ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. dubna 2011
o opatřeních učiněných Dánskem (C 2/03) ve prospěch TV2/Danmark
(oznámeno pod číslem K(2011) 2612)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/839/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky (2), a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 5. dubna 2000 obdržela Komise stížnost dánské komerční televizní společnosti SBS Broadcasting SA/TvDanmark (dále jen „SBS/TvDanmark“) týkající se státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2/DANMARK (dále jen „TV2 (3)“). Jednání se stěžovatelem proběhlo dne 3. května 2000. Dopisy ze dne 28. února 2001, 3. května 2001 a 11. prosince 2001 předložil stěžovatel dodatečné informace.
(2)
Dopisem ze dne 5. června 2002 zaslaly útvary Komise dánským orgánům žádost o informace, na kterou dánské orgány odpověděly dopisem ze dne 10. července 2002. Jednání s dánskými orgány proběhla dne 25. října 2002 a 19. listopadu 2002. Dodatečné informace byly zaslány dopisy ze dne 19. listopadu 2002 a 3. prosince 2002.
(3)
Dopisem ze dne 24. ledna 2003 (4) informovala Komise Dánsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ohledně státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 14. března 2003 (5). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k opatřením vyjádřily.
(5)
Komise obdržela vyjádření dánských orgánů dopisem ze dne 24. března 2003. Komise dále obdržela vyjádření řady zúčastněných stran. TvDanmark zaslala vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Evropské sdružení komerčních televizních společností (Association of Commercial Television in Europe - ACT) zaslalo vyjádření dopisem ze dne 14. dubna 2003. Komerční televizní společnosti Antena 3 TV a Gestevisión Telecinco zaslaly svá vyjádření dne 16. dubna 2003. Komerční televizní společnost TV3 předložila své vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Komise tato vyjádření zaslala Dánsku, jež na ně reagovalo dopisem ze dne 12. září 2003.
(6)
Komise obdržela další informace od stěžovatele dopisy ze dne 15. prosince 2003 a 6. ledna 2004. Dne 17. prosince 2003 proběhlo jednání mezi stěžovatelem a útvary Komise s cílem vyjasnit informace předložené stěžovatelem v dopisu ze dne 15. prosince 2003. Komise postoupila informace dánské vládě, která na ně reagovala dopisem ze dne 15. března 2004. Jednání mezi dánskými orgány a útvary Komise proběhlo dne 9. února 2004.
(7)
Dne 19. května 2004 přijala Komise rozhodnutí o veřejných prostředcích poskytnutých mezi rokem 1995 a rokem 2002 společnosti TV2 formou koncesionářských poplatků a jiných opatření (6). Rozhodnutí dospělo k závěru, že podpora je slučitelná se společným trhem s výjimkou částky 628,2 milionu DKK (přibližně 84,3 milionu EUR), kterou je nutno vrátit včetně úroků („rozhodnutí o vrácení“).
(8)
Proti rozhodnutí Komise o vrácení následně podaly odvolání jak TV2 a dánské orgány, tak soukromé televizní společnosti Viasat a SBS/Tv Danmark.
(9)
Dánské orgány rozhodnutí Komise o vrácení provedly. TV2 ve skutečnosti vrátila částku 1 050 milionů DKK (7).
(10)
Provedené vrácení vedlo v TV2 k finanční krizi. Dánsko proto v roce 2004 oznámilo rekapitalizaci TV2.
(11)
Rozhodnutím ze dne 6. října 2004 (8) Komise schválila rozhodnutí dánské vlády o rekapitalizaci TV2 navýšením jejího kapitálu o 440 milionů DKK a přeměnou státní půjčky ve výši 394 milionů DKK na majetkovou účast („rekapitalizační opatření“). Toto rozhodnutí napadly dvě žaloby podané společnostmi SBS a Viasat.
(12)
Dne 22. října 2008 (9) Soud prvního stupně (nyní Tribunál) sice potvrdil rozsah pověření veřejnou službou společnosti TV2, ale rozhodnutí Komise o vrácení zrušil (dále jen „rozsudek Soudu“). Proti tomuto rozsudku nebylo podáno žádné odvolání.
(13)
Následkem rozsudku Soudu musela Komise přijmout nové rozhodnutí, protože je znovu otevřeno formální vyšetřovací řízení, jež se týká období 1995-2002.
(14)
Soudní řízení ve věci rekapitalizace k tomu vedlo k usnesení Soudu prvního stupně (10) ze dne 24. září 2009 (dále jen „usnesení Soudu“), jež prohlásilo žalobu ve věci T-12/05 za bezpředmětnou. Podle bodu odůvodnění č. 35 usnesení Soudu existuje totiž úzká vazba mezi rozhodnutím o vrácení a rozhodnutím o rekapitalizaci. Vzhledem ke zrušení rozhodnutí o vrácení Soud prvního stupně proto rozhodl, že rekapitalizační rozhodnutí ztratilo jakoukoliv podstatu a smysl. Soud uvedl, že „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí, je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S (11)“. Zrušení rozhodnutí o vrácení proto vyžaduje „nové přezkoumání všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2“. Proti tomuto usnesení nebylo podáno žádné odvolání.
(15)
V souladu s rozsudkem Soudu musela Komise v tomto rozhodnutí zohlednit při svém posouzení opatření přijatá dánskými orgány v roce 2004 následkem vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(16)
Jak vyplývá z 13., 14. a 15. bodu odůvodnění uvedených výše, toto rozhodnutí se týká pouze státních opatření ve prospěch TV2 za období 1995-2002 a Komise navíc v souladu s rozsudkem Soudu prvního stupně při svém posouzení v rámci tohoto rozhodnutí zohlední také rekapitalizační opatření z roku 2004, která vyplynula z vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(17)
Dopisem ze dne 20. března 2009 požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(18)
Poté, co dánské orgány požádaly o různá prodloužení lhůty na odpověď, zaslaly své vyjádření dne 26. června 2009. V příloze svého dopisu dánské orgány předložily také připomínky TV2.
(19)
S dánskými orgány a/nebo TV2 byla zorganizována různá jednání, počítaje v to dne 25. srpna 2009, 7. února 2011 a 4. března 2011.
(20)
Komise rovněž zaslala dodatečné žádosti o informace, počítaje v to žádosti ze dne 22. září 2010, 28. října 2010, 19. listopadu 2010 a 14. ledna 2011, na které dánské orgány odpověděly zejména dne 17. listopadu 2010, 30. listopadu 2010, 3. února 2011, 24. února 2011 a 7. března 2011. V březnu a dubnu 2011 dánské orgány také předložily různé podklady týkající se případu.
(21)
Komise rovněž obdržela vyjádření třetích stran, a to zejména SBS/TvDanmark dne 7. února 2011.
(22)
Je také nutno zaznamenat, že dne 4. srpna 2008 Komise přijala rozhodnutí, že nevznese námitky proti záchranné podpoře ve prospěch TV2 formou úvěru ve výši 1 000 milionů DKK (12). Proti tomuto rozhodnutí podala odvolání konkurenční společnost MTG/Viasat. Tribunál rozhodl pozastavit řízení, dokud Komise nepřijme ve věci restrukturalizace své rozhodnutí (13).
(23)
Dne 4. února 2009 Dánsko oznámilo Komisi na základě čl. 108 odst. 3 SFEU restrukturalizační plán týkající se TV2 Danmark A/S (dále jen „restrukturalizační případ“). Dopisem ze dne 2. července 2009 Komise Dánsku oznámila, že v záležitosti restrukturalizačního plánu zahájila řízení (14).
(24)
Vyšetřování Komise v záležitosti restrukturalizace probíhalo souběžně s posuzováním v rámci této věci a rozhodnutí Komise ve věci restrukturalizace bude přijato souběžně a zároveň s tímto rozhodnutím.
II. PODROBNÝ POPIS
II.1 VNITROSTÁTNÍ POZADÍ PŘÍPADU
II.1.1 DÁNSKÝ TELEVIZNÍ TRH BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(25)
Během období 1995-2002 působily v Dánsku dvě veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a to konkrétně Danmarks Radio („DR“) a TV2. Společnost DR byla téměř výlučně financována koncesionářskými poplatky. TV2 byla financována částečně z koncesionářských poplatků ale také z příjmů z reklamy.
(26)
TV2 byla založena v roce 1986 (15) jako nezávislý autonomní subjekt financovaný vládními úvěry. Společnost zahájila celostátní vysílání dne 1. října 1988. Provozovala pozemní kanál TV2 a v roce 2000 kromě toho začala provozovat satelitní kanál TV2 Zulu. Koncem roku 2002 se z veřejnoprávního kanálu TV2 Zulu stal komerční placený televizní kanál. Vláda kromě toho schválila osm stanic jako regionální stanice TV2. TV2 měla vysílat programy z regionálních stanic TV2 na svém celoplošném pozemním kanálu.
(27)
Během období 1995-2002 působily na dánském trhu celostátních televizí kromě dvou veřejnoprávních televizních společností dvě komerční stanice, a to TvDanmark a TV3/3+. Komerční televizní společnosti konkurovaly společnosti TV2 na celostátním trhu televizní reklamy. TvDanmark je součástí SBS Broadcasting SA a vysílala v Dánsku na dvou kanálech. Od roku 1997 provozovala TvDanmark kanál TvDanmark2 prostřednictvím sítě sestávající z 10 lokálních komerčních televizních stanic a od roku 2000 provozovala na základě britského povolení k vysílání satelitní kanál TvDanmark1. Satelitní kanály TV3 a 3 + začaly vysílat v roce 1992. Jsou součástí Modern Times Group (MTG).
II.1.2 PRÁVNÍ POŽADAVKY BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(28)
Zákonná ustanovení upravující veřejnou službu, jež byla v platnosti ve vyšetřovaném období 1995-2002, jsou stanovena v po sobě následujících verzích zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále jen „zákon o rozhlasovém a televizním vysílání“) (16).
(29)
Úkolem TV2 je poskytovat a šířit celostátní a regionální televizní programy. Rozšiřování může probíhat prostřednictvím rádiových zařízení, včetně satelitních nebo kabelových systémů. Předpisy týkající se povinností TV2 vydává ministerstvo kultury.
(30)
TV2 plní povinnosti veřejné služby. Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (17) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu.
(31)
Jak je uvedeno v rozsudku Soudu (18), přesné definice úkolů veřejné služby společnosti TV2 se časem vyvíjely, ale ve všech případech tyto definice závazků veřejné služby, které přináležely TV2 během různých vyšetřovaných období, požadují „kvalitu, všestrannost a rozmanitost“, jež jsou zásadními kvalitativní požadavky na službu veřejnoprávního vysílání, jímž byla TV2 pověřena.
(32)
Další definici veřejné služby lze najít ve stanovách TV2. Stanovy například upřesňují povinnosti TV2 při vysílání, pokud jde o umění a kulturu, dánskou filmovou produkci, programy pro děti, mládež a etnické menšiny. TV2 je rovněž povinna vysílat sdělení branně bezpečnostního charakteru.
(33)
Veřejné služby plněné TV2 jsou financovány podílem společnosti na koncesionářských poplatcích, příjmem z reklamy vysílané na TV2 a dalšími příjmy. Verze zákona o rozhlasovém a televizním vysílání z roku 1994 (19) stanovila, že kolektivní činnosti TV2 jsou financovány částkami převedenými z fondu TV2 v souladu s rámcovými rozpočty vypracovanými ministerstvem kultury, příjmy z prodeje programů a jinými příspěvky, dotacemi atd. Je nutno zaznamenat, že v roce 1995 a 1996 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků a příjmů z reklamy ze zvláštního fondu (fond TV2) (20).
(34)
Požadavky na vysílání komerčních televizních stanic, které přesahuje vysílání v jednotlivé místní oblasti, stanoví kapitola 5 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání. Kapitola 6 pojednává o provozování lokálního rozhlasového a televizního vysílání. Tyto požadavky se týkají hlavně získání povolení. Programové požadavky na držitele povolení stanoví vládní nařízení č. 874 o evropském obsahu a č. 1349 o místních rozhlasových a televizních stanicích (21). Podle těchto nařízení musí síťové stanice, které získaly povolení k místnímu televiznímu vysílání, vysílat lokální programy po dobu alespoň jedné hodiny denně a produkovat značnou část svých programů v dánštině nebo pro dánské publikum. Protože TV3, 3 + a první kanál stanice TvDanmark vysílají na základě britského povolení k vysílání, platí tato pravidla pouze pro TvDanmark2.
II.1.3 KOMERČNÍ ČINNOSTI TV2
(35)
TV2 vykonávala v období 1995-2002 řadu komerčních činností, protože za tím účelem získala počínaje 1. lednem 1997 (22) samostatný právní základ. Tyto činnosti mohly zahrnovat komerční využívání technického zařízení, vytváření nových společností nebo kapitálové investice do stávajících společností. Během období 1995-2002 tyto činnosti m.j. zahrnovaly reklamy, prodej programů, pronájem vysílacích stožárů, merchandising, internetové aktivity, další prodej práv na vysílání sportovních pořadů atd.
(36)
Počínaje lednem 2001 musela TV2 vést oddělené účetnictví pro své veřejnoprávní podnikání na jedné straně a „ostatní podnikání“ na straně druhé, pokud posledně jmenované přesáhlo 5 % obratu a 3 miliony DKK za rok. Muselo být uplatňováno úplné nákladové účetnictví, stanovení cen neveřejnoprávních služeb/produktů muselo být založeno na tržních podmínkách a převádění kapitálu mezi veřejnoprávním podnikáním a ostatním podnikáním muselo probíhat v souladu se zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství a nesmělo zahrnovat prostředky z koncesionářských poplatků (23).
II.2 OPATŘENÍ
(37)
TV2 získávala mezi rokem 1995 a rokem 2002 příjmy z koncesionářských poplatků.
(38)
Ministr kultury stanoví na jeden nebo několik roků najednou výši koncesionářského poplatku, jehož jsou plátci majitelé rozhlasových a televizních přijímačů (24). Televizní koncesionářský poplatek vybírá DR a na základě rozhodnutí ministra kultury v rámci dohody o médiích uzavřené s dánským parlamentem jsou příjmy z koncesionářských poplatků poté rozděleny mezi DR a TV2.
(39)
Ministr kultury stanoví pravidla týkající se vzniku a ukončení povinnosti uhradit koncesionářské poplatky, lhůt splatnosti a výběru, upomínacích poplatků atd. V případě nezaplacení včas nabíhají úroky podle zákona o úrocích. Poplatky a nezaplacené částky může vybírat dánská hypoteční banka. Nezaplacená částka může být např. strhnuta ze mzdy dotčené osoby v souladu s předpisy o výběru osobních daní stanovených v zákonu o srážkové dani.
(40)
Do roku 1997 pocházely příjmy TV2 (příjmy z reklamy a koncesionářských poplatků) z fondu TV2. Od roku 1997 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků přímo od DR.
(41)
V roce 1995 a roce 1996 dostávala TV2 příjmy z reklamy z fondu TV2 (25).
(42)
TV2 kromě toho dostala z rozhlasového fondu 58 milionů DKK za své rostoucí závazky v oblasti dánské filmové produkce.
(43)
V roce 1997, když byl fond TV2 zrušen, z něj TV2 dostala navíc 167 milionů DKK na investici do digitalizace svého produkčního systému a 50 milionů DKK na pokrytí provozních nákladů.
(44)
TV2 kromě toho byla podle zákona o společnostech osvobozena od placení daně z příjmu právnických osob. Výhoda plynoucí pro TV2 z tohoto osvobození dosáhla za vyšetřované období částky 159,4 milionu DKK. V lednu 2001 zavedl dánský stát mechanizmus, který zamezil důsledkům osvobození od daně pro komerční činnosti TV2. TV2 musela převést 30 % přebytku ze své neveřejnoprávní služby na činnosti v oblasti služby veřejné. Tato sazba odpovídá běžné sazbě daně z příjmů právnických osob, kterou Dánsko zavedlo v roce 2000.
(45)
Náklady na rozběh činnosti a na provozní ztrátu společnosti TV2 v počátečním období byly financovány ze státních úvěrů. Podle původních úvěrových smluv měla TV2 platit úroky z půjčeného kapitálu a splatit celou úvěrovou jistinu. TV2 ovšem byla po celé vyšetřované období osvobozena od placení úroků a využívala moratoria na úvěrové splátky. Výhoda z bezúročných úvěrů s odloženým splácením na rozběh činnosti a z úvěrů na provoz během vyšetřovaného období činí 341,8 milionu DKK.
(46)
Až do konce roku 1996 poskytovala vláda záruky za úvěry, které si fond TV2 bral na financování provozu TV2. Když byl fond zrušen, byly státem zaručené úvěry převedeny na TV2. Výhoda plynoucí pro TV2 z této záruky činí 9,8 milionu DKK.
(47)
Během vyšetřovaného období mělo Dánsko přístup ke třem pozemním vysílacím frekvencím s celostátním pokrytím, které byly vyhrazeny pro veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti. Jedna frekvence byla vyhrazena pro TV2, druhá pro DR a třetí byla určena pro digitální televizní vysílání.
(48)
TV2 platila poplatek za užívání vyhrazené celostátní vysílací frekvence Radě pro IT a telekomunikace, jež je státním orgánem spadajícím pod ministerstvo pro výzkum, technologii a vývoj (26). Výše tohoto poplatku byla stanovena v dánském zákonu o rozpočtu. Během vyšetřovaného období zaplatila TV2 na poplatcích za frekvenci ročně mezi 2 a 4 miliony DKK.
(49)
Dánsko mělo rovněž přístup k frekvencím s pouze regionálním pokrytím. V roce 1997 zavedla vláda možnost propojit regionální frekvence za účelem širšího pokrytí (vysílací síť). V období 1998-2001 musely všechny lokální komerční televizní stanice s povolením vysílat v síťovém systému platit státu roční poplatek (27). Regionální stanice TV2 tyto poplatky platit nemusely, protože vysílají ve „volných oknech“ na celostátní frekvenci TV2. Komerční televizní společnost TvDanmark byla jediným provozovatelem, který tento poplatek za svůj druhý kanál platil. Celkový poplatek, který TvDanmark zaplatila, činí 85,0 milionu DKK.
(50)
Vlastníci anténových zařízení mají povinnost přenášet programy veřejné služby TV2 přes svá zařízení (povinný přenos - must-carry).
III. VYJÁDŘENÍ ZÚČASTNĚNÝCH STRAN A DÁNSKA
(51)
Zaprvé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise různé připomínky zúčastněných stran. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(52)
TvDanmark považovala poskytnutí celostátní vysílací frekvence státem za státní podporu, protože se stát vzdává příjmů z tohoto nedostatkového aktiva. Konkurenti pronikají nejvýše na 77 % území. TvDanmark poznamenala, že skutečnost, že poplatek za využívání síťového systému byl požadován pouze od TVDanmark2 a nikoliv od lokálních stanic TV2, i když jsou obě tyto televizní společnosti z hospodářského a obchodního hlediska ve stejném postavení, představuje státní podporu pro lokální stanice TV2. Podle ACT, Antena 3 TV a Telecinco vyžaduje zásada neutrality ES týkající se prostředků přenosu, aby poplatku podléhaly všechny druhy vysílacích sítí.
(53)
ACT, Antena 3 TV a Telecinco s ohledem na osvobození od placení daně z příjmů právnických osob poznamenaly, že povinnost odvádět 30 % ze zisku z komerční činnosti na činnost TV2 v oblasti poskytování služeb veřejného zájmu nelze považovat za odpovídající odvodu daně z příjmů právnických osob státu, protože narušuje hospodářskou soutěž na televizním trhu.
(54)
Různé třetí strany se domnívaly, že definici služby veřejného zájmu, jež je v náplni práce TV2, nelze považovat za odůvodněnou. Kritizována byla rovněž skutečnost, že by byly splněny podmínky pověření a proporcionality. TvDanmark zejména poznamenala, že výpočet nadměrného vyrovnání prováděný Komisí by měl zohlednit prospěch, který TV2 získala díky osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročným úvěrům s odložením splátek, státním zárukám za provozní úvěry a bezplatné vysílací frekvenci. TvDanmark uvedla, že obecné výkyvy trhu v oblasti příjmů z televizní reklamy jsou omezené a neopravňují posílení kapitálu TV2.
(55)
Pokud jde o reklamní trh, TvDanmark uvedla, že cenová politika TV2 neumožňuje komerčním provozovatelům pokrýt jejich náklady na jednotlivou službu. TvDanmark musí stanovit cenu svých TRP přibližně o 30-40 % níže než TV2, aby byla tržně přijatelná (TRP nebo GRP společnosti TV2 mají vyšší hodnotu kvůli lepšímu územnímu pokrytí) (28). Kvůli jedinečnému postavení TV2 z hlediska pokrytí a rozpočtu na programy vloží inzerent vždy určitou část svého rozpočtu do TV2, aby získal co největší dopad z hlediska počtu kontaktů, míry zasažení a/nebo dané četnosti v rámci rozpočtu. TvDanmark předložila číselné údaje, které prokazují, že její činnost byla od období 1997-2002 ztrátová, a tvrdí, že nekalá soutěž ze strany TV2 ji zbavila možnosti vytvářet dostatečné příjmy. TvDanmark rovněž předložila analýzu tvorby cen na dánském trhu televizní reklamy vypracovanou Copenhagen Economics. Zpráva porovnala průměrné a mezní ceny na trhu a došla k závěru, že hospodářská soutěž existuje pouze v oblasti reziduální poptávky, a srovnávání by proto mělo být založeno na mezních cenách. TvDanmark kromě toho předložila údaje srovnávající ceny za reklamu u TV2 s cenami v jiných druzích médií a jiných zemích.
(56)
Společnost TV3 uvedla, že kvůli tomu, aby byla tržně přijatelná, byla nucena poskytovat za umístění reklam velké slevy, protože TV2 nabízí mezní mimořádnou slevu na část rozpočtů na televizní reklamu, která inzerentům zbývá, pokud inzerenti i tuto část umístí u TV2.
(57)
Zadruhé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky dánských orgánů. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(58)
Dánské orgány se domnívaly, že vysílací frekvence vyhrazené TV2 nelze považovat za zvýhodnění, protože lokální televizní stanice mají také vysílací frekvence, které jsou jim vyhrazeny. TV2 se proto nedostalo zvláštního zacházení. Společnost TV2 za používání frekvence platila stejně jako ostatní stanice.
(59)
Pokud jde o osvobození od daně z příjmů právnických osob, dánské orgány uvedly, že zisk z komerční činnosti byl celkem omezený a že metoda, jež byla zvolena za účelem neutralizace osvobození TV2 od daně z příjmů právnických osob ve vztahu ke komerčním činnostem, zabránila tomu, aby tyto činnosti získaly z tohoto osvobození finanční prospěch.
(60)
Pokud jde o otázku proporcionality, dánské orgány uvedly, že převod částky 167 milionů DKK z fondu TV2 byl přidělen na digitalizaci vysílací sítě. Tuto částku proto nelze označovat za volný vlastní kapitál.
(61)
Dánské orgány rovněž uvedly, že přebytek za období 1995-2002 odrážel vzhledem k obratu TV2 přiměřenou míru návratnosti. Kromě toho existovala potřeba kapitálu jako tlumiče pro případ náhlého propadu příjmů z reklamy a TV2 nesměla ze zákona přijímat úvěry přesahující 4 % jejího ročního obratu. Podle dánských orgánů k tomu stát jednal v souladu se „zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství“, protože vlastní kapitál TV2 nepřesáhl míru, kterou by běžný tržní investor poskytl. Takový kapitál není v rozporu se Smlouvou, pokud se kapitál nepoužije ke křížovému dotování komerčních aktivit TV2.
(62)
Pokud jde o chování TV2 na reklamním trhu, dánské orgány poznamenaly, že TV2 důsledně určovala své ceny tak, aby dosáhla co největších příjmů. Ceny byly stanoveny výlučně na základě nabídky a poptávky. Určovaly se jednou ročně na základě odhadu prováděného reklamním oddělením TV2, který se týkal komerčního počtu diváků (věková skupina 21-50 let), programových plánů, hospodářského vývoje a stavu hospodářské soutěže na trhu. Součástí tohoto odhadu nebyly provozní náklady TV2 a ani částka z koncesionářských poplatků. TV2 měla na dánském trhu nejvyšší ceny, a tak se nemůže jednat o snižování cen, jež by vedlo k narůstající potřebě státních prostředků.
(63)
Dánské úřady předložily zprávu RBB Economics o hospodářské soutěži na dánském trhu v oblasti televizní reklamy. Zpráva dospěla k závěru, že průměrné čisté ceny TV2 byly ve skutečnosti vyšší než ceny jejích konkurentů a že rozdíly mezi cenami za reklamu u společností TV2 a TvDanmark se daly vysvětlit rozdíly v jejich relativní úspěšnosti z hlediska programové nabídky a schopnosti přitáhnout diváky.
(64)
Zatřetí, následkem rozsudku požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(65)
Dánské orgány zaslaly své připomínky a předložily rovněž vyjádření TV2. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(66)
Pokud jde o příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996, dánské orgány a TV2 tvrdily, že dánský stát nemá nad těmito částkami žádnou kontrolu, a že je proto nelze považovat za státní prostředky. Pokud jde o číselné údaje, dánské orgány nepotvrdily částky uváděné Komisí, ale spíše vysvětlily, že výpočet částek za reklamu za roky 1995 a 1996 by měl zohlednit skutečnost, že část finančních prostředků z fondu TV2 byla použita k financování regionálních stanic TV2 a že tato část mohla být financována pouze z koncesionářských poplatků. Dánské orgány přesto vyjádřily souhlas s tím, že pro výpočet čistých nákladů služby veřejného zájmu by se měl v každém případě zohlednit příjem z reklamy a že tento příjem představuje příjem vytvořený činnostmi v oblasti služby veřejného zájmu.
(67)
Dánské orgány a TV2 se dále odvolaly na rozsudek Soudu a tvrdily, že jsou splněny podmínky rozsudku ve věci Altmark ze dne 24. července 2003 (29). V této souvislosti dánské orgány připomenuly, že stejně jako ve věci BUPA (30) se případ TV2 týká okolností, jež existovaly již přede dnem vynesení rozsudku ve věci Altmark. Domnívaly se, že podmínky rozsudku ve věci Altmark musí být uplatněny v souladu s jejich duchem a účelem tak, aby mohly být zohledněny zvláštní okolnosti případu. Uvedly, že v souladu s nimi z rozsudku vyplývá, že jediný požadavek, který Soud dánskému státu uložil, je, že by měl „v podstatě“ vyhovět podmínkám Altmark.
(68)
Konkrétněji se dánské orgány a TV2 domnívaly, že postup použitý ke stanovení koncesionářského poplatku byl transparentní a splňoval požadavky druhého kritéria Altmark alespoň ve své podstatě, což je podle nich na základě rozhodnutí Soudu dostačující. Domnívaly se, že třetí kritérium bylo rovněž splněno, protože TV2 bylo umožněno dosáhnout přiměřeného zisku. Pokud jde o čtvrtou podmínku rozsudku ve věci Altmark, zdůraznily různé kontroly, jimž TV2 podléhá, a odvolaly se také na judikaturu ve věci BUPA a rozsudek Soudu s tvrzením, že tato zkouška by měla být v tomto konkrétním případě do určité míry zmírněna či splněna pouze ve své podstatě. Na základě věci Chronopost (31) rovněž zdůraznily, že v praxi nelze porovnávat TV2 s běžným, dobře provozovaným podnikem. Dánské orgány také zůstaly u svého názoru, že vyrovnání by splnilo zkoušku investora v podmínkách tržního hospodářství.
(69)
Dánské orgány a TV2 byly dále názoru, že státní podpora by měla být prohlášena za slučitelnou. Vysvětlily postup, který vedl k navýšení základu kapitálu v TV2, a zdůraznily různé důvody, proč byl tento kapitál nutný k tomu, aby TV2 splnila své úkoly veřejné služby.
(70)
Po rozsudku Soudu předložily připomínky také některé třetí strany. V podstatě vysvětlily, proč by podmínky rozsudku ve věci Altmark neměly být považovány za splněné, a to zejména kvůli skutečnosti, že hospodářské zprávy předložené Soudu nejsou dostatečné k tomu, aby prokázaly splnění druhého a čtvrtého kritéria. Zdůraznily rovněž, že by Komise měla zůstat u svého závěru ze zrušeného rozhodnutí o vrácení, tj. že podpora nebyla slučitelná.
IV. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
IV.1 STÁTNÍ PODPORA VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(71)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
(72)
Komise musí posoudit, zda výše popsaná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.1. PŘÍTOMNOST STÁTNÍCH PROSTŘEDKŮ A PŘIČITATELNOST STÁTU
(73)
Komise musí posoudit, zda dotčená opatření mají dopad na státní prostředky.
(74)
Pokud jde o koncesionářský poplatek, Komise bere na vědomí zjištění Soudu v jeho rozsudku (32). Platí zejména následující: částka je stanovena dánskými orgány; povinnost uhradit koncesionářský poplatek nevyplývá ze smluvního vztahu mezi TV2 a osobou povinnou k poplatku, ale z pouhého vlastnictví televizního nebo rozhlasového přijímače; je-li to nutné, je koncesionářský poplatek vybírán v souladu s předpisy o vybírání osobních daní; a konečně podíl TV2 na příjmu z koncesionářských poplatků stanoví dánské orgány. Soud dospěl k závěru, že prostředky z koncesionářských poplatků jsou dánským orgánům k dispozici a jsou pod jejich kontrolou, a že proto představují státní prostředky.
(75)
Pokud jde o příjmy z reklamy v letech 1995 a 1996, Soud ve svém rozsudku zdůraznil, že koncesionářský poplatek a příjmy z reklamy jsou svou povahou dvě odlišné záležitosti (33).
(76)
V tomto ohledu se Soud ve svém rozsudku (34) domníval, že ze strany Komise došlo k chybnému uvažování, když se domnívala, že příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 je nutno považovat za státní prostředky.
(77)
Podle rozsudku ve věci Preussen Elektra (35) musí Komise prokázat, zda lze příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 označit za státní prostředky. Za tímto účelem musí posoudit, zda měl dánský stát nad těmito příjmy z reklamy kontrolu.
(78)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí následující skutečnosti, které jsou důležité pro rozhodnutí, zda příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 představují státní prostředky.
(79)
V roce 1995 a 1996 obdržela TV2 příjmy z reklamy od fondu TV2, který je sám obdržel od TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame byl samostatný, státem vlastněný subjekt nezávislý na TV2. Společnost byla zřízena, aby jednala jako zprostředkovatel pro prodej reklamy na TV2 na komerčním základě (36). TV2 Reklame měla s inzerenty smluvní vztah.
(81)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky z TV2 Reklame do fondu TV2. O převodu místo toho rozhodoval dánský stát (37). Ministr kultury měl za úkol rozhodnout o části zisků TV2 Reklame, které měly být převedeny do fondu TV2. Takové rozhodnutí bylo přijímáno pro jeden nebo více roků najednou a po schválení dánským parlamentem (stálým parlamentním výborem pro finance). Ministr kultury mohl po schválení finančním výborem rozhodnout, že nepřevedený zisk bude použit ke splacení předešlé státní záruky ve prospěch TV2 Reklame nebo ke kulturním účelům.
(82)
Ve skutečnosti byly v roce 1995 a 1996 převedeny do fondu TV2 všechny finanční prostředky TV2 Reklame.
(83)
Fond TV2 byl založen s cílem poskytovat TV2 příjmy pocházející z koncesionářských poplatků a z výnosů z reklamy. Fond TV2 patřil ke skupině TV2. Byl spravován správní radou TV2.
(84)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky fondu TV2 do TV2 na ročním základě. O převodu do TV2 místo toho rozhodoval dánský stát. Fond TV2 měl ve skutečnosti zákonnou povinnost převádět prostředky ve prospěch TV2 podle rámcových rozpočtů, které připravoval ministr kultury (38).
