Observaciones sobre la subvención a las pensiones
VI.1.1. Inexistencia de ventaja financiera por la compensación de los costes sociales inhabituales
(189)
Basándose en la sentencia Combus (54), Alemania considera que, en el marco de la privatización de un prestador del servicio universal existente que anteriormente fuera de propiedad pública, la compensación pública por los costes de pensiones que superan el nivel normalmente asumido por los competidores privados, no constituye ayuda estatal.
(190)
Alemania está de acuerdo con la Comisión en que los costes sociales de Deutsche Post deben compararse con los costes sociales de sus competidores. Ahora bien, esta comparación debe hacerse ya sobre la base del artículo 107, apartado 1, del TFUE y no posteriormente, en la fase de la investigación de la compatibilidad a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
VI.1.2. Inexistencia de ventaja financiera en comparación con la situación anterior a 1995
(191)
Alemania opina que la subvención a las pensiones no eximió a Deutsche Post de los costes que normalmente habría tenido que soportar con sus propios fondos. Por consiguiente, Deutsche Post no obtuvo ventajas a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Según Alemania, Deutsche Post no estaba obligada legalmente ni económicamente en condiciones de pagar las jubilaciones de los funcionarios ni antes ni después de 1995.
(192)
En primer lugar, Alemania alega que, según el artículo 46 de la PostVerfG 1989, los funcionarios transferidos a Deutsche Post en 1989 seguían estando al servicio del Gobierno Federal. Tras la segunda reforma postal de 1995, en virtud del artículo 2, apartado 3 de la PostPersRG 1994 y del nuevo artículo 143b insertado en la ley, los funcionarios de Deutsche Post también siguieron estando al servicio del Gobierno Federal.
(193)
Puesto que el Gobierno Federal siempre ha sido el único deudor de los derechos a pensión de los funcionarios, Deutsche Post nunca ha tenido la obligación legal de utilizar sus fondos propios.
(194)
Aun cuando Deutsche Post estaba obligada, según el artículo 54, apartado 2, de la PostVerfG 1989 a financiar los derechos de pensión de los funcionarios, Alemania sostiene que esta disposición era un acuerdo interno para conseguir fondos para el presupuesto público (al igual que la obligación del pago de las retrocesiones según el artículo 63 de la PostVerfG 1989). No establecían ninguna obligación de Deutsche Post hacia los funcionarios.
(195)
Tras la segunda reforma postal de 1995, en virtud del artículo 2, apartado 3, de la PostPersRG 1994 y de los artículos 14 y 16 de la PostPersRG 1994, el Gobierno Federal seguía siendo el único deudor ante los funcionarios con derecho a pensión. Al igual que la obligación según el artículo 54, apartado 2, de la PostVerfG, la obligación, según el artículo 16, apartado 1, de la PostPersRG, de Deutsche Post de contribuir a la Caja de pensiones de los funcionarios de correos simplemente reduce la carga del presupuesto público. No cambia la responsabilidad exclusiva del Gobierno Federal por lo que se refiere a las pensiones de los funcionarios.
(196)
Tampoco hubiera sido posible según el Derecho Civil que el Gobierno Federal transfiriera en 1995 a la recién creada DPAG su obligación de financiar los derechos de pensión de los funcionarios. Según los principios generales del Derecho Civil, al transferir obligaciones de pensión existentes a una filial jurídicamente independiente, la empresa matriz sigue siendo responsable del pago de los derechos pecuniarios a terceros.
(197)
Además, Alemania alega que Deutsche Post en ningún momento dispuso de fondos propios suficientes para financiar los costes de las pensiones. Por una parte, antes de 1995 POSTDIENST siempre incurrió en pérdidas que el Gobierno Federal tuvo que financiar mediante transferencias por importe de 5 600 millones EUR. Por otra, cuando POSTDIENST se convirtió en DPAG en 1995, las obligaciones acumuladas en materia de pensiones ascendían a aproximadamente […] mil millones EUR. Con esas obligaciones en el pasivo del balance no habría sido posible crear DPAG como empresa de Derecho privado puesto que el Gobierno Federal no había aportado la correspondiente dotación de capital para hacer a DPAG económicamente viable.
VI.1.3. La subvención a las pensiones es ayuda existente a tenor del artículo 108, apartado 1, del TFUE
(198)
En opinión de Alemania, si la subvención a las pensiones se considerara ayuda estatal, según el artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento (CE) no 659/1999 debería considerarse ayuda existente puesto que desde 1953, es decir, desde la entrada en vigor de la disposición relevante en la Ley básica alemana, el Estado es el único deudor y quien tiene la obligación de financiar los derechos a pensión de los funcionarios. Alemania sostiene que ni la primera reforma postal de 1989 ni la segunda de 1995 modificaron esta obligación del Estado de asistencia y financiación. Según Alemania, Deutsche Post no estaba obligada legalmente ni estaba económicamente en condiciones de pagar las jubilaciones de los funcionarios ni antes ni después de 1995.
(199)
Además Alemania remite a una declaración de la Comisión ante el Tribunal en el asunto T-266/02. Según Alemania, del apartado 54 de la sentencia se desprende claramente que la Comisión «había considerado, en el marco de la Decisión impugnada, que solo las transferencias de DB-Telekom le habían reportado alguna ventaja» (55).
(200)
Alemania concluye de esa afirmación que la Comisión ya había negado que hubiera una ventaja financiera por lo que se refiere a la subvención a las pensiones. Por consiguiente, según Alemania, la Comisión había adoptado una «decisión de no formular objeciones» a tenor del artículo 4, del Reglamento (CE) no 659/1999. Además, según el artículo 1, letra b), inciso ii), del Reglamento (CE) no 659/1999, una decisión positiva de ese tipo significaría que la subvención a las pensiones se consideraba ayuda existente.
VI.1.4. La subvención a las pensiones es una compensación por las cargas heredadas compatible con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, del TFUE
(201)
Teniendo en cuenta el argumento de la Comisión en la Decisión «La Poste», Alemania considera que la subvención a las pensiones es compatible con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c) del TFUE, por las siguientes razones:
1)
Deutsche Post ha pagado de manera continuada cotizaciones sociales que todas las cuales se situaban por encima de la contribución de la empresa al seguro de pensión, al seguro de enfermedad y al seguro de cuidados especiales.
2)
la ventaja comparativa comunicada por la Comisión no es correcta ya que el cálculo se basa en el supuesto de que los servicios regulados cubren la carga no 2 aducida (costes sociales inhabituales). La Poste, como otros operadores postales tradicionales, también ha refinanciado sus costes sociales mediante tarifas de correspondencia más elevadas, aunque la Comisión no lo tuvo en cuenta en su Decisión «La Poste»;
3)
aunque Alemania está de acuerdo en principio con que los ingresos obtenidos de los servicios regulados deben cubrir las cargas alegadas, la Comisión no ha demostrado que el regulador postal accediera a la solicitud de Deutsche Post de financiar los costes sociales inhabituales con los ingresos regulados ni que los ingresos regulados realmente fueran lo suficientemente elevados para financiar esos costes sociales inhabituales.
(202)
Alemania señala además que la Comisión, en su Decisión de incoación sobre Royal Mail (56), hizo hincapié en la importancia de evaluar los costes de pensiones de antiguas empresas estatales utilizando criterios coherentes, intentando acomodarse a una práctica decisoria coherente. En consecuencia, la Comisión también debe tener en cuenta la Decisión «La Poste» y su evaluación preliminar en el asunto Royal Mail. En el asunto Royal Mail, la Comisión no formuló objeciones a la compensación de los déficits de pensiones aunque el informe Hooper de 2008 mostraba que los costes de pensiones de Royal Mail se habían cubierto parcialmente gracias a tarifas más elevadas de la correspondencia regulada.
VI.1.4.1. El valor de referencia debe basarse en los costes sociales normales
(203)
Basándose en el informe del Profesor Ehlermann de 19 de julio de 2011 (57), Alemania alega que la Comisión cometió dos errores al calcular el valor de referencia para los costes sociales de Deutsche Post.
(204)
Según Alemania, la cuota del trabajador no debería incluirse en el valor de referencia puesto que una empresa del sector privado no está legalmente obligada a asumir la cuota del trabajador. Una empresa efectuaría el pago de la totalidad de las cotizaciones sociales únicamente por razones administrativas, pero no por ello estaría obligada legalmente. Además, la inclusión de la cuota del trabajador en el valor de referencia iría en contra de la práctica decisoria anterior (véase la Decisión «La Poste»).
(205)
El cálculo del valor de referencia para los costes sociales debe basarse en los salarios habituales en el mercado (58), puesto que los salarios de los funcionarios han sido considerablemente superiores a la media del mercado.
VI.1.4.2. Los ingresos procedentes de los servicios regulados no son suficientes para cubrir los costes sociales inhabituales
(206)
En primer lugar, Alemania destaca que el supuesto de que los ingresos regulados cubran totalmente la carga no 2 es pura hipótesis ya que no se puede determinar si los precios regulados realmente se aumentaron para compensar los costes inhabituales. Por una parte, de la Decisión de limitación de precios de 2002 no se deduce si el regulador postal tuvo en cuenta las cargas alegadas para los costes inhabituales ni, si lo hizo, en qué medida. Por otra, hasta 2002 los precios se mantuvieron en el nivel autorizado en 1997; no se puede determinar si estos precios incluían una compensación por los costes sociales inhabituales de los servicios no regulados.
(207)
Alemania aduce que no basta con demostrar que el sector no regulado se benefició de cotizaciones sociales inferiores a las de sus competidores. También habría que examinar si los servicios regulados estaban realmente en condiciones de financiar con sus ingresos las cargas sociales inhabituales aducidas.
(208)
Deutsche Post solo obtendría una ventaja financiera gracias a la compensación de sus costes sociales inhabituales si la compensación fuera superior al total de los costes sociales soportados por Deutsche Post para sus funcionarios.
(209)
Alemania lamenta la falta de un cálculo exhaustivo para determinar si en conjunto la compensación a Deutsche Post por sus costes sociales inhabituales para los funcionarios era excesiva o insuficiente. Alemania destaca que ese cálculo sería necesario para poder determinar si existe una ventaja financiera a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
a) Según los informes periciales, la compensación de los costes sociales inhabituales es insuficiente
(210)
Para solucionar este inconveniente, Alemania remitió el informe del Profesor Weber (59) para establecer que los costes sociales relacionados con la actividad de los funcionarios causaban una desventaja financiera a Deutsche Post. En primer lugar, el informe establece el importe en el que los costes sociales de los funcionarios soportados por Deutsche Post superan realmente los costes sociales de un competidor privado para sus empleados (en el informe, se denominan «costes sociales de DPAG que superan el nivel de mercado» o «desventaja estructural»). En segundo lugar, el informe Weber compara estos costes que superan el nivel de mercado con la compensación por la carga no 2.
(211)
Como muestra el cuadro 5, el informe incluye en los mayores costes sociales derivados del empleo de los funcionarios los pagos de Deutsche Post al Fondo de Pensiones y otros costes de seguridad social, por ejemplo, las contribuciones a los costes de atención sanitaria así como el seguro de accidentes y otros seguros.
(212)
El informe define los costes sociales derivados del empleo del personal laboral de la siguiente manera: la cuota empresarial de las cotizaciones a la seguridad social para los seguros obligatorios de pensión, desempleo, enfermedad y cuidados especiales multiplicada por los salarios «habituales» (por ejemplo, el salario mínimo de 2007 para la mayoría de los funcionarios).
(213)
Los costes sociales inhabituales son los costes de seguridad social de los funcionarios incurridos por Deutsche Post que superan el valor de referencia de los costes de seguridad social basados en la cuota empresarial a las cotizaciones a la seguridad social.
Cuadro 5
Cálculo del resultado neto según el informe pericial de Alemania
-
Pagos al Fondo de Pensiones
-
Otros costes sociales
+
Valor de referencia de los costes sociales «habituales»[basado en la cuota empresarial a la seguridad social y los salarios «habituales» (por ejemplo, salario mínimo de 2007])
Costes sociales inhabituales
+
Compensación con los ingresos regulados (carga no 2 - cargas sociales inhabituales)
Resultado neto (compensación insuficiente o excesiva)
(214)
Para el período 1995-2007, los cálculos muestran que la carga no 2 era insuficiente para cubrir los costes sociales inhabituales. El informe sostiene incluso que la compensación a Deutsche Post fue insuficiente en […] mil millones EUR. El experto llega a la conclusión de que, incluso en el caso de que los ingresos de los servicios regulados incluyeran la carga no 2, Deutsche Post no habría obtenido una compensación suficiente por sus costes sociales inhabituales.
b) Según la CR 2009, los ingresos procedentes del sector regulado no eran suficientes para cubrir los costes sociales inhabituales
(215)
Alemania alega que mientras haya pérdidas en los servicios regulados que sean superiores a los costes sociales inhabituales, no puede determinarse que los ingresos regulados compensen efectivamente los costes sociales inhabituales. A este respecto, Alemania presentó un dictamen basado en la CR 2009 (60) para mostrar que las pérdidas de los servicios regulados fueron superiores a los costes sociales inhabituales de manera continuada.
(216)
Los cálculos se basan en la CR 2009 y toman como beneficio razonable (basado en el informe Deloitte II, que se trata con más detalles en la sección VI.3.2) para los servicios regulados un ROS de 7 %. Después de deducir el beneficio razonable, resultan unas pérdidas para los servicios regulados de […] mil millones EUR, que superan por consiguiente los costes sociales inhabituales aducidos para el período 1995-2007. Por consiguiente, los ingresos obtenidos de los servicios regulados no son suficientes para cubrir los costes sociales inhabituales en cuestión.
VI.2. Observaciones sobre la compensación por la prestación de servicios universales
VI.2.1. Transferencias públicas
(217)
Alemania argumenta que las transferencias públicas no aportan a Deutsche Post ninguna ventaja financiera puesto que los pagos por importe de 5 666 millones EUR constituyen exclusivamente una compensación por las retrocesiones de 5 838 millones EUR que Deutsche Post tuvo que pagar hasta 1995.
(218)
Como se explicaba en la Decisión de ampliación de 2007, estas retrocesiones se originaron en la antigua administración postal, que debía trasferir al presupuesto federal aproximadamente el 10 % anual de sus ingresos de explotación. Entre 1989 y 1995, estas retrocesiones en virtud del artículo 63, apartado 1, de la PostVerfG se fueron eliminando paulatinamente. Hasta 1993, Deutsche Post tuvo que trasferir el 10 % de sus ingresos de explotación. A partir de 1993, las retrocesiones se fueron reduciendo poco a poco hasta, por ejemplo, al 10 % de los ingresos de explotación menos 153 millones EUR en 1993. En 1994, las retrocesiones ascendían al 70 % del volumen de 1993. En 1995, Deutsche Post pagó el 50 % del importe de 1993. En total, Deutsche Post pagó entre 1990 y 1995 retrocesiones por importe de 5 838 millones EUR.
(219)
Según el artículo 63, apartado 4, de la PostVerfG, los pagos de dividendos se deducen de las retrocesiones. Habida cuenta de esta disposición y de la exención de impuestos directos e indirectos, en su Decisión de ampliación de 2007 la Comisión señaló que las retrocesiones debían considerarse un sustituto de la exención de impuestos directos e indirectos y una remuneración para el Estado como accionista por la financiación concedida.
(220)
En respuesta a este argumento, Alemania transmitió el informe KPMG, según el cual, por varias razones, las retrocesiones no pueden considerarse un sustituto de impuestos o dividendos.
(221)
Según dicho informe, las retrocesiones no pueden calificarse de impuesto porque se calculan como porcentaje de los ingresos de explotación desde 1931. Por lo tanto, también tuvieron que pagarse en años en los que Deutsche Post registró pérdidas. En cambio, el impuesto de sociedades se calcula en función de los beneficios reales del ejercicio. Clasificar las retrocesiones como impuesto sería por tanto contrario al principio constitucional de tributación proporcional a la capacidad contributiva.
(222)
Por otra parte, según el informe no es oportuno comparar las retrocesiones con el impuesto sobre las ventas. En el impuesto sobre las ventas, la obligación fiscal va aparejada a la deducción fiscal de los servicios asociados, cosa que no sucede en las retrocesiones, por lo que el cálculo de las retrocesiones difiere sustancialmente de la determinación de la deuda efectiva en concepto de impuesto sobre las ventas de una empresa.
