ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 20 de septiembre de 2011
relativa a la medida C 35/10 (ex N 302/10) que Dinamarca tiene previsto aplicar en forma de tasas sobre los juegos de azar en línea establecidas en la Ley danesa de tasas sobre los juegos de azar
[notificada con el número C(2011) 6499]
(El texto en lengua danesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2012/140/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, primer párrafo,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
El 6 de julio de 2010, las autoridades danesas notificaron, con arreglo al artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE), la propuesta legislativa L 203 relativa a las tasas sobre los juegos de azar [Ley danesa de tasas sobre los juegos de azar (2)], aprobada el 25 de junio de 2010, por razones de seguridad jurídica. La Comisión solicitó más información mediante cartas con fecha de 11 de agosto de 2010 y 22 de septiembre de 2010. Las autoridades danesas proporcionaron la información solicitada en una carta remitida con fecha de 20 de octubre de 2010.
(2)
La Comisión también recibió dos denuncias distintas en relación con la propuesta de la Ley danesa de tasas sobre los juegos de azar. La primera fue presentada por la Dansk Automat Brancheforening (DAB, Asociación danesa del sector de las máquinas recreativas) el 23 de julio de 2010 y la segunda, por un operador de un casino tradicional, Royal Casino, el día 6 de agosto de 2010. Ambas denuncias fueron remitidas a las autoridades danesas el 23 de septiembre de 2010 para que estas efectuasen las observaciones pertinentes. Las autoridades danesas formularon sus observaciones en su carta de 20 de octubre de 2010.
(3)
El 10 de noviembre de 2010 se celebró en Bruselas una reunión con las autoridades danesas para analizar la notificación y las dos denuncias mencionadas. Durante dicha reunión, las autoridades danesas presentaron una nota titulada «The dilemma created by the pending State aid case» («El dilema planteado por el asunto pendiente relativo a la ayuda estatal»), en la que también anunciaban su intención de retrasar la entrada en vigor de la Ley notificada hasta que la Comisión hubiese adoptado una decisión (3).
(4)
Mediante decisión de 14 de diciembre de 2010, la Comisión comunicó a Dinamarca su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE con relación a la medida notificada. La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento (en adelante denominada «decisión de incoación») fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea (4). La Comisión invitó a los interesados a presentar observaciones.
(5)
Por carta de 14 de enero de 2011, las autoridades danesas presentaron sus observaciones a la decisión de incoación.
(6)
En total, 17 terceros interesados presentaron observaciones entre el 11 y el 22 de febrero de 2011 (5), que fueron remitidas a Dinamarca el 16 de marzo de 2011, brindándosele la oportunidad de responder. La Comisión recibió las observaciones de Dinamarca por carta de 14 de abril de 2011.
2. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
(7)
Tras la incoación del procedimiento de infracción y el envío de un dictamen motivado el día 23 de marzo de 2007 relativo a los obstáculos a la libre circulación de los servicios de apuestas deportivas en Dinamarca (6), el Gobierno danés había decidido reformar la legislación nacional en materia de servicios de apuestas y juegos de azar para sustituir el régimen de monopolio existente por otro regulado y parcialmente liberalizado. La liberalización se consideraba necesaria, entre otros motivos, para respetar la legislación de la UE y responder a la amenaza que supone la prestación ilegal de servicios de juegos de azar en línea por parte de proveedores de servicios de juegos situados en otras jurisdicciones.
(8)
La Ley danesa de tasas sobre los juegos de azar notificada se inscribe en una serie de leyes introducidas a fin de liberalizar el sector de los juegos de azar (7). Con arreglo al artículo 1 de la Ley del juego, los principales objetivos de esta nueva reforma legislativa que afecta a los servicios de juego son los siguientes:
-
mantener en un nivel moderado el consumo de juegos de azar,
-
proteger a los jóvenes y a otras personas vulnerables de la explotación o de una adicción al juego,
-
proteger a los jugadores ofreciendo garantías de que la prestación de los servicios de juego se realiza de forma razonable, fiable y transparente, y
-
preservar el orden público y evitar que el juego se utilice con fines delictivos.
(9)
En virtud de la Ley del juego, «la prestación u organización de servicios de juego están sujetas a la obtención de una licencia salvo que la presente Ley u otra normativa especifique lo contrario». Por otra parte, la prestación u organización del juego están sujetas al pago de las correspondientes tasas (artículo 1 de la Ley danesa de tasas sobre los juegos de azar).
(10)
De conformidad con el artículo 5 de la Ley del juego, su ámbito de aplicación cubre las siguientes actividades: i) loterías, ii) juegos que combinan destreza y suerte, y iii) apuestas.
(11)
Los juegos que combinan destreza y suerte son aquellas «actividades en las que el participante tiene la posibilidad de ganar un premio, y en las que la probabilidad de ganar depende de una combinación de destreza y suerte». Así pues, entre este tipo de juegos se encuentran aquellos que suelen ofrecer los casinos, como la ruleta, el póquer, el bacará, el veintiuno y las máquinas de juego que ofrecen premios en metálico.
(12)
El artículo 5 de la Ley del juego define el juego en línea como «el juego que tiene lugar entre un jugador y un prestador de servicios de juego en el que se utiliza un modo de comunicación a distancia». Ese mismo artículo contempla una definición de los servicios de juegos de azar tradicionales: «actividad de juego que se lleva a cabo entre un jugador y un prestador de servicios de juegos de azar o su agente, con presencia física de los participantes». Los servicios de apuestas se definen como «actividades en las que los participantes tienen la posibilidad de ganar un premio y en las que se arriesga dinero sobre los resultados del desenlace de un acontecimiento futuro o sobre la posibilidad de que se produzca».
(13)
Con arreglo a los artículos 2 a 17 de la Ley de tasas sobre los juegos de azar, los juegos sujetos al pago de tasas son los siguientes: i) loterías, incluidas las loterías por tramos temporales y las loterías sin fines de lucro, ii) apuestas, incluidos los fondos comunes de apuestas de carácter local, iii) casinos tradicionales, iv) casinos en línea, v) máquinas de juego con premios en metálico en salones recreativos o establecimientos de restauración, bares, etc., y vi) juegos sin cantidades apostadas.