(85)
Ve skutečnosti nedostala TV2 v roce 1995 a 1996 z fondu TV2 všechny příjmy z reklamy.
(86)
V rámci fondu TV2 navíc neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy na jedné straně a pro koncesionářské poplatky na straně druhé. Příjmy nepřevedené na TV2 se hromadily ve fondu TV2. Na TV2 byly převedeny v okamžiku, kdy byl fond TV2 zrušen.
(87)
Podle TV2 a dánských orgánů patřily příjmy z reklamy TV2, která na ně údajně měla právní nárok. Odvolávaly se při tom na dopis ministra spravedlnosti ze dne 22. listopadu 2003, ve kterém se uvádělo, že prostředky fondu TV2 lze použít pouze na pokrytí činností TV2. Podle TV2 a dánských orgánů proto existovala zákonná povinnost převádět případně příjmy z reklamy z fondu TV2 na TV2. Avšak jak je ukázáno výše, neexistovala žádná zákonná povinnost převést na TV2 všechny příjmy z reklamy a záleželo na konkrétním rozhodnutí ministra, zda a v jaké výši se mají finanční prostředky na TV2 převést.
(88)
Pokud jde o TV2, je nutno dodat, že tato společnost neměla žádné smluvní vztahy s konečnými inzerenty a neměla žádný vliv na činnosti v oblasti reklamy (39). Dánská vláda potvrdila, že výhledové příjmy z reklamy na následující rok byly stanoveny nezávisle na TV2.
(89)
Na základě výše uvedených informací se Komise domnívá, že ministr měl kontrolu nad částkami, které se nacházely ve společnosti TV2 Reklame a ve fondu TV2. Konkrétně i) dánský stát rozhodoval, zda se má část nebo všechny příjmy z reklamy převést do fondu TV2 a na TV2; ii) v roce 1995 a 1996 nezískala TV2 všechny příjmy z reklamy a iii) se všechny nepřevedené příjmy z reklamy hromadily ve fondu TV2, kde se ve skutečnosti smíchaly s koncesionářskými poplatky.
(90)
Z těchto důvodů se Komise domnívá, že v tomto konkrétním případě představují příjmy z reklamy za rok 1995 a 1996, které byly převedeny na TV2 přes společnost TV2 Reklame a fond TV2, státní prostředky.
(91)
V každém případě by se výše státní podpory, kterou by bylo možno prohlásit za slučitelnou, nelišila v případě, kdy by příjmy z reklamy nebyly označeny za státní prostředky (quod non). V souladu s ustálenou praxí Komise a jak je uvedeno ve sdělení o vysílání z roku 2001 (40), příjmy z veřejné služby, jako jsou příjmy z reklamy, musí být zohledněny při výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu, tj. i v případě, že nejsou považovány za státní prostředky, protože tyto příjmy snižují potřebu financování z veřejných prostředků. Dánské orgány tento názor sdílejí (41).
(92)
Je nutno dodat, že převod ad-hoc finančních prostředků z rozhlasového fondu na TV2 se týká příjmů z koncesionářských poplatků, které byly dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. To samé platí pro převod ad-hoc finančních prostředků z fondu TV2, když byl zrušen, protože vedle prvků uvedených v souvislosti s kontrolou dánského státu nad fondem TV2 byly prostředky fondu TV2 uvolněné v okamžiku jeho zrušení dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. Jelikož prostředky zůstávaly pod veřejnou kontrolou, je na ně nutno také pohlížet jako na státní prostředky. Protože jsou příjmy z reklamy považovány za státní prostředky a protože o převodu na TV2 v době zrušení fondu rozhodl stát, nemá na tento závěr v žádném případě vliv tvrzení dánských orgánů, že paušální částka převedená na TV2 v souvislosti se zrušením fondu pochází výlučně z příjmů za reklamu.
(93)
Pokud jde o další státní opatření, Komise je názoru, že v osvobození od daně z příjmů právnických osob jsou obsaženy veřejné prostředky, protože ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů (42).
(94)
Bezúročné úvěry s odložením splátek poskytnuté TV2 jsou udělovány přímo státem a přidělovány z veřejného rozpočtu. Zřeknutím se úroků a splátek u těchto úvěrů přichází dánský stát o příjmy, a tyto finanční prostředky proto představují prostředky státní. Kromě toho dánský stát ručí za provozní úvěry. Prospěch ze státní záruky spočívá v tom, že riziko spojené se zárukou nese stát. Skutečnost, že riziko nese stát, by měla být běžně odměněna přiměřenou prémií. Zřekne-li se stát takové odměny, jedná se jak o zvýhodnění TV2, tak o úbytek státních prostředků (43).
(95)
Stát navíc pro TV2 vyhradil celostátní vysílací frekvenci, za niž TV2 platí státnímu subjektu poplatek. Roční poplatek placený TV2 se ve vyšetřovaném období pohyboval mezi 2 a 4 miliony DKK.
(96)
Při neexistujícím základu pro srovnání poplatku placeného za celostátní vysílací frekvenci, lze tento poplatek porovnat pouze s poplatkem placeným za povolení pokrýt větší část obyvatelstva prostřednictvím síťového systému. Poplatek placený TV2 za frekvenci s celostátním pokrytím je výrazně nižší, než poplatek za síťový systém uložený TvDanmark, který se pohybuje mezi 5 miliony DKK v roce 1997 a 30 miliony DKK v roce 2001, ačkoliv síť regionálních frekvencí TvDanmark dosahuje pokrytí pouze v míře 77 %. TV2 tak mohla pokrýt větší část dánského obyvatelstva za nižší cenu.
(97)
Komise je proto názoru, že poplatek za vysílací frekvenci neodráží tržní podmínky a že tím, že stát nepožadoval za aktivum tržní sazbu, se zřekl příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu.
(98)
Protože TV2 nevysílá za použití systému lokálních frekvencí s cílem vytvořit celostátní síť, není naopak povinna platit poplatek za síťový systém. Protože stát nemohl oprávněně tento poplatek od TV2 vybírat, nezřekl se příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu, a nedošlo tak k žádnému dopadu na státní prostředky.
(99)
Stejně tak Komise není schopna zjistit žádné státní prostředky v právním ustanovení, kterým jsou vlastníci anténových zařízení povinni přenášet programy veřejných služeb pomocí těchto zařízení (must-carry), protože zde stát nepřichází o žádný příjem a ani aktivně nepřevádí finanční prostředky těmto subjektům. TV2 tak má sice prospěch z ustanovení o přístupu, ale nezískává přitom žádnou výhodu ze státních prostředků (44).
(100)
Všechna výše uvedená opatření jsou přičitatelná dánskému státu, protože, jak je popsáno výše, obsahují v té či oné podobě rozhodnutí přijaté dánským státem.
IV.1.2. SELEKTIVNÍ ZVÝHODNĚNÍ A NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(101)
Komise se domnívá, že příjmy z koncesionářského poplatku, převody z fondu TV2 (včetně příjmů za reklamu v letech 1995 a 1996) a rozhlasového fondu, osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročné úvěry s odložením splátek, státní záruka u provozních úvěrů a přístup k celostátní frekvenci za výhodných podmínek poskytují TV2 hospodářskou a finanční výhodu, která zbavuje tuto společnost provozních nákladů, které by za obvyklých okolností musel nést její rozpočet. Konkurenti TV2 navíc stejné finanční prostředky neobdrželi.
(102)
Státní opatření, kterými se vyrovnávají čisté dodatečné náklady služby obecného hospodářského zájmu, se nicméně za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU nepokládají, jsou-li splněny čtyři podmínky vysvětlené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark (45):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(103)
Jak bude dále rozvedeno v části tohoto rozhodnutí věnované slučitelnosti (viz 160. bod odůvodnění a následující tohoto rozhodnutí), z rozsudku Soudního dvora vyplývá, že první podmínka rozsudku ve věci Altmark je splněna.
(104)
Pokud jde o druhé kritérium Altmark, podle kterého parametry, na jejichž základě je vyrovnání za plnění veřejné služby vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem, musí Komise posoudit právní a hospodářské podmínky, kterými se během vyšetřovaného období řídilo stanovení výše příjmů z koncesionářského poplatku vyplácených TV2. V tomto ohledu Komise zaznamenává, že postup byl následující.
(105)
Podle bodů 29 a 30 dopisu dánských orgánů ze dne 24. března 2003 určoval zákon o rozhlasovém a televizním vysílání, jenž platil během vyšetřovaného období (46), způsob, jakým byla stanice TV2 jako celek financována (koncesionářský poplatek, příjmy z reklamy a jiné zdroje příjmů), a stanovil, že ministr kultury určuje podíl TV2 a DR na koncesionářských poplatcích, a tím i výši vyrovnání, jež bylo poskytováno TV2. Je nutno připomenout, že za roky 1995 a 1996 obdržela TV2 svůj podíl na koncesionářských poplatcích od fondu TV2.
(106)
V souladu s ustálenou praxí byla výše tohoto vyrovnání stanovena ministrem po konzultacích s finančním výborem dánského parlamentu a v rámci dohody o médiích uzavřené s většinou politických stran v dánském parlamentu. V dotčeném období byly uzavřeny tři dohody o médiích: dohoda o médiích na období 1994-1997 uzavřená dne 16. září 1993, dohoda o médiích na období 1997-2000 uzavřená dne 10. května 1996 a dohoda o médiích na období 2001-2004 uzavřená dne 28. března 2000.
(107)
Příjem z koncesionářských poplatků tak byl stanoven na celkem dlouhé období. Během vyšetřovaného období neprošlo vyrovnání poskytované TV2 žádnou následnou revizí, a to ani v době, kdy příjem TV2 poklesl. Například ačkoliv příjem TV2 z reklamy se v roce 1999 výrazně snížil, nedošlo k úpravě vyrovnání, ve které by se tato skutečnost odrazila.
(108)
Podle dánských orgánů bylo vyrovnání stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz.
(109)
V roce 1995 a v roce 1999 provedla auditorská společnost KPMG hloubkové hospodářské analýzy. KPMG pomáhala monitorovací skupina složená ze zástupců vedoucích subjektů na trhu, a to v případě zprávy z roku 1999 také ze zástupců konkurentů TV2. Pozornost se zejména zaměřila na údaje o možných příjmech z jiných zdrojů než z koncesionářských poplatků, jako byly např. příjmy z reklamy.
(110)
V bodech 164 a 165 svého dopisu ze dne 24. března 2003 dánské orgány uvedly, že konzultační studie KPMG, které se snažily odhadnout co nejpravděpodobnější vývoj obratu v oblasti reklamy na dánském reklamním trhu a zdroje příjmů TV2 a určit nejistoty spojené s těmito odhady, byly vypracovány, aby dánské vládě a dánskému parlamentu poskytly lepší základ pro jejich rozhodování při stanovení a rozdělení koncesionářských poplatků během jednání o mediální politice.
(111)
Podle dánských orgánů byly podklady použité pro stanovení vyrovnání veřejně dostupné. Dohody o médiích byly zveřejněny v tisku a úředním oznámení parlamentních zápisů (Folketingstidende). Právní předpisy, kterými se prováděly dohody o médiích, byly zveřejněny v dánském Úředním věstníku (Lovtidende). Spolu s výše uvedenými hospodářskými analýzami byly rovněž zveřejněny účty TV2.
(112)
Vzhledem k rozsudku musí Komise posoudit, zda by výše popsaný postup nemohl vést k tomu, že by bylo splněno druhé kritérium ve věci Altmark.
(113)
Na jedné straně bere Komise na vědomí, že Soud ve svém rozsudku (47) uvedl, že „(…) je možné, že dotčený postup pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byl objektivní a transparentní vzhledem zejména ke skutečnosti, že byl zapojen dánský parlament, že postup byl založen na hospodářských analýzách vypracovaných auditorskou společností za pomoci monitorovací skupiny, na jejíž práci se podíleli konkurenti TV2, a že tyto analýzy byly zveřejněny stejně jako roční účetní závěrky TV2. V souladu s tím se nedá vyloučit, že by seriózní analýza tohoto postupu mohla dojít k závěru, že Dánské království ještě před tím, než Soudní dvůr stanovil podmínky v rozsudku ve věci Altmark, splnilo v zásadě druhou z těchto podmínek“. K tomu, jak rozhodl Soud, „výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byla vypočítána na základě konkrétního předpokladu, že TV2 bude mít nadále prospěch z ostatních státních opatření (48)“ (např. osvobození od daně atd.).
(114)
Komise zastává názor, že zapojení dánského parlamentu do postupu vedoucímu ke stanovení koncesionářských poplatků zajistilo do jisté míry určitou úroveň transparentnosti a objektivity. O dohodách o médiích, které určily částku koncesionářských poplatků, již měla obdržet TV2, bylo navíc rozhodnuto předem na několik let a během vyšetřovaného období nedošlo nikdy později k úpravě vyrovnání ve prospěch TV2.
(115)
Hospodářské zprávy vypracované KPMG ovšem pouze předpověděly výši příjmů z reklamy náležejících TV2 (tj. stranu příjmů). Pokud jde o stranu nákladů při stanovení vyrovnání, uvedené hospodářské zprávy nezaujaly stanovisko a Komisi se zdá, že dohody o médiích byly založeny pouze na indexaci nákladů, které TV2 měla v předchozích letech. Dánské orgány totiž uvedly, že vyrovnání bylo stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz, které ovšem posuzovaly pouze stranu příjmů a netýkaly se období krytého dohodou o médiích uzavřenou dne 16. září 1993.
(116)
Nikde k tomu nejsou uvedeny parametry, na jejichž základě se mělo vyrovnání vypočítávat. Výše vyrovnání byla stanovena předem, ovšem druhé kritérium Altmark stanoví, že parametry, na jejichž základě je vyrovnání za poskytování veřejné služby vypočteno, musejí být samy o sobě stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem.
(117)
Na základě výše uvedených skutečností se proto Komise domnívá, že druhé kritérium Altmark není splněno. V každém případě platí, že kritéria Altmark jsou kumulativní, a Komise soudí, že čtvrté kritérium splněno není (viz níže).
(118)
Podle čtvrtého kritéria Altmark, „není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(119)
V tomto konkrétním případě nebyl poskytovatel veřejné služby TV2 vybrán v řízení o zadání veřejné zakázky. Jelikož veřejná soutěž neproběhla, Komise musí posoudit, zda úroveň vyrovnání byla stanovena na základě nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(120)
Hospodářské a právní podmínky, jimiž se řídilo stanovení vyrovnání ve prospěch TV2, byly popsány výše. Vzhledem k rozsudku a při zohlednění skutečnosti, že Soud uvedl, že součástí postupu zavedeného Dánským královstvím pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 v období 1995-2002 byly mimo jiné hospodářské analýzy vypracované za pomoci konkurentů TV2, musí Komise při posouzení, zda bylo porovnání nákladů TV2 provedeno s náklady průměrného, správně řízeného provozovatele, zohlednit zejména zprávy KPMG z roku 1995 a roku 1999.
(121)
Zprávy vypracované poradenskou společností KPMG zvažují pro jednotlivá období koncesionářských poplatků různé scénáře vývoje na reklamním trhu. Zprávy neobsahují žádné informace o společnosti TV2 jako takové (např. o jejím finančním stavu nebo jejích provozních nákladech), ale dokládají, jak by se příjmy z reklamy mohly vyvíjet a jaká část všeobecného reklamního trhu by mohla vyústit v příjmy TV2. Tím, že poskytly odhady nejpravděpodobnějšího vývoje obratu z reklamy na dánském reklamním trhu a že zjistily nejistoty spojené s těmito odhady, se tyto zprávy staly součástí postupu, jímž se dánské orgány řídily při stanovení koncesionářských poplatků, které měly být poskytnuty TV2.
(122)
Zprávy KPMG neposuzovaly žádné náklady TV2, ani náklady ostatních provozovatelů, ale samy se omezovaly na posouzení vývoje na reklamním trhu a podílu TV2 na příjmech z reklamy. Je nutno také poznamenat, že se tyto zprávy netýkaly prvních roků vyšetřovaného období, které pokrývala dohoda o médiích z roku 1993.
(123)
Do vypracování těchto zpráv byly do určité míry zapojeni konkurenti. U zprávy z roku 1995 se v dokumentu říká, že byly zapojeny „četné zúčastněné strany“, aniž je ze zprávy jasné, o jaké zúčastněné strany se jednalo. Zpráva KPMG z roku 1999 zmiňuje monitorovací skupinu odborníků, ve které skutečně působili konkurenti TV2. Ovšem skutečnost, že hospodářské zprávy byly do určité míry vypracovány za pomoci konkurentů TV2, sama o sobě neznamená, že byla provedena analýza nákladů konkurentů.
(124)
Jinými slovy, tyto zprávy neobsahují analýzu nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby, ale spíše pojednávají o obecnějších otázkách výhledů reklamního trhu a výše budoucích příjmů TV2 z reklamy. Je nutno také dodat, že ceny na reklamním trhu se netvoří pouze na základě nákladů, ale na základě různých prvků, jako je podíl na počtu diváků.
(125)
Dánské orgány a TV2 ve spojení se čtvrtou podmínkou ve věci Altmark uvádějí také právní a věcné argumenty.
(126)
Zaprvé, Dánsko se odvolává na věc BUPA a tvrdí, že čtvrtá podmínka ve věci Altmark není nutně použitelná, nebo alespoň že by Komise měla vzhledem k rozsudku Soudu pouze posoudit, zda je splněna ve své podstatě. Komise zastává názor, že v případě BUPA byla situace velmi vymezená v tom smyslu, že dotčený projekt, který se týkal poskytování zdravotních služeb, nebyl spojen s náklady, tj. na rozdíl od jiných odvětví veřejných služeb byl systém založen na rizikových profilech zákazníků. Za takových okolností proto subjekt nemohl provozovat účinně svou činnost, pokud by pracoval na vlastní náklady. U veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností je ovšem výpočet vyrovnání na základě nákladů a příjmů možný.
(127)
Zadruhé, Dánsko s odkazem na věc Chronopost (49) tvrdí, že poskytovatele veřejné služby jako TV2 nelze srovnávat se soukromým subjektem. Komise je ale názoru, že na rozdíl od otázky rozdělení nákladů v souvislostech posouzení slučitelnosti, o což šlo ve věci Chronopost, spočívá podstata čtvrtého kritéria Altmark přesně v tom, že při neprovedení veřejné soutěže se musí provést srovnání nákladů na poskytnutou veřejnou služby s náklady, které by vynaložil průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky.
(128)
Dánsko k tomu tvrdí, že Národní auditní úřad prováděl jako součást stálého dohledu nad TV2 audity jejich účtů z finančního hlediska a z hlediska řízení a že docházelo ke stálým kontrolám, které se rovněž zaměřovaly na hlediska efektivnosti. Komise se ale domnívá, že skutečnost, že roční účetní závěrky podléhaly schválení ministerstva kultury, není dostatečná k tomu, aby se prokázalo, že náklady TV2 odpovídají nákladům průměrného, správně řízeného podniku. Navíc lze pochybovat o tom, že kontroly ex-post mohou být z hlediska splnění čtvrtého kritéria relevantní, pokud nebyla před stanovením výše vyrovnání provedena žádná analýza nákladů.
(129)
Dánské orgány se navíc odvolávají na zprávu dánského Národního auditního úřadu z roku 2000, která do určité míry porovnala vývoj produktivity TV2 s vývojem produktivity DR a zahraničních veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ a Norsk Riksringkastning „NRK“). V této zprávě dospěl Národní auditní úřad ke zjištění, že jak DR, tak TV2 zlepšily mezi rokem 1990 a 1999 svou produktivitu. DR snížil své náklady spojené s premiérovými vysíláními ve větší míře než TV2, ale v roce 1999 byly hodinové náklady DR na premiérové vysílání přesto o 53 % vyšší než náklady TV2. Hodinové náklady na vysílání byly u DR v roce 1999 přibližně o 29 % vyšší než u TV2. Národní auditní úřad se také domníval, že vývoj produktivity u DR a TV2 byl lepší nebo se rovnal vývoji produktivity u ostatních třech veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností.
(130)
Tato zpráva ale není na prokázání splnění čtvrté podmínky dostatečná.
(131)
Zpráva je totiž z pozdější doby než dohody o médiích, které stanovily výši vyrovnání, a nemůže tak prokázat, že toto vyrovnání bylo stanoveno na základě nákladů, které by vynaložil průměrný podnik při plnění úkolů veřejné služby.
(132)
Zpráva se dále vztahuje na ostatní veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a netýká se tak nákladů „průměrného“ podniku. Není tak například prokázáno, že náklady společnosti DR, která nesmí vytvářet finanční prostředky prostřednictvím reklamy a u níž je úroveň vyrovnání stanovena podle stejné dohody o médiích jako v případě TV2, jsou stejné jako náklady průměrného podniku. Pro účely čtvrtého kritéria Altmark proto není možno na základě srovnání s náklady DR dospět k žádnému závěru.
(133)
Pokud jde o srovnání se zahraničními veřejnoprávními rozhlasovými a televizními společnostmi, zpráva k tomu pouze srovnává vývoj produktivity TV2 s jednou z ostatních veřejnoprávních společností, ale nevyjadřuje názor ohledně úrovně efektivity jako takové, a tak ani o samotných nákladech. Důvodů pro pomalejší vývoj produktivity může být totiž celá řada, a to včetně skutečnosti, že efektivita jako taková byla na počátku vyšší, nebo skutečnosti, že televizní společnost nemohla prodloužit svůj vysílací čas. Například bod 51 zprávy uvádí, že „během dotčeného období měly BBC a SVT téměř stejný vývoj nákladů, tj. růst o přibližně 50 % v reálném vyjádření, zatímco náklady NRK vzrostly o přibližně 60 % v reálném vyjádření. Jak je uvedeno výše, náklady DR v reálném vyjádření vzrostly o 23 % a náklady TV2 o 63 %. Protože, jak již bylo zmíněno, délka vysílání SVT a BBC nevzrostla stejně jako u jiných televizních společností, tento vývoj nákladů znamená, že SVT a BBC nezlepšily svou produktivitu stejným způsobem jako ostatní tři veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti“.
(134)
Komise bere také na vědomí, že bod 50 zprávy uvádí následující: „Protože Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal účty zahraničních veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, mohou existovat rozdíly mezi činnostmi těchto společností a mezi metodami výpočtu používanými pro jednotlivé účetní položky. Znamená to, že použité náklady a z nich odvozené jednotkové náklady se nemusí nutně vztahovat ke stejným činnostem a že nebyly nutně vypočteny podle stejných účetních zásad. Vyplývá z toho, že úrovně jednotkových nákladů se jako takové nedají ke srovnání použít. Protože smyslem zahrnutí zahraničních rozhlasových a televizních společností je porovnat spíše ‚vývoj‘ produktivity než její úroveň jako takovou, zaujal Národní auditní úřad stanovisko, že údaje týkající se zahraničních televizních společností mohou přesto ve své stávající podobě posloužit jako přiměřený ukazatel vývoje“. Bod 53 zprávy rovněž uvádí, že „Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal příčiny výše uvedeného vývoje, protože, jak je zmíněno výše, vývoj zjištěných jednotkových nákladů závisí na obsahu programu nabízeného televizními společnostmi a protože analýza každopádně předpokládá, že se kvalita neměnila. Jelikož to představuje bezprostřední potíž při srovnávání dotčených veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, zjištění analýzy by se měla vykládat s jistou obezřetností. V tomto ohledu ministerstvo kultury prohlásilo, že souhlasí s popsaným vývojem jednotkových nákladů a že porovnání jednotkových nákladů DR, TV2 a zahraničních rozhlasových a televizních společností je nutno vykládat s jistou obezřetností“.
(135)
Vzhledem k výše uvedeným důvodům Komise proto zastává názor, že zpráva neprokazuje, že náklady TV2 představují náklady, které by průměrný, správně řízený podnik vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(136)
Na základě výše uvedených skutečností Komise na závěr soudí, že čtvrté kritérium Altmark není splněno, a protože jsou tato kritéria kumulativní, nesplňuje vyrovnání poskytnuté TV2 podmínky stanovené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark. Jak bude prokázáno níže, Komise každopádně soudí, že toto vyrovnání lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(137)
Komise musí také posoudit, zda by dotčená opatření mohla splnit zkoušku „investora v tržním hospodářství“. Dánské orgány a TV2 tvrdí, že opatření nelze označit za státní podporu, protože splňují podmínky zkoušky investora v tržním hospodářství. Domnívají se zejména, že v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství bylo zcela oprávněné ponechat přebytek TV2 k navýšení kapitálu.
(138)
V tomto ohledu je nutno předběžně poznamenat, že otázka, zda by bylo možno opatření odůvodnit v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství, je jiná než otázka, zda by bylo možno opatření považovat za nutná pro plnění úkolů veřejné služby (viz níže posouzení slučitelnosti), tj. skutečnost, že k výkonu svých úkolů veřejné služby by TV2 mohla potřebovat určitou míru rezerv a kapitálu, ještě neznamená, že by soukromý investor ponechal tyto finanční prostředky ve společnosti a nevyžadoval by dividendy.
(139)
V souladu s ustálenou judikaturou musí Komise stanovit, zda by se za podobných okolností dalo od soukromého investora srovnatelného velikostí se subjekty, které spravují veřejný sektor, očekávat, že přistoupí ke vkladům kapitálu stejného rozsahu (50). Ačkoliv jednání soukromého investora, s nímž je nutno porovnávat zásah veřejného investora, nemusí být jednáním běžného investora, který vynakládá kapitál s cílem dosáhnout poměrně krátkodobě zisku, musí být alespoň jednáním soukromé holdingové společnosti nebo soukromé skupiny podniků sledujících strukturální politiku a vedených vyhlídkou na ziskovost v dlouhodobějším časovém úseku.
(140)
Podle ustálené judikatury musí být dále zkouška investora v tržním hospodářství provedena v okamžiku přijetí rozhodnutí a ne následně (ex-post) (51).
(141)
Jelikož je v tomto konkrétním případě Dánsko jediným akcionářem společnosti TV2, je také prvním a posledním věřitelem, kterého je nutno v případě úpadku společnosti vyplatit. Z hlediska investora by tak dánský stát mohl usilovat o návratnost své investice tím, že by požadoval odměnu v podobě úroku z půjčky nebo výnosu z kapitálového podílu.
(142)
V tomto ohledu Komise zaznamenává, že během dotčeného období se Dánsko zřeklo nároku na placení úroků a umožnilo, aby úvěry zůstaly bez splátek. Dánský stát navíc nepožadoval žádnou odměnu z kapitálu, který se v TV2 nahromadil. Dánský stát proto nevyžadoval obvyklou návratnost své investice, jak by věřitel nebo majitel společnosti běžně učinil.
(143)
Dánské orgány dále nepředložily žádné přijatelné prvky pro odůvodnění, proč mělo ze strategického hlediska smysl reinvestovat přebytek do TV2 místo toho, aby požadovaly odměnu v podobě úroků nebo dividend. Takové rozhodnutí by za běžných okolností učinil investor pouze tehdy, pokud by se domníval, že opětovné investování vytvoří u jeho původní investice přidanou hodnotu.
(144)
V tomto konkrétním případě není prokázáno, že by existoval podnikatelský plán nebo zřetelná vypracovaná podnikatelská strategie, která by ukazovala, že tomu tak bylo. Neexistují ani žádné jiné náznaky, které by svědčily o tom, že TV2 plánovala rozvinout své činnosti tak, aby podobnou přidanou hodnotu vytvořila. Komise se tímto tvrzením nesnaží spoléhat na formální argumenty, aby odmítla tvrzení dánských orgánů o zkoušce investora v tržním hospodářství, ale pouze posuzuje, zda by se investor v tržním hospodářství rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 na základě podkladů, které měl k dispozici v okamžiku, kdy by toto rozhodnutí přijímal. Při zohlednění informací dostupných v okamžiku, kdy byly finanční prostředky ponechány v TV2 (52), a nezávisle na ohledech spojených s potřebami úkolů veřejné služby, které zajišťovala TV2 a na které by nebral ohled soukromý investor, se Komise přesto domnívá, že neexistoval žádný podnikatelský plán, investiční projekt nebo jiný prvek, na jejichž základě by se racionální soukromý investor domníval, že by reinvestování vytvořilo u jeho původní investice přidanou hodnotu, a že by se rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 místo toho, aby požadoval odměnu.
(145)
Dánské orgány kromě toho použily jako ukazatel výnos z obratu, aby prokázaly, že při reinvestování finančních prostředků do TV2 jednaly jako soukromý investor. V tomto konkrétním případě je ovšem nutno zdůraznit, že dánská vláda jedná ve skutečnosti jako finančník TV2 v tom smyslu, že jí poskytuje na pokrytí části jejích provozních nákladů značné výnosy. Výše těchto výnosů má přímý dopad na výsledky, jichž je TV2 schopna dosáhnout. V praxi lze koeficient výkonnosti zlepšit pouhým navýšením částky státních finančních prostředků. Protože nadměrné finanční prostředky vedou také k neefektivitě a ta zase k většímu čerpání státních prostředků, není zdaleka jisté, že zvýšené financování vede k odpovídajícím lepším výsledkům.
(146)
Chování dánských orgánů proto nelze považovat za chování investora v tržním hospodářství. Jak bude prokázáno níže, Komise ale každopádně soudí, že vyrovnání lze považovat za slučitelné. Jak již bylo zmíněno, zkouška investora v tržním hospodářství je jinou otázkou než otázka, zda bylo pro dánský stát odůvodnitelné ponechat přebytek v TV2 za účelem vytvoření kapitálu nutného pro úkoly veřejné služby.
(147)
Komise na závěr soudí, že během vyšetřovaného období opatření upřednostňovala TV2. Na trhu televizního vysílání se TV2 nachází v hospodářské soutěži s ostatními televizními společnostmi, kterým se stejného zvýhodnění nedostalo. Opatření je proto nutno považovat za selektivní a narušující hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.3. OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(148)
Státní opatření spadají pod ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. To nastává vždy, když jsou dotčené činnosti součástí obchodní výměny uvnitř Společenství.
(149)
Soudní dvůr vypracoval rozsáhlý výklad tohoto pojmu. Podle judikatury Soudního dvora, pokud státní podpora posílí postavení určitého podniku ve srovnání s ostatními podniky zapojenými do hospodářské soutěže v obchodu v rámci Společenství, je nutno považovat tyto podniky za dotčené touto podporou (53). Skutečnost, že příslušný podnik nepůsobí v oblasti vývozu, nevylučuje možnost ovlivnění obchodu. Poskytne-li členský stát určitému podniku podporu, mohou být díky podpoře zachovány vnitrostátní činnosti nebo mohou dokonce vzrůst, což ve svém důsledku snižuje možnosti jiných podniků na trh proniknout. Podpora tak umožňuje příjemci zachovat si podíl na trhu, který by jinak mohli získat konkurenti z jiných členských států (54).
(150)
V bodě 18 sdělení o vysílání Komise s odkazem na judikaturu Soudního dvora uvedla, že „lze obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Rovněž reklama v případě veřejných vysílacích organizací, které mají oprávnění prodávat vysílací čas pro reklamu, má přeshraniční účinek, zejména u jazykově stejnorodých oblastí přes hranice jednotlivých států. Kromě toho se vlastnická struktura soukromých vysílacích organizací může rozšířit na více členských států.“
(151)
Komise v tomto případě zaznamenává, že TV2 vyvíjí činnost na mezinárodním trhu a vyměňuje televizní programy (55). Nachází se v přímé hospodářské soutěži se soukromými televizními společnostmi, které vyvíjejí činnost na mezinárodním televizním trhu a mají mezinárodní vlastnickou strukturu. Finanční prostředky vložené do organizace TV2 poskytly této společnosti konkurenční zvýhodnění při získávání audiovizuálních práv a při investování do programů, které mohou být následně prodávány. Opatření podpory k tomu dostala TV2 do výhodného postavení ve srovnání s jejími konkurenty v rámci Evropské unie, protože oslabila jejich možnosti, aby sami do Dánska pronikli.