(223)
Además, Alemania alega que las retrocesiones no pueden clasificarse como dividendos. La distribución de dividendos se refiere a los resultados del ejercicio o de los ejercicios anteriores correspondientes. Sin embargo, entre 1990 y 1995, Deutsche Post no obtuvo beneficios, a pesar de lo cual pagó retrocesiones. Por consiguiente, las retrocesiones no pueden considerarse dividendos.
(224)
El informe KPMG concluye que las retrocesiones no pueden clasificarse como impuestos ni como dividendos sino que son más bien una tasa «sui generis» que solo Deutsche Bundespost y sus empresas sucesoras estaban obligadas a pagar.
(225)
Basándose en el informe KPMG, Alemania rechaza la hipótesis de la Comisión según la cual las retrocesiones podían considerarse un sustituto de los pagos de impuestos y dividendos. Alemania sostiene que las retrocesiones representaban para Deutsche Post una carga que no podía justificarse ni por razones objetivas ni por razones económicas. Puesto que las transferencias públicas solo liberaron a Deutsche Post de las retrocesiones, no le reportaron ninguna ventaja económica y, por consiguiente, no constituyen ayuda estatal.
(226)
Subsidiariamente, Alemania esgrime otras dos razones por las que las transferencias públicas no constituyen ayuda estatal: En primer lugar, las transferencias públicas se ajustan al principio del inversor en una economía de mercado, habida cuenta del considerable rendimiento del capital invertido en años posteriores y de los elevados ingresos obtenidos por Deutsche Post con su salida a Bolsa. En segundo lugar, las transferencias públicas no constituyen ayuda estatal porque, como se deduce tanto de la CR 2009 como del informe WIK, las pérdidas acumuladas del servicio universal desde 1990 hasta 1994 era superiores a las transferencias públicas. Por consiguiente, Deutsche Post tuvo una compensación suficiente por su obligación de servicio universal.
VI.2.2. Garantía estatal
(227)
Alemania alega que el que se mantuviera la garantía estatal, con arreglo al artículo 2, apartado 4, de la PostUmwG 1994, para los instrumentos de deuda emitidos antes de 1995 no concedió ventajas selectivas a Deutsche Post después de 1995, por diversas razones.
(228)
Cualquier empresa privada sigue siendo responsable de las obligaciones de una filial aunque esta se escinda. Incluso después de vender esas obligaciones a un tercero, una empresa privada sigue siendo responsable de sus deudas pendientes. Además, cabe señalar que la garantía pública inicial solo era necesaria para los instrumentos de deuda, porque POSTDIENST no tenía personalidad jurídica separada. El artículo 40 de la PostVerfG 1989, que establece que los instrumentos de deuda de Deutsche Bundespost tenían el mismo valor legal que los instrumentos de deuda del Gobierno Federal, tiene un carácter meramente declaratorio.
(229)
En segundo lugar, que POSTDIENST asumiera los instrumentos de deuda no supuso una ventaja para DPAG, ya que, en 1995, DPAG se hubiera podido refinanciar a tipos de interés más bajos. A 1 de enero de 1995, los instrumentos de deuda de POSTDIENST ascendían en total a 931 millones EUR a un tipo de interés medio del 7,17 % con un vencimiento a 8,8 años. Puesto que el tipo de interés a corto plazo a 1 de enero de 1995 oscilaba entre el 5 % y el 5,5 %, DPAG sufrió una desventaja en los costes del 1,7 %, que se tradujo en un coste mayor anual en intereses de aproximadamente 15,3 millones EUR.
(230)
En tercer lugar, comparando los tipos de interés medios de mercado para los instrumentos de deuda emitidos por empresas privadas y los tipos de interés para instrumentos de deuda de POSTDIENST con referencia a la fecha en la que se emitieron originalmente los instrumentos, Alemania estima que POSTDIENST tomó prestado capital a tipos de interés superiores a la media del mercado. Alemania no hizo un estudio a fondo sino que simplemente comparó los tipos de interés de determinados instrumentos de deuda de POSTDIENST con la media de mercado agregada.
(231)
Subsidiariamente, Alemania alega que las garantías públicas constituyen ayuda estatal existente a tenor del artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo. Puesto que Deutsche Bundespost, hasta finales de 1994, formaba parte de la administración pública, desde su creación en 1950, sus instrumentos de deuda equivalen a deuda del Estado. Si Deutsche Post hubiera obtenido una ventaja en cuanto a los tipos de interés gracias a la garantía pública, esta debería considerarse ayuda existente. Alemania remite también a la Decisión de la Comisión en el asunto EDF (61), en el que una garantía similar se consideró ayuda existente.
VI.2.3. Derecho exclusivo
(232)
Alemania alega que según la sentencia PreussenElektra (62), los ingresos de la división de correspondencia regulada no constituyen ayuda estatal.
(233)
Puesto que los ingresos de la división de correspondencia regulada no son fondos estatales, las supuestas tarifas excesivas de correspondencia solo pueden ser objeto de un procedimiento en virtud del artículo 102 del TFUE.
VI.3. Observaciones de Alemania sobre el informe WIK
VI.3.1. El informe WIK confirma la necesidad de las transferencias públicas como compensación por los costes netos de la obligación de servicio universal hasta 1995
(234)
Independientemente de todas las objeciones metodológicas, Alemania considera que el informe WIK confirma el punto de vista de Alemania de que las transferencias públicas en compensación de las pérdidas que registró Deutsche Post en el período 1990-1995 por la prestación de servicios universales eran necesarias.
(235)
Ningún beneficio excesivo posterior a 1995 debe tomarse en cuenta porque las transferencias públicas fueron absorbidas por los costes netos de los servicios universales soportados por Deutsche Post hasta 1995. La anulación de la Decisión negativa de 2002 por el Tribunal confirmó igualmente que lo que ha sido «absorbido» no puede volver a ser absorbido. Puesto que las transferencias públicas ya se habían agotado con las pérdidas en las que se incurrió hasta 1995, no podían utilizarse ulteriormente para financiar beneficios excesivos.
VI.3.2. Determinación errónea del beneficio razonable
(236)
Sobre la base del informe Deloitte, la principal objeción de Alemania es que el valor de referencia del informe WIK incluye demasiadas empresas pequeñas. Como empresas comparables deben considerarse ante todo grandes empresas de servicios de paquetería y empresas de logística cuyas redes sean comparables en tamaño y complejidad a Deutsche Post (63).
(237)
El informe Deloitte II parte de la base de que las empresas del sector postal y de paquetería que disponen de una amplia y compleja red de recogida y entrega son una base de comparación adecuada con Deutsche Post. Por lo que se refiere a las economías de escala, alcance y densidad que prevalecen en las redes postales, las grandes empresas son una base de comparación más adecuada que las pequeñas. Las empresas de transporte de mercancías y de logística pueden considerarse también, hasta cierto punto, empresas comparables, ya que utilizan activos similares.
(238)
El informe Deloitte II solo acepta como empresas comparables operadores postales con un volumen de negocios anual superior a 100 millones EUR. Así queda solo un pequeño grupo de seis empresas comparables, constituido por las grandes multinacionales de servicios de paquetería urgente (UPS, FedEx y TNT Express) y otros operadores postales (principalmente de los Estados Unidos y del Reino Unido).
(239)
Este grupo de comparación tuvo una mediana de ROS de 7,4 % en el período 1998-2007 y un tercer cuartil ROS del 12 % como límite superior para el beneficio razonable. Un grupo de comparación mayor, con 18 empresas de logística y 19 empresas de transporte de mercancías, da una mediana de ROS entre el 4,6 % y el 5,7 %, aunque el informe Deloitte II expresa sus dudas en cuanto a su comparabilidad con Deutsche Post.
(240)
Basándose en los datos de ambos grupos de comparación, el informe Deloitte II recomienda una horquilla de ROS entre el 6,1 % y el 11,7 % como beneficio razonable de referencia.
(241)
Para determinar el beneficio razonable con ayuda del grupo de comparación, el informe Deloitte II señala que tomar un simple ROS plurianual como beneficio razonable de referencia subestima el beneficio razonable porque, en primer lugar, hay una dispersión considerable y sistemática de un ejercicio a otro y, en segundo lugar, también puede haber diferencias considerables entre la rentabilidad de empresas del mismo sector. Al utilizar un valor de referencia demasiado bajo para el beneficio razonable, se corre el peligro de que no se realicen proyectos de inversión.
(242)
Como ya destacaba el informe Deloitte I, el uso de las medianas de las empresas comparables como beneficio razonable de referencia en el informe WIK pasa completamente por alto los beneficios en términos de eficacia que consiguió Deutsche Post, principalmente desde 1990. No obstante, de conformidad con los puntos 14 y 18 del Marco comunitario de 2005, para determinar el beneficio razonable se deben también introducir criterios «incentivadores, en función, concretamente, de la calidad del servicio prestado y de los incrementos de la eficiencia productiva».
(243)
De la misma manera, el beneficio razonable de referencia debe basarse en una horquilla anual. Los beneficios que se sitúen en la zona superior de la banda o incluso la superen, pueden indicar que la empresa media superó el valor de referencia por sus prestaciones operativas o comerciales más eficientes. Esos beneficios deben ser autorizados por el regulador postal para incentivar la eficiencia.
(244)
Por último, Alemania señala que el nivel del beneficio razonable debe ser acorde con decisiones anteriores de la Comisión en las que se aprobó un ROS entre el 7 % y el 8 % para empresas ferroviarias y de autobuses (64).
VI.3.3. Asignación y evaluación inadecuada de los costes
(245)
Alemania reitera que ninguna reasignación de cargas de los servicios universales a los servicios comerciales está justificada ni objetiva ni jurídicamente. Según el artículo 7 de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (65), todos los costes netos adicionales derivados de la obligación de servicio universal se financiarán con ingresos procedentes del monopolio de correspondencia y no con ingresos procedentes de los servicios comerciales.
(246)
Además, Alemania considera que el informe WIK infravalora algunos costes de Deutsche Post:
1)
las retrocesiones que Deutsche Post tenía que pagar hasta 1995 debían haberse deducido como costes y no debían utilizarse como aproximación a los costes de capital o del beneficio razonable. Basándose en el informe KPMG, Alemania rechaza la afirmación del informe WIK de que las retrocesiones podían considerarse un sustituto de los pagos de impuestos y dividendos. Alemania sostiene que las retrocesiones representaban para Deutsche Post una carga que no podía justificarse ni por razones objetivas ni por razones económicas. Por consiguiente, las retrocesiones deberían haberse deducido como costes del servicio universal en complemento de un beneficio razonable como remuneración por el capital invertido;
2)
los costes de amortización deberían haberse basado en valores de mercado realistas de los activos fijos utilizados en la contabilidad fiscal y no en los valores contables más bajos de las cuentas anuales;
3)
los costes del seguro complementario de pensión para el personal laboral deberían haberse tenido plenamente en cuenta.
VI.4. Observaciones sobre las observaciones de terceros
VI.4.1. Subvención a las pensiones
(247)
Alemania recuerda que, en 1995, Deutsche Post no estaba ni obligada legalmente ni en condiciones económicas de asumir las obligaciones en materia de pensiones. En consecuencia, a tenor de la Decisión de la Comisión en el asunto de Poste Italiane (66), los costes de pensiones no representan deuda del Estado. Con la subvención a las pensiones no se concedió a Deutsche Post ninguna ventaja financiera.
(248)
Aunque UPS sostiene que un operador normal tiene que soportar sus propios costes de pensiones, Alemania alega que los costes de pensiones para los funcionarios eran costes inhabituales que no podían compararse con las cotizaciones sociales pagadas por los competidores de Deutsche Post por sus empleados. Estos últimos solo ingresaban por la cuota empresarial en el régimen de la seguridad social sin tener que soportar cargas heredadas por derechos a pensión existentes.
(249)
Alemania hace hincapié en la necesidad de calcular la compensación excesiva puesto que las observaciones de UPS y FFPI se basaban en la hipótesis de que la Comisión efectuó dicho calculo para demostrar que Deutsche Post había recibido una compensación excesiva.
VI.4.2. Compensación por la prestación de servicios universales
(250)
Por lo que se refiere al informe NERA de 2006, Alemania destaca que la propia Comisión, en el asunto COMP/37.821, consideró que la rentabilidad de los fondos invertidos estimados en el informe NERA de la división de correspondencia de DPWN era insuficiente para probar la existencia de tarifas excesivas de correspondencia a los efectos del artículo 102 del TFUE.
(251)
Como norma general, Alemania considera que la rentabilidad de los fondos invertidos no es una medida adecuada para determinar un beneficio excesivo. Con una intensidad de capital menor, una elevada rentabilidad de los fondos invertidos podría deberse a un bajo rendimiento por ventas. Puesto que la mayor parte de los riesgos está relacionada con los ingresos y costes, la medida adecuada para determinar un beneficio excesivo es el rendimiento por ventas, especialmente en empresas con baja intensidad de capital. Cuando, como en el informe NERA, se utiliza el rendimiento por ventas como medida del beneficio, se muestra que Deutsche Post obtuvo un rendimiento por ventas mayor que Royal Mail, pero que estaba muy por debajo del rendimiento por ventas de TNT. Los rendimientos por ventas de la división de correspondencia de DPWN estimados en el informe NERA se mantienen por tanto muy por debajo de la referencia para los beneficios excesivos.
(252)
Así pues, Alemania sostiene que ni el informe NERA de 2006 ni su versión actualizada son relevantes para la investigación de la ayuda estatal y no aportan pruebas suficientes de beneficios excesivos.
(253)
En cuanto a la alegación de UPS de que la contabilidad de Deutsche Post no constituye una base adecuada para el análisis de los ingresos y cargas del servicio universal, Alemania responde que la contabilidad ha sido comprobada y aprobada tanto por auditores como por el regulador postal. Y añade que cumple las disposiciones de la Directiva 97/67/CE.
(254)
Por lo que se refiere a los acuerdos de precios de transferencia entre Deutsche Post y DPEED, Alemania subraya que estos acuerdos cumplen los requisitos de la Decisión sobre cárteles de 2001. Deutsche Post ha informado regularmente a la Comisión sobre su cumplimiento. Hasta la fecha, la Comisión no ha formulado objeciones.
(255)
Por último, Alemania formula objeciones contra la inclusión de las transferencias de activos a efectuadas por Alemania a Deutsche Post en 1995 (por ejemplo, activos en forma de inmuebles e infraestructuras) en el cálculo de la compensación excesiva. Alemania alega que ya trasmitió la información pertinente al respecto con sus observaciones a la Decisión de incoación de 1999. Puesto que la Comisión no formuló objeciones contra estas medidas en su la Decisión negativa de 2002 ni se refirió a ellas en su Decisión de incoación 2007, las transferencias de activos no pueden ser objeto de la investigación.
VI.4.3. Nivel salarial
(256)
Alemania está de acuerdo en que deben tomarse como valor de referencia para calcular las cotizaciones sociales pagadas por los competidores de Deutsche Post los salarios habituales en el mercado. Sin embargo, un valor de referencia así es contrario a la Decisión de ampliación de 2011, puesto que la Comisión utilizó los salarios brutos corregidos de los funcionarios y no los salarios habituales en el mercado, para calcular las cotizaciones sociales pagadas por los competidores de Deutsche Post. Según el informe del Profesor Weber, el salario habitual en el mercado corresponde aproximadamente al […] % del salario bruto de los funcionarios. Por consiguiente, no sería adecuado utilizar los salarios brutos corregidos de los funcionarios como valor de referencia para calcular las cotizaciones sociales.
(257)
Alemania opina que el supuesto de BIEK de que Deutsche Post utilizó salarios del convenio del sector del transporte como valor de referencia para calcular las diferencias de costes soportadas por Deutsche Post en relación con sus competidores es infundado. El informe del Profesor Weber muestra que Deutsche Post calculó los salarios habituales en el mercado basándose en los salarios realmente pagados por sus competidores.