(14)
La Ley de tasas sobre los juegos de azar establece diferentes tipos impositivos para los casinos tradicionales y los casinos en línea.
(15)
Con arreglo al artículo 10 de dicha Ley, los titulares de una licencia para ofrecer servicios de juegos de azar en casinos tradicionales están sujetos al pago de una tasa básica del 45 % de sus ingresos brutos del juego («IB», apuestas menos ganancias) menos los ingresos por propinas, y una tasa adicional del 30 % del GGR (menos los ingresos por propinas) en caso de que esta cantidad exceda los 4 millones de coronas danesas (DKK) (calculados mensualmente) (8).
(16)
El artículo 11 de la Ley de tasas sobre los juegos de azar establece que la actividad que ejercen los titulares de una licencia para ofrecer servicios de juego en casinos en línea está gravada con una tasa del 20 % de su GGR.
(17)
Los titulares de una licencia para prestar servicios de máquinas de juego que ofrecen premios en metálico (máquinas tragaperras) en salones recreativos y establecimientos de restauración, bares, etc. están sujetos al pago de una tasa del 41 % de su IB. Deberán abonar un 30 % adicional aquellos proveedores de servicios de máquinas de juego en establecimientos de restauración, bares, etc. cuyo IB exceda las 30 000 DKK, así como los proveedores de máquinas de juego en salones recreativos cuyo IB exceda las 250 000 DKK (9).
(18)
En relación con los derechos de licencia, la Ley del juego contempla que cualquier persona que solicite una licencia para ofrecer servicios de apuestas o juegos de casino en línea deberá pagar unos derechos de 250 000 DKK (350 000 DKK si la licencia se solicita tanto para apuestas como para juegos de casino en línea) y unos derechos anuales que oscilan entre 50 000 DKK y 1 500 000 DKK dependiendo de los ingresos del juego.
(19)
Según las disposiciones previstas en la Ley del juego, los prestadores de servicios de juego en línea estarán establecidos en Dinamarca o, en caso de que residan en otro Estado miembro de la UE o del EEE, designarán a un representante autorizado (artículo 27).
3. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(20)
La Comisión incoó el procedimiento de investigación formal establecido en virtud del artículo 108, apartado 2, del TFUE con respecto a la medida en cuestión argumentando que podría constituir ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(21)
En particular, la Comisión consideró que, a la luz de la jurisprudencia, la medida podría considerarse selectiva. Recordó que para poder establecer la selectividad de una medida fiscal debe analizarse si dicha medida favorece a determinadas empresas en relación con otras cuya situación de hecho y de derecho sea comparable teniendo presente el objetivo perseguido por el sistema en cuestión (10).
(22)
Habida cuenta de la naturaleza de los juegos ofrecidos en línea y en establecimientos tradicionales, la experiencia social vinculada a los juegos de ambos tipos, así como los perfiles socioeconómicos de los consumidores, la Comisión tenía dudas sobre si las diferencias entre el juego en línea y el juego tradicional eran suficientes como para considerar que no son comparables de hecho y de derecho a efectos de su tratamiento fiscal con arreglo a la Ley de tasas sobre los juegos de azar.
(23)
Además, en esa fase del procedimiento, la Comisión opinó que si la medida se considerara selectiva prima facie, las autoridades danesas no habían demostrado que podría justificarse por la lógica del sistema fiscal.
(24)
A este respecto, las autoridades danesas argumentaron que la decisión en cuanto al tipo de gravamen de los juegos en línea es fruto de un necesario ejercicio de equilibrio entre, por un lado, la necesidad de atenerse a los objetivos de la legislación danesa sobre el juego a fin de proteger a los jugadores y, por el otro, de conseguir hacer frente a la competencia de operadores en línea establecidos en otros países con niveles impositivos más bajos.
(25)
Por otra parte, con relación a la alusión hecha por las autoridades danesas a los objetivos generales perseguidos por la Ley del juego (véase el considerando 8), la Comisión sostuvo que dichos objetivos parecían tener un carácter más general y ajeno al sistema fiscal. Habida cuenta de que, según reiterada jurisprudencia, solo son relevantes los objetivos intrínsecos al sistema fiscal, la Comisión consideró que las autoridades danesas no habían fundamentado suficientemente su alegación de que la medida fiscal en cuestión se inscribe dentro de la lógica del sistema fiscal.
(26)
Además, la Comisión estimó que la Ley notificada implicaba una ventaja fiscal por la utilización de fondos estatales, dado que la pérdida de ingresos fiscales supone para los operadores de juego en línea una ventaja consistente en tipos impositivos considerablemente inferiores. Por otra parte, en la medida en que la medida ofrece una ventaja económica selectiva a los operadores en línea de Dinamarca, podría afectar al comercio en el mercado interior y falsear la competencia.
(27)
Por último, la Comisión expresó sus dudas sobre si la medida notificada podría inscribirse dentro el ámbito de aplicación de alguna de las excepciones previstas en el artículo 107, apartados 2 y 3, del TFUE.
4. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES DANESAS
(28)
Por carta de 14 de enero de 2011, las autoridades danesas presentaron sus observaciones sobre la decisión de la Comisión de incoar un procedimiento.
(29)
Sobre la base de una lista de diferencias objetivas y de naturaleza económica entre el juego tradicional y el juego en línea recogida en su notificación, las autoridades danesas reiteraron su opinión de que el juego en línea y el juego tradicional deberían considerarse dos actividades diferentes.
(30)
Según las autoridades danesas, el software utilizado en determinados juegos electrónicos que se ofrecen en los casinos tradicionales y el utilizado en los casinos en línea no es idéntico. Tanto las plataformas como los proveedores son diferentes, pero, además, según ellas, existen grandes diferencias entre estos juegos electrónicos ya que los casinos tradicionales requieren la presencia física de los jugadores. Dicha presencia supone ciertos costes (por ejemplo, transporte, entradas, guardarropa, comida o bebida), que son inexistentes en el juego en línea.
(31)
Para las autoridades danesas, el hecho de que varios Estados miembros prohíban el juego en línea pero permitan los servicios de juego tradicionales refleja las diferencias que existen entre ambos.
