ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření SA.14588 (C 20/09), které provedla Belgie ve prospěch společnosti De Post - La Poste (nyní „bpost“)
(oznámeno pod číslem C(2012) 178)
(Pouze francouzské a nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/321/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s těmito články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
1.1 ROZHODNUTÍ KOMISE Z ROKU 2003 ZRUŠENÉ SOUDEM PRVNÍHO STUPNĚ
(1)
Dne 3. prosince 2002 oznámily (3) belgické orgány Komisi navýšení kapitálu ve prospěch belgického poskytovatele poštovních služeb De Post - La Poste (dále jen „DPLP“, nyní „bpost (4)“). Po předběžném přezkumném řízení Komise dne 23. července 2003 (5) rozhodla, že proti oznámenému opatření nevznese námitky. Komise ve svém rozhodnutí prokázala, že tento vklad kapitálu, stejně jako ostatní opatření ve prospěch DPLP zjištěná během předběžného přezkumného řízení, nevedl k nadměrnému vyrovnání čistých nákladů, které měl podnik při plnění úkolů veřejné služby v období 1992-2002.
(2)
Dne 27. listopadu 2003 bylo rozhodnutí Komise zpochybněno u Soudu prvního stupně společností Deutsche Post AG a její belgickou dceřinou společností DHL International (6). Dne 10. února 2009 Soud prvního stupně rozhodnutí Komise zrušil se závěrem, že Komise dospěla k rozhodnutí o nevznesení námitek přesto, že existovaly závažné problémy, které měly Komisi vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(3)
V dubnu roku 2009 podala Belgie u Evropského soudního dvora odvolání (7) (C-148/2009) proti rozsudku Soudu prvního stupně, kterým se zrušuje rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 o nevznesení námitek.
(4)
Dne 22. září 2011 Soudní dvůr odvolání Belgie zamítl a uvedl, že Soud prvního stupně rozhodnutí Komise z roku 2003 zrušil oprávněně.
1.2 STÍŽNOST TÝKAJÍCÍ SE PODPORY NA DISTRIBUCI TISKU
(5)
V roce 2005 několik soukromých belgických distributorů tisku podalo jak podle antimonopolních předpisů, tak pravidel o státních podporách stížnost (8) proti dohodě o distribuci tisku, kterou uzavřely belgické orgány a společnost DPLP. Tato dohoda pověřuje DPLP úkolem veřejné služby v oblasti distribuce tisku po celé Belgii a stanoví jak sazebník za tuto službu, tak vyrovnání, na které má DPLP nárok z důvodů dodatečných nákladů vyvolaných plněním tohoto úkolu. Stížnost se týká hlavně sazeb za služby navrhovaných DPLP, o nichž stěžovatelé tvrdí, že jsou tak nízké, že ve skutečnosti vylučují jakoukoliv snahu o hospodářskou soutěž.
(6)
Pokud se jedná o pravidla státní podpory, útvary Komise stížnost zamítly, protože předběžné přezkumné řízení umožnilo zjistit, že neexistuje žádné nadměrné vyrovnání za dodatečné čisté náklady vyvolané plněním této veřejné služby. V květnu 2009 stěžovatelé ovšem vyjádřili s tímto předběžným stanoviskem nesouhlas, předložili dodatečné informace a požádali Komisi, aby provedla hlubší šetření.
1.3 ČTVRTÁ „SMLOUVA O SPRÁVĚ“ („CONTRAT DE GESTION“) NA OBDOBÍ 2005-2010
(7)
Přezkum stížnosti ohledně vyrovnání poskytnutého za distribuci tisku umožnil Komisi zjistit, že Belgie v roce 2005 uzavřela s DPLP neoznámenou „smlouvu o správě“, která stanovila vyplacení vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu (SOHZ). Komise tudíž z moci úřední případ otevřela (9) a v dubnu 2007 zaslala Belgii žádost o poskytnutí informací.
(8)
V prosinci roku 2007 belgické orgány odpověděly, že se domnívají, že vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu nepředstavuje státní podporu, protože je splněna každá ze čtyř podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (10). Později poskytly informace o čtvrtě smlouvě o správě, a to zejména o systému analytického účetnictví používaném k výpočtu vyrovnání vypláceného státem.
(9)
Následně byla opatření, jichž se týkalo řízení z moci úřední, stejně jako stížnosti zahrnuta do formálního vyšetřovacího řízení C20/09 zahájeného dne 23. července 2009.
1.4 ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(10)
Vzhledem ke zrušení rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 Soudem prvního stupně a po přezkumu informací poskytnutých belgickými orgány o předmětných opatřeních se Komise dne 13. července 2009 rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (11).
(11)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby jí oznámily své připomínky.
1.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(12)
Belgické orgány oznámily své připomínky dne 13. srpna 2009 a doplnily je dalšími dne 10. září 2009, 12. října 2009, 23. dubna 2010, 26. dubna 2010, 19. října 2010, 19. listopadu 2010, 21. prosince 2010, 18. ledna 2011, 17. února 2011, 2. března 2011, 29. března 2011, 11. dubna 2011, 10. května 2011, 27. května 2011, 14. června 2011, 10. srpna 2011, 26. srpna 2011, 7. října 2011, 14. prosince 2011, 19. prosince 2011, 20. prosince 2011 a 26. prosince 2011. Uvedly, že dne 22. dubna 2009 podaly odvolání proti rozsudku Soudu prvního stupně ze dne 10. února 2009, a podaly upřesnění ohledně vyrovnání za veřejné služby a dalších opatření ad hoc ve prospěch DPLP.
1.6 PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(13)
Společnosti Deutsche Post AG a DHL International N.V./S.A. předložily připomínky dne 28. srpna 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (dále jen „VFP“ - „Vlámská federace distributorů tisku“) a Prodipresse („Union des professionnels de la diffusion de la presse“ - „Profesní unie distribuce tisku“) předložily své připomínky dne 28. srpna 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (dále jen „BD“ - konkurent DPLP na trhu distribuce tisku) předložila své připomínky dne 28. srpna 2009.
(16)
Belgické sdružení vydavatelů deníků A.S.B.L. předložilo své připomínky dne 28. srpna 2009.
2. PODROBNÝ POPIS PODPORY
2.1 PRÁVNÍ STATUS A ČINNOSTI DPLP
(17)
Belgická pošta byla státní agenturou („agenturou pošt“) až do roku 1992, kdy byla legálně ustavena jako samostatná právnická osoba („entreprise publique autonome“ - „autonomní veřejnoprávní podnik“). V roce 2000 se její právní status změnil na „veřejnoprávní akciovou společnost“ („société anonyme de droit public“).
(18)
V roce 2010 dosáhla společnost DPLP provozního příjmu ve výši 2 318 milionů EUR a provozního zisku ve výši 319 milionů EUR. Na konci roku 2010 zaměstnávala 33 616 osob. V roce 2002 zaměstnávala pro srovnání 42 000 osob. Mzdové náklady představují 65 % celkových provozních nákladů.
(19)
Menšinovou účast ve výši 50 % bez jedné akcie drží soukromý investor CVC Capital Partners. Většinovým akcionářem je belgický stát.
2.2 SHRNUTÍ PŘEDMĚTNÝCH VEŘEJNÝCH OPATŘENÍ
2.2.1 Úkoly veřejné služby během období 1992-2010
(20)
Během celého období, jež je předmětem šetření, tj. od roku 1992 do roku 2010, byla společnost DPLP pověřena plněním úkolů veřejné služby na základě poštovního zákona (12) a čtyř po sobě následujících smluv o správě.
2.2.1.1 Povinnosti veřejné služby stanovené ve smlouvách o správě
(21)
Smlouvy o správě stanoví pravidla a způsoby plnění úkolů vykonávaných DPLP v rámci provádění jejích činností veřejného zájmu a určují finanční zásah belgického státu.
(22)
Od svého ustavení v roce 1992 podepsala DPLP s belgickým státem čtyři smlouvy o správě, které zahrnují tato období (13):
1.
první smlouva: od 14. září 1992 do 31. prosince 1996;
2.
druhá smlouva: od 1. ledna 1997 do 23. září 2002;
3.
třetí smlouva: od 24. září 2002 do 23. září 2005;
4.
čtvrtá smlouva: od 24. září 2005 do 23. září 2010; u této smlouvy došlo k jejímu prodloužení do doby, než bude uzavřena nová smlouva.
(23)
Smlouvy o správě obsahují seznam úkolů veřejné služby. Úkoly veřejné služby stanovené belgickým státem v současné smlouvě o správě jsou tyto (14):
Poštovní služby
i)
Všeobecná poštovní služba
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
vii)
Mezinárodní poštovní služby
viii)
Mezinárodní balíková přeprava
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xii)
Vyplácení odměny za volební účast
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xvii)
Přiměřené informování veřejnosti
xviii)
Tisk a dodávání elektronické pošty
xix)
Certifikační služby u zpráv
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
xxii)
Spolupráce při distribuci sad volebních lístků
2.2.2 Veřejná opatření, jež jsou předmětem šetření
(24)
Od roku 1992 do roku 2010 využívala DPLP veřejné pomoci v podobě různých opatření:
1.
hrazení důchodů: následkem reformy důchodového systému, k níž došlo v roce 1997, stát zbavil DPLP závazků nahromaděných v oblasti důchodů ve výši 3,8 miliardy EUR;
2.
každoroční vyrovnání nákladů spojených s prováděním povinností veřejné služby (15) v celkové částce 5,2 miliardy EUR za období 1992-2010;
3.
vklady kapitálu: dva v roce 1997 (62 milionů EUR), jeden v roce 2003 (297,5 milionu EUR) a jeden v roce 2006 (40 milionů EUR);
4.
daňová osvobození: osvobození od daně z příjmů právnických osob, pozemkové daně a dalších nepřímých a místních daní;
5.
převod budov: v roce 1992 bylo na DPLP převedeno 63 budov v celkové hodnotě 112,2 milionu EUR;
6.
záruka poskytnutá státem v roce 2004 u půjčky ve výši 100 milionů EUR oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
2.2.2.1 Hrazení důchodů
(25)
V roce 1992 byla agentura pošt změněna zákonem na autonomní veřejnoprávní podnik (EPA - „entreprise publique autonome“) s názvem „De Post - La Poste“. Jako právní nástupce agentury pošt převzala DPLP její aktiva a zaměstnance. Pokud jde o podnikový model, představovala tato změna důležitý zlom:
1.
na rozdíl od agentury pošt, jež byla spravována v rámci pravomocí a pod vedením příslušného ministra, byla DPLP řízena svou správní radou a správním výborem, přičemž vláda si ponechala pouze pravomoc dohledu za účelem dodržování právních předpisů a smlouvy o správě (16);
2.
DPLP byla v zásadě odpovědná za vlastní finanční rovnováhu, zatímco každoroční rozpočet agentury pošt byl dosud vypracováván příslušným ministrem, který ho předkládal ke schválení parlamentu v příloze rozpočtu vlastního ministerstva.
(26)
V roce 1992 tak DPLP převzala 43 747 státních zaměstnanců spolu s jejich právní ochranou v oblasti zajištění zaměstnání, důchodu a odměny (článek 33 zákona ze dne 21. března 1991).
(27)
V roce 2008 zaměstnávala DPLP stále přibližně 23 500 statutárních zaměstnanců (jejichž status byl podobný jako status státních zaměstnanců), kteří představovali téměř dvě třetiny celkového počtu jejích zaměstnanců, jak je uvedeno níže.
Tabulka 1
Režimy zaměstnání u DPLP
(28)
Mezi rokem 1972 a 1996 byly důchody vypláceny na základě průběžně financovaného důchodového systému. Podle tohoto systému DPLP vracela státu celkovou částku důchodů, které stát vyplatil bývalým státním zaměstnancům v důchodu (17) na základě důchodových nároků, které nashromáždili od roku 1972, během nějž se belgická pošta stala v rámci státu oddělenou účetní jednotkou (agenturou pošt).
(29)
Až do reformy důchodového systému v roce 1997 nebyla v systému financování důchodů provedena žádná změna. Tato reforma spočívala ve sladění důchodového systému prvního pilíře, který platil pro statutární zaměstnance DPLP, se systémem soukromého sektoru: od roku 1997 byla DPLP povinna hradit ONSS (Office national de sécurité sociale - Národní úřad sociálního zabezpečení) dávku na důchodové zabezpečení ve výši 8,86 % mzdy.
(30)
Stát souběžně souhlasil s převzetím závazků nahromaděných DPLP v oblasti důchodů, které dosáhly částky 3,8 miliardy EUR.
2.2.2.2 Roční vyrovnání nákladů spojených s prováděním závazků veřejné služby
(31)
Každá smlouva stanovila, že stát zaplatí roční vyrovnání za provádění úkolů veřejné služby vymezených v dané smlouvě.
(32)
V prvních třech smlouvách bylo vyrovnání stanoveno na základě skutečného rozdílu mezi výdaji a příjmy u úkolů veřejné služby. Čtvrtá smlouva o správě stanoví vyplacení paušálního vyrovnání, jež se vypočítává na základě očekávaného rozdílu mezi náklady DPLP a příjmy vytvářenými uživateli veřejných služeb, přičemž vyrovnání podléhá stropu stanovenému ve smlouvách o správě (18).
(33)
Veřejné služby, za které je DPLP podle současné smlouvy (19) oprávněna dostávat od státu vyrovnání, jsou tyto:
Poštovní služby
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
(34)
Je nutno poznamenat, že podle posledních tří smluv o správě se za všeobecnou poštovní službu nemůže vyplácet žádné vyrovnání (20). Ačkoli distribuce tisku může v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (21) obvykle spadat do rámce všeobecné služby, belgické orgány vymezily zvláštní úkoly (distribuce novin a časopisů), za něž se vyplácí podle smluv o správě vyrovnání, podle kritérií, která je odlišují od všeobecné poštovní služby. Těmito kritérii jsou 1) cíle úkolu, které přesahují cíle všeobecné služby, 2) zvláštní podmínky stanovené v uvedených smlouvách a 3) zvláštní ustanovení v oblasti stanovení sazeb, jež se liší od stanovení sazeb u všeobecné služby.
(35)
Cíle úkolu: belgické orgány považují za mimořádně důležité, aby se zajistilo široké šíření tištěných médií po celém belgickém území za účelem zvýšení informovanosti a názorové rozmanitosti a povzbuzení účasti veřejnosti na politické diskuzi.
(36)
Smlouva stanoví zvláštní provozní podmínky: zvláštní služba distribuce tisku, kterou musí DPLP vykonávat a za níž dostává vyrovnání, přesahuje obvyklou distribuci tisku zahrnutou do všeobecné služby. Podléhá řadě přísných podmínek v oblasti kvality a výsledků, které se týkají doby distribuce (např. dodání před půl osmou), četnosti, distribučních variant pro vydavatele, flexibility poskytnuté vydavatelům, pokud jde o objem, a také nepřerušenosti poskytování služby (včetně přesné definice případů vyšší moci).
(37)
Zvláštní sazby: sazby úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou určovány v rámci tripartitních jednání (belgický stát/DPLP/odvětví tisku) a na rozdíl od sazeb všeobecné veřejné služby nemusí být schváleny regulačním orgánem. Zatímco sazby všeobecné veřejné služby vycházejí z nákladů, sazby zvláštního úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou značně nižší, aby bylo možno dosáhnout sledovaných cílů.
(38)
Veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění mohou být předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Částky skutečně vyplacené jako vyrovnání za veřejnou službu za každý hospodářský rok jsou tyto:
První smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Druhá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Třetí smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Čtvrtá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3 Vklady kapitálu
(39)
Kapitálové vklady v roce 1997: DPLP byla příjemcem dvou neoznámených kapitálových vkladů v celkové částce 62 milionů EUR. Belgické orgány ale následně uvedly, že tyto finanční prostředky ve skutečnosti představují odložená vyrovnání za veřejnou službu, která nebyla DPLP vyplacena včas.
(40)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány přistoupily ke kapitálovému vkladu ve prospěch DPLP v celkové výši 297,5 milionu EUR. Podle nich tento vklad proběhl za podmínek přijatelných pro soukromého investora vykonávajícího svou činnost za běžných podmínek tržního hospodářství, a tak v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství nepředstavuje údajně státní podporu.
(41)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány přistoupily k novému kapitálovému vkladu v celkové výši 40 milionů EUR. Podle nich byl tento vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože proběhl za stejných podmínek, jaké platí pro soukromé investory (pari passu).
2.2.2.4 Daňová osvobození
(42)
Až do 31. prosince 2005 byla DPLP osvobozena od daně z příjmů právnických osob.
(43)
Během šetřeného období byla osvobozena od pozemkové daně u budov, jež využívala v rámci provádění veřejných služeb, což představovalo zvýhodnění ve výši od […] (23) do […] EUR za rok. Pokud by tuto daň platila, byly by náklady u produktů (veřejná služba a komerční produkty), u nichž se tyto budovy používaly, příslušně vyšší.
(44)
DPLP je rovněž osvobozena od dalších nepřímých a místních daní. Belgické orgány nejsou schopny odhadnout přesnou výši tohoto zvýhodnění, ale uvádějí, že toto opatření spadá do oblasti působnosti pravidel de minimis.
(45)
Daňová osvobození pocházejí z doby před vstupem v platnost Smlouvy o ES v roce 1958 a byla zachována bez podstatnějších změn. Zatímco osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno ke dni 31. prosince 2005, poslední dvě opatření jsou stále v platnosti.
2.2.2.5 Převod budov
(46)
V roce 1992 převedl belgický stát na DPLP bez protiplnění 63 budov (24). Tato společnost jich již využívala, i když právně patřily státu. Celková hodnota tohoto majetku byla odhadnuta na 112,2 milionu EUR (25). Tyto budovy byly odlišné od původních aktiv, ke kterým byly přidány a která byla oddělena od státního majetku, když se belgická pošta stala v roce 1971 oddělenou státní agenturou („agenturou pošt“). Agentura pošt již právně vlastnila aktiva, která byla zanesena do její rozvahy. Tyto dodatečné budovy převedené v roce 1992 měly naopak vyrovnat náklady představované důchody, které nadále příslušely DPLP v okamžiku, kdy společnost přešla ze statusu agentury na status autonomního veřejnoprávního podniku.
(47)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod těchto budov spadá výlučně do rámce vnitřní reorganizace státního majetku a že nepředstavuje zvýhodnění. Podle nich belgická pošta využívala těchto budov již předtím, než byla v roce 1992 přeměněna na DPLP (a využívala jich tak již agentura pošt).
2.2.2.6 Státní záruka
(48)
DPLP bylo umožněno požádat o veřejnou záruku u svých půjček oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
(49)
Během šetřeného období bylo této záruky využito pouze jednou, a to u půjčky ve výši 100 milionů EUR získané od Evropské investiční banky (EIB). Dohoda podepsaná mezi DPLP a EIB dne 22. prosince 2004 umožňovala DPLP využívat úvěrovou facilitu EIB až do 10. června 2008. DPLP využila této možnosti a dne 8. listopadu 2007 požádala o částku 100 milionů EUR, kterou dne 5. prosince 2007 skutečně obdržela. DPLP se zavázala splatit půjčku v 11 stejných ročních splátkách ve výši přibližně 9,09 milionu EUR. První splátka má být uhrazena dne 5. prosince 2012 a poslední dne 5. prosince 2022. Úroky se platí čtvrtletně (5. prosince, 5. března, 5. června a 5. září). Úroková míra je stanovena na základě tříměsíční sazby EURIBOR snížené o 37 bazických bodů.
3. POPIS DŮVODŮ, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ V ROCE 2009
(50)
Na základě rozsudku ve věci Altmark (26) se Komise domnívala, že vyrovnání za veřejnou službu vyplacená od roku 1992 stejně jako výše uvedená daňová osvobození, vklady kapitálu, státní záruka a převod budov mohou představovat podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(51)
Státní podpory spočívající ve vyrovnání nákladů spojených se závazky všeobecné služby lze prohlásit za slučitelné podle čl. 106 odst. 2 SFEU, pokud jsou nezbytné pro provedení těchto služeb a neovlivňují obchod v míře, která by byla v rozporu se zájmem Evropské unie.
(52)
V rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2009 si Komise položila otázku ohledně nezbytnosti a proporcionality opatření podpory poskytnutých DPLP za účelem plnění jejích úkolů veřejné služby.
(53)
Pokud jde o výpočet nadměrného vyrovnání podle čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise na základě ověření nepřítomnosti nadměrného vyrovnání za úkoly veřejné služby usoudila, že byly zohledněny všechny příjmy a náklady spojené se závazky veřejné služby. Pro účely tohoto výpočtu je nutno ověřit spolehlivost účetní metody použité pro určení nákladů, které lze přičíst službám obecného hospodářského zájmu, a zohlednit také všechny čisté náklady veřejné služby a dodatečné podpory poskytnuté v jakékoliv formě.
(54)
Pokud jde o financování důchodů státních zaměstnanců státem, Komise si položila otázku, do jaké míry skutečnost, že DPLP byla zbavena svých závazků v oblasti důchodů, postavilo tuto společnost do situace srovnatelné se situací jejích konkurentů, co se týče odvodů na sociální zabezpečení.
(55)
V souladu s přístupem použitým Komisí v jejím rozhodnutí o veřejném financování nákladů na důchody státních úředníků pracujících u francouzské společnosti La Poste (27) bylo nutno přezkoumat, zda se z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU jednalo o slučitelné opatření, a za tímto účelem zjistit, do jaké míry byly náklady na sociální zabezpečení hrazené DPLP poté, co byla zbavena těchto závazků, srovnatelné s náklady, které měli její konkurenti.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ VFP A PRODIPRESSE
(56)
Dne 28. srpna 2009 sdělily společnosti VFP a Prodipresse své připomínky k systému distribuce tisku prováděnému společností DPLP.
(57)
V souladu se stížností, kterou podaly dříve, VFP a Prodipresse zdůraznily narušení hospodářské soutěže, které vyplývá z nízkých sazeb uplatňovaných DPLP u distribuce tisku, což znemožňuje jakoukoliv hospodářskou soutěž ze strany ostatních subjektů na trhu.
(58)
Uvedly, že ceny používané DPLP se určují během tripartitního jednání mezi DPLP, vydavateli a státem. Ztráty, které DPLP vznikají v důsledku těchto cen, jež jsou pod úrovní cen tržních, jsou podle nich vyrovnávány státem v rámci vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. DPLP je sice přímým příjemcem této podpory, ale nepřímý prospěch z ní mají také vydavatelé novin.
(59)
VFP a Prodipresse se domnívají, že DPLP by mohla dostávat za systém distribuce tisku nadměrné vyrovnání, které údajně využívá na financování svých jiných činností.
4.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÉHO SDRUŽENÍ VYDAVATELŮ NOVIN (ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX)
(60)
Dne 28. srpna 2009 sdělilo své připomínky Belgické sdružení vydavatelů novin. Při této příležitosti zdůraznilo význam z hlediska demokracie a rovnosti účinného systému distribuce novin na celém belgickém území za přiměřené a jednotné ceny, jenž umožňuje předplatitelům dostávat noviny časně ráno.
4.3 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ DEUTSCHE POST AG A DHL INTERNATIONAL
(61)
Dne 28. srpna 2009 sdělily své připomínky společnosti Deutsche Post AG a DHL International. Trvaly na nutnosti přezkoumat převzetí závazků příslušejících DPLP v oblasti důchodů a ověřit zejména slučitelnost tohoto opatření s předchozí praxí, na nutnosti zkontrolovat slučitelnost vkladů kapitálu s trhem, ověřit slučitelnost rozdělení nákladů s rozsudkem ve věci Chronopost a přezkoumat převod budov.
4.4 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Dne 28. srpna 2009 sdělila své připomínky společnost Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (dále jen „BD“), která je součástí skupiny TNT. Na trhu distribuce novin a časopisů je BD konkurentem společnosti DPLP, a to zejména její dceřiné společnosti Deltamedia, která je pověřena distribucí tisku. V souladu se stížností podanou dříve BD zdůraznila, že DPLP uplatňuje u distribuce novin ceny nižší, než jsou její náklady. Ztráty, které DPLP vznikají, jsou podle ní financovány veřejnými dotacemi. Nevysoké ceny údajně ztěžují jakoukoliv hospodářskou soutěž vůči DPLP.
(63)
Podle BD společnost DPLP údajně porušila směrnici Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (28) a také článek 7 směrnice 97/67/ES. BD si rovněž kladla otázky ohledně existence podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU a ohledně slučitelnosti vyrovnání nákladů spojených se službami obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(64)
Kladla si otázku, zda lze distribuci novin označit za službu obecného hospodářského zájmu vzhledem ke skutečnosti, že ve většině členských států je tato činnost otevřena hospodářské soutěži, aniž by do ní byl zapojen poskytovatel poštovních služeb.
(65)
BD si rovněž kladla otázku, zda dotace vyhrazená výlučně poskytovateli poštovních služeb je tím nejvhodnějším prostředkem, jak podporovat distribuci novin, ve srovnání s podporou poskytnutou vydavatelům, kteří by si tak mohli zajistit distribuční služby na volném trhu, čímž by různí poskytovatelé mohli mezi sebou soutěžit.
(66)
BD položila otázku nezbytných nákladů, a to i v případě, pokud by měl být schválen úkol distribuce novin, jímž byla DPLP pověřena. Podle této společnosti má DPLP značně vyšší náklady než ostatní hospodářské subjekty, čímž se zvyšuje nutná míra dotací. V tomto smyslu nejsou dotace ani přiměřené, ani oprávněné.
(67)
BD se konečně domnívá, že by náklady DPLP převzaté státem mohly zahrnovat investiční náklady, které by nebyly nezbytně nutné pro plnění služby obecného hospodářského zájmu vzhledem k tomu, že DPLP údajně mohla využívat infrastruktur zavedených pro jiné služby. Z veřejné dotace mohly být údajně financovány také reklamní kampaně ve prospěch komerčních produktů.
5. PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ
5.1 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVZETÍ DŮCHODŮ
(68)
Belgické orgány zdůrazňují, že v souladu s přístupem použitým v rozsudku ve věci Combus (29) nepředstavuje převzetí závazků v oblasti důchodů státní podporu, protože zbavuje belgickou poštu neobvyklých výdajů a ne výdajů, které běžně zatěžují rozpočet podniku.
(69)
Neobvyklé výdaje údajně vyplývají z vyšších mzdových nákladů kvůli statutárním zaměstnancům a nedostatečné provozní flexibility, které brání DPLP snížit mezi jejími zaměstnanci počet státních zaměstnanců podle jejího přání.
(70)
Belgické orgány vymezují tři příčiny nedostatečné flexibility:
1.
definitiva státních zaměstnanců;
2.
neexistující vnitřní mobilita;
3.
nemožnost využívat dočasné nezaměstnanosti.
(71)
Definitiva státních zaměstnanců: DPLP zdůrazňuje, že její statutární zaměstnanci jsou de facto najímáni na dobu neurčitou. DPLP nemůže vypovědět pracovní smlouvy svých statutárních zaměstnanců kromě vážného důvodu nebo opakujících se špatných výsledků. Dokonce i v tomto případě podléhá propouštěcí řízení mimořádně obtížným požadavkům.
(72)
Státní rada (belgické správní soudnictví pravomocné pro statutární zaměstnance, zatímco smluvní zaměstnanci spadají pod pravomoc pracovních soudů) k tomu projevila sklon upřednostňovat statutární zaměstnance tím, že stanovila přísnou normu pro prokázání „platného důvodu“. Z uvedeného vyplývá, že DPLP nemůže propouštět své statutární zaměstnance ať už jednotlivě či hromadně a ať už z hospodářských či technických důvodů.
(73)
Vypovězení pracovní smlouvy tak nepředstavuje nástroj řízení, který by umožnil měnit složení zaměstnanců podle skutečných provozních potřeb. Nemožnost přistoupit k propuštění z hospodářských důvodů rovněž značně omezuje prostředky, které má DPLP na řešení obtíží, jako je nedostatečná mobilita nebo mzdy a výhody statutárních zaměstnanců, které převyšují mzdy a výhody uplatňované na trhu. Statutární zaměstnanci k tomu nejsou oprávněni požadovat automatické převedení do veřejné správy a ani DPLP takové převedení nemůže prosazovat.
(74)
Uvedené znamená, že se snižování počtu statutárních zaměstnanců omezuje v zásadě na nepočetné dobrovolné odchody a na odchody přirozené.
(75)
Neexistence vnitřní mobility: vedle neschopnosti DPLP snížit počet statutárních zaměstnanců v oblastech, ve kterých došlo ke snížení poptávky po službách, podléhají možnosti, které má při přesunu svých statutárních zaměstnanců v rámci organizace podle svých potřeb, přísným omezením.
(76)
Ohledy jako jazyková příslušnost, kvalifikace, odpracované roky a funkční zařazení jsou příčinou stavu, kdy je DPLP v široké míře neschopna přesouvat své zaměstnance z oblastí, v nichž požadavky na počet zaměstnanců klesají, a to např. kvůli ústupu tradiční korespondence, do odvětví, v nichž existují nedostatečné stavy pracovníků kvůli odchodům do důchodu nebo zvýšené poptávce.
(77)
Řečeno jinými slovy, kvůli nepružnému „statusu“ je DPLP v široké míře neschopna přesouvat statutární zaměstnance podle svých potřeb nebo vyrovnávat nevyváženost mezi oblastmi činností s nadměrným počtem pracovníků a oblastmi, kde je jich nedostatek. Kvůli uspokojení potřeb v odvětvích s nedostatečným počtem pracovníků tak DPLP musí paradoxně najímat brigádníky nebo smluvní zaměstnance a přitom si ponechat nadbytečné statutární zaměstnance v odvětvích s nadbytkem pracovníků.
(78)
Nevyužívání dočasné nezaměstnanosti: DPLP k tomu nemůže své statutární zaměstnance dočasně propustit („nezaměstnanost z hospodářských důvodů“), jak to mohou učinit v případě, kdy není dostatek práce, hospodářské subjekty soukromého sektoru.
(79)
Vyšší mzdové náklady: když se agentura pošt stala v roce 1992 autonomním veřejnoprávním podnikem a byla přejmenována na DPLP, dostávali statutární zaměstnanci značně vyšší mzdy a měli značně vyšší výhody než smluvní zaměstnanci v soukromém sektoru. Od roku 1992 automatické zvyšování mezd podle odpracovaných roků a značný vliv odborových organizací při vyjednávání přispěly k tomu, že mzdy a výhody zůstaly na srovnatelně vyšší úrovni.
(80)
Vedle mezd a výhod, které jsou vyšší než mzdy a výhody smluvních zaměstnanců, mají statutární zaměstnanci nárok na 4 až 11 dnů dodatečné placené dovolené (30), což zvyšuje náklady DPLP. Tyto skutečnosti, které jsou příznačné pro statutární zaměstnance, ztížily DPLP správu jednotkového nákladu u statutárních zaměstnanců, který značně převyšuje jednotkový náklad u smluvních zaměstnanců v soukromém sektoru.
(81)
Od převzetí statutárních zaměstnanců agentury pošt v roce 1992 vedoucí pracovníci DPLP uznali, že tito zaměstnanci s vyššími mzdovými náklady a provozní nepružností představují strukturální nevýhodu, která je s postupující liberalizací poštovního trhu stále více obtížněji udržitelná. DPLP proto počínaje rokem 1998 přestala statutární zaměstnance najímat. Přirozené odchody, u nichž se jedná hlavně o odchody do důchodu, vedly ke snížení počtu zaměstnanců v absolutních hodnotách a stav zaměstnanců dosáhl v roce 2008 počtu 23 538 osob.
(82)
Jelikož snižování počtu statutárních zaměstnanců závisí hlavně na míře přirozených odchodů v souvislostech současné věkové pyramidy, probíhalo pomalu a jak ukazuje níže uvedená tabulka, mělo by s největší pravděpodobností zůstat pomalé až do roku 2030, to znamená dlouho po úplné liberalizaci poštovního trhu.
Tabulka 2
Vývoj počtu statutárních zaměstnanců DPLP
(83)
Belgické orgány se proto domnívají, že statutární zaměstnanci DPLP představují vážnou nevýhodu z provozního hlediska a z hlediska nákladů v porovnání se soukromými hospodářskými subjekty a že stát zbavil DPLP neobvyklých výdajů, které její konkurenty nezatěžují.
(84)
Opatření podle nich nepředstavuje státní podporu, a proto přístup, který Komise zaujala v rozhodnutí o zahájení řízení, není údajně vzhledem k předchozím případům, které se týkaly důchodových systémů (EDF (31), La Poste (Francie) (32), Royal Mail (33)), v záležitosti DPLP nutný.
(85)
Belgické orgány přesto zdůrazňují, že případné uplatnění takovéto metody na DPLP by údajně vedlo k závěru, že podíl nákladů na sociální zabezpečení vyjádřený procentním podílem na mzdových nákladech, který zatěžuje DPLP, je stejný jako u jejích konkurentů.
5.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROČNÍMU VYROVNÁNÍ NÁKLADŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY
(86)
Belgické orgány sdělily účetní údaje (34) společnosti DPLP a vysvětlily zásady analytického účetnictví, které DPLP uplatňuje.
(87)
Předně tvrdí, že ročně vyplácené vyrovnání za veřejnou službu nepředstavuje podporu, protože je v souladu s judikaturou Altmark.
(88)
Dále zdůrazňují, že v případě, pokud vyrovnání za veřejnou službu podporu představuje, jedná se o podporu slučitelnou, protože nepředstavuje nadměrné vyrovnání čistých nákladů, které zatěžují DPLP v rámci plnění jejich úkolů veřejné služby. Výpočty předložené belgickými orgány podle nich dokládají, že vyrovnání nákladů DPLP je dokonce nedostatečné.
(89)
Belgické orgány nakonec uvádějí, že některá opatření představují existující podporu. V tomto ohledu se odkazuje na část věnovanou existujícím podporám (bod odůvodnění 6.3.2 a následující).
5.3 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE VKLADŮM KAPITÁLU
5.3.1 Kapitálové vklady v roce 1997
(90)
V dopise zaslaném Komisi dne 12. srpna 2009 belgické orgány uvádějí, že je nutno posuzovat kapitálové vklady z roku 1997 v celkové výši 62 milionů EUR jako odložené vyrovnání za závazky veřejné služby.
5.3.2 Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006
(91)
Podle belgických orgánů spočívala obě navýšení kapitálu provedená v roce 2003 a v roce 2006 na strategickém plánu (35), jehož konečným cílem bylo zlepšit konkurenceschopnost a ziskovost podniku v souvislostech postupné liberalizace poštovního trhu.
(92)
Tento strategický plán sledoval dva hlavní cíle:
1.
zlepšit produktivitu za účelem zajištění konkurenceschopnosti a ziskovosti ve více liberalizovaném tržním prostředí;
2.
otevřením kapitálu soukromým investorům postupně rozvíjet DPLP směrem k tržnímu uvažování, tj. dosáhnout a zachovat míry návratnosti kapitálu nutné pro přilákání soukromých investorů a uvolnit potenciál podniku z hlediska ziskovosti.
(93)
Kapitálové vklady v roce 2003: podle belgických orgánů bylo cílem navýšení kapitálu v roce 2003 posílit vlastní kapitál DPLP vzhledem ke značných finančním závazkům, které na sebe společnost vzala zejména za účelem výstavby čtyř nových poštovních uzlů, modernizace jednoho stávajícího poštovního uzlu, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace.
(94)
Belgické orgány k tomu zdůraznily, že vložené finanční prostředky rovněž kryly výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nových zaměstnanců.
(95)
Tato opatření údajně poskytla přiměřené záruky ohledně zvýšení ziskovosti během období 2003-2007, což uspokojilo očekávání soukromých investorů. Když se belgický stát rozhodl ke kapitálové investici, byl jako jediný akcionář společnosti DPLP v roce 2003 údajně veden výhledy na ziskovost a uvažoval při plném dodržení zásady soukromého investora v tržním hospodářství.
(96)
Dne 5. srpna 2009 belgické orgány mimoto sdělily, že výhledy ziskovosti dokládají, že kapitálový vklad byl proveden za podmínek, které byly v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, protože očekávaná návratnost kapitálu přesahuje návratnost, již by požadoval soukromý investor. Tyto výhledy byly realistické, protože skutečná ziskovost zaznamenaná mezi rokem 2003 a rokem 2008 značně přesáhla ziskovost očekávanou.
(97)
Belgické orgány upřesnily, že mezi kapitálovým vkladem z roku 2003 a zrušením pohledávek státu v účtech společnosti DPLP v roce 2005 neexistovalo žádné spojení. K tomuto zrušení došlo v jiném časovém okamžiku a jednalo se o běžný účetní úkon, protože stát jasně prohlásil, že tyto pohledávky nebudou společnosti DPLP uhrazeny. Konečné částky, které byly zrušeny v rámci konsolidace rozvahy za rok 2005, se lišily od částek kapitálového vkladu z roku 2003 a ztrát nahromaděných na konci roku 2002.
(98)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány zdůraznily, že tento vklad byl v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože byl proveden za stejných podmínek (pari passu) jako u soukromého investora, tj. společnosti Post Invest Europe SA, která investovala částku 300 milionů EUR. Upsání nových akcií státem a soukromým investorem umožnilo, že nový investor získal podíl ve výši 50 % bez jedné akcie a stát si zachoval podíl ve výši 50 % s jednou akcií navíc (36).
(99)
Při určování ceny nových vydaných akcií ocenila investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, celkovou hodnotu společnosti DPLP mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Belgické orgány uznávají, že pozdější výsledky DPLP přesáhly předpoklady, se kterými se pracovalo v okamžiku ocenění.
(100)
Podle belgických orgánů provedení strategického plánu zřejmě umožnilo učinit z DPLP jednoho z nejúčinnějších evropských provozovatelů. DPLP údajně dosáhla zásadního pokroku v oblasti ziskovosti, účinnosti (37) a kvality, a to při zachování přiměřených cen účtovaných zákazníkům.
5.4 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K DAŇOVÝM OSVOBOZENÍM
(101)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány připouštějí, že DPLP nepodléhala dani z příjmů právnických osob, ale až do 27. prosince 2005 podléhala dani ze zisku (tj. zdanění právnických osob). Zdůrazňují nicméně, že během období 2003-2005 tohoto systému zdanění nevyužívala: kdyby totiž podléhala dani z příjmů právnických osob, měla by nárok na převedení ztrát zaznamenaných v minulosti a během tohoto období by nemusela daň z příjmů právnických osob platit.
(102)
Kromě toho tvrdí, že DPLP během období 2003-2005 musela zaplatit daň ze svých zisků ve výši 2 milionů EUR.
(103)
Počínaje hospodářským rokem 2006 musela DPLP platit daň z příjmů právnických osob, aniž by mohla převést své předchozí ztráty. Belgické orgány odhadují ušlý daňový odpočet k tomuto dni na částku 51,87 milionu EUR.
(104)
Na základě uvedeného dospívají k názoru, že DPLP neměla z osvobození od daně z příjmů právnických osob před rokem 2006 žádný čistý zisk.
(105)
Belgické orgány upřesňují, že DPLP je osvobozena od pozemkové daně u příjmů z nemovitého majetku, který je využíván za účelem plnění služby veřejného zájmu.
(106)
Provedly odhad čisté výhody, kterou DPLP takto získává a která podle nich představuje jen omezenou část dodatečných nákladů, jež jí vznikají s ohledem na její povinnost udržovat poštovní síť, pro niž je příznačná přesně stanovená územní hustota, což je povinnost, za kterou nedostává žádné vyrovnání.
(107)
Belgické orgány vysvětlují, že DPLP je osvobozena od některých přímých a místních daní. Zdůrazňují, že tato osvobození mají čistý dopad de minimis.
5.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVODU BUDOV
(108)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány potvrdily, že v době přeměny DPLP na autonomní veřejnoprávní podnik byl na tuto společnost převeden určitý počet budov. DPLP tyto budovy využívala již od roku 1971 a byly nutné pro plnění jejího úkolu poštovní služby.
(109)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov neposkytl DPLP žádnou výhodu, protože je již využívala v rámci svého úkolu veřejné služby. Jinými slovy, jednalo se pouze o reorganizaci veřejného majetku.
5.6 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE STÁTNÍ ZÁRUCE NA PŮJČKY
(110)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány zdůrazňují, že DPLP není na její půjčky poskytována státní záruka automaticky. Pokud by DPLP o takovou záruku požádala, musela by získat souhlas belgických orgánů a hradit státní pokladně roční prémii ve výši 0,25 %.
(111)
Během zvažovaného období se DPLP uchýlila k veřejné záruce pouze jednou.
(112)
Belgické orgány se domnívají, že záruční prémie ve výši 0,25 % je odpovídající vzhledem k finanční situaci DPLP a nízké pravděpodobnosti, že by DPLP půjčku nevrátila. Ostatně odhadují, že by úrokové sazby poskytnuté trhem v případě podobné půjčky bez státní záruky byly až o 40 bazických bodů vyšší.
5.7 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(113)
Ve svém prohlášení ze dne 12. října 2009 belgické orgány zdůrazňují, že pouze prohlášení společností BD a FVP/Prodipresse obsahují rozhodující skutečnosti. Tyto skutečnosti se týkají zejména distribuce novin a časopisů s velmi časným dodáním.
(114)
Belgické orgány tvrdí, že na rozdíl od názoru BD nespadá přidělování nevyhrazených poštovních služeb (jako je distribuce tisku) do oblasti působnosti právních předpisů Unie o zadávání veřejných zakázek (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES (38)).
(115)
K tomu zdůrazňují, že distribuce novin a časopisů, jež představuje službu obecného hospodářského zájmu, neporušuje ustanovení Unie o liberalizaci poštovního trhu.
(116)
Belgické orgány rovněž uvádějí, že toto přidělení nevyplývá ze svévolného rozhodnutí. Podle nich je DPLP jediným podnikem, který je schopen splnit podmínky a povinnosti uložené poskytovateli tohoto typu služeb.
(117)
Belgické orgány zdůrazňují, že na rozdíl od tvrzení společnosti BD se DPLP během období 2002-2008 nedostalo nadměrného vyrovnání nákladů spojených s plněním její služby distribuce novin a časopisů.
(118)
Nesdílejí názor FVP/Prodipresse, podle nějž DPLP úmyslně navýšila své investice a nadnáklady spojené s rozšířením celostátního pokrytí distribuce s velmi časným dodáním, které údajně zvýšila z 82 na 100 %. Jelikož se uvedených 18 % týká hlavně vzdálených oblastí, náklady DPLP na zaměstnance neúměrně vzrostly a DPLP si musela pořídit dopravní vozidla na dlouhé vzdálenosti, pro které jsou příznačné vysoké odpisové náklady.
(119)
Belgické orgány nakonec zdůrazňují, že při výpočtu vyrovnání, které společnost dostala od státu za distribuci tisku s velmi časným dodáním, nebyly zohledněny náklady na její reklamní kampaň.
(120)
Společnost BD uvádí, že z hlediska nákladů není DPLP zjevně účinná. Belgické orgány toto tvrzení odmítají a zdůrazňují, že plně nezohledňuje vysoké nadnáklady spojené s distribucí tisku s velmi časným dodáním a že pomíjí značné úsilí vyvinuté DPLP za účelem zvládnutí svých nákladů a zvýšení své produktivity.