VII. EVALUACIÓN DE LA SUBVENCIÓN A LAS PENSIONES CON ARREGLO A LAS NORMAS SOBRE AYUDAS ESTATALES
VII.1. Existencia de ayuda a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE
(258)
A tenor de lo dispuesto en el artículo del artículo 107, apartado 1, del TFUE «salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.» Para poder determinar si una medida constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión debe examinar si cumple los siguientes criterios: la medida debe ser imputable al Estado y utilizar fondos estatales, debe conceder una ventaja a determinadas empresas o sectores que falsee la competencia y debe afectar a los intercambios entre Estados miembros.
(259)
La subvención a las pensiones está basada en el artículo 16 de la PostPersG 1994 y se financia con el presupuesto del Estado, por lo que es imputable al Estado y, a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, se concede mediante fondos estatales. Puesto que la subvención a las pensiones solo se concedió al Fondo de Pensiones para liberar a Deutsche Post de los costes de las pensiones de los funcionarios y, por lo tanto, en última instancia beneficia a Deutsche Post, la medida es selectiva.
VII.1.1. Ventaja financiera derivada de la reforma de las pensiones de 1995
(260)
Basándose en la sentencia Combus, Alemania considera que la subvención a las pensiones no concede una ventaja financiera puesto que esta liberó a Deutsche Post de costes sociales inhabituales.
(261)
Para averiguar si la subvención a las pensiones concedió una ventaja financiera selectiva, hay que examinar si liberó a Deutsche Post de costes que normalmente una empresa habría tenido que soportar e impidió de este modo que las fuerzas presentes en el mercado produjeran sus efectos normales (67).
(262)
La Comisión no puede aceptar la alegación de Alemania basada en la sentencia Combus y señala que la sentencia Combus no ha sido confirmada por el Tribunal de Justicia. Varias sentencias del Tribunal contradicen la idea de que las medidas que compensan una desventaja estructural no deban considerarse ayuda estatal. A este respecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal, la existencia de ayuda debe evaluarse según sus efectos y no según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales (68). Según reiterada jurisprudencia del Tribunal, el concepto de ayuda también engloba las ventajas concedidas por las autoridades públicas que, bajo diversas formas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa (69). Además, según el Tribunal, los costes relativos a la retribución de los empleados, por su propia naturaleza, recaen sobre el presupuesto de las empresas, con independencia de si dichos costes se derivan o no de obligaciones legales o de acuerdos colectivos (70). A este respecto, el Tribunal dictaminó que el hecho de que las medidas estatales vayan destinadas a compensar costes adicionales no basta para descartar la existencia de una ayuda (71).
(263)
En opinión de la Comisión, los costes que una empresa ha de asumir por sus obligaciones en virtud de la legislación laboral o de los convenios colectivos celebrados con los sindicatos, por ejemplo los costes de pensiones, forman parte de los costes normales que una empresa debe financiar con cargo a sus propios recursos (72). Estos costes deben considerarse inherentes a la actividad económica (73). Carece de importancia si la empresa soporta los costes de jubilación mediante la financiación directa de las pensiones de sus antiguos trabajadores (como es el caso de los funcionarios de Deutsche Post) o mediante el pago de una cotización al seguro de pensión del personal laboral, que a su vez utiliza esas cotizaciones para financiar las pensiones de todo el personal laboral. Lo que cuenta es que, de una forma u otra, las empresas costeen íntegramente los costes de jubilación.
(264)
La Comisión señala además que, desde su creación en 1950, Deutsche Bundespost tiene forma jurídica de empresa de patrimonio especial. Una empresa de patrimonio especial, aunque no tiene personalidad jurídica independiente separada, cuenta sin embargo con presupuesto y contabilidad propios [artículo 3 de la PostVwG de 1953 y artículo 48 de la HGrG (74)]. Según la legislación aplicable a las entidades públicas, el presupuesto debe comprender los costes de personal, en los que entran también los costes de las pensiones de los funcionarios jubilados que trabajaban en la entidad pública (artículo 10 de la HGrG). Por consiguiente, Deutsche Post ha financiado estos costes con sus ingresos desde 1950. El artículo 15 de la PostVwG 1953 prohíbe expresamente la subvención a Deutsche Bundespost con cargo al presupuesto. Esta disposición se recogió en el artículo 37, apartado 1, de la PostVerfG 1989.
(265)
La PostVerfG 1989 confirma esta obligación en su sección sobre personal y seguridad social. Según el artículo 54, apartado 2, de la PostVerfG 1989, Deutsche Post estaba obligada a financiar todos sus costes, incluidas las pensiones de sus funcionarios, con sus propios fondos.
(266)
Después de la segunda reforma postal de 1995, según el artículo 2, apartado 3, de la PostPersRG 1994, siguió correspondiendo a Deutsche Post pagar y financiar los derechos pecuniarios de los funcionarios, pero Deutsche Post fue eximida parcialmente del pago de los costes de las pensiones de estos. Según el artículo 16, apartado 1, de la PostPersRG 1994, desde 1995 hasta 1999 Deutsche Post pagó al Fondo de Pensiones una cantidad a tanto alzado anual de 2 045 millones EUR. Según el artículo 16, apartado 2, de la PostPersRG 1994, a partir de 2000 las cantidades a tanto alzado anuales han sido sustituidas por una contribución que asciende al 33 % de los salarios totales de los funcionarios. El artículo 16, apartado 2, de la Post PersRG 1994 dispone además que los costes de pensiones restantes sean asumidos por el Gobierno Federal a partir de 1995. El gráfico 1 muestra los pagos anuales del presupuesto federal para cada ejercicio desde 1995, a partir de los 151 millones EUR iniciales en 1995.
(267)
Así pues, los argumentos presentados por Alemania como prueba de que DPAG tenía que soportar costes de pensión más elevados que sus competidores privados, son irrelevantes para establecer si la subvención a las pensiones constituye ayuda estatal, pero deben tenerse en cuenta al evaluar la compatibilidad.
(268)
Alemania alegaba que, para evaluar si Deutsche Post obtuvo una ventaja por la subvención a las pensiones, la cotización al Fondo de Pensiones de Deutsche Post debía compararse con la cuota de una empresa privada a las cotizaciones del seguro de pensión, excluyendo la cuota del trabajador. Este argumento se refiere a la compatibilidad de la medida con el mercado interior, pero, en aras de la exhaustividad, cabe señalar, por otra parte, que la empresa está obligada a pagar a la seguridad social la cuota del trabajador contenida en la cotización total por ese trabajador a partir de su salario bruto. Por otra parte, y esto es de capital importancia, si un Estado miembro exime a los trabajadores de una determinada empresa de una carga que habrían tenido que costear, supone una ventaja para esa empresa, puesto que mediante dicha medida se reduce la diferencia entre el salario bruto y el neto. Además, esto también permite a la empresa contratar o mantener trabajadores con salario brutos más bajos. Por tanto, las ventajas en lo referente a la cuota del trabajador a las cotizaciones sociales constituyen también una ventaja para la empresa.
(269)
Alemania sostiene además que solo habría una ventaja financiera para Deutsche Post por la compensación de sus costes sociales inhabituales si las transferencias pagadas a Deutsche Post fueran superiores al total de los costes sociales inhabituales que Deutsche Post ha tenido que soportar para sus funcionarios en el sector regulado y en el sector no regulado. La Comisión recuerda que el hecho de que una medida sea una compensación no excluye de antemano que constituya ayuda estatal y remite al considerando VII.1.
(270)
Por otra parte, Alemania sostiene que, en realidad, la responsabilidad financiera de las pensiones de los funcionarios siempre ha sido del Gobierno Federal. Puesto que la reforma de las pensiones de 1995 no cambió la responsabilidad del Gobierno para con los funcionarios, la subvención a las pensiones no otorgó a Deutsche Post ninguna ventaja financiera.
(271)
No se discute que, antes y después de 1995, el Gobierno Federal fuera el garante último de la financiación de los derechos a pensión de los funcionarios, aun cuando la Comisión desea señalar que, según el artículo 3 de la PostVwG 1953 y el artículo 2 de la PostVerfG 1989, solo la empresa de patrimonio especial y no el Gobierno Federal es responsable de las obligaciones de la empresa de patrimonio especial. Sin embargo, hasta 1995, con arreglo a la legislación postal y general aplicable, los pagos de las pensiones se incluían en el presupuesto de la empresa de patrimonio especial Deutsche Bundespost. Estos pagos debían cubrirse íntegramente con los ingresos de la empresa de patrimonio especial. Para la evaluación de la ayuda estatal, lo decisivo no es quién sea el garante último de la financiación de los derechos a pensión de los funcionarios. La cuestión clave es quién estaba obligado, según la legislación aplicable, a financiarlas normalmente. Según la PostVwG 1953, la HGrG y la PostVerfG 1989, esta obligación claramente incumbe en su totalidad a Deutsche Post.
(272)
Además, los costes de pensiones de cualquier empresa, sean publicas o privadas y tengan o no personalidad jurídica propia, son costes normales de funcionamiento. Se ha desarrollado una amplia variedad de mecanismos de financiación de las pensiones, tanto entre los distintos Estados miembros como a nivel nacional. A menudo se aplican distintos regímenes, dependiendo de cuándo se produjo la contratación. Por consiguiente, Deutsche Post debe soportar los costes de las pensiones del personal al que emplea, incluidos los funcionarios, de la misma manera que cualquier otra empresa. El hecho de que la forma de financiar las pensiones de los funcionarios sea distinta de la financiación de la jubilación del personal laboral, no afecta a la obligación de Deutsche Post de computar la financiación de sus costes de pensiones en sus costes normales de funcionamiento. Aceptar el argumento de Alemania equivaldría a decir que el Estado puede liberar a las empresas públicas de una partida de costes importante relacionada con su funcionamiento normal.
(273)
Por último, cuando Alemania alega que Deutsche Post nunca dispuso de fondos propios suficientes para financiar los derechos a pensión de sus funcionarios, se pasa por alto que la apreciación de la existencia de una ventaja financiera es independiente de la capacidad económica de una empresa.
(274)
Puesto que la reforma de las pensiones de 1995 eximió parcialmente a Deutsche Post de la obligación de financiar los derechos a pensión de sus funcionarios, la subvención a las pensiones concedió a Deutsche Post una ventaja financiera.
VII.1.2. Falseamiento de la competencia y efectos en el comercio
(275)
Una ayuda concedida por un Estado miembro afecta al comercio dentro de la Unión si refuerza la posición de una empresa frente a las empresas competidoras dentro de la Unión. Según reiterada jurisprudencia (75), para que una medida falsee la competencia basta con que el beneficiario de la ayuda compita con otras empresas en mercados abiertos a la competencia.
(276)
En Alemania, los mercados de paquetería, periódicos y revistas siempre han estado abiertos a la competencia. En estos mercados, POSTDIENST siempre ha competido con otras empresas, incluso de otros Estados miembros (por ejemplo, UPS, FedEx, TNT Express, GLS o DPD). Desde 1998 a 2007, DPAG fue perdiendo paulatinamente su derecho exclusivo para la correspondencia. Con la apertura del mercado a la competencia, entraron en el mercado nuevas empresas. Por tanto, la ayuda afecta al comercio entre Estados miembros y puede falsear la competencia.
(277)
Por otra parte, la Comisión menciona al respecto que Deutsche Post y su sociedad holding DPWN en 1997 habían empezado a adquirir servicios de paquetería en mercados europeos e internacionales. En 1999, DPWN ya era líder de mercado en los mercados europeos de paquetería y envíos urgentes con ingresos anuales de unos 4 600 millones EUR. Con la adquisición de DHL en 1998, DPWN amplió su ámbito de actividad a Asia y Norteamérica. A través de otras adquisiciones de empresas de logística (por ejemplo, Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International), DPWN se convirtió en uno de los mayores operadores de transporte aéreo de carga, flete marítimo y servicios globales de logística. Además, entre tanto DPWN se hizo presente en los mercados postales fuera de Alemania (por ejemplo, adquirió Unipost en España y Williams Lee en el Reino Unido). Entre 1998 y 2007, DPWN adquirió empresas por un valor total de unos 21 000 millones EUR (76).
(278)
Por consiguiente, la Comisión considera que la subvención a las pensiones constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
VII.2. Evaluación de la existencia de ayuda con arreglo al artículo 108, apartado 1, del TFUE
(279)
Según Alemania, si la subvención a las pensiones se considerara ayuda estatal, debería clasificarse como ayuda existente a tenor del artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento (CE) no 659/1999. Alemania alega que, desde la entrada en vigor de la disposición relevante en la Ley básica alemana en 1953, el Estado es el deudor último y quien tiene la obligación de financiar los derechos a pensión de los funcionarios. Alemania sigue considerando que la creación del Fondo de Pensiones no modificó esta obligación.
(280)
Según el artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento (CE) no 659/1999, se entiende por ayuda existente toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda que fueran aplicables y las ayudas individuales que se hayan llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado y que sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma.
(281)
Hasta 1995, con arreglo a la legislación postal y general aplicable, los pagos de las pensiones se incluían en el presupuesto de la empresa de patrimonio especial Deutsche Bundespost y debían ser cubiertos íntegramente con los ingresos obtenidos por la empresa de patrimonio especial (para una evaluación detallada de estas disposiciones, véanse los considerandos VII.1 y 259). Antes de la segunda reforma postal de 1995, Deutsche Post estaba por tanto obligada a financiar las pensiones de sus funcionarios con sus propios recursos y no recibía ninguna ayuda destinada a eximirla de los costes de las pensiones.
(282)
La creación de DPAG y del Fondo de Pensiones de Correos en 1995 dio lugar a una reestructuración total de la financiación de las pensiones de los funcionarios. Tras esta segunda reforma postal en 1995, Deutsche Post asumió la obligación principal de pagar y financiar los derechos pecuniarios de los funcionarios según el artículo 2, apartado 3, de la PostPersRG 1994, pero fue liberada parcialmente del pago de los costes de las pensiones de los funcionarios. En virtud del artículo 16, apartados 1 y 2, de la PostPersRG 1994, Deutsche Post dejó de estar obligada a financiar los costes de las pensiones con los pagos a tanto alzado (período de 1995 a 1999) o las contribuciones fijadas (desde 2000). El déficit restante se cubre desde entonces con la subvención a las pensiones.
(283)
Por consiguiente, la subvención a las pensiones es ayuda nueva, puesto que se introdujo en 1995.
(284)
Por lo que respecta a la referencia de Alemania a la declaración de la Comisión en el asunto T-266/02, la Comisión apunta en primer lugar que, en el apartado 54 de la sentencia, el Tribunal expone el punto de vista de Alemania (y no el de la Comisión, como indica Alemania). El apartado 54 de la sentencia muestra que, incluso en opinión de Alemania, la Decisión negativa de 2002 no evaluó la subvención a las pensiones. El apartado 61 de la sentencia expone el punto de vista de la Comisión:
«La Comisión responde, en primer lugar, que en la medida en que consideró, en el marco de la Decisión impugnada, que solo eran pertinentes las transferencias de DB-Telekom […]».
(285)
Por consiguiente, la sentencia no respalda la opinión expresada por Alemania de que la declaración del agente de la Comisión autorizara implícitamente la subvención a las pensiones. En cualquier caso, es evidente que una declaración así no podría tener ese efecto.
(286)
Además, en el asunto T-421/07 (77) el Tribunal dictaminó que la Decisión de incoación de 1999 se refería también a la subvención a las pensiones y que el procedimiento relativo a esa medida no se había dado por concluido con la Decisión negativa de 2002.
(287)
Puesto que la Comisión no ha adoptado en ningún momento una decisión por la que se declare que la subvención a las pensiones no constituya ayuda estatal, o que sea ayuda compatible con el mercado interior, la Comisión concluye que la subvención a las pensiones representa una nueva medida de ayuda.
VII.3. Evaluación de la compatibilidad con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE
(288)
Queda claro que las excepciones contempladas en el artículo 107, apartado 2, del TFUE y en el artículo 107, apartado 3, letras a) y b), del TFUE no son aplicables.
(289)
En la Decisión de ampliación de 2007, la Comisión contempló la posibilidad de que la subvención a las pensiones pudiera ser, al menos parcialmente, compatible con el mercado interior como compensación por la prestación de servicios públicos con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE. En su respuesta a la Decisión de ampliación de 2007, Alemania insistía en que la subvención a las pensiones, si fuera constitutiva de ayuda, debía examinarse sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE y no del artículo 106, apartado 2, del TFUE. En la Decisión de ampliación de 2011, la Comisión describió otro método para evaluar la compatibilidad con el mercado interior de la subvención a las pensiones sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE y Alemania comunicó sus observaciones al respecto.