(32)
Es más, las autoridades danesas sostenían que la Comisión no había tenido en consideración las conclusiones de su Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union (Estudio de los servicios de juego en el mercado interior de la Unión Europea) (11), realizado en el año 2006, según el cual los casinos tradicionales y los casinos en línea deberían considerarse dos mercados diferentes.
(33)
Las autoridades danesas también subrayaron que el análisis de la Comisión se centraba únicamente en los casinos tradicionales, sin tener en consideración las máquinas de juego (por ejemplo, las máquinas tragaperras, pero no la ruleta, el veintiuno, el póquer, etc.) situados en establecimientos de restauración, bares, etc. o salones recreativos y salones de juego.
(34)
Con respecto a la justificación de las medidas por la propia lógica del sistema fiscal, las autoridades danesas sostienen que la Comisión podría haber malinterpretado el objetivo de la medida notificada. El fin de la medida no es proteger la competitividad a escala internacional del sector danés del juego, sino perseguir los cuatro objetivos fijados en la legislación (mantener el consumo del juego en un nivel moderado; proteger a los jóvenes u otras personas vulnerables de la explotación mediante el juego o del desarrollo de una adicción; proteger a los jugadores garantizando una prestación justa, responsable y transparente de los servicios de juego; preservar el orden público y evitar el uso del juego para fines delictivos).
(35)
En relación con los diferentes tipos impositivos para el juego tradicional y en línea, las autoridades danesas explicaron que se enfrentan a un dilema de naturaleza legislativa y reglamentaria. Por un lado, no podían mantener por más tiempo la actual situación monopolística ni retrasar la liberalización del mercado del juego en línea. Por otro lado, mantener el mismo nivel impositivo para las actividades de juego tradicionales y en línea sería perjudicial para los objetivos de la política que el Gobierno pretende aplicar para este sector.
(36)
En particular, las autoridades danesas argumentaron que fijar un nivel impositivo uniforme para todas las actividades de juego llevaría a soluciones incoherentes, independientemente del modelo fiscal. Si se optase por un modelo basado en un tipo impositivo reducido uniforme del 20 %, se incentivaría considerablemente el juego en casinos tradicionales, lo cual sería contrario al interés general de la protección a los consumidores.
(37)
Al mismo tiempo, un modelo basado en un tipo impositivo uniforme más elevado, similar al aplicado a los servicios de juego tradicionales, disuadiría a los operadores en línea de solicitar una licencia para ofrecer servicios desde Dinamarca, lo que sería contrario al objetivo de liberalización que persigue la legislación. Esto sería además contrario a los intereses generales de la protección a los consumidores ya que no sería posible realizar un control eficaz del juego en línea.
(38)
Para respaldar su opinión, las autoridades danesas presentaron un memorando del Ministerio de Hacienda de 6 de marzo de 2010 dirigido a los portavoces de políticas de los partidos políticos del Parlamento danés en relación con la fijación del nivel impositivo (12). El memorando pone de manifiesto que las diferencias en el tratamiento fiscal actual deben entenderse como el resultado de un ejercicio de equilibrio destinado a garantizar el cumplimiento de la legislación, maximizando al mismo tiempo los ingresos fiscales y manteniendo el consumo del juego en un nivel moderado.
(39)
En este sentido, las autoridades danesas consideraban que la competencia internacional y la naturaleza global del sector del juego en línea constituyen aspectos que también han de tenerse en consideración. A este respecto, las autoridades danesas remitían al Estudio de los servicios de juego en el mercado interior de la Unión Europea, según el cual, los costes que los proveedores tienen que afrontar para realizar negocios dentro de su país no deberían ser superiores a los costes necesarios para realizar negocios en otros países, de forma que tanto para los consumidores como para los proveedores resulte más atractivo operar dentro de su jurisdicción que en otros países (13).
(40)
Por otra parte, las autoridades danesas sostuvieron que el principio reconocido por el Tribunal de Justicia en el asunto Salzgitter, según el cual la Comisión no puede efectuar un examen comparativo del nivel de fiscalidad notificado con los niveles que se aplican en otros Estados miembros a efectos de determinar si la medida notificada constituye ayuda estatal (14), no se aplica a la Ley notificada, ya que la diferencia en el tratamiento fiscal entre las actividades tradicionales y las actividades de juego en línea se basa exclusivamente en consideraciones fiscales de índole interna. En concreto, el Gobierno danés no tuvo en cuenta los tipos impositivos aplicables en otros Estados miembros con el fin de mejorar la competitividad del sector del juego danés, sino que simplemente buscaba encontrar un equilibrio adecuado entre los cuatro objetivos mencionados de la Ley notificada.
(41)
Es más, las autoridades danesas mantenían que la Comisión había malinterpretado el asunto Salzgitter, ya que lo habían tomado como base no para analizar la naturaleza selectiva de la medida notificada, sino con el fin de valorar si la selectividad de la medida notificada podría considerarse justificada.
(42)
Por los motivos mencionados, las autoridades danesas consideran que la medida fiscal notificada, en caso de que se interprete como selectiva, deberá considerarse justificada por la propia lógica del sistema fiscal.
5. OBSERVACIONES DE TERCEROS
(43)
La Comisión recibió observaciones de 17 terceros interesados, incluidos los denunciantes: siete de ellos eran asociaciones (15), siete eran empresas (16) y tres eran Estados miembros (17).
(44)
Con respecto a la selectividad de la medida, algunos de los interesados defienden que los casinos tradicionales y en línea no están en una situación comparable de hecho y de derecho porque no operan en el mismo mercado y, por lo tanto, la medida fiscal no se aparta del sistema fiscal general. En consecuencia, la medida fiscal no debe considerarse selectiva.
(45)
Para respaldar esta opinión, los interesados sostienen que los productos ofrecidos por casinos tradicionales y en línea presentan diferencias sustanciales. Las actividades que ofrecen los casinos tradicionales constituyen una experiencia social en la que, a diferencia del juego en línea, la conversación, la presencia y el entorno físico cobran una importancia central en la experiencia del juego. Es más, el juego tradicional debería considerarse como una parte de la experiencia del entretenimiento en su totalidad, que se complementa con otras actividades, como las que ofrecen restaurantes, bares, salas de reunión y hoteles.