(121)
Podle BD jsou náklady Deltamedia nižší než náklady DPLP. Tento stav lze podle belgických orgánů přičíst těmto skutečnostem:
a)
Deltamedia nenabízí celostátní pokrytí;
b)
Deltamedia pracuje s nezávislými distributory;
c)
služba poskytovaná společností Deltamedia je zjednodušena, protože pracuje pouze s omezeným počtem vydavatelů sdružených v jediné tiskové skupině;
d)
vydavatelé dodávají noviny okamžitě do distribučních center.
5.8 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K EXISTUJÍCÍ PODPOŘE
(122)
Ve svém prohlášení ze dne 21. prosince 2010 belgické orgány uvádějí, že některá z opatření, jež jsou předmětem šetření, představují existující podpory.
(123)
Zaprvé, belgické orgány zdůrazňují, že daňová osvobození, jichž využívala DPLP, pocházejí z doby před přistoupením Belgie k Evropské unii, a proto představují existující podpory.
(124)
Zadruhé, belgické orgány tvrdí, že roční dotace vyplácená DPLP pochází z doby před rokem 1999, to znamená před liberalizací poštovního trhu, a představuje tak existující podporu. Stejně tak by vklady kapitálu provedené před rokem 1999 měly být považovány, pokud by představovaly státní podporu, za podporu existující.
(125)
Zatřetí, belgické orgány tvrdí, že z důvodu desetileté promlčecí lhůty představují údajně všechna opatření přijatá před 13. červencem 1999 (tj. deset roků před zahájením formálního vyšetřovacího řízení v tomto konkrétním případě) existující podpory, protože v případě, že by ke zrušení Soudem prvního stupně došlo dříve, mělo by to za následek zrušení všech předchozích vyšetřovacích úkonů Komise. Tvrdí naopak, že vzhledem ke skutečnosti, že Komise provedla první vyšetřovací akt v prosinci 2002, je nutno nezahrnovat do vyšetřování opatření provedená před prosincem 1992. Mělo by se to týkat převodu budov a první roční dotace vyplacené v roce 1992.
6. POSOUZENÍ
6.1 PŘEDBĚŽNÉ POZNÁMKY TÝKAJÍCÍ SE SYSTÉMU ANALYTICKÉHO ÚČETNICTVÍ DPLP
(126)
Článek 14 směrnice 97/67/ES ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření trhu poštovních služeb Společenství (39) (třetí poštovní směrnice) vyžaduje od poskytovatelů poštovních služeb vedení analytického účetnictví, ve kterém jsou jasně odlišeny na jedné straně služby a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a na druhé straně služby a produkty, které jejich součástí nejsou. Jejich účetnictví musí přiřazovat přímo náklady, které lze přímo přiřadit produktům, a přiřazovat přímo nebo nepřímo společné náklady, a to zejména přiřazovat vhodným způsobem společné náklady nutné pro zajištění jak všeobecných služeb, tak služeb nevšeobecných. Analytické účetnictví DPLP spočívá v metodě stanovování nákladů podle činností (activity based costing - ABAC), při níž se přiřazují všechny provozní náklady až po úroveň provozního zisku před úroky a zdaněním (EBIT) jednotlivým produktům, a to v souladu s metodou úplného přidělování nákladů (FDC). Analytické účetnictví pokrývá všechny provozní náklady a všechny organizační jednotky DPLP. V roce 2009 představovaly komerční produkty […] % obratu DPLP v porovnání s […] % u produktů spojených s veřejnou službou.
(127)
Metoda analytického účetnictví obsahuje tři úrovně: prostředky, činnosti a produkty. Jejím cílem je určit podíl nákladů přiřaditelných každému produktu.
(128)
Náklady se dělí na 398 typů různých nákladů a 3 954 středisek odpovědnosti. Pro účely účetnictví jsou tyto náklady seskupeny do 34 stanic zdrojů („pools“) a 108 skupin kódů. Existuje 986 různých činností.
(129)
Náklady zdrojů jsou přiřazovány činnostem podle jejich povahy: „přímé prostředky“ jsou přímo přiřazovány konkrétní činnosti, zatímco „nepřímé prostředky“ přispívají k provádění několika činností a musí být přiřazovány pomocí přerozdělovacího klíče, který vyjadřuje stupeň využívání dotyčného prostředku každou z činností. Všeobecný příspěvek k provozování činnosti potom zahrnuje všeobecné náklady, které nelze přiřadit konkrétním činnostem; tyto náklady jsou přiřazovány rovnoměrně všem produktům na základě navýšených pořizovacích nákladů.
(130)
986 různých činností tvoří základní prvky hodnotového řetězce každého produktu. Část nákladů spojená s danou činností je přiřazována produktům v závislosti na využívání dotyčné činnosti u každého produktu. Náklady neprovozních činností jsou napřed přiřazeny provozním činnostem, které přispívají přímo produktům.
(131)
V poslední etapě postupu jsou náklady činností nakonec přiřazeny ke každému produktu podle přerozdělovacího klíče, který je obvykle založen na objemu. Jinými slovy, všechny produkty, které využívají určité činnosti, jsou zaúčtovány s částí nákladů této činnosti a tato část je úměrná objemu, s jakým tuto činnost využívají.
(132)
Komise soudí, že metoda analytického účetnictví, kterou v současné době DPLP používá, je uspokojivá, protože všechny náklady přiřazuje správně a s dostatečnou odpovídající mírou. Komise ale konstatuje, že DPLP vypracovala tuto metodu postupně, a lze se proto domnívat, že účetní údaje z počátku období, jež je předmětem šetření, jsou sice celkově důvěryhodné, ale ne tak podrobné jako údaje současného systému účetnictví.
(133)
V březnu roku 2011 belgické orgány seznámily Komisi se změnou metody analytického účetnictví DPLP, která měla být provedena se zpětnou platností s cílem odlišného rozdělení některých nákladů mezi komerční činnosti a činnosti veřejné služby. Změna plánovaná belgickými orgány se týká poslední etapy přiřazování nákladů, kdy jsou produkty zúčtovávány s náklady, které jsou úměrné objemu využití každé činnosti.
(134)
Změnou se mění metoda přiřazování provozních nákladů produktům, kterou DPLP dosud používala. Po podobné změně by některé náklady spojené s komerčními produkty přešly do oblasti veřejných služeb, čímž by se rozšířil základ nákladů veřejných služeb. Veřejné služby by tím nesly za rok v průměru […] EUR nákladů, které jsou v současné době přiřazovány komerčním produktům. Ostatní součásti metody analytického účetnictví by zůstaly beze změn.
(135)
Belgické orgány uvádějí, že náklady některých činností jsou již ze své podstaty určovány na určité úrovni, kterou stanoví potřeby veřejné služby. Jinými slovy, náklady těchto činností využívaných pro účely veřejných služeb by zůstaly stejné, i kdyby jich nevyužíval žádný komerční produkt. Jelikož daný komerční produkt nevyvolal dotyčnou činnost, neměl by nést provozní náklady spojené s touto činností ani v případě, kdy ji využívá.
(136)
Ačkoliv belgické orgány zdůrazňují, že je revidovaná metoda slučitelná se směrnicí 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (40) a rámcem Unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (41) (dále jen „rámec pro SOHZ“), protože přiděluje produktům přímo přiřaditelné náklady a část společných nákladů, a že tato metoda lépe odráží skutečné náklady spojené se závazky veřejné služby, Komise soudí, že toto nové tvrzení nelze přijmout z formálních, ekonomických a právních důvodů.
(137)
Pokud jde o formální hledisko, není navrhovaná metoda ve skutečnosti v interním účetnictví DPLP používána, ale spočívá spíše ve změně ex post předchozích údajů. Revidovaná metoda nezískala souhlas regulačního orgánu jako základu pro stanovení sazeb a nepoužívá ji ani stát za účelem výpočtu vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. Revidovaná metoda se tak jeví jako teoretická konstrukce vypracovaná pro účely tohoto řízení v oblasti státní podpory. Pokud jde o stanovení ceny převodu prováděného uvnitř podniku, nelze z ekonomického hlediska předpokládat, že by komerčním produktům neměla být přiřazována část nákladů prostředků, které využívají (podle této metody by např. komerční produkty nepřispívaly na náklady spojené s roznáškou poštovních doručovatelů, i když doručovatelé roznášejí také tyto produkty). Z právního hlediska se taková změna nejeví jako slučitelná s čl. 14 odst. 3 písm. b) iv) směrnice 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (42) a rámcem pro SOHZ (43) z roku 2005, které všechny vyžadují, aby společné náklady byly vhodným způsobem přiřazovány komerčním činnostem.
(138)
Komise nepostaví své posouzení na změněných účtech ale na údajích analytického účetnictví potvrzených v souladu se směrnicí 97/67/ES Belgickým institutem poštovních služeb a telekomunikací (IBPT - Institut belge des services postaux et des télécommunications, tj. regulačním orgánem belgického poštovního odvětví (44)), které byly sděleny původně a které jsou založeny na metodě analytického účetnictví, kterou DPLP úředně používá.
6.2 POSOUZENÍ PŘEVZETÍ DŮCHODOVÝCH NÁKLADŮ
6.2.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
(139)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(140)
Aby určité opatření představovalo státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněny tyto kumulativní podmínky: opatření musí
i)
poskytnout příjemci výhodu,
ii)
narušovat nebo moci narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňuje určité podniky,
iii)
představovat zásah státu nebo být poskytnuto ze státních prostředků,
iv)
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
6.2.1.1 Výhoda a selektivita
(141)
Na základě přístupu použitého v rozsudku ve věci Combus (45) belgické orgány zdůrazňují, že závazky v oblasti důchodů představovaly neobvyklé výdaje, které konkurenti nemuseli financovat, a tím pádem jejich převzetí státem nepředstavuje podporu.
(142)
Zdůrazňují zejména, že kvůli nedostatečné pružnosti, která je příznačná pro status statutárních zaměstnanců, nemohla DPLP snížit podíl představovaný touto kategorií zaměstnanců, ačkoliv je tato kategorie značně nákladnější než případní zaměstnanci s méně výhodnými pracovními smlouvami.
(143)
Nejprve je nutno obecně připomenout, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Judikatura Soudního dvora naopak vyvrací předpoklad, podle kterého by vyrovnání za strukturální nevýhodu vylučovalo jakékoli označení za podporu. Z ustálené judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že existenci podpory je nutno posuzovat z hlediska důsledků a ne z hlediska příčin nebo cílů státního zásahu (46). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že pojem podpory zahrnuje výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují výdaje běžně zatěžující rozpočet podniku (47).
(144)
Soudní dvůr kromě toho uvedl, že náklady spojené s odměnami zaměstnanců zatěžují již ze své podstaty rozpočet podniků, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají či nevyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv (48). V tomto ohledu Soudní dvůr stanovil, že skutečnost, že státní opatření mají za cíl vyrovnat nadnáklady, nebrání možnosti, aby byly označeny za podporu (49).
(145)
K tomu je možno poznamenat, že souvislosti hospodářské soutěže, do nichž spadal případ Combus, byly odlišné od souvislostí, které se týkají DPLP. Společnost Combus musela vyvíjet svou dopravní činnost na obchodním základě a působit na trhu za podmínek hospodářské soutěže, jež byly srovnatelné s podmínkami soukromých společností autobusové dopravy. Společnosti veřejné dopravy postupují po nabídkovém řízení svou činnost v oblasti autobusové přepravy soukromým a veřejnoprávním podnikům. V souladu s pravidly zadávání zakázek jsou zakázky přidělovány „hospodářsky nejvýhodnější nabídce“, a to bez ohledu na to, zda je uchazeč soukromý nebo veřejný subjekt. Během celého posuzovaného období měla společnost DPLP značný monopol a hospodářské tlaky se projevovaly zcela odlišným způsobem. Na rozdíl od věci Combus k tomu Belgie v tomto případě nepřijala žádné právní opatření s cílem zrušit nebo přizpůsobit zvláštní systém zaměstnaneckého poměru platný pro státní zaměstnance pracující pro DPLP, nebo způsob, jakým jim vzniká nárok na důchod.
(146)
Komise proto soudí, že skutkové rozdíly mezi případem Combus a předmětným případem odůvodňují odlišný závěr v této věci.
(147)
Za účelem posouzení, zda předmětná opatření obsahují prvky státní podpory, je nutno zjistit, zda tato opatření poskytují DPLP hospodářské zvýhodnění v tom, že jí umožňují nenést náklady, které by měly běžně zatěžovat její vlastní finanční prostředky, a tím zabránily, aby síly přítomné na trhu působily obvyklým způsobem. Podpora spočívá ve snížení nákladů, které zpravidla zatěžují rozpočet podniků vzhledem k povaze nebo struktuře předmětného režimu nákladů. Obráceně by bylo možno definovat pojem „zvláštní zatížení“ jako dodatečné náklady vůči nákladům obvyklým. Odstranění podobného zvláštního zatížení právním opatřením by příjemci neposkytlo zvýhodnění, a nepředstavovalo by proto státní podporu.
(148)
Podle judikatury Soudního dvora v oblasti analýzy selektivity, jež obsahuje pro určení slučitelnosti či neslučitelnosti odlišného zacházení s některými podniky nebo výrobami v tržní situaci, která je ze strukturálního hlediska obvyklá, srovnání s referenčním rámcem, označení zatížení za „běžné“ nebo za „zvláštní“ znamená, že je nutno vymezit referenční či srovnávací rámec s cílem zjistit podniky, které by se z hlediska cíle sledovaného dotyčnými opatřeními nacházely ve srovnatelné právní a skutkové situaci.
(149)
Nezdá se ovšem, že lze vypracovat nezávislý srovnávací rámec, který by umožnil stanovit „běžný“ příspěvek, který zatěžuje podniky, které se z hlediska cíle sledovaného dotyčným opatřením nacházejí v právní a skutkové situaci srovnatelné se situací DPLP. U konkurentů DPLP se zejména jedná o soukromoprávní podniky, které provozují své činnosti na konkurenčních trzích, zatímco DPLP měla během posuzovaného období zákonný monopol, a to až do úplné liberalizace, k níž došlo v roce 2011.
(150)
Za účelem zjištění výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy musí Komise proto posoudit situaci DPLP a porovnat odvody na sociální zabezpečení před a po převzetí důchodových nákladů.
(151)
Od zákona ze dne 6. července 1971 až do reformy důchodového systému v roce 1997 nesla DPLP všechny důchodové náklady a náklady na sociální zabezpečení u svých státních zaměstnanců. Za těchto okolností se Komise domnívá, že tyto náklady jsou součástí běžných výdajů, které DPLP musela financovat ze svých vlastních prostředků s ohledem na její právní a skutkové postavení na belgickém poštovním trhu.
(152)
Jelikož převzetí důchodových nákladů, k němuž došlo v roce 1997 a jež je předmětem šetření, umožnilo DPLP, aby nemusela nést náklady, které by za běžných podmínek musela financovat ze svých vlastních prostředků, předmětná opatření poskytují tomuto subjektu výhodu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(153)
Dotyčná výhoda je selektivní, protože se týká pouze DPLP.
6.2.1.2 Státní prostředky
(154)
Hrazení důchodů bylo financováno státem, který v oblasti důchodů převzal pravomoci DPLP.
(155)
Vzhledem k tomu, že stát hradí důchodcům DPLP důchody přímo ze svého vlastního rozpočtu, jsou zcela zjevně používány státní prostředky.
6.2.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(156)
Výše popsaná opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, protože DPLP působí na trzích otevřených hospodářské soutěži, jako jsou služby dodávání balíků, pro něž je příznačná výrazná přeshraniční výměna. Na trhu zasílání balíků čelí konkurenci podniků, které vyvíjejí činnost v jiných členských státech, jako jsou společnosti UPS, FedEx nebo TNT Express. DPLP vyvíjí rovněž činnost na trhu distribuce tisku, kde působí či mohou působit podniky z jiných členských států. Distribuce balíků nebyla nikdy DPLP vyhrazena zcela a již na počátku devadesátých let minulého století nabízely další podniky některé služby v oblasti distribuce balíků (50) nebo jiné zvláštní poštovní služby (51). DPLP kromě toho působí na trhu finančních odvětví (běžné poštovní účty, spořicí účty a platební služby), kde čelí konkurenci subjektů, které nabízejí finanční produkty, jako jsou banky a finanční subjekty. Poštovní běžné a spořicí účty, které se používají jak k platbám, tak ke spoření, konkurují bankovním běžným a spořicím účtům. Bankovní odvětví bylo otevřeno hospodářské soutěži již před rokem 1992 a vyznačovalo se rozsáhlými obchody mezi členskými státy. Banky různých členských států se v Belgii usadily již před rokem 1992: v té době působilo na území Belgie více než 70 zahraničních finančních společností (52).
(157)
Vzhledem k výše uvedeným odůvodněním je zjevné, že každé státní opatření, které DPLP poskytuje hospodářské zvýhodnění, může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(158)
Z důvodů uvedených v 141. až 157. bodě odůvodnění Komise soudí, že převzetí hrazení důchodů představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
6.2.2 Posouzení slučitelnosti převzetí hrazení důchodů s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c)
(159)
V rámci reformy důchodového systému v roce 1997 bylo hrazení ročních čistých nákladů na důchody společností DPLP státu nahrazeno přímým příspěvkem, čímž došlo ke srovnání důchodových nákladů hrazených DPLP s náklady jejích konkurentů. Bez této reformy by úroveň důchodových nákladů v následujících letech výrazně vzrostla, a to zejména kvůli zhoršení poměru mezi pracovně činnými státními zaměstnanci (přispěvatelé) a pracovně nečinnými (příjemci) v důsledku rozhodnutí DPLP státní zaměstnance nadále do zaměstnání nepřijímat.
(160)
Vzhledem k tomu, že odchylky stanovené v čl. 107 odst. 2 a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU nejsou zjevně použitelné a že Belgie na podporu slučitelnosti převzetí hrazení důchodů ve prospěch DPLP nezmínila čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise přezkoumá, zda lze toto převzetí prohlásit za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, který stanoví, že podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(161)
Komise nejprve přezkoumá, do jaké míry převzetí všech nákladů spojených s důchody splňuje cíl společného zájmu a je pro něj nutné, a potom přiměřenost této míry a zváží pozitivní a negativní důsledky podpory.
6.2.2.1 Liberalizace poštovního odvětví představuje společný zájem
(162)
Právo Unie podporovalo od roku 1992 stále větší liberalizaci poštovního odvětví tím, že přijalo zelenou knihu, která následně vedla k přijetí tří směrnic, a to i) směrnice 97/67/ES, ii) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření hospodářské soutěže poštovních služeb Společenství (53), a iii) směrnice 2008/6/ES. Uznává se rovněž, že liberalizace poštovních trhů na úrovni EU má důležitou úlohu v Lisabonské strategii pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(163)
Je proto důležité nejenom zajistit poskytování základních poštovních služeb, jak se projevuje v pojmu závazku všeobecné služby, ale také zavést rovné podmínky hospodářské soutěže pro tradičního provozovatele, již existující konkurenty a nové subjekty.
(164)
Již v rozhodnutí, které se týkalo francouzské společnosti La Poste, Komise uznala, že zavedení stejných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení pro tradičního provozovatele a jeho konkurenty představuje klíčovou podmínku pro spravedlivou hospodářskou soutěž v odvětví poštovních služeb. Usoudila, že převzetí závazků financování důchodů státních zaměstnanců pracujících ve francouzské společnosti La Poste je slučitelné s vnitřním trhem, přičemž veřejné dotace zaručují stejnou výši odvodů na sociální zabezpečení pro francouzskou La Poste a její konkurenty. Komise má v úmyslu použít v tomto konkrétním případě stejné uvažování jako v kapitole 6.3 tohoto rozhodnutí, které je nutno považovat za použitelné v tomto konkrétním případě v míře, v jaké je relevantní.
6.2.2.2 Nezbytnost převzetí hrazení důchodů
(165)
Komise soudí, že přeměna DPLP v roce 1992 byla nutná pro podpoření hospodářské soutěže na poštovním trhu: toto opatření totiž postavilo DPLP a její konkurenty na stejnou úroveň, pokud jde o právní formu (a tím zrušilo neomezenou záruku, již dosud DPLP měla jakožto veřejnoprávní jednotka).
(166)
Ani belgický stát a ani agentura pošt ovšem nenashromáždily rezervy odpovídající nahromaděným závazkům v oblasti důchodů. Při svém vzniku v roce 1992 DPLP nadále plnila závazky v oblasti důchodů, aniž by byla na jejich krytí zanesena do jejího účetnictví odpovídající aktiva.
(167)
Vyplácení důchodů by proto pro DPLP postupně začalo představovat příliš velkou zátěž, protože četní státní zaměstnanci se blížili věku odchodu do důchodu. Ačkoliv byla za účelem zlepšení tohoto stavu přijata opatření (zlepšení produktivity, postupné snižování počtu zaměstnanců díky přirozeným odchodům, indexace mezd), k zajištění trvalé finanční rovnováhy DPLP by to nestačilo (viz níže tabulka č. 1).
(168)
Může za to zejména skutečnost, že přeměna na soukromoprávní podnik znamenala pro DPLP také nepřijímat nadále do zaměstnání státní zaměstnance a najímat pouze smluvní zaměstnance (na něž se vztahuje obecná pracovní smlouva a ustanovení pracovního práva). DPLP by proto po roce 1997 musela financovat ze svých vlastních příjmů jak výdaje na důchody státních zaměstnanců v důchodu, tak sociální odvody na důchodové zabezpečení svých pracovně činných smluvních zaměstnanců.
(169)
Negativní vývoj peněžních toků DPLP se postupem let zhoršoval a nadále zhoršuje, protože vyšší platby na důchody přesáhly a stále přesahují příjmy vytvářené jejími činnostmi (viz tabulka č. 3).
Tabulka 3
Simulace penežních toku DPLP provedená belgickými orgány v roce 1996
(170)
DPLP by nepochybně čelila mnohem vyšším nákladům, pokud by po roce 1997 musela financovat důchody všech svých státních zaměstnanců z vlastních prostředků. Je zřejmé, že bez podpory by byl ohrožen přechod z právního statusu veřejné správy na právní status soukromého podniku.
(171)
Kromě toho by úplné refinancování důchodových nákladů zvýšením příjmů z regulovaných dopisních zásilek vedlo k velmi vysokým sazbám za odeslání dopisů a k takovému potenciálně výraznému snížení počtu odesílaných dopisů, že by to ohrozilo nabídku všeobecných služeb dopisních zásilek.
(172)
Komise vedle toho zastává názor, že předmětná opatření jsou přizpůsobena cíli zájmu Společenství, který sledují. Žádný jiný nástroj by nemohl řešit tuto záležitost účinnějším způsobem. V odvětvích, v nichž existuje služba obecného hospodářského zájmu, by samozřejmě mohla být poskytnuta vyrovnání za veřejnou službu, ovšem podobný přístup by nebyl dlouhodobě udržitelný z důvodu zvláštní strukturální povahy této záležitosti.
(173)
S ohledem na cíle liberalizace poštovních trhů, které spočívají zejména v zaručené nabídce všeobecných poštovních služeb dobré kvality za dostupné ceny, a vzhledem k cíli prosazování poctivé hospodářské soutěže představovalo převzetí hrazení důchodů nezbytné opatření.
6.2.2.3 Proporcionalita převzetí hrazení důchodů
(174)
Rozhodnutí ve věci francouzské společnosti La Poste uvádí posouzení Komise, pokud jde o proporcionalitu opatření podpory ve spojení s převzetím nákladů na důchody, které mají tradiční provozovatelé poštovního odvětví, kteří nadále zaměstnávají státní zaměstnance za podmínek domluvených v době, kdy měli monopolní postavení. Proporcionalitu je nutno posuzovat s ohledem na zavedení spravedlivých podmínek na trzích otevřených hospodářské soutěži (např. dopisy, balíky a finanční služby). Tradiční provozovatel musí platit stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako jeho konkurenti.
(175)
Jelikož se smluvní zaměstnanci DPLP na rozdíl od statutárních, kteří mají podobný status jako státní zaměstnanci, nacházejí z právního hlediska ve stejné situaci jako zaměstnanci jakéhokoli soukromého podniku, umožňuje porovnání odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro každou kategorii zaměstnanců ověřit, zda společnost od doby, kdy byla zbavena hrazení důchodů, plní podmínku týkající se placení stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako její konkurenti.
(176)
Níže uvedená souhrnná tabulka uvádí zevrubný přehled nákladů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární a smluvní zaměstnance:
Náklady na sociální zabezpečení nesené a hrazené DPLP
Statutární zaměstnanci
Smluvní zaměstnanci
Odvody DPLP do systému sociálního zabezpečení, z nichž 8,86 % připadá na důchody
[…] %
[…] %
Náklady přímo nesené DPLP
[…] %
[…] %
Nemocenské a invalidní pojištění
[…] %
[…] %
Rodinné přídavky
[…] %
-
Příspěvek k vyplácení vyrovnání (54)
[…] %
Strukturální snížení (55)
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNAVATELEM Celkem
[…] %
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNANCI
[…] %
[…] %
Příspěvek zaměstnance do všeobecného systému sociálního zabezpečení
[…] %
[…] %
(177)
Jak dokládá výše uvedená tabulka, je míra příspěvku DPLP do belgického systému sociálního zabezpečení (nominální procentní podíl mzdových nákladů) zřetelně nižší než příspěvek soukromých subjektů ([…] % oproti […] %).
(178)
Pokud se ovšem pro účely srovnání skutečných sazeb odvodů na sociální zabezpečení zohlední náklady přímo nesené zaměstnavatelem, oba podíly jsou téměř stejné a v případě statutárních zaměstnanců DPLP dokonce mírně vyšší ([…] % oproti […] %).
(179)
Lze také pozorovat, že odvody placené zaměstnanci jsou v obou případech výrazně stejné ([…] % oproti […] %).
(180)
Důvodem nižší nominální sazby odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární zaměstnance je osvobození od některých poplatků na sociální zabezpečení, které se nevztahují na pracovníky se statusem státních zaměstnanců (např. nemoc z povolání, nezaměstnanost, pracovní úraz). Sama DPLP ovšem přímo nese náklady na sociální zabezpečení, na které se vztahuje osvobození z důvodu zvláštního statusu jejích statutárních zaměstnanců. Tento přístup má pro DPLP za následek vysoké přímé náklady.
(181)
Pokud jde o příspěvek samotných zaměstnanců, který je nutno také zohlednit, protože zaměstnanci musí platit tento příspěvek ze své mzdy, již jim platí zaměstnavatel (pro něhož tudíž tento příspěvek představuje také náklad), je u statutárních zaměstnanců oproti smluvním mírně vyšší.
(182)
Belgické orgány a DPLP sdělily informace, z nichž vyplývá, že přímé odvody zůstaly během času celkově stabilní.
(183)
Ačkoliv se u přímých nákladů přímo nesených DPLP ([…] %) nejedná v přesném slova smyslu o odvody na sociální zabezpečení, je nutno zohlednit skutečnost, že se nejedná o dobrovolné náklady, ale že vyplývají přímo ze zvláštního statusu statutárních zaměstnanců a že byly tudíž DPLP uloženy. Zdá se proto logické považovat je z hlediska původu a určení za další povinné náklady na sociální zabezpečení.
(184)
Pro výpočet skutečných odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP je proto nutno tyto přímé náklady zohlednit. Celková míra odvodů na sociální zabezpečení, která z toho vyplývá, je zřejmě mírně vyšší v případě statutárních zaměstnanců DPLP ([…] %) než v případě zaměstnanců podniků soukromého sektoru ([…] %).
6.2.2.4 Kritérium pro zjištění vyváženosti převzetí hrazení důchodů
(185)
Reforma důchodového systému použitelná na DPLP představovala zásadní etapu přizpůsobení podniku postupné liberalizaci a s výhledem na úplnou liberalizaci belgického poštovního trhu, která hraje důležitou úlohu v rámci Lisabonské strategie pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(186)
V rozhodnutí o společnosti La Poste Komise uvedla, že liberalizace poštovního odvětví by mohla být ztížena, pokud nebudou schváleny projekty reformy důchodového systému (srovnatelné s reformou provedenou v Belgii).
(187)
Komise se rovněž domnívá, že i když se předmětná opatření netýkají, pokud jde o dávky vyplácené důchodcům, zvláštního režimu, mohou učinit mechanizmus financování, který se v důsledku historického vývoje stal zastaralým, trvale udržitelným. Soudí, že tato opatření proto zapadají do obecnějšího rámce reformy důchodových systémů členských států, již si přeje jak Rada, tak Komise.
(188)
Negativní důsledky opatření se jeví jako omezené, protože vzhledem k minulosti DPLP a jejích činností je zřejmé, že většina jejích závazků v oblasti důchodů se týká činností ve vyhrazeném odvětví, kde je narušení hospodářské soutěže již svou podstatou omezené.
(189)
Předmětné opatření by teoreticky mohlo umožnit DPLP zachovat si dominantní postavení. Komise ovšem považuje toto riziko za nízké, protože se opatření omezují na sladění sociálních odvodů placených DPLP s odvody jejích konkurentů.
(190)
Z předchozího vyplývá, že v porovnání s pozitivními důsledky opatření jsou negativní důsledky podpory poskytnuté DPLP omezené.
(191)
Vzhledem k tomu, že se opatření omezují na míru nutnou k vytvoření rovných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení a že odstraňují narušení hospodářské soutěže, jež znevýhodňovalo DPLP, neovlivňují podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(192)
Komise proto zastává názor, že lze opatření převzetí hrazení důchodů přijaté v roce 1997 považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože nestaví DPLP oproti ostatním subjektům do výhodnějšího postavení, pokud jde o náklady na sociální zabezpečení jejích statutárních zaměstnanců.
6.3 POSOUZENÍ VYROVNÁNÍ ZA VEŘEJNOU SLUŽBU A DALŠÍ OPATŘENÍ
6.3.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
6.3.1.1 Výhoda a selektivita
(193)
Pokud jde o vyrovnání nákladů veřejné služby, rozsudek ve věci Altmark (56) stanoví kritéria, jež veřejný zásah musí splnit, aby mohl být považován za vyrovnání závazků veřejné služby a nebyl označen za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(194)
V tomto konkrétním případě nejsou tato kritéria splněna, a to zejména kritérium čtvrté: DPLP nebyla vybrána v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Belgické orgány navíc neprokázaly, že míra vyrovnání byla stanovena na základě analýzy nákladů, které by měl průměrně velký a dobře spravovaný podnik vybavený odpovídajícími prostředky, aby mohl uspokojit požadované potřeby veřejné služby, a Komise nemá k dispozici žádné náznaky či informace, aby se mohla domnívat, že je čtvrté kritérium splněno.
(195)
Protože příjemcem každoročních vyrovnání byl pouze jeden podnik a protože tato vyrovnání dala tomuto podniku k dispozici dodatečné prostředky, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(196)
Kapitálové vklady v roce 1997: belgické orgány přiznaly, že se u kapitálových vkladů provedených v roce 1997 v celkové výši 62 milionů EUR ve skutečnosti jednalo o odložené vyplacení dlužného vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu z roku 1996. Tyto vklady je proto nutno posuzovat na stejném základě jako každoroční vyrovnání. Jelikož nejsou splněny různé podmínky stanovené v rozsudku ve věci Altmark, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(197)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2003 (297,5 milionu EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu. Podle nich měl tento vklad za cíl posílit vlastní kapitál DPLP za účelem výstavby a modernizace poštovních uzlů, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace. Vložené finanční prostředky měly rovněž pokrýt výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nabízených novým zaměstnancům.
(198)
Na prokázání, že tento vklad kapitálu byl v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, belgické orgány vypracovaly v rámci svého strategického plánu výhledy ziskovosti, které vedly k úrovni ziskovosti přesahující kapitálové náklady, kterou by požadoval soukromý investor.
(199)
Výhledy a výpočet zisku provedené belgickými orgány mají povahu prognózy, jsou velmi podrobné a v souladu s metodou, již by použil soukromý investor:
1.
ziskovost je vypočítána pomocí metody budoucích realizovaných peněžních toků, jež zohledňuje budoucí růst podniku a schopnosti investic přinášet zisk a peněžní toky pro jeho akcionáře;
2.
počítalo se s třemi různými scénáři: scénářem optimistickým, pesimistickým a nejpravděpodobnějším, který byl nakonec zvolen pro posouzení citlivosti výhledů;
3.
výhledy uváděly zvýšení ziskového rozpětí na […] % v roce 2007 (viz tabulka č. 4) a očekávanou míru návratnosti kapitálu během období 2003-2012 na úrovni […] %, což je míra přesahující […] % uváděných nezávislým znalcem (Banque Degroof) jako ziskové rozpětí, jež by soukromí investoři v poštovním odvětví považovali za přiměřené.
Tabulka č. 4
Výhledy ex ante zisku během období 2003-2007 vypracované belgickými orgány
(…)
Zdroj: belgické orgány.
Tabulka č. 5
Výpočet míry návratnosti kapitálu ex ante provedený belgickými orgány pro nejpravděpodobnější scénář
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(200)
Lze rovněž poznamenat, že spolehlivost výhledů byla obecně potvrzena finančními výsledky dosahovanými během následujících roků (viz tabulka č. 6). V důsledku tohoto zvýšení ziskovosti začala DPLP od roku 2007 vyplácet dividendy.
Tabulka č. 6
Zisk ex post během období 2003-2007
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(201)
Hospodářské výsledky zaznamenané během období deseti let jsou rovněž v souladu s výhledy z roku 2003, protože míra návratnosti kapitálu ex post by se měla pohybovat na úrovni […] %, tudíž přesáhnout úroveň […] %, s níž se počítalo v roce 2003.
(202)
Ačkoliv se návratnost investice provedené belgickým státem jeví jako dostatečná pro potvrzení, že u této investice byla dodržena zásada soukromého investora v tržním hospodářství, je nutno poznamenat, že očekávané příjmy, které sloužily jako základ pro posouzení této návratnosti, zahrnovaly státní podpory, a to zejména každoroční vyrovnání vyplácená společnosti DPLP.
(203)
Tato opatření státní podpory ovšem zjevně sledují odlišné cíle a nemají žádnou chronologickou vazbu na kapitálový vklad provedený v roce 2003.
(204)
Nejistota, kterou by soukromému investorovi mohla způsobit neoznámená podpora ve prospěch DPLP, byla zmírněna formálním povolením kapitálového vkladu poskytnutým Komisí v jejím rozhodnutí z roku 2003. V okamžiku provedení investice by každý soukromý investor s příznivými výhledy návratnosti následkem přijetí kladného rozhodnutí Komise pravděpodobně podstoupil riziko a tuto investici provedl, i když toto rozhodnutí nebylo ještě konečné. Soukromý investor by se svým rozhodnutím nečekal několik let až do vynesení rozsudků Soudu prvního stupně a Soudního dvora. Pozdější zrušení tohoto rozhodnutí proto představuje událost, se kterou se v okamžiku provedení investice nedalo počítat a která se musela jevit jako málo pravděpodobná, protože rozhodnutí Komise se považují za právoplatná, dokud nebyla zrušena.
(205)
Komise proto zastává názor, že kapitálový vklad provedený v roce 2003 lze považovat za vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství a že nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(206)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2006 (40 milionů EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu.
(207)
Tento vklad byl proveden za stejných podmínek, jaké platí pro soukromého investora: navýšení kapitálu DPLP bylo upsáno státem (ve výši 40 milionů EUR) a společností Post Invest Europe (ve výši 300 milionů EUR), a to za stejnou cenu za akcii (pari passu). Společnost Post Invest Europe byla v té době vnějším investorem bez jakékoliv vazby na DPLP nebo belgický stát.
(208)
Emisní cena akcií byla kromě toho stanovena správně. Za účelem určení ceny nových vydaných akcií odhadla investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, že se celková hodnota společnosti DPLP pohybuje mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Předpoklady ohledně míry návratnosti kapitálu a rizika na základě společného obchodního plánu spočívaly jako takové na ohledech spojených s optimalizací zisků v dlouhodobém výhledu. Také hospodářské výsledky zaznamenané později společností DPLP následkem navýšení kapitálu v roce 2006 (viz níže) potvrzují spolehlivost předpokladů a parametrů zohledněných v době přijímání rozhodnutí o investici.
Tabulka č. 7
Hospodářské výsledky DPLP mezi rokem 2006 a rokem 2010
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(209)
Komise soudí, že kapitálový vklad ve výši 40 milionů EUR provedený v roce 2006 je zjevně v souladu s chováním investora v tržním hospodářství, a proto nepředstavuje státní podporu.
(210)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob, které by mohlo poskytnout DPLP výhodu tím, že by snížilo výši daně, již by jinak tato společnost musela uhradit, nevedlo k žádnému konkrétnímu zvýhodnění: od roku 1992 do roku 2005, v němž bylo toto osvobození zrušeno, byl totiž kumulovaný hospodářský výsledek DPLP po zdanění záporný. Ačkoliv byl čistý hospodářský výsledek v některých letech kladný, převedení daňového odpočtu z jednoho roku na druhý by DPLP umožnilo daň neplatit, a to i kdyby režimu daně z příjmů právnických osob podléhala. Toto osvobození není proto v tomto rozhodnutí podrobněji přezkoumáváno.
(211)
Osvobození od pozemkové daně a od místní daně staví naopak DPLP do výhodnějšího postavení než ostatní podniky, protože zmírňují závazky, které by měla za běžných okolností plnit. Poskytují jí proto selektivní zvýhodnění.
(212)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov spadal do vnitřní reorganizace státního majetku, protože DPLP patřila v té době zcela státu. Převodem budov ale DPLP dostala k dispozici nová aktiva, jež předtím patřila státu. DPLP sice tyto budovy využívala již v době, kdy patřily státu, nebyla ale jejich právoplatným vlastníkem. Převodem právního aktu vlastnictví získala DPLP, tedy podnik oddělený od státu, vlastnická práva k budovám. DPLP tedy obdržela v poměru ke stavu před převodem dodatečné prostředky. Toto opatření jí proto poskytlo selektivní zvýhodnění.
(213)
Bez státní záruky by DPLP nemohla získat půjčku za stejných podmínek. Belgické orgány soudily, že tržní sazby by byly vyšší až o 40 bazických bodů, zatímco záruční prémie hrazená státu představovala 25 bazických bodů.
(214)
Podle sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (57) (bod 3.2 písm. d)) „by se za riziko obvykle měla zaplatit příslušná prémie z částky záruky nebo protizáruky. Pokud je cena zaplacená za záruku nejméně stejně vysoká jako odpovídající záruční prémie, kterou lze nalézt na finančních trzích, neobsahuje záruka podporu. Nelze-li na finančních trzích nalézt odpovídající záruční prémii, kterou by bylo možno použít pro srovnání, je třeba porovnat celkové finanční náklady zaručené půjčky, včetně úrokové sazby půjčky a záruční prémie, s tržní cenou podobné nezaručené půjčky“. Jelikož záruční prémie není zřejmě v souladu s trhem, umožnila státní záruka DPLP získat financování za nižší cenu, než by měla v zásadě platit.
(215)
Opatření proto poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění, jež se rovná rozdílu mezi úrokovou sazbou, již by DPLP musela platit, pokud by státní záruka neexistovala, a skutečnou úrokovou sazbou navýšenou o záruční prémii. Získaná výhoda představovala každý rok 15 bazických bodů z kapitálového závazku. Zvýhodnění lze tedy odhadnout na 1,5 milionu EUR za celou dobu trvání půjčky.
6.3.1.2 Existence státních prostředků
(216)
Každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu bylo financováno z rozpočtu belgického státu v souladu s na sebe navazujícími smlouvami o správě uzavřenými mezi DPLP a belgickým státem. Podle informací sdělených belgickým státem představovaly kapitálové vklady provedené v roce 1997 ve skutečnosti vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu, a jsou proto zahrnuty do této části rozhodnutí.
(217)
Daňová osvobození vedla k omezení příjmů státu z daní kvůli snížení příjmů, které by stát měl, pokud by tato osvobození neexistovala. Znamenají proto převod státních prostředků, který spočívá ve ztrátě fiskálních příjmů pro belgický stát.
(218)
Budovy převedené na DPLP patřily předtím státu. Stát postoupil jejich vlastnictví DPLP, čímž snížil svá vlastní aktiva a zvýšil aktiva DPLP. Opatření proto představuje převod státních prostředků.
(219)
Záruka týkající se půjčky byla poskytnuta státem, který za ni nesl rizika z vlastního rozpočtu bez protiplnění; představuje proto státní prostředek ve formě zřeknutí se příjmů.
(220)
Příjmy vytvářené službami distribuce dopisních zásilek nepředstavují v souladu s rozsudkem ve věci Preussen Elektra (58) státní příjmy, protože ceny placené uživateli jsou financovány z jejich vlastních finančních prostředků, které se vymykají kontrole státu.
(221)
Pro účely posouzení slučitelnosti jsou tyto příjmy přesto uvedeny přímo do souvislosti s poskytováním služby obecného hospodářského zájmu v poštovním odvětví, a musí být proto v souladu s bodem č. 17 rámce pro SOHZ a článku 7 směrnice 97/67/ES zohledněny za účelem určení nezbytnosti a proporcionality vyrovnání.
6.3.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(222)
Opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy ze stejných důvodů, jako jsou důvody uvedené ve 156. bodě odůvodnění.
6.3.1.4 Shrnutí opatření podpory
(223)
Z důvodů uvedených ve 193. až 222. bodě odůvodnění představují následující opatření státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU:
a)
každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu (1992-2010);
b)
kapitálové vklady provedené v roce 1997;
c)
osvobození od pozemkové daně (1992-2005);
d)
převod budov v roce 1992;
e)
záruka poskytnutá státem v roce 2004.
6.3.2 Existující podpora ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU
(224)
Některá opatření zkoumaná v tomto konkrétním případě by mohla být považována za existující podpory ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU.
6.3.2.1 Osvobození od daně z příjmů právnických osob a pozemkové daně
(225)
DPLP byla osvobozena od daně z příjmu právnických osob a pozemkové daně, když byla stále veřejnou správou, tj. před rokem 1971, a tato osvobození pocházejí z doby před přistoupením Belgie k EHS. Od té doby u nich nedošlo k žádné změně. Tato opatření proto představují existující podpory.
(226)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno v roce 2005, zatímco osvobození od pozemkové daně zůstává stále v platnosti.
6.3.2.2 Liberalizace poštovního trhu
(227)
Podle belgických orgánů by za existující podporu měla být považována všechna opatření přijatá před liberalizací poštovních trhů v roce 1999. Z dotyčných opatření měly ovšem prospěch všechny činnosti DPLP, která působila na konkurenčních trzích (jako jsou trhy distribuce balíků a finančních služeb) již před vstupem v platnost směrnice 97/67/ES v roce 1999. V souladu s rozsudkem ve věci Alzetta (59) nelze proto takovou podporu považovat za podporu, která se stala existující z důvodu vývoje vnitřního trhu: lze ji považovat za existující podporu pro daného příjemce jen tehdy, pokud tento příjemce vyvíjel v době zavedení podpory činnosti pouze na trzích, které nebyly otevřeny hospodářské soutěži.