(152)
Komise proto dochází k závěru, že opatření ve prospěch TV2 ovlivnila obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.4. ZÁVĚR
(153)
Protože jsou splněny všechny podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU, Komise dochází k závěru, že výše popsaná opatření ve prospěch TV2 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(154)
Jelikož TV2 začala vysílat v roce 1989, byla všechna opatření poskytnuta TV2 po přistoupení Dánska k Evropské unii. Z tohoto důvodu představují opatření včetně koncesionářského poplatku novou státní podporu (a ne stávající ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU).
IV.2 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(155)
Komise soudí, že čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 písm. a), b), c) a d) SFEU nejsou zjevně použitelné a ani dánské orgány či TV2 v tomto ohledu netvrdily opak.
(156)
Komise proto posoudí, zda by nebylo možno použít čl. 106 odst. 2 SFEU.
(157)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(158)
Aby opatření mohlo využít této odchylky, musí být splněny následující podmínky:
-
příslušná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a jako taková jasně definována členským státem („definice“),
-
členský stát musí příslušný podnik výslovně pověřit poskytováním této služby („pověření“),
-
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě musí bránit plnění zvláštních úkolů, které byly podniku svěřeny, a výjimka z těchto pravidel nesmí ovlivňovat rozvoj obchodu v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie („proporcionalita“).
(159)
Sdělení Komise z roku 2001 o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (56) (dále jen „sdělení o vysílání“) stanoví zásady a metody, které má Komise v úmyslu uplatňovat v odvětví rozhlasového a televizního vysílání, aby zajistila soulad s výše uvedenými podmínkami.
IV.2.1. DEFINICE
(160)
Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (57) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu. Veřejná služba v oblasti vysílání je podrobněji vymezena ve stanovách TV2, které uvádějí, že TV2 musí veškerému dánskému obyvatelstvu poskytovat programy skládající se ze zpravodajských, všeobecně informačních, vzdělávacích, uměleckých a zábavných pořadů (58).
(161)
Komise bere na vědomí, že Soudní dvůr přijal v rozsudku (59) stanovisko ohledně veřejné služby, kterou musí TV2 ze zákona poskytovat.
(162)
Zaprvé je nutno připomenout, že členské státy mají široký prostor pro uvážení při vymezení toho, co považují za služby obecného hospodářského zájmu, a Komise tudíž může zpochybnit definici těchto služeb vytvořenou členským státem pouze v případě zjevného pochybení (60).
(163)
Jak je k tomu uvedeno v odstavci 33 sdělení o vysílání, spadá definice poslání veřejné služby veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti do pravomoci členských států.
(164)
Pokud jde konkrétněji o služby obecného veřejného zájmu, judikatura Soudního dvora uznala, že členské státy mohou oprávněně definovat takové služby tak, aby zahrnovaly obecné programy (61).
(165)
Když členské státy v Amsterodamském protokolu (62) prohlásily, „že systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“, odkazovaly přímo na veřejnoprávní systémy rozhlasového a televizního vysílání, které zavedly a pověřily vysíláním obecných televizních programů pro veškeré obyvatelstvo těchto států.
(166)
Ve svém rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že pravomoc členských států definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce a kvalitativně, aby se pokrylo vysílaní široké škály programů, nemůže být popírána, stejně jako možnost členských států uchýlit se při financování služeb obecného hospodářského zájmu k financování prostřednictvím reklamy (63).
(167)
Možnost členského státu definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce, se zahrnutím vysílání obecných programů, nemůže být zpochybněna skutečností, že veřejnoprávní rozhlasová a televizní společnost vykonává krom toho obchodní činnosti, zejména prodej vysílacího času pro reklamu. Otázka definice poslání veřejné služby se totiž nesmí zaměňovat s otázkou finančního mechanismu, který byl vybrán pro poskytování těchto služeb (64).
(168)
Soud k tomu ujasnil, že Komise nemusí srovnávat programy TV2 s programy komerčních kanálů. Učinit prostřednictvím srovnávací analýzy programů definici vysílací služby obecného hospodářského zájmu závislou na škále programů nabízených komerčními televizními společnostmi by znamenalo připravit členské státy o jejich pravomoc definovat veřejnou službu. Definice služby obecného hospodářského zájmu by tak ve skutečnosti závisela při konečné analýze na komerčních provozovatelích a jejich rozhodnutí, zda vysílat či nevysílat určité programy.
(169)
Soudní dvůr (65) také potvrdil, že povinnosti uložené komerčním televizním společnostem nejsou srovnatelné s povinnostmi veřejné služby uloženými TV2. Záměrem těchto povinností veřejné služby je poskytovat veškerému dánskému obyvatelstvu pestrý televizní program, který odpovídá požadavkům kvality, všestrannosti a rozmanitosti. Tyto povinnosti veřejné služby podmiňují celou televizní činnost TV2 způsobem více omezujícím, než činí minimální povinnosti stanovené dánským zákonem pro poskytnutí povolení vysílat.
(170)
Soudní dvůr proto dospěl k závěru (66), že „definice použitá dánskými orgány je jistě široká, jelikož v důsledku své zejména kvalitativní povahy ponechává vysílací organizaci volnost, aby stanovila skladbu programů. Přesto se nedopouští nepřesnosti. Naopak pověření TV2 je zcela jasné a přesné: poskytovat celé dánské populaci pestrý televizní program zaměřující se na kvalitu, všestrannost a rozmanitost“.
(171)
Na základě výše uvedených skutečností a s přihlédnutím ke zvláštní povaze odvětví televizního vysílání Komise považuje z hlediska výkladových ustanovení protokolu „širokou“ definici, jež pověřuje danou televizní společnost úkolem poskytovat vyváženou a rozmanitou programovou nabídku v souladu s jejím posláním, za oprávněnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Taková definice by odpovídala záměru uspokojovat demokratické, společenské a kulturní potřeby jednotlivých společností a zachovat mediální pluralitu včetně kulturní a jazykové rozmanitosti.
(172)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že lze přijmout definici veřejné služby poskytované společností TV2.
(173)
Je nutno dodat, že během vyšetřovaného období TV2 provozovala internetové stránky jako součást svého úkolu veřejné služby. Internetové stránky informují uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2. Komise může souhlasit s tím, že internetové stránky TV2, jež se omezují na informování uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2, spadají mezi úkoly TV2 v oblasti vysílání v rámci veřejné služby. Zahrnutí provozování těchto stránek do poslání veřejné služby proto neobsahuje zjevné pochybení. TV2 kromě toho provozovala komerční internetové stránky s hrami atd. Tuto komerční internetovou službu TV2 je nutno považovat za čistě obchodní činnosti, protože nabízí interaktivní produkty na osobní žádost, jako jsou hry nebo „chat rooms“, které se neliší od podobných komerčních produktů. Tyto činnosti se proto nacházejí mimo rámec veřejné služby poskytované TV2.
IV.2.2. POVĚŘENÍ
(174)
Aby poslání veřejné služby mohlo využít odchylky podle čl. 106 odst. 2 SFEU, musí jím být TV2 pověřena na základě úředního aktu. Komise bere na vědomí, že zákon o rozhlasovém a televizním vysílání (67) formálně pověřil TV2 úkolem veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Komise bere rovněž na vědomí rozsudek, ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že „je zjevné, že TV2 má takový úkol [úkol veřejné služby]“ (68).
(175)
Jelikož právní definice nedostatečně ujasňuje, jaké další služby jsou povoleny jako veřejná služby, je nutno, aby veřejnoprávní televizní společnost získala formální předchozí souhlas s každou činností, kterou si TV2 přeje zahájit jako veřejnou službu. Komise bere na vědomí, že v období 1995-2002 TV2 neposkytovala takové další služby kromě rámce svých úkolů vysílání v oblasti veřejné služby. Internetové stránky nabízející služby, jako jsou hry, byly totiž provozovány jako obchodní činnost, zatímco internetové stránky, které pouze informovaly uživatele o televizních programech TV2 vysílaných v rámci veřejné služby, nelze od služby vysílání oddělit. Komise proto dochází k závěru, že v období 1995-2002 byla TV2 pověřena úkolem vysílání v rámci veřejné služby řádným způsobem.
(176)
Jak je však uvedeno v odstavcích 41 až 43 sdělení o vysílání z roku 2001, nestačí, aby veřejnoprávní televizní společnost byla formálně pověřena poskytováním veřejné služby, je rovněž nezbytné, aby veřejná služby byla poskytována tak, jak se v pověřovacím aktu předpokládá. Jelikož není úkolem Komise, aby posuzovala plnění jakýchkoliv norem kvality, je žádoucí, aby existoval vhodný dohlížecí orgán, přičemž je na členském státu, aby zvolil mechanizmus, který by zajistil účinný dohled, a to za podmínky, že je příslušný orgán nezávislý na pověřeném podniku.
(177)
V těchto souvislostech Komise bere na vědomí, že v roce 2000 provedl Národní auditní úřad zvláštní šetření ohledně podstaty a povahy povinností TV2 v oblasti veřejné služby a také, jak jsou tyto povinnosti ve skutečnosti plněny. Při tomto šetření nebyly zjištěny žádné nedostatky v plnění závazků TV2 při poskytování veřejné služby. V období 2001-2002 navíc existovala Rada veřejné služby, aby zajistila plnění závazků TV2 v oblasti veřejné služby, ačkoliv tento subjekt během krátkého období své existence nevydal v tomto ohledu žádnou zprávu. Komise nemá ani žádné náznaky o tom, že TV2 neplnila své závazky nebo že by její jednání bylo takové, že by jí poskytovaná služba již nemohla být považována za službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(178)
Pokud jde o finanční kontrolu služby veřejného vysílání, Komise bere na vědomí, že Národní auditní úřad provedl audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv Národní auditní úřad neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu.
(179)
Pokud jde o přiměřenost, má Komise pravomoc toto posouzení provést. Komise bere na vědomí, že směrnice o transparentnosti byla v Dánsku provedena. Komise obdržela od dánských orgánů údaje nutné k tomu, aby byla schopna posoudit, zda státní financování bylo či nebylo přiměřené.
IV.2.3. PROPORCIONALITA
(180)
Podle rozsudku a sdělení o vysílání z roku 2001 má posouzení proporcionality, jež musí Komise provést, dvě stránky.
(181)
Zaprvé musí Komise vypočítat čisté náklady vynaložené na úkoly veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, a ověřit, zda u těchto nákladů došlo či nedošlo k nadměrnému vyrovnání z hlediska potřeb tohoto subjektu při plnění úkolů veřejné služby.
(182)
Zadruhé musí Komise analyzovat chování TV2 na reklamním trhu. Podle sdělení o vysílání z roku 2001 by totiž veřejnoprávní televizní společnost do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů. Komise proto soudí, že kdykoliv veřejnoprávní televizní stanice sníží ceny za činnosti, které nejsou veřejnou službou, níže, než je nutné k pokrytí nákladů na tuto službu, které by za podobných okolností musel schopný soukromý provozovatel obvykle pokrýt, znamená to, že by mohlo dojít k nadměrnému vyrovnání za plnění povinností veřejné služby.
1. Výše státní podpory a posouzení nadměrného vyrovnání
(183)
Podle směrnice o transparentnosti (69) mají členské státy vést oddělené účty pro veřejnou službu a činnosti, které nejsou veřejnou službou. Náklady a příjmy mají být řádně zaúčtovány na základě jasně stanovených a objektivních zásad nákladového účetnictví.
(184)
Komise přijala názor, že v odvětví vysílání nemůže být oddělené vedení účtů na straně nákladů jednoznačné nebo vůbec proveditelné, protože různé činností sdílejí stejné vstupy. V tomto odvětví mohou členské státy považovat celý program televizních společností za pokrytý posláním veřejné služby, zároveň však umožňovat jeho obchodní využití (70).
(185)
V tomto rozhodnutí musí Komise nejprve zjistit náklady na službu obecného hospodářského zájmu, kterou plnila TV2.
(186)
Jelikož TV2 vyvíjí také obchodní činnosti, musí vést pro své různé činnosti oddělené účetnictví. Od roku 2001 byla TV2 ze zákona povinna vést oddělené účetnictví pro svou veřejnou službu na jedné straně a pro své obchodní činnosti na straně druhé.
(187)
Při výpočtu čistých nákladů musí Komise odečíst z hrubých nákladů na veřejnou službu všechny čisté zisky z komerčního využití činnosti v oblasti veřejné služby. Dánské orgány poskytly číselné údaje v souladu s metodou uvedenou v bodě 56 sdělení o vysílání, aby doložily výkonnost TV2 u komerčních činností a činností v oblasti veřejné služby. Ukazuje se, že většina komerčních činností TV2 sdílela stejný vstup jako činnosti v oblasti veřejných služeb. Důsledkem bylo, že se neprovádělo žádné smysluplné přidělování nákladů k těmto komerčním činnostem. K výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu Komise v takovém případě odečte čisté příjmy z komerčního využití. Za oddělitelné od veřejné služby lze považovat pouze činnosti při komerčním využívání internetu. Ztráty, které TV2 vykazovala u komerčních internetových činností od jejich zahájení v roce 1997, dosahují výše […] (71) milionů DKK.
(188)
Ke zjištění čistých nákladů vynaložených na veřejnou službu Komise poté odečetla od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu příjmy vytvořené činností v oblasti veřejné služby (příjem z reklamy a jiné výnosy z komerční činnosti). Poté bylo od čistých nákladů na veřejnou službu odečteno státní financování v hotovosti. Tento výpočet je znázorněn v níže uvedené tabulce.
(189)
Je nutno poznamenat, že bez ohledu na četné žádosti Komise o poskytnutí přesných částek u výnosů z reklamy za roky 1995 a 1996, nebyly dánské orgány a TV2 schopny předložit jasné a jednoznačné číselné údaje.
(190)
Ve své odpovědi ze dne 26. června 2009 dánské orgány uvedly, že nejsou s to potvrdit, že příjem z reklamy, který TV2 obdržela z fondu TV2, dosáhl v roce 1995 částky 400,1 milionu DKK a v roce 1996 částky 337,7 milionu DKK.
(191)
Ve své odpovědi TV2 uvedla, že i) fond TV2 obdržel v roce 1995 a v roce 1996 zaprvé finanční prostředky od TV2 Reklame (824 a 904,5 milionu DKK) a zadruhé koncesionářské poplatky od státu (330,3 a 356,3 milionu DKK) a že ii) fond TV2 převedl TV2 v roce 1995 částku 730,4 milionu DKK a v roce 1996 částku 694 milionů DKK a regionální stanicím TV2 ve stejných rocích částky 269,6 a 275 milionů DKK. Účelem částek převedených do fondu TV2 bylo pokrýt finanční potřeby TV2 a jejích regionálních stanic.
(192)
Ve svých odpovědích ze dne 26. června 2009, 17. listopadu 2010 a 30. listopadu 2010 dánské orgány k tomu potvrdily argumentaci TV2, podle které byly regionální stanice TV2, jež neměly žádné jiné komerční příjmy, ve skutečnosti zcela financovány pomocí prostředků z koncesionářských poplatků, a proto všechny částky převáděné každoročně regionálním stanicím TV2 mohly pocházet pouze z koncesionářských poplatků převedených do fondu TV2. Taková argumentace znamená, že prostředky z koncesionářských poplatků převedených TV2 lze považovat za rovnající se nejvyšší možné částce koncesionářských poplatků, které byly každý dotčený rok převedeny do fondu TV2, a to po odečtení všech částek převedených regionálním stanicím TV2. Stejně tak dánské orgány a TV2 tvrdí, že to znamená, že drtivá většina finančních prostředků převedených z fondu TV2 společnosti TV2 v roce 1995 a v roce 1996 spočívala v čistých příjmech z reklamy. Taková argumentace znamená, že podle dánských orgánů obdržela TV2 v roce 1995 60,7 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků (zůstatek po odečtení finančních prostředků přidělených regionům) a 669,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy (zůstatek) a v roce 1996 částku 81,3 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků a částku 612,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy.
(193)
Komise není argumentací TV2 a dánských orgánů ohledně výše příjmů z reklamy za období 1995-1996 přesvědčena. Komise zejména zaznamenává, že v rámci fondu TV2 neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy a pro koncesionářské poplatky a že všechny tyto příjmy byly kvůli tomu promíchány. Komise vyjadřuje politování nad tím, že dánské orgány nepředložily jasné a jednoznačné číselné údaje o výši příjmů z reklamy v roce 1995 a v roce 1996. Komise se ale domnívá, že v tomto konkrétním případě není nutno vést v této otázce další vyšetřování, protože tato otázka nepředstavuje důležitý problém, jelikož Komise, jak již bylo uvedeno dříve, soudí, že příjmy z reklamy za období 1995-1996 představují státní prostředky a že se každopádně musí odečíst od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu. Příjmy z reklamy převedené fondem TV2 v roce 1995 a 1996 jsou proto v níže uvedené tabulce uváděny ve stejné řádce jako koncesionářské poplatky.
(194)
Je nutno také poznamenat, že Komise zahrnula do období 1997-2002 koncesionářské poplatky, které byly převedeny na regionální stanice TV2 přes společnost TV2. Protože tyto částky obdržela TV2 a poté je převedla na regiony, Komise se domnívá, že se musí do výpočtů zahrnout jak jako příjmy, tak jako výdaje, což ve skutečnosti znamená, že na níže uvedený výpočet Komise nemají žádný vliv.
(195)
Pokud jde o kapitál vložený do TV2 za účelem digitalizace, je v roce 1997 vykazován jako příjem. Odpovídající odpočty byly zohledněny v okamžiku, kdy k investici došlo. U nákladů na digitalizaci se totiž jedná o náklady na veřejnou službu. Aby nedošlo k dvojímu započtení stejných nákladů, byly od hrubých nákladů na veřejnou službu odečteny odpisy odpovídající uskutečněným investicím. Nehledě na kritiku TV2 v tomto bodě zastává Komise názor, že v souladu s ustálenou praxí při výpočtech státního vyrovnání je nutno zohlednit příjmy od státu nebo z veřejného fondu v roce, kdy byly poskytnuty, a ne v roce, kdy byly vynaloženy nebo použity.
Tabulka 1
Náklady na veřejnou službu a opatření vyrovnání v období 1995-2002 podle výpisu z účtů
(v milionech DKK)
Rok
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Hrubé náklady na poskytování veřejné služby
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investice do digitalizace
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Čisté příjmy z reklamy získané TV2 přímo
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Ostatní příjmy
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Čisté náklady na poskytování veřejné služby
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Koncesionářské poplatky a čisté příjmy z reklamy obdržené v období 1995-1996 z fondu TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Převod při zrušení rozhlasového fondu
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Převod při zrušení fondu TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
i) výše zmíněné koncesionářské poplatky a příjmy z fondu TV2 a rozhlasového fondu a ii) čisté náklady na poskytování veřejné služby - celkem
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Zdroj: roční výkaz zisků a ztrát TV2.
(196)
Jak lze vyvodit z výše uvedené tabulky, financování přesahuje náklady o 628,2 milionu DKK (84,4 milionu EUR).
(197)
Komise bere na vědomí skutečnost, že se TvDanmark domnívá, že při posuzování nadměrného vyrovnání je nutno také zohlednit další opatření ve prospěch TV2, jako je osvobození od placení úroků a daní a přístup k celostátní vysílací frekvenci za výhodných podmínek. Tyto výhody jsou shrnuty v níže uvedené tabulce:
Tabulka 2
Odhadovaný prospěch z osvobození od daně, zřeknutí se úroků a z vysílací frekvence
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Osvobození od daně z příjmů právnických osob
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Narostlé úroky u úvěrů na rozběh činnosti
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Státní záruka u provozních úvěrů
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Poplatek za vysílací frekvenci (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Celkem
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Komise souhlasí s tím, že v tomto vyšetřování je nutno brát na tato opatření zřetel. Při výpočtech nadměrného vyrovnání je však není vhodné zahrnout do výpočtu tabulky 1. V souladu se stanoviskem Komise ve věci RAI (73) lze tyto dodatečné zisky považovat za vyrovnání nákladů, které by jinak musely být financovány. Pro výpočet proporcionality státního financování nákladů vynaložených na plnění úkolu veřejné služby se tedy na tyto dodatečné výhody nemá brát zřetel, protože povinnost zaplatit dotčené náklady by úměrně zvýšila původní náklady na veřejnou službu svěřenou TV2. Z hlediska čistého výsledku by nedošlo k žádnému rozdílu. Je ovšem nutno zajistit, aby z těchto výhod měla prospěch pouze veřejná služba a aby tyto výhody nepřesáhly do komerčních činností. Tato otázka je řešena níže v 234. až 237. bodu odůvodnění.
(199)
Dánské orgány a TV2 předložily různé argumenty, aby odůvodnily nadměrné financování vypočítané v 196. bodě odůvodnění. Podle rozsudku musí Komise zejména posoudit, zda bylo nadměrné financování ve skutečnosti nutné k tomu, aby TV2 byla schopna plnit své úkoly veřejné služby.
(200)
V tomto ohledu je nejprve nutno poznamenat, že Amsterodamský protokol (74) zdůraznil zvláštnosti odvětví rozhlasového a televizního vysílání ve srovnání s jinými službami obecného hospodářského zájmu, protože „systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“. Při posuzování slučitelnosti v tomto rozhodnutí musí Komise na tyto zvláštnosti brát ohled.
(201)
Komise k tomu v předchozích rozhodnutích souhlasila s tím, že k zachování poskytování veřejné služby televizními společnostmi je odůvodněna určitá struktura kapitálu. Například ve věci rakouského rozhlasového a televizního vysílání (75) Komise prohlásila, že „podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES ve výkladu Amsterodamského protokolu mohou členské státy v zásadě poskytnout veřejné financování provozovatelům veřejnoprávního vysílání v míře nutné pro zachování výkonu veřejné služby. To se týká nejenom provozních nákladů na výkon služby obecného hospodářského zájmu ale také vlastního kapitálu“.
(202)
Jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku (76), „Komise se nemůže opírat o údajný nedostatek kontroly, aby nařídila navrácení celé částky, o níž Dánské království tvrdí, že představuje rezervu nezbytnou pro veřejnou službu, jestliže byl možný důkladný přezkum všech právních a hospodářských podmínek, za kterých byla vytvořena tato rezerva během období šetření, s ohledem na informace, které měla Komise k dispozici, a jestliže při neexistenci takového přezkumu nebylo možné se platně vyslovit k otázce, zda tato rezerva byla celá, nebo pouze částečně skutečně nezbytná pro veřejnou službu“.
(203)
Soudní dvůr dodal (77), že čistě formální požadavek jako nutnost, aby rezervy byly specifické a průhledné, nemůže odůvodnit příkaz k navrácení, a že skutečnost, že TV2 nikdy nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (78).
(204)
Komise proto musí posoudit všechny prvky, jichž použily dánské orgány ke stanovení vyrovnání poskytnutého TV2 v období 1995-2002 a k rozhodnutí o vytvoření rezerv. V tomto ohledu je postup stanovení koncesionářských poplatků posouzen výše v 105. bodu odůvodnění a následujících.
(205)
Pokud jde o skutečnosti, které vedly dánské orgány k vytvoření rezerv pro plnění úkolů veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, je nutno zohlednit následující prvky předložené dánskými orgány.
(206)
Při vzniku TV2 v roce 1998 nebyl vložen žádný kapitál. Provoz TV2 byl financován pouze pomocí úvěru na rozběh činnosti ve výši 510,8 milionu DKK, který umožnil zakoupit výrobní vybavení TV2, budovy atd. TV2 byla proto kapitálově slabá, protože byla kapitalizována neobvykle vysokými úvěry a neobvykle slabým vlastním kapitálem. Výsledkem bylo, že velmi brzo čelila finančním potížím.
(207)
Audit státních účtů (Rigsrevisionen), což je nezávislý orgán dánského parlamentu, má za úkol provádět jak audity účtů, tak audity řízení. V roce 1995 dospěl k závěru, že podstatnou část finančních problémů TV2 lze přisoudit skutečnosti, že stanice byla založena bez vložení kapitálu (79). Audit státních účtů zejména doporučil, že by stát měl přeměnou úvěrů na rozběh činnosti vložit do TV2 kapitál v přibližné výši 530 milionů DKK. Tím by TV2 získala vlastní kapitál v přibližné výši 350 milionů DKK a míru solventnosti okolo 50 %. Doporučená míra solventnosti ve výši přibližně 50 % odpovídala míře solventnosti podniků v soukromém vlastnictví jako TV2 Norge (Norsko) a TV4 (Švédsko).
(208)
Následkem této zprávy požádali státní auditoři, což jsou členové dánského parlamentu pověření odpovědností za kritický audit mimo jiné účtů státem vlastněných podniků, ministerstvo financí o vyjádření k otázce, zda má TV2 navýšit vlastní kapitál. Ministerstvo financí ve svém vyjádření ze srpna 1995, jež bylo připraveno jako odpověď na návrh Auditu státních účtů, že by TV2 měla mít vlastní kapitál, uvedlo, že „jak při zakládání nového podniku, tak při přeměně stávajících podniků vlastněných státem je nutno zajistit, aby podnik měl potřebný kapitálový základ. Zároveň je ale nutno zajistit, že stát neposkytne nadměrný vklad kapitálu, protože to zaprvé pro stát znamená zbytečný výdaj a zadruhé by to podniku mohlo poskytnout bezdůvodné zvýhodnění v hospodářské soutěži. Je proto nutno zajistit, aby podnik nebyl ani podkapitalizován, ani překapitalizován“. Na tomto základě se dánský stát domníval, že by v TV2 měl být navýšen vlastní kapitál. Bylo ale přijato rozhodnutí, že se stát nebude podílet na vytvoření kapitálu jednorázově. Místo toho měla TV2 vytvořit nutný vlastní kapitál sama pomocí stávajících přebytků.
(209)
Povinnost kapitálového základu se odrazila ve stanovách TV2 z roku 1997. Od roku 1997 stanovy TV2 jasně uvádějí, že počínaje rokem 2001 bude volný vlastní kapitál TV2 dosahovat přinejmenším částky 200 milionů DKK a že tato částka bude používána k vyrovnání provozních ztrát této televizní společnosti (80). Vládní nařízení ze dne 18. srpna 1997 uvedlo, že pro financování možných provozních ztrát musí volný vlastní kapitál TV2, tj. vlastní kapitál po odečtení rezerv a dalších vázaných zdrojů, dosáhnout do konce roku 2000 přinejmenším částky 200 milionů DKK. Volný vlastní kapitál bude navyšován tak, aby koncem roku 1998 dosáhl přinejmenším částky 50 milionů DKK a na konci roku 1999 přinejmenším částky 100 milionů DKK. Počínaje rokem 2001 musí být volný vlastní kapitál podle posledního stavu účtů vždy přinejmenším ve výši 200 milionů DKK. Pokud se dá očekávat, že vlastní kapitál klesne pod uvedené částky, je záležitost předložena ministru kultury. Ministr kultury může ve zvláštních případech a po konzultaci s Rigsrevisionen souhlasit s nižší úrovní vlastního kapitálu a ke svému souhlasu může připojit konkrétní podmínky.
(210)
Vládní nařízení z roku 1997 vydané ministrem a nařizující minimální úroveň volného vlastního kapitálu bylo zveřejněno v dánské Sbírce zákonů (Lovtidende). Počínaje rokem 1998 bylo k tomu v souladu s požadavky stanov navyšování vlastního kapitálu uváděno zejména ve zveřejňované roční účetní závěrce TV2.
(211)
Podle dánských orgánů by nesplnění požadavku stanov na minimální kapitál ve výši 200 milionů DKK zřejmě znamenalo, že by TV2 byla převedena pod státní správu.
(212)
Komise zastává názor, že stěžejní otázkou je určit, zda a do jaké míry byl základ vlastního kapitálu dosažený pomocí vyrovnání nutný pro provádění úkolů veřejné služby TV2.
(213)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti, jež vysvětlují postup a důvody, které vedly k navýšení rezerv TV2 v podobě základu vlastního kapitálu, a vzhledem k rozsudku Soudního dvora Komise soudí, že navýšení rezerv bylo pro plnění úkolů veřejné služby TV2 skutečně nutné.
(214)
Komise má přesto pochybnosti o tom, zda celá částka rezerv byla skutečně oprávněná a nutná, tj. zda celá výše základu vlastního kapitálu dosažená na konci roku 2002 byla skutečně nutná pro plnění úkolů veřejné služby TV2.
(215)
Komise zastává názor, že výše základu vlastního kapitálu, již lze považovat za přiměřenou a nutnou pro zajištění provádění veřejné služby, závisí na skutečnostech a právním rámci každého jednotlivého případu.
(216)
Pokud jde o základ vlastního kapitálu TV2, má Komise k dispozici následující číselné údaje:
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Vázaný vlastní kapitál (digitalizace)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Nevázaný vlastní kapitál
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Vlastní kapitál celkem
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Závazky celkem
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Míra solventnosti (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
K 31. prosinci 2002 vytvořila TV2 vlastní kapitál ve výši 550,5 milionu DKK, a to při započtení 72 milionů DKK vázaného vlastního kapitálu (digitalizace), což odpovídá míře solventnosti ve výši 34 %. Nevázaný vlastní kapitál dosáhl na konci roku 2002 výše 478,5 milionu DKK.
(218)
Komise zaprvé konstatuje, že se u části kapitálu nejednalo o volný vlastní kapitál. Podle účetní závěrky TV2 za rok 1997 (82) totiž Rada pro média „Medieforliget“ rozhodla, že TV2 musí do konce roku 2000 digitalizovat svá výrobní zařízení. Na digitalizaci jak TV2, tak regionálních stanic byla vyčleněna částka ve výši 300 milionů DKK. V roce 1997 byla za tímto účelem TV2 převedena částka 167 milionů DKK. Komise proto zastává názor, že tato částka byla pro potřeby veřejné služby TV2 nutná. Skutečnost, že k datu účinnosti 1. ledna 2003 byly finanční prostředky, které nebyly investovány do digitalizace (tj. zůstatek ve výši 72 milionů DKK), nakonec uvolněny, tento závěr nezpochybňuje, protože tyto částky byly během vyšetřovaného období v účtech TV2 zcela jasně vyčleněny jako vázaný vlastní kapitál a mohly by být použity pouze na digitalizaci, a jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku, skutečnost, že TV2 nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (83).
(219)
Je nutno také poznamenat, že k 31. prosinci 1994 byl vlastní kapitál TV2 záporný ve výši téměř 156 milionů DKK (tj. na začátku období, kterého se týká toto rozhodnutí) a že v roce 1995 a roce 1996 měla TV2 zápornou míru solventnosti a záporný vlastní kapitál, což vysvětluje, proč byl na konci roku 2002 celkový vlastní kapitál nižší než obdržené vyrovnání. TV2 měla nevázaný vlastní kapitál, který přesahoval požadovanou minimální prahovou hodnotu ve výši 200 milionů DKK, až na konci roku 2000.
(220)
Za účelem prokázání, že úroveň vlastního kapitálu TV2 byla oprávněná, dánské orgány předložily prohlášení ze dne 18. listopadu 2002 vypracované PricewaterhouseCoopers. V tomto prohlášení se uvádí, že míra solventnosti TV2 byla na konci vyšetřovaného období nižší než míry solventnosti skandinávských televizních společností srovnatelných s TV2 z hlediska velikosti, činností, struktury a trhů, na nichž působí. Míra solventnosti TV2 byla například nižší než u TV2 Norge (36 %) a značně nižší než u TV4 (Švédsko), u níž dosahovala výše 65 %, to znamená dvojnásobku míry solventnosti TV2. Podle prohlášení byla míra solventnosti TV2 nižší než u jejích protějšků, a nelze ji proto považovat za přemrštěnou. Prohlášení rovněž uvádí, že neexistuje žádný důvod se domnívat, že struktura kapitálu nebyla u srovnatelných televizních společností optimalizována. PricewaterhouseCoopers také uvádí, že míra solventnosti pod 30 % po delší dobu by byla neobvyklá a společnost by se stala citlivou na výkyvy v příjmech.