(46)
Además, los interesados mantienen que las actividades de juego tradicional y en línea no presentan los mismos riesgos de adicción. En la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se puede encontrar una confirmación de esta tesis, ya que sostiene que «las características propias de la oferta de juegos de azar por internet pueden, de igual manera, resultar una fuente de riesgos diferentes y de mayor importancia en materia de protección de los consumidores» (18). También se hace mención al estudio sobre el juego publicado por el Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), según el cual, el juego en línea presenta un riesgo real de adicción que, sin embargo, deberá ser abordado mediante un mercado regulado del juego en línea.
(47)
Por otra parte, algunos interesados argumentaron que se puede establecer incluso una segmentación del mercado del juego basada en los diferentes canales de distribución, lo que constituiría un elemento pertinente para distinguir diferentes mercados de referencia. En este sentido, remiten a un dictamen de la autoridad francesa en materia de competencia de 20 de enero de 2011, según el cual, el juego en línea podría diferenciarse del juego en clubs o casas de apuestas (20).
(48)
Algunos interesados también mencionaron que la competencia de los operadores de juego tradicionales se limita a la zona geográfica específica en la que ofrecen sus juegos. En cambio, los operadores en línea harían frente a una feroz competencia de otros operadores en línea. En concreto, habida cuenta de que los productos de juegos en casinos tradicionales están ligados a un local, los clientes tienen que trasladarse físicamente hasta dicho local. Por ejemplo, en Dinamarca, solo hay seis locales donde pueden operar casinos tradicionales. En cambio, las actividades de juego en línea permiten a los jugadores acceder a un gran número de posibilidades de juego ofrecidas por diferentes operadores internacionales. Es más, la fuerte competencia de los casinos en línea se ve considerablemente incrementada por la existencia de sitios web especializados que comparan la oferta de diferentes proveedores de juegos en línea, y por numerosos blogs y foros que permiten a los jugadores comparar los productos, los precios y los servicios ofrecidos por los operadores en línea.
(49)
Al mismo tiempo, estas partes interesadas señalan que los márgenes de beneficio asociados al juego en línea son considerablemente menores que los asociados al juego tradicional, dada la dura competencia entre operadores en línea, inexistente entre casinos tradicionales. De este modo, los márgenes del porcentaje de devolución en premios (es decir, el porcentaje de la cantidad jugada que se devuelve a los clientes) sería considerablemente menor en el caso de los casinos en línea. Es más, los casinos tradicionales pueden ofrecer otros productos secundarios y obtener de este modo beneficios indirectos ofreciendo servicios como los de los restaurantes, bares u hoteles, que no existen en el juego en línea. Así pues, habida cuenta de que los operadores de juego tradicionales podrían generar mayores beneficios del juego que los operadores en línea, la diferencia en los tipos impositivos estaría justificada por el principio de la «capacidad económica para pagar», según la cual, aquellos que pueden soportar una mayor carga impositiva deberían pagar impuestos más elevados.
(50)
Además de los argumentos mencionados, algunos interesados también indicaron que incluso en el caso de que la medida danesa se considerase selectiva, los criterios de selectividad estarían justificados por la propia naturaleza o la economía del sistema fiscal. El objetivo perseguido al establecer una diferencia en los tipos impositivos era, por una parte, asegurar que los operadores en línea solicitasen una licencia danesa y, de este modo, pagasen los impuestos en el futuro, y por otra parte, garantizar la consecución de los objetivos de la protección a los consumidores, tal y como se recoge en la legislación danesa sobre los juegos de azar.
(51)
En este sentido, algunos interesados hicieron referencia a la Comunicación de la Comisión de 1998 relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas (21), según la cual, la razón de ser de un sistema fiscal es obtener ingresos para financiar los gastos del Estado. Partiendo de esta base, opinan que no sería posible lograr el objetivo de optimizar los ingresos fiscales ofreciendo un servicio de juego en línea a los residentes daneses si el tipo impositivo fuese más elevado que el fijado para el juego en línea de conformidad con la Ley notificada.
(52)
Frente a los argumentos mencionados, otras terceras partes -principalmente operadores tradicionales- presentaron observaciones en contra de la postura adoptada por las autoridades danesas.
(53)
En esencia, estos interesados sostenían que el régimen tributario danés debería considerarse selectivo dado que introduce una diferencia en el tratamiento fiscal entre dos grupos de empresas que están en una situación de hecho y de derecho comparable a la luz de los objetivos de la medida. Estas partes alegan que los casinos en línea y los casinos tradicionales realizan actividades competidoras en el mismo mercado único y que, por lo tanto, están en situaciones comparables.
(54)
Para apoyar esta opinión, las partes interesadas defienden que los juegos ofrecidos por casinos tradicionales y en línea son similares. Las normas de los juegos de los casinos deberían considerarse iguales, y las interacciones virtuales con crupieres u otros jugadores en línea son comparables a las interacciones reales que se producen en los casinos tradicionales. Consideran que los fabricantes de máquinas de juego tradicionales fabrican los mismos modelos para su uso en línea o en casinos tradicionales. Por lo tanto, desde un punto de vista técnico, los juegos de los casinos ofrecidos en línea y fuera de línea son idénticos en términos de plataformas tecnológicas, descripciones, características, formatos y parámetros.
(55)
Es más, las partes interesadas alegan que los perfiles de los consumidores de los casinos en línea y tradicionales son comparables. Así pues, la cuestión de los consumidores no debe utilizarse como un argumento pertinente para distinguir entre el juego en línea y el juego tradicional.
(56)
Algunos interesados no eran de la opinión de que el juego en línea debiese considerarse diferente del juego tradicional, sino simplemente como otro canal para ofrecer juegos a los jugadores.
(57)
Además de los argumentos mencionados, según las partes interesadas, el mercado actual debería considerarse un mercado único que está sufriendo un profundo cambio, marcado por un importante traspaso de jugadores de casinos tradicionales a casinos en línea. Hay varias posibles razones para justificar esta evolución reciente, entre las que cabe destacar el creciente uso de internet, los reducidos costes de funcionamiento de los casinos en línea a todos los niveles (instalaciones, personal y costes fijos) o el hecho de que los casinos en línea pueden ofrecer acceso ilimitado al juego las veinticuatro horas del día en cualquier lugar gracias al desarrollo de las nuevas tecnologías.