(228)
Komise proto tento argument nemůže přijmout.
6.3.2.3 Desetiletá promlčecí lhůta
(229)
Nelze rovněž přijmout tvrzení, podle nějž by se desetiletá promlčecí lhůta měla počítat od zahájení tohoto formálního vyšetřovacího řízení v roce 2009. Rozsudek vynesený Soudem prvního stupně v roce 2009 nezrušil všechny vyšetřovací akty. Pouze naznačil, že tyto akty měly podnítit Komisi k zahájení formálního vyšetřovacího řízení (60).
(230)
Protože Komise naopak učinila svůj první vyšetřovací akt dne 23. prosince 2002, když belgickým orgánům zaslala svou první žádost o informace, je nutno považovat za existující podpory opatření, která se začala provádět před 23. prosincem 1992.
6.3.3 Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU
(231)
Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je posuzována z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce pro SOHZ. Rámec pro SOHZ je použitelný od svého vstupu v platnost dne 29. listopadu 2005. Vzhledem k tomu, že v zásadě spočívá v kodifikaci pravidel, která existovala již před jeho vstupem v platnost, bude na něj odkazováno i při posuzování opatření, která předcházela jeho vstupu v platnost.
6.3.3.1 Rozsah posouzení stanovený na základě pověření svěřených smlouvami o správě
(232)
Ve svých připomínkách se belgické orgány a DPLP rozhodně postavily proti tomu, aby Komise v souladu s přístupem použitým předtím pro posouzení jiných případů týkajících se podpor protiprávně vyplacených v minulosti provedla celkovou analýzu veškeré podpory poskytnuté DPLP za celé období, což předpokládá, že tato podpora financovala bez rozdílu všechny úkoly veřejné služby, které byly podniku svěřeny. Belgické orgány a DPLP zdůraznily, že v tomto konkrétním případě a na rozdíl od toho, co lze pozorovat v jiných případech, smlouvy o správě, které uzavřely, vymezují přísně oblast činností DPLP, které by měly být příjemci podpory, a stejně tak částky podpory, na které mohou mít tyto činnosti nárok (61).
(233)
Komise soudí, že předmětné smlouvy o správě definují přesným způsobem práva a povinnosti státu a příjemce podpory tím, že stanoví ukazatele výpočtu vyrovnání, o které se příjemce může ucházet u konkrétních činností, jež jsou zde vyjmenovány, a za období, jež jsou zde uvedena. Komise proto založí své posouzení na ustanoveních jednotlivých smluv o správě.
(234)
Služby obecného hospodářského zájmu, u nichž je nutno ověřit slučitelnost podpory, jsou definovány v pověřeních vystavených členským státem. Úkoly veřejně služby, které DPLP musí plnit, jí jsou svěřovány postupnými správními akty, kterými se schvalují smlouvy o správě, jež podepisuje se státem přibližně každých pět let. Tyto smlouvy rozvíjejí a doplňují ustanovení vnitrostátního poštovního zákona.
(235)
Každá z po sobě následujících smluv o správě představuje odlišné pověření, popisuje úkoly veřejné služby, které musí DPLP plnit, stanoví dobu trvání pověření a rovněž ukazatele, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, které má stát zaplatit. Smlouvy o správě upřesňují činnosti, jež jsou zohledněny ve výpočtu výše finančního vyrovnání poskytovaného státem.
(236)
Slučitelnost opatření podpory je nutno posuzovat z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnání bylo poskytnuto na financování nákladů vyvolaných plněním úkolů veřejné služby. Vyrovnání by bylo slučitelné, a to včetně přiměřeného zisku, pokud nevyrovnává nadměrně dodatečné náklady, které DPLP vznikají při plnění úkolů veřejné služby, které jsou jí svěřeny smlouvami o správě. Jakékoliv nadměrné vyrovnání bude muset být vráceno.
(237)
Rozsah posouzení nadměrného vyrovnání zahrnuje služby obecného hospodářského zájmu, u nichž ustanovení smluv o správě počítají s vyrovnáním.
(238)
Je nutno poznamenat, že ustanovení jednotlivých smluv o správě vykazují několik odlišností. Nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítávat na základě konkrétních ukazatelů stanovených v každé ze smluv.
(239)
V první smlouvě o správě (1992-1996) pokrývá vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu všechny veřejné služby. Ustanovení této první smlouvy o správě nerozdělují vyrovnání mezi různé veřejné služby podle toho, zda mají či nemají na vyrovnání podle této smlouvy nárok.
(240)
Je proto oprávněné soudit, že vyrovnání stanovené v této smlouvě pokrývá bez rozlišení dodatečné náklady vzniklé při plnění všech úkolů veřejné služby. U tohoto období se proto ověření případného nadměrného vyrovnání bude týkat všech opatření veřejné služby: všeobecné poštovní služby (závazek všeobecné služby - ZVS) stejně jako distribuce tisku a dalších úkolů svěřených DPLP.
(241)
Na rozdíl od první smlouvy o správě vyhrazuje druhá, třetí a čtvrtá smlouva o správě podpory určitým službám obecného hospodářského zájmu, které jsou zde definovány. Služby obecného hospodářského zájmu, které mohou uplatnit nárok na vyrovnání, jsou: distribuce novin a časopisů a rovněž další veřejné služby vyjmenované ve 33. bodě odůvodnění. Doložky, které určují služby, jež jsou příjemci určité podpory, jsou uvedeny ve smlouvách o správě: v článku 7 druhé smlouvy o správě, v článku 15 třetí smlouvy o správě a v článcích 12 a 13 čtvrté smlouvy o správě.
(242)
S výjimkou první smlouvy není naopak všeobecná poštovní služba na základě smluv o správě příjemcem žádného vyrovnání.
(243)
Náklady a příjmy všeobecné poštovní služby nejsou proto ve výpočtu nadměrného vyrovnání zohledněny, kromě případných přebytků pocházejících z vyhrazeného odvětví (62).
6.3.3.2 Výpočet nadměrného vyrovnání
(244)
Z důvodu odlišností mezi pověřeními veřejnou službou, které jsou uvedeny v 239. až 243. bodě odůvodnění, je případné nadměrné vyrovnání vypočítáváno odděleně pro první smlouvu o správě a pro tři další, které jí následovaly.
(245)
Kromě pokrytí nákladů vyvolaných plněním závazků veřejné služby, rámec pro SOHZ stanoví rovněž vyrovnání přiměřené míry odměny (63).
(246)
Bod č. 18 rámce pro SOHZ stanoví, že přiměřeným ziskem „je nutno rozumět míru návratnosti vlastního kapitálu, která zohledňuje riziko nebo nepřítomnost rizika vyplývající pro dotčený podnik ze zásahu členského státu, zejména pokud mu stát udělil výhradní nebo zvláštní práva. Tato míra nesmí běžně přesáhnout průměrnou míru, jež byla v dotčeném odvětví platná v posledních letech. V odvětvích, kde neexistuje podnik srovnatelný s podnikem, jemuž bylo svěřeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu, může být toto srovnání učiněno s podniky umístěnými v jiných členských státech nebo, pokud je to nezbytné, v rámci jiných odvětví za předpokladu, že budou zohledněny zvláštnosti každého podniku. Při určování výše přiměřeného zisku může členský stát zavést pobídková kritéria, která se budou mimo jiné týkat kvality poskytované služby a přírůstků produktivity“.
(247)
Příslušnou míru přiměřeného zisku je proto nutno zvolit při zohlednění různých ukazatelů, a to zejména průměrnou míru v dotčeném odvětví, riziko spojené s činnostmi podniku a případně pobídková kritéria spojená s dotyčnou společností.
(248)
Pro stanovení míry přiměřeného zisku Komise vycházela z řady znaleckých studií, které jsou podrobněji rozvedeny níže. Na základě studií a úrovně rizika každé smlouvy o správě Komise stanovila pro DPLP širokou škálu míry přiměřeného zisku, která se pro každou ze čtyř smluv o správě týká na jedné straně distribuce dopisních zásilek a na druhé straně distribuce tisku. Tyto studie mají společné, že se snaží vymezit skupiny podniků dostatečně srovnatelných s dotyčným tradičním poštovním provozovatelem, pokud jde o činnosti a profil rizika, a stanovit pro něj referenční míru zisku založenou na ziscích zaznamenaných u těchto srovnatelných podniků.
(249)
Pokud jde zejména o riziko, Komise by ráda zdůraznila, že DPLP čelila po celé zkoumané období slabé či neexistující konkurenci u drtivé většiny svých činností, protože buď požívala právně chráněného monopolního postavení (to platí pro většinu služeb distribuce dopisních zásilek), nebo byla v dominantní pozici, která se projevovala velmi vysokými podíly na trhu a zábranami při vstupu na něj, jež tvořilo dotování cen, které byly nižší než náklady (např. distribuce tisku). Podle názoru Komise je nutno tento aspekt zohlednit ve všech srovnávacích studiích prováděných se společnostmi, které sice zajišťovaly podobné služby jako DPLP, ale vyvíjely své činnosti v konkurenčním prostředí.
(250)
Kromě toho stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí hlavně na vlastnostech regulačního mechanizmu zavedeného orgány veřejné moci.
(251)
Pokud jde o distribuci dopisních zásilek, tedy odvětví, v němž byl závazek všeobecné služby DPLP financován hlavně díky cenám poštovních známek (64), Komise se domnívá, že riziko se značně lišilo podle toho, zda ceny poštovních známek byly regulačním orgánem přizpůsobovány více či méně často (např. na začátku každého roku nebo prostě jen tehdy, kdy to bylo nutné), aby kryly čisté náklady závazku všeobecné služby stálým způsobem, či zda ceny poštovních známek (65) byly určovány předem na dlouhé období (např. na čtyři nebo pět let) v rámci dlouhodobé smlouvy (66). První způsob regulace cen vede k celkem nízkému riziku pro dotyčný podnik, protože ceny poštovních známek jsou přizpůsobovány v určitých intervalech tak, aby byla zachována stálá finanční vyváženost mezi příjmy a náklady. Tento typ regulace chrání zisková rozpětí společnosti před nejistotami. Druhý způsob vyvolává riziko větší, protože vystavuje provozovatele důsledkům dlouhodobého kolísání nákladů a příjmů.
(252)
Pokud jde o distribuci tisku (závazek všeobecné služby financovaný finančními vyrovnáními), je rozdíl stejně tak výrazný podle toho, zda je vyrovnání založeno na skutečných čistých nákladech (čisté náklady skutečně vzniklé) nebo na čistých nákladech plánovaných za dlouhé období. Vyrovnání vyplácené formou paušální částky a pokrývající očekávané čisté náklady za dlouhé období vystavuje provozovatele veškerému kolísání příjmů a nákladů. Provozovatel tak čelí většímu riziku než v případě úplného vyrovnání na základě následného určení nákladů a příjmů.
(253)
Pokud je smlouva, kterou je vázán provozovatel a veřejné orgány, taková, že veřejnou službu provází určitý stupeň rizika, a to např. protože vystavuje tradičního provozovatele výraznému kolísání příjmů a nákladů, musí být přiměřený zisk, na nějž má tradiční provozovatel nárok, úměrný odpovídající míře rizika, jemuž je vystaven. Pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a veřejnými orgány naopak taková, že veřejnou službu neprovází žádné zásadní riziko, musí být přiměřený zisk rovněž skromný.
(254)
Komise kromě toho bere na vědomí, že mezi úrovní rizika, kterému je vystavena společnost, a úrovní vyrovnání, na něž má nárok za přírůstky účinnosti, existuje úzká vazba. Veřejné orgány tak mohou předem stanovit úroveň pevného vyrovnání, které předpokládá a zahrnuje přírůstky účinnosti, kterých by podnik měl za běžných okolností dosáhnout během trvání pověření. Vystavením společnosti veškerému kolísání nákladů a příjmů ji smlouva podněcuje k větší výkonnosti a ke zlepšení poměru mezi náklady a účinností. Zároveň ji vystavuje většímu riziku. Do určité míry jdou riziko a podnícení k účinnosti ruku v ruce. Stejně tak stropní cena stanovená předem na dlouhé období podněcuje běžně více k větší účinnosti, ale zároveň pro dotčenou společnost představuje také větší riziko.
(255)
Při přezkumu otázky míry přiměřeného zisku DPLP vychází Komise z několika znaleckých studií:
(256)
Studie WIK: v rámci případu C 36/07, tedy řízení o státní podpoře týkající se německého poštovního provozovatele Deutsche Post AG (dále jen „DP“), Komise požádala WIK Consult o vypracování studie o odpovídající úrovni přiměřeného zisku pro tradiční poštovní provozovatele (67) (dále jen „studie WIK“). Relevantní aspekty studie WIK byly sděleny Belgii dne 25. března 2010 a 7. února 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii WIK dne 23. dubna 2010 a 1. března 2011.
(257)
Studie Deloitte: dne 23. dubna 2010 Komise obdržela studii agentury Deloitte (68) (dále jen „studie Deloitte“), ve které tato agentura uvedla svůj názor na úroveň přiměřeného zisku, která by měla být přijata pro všeobecné služby poskytované DP. Tato studie byla předána Belgii dne 9. prosince 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii Deloitte dne 26. prosince 2011.
(258)
Studie CRA: Dne 1. března 2011 Belgie předložila studii vypracovanou kanceláří Charles Rivers Associates (69) (dále jen „CRA“), která popírá studii WIK.
(259)
V této studii WIK stanoví referenční přiměřený zisk pro DP. Konkrétně WIK nejprve analyzuje úkoly a riziko, které jsou vlastní DP, a dospívá k závěru, že tato společnost plní hlavně běžné úkoly a čelí jen omezenému podnikatelskému riziku (70). Na základě této analýzy přistupuje WIK k výběru podniků, které budou sloužit pro srovnání, tedy vymezuje složení referenčních skupin, jež umožní odvodit referenční přiměřený zisk. WIK obecně zdůrazňuje, že zvolený postup hodnocení přebírá zásady typizované metodiky používané pro referenční hodnoty ziskovosti v cenách převodů (71). Taková metodika se používá nejenom ve vnitrostátních předpisech v oblasti cen převodů, ale také v zásadách OECD v této oblasti (dále jen „zásady OECD“) (72).
(260)
WIK volí několik nástrojů pro měření ziskovosti a rozlišuje mezi interní mírou návratnosti (IMN), jež je založena na peněžních tocích a je považována za teoreticky správný nástroj měření ziskovosti dané činnosti, a ostatními ukazateli získanými z účetních údajů (míra odměny), jako je návratnost použitého kapitálu (NPK), návratnost vlastního kapitálu (NVK), výnosnost aktiv (VA) a provozní ziskové rozpětí (PZR) (73). Jak je vysvětleno v kapitole č. 5 studie, WIK navrhuje v tomto konkrétním případě používat jako ukazatel ziskovosti PZR. Jednou z předností tohoto nástroje je, že závisí pouze na účetních údajích o ziscích (EBIT (74)) a prodejích, tedy na dvou položkách, které lze v účetnictví společnosti jednoduše zjistit. Použitím PZR se lze k tomu vyhnout ocenění a přidělování aktiv mezi různé služby, což by bylo nezbytné u referenčního ukazatele založeného na kapitálu, jako je NVK a NPK, a což je obvykle nesnadný úkol. WIK rovněž uvádí, že se referenční ukazatel založený na PZR doporučuje v případě, kdy podniky sloužící pro srovnání a společnost, jež je předmětem srovnávací studie, patří ke stejnému druhu podniků nebo ke stejnému průmyslovému odvětví, což zajišťuje stejnorodost struktury EBIT a prodejů.
(261)
Pokud jde o složení referenční skupiny, WIK dospívá k závěru o nutnosti nalézt kompromis mezi srovnatelností podniků, které jsou součástí vzorku, a velikostí tohoto vzorku. WIK odmítá zahrnutí evropských tradičních poštovních provozovatelů do vzorku, protože jejich ceny byly po celou dobu zkoumaného období ve většině zemí regulovány, a to na trhu uzavřeném hospodářské soutěži. Ze stejného důvodu je celkem omezen počet společností, které tradičním poštovním provozovatelům přímo konkurují. Jedná se hlavně o malé společnosti. Za účelem získání vyvážené skupiny srovnatelných podniků, WIK zahrnuje jak přímé konkurenty na vnitrostátních trzích, tak velké nadnárodní subjekty, jako jsou mezinárodní společnosti balíkové kurýrní služby (UPS, FedEx, DHL), které vyvíjejí rizikovější činnosti a mají vyšší kapitálovou náročnost než tradiční poštovní provozovatel působící na chráněném vnitrostátním trhu.
(262)
Pokud jde o otázku kompromisu mezi srovnatelností a velikostí vzorku, WIK počítá se třemi referenčními skupinami: i) referenční skupinou I, neboli omezeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti vyvíjející činnost hlavně jako poskytovatelé služeb balíkových zásilek (10 společností považovaných za vysoce srovnatelné s poskytovateli všeobecných poštovních služeb); ii) referenční skupinou II, neboli rozšířeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti, jejichž hlavní činnost by se mohla týkat jiných služeb, jako jsou dopisní zásilky (26 společností vykazujících lehce nižší míru srovnatelnosti), a iii) referenční skupinou III, která zahrnuje rovněž společnosti odvětví pozemní přepravy (1 163 společností vykazujících menší srovnatelnost) (75). Podle WIK tento přístup posiluje statistickou platnost konečné srovnávací studie.
(263)
Jedno z výběrových kritériích použitých na všechny referenční skupiny se týká velikosti společnosti: jsou zohledněny pouze společnosti, jejichž příjmy přesahují 3 miliony EUR (76). Pokud jde o období pokryté údaji, byly spolehlivé údaje dostupné pouze pro období 1998-2007 a pro období 1990-1997 byly použity zpětné interpolace (77).
(264)
Za účelem vyrovnání krajních hodnot a stanovení úrovně přiměřeného zisku, WIK kromě toho přebírá analýzu používanou v cenách převodu a vychází z konceptu mezikvartilového rozpětí (78).
(265)
Pro období 1998-2007 dochází WIK k těmto výsledkům:
a)
referenční skupina I: 25. percentil se rovná - 0,42 %, 75. percentil se rovná 6,72 % a medián (50. percentil) se rovná 3,86 %;
b)
referenční skupina II: 25. percentil se rovná 0,45 %, 75. percentil se rovná 6,77 % a medián (50. percentil) se rovná 3,48 %;
c)
referenční skupina III: 25. percentil se rovná 0,64 %, 75. percentil se rovná 5,57 % a medián (50. percentil) se rovná 2,59 %.
(266)
WIK dochází k závěru, že rozšířené odvětví balíkových služeb, neboli referenční skupina II, je referenční skupinou nejvhodnější, protože obdržené výsledky jsou poměrně stálé v čase ve srovnání s další referenční skupinou (omezeným odvětvím balíkových služeb) a protože je toto odvětví z hlediska fungování bližší činnostem poštovních a balíkových zásilek než další referenční skupina (odvětví pozemní přepravy).
(267)
Za účelem zjištění horní hranice přiměřeného zisku DP, založené na analýze podnikatelského rizika, jemuž je podnik vystaven ve srovnání s referenční skupinou, byla provedena další úprava. Na tomto základě WIK navrhuje jako horní hranici přiměřeného zisku DP hodnotu 3,48 %, která odpovídá mediánu PZR referenční skupiny II. Výběrem mediánu místo 75. percentilu jako horní hodnoty přiměřeného zisku chce WIK vyjádřit skutečnost, že společnosti ze vzorku podstupují větší riziko než tradiční poštovní provozovatelé, protože nepožívají žádná zvláštní práva.
(268)
Belgické orgány soudily, že metodika použitá ve zprávě WIK není správná, a dne 23. dubna 2010, 1. března 2011, 14. června 2011, 5. srpna 2011, 10. srpna 2011, 14. prosince 2011 a 19. prosince 2011 předložily řadu dokumentů (dopisy, stanoviska a zprávy), které odmítají postup použitý ve zprávě WIK a ve kterých předkládají svou vlastní metodu odhadu referenčního přiměřeného zisku.
(269)
Ve stanovisku zaslaném dne 5. srpna 2011 belgické orgány v podstatě zdůraznily, že vzorek použitý ve studii WIK není reprezentativní pro činnost, velikost, profil rizika a referenční období. Belgie proto tvrdí, že odůvodnit použití vzorku na základě kritérií stanovených v bodě č. 18 rámce pro SOHZ lze jen velmi obtížně.
(270)
Ve stejném stanovisku Belgie rovněž zdůraznila, že by bylo logické rozlišovat mezi ziskovými rozpětími u činností, jež vykazují značně rozdílné úrovně rizika: jsou-li distribuce tisku a distribuce dopisních zásilek činnostmi s odlišným profilem rizika, belgické orgány zdůrazňují, že by bylo záhodno používat také různé míry přiměřeného zisku.
(271)
Belgické orgány kromě toho tvrdí, že činnosti DPLP vykazují růst produktivity a že by Komise měla tuto skutečnost zohlednit při stanovení míry přiměřené odměny, jak to stanoví bod č. 18 rámce pro SOHZ. Belgické orgány zdůrazňují, že po četných reformách a dlouhém období ztrátovosti se DPLP stala ziskovou. Náklady DPLP byly sníženy, a to zejména uzavřením poštovních úřadů. Podíl ve výši 50 % v držení soukromých investorů od roku 2006 dal vzniknout nové kultuře zaměřené na účinnost. Podle belgických orgánů by měl být takový růst účinnosti zohledněn při stanovení míry přiměřené odměny, kterou lze DPLP poskytnout.
(272)
Dne 1. března 2011 zaslaly belgické orgány Komisi zprávu vypracovanou kanceláří Charles River Associates (CRA), která se staví kriticky ke studii WIK a navrhuje jinou metodu posouzení přiměřeného zisku DPLP.
(273)
Pokud jde o složení vzorku, CRA zdůrazňuje, že tři vzorky WIK zahrnují početné malé společnosti, jejichž profily rizika nejsou srovnatelné s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA proto popírá závěry WIK, ve kterých se tvrdí, že poskytování služeb v oblasti dopisních zásilek dotyčným tradičním poštovním provozovatelem obsahuje nízké riziko a že společnosti zahrnuté do referenčních skupin umožňují provést řádná srovnání.
(274)
CRA zejména upozorňuje na vazbu mezi strukturou nákladů určitého podniku (z hlediska poměru mezi fixními a proměnlivými náklady) a obchodním rizikem, kterému je vystaven. CRA zdůrazňuje, že poštovní provozovatel plnící závazek všeobecné služby čelí výraznějším fixním nákladům, a je proto více vystaven snížení poptávky než společnost, která má fixní náklady nižší. CRA kromě toho zdůrazňuje rozdíl v PZR mezi malými a velkými společnostmi ve skupinách WIK (79), který podle ní naznačuje existenci systematických rozdílů mezi malými společnostmi zajišťujícími balíkové zásilky a většími společnostmi, jako jsou UPS a FedEx, který by šel vysvětlit rozdílnou strukturou nákladů.
(275)
CRA rovněž analyzuje podrobněji příznačné vlastnosti některých malých společností zajišťujících balíkové zásilky, jež jsou zahrnuty do vzorku referenční skupiny I studie WIK, a dochází k závěru, že jejich profil rizika nelze srovnávat s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA se rovněž domnívá, že neexistuje důvod pro zvětšení tohoto vzorku, který je již obtížně srovnatelný, tím, že by se do něj zahrnuly podniky ještě méně srovnatelné.
(276)
CRA odmítá tvrzení WIK, podle nějž by do vzorku neměli být zahrnuti tradiční evropští poštovní provozovatelé, protože jejich zisk nebyl určen hospodářskou soutěží ale regulací cen, a tedy existuje riziko, že tito tradiční poštovní provozovatelé mohli díky této regulaci cen dosahovat nadměrných zisků. CRA zdůrazňuje, že odmítnutím ostatních tradičních poštovních provozovatelů pro účely srovnání vychází WIK z teoretického předpokladu, podle nějž tito tradiční provozovatelé údajně mohli uplatňovat nadměrné ceny, aniž ovšem na doložení svého tvrzení předkládá empirické důkazy. V tomto ohledu CRA zdůrazňuje, že vzhledem k mechanizmům regulace cen používaných v řadě členských států, jako je cenový strop (80), zaznamenané výrazné zisky jsou spíše důsledkem růstu produktivity než vysokých cen.
(277)
CRA zdůrazňuje, že přirozená metoda výpočtu přiměřeného ziskového rozpětí pro DPLP u jejích závazků veřejné služby údajně spočívá v tom, že se bude vycházet z dostupných údajů ohledně ziskových rozpětí dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek. Tato metoda je o to přirozenější, že se u dotyčných veřejných služeb jedná hlavně o služby v oblasti dopisních zásilek a že údaje o ziskových rozpětích dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností spojených s dopisními zásilkami jsou přímo přístupné a nevykazují žádnou příliš vstřícnou regulaci cen.
(278)
CRA zejména zdůrazňuje, že analýza by měla spočívat na rozpětích EBIT (PZR) dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek, kteří sdělují odvětvové informace o rozpětích EBIT u svých činností v oblasti dopisních zásilek, nebo (pokud odvětvové informace o rozpětích EBIT nejsou sdělovány) na celkových rozpětích EBIT dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy, kteří mají více než 75 % příjmů ze služeb v oblasti dopisních zásilek. CRA vylučuje ze vzorku provozovatele východní Evropy kvůli jejich poměrné neúčinnosti ve srovnání s poštovními provozovateli Evropy západní.
(279)
Analýza CRA proto spočívá na vzorku 11 poštovních provozovatelů západní Evropy za období 2002-2009 (celkem 73 pozorování). Průměrné PZR tohoto vzorku dosahuje výše […] %, medián výše […] % a 75. percentil se rovná […] % (81). CRA vypočítává také upravený průměr („trimmed mean“) ([…] %) a průměr podle Winsorovy metody, které nejsou, stejně jako medián, ovlivněny krajními hodnotami (82).
(280)
Pokud jde o stanovení referenční hodnoty pro přiměřené ziskové rozpětí, CRA zdůrazňuje, že použití průměrných hodnot vyvolává metodické potíže. CRA vysvětluje, že z důvodu kolísání ziskových rozpětí zaznamenaných u vzorku by měla kritická prahová hodnota, jež definuje nadměrnou ziskovost, přesahovat průměr nebo jakékoliv jiné měřítko zaměřené na středovou hodnotu a mohla by se např. rovnat 75. percentilu. Podle CRA by takový přístup odpovídal metodě používané při výzkumech o cenách převodu, která spočívá v tom, že se vychází z určitého rozpětí (např. z mezikvartilového rozpětí nebo z jiných percentilů).
(281)
Dne 14. prosince 2011 předložily belgické orgány Komisi dokument, který přebírá stanovisko DPLP ohledně rizik, jimž jsou vystaveni poštovní provozovatelé, a navrhuje metodiku pro vypracování nástroje na měření rizikové prémie, jež by po přidání k bezrizikovému provoznímu rozpětí představovala přiměřenou míru PZR.
(282)
Dokument nevysvětluje, jak by šlo v tomto konkrétním případě určit bezrizikové provozní rozpětí (vyjádřené jako PZR), a nevyjadřuje se jasně k tomu, co by na základě navrhované metodiky mělo přiměřené PZR přesně představovat. Analýza trvá spíše na posouzení různých rizik a výpočtu rizikové prémie, jež odráží všechny typy rizik.
(283)
Belgické orgány upřednostňují zejména tři hlavní kategorie rizik (odvětvové riziko, riziko spojené se službou a smluvní riziko) a pro každou kategorii obvyklé typy rizik, jimž jsou poštovní provozovatelé vystaveni. Metodika posouzení rizikové prémie stanoví: i) definici „prémie za maximální riziko“ (83); ii) rozdělení zohledňovaného období na smluvní období za účelem zjištění rizik spojených s každou smlouvou; iii) použití jednoduché škály pro posouzení každého rizika pro každé smluvní období (nízké, střední nebo vysoké); iv) převedení známek přidělených každému riziku na celkovou známku pro každou ze tří hlavních kategorií rizik a v) přeměnu celkových známek na rizikové prémie, jejichž součet stanoví výši celkové rizikové prémie.
(284)
Na prokázání, že je DPLP vystavena nadprůměrným rizikům, jsou k tomu předloženy příklady. Belgické orgány tak trvají na tom, že je DPLP vystavena riziku ve spojení s vyššími objemy, protože výraznější podíl na jejích příjmech představují činnosti v oblasti „dopisních zásilek“ a protože vykazuje výraznější nepružnost v nákladech kvůli podílu fixních nákladů, který přesahuje průměr. Další typ rizika považovaného u DPLP za vyšší je riziko spojené s bezpečností. Podle analýzy je důvodem skutečnost, že DPLP je jedním z mála evropských poštovních provozovatelů, který doručuje přímo do bydliště důchodové dávky v hotovosti.
(285)
Na základě posouzení různých rizik dospívají belgické orgány k závěru, že čtvrtá smlouva o správě představuje vysokou míru tří typů rizik, zatímco pro první, druhou a třetí smlouvu o správě je příznačná průměrná míra rizika (s jedinou výjimkou odvětvového rizika, které je u první smlouvy považováno za nízké). Belgické orgány uvádějí další příklady způsobu přeměny výše uvedeného roztřídění různých rizik na rizikovou prémii a vycházejí při tom z různých hodnot pro „prémii za maximální riziko“.
(286)
Studie Deloitte zmíněná ve výše uvedeném 257. bodě odůvodnění se shoduje se studií WIK v několika bodech:
1.
obě studie používají stejnou metodiku vyhledání ve finančních databázích společností srovnatelných z hlediska funkcí a rizika;
2.
obě navrhují použití PZR jako nejvhodnějšího referenčního měřítka pro určení referenčního zisku (z důvodu nedostatku údajů a existenci rozdílů v účetním zpracování u různých společností);
3.
poskytovatelé všeobecné poštovní služby jsou vyloučeni ze skupiny srovnatelných podniků, protože působí hlavně na regulovaných trzích a mají výhradní práva.
(287)
Pokud jde o skupinu srovnatelných podniků, hlavní rozdíl mezi studií WIK a studií Deloitte spočívá ve velikosti společností, na které se bere ohled. Studie Deloitte zahrnuje do svého vzorku pouze společnosti, jejichž roční příjmy přesahují částku 100 milionů EUR (84). Toto omezení vysvětluje analýza studie Deloitte zvláštností činností spojených s poskytováním všeobecné služby a souvisejícími obchodními a tržními riziky (85).
(288)
Studie Deloitte se zejména domnívá, že společnosti odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek, které provozují široké a komplexní sítě sběru a distribuce, lze s DP rozumně srovnávat. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, které u poštovních sítí převládají, vysokému podílu provozních nákladů v porovnání s kapitálovými náklady a také souvisejícím rizikům (jako je riziko spojené s objemy nebo riziko nahrazení elektronickou poštou) jsou pro srovnání vhodnější velké podniky odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek zaměřené na více produktů než malé podniky zaměřené na dopisní zásilky. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by rovněž mohly v menším měřítku přispět ke srovnání, protože používají stejná aktiva.
(289)
Na dokreslení významu, který má velikost společností, studie Deloitte srovnává svůj vzorek se vzorkem referenční skupiny II studie WIK. Studie Deloitte poznamenává, že průměrné PZR ve vzorku studie WIK se výrazně liší podle skupin různé velikosti (která je odvozena od počtu zaměstnanců) (86). Studie Deloitte zdůrazňuje, že v jejím vzorku (založeném na větších společnostech) naopak žádná úzká vazba mezi velikostí a PZR neexistuje.
(290)
Po výběru vzorku zakládá studie Deloitte svou analýzu na 7 společnostech dopisních a balíkových zásilek, 18 logistických společnostech a 19 společnostech přepravy zboží. Pokud jde o odvětví dopisních a balíkových zásilek, malá skupina sedmi srovnatelných společností zahrnuje velké nadnárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb, jako jsou UPS, FedEx a TNT Express, a také několik dalších provozovatelů poštovních služeb hlavně ze Spojených států a Spojeného království (87). Všechny údaje v zásadě pokrývají období 1990-2007, ale údaje za první roky jsou velmi omezené, a studie Deloitte proto považuje výsledky za tyto roky za méně důvěryhodné (88).
(291)
Studie Deloitte kromě toho zkoumá výhody a nevýhody několika dalších nástrojů pro měření ziskovosti. Odmítá v tomto konkrétním případě použití IMN kvůli praktickým potížím se získáváním odpovídajících údajů o peněžních tocích. Odmítá také použití NPK nebo NVK kvůli např. rozdílům mezi společnostmi v oblasti účetního zpracování nákladů a struktury kapitálu (tato struktura je pro NVK velmi důležitá). VA je rovněž považována za neodpovídající, protože se zaměřuje na celkovou výši aktiv. Studie Deloitte proto doporučuje zvolit PZR, ale zdůrazňuje, že vzhledem ke skutečnosti, že PZR neměří návratnost kapitálu přímo, lze jej použít pro účely srovnávací studie za podmínky, že srovnávané podniky vykazují podobnou kapitálovou náročnost.
(292)
Studie Deloitte přesto NPK (a také RCP v tržní hodnotě a VA) pro malý podvzorek šesti společností vypočítává, nicméně dospívá k závěru, že by rozpětí a kolísání NPK mohlo odrážet různé faktory, což vyžaduje opatrný výklad a je na úkor jeho užitečnosti jako referenčního ukazatele. Mezi těmito faktory studie Deloitte vyzdvihuje význam kapitálové náročnosti. Studie Deloitte zdůrazňuje, že z hlediska kapitálové náročnosti se všeobecná služba DP blíží více službě např. UPS a FedEx než službě zajišťované provozovateli přepravy zboží, jako jsou společnosti Kuehne&Nagel nebo Wincanton.
(293)
Studie Deloitte zdůrazňuje rovněž výrazné rozdíly v ziskovosti společností v průběhu doby a také v rámci různých odvětví a mezi nimi. Tyto rozdíly podle studie Deloitte údajně odůvodňují použití rozsahu přiměřeného zisku spíše než jediné průměrné hodnoty. Takový přístup by byl rovněž vhodný vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstu účinnosti.
(294)
Výsledky, které studie Deloitte shromáždila podle odvětví a u všech odvětví, jsou shrnuty v tabulce č. 22 studie. Podle nich:
a)
dosahuje v odvětví poštovních a balíkových služeb za období 1998-2007 roční průměrné PZR výše 8,1 %, průměr ročních mediánů PZR výše 7,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 4,8 % a průměr 75. ročních percentilů výše 12 %;
b)
dosahuje pro všechna odvětví za období 1990-2007 roční průměrné PZR výše 6 %, průměr ročních mediánů PZR výše 5,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 3,6 % a průměr 75. ročních percentilů výše 8,1 % (89).
(295)
Studie Deloitte navrhuje jako referenční ukazatel hodnotu založenou na průměru ročních průměrných PZR rovnající se 7,9 % (90) a za účelem zohlednění rozdílu zaznamenaného u PZR studie odvozuje rovněž rozsah pro přiměřené PZR založené na ročních mezikvartilových rozpětích (91).
(296)
Vybrání správného vzorku srovnatelných podniků v případě tradičních poštovných provozovatelů je složitý úkol. Je samozřejmé, že mimořádná péče musí být věnována výběru skupiny podniků, které mohou sloužit jako reference pro obchodní činnosti a riziko.
(297)
Studie WIK a Deloitte mají společné, že se zaměřují na obchodní společnosti vyvíjející činnosti srovnatelné s činnostmi DPLP a vylučují ze srovnávacího vzorku tradiční poštovní provozovatele. Naopak CRA používá srovnávací vzorek složený výlučně z jiných tradičních evropských poštovních provozovatelů.
(298)
Komise sdílí názor studií WIK a Deloitte, podle nějž zisky tradičních poštovních provozovatelů (které CRA používá ve své srovnávací studii) nejsou dány běžnými tržními podmínkami ale jsou z velké části výsledkem rozhodnutí ostatních členských států v oblasti regulace. Mohly by proto neodrážet odpovídajícím způsobem referenční odměnu. Zároveň ale vzhledem k tomu, že se vzorek CRA týká tradičních poštovních provozovatelů ostatních evropských zemí, představuje zřejmě vzorek podniků, které se blíží nejvíce DPLP. Komise se proto domnívá, že je nutno vzorek CRA plně zohlednit, a to zejména pro křížové ověření referenčních úrovní přiměřeného zisku (PZR) stanovených na základě studií WIK a Deloitte.
(299)
Jak studie WIK, tak studie Deloitte uznávají, že je nutno mít k dispozici vzorek dostatečně velký, aby bylo možno pro účely srovnávací studie dospět k výstižným závěrům. Za tímto účelem vycházejí z (poměrně) omezeného vzorku podniků odvětví dopisních a balíkových zásilek a ze širších vzorků zahrnujících společnosti odvětví logistiky a přepravy zboží. Komise uznává, že pro účely statistiky je důležité mít vzorek dostatečně velký. Pokud jde o stanovisko CRA v tomto ohledu, které popírá užitečnost zvětšení vzorku přidáním méně srovnatelných společností, Komise se domnívá, že širší vzorky vymezené studií WIK, a zejména studií Deloitte, na základě přijatých metodik výběru vzorků, jsou dostatečně srovnatelné, aby mohly sloužit jako výstižné referenční skupiny pro účely posouzení zisku DPLP.
(300)
Studie WIK se pokouší stanovit referenční PZR na základě tři skupin vytvořených pro účely srovnání. Komise se ale domnívá, že studii WIK lze kritizovat ve dvou odlišných a přesto vzájemně souvisejících bodech (92): i) použití vzorků ve studii WIK, které zahrnují rovněž velký počet menších společností (93), jež nejsou zjevně srovnatelné s tradičními poštovními provozovateli, jako je DPLP; a ii) předpoklady studie WIK ohledně úrovně rizika, jemuž čelí provozovatel, jenž je předmětem šetření.
(301)
Komise soudí, že pro posouzení úrovní zisku ve srovnávací studii jsou zásadními prvky rozsah činností a také struktura nákladů tradičních poštovních provozovatelů, jako je DPLP (ve spojením se zavedeným regulačním mechanizmem).
(302)
Zaprvé, jsou-li fixní náklady vysoké (a týkají-li se např. kapitálových nákladů nebo jiných fixních nákladů ve spojení se sítí), největší podniky mají větší úspory z rozsahu a hustoty než malé podniky. Studie Deloitte-II srovnáním průměrného PZR velkých a malých podniků zahrnutých do vzorku studie WIK prokazuje, že průměrné PZR stoupá s velikostí podniků (měřeno podle počtu zaměstnanců) (94). Průměrná hodnota prvního kvartilu (K1) je skutečně ve třech vzorcích studie WIK velmi nízká (např. pouze 0,75 % u vzorku WIK II za období 1998-2007) (95), což by mohlo být projevem nadměrného zastoupení (nejmenších) podniků, které vykazují ztráty a bojují o přetrvání na trhu. Zahrnutím tak vysokého počtu malých podniků do svých vzorků (včetně hlavního vzorku referenční skupiny II) studie WIK možná podcenila referenční PZR, které by bylo vhodnější pro použití na větší a lépe zavedené podniky jako DP nebo DPLP.
(303)
Zadruhé, ačkoliv studie WIK oprávněně zmiňuje slabý profil rizika provozovatele z důvodů monopolní povahy jeho činností, nezohlednila zřejmě dostatečně výrazné fixní náklady (ve srovnání s proměnlivými náklady) vyvolané závazkem všeobecné služby a ani vývoj profilu rizika, které mohly být důsledkem změn předpisů, jimž byl provozovatel v průběhu doby vystaven, a to zejména mezi různými obdobími regulace (např. různými smlouvami o správě v případě DPLP).
(304)
Podíl fixních nákladů může být vysoký nejenom z důvodu vysoké kapitálové náročnosti určitého podniku (což je jedno z běžných vysvětlení vysokých fixních nákladů), ale také proto, že tento podnik nemůže přizpůsobovat své celkové náklady z důvodu povinnosti (spojené se závazkem všeobecné služby) zachovat rozsáhlou distribuční síť a že není schopen snížit pracovní náklady kvůli stávajícím pracovním smlouvám. Vysoký podíl fixních nákladů (96) ještě o něco více zpochybňuje zahrnutí malých společností, jejichž struktura nákladů (poměr mezi fixními a proměnlivými náklady) se zřejmě značně odlišuje (97).
(305)
Jak je uvedeno v úvodu, Komise se rovněž domnívá, že stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí z velké části na parametrech regulačního mechanizmu zavedeného veřejnými orgány za účelem financování závazku všeobecné služby. Přechod na systém dlouhodobějšího cenového stropu u cen poštovních známek (jaké zažila DPLP v roce 2006) vede zejména k podstatnému zvýšení významu rizika spojeného s objemy. Existence takového rizika oslabuje váhu předpokladu studie WIK ohledně v zásadě nízkého rizika činností DPLP, a to alespoň pro období, jež se vyznačuje systémem cenového stropu.
(306)
Vzhledem k tvrzením uvedeným v 286. až 295. bodě odůvodnění se Komise domnívá, že pro ocenění zisku DPLP představují vzorky studie Deloitte oproti vzorkům studie WIK zlepšení, protože se omezují na podniky s vyšší minimální velikostí (roční obrat přesahující 100 milionů EUR).
(307)
Zároveň je ale nutno poznamenat, že v různých aspektech vykazuje přístup studie Deloitte rovněž určité možné slabé stránky a že její závěry je nutno vykládat opatrně.
(308)
Vzorky studie Deloitte zejména zahrnují zřejmě početné společnosti, jejichž kapitálová náročnost přesahuje míru, která platí pro provozovatele dopisních zásilek (98). Z metodického hlediska vyžaduje použití PZR jako nástroje posouzení zisku srovnávací vzorek společností, jež vykazují podobné úrovně kapitálové náročnosti (definované jako poměr mezi kapitálem a prodeji). Pracovním předpokladem je, že společnosti se stejným PZR budou mít návratnost použitého kapitálu (NPK (99)) obráceně úměrnou jejich poměru mezi kapitálem a prodeji. Použití PZR jako referenčního ukazatele ziskovosti proto vyžaduje, aby společnosti, jež jsou součástí referenční skupiny, vykazovaly stejnou kapitálovou náročnost. Ačkoliv se spolehlivé odhady kapitálové náročnosti (100) získávají obtížně, vykazují zřejmě činnosti distribuce dopisních zásilek a tisku menší kapitálovou náročnost činnosti balíkové kurýrní služby velkých nadnárodních společností, jako jsou UPS, TNT, FedEx a DHL (101). Je proto možné, že ukazatel přiměřeného zisku stanovený na základě vzorků studie Deloitte přeceňuje referenční zisk, který by se měl použít na společnosti se stejnou strukturou kapitálu jako DPLP (102).