(290)
Según la jurisprudencia del Tribunal (78), corresponde al Estado miembro aducir posibles razones de la compatibilidad con el mercado interior y mostrar que se cumplen las condiciones de dicha compatibilidad. De la citada sentencia se deduce a fortiori que la Comisión no está obligada a examinar la compatibilidad con el mercado interior de la subvención a las pensiones sobre la base del artículo 106, apartado 2, del TFUE en el presente asunto, cuando el Estado miembro y el beneficiario rechazan explícitamente una posible evaluación de la compatibilidad sobre esa base.
(291)
Por tanto, la Comisión examinará si la subvención a las pensiones es ayuda compatible a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. Según dicha disposición, las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas pueden declararse compatibles, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
(292)
Según la jurisprudencia del Tribunal, la Comisión puede declarar una ayuda estatal compatible con el mercado interior si la ayuda contribuye a la consecución de un objetivo de interés común (79), si es necesaria para la consecución de dicho objetivo (80) y si no altera las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común (proporcionalidad).
VII.3.1. Apertura del mercado en el sector postal como objetivo de interés común
(293)
Los servicios postales contribuyen a la cohesión social, económica y territorial de la Unión. La apertura de los servicios postales a la competencia, que, a nivel de la UE, comenzó en 1998, ha producido un aumento de la calidad y la eficiencia y se ha orientado mejor hacia las necesidades del usuario (81). La apertura del mercado ha hecho posible el establecimiento de un mercado interior para los servicios postales. Por consiguiente, contribuye al objetivo contemplado en el artículo 3, apartado 3, del TUE del establecimiento de un mercado interior.
(294)
Desde que se convirtió en sociedad anónima en 1995, Deutsche Post no ha contratado más funcionarios. Por tanto, las obligaciones en materia de prestaciones sociales para los funcionarios se remontan al período anterior a la apertura a la competencia del mercado postal. Son comparables a los denominados «costes de transición a la competencia», que proceden de obligaciones contraídas antes de que comenzara la apertura del mercado y que ya no pueden respetarse en las mismas condiciones en un entorno competitivo puesto que el operador histórico ya no puede repercutir los costes correspondientes al usuario. Si Deutsche Post no hubiera sido eximida de estas «cargas heredadas», al menos parcialmente, habría tenido que abandonar el mercado.
(295)
La Comisión ha reconocido que la transición gradual desde una situación de competencia restringida en gran parte a otra de auténtica competencia a nivel de la Unión debe producirse en condiciones económicas aceptables (82). Por consiguiente, en varias decisiones la Comisión ha aceptado que los Estados miembros concedan ayuda estatal para liberar a los operadores históricos de una parte de sus cargas heredadas en el ámbito de las obligaciones en materia de pensiones (83).
VII.3.2. Necesidad y proporcionalidad de la subvención a las pensiones
(296)
La Comisión, en su práctica decisoria, ha considerado que la liberación de los costes de pensiones debe limitarse a lo necesario para igualar el tipo de cotización a la seguridad social que soporta el operador histórico como costes con el tipo de cotización a la seguridad social de sus competidores (84).
(297)
En el presente asunto, la Comisión reconoce que, sin una intervención estatal para aliviar a Deutsche Post de una parte de sus obligaciones en materia de pensiones de sus funcionarios, Deutsche Post no habría podido mantenerse frente a sus competidores. Las cargas sociales heredadas del pasado, que sus competidores no tienen que soportar, la habrían desbancado de las partes competitivas del mercado de servicios postales.
(298)
En la Decisión «La Poste», la Comisión evaluó por primera vez la necesidad y la proporcionalidad de una medida de ayuda que aliviaba de los costes de las pensiones de los funcionarios contratados antes de la apertura del mercado. En dicha Decisión, la Comisión examinó si la subvención a las pensiones iguala el nivel de las cotizaciones obligatorias a la seguridad social del operador tradicional a los de otras empresas del sector de correo y paquetería (85).
(299)
En la presente Decisión, la Comisión aplicará el mismo planteamiento. La Comisión realizará su análisis en tres etapas:
1)
en primer lugar, la Comisión establece el nivel de las cotizaciones a la seguridad social de las otras empresas del sector de correo y paquetería;
2)
a continuación, debe establecer el nivel de las cotizaciones a la seguridad social que soporta Deutsche Post por sus funcionarios;
3)
por último, la Comisión debe examinar si ambos niveles son iguales.
VII.3.2.1. Nivel de las cotizaciones a la seguridad social de otras empresas del sector de correo y paquetería
(300)
El nivel de las cotizaciones a la seguridad social se determina mediante dos factores: el tipo de cotización y la base salarial a la que se aplica.
a) Cálculo del tipo de cotización de referencia
(301)
Los competidores privados deben financiar con sus ingresos tanto la cuota empresarial como la cuota del trabajador. Como muestra el gráfico 2, desde 1995 el tipo de cotización total oscila entre el 38 % y el 42 % del salario bruto del personal laboral (salario bruto = salario neto + cuota del trabajador).La cuota empresarial y la cuota del trabajador al tipo de cotización a la seguridad social estaban comprendidas respectivamente entre el 19 % y el 21 % del salario bruto (véase la serie cronológica detallada en el anexo).
(302)
A diferencia de la cuota del personal laboral a las cotizaciones a la seguridad social, la cuota de los funcionarios comprende únicamente del 30 % al 50 % de sus costes de atención sanitaria, pero no hay otras contribuciones por los costes de pensión, enfermedad y cuidados especiales. La contribución de Deutsche Post supera por tanto la cuota del empresario privado y comprende la totalidad de los costes de pensiones así como los costes restantes de enfermedad y de cuidados especiales.
(303)
Para determinar un tipo de referencia equivalente para Deutsche Post, debe por tanto tenerse en cuenta que la cotización de los funcionarios es inferior a la del personal laboral.
(304)
Puede suponerse que la cotización de los funcionarios de entre el 30 % y el 50 % de sus gastos de atención sanitaria y de cuidados especiales corresponde en gran medida en sus efectos económicos a la cotización del personal laboral al seguro obligatorio de enfermedad y de cuidados especiales (en 2006, por ejemplo, era del 8,50 % del salario bruto del personal laboral).
(305)
Puesto que los funcionarios no cotizan al seguro obligatorio de pensión y desempleo, Deutsche Post debe asumir el importe correspondiente para sostener realmente un nivel de cotizaciones a la seguridad social igual al de las cotizaciones obligatorias a la seguridad social que una empresa privada tiene que financiar con sus ingresos.
(306)
El tipo de referencia para las cotizaciones a la seguridad social de Deutsche Post (en adelante, denominado «tipo de referencia») debe por tanto, como muestra el gráfico, incluir los tipos de cotización totales (= cuota empresarial + cuota del trabajador) al seguro de pensión y de desempleo así como la cuota empresarial al seguro de enfermedad y de cuidados especiales.
Gráfico 7
Determinación del tipo de referencia para las cotizaciones a la seguridad social de Deutsche Post
(307)
Como se desprende del gráfico 8, el tipo de cotización de la CR desde 2003 a 2010 estaba entre el 30 % y el 34,1 % del salario bruto del personal privado (86).
(308)
Alemania objeta que un valor de referencia por encima de la cuota empresarial del tipo de cotización a la seguridad social perjudicaría a Deutsche Post frente a sus competidores, que solo tienen que pagar la cuota empresarial. Sin embargo, como muestra el siguiente ejemplo simplificado (basado en los tipos de cotización de 2006), Deutsche Post obtendría una clara ventaja en comparación con sus competidores privados si el tipo de referencia fuera igual únicamente a la cuota empresarial de las cotizaciones a la seguridad social:
1)
Deutsche Post y un competidor privado pagan a un funcionario o al personal laboral el mismo salario neto de 79,5 EUR;
2)
la cuota empresarial y la cuota del trabajador al tipo de cotización a la seguridad social ascienden en ambos casos al 20,5 % del salario bruto del personal laboral. Sumando el salario neto de 79,5 EUR y la cuota del trabajador de 20,5 EUR, resulta un salario bruto de 100 EUR. Las cotizaciones totales a la seguridad social ascienden por tanto a 41 EUR (= 41 % del salario bruto del personal laboral);
3)
Alemania considera que Deutsche Post solo debería costear la cuota empresarial de las cotizaciones a la seguridad social que se añade a la cotización de los funcionarios a los costes de atención sanitaria, (que se suponen iguales a la cotización del personal laboral al seguro de enfermedad y de cuidados especiales de 7,5 EUR);
4)
Alemania calcula la cuota empresarial basándose en el salario real del funcionario de 87 EUR (la suma del salario neto de 79,5 EUR y de la contribución de los funcionarios a los costes de atención sanitaria de 7,5 EUR). Los costes sociales son, por consiguiente, la suma de 17,8 EUR (cuota empresarial del 20,5 % del salario real del funcionario de 87 EUR) y la contribución de los funcionarios a los costes de atención sanitaria de 7,5 EUR;
5)
sobre la base de los cálculos de Alemania, los costes sociales de los funcionarios ascenderían únicamente a 25,3 EUR frente a los 41 EUR del personal laboral.
(309)
Aunque Deutsche Post y los competidores privados pagan el mismo salario neto, Deutsche Post tenía que soportar costes sociales que solo son aproximadamente el 62 % de las cotizaciones obligatorias a la seguridad social para el personal laboral si se incluye en el valor de referencia la cuota del trabajador de las cotizaciones obligatorias a la seguridad social.
(310)
Además, cabe señalar que la cuota empresarial al tipo de cotización a la seguridad social (desde 1995, entre el 19 % y el 21 %) estaba también claramente por debajo del tipo de cotización del 33 % de los salarios reales de los funcionarios, que la Ley de pensiones de 1995 definió como valor de referencia para la contribución de Deutsche Post al Fondo de Pensiones. El legislador alemán no pretendía, por tanto, que Deutsche Post financiara únicamente la cuota empresarial, sino que le imponía una contribución a los costes de pensiones de los funcionarios considerablemente superior y la asunción de todos los costes sociales restantes (por ejemplo, la contribución a los costes de atención sanitaria de los funcionarios).
(311)
La Comisión rechaza, por tanto, que se utilice la cuota empresarial del tipo de cotización a la seguridad social como tipo de referencia puesto que los funcionarios, a diferencia del personal laboral, no están obligados a cotizar al seguro de pensión y de desempleo. Por consiguiente, estas cotizaciones deben incluirse en cualquier caso en el tipo de referencia para garantizar que tanto Deutsche Post como los competidores privados soportan el mismo nivel de cotizaciones directas o indirectas.
b) Cálculo de la base salarial
(312)
Puesto que el nivel de las cotizaciones obligatorias a la seguridad social que tiene que soportar Deutsche Post por sus funcionarios debe ajustarse al nivel de las cotizaciones obligatorias a la seguridad social que tienen que soportar los competidores privados, es importante que Deutsche Post no solo esté sujeto a un tipo de cotización del mismo nivel sino que dicho tipo también se aplique a una base salarial equivalente. Como muestra el ejemplo anterior, calcular la cuota empresarial del 20,5 % basándose en los salarios reales de los funcionarios da una cotización de 17,8 EUR, mientras que un competidor privado tiene que soportar 20,5 EUR (el 20,5 % basándose en el salario bruto de 100 EUR).
(313)
Por tanto, debe establecerse un salario bruto para los funcionarios (en lo sucesivo, «salario bruto de los funcionarios»), que facilite una base salarial equivalente al salario bruto del personal laboral. Se supone que la cotización de los funcionarios a los costes de atención sanitaria corresponde a la cotización del personal laboral al seguro de enfermedad y de cuidados especiales. La diferencia restante entre el salario bruto y el salario real asciende a la cuota del trabajador a las cotizaciones al seguro de pensión y de desempleo. La siguiente fórmula convierte el salario real en un salario bruto equivalente al salario bruto del personal laboral:
Cuadro 6
Cálculo del salario bruto de los funcionarios (sobre la base de los tipos de cotización de 2006)
Salario bruto de los funcionarios =
(314)
Tomando las tipos de cotización de 2006, por ejemplo, el salario bruto de los funcionarios es un 15 % más elevado que su salario real. Ese porcentaje cuantifica, por tanto, el error que se habría cometido si se hubiera utilizado el salario real en lugar del salario bruto como base para calcular las cotizaciones a la seguridad social de Deutsche Post frente a las cotizaciones sociales obligatorias de los competidores privados. El ejemplo citado en el considerando 308 ilustra este punto, puesto que la cuota empresarial de 20,5 EUR, correctamente basada en el salario bruto, es un 15 % más elevada que la cuota empresarial de 17,8 EUR que resultaría tomando incorrectamente como base el salario real.
(315)
Por consiguiente, la Comisión considera que el tipo de referencia para las cotizaciones obligatorias a la seguridad social de Deutsche Post debe basarse en la cotización empresarial y en la cotización del trabajador al seguro de pensión y de desempleo y la cotización del trabajador al seguro de enfermedad y de cuidados especiales. El tipo de referencia debe aplicarse al salario bruto de los funcionarios (definido en el cuadro 6).
VII.3.2.2. Cotizaciones a la seguridad social soportadas por Deutsche Post para sus funcionarios
(316)
Según el artículo 16, apartado 1, de la PostPersRG 1994, en el período de 1995 a 1999 Deutsche Post debía pagar una contribución anual al Fondo de Pensiones de 2 045 millones EUR, es decir, un total de 10 225 millones EUR. Desde 2000, en virtud del artículo 16, apartado 2, de la PostPersRG 1994, Deutsche Post debe pagar un tipo del 33 %. Este tipo se aplica al salario real de los funcionarios.
(317)
No obstante, al evaluar la necesidad y la proporcionalidad de la ayuda también debe tomarse en consideración que, desde un punto de vista económico, Deutsche Post no tiene que soportar la cotización total al Fondo de Pensiones de 2 045 millones EUR, que representa el 33 % de los salarios reales. A este respecto, la Comisión considera que hay que hacer una distinción entre el período de 1995 a 2002 y desde 2003 hasta la fecha.
a) Contribución de Deutsche Post desde 1995 hasta 2002
(318)
Alemania alega que Deutsche Post pagó cotizaciones a la seguridad social que superaban las cotizaciones obligatorias a la seguridad social que tenían que pagar los competidores, habida cuenta sobre todo de los pagos a tanto alzado anuales al Fondo de Pensiones por un importe de 2 045 millones EUR en el período 1995-1999. Así pues, hasta 1999, aunque también durante el período total investigado, Deutsche Post pagó exactamente las mismas contribuciones, si no superiores, que las empresas privadas. Por consiguiente, no puede establecerse que la subvención a las pensiones pusiera a Deutsche Post en una situación más favorable que sus competidores. La Comisión debe rechazar este argumento ya que no toma en cuenta las disposiciones regulatorias pertinentes adoptadas por las autoridades alemanas sobre la cobertura de costes de los servicios no regulados.
(319)
En la presente Decisión, la Comisión considera que Deutsche Post estaba en una situación más favorable que sus competidores en los mercados no regulados porque una parte de los costes sociales que suponían los funcionarios que trabajaban en estos servicios no los soportaban los propios servicios. En su lugar, esta parte de los costes sociales incurridos se añadió a los servicios regulados, cuyos ingresos se mantuvieron a un nivel suficientemente alto como para poder financiar otros costes además de los costes acarreados por los servicios regulados.
(320)
De hecho, la contabilidad interna de Deutsche Post muestra que desde 1995 Deutsche Post asignó a los servicios no regulados simplemente una cantidad de cotizaciones obligatorias a la seguridad social basada en el tipo de cotización de la CR. Las CR de 2002 y posteriores confirman esta práctica. Por tanto, existió una ventaja económica para los servicios no regulados tanto antes como después de 1999, ya que estos servicios estuvieron claramente exentos de tales costes.