(221)
Toto srovnání s jinými provozovateli je nutno brát obezřetně, protože tyto provozovatelé neplní stejné úkoly veřejné služby jako TV2, nejsou financováni stejným způsobem a nemají stejný právní status. Toto prohlášení nicméně o něčem vypovídá a lze jej spolu s jinými prvky zohlednit.
(222)
Komise v tomto ohledu bere na vědomí, že dánské orgány předložily informace, jež prokazují, že během období, jehož se týká toto vyšetřování, plánovaly změnit právní status TV2, zapsat ji do obchodního rejstříku jako soukromou akciovou společnost a privatizovat. Jako součást postupu při zapsání TV2 do obchodního rejstříku bylo také analyzováno, jak postupně odstranit převádění koncesionářských poplatků, protože dánské orgány měly v úmyslu zrušit po privatizaci TV2 financování jejich prostřednictvím.
(223)
Kvůli splnění těchto záměrů navázala dánská vláda v červnu 2002 dohodu s parlamentní většinou o úplné liberalizaci dánské mediální politiky. Podle této dohody mělo dojít k přeměně TV2 za účelem její privatizace co nejdříve. Byla provedena analýza finančního základu pro zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti. V létě roku 2002 jmenoval ministr kultury řídicí skupinu složenou ze zástupců ministerstva kultury, financí a „Kammeradvokaten“ s cílem vyjasnit hospodářské východisko pro privatizaci TV2 a její zapsání do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti. Na podporu své činnosti najala řídicí skupina auditní společnost a finančního poradce, aby mohla například vypočítat úroveň potřebného vlastního kapitálu TV2. Auditní společnost dospěla k závěru, že by měl být vlastní kapitál TV2 stanoven na 640 milionů DKK.
(224)
Zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti a stanovení jejího vlastního kapitálu schválil finanční výbor parlamentu (Folketing). Ke změně právního statusu TV2 a jejímu zapsání do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti došlo se zpětnou platností k 1. lednu 2003. Po změně právního statusu TV2 a její přeměny v akciovou společnost byla zrušena řada opatření v její prospěch, jako byly bezúročné půjčky s odkladem splátek a osvobození od daně. V roce 2005 byla privatizace sice odložena, ale TV2 po roce 2004 již nedostávala koncesionářské poplatky.
(225)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že skutečnost, že během poslední části období, kterého se týká toto vyšetřování, dánské orgány již plánovaly změnit zejména právní status TV s potřebou zajistit určitý základ vlastního kapitálu, která to provází, musí být spolu s dalšími prvky Komisí při jejím posuzování slučitelnosti rezerv zohledněna.
(226)
V souladu se svým postupem při přijímání rozhodnutí má Komise v zásadě vstřícný přístup k přeměně státních subjektů, které hospodářsky soutěží s obchodními podniky, na obchodní společnosti, protože tato přeměna může ve svém důsledku omezit narušování hospodářské soutěže tím, že nahradí neomezené státní výhody omezenou výší vlastního kapitálu, a tím, že jasně odliší mezi úlohou státu jako orgánu veřejné moci a podnikatelem, který požaduje návratnost své investice.
(227)
Spolu s jinými prvky, které je nutno zohlednit, Komise navíc soudí, že na úroveň rezerv TV2 se musí nahlížet vzhledem k výkyvům v příjmech z reklamního trhu.
(228)
TV2 byla totiž citlivá na výchylky v příjmech, které jsou nevyhnutelným aspektem reklamního trhu. Například jen za rok 1998-1999 zažila TV2 pokles v příjmech z reklamy ve výši přibližně 104 milionů DKK. Podle dánských orgánů je TV2 schopna čelit podobným poklesům takového rozsahu pouze za předpokladu, že bude mít značnou výši volného vlastního kapitálu, protože příjmy z koncesionářských poplatku byly stanoveny na několik let dopředu. I když TV2 byla méně závislá na příjmech z reklamy než TV2 Norge a TV4, které nemají možnost využívat koncesionářské poplatky, představovalo přesto financování prostřednictvím příjmů z reklamy během dotčeného období důležitý zdroj financování provozu TV2.
(229)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí, že Soudní dvůr ve svém rozsudku (84) upřesnil, že „skutečnost, že TV2 nemusela čerpat v roce 1999 ze svých rezerv, neznamená, že by tyto rezervy měly být považovány za nepřiměřené ve srovnání s jejími potřebami veřejné služby. Je totiž v samotné povaze rezervy vytvořené k řešení nepředvídaných událostí, že nemusí být nutně použita“.
(230)
Komise souhlasí s dánskými orgány v tom, že posouzení potřeb TV2 musí navíc zahrnovat skutečnost, že TV2 měla během roku a mezi různými roky výrazné výchylky v hotovosti, protože hlavní sportovní události jako olympijské hry se konají pouze v intervalech několika let a programová práva se obvykle nabízejí v rámci víceletých smluv. Z výroční zprávy za rok 1995 (85) například vyplývá, že přebytek za rok 1995 byl převeden na rok 1996, aby se pokryl očekávaný schodek v tomto roce, kdy došlo k mimořádně vysokým výdajům v souvislosti s olympijskými hrami a mistrovstvím Evropy v kopané.
(231)
K tomu je také nutno vzít na vědomí, že během vyšetřovaného období neměla TV2 možnost financování prostřednictvím běžných úvěrů. Úvěry na rozběh činnosti byly povoleny až do výše 4 % příjmů podle posledního stavu účtů. Všechny ostatní formy půjček, záruk a finančního pronájmu měla TV2 zakázány s výjimkou běžného provozního úvěru. Důsledkem omezených možností TV2 financovat se pomocí půjček bylo, že její potřeby hotovosti byly v zásadě uspokojovány hotovostí z provozu.
(232)
Úroveň vlastního kapitálu je konečně zřejmá ze zveřejněných účtů. Během dotčeného období provedl generální auditor audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv generální auditor neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu. Jak stanovil Soudní dvůr ve svém rozsudku (86), skutečnost, že auditní subjekt neměl sám oprávnění k tomu, aby zabránil nadměrnému vyrovnání, neumožňuje vyvodit závěr, že dánské orgány kontrolu neprováděly. Dánské orgány naopak uvedly, že pokud by Národní auditní úřad dospěl k závěru, že je základní kapitál příliš velký, mohlo to vést například k tomu, že v příští dohodě o médiích by došlo ke snížení příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2.
(233)
Na základě výše uvedených skutečností shrnutých do společného souboru nepřímých důkazů Komise k první části posouzení proporcionality soudí, že v tomto velmi zvláštním případě a vzhledem k Amsterodamskému protokolu a rozsudku Soudního dvora byla výše vlastního kapitálu vytvořeného na konci roku 2002 (tj. 550 milionů DKK) nutná pro plnění úkolů veřejné služby společností TV2. Částka ve výši 628 milionů DKK obdržená za tímto účelem byla proto přiměřená a nutná na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
(234)
Ačkoliv toto rozhodnutí posuzuje jako možnou státní podporu poskytnutou TV2 v roce 2003 a v roce 2004 pouze rekapitalizační opatření, Komise bere rovněž na vědomí, že dánské orgány předložily informace dokládající, že v roce 2004 dosáhl vlastní kapitál TV2 výše 640 milionů DKK. Do komerčních činností bylo investováno 96 milionů DKK a nelze zjistit, zda se jednalo o financování z vlastního kapitálu nebo z vnějších zdrojů. Pokud se vyjde z předpokladu, že byl použit pouze vlastní kapitál, znamenalo by to, že pro vysílací činnosti TV2 v oblasti veřejné služby bylo dostupných 544 milionů DKK vlastního kapitálu.
(235)
V souvislosti s výše uvedeným 198. bodem odůvodnění je nutno poznamenat, že TV vykonává rovněž řadu komerčních činností. Z hlediska všech činností TV2 se jedná o okrajovou záležitost. Náklady na tyto obchodní činnosti byly přidělovány na základě metody uvedené ve sdělení o vysílání z roku 2001 (87), kde se uvádí, že v rozporu s přístupem obecně zavedeným v jiných odvětvích veřejných služeb se náklady, které lze v plné míře připsat činnostem veřejné služby, ačkoli prospívají také obchodním činnostem, nemusejí rozdělovat mezi tyto dva druhy činností a mohou být zcela přiřazeny k veřejné službě. Sdělení o vysílání z roku 2001 soudilo, že při plném rozdělení těchto nákladů mezi obě činnosti je nebezpečí, že toto rozdělení bude svévolné a nebude smysluplné. Pokud jde o zvýhodnění, které má TV2 kvůli přístupu k vysílací frekvenci, Komise podotýká, že je nedílně spjato s úkolem zajišťovat veřejné služby. Komise také soudí, že v souladu se sdělením o vysílání lze finanční náklady (zisk z úroků) plně přiřadit k činnostem veřejné služby.
(236)
Za účelem neutralizování důsledků osvobození od daně, jehož využívají činnosti veřejné služby, se 30 % zisků z obchodní činnosti převádí na veřejnou službu. To se provádí teprve od roku 2001. Komise proto uznává, že mohlo dojít k narušení televizního trhu v tom, že TV2 při stanovení svých obchodních cen nemusela brát ohled na daň z příjmů právnických osob. V budoucnu by ovšem toto zvýhodnění díky „neutralizačnímu“ mechanizmu nemělo nadále existovat, protože podíl převodu odpovídá současné daňové sazbě. Pokud jde o minulost, nepředstavuje tato skutečnost pro stanovení výše nadměrného vyrovnání potíž, protože veškerý příjem z těchto obchodních činností byl použit na snížení čistých nákladů na veřejnou službu.
(237)
TV2 vykazovala ztrátové obchodní internetové činnosti. Jelikož tyto činnosti nepatří k úkolu veřejné služby v oblasti vysílání, není možné žádné státní financování. Protože kromě toho neexistují žádné jiné činnosti, které byly vykonávány na samostatném základě (stand-alone basis), neexistují ani žádné přebytky z obchodních činností, kterými by se daly krýt ztráty internetových činností.
2. Posouzení chování TV2 na reklamním trhu
(238)
V bodě 58 sdělení o vysílání se uvádí, že „veřejnoprávní vysílací organizace by do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů (…). Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby (…)“.
(239)
TvDanmark předložila informace, které dokládají, že není schopna pokrýt samostatné náklady na své televizní činnosti z cen za reklamu, které si účtuje TV2. TvDanmark porovnává své náklady s cenami za reklamu u TRP 21-50, které si účtovala TV2.
(240)
Aby bylo možno uznat opodstatnění tohoto porovnání, musí Komise nejprve zjistit, zda se lze či nelze domnívat, že se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2, a zda se jedná či nejedná o schopného provozovatele.
(241)
Zaprvé musí Komise posoudit, zda se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2. Komise konstatuje následující skutečnosti. Během vyšetřovaného období se sledovanost TV2 pohybuje okolo 35 %, zatímco odpovídající údaj je u TvDanmark přibližně 15 %. Podíl na reklamním trhu se rovněž výrazně liší. Podíl TV2 na trhu se pohybuje okolo 60 %, zatímco u TvDanmark okolo 8 %. Obrat TV2 v oblasti reklamy byl přibližně pětinásobkem obratu TvDanmark. Kromě toho je TV2 jedinou stanicí, která pokrývá 100 % obyvatelstva, zatímco TvDanmark2 pokrývá 77 % a TvDanmark1 ještě méně. Na základě výše uvedených skutečností Komise soudí, že TvDanmark nelze přímo srovnávat s TV2.
(242)
Zadruhé musí Komise zjistit, zda je TvDanmark schopným tržním provozovatelem. Schopného provozovatele lze zjistit pomocí analýzy obecně používaných klíčových údajů a porovnáním výsledků provozovatele s průměrnými výsledky dosahovanými v členském státě. Analýza musí zohlednit různou velikost podniků a jejich konkrétní strukturu nákladů. O provozovatelích vysílání na dánském trhu se ale nedá říci, že by byli v podobné situaci, aby bylo možno provést přímé srovnání koeficientů výkonnosti. Komise proto zastává názor, že provedení analýzy těchto koeficientů na dánském trhu není v tomto konkrétním případě vhodné.
(243)
Komise místo toho provedla analýzu údajů o finančních výsledcích TvDanmark a SBS Broadcasting. Na základě své analýzy není Komise schopna s jistotou stanovit, zda vzniklé ztráty pocházejí z vysokých původních nákladů nutných na rozběh činností, ze kterých se TvDanmark dosud nedokázala vzchopit, nebo zda TvDanmark nevykonává ve skutečnosti svou činnost efektivně. Přes četné žádosti nebyla Komise schopna získat údaje o finančních výsledcích třetího provozovatele, konkrétně TV3, aby mohla provést srovnání se třetím subjektem na trhu. Komise proto nemůže dospět s jistotou k závěru, zda jsou ztráty TvDanmark výsledkem cenové politiky TV2 nebo zda jsou zapříčiněny jinými faktory, které může TvDanmark ovlivnit.
(244)
Protože tedy Komise nemůže s jistotou určit, zda je či není TvDanmark schopným provozovatelem a protože přímé srovnání dvou provozovatelů není možné, je názoru, že výše zadaná zkouška není v tomto konkrétním případě průkazná.
(245)
Komise se proto rozhodla podrobit cenovou politiku TV2 a dostupné údaje o reklamním trhu další analýze, aby byla schopna posoudit, zda TV2 jednala či nejednala tak, aby ve vyšetřovaném období maximalizovala své příjmy z reklamy.
(246)
Zaprvé, Komise porovnala ceny dvou provozovatelů a analyzovala cenovou politiku TV2. Analýza se zaměřuje na období 1998-2002, tedy na období, o němž stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 začala na reklamním trhu uplatňovat cenový „dumping“. Zadruhé, Komise analyzovala dánské výdaje na reklamu s ohledem na EU a zejména na ostatní skandinávské země. Zatřetí, Komise provedla porovnání kontaktních cen (tj. pořizovacích cen na třicet sekund vystavení tisíci diváků) napříč skandinávskými zeměmi a druhy médií.
(247)
Komise bere na vědomí, že chování TV2 na reklamním trhu bylo předmětem vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže. Dánská Rada pro hospodářskou soutěž dne 21. prosince 2005 rozhodla, že TV2 porušila článek 102 SFEU a odpovídající vnitrostátní právní předpisy tím, že na reklamním trhu prosazovala slevy zvyšující věrnost. Toto rozhodnutí bylo zrušeno odvolacím soudem pro hospodářskou soutěž dne 1. listopadu 2006, a poté dne 22. června 2009 potvrzeno vyšším soudem východního Dánska. Proti poslednímu rozhodnutí bylo podáno odvolání u nejvyššího soudu, který dne 18. března 2011 usnesení vyššího soudu potvrdil. Tento případ následoval po předchozím z 29. listopadu 2000, kdy dánská Rada pro hospodářskou soutěž shledala, že slevy TV2 v roce 2000 byly nekorektní. Komise v tomto ohledu konstatuje, že se vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže týká období 2000-2005, a tedy pouze posledního roku období vyšetřovaného v tomto rozhodnutí. Věrností sleva zejména nepotřebuje křížové dotace ve smyslu sdělení o vysílání z roku 2001 (tj. „Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby“). Ve skutečnosti, a jak je vysvětleno níže, TV2 v průměru stanovovala ceny za vysílání reklamy výrazně vyšší než její konkurenti. Věrnostní slevy k tomu znamenají, že zákazníci investují do TV2 větší část svých rozpočtů na reklamu, než by tak učinili za jiných okolností. Obvinění proto vlastně znamená, že TV2 zvýšila své příjmy z reklamy pomocí slev, což ve skutečnosti vedlo k menší potřebě koncesionářských poplatků. Komise každopádně není rozhodnutími dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže vázána.
(248)
Sledovanost a složení diváků, programové obsahy, regulační omezení času na vysílání reklamy a mechanizmus financování stanic jsou faktory, které ovlivňují povahu hospodářské soutěže na reklamním trhu. Ceny se proto liší podle jednotlivých televizních společností. Televizní stanice rovněž prodávají celou škálu odlišených „produktů“, které navíc dosahují různých cen (88).
(249)
Ceny uplatňované stanicemi zahrnují výrazné slevy. Porovnávat ceny za televizní vysílání reklam uvedené v cenících proto nemá význam. Většina televizní reklamy (přibližně 90 % veškeré celostátně vysílané reklamy) probíhá v rámci celoročních dohod, na jejichž základě televizní kanály poskytují roční slevy. K tomu existuje řada dalších slev (pro nové inzerenty, pro méně atraktivní umístění reklam, další množstevní slevy atd.). Vyjednání a zprostředkování dohod provádějí tzv. mediální agentury.
(250)
Aby bylo možné porovnat různé stanice, je nutno stanovit průměr různých uplatňovaných cen. Níže uvedená tabulka uvádí průměrné ceny pro cílovou skupinu TRP 21-50. Tyto ceny byly získány vydělením obratu relevantních stanic z celostátního vysílacího prostoru pro reklamy počtem získaných TRP 21-50, jak je ukázáno níže (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TvDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Rozdíl
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP (90) TvDanmark jako podíl CPP TV2
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Průměrné náklady na bod (CPP) společnosti TV2 za TRP 21-50 vyvážený pokrytím (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP TvDanmark jako podíl na vyváženém CPP TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Podle výše uvedených údajů byla cena TvDanmark za TRP 21-50 asi o 30-40 % nižší než cena TV2. Jak Komise tvrdila ve svém rozhodnutí o státní podpoře ve prospěch France 2 a France 3, existuje na trhu s televizní reklamou pozitivní vztah mezi průměrným počtem kontaktů a průměrnou čistou cenou za kontakt (91). Rozdíl v cenách různých televizních společností by proto bylo možno vysvětlit relativně silným postavením stanic z hlediska jejich schopnosti dosáhnout vysokého počtu diváků. V takové situaci je důležité zjistit, zda skutečné cenové rozdíly odrážejí či neodrážejí podmínky na trhu.
(252)
Na rozdíl od situace ve Francii lze v tomto konkrétním případě analyzovat pozorované skutečnosti pouze u dvou provozovatelů vysílání. Sklon lineární regresní přímky se proto vypočítá na základě cen těchto dvou provozovatelů a nebude mít příliš vysoký statistický význam. S tím výsledkem, že nebude možno dospět k žádnému závěru o tom, zda je sklon přímky „přiměřený“ či není.
(253)
Za účelem ověření, zda lze či nelze o skutečném rozdílu v cenách mezi oběma provozovateli prohlásit, že odráží tržní podmínky, je nutno kvůli neutralizaci dominantnějšího postavení TV na trhu uplatnit opravný koeficient. Vyvažující koeficient byl odvozen z výpočtů mediálních agentur a odráží rozdíl v zasáhnutí požadované cílové skupiny, kterého lze dosáhnout při zakoupení 100 TRP 21-50 u TvDanmark a TV2. TvDanmark se nachází lehce pod 70 % zasažení dosahovaného TV2 (při zakoupení 100 TRP 21-50). Při použití tohoto koeficientu se ceny téměř sbližují. Lze konstatovat, že ceny TV2 jsou stále o něco vyšší než ceny TvDanmark. Zdálo by se proto, že rozdíl v cenách jako by odrážel tržní podmínky. K tomuto výsledku je ovšem nutno přistupovat obezřetně, protože je nutno mít na mysli, že podobný opravný koeficient zřejmě není schopen vyvážit všechny rozdíly mezi stanicemi.
(254)
Komise bere rovněž na vědomí, že stěžovatel trvá na tom, že skutečná hospodářská soutěž na trhu televizní reklamy neprobíhá ani na úrovni ceníku, ani na úrovni průměrných cen GRP či TRP, jak je uváděno výše. Místo toho TvDanmark tvrdí, že si provozovatelé vysílání ve skutečnosti konkurují u tzv. mezních cen. Tyto mezní ceny údajně vznikají z dominantnějšího postavení TV2 na trhu. Aby inzerenti dosáhli cílů své kampaně, jsou nuceni kupovat určitou část ratingových bodů výlučně u TV2. U těchto tzv. podmezních jednotek neprobíhá žádná hospodářská soutěž, a TV2 je zde proto schopna dosahovat nadměrných zisků. V důsledku toho si provozovatelé konkurovali u zbývajících ratingových bodů, a tudíž i mezních cen. TvDanmark tvrdí, že tyto ceny byly dokonce nižší než průměrné ceny uváděné výše v tabulkách.
(255)
Odhlédne-li se od otázky, zda je toto tvrzení pravdivé, Komise se domnívá, že takové chování by bylo kvůli silnému postavení TV2 na trhu možné. Ovšem toto vyšetřování má zjistit, zda se TV2 na trhu chovala či nechovala tak, aby se pokoušela maximalizovat své příjmy. V tomto ohledu nelze vyloučit, že TV2 udržovala své ceny na nízké úrovni, aby si uchovala vysoký podíl na trhu, avšak toto chování není v rozporu se snahou maximalizovat příjmy.
(256)
Z výše uvedeného lze stanovit, že během vyšetřovaného období byly ceny TV2 vyšší než ceny TvDanmark. Je také zřejmé, že skutečná úroveň cen v tomto období klesala, i když ceny uváděné v cenících stoupaly. TV2 výrazně zvýšila úroveň slev, jež poskytovala.
(257)
Na základě analýzy cen ovšem nelze zjistit, zda vývoj v cenách skutečně přispěl či nepřispěl k poklesu celkových příjmů z reklamy, a tím ke zvýšení potřeby státního financování. Za účelem vyřešení této otázky Komise provedla níže uvedenou analýzu cenové politiky TV2 a jejích důsledků pro všeobecnou úroveň příjmů z reklamy, jichž TV2 dosahovala.
(258)
Jak je vysvětleno v níže uvedených bodech odůvodnění, TV2 během vyšetřovaného období provedla řadu zvýšení cen a jejich srážek (poskytováním vyšších slev). Níže uvedená tabulka přináší přehled vývoje všeobecné úrovně příjmů TV2 z reklamy během období 1998-2002, tzn. období, o kterém stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 stlačovala na dánském trhu ceny (údaje v milionech DKK).
1998
1999
2000
2001
2002
Příjmy z celostátně vysílané reklamy
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
V roce 1997 přijala TV2 strategické rozhodnutí, že v roce 1998 nebude zvyšovat využívání své kapacity, ale naopak zvýší své ceny. K dalšímu zvýšení cen došlo v roce 1999. Dánské orgány prohlašují, že hospodářská soutěž se v roce 1999 tak vyostřila, že TV2 na zvýšení cen doplatila a její příjem z reklamy poklesl oproti předchozímu roku přibližně o 10 %.
(260)
V roce 2000 TV2 očekávala zostření hospodářské soutěže a své ceny nezvýšila. Kvůli novému systému slev, který TV2 zavedla, došlo ale k poklesu skutečných cen. Výsledkem bylo, že TV2 zvýšila využívání svých kapacit oproti předchozímu roku o 33 %. Cenová opatření vedla k tomu, že se zvýšil obrat TV2 u celostátně vysílané reklamy o 8,4 %. V roce 2001 TV2 své ceny opět zvýšila. Bez ohledu na zvýšení cen kleslo využívání kapacit a příjmy TV2 z reklamy na úroveň roku 1999. V roce 2002 uplatnila TV2 další cenové srážky a čelila mírnému poklesu celkového obratu. Celkový obrat na reklamním trhu ovšem klesl v ještě větší míře.
(261)
Na základě výše uvedeného lze dospět k závěru, že používání rozsáhlých slev vedlo ke snížení skutečné úrovně cen. TV2 dokázala tento pokles v cenách vyrovnat zvýšeným využíváním svých kapacit. Konkurence stejnou možnost neměla, protože neměla v oblasti kapacit k dispozici stejné rezervy. Aby byla tržně přijatelná, byla nucena držet krok s TV2. Během let, kdy TV2 své ceny zvyšovala, docházelo k poklesu jejího celkového obratu z vysílání reklamy. Když TV2 své ceny snižovala, byla naopak schopna svůj celkový obrat zvyšovat. Komise proto dochází k závěru, že srážky v cenách, jež uplatňovala TV2, vedly ve skutečnosti ke zvýšení celkových příjmů. Cenová politika TV2 tudíž zřejmě neprokazuje, že se společnost nesnažila maximalizovat své příjmy.
(262)
Srovnání cen dánských provozovatelů vysílání a analýza cenové politiky TV2 nepřinášejí žádné doklady o tom, zda celkové ceny na dánském trhu televizní reklamy byly či nebyly příliš nízké. Podobně pokleslá úroveň cen mohla být důsledkem toho, že TV2 využívala svého dominantního postavení ke snížení celkové úrovně výdajů na televizní reklamu pod konkurenceschopnou úroveň.
(263)
Kvůli objasnění této otázky Komise provedla analýzu hospodářských údajů z reklamního trhu ve všech zemích EU a porovnala je s Dánskem. Protože dánský trh televizní reklamy lze nejlépe srovnávat s ostatními severoevropskými zeměmi, provedla Komise také porovnání údajů mezi Dánskem a ostatními severskými zeměmi (Finsko, Švédsko a Norsko) (92). Klíčové údaje o výdajích na televizní reklamu, které byly analyzovány, jsou: 1) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu, 2) výdaje na televizní reklamu na jednoho obyvatele a 3) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na hrubém domácím produktu (HDP). Následující tabulka přináší přehled těchto klíčových údajů:
Klíčové číselné údaje o výdajích na televizní reklamu v Dánsku, EU a ostatních severských zemích
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu (v %)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Sev.
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Výdaje na televizní reklamu na obyvatele (v EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Sev.
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na HDP (v ‰)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Sev.
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Zdroj: Evropská audiovizuální observatoř, Eurostat.
(264)
Z výše uvedené tabulky lze vyvodit, že podíl televizní reklamy na celkových výdajích na reklamu byl v Dánsku (27 %) ve srovnání s průměrem v EU (37 %) nižší. Údaje však ukazují, že mezi severní a jižní Evropou existuje obecná dělicí čára (93). V jižních členských státech jsou výdaje na televizní reklamu podstatně vyšší než v severních členských zemích (94). Stejný stav lze konstatovat u výdajů na televizní reklamu vyjádřených jako podíl na HDP (95). Také výdaje na televizní reklamu na obyvatele vykazují výrazné rozdíly mezi členskými státy (96). Při srovnání těchto poměrů v rámci severských zemí odpovídají dánské údaje situaci v severských zemích.
(265)
S ohledem na výše uvedené dochází Komise k závěru, že neexistuje jasný a jednoznačný doklad o tom, že by dánský trh televizní reklamy byl systematicky a důsledně utlumován cenovou politikou TV2.
(266)
Stěžovatel předložil rovněž údaje o porovnání kontaktních cen (vyjádřených v CPM (97)) uplatňovaných v rámci daného typu média v různých zemích a napříč typy médií v dané konkrétní zemi. Údaje předložené stěžovatelem porovnávají náklady na kontaktování 1 000 jednotlivců reklamou za použití buď tisku, nebo televize, a to v Dánsku, Norsku a Švédsku (98).
(267)
Tyto údaje ukazují, že televizní reklama je v Dánsku levnější než ve Švédsku a Norsku (99), zatímco u tištěných médií je tomu naopak (100).
(268)
Komise však nemůže ověřit spolehlivost předložených informací a žádné podobné údaje nejsou veřejně dostupné. Vzhledem k tomu, že tyto informace jsou spíše omezené a nezohledňují případné kulturní rozdíly, Komise nemůže dospět k opodstatněnému závěru o úrovni kontaktních cen u různých médií ve skandinávských zemích.
(269)
Komise proto dochází k závěru, že TV2 měla na dánském trhu během vyšetřovaného období nejvyšší ceny a byla schopna stanovit cenu za svůj produkt o 15 až 40 % vyšší než její konkurenti v závislosti na zasažení příslušné cílové skupiny. Ve srovnání se Švédskem a Norskem jsou ceny v Dánsku přibližně o 20 % nižší.
(270)
Vzhledem k výše provedeným analýzám dochází Komise k závěru, že z hlediska státní podpory neexistují žádné jasné důkazy o tom, že se TV2 nepokoušela maximalizovat své příjmy z reklamy a že by její chování na reklamním trhu vedlo ke zvýšené potřebě financování ze státních prostředků.
V. ZÁVĚR
Komise shledává, že Dánsko poskytlo dotčenou podporu neoprávněně, a porušilo tak čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora a na základě výše uvedených skutečností Komise ale soudí, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora je nutno posoudit, zda by výše uvedené zjištění nemohlo vést k nadměrnému vyrovnání ve prospěch TV2, protože částka ve výši 628 milionů DKK, kterou v roce 2004 získal dánský stát zpět od TV2 i s úroky, je nyní považována za slučitelnou a mohla by být státem společnosti TV2 vrácena. Vzhledem k rekapitalizačním opatřením, ke kterým ve skutečnosti došlo v roce 2004 (věc N 313/2004) kvůli finančním potřebám TV2 po vrácení uvedené částky, si je možno představit, že by podobné zpětné proplacení obsahovalo riziko nadměrného vyrovnání. Jak je možno vyvodit z bodů odůvodnění č. 34 a 35 rozsudku Soudního dvora a vzhledem ke skutečnosti, že dánské orgány nedovolily TV2 vyhlásit úpadek, byla povinnost vrátit uvedenou částku nutným předpokladem pro rekapitalizační opatření z roku 2004. Jak stanovil Soud v bodě odůvodnění č. 43 svého rozsudku, „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí [zrušené rozhodnutí a rozhodnutí o rekapitalizaci], je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S. Zrušení rozhodnutí 2006/217 proto pro Komisi znamená nové posouzení všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S“. Kvůli jejich úzké vazbě v důsledku záležitosti vrácení je nutno nahlížet na rekapitalizační opatření z roku 2004 ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou poskytnutou v období 1995-2002 tak, aby se zajistilo, že nedojde k žádnému nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2.
V tomto ohledu konstatuje Komise následující. Po rozhodnutí o vrácení získaly dánské orgány ve skutečnosti zpět částku 1 050 milionů DKK (tj. více než 628 milionů DKK a úroky). Jak je uvedeno v rozsudku Soudu, následkem jeho zrušení rozhodnutí o vrácení zmizel důvod k vrácení částky ve výši 628 milionů DKK navýšené o úroky. Dánské orgány ale předložily prohlášení, v němž uvádějí, že se samy zavázaly nevracet TV2 zpětně získané finanční prostředky nebo, v případě splnění určitých kumulativních podmínek, vrátit TV2 částku, jež by odpovídala nejvýše rozdílu mezi částkou (včetně úroků), kterou TV2 skutečně vrátila za období 1995-2002, a částkou odpovídající rekapitalizačním opatřením. Na základě výše uvedeného příslibu proto neexistuje nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou za období 1995-2002 a ve spojení s rekapitalizačními opatřeními z roku 2004, což je v souladu s rozsudkem Soudu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření učiněná Dánskem ve prospěch TV2/DANMARK mezi rokem 1995 a rokem 2002 formou prostředků z koncesionářských poplatků a dalších opatření uvedených v tomto rozhodnutí jsou slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. dubna 2011.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 20 de abril de 2011
sobre las medidas ejecutadas por Dinamarca C 2/03 a favor de TV2/Danmark
[notificada con el número C(2011) 2612]
(El texto en lengua danesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2011/839/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (1) y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones (2), de conformidad con los citados artículos y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 5 de abril de 2000, la Comisión recibió una denuncia de la empresa comercial de televisión danesa SBS Broadcasting SA/TVDanmark (en lo sucesivo denominada «SBS/TVDanmark») referente a la financiación estatal del ente público de radiodifusión danés TV2/Danmark (en lo sucesivo, «TV2» (3). El 3 de mayo de 2000 tuvo lugar una reunión con el demandante. El demandante remitió información adicional mediante cartas de 28 de febrero de 2001, 3 de mayo de 2001 y 11 de diciembre de 2001.