(58)
Las partes interesadas pronostican que este desplazamiento de la cuota de mercado del juego tradicional al juego en línea seguirá aumentando en el futuro, habida cuenta del rápido ritmo del progreso tecnológico, las iniciativas comerciales y la penetración del mercado típica del comercio electrónico, que han convertido al juego en un sector extremadamente dinámico y transformador. En este sentido, también hacen referencia a las conclusiones del Abogado General Bot en el asunto Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), según las cuales, el impacto de los nuevos medios de comunicación es tal que los juegos de azar y de dinero, que antes solo estaban disponibles en instalaciones específicas, ahora podrían jugarse a cualquier hora y en cualquier lugar, dada la evolución de las nuevas tecnologías como los teléfonos, la televisión interactiva e internet.
(59)
También remiten al Estudio de los servicios de juego en el mercado interior de la Unión Europea de 2006 (23). Según dicho estudio, «el juego en los casinos se está adaptando con gran rapidez a la utilización de sistemas basados en servidores, ya que las máquinas de juego tienden a utilizar, cada vez con más frecuencia, software de juegos descargable» (24). Esta evolución estaría marcada por el desarrollo de nuevos locales de juegos híbridos.
(60)
Partiendo del argumento recogido anteriormente, las partes interesadas concluyen que la medida es selectiva dado que los casinos en línea y tradicionales realizan actividades que están en una situación comparable de hecho y de derecho. Dicha selectividad no podría justificarse por la lógica del sistema fiscal. Es más, consideran que aplicar un tipo impositivo más elevado no disuadiría a los proveedores en línea de solicitar una licencia para operar en Dinamarca.
(61)
Por otra parte, la referencia danesa a los sistemas fiscales nacionales de otros Estados miembros para justificar la necesidad de atraer a proveedores de casinos en línea no es pertinente ya que, según jurisprudencia reiterada, cualquier justificación ha de basarse exclusivamente en el sistema fiscal nacional (25). Además, el argumento de las autoridades danesas de que la reducción del tipo impositivo aplicable a ciertas empresas resulta necesaria para aumentar la competitividad del mercado ha sido rechazado repetidas veces por los tribunales.
6. OBSERVACIONES DE DINAMARCA SOBRE LAS OBSERVACIONES DE TERCEROS
(62)
Al tiempo que reiteran su opinión de que la medida notificada no es selectiva y no constituye ayuda estatal, las autoridades danesas señalan que todos los Gobiernos coadyuvantes apoyan su postura de que, desde una perspectiva reglamentaria, resulta necesario establecer una distinción entre los casinos en línea y los casinos tradicionales.
(63)
También señalan que el método empleado para definir el mercado de referencia con arreglo a los artículos 101 y 102 del TFUE está dirigido a las empresas privadas y se basa en un análisis de la intercambiabilidad del producto desde el punto de vista de la oferta y la demanda, y por lo tanto, no procede aplicarla a efectos de evaluar la ayuda estatal. Aplicar este método significaría sobrepasar los límites de las normas relativas a la ayuda estatal, que en el presente asunto se están aplicando a las competencias soberanas en materia tributaria de un Estado miembro.
(64)
En su opinión, el juego en línea ha de considerarse como una actividad diferente del juego tradicional. A este respecto, también hacen referencia a la postura de la Comisión adoptada en el procedimiento de concentración, en virtud del cual las máquinas de juego [máquinas de premios especiales o jackpots, máquinas con premio en especie y metálico, o recreativas con premio (AWP por sus siglas en inglés)] constituyen un mercado de producto diferente (26). También mencionan, entre otras, la decisión adoptada por la autoridad francesa en materia de competencia, según la cual el mercado del póquer tradicional no se corresponde con el del póquer en línea, dado que el póquer que se juega en un establecimiento real requiere autocontrol personal, observación de los demás jugadores, costes frecuentemente más elevados y una limitación desde el punto de vista geográfico (27). También se hace referencia a una decisión de concentración adoptada por la British Office of Fair Trading, que establece una diferencia entre las agencias de apuestas con licencia, por un lado, y las apuestas por teléfono o internet, por otro (28).
(65)
Con respecto a las diferencias en los mercados de productos, las autoridades danesas señalan que, según muchos intervinientes, en los establecimientos de juego se ofrecen servicios adicionales y considerablemente más caros. Desde un punto de vista sociológico, las autoridades danesas reiteraron su opinión de que los jugadores en línea y los jugadores de establecimientos tradicionales son tipos diferentes de consumidores, tal y como también recoge el reciente Libro Verde de la Comisión sobre el juego en línea en el mercado interior, de 24 de marzo de 2011, según el cual, el perfil de los jugadores en línea parece diferente al de los clientes de casas de apuestas o casinos tradicionales (29).
(66)
Las autoridades danesas también reiteran que el porcentaje de devolución en premios es considerablemente superior para los operadores en línea, habida cuenta de que sus gastos de funcionamiento son menores. También señalan que las disparidades entre los casinos en línea y los tradicionales se reflejan en los aspectos técnicos del software empleado, los diferentes reglamentos relativos a la concesión de licencias y la situación de dominio local de los casinos tradicionales.
(67)
Asimismo, las autoridades danesas impugnan la interpretación que ciertas partes interesadas efectúan de las conclusiones del Abogado General Bot en el asunto Liga Portuguesa, antes mencionadas. Señalan que estas conclusiones, emitidas en el contexto de la libre prestación de servicios, son conformes a la postura de que la situación de los operadores de juego en línea debería considerarse diferente de hecho y de derecho de la situación de los operadores tradicionales.
(68)
No obstante, las autoridades danesas reconocen que determinados tipos de servicios de juego en línea incluso podrían constituir otro tipo de venta, como en el caso de los servicios de apuestas.
(69)
Con respecto a los objetivos de la Ley notificada, las autoridades danesas rechazan el argumento aducido por ciertas partes interesadas de que la Ley notificada pretende atraer a proveedores de servicios de juego extranjeros, y defienden que los objetivos perseguidos por el Gobierno son los que la Ley del juego contempla. Además, se mantendría intacto el objetivo general de la nueva Ley: generar ingresos mediante el juego del mismo modo que a través de cualquier sistema similar de recaudación de ingresos para financiar el presupuesto público.