(309)
Vzhledem k četným nejistotám, jež provázejí toto hodnocení, se Komise domnívá, že je oprávněné stanovit přiměřený rozsah PZR na základě odhadů studie Deloitte mediánu PZR u širšího vzorku všech odvětví (5,4 %) a také mediánu PZR u vzorku společností činných v odvětví dopisních a balíkových zásilek (7,4 %) (103). Takto získaný rozsah [5,4 %-7,4 %] by tak podle Komise představoval „standardní rozsah“ pro přiměřený zisk, a to alespoň v obdobích, během nichž DPLP čelila, při zohlednění platné smlouvy o vyrovnání, podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazná podněcující opatření, aby se stala účinnější (104).
(310)
Komise soudí, že rozsah [5,4 %-7,4 %] je jako standardní hodnota vhodný, a to jak pro činnosti distribuce dopisních zásilek DPLP, tak pro její činnosti distribuce tisku, protože se jedná o úzce propojené činnosti s velmi podobnými obchodními rysy.
(311)
Je pravda, že v dotčených oblastech činnosti (distribuce dopisů a tisku) čelila DPLP slabé nebo neexistující hospodářské soutěži. Tato skutečnost vyvolává otázku, zda je vhodné posuzovat zisk této společnosti na základě mediánu zisku vzorků společností, jež jsou skutečně vystaveny hospodářské soutěži, nebo zda by pro společnost v postavení DPLP nebylo dostatečné použít omezenější referenční hodnotu (tj. nižší), jako je první kvartil (25. percentil). Komise se přesto domnívá, že podobný přístup by dostatečně nebral na vědomí existenci výrazného kolísání úrovní zisku jak mezi jednotlivými společnostmi, tak v čase. Při uložení tak přísného stropu na PZR dosažené společností následně by kromě toho bylo nutno zabránit neodůvodněnému zrušení případného růstu účinnosti.
(312)
V předmětném případě se Komise rovněž domnívá, že není vhodné vycházet z měřítek přesahujících medián, jako je třetí kvartil (105). Vzhledem k tomu, že zvolený přístup již stanoví rozsah mezi různými vzorky, jeví se přidaná hodnota zohlednění rozsahů na jedné a druhé straně mediánu ve vzorcích kvůli statistickým potřebám (mezikvartilní rozpětí běžně používané v cenách převodu) celkem nízká (106). Komise proto bere ohled spíše na kolísání mediánu v různých referenčních skupinách než na kolísání okolo mediánu v určitém vzorku (107).
(313)
Zejména ale vzhledem k tomu, že odvětví „dopisní zásilky“ DPLP vykazuje menší kapitálovou náročnost, než je kapitálová náročnost u provozovatelů balíkových kurýrních služeb (108), zdá se, že použití mediánu tohoto posledně jmenovaného vzorku by nabízelo již samo o sobě určitý prostor umožňující podchytit kolísání úrovní zisku okolo mediánu společností, které vykazují menší kapitálovou náročnost, jako je tomu v případě DPLP, a případně dostatečně odměnit růst účinnosti.
(314)
Porovnáním standardního rozsahu uvedeného v 307. bodě odůvodnění s jinými dostupnými odhady přiměřeného zisku lze provést řadu křížových ověření ucelenosti. Jak je uvedeno na začátku tohoto pododdílu, je užitečné provést křížové ověření s mediánem PZR studie CRA, který je […] % (109). Medián PZR vypočítaný na základě vzorku referenční skupiny II studie WIK, který je omezen na společnosti s obratem přesahujícím 100 milionů EUR, představuje PZR ve výši 7,1 %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [5,4 %-7,4 %], což podporuje tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(315)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [5,4 %-7,4 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to alespoň pro období, během nichž DPLP čelila podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazné podněty k účinnosti.
(316)
Komise obecně soudí, že pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a orgány veřejné moci taková, že vystavuje veřejnou službu podstatnému stupni rizika, musí být přiměřený zisk poskytnutý tradičnímu provozovateli úměrný odpovídající úrovni rizika, jemuž je vystaven. A naopak, pokud smlouva vyvolává málo rizik, musí být úroveň přiměřeného zisku nízká.
(317)
V předchozí části Komise vysvětlila svůj postup při stanovení standardního rozsahu přiměřeného zisku [5,4 %-7,4 %], který je považován za vhodný u smluv představujících podstatnou úroveň rizika. V případě nízkého rizika je obtížné kvantifikovat patřičnou referenční hodnotu v podobě rozsahu přiměřeného PZR, je ale zřejmé, že by se tento rozsah PZR měl nacházet v levé části rozdělení ve vzorku zjištěných úrovní zisku. Komise se domnívá, že je oprávněné přijmout v tomto ohledu místo mediánu rozsah pro přiměřený zisk založený na prvním kvartilu (25. percentil).
(318)
Použití 25. percentilu jako referenční hodnoty u smluv s nízkým rizikem vede na základě různých vzorků studie Deloitte k rozsahu přiměřeného PZR ve výši [3,6 %-4,8 %].
(319)
Také v tomto případě může srovnání s výsledky studie CRA věnované tradičním poštovním provozovatelům představovat další užitečné křížové ověření. Průměrná hodnota ročního 25. percentilu vypočítaná Komisí se rovná […] %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [3,6 %-4,8 %], což přidává na váze tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(320)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [3,6 %-4,8 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to pro období, během nichž DPLP čelila nízkému stupni rizika.
(321)
Jak je vysvětleno v úvodu této části, riziko, jemuž byla vystavena DPLP, závisí na mechanizmu vyrovnání uplatňovaném Belgií. S tímto mechanizmem se počítá v různých smlouvách o správě uzavřených mezi DPLP a belgickým státem a v průběhu doby se mění. Pro „přiměřené PZR“ je proto rozumné zohlednit různé rozsahy v závislosti na platném mechanizmu vyrovnání, který určuje úroveň rizika, jemuž je DPLP vystavena, ale také míru, v jaké je DPLP podněcována ke zlepšení své produktivity.
(322)
V těchto souvislostech by Komise chtěla zdůraznit, že charakterizace rizika ve smlouvách nezávisí na pouhé přítomnosti rizika ve smlouvách o správě uzavřené DPLP, či na absolutním stupni rizika, a spíše na míře, v jaké je riziko vyšší nebo nižší než riziko, kterému čelí společnosti zahrnuté do stejných skupin vzorků. Stejně je tomu u míry opatření podněcujících DPLP k dosažení růstu účinnosti. Vzhledem k tomu, že se tyto skupiny vzorků skládají ze společností, jež působí v prostředí hospodářské soutěže, čelí tyto společnosti běžně výraznému riziku a jsou silně podněcovány k tomu, aby se staly účinnější.
(323)
Komise soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) jasně stanoví mechanizmy zahrnující dlouhodobé závazky ohledně cen a financování založeného na ukazatelích ex ante. Vztahuje se to na činnosti DPLP, které se týkají jak distribuce dopisních zásilek, tak distribuce tisku.
(324)
Pokud jde konkrétněji o distribuci tisku, článek 9 čtvrté smlouvy o správě stanoví, že se po dobu trvání smlouvy (standardní období 5 roků) nebude vážený průměr sazeb za poskytování služeb patřících do „košíku drobných uživatelů“ zvyšovat rychleji, než to umožňuje mechanizmus cenových stropů založený na indexu zdraví (zvláštní index spotřebních cen) a bonus za kvalitu, který vyjadřuje procentní podíl jednotlivých dopisů dodaných včas. Stanovení sazeb tímto způsobem pro celou dobu smlouvy vykazuje podle Komise všechny znaky podněcující smlouvy, což vystavuje společnost podstatné úrovni rizika.
(325)
Pokud jde o distribuci tisku, článek 2 čtvrté smlouvy o správě upřesňuje, že během trvání smlouvy se sazby za distribuci tisku nemohou zvyšovat rychleji než index zdraví. Na pokrytí čistých nákladů distribuce tisku a vzhledem k plánované účinnosti čl. 13 odst. 2 stanoví roční vyrovnání, na které má DPLP nárok, na částku 290 613 000 EUR (částka upravená zohledněním inflace) (110). V čl. 13 odst. 5 se uvádí, že v případě, že se změní obsah nebo podmínky služby obecného hospodářského zájmu nebo že dojde k podstatnému vývoji v nákladech, který DPLP nebude moci zvládnout, smluvní strany posoudí, zda je nutno upravit výši vyrovnání, aby odpovídala tomuto vývoji nákladů. K podobné úpravě je nutné rozhodnutí rady ministrů. Komise uznává, že by tuto posledně zmíněnou doložku bylo možno chápat jako únikovou doložku, kterou se do smlouvy zavádějí ex post některé prvky (které chrání DPLP před rizikem). Komise se přesto domnívá, že obraty použité orgány veřejné moci nejsou dostatečně jednoznačné, a že DPLP proto nemůže počítat s jejím uplatněním. Komise se obecně domnívá, že opatření přijatá pro činnosti DPLP spojené s distribucí tisku předpokládají dlouhodobý závazek ohledně míry vyrovnání.
(326)
Čtvrtou smlouvu o správě (2006-2010) proto nelze podle Komise považovat za smlouvu obsahující nízké riziko ale spíše za smlouvu vedoucí k podstatnému stupni rizika. Standardní rozsah [5,4 %-7,4 %] se obecně jeví jako vyhovující pro oba typy činností stanovených ve čtvrté smlouvě o správě.
(327)
Předchozí smlouvy o správě (až do roku 2005) byly zřejmě z velké části postaveny na mechanizmu cen a vyrovnání, který naopak obsahoval pro DPLP nízký stupeň rizika.
(328)
Pokud jde o stanovení cen poštovních známek, Komise zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepoužívají mechanizmus cenových stropů typu, který byl použit ve čtvrté smlouvě o správě (která stanovila dlouhodobý závazek ohledně cen). Tyto smlouvy spíše obecněji odkazují na sazby založené na skutečných nákladech stanovených na základě příslušných účetních zásad (111).
(329)
Pokud jde o distribuci tisku, Komise stejným způsobem zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepočítají se žádným paušálním rozpočtem, který by pokrýval dobu trvání smlouvy podobným způsobem jako v případě čtvrté smlouvy o správě (112). Tyto smlouvy spíše odkazují na vyrovnání založená na skutečných nákladech (113). Komise konstatuje, že druhá smlouva stanovila pro vyrovnání celkový strop, ovšem skutečné částky vyrovnání vykázané během období zřejmě zpochybňují skutečně omezující povahu tohoto stropu (114). První smlouva o správě rovněž stanovila roční dotaci (vyrovnání), ovšem Komise zjišťuje, že smlouva zároveň neurčila dlouhodobý strop pro sazby za distribuci tisku.
(330)
Komise proto zastává názor, že rozsah [3,6 %-4,8 %], který byl považován za přiměřený při neexistenci podstatného rizika ve spojení se smlouvu, musí být použit u období odpovídajícímu třem prvním smlouvám o správě jak na distribuci tisku, tak na distribuci dopisních zásilek.
(331)
Komise konstatuje, že belgické orgány navrhují použít přístup založený na smlouvách také v dokumentu, který předložily dne 14. prosince 2011. Ačkoliv navrhovaná metodika vyvolává řadu otázek ohledně rizikových faktorů a způsobu, jimž jsou váženy (115), je analýza podle smluvních období třídící v zásadě riziko, jemuž je DPLP vystavena, podle třístupňové škály (nízké, střední, vysoké) celkově v souladu s postupem přijatým Komisí. Příslušné třídění smluv podle daného rizika provedené DPLP se vcelku jeví v souladu s analýzou Komise, protože belgické orgány se rovněž domnívají, že čtvrtá smlouva představuje celkově větší riziko než první tři.
(332)
Komise dospěla k závěru, že standardní rozsah provozního ziskového rozpětí (PZR) v rozmezí [5,4 %-7,4 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž DPLP musela čelit podstatnému riziku a brát ohled na silné podněty k účinnosti.
(333)
Komise dospívá také k závěru, že rozsah PZR v rozmezí [3,6 %-4,8 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž nebyla DPLP podstatnému riziku vystavena.
(334)
Za účelem zohlednění úsilí, na které podle belgických orgánů DPLP přistoupila, aby dosáhla růstu účinnosti, se Komise rozhodla používat pro stanovení přiměřeného zisku, který je nutno zahrnout do nákladů veřejných služeb, horních hranic těchto obou rozsahů s opatrností. Tento postup je rovněž zdůrazněn ve studii Deloitte (viz 291. bod odůvodnění)), podle níž by použití rozsahů bylo vhodné vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstům účinnosti.
(335)
Komise soudí, že první tři smlouvy o správě (1992-1996, 1997-2002 a 2003-2005) představují nízké riziko a že lze míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 4,8 % uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku. Naopak soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) je spojena s podstatně vyšším rizikem, a že lze proto uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 7,4 %.
(336)
První smlouva o správě upřesňuje, že roční vyrovnání vyplácené státem je určeno všem úkolům veřejné služby.
(337)
Případné nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítat sečtením všech nákladů a příjmů všech úkolů veřejné služby.
(338)
Do příjmů se musí zahrnout roční vyrovnání vyplácené státem za úkoly veřejné služby. Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci první smlouvy o správě představují celkovou částku ve výši 1,5 miliardy EUR.
(339)
K tomu je nutno zohlednit níže uvedená opatření podpory:
Převod budov
(340)
První smlouva o správě stanovila rovněž převod budov státu na DPLP. Za účelem výpočtu nadměrného vyrovnání za období kryté první smlouvou o správě je nutno do příjmů DPLP zahrnout tento převod vlastnictví budov v hodnotě 112,2 milionu EUR, u nějž nedošlo k žádnému protiplnění. DPLP za používání budov v době před převodem neplatila státu žádné vyrovnání.
(341)
V roce 1997 vyplatil stát DPLP částku ve výši 62 milionů EUR a DPLP ji zaúčtovala jako kapitálový vklad. Belgické orgány poté uznaly, že tento převod ve skutečnosti odpovídá odloženému uhrazení zůstatku ročního vyrovnání, s nímž první smlouva o správě počítala v roce 1996.
(342)
Původně nebyla dotyčná částka uhrazena v roce 1996 DPLP včas, takže vyrovnání státu bylo nižší než roční částka stanovená pro dotyčný rok smlouvou o správě.
(343)
Za účelem kontroly nadměrného vyrovnání je vyplacení částky 62 milionů EUR zahrnuto do vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu za období kryté první smlouvou o správě.
(344)
Výpočet nadměrného vyrovnání u první smlouvy o správě lze shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) všech úkolů veřejné služby včetně závazku všeobecné služby (ZVS)
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Převod budov
+
Kapitálový vklad v roce 1997
=
Nadměrné vyrovnání
(345)
U třech následujících smluv o správě výpočet nadměrného vyrovnání bude brát zřetel pouze na náklady a příjmy služeb obecného hospodářského zájmu, které mohly být podle ustanovení těchto smluv předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Náklady a příjmy odpovídající ostatním službám obecného hospodářského zájmu, které podle ustanovení smluv o správě nemohly uplatňovat nárok na podporu, nejsou zohledněny. Protože všeobecná poštovní služba není součástí činností, které jsou příjemci podpory, její možné čisté náklady nebudou zohledněny a tato služba musí být plně financována DPLP z jejích vlastních prostředků v souladu s pověřením veřejnou službou stanoveným ve smlouvách o správě. Činnosti, které jsou podle smluv o správě příjemci vyrovnání ve výši v nich uvedených, zahrnují zejména distribuci tisku (novin a časopisů) a ostatní veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění.
(346)
Z důvodu nízkých sazeb uplatňovaných pro distribuci tisku jsou služby obecného hospodářského zájmu, jež jsou příjemci podpory, celkově ve ztrátě.
(347)
Protože případné nadměrné vyrovnání za určitou danou službu může být použito na financování čistých nákladů vyvolaných jinými úkoly veřejné služby s nedostatečným vyrovnáním, budou všechny náklady a příjmy týkající se služeb obecného hospodářského zájmu v rámci smluv o správě pro účely výpočtu sečteny.
(348)
Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci těchto tří smluv o správě představují celkovou částku ve výši 3,5 miliardy EUR.
(349)
Kromě vyrovnání stanovených ve smlouvách o správě využívala DPLP po celou dobu období, jež je předmětem šetření, výlučných práv svěřených státem na poskytování vyhrazených poštovních služeb. Ačkoliv případné přebytky pocházející z tohoto vyhrazeného odvětví nepředstavují pro účely kontroly státní podpory státní prostředky, a nemohou proto být v případě nadměrného vyrovnání předmětem nařízení o vrácení, mohou a musí být v rámci provádění pravidel o státní podpoře zohledněny při posouzení nezbytnosti a proporcionality každé veřejné podpory poskytnuté tomuto provozovateli na základě vyrovnání za veřejné služby. Při posouzení slučitelnosti vyrovnání poskytnutého DPLP na základě různých smluv o správě podle čl. 106 odst. 2 SFEU budou proto přebytky vytvořené belgickým poštovním provozovatelem v tomto vyhrazeném odvětví odečteny od nákladů služeb obecného hospodářského zájmu, jež mohou uplatňovat nárok na vyrovnání za veřejnou službu podle ustanovení těchto smluv.
(350)
V tomto ohledu je nutno poznamenat, že tato zásada je zanesena v rámci pro SOHZ, který stanoví, že „jestliže byla dotčenému podniku udělena zvláštní nebo výhradní práva spojená se službou obecného hospodářského zájmu, která vytváří zisk nad rámec přiměřeného zisku, nebo požívá-li tento podnik jiných výhod udělených státem, musí být bez ohledu na své zařazení pro účely článku 87 Smlouvy o ES tato práva a tyto výhody rovněž zohledněny a připočítávají se k výnosům podniku“ (116). Tato zásada vyjadřuje podmínku nezbytnosti a proporcionality, jež je součástí čl. 106 odst. 2 SFEU. Podpora vyplacená pro určitou službu obecného hospodářského zájmu nad přebytky, jež jsou výsledkem výhradního nebo zvláštního práva poskytnutého provozovateli a které stačí samy o sobě na pokrytí nákladů jiné služby obecného hospodářského zájmu, není pro poskytování této služby obecného hospodářského zájmu nezbytná. Provozovatel, který vytváří tyto přebytky, již požívá veřejného opatření, jež mu umožňuje plnit službu obecného hospodářského zájmu v podmínkách hospodářské rovnováhy do té míry, že žádné dodatečné vyrovnání není nezbytné.
(351)
Každý přebytek ve vyhrazeném odvětví, který je výsledkem poskytnutého výlučného práva, musí být proto zohledněn při posuzování nezbytnosti předmětných vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu poskytnutá DPLP.
(352)
V analýze nadměrného vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je proto zohledněn každý přebytek vytvořený ve vyhrazeném odvětví (ZVS VO), který přesahuje míru přiměřeného zisku.
(353)
Protože je ale vyhrazené odvětví určeno především na financování všeobecné služby, snižuje každá ztráta vykázaná v jiných oblastech všeobecné služby příspěvek vyhrazeného odvětví k nákladům souvisejících dalších služeb obecného hospodářského zájmu.
(354)
Pro určení přebytků skutečně vytvořených vyhrazeným odvětvím je kromě toho nutno zohlednit náklady, které jsou sice vyvolané závazkem všeobecné služby, které ale nesou činnosti, jež jsou vykonávány mimo oblast všeobecné služby. V souladu s judikaturou ve věci Chronopost jsou náklady maloobchodní sítě rozděleny v analytickém účetnictví DPLP mezi činnosti, které vyžadují využívání sítě, což zahrnuje produkty spadající do veřejné služby, ale nejen je. Řečeno konkrétněji, závazek uložený DPLP udržovat maloobchodní síť určitého rozsahu a hustoty za účelem poskytování všeobecné poštovní služby dostatečné kvality stanovené belgickými orgány vyvolává ztráty u obchodních činností, které nespadají do všeobecné služby, protože část nákladů maloobchodní sítě je v souladu s judikaturou ve věci Chronopost přiřazena obchodním produktům, které maloobchodní síť využívají.
(355)
Omezení týkající se sítě a uložené smlouvami o správě: omezení uložená státem se týkají hustoty a typu poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek), které tvoří maloobchodní síť. Jsou stanovena v po sobě následujících smlouvách o správě. Čtvrtá smlouva o správě (2005-2010) tak stanoví:
a)
obecnou povinnost udržovat síť, jež umožní plnění všeobecné služby a dalších veřejných služeb svěřených DPLP (117);
b)
povinnost zachovat alespoň 1 300 poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek (118));
c)
povinnost zachovat alespoň 589 poštovních úřadů;
d)
navíc maximální vzdálenost po silnici mezi každou pobočkou poštovních služeb nabízející základní sortiment služeb a poštovním úřadem nabízejícím úplný sortiment služeb nesmí přesáhnout 10 km.
(356)
Belgické orgány se domnívají, že zvláštní požadavky na počet a typ poboček poštovních služeb, které tvoří maloobchodní síť DPLP, představují zvláštní povinnost v oblasti územního pokrytí uloženou státem, jež přesahuje požadavky spojené se závazkem všeobecné služby (ZVS). Na tomto základě Belgie soudí, že by stát měl vyrovnávat všechny čisté náklady odpovídající této zvláštní povinnosti územního pokrytí.
(357)
Kvantifikace omezení týkajícího se sítě: za účelem stanovení čistých nákladů, které DPLP vznikají z povinnosti udržovat maloobchodní síť skládající se z alespoň 1 300 poboček poštovních služeb, z nichž je minimálně 589 poštovních úřadů, belgické orgány porovnaly skutečnou maloobchodní síť, jejíž hustota a typ poboček poštovních služeb je uložena státem, s teoretickou maloobchodní sítí, již by DPLP provozovala, pokud by nemusela brát ohled na tato konkrétní omezení. Jinými slovy, teoretická maloobchodní síť je síť, kterou by se DPLP rozhodla provozovat za obchodních podmínek, jestliže by jí stát neuložil závazky veřejné služby.
(358)
Belgické orgány se domnívají, že tuto teoretickou síť by tvořily pouze poštovní přepážky. Poštovní úřady by zmizely. Aby ovšem DPLP mohla nadále obsloužit stejný celkový objem zákazníků, musela by výrazně zvýšit počet poštovních přepážek.
Srovnání mezi skutečnou maloobchodní sítí DPLP a teoretickou sítí v případě neexistence povinností uložených státem
Počet poboček poštovních služeb celkem
Poštovní úřady (a) + poštovní přepážky (b)
(a)
Počet poštovních úřadů
(vyhrazené pobočky poštovních služeb spravované přímo DPLP)
(b)
Počet poštovních přepážek
(pobočky poštovních služeb umístěné v prostorách třetích subjektů)
Skutečná maloobchodní síť DPLP (stav na konci roku 2009)
1 401 =
713 +
688
Teoretická maloobchodní síť v případě neexistence omezení uložených státem (podle belgických orgánů)
[…] =
[…] +
[…]
Povinnost týkající maloobchodní sítě uložená státem
Min. 1 300
Min. 589
Žádná povinnost
(359)
Jak vyplývá z výše uvedené tabulky, skutečná maloobchodní síť DPLP odpovídá požadavkům státu: jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů přesahuje požadovanou míru. Teoretická síť, již by DPLP provozovala, pokud by měla povolení zvolit si svou maloobchodní síť na základě čistě obchodních hledisek, by vypadala naopak zcela odlišně: celkový počet poboček poštovních služeb by se zvýšil, ovšem poštovní úřady spravované DPLP by zmizely.
(360)
Skutečný stav u omezení týkajícího se sítě: je nutno upřesnit, že omezení, které stát uložil DPLP, není jasně prokázáno.
(361)
Zaprvé, síť skutečně udržovaná DPLP je větší, než požaduje stát. Jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů je vyšší než minimální počet požadovaný státem, což by nasvědčovalo tomu, že povinnosti, jež má plnit, DPLP nezatěžují, protože z vlastní vůle udržuje síť v současné velikosti.
(362)
Belgické orgány vysvětlují tento nadbytek poštovních úřadů podmínkou vzdálenosti 10 km, nutností určité bezpečnostní zálohy pro případ neočekávaných uzavření poštovních přepážek a jejich záměrem zvýšit v příští smlouvě o správě požadovaný minimální počet poštovních úřadů na 650, čímž by bylo kontraproduktivní uzavírat kvůli sladění se současně stanoveným počtem poštovní úřady s tím, že se budou za určitou dobu znovu otevírat. Belgické orgány zdůrazňují, že z těchto důvodů nebyla DPLP schopna snížit počet poštovních úřadů ve větší míře, a přiblížit ho tak požadovanému minimálnímu počtu 589. Podle nich je současné uspořádání sítě, jež čítá 713 poštovních úřadů, přes nominální nadbytek poboček poštovních služeb ve skutečnosti určeno požadavky státu.
(363)
Zadruhé, metoda zvolená belgickými orgány spočívá na retropolaci nákladů maloobchodní sítě od roku 2009 do roku 1992. Podobná retropolace vede nutně k metodickým nejistotám. Obchodní model poštovních přepážek neexistuje nutně od roku 1992. Zaměstnanci DPLP se navíc v minulosti skládali hlavně ze statutárních úředníků, u nichž byly mzdové náklady velmi nepružné. Jelikož poštovní přepážky nejsou spravovány zaměstnanci DPLP, platila by DPLP i nadále statutární úředníky, kteří by již nebyli přiděleni na poštovní úřady. Je proto málo pravděpodobné, že by případné uzavření poštovních úřadů na počátku období, jež je předmětem šetření, mohlo vést k přímému snížení mzdových nákladů. Tohoto typu úspor by naopak mohlo být do určité míry dosaženo v roce 2009, kdy počet smluvních pracovníků mezi zaměstnanci stoupl. Vzhledem k postupnému přechodu na zaměstnance s pružnějším statusem a vzhledem k po sobě následujícím zlepšením systému analytického účetnictví lze předpokládat, že účetní údaje z posledních hospodářských roků jsou prosty tohoto typu zkreslení. Ovšem vzhledem ke skutečnosti, že pro společnost bpost nadále pracuje 20 000 státních zaměstnanců a že je nelze ani zaměstnat na poštovních pobočkách a ani propustit, zůstává i dnes nahrazení všech poštovních úřadů poštovními pobočkami nadále teoretickou a nerealistickou možností.
(364)
Belgické orgány nicméně zdůrazňují, že v minulosti byly případné náklady spojené s propuštěním údajně vyrovnávány úsporami na provozních nákladech a prodejem budov, kterých již nebylo potřeba. Pokud jde o spolehlivost údajů za období 1992-2002, belgické orgány tvrdí, že náklady maloobchodní sítě byly ve skutečnosti zřejmě podceněny, protože některé prvky, které by bylo možno považovat za náklady sítě, byly seskupeny pod jinými nákladovými středisky. Slabé stránky metody retropolace proto údajně zmírňují jiné, opatrné předpoklady, které belgické orgány zvolily pro výpočet nákladů za předchozí hospodářské roky.
(365)
Existence zvláštní povinnosti územního pokrytí: i v případě, že by se uznala existence omezení týkajícího se sítě, nejeví se tvrzení belgických orgánů, podle nějž toto omezení provází oddělený úkol územního pokrytí, jako oprávněné. Ukazuje se totiž, že smlouvy o správě neobsahují žádná zvláštní ustanovení, která by stanovila skutečnou povinnost územního pokrytí, jež by byla oddělená a přesahovala by požadavky spojené se závazky všeobecné služby a dalšími závazky veřejné služby. Smlouvy o správě uzavřené mezi DPLP a belgickým státem naopak upřesňují, že omezení týkající se sítě má za jediný cíl zajištění všeobecné služby a dalších služeb obecného hospodářského zájmu (distribuce novin a časopisů, poštovní účty, poštovní poukázky atd.) a náklady sítě nutné pro tento účel jsou již předem zaneseny na účty těchto různých služeb (119). Smlouvy o správě kromě toho nepočítají se žádným mechanizmem na vyrovnání nákladů závazku územního pokrytí. Komise poznamenává, že povinnost stanovit ukazatele výpočtu vyrovnání předem byla vložena do rámce pro SOHZ z roku 2005 a že nadměrné vyrovnání nákladů za služby obecného hospodářského zájmu, jež měla DPLP, bylo zjištěno pro období po roce 2005 (viz 386. bod odůvodnění).
(366)
Je nutno poznamenat, že podle článku 3 směrnice 97/67/ES jsou členské státy povinny uložit svým tradičním poštovním provozovatelům povinnost poskytovat všeobecnou službu v odpovídající kvalitě, a to zejména pokud jde o zeměpisné pokrytí. Toto územní pokrytí, jež v tomto konkrétním případě týkajícím se Belgie existuje, ovšem představuje jen jeden z celé řady aspektů závazku všeobecné služby. Ve smlouvách o správě, kterými je DPLP svěřen úkol všeobecné služby, Komise nezjišťuje žádnou zmínku o dodatečném úkolu, který by nutil tradičního poštovního provozovatele k udržování větší sítě s více úřady, než je nutné pro územní pokrytí vyžadované závazkem veřejné služby a dalšími souvisejícími veřejnými službami, a který by odpovídal logice územní soudržnosti a územního rozvoje. Každý poštovní úřad provozovaný DPLP kvůli zajištění všeobecné služby k územní soudržnosti (120) nepochybně přispívá, ovšem z právního hlediska je povinnost zachovat tento poštovní úřad spojena s nutností zajistit všeobecnou poštovní služby a další související služby v dostatečné kvalitě. Aby bylo možno zmiňovat doplňkový územní úkol, bylo by podle použitelné judikatury nutno, aby DPLP byla pověřena odděleným a jasně definovaným úkolem zachovat přebytečné úřady poštovní sítě, jejíž velikost byla stanovena pro všeobecnou službu. Toto pověření by muselo upřesňovat závazky, náklady z nich vyplývající a také systém financování čistých nákladů dodatečného územního úkolu.
(367)
Komise žádný z těchto prvků ve smlouvách o správě uzavřených mezi státem a DPLP nenalézá. Belgické orgány a DPLP se snaží opravňovat existenci odděleného územního úkolu následně a uměle, když tvrdí, že územní pokrytí stanovené ve smlouvách o správě má dvojí důvod: vyplývá jak z úkolu všeobecné služby, tak z údajného územního úkolu, který závazek všeobecné služby přesahuje. Odpovídající smlouvy ovšem neobsahují žádné ustanovení, které by se zmiňovalo o údajném odděleném územním úkolu, který by DPLP nutil k udržování větší sítě, než jaká je stanovena pro účely poskytování všeobecné služby.
(368)
Je nutno poznamenat, že umělá povaha tvrzení belgických orgánů a DPLP vystupuje rovněž z jejich vlastního uvažování. Aby snížily míru případného nadměrného vyrovnání, by si belgické orgány přály, aby Komise považovala za náklady vyvolané dodatečným územním úkolem, který přesahuje závazek všeobecné služby, rozdíl mezi skutečnými náklady plnohodnotného poštovního úřadu a náklady teoretické poštovní přepážky, jež by jej nahradila. Toto uvažování se neopírá o větší teoretickou síť, kterou by DPLP udržovala kvůli dosažení územních cílů. Omezuje se na zdůraznění nadnákladů vyvolaných pokrytím všeobecné služby, která podle smluv o správě nemá nárok na žádnou podporu. Tuto neexistenci územního cíle potvrzuje skutečnost, že by belgické orgány musely pro poskytování všeobecné služby výrazně zvýšit počet poštovních přepážek, protože tuto službu není možno zajistit s jejich stejným počtem.
(369)
Přesto je možno konstatovat, že, ačkoliv není zřejmě možné přijmout tvrzení belgických orgánů, které zmiňují skutečnou a oddělenou povinnost územního pokrytí, se omezení ohledně sítě uložené belgickým státem, který požaduje udržování sítě umožňující zajistit všeobecnou službu a další veřejné služby, netýká pouze těchto služeb; znamená totiž také dodatečné náklady pro obchodní služby.
(370)
Jak je vysvětleno v 354. bodě odůvodnění, přispívají podle účetnictví podle činností a v souladu s judikaturou ve věci Chronopost ke společným nákladům všechny činnosti, jež maloobchodní síť používají. K nákladům sítě proto přispívají všechny produkty včetně produktů obchodních. Náklady vyplývající z povinnosti uložené státem udržovat poštovní úřady zatěžují obchodní produkty, které zřejmě vykazují neustále ztrátu, a to i když jsou prodávány za tržní cenu. DPLP nabízí své obchodní služby přes síť, protože financují část jejích fixních nákladů, a přispívají tak nepřímo na všeobecnou službu.
(371)
Z hospodářského hlediska by bylo při posuzování nadměrného vyrovnání DPLP smysluplné zohlednit ztráty vykazované obchodními produkty a vyvolané závazky všeobecné služby a dalších veřejných služeb. Má-li DPLP hospodářský zájem využívat maloobchodní síť pro prodej obchodních produktů, vede to z hlediska analytického účetnictví k tomu, že je část nákladů sítě, které by byly jinak přiřazeny veřejné službě, přiřazována obchodním produktům, které jsou kvůli tomu zřejmě ztrátové.
(372)
Výpočet nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě lze proto shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) služeb obecného hospodářského zájmu
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Přebytky navíc pocházející z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (po financování všeobecné služby včetně nadnákladů sítě, které tato služba vyvolá u obchodních služeb)
=
Nadměrné vyrovnání
(373)
Slučitelnost kapitálového vkladu z roku 1997 je nutno posoudit níže v rámci posouzení slučitelnosti ročních vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu, protože se nejedná o zvláštní navýšení kapitálu, ale o platbu související s vyrovnáním přiznaným za úkoly veřejné služby za období 1992-1996.
(374)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2003 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(375)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2006 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(376)
Je nutno poznamenat, že se státní záruka neobjevuje ve smlouvě o správě jako vyrovnání za závazky veřejné služby, takže její slučitelnost nelze posuzovat podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Protože belgické orgány neuvedly žádný jiný právní základ, ze kterého by se mohlo vycházet pro prokázání slučitelnosti, a protože Komise žádný nenašla, představuje opatření provozní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, která proto musí být vrácena.
(377)
Jak již bylo uvedeno, osvobození od daně z příjmů právnických osob neposkytlo DPLP žádnou výhodu, a nepředstavuje proto státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(378)
Osvobození od pozemkové daně a od místních daní představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je ale nutno je považovat za existující podpory, protože byly zavedeny před vstupem v platnost Smlouvy. Je ostatně nutno poznamenat, že tato daňová opatření nejsou ve smlouvách o správě uvedena jako vyrovnání za závazky veřejné služby.
(379)
Daňová osvobození proto nemají vliv na výpočet nadměrného vyrovnání, který je založen na nákladech skutečně nesených DPLP (které již zahrnují důsledky těchto daňových osvobození).
(380)
Daňová osvobození budou proto řešena v rámci odděleného řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (121).
6.3.3.3 Výpočet výše nadměrného vyrovnání
(381)
Výši nadměrného vyrovnání lze vypočítat na základě posouzení uvedeného v pododdílu 6.3.3.2. V souladu s mechanizmem financování veřejné služby zavedeným belgickými orgány ve smlouvách o správě bude nadměrné vyrovnání vypočítáno odděleně pro každé období pověření.
První smlouva o správě: 1992-1996
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Vyvolané náklady sítě
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
[…]
+
Kapitálový vklad (1997)
:
+
62 000
(odložené vyrovnání za SOHZ)
+
Převod budov
:
+
112 209
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Druhá smlouva o správě: 1997-2002
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ZVS NO ve ztrátě)
Přiměřený zisk ZVS NO
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady všeobecné služby, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 286 461
+
Přebytky ZVS VO
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Třetí smlouva o správě: 2003-2005
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
-
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které je nutno financovat vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
677 985
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Čtvrtá smlouva o správě: 2006-2010
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 568 787
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Ostatní opatření
Státní záruka
(v tisících EUR)
Záruka poskytnutá státem v roce 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Podle dohody s belgickými orgány (122) je „nejvyváženější a nejobjektivnější“ metodou pro stanovení časového úseku, který je nutno zohlednit pro výpočet celkového nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě, přístup „smlouva po smlouvě“. Komise nemá námitek proti přijetí žádosti belgických orgánů. Tato metoda nabízí stranám skutečně větší předvídatelnost a právní jistotu, a omezuje tak riziko nadměrného vyrovnání. Každé období bude proto zkoumáno odděleně a z jednoho období na druhé nebude převáděno žádné nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(383)
Belgické orgány ovšem zdůrazňují, že před vstupem v platnost rámce pro SOHZ z roku 2005 uplatňovala Komise ustáleným způsobem celkovou metodu výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání. Na tomto základě belgické orgány konkrétně požádaly, aby se za účelem celkového výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání seskupily roky předcházející roku 2005 (123).
(384)
Komise upozorňuje, že seskupení všech roků by nemělo pro výši nadměrného vyrovnání, které je nutno vrátit, žádné důsledky, protože u tří smluv o správě použitelných před rokem 2005 bylo prokázáno nedostatečné vyrovnání.
(385)
Komise kromě toho poznamenává, že od přijetí rámce pro SOHZ z roku 2005 musí být „ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby“ předem stanoveny v úředním aktu nebo aktech udělujících pověření (124). Jelikož čtvrtá smlouva o správě nestanovila žádné vyrovnání za jakékoliv náklady vzniklé mimo období své platnosti (2006-2010), nelze nedostatečné vyrovnání zjištěné u období nekrytých touto smlouvou vyrovnat případným nadměrným vyrovnáním vyplaceným DPLP.
(386)
Komise dospívá k závěru, že DPLP získala nadměrné vyrovnání ve výši 415 milionů EUR za plnění svého úkolu veřejné služby, a to zejména během období platnosti čtvrté smlouvy o správě. Protože nadměrné vyrovnání představuje neslučitelnou podporu, musí být vráceno.
7. ZÁVĚR
(387)
Převzetí hrazení důchodů, roční převody veřejných prostředků, převod budov, kapitálový vklad v roce 1997, daňová osvobození a státní záruka představují opatření podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože zbavila DPLP nákladů, které běžně zatěžují soukromé podniky.
(388)
Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006 nepředstavují podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože stát jednal v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
(389)
Komise konstatuje, že Belgie provedla opatření protiprávně a porušila tím čl. 108 odst. 2 SFEU, s výjimkou kapitálového vkladu z roku 2003, který byl Komisi před provedením řádně oznámen, a daňových osvobození, která představují existující podpory.
(390)
Převzetí hrazení důchodů nepostavilo DPLP do výhodnějšího postavení než její konkurenty, pokud jde o odvody na sociální zabezpečení. Opatření lze proto prohlásit za slučitelné z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(391)
Roční vyrovnání poskytnutá v rámci čtvrté smlouvy o správě představují neslučitelné podpory z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože se DPLP dostalo nadměrného vyrovnání.
(392)
Záruka poskytnutá státem je neslučitelnou podporou.
(393)
Osvobození od pozemkové daně a osvobození od místních daní představují existující podpory a budou řešeny odděleně v rámci řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení (ES) č. 659/1999.
(394)
V souladu s bodem č. 5 rámce pro SOHZ nejsou tímto rozhodnutím dotčena platná ustanovení Unie v oblasti zadávání veřejných zakázek a hospodářské soutěže,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě převzetí hrazení důchodů poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená Belgií je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Státní podpora ve formě vyrovnání nákladů veřejné služby poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 3
Kapitálové vklady do společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) provedené Belgií v roce 2003 a v roce 2006 nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 4
Státní podpora ve formě státní záruky poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 5
1. Belgie získá zpět neslučitelné podpory poskytnuté v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4.
2. Z částek, které je nutno vrátit, běží úroky počínaje dnem, kdy byly dány k dispozici příjemci, až do jejich skutečného vrácení.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (125) a nařízením (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. Belgie zruší všechny neprovedené platby podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 počínaje dnem přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 se provede s okamžitým účinkem.
2. Belgie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 7
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Belgie Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady prokazující, že příjemci již bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Belgie bude Komisi informovat o vývoji vnitrostátních opatření přijatých s cílem vykonat toto rozhodnutí až do úplného navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4. Na pouhou žádost Komise předloží neprodleně informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro splnění tohoto rozhodnutí. Rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemce navrátil.
Článek 8
Toto rozhodnutí je určeno Belgickému království.
V Bruselu dne 25. ledna 2012.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 25 de enero de 2012
relativa a la medida SA.14588 (C 20/09) ejecutada por Bélgica en favor de De Post - La Poste (actualmente «bpost»)
[notificada con el número C(2012) 178]
(Los textos en lenguas francesa y neerlandesa son los únicos auténticos)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2012/321/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero (1),
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados a que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos, y teniendo en cuenta dichas observaciones (2),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
1.1. DECISIÓN DE LA COMISIÓN DE 2003 ANULADA POR EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(1)
El 3 de diciembre de 2002, las autoridades belgas notificaron (3) a la Comisión una ampliación de capital en favor del operador postal belga De Post - La Poste (en lo sucesivo, «DPLP», actualmente «bpost (4)»). Tras un examen preliminar, la Comisión decidió, el 23 de julio de 2003 (5), no plantear objeciones respecto a la medida notificada. En su Decisión, la Comisión estableció que la aportación de capitales, así como otras medidas en favor de DPLP observadas en la investigación preliminar, no habían supuesto una compensación excesiva de los costes netos soportados por la empresa en la ejecución de sus misiones de servicio público de 1992 a 2002.
(2)
El 27 de noviembre de 2003, la decisión de la Comisión fue impugnada ante el Tribunal de Primera Instancia por Deutsche Post AG y su filial belga, DHL International (6). El 10 de febrero de 2009, el Tribunal de Primera Instancia anuló la Decisión de la Comisión, al concluir que esta había decidido no plantear objeciones a pesar de la existencia de graves dificultades que hubieran debido inducirla a incoar un procedimiento de investigación formal.
(3)
En abril de 2009, Bélgica presentó un recurso (7) (C-148/2009) ante el Tribunal de Justicia contra la anulación por el Tribunal de Primera Instancia de la Decisión de la Comisión, de 23 de julio de 2003, de no plantear objeciones.
(4)
El 22 de septiembre de 2011, el Tribunal de Justicia desestimó el recurso de casación interpuesto por Bélgica, considerando que el Tribunal de Primera Instancia anuló con razón la Decisión de la Comisión de 2003.
1.2. DENUNCIA RELATIVA A LA AYUDA A LA DISTRIBUCIÓN DE LA PRENSA
(5)
En 2005, una serie de empresas privadas belgas de distribución de prensa (8) presentaron una denuncia, en virtud de las normas relativas tanto a los cárteles como a las ayudas estatales, contra un acuerdo de distribución de la prensa celebrado entre las autoridades belgas y DPLP. Dicho acuerdo encomienda a DPLP la misión de servicio público de distribución de la prensa en toda Bélgica y fija las tarifas de dicho servicio, así como la compensación a la que tiene derecho DPLP debido a los costes adicionales que implica el desempeño de esa misión. La denuncia afecta sobre todo a las tarifas de los servicios propuestos por DPLP que, según afirman los denunciantes, son tan bajas que excluyen cualquier intento de competencia.
(6)
Por lo que se refiere a las normas aplicables a las ayudas estatales, los servicios de la Comisión desestimaron la denuncia, puesto que el examen preliminar permitió comprobar que no hubo compensación excesiva de los costes netos adicionales inducidos por dicho servicio público. No obstante, en mayo de 2009, los denunciantes impugnaron esta posición preliminar, facilitaron información adicional y solicitaron a la Comisión que llevara a cabo una investigación pormenorizada.