(2)
Mediante carta de 5 de junio de 2002, los servicios de la Comisión enviaron a las autoridades danesas una petición de información, a la que estas respondieron mediante carta de 10 de julio de 2002. Se celebraron dos reuniones con las autoridades danesas: el 25 de octubre de 2002 y el 19 de noviembre de 2002. Se recibió información adicional mediante cartas de 19 de noviembre de 2002 y 3 de diciembre de 2002.
(3)
Mediante carta de 24 de enero de 2003 (4), la Comisión comunicó a Dinamarca su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en relación con la financiación estatal del ente público de radiodifusión danés TV2.
(4)
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó el 14 de marzo de 2003 en el Diario Oficial de la Unión Europea (5). La Comisión pidió a todas las partes interesadas que presentaran sus observaciones sobre dichas medidas.
(5)
La Comisión recibió observaciones de las autoridades danesas por carta de 24 de marzo de 2003. La Comisión recibió, además, observaciones de varias partes interesadas. TVDanmark envió sus observaciones mediante carta de 14 de abril de 2003. La Asociación Europea de Televisiones Comerciales Europeas (ACT) envió sus observaciones mediante carta de 14 de abril de 2003. Las emisoras comerciales de televisión Antena 3 TV y Gestevisión Telecinco enviaron sus observaciones el 16 de abril de 2003. La emisora comercial de televisión TV3 envió sus observaciones mediante carta de 14 de abril de 2003. La Comisión transmitió esas observaciones a Dinamarca, que respondió mediante carta de 12 de septiembre de 2003.
(6)
La Comisión recibió información adicional del demandante mediante cartas de 15 de diciembre de 2003 y 6 de enero de 2004. El 17 de diciembre de 2003, tuvo lugar una reunión entre el demandante y los servicios de la Comisión para aclarar la información incluida en la carta del demandante de 15 de diciembre de 2003. La Comisión transmitió esa información al Gobierno danés, que respondió mediante carta de 15 de marzo de 2004. El 9 de febrero de 2004 tuvo lugar una reunión entre las autoridades danesas y los servicios de la Comisión.
(7)
El 19 de mayo de 2004, la Comisión adoptó una Decisión sobre la financiación pública concedida a TV2 entre 1995 y 2002, consistente en un canon y otras medidas (6). La Decisión concluyó que la ayuda era compatible con el mercado común, con la excepción de 628,2 millones DKK (unos 84,3 millones EUR), que tenían que ser recuperados junto con los intereses («la decisión de recuperación»).
(8)
Posteriormente, TV2 y las autoridades danesas y las empresas privadas de televisión Viasat y SBS/TVDanmark interpusieron acciones legales ante el Tribunal de Justicia contra la decisión de recuperación de la Comisión.
(9)
Las autoridades danesas ejecutaron la decisión de recuperación de la Comisión. De hecho, TV2 devolvió 1 050 millones DKK (7).
(10)
Esta devolución produjo una crisis financiera en TV2. Por consiguiente, en 2004 Dinamarca notificó una recapitalización de TV2.
(11)
Mediante decisión de 6 de octubre de 2004 (8), la Comisión aprobó la decisión del Gobierno danés de recapitalizar TV2 aumentando su capital en 440 millones DKK y convirtiendo un préstamo estatal de 394 millones DKK en capital («las medidas de recapitalización»). Tanto SBS como Viasat emprendieron acciones legales contra esta decisión.
(12)
El 22 de octubre de 2008 (9), al tiempo que confirmaba el ámbito de la misión de servicio público de TV2, el Tribunal de Primera Instancia (ahora Tribunal General) anuló la decisión de recuperación de la Comisión («la sentencia»). No se ha interpuesto recurso.
(13)
Tras la sentencia del Tribunal, la Comisión tiene ahora que adoptar una nueva decisión puesto que tuvo que reabrir el procedimiento de investigación formal relativo al período 1995-2002.
(14)
Además, el Tribunal dictó un auto (10) («el auto») en el asunto de la recapitalización, por el que se sobreseía el recurso. En al apartado 35 de los motivos, el Tribunal de Justicia consideró que existía un estrecho vínculo entre las decisiones de recuperación y de recapitalización. El Tribunal dictaminó que la anulación de la decisión de recuperación dejaba la decisión de recapitalización desprovista de contenido y sentido. El Tribunal declaró que, aunque las circunstancias específicas del asunto llevaron a la Comisión a adoptar dos decisiones [la decisión de recuperación anulada y la decisión de recapitalización], es evidente que esas decisiones constituyen dos aspectos del mismo asunto relativo a la calificación de ayuda estatal a tenor del artículo 87, apartado 1, CE, y, de ser así, a la determinación de su compatibilidad con el mercado común, de las medidas aplicadas por el Reino de Dinamarca a favor de TV2 y posteriormente TV2 A/S (11). La anulación de la decisión de recuperación, por consiguiente, exigía que se volvieran a examinar desde un principio todas las medidas aplicadas por el Reino de Dinamarca a favor de TV2. El auto no fue recurrido.
(15)
Da acuerdo con el auto del Tribunal, la Comisión tiene que tener en cuenta en su evaluación del presente asunto las medidas aplicadas por las autoridades danesas en 2004 de resultas de la recuperación ordenada por la anulada decisión de recuperación.
(16)
De los considerandos 13, 14 y 15 se deriva que la presente Decisión cubre únicamente las medidas adoptadas por el Estado a favor de TV2 durante los años 1995-2000 pero, según el auto del Tribunal, la Comisión también tendrá en cuenta en su evaluación en la presente Decisión las medidas de recapitalización adoptadas en 2004, resultantes de la recuperación ordenada por la anulada decisión de recuperación.
(17)
Por carta de 20 de marzo de 2009, la Comisión pidió a las autoridades danesas que analizaran las implicaciones de la sentencia en este asunto.
(18)
Tras solicitar diversas prórrogas del plazo, las autoridades danesas enviaron sus observaciones el 26 de junio de 2009. Como anexo a su carta, las autoridades danesas también presentaron observaciones de parte de TV2.
(19)
Se celebraron diversas reuniones con las autoridades danesas o TV2, por ejemplo, el 25 de agosto de 2009, el 7 de febrero de 2011 y el 4 de marzo de 2011.
(20)
La Comisión envió solicitudes de información adicional, por ejemplo, el 22 de septiembre de 2010, el 28 de octubre de 2010, el 19 de noviembre de 2010, el 14 de enero de 2011, a las que las autoridades danesas respondieron el 17 de noviembre de 2010, el 30 de noviembre de 2010, el 3 de febrero de 2011, el 24 de febrero de 2011 y el 7 de marzo de 2011. Las autoridades danesas también presentaron información diversa en marzo y abril de 2011.
(21)
La Comisión recibió además observaciones de terceros, en concreto de SBS/TVDanmark el 7 de febrero de 2011.
(22)
El 4 de agosto de 2008, la Comisión adoptó una decisión de no formular objeciones a la ayuda de salvamento concedida a TV2 consistente en un mecanismo de crédito de 1 000 millones DKK (12). Un competidor de TV2, MTG/Viasat, interpuso un recurso contra la decisión. El Tribunal General decidió suspender el procedimiento hasta que la Comisión adoptara una decisión en el asunto de la reestructuración (13).
(23)
El 4 de febrero de 2009, Dinamarca notificó a la Comisión, de conformidad con el artículo 108(3) TFEU, un plan de reestructuración relativo a TV2 Danmark A/S (en adelante, «el plan de reestructuración»). Por carta de 2 July 2009, la Comisión informó a Dinamarca de que había incoado el procedimiento con respecto al asunto de reestructuración (14).
(24)
La investigación de la Comisión sobre el asunto de la reestructuración se ha producido en paralelo a su evaluación en el presente asunto y las decisiones en ambos asuntos se adoptarán de forma paralela y simultánea.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA
II.1. SITUACIÓN EN DINAMARCA
II.1.1. EL MERCADO DANÉS DE LA RADIODIFUSIÓN DURANTE EL PERÍODO 1995-2002
(25)
En los años 1995-2002, en Dinamarca operaban dos entes de servicio público de radiodifusión: Danmarks Radio («DR») y TV2. DR se financiaba casi en su totalidad mediante un canon. TV2 se financiaba en parte con un canon y además con ingresos publicitarios.
(26)
TV2 fue fundada en 1986 (15) como institución autónoma independiente financiada mediante préstamos del Estado. La empresa empezó a emitir con cobertura nacional el 1 de octubre de 1988. Emite el canal terrestre TV2 y, a partir de 2000, comenzó a emitir también TV2 Zulu por satélite. A finales de 2002, TV2 Zulu dejó de de ser un canal de servicio público y se convirtió en un canal comercial de televisión de pago. El Gobierno ha autorizado también ocho emisoras regionales de TV2. TV2 debía emitir programas de sus emisoras regionales a través de su canal terrestre de cobertura nacional.
(27)
Entre 1995 y 2002 había dos empresas comerciales de televisión, TVDanmark y TV3/3+, en el mercado danés de televisión con cobertura nacional, además de los entes públicos de radiodifusión. Las empresas comerciales de televisión competían con TV2 por el mercado publicitario televisivo de cobertura nacional. TVDanmark forma parte de SBS Broadcasting SA y emite dos canales en Dinamarca. Desde 1997 emite el canal TVDanmark2 a través de una red compuesta de diez emisoras locales comerciales de televisión y, desde 2000, TVDanmark 1, un canal por satélite con licencia británica. Los canales de televisión por satélite TV3 y 3+ empezaron a emitir en 1992. Forman parte de Modern Times Group (MTG).
II.1.2. REQUISITOS LEGALES DURANTE EL PERÍODO 1995-2002
(28)
Las disposiciones jurídicas por las que se regulaba la misión de servicio público durante el período de referencia de 1995 a 2002 están contenidas en sucesivas versiones de la Ley sobre difusión de radio y televisión (en lo sucesivo, «la Ley de radiodifusión») (16).
(29)
La misión de TV2 es producir y difundir programas de televisión de cobertura regional y nacional. La difusión puede realizarse mediante equipos de radio, entre los que se incluyen los satélites y el cable. El ministro de Cultura establece las normas que regulan las obligaciones de TV2.
(30)
TV2 tiene una obligación de servicio público. Según la Ley de radiodifusión (de 1994, que estaba en vigor durante el período en cuestión) (17), TV2 es una institución independiente cuyo objeto es producir y difundir programas de televisión de cobertura regional y nacional mediante su actividad de programación independiente. La oferta de los programas producidos debe buscar principalmente la calidad, la universalidad y la diversidad. Además, en la programación de las emisoras regionales de TV2 debe darse importancia al interés regional.
(31)
Como señalaba la sentencia del Tribunal (18), la definición exacta de misión de servicio público de TV2 ha ido cambiando pero todas las definiciones en los distintos momentos durante el período investigado exigen «calidad, universalidad y diversidad», que son las exigencias cualitativas esenciales del servicio público de radiodifusión confiado a TV2.
(32)
En los Estatutos de TV2 figura una definición adicional de misión de servicio público. Por ejemplo, dichos Estatutos establecen las obligaciones a las que están sujetas las emisiones de TV2 en lo que se refiere a arte, cultura, producción de películas danesas, programas infantiles, juveniles o para las minorías étnicas. TV2 tiene también la obligación de emitir avisos importantes a la población.
(33)
Las actividades de servicio público de TV2 se financian mediante su porcentaje del canon de televisión, los ingresos publicitarios y otros ingresos. Según la Ley de radiodifusión vigente en 1994 (19) , las actividades generales de TV2 se financian con fondos transferidos del Fondo de TV2 de conformidad con los presupuestos marco establecidos por el ministro de Cultura, con ingresos obtenidos de la venta de programas y mediante otras aportaciones, subvenciones, etc. Cabe señalar que durante los años 1995 y 1996, TV2 recibió su parte del canon y los ingresos publicitarios de un fondo especial (el Fondo de TV2) (20).
(34)
Las disposiciones sobre la radiodifusión por parte de las emisoras comerciales de televisión más allá de los límites de una zona local se establecen en el capítulo 5 de la Ley de radiodifusión. El capítulo 6 trata de los servicios locales de radio y televisión. El principal requisito es conseguir un permiso de radiodifusión. Los requisitos referentes a la programación que se exigen a los titulares de la licencia figuran en el Decreto no 874 sobre contenidos europeos y en el Decreto no 1349 sobre radio y televisión locales (21). De acuerdo con dichos Decretos, las emisoras de una red que obtengan un permiso de radiodifusión de televisión local, deben emitir programas locales, como mínimo, durante una hora diaria y elaborar un porcentaje importante de su programación en danés o dirigida al público danés. Como TV3, 3+ y el canal 1 de TVDanmark emiten con licencia británica, esas normas solo se aplican a TVDanmark 2.
II.1.3. ACTIVIDADES COMERCIALES DE TV2
(35)
Entre 1995 y 2002, TV2 emprendió una serie de actividades comerciales, al habérsele dado una base jurídica separada con este fin a partir del 1 de enero de 1997 (22) que le permite explotar su equipo técnico, crear nuevas compañías o hacer inversiones de capital en empresas existentes. Entre 1995 y 2002, estas actividades consistieron, por ejemplo, en publicidad, venta de programas, alquiler de originales (master), productos promocionales (merchandising), actividades en internet y reventa de derechos de transmisión de programas deportivos.
(36)
Desde enero de 2001, TV2 está obligada a llevar contabilidades separadas de sus actividades de servicio público y del «resto de sus actividades», si el volumen de negocios de estas últimas es superior al 5 % del volumen de negocios total y a 3 millones DKK anuales. Debía contabilizarse la totalidad de los costes, los servicios y productos no públicos debían facturarse a precio de mercado y las aportaciones de capital entre el servicio público y otras empresas debía realizarse de acuerdo con el principio del inversor en una economía de mercado y no podía haber fondos procedentes del canon (23).
II.2. MEDIDAS
(37)
Entre 1995 y 2002, TV2 recibió ingresos procedentes del canon.
(38)
El ministro de Cultura fija el importe del canon que pagarán los propietarios de aparatos de radio y televisión, para uno o varios años a la vez (24). DR recauda el canon televisivo y los ingresos por este concepto se reparten entre DR y TV2 de acuerdo con la decisión del ministro de Cultura en virtud de un acuerdo con el Parlamento sobre los medios de comunicación.
(39)
El ministro de Cultura establece las normas relativas a la entrada en vigor y al cese de la obligación de pagar el canon, los plazos para el pago y el cobro, así como los recargos, etc. Se cobran intereses de demora con arreglo a la ley sobre intereses. La recaudación de cánones y tasas impagados puede realizarla el Hypotekenbank (banco hipotecario danés). Las cantidades impagadas pueden, por ejemplo, deducirse del sueldo del moroso, de conformidad con las normas sobre la recaudación de impuestos personales establecidas en la Ley de retenciones fiscales.
(40)
Hasta 1997, TV2 recibió su financiación (ingresos publicitarios y canon) a través del Fondo de TV2. Desde 1997, TV2 ha obtenido su parte de ingresos procedentes del canon directamente de DR.
(41)
En 1995 y 1996, TV2 recibió ingresos publicitarios del Fondo de TV2 (25).
(42)
TV2 recibió también una aportación de 58 millones DKK del Fondo de la Radio para incrementar su participación en la producción de películas danesas.
(43)
Además, cuando se suprimió el Fondo de TV2 en 1997, TV2 recibió 167 millones DKK del Fondo para inversiones en digitalización de sus sistemas de producción y 50 millones DKK para cubrir costes de explotación.
(44)
Por otra parte, TV2 ha estado exenta del pago del impuesto de sociedades de acuerdo con la Ley de sociedades. El beneficio resultante para TV2 durante el período de referencia asciende a 159,4 millones DKK. En enero de 2001, el Estado danés tomó medidas para neutralizar las repercusiones de esta exención en las actividades comerciales de TV2. TV2 ha tenido que transferir el 30 % de sus beneficios anuales de las otras actividades a las actividades de servicio público. Este tipo corresponde al tipo normal del impuesto de sociedades, que Dinamarca implantó en 2000.
(45)
Los costes de creación de TV2 y su déficit de explotación se financiaron al principio mediante un préstamo del Estado. De acuerdo con las condiciones originales del préstamo, TV2 debía pagar intereses por el capital y rembolsar el préstamos en su totalidad. Sin embargo, durante todo el período de referencia, TV2 estuvo exenta del pago de intereses y disfrutó de una moratoria para la amortización del préstamo. El beneficio que representa para TV2, durante el período investigado, el préstamo para la creación y explotación, sin intereses ni amortización, asciende a 341,8 millones DKK.
(46)
Hasta finales de 1996, el Estado se hizo garante del préstamo que el Fondo de TV2 contrajo para financiar el funcionamiento de TV2. Este préstamo, garantizado por el Estado, se transfirió a TV2 cuando se suprimió el Fondo de TV2. El beneficio que esta garantía estatal supone para TV2 asciende a 9,8 millones DKK.
(47)
Durante el período investigado, Dinamarca disponía de tres frecuencias de emisión terrestres con cobertura nacional, que estaban reservadas a los entes públicos de radiodifusión. Una frecuencia estaba reservada a TV2, otra a DR, y una tercera para la televisión digital.
(48)
TV2 abonaba derechos por el uso de la frecuencia de cobertura nacional que tiene reservada a IT- og Telestyrelsen, que es un organismo estatal dependiente del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Desarrollo (26). El importe de esos derechos lo fija la Ley de Presupuestos generales del Estado. Durante el período de referencia, TV2 pagó anualmente entre 2 y 4 millones DKK por los derechos de la frecuencia.
(49)
Dinamarca disponía también de frecuencias de cobertura únicamente regional. En 1997, el Gobierno introdujo la posibilidad de acoplar las frecuencias regionales para alcanzar una mayor cobertura (red). Entre 1998 y 2001, las emisoras comerciales de televisión locales con licencia para emitir en red tenían que pagar unos derechos anuales al Estado (27). Las actividades regionales de TV2 no estaban obligadas a pagar esos derechos, ya que emiten en la frecuencia de cobertura nacional de TV2 durante un período de tiempo limitado. La empresa comercial de televisión TVDanmark era la única que pagaba esos derechos por su segundo canal. Los derechos totales abonados por TVDanmark ascendieron a 85,0 millones DKK.
(50)
Los propietarios de una instalación de antena colectiva estaban obligados a sintonizar los programas de servicio público de TV2 («must-carry»).
III. OBSERVACIONES DE TERCEROS INTERESADOS Y DE DINAMARCA
(51)
En primer lugar, la Comisión recibió diversas observaciones de terceros interesados a raíz de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal. Los principales puntos se resumen a continuación.
(52)
TVDanmark estimó que la puesta a disposición por parte del Estado de una frecuencia de emisión de cobertura nacional constituía ayuda estatal, ya que el Estado renunciaba a los ingresos por este escaso activo. Los competidores tenían únicamente un 77 % de cobertura como máximo. TVDanmark alegó que el hecho de que los derechos por la red solo se exigieran a TVDanmark2 y no a las emisoras locales de TV2, aún encontrándose en la misma situación económica y comercial, constituía una ayuda estatal a las emisoras locales de TV2. Según ACT, Antena 3 TV y Telecinco, el principio de neutralidad de la UE en relación con las posibilidades de emisión requiere que los derechos se impongan a todo tipo de red.
(53)
En cuanto a la exención del impuesto de sociedades, ACT, Antena 3 TV y Telecinco señalaron que la obligación de transferir el 30 % del superávit de las actividades comerciales a las actividades de servicio público de TV2 no podía considerarse como equivalente al pago del impuesto de sociedades al Estado, ya que falseaba la competencia en el mercado de la radiodifusión.
(54)
Diversos terceros alegaron que la definición de la misión de servicio público de TV2 no era legítima. Cuestionaban que se hubieran cumplido las condiciones relativas a la transferencia de cometidos y a la proporcionalidad. En particular, TVDanmark alegó que el cálculo de la Comisión de la compensación excesiva debía tener en cuenta el beneficio para TV2 de la exención del pago del impuesto de sociedades, del préstamo para la creación de la empresa sin intereses ni amortización, de la garantía del Estado para el préstamo de explotación y del libre uso de una frecuencia de emisión. TVDanmark adujo que, por lo general, solo se producía una oscilación limitada en los ingresos publicitarios televisivos, que no justificaba la acumulación de capital de TV2.
(55)
En lo que se refiere al mercado publicitario, TVDanmark adujo que la política de precios de TV2 no permitía a las emisoras comerciales cubrir sus costes autónomos. TvDanmark tenía que fijar un precio por TRP («target rating point») inferior en un 30-40 % al de TV2 para poder competir en el mercado [el TRP o el GRP («gross rating point») de TV2 tienen un valor mayor por su mejor cobertura] (28). Debido a la posición excepcional de TV2 en cuanto a la cobertura y al presupuesto para programas, un anunciante siempre invertiría una parte de su presupuesto publicitario en TV2 para poder conseguir el mayor impacto posible, es decir, el mayor número de contactos y el mayor alcance o frecuencia con un presupuesto determinado TVDanmark presentó cifras que demostraban que TVDanmark registró pérdidas entre 1997 y 2002, alegando que la competencia desleal de TV2 impidió a TVDanmark generar ingresos suficientes. TVDanmark presentó también un análisis de los precios del mercado danés de anuncios de televisión llevado a cabo por Copenhaguen Economics. El análisis comparaba los precios medios y marginales del mercado y llegaba a la conclusión de que solo había competencia en la demanda residual y que toda comparación debía basarse, por lo tanto, en los precios marginales. TVDanmark presentó, además, información que comparaba los precios de TV2 con los de otros tipos de medios de comunicación y con los de otros países.
(56)
TV3 alegó que se veía obligada a ofrecer descuentos muy grandes en los lotes de anuncios para poder acceder al mercado, ya que TV2 ofrecía descuentos marginales adicionales en el resto del presupuesto publicitario televisivo de los anunciantes si lo invertían también en TV2.
(57)
En segundo lugar, la Comisión también recibió observaciones de las autoridades danesas a raíz de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal. Los principales puntos se resumen a continuación.
(58)
Las autoridades danesas consideraron que no se podían considerar un beneficio las frecuencias de emisión para TV2, ya que las emisoras locales de televisión también disponían de frecuencias de emisión reservadas para ellas. Por consiguiente, TV2 no había recibido trato especial. TV2 había pagado unos derechos por el uso de la frecuencia como las demás emisoras.
(59)
Sobre la exención del impuesto de sociedades, las autoridades danesas señalaron que el superávit de las actividades comerciales era bastante reducido y que el método que se eligió para neutralizar los efectos de la exención del impuesto de sociedades de TV2 en sus actividades comerciales hizo que no se derivara un beneficio económico como consecuencia de la exención.
(60)
En cuanto a la cuestión de la proporcionalidad, las autoridades danesas señalaron que la aportación de 167 millones DKK del Fondo de TV2 estaba reservada a la digitalización de la red de televisión. Por consiguiente, no podía considerarse capital disponible.
(61)
Las autoridades danesas también declararon que ese superávit de los años 1995-2002 reflejaba un resultado razonable en relación con el volumen de negocios de TV2. Ese capital era, además, necesario como colchón amortiguador en caso de un descenso brusco de los ingresos publicitarios, ya que TV2 no podía legalmente solicitar un préstamo superior al 4 % del volumen de negocios anual. Además, según las autoridades danesas, el Estado se comportó de acuerdo con el «principio del inversor en una economía de mercado», ya que el capital propio de TV2 no superaba lo que hubiese invertido un inversor normal en una economía de mercado. Un capital de ese tipo no incumple el Tratado, siempre y cuando no se utilice para dar subvenciones cruzadas a las actividades comerciales de TV2.
(62)
En cuanto al comportamiento de TV2 en el mercado publicitario, las autoridades danesas señalaron que TV2 había fijado sus precios en coherencia con el objetivo de conseguir unos ingresos lo más elevados posible. Los precios se decidieron basándose exclusivamente en la ley de la oferta y la demanda. Se fijaban anualmente de acuerdo con el departamento de publicidad de TV2 basándose en el índice de audiencia comercial (grupo de edad de 21 a 50 años), los planes de programación, la evolución de la coyuntura y la situación de la competencia en el mercado. Los costes de explotación de TV2 no se tenían en cuenta, ni el canon tampoco. Los precios de TV2 eran los más elevados del mercado danés y, por lo tanto, no se iban a ofrecer unos precios inferiores, aumentando así la necesidad de financiación estatal.
(63)
Las autoridades danesas presentaron un informe de RBB Economics sobre la competencia en el mercado danés de anuncios de televisión. Según el informe, los precios netos medios de TV2 eran superiores, efectivamente, a los de sus competidores y la diferencia entre los precios de los anuncios de TV2 y TVDanmark se debía a las diferencias en su mutua relación de fuerza en cuanto a programación y a su capacidad de conseguir audiencia.
(64)
En tercer lugar, tras la sentencia del Tribunal, la Comisión pidió a las autoridades danesas que analizaran las implicaciones de la sentencia en este asunto.
(65)
Las autoridades danesas enviaron sus observaciones y además presentaron observaciones de TV2. Los principales puntos se resumen a continuación.
(66)
Por lo que se refiere a los ingresos publicitarios para 1995 y 1996, las autoridades danesas y TV2 alegaron que el Estado danés no tenía control sobre los importes y, por tanto, no podían considerarse fondos estatales. Las autoridades danesas no confirmaron las cifras presentadas por la Comisión pero explicaron que el cálculo de los ingresos publicitarios para 1995 y 1996 debía tener en cuenta el hecho de que parte del dinero del Fondo de TV2 se utilizó para financiar la TV2 regional, y que esta parte solo podía financiarse con el canon. Sin embargo, las autoridades danesas concedieron que los ingresos publicitarios debían en cualquier caso ser tenidos en cuenta a efectos de calcular el coste neto de la misión de servicio público y que constituían ingresos generados por las actividades de servicio público.
(67)
Las autoridades danesas y TV2 remitieron además a la sentencia del Tribunal como prueba de que se reunían las condiciones de la sentencia de 24 de julio de 2003 en el asunto Altmark (29). Recordaron que, como en el asunto BUPA (30), el asunto TV2 se refería a circunstancias ya existentes con anterioridad a la fecha de la sentencia Altmark. Sostenían que al aplicar los criterios Altmark, debían observarse el espíritu y el objetivo de los mismos, de manera que las circunstancias concretas del caso se tuvieran en cuenta. En su opinión, de la sentencia se derivaba que el único requisito que el Tribunal había impuesto al Estado danés era que cumpliera «en esencia» las condiciones Altmark.
(68)
Más específicamente, las autoridades danesas y TV2 sostenían que el procedimiento utilizado para fijar el canon era transparente y cumplía los requisitos del segundo criterio Altmark, al menos en esencia, y en su opinión era suficiente habida cuenta de la sentencia del Tribunal. Consideraban que también se reunía el tercer criterio puesto que TV2 estaba autorizada a conservar un beneficio razonable. En cuanto al cuarto criterio Altmark, destacaron los exhaustivos controles que aplicaron a TV2 y aducían que el asunto BUPA y la sentencia del Tribunal respaldaban su alegación de que en este caso concreto la prueba debería relajarse algo o cumplirse solo en esencia. Citando el asunto Chronopost (31), señalaron también que en la práctica no era posible comparar TV2 con una empresa media bien gestionada. Además, las autoridades danesas reiteraron su opinión de que en virtud de la prueba del inversor en una economía de mercado, la compensación debía ser aprobada.
(69)
Las autoridades danesas y TV2 alegaron también que la ayuda estatal debía ser declarada compatible. Explicaron el proceso que llevó a la acumulación de capital en TV2 y destacaron las diferentes razones por las que este capital le era necesario a TV2 para desempeñar su misión de servicio público.
(70)
Algunos terceros presentaron también observaciones a raíz de la sentencia del Tribunal. Esencialmente, alegaban que no podía considerarse que se reunieran las condiciones Altmark, en particular porque los informes económicos a los que remitía el Tribunal no eran suficientes para demostrar que se cumplieran los criterios segundo y cuarto. También sostenían que la Comisión debía mantener su conclusión en la decisión de recuperación anulada, es decir, que la ayuda no era compatible.
IV. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS
IV.1. AYUDA ESTATAL A TENOR DEL ARTÍCULO 107, APARTADO 1, DEL TFUE
(71)
El artículo 107, apartado 1, del TFUE dispone que «Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(72)
La Comisión tiene que evaluar si las medidas descritas anteriormente constituyen ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
IV.1.1. FONDOS ESTATALES E IMPUTABILIDAD
(73)
La Comisión debe evaluar si las medidas en cuestión implican fondos estatales.
(74)
Por lo que se refiere al canon, la Comisión toma nota del fallo del Tribunal en su sentencia (32). En particular, el importe lo determinan las autoridades danesas; la obligación de pagar el canon no surge de una relación contractual entre TV2 y la persona que lo tiene que pagar sino simplemente del hecho de ser propietario de un aparato de televisión o radio; si es necesario, el canon se recauda de acuerdo con las normas sobre la recaudación de impuestos personales; y, por último, las autoridades danesas son las que determinan la parte del canon que corresponde a TV2. El Tribunal concluyó que los ingresos procedentes del canon están a disposición y bajo el control de las autoridades danesas y, por consiguiente, constituyen fondos estatales.
(75)
En cuanto a los ingresos publicitarios para 1995 y 1996, el Tribunal señaló en su sentencia que el canon y los ingresos publicitarios son de distinta naturaleza (33).
(76)
En su sentencia, el Tribunal dictó (34) que la Comisión no había motivado suficientemente la razón de que los ingresos publicitarios 1995-1996 debieran considerarse fondos estatales.
(77)
A la vista de la sentencia PreussenElektra (35), la Comisión tiene que demostrar si los ingresos publicitarios para los años 1995 y 1996 pueden calificarse de fondos estatales. Para ello, tiene que evaluar si estos ingresos estaban bajo el control del Estado danés.
(78)
A este respecto, la Comisión señala los siguientes factores relevantes a la hora de decidir si los ingresos publicitarios de 1995 a 1996 constituían fondos estatales.
(79)
En 1995 y 1996, TV2 recibió los ingresos publicitarios del Fondo de TV2, que a su vez los recibió de TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame era un vehículo aparte de propiedad estatal, independiente de TV2. La empresa se creó para actuar como agente para la venta de anuncios en TV2 con criterios comerciales (36). TV2 Reklame tenía una relación contractual con sus clientes publicitarios.
(81)
No había obligación de transferir ingresos de TV2 Reklame al Fondo de TV2. En cambio, la transferencia la decidió el Estado danés (37). El ministro de Cultura decidió la parte de los beneficios de TV2 Reklame que debía transferirse al Fondo de TV2. La decisión fue adoptada para uno o varios años a la vez con la aprobación del Parlamento danés (Comité de Finanzas). El ministro de Cultura podía decidir que el beneficio no transferido se utilizara para devolver la garantía estatal emitida previamente para TV2 Reklame o con fines culturales.
(82)
En la práctica, en 1995 y 1996, el importe total de los beneficios de TV2 Reklame fue transferido al Fondo de TV2.
(83)
El Fondo de TV2 fue creado con el fin de aportar a TV2 ingresos procedentes del canon y de los ingresos publicitarios. El Fondo de TV2 pertenecía al grupo TV2. Estaba administrado por la Junta directiva de TV2.