(321)
La alegación de Alemania de que Deutsche Post padeció una desventaja comparativa en los mercados de precios regulados porque tuvo que financiar costes sociales más elevados mediante los pagos a tanto alzado desde 1995 hasta 1999, no se corresponde con los hechos. En primer lugar, Deutsche Post siguió disfrutando de derecho exclusivo en la mayoría de sus servicios regulados. En segundo lugar, lo que es aun más importante, las tarifas de los servicios en los que tenía derecho exclusivo se fijaron a un nivel suficientemente elevado como para repercutir esos costes en los usuarios cautivos.
(322)
En el período hasta 1995, la regulación de tarifas estaba basada en el Reglamento del Servicio Postal (Postdienstverordnung) (87) de 24 de junio de 1991, según el cual las tarifas del monopolio debían estar equilibradas. En la práctica administrativa, esto incluía los costes de las pensiones. En el período 1995-1997, la regulación de tarifas estaba basada en la Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens de 14 de septiembre de 1994 (BGBl. I p. 2325, 2371). Según el artículo 4, leído en relación con el artículo 2 y el artículo 7 de dicha Ley, con los ingresos del sector regulado no solo se podían cubrir los costes derivados de los servicios regulados, incluidas las cotizaciones al Fondo de Pensiones, sino también financiar los costes de los servicios no regulados.
(323)
Como muestran las cuentas anuales de Deutsche Post, en la reforma de las pensiones de 1995 las tarifas reguladas se mantuvieron al mismo nivel que cuando Deutsche Post todavía tenía que soportar la totalidad de los costes de las pensiones. Mientras que los costes de pensiones posteriormente o bien estaban limitados al importe de la cantidad a tanto alzado (período 1995-1999) o bien (desde 2000) se fijaban en el 33 % del nivel salarial de los funcionarios, nivel que fue disminuyendo de año en año, las tarifas reguladas no descendieron de forma correspondiente para cubrir solamente los cotizaciones a la seguridad social que correspondían a las cotizaciones obligatorias a la seguridad social pagadas por los competidores. Puesto que las cotizaciones al Fondo de Pensiones fijadas hasta 1999 (2 045 millones EUR anuales) se mantuvieron aproximadamente en el nivel de los costes de pensiones de 1994, la situación económica de Deutsche Post no cambió por lo que se refiere a la cobertura de los costes de pensiones de los servicios regulados. Tanto el nivel de ingresos de Deutsche Post como su cotización al Fondo de Pensiones se mantuvieron en equilibrio.
(324)
La PostG 1997 dice claramente que las tarifas reguladas deben cubrir no solo los costes de una prestación de servicios «eficiente», sino también las cargas, como por ejemplo, los costes sociales de los funcionarios. Por consiguiente, la PostG 1997 reconocía explícitamente que los ingresos procedentes del sector regulado debían fijarse de modo que garantizaran la cobertura de los pagos a tanto alzado totales. Puesto que el legislador alemán parecía considerar que el nivel de las tarifas reguladas de entonces cumplía los requisitos de la PostG 1997, decidió que los precios debían mantenerse en el nivel de 1997 hasta 1999. El antiguo Ministro de Economía y Tecnología decidió posteriormente el 27 de marzo de 2000 que las tarifas autorizadas el 1 de septiembre de 1997 debían seguir vigentes hasta el 31 de diciembre de 2002.
(325)
Las tarifas reguladas, por tanto, se mantuvieron en su nivel histórico más alto y no bajaron hasta un nivel en el que Deutsche Post sufriera una desventaja comparativa.
(326)
Desde 2000, Deutsche Post estuvo en una situación todavía mejor en comparación con sus competidores, puesto que las cotizaciones al Fondo de Pensiones disminuyeron hasta el 33 % de los salarios reales de los funcionarios. En términos absolutos, de ese nivel resulta una reducción de costes desde los 2 045 millones EUR a 735 millones EUR (y aún menor en los años siguientes puesto que el número de funcionarios fue disminuyendo y esa tendencia solo se contrarrestó en parte con el aumento de los salarios). Puesto que las tarifas reguladas se mantuvieron en su nivel histórico más alto, desde 2000 Deutsche Post pudo obtener beneficios significativos de los servicios regulados.
(327)
Al evaluar la rentabilidad de Deutsche Post en el sector de los servicios regulados en todo el período 1995-2002, el informe WIK llega a la conclusión de que Deutsche Post, por ejemplo hasta 1999 a pesar de los pagos a tanto alzado al Fondo de Pensiones, no sufrió pérdidas por los servicios regulados. El informe WIK incluso indica claros resultados positivos desde 2000.
(328)
Por tanto, la Comisión debe rechazar la alegación de Alemania de que Deutsche Post fue perjudicada con respecto a sus competidores en cuanto a la cobertura de las cotizaciones a la seguridad social en los servicios regulados y que la subvención a las pensiones antes de 2002 era necesaria y proporcionada.
(329)
Con independencia de lo anterior, la Comisión debe admitir que, en el presente asunto, no dispone de pruebas suficiente para determinar el nivel exacto de las cotizaciones a la seguridad social que Deutsche Post tuvo que pagar desde 1995 hasta 2002. La Comisión considera que esa cuantificación no puede basarse debidamente en las conclusiones ex post de que una determinada proporción de los costes sociales de los servicios no regulados se hubiera transferido para financiarlos con los ingresos del sector regulado y que, en el marco de las disposiciones relativas al Fondo de Pensiones, Deutsche Post no resultó perjudicada en conjunto ya que los ingresos procedentes del sector regulado de hecho se fijaron a un nivel suficientemente alto como para cubrir sus cotizaciones al Fondo de Pensiones, incluidas las cargas transferidas. Tampoco es posible determinar un método según el cual el Estado miembro pueda calcular el nivel de las cotizaciones durante ese período. La Comisión considera, tras evaluar la base jurídica para las tarifas reguladas vigentes desde 1995 hasta 2002, que de las disposiciones legislativas no puede inferirse con certeza cómo decidieron las autoridades competentes la composición de las tarifas reguladas sobre una base ex ante. En especial, no se puede probar con seguridad en el presente asunto que, cuando las autoridades competentes fijaron las tarifas reguladas a un nivel que de hecho cubría en definitiva los costes transferidos, destinaran inequívocamente en su decisión un determinado porcentaje de las tarifas reguladas para cubrir el importe de las cargas alegadas de los servicios no regulados.
(330)
A diferencia de las Decisiones de limitación de precios de 2002, 2007 y 2011, en las que el regulador postal reconocía y autorizaba explícitamente estas cargas, esta cobertura anterior de facto podría haberse debido a consideraciones de las autoridades responsables de la fijación de tarifas con respecto a la evolución de otros componentes de los costes o a la tendencia de otras variables del negocio. En este caso, por tanto, esta cobertura anterior de facto no es suficiente para determinar con precisión y certeza hasta qué punto las autoridades competentes aumentaron las tarifas reguladas para tener en cuenta las cargas alegadas por los servicios no regulados.
(331)
Por el contrario, durante el período desde el 1 de enero de 2003, las Decisiones de limitación de precios de 2002, 2007 y 2011 establecen claramente cómo fija el regulador postal la composición de las tarifas reguladas. Es indudable que las tarifas reguladas se fijaron a un nivel más elevado para cubrir las cargas de los servicios no regulados con los ingresos obtenidos del sector regulado.
b) Contribución de Deutsche Post desde 2003
(332)
En virtud de la PostG 1997, Deutsche Post puede solicitar al regulador postal que al determinar el nivel autorizado de ingresos obtenidos del derecho exclusivo y de los servicios regulados incluya en los costes que vayan a recuperarse de los usuarios, entre otros, las «cargas sociales inhabituales» y los costes por la prestación eficiente del servicio universal. El regulador postal utilizó este método por primera vez en la Decisión de limitación de precios de 2002. El regulador postal también autorizó las cargas de las cotizaciones sociales inhabituales en las Decisiones de limitación de precios de 2007 y 2011. El hecho de que solo una parte de los servicios regulados esté sometido a un control de precios ex ante no cambia la evaluación de la Comisión. Deutsche Post seguía estando autorizada a recuperar la totalidad de la carga haciendo uso de su posición dominante. A este respecto, es irrelevante que el regulador postal ejerciera su control ex ante o ex post.
(333)
El regulador postal siempre ha accedido a la demanda de Deutsche Post de que la carga no 2 (costes sociales incurridos que superan el tipo de cotización de la CR) debía refinanciarse con los ingresos del sector regulado. Así, para determinar los costes sociales inhabituales (carga no 2) para 2001, las cotizaciones obligatorias a la seguridad social pagadas por Deutsche Post por sus funcionarios de [40 % al 45 %] de los salarios reales (88) se compararon con el valor de referencia de la CR. Este valor de referencia se compone de la cuota empresarial de las cotizaciones a la seguridad social, el seguro de accidentes y un seguro complementario de pensión, que en conjunto ascienden a [20 % al 25 %] de los salarios reales.
(334)
La diferencia entre los dos tipos de [15 % al 20 %] del salario real del funcionario se incluyó en la carga no 2 y se cubrió con los ingresos procedentes del sector regulado (véase el cuadro 2).
(335)
Desde un punto de vista económico, por tanto, Deutsche Post no soporta un tipo de cotización a la seguridad social del 33 % de los salarios reales, sino solo del [20 % al 25 %]. Desde 2003, el resto lo han soportado los consumidores cautivos, que deben pagar unas tarifas que cubren los costes sociales de Deutsche Post por los servicios en los que Deutsche Post tenía un derecho exclusivo hasta 2007 o por los servicios universales, en los que disfruta de una posición dominante.
(336)
Para comparar el tipo de cotización utilizado en los salarios reales con el nivel de las cotizaciones obligatorias a la seguridad social de un competidor, el salario real debe convertirse en el salario bruto de los funcionarios.
(337)
El salario real corresponde a entre el [85 % y 90 %] del salario bruto de los funcionarios (89). Sobre esta base, el [20 % al 25 %] de los salarios reales corresponde al [17,5 % al 22,5 %] del salario bruto.
(338)
Como resultado de la limitación de la contribución de Deutsche Post al Fondo de Pensiones a un tipo del 33 % y de la aprobación de la carga no 2 por el regulador postal, Deutsche Post paga unas cotizaciones obligatorias a la seguridad social de [17,5 % al 22,5 %] del salario bruto de los funcionarios.
VII.3.2.3. Comparación
a) Periodo entre 1995 y 2002
(339)
En el período entre 1995 y 2002, los ingresos procedentes de las tarifas aplicadas por Deutsche Post en el sector reservado redujeron considerablemente la carga económica real de su contribución a la cobertura de sus costes de seguridad social. No obstante, sin un elemento específico en las tarifas, la Comisión lo único que puede constatar es que el nivel de la contribución de Deutsche Post estaba por debajo del tipo de referencia. La Comisión no está en condiciones de calcular la diferencia exacta entre estos dos niveles ni de elaborar un método que permita al Estado miembro hacerlo.
b) Periodo a partir de 2003
(340)
Para comparar el tipo de cotización de la CR con el valor de referencia, hay que señalar que el tipo de cotización de la CR se basa en los salarios reales de los funcionarios, que es una base salarial demasiado baja en comparación con el salario bruto del personal laboral. Por tanto, el tipo de cotización de la CR debe volver a calcularse en porcentaje del salario bruto de los funcionarios.
(341)
La comparación para 2006 muestra que los servicios no regulados realmente soportaron cotizaciones obligatorias a la seguridad social del [17,5 al 22,5] % del salario bruto de los funcionarios (o [20 al 25] % de los salarios reales de los funcionarios), frente al tipo de referencia del 33,5 %. En términos de tipos de cotización de la CR, en 2006 Deutsche Post disfrutó por consiguiente de una ventaja comparativa del [10 al 15] % del salario bruto de los funcionarios.
Cuadro 7
Comparación del tipo de cotización de la CR con el tipo de referencia para la cotización a la seguridad social de Deutsche Post en 2006
Tipo de cotización al régimen obligatorio de la seguridad social
Tipo de cotización de la CR
Tipo de referencia para la carga de seguridad social de Deutsche Post
en porcentaje de
Salario bruto del personal laboral
Salario bruto de los funcionarios
Salario bruto de los funcionarios
Cuota empresarial
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Seguro de enfermedad
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Seguro de cuidados especiales
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Seguro de desempleo
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Seguro de pensión
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Cuota del trabajador
20,50 %
Seguro de enfermedad
6,65 %
Seguro de cuidados especiales
0,85 %
Seguro de desempleo
3,25 %
3,25 %
Seguro de pensión
9,75 %
9,75 %
Seguro complementario de pensión
[0 % al 5 %]
Seguro de accidentes
[0 % al 5 %]
Tipo de cotización
[17,5 % al 22,5 %]
33,50 %
(342)
Según el cuadro 7, el tipo de referencia para Deutsche Post asciende a 33,5 % des salario bruto de los funcionarios y está [10 a 15] puntos porcentuales por encima del nivel realmente soportado por Deutsche Post.
(343)
La diferencia de [10 a 15] puntos porcentuales para el año 2006 es superior a la diferencia nominal del [8 al 13] % entre el tipo de referencia del 33,5 % y el tipo de cotización de la CR del [20 al 25] %. La diferencia comprende un pago complementario de [2 a 3] puntos porcentuales, que tiene en cuenta que el tipo de cotización de la CR nominal del [20 al 25] % está indebidamente basado en el salario real de los funcionarios y no en su salario bruto, que equivale al salario bruto del personal laboral.
VII.3.2.4. Conclusión preliminar sobre la necesidad y la proporcionalidad
(344)
La subvención a las pensiones, que cubre la necesidad de financiación del Fondo de Pensiones por encima de la cotización a la seguridad social del 33 % de los salarios reales de los funcionarios de Deutsche Post, no es necesaria ni proporcional por las siguientes razones:
1)
entre 1995 y 2002, Deutsche Post soportó realmente costes que estaban por debajo del valor de referencia, pero la diferencia exacta no puede determinarse;
2)
desde 2003, Deutsche Post soportó unos costes medios de aproximadamente [17,5 al 22,5]% del salario bruto de sus funcionarios, mientras que el valor de referencia medio era del 32 % de dicho salario; los costes restantes los soportaron los usuarios, puesto que los ingresos autorizados por la regulación de limitación de precios incluyen la carga por los costes sociales inhabituales, que cubre el [10 al 15]% restante del salario bruto de los funcionarios.
(345)
La diferencia en los tipos desde 2003 se debe a dos factores:
1)
las cotizaciones obligatorias a la seguridad social que pagan las empresas en el sector postal y de paquetería ascienden al 41 % de los salarios brutos. Para compararlas con las cotizaciones sociales de Deutsche Post por sus funcionarios, es necesaria una corrección que tenga en cuenta el hecho de que los funcionarios costean entre el 30 % y el 50 % de sus costes sanitarios y de cuidados especiales. Este porcentaje a cargo de los funcionarios es equivalente a la cuota del trabajador al seguro de enfermedad y de cuidados especiales del 7,5 % de los salarios brutos;
2)
la contribución de Deutsche Post se calcula sobre la base del salario real y no del salario bruto de los funcionarios. El valor de referencia para los funcionarios de Deutsche Post es por tanto del 33,5 % del salario bruto. Una reducción de la carga por encima de este nivel en principio no es necesaria ni proporcional.
(346)
Para el período 1995-2002 es imposible determinar la proporción exacta de la reducción de la carga que supere lo que puede aceptarse como necesario y proporcional. Desde 2003 este porcentaje corresponde al [10 al 15] % del salario bruto.
VII.3.2.5. Impacto del entorno especialmente competitivo y regulatorio sobre los criterios de necesidad y proporcionalidad
(347)
Al evaluar la necesidad y la proporcionalidad de la subvención a las pensiones debe tenerse en cuenta, no obstante, que se trata de un entorno especialmente competitivo y regulado.
(348)
Como se expone en la sección II.2.1, hasta el 31 de diciembre de 2007 Deutsche Post disfrutó del derecho exclusivo en la distribución de determinada correspondencia. Hasta esa fecha, Deutsche Post tuvo encomendada por el artículo 52 de la PostG 1997 la obligación de servicio universal según el capítulo 2 de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (90) y el artículo 11 de la PostG 1997. Desde el 1 de enero de 2008, Deutsche Post presta servicios universales de forma voluntaria.