(70)
Las autoridades danesas también están de acuerdo con la opinión expresada por algunas partes interesadas, según las cuales la capacidad para pagar del sujeto pasivo podría ser una justificación válida. En el asunto que nos ocupa, la capacidad económica de los operadores de juego en línea sería significativamente menor.
(71)
Por último, las autoridades danesas señalan que el sistema fiscal que se aplica al juego en línea está diseñado para garantizar el máximo rendimiento de ingresos posible. De este modo, la aplicación de un tipo impositivo inferior para el juego en línea reflejaría la necesidad de equilibrar los cuatro objetivos fijados en la Ley notificada con la necesidad de maximizar los ingresos fiscales.
7. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
7.1. Existencia de ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE
(72)
Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
7.1.1. Fondos estatales
(73)
El artículo 107, apartado 1, del TFUE requiere que la ayuda sea otorgada por un Estado miembro o mediante fondos estatales. Una pérdida de ingresos fiscales equivale al consumo de fondos estatales en forma de gasto fiscal.
(74)
En el asunto que nos ocupa, la presencia de fondos estatales no ha sido refutada por ninguna de las partes, ni por las autoridades danesas, ni por los denunciantes ni por las terceras partes.
(75)
Al permitir gravar la actividad de los operadores de juego en línea con un tipo impositivo relativamente bajo del 20 % de su IB (30), las autoridades danesas renuncian a percibir ingresos que constituyen fondos estatales. Así pues, la Comisión sostiene que la medida en cuestión implica una pérdida de fondos estatales y que, por lo tanto, se otorga mediante fondos estatales.
7.1.2. Ventaja
(76)
La medida también tiene que aportar una ventaja económica al beneficiario. El concepto de ventaja no solo se refiere a los beneficios positivos, sino también a intervenciones que, de diversas maneras, aligeran las cargas que normalmente gravan el presupuesto de una empresa (31).
(77)
En el asunto que nos ocupa, la existencia de una ventaja no ha sido puesta en duda por ninguna de las partes, ni por las autoridades danesas, ni por los denunciantes ni por las terceras partes.
(78)
Con arreglo a la Ley danesa de tasas sobre los juegos de azar, las empresas de juego en línea están sujetas a una imposición fiscal del 20 % de su IB. Este tipo impositivo es considerablemente inferior al que se aplica a los operadores de servicios de juego tradicionales. Por lo tanto, las empresas de juego en línea se benefician de una ventaja consistente en una carga impositiva menor. Así pues, la medida que se está analizando implica una ventaja para las empresas que ofrecen servicios de juego en línea.
7.1.3. Falseamiento de la competencia y efecto en el comercio
(79)
Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, la medida debe afectar al mercado intracomunitario y falsear, o amenazar con falsear la competencia. En el presente asunto, los proveedores de juegos en línea con sede en Dinamarca tendrán que hacer frente a la competencia y participarán en el comercio intracomunitario. En consecuencia, la Ley de tasas sobre los juegos de azar, que dispensa un tratamiento fiscal favorable a las empresas danesas que ofrecen servicios de juego en línea, afecta necesariamente al mercado intracomunitario y falsea o amenaza con falsear la competencia.
7.1.4. Selectividad
(80)
Para poder considerarse ayuda estatal en los términos que establece el artículo 107, apartado 1, del TFUE, la medida ha de considerarse selectiva en la medida en que favorece a determinadas empresas o producciones.
(81)
Según la interpretación consagrada en la jurisprudencia, una medida se considera selectiva si «tiene parcialmente como objeto eximir a determinadas empresas de las cargas financieras que le corresponden en virtud de la aplicación normal del sistema general de tributación obligatoria establecida por la legislación» (32). Por lo tanto, la medida es selectiva si se aparta de la aplicación del régimen tributario general. Según reiterada jurisprudencia, lo que ha de examinarse es si una determinada medida puede favorecer a determinadas empresas en relación con otras que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable, habida cuenta del objetivo perseguido por el referido régimen (33).
(82)
De acuerdo con la jurisprudencia, si se considera que la medida se desvía del sistema fiscal general, deberá examinarse para determinar si dicha diferenciación se debe a la naturaleza o la economía del sistema fiscal en el que se inscribe (34). En otras palabras, la cuestión es si la medida, que parece ser selectiva prima facie, se justifica por la lógica del sistema fiscal (35).
(83)
En el presente asunto, el sistema de referencia será el régimen fiscal aplicable a las actividades de juego danesas. La Ley de tasas sobre los juegos de azar tiene como objetivo la reglamentación del pago de las tasas sobre todas las actividades de juego ofrecidas u organizadas en Dinamarca, ya sea en línea o a través de actividades tradicionales. Por tanto, la medida en cuestión (es decir, el tratamiento fiscal diferente a favor de las actividades de juego en línea), debe evaluarse con respecto a este régimen fiscal de referencia.
(84)
Habida cuenta de que la Ley notificada contempla que los titulares de una licencia para ofrecer juegos en casinos en línea están sujetos a un tipo impositivo del 20 % de su IB, mientras que la tasa básica que han de pagar los titulares de licencia para ofrecer juegos en casinos tradicionales asciende al 45 % de su IB, más una tasa adicional de hasta el 30 % del IB, la cuestión es si los operadores de juegos en línea y tradicionales, que están, pues, sujetos a tipos impositivos diferentes, deberían considerarse comparables de hecho y de derecho.
(85)
A este respecto, las autoridades danesas han mantenido reiteradamente que las actividades de juego en línea y tradicionales no se pueden comparar ni de hecho ni de derecho en términos de plataformas, costes, márgenes económicos, experiencia social, proveedores o productos.
(86)
Es más, al igual que otras partes interesadas, han hecho hincapié en la diferencia sustancial que existe entre las dos categorías de operadores, haciendo referencia a la feroz competencia que afrontan los casinos en línea a diferencia de la ausencia de competencia en el caso de los operadores tradicionales.
(87)
A pesar de reconocer ciertas diferencias objetivas entre los operadores de juegos en línea y tradicionales (tales como la presencia física frente a la presencia virtual), la Comisión considera que las diferencias mencionadas entre los casinos de juegos en línea y tradicionales no son suficientes para establecer una distinción sustancial y decisiva de hecho y de derecho entre los dos tipos de empresas.