(84)
No había obligación de transferir ingresos de TV2 Reklame al Fondo de TV2 cada año. La transferencia a TV2 la decidía, por el contrario, el Estado danés. El Fondo de TV2 estaba obligado legalmente a transferir fondos a TV2 de conformidad con los presupuestos marco establecidos por el ministro de Cultura (38).
(85)
En la práctica, TV2 no recibió todos los ingresos publicitarios del Fondo de TV2 en 1995 y 1996.
(86)
Además, en la contabilidad del Fondo de TV2 no se hacía distinción entre los ingresos publicitarios y el canon. Los ingresos que no se transferían a TV2 se acumulaban en el Fondo de TV2, que se transfirió a TV2 cuando se suprimió el Fondo de TV2.
(87)
Según TV2 y las autoridades danesas, los ingresos publicitarios pertenecían a TV2 y TV2 legalmente tenía derecho a ellos. Remiten a una carta del ministro de Justicia de 22 de noviembre de 2003, en la que declaraban que los recursos del Fondo de TV2 solo podían utilizarse para cubrir actividades de TV2. Según TV2 y las autoridades danesas, existía por tanto una obligación legal de transferir los ingresos publicitarios del Fondo de TV2 a TV2 en última instancia. Sin embargo, como se ha indicado anteriormente, según la ley no había una obligación de transferir todos los ingresos publicitarios a TV2 y correspondía al ministro adoptar una decisión específica sobre si se transferían fondos a TV2 y, en tal caso, su importe.
(88)
Por lo que se refiere a TV2, cabe añadir que el radiodifusor no tenía una relación contractual con anunciantes ni influencia sobre las actividades publicitarias (39). El Gobierno danés confirmó que los ingresos publicitarios adelantados se fijaron independientemente de TV2.
(89)
Basándose en la información anterior, la Comisión considera que el ministro tenía control sobre los fondos en TV2 Reklame y el Fondo de TV2. En particular, cabe señalar que i) el Estado danés decidía si una parte o el total de los ingresos publicitarios debían transferirse al Fondo de TV2 y a TV2; ii) en 1995 y 1996 TV2 no recibió todos los ingresos publicitarios, y iii) los ingresos publicitarios que no se transferían se acumulaban en el Fondo de TV2, en el que, en la práctica, se mezclaban con el canon.
(90)
Por estos motivos, la Comisión considera que, en este asunto concreto, los ingresos publicitarios para los años 1995 y 1996 que se transfirieron a TV2 a través de TV2 Reklame y del Fondo de TV2 constituyen fondos estatales.
(91)
Pero aun cuando los ingresos publicitarios no se calificaran de fondos estatales (quod non), esto no variaría el importe de ayuda estatal que podría ser considerada compatible. De acuerdo con la práctica reiterada de la Comisión y con la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión de 2001 (40), los ingresos obtenidos de la actividad de servicio público, tales como los ingresos publicitarios, deben ser tenidos en cuenta a la hora de calcular los costes netos del servicio público, lo que significa que, incluso si no se consideran fondos estatales, reducen la necesidad de financiación pública. Las autoridades danesas también son de esta opinión (41).
(92)
La aportación ad hoc de los fondos del Fondo de la Radio a TV2 se trataba del canon, que se puso a disposición de TV2 por decisión del Estado. Tal es el caso también de la aportación ad hoc de fondos del Fondo de TV2 cuando fue suprimido, ya que, dejando de lado el hecho de que el Estado danés ejercía el control sobre el Fondo de TV2, como se ha mencionado anteriormente, los fondos del Fondo de TV2 se pusieron a disposición de TV2 por decisión estatal. Puesto que estos fondos permanecieron bajo control público, deben ser considerados fondos estatales. Y puesto que los ingresos publicitarios se consideran fondos estatales y la aportación a TV2 en el momento de la supresión fue en cualquier caso decidida por el Estado, las autoridades danesas alegan que la cantidad única aportada a TV2 cuando se suprimió el Fondo de TV2 procedente exclusivamente de ingresos publicitarios no altera esta conclusión.
(93)
Por lo que se refiere a las demás medidas estatales, la Comisión considera que la exención del impuesto de sociedades constituye utilización de fondos públicos puesto que una disminución de los ingresos fiscales equivale a un uso de fondos estatales en forma de gastos fiscales (42).
(94)
Los préstamos para la creación y explotación sin intereses ni amortización concedidos a TV2 están aportados directamente por el Estado y proceden del presupuesto del Estado. Al renunciar a los intereses y a la amortización de estos préstamos, el Estado danés renuncia a ingresos y, por lo tanto, estos fondos constituyen fondos estatales. Además, es el Estado danés el que garantiza este préstamo de explotación. El beneficio de una garantía estatal consiste en que el riesgo asociado con la garantía lo asume el Estado. El que el Estado asuma el riesgo, normalmente se debe remunerar mediante una prima adecuada. El que el Estado renuncie a dicha prima implica para este una pérdida de recursos y un beneficio para TV2 (43).
(95)
Además, el Estado ha reservado a TV2 una frecuencia de emisión de cobertura nacional, por la que TV2 paga unos derechos a un organismo estatal. Los derechos anuales pagados por TV2 han oscilado entre 2 y 4 millones DKK durante el período investigado.
(96)
A falta de una base de comparación para los derechos que se pagan por la frecuencia de emisión de cobertura nacional, solo se los puede comparar con los derechos que se pagan por la autorización de llegar a un porcentaje mayor del público mediante la creación de una red. Los derechos que TV2 paga por la posibilidad de emitir en una frecuencia de cobertura nacional son claramente inferiores a los derechos de red que TVDanmark ha tenido que abonar y que han oscilado entre 5 millones DKK en 1997 y 30 millones DKK en 2001 y eso a pesar de que TVDanmark solo cubre el 77 % con su red de frecuencias regionales. De este modo, TV2 ha podido llegar a un porcentaje mayor del público danés a un precio inferior.
(97)
Por lo tanto, la Comisión considera que los derechos de frecuencia no reflejan las condiciones del mercado y que, al no recaudar unos derechos por este activo basándose en las condiciones del mercado, el Estado ha renunciado a unos ingresos que deberían haber engrosado el presupuesto del Estado.
(98)
En cambio, puesto que TV2 no emite utilizando una configuración de frecuencias locales para crear una red nacional, no está obligada a pagar derechos de red. Dado que el Estado no podía recaudar estos derechos de TV2, no renunció a ingresos y, por consiguiente, en este caso no implica fondos estatales.
(99)
De la misma manera, la Comisión no encuentra elementos de fondos estatales en la obligación jurídica de que los propietarios de instalaciones de antenas colectivas tengan que captar los programas de servicio público («must carry»), ya que no se trata de que el Estado renuncie a ingresos ni de que se transfiera realmente ningún dinero a estas instalaciones. Esta norma de acceso no confiere a TV2 ventajas financieras procedentes de fondos estatales (44).
(100)
Todas las medidas citadas son imputables al Estado danés ya que, como se ha descrito anteriormente, implicaban una decisión del Estado danés de una u otra forma.
IV.1.2. VENTAJA SELECTIVA Y FALSEAMIENTO DE LA COMPETENCIA
(101)
La Comisión considera que el canon, las aportaciones del Fondo de TV2 (incluidos los ingresos publicitarios para 1995 y 1996) y del Fondo de la Radio, la exención del impuesto de sociedades, los préstamos sin intereses ni amortización y la garantía del Estado para el préstamo de explotación, así como el acceso en condiciones favorables a un frecuencia de cobertura nacional, daban a TV2 una ventaja económica y financiera que la liberaba de costes de explotación que normalmente habría tenido que sufragar con su presupuesto. Por otra parte, los competidores de TV2 no recibieron los mismos fondos.
(102)
Sin embargo, las medidas estatales que compensan los costes netos adicionales de un servicio de interés económico general (SIEG) no se consideran ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE cuando se reúnen las cuatro condiciones establecidas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Altmark (45):
-
en primer lugar, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben estar claramente definidas,
-
en segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben haberse establecido previamente de forma objetiva y transparente,
-
en tercer lugar, la compensación no debe superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones,
-
en cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública, el nivel de la compensación necesaria debe haberse calculado sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de producción para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones.
(103)
Como se describirá con más detalle en la sección de la presente Decisión que aborda la compatibilidad de las medidas (considerandos 160 y siguientes de la presente Decisión), de la sentencia del Tribunal se deriva que la primera condición Altmark se cumple.
(104)
En cuanto al segundo criterio Altmark, según el cual los parámetros para el cálculo de la compensación deben haberse establecido previamente de forma objetiva y transparente, la Comisión tiene que evaluar las condiciones jurídicas y económicas conforme a las que se determinó el canon que debía pagarse a TV2 durante el período investigado. A este respecto, la Comisión señala que el procedimiento fue el siguiente.
(105)
Según los puntos 29 y 30 de la carta de las autoridades danesas de 24 de marzo de 2003, la Ley de radiodifusión aplicable durante el período investigado (46) establecía cómo debía financiarse la emisora TV2 en su conjunto (canon, ingresos publicitarios y otras fuentes de ingresos) y asignaba al ministro de Cultura la responsabilidad de determinar la parte del canon que correspondía a TV2 y a DR y, por tanto, el importe de la compensación que se iba a conceder a TV2. Cabe señalar que durante los años 1995 y 1996, TV2 recibió su cuota del canon y los ingresos publicitarios del Fondo de TV2.
(106)
De conformidad con la práctica establecida, la cuantía de la compensación la determinó el ministro en consulta con el Comité de Finanzas del Parlamento danés dentro del marco de un acuerdo sobre los medios de comunicación con una mayoría de los partidos políticos parlamentarios. En el momento de referencia, había tres acuerdos sobre medios de comunicación: el acuerdo sobre los medios de comunicación de 1994-1997, celebrado el 16 de septiembre de 1993, el acuerdo sobre los medios de comunicación de 1997-2000, celebrado el 10 de mayo de 1996, y el acuerdo sobre los medios de comunicación de 2001-2004, celebrado el 28 de marzo de 2000.
(107)
Así pues, el canon se fijó para un período bastante largo. Durante el período investigado, la compensación concedida a TV2 no estaba sujeta a revisiones posteriores, ni siquiera cuando los ingresos de TV2 estaban disminuyendo. Por ejemplo, aunque los ingresos publicitarios de TV2 experimentaron un importante descenso en 1999, la compensación no se ajustó para reflejar este hecho.
(108)
Según las autoridades danesas, la compensación se determinó por medio de la indexación de precios y salarios del presupuesto y la contabilidad de TV2 y de análisis económicos.
(109)
Se realizaron análisis económicos pormenorizados en 1995 y en 1999, a cargo de KPMG, una empresa de auditoría. En el informe de 1999, KPMG estuvo asistida por un grupo de seguimiento compuesto de representantes de los principales operadores en el mercado, entre otros, competidores de TV2. Se prestó especial atención a la información sobre potenciales ingresos procedentes de fuentes distintas que el canon, como los ingresos publicitarios.
(110)
En los puntos 164 y 165 de su carta de 24 de marzo de 2003, la autoridades danesas declaraban que los estudios de consultoría de KPMG, que pretendían prever las posibles tendencias del volumen de negocios de la publicidad en el mercado publicitario danés y las fuentes de ingresos de TV2, y señalar las dudas ligadas a estas estimaciones, se elaboraron para dotar al Gobierno danés y al Parlamento de una base sólida para determinar y asignar el canon en las negociaciones sobre política de medios de comunicación.
(111)
Según las autoridades danesas, los documentos utilizados para determinar la compensación eran de dominio público. Los acuerdos sobre los medios de comunicación se publicaron en los comunicados de prensa y en el Registro Oficial de Procedimientos Parlamentarios («Folketingstidende»). La legislación que debía aplicar los acuerdos sobre los medios de comunicación se publicó en el Boletín Oficial del Estado de Dinamarca (Lovtidende). La contabilidad de TV2 también se publicó, junto con los citados análisis económicos.
(112)
A la vista de la sentencia del Tribunal, la Comisión tiene que evaluar si, dado el procedimiento anteriormente descrito, puede concluirse que se cumple el segundo criterio Altmark.
(113)
Por una parte, la Comisión señala que, en su sentencia (47), el Tribunal dictó que «[…] no puede excluirse que las modalidades de fijación del importe del canon que TV2 debía percibir, referidas con anterioridad, puedan ser modalidades objetivas y transparentes, ya que, en particular, implicaban la intervención del Parlamento danés, se basaban en análisis económicos elaborados por un gabinete de auditoria asistido por un grupo de seguimiento integrado por expertos y en el cual participaban los competidores de TV2, y, además, dichos análisis, al igual que la contabilidad anual de TV2, eran objeto de publicación. Por tanto, no puede excluirse que un análisis riguroso de las modalidades antedichas condujese, en su caso, a la conclusión de que el Reino de Dinamarca, incluso antes de que el Tribunal de Justicia enunciase los requisitos Altmark, hubiese, en esencia, garantizado el cumplimiento del segundo de esos requisitos.». El tribunal también dictaminó que «el importe del canon que TV2 debía percibir se calculaba, (…) presuponiendo precisamente el mantenimiento de esas otras medidas estatales en favor de dicho radiodifusor (48)» (es decir, la exención fiscal, etc.).
(114)
La Comisión considera que la participación del Parlamento danés en el proceso de determinación del canon garantizaba cierto grado de transparencia y objetividad. Además, los acuerdos sobre los medios de comunicación por los que se fijaba el importe del canon que se iba a asignar a TV2 se decidían con varios años de antelación y, por tanto, la compensación a TV2 nunca se ajustó durante el período investigado.
(115)
No obstante, los informes económicos elaborados por KPMG solo daban estimaciones del importe de los ingresos publicitarios para TV2 (es decir, la parte de ingresos). No hablaban de la parte de costes del cálculo de la compensación, y a la Comisión le parece que los acuerdos sobre los medios de comunicación se basaban únicamente en la indexación de los costes de TV2 en los años anteriores. De hecho, las autoridades danesas declararon que la compensación se determinó por medio de la indexación de precios y salarios de los presupuestos y la contabilidad de TV2 y de análisis económicos, que solo evaluaban la parte de ingresos y no abordaban el período cubierto por el acuerdo sobre los medios de comunicación celebrado el 16 de septiembre de 1993.
(116)
Además, no había indicaciones de los parámetros utilizados para calcular la compensación. El importe de la compensación se fijó de antemano pero el segundo criterio Altmark exige que los parámetros para el cálculo de la compensación deben haberse establecido previamente de forma objetiva y transparente.
(117)
Habida cuenta de lo anterior, la Comisión considera que no se reúne el segundo criterio Altmark. En cualquier caso, los criterios Altmark son acumulativos y la Comisión estima que el cuarto criterio Altmark no se cumple (véase más adelante).
(118)
El cuarto criterio Altmark requiere que la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público sea elegida en el marco de un procedimiento de contratación pública o que el nivel de la compensación necesaria se calcule sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de producción para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones.
(119)
En el presente asunto, el prestatario de servicio público TV2 no fue elegido mediante un procedimiento de contratación pública. Por tanto, la Comisión tiene que evaluar si el nivel de la compensación se determinó sobre la base de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de producción, habría soportado para ejecutar las obligaciones de servicio público.
(120)
Las condiciones jurídicas y económicas en las que se fijó la compensación a TV2 han sido descritas anteriormente. A la vista de la sentencia del Tribunal y teniendo en cuenta su conclusión de que el procedimiento utilizado por el Reino de Dinamarca para determinar el importe del canon pagadero a TV2 entre 1995 y 2002 implicaba, entre otros elementos, análisis económicos elaborados con ayuda de competidores de TV2, la Comisión debe tener especialmente en cuenta que los informes de KPMG para 1995 y 1999 al evaluar los costes de TV2 se compararon con los de un operador medio bien gestionado.
(121)
Los informes de KPMG consideran diversas hipótesis en cuanto a la posible evolución del mercado publicitario en los respectivos períodos del canon. Los informes no ofrecen información sobre TV2 como tal (es decir, de su situación financiera o de sus costes de explotación); ilustran cómo podrían evolucionar los ingresos publicitarios y qué parte del mercado publicitario general podría producir ingresos para TV2. Al estimar la evolución más probable del volumen de negocios de la publicidad en el mercado publicitario danés y señalar las dudas ligadas a estas estimaciones, los informes formaban parte del procedimiento utilizado por las autoridades danesas para determinar el canon que se concedería a TV2.
(122)
Los informes de KPMG no evalúan los costes de TV2 ni de otros operadores, limitándose a considerar la evolución del mercado publicitario y la parte de los ingresos publicitarios de TV2. También hay que señalar que los informes no cubren los primeros años del período investigado, que estaba cubierto por el acuerdo sobre los medios de comunicación de 1993.
(123)
Los competidores, hasta cierto punto, participaron en la elaboración de estos informes. Según el informe de 1995, participaron «muchos interesados» pero en el informe no se dice claramente cuáles. El informe de KPMG de 1999 menciona un grupo de seguimiento con expertos en el que efectivamente participaron competidores de TV2. Sin embargo, el hecho de que estos informes económicos se elaboraran hasta cierto punto con ayuda de competidores de TV2 no prueba por sí solo que se realizara un análisis de los costes de los competidores.
(124)
Dicho de otro modo: los informes no incluyen análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de producción habría soportado para ejecutar sus obligaciones de servicio público, sino que más bien tratan la cuestión más general de las perspectivas del mercado publicitario y del importe de los futuros ingresos publicitarios de TV2. Cabe también añadir que los precios en el mercado publicitario se determinan por una serie de factores, tales como el índice de audiencia, y no solo en función de los costes.
(125)
Las autoridades danesas y TV2 alegan además argumentos jurídicos y factuales en relación con el cuarto requisito Altmark.
(126)
En primer lugar, Dinamarca citó la sentencia BUPA, aduciendo que el cuarto requisito Altmark no era necesariamente aplicable o que, como mínimo, la Comisión, habida cuenta de la sentencia del Tribunal, debía evaluar únicamente si se cumplía en esencia. La Comisión considera que la situación en el asunto BUPA era muy especial y que el régimen en cuestión, que se refería a la prestación de servicios sanitarios, no se basaba en los costes sino en el perfil de riesgo de los clientes, a diferencia de otros sectores del servicio público. Así pues, en ese caso el operador no tenía la posibilidad de mejorar la eficiencia a través de sus costes. No obstante, en el caso de los radiodifusores del servicio público, sí se puede calcular la compensación en función de sus costes e ingresos.
(127)
En segundo lugar, refiriéndose al asunto Chronopost (49), Dinamarca alegó que un proveedor de servicio público como TV2 no podía compararse con un operador privado. Sin embargo, la Comisión opina que, a diferencia del asunto Chronopost, en el que lo que se dirimía era la asignación de costes en el contexto de una evaluación de compatibilidad, la esencia del cuarto criterio Altmark es precisamente que, no habiendo una licitación, los costes del servicio público prestado deben compararse con los de una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de producción.
(128)
Además, Dinamarca alegó que el Tribunal de Cuentas danés (Rigsrevision) realizó auditorías financieras y de gestión de la contabilidad de TV2 como parte de sus evaluaciones rutinarias de TV2 y que se realizaron controles rutinarios, incluso de la eficiencia. No obstante, la Comisión no considera que el hecho de que la contabilidad de TV2 se sometiera a la aprobación del Ministerio de Cultura sea prueba suficiente de que los costes de TV2 fueran los de una empresa media bien gestionada. Además, es dudoso que los controles a posteriori puedan ser relevantes para cumplir el cuarto criterio si no se había hecho un análisis de los costes antes de que se fijara la compensación.
(129)
Las autoridades danesas señalaron en concreto el informe de 2000 del Tribunal de Cuentas danés, en el que el cambio en la productividad de TV2 se comparó hasta cierto punto con el de DR y el de algunos organismos públicos de radiodifusión extranjeros (British Broadcasting Corporation «BBC», Sveriges Television «SVT» y Norsk Riksringkastning «NRK»). En su informe, el Tribunal de Cuentas danés consideró que tanto DR como TV2 mejoraron su productividad entre 1990 y 1999. DR redujo sus costes horarios para las transmisiones iniciales más que TV2, pero en 1999 esos costes eran todavía superiores a los de TV2 en un 53 %. Los costes de radiodifusión globales por hora de DR en 1999 eran aproximadamente un 29 % superiores a los de TV2. El Tribunal de Cuentas danés concluyó también que la mejora de la productividad de DR y TV2 era superior o igual al incremento de la productividad de los otros tres organismos públicos de radiodifusión.
(130)
No obstante, el informe no es prueba suficiente de que se cumpliera el cuarto requisito.
(131)
De hecho, el informe se presentó con posterioridad a los acuerdos sobre los medios de comunicación que fijaban el importe de la compensación y, por lo tanto, no demuestra que la compensación se determinara en función de los costes en los que una empresa media hubiera incurrido en el desempeño de su misión de servicio público.
(132)
Por otra parte, el informe hacía una comparación con otros organismos públicos de radiodifusión y, por consiguiente, no abordaba los costes de un radiodifusor «medio». Por ejemplo, el informe no establecía que los costes de DR, que no estaba autorizado a generar ingresos publicitarios y cuyo nivel de compensación se determinaba con arreglo al mismo acuerdo sobre los medios de comunicación que TV2, fueran los de una empresa media. Por tanto, a efectos del cuarto criterio Altmark, resulta imposible sacar conclusiones de la comparación con los costes de DR.
(133)
En cuanto a la comparición con organismos públicos de radiodifusión extranjeros, el informe solo comparaba la evolución de la productividad de TV2 con la de uno de los otros organismos públicos de radiodifusión, pero no decía nada sobre el nivel de eficiencia como tal y, por consiguiente, sobre los costes en sí. En particular, un incremento inferior de la productividad podría deberse a multitud de factores, por ejemplo, a que la eficiencia fuera superior al comienzo del período o a que el radiodifusor no pudiera aumentar su tiempo de emisión. Por ejemplo, en el apartado 51 del informe se dice que durante el período en cuestión, la BBC y SVT experimentaron una subida casi idéntica en los costes, un aumento de aproximadamente el 50 % en términos reales, mientras que los costes de NRK aumentaron aproximadamente un 60 % en términos reales. Como se ha dicho anteriormente, los costes de DR aumentaron un 23 % en términos reales, y los de TV2 un 63 %. Puesto que, como ya se ha establecido, el tiempo de emisión de SVT y de la BBC no aumentó tanto como el los demás radiodifusores, este incremento de los costes significaba que SVT y BBC no mejoraron su productividad de la misma manera que los otros tres organismos públicos de radiodifusión.
(134)
La Comisión señala también que, según el apartado 50 del informe, puesto que el Tribunal de Cuentas danés no ha examinado a fondo la contabilidad de los organismos públicos de radiodifusión extranjeros, puede haber diferencias entre las actividades de esos radiodifusores y los métodos de cálculo utilizados para partidas contables individuales. Lo que se quiere decir con esto es que los costes utilizados, y los costes unitarios derivados de aquellos, no pertenecen necesariamente a actividades idénticas y no se han calculado necesariamente según principios contables idénticos. Como consecuencia, los niveles de costes unitarios no pueden compararse sin más. Dado que el objetivo de incluir a los radiodifusores extranjeros es comparar la «evolución» de la productividad más que el nivel de productividad en sí, el Tribunal de Cuentas danés opina que los datos pertenecientes a las emisoras de televisión extranjeras pueden, no obstante, en su forma actual, servir como un indicador razonable de la evolución. El apartado 53 del informe señala también que el Tribunal de Cuentas danés no ha examinado más a fondo las causas de la citada evolución porque, como ya se ha mencionado, la evolución de los costes unitarios declarados depende del contenido de la programación ofrecida por los radiodifusores y porque el análisis presupone, en cualquier caso, que la calidad ha permanecido invariable. Puesto que esto presenta una dificultad inmediata para elaborar comparaciones entre los organismos públicos de radiodifusión en cuestión, los resultados del análisis deben interpretarse con prudencia. A este respecto, el Ministerio de Cultura ha declarado que está de acuerdo con la evolución de los costes unitarios descrita y que la comparación de los costes unitarios de DR, TV2 y los organismos públicos de radiodifusión extranjeros debe interpretarse con prudencia.
(135)
Por las razones expuestas, la Comisión considera que el informe no prueba que los costes de TV2 fueran los costes en los que habría incurrido una empresa media bien gestionada en el desempeño de su misión de servicio público.
(136)
Para terminar, habida cuenta de lo anterior, la Comisión considera que no se cumple el cuarto criterio Altmark y, puesto que estos criterios son acumulativos, la compensación concedida a TV2 no satisface los requisitos fijados por el Tribunal en la sentencia Altmark. De todas formas, como se mostrará más adelante, la Comisión considera que la compensación puede ser considerada compatible con el mercado interior.
(137)
La Comisión tiene también que evaluar si las medidas en cuestión podrían superar la «prueba del inversor en una economía de mercado». Las autoridades danesas y TV2 alegaron que las medidas no constituyen ayuda estatal porque se reúnen las condiciones del inversor en una economía de mercado. En particular, sostenían que estaba perfectamente justificado con arreglo el criterio del inversor en una economía de mercado que TV2 conservara el superávit, de manera que se acumulara capital.
(138)
A este respecto, en primer lugar hay que señalar que la cuestión de si las medidas estaban justificadas con arreglo al criterio del inversor en una economía de mercado no es la misma cuestión que la de saber si dichas medidas pueden considerarse necesarias para desempeñar la misión de servicio público (véase la evaluación de compatibilidad más adelante), puesto que el hecho de que TV2 tuviera necesariamente que poseer determinado nivel de reservas y de capital para desempeñar la misión de servicio público no significa que un inversor privado hubiera puesto dinero en la empresa sin esperar un rédito.
(139)
La Comisión, según reiterada jurisprudencia, debe determinar si, en circunstancias similares, podría esperarse de un inversor privado de dimensiones comparables con las de los organismos gestores del sector público que estuviera dispuesto a hacer aportaciones de capital de la misma magnitud (50). Aunque la conducta de un inversor privado con la que se compara la intervención de un inversor público no tiene que ser necesariamente la conducta de un inversor ordinario que aporte capital con objeto de conseguir un beneficio a relativamente corto plazo, debe ser al menos la conducta de una sociedad holding privada o de un grupo privado de empresas que persigan objetivos de política estructural y estén guiadas por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo.
(140)
Por otra parte, según reiterada jurisprudencia, el criterio del inversor en una economía de mercado debe aplicarse en el momento en que se toma la decisión y no a posteriori (51).
(141)
En el presente asunto, puesto que Dinamarca es el único accionista en TV2, es el primer y el último acreedor a la hora de recuperar la inversión en caso de quiebra de la empresa. Así pues, desde el punto de vista de un inversor, el Estado danés podría buscar una rentabilidad a su inversión, ya exigiendo una remuneración consistente en intereses por los préstamos o una rentabilidad por su participación.
(142)
La Comisión señala que, durante el período en cuestión, Dinamarca renunció a su derecho de intereses por los préstamos y autorizó una moratoria a la amortización. Además, el Estado danés no reclamó el pago de ningún rédito por el capital que se había acumulado en TV2. Por consiguiente, el Estado danés no exigió un rédito normal por su inversión como habría hecho normalmente cualquier acreedor o propietario de una empresa.
(143)
Por otra parte, las autoridades danesas no han aducido argumentos válidos que justifiquen que, desde un punto de vista estratégico, sea razonable reinvertir el superávit en TV2 en lugar de exigir una retribución consistente en intereses o dividendos. Una decisión de ese tipo solo la hubiese podido tomar normalmente un inversor que pensara que la reinversión iba a aumentar el valor de su inversión inicial.
(144)
En el caso que nos ocupa, no se ha establecido que existiera un plan de negocios o una estrategia comercial clara y global que indicara que así era. Tampoco ha habido otros indicios de que TV2 tuviera previsto ampliar sus actividades con el fin de obtener un aumento de valor de ese tipo. Con esto, la Comisión no intenta utilizar argumentos formalistas con el fin de refutar el argumento de las autoridades danesas sobre el criterio del inversor en una economía de mercado sino simplemente intenta evaluar si un inversor en una economía de mercado hubiera decidido reinvertir los fondos en TV2 basándose en la información de que disponía en el momento en que tomó la decisión. No obstante, tomando en cuenta la información disponible en el momento en que se reinvirtieron los fondos en TV2 (52) y haciendo abstracción de cualquier consideración relativa a la misión de servicio público de TV2, que un inversor privado no habría tenido en cuenta, la Comisión considera que no había un plan de negocios ni un proyecto de inversión ni ningún otro elemento por el que un inversor privado racional hubiera pensado que la reinversión fuera a aumentar el valor de su inversión inicial y, a consecuencia del cual, hubiera decidido reinvertir en TV2 en lugar de exigir algún tipo de remuneración.
(145)
Además, las autoridades danesas han utilizado el rédito sobre el volumen de negocios como referencia para mostrar que actuaron como un inversor privado al reinvertir fondos en TV2. Sin embargo, en el presente asunto, hay que hacer hincapié en que el Gobierno danés ya actúa como financiero de TV2, puesto que le aporta fondos importantes para cubrir una parte de sus costes de explotación. El importe de estos fondos tiene un efecto directo sobre los resultados que puede generar TV2. En la práctica, este porcentaje puede aumentarse incrementando simplemente el importe de la financiación estatal. No obstante, puesto que el exceso de financiación generalmente produce también ineficiencia, ocasionando una sangría mayor del erario público, dista mucho de estar probado que una mayor financiación lleve a unos mejores resultados.
(146)
Así pues, las autoridades danesas no pueden aducir que actuaron como un inversor en una economía de mercado. No obstante, la Comisión considera que la compensación puede ser considerada compatible, como se explicará con detalle más adelante. Como ya se ha mencionado, el criterio del inversor en una economía de mercado es otra cuestión que dirimir si estaba justificado que el Estado danés le permitiera a TV2 conservar el superávit de manera que se acumulara el capital necesario para desempeñar su misión de servicio público.
(147)
En conclusión, la Comisión opina que, durante el período investigado, TV2 se benefició de las medidas. En el mercado televisivo, TV2 compite con otras empresas que no recibieron las mismas ventajas. Por consiguiente, las medidas deben considerarse selectivas y falseadoras de la competencia a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
IV.1.3. EFECTO SOBRE LOS INTERCAMBIOS COMERCIALES
(148)
Las medidas estatales solo entran en el ámbito del artículo 107, apartado 1, del TFUE, si afectan a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Tal es siempre el caso, cuando las actividades en cuestión implican intercambios comerciales intracomunitarios.
(149)
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha hecho una interpretación amplia de este concepto. Según reiterada jurisprudencia, cuando una ayuda fortalece la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten con ella en los intercambios intracomunitarios, debe considerarse que estos se ven afectados por la ayuda (53). El hecho de que la empresa en cuestión no exporte, no excluye que los intercambios comerciales se vean afectados. Si un Estado miembro concede ayudas a una empresa, estas pueden dar lugar a que las actividades nacionales se mantengan o aumenten, lo que a su vez disminuye las posibilidades de otras empresas de establecerse en el mercado. Las ayudas hacen así que la empresa que las recibe pueda mantener una cuota de mercado que los competidores de los otros Estados miembros podrían haber conquistado (54).
(150)
En el punto 18 de la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión, citaba la Comisión, refiriéndose a la jurisprudencia del Tribunal, que «cabe considerar en general que la financiación estatal de los organismos públicos de radiodifusión influye en el comercio entre Estados miembros. Esto es especialmente evidente en el caso de la adquisición y venta de los derechos de difusión de programas, que a menudo se produce en el ámbito internacional. También la publicidad, en el caso de los organismos de radiodifusión públicos autorizados a vender espacios publicitarios, tiene un efecto transfronterizo, en particular en las zonas lingüísticas homogéneas que se extienden a uno y otro lado de las fronteras nacionales. Además, la estructura del accionariado de los organismos de radiodifusión comerciales puede extenderse a varios Estados miembros».