(349)
Mientras Deutsche Post tuvo el derecho exclusivo para determinados servicios de correspondencia, sus competidores no podían prestar sus servicios en esa parte del mercado postal. El hecho de que el regulador postal autorizara a Deutsche Post a refinanciar íntegramente la parte de los costes sociales de los funcionarios debida a la prestación de servicios reservados pagando cotizaciones sociales superiores a las de sus competidores, por medio de tarifas más elevadas para los servicios regulados, no es probable que afectara al comercio en una medida contraria al interés común.
(350)
La razón de ser del servicio universal es que, en un mercado competitivo, los operadores postales no ofrecerán determinados servicios en zonas rurales o apartadas, o solo los ofrecerán a precios excesivos. Por consiguiente, según el artículo 4 de la Directiva 97/67/CE, cada Estado miembro debe garantizar a los usuarios el derecho a un servicio universal que corresponda a una oferta de servicios postales de calidad determinada prestados sin interrupción en todos los puntos del territorio a precios asequibles a todos los usuarios.
(351)
A este respecto, la legislación alemana impone una obligación especial a todos los operadores postales que tengan una posición dominante en un mercado en el que rija una obligación de servicio universal. Según el artículo 2 de la PDLV (91), estos operadores de servicios postales deben ofrecer servicios en ese mercado a todos los usuarios en las mismas condiciones. Hasta la fecha, solo Deutsche Post ha disfrutado de una posición dominante y ha estado sujeta a la correspondiente obligación.
(352)
Desde su privatización, Deutsche Post no ha recibido ninguna ayuda estatal como compensación por la prestación de servicios universales. Sin embargo, recibe una compensación por los costes incurridos en el servicio universal garantizado con los ingresos obtenidos por la prestación de servicios regulados, en los que disfruta de una posición dominante. Al evaluar la proporcionalidad y la necesidad de la subvención a las pensiones, la Comisión considera oportuno tener en cuenta esta circunstancia.
(353)
La Comisión concluye, por tanto, que en el caso de aquellos costes sociales de los funcionarios de correos ocasionados por la prestación de servicios regulados sujetos a la obligación de servicio universal, y en los que Deutsche Post disfrutaba de una posición dominante, el hecho de que el regulador postal haya aprobado que dichos costes sociales, incluso cuando sean superiores al nivel habitualmente soportado por sus competidores, se financien íntegramente mediante tarifas más elevadas, no afecta al comercio en una medida contraria al interés común. Esta conclusión está justificada por el entorno especialmente competitivo y regulatorio en el que se prestan dichos servicios. Por lo tanto, no puede ser aplicada a otros sectores.
VII.3.3. Conclusión
(354)
Por consiguiente, puede concluirse que, a partir de 2003, Deutsche Post pagó unas cotizaciones sociales por sus funcionarios que trabajan en el sector no regulado que estaban entre 11 y 14 puntos porcentuales por debajo de los tipos de cotización de sus competidores.
Gráfico 8
Ventaja comparativa por lo que se refiere al tipo de cotización a la seguridad social frente a los servicios no regulados (tipos de cotización como porcentaje de los salarios brutos de los funcionarios)
[…]
(355)
Las bajas cotizaciones sociales no son necesarias ni proporcionales para lograr el objetivo de la apertura gradual del mercado de servicios postales. En los mercados de referencia, Deutsche Post está en reñida competencia con otros operadores. La Comisión considera por tanto que el nivel inferior de cotización social afecta al comercio en una medida contraria al interés común; por tanto, no puede considerarse compatible con el mercado interior.
(356)
La parte de la subvención a las pensiones que no es compatible con el mercado interior a partir del 1 de enero de 2003 se calcula mediante la siguiente fórmula: la diferencia entre el tipo de referencia y el tipo de cotización de la CR multiplicada por el total de los salarios brutos de los funcionarios que trabajan en los servicios no regulados.
Cuadro 8
Fórmula para determinar la ayuda incompatible con el mercado interior para el período posterior al 1 de enero de 2003
Ayuda incompatible con el mercado interior =
=
(Tipo de referencia-Tipo de cotización de la CR)
×
Total del salario bruto de los funcionarios en los servicios no regulados
(357)
Basándose en los datos disponibles, para el período de 2003 a 2010 resulta una ventaja comparativa de [500 a 1 000] millones EUR (véase el anexo). Durante este período, el importe anual de la ayuda incompatible con el mercado interior bajó de […] millones EUR en 2003 a […] millones EUR en 2010 debido a la disminución del número de funcionarios.
VII.3.4. Respuesta a los argumentos aducidos por Alemania
(358)
En la Decisión de ampliación de 2011, la Comisión manifestó dudas sobre la necesidad y la proporcionalidad de la subvención a las pensiones, puesto que las cotizaciones a la seguridad social pagadas para los servicios no regulados eran entre un 11 y un 14 % inferiores a las de los competidores privados. La Decisión de ampliación de 2011 cifró la ventaja anual resultante entre 100 millones EUR y 200 millones EUR.
(359)
En su observaciones a la Decisión de ampliación de 2011, Alemania formuló dos objeciones principales:
1)
Alemania insiste en que el tipo de referencia solo puede basarse en la cuota empresarial de las cotizaciones a la seguridad social, puesto que las empresas privadas no estaban obligadas legalmente a pagar la cuota del trabajador. Además, en el valor de referencia debe tenerse en cuenta que el nivel salarial de Deutsche Post siempre ha estado por encima del nivel «normal»;
2)
Alemania sostiene que la Comisión no ha demostrado que los ingresos procedentes de los servicios regulados universales sean suficientes para financiar las cargas aducidas por los costes sociales inhabituales.
VII.3.4.1. La inclusión que hace la Comisión de las cotizaciones de los trabajadores en el tipo de referencia y la renuncia a ajustar el nivel salarial al salario «habitual» están justificadas
(360)
Alemania aduce que un valor de referencia fijado por encima de la cuota empresarial de las cotizaciones a la seguridad social perjudicaría a Deutsche Post frente a sus competidores, que solo tienen que pagar la cuota empresarial.
(361)
Por lo que se refiere a este primer argumento, la Comisión insiste en que los funcionarios, a diferencia del personal laboral, no están obligados a cotizar al seguro de pensión y de desempleo. Por consiguiente, estas cotizaciones deben necesariamente incluirse en el tipo de referencia para garantizar que tanto Deutsche Post como los competidores privados soporten el mismo nivel de cotizaciones directas o indirectas.
(362)
Además, Alemania sostiene que el tipo de referencia no se aplica ni al salario bruto de los funcionarios ni a los salarios reales de los funcionarios, sino solo a los salarios «habituales». En las CR 2002, 2007 y 2011, Deutsche Post considera que el salario «habitual» debe basarse en el salario del convenio colectivo ETV o en las convenciones tarifarias para el sector postal de 2003.
(363)
En la CR 2009, el salario mínimo de 2007 se define como salario «habitual», que es aún menor que el del convenio colectivo ETV.
(364)
Según datos de Alemania, es necesario basar el cálculo en esos salarios «habituales» para poner los costes de seguridad social de Deutsche Post al mismo nivel que los de sus competidores.
(365)
La Comisión no puede aceptar este argumento, puesto que la ayuda debe limitarse al mínimo necesario para garantizar que la transición gradual desde una situación de competencia restringida en gran parte a otra de auténtica competencia a nivel de la Unión se produzca en condiciones económicas aceptables.
(366)
Por ello, sería desproporcionado incrementar la ayuda hasta tal punto que, desde 1995, Deutsche Post solo hubiera tenido que financiar costes de seguridad social sobre la base de salarios «habituales», que no reflejan las condiciones del mercado laboral de años anteriores. En la vida económica es habitual que haya diferencias en los salarios de los empleados contratados en momentos distintos por las empresas tradicionales y por los nuevos competidores.
(367)
En el asunto France Telecom (92), la Comisión también rechazó el argumento aducido por Francia según el cual los tipos de las cotizaciones a la seguridad social debían asimismo tener en cuenta que los funcionarios cobraban salarios más altos que los empleados de los competidores. A este respecto, la Comisión subrayó que el operador tradicional, gracias a los funcionarios, en el momento de la apertura del mercado contaba con personal altamente cualificado y competente sin el cual no habría podido mantener su posición en el mercado. De todos modos, sería totalmente ficticio señalar las desventajas específicas del operador postal tradicional y pasar por alto sus considerables ventajas, por ejemplo, en cuanto a cuota de mercado, notoriedad y fondo de clientes.
(368)
Por último, los cálculos de Deutsche Post no pueden determinar de forma fehaciente que Deutsche Post, sin la obligación de contratar funcionarios, hubiera logrado el ahorro estimado en costes salariales. Aun suponiendo que en 1995 los funcionarios hubieran efectivamente pasado a la categoría de personal laboral, no queda establecido cuántos funcionarios fueron sustituidos por personal laboral en 1995 ni en qué nivel salarial. Ya solo por el gran número de funcionarios que trabajaban en Deutsche Post (93) en 1995, resulta improbable que, a partir de esa fecha, hubiera sido jurídica y económicamente posible sustituirlos a todos ellos por personal laboral igualmente productivo con salarios inferiores.
(369)
Por consiguiente, la Comisión rechaza las dos objeciones de Alemania por lo que respecta al tipo de referencia y a los salarios.
VII.3.4.2. Sobre la alegación de Alemania de que los ingresos obtenidos de los servicios regulados no eran suficientes para financiar las cargas aducidas.
(370)
Alemania alega que la Comisión solo valoró el nivel de las cotizaciones sociales para los servicios no regulados y no verificó si los beneficios de los servicios universales bastaban para financiar las cargas alegadas.
(371)
Alemania utiliza dos líneas argumentales. En primer lugar, la Comisión no ha demostrado que el regulador postal alemán autorizara realmente las cargas aducidas por Deutsche Post. En segundo lugar, aun cuando el regulador postal las hubiera autorizado, los beneficios obtenidos de los servicios universales regulados eran insuficientes para financiar esas cargas. Alemania presentó dos informes periciales, un informe del Profesor Weber y el dictamen pericial de CTcon, para mostrar que los ingresos obtenidos de los servicios regulados eran insuficientes para cubrir las cargas aducidas por los costes sociales inhabituales y, por consiguiente, que Deutsche Post había sido insuficientemente compensada por los costes sociales inhabituales.
a) Las Decisiones de limitación de precios de 2002, 2007 y 2011 se basan en las CR presentadas por Deutsche Post y autorizan todas las cargas aducidas
(372)
Está demostrado documentalmente que, desde la Decisión de limitación de precios de 2002, el regulador postal autorizó las cargas de Deutsche Post y fijó las tarifas reguladas correspondientes para cubrir dichas cargas. Las Decisiones de limitación de precios de 2007 y 2011 también confirman que el regulador postal accedió a la solicitud de Deutsche Post y autorizó que los costes sociales inhabituales aducidos se financiaran con los ingresos obtenidos de los servicios regulados.
b) El informe del Profesor Weber no corrobora la alegación de que los ingresos procedentes de los servicios regulados universales fueran insuficientes para cubrir las cargas aducidas por Deutsche Post.
(373)
El informe del Profesor Weber abarca desde 1995 hasta 2010 y destaca que Deutsche Post no solo se benefició de la subvención a las pensiones sino que también la carga no 2 se cubrió íntegramente con los ingresos obtenidos de los servicios regulados (véase la sección VI.1.4.2(a) para una descripción detallada del informe).
(374)
Para valorar el informe, conviene antes recordar los criterios para la autorización de las tarifas con arreglo al artículo 20, apartado 2, de la PostG 1997. Según estos criterios, la limitación de precios debe tener en cuenta los costes de una prestación de servicios eficiente, las cargas por los costes de la prestación de servicios postales en todo el territorio y los costes de la asunción de las cargas de las pensiones del personal, derivada de la transferencia.
Cuadro 9
Fijación de precios con arreglo al artículo 20, apartado 2, de la PostG 1997
Limitación de precios para los servicios regulados =
=
Costes de la prestación eficiente de los servicios regulados + cargas
=
Coste total de los servicios regulados + cargas de los servicios no regulados
(375)
El regulador postal debe fijar las tarifas reguladas de manera que los ingresos cubran los costes de la «prestación eficiente» de los servicios regulados y las cargas autorizadas. En otras palabras, las tarifas reguladas no solo deben cubrir íntegramente los costes totales de los servicios regulados, independientemente de que se consignen como «cargas» o como «costes de la prestación eficiente de los servicios», sino también la parte de las cargas de los servicios no regulados. El artículo 20, apartado 2, de la PostG 1997 garantiza por tanto que las cargas aprobadas se cubran íntegramente con los ingresos obtenidos de los servicios regulados. Contrariamente a lo que sostiene Alemania, por tanto, la ley exige que los servicios regulados no estén insuficientemente compensados debido a la transferencia de costes sociales inhabituales por los empleados de los servicios no regulados.
(376)
Primero, el informe define los costes sociales inhabituales para los funcionarios como la diferencia entre todos los costes sociales de Deutsche Post por sus funcionarios (pagos al Fondo de Pensiones y costes de atención sanitaria, seguro de accidentes y otras prestaciones de seguros) y las cotizaciones empresariales al seguro de pensión, al seguro de enfermedad y al seguro de cuidados especiales basadas en el salario mínimo de 2007. En una segunda fase, el informe contrapone esta diferencia a la carga no 2.
(377)
El informe del Profesor Weber tiene dos defectos principales: en primer lugar, exagera el nivel de los costes inhabituales. En segundo lugar, pasa por alto que, debido a esa exageración, los costes inhabituales incluyen también costes por los que Deutsche Post ha recibido pagos compensatorios que no están consignados en la carga no 2 sino en otras partidas. En concreto, la Comisión desea señalar las siguientes deficiencias:
(378)
En primer lugar, el informe determina los costes sociales inhabituales utilizando la cuota empresarial de las cotizaciones a la seguridad social, pero determina la carga no 2 basándose en el tipo de cotización de la CR. Puesto que el tipo de cotización de la CR es más elevado que la cuota empresarial de las cotizaciones a la seguridad social, los costes sociales inhabituales calculados en el informe son superiores a la carga no 2. Por consiguiente, el informe incluye los costes sociales inhabituales que el regulador postal considera costes de la «prestación eficiente».
(379)
En segundo lugar, el informe no toma en cuenta que la carga no 1 (costes salariales habituales) incluye también una parte de los costes sociales inhabituales (por ejemplo, basada en la diferencia entre los salarios reales y el valor de referencia para el nivel salarial «normal») y que, por tanto, estos costes se financian con la carga no 1. Otros costes sociales que toma en cuenta el informe están cubiertos por otras cargas (por ejemplo, los pagos a BAnstPT están cubiertos por la carga no 6) y, por consiguiente, están compensados. Aunque se muestra el total de los costes sociales incurridos para los funcionarios, no se hace referencia al hecho de que los costes inhabituales también están cubiertos por otras cargas distintas a la no 2.
(380)
En tercer lugar, no hay que olvidar que la carga no 2 incluye tanto los costes sociales inhabituales de los funcionarios como del personal laboral. Las cotizaciones a la seguridad social para el personal laboral eran superiores al tipo de referencia de la CR antes de 2003 puesto que en estos costes también se incluían intereses por importe de unos […] millones EUR para el seguro complementario de pensión del personal laboral. Desde 2003, estos costes de intereses se han asignado a los costes financieros y los costes sociales incurridos para el personal laboral están desde entonces por debajo del tipo de referencia de la CR.
(381)
Puesto que el informe incluye la totalidad de la carga no 2 como compensación por los costes sociales inhabituales, para el período anterior a 2003 ocasiona una liberación de la carga excesiva y desde 2003 una exención insuficiente de los costes sociales de los funcionarios. Para poder determinar la compensación adecuada que ha proporcionado la carga no 2 para los costes sociales inhabituales para los funcionarios, la carga no 2 debe dividirse entre funcionarios y personal laboral.
(382)
Por consiguiente, la compensación insuficiente calculada en el informe es engañosa, puesto que pasa por alto que los costes sociales inhabituales aducidos no solo se cubren con la carga no 2 y el regulador postal ha considerado un porcentaje de los costes sociales más elevado como costes de la «prestación eficiente». Una corrección adecuada de los errores del informe relativos a la compensación iguala las cargas y los costes sociales inhabituales, como establece el artículo 20, apartado 2, de la PostG 1997.