(88)
En este sentido, la Comisión señala que los juegos ofrecidos por operadores de juegos en línea y tradicionales son equivalentes. Los juegos ofrecidos tanto por operadores en línea como por operadores tradicionales -entre los que se encuentran la ruleta, el bacará, el punto banco, el veintiuno, el póquer y las máquinas de juego- constituyen la misma actividad de juego, independientemente de que se ofrezcan en línea o en locales. Es más, desde un punto de vista técnico, los juegos de casino ofrecidos en línea y en locales parecen comparables, en términos de plataformas tecnológicas, formatos y parámetros.
(89)
En ese sentido, la Comisión considera que, en lo que se refiere a la tributación de las actividades de juego, el juego en línea surge como otro canal de distribución para un tipo similar de dichas actividades. Para apoyar esta postura, la Comisión señala que los casinos en línea realizan considerables esfuerzos para recrear la experiencia que ofrecen los casinos tradicionales, de tal modo que los jugadores en línea se sientan como si estuviesen jugando en un casino tradicional más que en un espacio virtual.
(90)
En respaldo de su opinión de que el juego en línea y el juego tradicional no se pueden comparar desde una perspectiva fáctica y jurídica, las autoridades danesas han hecho referencia, entre otras, a una decisión de la British Office of Fair Trading, en virtud de la cual se establece una distinción entre las casas de apuestas autorizadas, por un lado, y las apuestas por teléfono o internet por otro (36). No obstante, esta referencia contradice la postura de las autoridades danesas, según la cual las apuestas en línea y tradicionales son servicios idénticos (37). A este respecto, también resulta contradictorio que las autoridades danesas consideren similares los servicios de apuestas en línea y tradicionales y, por lo tanto, sujetos al mismo tratamiento fiscal, al tiempo que consideran otros tipos de actividades de juegos en línea y tradicionales como actividades distintas y les apliquen tipos impositivos diferentes.
(91)
Las autoridades danesas también recurren a la Decisión Candover-Cinven-Gala (38), según la cual, las máquinas de juego [máquinas de premios especiales o jackpots, máquinas con premio en especie y metálico o recreativas con premio (AWP)]constituyen otro mercado de producto diferente (39). No obstante, aparte de que dicha Decisión no se refería a la aplicación de las normas de ayudas estatales ni a la cuestión de la selectividad, cabe señalar que aunque en ella se afirma que «las máquinas de premios especiales o jackpots, las máquinas con premio en especie y metálico o recreativas con premio (AWP) constituyen otro mercado de producto diferente», también recoge que «pueden considerarse parte del paquete de juegos del establecimiento en el que se encuentren, es decir, casinos, bingos, salas recreativas, pubs, casas de apuestas, etc.» (40).
(92)
Las diferencias alegadas en los perfiles socioeconómicos de los consumidores, riesgos de adicción o la evolución del mercado resultan asimismo insuficientes para demostrar que el juego en línea y el juego tradicional son dos actividades de diferente naturaleza que no se pueden comparar ni de hecho ni de derecho. Algunos de los estudios en los que se han basado tanto las autoridades danesas como los denunciantes parecen arrojar resultados suficientes para apoyar las conclusiones opuestas. Así, con respecto al Estudio de los servicios de juego en el mercado interior de la Unión Europea de 2006 (41), las autoridades danesas afirman que el estudio parece demostrar que los mercados en línea y tradicionales son diferentes (42). Sin embargo, algunas partes interesadas citan ese mismo informe (43) para argumentar que el mercado del juego en línea no debe considerarse como otro nuevo, sino como la evolución del mismo mercado del juego, que se caracteriza por el desarrollo de nuevos locales de juego híbridos (44).
(93)
Del mismo modo, se pueden encontrar afirmaciones contradictorias en el estudio realizado por el Danish National Centre for Social Research (45), que ha sido citado tanto por las autoridades danesas como por los denunciantes. Mientras que las autoridades danesas defienden que los jugadores de los casinos tradicionales se diferencian de los de los casinos en línea en cuanto a edad, sexo y nivel educativo, los denunciantes, basándose en el mismo estudio, llegan a la conclusión contraria, y sostienen que el estudio demuestra que no hay diferencias considerables entre los perfiles de los consumidores que juegan en casinos tradicionales y los que juegan en casinos en línea. En su opinión, el estudio concluye que el prototipo de jugador, tanto de los casinos en línea como de los casinos tradicionales, sería un hombre joven de entre 18 y 24 años de edad (46).
(94)
Sobre la base de todo lo expuesto, la Comisión entiende que los casinos en línea y los casinos tradicionales deberían considerarse comparables desde un punto de vista jurídico y fáctico. Dado que los riesgos del juego en línea son iguales a los del juego tradicional, la medida notificada aborda tanto el juego en línea como el juego tradicional. La medida en cuestión introduce un tratamiento fiscal diferente que favorece a los operadores de servicios de juego en línea en detrimento de los casinos tradicionales. Por lo tanto, la medida que se está evaluando debe considerarse selectiva prima facie, en el sentido del artículo 107 del TFUE, ya que se distancia del régimen fiscal general.
(95)
Para determinar si una medida que, a priori, parece selectiva puede justificarse por la naturaleza o la economía del sistema fiscal tiene que ser evaluada a la luz de la jurisprudencia existente. Es posible basarse en los principios directores o los fundamentos del sistema fiscal a fin de justificar la selectividad de la medida.
(96)
En este sentido, las autoridades danesas argumentaron que, dadas las peculiaridades del sector en cuestión, establecer una diferencia en el tratamiento fiscal favoreciendo a los operadores de servicios de juego en línea constituye el único modo de garantizar la eficacia de su régimen fiscal. Un tipo impositivo más elevado disuadiría a los operadores de servicios de juego en línea de solicitar una licencia danesa, mientras que aplicar un tipo impositivo más reducido para todos los operadores afectados sería contrario al objetivo general de mantener el consumo del juego en un nivel razonable.