1.3. CUARTO «CONTRATO DE GESTIÓN» (2005-2010)
(7)
El examen de la denuncia relativa a la compensación concedida por la distribución de la prensa permitió a la Comisión descubrir que, en 2005, Bélgica había celebrado con DPLP un «contrato de gestión», no notificado, que preveía el pago de una compensación por la prestación de servicios de interés económico general (SIEG). Por consiguiente, la Comisión incoó un procedimiento de oficio (9) y envió una solicitud de información a Bélgica en abril de 2007.
(8)
En diciembre de 2007, las autoridades belgas respondieron que consideraban que la compensación del SIEG no constituía ayuda estatal, puesto que se cumplían cada una de las cuatro condiciones enunciadas en la sentencia Altmark (10). Más tarde, remitieron información sobre el cuarto contrato de gestión y, más concretamente, sobre el sistema de contabilidad analítica utilizado a efectos del cálculo de la compensación abonada por el Estado.
(9)
Posteriormente, las medidas contempladas en el procedimiento de oficio y las denuncias se incluyeron en el procedimiento formal de investigación C20/09, incoado el 23 de julio de 2009.
1.4. DECISIÓN DE INCOACIÓN
(10)
Teniendo en cuenta la anulación de la Decisión de la Comisión de 23 de julio de 2003 por el Tribunal de Primera Instancia, y tras haber examinado la información facilitada por las autoridades belgas sobre las medidas en cuestión, la Comisión decidió, el 13 de julio de 2009, incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE (11).
(11)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea. La Comisión emplazó a los interesados a que le formularan sus observaciones.
1.5. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS A LA DECISIÓN DE INCOACIÓN
(12)
Las autoridades belgas remitieron sus observaciones el 13 de agosto de 2009 y las completaron con otras observaciones el 10 de septiembre de 2009, el 12 de octubre de 2009, el 23 de abril de 2010, el 26 de abril de 2010, el 19 de octubre de 2010, el 19 de noviembre de 2010, el 21 de diciembre de 2010, el 18 de enero de 2011, el 17 de febrero de 2011, el 2 de marzo de 2011, el 29 de marzo de 2011, el 11 de abril de 2011, el 10 de mayo de 2011, el 27 de mayo de 2011, el 14 de junio de 2011, el 10 de agosto de 2011, el 26 de agosto de 2011, el 7 de octubre de 2011, el 14 de diciembre de 2011, el 19 de diciembre de 2011, el 20 de diciembre de 2011 y el 26 de diciembre de 2011. Dichas autoridades indicaron que habían interpuesto un recurso de casación el 22 de abril de 2009 contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de febrero de 2009 y aportaron precisiones relativas a la compensación de servicio público y demás medidas ad hoc en favor de DPLP.
1.6. OBSERVACIONES DE TERCEROS REFERENTES A LA DECISIÓN DE INCOACIÓN Y OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LAS OBSERVACIONES FORMULADAS POR TERCEROS
(13)
Deutsche Post AG y DHL Internacional N.V./S.A presentaron observaciones el 28 de agosto de 2009.
(14)
La Vlaamse Federatie van Persverspreiders (en lo sucesivo, «VFP», la Federación Flamenca de Difusores de Prensa) y Prodipresse («Unión de Profesionales de la Difusión de Prensa») presentaron sus observaciones el 28 de agosto de 2009.
(15)
El Belgische Distributiedienst B.V.B.A (en lo sucesivo, «el BD», un competidor de DPLP en el mercado de la distribución de prensa) presentó sus observaciones el 28 de agosto de 2009.
(16)
La Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (Asociación Belga de Editores de Periódicos), presentó sus observaciones el 28 de agosto de 2009.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
2.1. ESTATUTO JURÍDICO Y ACTIVIDADES DE DPLP
(17)
La Poste belga era un organismo estatal («Régie des Postes») hasta 1992, año en que se constituyó como entidad jurídica independiente («entreprise publique autonome»). En 2000, cambió su estatuto jurídico para convertirse en una «sociedad anónima de Derecho público».
(18)
En 2010, DPLP realizó un producto de explotación de 2 318 millones EUR y un beneficio de explotación de 319 millones EUR. A finales de 2010, tenía una plantilla de 33 616 empleados. Como comparación, en 2002 contaba con 42 000 trabajadores. Los gastos de personal representan el 65 % de sus gastos de funcionamiento totales.
(19)
El inversor privado CVC Capital Partners posee una participación minoritaria del 50 % menos una parte. El Estado belga es accionista mayoritario.
2.2. RESUMEN DE LAS MEDIDAS PÚBLICAS EN CUESTIÓN
2.2.1. Misiones de servicio público durante el período 1992-2010
(20)
DPLP ha desempeñado misiones de servicio público en virtud de la ley de servicios postales (12) y de cuatro contratos de gestión sucesivos durante todo el período contemplado por la investigación, es decir, desde 1992 hasta 2010.
2.2.1.1. Obligaciones de servicio público establecidas en los contratos de gestión
(21)
Los contratos de gestión establecen las normas y modalidades de ejecución de las tareas desempeñadas por DPLP en el marco de la ejecución de sus actividades de interés público y fijan la intervención financiera del Estado belga.
(22)
Desde su constitución en 1992, DPLP ha firmado con el Estado belga cuatro contratos de gestión, que abarcan los períodos siguientes (13):
1)
primer contrato: del 14.9.1992 al 31.12.1996;
2)
segundo contrato: del 1.1.1997 al 23.9.2002;
3)
tercer contrato: del 24.9.2002 al 23.9.2005;
4)
cuarto contrato: del 24.9.2005 al 23.9.2010; contrato prorrogado a la espera del nuevo contrato.
(23)
Los contratos de gestión establecen la lista de misiones de servicio público. Las misiones de servicio público previstas por el Estado belga en el actual contrato de gestión son las siguientes (14):
Servicios postales
i)
Servicio postal universal
ii)
Distribución de periódicos
iii)
Distribución de prensa no diaria
iv)
Distribución de impresos electorales
v)
Tarifas especiales para las asociaciones sin ánimo de lucro
vi)
Envíos de cartas sujetos al régimen de franquicia postal (correspondencia real y demás correspondencia especial)
vii)
Servicios postales internacionales
viii)
Paquetes internacionales
Servicios financieros
ix)
Recepción de depósitos en efectivo en una cuenta corriente postal
x)
Emisión de giros postales
xi)
Pago a domicilio de las pensiones de jubilación o de supervivencia y de las asignaciones de las personas con discapacidad
xii)
Pago de los certificados de participación en las elecciones
xiii)
Contabilización de los fondos y títulos de las multas de tráfico
xiv)
Servicios relativos a los permisos de pesca
Venta de sellos de correos
xv)
Venta de sellos de correos
Otros servicios públicos
xvi)
Papel social del cartero
xvii)
Información adecuada al público
xviii)
Impresión y entrega de correo electrónico
xix)
Servicios de certificación de los mensajes
xx)
Prestaciones realizadas para los contables del Estado
xxi)
Venta de timbres fiscales y de timbres para el pago de multas
xxii)
Cooperación en la distribución de paquetes de papeletas de voto
2.2.2. Medidas públicas a las que afecta la investigación
(24)
De 1992 a 2010, DPLP contó con ayuda pública en forma de diversas medidas:
1)
asunción de las pensiones de jubilación: a raíz de la reforma del sistema de pensiones llevada a cabo en 1997, el Estado liberó a DPLP de sus compromisos acumulados en concepto de pensiones de jubilación por un importe de 3 800 millones EUR;
2)
compensación anual del coste de ejecución de las obligaciones de servicio público (15), por un importe total de 5 200 millones EUR en el período 1992-2010;
3)
aportaciones de capital: dos en 1997 (62 millones EUR), una en 2003 (297,5 millones EUR) y una en 2006 (40 millones EUR);
4)
exenciones fiscales: exención del impuesto de sociedades, del impuesto sobre los bienes inmuebles y otros impuestos indirectos y locales;
5)
transferencia de inmuebles: en 1992, se transfirieron a DPLP 63 inmuebles de un valor de 112,2 millones EUR;
6)
garantía concedida por el Estado en 2004, contra una prima de 0,25 %, para un préstamo de 100 millones EUR.
2.2.2.1. Asunción de las pensiones de jubilación
(25)
En 1992, la Régie des Postes se transformó por ley en una empresa pública autónoma (EPA) denominada «De Post-La Poste». En su condición de sucesor legal de la Régie des Postes, DPLP se hizo cargo del activo y del personal de aquella. Este cambio supuso una ruptura importante en lo que se refiere al modelo de empresa:
1)
al contrario que la Régie des Postes, gestionada por el Ministro competente y bajo su autoridad y dirección, a DPLP la gestionaba ahora su Consejo de Administración y su Comité de Gestión, conservando el Gobierno únicamente una facultad de tutela a efectos del cumplimiento de la ley y del contrato de gestión (16);
2)
DPLP era, en principio, responsable de su propio equilibrio financiero, mientras que el presupuesto anual de la Régie des Postes lo establecía, hasta entonces, el Ministro competente, que lo presentaba a la aprobación del Parlamento en un anexo del presupuesto de su propio Ministerio.
(26)
En 1992, DPLP asumió a 43 747 funcionarios, así como la protección jurídica de la que estos gozaban en materia de seguridad de empleo, de pensión y de remuneración (artículo 33 de la Ley de 21 de marzo de 1991).
(27)
En 2008, DPLP empleaba aún a unos 23 500 agentes estatutarios (cuyo estatuto era similar al de los funcionarios), lo que representaba casi dos tercios de todo su personal, tal como se indica a continuación.
Cuadro 1
Regímenes laborales en DPLP
(28)
Entre 1972 y 1996, las pensiones de jubilación se pagaron en virtud de un régimen por reparto. Según este sistema, DPLP reembolsaba al Estado el importe de las pensiones abonadas por este a los antiguos funcionarios jubilados (17) por los derechos de jubilación que habían acumulado desde 1972, año durante el cual la Poste belga se convirtió en una entidad contable separada dentro del Estado (Régie des Postes).
(29)
Nada cambió en el sistema de financiación de las pensiones de jubilación hasta la reforma de las pensiones en 1997. Dicha reforma consistió en ajustar el sistema de pensiones del primer pilar aplicable al personal estatutario de DPLP con el del sector privado: a partir de 1997, DPLP tuvo que abonar a la ONSS (Oficina Nacional de Seguridad Social) una contribución para pensiones que representaba el 8,86 % de los salarios.
(30)
Paralelamente, el Estado aceptó hacerse cargo de las obligaciones de pensión acumuladas por DPLP, que ascendían a 3 800 millones EUR.
2.2.2.2. Compensación anual del coste de ejecución de las obligaciones de servicio público
(31)
Cada contrato establecía el pago de una compensación anual por el Estado por la ejecución de las misiones de servicio público contempladas en el contrato.
(32)
En los tres primeros contratos, la compensación se establecía sobre la base de la diferencia efectiva entre los gastos y los ingresos de las misiones de servicio público. El cuarto contrato de gestión prevé el pago de una compensación fija calculada sobre la base de la diferencia prevista entre el coste soportado por DPLP y los ingresos generados por los usuarios de los servicios públicos, compensación que, no obstante, está sometida a un límite máximo definido en los contratos de gestión (18).
(33)
Los servicios públicos por los que, de conformidad con el actual contrato de gestión (19), DPLP tiene derecho a recibir una compensación del Estado son los siguientes:
Servicios postales
ii)
Distribución de periódicos
iii)
Distribución de prensa no diaria
iv)
Distribución de impresos electorales
v)
Tarifas especiales para las asociaciones sin ánimo de lucro
vi)
Envíos de cartas sujetos al régimen de franquicia postal (correspondencia real y demás correspondencia especial)
Servicios financieros
ix)
Recepción de depósitos en efectivo en una cuenta corriente postal
x)
Emisión de giros postales
xi)
Pago a domicilio de las pensiones de jubilación o supervivencia y de las asignaciones a las personas con discapacidad
xiii)
Contabilización de los fondos y títulos de las multas de tráfico
xiv)
Servicios relativos a los permisos de pesca
Venta de sellos de correos
xv)
Venta de sellos de correos
Otros servicios públicos
xvi)
Papel social del cartero
xx)
Prestaciones realizadas para los contables del Estado
xxi)
Venta de timbres fiscales y de timbres para el pago de multas
(34)
Cabe señalar que el servicio postal universal no puede dar lugar a una compensación con arreglo a los tres últimos contratos de gestión (20). Aunque la distribución de la prensa pueda inscribirse, en general, en el marco del servicio universal, de conformidad con la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (21), las misiones específicas (distribución de periódicos y prensa no diaria) que deben dar lugar a una compensación con arreglo a los contratos de gestión fueron definidas por las autoridades belgas según criterios que los distinguen del servicio postal universal. Esos criterios son: 1) los objetivos de la misión, que van más allá de los objetivos del servicio universal; 2) las condiciones específicas establecidas en los citados contratos, y 3) las disposiciones específicas en materia de tarificación, que difieren de los aplicables a la tarificación del servicio universal.
(35)
Objetivos de la misión: las autoridades belgas consideran que es particularmente importante garantizar una amplia distribución de la prensa escrita en todo el territorio belga para aumentar el nivel de información y la diversidad de opiniones y fomentar la participación del público en el debate político.
(36)
El contrato fija condiciones de explotación precisas: el servicio específico de distribución de la prensa, impuesto a DPLP y que da lugar a una compensación, va más allá del servicio de distribución clásica incluido en el servicio universal. Está sujeto a una serie de condiciones estrictas en cuanto a la calidad y los resultados, que afectan a la hora de la distribución (por ejemplo, la distribución antes de las 7h30), la frecuencia, las opciones de distribución para los editores, la flexibilidad concedida a los editores en lo que se refiere al volumen, así como la continuidad del servicio (incluida una definición estricta de los casos de fuerza mayor).
(37)
Tarificación específica: las tarifas de la misión de distribución de la prensa que dan lugar a una compensación se definen en el marco de negociaciones tripartitas (Estado belga/DPLP/sector de la prensa) y no necesitan recibir la aprobación de la autoridad reguladora, al contrario que las tarifas del servicio público universal. Mientras que las tarifas de servicio público universal se basan en los costes, las tarifas de la misión específica de distribución de la prensa que dan lugar a una compensación son claramente inferiores, a fin de permitir la realización de los objetivos que persigue.
(38)
Los servicios públicos mencionados en el considerando 33 pueden beneficiarse de una compensación de servicio público. Las compensaciones de servicio público abonadas realmente para cada ejercicio son las siguientes:
Primer contrato de gestión
Año
Importe (en EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Segundo contrato de gestión
Año
Importe (en EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Tercer contrato de gestión
Año
Importe (en EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Cuarto contrato de gestión
Año
Importe (en EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Aportaciones de capital
(39)
Capital aportado en 1997: DPLP recibió dos aportaciones de capital, no notificadas, por un importe total de 62 millones EUR. No obstante, las autoridades belgas indicaron posteriormente que esos fondos constituían en realidad compensaciones de servicio público diferidas, que no se habían abonado en su momento a DPLP.
(40)
Capital aportado en 2003: las autoridades belgas procedieron a una aportación de capital en favor de DPLP por valor de 297,5 millones EUR. En su opinión, la aportación se realizó en condiciones aceptables para un inversor privado que operara en las condiciones normales de una economía de mercado; así pues, de conformidad con el principio del inversor privado en una economía de mercado, no constituiría ayuda estatal.
(41)
Capital aportado en 2006: las autoridades belgas llevaron a cabo una nueva aportación de capital por valor de 40 millones EUR. En su opinión, dicha aportación se ajustaba al principio del inversor privado en una economía de mercado, al haber sido efectuada en las mismas condiciones que se aplican a los inversores privados (pari passu).
2.2.2.4. Exenciones fiscales
(42)
Hasta el 31 de diciembre de 2005, DPLP se benefició de la exención del impuesto de sociedades.
(43)
Durante el período cubierto por la investigación, DPLP se benefició de una exención de la contribución territorial sobre los inmuebles utilizados en el marco de la ejecución de servicios públicos, equivalente a una ventaja de […] (23) a […] EUR anuales. Si se hubiera pagado ese impuesto, los costes de los productos (servicio público y productos comerciales) que utilizaban dichos inmuebles habrían sido proporcionalmente más elevados.
(44)
DPLP disfruta también de la exención de otros impuestos indirectos y locales. Las autoridades belgas no pueden estimar el valor exacto de esta ventaja, pero indican que esta medida entra en el ámbito de aplicación de las normas de minimis.
(45)
Las exenciones fiscales son anteriores a la entrada en vigor del Tratado CE en 1958 y se han mantenido sin grandes modificaciones. Si bien se puso fin a la exención del impuesto de sociedades el 31 de diciembre de 2005, las dos últimas medidas siguen vigentes.
2.2.2.5. Transferencia de inmuebles
(46)
En 1992, el Estado belga transfirió 63 inmuebles a DPLP (24), sin contrapartida. DPLP los utilizaba ya, incluso si legalmente pertenecían al Estado. El valor total de estos bienes se estimó en 112,2 millones EUR (25). Dichos inmuebles eran distintos de los activos iniciales, a los que se sumaban, que se habían disociado de los bienes de propiedad estatal cuando la Poste se convirtió en un organismo estatal («la Régie des Postes») distinto en 1971. La Régie des Postes poseía ya legalmente los activos que habían sido asentados en su balance. En cambio, estos inmuebles adicionales transferidos en 1992 tenían por objetivo compensar la carga de las pensiones de jubilación, que seguía recayendo en DPLP en el momento en que esta cambió su estatuto de organismo estatal por el de empresa pública autónoma.
(47)
Las autoridades belgas alegan que la transferencia de estos inmuebles se inscribía únicamente en el marco de una reorganización interna de los bienes pertenecientes al Estado y no constituía una ventaja. Según ellas, estos inmuebles ya eran utilizados por La Poste belga antes de que esta se convirtiera en DPLP en 1992 (y, por lo tanto, eran ya utilizados por la Régie des Postes).
2.2.2.6. Garantía del Estado
(48)
A DPLP se le concedió la posibilidad de solicitar una garantía pública para sus empréstitos contra una prima del 0,25 %.
(49)
Durante el período contemplado por la investigación, solo se recurrió a esa garantía una sola vez, para un préstamo de 100 millones EUR concedido por el Banco Europeo de Inversiones (BEI). El acuerdo firmado entre DPLP y el BEI el 22 de diciembre de 2004 permitía a DPLP utilizar la línea de crédito del BEI hasta el 10 de junio de 2008. Haciendo uso de esa posibilidad, DPLP solicitó un importe de 100 millones EUR el 8 de noviembre de 2007, importe que recibió efectivamente el 5 de diciembre de 2007. DPLP se comprometió a reembolsar el préstamo en 11 tramos anuales iguales de 9,09 millones EUR, aproximadamente. El primer tramo debe ser abonado el 5 de diciembre de 2012 y el último el 5 de diciembre de 2022. Los intereses se pagan trimestralmente (5 de diciembre, 5 de marzo, 5 de junio y 5 de septiembre). El tipo de interés se calcula sobre la base del tipo Euribor a tres meses, menos 37 puntos básicos.
3. DESCRIPCIÓN DE LOS MOTIVOS QUE CONDUJERON A LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO EN 2009
(50)
Basándose en la sentencia Altmark (26), la Comisión consideró que las compensaciones de servicio público abonadas desde 1992, así como las exenciones fiscales, las aportaciones de capital, la garantía del Estado y la transferencia de inmuebles anteriormente mencionados, podían constituir ayuda con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(51)
Las ayudas estatales consistentes en compensaciones de los costes relativos a las obligaciones de servicio universal pueden declararse compatibles en virtud del artículo 106, apartado 2, del TFUE si son necesarias para la ejecución de dichos servicios y no afectan al desarrollo de los intercambios en forma contraria al interés de la Unión Europea.
(52)
En la decisión de incoación de 2009, la Comisión se preguntaba sobre la necesidad y la proporcionalidad de las medidas de ayuda concedidas a DPLP a efectos del desempeño de sus misiones de servicio público.
(53)
Por lo que se refiere al cálculo de la compensación excesiva en virtud del artículo 106, apartado 2, del TFUE, la Comisión consideró que se habían tenido en cuenta el conjunto de ingresos y costes por las obligaciones de servicio público, asegurándose de que no hubiera compensación excesiva por las misiones de servicio público. A efectos de dicho cálculo, conviene comprobar la solidez de la metodología contable utilizada para determinar los costes imputables a los servicios de interés económico general, así como tener en cuenta el conjunto de los costes netos del servicio público y de las ayudas adicionales concedidas, cualquiera que sea su forma.
(54)
Respecto a la financiación por el Estado de las pensiones de los funcionarios, la Comisión se preguntaba en qué medida el hecho de quedar liberada de sus obligaciones en materia de pensiones de jubilación situaba a DPLP en una situación comparable a la de sus competidores en lo que se refiere a las cotizaciones a la seguridad social.
(55)
Con arreglo al enfoque adoptado por la Comisión en su Decisión sobre la financiación pública del coste de las pensiones de los funcionarios que trabajaban para La Poste francesa (27), era preciso examinar si la medida era compatible con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE y, a tal efecto, determinar en qué medida los costes de seguridad social abonados por DPLP tras haber quedado liberada de esas obligaciones eran comparables a los soportados por sus competidores.
4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
4.1. OBSERVACIONES DE VFP Y DE PRODIPRESSE
(56)
El 28 de agosto de 2009, VFP y Prodipresse comunicaron sus observaciones sobre el sistema de distribución de la prensa aplicado por DPLP.
(57)
Con arreglo a la denuncia que habían presentado anteriormente, VFP y Prodipresse subrayaron los falseamientos de la competencia resultantes de las tarifas poco elevadas que aplicaba DPLP para la distribución de la prensa, que impedían toda competencia de otros operadores del mercado.
(58)
VFP y Prodipresse indicaron que los precios aplicados por DPLP se fijaban en negociaciones tripartitas entre DPLP, los editores y el Estado. En su opinión, las pérdidas sufridas por DPLP debidas a sus precios inferiores a los del mercado son compensadas por el Estado en el marco de la compensación por los SIEG. Si bien DPLP es la beneficiaria directa de esa ayuda, también los editores de periódicos se benefician de ella de manera indirecta.
(59)
VFP y Prodipresse consideran que DPLP podría disfrutar de una compensación excesiva por el sistema de distribución de la prensa, compensación excesiva que esta utilizaría para financiar sus otras actividades.
4.2. OBSERVACIONES DE LA ASOCIACIÓN BELGA DE EDITORES DE PERIÓDICOS
(60)
El 28 de agosto de 2009, la Asociación Belga de Editores de Periódicos remitió sus observaciones. Con tal motivo, destacó la importancia, para la democracia y la igualdad, de un sistema eficaz de distribución de periódicos en todo el territorio belga, a precios razonables y uniformes, que permita que los abonados reciban temprano sus periódicos.
4.3. OBSERVACIONES DE DEUTSCHE POST AG Y DHL INTERNATIONAL
(61)
El 28 de agosto de 2009, Deutsche Post AG y DHL International presentaron sus observaciones, en las que insistían en la necesidad de examinar la asunción de obligaciones de DPLP en materia de pensiones y, en particular, de asegurarse de la conformidad de esta medida con la práctica anterior, controlar la conformidad con el mercado de las aportaciones de capital, comprobar que la distribución de costes se ajustaba a la sentencia Chronopost y, por último, examinar la transferencia de inmuebles.
4.4. OBSERVACIONES DE BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
El 28 de agosto de 2009, Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (en lo sucesivo, «BD»), que forma parte del grupo TNT, comunicó sus observaciones. BD es un competidor de DPLP y, en particular, de su filial responsable de la distribución de prensa, Deltamedia, en el mercado de la distribución de periódicos y prensa no diaria. De acuerdo con la denuncia que había presentado anteriormente, BD destacó que DPLP aplicaba precios inferiores a sus costes en lo que se refiere a la distribución de periódicos. Las pérdidas sufridas por DPLP eran financiadas, según ella, por las subvenciones públicas. Los precios bajos dificultaban cualquier competencia con DPLP.
(63)
Según BD, DPLP habría infringido la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (28), así como el artículo 7 de la Directiva 97/67/CE. BD albergaba también dudas sobre la existencia de una ayuda en virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE y sobre la compatibilidad de la compensación de los costes de los SIEG en virtud del artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(64)
BD se preguntaba si la distribución de periódicos podía calificarse de SIEG, dado que, en la mayoría de los Estados miembros, dicha actividad está abierta a la competencia, sin intervención del operador postal.
(65)
BD se preguntaba también si una subvención reservada exclusivamente al operador postal constituía el medio más adecuado de apoyar la distribución de periódicos en vez de prestar ayuda a los editores, que podrían conseguir entonces los servicios de distribución en el mercado libre, lo que permitiría que compitieran distintos prestadores.
(66)
BD se preguntaba sobre la necesidad de los costes, incluso si se aprobaba la misión de distribución de periódicos encomendada a DPLP. Según BD, DPLP incurre en costes mucho más elevados que los de los demás operadores, lo que aumenta el nivel de subvenciones necesario. En este sentido, las subvenciones no serían proporcionadas, ni estarían justificadas.
(67)
Por último, BD estima que los costes de DPLP asumidos por el Estado podrían incluir costes de inversión que no serían necesarios para la prestación del SIEG, dado que DPLP podría haber utilizado infraestructuras creadas para otros servicios. Asimismo, las campañas de promoción en favor de productos comerciales podrían haber sido financiadas con la subvención pública.
5. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS
5.1. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LA ASUNCIÓN DE LAS PENSIONES DE JUBILACIÓN
(68)
Las autoridades belgas alegan que, de acuerdo con el enfoque seguido en la sentencia Combus (29), la asunción de los compromisos en materia de pensiones de jubilación no constituye una ayuda estatal, dado que libera a La Poste belga de una carga anormal, no de una carga que normalmente recae en el presupuesto de una empresa.
(69)
Dicha carga anormal se derivaría de los costes salariales más elevados del personal estatutario y de la falta de flexibilidad en el plano operativo, que impide a DPLP reducir en la medida que desearía el número de funcionarios entre su personal.
(70)
Las autoridades belgas señalan tres causas de la falta de flexibilidad:
1)
la seguridad de empleo de los funcionarios;
2)
la falta de movilidad interna;
3)
la falta de acceso al paro temporal.
(71)
Seguridad de empleo de los funcionarios: DPLP alega que su personal estatutario es contratado de facto por un período indefinido. DPLP no está en condiciones de poner fin a los contratos de su personal estatutario, excepto por motivo grave o malos resultados recurrentes. Incluso en tal caso, el procedimiento de despido está sujeto a requisitos especialmente gravosos.
(72)
Además, el Consejo de Estado (jurisdicción administrativa belga competente para el personal estatutario, mientras que el personal contractual es competencia de los tribunales de trabajo) se ha mostrado propenso a favorecer al personal estatutario fijando una norma estricta a efectos del establecimiento de un «motivo válido». De ello se desprende que DPLP no está en condiciones de despedir a su personal estatutario, ya sea individualmente o de forma colectiva, por razones económicas o técnicas.
(73)
Por consiguiente, la rescisión de un contrato de trabajo no constituye un instrumento de gestión que permita reconfigurar la composición del personal en función de las necesidades operativas reales. Asimismo, la imposibilidad de efectuar despidos por motivos económicos limita considerablemente los medios de que dispone DPLP para resolver problemas tales como la escasa movilidad o los salarios y las ventajas del personal estatutario, más elevados que los habituales en el mercado. Además, el personal estatutario no está habilitado para solicitar una transferencia automática a la administración pública y DPLP no puede imponer dicha transferencia.
(74)
Esto significa que la reducción del personal estatutario se limita fundamentalmente a los ceses voluntarios, poco numerosos, y a las bajas naturales.
(75)
Falta de movilidad interna: aparte de la imposibilidad de DPLP de reducir el personal estatutario en los ámbitos en que la demanda de servicios ha disminuido, las posibilidades de que dispone para reasignar su personal estatutario en su organización, habida cuenta de sus necesidades, están sujetas a estrictas limitaciones.
(76)
Elementos como la pertenencia lingüística, las cualificaciones, la antigüedad y la clasificación funcional hacen que DPLP sea en gran medida incapaz de reasignar a su personal que trabaja en ámbitos en los que disminuyen las necesidades de personal, por ejemplo debido a la disminución del correo tradicional, a sectores con escasez de personal debido, entre otras cosas, a las vacantes por jubilación o al aumento de la demanda.
(77)
En otras palabras, debido a la rigidez del «Estatuto», DPLP es en gran medida incapaz de reasignar al personal estatutario en función de sus necesidades o de compensar un desequilibrio entre los ámbitos de actividad en los que sobra personal y aquellos en los que falta. Paradójicamente, para satisfacer las necesidades observadas en los sectores en los que falta personal, DPLP debe contratar personal temporal o contractual, manteniendo al mismo tiempo a su personal estatutario excedentario en los sectores con demasiado personal.
(78)
Falta de acceso al paro temporal: además, DPLP no puede enviar a su personal estatutario al paro temporal («paro económico»), como pueden hacer los operadores del sector privado cuando escasea el trabajo.
(79)
Costes salariales más elevados: cuando la Régie des Postes se convirtió en una empresa pública autónoma en 1992 y pasó a llamarse DPLP, el personal estatutario disfrutaba de unos salarios y unas ventajas mucho más elevados que el personal contractual del sector privado. Desde 1992, los aumentos salariales automáticos en función de la antigüedad y el importante poder de negociación de los sindicatos han contribuido a mantener los salarios y las ventajas en esos niveles comparativamente más altos.
(80)
Además de unos salarios y unas ventajas superiores a los que percibe el personal contractual, los agentes estatutarios disfrutan de 4 a 11 días de vacaciones remuneradas adicionales (30), lo que aumenta los costes soportados por DPLP. Estos elementos que caracterizan al personal estatutario han dificultado la gestión por parte de DPLP del coste unitario del personal estatutario, sensiblemente superior al de los agentes contractuales del sector privado.
(81)
Desde que DPLP se hizo cargo del personal estatutario de la Régie des Postes en 1992, sus directivos han reconocido que ese personal, con sus costes salariales más elevados y su rigidez operativa, constituye una desventaja estructural cada vez más difícil de soportar según iba avanzando la liberalización del mercado postal. Por lo tanto, DPLP dejó de contratar agentes estatutarios en 1998. Las bajas naturales, debidas básicamente a las jubilaciones, han conducido a una disminución del personal, en términos absolutos, que pasó a 23 538 personas en 2008.
(82)
Dado que la reducción del personal estatutario depende principalmente de la tasa de bajas naturales en el contexto de la actual pirámide de edad, su progresión ha sido lenta y, con toda probabilidad, seguirá siéndolo hasta 2030, es decir, mucho después de la plena liberalización del mercado postal, como muestra el cuadro siguiente.
Cuadro 2
Evolución del personal estatutario de DPLP
(83)
Así pues, las autoridades belgas consideran que el personal estatutario de DPLP representa una grave desventaja en los planos operativo y de los costes frente a los operadores privados y que el Estado ha liberado a DPLP de una carga anormal que no soportan sus competidores.
(84)
Según ellas, la medida no constituye ayuda estatal y la línea de conducta adoptada por la Comisión en la Decisión de incoación, de acuerdo con anteriores asuntos relativos a regímenes de pensiones [EDF (31), La Poste (Francia) (32), Royal Mail (33)], no sería, pues, necesaria en el caso de DPLP.
(85)
No obstante, las autoridades belgas alegan que la posible aplicación de dicho método a DPLP llevaría a concluir que la parte de los costes de seguridad social, en porcentaje de los costes salariales, soportada por DPLP, equivale a la de sus competidores.
5.2. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LA COMPENSACIÓN ANUAL DE LOS COSTES DE SERVICIO PÚBLICO
(86)
Las autoridades belgas remitieron los datos contables (34) de DPLP y expusieron los principios de contabilidad analítica aplicados por DPLP.
(87)
Alegan, en primer lugar, que la compensación de servicio público abonada anualmente no constituye ayuda, en la medida en que se ajusta a la jurisprudencia Altmark.
(88)
Alegan también que, si la compensación por servicio público constituyera ayuda, es compatible, pues no representa una compensación excesiva de los costes netos soportados por DPLP en el marco de la ejecución de sus misiones de servicio público. Los cálculos presentados por las autoridades belgas ponen de manifiesto, según ellas, una compensación insuficiente de los costes soportados por DPLP.
(89)
Por último, las autoridades belgas indican que algunas de las medidas constituyen ayuda existente. Véase, a este respecto, la sección sobre ayudas existentes [considerandos 6.3.2 y siguientes).
5.3. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LAS APORTACIONES DE CAPITAL
5.3.1. Capital aportado en 1997
(90)
En una carta dirigida a la Comisión el 12 de agosto de 2009, las autoridades belgas indican que se deben considerar las aportaciones de capital realizadas en 1997, por un importe total de 62 millones EUR, como compensación diferida por obligaciones de servicio público.
5.3.2. Capital aportado en 2003 y 2006
(91)
Según las autoridades belgas, las ampliaciones de capital realizadas en 2003 y 2006 se basaban en un plan estratégico (35), cuyo objetivo último era mejorar la competitividad y la rentabilidad de la empresa en el contexto de la liberalización progresiva del mercado postal.
(92)
Dicho plan estratégico perseguía dos objetivos principales:
1)
mejorar la productividad a fin de garantizar la competitividad y la rentabilidad en un entorno de mercado más liberalizado;
2)
hacer evolucionar a DPLP hacia una lógica de mercado, abriendo su capital a los inversores privados, es decir, conseguir y mantener los niveles de rendimiento requeridos para atraer a inversores privados y liberar el potencial de rentabilidad de la empresa.
(93)
Capital aportado en 2003: según las autoridades belgas, la ampliación de capital de 2003 tenía por objetivo reforzar los fondos propios de DPLP, habida cuenta de los importantes compromisos financieros que había contraído con vistas sobre todo a la construcción de cuatro nuevos centros de clasificación y a la modernización de un centro existente, a la optimización de los turnos de distribución del correo y a la automatización.
(94)
Además, las autoridades belgas alegaron que los fondos inyectados cubrían también gastos de personal derivados de la disminución del número de empleados debida a un régimen de jubilación anticipada, a la reducción del tiempo de trabajo y al aumento de los salarios de los nuevos miembros del personal.
(95)
Dichas medidas habrían aportado garantías razonables de una mayor rentabilidad en el período 2003-2007 que respondía a las necesidades de los inversores privados. Así pues, cuando decidió efectuar una inversión de capital, el Estado belga, como único accionista de DPLP en 2003, habría actuado guiado por perspectivas de rentabilidad, dentro de una lógica que respetaba plenamente el principio del inversor privado en una economía de mercado.
(96)
El 5 de agosto de 2009, las autoridades belgas alegaron además que las previsiones de rentabilidad mostraban que la aportación de capital se había efectuado en condiciones conformes al principio del inversor en una economía de mercado, dado que el rendimiento previsto superaba el que un inversor privado habría exigido. Esas previsiones no eran poco realistas, puesto que la rentabilidad efectiva obtenida entre 2003 y 2008 fue claramente superior a la rentabilidad prevista.
(97)
Las autoridades belgas precisaron que la aportación de capital de 2003 y la anulación, en 2005, de los créditos del Estado en las cuentas de DPLP no estaban relacionadas en modo alguno. Dicha anulación, efectuada en otro momento, constituía una operación contable normal, dado que el Estado había indicado claramente que esos créditos no iban a pagarse a DPLP. Los importes finales anulados en el marco del saneamiento del balance de 2005 diferían de los importes de la aportación de capital de 2003 y de las pérdidas acumuladas a finales de 2002.
(98)
Capital aportado en 2006: las autoridades belgas alegan que la aportación se ajusta al principio del inversor privado en una economía de mercado, ya que se efectuó en condiciones equivalentes (pari passu) a las aplicadas para un inversor privado, es decir, Post Invest Europe SA, que invirtió 300 millones EUR. El Estado y el inversor privado adquirieron nuevas acciones, lo que permitió al nuevo inversor obtener 50 % de las acciones menos una parte, conservando el Estado el 50 % de las acciones más una parte (36).
(99)
Para determinar el precio de las nuevas acciones emitidas, el banco de inversión al que se dirigieron las autoridades belgas consideró que el valor total de DPLP estaba comprendido entre […] y […] EUR. El Estado consideró finalmente que el valor del conjunto de la empresa, antes de las aportaciones de capital, era de […] EUR. Las autoridades belgas reconocen que los resultados posteriores de DPLP fueron superiores a las hipótesis formuladas en el momento de la estimación.
(100)
La ejecución del plan estratégico permitió, según las autoridades belgas, hacer de DPLP uno de los operadores más eficaces de Europa. DPLP habría realizado notables progresos de rentabilidad, eficiencia (37) y calidad manteniendo a un nivel razonable los precios facturados a los clientes.
5.4. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LAS EXENCIONES FISCALES
(101)
En su declaración de 12 de agosto de 2009, las autoridades belgas admiten que DPLP no estaba sujeta al régimen del impuesto de sociedades, sino a un impuesto sobre los beneficios (es decir, el impuesto de las personas jurídicas) hasta el 27 de diciembre de 2005. Alegan, sin embargo, que durante el período 2003-2005, DPLP no se benefició de ese régimen fiscal: en efecto, si hubiera estado sujeta al impuesto de sociedades, hubiera podido transferir las pérdidas registradas en el pasado y, por lo tanto, no habría debido pagar el impuesto de sociedades durante ese período.
(102)
Alegan además que, durante el período 2003-2005, DPLP tuvo que pagar 2 millones EUR de impuestos sobre sus beneficios.
(103)
A partir del ejercicio 2006, DPLP tuvo que pagar el impuesto de sociedades sin poder transferir sus pérdidas anteriores. Las autoridades belgas evalúan el crédito fiscal sacrificado en dicha fecha en 51,87 millones EUR.
(104)
De ello concluyen, pues, que DPLP no obtuvo ningún beneficio neto de la exención del impuesto de sociedades antes de 2006.
(105)
Las autoridades belgas precisan que DPLP disfruta de la exención del impuesto sobre las rentas obtenidas de los bienes inmuebles utilizados para la ‘prestación de un servicio de interés público.
(106)
Dichas autoridades estimaron la ventaja neta percibida por DPLP, que, según ellas, solo representa una parte limitada de los costes adicionales que soporta, habida cuenta de su obligación de mantener una red postal caracterizada por una densidad territorial estrictamente definida, obligación que no ha sido objeto de ninguna otra compensación.
(107)
Las autoridades belgas explican que DPLP goza de ciertas exenciones de impuestos indirectos y locales. Afirman que tales exenciones tienen una incidencia neta de minimis.
5.5. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LA TRANSFERENCIA DE INMUEBLES
(108)
En su declaración de 12 de agosto de 2009, las autoridades belgas confirmaron que, en el momento de su transformación en empresa pública autónoma, se transfirieron a DPLP cierto número de edificios. Dichos edificios eran ya utilizados por DPLP desde 1971 y eran necesarios para el cumplimiento de su misión de servicio postal.
(109)
Las autoridades belgas alegan que la transferencia de esos inmuebles no confirió ventaja alguna a DPLP, dado que esta los utilizaba ya en el marco de su misión de servicio público. En otras palabras, solo se trataba, según ellas, de una reorganización de bienes públicos.
5.6. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LA GARANTÍA DE LOS EMPRÉSTITOS POR EL ESTADO
(110)
En su declaración de 12 de agosto de 2009, las autoridades belgas alegaron que DPLP no disfruta automáticamente de una garantía del Estado para sus empréstitos. Si DPLP solicitara dicha garantía, debería recibir el aval de las autoridades belgas y abonar una prima anual del 0,25 % al Tesoro Público.
(111)
Durante el período considerado, DPLP solo recurrió una vez a la garantía pública.
(112)
Las autoridades belgas consideran que una prima del 0,25 % es adecuada, habida cuenta de la situación financiera de DPLP y de la escasa probabilidad de impago por parte de DPLP. Consideran, por otra parte, que los tipos concedidos por el mercado para un préstamo similar sin garantía del Estado habrían sido hasta 40 puntos básicos más elevados.
5.7. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LAS OBSERVACIONES FORMULADAS POR LOS INTERESADOS
(113)
En su declaración de 12 de octubre de 2009, las autoridades belgas alegan que únicamente las declaraciones de BD y de FVP/Prodipresse contienen elementos determinantes. Tales elementos se refieren, en particular, a la distribución temprana de periódicos y prensa no diaria.
(114)
Las autoridades belgas alegan que, en contra de lo que señala BD, la adjudicación de la prestación de los servicios postales no reservados (como la distribución de la prensa) no entra en el ámbito de aplicación de la normativa de la UE sobre contratación pública (Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (38)).
(115)
Aducen además que la distribución de periódicos y prensa no diaria, que constituye un servicio de interés económico general, no infringe la legislación de la Unión sobre la liberalización del mercado postal.
(116)
Las autoridades belgas indican también que esa adjudicación no es una decisión arbitraria. Según ellas, DPLP es la única empresa que puede cumplir las condiciones y obligaciones impuestas al proveedor de este tipo de servicios.
(117)
Las autoridades belgas afirman que, en contra de lo que alega BD, DPLP no disfrutó durante el período 2002-2008 de una compensación excesiva de los costes vinculados a la ejecución del servicio de distribución de periódicos y prensa no diaria.
(118)
No comparten la opinión de FVP/Prodipresse, según la cual DPLP ha exagerado sus inversiones y costes adicionales vinculados a la ampliación de la cobertura nacional avanzada, aumentándola de 82 a 100 %. Dado que el 18 % afecta principalmente a las regiones alejadas, los gastos de personal de DPLP aumentaron de forma no proporcional y DPLP tuvo que adquirir vehículos de transporte para largas distancias, caracterizados por unos costes de amortización elevados.
(119)
Por último, las autoridades belgas alegan que los costes de su campaña publicitaria no se tuvieron en cuenta al calcular la compensación que DPLP recibió del Estado por la distribución avanzada de la prensa.
(120)
BD indica que, manifiestamente, DPLP no resulta eficiente en relación con los costes. Las autoridades belgas refutan dicho argumento, destacando que no tiene plenamente en cuenta los elevados costes adicionales vinculados a la distribución avanzada de la prensa y que olvida los importantes esfuerzos realizados por DPLP para controlar sus costes y aumentar su productividad.
(121)
Según BD, los costes de Deltamedia son inferiores a los de DPLP. Según las autoridades belgas, esta situación es imputable a los siguientes elementos:
a)
Deltamedia no ofrece una cobertura nacional;
b)
Deltamedia trabaja con distribuidores independientes;
c)
el servicio prestado por Deltamedia es más sencillo, ya que solo trabaja con un número limitado de editores asociados a un solo grupo de prensa;
d)
los editores entregan los periódicos inmediatamente en los puntos de distribución.
5.8. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LA AYUDA EXISTENTE
(122)
En su declaración de 21 de diciembre de 2010, las autoridades belgas indican que algunas de las medidas a las que afecta la investigación constituyen ayudas existentes.