(383)
La objeción de Alemania de que la Comisión, en su Decisión de ampliación de 2011, cometió el error de calcular solo la ventaja comparativa para el sector no regulado, debe por tanto desestimarse puesto que, según el artículo 20, apartado 2, de la PostG 1997, el regulador postal debe fijar la limitación de precios de manera que los ingresos obtenidos de los servicios regulados cubran los costes de la prestación eficiente de los servicios regulados y las cargas autorizadas.
c) El informe WIK no demuestra la compensación insuficiente de los costes inhabituales
(384)
Basándose en la CR 2009, Alemania sostiene que, desde 1990, Deutsche Post tuvo pérdidas significativas en sus servicios regulados puesto que los costes de los servicios regulados y los costes netos del desempeño de la obligación de servicio universal (94) absorbían los ingresos del sector regulado. Por tanto, Alemania rechaza también por esta razón el argumento de la Comisión de que los beneficios de los servicios regulados eran suficientes para financiar los costes sociales inhabituales de los servicios no regulados.
(385)
En primer lugar, la Comisión señala que en las decisiones del regulador postal resulta evidente que desde 2003 se consignó una parte de los ingresos obtenidos de los servicios regulados como compensación por la carga no 2. La existencia de esa contribución a partir de los ingresos obtenidos de los servicios regulados está por lo tanto inequívocamente establecida en las decisiones del regulador postal.
(386)
En segundo lugar, el informe WIK muestra, a diferencia de la CR 2009, que desde 2000 los servicios regulados obtuvieron márgenes de beneficios positivos de más de [6,5 al 8,5] % del volumen de negocios.
Gráfico 9
Cálculo del ROS para los servicios regulados basado en el informe WIK
[…]
Nota:
Los cálculos se basan en los ajustes del informe WIK a la CR 2009. Además, se supone que los servicios regulados cubren todas las pérdidas por la prestación de servicios universales no regulados. Los beneficios inferiores en 2007 se deben fundamentalmente a una amortización extraordinariamente alta por la cartera inmobiliaria.
(387)
El aumento de los beneficios a partir de 2000 está directamente relacionado con la reducción de las contribuciones al seguro de pensión en virtud de la Ley de pensiones de 1995: mientras que Deutsche Post en 1999 soportaba un pago a tanto alzado anual de 2 045 millones EUR, la contribución correspondiente de 2000 era de solo unos 735 millones EUR (33 % de los salarios reales de los funcionarios). Puesto que el regulador postal no corrigió a la baja las tarifas reguladas en 2000 en consonancia con la menor contribución a las pensiones, los beneficios de Deutsche Post aumentaron considerablemente. Incluso tras la Decisión de limitación de precios de 2002, el beneficio obtenido se mantuvo en un nivel elevado, puesto que las tarifas reguladas no disminuyeron lo suficiente para equipararse a los costes de los servicios regulados.
(388)
Por lo que se refiere a la crítica de Alemania al informe WIK, la Comisión considera que el informe da una visión más acertada de la situación económica de Deutsche Post en general y de los beneficios de los servicios regulados en particular que la CR 2009. Las razones son las siguientes:
i) La asignación de los costes de los servicios comerciales es más adecuada
(389)
Según la sentencia Chronopost, los servicios comerciales deben soportar sus propios costes directos y hacer una contribución adecuada a los costes generales. La asignación adecuada de los costes a los distintos servicios puede demostrarse bien mediante un valor de referencia externo (por ejemplo, precios de mercado) bien con datos de costes internos (95).
(390)
La CR 2009 se basa en el principio establecido en el artículo 20, apartado 2, de la PostG 1997, según el cual a los servicios no regulados solo deben asignarse los costes de una prestación de servicios eficiente, mientras que todas las cargas (por ejemplo, los costes adicionales de la transferencia de las cargas de las pensiones de los empleados de POSTDIENST y los costes netos de la obligación de servicio universal) deben financiarse con los ingresos obtenidos de los servicios regulados. Sin embargo, el informe WIK, en su revisión de la CR 2009 en comparación con la rentabilidad de los competidores privados, considera que Deutsche Post asigna una parte excesiva de las cargas a los servicios regulados y costes insuficientes a los servicios comerciales.
(391)
Los resultados del informe WIK se confirman mediante el examen del valor de referencia pretendidamente «competitivo» que Deutsche Post ha utilizado para calcular las cargas individuales: como ya se ha mostrado, el tipo de cotización de la CR para el cálculo de la carga no 2 (costes sociales inhabituales) es un valor de referencia demasiado bajo en comparación con las cotizaciones obligatorias a la seguridad social que tienen que pagar los competidores privados. Además, por ejemplo en el caso de la red de oficinas de correos, se trata de un valor de referencia puramente hipotético, puesto que no se puede demostrar que Deutsche Post, a partir de 1990, ya no hubiera tenido oficinas de correo propias de no ser por la obligación de servicio universal. Tampoco se puede demostrar que, a partir de 1990, Deutsche Post hubiera podido funcionar exclusivamente con trabajadores a los que solo tuviera que pagar salarios del nivel salarial del salario mínimo de 2007.
(392)
Por tanto, la Comisión concluye que el informe WIK constituye una base más adecuada para determinar los costes que deben asignarse a los servicios comerciales.
(393)
Además, la valoración de los costes debe ajustarse a las normas contables generales según la Directiva 97/67/CE y la Directiva 2006/111/CE. Ni el aumento de los costes de amortización ni los costes adicionales de pensiones más elevados figuran en las cuentas anuales de Deutsche Post. Estos costes, y esto se aplica tanto a Deutsche Post como a sus competidores, se financian generalmente con el beneficio neto de la empresa. Una revisión de los costes al alza hubiera favorecido por tanto a Deutsche Post frente a sus competidores.
ii) Valor de referencia para la determinación del beneficio razonable considerando la posición de riesgo de Deutsche Post
(394)
Los beneficios obtenidos por Deutsche Post desde 2000 superan claramente la mediana de ROS de 3,48 % del informe WIK y el límite inferior de ROS de 6,1 % del informe Deloitte II. Por tanto, no puede aceptarse la alegación de Alemania de que Deutsche Post hubiera sufrido pérdidas tan elevadas que no habría podido costear las cargas con los ingresos obtenidos de los servicios regulados.
(395)
Además, el informe Deloitte II, que se basa en un pequeño grupo de comparación de servicios de paquetería urgente multinacionales principalmente (UPS, FedEx, TNT Express), debe mirarse con ojo crítico. La recomendación del informe Deloitte II de un margen de beneficio razonable que empiece en un ROS de 6,1 % y de una mediana de ROS de 7,4 % pasa por alto el hecho de que el negocio de Deutsche Post no solo es esencialmente menos intensivo en capital sino que también comporta menos riesgo:
1)
Deutsche Post no presta servicios internacionales de paquetería urgente por sí misma sino solamente a través de sus filiales DHL;
2)
los servicios de correspondencia, con los que Deutsche Post obtiene el 75 % de sus ingresos, requieren considerablemente menos inversión de capital, en comparación con los servicios de paquetería multinacionales, puesto que la principal partida de costes son los salarios de los carteros. Los operadores de servicios de paquetería urgente deben efectuar inversiones considerablemente más elevadas en equipos de capital intensivo (96);
3)
la posición dominante de Deutsche Post en el mercado de correspondencia se creó y consolidó mediante el derecho exclusivo, que le concedía una base de clientes cautiva sin tener que realizar grandes inversiones en marketing o en marcas. Por el contrario, los servicios de paquetería multinacionales tenían que labrarse su posición en cada mercado nacional desde cero y han creado algunas de las marcas más conocidas (97) a su propio riesgo y costes;
4)
los riesgos de mercado y de costes de Deutsche Post estaban asegurados mediante medidas estatales (98). En especial, la regulación de precios ha prestado cobertura para todas las cargas ocasionadas por los servicios no regulados (99).
(396)
Así pues, el informe WIK utiliza correctamente un valor de referencia para los beneficios por debajo del margen de Deloitte II para tener en cuenta adecuadamente la menor intensidad de capital y los menores riesgos comerciales de Deutsche Post en comparación con los servicios de mensajería urgente multinacionales. Sin embargo, no es necesario determinar el nivel exacto del beneficio razonable de referencia puesto que los márgenes medios de ROS de 8,3 % son ya superiores al límite inferior de ROS de 6,1 % estimado en el informe Deloitte II. Ni siquiera utilizando el informe pericial presentado por Alemania se podría establecer que Deutsche Post hubiera recibido una compensación insuficiente desde 2000.
(397)
En cualquier caso, la crítica de Alemania al informe WIK es difícil de entender porque la mediana de ROS de 3,48 % no supera el nivel de beneficios que el regulador postal y la propia Deutsche Post consideraron razonable. Por una parte, en términos absolutos el ROS de referencia de 3,48 % produce un beneficio superior al alegado por Deutsche Post en su CR y a los costes de capital autorizados por el regulador postal (por ejemplo, costes para […] y […]) (véase la sección IV.4.3). Por otra, la mediana de ROA de 7,66 % mencionada en el informe WIK es similar a la rentabilidad de los fondos invertidos que Deutsche Post […].
(398)
La referencia de Alemania al nivel de beneficio razonable en el transporte ferroviario y de autobuses (rendimiento por ventas de 7 %-8 %) no influye en las conclusiones el sobre valor de referencia para la determinación del beneficio razonable. Estos sectores requieren más capital y exigen por tanto mayor rendimiento por ventas para cubrir los costes de capital. Por el contrario, estas cifras confirman que el beneficio razonable de referencia del informe Deloitte II corresponde más bien a la media de ROS de un sector que requiere más capital que mano de obra.
d) Conclusiones
(399)
La Comisión no puede aceptar el argumento de Alemania, según el cual los ingresos procedentes del sector regulado no eran suficientes para cubrir las cargas por costes sociales inhabituales. No lo corroboran ni el informe presentado por Alemania ni la CR 2009.
(400)
Por el contrario, las Decisiones de limitación de precios de 2002, 2007 y 2011 documentan claramente que el regulador postal autorizó de manera continuada la compensación de las cargas aducidas con los ingresos obtenidos de los servicios regulados.
VII.3.5. Supresión de la ayuda incompatible con el mercado interior a partir del 1 de enero de 2003
(401)
Cuando la Comisión comprueba la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior, según reiterada jurisprudencia del Tribunal, es competente para decidir que el Estado interesado debe suprimirla o modificarla (100). Según dicha jurisprudencia, esta obligación pretende restablecer la situación anterior (101). En este contexto, el Tribunal sostuvo que el objetivo se alcanza una vez que el beneficiario ha reembolsado la ayuda ilegal, perdiendo la ventaja de la que ha gozado sobre sus competidores en el mercado, y que se restablece la situación previa al abono de la ayuda (102).
(402)
En la línea de esta sentencia, el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999 establece que «cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda […]. La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario».
(403)
La Comisión señala además que la Decisión de ampliación de 2007 y la Decisión de ampliación de 2011 se refieren al período 1990 a 2007. Sin embargo, la subvención a las pensiones es un régimen de ayuda continuado que no terminó en 2007. En consecuencia, la compensación de las cargas con los ingresos obtenidos de los servicios regulados no cesó en 2007. De hecho, en su comunicación de 2 de enero de 2012, Alemania facilitó datos sobre la subvención a las pensiones y los ingresos regulados, que incluían 2010. Por consiguiente, la Comisión concluye que la recuperación de la parte de la subvención a las pensiones incompatible con el mercado interior no termina en 2007 sino que debe abarcar hasta la fecha de notificación de la presente Decisión.
(404)
Por lo que se refiere al cálculo del elemento de ayuda que ya se ha puesto a disposición de Deutsche Post, cabe señalar, en primer lugar, que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ninguna disposición del Derecho de la Unión exige a la Comisión que, a la hora de ordenar la recuperación de ayuda declarada incompatible con el mercado interior, determine el importe exacto de la ayuda que se ha de recuperar. Basta con que la decisión de la Comisión incluya información que permita al beneficiario calcular por sí mismo y sin excesiva dificultad dicho importe (103).
(405)
Las ayudas incompatibles con el mercado interior deben calcularse utilizando la fórmula del cuadro 8 sobre la base del tipo de cotización de la CR y del tipo de referencia de la CR que figuran en el cuadro 7 y en el anexo (véase la definición en el anexo y en el cuadro 7) y del salario bruto de los funcionarios (véase la definición en el cuadro 6). Las ayudas otorgadas ilegalmente en cada ejercicio devengarán intereses hasta su recuperación. El interés deberá calcularse de conformidad con las disposiciones establecidas en el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (104).
(406)
Los cálculos del anexo, con los que se han determinado las ayudas ilegales desde 2003 hasta 2010 (sin intereses), se basan en el supuesto de que los funcionarios trabajan en la misma proporción en los servicios regulados y no regulados. Los datos disponibles no dan información sobre el número exacto de funcionarios que trabajaban en los servicios regulados y no regulados. Por tanto, se supone que los porcentajes de ingresos de los servicios regulados y no regulados ofrecen una primera aproximación fiable del reparto de los costes salariales.
(407)
Unos datos más exactos podrían por tanto dar un cálculo más preciso y cambiar los resultados. Recientemente, Alemania presentó nuevos datos sobre el total de los salarios de los funcionarios en los servicios no regulados entre 1995 y 2007. Estos datos sugieren que el total de los salarios de los funcionarios debe estimarse mediante un reparto basado en los costes de personal de Deutsche Post en la CR. Este enfoque podría dar como resultado un total de los salarios de los funcionarios inferior al estimado mediante el reparto en función de las cuotas de ingresos. El 2 y el 19 de enero de 2012, Alemania presentó observaciones que indicaban que, al menos por lo que se refiere a la Decisión de limitación de precios de 2011, había cambiado el reparto relativo de cargas dentro de los servicios regulados y también entre los servicios regulados y no regulados. Según esos datos, parece que a partir de 2008 una parte de las cargas se asignó a los servicios no regulados. En la ejecución de la presente Decisión, el importe exacto de la ayuda ilegal se calculará conjuntamente con Alemania, teniendo en cuenta estas consideraciones.
(408)
A pesar de todos sus esfuerzos, la Comisión no ha podido determinar cifras fiables para el importe de las ayudas ilegales concedidas entre 1995 y 2002. Tampoco parece posible indicar en la presente Decisión parámetros de cálculo lo suficientemente precisos que permitan al Estado miembro (por sí solo o en colaboración con la Comisión) realizar los cálculos definitivos durante la fase de ejecución de la Decisión. En estas circunstancias especiales, según el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999, los derechos de defensa del Estado miembro así como el principio de seguridad jurídica se oponen a una recuperación puesto que, según dicha disposición, «la Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario».
(409)
Por consiguiente, la recuperación debe comenzar el 1 de enero de 2003 y terminar en el momento en que deje de haber una ventaja comparativa para los servicios no regulados.
(410)
Para el período a partir de la fecha de la notificación de la presente Decisión, debe garantizarse que el nivel de las cotizaciones a la seguridad social en función de los salarios que Deutsche Post paga por sus funcionarios no esté por debajo del nivel de cotización vigente para el personal laboral de sus competidores. Esa comparación debe tener en cuenta toda compensación que reciba Deutsche Post sobre la base de la regulación de precios en virtud del artículo 20 de la PostG.
VIII. EVALUACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS PÚBLICAS CON ARREGLO A LAS NORMAS SOBRE AYUDAS ESTATALES
VIII.1. Existencia de ayuda a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE
(411)
A tenor de lo dispuesto en el artículo del artículo 107, apartado 1, del TFUE «salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones». Para poder determinar si una medida constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión debe examinar si cumple los siguientes criterios: la medida debe ser imputable al Estado y utilizar fondos estatales, debe conceder una ventaja a determinadas empresas o sectores que falsee la competencia y debe afectar a los intercambios entre Estados miembros.
(412)
Las transferencias públicas son fondos estatales puesto que se concedieron en virtud del artículo 37 o del artículo 40 de la PostVerfG 1989 y del artículo 2 de la PostUmwG 1994 y se financiaron con fondos de la empresa pública TELEKOM.