(151)
En el presente asunto, la Comisión señala que TV2 interviene en el mercado internacional e intercambia programas de televisión (55). TV2 compite directamente con empresas comerciales de televisión que intervienen en el mercado internacional y tienen un accionariado internacional. Los recursos financieros de los que ha disfrutado TV2 le han dado una ventaja competitiva para la compra de derechos televisivos e inversiones en programas que pueden comercializarse posteriormente. Las medidas de ayuda favorecieron además a TV2 en comparación con sus competidores en la Unión Europea al disminuir las posibilidades de estos de establecerse en Dinamarca.
(152)
La Comisión concluye, por tanto, que las medidas concedidas a TV2 tuvieron un efecto sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
IV.1.4. CONCLUSIÓN
(153)
Puesto que se reúnen todas las condiciones establecidas en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión concluye que las medidas descritas anteriormente a favor de TV2 constituyen ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(154)
Teniendo en cuenta que TV2 empezó a emitir en 1989, todas las medidas que atañen a TV2 fueron tomadas después de la entrada de Dinamarca en la Comunidad Europea. Estas medidas, incluido el canon, constituyen, por consiguiente, ayuda estatal nueva (y no ayuda existente, contemplada en el artículo 108, apartado 1, del TFUE).
IV.2. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA CON EL MERCADO INTERIOR
(155)
La Comisión considera que el artículo 107, apartado 2, y el artículo 107, apartado 3, letras a), b), c) y d), del TFUE, manifiestamente no son aplicables y ni las autoridades danesas ni TV2 han aducido argumentos de que lo fueran.
(156)
Por consiguiente, la Comisión evaluará si puede aplicarse el artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(157)
Según el artículo 106, apartado 2, del TFUE, «las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas las normas de los Tratados, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad».
(158)
Para que una medida pueda beneficiarse de esta excepción, deben reunirse todas las condiciones siguientes:
-
el servicio en cuestión debe ser un servicio de interés económico general («SIEG») y estar definido claramente como tal por el Estado miembro («definición»),
-
la empresa en cuestión debe haber sido encargada explícitamente por el Estado miembro del suministro de dicho servicio («mandato»),
-
la aplicación de las normas de competencia del Tratado debe obstaculizar el cumplimiento de las misiones específicas asignadas a la empresa y la excepción a dichas normas no debe afectar al desarrollo de los intercambios en una medida contraria al interés de la Unión («proporcionalidad»).
(159)
La Comunicación de servicios públicos de radiodifusión de 2001 (56) establece los principios y métodos que la Comisión debe respetar para garantizar que se cumplan estas condiciones.
IV.2.1. DEFINICIÓN
(160)
Según la Ley de radiodifusión (de 1994) (57), TV2 es una institución independiente cuyo objeto es producir y difundir programas de televisión de cobertura regional y nacional mediante su actividad de programación independiente. La oferta de los programas producidos debe buscar principalmente la calidad, universalidad y diversidad. También debe darse prioridad al interés regional en la programación de las emisoras regionales de TV2. La misión de servicio público se especifica con más detalle en los Estatutos de TV2, que estipulan que TV2 debe ofrecer al público danés una programación que incluya noticias, información, entretenimiento, arte y cultura (58).
(161)
La Comisión señala que el Tribunal discutió en su sentencia (59) el servicio público que TV2 está legalmente obligada a prestar.
(162)
En primer lugar, los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación a la hora de definir lo que consideran SIEG. En consecuencia, la definición de estos servicios por parte de un Estado miembro solo puede ser cuestionada por la Comisión en caso de error manifiesto (60).
(163)
Además, como se indica en el punto 33 de la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión, es responsabilidad de los Estados miembros definir la misión de servicio público de los entes públicos de radiodifusión.
(164)
Por lo que respecta, más en particular, al SIEG de radiodifusión, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoció que los Estados miembros podían definir legítimamente un SIEG de radiodifusión que abarcara la difusión de una programación generalista (61).
(165)
Cuando los Estados miembros declararon en el Protocolo de Amsterdam (62) que «el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros está directamente relacionado con las necesidades democráticas, sociales y culturales de cada sociedad y con la necesidad de preservar el pluralismo de los medios de comunicación», estaban haciendo referencia directa a los sistemas de servicio público de radiodifusión que habían introducido y a los organismos encargados de la difusión de una programación televisiva generalista en beneficio de toda la población de dichos Estados.
(166)
En su sentencia, el Tribunal dictaminó que la competencia de los Estados miembros para definir el SIEG de radiodifusión en términos amplios y cualitativos, de forma que abarque la difusión de un amplio abanico de programas, no puede cuestionarse, del mismo modo que tampoco puede cuestionarse la facultad de los Estados miembros de recurrir, para financiar dicho SIEG, a la financiación publicitaria (63).
(167)
La facultad que tiene un Estado miembro de definir el SIEG de radiodifusión en términos amplios, que incluyan la difusión de una programación generalista, no puede cuestionarse por el hecho de que el radiodifusor de servicio público ejerza, además, actividades comerciales, en concreto la venta de espacios publicitarios. Efectivamente, la cuestión de la definición de la misión de servicio público no debe confundirse con la del mecanismo financiero elegido para prestar estos servicios (64).
(168)
Por otra parte, el Tribunal aclaró que la Comisión no tiene que comparar la programación de TV2 con la de las cadenas comerciales. Hacer depender, a través de un análisis comparativo de las programaciones, la definición del SIEG de radiodifusión del perímetro de la programación de las empresas de radiodifusión comerciales, tendría el efecto de privar a los Estados miembros de su competencia para definir el servicio público. La definición dependería, en definitiva, de los operadores comerciales y de sus decisiones de emitir o no determinados programas.
(169)
El Tribunal (65) también confirmó que las obligaciones impuestas a las empresas comerciales de televisión no son comparables a las obligaciones de servicio público impuestas a TV2. Estas últimas obligaciones contemplan la puesta a disposición del conjunto de la población danesa de una programación variada que satisfaga las exigencias de calidad, universalidad y diversidad. Las antedichas obligaciones condicionan el conjunto de las actividades televisivas de TV2, y ello, de un modo más restrictivo que las obligaciones mínimas previstas en la ley danesa para la concesión de un permiso de radiodifusión.
(170)
Por tanto, el Tribunal concluyó (66) que «la definición adoptada por las autoridades danesas es una definición amplia, ya que, al ser de carácter esencialmente cualitativo, deja al radiodifusor establecer libremente su programación. Sin embargo, dicha definición no incurre en la imputación de imprecisión (…). Al contrario, el mandato de TV2 es perfectamente claro y preciso: ofrecer al conjunto de la población danesa una programación televisiva variada que aspire a la calidad, la universalidad y la diversidad.».
(171)
A la vista de cuanto antecede, y dadas las características especiales del sector televisivo, la Comisión estima que, de acuerdo con el artículo 106, apartado 2, del TFUE, es legítima una definición «amplia» que confíe a una empresa de televisión dada la misión de aportar programas universales y variados de acuerdo con su mandato, habida cuenta de la interpretación del Protocolo. Una definición de ese tipo concuerda con el objetivo de garantizar la satisfacción de las necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad y garantizar el pluralismo de los medios de comunicación, incluida la diversidad cultural y lingüística.
(172)
Por consiguiente, basándose en lo anterior, la Comisión considera que la definición de servicio público defendida por TV2 puede aceptarse.
(173)
Cabe añadir que, durante el período en cuestión, TV2 gestionó un sitio internet como parte de su misión de servicio público. En ese sitio internet, se informa a los usuarios sobre los programas televisivos de servicio público de TV2. La Comisión puede aceptar que un sitio internet dedicado exclusivamente a informar a los consumidores sobre los programas televisivos de servicio público de TV2 forme parte de la misión de servicio público de TV2. Por consiguiente, tratar la gestión de este sitio como parte de la misión de servicio público no puede calificarse de error manifiesto. Además, TV2 explotaba también un sitio comercial en internet con juegos, etc. Este servicio comercial en internet debe considerarse una actividad puramente comercial, ya que ofrece productos interactivos que cubren una demanda individual, así como juegos o «chats», los cuales no se diferencian de productos comerciales equivalentes. Esas actividades quedan, por tanto, fuera del ámbito de servicio público de TV2.
IV.2.2. MANDATO
(174)
Para poder acogerse a la excepción del artículo 106, apartado 2, del TFUE, a TV2 debe habérsele encomendado su misión de servicio público mediante un acto jurídico oficial. La Comisión señala que la Ley de radiodifusión (67) encomienda formalmente a TV2 una misión de servicio público de radiodifusión televisiva. La Comisión toma nota asimismo de la sentencia del Tribunal, en la que este dictaminó que «[e]s evidente que a TV2 se le ha encargado una misión de [servicio público]» (68).
(175)
No obstante, dado que la definición de la ley no deja suficientemente claro qué tipos de otros servicios están autorizados como servicios públicos, debe darse un mandato formal antes de cualquier actividad adicional que TV2 desee emprender como servicio público. La Comisión señala que TV2 no ofreció ningún otro servicio fuera de su misión de servicio público de radiodifusión en el período investigado. El sitio de internet con juegos, etc. era, pues, una prestación de servicios comerciales, mientras que la página de internet que únicamente informa a los consumidores sobre los programas televisivos de servicio público de TV2 puede considerarse parte de su misión de servicio público, ya que no se la puede diferenciar de las actividades televisivas. La Comisión concluye, por tanto, que la misión de servicio público de radiodifusión estaba legítimamente encomendada a TV2 durante el período investigado.
(176)
Sin embargo, tal y como se señala en los puntos 41 a 43 de la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión de 2001, no basta con que se le haya confiado oficialmente a la empresa de televisión una misión de servicio público, sino que es también necesario que se desempeñe como se ha establecido en el acto jurídico por el que se confía dicha misión. Puesto que no corresponde a la Comisión juzgar si se han cumplido los posibles requisitos sobre la calidad, sería deseable que hubiera una autoridad interventora apropiada y corresponde a los Estados miembros elegir el modo de garantizar una vigilancia eficaz, a condición de que la autoridad en cuestión sea independiente de la empresa a la que se ha confiado esa misión.
(177)
La Comisión observa a este respecto que el Tribunal de Cuentas danés efectuó en 2000 una investigación especial sobre el contenido y las características de la misión de servicio público de TV2, así como sobre la manera en que se cumplía dicha obligación en la práctica. La investigación no encontró incumplimiento por parte de TV2 de sus obligaciones de servicio público. Además, en 2001 y 2002 había un Consejo de Servicio Público, cuya misión era garantizar que TV2 cumpliera sus obligaciones de servicio público, a pesar de que ese Consejo no publicara nunca ningún informe al respecto durante su breve existencia. La Comisión no ha descubierto tampoco indicios que apunten a que TV2 incumpliera sus obligaciones o a que actuara de manera que las actividades de la empresa no pudieran considerarse ya una prestación de servicio de interés económico general de acuerdo con el artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(178)
En cuento al control financiero de las actividades de servicio público, la Comisión observa que las cuentas de TV2 han sido validadas por el Tribunal de Cuentas danés durante todo el período investigado. Esta revisión incluye tanto la revisión financiera como la revisión administrativa, aunque el Tribunal de Cuentas danés no tenía competencias para evitar una compensación excesiva de los costes del servicio público de TV2.
(179)
La Comisión sí tiene, sin embargo, competencias para evaluar la proporcionalidad de la ayuda estatal. La Comisión observa que la Directiva relativa a la transparencia se aplica en Dinamarca. También ha recibido datos de las autoridades danesas que le permiten evaluar la proporcionalidad de la financiación estatal.
IV.2.3. PROPORCIONALIDAD
(180)
A la vista de la sentencia del Tribunal y de la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión de 2001, la evaluación de la proporcionalidad que la Comisión debe efectuar reviste dos aspectos.
(181)
En primer lugar, la Comisión debe calcular los costes netos de la misión de servicio público encomendada a TV2 y averiguar si se le compensa en exceso por ella con respecto a las necesidades de TV2 para desempeñarla.
(182)
En segundo lugar, la Comisión debe analizar el comportamiento de TV2 en el mercado publicitario. La Comunicación de servicios públicos de radiodifusión de 2001 señala que si una disminución de los ingresos se compensara con la ayuda estatal, un operador de servicio público podría tener interés en provocar una caída de los precios en el mercado de la publicidad a fin de reducir los ingresos de sus competidores. Por ello, la Comisión considera que cuando un organismo público de radiodifusión reduce los precios del mercado publicitario por debajo de lo necesario a fin de recuperar los costes de una actividad aislada, que un operador comercial eficaz, en situación similar, tendría por lo general que recuperar, tal práctica pone de manifiesto un exceso de compensación de las obligaciones de servicio público.
1. Importe de la ayuda estatal y evaluación de la compensación excesiva
(183)
De conformidad con la Directiva relativa a la transparencia (69), los Estados miembros deben garantizar la separación contable entre las actividades de servicio público y las que no lo son. Los costes y los ingresos deben remitirse correctamente a las diferentes actividades sobre la base de principios contables sobre los costes objetivos y claramente definidos.
(184)
La Comisión opina que, en el sector de la televisión, puede ser arduo y, quizás, incluso imposible, garantizar una separación contable de los costes si los ingresos son comunes a las diferentes actividades. En este sector, los Estados miembros pueden considerar que toda la plataforma de programas de las empresas se incluye en la misión de servicio público, al mismo tiempo que admiten su explotación comercial (70).
(185)
En el presente asunto, la Comisión necesita determinar, en primer lugar, el coste del SIEG prestado por TV2.
(186)
Como TV2 efectúa también actividades comerciales, TV2 debe tener una contabilidad separada para cada una de sus distintas actividades. Desde 2001, TV2 ha estado legalmente obligada a llevar una contabilidad separada para sus actividades de servicio público y sus actividades comerciales.
(187)
Al calcular los costes netos, la Comisión debe restar el total del beneficio neto de la explotación comercial de las actividades de servicio público de los costes brutos de las actividades de servicio público. Las autoridades danesas han facilitado cifras de resultados de las actividades comerciales y de servicio público de TV2 de conformidad con los métodos expuestos en el apartado 56 de la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión. Los datos demuestran que la mayor parte de las actividades comerciales de TV2 tenían ingresos comunes con las actividades de servicio público. Por lo tanto, no ha sido posible asignar de manera coherente ningún coste a las actividades comerciales. En esos casos, la Comisión resta los ingresos netos de la explotación comercial para obtener los costes netos de las actividades de servicio público. Las actividades comerciales por internet son las únicas que se pueden separar de las actividades de servicio público. Las pérdidas registradas en las actividades comerciales por internet de TV2 desde que comenzaron en 1997 ascienden a […] (71) millones DKK.
(188)
La Comisión restó entonces los ingresos generados por las actividades de servicio público (ingresos publicitarios y otros ingresos comerciales) de los costes brutos de las actividades de servicio público para obtener los costes netos del servicio público Luego, se resta la financiación en efectivo del Estado de los costes netos del servicio público. Los cálculos se recogen en el cuadro que figura más adelante.
(189)
Hay que señalar que, a pesar de que la Comisión solicitó en repetidas ocasiones el importe exacto de los ingresos publicitarios en 1995 y 1996, ni las autoridades danesas ni TV2 pudieron presentar cifras claras e inequívocas.
(190)
En su respuesta de 26 de junio de 2009, las autoridades danesas declararon que no podían confirmar que los ingresos publicitarios que recibió TV2 del Fondo de TV2 ascendieran a 400,1 millones DKK en 1995 y a 337,7 millones DKK en 1996.
(191)
En su respuesta, TV2 indicó que en 1995 y 1996 i) el Fondo de TV2 recibió ingresos publicitarios de TV2 Reklame (824 millones DKK y 904, 5 millones DKK) y el canon del Estado (330,3 millones DKK y 356,3 millones DKK), y ii) el Fondo de TV2 aportó 730,4 millones DKK y 694 millones DKK a TV2, y 269,6 millones DKK y 275 millones DKK a la TV2 regional. El objetivo de los importes transferidos al Fondo de TV2 era cubrir las necesidades de financiación de TV2 y sus emisoras regionales.
(192)
En sus respuestas de 26 de junio de 2009, 17 de noviembre de 2010 y 30 de noviembre de 2010, las autoridades danesas confirmaron el argumento de TV2 de que, sin otros ingresos comerciales, las emisoras regionales de TV2 de hecho se financiaban íntegramente con el canon y que, por tanto, cualquier cantidad que se aportara anualmente a las emisoras regionales de TV2 solo podía proceder de los ingresos del canon transferidos al Fondo de TV2. Esto supone que el canon transferido a TV2 puede considerarse equivalente al importe máximo del canon que se transfirió al Fondo de TV2 en todos los años en cuestión menos todas las cantidades aportadas a las emisoras regionales de TV2. Las autoridades danesas y TV2 sostienen que esto significa que la gran mayoría de la financiación transferida del Fondo de TV2 a TV2 en 1995 y 1996 consistió en ingresos publicitarios netos. Según las autoridades danesas, este razonamiento implicaría que TV2 recibió 60,7 millones DKK en concepto de canon (netos tras deducir las aportaciones a las regiones) y 669,7 millones DKK en concepto de ingresos publicitarios (netos) en 1995, y 81,3 millones DKK en concepto de canon y 612,7 millones DKK en concepto de ingresos publicitarios en 1996.
(193)
La Comisión no comparte este razonamiento de TV2 y las autoridades danesas sobre el importe de los ingresos publicitarios durante los años 1995-1996. En particular, señala que el Fondo de TV2 no llevó contabilidades separadas de los ingresos publicitarios y el canon y, por lo tanto, todos estos ingresos estaban mezclados. La Comisión lamenta que las autoridades danesas no hayan facilitado cifras claras e inequívocas del importe de los ingresos publicitarios en 1995 y 1996. No obstante, en este caso concreto, considera que no es necesario investigar la cuestión más a fondo ya que no plantea un problema importante puesto que, como ya se ha explicado, la Comisión considera que los ingresos publicitarios durante los años 1995-1996 constituyen fondos estatales que en cualquier caso deben ser deducidos de los costes brutos del servicio público. En el siguiente cuadro, por lo tanto, los ingresos publicitarios transferidos del Fondo de TV2 durante los años 1995 y 1996 figuran en la misma columna que los ingresos en concepto del canon.
(194)
Cabe señalar asimismo que para los años 1997 a 2002 la Comisión ha incluido el canon que se transfirió a las emisoras regionales de TV2 a través de TV2. La Comisión considera que, dado que TV2 recibió estas cantidades y después las transfirió a las regiones, deberían contabilizarse como ingresos y como gastos, lo que en la práctica significa que no afectan al cálculo de la Comisión que figura más adelante.
(195)
En cuanto al capital que se aportó a TV2 para la digitalización, figura en 1997 como ingreso. Las reducciones correspondientes se han incluido como costes en el momento en que se llevó a cabo la inversión. Los costes de digitalización son costes de servicio público. Para evitar incluir los mismos costes dos veces, la reducción de capital correspondiente a la inversión se ha restado de los costes brutos de las actividades de servicio público. A pesar de las críticas de TV2 sobre este punto, la Comisión opina que, de acuerdo con la práctica habitual, al calcular una compensación estatal, los ingresos procedentes del Estado o de fondos públicos deben tenerse en cuenta para el año en que se concedieron y no para el año en el que se utilizaron.
Cuadro 1
Costes del servicio público y medidas compensatorias 1995-2000, de acuerdo con la contabilidad
(en millones DKK)
Año
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Costes brutos del servicio público
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Inversiones en digitalización
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Ingresos publicitarios netos recibidos directamente por TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Otros ingresos
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Costes netos del servicio público
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Canon e ingresos publicitarios recibidos en 1995-1996 del Fondo de TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Aportación por la supresión del Fondo para la Radio
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Aportación por la supresión del Fondo de TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Diferencia entre i) canon e ingresos de los Fondos de TV2 y de la Radio antes indicados y ii) coste neto del servicio público
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Fuente: Cuenta de resultados anual de TV2.
(196)
Como se deduce de este cuadro, la financiación supera a los costes en 628,2 millones DKK (84,4 millones EUR).
(197)
La Comisión observa que TVDanmark considera que también deben tomarse en cuenta, a la hora de evaluar el exceso de compensación, las demás medidas a favor de TV2 como, por ejemplo, la exención del pago de intereses e impuestos y el acceso a una frecuencia de cobertura nacional en condiciones favorables. Esos beneficios se resumen en el siguiente cuadro:
Cuadro 2
Beneficios estimados por la exención del impuesto de sociedades, renuncia a intereses y la frecuencia de emisión
(en millones DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Exención del impuesto de sociedades
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Intereses acumulados del préstamo para la creación
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Garantía estatal para el préstamo de explotación
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Derechos de la frecuencia de emisión (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Total
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
La Comisión conviene en que deben tenerse en cuenta esas medidas en el presente asunto. Pero no deben incluirse en los cálculos del cuadro 1 para determinar el exceso de la compensación. De acuerdo con la posición de la Comisión en el asunto RAI (73), esos beneficios adicionales pueden considerarse compensación por coste que de otro modo habría debido financiarse. Así pues, al evaluar la proporcionalidad de la financiación estatal de los costes de la misión de servicio público, no deben tampoco tenerse en cuenta esos beneficios adicionales, ya que si esos costes se hubieran tenido que sufragar, el resultado habría sido un aumento equivalente de los costes de puesta en marcha de la misión de servicio público encomendada a TV2. En términos de resultados netos, no cambiaría nada. No obstante, debe garantizarse que esos beneficios solo se han destinado a la misión de servicio público y no a actividades comerciales. Este punto se aborda en los considerandos 235 a 237.
(199)
Las autoridades danesas y TV2 adujeron diversos argumentos para justificar la financiación excesiva calculada en el considerando 196. En particular, habida cuenta de la sentencia del Tribunal, la Comisión debe evaluar si la financiación excesiva era verdaderamente necesaria para que TV2 desempeñara su misión de servicio público.
(200)
A este respecto, en primer lugar cabe señalar que el Protocolo de Amsterdam (74) hacía hincapié en las particularidades del sector de la radiodifusión frente a otros SIEG, porque «el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros está directamente relacionado con las necesidades democráticas, sociales y culturales de cada sociedad y con la necesidad de preservar el pluralismo de los medios de comunicación». Estas características especiales debe tenerlas en cuenta la Comisión al evaluar la compatibilidad en la presente Decisión.
(201)
Además, en decisiones anteriores la Comisión ha aceptado que cierta cantidad de capital base estuviera justificada para garantizar la prestación de servicio público por parte de los radiodifusores. Por ejemplo, en el asunto de la radiodifusión austríaca (75), la Comisión declaró que, según el artículo 86, apartado 2, CE, interpretado por el Protocolo de Amsterdam, los Estados miembros pueden en principio aportar a los radiodifusores de servicio público tanta financiación pública como sea necesaria para salvaguardar la prestación de servicio público. Esto se refiere no solo a los gastos corrientes de la prestación del SIEG sino también al capital propio.
(202)
Como dictaminó el Tribunal en su sentencia (76), «la Comisión no puede basarse en una supuesta insuficiencia de control para ordenar la recuperación de la totalidad de los importes considerados por el Reino de Dinamarca como una reserva necesaria para el servicio público, ya que, habida cuenta de los elementos de información de que disponía la Comisión, hubiera sido perfectamente posible llevar a cabo un examen riguroso del conjunto de las condiciones jurídicas y económicas que rodearon la constitución de esa reserva durante el período investigado, y que a falta del antedicho examen no era posible pronunciarse válidamente acerca de si la referida reserva era, en su totalidad o incluso únicamente en parte, efectivamente necesaria para el servicio público.».
(203)
El Tribunal añadió (77) que exigencias meramente formales, como la obligación de una reserva específica o transparente, no pueden justificar una orden de recuperación y el hecho de que TV2 no recurriera en la práctica a sus reservas no permitía concluir que estas deban considerarse desproporcionadas con respecto a sus necesidades de servicio público (78).
(204)
Por consiguiente, la Comisión tiene que evaluar todos los factores que han tenido en cuenta las autoridades danesas al fijar la compensación concedida a TV2 para los años 1995-2002 y decidir constituir reservas. Por lo que se refiere a esta cuestión, la Comisión se remite a su evaluación anterior del procedimiento utilizada para fijar el canon, en el considerando 105.
(205)
En cuanto a las consideraciones que indujeron a las autoridades danesas a constituir una reserva para el desempeño de la misión de servicio público de TV2, deben considerarse los siguientes factores citados por dichas autoridades.
(206)
Cuando se creó TV2 en 1988, no se aportó capital. Sus operaciones se financiaban exclusivamente con un préstamo para la creación de la empresa de 510,8 millones DKK, que permitió a TV2 comprar su equipo de producción, edificios, etc. Por tanto, la capitalización de TV2 era muy débil ya que consistía en préstamos inusualmente elevados y capital inusualmente bajo. Como consecuencia, TV2 se enfrentó muy pronto a problemas financieros.
(207)
El Tribunal de Cuentas danés, institución independiente dentro del Parlamento danés, tiene por misión realizar auditorías tanto contables como administrativas. En 1995, dicho Tribunal de Cuentas concluyó que una gran parte de los problemas financieros de TV2 podían achacarse a que la emisora había sido creada sin una aportación de capital (79). La principal recomendación del Tribunal de Cuentas danés era que el Estado aportara aproximadamente 530 millones DKK de capital a TV2 mediante una conversión del préstamo para la creación de la empresa. Esto daría a TV2 un capital de unos 350 millones DKK y un coeficiente de solvencia de aproximadamente el 50 %. El coeficiente de solvencia recomendado de aproximadamente el 50 % era equivalente al de empresas de propiedad privada como TV2 Norge (Noruega) y TV4 (Suecia).
(208)
A raíz de dicho informe, los auditores del Estado -miembros del Parlamento danés a los que se confía la responsabilidad de examinar críticamente la contabilidad de empresas de propiedad estatal, entre otras cosas- consultaron al ministro de Hacienda sobre la oportunidad de capitalizar TV2. En agosto de 1995, en respuesta a la propuesta del Tribunal de Cuentas danés de que se aportase capital a TV2, el Ministerio de Hacienda declaró que «tanto cuando se crean nuevas empresas como cuando se convierten empresas estatales existentes, las empresas deben contar con el capital de base necesario. Pero al mismo tiempo el Estado no debe aportar demasiado capital, en primer lugar, porque esto significaría un gasto innecesario para el Estado y en segundo lugar porque daría a la empresa una ventaja competitiva injusta. La empresa no debe tener ni un déficit ni un superávit de capital». Basándose en lo anterior, el Estado danés consideró que debía capitalizarse TV2. No obstante, se decidió que el Estado no aportaría todo el capital de una vez. En lugar de eso, TV2 constituiría por sí misma el capital necesario mediante un superávit corriente.
(209)
En 1997, se incluyó el requisito de base de capital en los Estatutos de TV2. Desde entonces, los Estatutos de TV2 han precisado claramente que, a partir de 2001, el capital disponible de TV2 debe ascender como mínimo a 200 millones DKK y que debe ser utilizado para compensar las pérdidas de explotación de la empresa (80). El Decreto de 18 de agosto de 1997 disponía que para financiar cualquier posible pérdida de explotación, el capital disponible -es decir, el capital menos las reservas y otros fondos inmovilizados- para actividades de cobertura nacional ascendiera como mínimo a 200 millones DKK a finales de 2000. El capital disponible debía constituirse de manera que ascendiera a 50 millones DKK como mínimo a finales de 1998 y a 100 millones DKK como mínimo a finales de 1999. Desde 2001, el capital disponible en cualquier momento dado debía ser como mínimo de 200 millones DKK, basándose en las cuentas más recientes. En el caso de que se previera que el capital iba a descender por debajo de estas cifras, debía comunicarse al ministro de Cultura. En casos especiales, el ministro de Cultura, previa consulta al Tribunal de Cuentas danés, puede aprobar una cantidad de capital inferior, a la que puede imponer condiciones específicas.
(210)
El Decreto Ministerial de 1997 por el que se fijaba el capital disponible mínimo fue publicado en el Boletín Oficial del Estado de Dinamarca (Lovtidende). Además, a partir de 1998, la constitución de capital con arreglo a los requisitos de los Estatutos se mencionaba expresamente en la contabilidad anual publicada de TV2.
(211)
Según las autoridades danesas, la inobservancia del requisito de capital mínimo de 200 millones DKK con arreglo a sus Estatutos probablemente pondría a TV2 bajo administración estatal.
(212)
La Comisión considera que la cuestión clave es determinar si, y hasta qué punto, la base de capital obtenida mediante compensación era de verdad necesaria para el desempeño de la misión de servicio público de TV2.
(213)
Habida cuenta de la descripción del procedimiento y los de motivos que llevaron a la constitución de las reservas de TV2 consistentes en una base de capital, y vista la sentencia del Tribunal, la Comisión considera que la constitución de una reserva era verdaderamente necesaria para que TV2 desempeñara su misión de servicio público.
(214)
No obstante, la Comisión se pregunta si el importe total de las reservas estaba realmente justificado y era necesario, es decir, si el importe total de la base de capital constituido para finales de 2002 era necesario para el desempeño de la misión de servicio público de TV2.
(215)
En opinión de la Comisión, la cuantía de la base de capital que podría considerarse proporcionada y necesaria para garantizar la prestación del servicio público depende de la situación y del marco jurídico de cada caso concreto.
(216)
Las cifras de que dispone la Comisión sobre la base de capital de TV2 figuran en el cuadro siguiente:
(en millones DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Capital reservado (digitalización)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Capital disponible
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Capital total
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Pasivo total
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Coeficiente de solvencia (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
El 31 de diciembre de 2002, TV2 había constituido un capital de 550,5 millones DKK, incluidos 72 millones DKK de capital asignado específicamente (digitalización), que corresponde a un coeficiente de solvencia del 34 %. El importe de capital disponible a finales de 2002 era de 478,5 millones DKK.
(218)
En primer lugar, la Comisión señala que parte del capital no era capital disponible. Efectivamente, según las cuentas anuales de TV2 para 1997 (82), el Comité de Medios de Comunicación había decidido que TV2 digitalizara su equipo de producción antes de finales de 2000. Un importe de 300 millones DKK estaba reservado para la digitalización de TV2 y las emisoras regionales. En 1997, se aportaron 167 millones DKK a TV2 destinadas a ese fin. La Comisión considera, por tanto, que este importe era necesario para las necesidades de servicio público de TV2. El hecho de que los fondos que no se habían invertido en la digitalización antes del 1 de enero de 2003 (un saldo de 72 millones DKK) acabaran por liberarse no cambia esta conclusión ya que, durante el período investigado, estas cantidades estaban claramente consignadas en la contabilidad de TV2 como capital reservado que solo podía utilizarse para la digitalización y, como dictaminó el Tribunal en su sentencia, el hecho de que TV2 no recurriera en la práctica a sus reservas no permitía concluir que estas debieran considerarse desproporcionadas con respecto a sus necesidades de servicio público (83).
(219)
Cabe también señalar que a 31 de diciembre de 1994 (al comienzo del período cubierto por la presente Decisión) el capital de TV2 era negativo (casi menos 156 millones DKK) y que en 1995 y 1996, TV2 tenía un coeficiente de solvencia negativo y un capital negativo, lo que explica por qué el capital total a finales de 2002 era inferior a la compensación recibida. El capital disponible de TV2 no superó el umbral mínimo exigido de 200 millones DKK hasta finales de 2000.