(123)
En primer lugar, las autoridades belgas alegan que las exenciones fiscales de las que gozaba DPLP son anteriores a la adhesión de Bélgica a la Unión Europea y, por lo tanto, constituyen ayudas existentes.
(124)
En segundo lugar, las autoridades belgas argumentan que la subvención anual abonada a DPLP data de antes de 1999, es decir, de antes de la liberalización del mercado postal y, por lo tanto, constituye una ayuda existente. Asimismo, en caso de que constituyeran ayudas estatales, las aportaciones de capital realizadas antes de 1999 no deberían considerarse como ayudas existentes.
(125)
En tercer lugar, las autoridades belgas sostienen que, debido al plazo de prescripción de diez años, todas las medidas adoptadas antes del 13 de julio de 1999 (10 años antes de la incoación del procedimiento de investigación formal en el presente asunto) constituyen ayudas existentes, dado que la anterior anulación por el Tribunal de Primera Instancia habría implicado también la anulación de todos los actos de investigación anteriores de la Comisión. Por el contrario, alegan que, dado que la Comisión inició su primer acto de investigación en diciembre de 2002, no procede incluir en la investigación las medidas aplicadas antes de diciembre de 1992. Esto afectaría a la transferencia de inmuebles y a la primera subvención anual abonada en 1992.
6. EVALUACIÓN
6.1. OBSERVACIONES PRELIMINARES SOBRE EL SISTEMA DE CONTABILIDAD ANALÍTICA DE DPLP
(126)
El artículo 14 de la Directiva 97/67/CE, modificada por la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE en relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales comunitarios (39) (la Tercera Directiva Postal) exige que los operadores postales lleven una contabilidad analítica que establezca una clara distinción entre, por una parte, los servicios y productos que forman parte del servicio universal y, por otra, los servicios y productos que no forman parte del mismo. Su contabilidad deberá asignar directamente los costes directos de los productos y asignar directa o indirectamente los costes comunes y, en particular, imputar de manera conveniente los costes comunes necesarios para prestar tanto servicios universales como no universales. La contabilidad analítica de DPLP consiste en un método de contabilidad por actividades (CPA), que imputa todos los gastos de funcionamiento, hasta el nivel del resultado antes de intereses e impuestos (EBIT), a los diferentes productos, de conformidad con el método de asignación completa de los costes (FDC). La contabilidad analítica cubre el conjunto de los costes de explotación y de las entidades organizativas de DPLP. En 2009, los productos comerciales representaban el […] % del volumen de negocios de DPLP, frente al […] % de los productos vinculados al servicio público.
(127)
El método de contabilidad analítica consta de tres niveles: los recursos, las actividades y los productos. Tiene por objeto determinar la parte de los costes imputables a cada producto.
(128)
Los costes se dividen en 398 tipos de costes diferentes y 3 954 centros de responsabilidad. A efectos contables, estos se agrupan en 34 grupos de recursos y 108 grupos de códigos. Existen 986 actividades diferentes.
(129)
Los costes de los recursos se imputan a las actividades en función de su naturaleza: los «recursos directos» se asocian directamente a una actividad específica, mientras que los «recursos indirectos» contribuyen a varias actividades y se imputan mediante claves de reparto que reflejan el grado de utilización de los recursos en cuestión para cada actividad. Por último, la contribución global a la actividad incluye los gastos generales que no pueden imputarse a actividades específicas; estos gastos se imputan, pues, por igual a todos los productos sobre la base del precio de coste incrementado.
(130)
Las 986 actividades diferentes forman los elementos constitutivos de la cadena de valor de cada producto. Una parte de los costes relativos a una actividad determinada se asigna a los productos en función del uso de la actividad en cuestión en cada producto. Los costes de las actividades no operativas se asignan en primer lugar a actividades de explotación que contribuyen directamente a los productos.
(131)
En la última fase del proceso, los costes de las actividades se imputan finalmente a cada producto según una clave de reparto que se basa generalmente en el volumen. En otras palabras, todos los productos que utilizan una actividad se contabilizan con una parte de los costes de esa actividad proporcional al volumen de utilización de esta.
(132)
La Comisión considera que el método de contabilidad analítica actualmente aplicado por DPLP es satisfactorio, dado que asigna correctamente todos los costes con un nivel de adecuación suficiente. No obstante, la Comisión observa que DPLP ha puesto a punto este método progresivamente, por lo que cabe pensar que los datos contables que datan del principio del período cubierto por la investigación, aunque sean globalmente fiables, no son tan detallados como los del sistema contable actual.
(133)
En marzo de 2011, las autoridades belgas presentaron a la Comisión una modificación retroactiva del método de contabilidad analítica de DPLP con vistas a un reparto diferente de determinados costes entre actividades comerciales y actividades de servicio público. La modificación prevista por las autoridades belgas afecta a la última fase de la asignación de costes cuando los productos se contabilizan con costes proporcionales a su volumen de utilización de cada actividad.
(134)
La modificación cambia el método de asignación de los gastos de explotación a los productos que DPLP aplicaba hasta ahora. A raíz de dicha modificación, algunos costes relacionados con los productos comerciales pasarían al ámbito de los servicios públicos, lo que ampliaría la base de los costes de los servicios públicos. Debido a ello, se atribuirían a los servicios públicos […] EUR anuales de media de costes actualmente imputados a los productos comerciales. Los demás aspectos de la metodología de contabilidad analítica seguirían siendo los mismos.
(135)
Las autoridades belgas indican que, por su propia naturaleza, los costes de determinadas actividades se fijan a cierto nivel, determinado por las necesidades del servicio público. En otras palabras, los costes de esas actividades utilizadas con fines de servicio público permanecerían inalterados aunque no las utilizara ningún producto comercial. En la medida en que un producto comercial no ha causado la actividad en cuestión, el producto no debería soportar el coste de explotación relacionado con esa actividad aunque la utilice.
(136)
Aun cuando las autoridades belgas alegan que el método revisado es compatible con la Directiva 97/67/CE, con la sentencia Chronopost (40) y con el Marco comunitario sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (41) (en lo sucesivo, «el Marco sobre los SIEG»), dado que asigna a los productos los costes directamente imputables y una parte de los costes comunes y que refleja mejor los costes reales derivados de las obligaciones de servicio público, la Comisión considera que esta nueva argumentación no puede aceptarse por razones formales, económicas y jurídicas.
(137)
Desde un punto de vista formal, el método propuesto no se utiliza de hecho en la contabilidad interna de DPLP, sino que consiste más bien en una modificación a posteriori de datos anteriores. El método revisado no ha recibido el refrendo de la autoridad reguladora como base de tarificación y tampoco lo utiliza el Estado a efectos del cálculo de la compensación de los SIEG. El método revisado parece, pues, una presentación teórica elaborada a efectos del presente procedimiento en materia de ayudas estatales. Desde un punto de vista económico, no cabe suponer, en lo que respecta a la fijación del precio de la transferencia efectuada a nivel interno, que no se impute a los productos comerciales una parte de los costes de los recursos que utilizan (según este método, por ejemplo, los productos comerciales no contribuirían a los costes de los turnos de reparto de los carteros, aunque estos distribuyan también productos comerciales). Por último, en términos jurídicos, dicha modificación no parece ajustarse a lo dispuesto en el artículo 14, apartado 3, letra b), inciso iv), de la Directiva 97/67/CE, a la sentencia Chronopost (42) ni al Marco sobre los SIEG de 2005 (43), todos los cuales exigen que los costes comunes se imputen de manera apropiada a las actividades comerciales.
(138)
La Comisión no basará pues su evaluación en las cuentas modificadas, sino en los datos de contabilidad analítica validados, de conformidad con la Directiva 97/67/CE, por el Institut Belge des Services Postaux et des Télécommunications (el IBPT, la autoridad reguladora del sector postal belga (44)), que fueron comunicados previamente y que se basan en el método de contabilidad analítica oficialmente aplicado por DPLP.
6.2. EVALUACIÓN DE LA ASUNCIÓN DE LAS PENSIONES DE JUBILACIÓN
6.2.1. Existencia de ayuda con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE
(139)
El artículo 107, apartado 1, del TFUE dispone que «salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(140)
Para que una medida constituya ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, deben darse las cuatro condiciones acumulativas siguientes:
i)
que la medida otorgue una ventaja al beneficiario,
ii)
que falsee o amenace falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas,
iii)
que constituya una intervención del Estado o mediante fondos estatales,
iv)
que pueda afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
6.2.1.1. Ventaja y selectividad
(141)
Basándose en el planteamiento de la sentencia Combus (45), las autoridades belgas alegan que los compromisos en materia de pensiones constituían una carga anormal que los competidores no tenían que financiar y que, por lo tanto, su asunción por el Estado no constituye ayuda.
(142)
Básicamente, alegan que, debido a la falta de flexibilidad que caracteriza al Estatuto del personal estatutario, DPLP no podía reducir la parte representada por esta categoría de personal, aunque sea mucho más costosa que la hipotética plantilla compuesta de empleados con contratos menos ventajosos.
(143)
Conviene ante todo recordar de modo general que la sentencia Combus no ha sido confirmada por el Tribunal de Justicia. Por el contrario, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia contradice la hipótesis según la cual la compensación de una desventaja estructural excluye cualquier calificación como ayuda. Así, de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se desprende que la existencia de ayuda debe evaluarse teniendo en cuenta los efectos y no las causas o los objetivos de la intervención estatal (46). El Tribunal de Justicia declaró también que el concepto de ayuda abarca las ventajas concedidas por las autoridades públicas que, bajo distintas formas, reducen las cargas que gravan normalmente el presupuesto de una empresa (47).
(144)
Además, el Tribunal de Justicia indicó que los costes de remuneración de los empleados gravan, por su naturaleza, el presupuesto de las empresas, independientemente de si tales costes se derivan o no de obligaciones legales o de acuerdos colectivos (48). A este respecto, el Tribunal estableció que el hecho de que las medidas estatales tengan por objeto compensar sobrecostes no les permite eludir la calificación de ayuda (49).
(145)
Cabe, además, observar que el contexto competitivo en el que se inscribía Combus era diferente al de DPLP. Combus debía realizar su actividad de transporte sobre una base comercial y operar en el mercado en condiciones de competencia comparables a las de las empresas de autobuses privadas. Tras un procedimiento de licitación, las empresas de transporte público ceden su actividad de transporte en autobús a empresas privadas y públicas. Conforme a las normas sobre adjudicación de contratos, estos se adjudican a la «oferta económicamente más ventajosa», independientemente de la naturaleza privada o pública del licitador. Durante todo el período al que afecta la presente evaluación, DPLP disfrutó de un amplio monopolio en el que las presiones económicas se ejercían de forma totalmente diferente. Además, a diferencia del asunto Combus, Bélgica no adoptó, en este caso, ninguna disposición legal destinada a suprimir o modificar el régimen especial de empleo de los funcionarios que trabajan para DPLP o el modo en que adquieren sus derechos a pensión.
(146)
Por consiguiente, la Comisión considera que las diferencias objetivas entre el asunto Combus y el presente asunto justifican en este caso una conclusión diferente.
(147)
Para valorar si las medidas en cuestión contienen elementos de ayuda estatal, conviene determinar si dichas medidas ofrecen una ventaja económica a DPLP, en la medida en que le permitan evitar sufragar costes que normalmente deberían haber gravado los recursos financieros propios, impidiendo así que las fuerzas presentes en el mercado produzcan su efecto normal. Una ayuda consiste en una reducción de las cargas que normalmente recaen en el presupuesto de las empresas, habida cuenta de la naturaleza o de la estructura del sistema de cargas en cuestión. Inversamente, sería posible definir un concepto de «carga especial», que consistiría en una carga adicional con relación a estas cargas normales. La eliminación de tal carga especial mediante una disposición legal no concedería una ventaja al beneficiario y, por lo tanto, no constituiría ayuda estatal.
(148)
A semejanza de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de análisis de selectividad, que implica una comparación con un marco de referencia para evaluar la conformidad o no con la «naturaleza y la estructura del sistema» de un tratamiento diferenciado de determinadas empresas y producciones, en una situación normal de mercado desde el punto de vista estructural, la calificación de carga «normal» o «especial» implica definir un marco de referencia o punto de comparación, con el objetivo de identificar empresas que estén en una situación jurídica y real comparable con respecto al objetivo que persiguen las medidas en cuestión.
(149)
Sin embargo, no parece posible establecer un punto de comparación exógeno que permita definir una contribución «normal» soportada por las empresas que se encuentren en una situación jurídica y real comparable a la de DPLP respecto al objetivo perseguido por la medida en cuestión. En particular, los competidores de DPLP son empresas de Derecho privado que desarrollan sus actividades en mercados competitivos, mientras que DPLP disfrutó de un monopolio legal durante el período al que se refiere la evaluación, antes de la plena liberalización que se produjo en 2011.
(150)
Para determinar la existencia de una ventaja con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado, la Comisión debe, pues, examinar la situación de DPLP y comparar las cotizaciones sociales antes y después de la asunción de las pensiones de jubilación.
(151)
Desde la Ley de 6 de julio de 1971 y hasta la reforma de las pensiones de 1997, DPLP soportó todos los costes de las pensiones de jubilación y de las cargas sociales de sus funcionarios. En tales circunstancias, la Comisión considera que esos costes forman parte de los gastos normales que DPLP debía financiar con cargo a sus recursos propios, habida cuenta de su posición jurídica y real en el mercado postal belga.
(152)
Como la asunción de las pensiones de jubilación que tuvo lugar en 1997 y que es objeto de la investigación permitió a DPLP no soportar costes que, normalmente, habría debido financiar con cargo a sus recursos propios, las medidas en cuestión confieren al operador una ventaja a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
(153)
Dicha ventaja es selectiva, puesto que solo afecta a DPLP.
6.2.1.2. Fondos estatales
(154)
La asunción de las pensiones de jubilación fue financiada por el Estado, que asumió las competencias de DPLP en materia de pensiones.
(155)
Dado que el Estado paga directamente las pensiones del personal jubilado de DPLP con cargo a su propio presupuesto, se ha recurrido, manifiestamente, a recursos estatales.
6.2.1.3. Falseamiento de la competencia y de los intercambios entre Estados miembros
(156)
Las medidas anteriormente expuestas pueden afectar a los intercambios entre Estados miembros, dado que DPLP está presente en mercados abiertos a la competencia, como los servicios de entrega de paquetes, que se caracterizan por ser objeto de grandes intercambios transfronterizos. En el mercado de la paquetería, DPLP se enfrenta a la competencia de empresas que operan en otros Estados miembros, como UPS, FedEx o TNT Express. DPLP desarrolla también actividades en el mercado de la distribución de la prensa, en el que operan o pueden operar empresas de otros Estados miembros. La distribución de paquetes nunca ha estado totalmente reservada a DPLP, y otras empresas proponían ya algunos servicios de distribución de paquetes (50) u otros servicios postales específicos a principios de los años noventa (51). Además, DPLP está presente en el mercado de los sectores financieros (cuentas corrientes, cuentas de ahorro y servicios de pago), donde se enfrenta a la competencia de operadores que ofrecen productos financieros, tales como bancos y operadores financieros. Las cuentas corrientes y de ahorro postales, utilizadas tanto con fines de pago como de ahorro, compiten con las cuentas corrientes y de ahorro bancarias. El sector bancario estaba ya abierto a la competencia antes de 1992 y se caracterizaba por amplios intercambios entre los Estados miembros. Antes de 1992, se instalaron en Bélgica bancos de diferentes Estados miembros: en efecto, en aquella época, Bélgica contaba con más de 70 instituciones financieras extranjeras en su territorio (52).
(157)
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, es evidente que toda medida estatal que confiera a DPLP una ventaja económica puede afectar a los intercambios entre Estados miembros.
(158)
Por las razones que se exponen en los considerandos 141 a 157, la Comisión considera que la asunción de las pensiones de jubilación constituye una ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
6.2.2. Valoración de la compatibilidad de la asunción de las pensiones de jubilación con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c)
(159)
En el marco de la reforma de las pensiones de 1997, el reembolso por DPLP al Estado del coste neto anual de las pensiones de jubilación fue sustituido por una contribución liberatoria que ajustaba los costes de las pensiones soportados por DPLP con los de sus competidores. Sin esa reforma, el nivel de los costes de las pensiones habría seguido aumentando considerablemente en los años siguientes, debido principalmente al deterioro del cociente entre funcionarios activos (contribuyentes) y funcionarios no activos (beneficiarios) tras la decisión de DPLP de no contratar más funcionarios.
(160)
Dado que, evidentemente, las excepciones previstas en el artículo 107, apartado 2, y en el artículo 107, apartado 3, letras a) y b), del TFUE no son de aplicación y que Bélgica no ha invocado el artículo 106, apartado 2, del TFUE en apoyo de la compatibilidad de la asunción de las pensiones de jubilación en favor de DPLP, la Comisión examinará si dicha asunción puede declararse compatible en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, que dispone que las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o determinadas regiones económicas pueden considerarse compatibles con el mercado interior siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
(161)
La Comisión examinará en primer lugar en qué medida la asunción de la totalidad de los costes de las pensiones de jubilación cumple un objetivo de interés común y es necesaria a tal efecto, antes de examinar la proporcionalidad de dicha medida y de sopesar los efectos positivos y negativos de la ayuda.
6.2.2.1. La liberalización del sector postal constituye un objetivo de interés común.
(162)
El derecho de la Unión ha fomentado una liberalización cada vez mayor del sector postal desde 1992 con la adopción del Libro Verde, que dio lugar posteriormente a la adopción de tres Directivas, a saber: i) la Directiva 97/67/CE, ii) la Directiva 2002/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de junio de 2002, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE con el fin de proseguir la apertura a la competencia de los servicios postales de la Comunidad (53) y iii) la Directiva 2008/6/CE. También se reconoce que la liberalización de los mercados postales en la UE tiene un papel importante que desempeñar en la estrategia de Lisboa a favor del crecimiento y el empleo.
(163)
Por consiguiente, es importante no solo garantizar la prestación de los servicios postales de base, tal como implica el concepto de obligación de servicio universal, sino también crear condiciones de competencia homogéneas para el operador histórico, los competidores ya presentes y los nuevos operadores.
(164)
Ya en la Decisión relativa a La Poste francesa, la Comisión reconoció que la implantación de condiciones iguales en materia de cotizaciones a la seguridad social del operador histórico y de sus competidores era una condición clave para una competencia equitativa en el sector postal. Consideraba que la asunción de las obligaciones de financiación de las pensiones de los funcionarios de la Poste francesa era compatible con el mercado interior, dado que las subvenciones públicas garantizaban unos tipos de cotizaciones sociales iguales para La Poste francesa y sus competidores. La Comisión se propone seguir en este caso la misma lógica utilizada en el capítulo 6.3 de esa Decisión, que debe considerarse aplicable en este caso concreto en la medida en que sea pertinente.
6.2.2.2. Necesidad de la asunción de las pensiones de jubilación
(165)
La Comisión considera que la transformación de DPLP en 1992 era necesaria para fomentar la competencia en el mercado postal: en efecto, dicha medida puso a DPLP y a sus competidores en pie de igualdad por lo que se refiere a la forma jurídica (suprimiendo, de este modo, la garantía ilimitada de que DPLP disfrutaba hasta entonces como entidad pública).
(166)
Sin embargo, ni el Estado belga ni la Régie des Postes habían acumulado reservas que correspondieran a los compromisos acumulados en concepto de pensiones de jubilación. En el momento de su constitución en 1992, DPLP continuó asumiendo las obligaciones en materia de pensiones, pero en su contabilidad no se consignó activo alguno que correspondiera a su cobertura.
(167)
Así pues, el pago de las pensiones de jubilación habría constituido progresivamente una carga demasiado pesada para DPLP, dado que muchos funcionarios se aproximaban a la edad de jubilación. Si bien se adoptaron ciertas medidas (mejora de la productividad, reducción progresiva del personal gracias a las bajas naturales e indexación de los salarios) para mejorar esa situación, ello no habría bastado para establecer un equilibrio sostenible de las finanzas de DPLP (véase el cuadro 3 siguiente).
(168)
Esto se debe en particular al hecho de que la transformación en una empresa de Derecho privado implicaba también que DPLP no contratara a más funcionarios sino solo a agentes contractuales (sujetos a un contrato de empleo general y a las disposiciones del Derecho del trabajo). Así pues, después de 1997, DPLP hubiera debido financiar con cargo a sus ingresos propios tanto los gastos de las pensiones de los funcionarios jubilados como las cotizaciones sociales relacionadas con el seguro de las pensiones de sus agentes contractuales activos.
(169)
La tendencia negativa de los flujos de tesorería de DPLP iba a agravarse a lo largo de los años, ya que los pagos de las pensiones más elevadas iban a superar los ingresos generados por sus actividades (véase el cuadro 3).
Cuadro 3
Simulaciones de los flujos de tesoreíra de DPLP realizadas por las autoridades belgas en 1996
(170)
Es indudable que DPLP habría tenido que hacer frente a unos costes mucho mayores si hubiera tenido que financiar las pensiones del conjunto de sus funcionarios jubilados con cargo a sus fondos propios después de 1997. Es obvio que, sin la ayuda, el paso del estatuto jurídico de administración pública al de empresa privada se habría visto comprometido.
(171)
Además, una refinanciación completa de los costes de las pensiones mediante un aumento de los ingresos procedentes del correo regulado habría conducido a unas tarifas de los envíos muy elevadas y a una disminución potencialmente muy importante del número de cartas enviadas, de modo que la oferta de servicios de correo universal se habría visto comprometida.
(172)
Por otra parte, la Comisión considera que las citadas medidas se adaptan al objetivo del interés comunitario que persiguen. Ningún otro instrumento habría podido abordar la cuestión de un modo más eficaz. En los sectores que cuentan con un SIEG, hubieran podido concederse compensaciones de servicio público, por supuesto, pero tal enfoque no sería sostenible a largo plazo debido a la naturaleza estructural propia del problema.
(173)
Habida cuenta de los objetivos de liberalización de los mercados postales, consistente, en particular, en garantizar una oferta de servicios postales universales de buena calidad a precios asequibles, así como del objetivo de fomentar una competencia leal, la asunción de las pensiones de jubilación constituía una medida necesaria.
6.2.2.3. Proporcionalidad de la asunción de las pensiones de jubilación
(174)
La decisión relativa a La Poste francesa expone la evaluación por la Comisión de la proporcionalidad de las medidas de ayuda relacionadas con la asunción de los costes de las pensiones soportados por los operadores históricos del sector postal que siguen empleando a funcionarios en condiciones acordadas en el momento en que se encontraban en situación de monopolio. La proporcionalidad debe valorarse teniendo en cuenta la implantación de condiciones equitativas en los mercados abiertos a la competencia (correo, paquetes y servicios financieros, por ejemplo). El operador histórico debe pagar a la seguridad social unos tipos de cotización idénticos a los de sus competidores.
(175)
Dado que el personal contractual de DPLP se encuentra, en el plano jurídico, en la misma situación que los trabajadores de cualquier empresa privada, al contrario que el personal estatutario, que goza de un estatuto similar al de los funcionarios, la comparación de las cotizaciones sociales pagadas por DPLP por cada categoría de empleados permite comprobar si esta respeta, desde que quedó liberada de las pensiones de jubilación, la condición relativa al pago de un tipo de cotización social idéntico al de sus competidores.
(176)
El siguiente cuadro recapitulativo presenta de forma detallada los costes de seguridad social abonados por DPLP por su personal estatutario y contractual:
Costes de seguridad social soportados y abonados por DPLP
Personal estatutario
Personal contractual
Contribución de DPLP al sistema de seguridad social, incluido el 8,86 % para las pensiones de jubilación
[…] %
[…] %
Costes directamente sufragados por DPLP
[…] %
[…] %
Enfermedad y discapacidad
[…] %
[…] %
Complementos familiares
[…] %
-
Contribución al pago de compensaciones (54)
[…] %
Reducción estructural (55)
[…] %
CONTRIBUCIÓN DEL EMPLEADOR en total
[…] %
[…] %
CONTRIBUCIONES DE LOS TRABAJADORES
[…] %
[…] %
Contribución del trabajador al sistema general de seguridad social
[…] %
[…] %
(177)
Como muestra el cuadro anterior, el nivel de la contribución de DPLP al sistema de seguridad social belga (porcentaje nominal de los costes salariales) es claramente inferior al de la contribución de los operadores privados ([…] %, frente al […] %).
(178)
No obstante, si se contabilizan los costes sufragados directamente por el empresario a efectos de la comparación de los tipos efectivos de cotizaciones sociales, los dos porcentajes son prácticamente idénticos e incluso ligeramente superiores para el personal estatutario de DPLP […] %, frente al […] %).
(179)
Cabe observar, asimismo, que las cotizaciones abonadas por los trabajadores son prácticamente idénticas en los dos casos ([…] %, frente al […] %).
(180)
El tipo nominal de contribución a la seguridad social menos elevado que DPLP paga por su personal estatutario se debe a la exención de determinadas cuotas de la seguridad social que no se aplican a los trabajadores que gozan del estatuto de funcionarios (enfermedad profesional, desempleo y accidente de trabajo, por ejemplo). Sin embargo, la propia DPLP sufraga directamente el coste de las cotizaciones que gozan de la exención en razón del estatuto específico de su personal estatutario. Este enfoque implica unos altos costes directos para DPLP.
(181)
Por lo que se refiere a la contribución de los propios trabajadores, que debe también tenerse en cuenta, dado que los empleados deben abonarla con cargo al salario que les paga el empleador (contribución que, por lo tanto, representa también un coste para este), es algo más elevada para el personal estatutario que para el personal contractual.
(182)
Las autoridades belgas y DPLP facilitaron información que demuestra que las cotizaciones directas se mantuvieron globalmente estables a lo largo del tiempo.
(183)
Aunque los costes directos soportados directamente por DPLP ([…] %) no equivalen en sentido estricto a cotizaciones sociales, debe tenerse en cuenta que esos costes no son costes voluntarios, sino que se derivan directamente del estatuto particular de los trabajadores estatutarios y que, por tanto, fueron impuestos a DPLP. Parece, pues, lógico asimilarlos a otros costes de seguridad social obligatorios desde el punto de vista de su origen y su finalidad.
(184)
Por consiguiente, conviene tener en cuenta esos costes directos para el cálculo de las cotizaciones sociales efectivas de DPLP. El tipo total de las cotizaciones sociales resultante sería ligeramente más elevado para el personal estatutario de DPLP ([…] %) que para el personal de empresas del sector privado ([…] %).
6.2.2.4. Criterio para ponderar la asunción de las pensiones de jubilación
(185)
La reforma del régimen de jubilación aplicable a DPLP supuso un importante avance en la adaptación de la empresa a la liberalización progresiva y con vistas a la liberalización completa del mercado postal belga, que desempeña un papel importante en el marco de la estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo.
(186)
En la Decisión sobre La Poste, la Comisión indicó que la liberalización del sector postal podría verse dificultada si no se aprobaban proyectos de reforma de las pensiones (comparable a la adoptada en Bélgica).
(187)
La Comisión considera también que, aun cuando no afectan a un régimen especial por lo que se refiere a las prestaciones abonadas a los pensionistas, las medidas en cuestión permiten convertir en duradero un mecanismo de financiación que la evolución histórica había convertido en caduco. Considera que estas medidas se inscriben en el marco más general de la reforma de los sistemas de jubilación de los Estados miembros, reforma deseada tanto por el Consejo como por la Comisión.
(188)
Los efectos negativos de la medida parecen limitados, dado que, habida cuenta del pasado de DPLP y de sus actividades, queda claro que una gran parte de sus compromisos en materia de pensiones están relacionados con actividades en el sector reservado, donde el falseamiento de la competencia es, por su propia naturaleza, limitado.
(189)
La medida en cuestión podría permitir en teoría que DPLP conservara una posición dominante. No obstante, la Comisión considera que ese riesgo es pequeño porque las medidas se limitan a ajustar las contribuciones pagadas por DPLP con las de sus competidores.
(190)
De lo anterior se desprende que las repercusiones negativas de la ayuda concedida a DPLP son limitadas, con respecto a sus efectos positivos.
(191)
Dado que las medidas se limitan a lo estrictamente necesario para el establecimiento de condiciones iguales por lo que se refiere a las cotizaciones sociales y ponen fin a un falseamiento de la competencia que lastraba a DPLP, no alteran las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
(192)
Por consiguiente, la Comisión considera que la medida de asunción de las pensiones de jubilación adoptada en 1997 puede considerarse ayuda compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, dado que DPLP no tiene ventaja sobre otros operadores en lo que se refiere a los costes de seguridad social de su personal estatutario.
6.3. EVALUACIÓN DE LA COMPENSACIÓN DE SERVICIO PÚBLICO Y DE OTRAS MEDIDAS
6.3.1. Existencia de ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE
6.3.1.1. Ventaja y carácter selectivo
(193)
Por lo que se refiere a la compensación de los costes de servicio público, la sentencia Altmark (56) define los criterios que una intervención pública debe cumplir para poder considerarse una compensación de las obligaciones de servicio público y eludir la calificación de ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(194)
En este caso, estos criterios, y más concretamente el cuarto, no se cumplen: la elección de DPLP no se llevó a cabo en el marco de un procedimiento de contratación pública. Además, las autoridades belgas no han demostrado que el nivel de la compensación se determinara sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y dotada de medios adecuados, habría soportado para ejecutar las obligaciones de servicio público que se le solicitan y la Comisión no dispone de ninguna indicación o información que induzca a considerar que se cumple el cuarto criterio.
(195)
Dado que las compensaciones anuales solo beneficiaron a una empresa y que pusieron recursos suplementarios a disposición de esa empresa, la medida confirió una ventaja selectiva a DPLP.
(196)
Capital aportado en 1997: las autoridades belgas reconocieron que las aportaciones de capital realizadas en 1997 por valor de 62 millones EUR constituían en realidad el pago diferido de una compensación de SIEG que se debía por el año 1996. Así pues, esas aportaciones deben valorarse sobre las mismas bases que las compensaciones anuales. Puesto que no se cumplen las distintas condiciones establecidas en la sentencia Altmark, la medida confirió una ventaja selectiva a DPLP.
(197)
Capital aportado en 2003: las autoridades belgas declararon que la aportación de capital efectuada en 2003 (297,5 millones EUR) respetaba el principio del inversor en una economía de mercado y que, por consiguiente, no constituía ayuda estatal. En su opinión, esa aportación tenía por objetivo reforzar los fondos propios de DPLP con vistas a la construcción y la modernización de los centros de clasificación, a la optimización de los turnos de reparto del correo y a la automatización. Los fondos inyectados pretendían también cubrir los gastos de personal derivados de la disminución del número de empleados relacionada con un régimen de jubilación anticipada, de la reducción del tiempo de trabajo y del aumento de los salarios ofrecidos a los nuevos miembros del personal.
(198)
Para demostrar que esa aportación de capital se ajusta al principio del inversor en una economía de mercado, las autoridades belgas realizaron previsiones de rentabilidad en el marco de su plan estratégico que dieron lugar a un nivel de rentabilidad superior al coste de capital que exigiría un inversor privado.
(199)
Las proyecciones y el cálculo de los beneficios realizados por las autoridades belgas tienen un carácter prospectivo, son muy detalladas y se ajusten al método que utilizaría un inversor privado:
1)
la rentabilidad se calculó utilizando el método de los flujos de tesorería futuros actualizados, que tiene en cuenta el crecimiento futuro de la empresa y la capacidad de las inversiones para generar beneficios y flujos de tesorería para sus accionistas;
2)
se contemplaron tres hipótesis diferentes: una optimista, una pesimista y otra más probable, finalmente elegida para la evaluación de la fiabilidad de las previsiones;
3)
las previsiones indicaban un aumento del margen de beneficio al […] % en 2007 (véase el cuadro 4) y una tasa interna de rentabilidad prevista de […] % durante el período 2003-2012 (véase el cuadro 5), es decir, una tasa superior al del […] % indicado por un experto independiente (Banco Degroof) como margen de beneficio que los inversores privados del sector postal considerarían apropiado.
Cuadro 4
Previsiones ex ante de beneficios en el período 2003-2007 realizadas por las autoridades belgas
[…]
Fuente: Autoridades belgas.
Cuadro 5
Cálculo de la tasa interna de rentabilidad ex ante efectuado por las autoridades belgas en la hipótesis más probable
[…]
Fuente: Autoridades belgas.
(200)
Cabe también señalar que la solidez de las previsiones quedó globalmente validada por los resultados financieros obtenidos durante los años siguientes (véase el cuadro 6). Gracias a ese aumento de rentabilidad, DPLP empezó a repartir dividendos a partir de 2007.
Cuadro 6
Beneficios ex post en el período 2003-2007
[…]
Fuente: Autoridades belgas.
(201)
Los resultados registrados en un período de diez años se ajustan también a las previsiones de 2003, dado que se espera que la tasa interna de rentabilidad ex post sea del […] %, alcanzando un nivel superior al […] % previsto en 2003.
(202)
Aunque el rendimiento de la inversión realizada por el Estado belga parece suficiente para confirmar que dicha inversión cumple el principio del inversor privado en una economía de mercado, hay que señalar que los ingresos esperados, que sirven de base a la valoración de esa rentabilidad, incluían ayudas estatales y, en particular, las compensaciones anuales abonadas a DPLP.
(203)
No obstante, esas medidas de ayuda estatal persiguen objetivos manifiestamente distintos y no tienen ningún vínculo cronológico con la aportación de capital realizada en 2003.
(204)
Además, la incertidumbre que puede derivarse, para un inversor privado, de la ayuda no notificada en favor de DPLP se vio atenuada por la autorización formal de la aportación de capital concedida por la Comisión en su Decisión de 2003. En el momento de la realización de la inversión, cualquier inversor privado con buenas perspectivas de rendimiento hubiera corrido probablemente el riesgo de realizar esa inversión tras la adopción de la Decisión favorable de la Comisión, incluso si tal Decisión no tenía aún carácter definitivo. Para tomar esta decisión, un inversor privado no habría esperado varios años, es decir, hasta la fecha de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia y del Tribunal de Justicia. Por lo tanto, la posterior anulación de esa Decisión constituye un hecho que no era previsible en el momento en que se realizó la inversión, pero que, sin duda, parecía poco probable, dado que las decisiones de la Comisión se consideran legales mientras no han sido anuladas.
(205)
Por consiguiente, la Comisión opina que la aportación de capital efectuada en 2003 puede considerarse conforme con el principio del inversor privado en una economía de mercado y que no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(206)
Capital aportado en 2006: las autoridades belgas declararon que la aportación de capital efectuada en 2006 (por un importe de 40 millones EUR) respetaba el principio del inversor en una economía de mercado y que, por consiguiente, no constituía ayuda estatal.
(207)
La aportación se realizó en las mismas condiciones que se aplican a un inversor privado: el aumento de capital de DPLP fue suscrito por el Estado (por valor de 40 millones EUR) y por Post Invest Europe (por valor de 300 millones EUR), a un precio por acción equivalente (pari passu). Post Invest Europe era en aquel momento un inversor externo que no tenía ningún vínculo con DPLP o con el Estado belga.
(208)
Además, el precio de emisión de las acciones se estableció correctamente. Para determinar el precio de las nuevas acciones emitidas, el banco de inversión al que recurrieron las autoridades belgas consideró que el valor total de DPLP estaba comprendido entre […] y […] EUR. Finalmente, el Estado fijó el valor del conjunto de la empresa, antes de las aportaciones de capital, en […] EUR. Las hipótesis referentes al nivel de rendimiento y de riesgo sobre la base de un plan de empresa común se basaban como tales en consideraciones referentes a la optimización de los beneficios a largo plazo. Los resultados registrados posteriormente por DPLP tras la ampliación de capital de 2006 (véase infra) avalan también la solidez de las hipótesis y los parámetros que se tomaron en consideración en el momento de la decisión de inversión.
Cuadro 7
Resultados de DPLP entre 2006 y 2010
[…]
Fuente: Autoridades belgas.
(209)
La Comisión considera que la aportación de capital efectuada en 2006 por un importe de 40 millones EUR se ajusta claramente al comportamiento de un inversor en una economía de mercado y, por lo tanto, no constituye ayuda estatal.
(210)
La exención del impuesto de sociedades, aunque puede conferir una ventaja a DPLP debido a una posible reducción del importe del impuesto que, en caso contrario, habría debido pagar, no concedió ninguna ventaja concreta: en efecto, de 1992 a 2005, año en que se suprimió esa exención, el resultado acumulado de DPLP después de impuestos fue negativo. Si bien, algunos años, su resultado neto fue positivo, el crédito fiscal que se habría aplazado de un año a otro habría permitido a DPLP no pagar el impuesto, incluso si hubiera estado sujeta al régimen del impuesto de sociedades. Por lo tanto, esa exención no se examinará más a fondo en la presente Decisión.
(211)
Por el contrario, las exenciones del impuesto sobre bienes inmuebles y del impuesto local ponen a DPLP en una situación más favorable que la de las demás empresas, puesto que la liberan de obligaciones que, normalmente, habría tenido que respetar. Por consiguiente, le confieren una ventaja selectiva.
(212)
Las autoridades belgas alegaron que la transferencia de inmuebles se derivaba de una reorganización interna de los bienes pertenecientes al Estado, pues DPLP pertenecía entonces íntegramente al Estado. Sin embargo, la transferencia de inmuebles puso a disposición de DPLP nuevos activos que anteriormente pertenecían al Estado. DPLP utilizaba ya entonces esos edificios, que pertenecían al Estado, pero no era su propietaria legal. La transferencia del título legal de propiedad otorgó a DPLP, empresa distinta del Estado, los derechos de propiedad de los inmuebles. DPLP obtuvo, pues, recursos suplementarios respecto a la situación anterior a la transferencia. Esta medida le concedió, pues, una ventaja selectiva.
(213)
Sin la garantía del Estado, DPLP no habría podido obtener un préstamo en las mismas condiciones. Las autoridades belgas consideraron que los tipos del mercado habrían sido hasta 40 puntos básicos más elevados, mientras que la prima abonada al Estado era de 25 puntos básicos.
(214)
Según la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (57) [punto 3.2, letra d)], «la asunción de riesgo debe compensarse normalmente con una prima adecuada sobre el importe garantizado o contragarantizado. Si el precio pagado por la garantía es, como mínimo, tan elevado como la correspondiente referencia para la prima de la garantía que pueda encontrarse en los mercados financieros, la garantía no incluye ayuda. Si no puede hallarse en los mercados financieros la correspondiente referencia para la prima de la garantía, el coste financiero total del préstamo garantizado, incluidos los tipos de interés del préstamo y la prima de garantía, deberá compararse con el precio de mercado de un préstamo similar no garantizado». Dado que la prima no parece ajustarse al mercado, la garantía del Estado permitió a DPLP obtener financiación a un coste inferior al que hubiera debido, en principio, asumir.
(215)
En consecuencia, la medida concede una ventaja selectiva a DPLP, que equivale a la diferencia entre el tipo de interés que DPLP habría tenido que pagar si no hubiera contado con la garantía del Estado y el tipo de interés efectivo más la prima abonada por la garantía. La ventaja era, cada año, de quince puntos básicos sobre el saldo vivo en capital. La ventaja puede estimarse en 1,5 millones EUR a lo largo de la duración del préstamo.
6.3.1.2. Existencia de recursos estatales
(216)
La compensación anual de los SIEG se financió con cargo al presupuesto del Estado belga con arreglo a los contratos de gestión sucesivos celebrados entre DPLP y el Estado belga. Según la información comunicada por las autoridades belgas, las aportaciones de capital realizadas en 1997 representan, de facto, una compensación de SIEG y, por consiguiente, se incluyen en esta parte de la Decisión.
(217)
Las exenciones fiscales provocaron una disminución de los ingresos fiscales del Estado debido a la reducción de los ingresos que este hubiera obtenido sin dichas exenciones. Por lo tanto, implica una transferencia de fondos del Estado, consistente en una pérdida de ingresos fiscales para el Estado belga.
(218)
Los inmuebles transferidos a DPLP pertenecían anteriormente al Estado. Este cedió su propiedad a DPLP, reduciendo de este modo sus propios activos y aumentando los de DPLP. Por consiguiente, la medida constituye una transferencia de fondos estatales.
(219)
La garantía relativa al préstamo fue concedida por el Estado, que asumió los riesgos en su propio presupuesto, sin contrapartida; por consiguiente, se trata de fondos estatales en forma de condonación de ingresos.
(220)
Los ingresos generados por los servicios de distribución de correo no constituyen ingresos estatales, de acuerdo con la sentencia Preussen Elektra (58), dado que los precios pagados por los usuarios se financian con cargo a sus fondos propios, que escapan al control del Estado.
(221)
No obstante, a efectos de la evaluación de la compatibilidad, esos ingresos se comparan directamente con la prestación de un servicio de interés general en el sector postal y, por tanto, deben tomarse en consideración, de conformidad con el punto 17 del Marco comunitario sobre los SIEG y con el artículo 7 de la Directiva 97/67/CE, a efectos de la determinación de la necesidad y de la proporcionalidad de la compensación.
6.3.1.3. Falseamiento de la competencia y de los intercambios entre Estados miembros
(222)
Las medidas pueden afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros por las mismas razones que se exponen en el considerando 156.
6.3.1.4. Resumen de las medidas de ayuda
(223)
Por las razones expuestas en los considerandos 193 a 222, las siguientes medidas constituyen ayudas estatales a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE:
a)
compensación anual de SIEG (1992-2010);
b)
aportaciones de capital realizadas en 1997;
c)
exención del impuesto sobre los bienes inmuebles (1992-2005);
d)
transferencia de inmuebles en 1992;
e)
garantía concedida por el Estado en 2004.
6.3.2. Ayuda existente con arreglo al artículo 108, apartado 1, del TFUE
(224)
Algunas de las medidas examinadas en el presente asunto podrían considerarse ayudas existentes con arreglo al artículo 108, apartado 1, del TFUE.
6.3.2.1. Exenciones del impuesto de sociedades y del impuesto sobre los bienes inmuebles
(225)
Las exenciones del impuesto de sociedades y del impuesto sobre los bienes inmuebles benefició a DPLP cuando esta era todavía una administración pública es decir antes de 1971, y son anteriores a la adhesión de Bélgica a la CEE. Desde entonces, no se han modificado. Estas medidas constituyen, por tanto, ayudas existentes.
(226)
La exención del impuesto de sociedades se suprimió en 2005, mientras que sigue aplicándose la exención del impuesto sobre los bienes inmuebles.
6.3.2.2. Liberalización del mercado postal
(227)
Según las autoridades belgas, todas las medidas anteriores a la liberalización de los mercados postales, en 1999, deberían considerarse ayudas existentes. Sin embargo, las medidas en cuestión beneficiaron a todas las actividades de DPLP, presente en mercados competitivos (como los mercados de distribución de paquetes y de servicios financieros) mucho antes de la entrada en vigor de la Directiva 97/67/CE en 1999. Por consiguiente, de conformidad con la sentencia Alzetta (59), no puede considerarse que dicha ayuda se convierte en una ayuda existente debido a la evolución del mercado interior: puede considerarse ayuda existente para un determinado beneficiario en la medida en que este ejerciera su actividad exclusivamente en mercados que no estaban abiertos a la competencia cuando se ejecutó la ayuda.