VIII.1.1. Ventaja financiera concedida por las transferencias públicas
VIII.1.1.1. Alemania alega que las retrocesiones deben considerarse como una carga especial
(413)
Alemania sostiene que las transferencias públicas solo representaban una compensación por las retrocesiones, que eran costes que los competidores privados normalmente no habían tenido que soportar. En su opinión, las retrocesiones son una tasa «sui generis» que no puede clasificarse como impuestos ni como dividendos.
(414)
Deutsche Post tuvo que pagar retrocesiones por un valor de entre el 6,6 % y el 10 % de su volumen de negocios desde 1924 hasta 1995. Según el informe KPMG, en su sentencia de 22 de marzo de 1984 el Tribunal Constitucional Federal no definió exactamente la naturaleza jurídica de las retrocesiones pero las calificó como un «ingresos para el presupuesto público». Por otra parte, las retrocesiones se calificaron de costes que Deutsche Post tenía que pagar por la prestación de sus servicios.
(415)
Aunque el Tribunal Constitucional Federal no definió exactamente hasta qué punto las retrocesiones deben considerarse como un sustituto de impuestos o dividendos, es evidente que las retrocesiones generaron ingresos para el presupuesto público.
(416)
En primer lugar, numerosos Estados miembros han utilizado en el pasado los ingresos del monopolio de correos y telecomunicaciones como una fuente de ingresos para el presupuesto público. Puesto que BUNDESPOST y las entidades que la precedieron estuvieron exentas de impuestos hasta 1995 en su calidad de empresas públicas, la imposición de una tasa «sui generis» se utilizó para generar ingresos de esos sectores. Además, desde el punto de vista económico también era lógico imponer tasas a estos monopolios. Los consumidores estaban dispuestos a aceptar aumentos de precios sin disminuir fuertemente su consumo, por lo que podían generarse elevados ingresos para el presupuesto público.
(417)
En segundo lugar, a diferencia de las empresas privadas, Deutsche Post no estaba sujeta al pago de impuestos directos ni indirectos, ni tenía que pagar dividendos sobre el capital invertido. Por tanto, las retrocesiones eran el único medio con que contaba el Gobierno Federal, tanto en su calidad de autoridad fiscal como de accionista, para obtener ingresos de Deutsche Post. A este respecto, carece de importancia si las retrocesiones se ajustan exactamente a la definición de determinado régimen fiscal o de dividendos. En cualquier caso, las retrocesiones eran pagos que Deutsche Post tenía que hacer desde 1924 y que generaban ingresos para el presupuesto público.
(418)
Por último, se puede constatar que la obligación del pago de las retrocesiones era acorde con el objetivo público de generar ingresos del monopolio estatal para el Gobierno Federal ya sea en forma de impuestos o dividendos. Por tanto, las retrocesiones representan costes normales que Deutsche Post tenía que financiar con sus propios fondos.
VIII.1.1.2. Alemania sostiene que las transferencias públicas eran acordes con el comportamiento de un inversor privado
(419)
Alemania sostiene que actuó parcialmente como un inversor privado al conceder las transferencias públicas puesto que con los pagos se financiaban inversiones rentables en la red de Deutsche Post.
(420)
Sin embargo, puesto que las transferencias públicas se concedieron sobre la base de pérdidas acumuladas y no de planes de inversión, es evidente que ningún inversor privado hubiera adoptado esa estrategia de inversión.
(421)
Por consiguiente, Deutsche Post obtuvo una ventaja financiera de las transferencias públicas.
VIII.1.1.3. Alemania sostiene que las transferencias públicas eran una compensación de los costes netos de la obligación de servicio universal
(422)
Alemania sostiene que las transferencias públicas no constituyen ayuda estatal puesto que compensaban los costes netos de la obligación de servicio universal.
(423)
El Tribunal de Justicia dictaminó en la sentencia Altmark (105) que las compensaciones en contrapartida por las obligaciones de servicio público no constituyen ayuda estatal a tenor del artículo 107 del TFUE cuando se cumplen los cuatro requisitos siguientes: En primer lugar, la empresa beneficiaria debe haber sido efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben haber sido claramente definidas. En segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben haberse establecido previamente de forma objetiva y transparente, En tercer lugar, la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones. En cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público, en un caso concreto, no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública que permita seleccionar al candidato capaz de prestar estos servicios originando el menor coste para la colectividad, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de transporte habría soportado.
(424)
Puesto que Deutsche Post no fue elegida en el marco de un procedimiento de contratación pública y Alemania no ha demostrado que Deutsche Post fuera una empresa bien gestionada, no se cumple el cuarto requisito de la sentencia Altmark.
VIII.1.2. Conclusiones sobre la existencia de ayuda
(425)
Las transferencias públicas se concedieron mediante fondos estatales y liberaron a Deutsche Post de costes que las empresas públicas normalmente tienen que financiar. Alemania no ha podido demostrar que las transferencias públicas cumplan los criterios de la sentencia Altmark, lo que evitaría que se las calificara de ayuda estatal.
(426)
Por las razones expuestas en la sección 268, procede considerar que las transferencias públicas falsean la competencia y afectan al comercio.
(427)
Por consiguiente, la Comisión considera que las transferencias públicas constituyen ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
VIII.2. Evaluación de la existencia de ayuda con arreglo al artículo 108, apartado 3, del TFUE
(428)
Las transferencias públicas fueron introducidas por el artículo 37, apartados 2 y 3, de la PostVerfG 1989 y constituyen por tanto una nueva medida de ayuda.
VIII.3. Evaluación de la compatibilidad con el mercado interior con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE
(429)
El artículo 106, apartado 2, del TFUE dispone que las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas de los Tratados, en especial a las normas sobre competencia. Sin embargo, contempla una excepción a las normas del Tratado en los casos en que se cumplan una serie de condiciones. En primer lugar, debe darse un acto de atribución por el que el Estado confiera a una empresa la responsabilidad de la ejecución de una determinada tarea. En segundo lugar, la atribución debe corresponder a un servicio de interés económico general. En tercer lugar, el recurso a la excepción debe ser necesario para ejecutar las tareas atribuidas y proporcional a las mismas. Por último, el desarrollo de los intercambios comerciales no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Unión.
(430)
En las Comunicaciones de 1996 (106) y 2001 (107), así como en el Marco comunitario de 2005, la Comisión explicó cómo deben aplicarse los criterios de necesidad y proporcionalidad por lo que se refiere a la excepción a tenor del artículo 106, apartado 2, del TFUE. La sección 2.4 del Marco comunitario de 2005 es la última codificación del significado y el alcance de estos criterios que han sido aplicados de forma reiterada en el pasado por el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y la Comisión.
(431)
Según la sección 2.4 del Marco comunitario de 2005, la necesidad y la proporcionalidad de la compensación concedida deben cumplir los siguientes principios:
1)
el importe de la compensación no puede superar lo necesario para cubrir los costes derivados del cumplimiento de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los correspondientes ingresos, así como un beneficio razonable por el desempeño de estas obligaciones;
2)
el importe de la compensación incluye todas las ventajas concedidas por el Estado o mediante recursos estatales de cualquier forma, independientemente de su calificación a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE;
3)
la compensación debe utilizarse realmente para el funcionamiento del servicio de interés económico general correspondiente. La compensación por servicio público concedida para el funcionamiento de un servicio de interés económico general pero utilizada en realidad para operar en otros mercados carece de justificación y por consiguiente constituye ayuda estatal incompatible.
(432)
En su práctica decisoria, la Comisión ha considerado las transferencias públicas por los costes del servicio universal compatibles con el mercado interior (y no como ayudas) siempre y cuando las transferencias públicas fueran inferiores a los costes netos reales del servicio universal (108).
VIII.3.1. Atribución de un servicio de interés económico general
(433)
Tanto las sucesivas Directivas postales como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (109) siempre han reconocido la prestación universal de los servicios postales como un servicio de interés económico general.
(434)
Hasta el 31 de diciembre de 2007, Deutsche Post tuvo encomendada la prestación de servicios postales universales mediante sucesivas leyes postales.
VIII.3.2. Necesidad y proporcionalidad de las transferencias públicas
(435)
Alemania sostiene que las transferencias públicas son una compensación adecuada puesto que, según la CR 2009, fueron considerablemente inferiores a los costes netos derivados de las obligaciones de servicio universal desde 1990 hasta 1995. La CR 2009 muestra en 1995, a pesar de las transferencias públicas, una insuficiente compensación a Deutsche Post de […] mil millones EUR (valor actualizado de 1995) de los costes netos acumulados por las obligaciones de servicio universal para el período 1990-1995.
(436)
Tras los ajustes de la asignación y evaluación de costes en la CR 2009, el informe WIK llega a la conclusión de que las transferencias públicas compensaron los costes netos acumulados de las obligaciones de servicio universal para el período 1990 - 1995.
(437)
Los cálculos del informe WIK muestran que, en 1995, la compensación superó los costes netos acumulados en [0 a 20] millones EUR. No obstante, la Comisión reconoce que la calidad de contables de esos ejercicios son defectuosos. Además, el informe WIK solo reconoce las retrocesiones como costes de capital sin tomar en cuenta ningún beneficio razonable.
(438)
Por estas dos razones, la Comisión considera que el informe WIK no puede servir de base para rechazar la alegación de Alemania de que las transferencias públicas constituyeran una compensación adecuada de los costes del servicio universal de Deutsche Post.
Cuadro 10
Cálculo de los costes netos acumulados de la obligación de servicio universal y de las transferencias públicas (valor actualizado de 1995)
CR 2009
Informe WIK
Costes netos acumulados
- […] mil millones EUR
- […] mil millones EUR
Transferencias públicas
+6 707 millones EUR
+6 707 millones EUR
Compensación excesiva o insuficiente
- […] mil millones EUR
+ [0 a 20] millones EUR
(439)
De conformidad con el artículo 106, apartado 2, del TFUE, las transferencias públicas son compatibles con el mercado interior puesto que no superan los costes netos en los que incurrió Deutsche Post por sus obligaciones de servicio universal.
IX. LA GARANTÍA PÚBLICA PARA LOS INSTRUMENTOS DE LA DEUDA EMITIDOS ANTES DE 1995 CONSTITUYE AYUDA EXISTENTE CON ARREGLO AL ARTÍCULO 108, APARTADO 3, DEL TFUE
(440)
La Comisión señala que las disposiciones relativas a la garantía pública para instrumentos de deuda fueron introducidas en 1953 por el artículo 22, apartado 4, de la PostVwG. Cuando la PostVwG de 1953 fue anulada mediante la PostVerfG de 1989, esta disposición se incorporó en el artículo 40 de la PostVerfG 1989 sin modificaciones.
(441)
Puesto que la garantía pública para instrumentos de deuda se introdujo en 1953, es decir, antes de la entrada en vigor del Tratado CEE en 1958, constituye ayuda existente a tenor del artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento (CE) no 659/1999.
(442)
El artículo 2, apartado 4, de la PostUmwG 1995 puso fin a esta ayuda existente. El hecho de que posteriormente el Estado garantizara los instrumentos de deuda emitidos antes de la privatización de Deutsche Post no constituye una nueva ayuda porque la ventaja para Deutsche Post se concedió en el momento en que se emitieron los instrumentos de deuda.
X. CONCLUSIONES
(443)
La Comisión señala que la subvención a las pensiones y las transferencias públicas constituyen medidas de ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE puesto que liberaron a Deutsche Post de costes que normalmente las empresas tienen que soportar.
(444)
La Comisión señala además que Alemania ejecutó ilegalmente la subvención a las pensiones y las transferencias públicas infringiendo el artículo 108, apartado 2, del TFUE. La garantía pública para instrumentos de deuda emitidos por Deutsche Post antes de su privatización constituye ayuda estatal existente que fue suprimida en 1995.
(445)
La subvención a las pensiones es incompatible con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE porque otorgó una ventaja comparativa a los servicios no regulados, dado que el regulador postal autorizó la financiación de las cargas con los ingresos obtenidos de los servicios regulados. Alemania liberó a Deutsche Post AG de manera desproporcionada de sus cotizaciones sociales puesto que con las medidas por las que se alivia la carga de las pensiones no solo concedió la subvención a las pensiones sino que autorizó a Deutsche Post AG a repercutir en el usuario una parte de los costes sociales de los servicios no regulados, que Deutsche Post AG tendría que haber soportado, igual que sus competidores privados.
(446)
A consecuencia de ello, estas medidas pusieron a Deutsche Post AG en una situación de ventaja frente a sus competidores privados puesto que las cargas de las cotizaciones sociales que Deutsche Post AG tenía que soportar por sus servicios no regulados eran inferiores a los costes obligatorios que soportan forzosamente los competidores privados.
(447)
En consecuencia, la ayuda incompatible con el mercado interior debe calcularse como la diferencia entre el tipo de referencia, que adapta las cotizaciones sociales de Deutsche Post AG para los servicios no regulados con las de sus competidores, y el tipo de cotización de la CR que Deutsche Post AG tuvo que soportar realmente por sus servicios no regulados, multiplicado por el salario bruto de los funcionarios del sector no regulado. En particular, la ayuda incompatible con el mercado interior debe calcularse utilizando la fórmula del cuadro 8 sobre la base de las definiciones del tipo de cotización de la CR y del tipo de referencia de la CR que figuran en el cuadro 7 y en el anexo y del salario bruto de los funcionarios que figura en el cuadro 6.
(448)
La ayuda incompatible puesta a disposición de Deutsche Post desde el 1 de enero de 2003 debe ser recuperada desde esa fecha hasta el momento en que deje de haber una ventaja comparativa. Además, Alemania debe adoptar todas las medidas necesarias para modificar el alivio de las cargas de las pensiones basado en la subvención a las pensiones y la regulación de precios con el fin de suprimir la ventaja comparativa.
(449)
La Comisión señala que las transferencias públicas constituyen ayuda compatible con el mercado interior a tenor del artículo 106, apartado 2, del TFUE, puesto que compensaron a Deutsche Post por los costes netos acumulados incurridos por la obligación de servicio universal.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. La subvención a las pensiones a Deutsche Post AG constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE y ha sido concedida ilegalmente por Alemania infringiendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE.
2. La subvención a las pensiones es incompatible con el mercado interior puesto que Alemania contribuyó de forma desproporcionada a la financiación de las pensiones de jubilación de los funcionarios de Deutsche Post AG.
Artículo 2
Las transferencias públicas, que constituyen ayuda a Deutsche Post AG a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, y han sido concedidas ilegalmente por Alemania infringiendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE, son compatibles con el mercado interior.
Artículo 3
La garantía pública constituye ayuda existente a Deutsche Post AG a tenor del artículo 107, apartado 1, y del artículo 108, apartado 3, del TFUE.
Artículo 4
1. Alemania recuperará de Deutsche Post AG la ayuda incompatible con el mercado interior contemplada en el artículo 1, puesta a disposición de Deutsche Post AG desde el 1 de enero de 2003 hasta el momento en que se haya puesto fin a la ventaja comparativa.
2. Los importes que deben recuperarse con arreglo al apartado 1 devengarán intereses desde la fecha en que hayan sido puestos a disposición del beneficiario hasta la de su recuperación efectiva.
3. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 y del Reglamento (CE) no 271/2008 de la Comisión (110), que modifica el Reglamento (CE) no 794/2004.
4. A partir de la fecha de la notificación de la presente Decisión, Alemania garantizará que Deutsche Post AG ya no se beneficie de una ventaja comparativa en los servicios no regulados, habida cuenta de la financiación de las cargas con los ingresos de los servicios regulados aprobada por el regulador postal.
Artículo 5
1. La ayuda contemplada en el artículo 1, como establece el artículo 4, se recuperará de manera inmediata y efectiva.
2. Alemania ejecutará la presente Decisión dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de su notificación.
Artículo 6
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Alemania transmitirá a la Comisión la siguiente información:
a)
importe total (principal e intereses) que deba recuperarse de Deutsche Post AG;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
c)
pruebas documentales de que se ha enviado a Deutsche Post AG una orden de recuperación de la ayuda incompatible con el mercado interior.
2. Alemania mantendrá informada a la Comisión regularmente del avance de las medidas que adopte en aplicación de la presente Decisión hasta que se haya completado la recuperación de la ayuda incompatible con el mercado interior mencionada en el artículo 1. Alemania presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. Además, facilitará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados de Deutsche Post AG.
Artículo 7
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 25 de enero de 2012.