(220)
Para demostrar que el nivel de capital en TV2 estaba justificado, las autoridades danesas presentaron un dictamen elaborado por PricewaterhouseCoopers de 18 de noviembre de 2002. Según el dictamen, el coeficiente de solvencia de TV2 a finales del período investigado era inferior al de otros radiodifusores escandinavos comparables a TV2 en cuanto a tamaño, actividades, estructura y mercados en los que operaban. Por ejemplo, el coeficiente de solvencia de TV2 era inferior al de TV2 Norge (36 %) y considerablemente inferior al de TV4 (Suecia), cuyo coeficiente de solvencia era del 65 %, casi el doble que el de TV2. Según el dictamen, el coeficiente de solvencia de TV2 era inferior al de sus homólogos y, por tanto, no podía considerarse excesivo. El dictamen señalaba también que no había motivos para creer que la estructura de capital de esos radiodifusores comparables no estuviera optimizada. PricewaterhouseCoopers indicaba asimismo que un coeficiente de solvencia inferior a largo plazo al 30 % sería inhabitual y haría a la compañía vulnerable a las fluctuaciones de los ingresos.
(221)
La comparación con otros operadores debía interpretarse con prudencia puesto que estos no desempeñan la misma misión de servicio público que TV2, no están financiados de la misma manera y no tienen el mismo estatuto jurídico. No obstante, el dictamen da algunas indicaciones y puede ser tenido en cuenta junto con otros elementos.
(222)
A este respecto, la Comisión señala que las autoridades danesas presentaron información que muestra que, durante la última parte del período investigado, tenían previsto convertir a TV2 en sociedad anónima y privatizarla. Como parte del proceso de conversión, se analizó también cómo podía ir suprimiéndose la financiación mediante el canon, ya que las autoridades danesas pretendían suprimir este tipo de financiación una vez privatizada TV2.
(223)
Para ello, en junio de 2002 el Gobierno danés celebró un acuerdo con una mayoría parlamentaria sobre una liberalización profunda de la política danesa de medios de comunicación. En virtud de dicho acuerdo, TV2 se convertiría con el fin de privatizarla cuanto antes. Se hizo un análisis de la base financiera para convertir TV2 en sociedad anónima. En el verano de 2002, el ministro de Cultura creó un grupo de pilotaje con representantes del Ministerio de Cultura, el Ministerio de Hacienda y el Fiscal General del Estado (Kammeradvokat) con el fin de aclarar la base económica para la privatización de TV2 y convertirla en sociedad anónima. Para ayudarles en su trabajo, el grupo de pilotaje contrató a una firma de auditoría y a un asesor financiero, para que calcularan, entre otras cosas, el nivel de capital que necesitaba TV2. La firma de auditoría concluyó que el capital de TV2 debía fijarse en 640 millones DKK.
(224)
El Comité de Finanzas del Parlamento danés aprobó la conversión de TV2 en sociedad anónima y la constitución de su capital. La conversión de TV2 en sociedad anónima tuvo lugar con efecto retroactivo a 1 de enero de 2003. A raíz del cambio de estatuto jurídico de TV2 y de su conversión en sociedad anónima, se suprimieron una serie de medidas a su favor, como los préstamos para la creación y explotación sin intereses ni amortización y la exención fiscal. En 2005, se aplazó la privatización pero TV2 ya no recibía el canon desde 2004.
(225)
Habida cuenta de lo anterior, la Comisión considera que uno de los factores que deben tenerse en cuenta al evaluar la compatibilidad de las reservas es el hecho de que, durante la última parte del período investigado, las autoridades danesas ya tenían previsto cambiar el estatuto jurídico de TV2, lo que implica la necesidad de una base de capital.
(226)
En sus decisiones, la Comisión acostumbra en principio a valorar favorablemente los regímenes para convertir en sociedad anónima entidades estatales que compiten con empresas comerciales, puesto que con ello pueden reducir el falseamiento de la competencia al sustituir ventajas estatales ilimitadas por un importe limitado de capital y al hacer una distinción clara entre el papel del Estado como poder público y su papel como empresario que busca un rédito por su inversión.
(227)
Además, entre los demás factores que deben tenerse en cuenta, la Comisión considera que el nivel de las reservas de TV2 debe revisarse en función de las fluctuaciones de los ingresos procedentes del mercado publicitario.
(228)
TV2 era de hecho vulnerable a estas fluctuaciones, que son un aspecto inevitable del mercado publicitario. Por ejemplo, en un año (1998-1999) TV2 sufrió un descenso de sus ingresos publicitarios de 104 millones DKK aproximadamente. Según las autoridades danesas, la única manera de que TV2 pudiera hacer frente a un descenso de esta magnitud era contar con un importe de capital disponible muy considerable, puesto que el canon se fijaba con antelación para varios años. Aun cuando TV2 dependía menos de los ingresos publicitarios que TV2 Norge y TV4, que no reciben un canon, la financiación mediante los ingresos publicitarios constituía, no obstante, una fuente importante de financiación para las operaciones de TV2 durante el período en cuestión.
(229)
A este respecto, la Comisión toma nota de que el Tribunal dejó claro en su sentencia (84) que «[e]l hecho de que TV2 no haya recurrido a sus reservas en 1999 no permite concluir que estas deberían considerarse desproporcionadas con respecto a sus necesidades de servicio público. En efecto, obedece a la misma naturaleza de una reserva constituida para hacer frente a un riesgo el que no tenga que ser forzosamente utilizada.».
(230)
La Comisión conviene con las autoridades danesas en que al evaluar las necesidades de TV2 debe también tenerse en cuenta el hecho de que TV2 experimenta fluctuaciones importantes de liquidez tanto a lo largo de un mismo año como de un año a otro, puesto que los acontecimientos deportivos como los Juegos Olímpicos solo se producen a intervalos de varios años y los derechos de difusión de programas habitualmente se ofrecen con contratos plurianuales. Por ejemplo, del informe anual para 1995 (85) se deduce que el superávit para 1995 se trasladó a 1996 para cubrir el déficit previsto para ese año, en el que los gastos eran particularmente elevados con motivo de los Juegos Olímpicos y los Campeonatos Europeos de Fútbol.
(231)
Además, cabe también destacar que durante el período investigado, TV2 estaba excluida de la financiación crediticia ordinaria. Los préstamos a la inversión estaban autorizados hasta un 4 % de los ingresos, según la contabilidad más reciente. Pero TV2 tenía prohibido contraer otros tipos de préstamos, garantías u obligaciones por arrendamientos financieros que no fueran los préstamos de explotación generales. Las limitadas oportunidades de TV2 para financiarse mediante créditos significaban que, en principio, sus necesidades de liquidez debían ser cubiertas mediante liquidez procedente de sus operaciones.
(232)
Por último, el nivel de capital se muestra en las cuentas publicadas. Durante el período en cuestión, el Tribunal de Cuentas danés controló las cuentas de TV2. Este control era tanto administrativo como financiero, aunque el Tribunal de Cuentas danés no tenía competencias para evitar una compensación excesiva de los costes del servicio público de TV2. Como dictaminó el Tribunal en su sentencia (86), el hecho de que este órgano de supervisión no tuviera competencias para evitar una compensación excesiva no permite concluir que no hubiese un control por parte de las autoridades danesas. Antes bien, las autoridades danesas indicaron que, si el Tribunal de Cuentas danés hubiera concluido que la base de capital era excesiva, el resultado podría haber sido, por ejemplo, que el canon que debía pagarse a TV2 se redujera en el siguiente acuerdo sobre medios de comunicación.
(233)
Habida cuenta de las consideraciones anteriores en su conjunto, la Comisión estima, por lo que se refiere a la primera parte de la evaluación de la proporcionalidad, que en el presente asunto, visto el Protocolo de Amsterdam y la sentencia del Tribunal, el importe de capital acumulado a finales de 2002 (es decir, 550 millones DKK) era necesario para que TV2 desempeñara su misión de servicio público. La cantidad de 628 millones DKK recibida al efecto satisfacía los criterios de proporcionalidad y necesidad con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(234)
Aunque la presente Decisión no evalúa otras posibles ayudas estatales concedidas a TV2 en 2003 y 2004 que las medidas de recapitalización, la Comisión señala también que las autoridades danesas presentaron información que documentaba el hecho de que, en 2004, el capital de TV2 ascendía a 640 millones DKK. Se invirtió una cantidad de 96 millones DKK en actividades comerciales y no puede determinarse si se financió mediante capital o financiación exterior. Suponiendo que se utilizara únicamente capital, esto implicaría que TV2 disponía de 544 millones DKK de capital para desempeñar sus actividades de servicio público de radiodifusión.
(235)
Por lo que se refiere a lo expuesto en el considerando 198, cabe señalar que TV2 también ejerce una serie de actividades comerciales. Son más bien marginales, comparadas con las actividades generales de TV2. El coste de estas actividades comerciales se han asignado con arreglo al método expuesto en la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión de 2001 (87), según el cual, contrariamente al planteamiento generalmente empleado en otros servicios públicos, los costes enteramente atribuibles a actividades de servicio público y que al mismo tiempo beneficien también a actividades comerciales no tienen por qué repartirse entre ambas actividades, sino que pueden asignarse íntegramente a esas actividades de servicio público. La Comunicación de servicios públicos de radiodifusión de 2001 consideró que un desglose estricto de dichos costes entre las dos actividades podría resultar arbitrario y carecer de sentido. En cuanto al beneficio que le supone a TV2 el acceso a la frecuencia de emisión, la Comisión observa que está indisolublemente unida a la misión de servicio público. La Comisión considera también que, de acuerdo con la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión, los costes de financiación (ventajas de intereses) pueden atribuirse en su totalidad a las actividades de servicio público.
(236)
Para neutralizar el efecto de la exención fiscal de que disfrutan las actividades de servicio público, el 30 % de los beneficios obtenidos de las actividades comerciales se transfiere a las actividades de servicio público. Solo se ha hecho así desde 2001. Por lo tanto, la Comisión reconoce que puede haberse distorsionado el mercado televisivo, en la medida en que TV2 no tenía necesidad de tener en cuenta el tipo del impuesto de sociedades al establecer sus precios comerciales. Sin embargo, no debe suponerse que este beneficio vaya a seguir existiendo, ya que la parte transferida equivale al tipo impositivo real como consecuencia de este mecanismo de «neutralización». En cuanto al pasado, no plantea un problema para establecer el importe de la compensación excesiva, puesto que los ingresos totales procedentes de actividades comerciales se destinó a reducir los costes netos de las actividades de servicio público.
(237)
TV2 ha realizado actividades comerciales por internet deficitarias. Como estas actividades no pertenecen a la misión de servicio público, no hay ninguna posibilidad de financiación estatal. Como, además, no se ha ejercido independientemente ninguna otra actividad, no hay ningún superávit de las actividades comerciales que pueda cubrir las pérdidas de las actividades por internet.
2. Evaluación del comportamiento de TV2 en el mercado publicitario
(238)
El apartado 58 de la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión establece que «un operador de servicio público, en la medida en que su lucro cesante se compense por la ayuda estatal, podría (…) tener interés en provocar una caída de los precios en el mercado de la publicidad a fin de reducir los ingresos de sus competidores. Cuando un organismo público de radiodifusión reduce los precios del mercado publicitario por debajo de lo necesario a fin de recuperar los costes de una actividad aislada, que un operador comercial eficaz, en situación similar, tendría por lo general que recuperar, tal práctica pone de manifiesto una sobrecompensación de las obligaciones de servicio público».
(239)
TVDanmark remitió información que demuestra que no podía cubrir los costes independientes de sus actividades televisivas con los precios que TV2 practica. TvDanmark comparaba sus costes con los precios publicitarios que TV2 cobraba a TRP 21-50.
(240)
Para que esta comparación pueda considerarse válida, la Comisión debe establecer, en primer lugar, si TVDanmark se encontraba en una situación equivalente a la de TV2 y si TVDanmark es un operador efectivo.
(241)
En primer lugar, la Comisión debe juzgar si TVDanmark se encuentra en una situación equivalente a la de TV2. La Comisión señala lo siguiente. Durante el período investigado, el índice de audiencia de TV era de aproximadamente el 35 % mientras que la cifra correspondiente para TVDanmark era de aproximadamente el 15 %. Sus cuotas en el mercado publicitario diferían también significativamente. La cuota de mercado de TV2 era del orden del 60 %, mientras que la de TVDanmark era del orden del 8 %. El volumen de negocios publicitario de TV2 quintuplica aproximadamente el de TVDanmark. Además, TV2 es la única emisora que llega al 100 % de la población, ya que la cobertura de TVDanmark2 es del 77 % y la TVDanmark1 menor aún. Habida cuenta de cuanto antecede, la Comisión considera que no se puede comparar directamente TVDanmark con TV2.
(242)
En segundo lugar, la Comisión debe juzgar si TVDanmark es un operador efectivo en el mercado. Para decidir si un operador es eficaz, se pueden analizar algunos índices utilizados habitualmente y comparar los resultados del operador con los resultados medios en el Estado miembro correspondiente. En este análisis, deben tenerse en cuenta la diferencia de tamaño de las empresas y sus estructuras de costes específicos. No obstante, como ya sea indicado, no se puede considerar que los operadores en el mercado danés estén en una situación comparable que permita una comparación directa de sus coeficientes de resultados. Por ello, la Comisión estima que, en el presente asunto, no procede efectuar un análisis de esos coeficientes en el mercado danés.
(243)
En su lugar, la Comisión ha analizado datos referentes a los resultados financieros de TVDanmark y SBS Broadcasting. Con ese análisis la Comisión no puede determinar con seguridad si las pérdidas sufridas se deben a que TVDanmark tuviera unos costes iniciales de puesta en marcha muy elevados, que la empresa no ha recuperado todavía, o a que TVDanmark, de hecho, no funcione de manera eficaz. A pesar de solicitarlo repetidamente, la Comisión no pudo conseguir datos sobre los resultados financieros del tercer operador, TV3, que permitan la comparación con el tercer operador en el mercado. Por lo tanto, la Comisión no puede concluir con certeza si las pérdidas de TVDanmark son el resultado de la política de precios de TV2 o si se deben a otros factores sobre los que la propia TVDanmark tenía algún control.
(244)
Como no se puede determinar con seguridad si TVDanmark es un operador efectivo y puesto que no es posible comparar directamente ambas empresas, la Comisión opina que cualquier evaluación de este tipo no es concluyente en el presente asunto.
(245)
Por consiguiente, la Comisión decidió efectuar un análisis más pormenorizado de la política de precios de TV2 y de los datos existentes sobre el mercado publicitario para determinar si TV2 actuó, durante el período de referencia, con el objetivo de aumentar al máximo sus ingresos publicitarios.
(246)
En primer lugar, la Comisión comparó los precios de ambas empresas y analizó la política de precios de TV2. El análisis se centró en los años 1998-2002, período en el que el demandante alegaba que TV2 comenzó a aplicar precios «dumping» en el mercado publicitario. Seguidamente, analizó los costes publicitarios daneses en el contexto de la UE y, especialmente, en comparación con los demás países escandinavos. Por último, se compararon los precios al contado de todos los países escandinavos y de todos los medios de comunicación.
(247)
La Comisión señala que el comportamiento de TV2 en el mercado publicitario fue investigado por las autoridades de competencia danesas. El 21 de diciembre de 2005, el organismo de competencia danés dictaminó que TV2 había infringido el artículo 102 del TFUE y la legislación nacional correspondiente al aplicar descuentos de fidelidad en el mercado publicitario. Esta decisión fue anulada por el Tribunal de Apelación de la Competencia el 1 de noviembre de 2006 pero posteriormente fue confirmada en casación por la Audiencia de Dinamarca Oriental el 22 de junio de 2009. La sentencia fue recurrida ante el Tribunal Supremo de Dinamarca, que confirmó la sentencia de la Audiencia el 18 de marzo de 2011. El organismo de la competencia, en un fallo de 29 de noviembre de 2000, concluyó que los descuentos de TV2 para el año 2000 constituían un abuso de posición dominante. A este respecto, la Comisión señala que la investigación de las autoridades danesas de competencia abarcaba los años 2000-2005, es decir, solo los últimos años del período cubierto por la presente Decisión. Constata especialmente que un descuento de fidelidad no necesariamente implica la existencia de subvenciones cruzadas con arreglo a la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión de 2001 («Cuando un organismo público de radiodifusión reduce los precios del mercado publicitario por debajo de lo necesario a fin de recuperar los costes de una actividad aislada, que un operador comercial eficaz, en situación similar, tendría por lo general que recuperar, tal práctica pone de manifiesto una sobrecompensación de las obligaciones de servicio público»). De hecho, como se explica más adelante, TV2, por término medio, cobró unos precios significativamente más altos que sus competidores. Por otra parte, los descuentos de fidelidad implican que los clientes dedicaron a TV2 un porcentaje de su presupuesto anual en publicidad superior al que le habrían dedicado en otras circunstancias. La alegación implica, por consiguiente, que TV2 aumentó sus ingresos publicitarios mediante un régimen de descuentos que en realidad habría reducido la necesidad de financiarse mediante el canon. Sea como fuere, las decisiones de las autoridades danesas de competencia no son vinculantes para la Comisión.
(248)
Los índices de audiencia y su composición, el contenido de los programas, las normas sobre el tiempo publicitario y las disposiciones financieras de los canales son todos ellos factores que influyen en la naturaleza de la competencia en el mercado publicitario. Por ello, los precios varían de un radiodifusor a otro. Las emisoras ofrecen también una gama variada de «productos» con diferentes precios (88).
(249)
Los precios que cobran las emisoras incluyen descuentos considerables. Por lo tanto, no procede comparar los precios oficiales de los anuncios televisivos. La mayor parte de la publicidad televisiva (aproximadamente el 90 % de los anuncios de cobertura nacional) se contrata mediante acuerdos anuales, en los que se basan las emisoras de televisión para ofrecer descuentos anuales Además, hay toda una serie de descuentos (para nuevos anunciantes, en períodos publicitarios menos atractivos, descuentos por un mayor volumen, etc.). Las llamadas agencias publicitarias negocian y median en esos acuerdos.
(250)
Para poder comparar las diferentes emisoras, hay que calcular la media de los diferentes precios utilizados. En el siguiente cuadro se recogen los precios medios del grupo destinatario TRP 21-50. Los precios medios se han obtenido dividiendo el volumen de negocios de los anuncios publicitarios con cobertura nacional de las emisoras pertinentes entre el número de TRP 21-50 ofrecidos (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TV Danmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Diferencia
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP de TVDanmark en % de CPP de TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
CPP medio de TV2 para TRP 21-50 ponderado con la cobertura (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP de TVDanmark en % de CPP ponderado de TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
De las cifras anteriores se deduce que el precio TRP 21-50 de TVDanmark era aproximadamente un 30-40 % inferior al de TV2. Como se determinó en la Decisión de la Comisión sobre las ayudas estatales a France 2 y France 3, hay una relación positiva entre el número medio de contactos y el precio neto medio por contacto en el mercado publicitario televisivo (91). Así pues, las diferencias de precios entre los radiodifusores no pueden explicarse por su capacidad de generar audiencia. En este tipo de situaciones, procede averiguar si la diferencia de precios existente refleja las condiciones del mercado.
(252)
Al contrario de lo que ocurría en el caso francés, en este solo se pueden analizar las observaciones de dos de las empresas en cuestión. La inclinación de la línea de regresión lineal debe, por lo tanto, calcularse con base en los precios de esas dos empresas y tendrá escasa relevancia estadística. Así pues, no se podrán sacar conclusiones sobre si la inclinación de las líneas es «acertada» o no
(253)
Para averiguar si es acertado considerar que la diferencia real de precios entre ambas empresas refleja las condiciones del mercado, se ha aplicado un factor de ponderación con el fin de neutralizar la posición de superioridad de TV2 en el mercado. El factor de ponderación se ha derivado de los cálculos de las agencias publicitarias y refleja la diferencia de cobertura que se puede conseguir en el grupo destinatario adquiriendo 100 TRP 21-50 de TVDanmark y de TV2. TVDanmark tiene, por término medio, una cobertura ligeramente inferior al 70 % de la de TV2 (si se contratan 100 TRP 21-50). Cuando se aplica este factor, los precios son más convergentes aunque el precio de TV2 sigue siendo ligeramente superior al de TVDanmark. Por consiguiente, parece ser que la diferencia de precio refleja las condiciones del mercado. Pero esta conclusión debe adoptarse con cautela, ya que no hay que olvidar que ese factor de ponderación no tiene en cuenta todas las diferencias entre las emisoras.
(254)
La Comisión observa también que el demandante sostiene que la competencia real en el mercado publicitario televisivo no se refleja en los precios oficiales ni en los precios medios de GRP o TRP anteriormente indicados. En su lugar y según TVDanmark, las emisoras compiten en los denominados precios marginales. Se alega que estos precios marginales son la causa de la posición dominante de TV2 en el mercado. Para que los anunciantes puedan alcanzar el objetivo de su campaña, deben adquirir obligatoriamente un porcentaje determinado de «ratingpont» de TV2. En estas unidades, denominadas inframarginales, no hay ninguna competencia, y TV2 consiguió así un sobrebeneficio. Por lo tanto, las demás empresas compiten en los «ratingpoint» restantes y en los precios marginales. TVDanmark aduce que estos precios han sido aún más bajos que los precios medios que figuran en el cuadro anterior.
(255)
Dejando de lado la cuestión de si esta afirmación es cierta, la Comisión considera que sería posible un comportamiento de ese tipo por la posición fuerte que tiene TV2 en el mercado. En el asunto que nos ocupa caso, se trata, no obstante, de decidir si TV2, con su comportamiento en el mercado publicitario, intentó conseguir un máximo de ingresos. En lo que a esto se refiere, no se puede descartar que TV2 haya mantenido sus precios bajos para conservar una cuota de mercado elevada, pero eso no significa que no intentara obtener el máximo de ingresos
(256)
Lo que antecede muestra que los precios de TV2 fueron más elevados que los de TVDanmark durante el período investigado. Pero es también evidente que, a pesar de que los precios oficiales hayan aumentado, el nivel de precios real durante ese período fue descendiendo. TV2 aumentó sus descuentos sustancialmente.
(257)
No obstante, del análisis de precios no se puede deducir que su evolución contribuyera a reducir los ingresos publicitarios totales y aumentar, así, la necesidad de la financiación estatal Para zanjar este punto, la Comisión ha analizado la política de precios de TV2 y sus efectos en los ingresos publicitarios generales que TV2 ha registrado.
(258)
Como se explica en los siguientes considerandos, durante el período investigado TV2 ha llevado a cabo una serie de aumentos y disminuciones de los precios (concediendo mayores descuentos). El cuadro siguiente ofrece un panorama de la evolución de los ingresos publicitarios generales de TV2 durante el período 1998-2002, que es el período durante el cual el demandante sostiene que TV2 disminuyó los precios en el mercado danés:
1998
1999
2000
2001
2002
Ingresos publicitarios nacionales
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
En 1997, TV2 tomó la decisión estratégica de no mejorar la explotación de su capacidad, sino aumentar los precios en 1998. Los precios volvieron a aumentar en 1999. Las autoridades danesas sostienen que la competencia era tan feroz en 1999 que TV2 tenía problemas debido al aumento en los precios y, por eso, los ingresos publicitarios de TV2 disminuyeron aproximadamente un 10 % en relación con el año anterior.
(260)
TV2 suponía que, en 2000, iba a aumentar mucho la competencia y, por ello, no elevó sus precios. Sin embargo, los precios reales disminuyeron debido al nuevo sistema de descuentos puesto en práctica por TV2. Así, TV2 aumentó el aprovechamiento de su capacidad en un 33 % en relación con el año anterior. Pero esta tarificación dio lugar a un aumento de los ingresos por publicidad de cobertura nacional de TV2 del 8,4 %. En 2001, TV2 aumentó de nuevo sus precios. A pesar de esos aumentos de precios, los ingresos publicitarios y el aprovechamiento de la capacidad de TV2 descendieron hasta el nivel de 1999. En 2002, TV2 disminuyó de nuevo los precios y registró un ligero descenso del volumen de negocios total. Aunque en el mercado publicitario general, el descenso del volumen de negocios fue todavía mayor.
(261)
De lo anterior se puede concluir que al recurrirse a descuentos generales se originó un descenso del nivel real de precios. TV2 ha podido compensar el descenso de los precios mejorando su capacidad. Como los competidores no disponen de una reserva de capacidad, no han tenido esa posibilidad. Para poder competir en el mercado, se vieron obligados a seguir la política de TV2. Durante los años en que TV2 aumentó sus precios, TV2 registró un descenso de los ingresos publicitarios. Cuando TV2 disminuyó los precios, aumentó, en cambio, su volumen de negocios general Por lo tanto, la Comisión llega a la conclusión de que la disminución de precios de TV2 dio como resultado, de hecho, unos ingresos totales mayores. Así, que no se puede considerar que la política de precios de TV2 apunte a que esta no intentó aumentar al máximo sus ingresos.
(262)
Ni la comparación de los precios de las empresas danesas ni el análisis de la política de precios de TV2 permiten concluir que los precios generales del mercado publicitario televisivo danés fueran demasiado bajos. Un nivel de precios tan bajo puede obedecer a que TV2 se hubiera aprovechado de su posición dominante para disminuir los costes publicitarios generales hasta un nivel inferior al que hubiesen tenido si la competencia hubiera sido normal.
(263)
Para aclarar esta cuestión, la Comisión ha analizado los datos económicos referentes al mercado publicitario de todos los países de la UE y los ha comparado con los de Dinamarca. Como el mercado publicitario televisivo danés se presta mejor a la comparación con el de otros países nórdicos, la Comisión hizo también una comparación de los datos de Dinamarca con los de los demás países nórdicos (Finlandia, Suecia y Noruega) (92). Los índices del coste publicitario televisivo que se analizan son: 1) costes publicitarios televisivos en % de los costes publicitarios totales; 2) costes publicitarios televisivos per cápita; 3) costes publicitarios televisivos en ‰ del PNB. En este cuadro se presenta una panorámica de esos índices:
Índice del coste publicitario televisivo en Dinamarca, la UE y los demás países nórdicos
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Costes publicitarios televisivos en % de los costes publicitarios totales
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
UE
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Países nórdicos
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Coste publicitario televisivo per cápita (en millones EUR)
DK
39
44
48
51
46
47
44
UE
37
40
45
49
53
60
58
Países nórdicos
32
36
41
44
45
54
49
Costes publicitarios televisivos en ‰ del PNB
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
UE
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Países nórdicos
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Fuente: Observatorio Audiovisual Europeo, Eurostat.
(264)
Del cuadro anterior se puede deducir que el porcentaje de la publicidad televisiva dentro de los costes publicitarios totales en Dinamarca ha sido inferior (27 %) a la media de la UE (37 %). Los datos indican, sin embargo, que hay una línea divisoria entre el norte y el sur de Europa (93). En los Estados miembros del sur, los costes publicitarios televisivos son claramente superiores a los de los Estados miembros del norte (94). La misma tendencia se observa en lo que se refiere a los costes publicitarios televisivos en porcentaje del PNB (95). Los costes publicitarios televisivos per cápita registran también una gran diferencia entre Estados miembros (96). Considerando las cifras de los países nórdicos, los costes daneses son acordes con los demás países nórdicos.
(265)
En vista de lo cual, la Comisión llega a la conclusión de que no hay pruebas claras e inequívocas de que la política de precios de TV2 presionara de manera sistemática y coherente el mercado publicitario televisivo danés.
(266)
El demandante presentó también datos comparativos de los precios al contado [expresados en CPM (97)] de diferentes países en un mismo tipo de medio de comunicación y en todos los tipos de medios de comunicación de un país concreto. Los datos presentados por el demandante comparan el coste de llegar a 1 000 personas mediante un anuncio, ya sea en los medios de comunicación impresos o en la televisión en Dinamarca, Noruega y Suecia (98).
(267)
De acuerdo con esos datos, los anuncios de televisión no son tan caros en Dinamarca como en Suecia y Noruega (99), mientras que en los medios de comunicación impresos sucede lo contrario (100).
(268)
La Comisión no puede, no obstante, verificar la fidelidad de los datos aportados y no se dispone de datos públicos al respecto. Considerando que se trata de datos bastante limitados, que no tienen en cuenta posibles diferencias culturales, la Comisión no puede llegar a ninguna conclusión válida sobre el nivel de los precios al contado en los diferentes medios de comunicación de los países escandinavos.
(269)
La Comisión llega a la conclusión, por lo tanto, de que, durante el período investigado, TV2 ha tenido el precio por anuncio más elevado del mercado danés, dado que podía tarificar sus productos un 15-40 % por encima de los competidores, todo ello de acuerdo con el alcance de la audiencia correspondiente. En comparación con Suecia y Noruega, los precios son un 20 % inferiores en Dinamarca.
(270)
Teniendo en cuenta este análisis, la Comisión llega a la conclusión de que, desde el punto de vista de las ayudas estatales, no hay pruebas concluyentes de que TV2 no intentara aumentar al máximo sus ingresos publicitarios o de que su comportamiento en el mercado publicitario hubiera conducido a una mayor necesidad de financiación estatal.
V. CONCLUSIÓN
La Comisión concluye que Dinamarca ejecutó ilegalmente la ayuda en cuestión infringiendo el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
No obstante, habida cuenta de la sentencia del Tribunal y sobre la base de las consideraciones expuestas, la Comisión considera que la ayuda es compatible con el mercado interior a tenor del artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
A la vista del auto del Tribunal, debe examinarse la cuestión de si la conclusión anterior podría dar lugar a una compensación excesiva para TV2, puesto que los 628 millones DKK reclamados a TV2 por el Estado danés con intereses en 2004 ahora se consideran compatibles con el mercado interior y el Estado debe devolverlos a TV2. La devolución de esa cantidad podría presumiblemente dar lugar a una compensación excesiva habida cuenta de las medidas de recapitalización que efectivamente se aplicaron en 2004 (asunto N 313/2004) debido a las necesidades financieras de TV2 a raíz de la devolución. Como indican los apartados 34 y 35 del auto del Tribunal, la obligación de recuperación era en efecto un prerrequisito para las medidas de recapitalización de 2004, ya que las autoridades danesas optaron por no dejar que TV2 fuera a la quiebra. Como declaraba el Tribunal en el apartado 43 del auto, aunque las circunstancias específicas del presente asunto llevaron a la Comisión a adoptar dos decisiones [la decisión de recuperación anulada y la decisión de recapitalización], es evidente que esas decisiones constituyen dos aspectos de la misma cuestión jurídica relativa a la calificación de ayuda estatal a tenor del artículo 87, apartado 1, CE, y, en tal caso, a la determinación de su compatibilidad con el mercado común, de las medidas ejecutadas por el Reino de Dinamarca a favor de TV2 y posteriormente TV2 A/S. Dada su estrecha vinculación debido a la cuestión de la recuperación, las medidas de recapitalización a favor de TV2 deben examinarse en relación con la ayuda estatal concedida entre 1995 y 2002 de manera que se garantice que no hay riesgo de que TV2 reciba una compensación excesiva.
A este respecto, la Comisión señala lo siguiente. Tras la decisión de recuperación, las autoridades danesas recuperaron realmente 1 050 millones DKK (es decir, más de los 628 millones DKK más intereses). Como señalaba el auto del Tribunal, tras la anulación por el Tribunal de la decisión de recuperación, ya no había motivos para recuperar los 628 millones DKK más intereses. No obstante, las autoridades danesas presentaron una declaración por la que se comprometían a no volver a pagar a TV2 la cantidad recuperada o, si se reunían determinadas condiciones acumulativas, a devolver a TV2 una cantidad equivalente como máximo a la diferencia entre el importe (incluidos los intereses) que realmente se recuperó de TV2 en relación con el período 1995-2002 y el importe de las medidas de recapitalización. En la línea del auto del Tribunal, dado el compromiso anterior, no hay riesgo de que TV2 reciba una compensación excesiva en términos de ayuda estatal para los años 1995-2002 considerado en relación con las medidas de recapitalización de 2004.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las medidas ejecutadas por Dinamarca a favor de TV2/Danmark entre 1995 y 2002 consistentes en un canon y otras medidas abordadas en la presente Decisión son compatibles con el mercado interior a tenor del artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión es el Reino de Dinamarca.
Hecho en Bruselas, el 20 de abril de 2011.