(228)
Por lo tanto, la Comisión no puede aceptar este argumento.
6.3.2.3. Plazo de prescripción de diez años
(229)
Tampoco puede aceptarse el argumento de que el plazo de prescripción de diez años debería correr a partir de la incoación del presente procedimiento de investigación formal, en 2009. La sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia en 2009 no anuló todos los actos de investigación anteriores. Solo dio a entender que esos actos deberían haber incitado a la Comisión a incoar un procedimiento de investigación formal (60).
(230)
Por el contrario, dado que la Comisión llevó a cabo su primer acto de investigación el 23 de diciembre de 2002, cuando remitió la primera solicitud de información a las autoridades belgas, las medidas aplicadas antes del 23 de diciembre de 1992 deben considerarse ayudas existentes.
6.3.3. Compatibilidad de la compensación de los SIEG con el artículo 106, apartado 2, del TFUE
(231)
La compatibilidad de la compensación de los SIEG se valora con respecto al artículo 106, apartado 2, del TFUE y al Marco sobre los referidos servicios. El Marco comunitario sobre los SIEG es aplicable a partir de su entrada en vigor, el 29 de noviembre de 2005. Dado que consiste, básicamente, en una codificación de normas que ya existían antes de su entrada en vigor, se hará también referencia a aquellas cuando se valoren las medidas anteriores a su entrada en vigor.
6.3.3.1. Marco de evaluación establecido sobre la base del mandato que confieren los contratos de gestión
(232)
En sus observaciones, las autoridades belgas y DPLP se opusieron enérgicamente a que, de acuerdo con el enfoque adoptado en ocasiones anteriores para evaluar otros asuntos sobre ayudas concedidas ilegalmente, la Comisión procediera a un análisis global de toda la ayuda concedida a DPLP a lo largo de todo el período, lo que supone que esa ayuda financió indistintamente todas las misiones de servicio público encomendadas a la empresa. Las autoridades belgas y DPLP alegaron que, en este caso concreto, en contra de lo que puede observarse en otros asuntos, los contratos de gestión que celebraron delimitan de forma estricta el ámbito de las actividades de DPLP que iban a disfrutar de una ayuda, así como los importes de ayuda a que podían aspirar dichas actividades (61).
(233)
La Comisión considera que los contratos de gestión en cuestión definen de manera rigurosa los derechos y obligaciones respectivos del Estado y del beneficiario de la ayuda, al fijar los parámetros de la compensación a la que este puede aspirar por las actividades específicas enumeradas y durante los períodos indicados en ellos. Por consiguiente, la Comisión basará su evaluación en las disposiciones de los diversos contratos de gestión.
(234)
Los SIEG respecto de los cuales tiene que valorarse la compatibilidad de la ayuda se definen en los mandatos establecidos por el Estado miembro. Las misiones de servicio público que DPLP debe llevar a cabo se le encomiendan mediante los sucesivos actos administrativos por los que se aprueban los contratos de gestión que firma con el Estado cada cinco años, aproximadamente. Dichos contratos desarrollan y completan las disposiciones de la Ley nacional de servicios postales.
(235)
Cada contrato de gestión sucesivo constituye un mandato distinto que describe las misiones de servicio público que deberá desempeñar DPLP y fija la duración del mandato, así como los parámetros sobre cuya base se calcula la compensación que debe abonar el Estado. Los contratos de gestión especifican las actividades que se tienen en cuenta para calcular el importe de la compensación financiera concedida por el Estado.
(236)
La compatibilidad de las medidas de ayuda debe evaluarse con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE, dado que la compensación se concedió para financiar los gastos ocasionados por la realización de misiones de servicio público. La compensación sería compatible si no compensa de modo excesivo los costes adicionales soportados por DPLP en el ejercicio de las misiones de servicio público que le encomiendan los contratos de gestión, incluido un beneficio razonable. Cualquier compensación excesiva deberá ser recuperada.
(237)
El marco de evaluación de la compensación excesiva incluye los SIEG por los que prevén una compensación las disposiciones de los sucesivos contratos de gestión.
(238)
Es importante señalar que las disposiciones de los sucesivos contratos de gestión presentan ciertas diferencias. Por consiguiente, la compensación excesiva se calculará sobre la base de los parámetros específicos definidos en cada uno de ellos.
(239)
En el primer contrato de gestión (1992-1996), la compensación de los SIEG abarca todos los servicios públicos. Las disposiciones de ese primer contrato de gestión no reparten la compensación entre los distintos servicios públicos en función de que puedan optar o no a una compensación en virtud de dicho contrato.
(240)
Por consiguiente, cabe considerar que la compensación prevista en ese contrato cubre los costes suplementarios derivados del cumplimiento del conjunto de las obligaciones de servicio público, sin distinción. El control de la posible compensación excesiva en este período se referirá, pues, a todas las medidas de servicio público: al servicio postal universal (obligación de servicio universal/OSU), a la distribución de la prensa y a otras misiones encomendadas a DPLP.
(241)
A diferencia del primer contrato de gestión, los contratos de gestión segundo, tercero y cuarto reservan las ayudas a determinados SIEG definidos en los mismos. Los SIEG que pueden tener derecho a una compensación son: la distribución de periódicos y prensa no diaria, así como los demás servicios públicos enumerados en el considerando 33. Las cláusulas que determinan los servicios que reciben ayuda figuran en el artículo 7 del segundo contrato de gestión, en el artículo 15 del tercer contrato de gestión y en los artículos 12 y 13 del cuarto contrato de gestión.
(242)
El servicio postal universal, en cambio, no goza de ninguna compensación en virtud de los contratos de gestión, con excepción del primero.
(243)
Los costes y los ingresos relativos al servicio postal universal no se tienen, pues, en cuenta en el cálculo de la compensación excesiva, con excepción, en su caso, del superávit de beneficios procedentes del sector reservado (62).
6.3.3.2. Cálculo de la compensación excesiva
(244)
Dadas las diferencias entre los mandatos de servicio público mencionadas en los considerandos 239 a 243, la posible compensación excesiva se calculará de manera distinta en el caso del primer contrato de gestión y en el de los tres contratos de gestión posteriores.
(245)
Además de cubrir los costes ocasionados por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público, el Marco comunitario sobre los SIEG prevé también la compensación de un tipo de remuneración razonable (63).
(246)
El punto 18 del Marco comunitario sobre los SIEG establece que por beneficio razonable «se debe entender un tipo de remuneración de los fondos propios que tenga en cuenta el riesgo, o la inexistencia del mismo, soportado por la empresa a causa de la intervención del Estado, en particular, si este último concede derechos exclusivos o especiales. Normalmente, dicho tipo no debe superar el tipo medio registrado en el sector interesado durante los últimos años. En aquellos sectores en los que no existe una empresa comparable a la que tiene encomendada la explotación del servicio de interés económico general, puede hacerse una comparación con las empresas sitas en otros Estados miembros o, en caso necesario, con empresas de otros sectores, siempre que se tengan en cuenta las características particulares de cada sector. Para determinar el beneficio razonable, el Estado miembro puede introducir criterios incentivadores, en función, concretamente, de la calidad del servicio prestado y de los incrementos de la eficiencia productiva.».
(247)
El nivel pertinente de beneficio razonable debe, pues, elegirse teniendo en cuenta distintos parámetros y, en particular, el tipo medio para el sector en cuestión, el riesgo asociado a las actividades de la empresa y, en su caso, los criterios incentivadores en función de la empresa en cuestión.
(248)
Para establecer un nivel de beneficio razonable, la Comisión se ha basado en varios informes de expertos, que se exponen con detalle a continuación. Sobre la base de esos informes y del nivel de riesgo de cada contrato de gestión, la Comisión ha definido una serie de niveles de beneficio razonable para DPLP referentes, por una parte, a la distribución del correo y, por otra, a la distribución de prensa para cada uno de los cuatro contratos de gestión. Los citados informes tienen en común que intentan definir grupos de empresas suficientemente comparables desde el punto de vista de sus actividades y del perfil de riesgo con respecto al operador postal histórico en cuestión y establecer un nivel de beneficio de referencia de este último basado en los beneficios observados en esas empresas comparables.
(249)
En lo que respecta, en particular, al riesgo, la Comisión desea subrayar que, durante todo el período examinado, DPLP se enfrentó a una competencia escasa o inexistente en la gran mayoría de sus actividades, bien porque disfrutaba de un monopolio legalmente protegido (este se aplica a la mayoría de los servicios de distribución de correo) bien porque ocupaba una posición dominante caracterizada por cuotas de mercado muy elevadas y por barreras a la entrada creadas por la subvención de precios por debajo de los costes (la distribución de prensa, por ejemplo). Según la Comisión, este aspecto debe tenerse en cuenta en todas las evaluaciones comparativas efectuadas con empresas que, al tiempo que prestaban servicios similares a los de DPLP, debían operar en un entorno competitivo.
(250)
Además, el grado de exposición al riesgo de un operador postal histórico depende esencialmente de las características del mecanismo regulador establecido por los poderes públicos.
(251)
Por lo que se refiere a la distribución del correo, sector en el que la obligación de servicio universal de DPLP se financiaba predominantemente gracias a los precios de los sellos (64), la Comisión considera que el riesgo es significativamente diferente dependiendo de que la autoridad de regulación adaptara con mayor o menor frecuencia los precios de los sellos (por ejemplo, al comienzo de cada año o, simplemente, cada vez que fuera necesario) para cubrir los costes netos de la obligación de servicio universal de manera constante o de que los precios de los sellos (65) se fijaran de antemano para un largo período (por ejemplo, cuatro o cinco años) en el marco de un contrato a largo plazo (66). El primer modo de regulación de precios tiende a representar un riesgo bastante bajo para la empresa en cuestión, puesto que los precios de los sellos se adaptarán con cierta frecuencia a fin de mantener un equilibrio financiero constante entre los ingresos y los costes. Este tipo de regulación protege los márgenes de beneficio de la empresa contra la incertidumbre. El segundo método supone un riesgo mayor, ya que expone al operador a las consecuencias de las variaciones de los costes e ingresos durante un período prolongado.
(252)
Del mismo modo, por lo que se refiere a la distribución de prensa (obligación de servicio universal financiada mediante compensaciones financieras), la diferencia es importante según la compensación se base en costes netos efectivos (costes netos en los que se haya incurrido realmente) o en costes netos previstos durante un largo período. Así, una compensación abonada en forma de importe a tanto alzado para cubrir los costes netos esperados durante un largo período en el futuro expone al operador a cualquier variación de ingresos y gastos. El operador se enfrentará entonces a un riesgo más elevado que en caso de compensación íntegra sobre la base de los costes e ingresos determinados a posteriori.
(253)
Cuando el contrato que vincula al operador y a los poderes públicos es tal que el servicio público implica cierto grado de riesgo, por ejemplo, porque expone al operador histórico a variaciones importantes de ingresos y gastos, el beneficio razonable al que tiene derecho el operador histórico deberá ser proporcional al nivel de riesgo. Por el contrario, si el contrato entre el operador histórico y los poderes públicos es tal que el servicio público no implica un riesgo sustancial, el beneficio razonable autorizado deberá también ser modesto.
(254)
Además, la Comisión observa que el nivel de riesgo asumido por la empresa y el nivel de las compensaciones a los que tiene derecho esta por las mejoras de eficiencia están estrechamente vinculados. Así, los poderes públicos pueden definir de antemano un nivel de compensación fija que prevea e integre las mejoras de eficiencia que la empresa tendría normalmente que realizar a lo largo de todo el mandato. Al exponer a la empresa a cualquier variación de ingresos y gastos, el contrato la incita a ser más eficaz y a mejorar su rentabilidad. Paralelamente, le hace correr un riesgo mayor. En cierta medida, riesgo e incitación a la eficiencia van, pues, unidos. Del mismo modo, un precio límite máximo definido a priori para un largo período incita normalmente a una mayor eficiencia, pero es más arriesgado para la empresa afectada.
(255)
Para examinar la cuestión del tipo de beneficio razonable de DPLP, la Comisión se basa en varios informes de expertos:
(256)
Informe WIK: en el marco del asunto C 36/07, un procedimiento de ayuda estatal relacionado con el operador postal alemán Deutsche Post AG (en lo sucesivo, «DP»), la Comisión solicitó a WIK Consult que realizara un estudio sobre el nivel adecuado de beneficio razonable para los operadores postales históricos (67) (en lo sucesivo, el «informe WIK»). Los aspectos pertinentes del informe WIK se comunicaron a Bélgica el 25 de marzo de 2010 y el 7 de febrero de 2011. La Comisión recibió las observaciones de Bélgica sobre el informe WIK el 23 de abril de 2010 y el 1 de marzo de 2011.
(257)
Informe Deloitte: el 23 de abril de 2010, la Comisión recibió un informe realizado por la empresa Deloitte (68) (en lo sucesivo, el «informe Deloitte») en el que esta daba su opinión sobre el nivel de beneficio razonable que debía fijarse para los servicios universales de DP. Este informe se remitió a Bélgica el 9 de diciembre de 2011. La Comisión recibió las observaciones de Bélgica sobre el informe Deloitte el 26 de diciembre de 2011.
(258)
Informe CRA: el 1 de marzo de 2011, Bélgica presentó un informe de Charles Rivers Associates (69) (en lo sucesivo, «CRA») que pone en tela de juicio el informe WIK.
(259)
En este informe, WIK define un beneficio razonable de referencia para DP. Concretamente, WIK evalúa las misiones y el riesgo de DP y concluye que esta asume principalmente misiones de rutina y se enfrenta a un riesgo empresarial limitado (70). Sobre la base de este análisis, WIK selecciona las empresas que sirven de comparación, es decir, determina la composición de los grupos de referencia que permitirán deducir el beneficio razonable de referencia. En general, WIK subraya que el procedimiento de evaluación adoptado se vale de los principios de la metodología tipo utilizada para los valores de referencia de la rentabilidad en los precios de transferencia (71). Dicha metodología no solo se aplica en los reglamentos nacionales en materia de precios de transferencia sino también en los principios de la OCDE en materia de precios de transferencia (en lo sucesivo, «los principios de la OCDE») (72).
(260)
WIK utiliza varios instrumentos de medición de la rentabilidad y distingue entre tasa interna de rentabilidad (IRR), basada en los flujos de tesorería y considerada el instrumento de medición teóricamente correcto de la rentabilidad de una actividad, así como otros indicadores extraídos de los datos contables (tasa de remuneración), como la rentabilidad de los fondos invertidos (ROCE), la rentabilidad de los fondos propios (ROE), la rentabilidad sobre activos (ROA) y el rendimiento por ventas (ROS) (73). Tal como se explica en el capítulo 5 del informe, WIK propone utilizar en ese caso el ROS como indicador de la rentabilidad. Una de las ventajas de este instrumento es que solo depende de los datos contables sobre los beneficios (EBIT (74)) y sobre las ventas, dos partidas fácilmente observables en la contabilidad de la empresa. Además, el recurso al ROS evita la estimación y la asignación de activos entre distintos servicios, lo que resultaría necesario con un indicador de referencia basado en capitales, como la ROE y la ROCE, y constituye normalmente una tarea difícil. WIK señala también que un indicador de referencia basado en el ROS es aconsejable si las empresas que se utiliza para la comparación y la empresa sujeta al estudio comparativo pertenecen a la misma rama o al mismo sector industrial, lo que garantizará la homogeneidad de la estructura del EBIT y de las ventas.
(261)
Por lo que se refiere a la composición del grupo de referencia, WIK concluye que es preciso encontrar un equilibrio entre la comparabilidad de las empresas incluidas en la muestra y el tamaño de dicha muestra. WIK se opone a la inclusión en la muestra de operadores postales históricos europeos, ya que sus precios fueron regulados en un mercado que estaba cerrado a la competencia en la mayoría de los países durante el período examinado. Por la misma razón, el número de empresas que compiten directamente con los operadores postales históricos es bastante limitado. Se trata principalmente de empresas de menor tamaño. Para obtener un grupo equilibrado de empresas comparables, WIK incluye tanto a los competidores directos en los mercados nacionales y los grandes operadores multinacionales, como las empresas internacionales de paquetes exprés (UPS, DHL, FedEx), que ejercen actividades más arriesgadas y de mayor intensidad de capital que un operador postal histórico presente en un mercado nacional protegido.
(262)
Respecto a la cuestión del compromiso entre la comparabilidad y el tamaño de la muestra, WIK prevé tres grupos de referencia: i) el grupo de referencia I, o sector restringido de la paquetería, que incluye empresas que operan principalmente como proveedores de servicios de paquetería (10 empresas, consideradas altamente comparables a los prestadores del servicio postal universal); ii) el grupo de referencia II, o sector ampliado de la paquetería, que incluye empresas cuya actividad principal puede abarcar otros servicios, como los servicios de correo (26 empresas con un nivel de comparabilidad algo inferior) y iii) el grupo de referencia III, que incluye también empresas del sector del transporte terrestre (1 163 empresas que presentan una comparabilidad inferior) (75). Según WIK, este enfoque refuerza la validez estadística del estudio comparativo final.
(263)
Uno de los criterios de selección aplicados a todos los grupos de referencia se refiere al tamaño de la empresa; únicamente se tienen en cuenta las empresas cuyos ingresos superan los 3 millones EUR (76). Por lo que se refiere al período cubierto por los datos, solo se disponía de datos fiables del período 1998-2007, utilizándose interpolaciones retroactivas para el período 1990-1997 (77).
(264)
Además, WIK recurre al análisis adoptado en los precios de transferencia basándose en el concepto de rango intercuartílico (78) para mitigar el efecto de los valores extremos y definir un nivel de beneficio razonable.
(265)
WIK obtienen los siguientes resultados para el período 1998-2007:
a)
grupo de referencia I: percentil 25 igual a - 0,42 %, percentil 75 igual a 6,72 % y mediana (percentil 50) igual a 3,86 %;
b)
grupo de referencia II: percentil 25 igual a 0,45 %, percentil 75 igual a 6,77 % y mediana (percentil 50) igual a 3,48 %;
c)
grupo de referencia III: percentil 25 igual a 0,64 %, percentil 75 igual a 5,57 % y mediana (percentil 50) igual a 2,59 %.
(266)
WIK concluye que el sector ampliado de la paquetería, o grupo de referencia II, es el grupo de referencia más apropiado, ya que los resultados obtenidos son relativamente estables en el tiempo respecto al otro grupo de referencia (sector restringido de la paquetería) y porque este sector está más próximo funcionalmente a las actividades de correo y de paquetería que el otro grupo de referencia (sector del transporte terrestre).
(267)
WIK realiza otro ajuste para obtener un límite superior del beneficio razonable de DP basado en el análisis del riesgo empresarial asumido por la empresa en relación con el grupo de referencia. Sobre esta base, WIK propone como límite superior del beneficio razonable de DP el valor de 3,48 % correspondiente al ROS mediano del grupo de referencia II. Al elegir la mediana en vez del percentil 75 como valor superior del beneficio razonable, WIK quiere reflejar el hecho de que las empresas de la muestra asumen un riesgo mayor que los operadores postales históricos porque no disfrutan de ningún derecho especial.
(268)
Las autoridades belgas consideraron que la metodología utilizada en el informe WIK era incorrecta y presentaron varios documentos (cartas, tomas de posición e informes) los días 23 de abril de 2010 y 1 de marzo, 14 de junio, 5 de agosto, 10 de agosto, 14 de diciembre y 19 de diciembre de 2011, rechazando el planteamiento del informe WIK y presentando su propio método de estimación de un beneficio razonable de referencia.
(269)
En una toma de posición enviada el 5 de agosto de 2011, las autoridades belgas alegaron, en resumen, que la muestra utilizada en el informe WIK no era representativa de la actividad, el tamaño, el perfil de riesgo y el período de referencia. Bélgica sostiene, pues, que es muy difícil legitimar la muestra sobre la base de los criterios expuestos en el punto 18 del Marco comunitario sobre los SIEG.
(270)
En la misma toma de posición, Bélgica argumenta también que sería lógico distinguir entre los márgenes de beneficio de las actividades que presentan niveles de riesgo significativamente diferentes: si la distribución de la prensa y la del correo son actividades con un perfil de riesgo distinto, las autoridades belgas alegan que, en tal caso, convendría utilizar distintos niveles de beneficio razonable.
(271)
Además, las autoridades belgas afirman que las actividades de DPLP han conseguido mejoras de productividad y la Comisión debería tenerlo en cuenta al definir el tipo de remuneración razonable, según lo previsto en el punto 18 del Marco comunitario sobre los SIEG. Las autoridades belgas señalan que DPLP se convirtió en rentable tras numerosas reformas y después de haber sido, durante mucho tiempo, deficitaria. Los costes de DPLP se redujeron, en particular gracias al cierre de oficinas de correos. La participación del 50 % en poder de inversores privados desde 2006 ha hecho aparecer una nueva cultura basada en la eficiencia. Según las autoridades belgas, tales mejoras de eficiencia deben tenerse en cuenta al determinar el tipo de remuneración razonable que podrá concederse a DPLP.
(272)
El 1 de marzo de 2011, las autoridades belgas enviaron a la Comisión un informe, elaborado por Charles River Associates (CRA) que examina con ojo crítico el informe WIK y propone un método alternativo para evaluar el beneficio razonable de DPLP.
(273)
Por lo que se refiere a la composición de la muestra, CRA alega que las tres muestras de WIK incluyen a muchas empresas de pequeño tamaño cuyos perfiles de riesgo no son comparables al de un gran operador postal. CRA rechaza, pues, las conclusiones de WIK, afirmando que la prestación de servicios de envío de correspondencia por el operador postal histórico en cuestión implica un riesgo bajo y que las empresas incluidas en los grupos de referencia permiten efectuar comparaciones adecuadas.
(274)
CRA llama especialmente la atención sobre la correlación entre la estructura de costes de una empresa (desde el punto de vista de la proporción de costes fijos y variables) y el riesgo comercial que corre. CRA alega que un operador postal con una obligación de servicio universal se enfrenta a unos costes fijos más importantes y está, pues, más expuesto a un descenso de la demanda que una empresa cuyos costes fijos son más bajos. Además, CRA subraya la diferencia de ROS entre las pequeñas y las grandes empresas de los grupos de WIK, lo que implica, a su juicio, la existencia de diferencias sistemáticas entre las pequeñas empresas de paquetería y las empresas más grandes, como UPS y FedEx, que podrían explicarse por la diferente estructura de costes (79).
(275)
CRA analiza también con más detalle las características de algunas de las pequeñas empresas de paquetería incluidas en la muestra del grupo de referencia I de WIK y concluye que su perfil de riesgo no es comparable al de un gran operador postal. CRA considera asimismo que no es adecuado aumentar el tamaño de la muestra, que ya es difícilmente comparable, añadiendo empresas aún menos comparables.
(276)
CRA rechaza el argumento de WIK según el cual los operadores postales históricos europeos no deben ser incluidos en la muestra, ya que sus beneficios no los determinó la competencia, sino la regulación de los precios, con el riesgo de que esos operadores postales históricos, gracias a esa regulación de los precios, hayan podido realizar beneficios excesivos. CRA alega que, al rechazar a otros operadores postales históricos a efectos de la comparación, WIK se basa en la hipótesis teórica de que dichos operadores históricos habrían podido aplicar unos precios excesivos, pero sin aportar pruebas empíricas que apoyen su suposición. A este respecto, CRA subraya que, teniendo en cuenta los mecanismos de regulación de los precios aplicados en varios Estados miembros, como la fijación de un límite máximo de precios, los elevados beneficios observados se deberían más a las mejoras de productividad que a los precios elevados (80).
(277)
CRA alega que el método natural para calcular el margen de beneficio razonable de DPLP por sus obligaciones de servicio público sería basarse en los datos disponibles sobre los márgenes de beneficio de las actividades de correo de los operadores postales de Europa occidental. Es tanto más natural cuanto que los servicios públicos en cuestión son fundamentalmente servicios de envío de correspondencia y que los datos sobre los márgenes de beneficio de las operaciones vinculadas al correo de los demás operadores postales de Europa occidental son directamente accesibles y no revelan ninguna regulación de los precios demasiado benigna.
(278)
CRA alega, en particular, que el análisis debería basarse en los márgenes EBIT (ROS) obtenidos en las actividades de correo de los operadores postales de Europa occidental que comuniquen información sectorial sobre los márgenes EBIT de sus actividades de correo o (si no se comunica tal información) sobre los márgenes EBIT globales de los operadores postales de Europa occidental que obtengan más del 75 % de sus ingresos de los servicios de correo. CRA excluye de la muestra a los operadores de Europa oriental a causa de su relativa ineficacia frente a los operadores postales de Europa occidental.
(279)
Por consiguiente, el análisis de CRA se basa en una muestra de 11 operadores postales de Europa occidental durante el período 2002-2009 (73 observaciones en total). El ROS medio de la muestra es del […] %, la mediana es del […] % y el percentil 75 es igual al […] % (81). CRA calcula también la media truncada ([…] %) y la media según el método de Winsor ([…] %), que, al igual que la mediana, no se ven afectadas por los valores extremos (82).
(280)
Por lo que se refiere a la definición de un valor de referencia para el margen de beneficio razonable, CRA alega que la utilización de valores medios plantea problemas metodológicos. CRA explica que, debido a las variaciones de los márgenes de beneficio observados en la muestra, el umbral crítico que define una rentabilidad excesiva debería ser superior a la media o a cualquier otra medida de tendencia central y podría, por ejemplo, ser igual al percentil 75. Según CRA, tal enfoque coincidiría con la metodología utilizada en las investigaciones sobre los precios de transferencia, que consiste en basarse en un rango (por ejemplo, un rango intercuartílico o en otros percentiles.
(281)
El 14 de diciembre de 2011, las autoridades belgas presentaron a la Comisión un documento en el que se recoge la posición de DPLP sobre los riesgos que corren los operadores postales y en el que proponen una metodología destinada a desarrollar una herramienta de medición de la prima de riesgo que, sumada al rendimiento por ventas sin riesgo, daría un nivel razonable de ROS.
(282)
El documento no explica cómo podría definirse en el presente caso el rendimiento por ventas sin riesgo (expresado en términos de ROS) y no se pronuncia claramente sobre lo que debería ser exactamente el ROS razonable sobre la base de la metodología propuesta. El análisis insiste más en la evaluación de los distintos riesgos y en el cálculo de una prima de riesgo que refleje todos los tipos de riesgo.
(283)
Las autoridades belgas resaltan en particular tres grandes categorías de riesgo -el riesgo sectorial, el riesgo vinculado al servicio y el riesgo contractual- y los tipos habituales de riesgo, en cada categoría, a los que están expuestos los operadores postales. La metodología de evaluación de la prima de riesgo prevé: i) la definición de una «prima de riesgo máximo» (83); ii) la división del período considerado en períodos contractuales, a fin de delimitar mejor los riesgos relacionados con cada contrato; iii) la utilización de una escala simple para evaluar cada riesgo en cada período contractual (escaso, medio o elevado); iv) la conversión de las notas atribuidas a cada riesgo en una nota global para cada una de las tres principales categorías de riesgo, y v) la conversión de las notas globales en primas de riesgo, cuya suma dé la prima de riesgo total.
(284)
Además, ofrece ejemplos para demostrar que DPLP incurre en riesgos superiores a la media. Por ejemplo, las autoridades belgas sostienen que DPLP se enfrenta a un mayor riesgo relacionado con los volúmenes porque obtiene del correo una parte más importante de sus ingresos y porque presenta una mayor rigidez de los costes debido a una proporción de los costes fijos superior a la media. Otro tipo de riesgo para DPLP que considera más elevado es el riesgo relacionado con la seguridad. Según el análisis, ello se debe a que DPLP es uno de los pocos operadores postales europeos que distribuye a domicilio los importes de las pensiones de jubilación en metálico.
(285)
Sobre la base de la evaluación de los diferentes riesgos, las autoridades belgas concluyen que el cuarto contrato de gestión presenta un alto nivel de los tres tipos de riesgo, mientras que los contratos primero, segundo y tercero se caracterizan por un nivel medio de riesgo (la única excepción es el riesgo sectorial, que se considera escaso en el caso del primer contrato). Las autoridades belgas dan otros ejemplos de cómo convertir en prima de riesgo la clasificación anterior de los diferentes riesgos, basándose en valores diferentes para la «prima de riesgo máximo».
(286)
El informe Deloitte mencionado en el considerando 257 coincide con el informe WIK en varios puntos:
1)
ambos utilizan la misma metodología de búsqueda de empresas comparables desde el punto de vista de las funciones y del riesgo en las bases de datos financieras;
2)
ambos proponen utilizar el ROS como medida de referencia más pertinente para establecer el beneficio de referencia (debido a la falta de datos y a las diferencias de trato contable entre las distintas empresas);
3)
por último, los prestadores del servicio postal universal quedan excluidos del grupo de empresas comparables, ya que operan fundamentalmente en mercados regulados y gozan de derechos exclusivos.
(287)
Por lo que se refiere al grupo de empresas comparables, la principal diferencia entre el informe WIK y el informe Deloitte radica en el tamaño de las empresas. Deloitte solo incluye en su muestra a empresas cuyos ingresos anuales son superiores a 100 millones EUR (84). Esta restricción se explica por su análisis de las características específicas de las actividades relacionadas con la prestación de servicio universal y con los riesgos comerciales y de mercado correspondientes (85).
(288)
Deloitte considera, en particular, que las empresas del sector postal y de paquetería que explotan grandes y complejas redes de recogida y distribución pueden compararse razonablemente a DP. Habida cuenta de las economías de escala, alcance y densidad que prevalecen en las redes postales y de la cuota importante de los costes de explotación en comparación con los costes del capital, así como de los riesgos conexos (como el riesgo vinculado a los volúmenes o el riesgo de sustitución por el correo electrónico), las grandes empresas multiproducto del sector postal y de la paquetería se prestan mejor a la comparación que las pequeñas empresas de correo. Las empresas de transporte de mercancías y de logística podrían también -en menor medida- entrar en la comparación, ya que utilizan los mismos activos.
(289)
Para ilustrar la importancia que reviste el tamaño de las empresas, Deloitte compara su muestra con la del grupo de referencia II de WIK. Deloitte señala que el ROS medio en la muestra WIK difiere sensiblemente entre los grupos de empresas de distinto tamaño (que se deduce del número de empleados) (86). Deloitte alega que, por el contrario, en su muestra (basada en empresas más grandes) no hay ninguna relación estrecha entre el tamaño y el ROS.
(290)
Al término del proceso de selección de la muestra, Deloitte basa su análisis en 7 empresas postales y de paquetería, 18 empresas de logística y 19 empresas de transporte de mercancías. Por lo que se refiere al sector postal y de paquetería, el pequeño grupo de siete empresas comparables incluye a grandes operadores multinacionales de paquetes exprés como UPS, FedEx y TNT Express, así como algunos otros operadores postales procedentes principalmente de los Estados Unidos y del Reino Unido (87). En principio, el conjunto de datos abarca el período 1990-2007, si bien los datos de los primeros años son muy limitados y Deloitte considera, por tanto, que los resultados referentes a esos años son menos fiables (88).
(291)
Deloitte estudia además las ventajas e inconvenientes de varios otros instrumentos de medición de la rentabilidad. Rechaza la utilización en este caso de la IRR, debido a las dificultades prácticas relacionadas con la obtención de datos adecuados sobre los flujos de tesorería. Rechaza también la utilización de la ROCE o de la ROE debido, por ejemplo, a diferencias entre empresas en materia de tratamiento contable de los costes y de estructura del capital (esta última es importante para la ROE). La ROA se considera también inadecuada, ya que se centra en el total de activos. Deloitte propone, pues, optar por el ROS, pero subraya que, dado que este no mide directamente la rentabilidad del capital, podrá utilizarse con fines de estudio comparativo siempre que las empresas comparadas presenten una intensidad de capital similar.
(292)
No obstante, Deloitte calcula la ROCE (así como la ROCE a valor del mercado y la ROA), de una pequeña submuestra de seis empresas, pero concluye que la horquilla y la variación de la ROCE podrían reflejar diversos factores, lo que exige una interpretación prudente y afecta a su utilidad como indicador de referencia. Entre esos factores, Deloitte destaca la importancia de la intensidad de capital. Deloitte alega que, desde el punto de vista de la intensidad del capital, el servicio universal de DP es más próximo, por ejemplo, al de UPS y FedEx que al de operadores de transporte de mercancías como Kuehne&Nagel o Wincanton.
(293)
Deloitte destaca también las importantes diferencias de rentabilidad de las empresas a lo largo del tiempo, así como en los distintos sectores y entre estos. Estas diferencias, según Deloitte, justificarían el recurso a unas horquillas de beneficio razonable, antes que a un valor medio único. Este enfoque sería también conveniente habida cuenta de la necesidad de no penalizar los resultados superiores a la media obtenidos gracias a las mejoras de eficiencia.
(294)
Los resultados recogidos por Deloitte, por sector y en todos los sectores, se resumen en el cuadro 22 de su informe. Por ejemplo:
a)
en el caso del sector postal y de la paquetería, en el período 1998-2007, la media de los ROS medios anuales es del 8,1 %, la media de los ROS medianos anuales del 7,4 %, la media de los percentiles 25 anuales es del 4,8 % y la media de los percentiles 75 anuales es del 12 %;
b)
en el conjunto de los sectores y en el período 1990-2007, la media de los ROS medios anuales es del 6 %, la media de los ROS medianos anuales es del 5,4 %, la media de los percentiles 25 anuales es del 3,6 % y la media de percentiles 75 anuales es del 8,1 % (89).
(295)
Como indicador de referencia, Deloitte propone un valor basado en la media de los ROS medios anuales igual a 7,9 % (90); para reflejar la diferencia observada de los ROS, Deloitte deduce igualmente una horquilla para el ROS razonable basado en los rangos intercuartílicos anuales (91).
(296)
Elegir una buena muestra de empresas comparables con los operadores postales históricos es una tarea compleja. Es evidente que hay que prestar la máxima atención a la elección de un grupo de empresas que puedan servir de referencia para las actividades comerciales y para el riesgo.
(297)
Los informes WIK y Deloitte tienen en común que se centran en las empresas mercantiles con actividades comparables a las de DPLP, excluyendo al mismo tiempo a los operadores postales históricos de la muestra de comparación. CRA, en cambio, utiliza una muestra de comparación compuesta únicamente de otros operadores postales históricos europeos.
(298)
La Comisión comparte la opinión de WIK y Deloitte según la cual los beneficios de los operadores postales históricos (utilizados por CRA en su estudio comparativo) no se deben a condiciones de mercado normales, sino que se derivan en gran medida de las opciones de otros Estados miembros en materia de regulación. Por lo tanto, podrían, no reflejar adecuadamente la retribución de referencia. Al mismo tiempo, dado que la muestra de CRA se refiere a los operadores postales históricos de otros países europeos, parece constituir la muestra de empresas que más se aproximan a DPLP. Por consiguiente, la Comisión considera que conviene tener plenamente en cuenta la muestra de CRA, en particular, para comprobar mediante cotejo los niveles de referencia del beneficio razonable (ROS) definidos sobre la base de los informes WIK y Deloitte.
(299)
Tanto el informe WIK como el informe Deloitte reconocen que conviene disponer de una muestra de magnitud suficiente para extraer conclusiones significativas a efectos del estudio comparativo. A tal fin, se basan en una muestra (relativamente) limitada de empresas del sector postal y de la paquetería y en muestras más amplias que incluyen a empresas de los sectores de la logística y del transporte de mercancías. La Comisión reconoce que es importante disponer de una muestra de tamaño suficiente para fines estadísticos. Por lo que se refiere a la posición de CRA a este respecto, que niega la utilidad de un aumento del tamaño de la muestra añadiendo empresas menos comparables, la Comisión considera que las muestras más amplias utilizadas por WIK y, en particular, por Deloitte, sobre la base de los métodos de selección de muestras adoptados, son lo suficientemente comparables para servir de grupos de referencia significativos para evaluar el beneficio de DPLP.
(300)
El informe WIK intenta definir un ROS de referencia sobre la base de tres grupos constituidos a efectos de comparación. No obstante, la Comisión considera también que el informe WIK puede criticarse en dos puntos distintos aunque relacionados (92): i) su recurso a muestras que también incluyen a un gran número de empresas más pequeñas que, evidentemente, no son comparables a operadores postales históricos tales como DPLP (93), y ii) las hipótesis de WIK sobre el nivel de riesgo al que se enfrenta el operador postal objeto de la investigación.
(301)
La Comisión considera que la escala de actividades, así como la estructura de los costes de los operadores postales históricos como DPLP (junto al tipo de mecanismo de regulación existente) son elementos esenciales para la evaluación del estudio comparativo de los niveles de beneficio.
(302)
En primer lugar, si los costes fijos son elevados (y si afectan, por ejemplo, a los costes del capital o a otros costes fijos relacionados con la red), las empresas más grandes se benefician más de las economías de escala y de densidad que las pequeñas. Comparando el ROS medio de las grandes y pequeñas empresas de la muestra WIK, el informe Deloitte-II consigue demostrar que el ROS medio aumenta con el tamaño de las empresas (medido según el número de empleados) (94). En efecto, el valor medio del primer cuartil (Q1) es muy bajo en las tres muestras WIK (por ejemplo, es solo del 0,75 % en la muestra WIK II en el período 1998-2007) (95), lo que podría reflejar una cierta sobrerrepresentación de las empresas (más pequeñas) que sufren pérdidas y luchan por mantenerse en el mercado. Al incluir tantas pequeñas empresas en sus muestras (incluso en su muestra principal del grupo de referencia II), WIK quizá haya subestimado el ROS de referencia que se aplicaría más bien a empresas más grandes y mejor establecidas como DP o DPLP.
(303)
En segundo lugar, aunque WIK mencione, con razón, el bajo perfil de riesgo del operador debido al carácter monopolístico de sus actividades, no parece tener suficientemente en cuenta los costes fijos importantes (con respecto a los costes variables) inducidos por la obligación de servicio universal, ni la evolución del perfil de riesgo que habrían podrían provocar las modificaciones del régimen normativo que ha conocido el operador a lo largo del tiempo, en particular entre los distintos períodos de regulación (por ejemplo, en el caso de DPLP, los diferentes contratos de gestión).
(304)
La parte de costes fijos puede no solo ser elevada debido a la alta intensidad de capital de una empresa (una de las explicaciones corrientes del nivel elevado de los costes fijos), sino también porque esta no podrá adaptar sus costes globales habida cuenta de su obligación (relacionada con la obligación de servicio universal) de mantener una amplia red de distribución y porque es incapaz de reducir los costes del trabajo debido a los contratos de trabajo vigentes. La gran proporción de costes fijos (96) pone aún más en cuestión la inclusión de las pequeñas empresas cuya estructura de costes (el ratio costes fijos/costes variables) parece diferir de manera significativa (97).
(305)
Tal como se indica en la introducción, la Comisión considera también que el grado de exposición al riesgo de un operador postal histórico depende en gran parte de las características del mecanismo regulador establecido por los poderes públicos para financiar la obligación de servicio universal. El paso a un sistema de limitación de los precios a más largo plazo, en el caso del precio de los sellos (como el que conoció DPLP en 2006), implica, en particular, un aumento significativo de la importancia del riesgo vinculado a los volúmenes. La existencia de tal riesgo pone seriamente en tela de juicio la hipótesis de WIK sobre el riesgo intrínsicamente escaso de las actividades de DPLP, al menos en el período caracterizado por un sistema de limitación de los precios.
(306)
Habida cuenta de los argumentos presentados en los considerandos 286 a 295, la Comisión considera que, para la evaluación del beneficio de DPLP, las muestras Deloitte constituyen una mejora respecto a las muestras de WIK, puesto que se limitan a las empresas con un tamaño mínimo mayor (volumen anual de negocios superior a los 100 millones EUR).
(307)
No obstante, cabe al mismo tiempo señalar que, en diversos aspectos, el enfoque de Deloitte presenta también algunas deficiencias potenciales y sus conclusiones deben interpretarse con prudencia.
(308)
Las muestras de Deloitte parecen, en particular, incluir muchas empresas cuya intensidad de capital es superior a la que se aplica a los operadores de correo (98). Desde un punto de vista metodológico, la utilización del ROS como instrumento de evaluación del beneficio requiere una muestra comparativa de empresas con niveles similares de intensidad del capital (definida en este caso como el ratio capital/ventas). La hipótesis de trabajo es que las empresas con el mismo ROS tendrán una rentabilidad del capital invertido (ROCE (99)) inversamente proporcional a su ratio capital/ventas. Por consiguiente, el recurso al ROS como indicador de referencia de la rentabilidad requiere una cantidad de capital idéntico de las empresas que figuran en el grupo de referencia. Aunque es difícil obtener estimaciones fiables de la intensidad de capital (100), parece que las actividades de distribución del correo y de la prensa presentan una intensidad de capital menor que las actividades de paquetería exprés de las grandes multinacionales como UPS, TNT, FedEx y DHL (101). Por lo tanto, puede que el indicador de beneficio razonable establecido sobre la base de las muestras Deloitte sobreestime el beneficio de referencia que convendría aplicar a empresas con la misma estructura de capital que DPLP (102).
(309)
Habida cuenta de las numerosas incertidumbres que caracterizan a este ejercicio de evaluación, la Comisión considera que es preciso definir una horquilla razonable de ROS sobre la base de las estimaciones de Deloitte del ROS mediano para la muestra más amplia de todos los sectores (5,4 %), así como el ROS mediano para la muestra de empresas que operan en el sector postal y de paquetería (7,4 %) (103). La horquilla así obtenida [5,4 %-7,4 %] constituye, según la Comisión, una «horquilla por defecto» del beneficio razonable, al menos por lo que se refiere a los períodos en los que DPLP se enfrentaba a un grado significativo de riesgo, teniendo en cuenta el contrato de compensación en vigor, y en los que se le concedían importantes incentivos para mejorar su eficacia (104).
(310)
La Comisión considera que la horquilla [5,4 %-7,4 %] es adecuada como valor por defecto, tanto para las actividades de distribución de correo de DPLP como para sus actividades de distribución de la prensa, dado que se trata de actividades estrechamente vinculadas con características comerciales muy similares.
(311)
Es cierto que DPLP tuvo que enfrentarse a una competencia escasa o inexistente en los ámbitos de actividad correspondientes (distribución de correo y de prensa). Sobre esta base, cabe preguntarse si conviene evaluar su beneficio sobre la base del beneficio mediano de las muestras de empresas que se enfrentan a una competencia real y si, para una empresa en la posición de DPLP, no bastaría un valor de referencia más restrictivo (es decir, más bajo), como el cuartil inferior (percentil 25). No obstante, la Comisión considera que dicho enfoque no reconocería suficientemente la existencia de una variación importante de los niveles de beneficio, tanto entre las empresas como en el tiempo. Además, convendría evitar cualquier supresión injustificada de las posibles mejoras de eficiencia imponiendo un límite máximo tan estricto al ROS obtenido a posteriori por la empresa.
(312)
La Comisión considera también que, en el presente caso, resulta inadecuado basarse en medidas que vayan más allá de la mediana, como el tercer cuartil (105). Dado que el enfoque adoptado define ya una horquilla entre diferentes muestras, el valor añadido de recurrir, con fines estadísticos, a horquillas situadas a ambos lados de la mediana en las muestras (el rango intercuartílico comúnmente utilizado en los precios de transferencia) parece un tanto limitado (106). Así pues, la Comisión tiene en cuenta la variación de la mediana en los distintos grupos de referencia, en vez de la variación en torno a la mediana en una muestra concreta (107).
(313)
Pero sobre todo, dado que el sector del correo de DPLP presenta una menor intensidad de capital que los operadores de paquetería exprés (108), cabe pensar que utilizar la mediana de esta última muestra ofrece en sí cierto margen de maniobra que permite delimitar la variación de los niveles de beneficio en torno a la mediana de las empresas que presentan una intensidad de capital menor, como DPLP, y recompensar suficientemente, en su caso, las mejoras de eficiencia.
(314)
Pueden llevarse a cabo varias comprobaciones cruzadas de coherencia comparando la horquilla por defecto mencionada en el considerando 308 con otras estimaciones disponibles del beneficio razonable. Tal como se indica al comienzo de la presente subsección, es útil proceder a una comprobación cruzada con el ROS mediano del informe CRA, que es del […] % (109). El ROS mediano calculado sobre la base de la muestra del grupo de referencia II de WIK, limitado a las empresas cuyo volumen de negocios es superior a 100 millones, ofrece un ROS del 7,1 %. La Comisión concluye que estas cifras se sitúan dentro de la horquilla [5,4 %-7,4 %], lo que refuerza la afirmación de que esta horquilla puede considerarse razonable.
(315)
En términos generales, la Comisión llega, pues, a la conclusión de que un margen por defecto comprendido en una horquilla del [5,4 %-7,4 %] parece constituir un margen de referencia adecuado para el beneficio, al menos en los períodos durante los cuales DPLP se enfrentaba a un grado significativo de riesgo y en los que se le concedían importantes incentivos para mejorar su eficiencia.
(316)
En general, la Comisión considera que si el contrato entre el operador histórico y los poderes públicos es tal que el servicio público está vinculado a un grado significativo de riesgo, el beneficio razonable concedido al operador histórico deberá ser proporcional al nivel de riesgo. Por el contrario, si el contrato implica poco riesgo, el nivel de beneficio razonable deberá ser bajo.
(317)
En la sección anterior, la Comisión ha explicado su enfoque para definir una horquilla por defecto de beneficio razonable del [5,4 %-7,4 %], que se considera adecuada para los contratos con un perfil de riesgo significativo. Es difícil cuantificar el valor de referencia adecuado en términos de horquilla de ROS razonable en caso de bajo riesgo, pero está claro que dicha horquilla de ROS debe situarse a la izquierda de la distribución en la muestra de los niveles de beneficio observados. La Comisión considera que, en este sentido, está justificada la adopción de una horquilla de beneficio razonable basada en el primer cuartil (percentil 25) en vez de en la mediana.
(318)
El recurso al percentil 25 como valor de referencia para los contratos de escaso riesgo da una horquilla de ROS razonable del [3,6 %-4,8 %] sobre la base de las distintas muestras de Deloitte.
(319)
También en este caso, la comparación con los resultados de CRA sobre los operadores postales históricos puede constituir otra comprobación cruzada útil. La media del percentil 25 anual calculado por la Comisión es igual al […] %. La Comisión concluye que esta cifra está incluida en la horquilla [3,6 %-4,8 %], lo que refuerza la afirmación de que esta horquilla puede considerarse razonable.
(320)
En términos generales, la Comisión llega, pues, a la conclusión de que un margen por defecto comprendido en una horquilla del [3,6 %-4,8 %] parece constituir un margen de referencia adecuado del beneficio en los períodos durante los cuales DPLP se enfrentó a un bajo nivel de riesgo.
(321)
Tal como se ha explicado en la introducción de la presente sección, el riesgo soportado por DPLP depende del mecanismo de compensación aplicado por Bélgica. Dicho mecanismo está previsto en los distintos contratos de gestión celebrados entre DPLP y el Estado belga y varía a lo largo del tiempo. Es, pues, razonable tener en cuenta diferentes horquillas de «ROS razonable» según el mecanismo de compensación existente, que determina el nivel de riesgo al que se enfrenta DPLP así como la medida en que se incentiva a DPLP para que mejore su productividad.
(322)
En este contexto, la Comisión desea subrayar que la caracterización del riesgo en los contratos no depende de la mera presencia del riesgo en los contratos de gestión de DPLP, ni siquiera del nivel absoluto de riesgo, sino de la medida en que el riesgo sea superior o inferior al que corren las empresas que figuran en los mismos grupos de muestras. Lo mismo cabe decir de la intensidad de los incentivos a DPLP para mejorar su eficiencia. Dado que estos grupos de muestras se componen de empresas que operan en un entorno competitivo, normalmente se enfrentan a un riesgo importante y a fuertes incentivos para ser más eficientes.
(323)
La Comisión considera que el cuarto contrato de gestión (2006-2010) establece claramente mecanismos que incluyen compromisos a largo plazo sobre los precios y la financiación basados en parámetros ex ante. Esto se aplica a las actividades de DPLP relativas tanto a la distribución del correo como de la prensa.
(324)
Más concretamente, en lo que se refiere a la distribución de la prensa, el artículo 9 del cuarto contrato de gestión prevé que durante la vigencia del contrato (período normal de 5 años), la media ponderada de las tarifas por la prestación de servicios pertenecientes al ámbito «de los pequeños usuarios» no aumentará más rápidamente de lo que autorice un mecanismo de limitación de los precios basado en el «indice-santé» (un índice específico de precios al consumo) y una prima de calidad que refleje el porcentaje del correo individual distribuido a tiempo. Según la Comisión, fijar de este modo las tarifas para todo el período del contrato presenta todas las características de un contrato incentivador, lo que expone a la empresa a un nivel de riesgo significativo.
(325)
Por lo que se refiere a la distribución de la prensa, el artículo 2 del cuarto contrato de gestión especifica que durante el período del contrato, las tarifas de distribución de prensa no podrán aumentar más rápidamente que el «indice-santé». Para cubrir los costes netos de distribución de la prensa, habida cuenta de las eficiencias proyectadas, el artículo 13, apartado 2, fija la compensación anual a la que tendrá derecho DPLP en 290 613 000 EUR (importe ajustado para tener en cuenta la inflación) (110). El artículo 13, apartado 5, establece que, si cambian el contenido y las condiciones del SIEG o si se produce un cambio significativo en los costes que DPLP no pueda controlar, las partes examinarán si el importe de la compensación debe adaptarse a dicho cambio. Tal adaptación requiere una decisión del Consejo de Ministros. La Comisión reconoce que esta cláusula podría interpretarse como una cláusula de salvaguardia que introduce en el contrato determinados elementos ex post (que protegen a DPLP contra el riesgo). No obstante, la Comisión considera que los términos empleados por los poderes públicos son suficientemente vagos y que, por lo tanto, DPLP no puede contar con su utilización. En general, la Comisión considera que las disposiciones adoptadas respecto a las actividades de DPLP relacionadas con la distribución de prensa suponen un compromiso a largo plazo en cuanto al nivel de compensación.
(326)
Por lo tanto, según la Comisión, no puede considerarse que el cuarto contrato de gestión (2006-2010) conduzca a un bajo riesgo sino más bien a un grado significativo de riesgo. En general, la horquilla por defecto del [5,4 %-7,4 %] parece adecuada para los dos tipos de actividad previstos en el cuarto contrato de gestión.
(327)
Por el contrario, los contratos de gestión anteriores (hasta 2005) parecían basarse en gran parte en mecanismos de precios y de compensación que implicaban un bajo nivel de riesgo para DPLP.
(328)
Por lo que se refiere a la fijación del precio de los sellos, la Comisión observa que los tres primeros contratos de gestión no aplican ningún mecanismo de limitación de los precios del tipo utilizado en el cuarto contrato de gestión (que incluye un compromiso a largo plazo sobre los precios). Dichos contratos contemplan más bien, de manera bastante general, unos precios basados en los costes reales, establecidos sobre la base de principios contables adecuados (111).
(329)
Del mismo modo, por lo que se refiere a la distribución de la prensa, la Comisión observa que los tres primeros contratos de gestión no prevén ningún presupuesto global que abarque el período del contrato de manera similar al cuarto contrato de gestión (112). Hacen más bien referencia a las compensaciones sobre la base de los costes reales (113). La Comisión constata que el segundo contrato define además un límite máximo global para la compensación pero los montantes compensatorios reales observados durante el período parecen cuestionar el carácter vinculante del límite máximo (114). El primer contrato de gestión también fijaba una dotación anual (compensación), pero la Comisión observa que, al mismo tiempo, no establecía un límite máximo a largo plazo para las tarifas de distribución de la prensa.
(330)
La Comisión opina, por tanto, que la horquilla del [3,6 %-4,8 %], que se consideraba razonable si no había riesgo significativo relacionado con el contrato, debe aplicarse tanto a la distribución de prensa como a la distribución del correo en el período correspondiente a los tres primeros contratos de gestión.
(331)
La Comisión observa que, en el documento que presentaron el 14 de diciembre de 2011, las autoridades belgas proponen también un enfoque basado en los contratos. Aunque la metodología propuesta plantea varias cuestiones relativas a los factores de riesgo y al modo en que se ponderan (115), un análisis por período contractual que clasifique básicamente el riesgo asumido por DPLP según una escala de tres niveles (bajo, normal y elevado) se ajusta globalmente al planteamiento adoptado por la Comisión. En conjunto, la clasificación pertinente de los contratos realizada por DPLP en función del riesgo parece coherente con el análisis de la Comisión, dado que las autoridades belgas consideran también que el cuarto contrato implica globalmente un mayor nivel de riesgo que los tres primeros.
(332)
La Comisión ha llegado a la conclusión de que la horquilla por defecto del rendimiento por ventas (ROS) comprendida entre el [5,4 %-7,4 %] constituye una horquilla de referencia adecuada para establecer el beneficio razonable en los períodos en los que DPLP debía enfrentarse a un riesgo significativo y tener en cuenta los fuertes incentivos para mejorar la eficiencia.
(333)
La Comisión concluye también que una horquilla de ROS comprendida entre el [3,6 %-4,8 %] constituye una horquilla de referencia adecuada para establecer el beneficio razonable en los períodos en los que DPLP no corría ningún riesgo significativo.
(334)
Con el fin de tener en cuenta los esfuerzos que, según las autoridades belgas, realizó DPLP para conseguir mejorar su eficiencia, la Comisión decidió dar muestras de prudencia utilizando los límites superiores de ambas horquillas para establecer el beneficio razonable que debía incluirse en los costes de los servicios públicos. Este enfoque se pone también de manifiesto en el informe Deloitte (véase el considerando 292) según el cual el recurso a las horquillas sería oportuno habida cuenta de la necesidad de no penalizar a los resultados superiores a la media obtenidos gracias a las mejoras de eficiencia.
(335)
La Comisión considera que los tres primeros contratos de gestión (1992-1996, 1997-2002 y 2003-2005) presentan un riesgo escaso y que puede aplicarse un nivel de beneficio razonable correspondiente a un ROS del 4,8 % tanto a la distribución del correo como de la prensa. En cambio, considera que el cuarto contrato de gestión (2006-2010) conlleva un riesgo mucho más elevado, de modo que puede aplicarse un nivel de beneficio razonable correspondiente a un ROS del 7,4 % tanto a la distribución del correo como de la prensa.
(336)
El primer contrato de gestión especifica que la compensación anual abonada por el Estado está destinada al conjunto de las misiones de servicio público.
(337)
La posible compensación excesiva debe, pues, calcularse sumando la totalidad de los costes e ingresos de todas las misiones de servicio público.
(338)
La compensación anual abonada por el Estado por las misiones de servicio público debe incluirse en los ingresos. Las compensaciones anuales recibidas por DPLP en virtud del primer contrato de gestión representan un importe total de 1 500 millones EUR.
(339)
Además, deberán tenerse en cuenta las medidas de ayuda que figuran a continuación:
Transferencia de inmuebles
(340)
El primer contrato de gestión preveía también una transferencia de inmuebles del Estado a DPLP. Dicha transferencia de la propiedad de inmuebles por valor de 112,2 millones EUR, por la que no se abonó contrapartida alguna, debe incluirse en los ingresos de DPLP a efectos del cálculo de la compensación excesiva durante el período cubierto por el primer contrato de gestión. DPLP no había pagado ninguna contrapartida al Estado por el uso de los edificios durante el período que precedió a la transferencia.
(341)
En 1997, el Estado pagó a DPLP 62 millones EUR, que esta contabilizó como aportación de capital. Las autoridades belgas admitieron posteriormente que esta transferencia correspondía al pago diferido del saldo de la compensación anual previsto para 1996 por el primer contrato de gestión.
(342)
El importe en cuestión no había sido abonado a tiempo a DPLP en 1996, de modo que la compensación del Estado era inferior al importe anual previsto en el contrato de gestión para el año en cuestión.
(343)
A efectos de control de la compensación excesiva, el pago de 62 millones EUR se incluye en la compensación de los SIEG del período cubierto por el primer contrato de gestión.
(344)
El cálculo de la compensación excesiva en virtud del primer contrato de gestión puede resumirse como sigue:
-
Costes netos (costes - ingresos) del conjunto de misiones de servicio público, incluida la obligación de servicio universal (OSU)
-
Beneficio razonable autorizado por los SIEG
+
Compensaciones anuales por los SIEG
+
Transferencia de inmuebles
+
Aportación de capital de 1997
=
Compensación excesiva
(345)
En el caso de los tres contratos de gestión siguientes, el cálculo de la compensación excesiva solo tendrá en cuenta los costes y los ingresos de los SIEG que, en virtud de las disposiciones de dichos contratos, podían ser objeto de una compensación de servicio público. Los costes e ingresos correspondientes a los demás SIEG que, de conformidad con las disposiciones de los contratos de gestión, no podían optar a una ayuda, no se tendrán en cuenta. El servicio postal universal no forma parte de las actividades beneficiarias de una ayuda, por lo que su coste neto potencial no se tendrá en cuenta y deberá ser financiado íntegramente por DPLP con cargo a sus recursos propios con arreglo al mandato de servicio público establecido en los contratos de gestión. Las actividades que, con arreglo a los contratos de gestión, se benefician del importe de compensación que en ellos se establece engloban, en particular, la distribución de la prensa (periódicos y prensa no diaria) y los demás servicios públicos enumerados en el considerando 33.
(346)
Debido a las tarifas poco elevadas practicadas para la distribución de la prensa, los SIEG que se benefician de una ayuda sufren pérdidas, en general.
(347)
Puesto que la posible compensación excesiva de un servicio determinado puede utilizarse para financiar los costes netos ocasionados por otras misiones de servicio público insuficientemente compensadas, se sumarán a efectos del cálculo todos los costes e ingresos relativos a los SIEG que pueden optar a una ayuda en virtud de los contratos de gestión.
(348)
Las compensaciones anuales recibidas por DPLP en virtud de los tres contratos de gestión representan un importe total de 3 500 millones EUR.
(349)
Además de las compensaciones previstas en los contratos de gestión, DPLP disfrutó, durante el período cubierto por la investigación, de derechos exclusivos concedidos por el Estado para la prestación de servicios postales reservados. Aunque los posibles excedentes netos procedentes de este sector reservado no constituyen fondos estatales a efectos del control de las ayudas estatales y, por tanto, no pueden ser objeto de una orden de recuperación en caso de compensación excesiva, pueden y deben tenerse en cuenta, en el marco de la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales, al evaluar la necesidad y la proporcionalidad de cualquier otra ayuda pública concedida a dicho operador en concepto de compensación por servicios públicos. Por consiguiente, al evaluar la compatibilidad de la compensación concedida a DPLP en virtud de los diversos contratos de gestión con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE, los beneficios excesivos realizados por el operador postal belga en este sector reservado se deducirán de los costes de los SIEG que pudieran tener derecho a una compensación de servicio público en virtud de las disposiciones de los citados contratos.
(350)
Conviene señalar a este respecto que este principio está recogido en el Marco comunitario sobre los SIEG, que estipula que «si la empresa en cuestión dispone de derechos exclusivos o especiales vinculados a otro servicio de interés económico general que genera beneficios superiores al beneficio razonable, o si se beneficia de otras ventajas concedidas por el Estado, se deberán tener en cuenta, independientemente de su calificación con arreglo al artículo 87 del Tratado CE, y se añadirán a sus ingresos» (116). Este principio refleja la condición de necesidad y proporcionalidad inherentes al artículo 106, apartado 2, del TFUE. En efecto, la ayuda abonada por un SIEG además de los beneficios excesivos que resulten de un derecho exclusivo o especial concedido al operador y que baste por sí sola para cubrir los costes de otro SIEG, no es necesaria para la prestación de dicho SIEG. El operador que realiza esos beneficios excesivos está recibiendo ya una ayuda pública que le permite prestar el SIEG en condiciones de equilibrio económico, de modo que una compensación adicional no es necesaria.
(351)
Por consiguiente, todo beneficio excesivo en el sector reservado derivado del derecho exclusivo concedido deberá tenerse en cuenta para evaluar la necesidad de las compensaciones de SIEG concedidas a DPLP.
(352)
Por lo tanto, todo beneficio generado por el sector reservado (OSU R) que supere el nivel de beneficio razonable debe tenerse en cuenta al analizar la compensación excesiva de los SIEG.
(353)
No obstante, dado que el sector reservado se destina ante todo a financiar el servicio universal, cualquier pérdida registrada en otros ámbitos del servicio universal reduce la contribución del sector reservado a los costes de los demás SIEG conexos.
(354)
Además, para determinar el beneficio excesivo realmente generado por el sector reservado, es necesario tener en cuenta los costes inducidos por la obligación de servicio universal, pero que son sufragados por actividades que quedan fuera del ámbito del servicio universal. Con arreglo a la sentencia Chronopost, los costes de la red minorista se distribuyen en la contabilidad analítica de DPLP entre las actividades que deben recurrir a la red, lo que incluye productos del servicio universal, aunque no exclusivamente. Más concretamente, la obligación impuesta a DPLP de mantener una red minorista de cierta magnitud y densidad para prestar un servicio postal universal de un nivel de calidad suficiente definido por las autoridades belgas provoca pérdidas en las actividades comerciales no incluidas en el ámbito del servicio universal, ya que, con arreglo a la citada sentencia, una parte de los costes de la red minorista se imputa a los productos comerciales que utilizan la red minorista.
(355)
Obligaciones de mantenimiento de una red impuestas por los contratos de gestión: las obligaciones impuestas por el Estado afectan a la densidad y al tipo de puntos de servicio postal (oficinas de correo y/o puntos postales [«points poste»]) que constituyen la red minorista. Tales obligaciones se definen en los sucesivos contratos de gestión. Así, el cuarto contrato de gestión (2005-2010) establece:
a)
la obligación general de mantener una red que permita la prestación del servicio universal y otros servicios públicos encomendados a DPLP (117);
b)
la obligación de mantener al menos 1 300 puntos de servicio postal (oficinas de correos y puntos postales) (118);
c)
la obligación de mantener un mínimo de 589 oficinas de correos;
d)
además, la distancia máxima por carretera entre cada punto de servicio postal que ofrezca una gama básica de servicios y una oficina de correos que ofrezca una gama completa de servicios no podrá exceder de 10 km.
(356)
Las autoridades belgas consideran que los requisitos especiales en cuanto al número y al tipo de puntos de servicio postal que componen la red minorista de DPLP constituyen una obligación específica de presencia territorial impuesta por el Estado que va más allá de los requisitos vinculados a la obligación de servicio universal (OSU). Sobre esta base, Bélgica considera que todos los costes netos correspondientes a esta obligación específica de presencia territorial deben ser compensados por el Estado.
(357)
Cuantificación de las obligaciones de mantenimiento de una red: para determinar los costes netos que supone para DPLP la obligación de mantener una red minorista con al menos 1 300 puntos de servicio postal con un mínimo de 589 oficinas de correos, las autoridades belgas han comparado la red minorista real, cuya densidad y cuyo tipo de puntos de servicio postal son impuestos por el Estado, con una red minorista hipotética que DPLP explotaría si no debiera tener en cuenta esas obligaciones específicas. En otras palabras, esa red minorista hipotética es la que DPLP habría optado por explotar en condiciones comerciales si el Estado no le impusiera obligaciones de servicio público.
(358)
Las autoridades belgas consideran que esta red hipotética constaría exclusivamente de puntos postales. Las oficinas de correos desaparecerían. No obstante, para poder continuar sirviendo al mismo volumen total de clientes, DPLP debería aumentar notablemente el número de puntos postales.
Comparación entre la red minorista actual de DPLP y una red hipotética si no existieran las obligaciones impuestas por el Estado
Número total de puntos de servicio postal
Oficinas de correos (a) + puntos postales (b)
(a)
Número de oficinas de correos
(puntos de servicio postal especiales, gestionados por la propia DPLP)
(b)
Número de puntos postales
(puntos de servicio situados en los locales de terceros)
Red minorista real de DPLP (finales de 2009)
1 401 =
713 +
688
Red minorista hipotética si no existieran las obligaciones impuestas por el Estado (según las autoridades belgas)
[…] =
[…] +
[…]
Obligación de red minorista impuesta por el Estado
Mínimo 1 300
Mínimo 589
Ninguna obligación
(359)
Como se desprende del cuadro anterior, la red minorista real de DPLP cumple los requisitos del Estado: el número total de puntos de servicio postal y el número de oficinas de correos son superiores al nivel requerido. En cambio, la red hipotética que DPLP explotaría si fuera autorizada a elegir su red minorista sobre la base de consideraciones puramente comerciales sería muy diferente: el número total de puntos de servicio postal aumentaría, pero las oficinas de correos gestionadas por DPLP desaparecerían.
(360)
Realidad de la obligación de mantenimiento de una red: conviene precisar que la obligación que el Estado impone a DPLP no está claramente establecida.
(361)
En primer lugar, la red que mantiene realmente DPLP es más importante que lo que exige el Estado. Tanto el número total de puntos de servicio postal como el número de oficinas de correo son superiores al mínimo exigido por el Estado, lo que puede dar a entender que las obligaciones que debe cumplir DPLP no suponen una carga para ella, pues mantiene por propia voluntad una red del tamaño actual.
(362)
Las autoridades belgas explican este excedente de oficinas de correo por la condición de la distancia de 10 km., por la necesidad de disponer de un margen de seguridad para hacer frente a los cierres imprevistos de puntos postales y por su intención de aumentar el número mínimo exigido de oficinas de correo a 650 en el próximo contrato de gestión, por lo que sería contraproducente ajustarse al número actualmente establecido cerrando oficinas de correos para abrirlas de nuevo al cabo de cierto tiempo. Las autoridades belgas alegan que estas son las razones por las que DPLP no ha podido reducir más el número de oficinas de correos para aproximarlo al mínimo exigido de 589. Según ellas, a pesar del superávit nominal de puntos de servicio postal, la configuración actual de la red, que cuenta con 713 oficinas de correos, está dictada, de hecho, por las exigencias del Estado.
(363)
En segundo lugar, el método elegido por las autoridades belgas se basa en la extrapolación retroactiva de los costes de la red minorista de 2009 a 1992. Este tipo de extrapolación plantea inevitablemente dudas metodológicas. El modelo comercial de los puntos postales no está necesariamente disponible desde 1992. Además, en el pasado, el personal de DPLP se componía básicamente de agentes estatutarios cuyos costes salariales eran muy rígidos. Los puntos postales no son gestionados por el personal de DPLP, por lo que los agentes estatutarios que ya no hubieran sido destinados a las oficinas de correos habrían continuado siendo remunerados por DPLP. Es, pues, poco probable que el cierre potencial de oficinas de correos al principio del período que abarca la investigación pudiera implicar una disminución directa de los costes salariales. En cambio, este tipo de ahorro hubiera podido lograrse, en cierta medida, en 2009, dado que el personal contaba entonces con más contractuales. Habida cuenta de la transición gradual hacia un personal con un estatuto menos rígido y de las sucesivas mejoras del sistema de contabilidad analítica, puede considerarse que los datos contables relativos a los ejercicios más recientes están exentos de ese tipo de distorsión. No obstante, dado que hay más de 20 000 funcionarios que siguen trabajando para bpost y que no pueden ser destinados a los puntos postales ni ser despedidos, la sustitución de todas las oficinas de correos por los puntos de servicio postal sigue siendo, aún hoy, una opción teórica y poco realista.
(364)
No obstante, las autoridades belgas subrayan que, en el pasado, los costes potenciales de despido hubieran quedado compensados por el ahorro en los costes de explotación y por la venta de los edificios que han quedado desfasados. Por lo que se refiere a la fiabilidad de los datos relativos al período 1992-2002, las autoridades belgas afirman que, de hecho, los costes de la red minorista probablemente fueron infravalorados, ya que algunos elementos que hubieran podido considerarse como costes de red se agruparon en otros centros de costes. Por consiguiente, las deficiencias del método de extrapolación retroactiva quedarían paliadas por la prudencia de las demás hipótesis utilizadas por las autoridades belgas para calcular los costes de los ejercicios anteriores.
(365)
Existencia de una obligación específica de presencia territorial: aun admitiendo la existencia de una obligación de mantener una red, la alegación de las autoridades belgas según la cual dicha obligación va acompañada de una misión específica de presencia territorial no parece justificada. En efecto, los contratos de gestión no incluyen disposiciones específicas que establezcan una verdadera obligación de presencia territorial que se diferencie y vaya más allá de las exigencias relacionadas con las obligaciones de servicio universal y demás obligaciones de servicio público. Por el contrario, los contratos de gestión celebrados entre DPLP y el Estado belga precisan que la obligación de mantenimiento de una red tiene como único objetivo garantizar el servicio universal y los demás SIEG (distribución de periódicos y revistas, cuentas y giros postales, etc.) y los costes de red necesarios a tal efecto están, a priori, ya contabilizados en las cuentas de estos distintos servicios (119). Además, los contratos de gestión no prevén ningún mecanismo para compensar los costes de una obligación de presencia territorial. La Comisión señala que la obligación de definir previamente los parámetros para calcular la compensación se introdujo en el Marco comunitario sobre los SIEG de 2005 y que la compensación excesiva comprobada de los costes de SIEG soportados por DPLP corresponde al período posterior a 2005 (véase el considerando 386).
(366)
Cabe señalar que, de conformidad con el artículo 3 de la Directiva 97/67/CE, los Estados miembros deben imponer a sus operadores postales históricos la obligación de prestar un servicio universal de un nivel de calidad adecuado, especialmente por lo que se refiere a la cobertura geográfica. Esta cobertura territorial, que existe en el presente asunto que afecta a Bélgica, es solo uno de los múltiples aspectos de la obligación de servicio universal. En los contratos de gestión que encomiendan la misión de servicio universal a DPLP, la Comisión no observa mención alguna a una misión suplementaria que obligue al operador postal histórico a mantener una red más importante, con más oficinas de las que exige la cobertura territorial requerida por la obligación de servicio público y otros servicios públicos afines y que responda a una lógica de cohesión o desarrollo territorial. Es indudable que cada oficina de correos que explota DPLP para garantizar el servicio universal contribuye a la cohesión territorial (120), pero, desde un punto de vista jurídico, la obligación de mantener esa oficina de correos está vinculada a la necesidad de garantizar un servicio postal universal y otros servicios afines de calidad suficiente. En virtud de la jurisprudencia aplicable, para poder invocar una misión territorial complementaria, sería preciso que se hubiera encomendado a DPLP la misión específica y claramente definida de mantener un número de oficinas superior al que el servicio universal exige que tenga la red postal. Ese mandato debería precisar las obligaciones, los costes resultantes y el sistema de financiación de los costes netos de la misión territorial suplementaria.
(367)
La Comisión no encuentra ninguno de estos elementos en los contratos de gestión celebrados entre el Estado y DPLP. Las autoridades belgas y DPLP intentan de hecho justificar a posteriori y de manera artificial la existencia de una misión territorial específica alegando que la cobertura territorial establecida en los contratos de gestión tiene una doble razón de ser: es el resultado tanto de la obligación de servicio universal como de una supuesta misión territorial que va más allá de la obligación de servicio universal. No obstante, los contratos correspondientes no contienen ninguna disposición sobre una supuesta misión territorial específica que obligue a DPLP a mantener una red más importante que la prevista a efectos de la prestación del servicio universal.
(368)
Cabe señalar que el carácter artificial de las alegaciones de las autoridades belgas y de DPLP se desprende también de su propio razonamiento. Para reducir el nivel de una posible compensación excesiva, las autoridades belgas pretenden que la Comisión considere como costes generados por una misión territorial suplementaria que va más allá de la obligación de servicio universal la diferencia entre el coste real de una oficina de correos plenamente operativa y el de un hipotético punto postal que la sustituiría. Este razonamiento no se basa en una hipotética red más importante que mantendría DPLP para alcanzar objetivos territoriales. Se limita a destacar los gastos adicionales ocasionados por la cobertura del servicio universal, que, con arreglo a los contratos de gestión, no da lugar a ninguna ayuda. Esta falta de objetivo territorial se confirma por el hecho de que las autoridades belgas deberían aumentar considerablemente el número de puntos postales para prestar el servicio universal, ya que es imposible garantizarlo con el mismo número de puntos postales.
(369)
No obstante, cabe observar que, aun cuando no es posible aceptar la alegación de las autoridades belgas que invocan una obligación real y específica de presencia territorial, la obligación impuesta por el Estado belga, que exige el mantenimiento de una red que permita garantizar el servicio universal y los demás servicios públicos, no afecta únicamente a estos servicios, sino que implica también costes adicionales para los servicios comerciales.
(370)
Según la contabilidad por actividades, y de acuerdo con la sentencia Chronopost, todas las actividades que utilizan la red minorista contribuyen a sus costes comunes, según se explica en el considerando 354. Por consiguiente, todos los productos, incluidos los productos comerciales, contribuyen a los costes de red. Los costes derivados de la obligación, impuesta por el Estado, de mantener oficinas de correos recaen en los productos comerciales, que parecen generar pérdidas constantemente aun cuando se venden al precio de mercado. DPLP ofrece sus servicios comerciales a través de la red porque financian una parte de los costes fijos de esta y contribuyen así, indirectamente, al servicio universal.
(371)
Desde un punto de vista económico, parece coherente, al evaluar la compensación excesiva de DPLP, tener en cuenta las pérdidas registradas por los productos comerciales, que están inducidas por las obligaciones de servicio universal y otros servicios públicos. Si bien a DPLP le interesa económicamente utilizar la red minorista para vender sus productos comerciales, ello tiene como consecuencia, desde el punto de vista de la contabilidad analítica, que una parte de los costes de red que, de otro modo, se imputaría al servicio público, se imputa a los productos comerciales que, por ese motivo, parecen deficitarios.
(372)
Por consiguiente, el cálculo de la compensación excesiva en el presente caso puede resumirse del modo siguiente:
-
Coste neto (costes-ingresos) de los SIEG
-
Beneficio razonable autorizado para los SIEG
+
Compensaciones anuales de los SIEG
+
Beneficios excesivos suplementarios procedentes del sector reservado del servicio universal (después de la financiación del servicio universal, incluido el sobrecoste de mantenimiento de la red que induce en los servicios comerciales)
=
Compensación excesiva
(373)
La compatibilidad de la aportación de capital de 1997 debe valorarse en el marco de la evaluación de la compatibilidad de las compensaciones anuales de los SIEG, ya que no se trata de una recapitalización independiente, sino de un pago relacionado con la compensación concedida por las misiones de servicio público del período 1992-1996.
(374)
La aportación de capital de 2003 no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, por lo que la cuestión de la compatibilidad de la ayuda no se plantea.
(375)
La aportación de capital de 2006 no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, por lo que la cuestión de la compatibilidad de la ayuda no se plantea.
(376)
Cabe señalar que la garantía del Estado no aparece en el contrato de gestión como compensación de las obligaciones de servicio público, de modo que su compatibilidad no puede valorarse a la luz del artículo 106, apartado 2, del TFUE. Dado que las autoridades belgas no han indicado ninguna otra base en la que basarse para establecer la compatibilidad y que la Comisión tampoco ha encontrado ninguna, la medida constituye una ayuda de funcionamiento incompatible con el mercado interior y, por lo tanto, debe ser recuperada.
(377)
Tal como ya se ha indicado, la exención del impuesto de sociedades no ha conferido ninguna ventaja a DPLP y no constituye, pues, ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(378)
Las exenciones del impuesto sobre los bienes inmuebles y de los impuestos locales constituyen ayudas estatales con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, pero deben considerarse ayudas existentes, ya que fueron aprobadas antes de la entrada en vigor del Tratado. Por otra parte, cabe señalar que estas medidas fiscales no figuran en los contratos de gestión como compensación de las obligaciones de servicio público.
(379)
Por consiguiente, las exenciones fiscales no afectan al cálculo de la compensación excesiva, que se basa en los costes efectivamente soportados por DPLP (que incluyen ya los efectos de estas exenciones fiscales).
(380)
Las exenciones fiscales se tratarán, pues, en el marco de un procedimiento distinto sobre las ayudas existentes, de conformidad con los artículos 17, 18 y 19 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (121).
6.3.3.3. Cálculo del importe de la compensación excesiva
(381)
El importe de la compensación excesiva puede calcularse sobre la base de la evaluación expuesta en la subsección 6.3.3.2. Con arreglo al mecanismo de financiación del servicio público establecido por las autoridades belgas en los contratos de gestión, la compensación excesiva se calculará por separado para cada período de mandato.
Primer contrato de gestión: 1992-1996
(En miles EUR)
-
Costes netos del servicio público
:
-
[…]
-
Costes de red inducidos
:
-
[…]
-
Beneficio razonable autorizado
:
-
[…]
(rendimiento por ventas del 4,8 %)
+
Compensaciones abonadas por el Estado
:
+
[…]
+
Aportación de capital (1997)
:
+
62 000
(compensación SIEG diferida)
+
Transferencia de inmuebles
:
+
112 209
=
Compensación excesiva
=
[…]
Segundo contrato de gestión: 1997-2002
Cálculo de los beneficios excesivos suplementarios procedentes del sector reservado del servicio universal (OSU R)
(En miles EUR)
+
Beneficios excesivos OSU R
:
+
[…]
(Beneficios OSU R que superan el rendimiento por ventas del 4,8 %)
Costes de red ocasionados por la OSU
:
[…]
Coste neto OSU NR
:
[…]
(OSU NR con pérdidas)
Beneficio razonable OSU NR
:
[…]
(rendimiento por ventas del 4,8 %)
=
Costes del servicio universal que deben ser financiados por el sector reservado
=
[…]
Beneficios excesivos suplementarios generados por el sector reservado y que reducen los costes netos de los SIEG
=
[…]
Cálculo de la compensación excesiva:
(En miles EUR)
-
Costes netos del servicio público
:
-
[…]
-
Beneficio razonable autorizado
:
-
[…]
(rendimiento por ventas del 4,8 %)
+
Compensaciones abonadas por el Estado
:
+
1 286 461
+
Beneficios excesivos suplementarios OSU R:
+
[…]
=
Compensación excesiva:
=
[…]
Tercer contrato de gestión: 2003-2005
Cálculo de los beneficios excesivos suplementarios procedentes del sector reservado del servicio universal (OSU R)
(En miles EUR)
+
Beneficios excesivos OSU R
:
+
[…]
(beneficios OSU R superiores a un rendimiento por ventas del 4,8 %)
Costes de red ocasionados por la OSU
:
[…]
Coste neto OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR beneficiaria)
Beneficio razonable OSU
:
[…]
(rendimiento por ventas del 4,8 %)
=
Costes ocasionados por la OSU que deban ser financiados por el sector reservado
=
[…]
(sin pérdidas que deban financiarse)
Beneficios excesivos suplementarios generados por el sector reservado y que reducen los costes netos de los SIEG
=
[…]
Cálculo de la compensación excesiva:
(En miles EUR)
-
Costes netos del servicio público
:
-
[…]
-
Beneficio razonable autorizado
:
-
[…]
(rendimiento por ventas del 4,8 %)
+
Compensaciones abonadas por el Estado
:
+
677 985
+
Beneficios excesivos suplementarios OSU R
:
+
[…]
=
Compensación excesiva
=
[…]
Cuarto contrato de gestión: 2006-2010
Cálculo de los beneficios excesivos suplementarios procedentes del sector reservado del servicio universal (OSU R)
(En miles EUR)
+
Beneficio excesivo OSU R
:
+
[…]
(beneficios OSU R superior a un rendimiento por ventas de 7,4 %)
Costes de red inducidos por la OSU
:
[…]
Coste neto OSU NR
:
[…]
(OSU NR beneficiaria)
Beneficio razonable OSU
:
[…]
(rendimiento por ventas de 7,4 %)
=
Costes ocasionados por la OSU que deben ser financiados por el sector reservado
=
[…]
(sin pérdidas que deban financiarse)
Beneficios excesivos suplementarios generados por el sector reservado que reducen los costes netos de los SIEG
=
[…]
Cálculo de la compensación excesiva:
(En miles EUR)
-
Costes netos del servicio público:
:
-
[…]
-
Beneficio razonable autorizado
:
-
[…]
(rendimiento por ventas del 7,4 %)
+
Compensaciones abonadas por el Estado
:
+
1 568 787
+
Beneficios excesivos suplementarios OSU R
:
+
[…]
=
Compensación excesiva
=
[…]
Otras medidas
Garantía del Estado
(En miles EUR)
Garantía concedida por el Estado en 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Según lo acordado con las autoridades belgas (122), el método «más objetivo y equilibrado» para definir el intervalo de tiempo que debe tenerse en cuenta para calcular la compensación excesiva global en el presente caso es el enfoque «contrato por contrato». La Comisión no ve ninguna objeción en aceptar la solicitud de las autoridades belgas. En efecto, este método ofrece una mayor previsibilidad y seguridad jurídica a las partes y tiende así a reducir el riesgo de compensación excesiva. Cada período se evaluará, pues, por separado y no se transferirá ninguna compensación excesiva o compensación insuficiente de un ejercicio a otro.
(383)
No obstante, las autoridades belgas alegan que, antes de la entrada en vigor del Marco comunitario sobre los SIEG de 2005, la Comisión aplicaba, de manera constante, un método global de cálculo de la compensación insuficiente o la compensación excesiva. Sobre esta base, las autoridades belgas solicitaron específicamente que se agruparan los años anteriores a 2005 (123) para el cálculo global de la falta de compensación o de la compensación excesiva.
(384)
La Comisión observa que, al haberse constatado la existencia de una falta de compensación en el caso de los tres contratos de gestión aplicables antes de 2005, el hecho de agrupar todos los años no tendría ninguna consecuencia sobre el importe de la compensación excesiva que debe recuperarse.
(385)
Además, la Comisión señala que, desde la aprobación del Marco sobre los SIEG de 2005, los «parámetros aplicados al cálculo, control y revisión de la compensación» deben estar realmente definidos en el acto o actos por los que se encomienda el mandato (124). Dado que el cuarto contrato de gestión no estipulaba compensación alguna por ninguno de los costes soportados fuera de su período de validez (2006-2010), la falta de compensación observada en períodos no cubiertos por el contrato no podrá ser compensada con una posible compensación excesiva abonada a DPLP.
(386)
La Comisión concluye que DPLP recibió una compensación excesiva por un importe de 415 millones EUR por el desempeño de su misión de servicio público, especialmente durante el período de aplicación del cuarto contrato de gestión. La compensación excesiva constituye una ayuda incompatible, por lo que debe ser recuperada.
7. CONCLUSIÓN
(387)
La asunción de las pensiones de jubilación, las transferencias públicas anuales, las transferencias de inmuebles, la aportación de capital de 1997, las exenciones fiscales y la garantía del Estado constituyen medidas de ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, porque eximieron a DPLP de costes que las empresas privadas deben normalmente asumir.
(388)
Las aportaciones de capital de 2003 y 2006 no constituyen ayudas a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, ya que el Estado actuó con arreglo al principio del inversor en una economía de mercado.
(389)
La Comisión constata que Bélgica ejecutó ilegalmente las medidas, infringiendo lo dispuesto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE, con excepción de la aportación de capital de 2003, que fue debidamente notificada a la Comisión antes de ser ejecutada, y de las exenciones fiscales, que constituyen ayudas existentes.
(390)
La asunción de las pensiones de jubilación no puso a DPLP en una situación más favorable que la de sus competidores en lo que se refiere a las cotizaciones a la seguridad social. Así pues, la medida puede ser declarada compatible con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
(391)
Las compensaciones anuales concedidas en el marco del cuarto contrato de gestión constituyen ayudas incompatibles con el artículo 106, apartado 2, del TFUE en la medida en que hubo compensación excesiva para DPLP.
(392)
La garantía concedida por el Estado es una ayuda incompatible.
(393)
La exención del impuesto sobre los bienes inmuebles y la exención de los impuestos locales constituyen ayudas existentes y se tratarán por separado en el marco de un procedimiento relativo a las ayudas existentes, de conformidad con los artículos 17, 18 y 19 del Reglamento (CE) no 659/1999.
(394)
Con arreglo al punto 5 del Marco comunitario sobre los SIEG, la presente Decisión se adopta sin perjuicio de las disposiciones de la Unión vigentes sobre contratos públicos y competencia.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal en forma de asunción de las pensiones de jubilación, concedida a De Post-La Poste (DPLP, actualmente bpost) y ejecutada por Bélgica, es compatible con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
La ayuda estatal en forma de compensación de los costes de servicio público concedida a De Post-La Poste (DPLP, actualmente bpost) y ejecutada ilegalmente por Bélgica, violando lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, es incompatible con el mercado interior.
Artículo 3
Los capitales aportados a De Post-La Poste (DPLP, actualmente bpost) por Bélgica en 2003 y 2006 no constituyen ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 4
La ayuda estatal en forma de garantía del Estado concedida a De Post-La Poste (DPLP, actualmente bpost) y ejecutada ilegalmente por Bélgica, infringiendo el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, es incompatible con el mercado interior.
Artículo 5
1. Bélgica recuperará las ayudas incompatibles concedidas en el marco de las medidas contempladas en los artículos 2 y 4.
2. Los importes que deben recuperarse devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición del beneficiario hasta su recuperación efectiva.
3. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión (125) y con el Reglamento (CE) no 271/2008 que modifica el Reglamento (CE) no 794/2004.
4. Bélgica anulará todos los pagos pendientes de las ayudas concedidas en el marco de las medidas contempladas en los artículos 2 y 4, a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión.
Artículo 6
1. La recuperación de las ayudas concedidas en el marco de las medidas contempladas en los artículos 2 y 4 será inmediata y efectiva.
2. Bélgica garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 7
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Bélgica remitirá la siguiente información a la Comisión:
a)
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
c)
los documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario que reembolse la ayuda.
2. Bélgica mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta la completa recuperación de las ayudas concedidas en el marco de las medidas contempladas en los artículos 2 y 4. Remitirá inmediatamente, a petición de la Comisión, cualquier información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para dar cumplimiento a la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados del beneficiario.
Artículo 8
El destinatario de la presente Decisión es el Reino de Bélgica.
Hecho en Bruselas, el 25 de enero de 2012.