(97)
Las autoridades danesas también afirmaron que la capacidad económica de los operadores de juegos en línea, siendo supuestamente menor que la de los operadores de casinos tradicionales, justificaba la diferencia entre los tipos impositivos de las dos categorías de operadores.
(98)
A la luz de los argumentos mencionados, la Comisión recuerda que, de conformidad con la jurisprudencia (47) y la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas (48), corresponde al Estado miembro establecer si la medida en cuestión se aparta de los principios básicos o directrices de ese sistema. Una justificación basada en la naturaleza o la economía del sistema fiscal en cuestión constituye una excepción al principio de prohibición de las ayudas estatales y deberá interpretarse, por consiguiente, de manera estricta (49).
(99)
Así pues, corresponde a las autoridades danesas demostrar que la medida fiscal en cuestión se puede justificar por la lógica del sistema tributario. Sin embargo, las pruebas aportadas por las autoridades danesas no son suficientes ni convincentes para fundamentar su afirmación de que la reducción del tipo impositivo para un segmento particular (los operadores en línea) de una categoría más amplia (operadores de juegos de azar), como medida para garantizar que aquellos van a solicitar una licencia, se aparta de los principios y de la lógica de su sistema fiscal. En concreto, el objetivo de atraer a proveedores de servicios de juegos en línea extranjeros a Dinamarca y someterlos a las normas danesas debe considerarse como un objetivo de políticas públicas que no se inscribe dentro de la lógica del sistema fiscal.
(100)
De igual modo, con respecto a la supuesta menor capacidad para pagar de los operadores de juegos en línea, las autoridades danesas no han demostrado que exista diferencia alguna en la rentabilidad de las actividades de los casinos en línea con respecto a la de los casinos tradicionales que pueda justificar el diferente trato fiscal. Las autoridades danesas tampoco han demostrado que la capacidad financiera para pagar sea un principio intrínseco de su sistema de fiscalidad directa a las empresas en el que puedan basarse, en el presente asunto, para justificar el diferente trato fiscal de los casinos en línea frente a los casinos tradicionales.
(101)
De lo anterior se deduce que la Comisión no considera que la selectividad de la Ley notificada se justifique a la luz de la lógica del sistema fiscal.
7.1.5. Conclusión
(102)
Visto todo lo expuesto, la Comisión considera que se cumplen los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE y que la medida por la que se aplica un tipo impositivo inferior al juego en línea constituye ayuda estatal para los proveedores de servicios de juegos en línea establecidos en Dinamarca.
7.2. Compatibilidad de la medida a la luz del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE
(103)
Las normas previstas en el artículo 107, apartados 2 y 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establecen que determinadas medidas de ayuda son compatibles con el mercado interior, así como cuáles son los tipos de ayuda que pueden considerarse compatibles con el mercado interior.
(104)
La Comisión considera que la medida en cuestión puede declararse compatible con el mercado interior con arreglo a la excepción prevista en el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE que permite «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».
(105)
La Comisión señala que la medida en cuestión no se inscribe en el ámbito de las directrices existentes para la aplicación del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. Por lo tanto, ha de ser evaluada directamente a la luz de esta disposición del Tratado. Con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, una ayuda, para ser compatible, deberá perseguir un objetivo de interés común de forma necesaria y proporcionada. Al evaluar la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior, la Comisión tiene en cuenta su impacto positivo en términos de conseguir un objetivo de interés común en relación con sus potenciales efectos secundarios negativos, como el falseamiento del comercio y la competencia. Esta evaluación se realiza en tres fases. Las dos primeras fases abordan los efectos positivos de la ayuda estatal y en la tercera se analizan los efectos negativos y el balance resultante de los efectos positivos y negativos (50). La evaluación presenta la siguiente estructura:
1)
¿La ayuda estatal tiene unos objetivos de interés común bien definidos?
2)
¿La ayuda se adecua correctamente al objetivo de interés común, es decir, la ayuda propuesta está destinada a subsanar una deficiencia de mercado u otro objetivo? En particular:
a)
¿la ayuda constituye un instrumento adecuado, es decir, existen otros instrumentos más idóneos?
b)
¿hay un efecto incentivador, es decir, la ayuda contribuye a cambiar el comportamiento de los potenciales beneficiarios?
c)
¿la ayuda es proporcional, es decir, sería posible conseguir el mismo cambio de comportamiento con una ayuda menor?
3)
¿El falseamiento de la competencia y el efecto en el comercio son limitados, es decir, se puede afirmar que el balance es positivo?
7.2.1. Objetivo de interés común
(106)
Las autoridades danesas explicaron que la decisión de reformar la legislación existente en materia de servicios de apuestas y juegos de azar se basaba en la necesidad de poner fin al régimen de monopolio existente, sustituyéndolo por un régimen regulado y parcialmente liberalizado. Entre otros motivos, la liberalización se consideraba necesaria para cumplir con la legislación de la UE tras la incoación del procedimiento de infracción y la emisión de un dictamen motivado el día 23 de marzo de 2007 (51), así como para hacer frente a la amenaza que suponían los servicios de juego en línea que estaban ofreciendo ilegalmente proveedores de servicios de juego establecidos en otros países.
(107)
Hasta el momento, el sector del juego danés ha consistido básicamente en un monopolio estatal, ya que solo se ha concedido una única licencia a una empresa controlada por el Estado, Danske Spil A/S. A pesar de la existencia de un marco regulatorio que prohibía que los proveedores extranjeros de juego en línea comercializasen sus servicios entre los consumidores residentes en Dinamarca, muchos proveedores de juego en línea con sede en otros Estados miembros y también en terceros países han ofrecido sus servicios a través de canales establecidos fuera de Dinamarca, tales como la programación de los canales de televisión por satélite del Reino Unido. Las autoridades danesas afirmaban en su notificación que, en la práctica, les resultaba imposible hacer cumplir dicha prohibición e impedir que otros proveedores de servicios de juego comercializasen sus servicios en Dinamarca debido a un asunto judicial danés, en el que se ha afirmado que el actual monopolio danés del juego constituye una restricción a la libre circulación de servicios. En consecuencia, persistía una situación insatisfactoria, en la que la legalidad del monopolio existente no solo estaba siendo cuestionada en un procedimiento administrativo y judicial, sino también a través de la prestación directa de servicios de juego en línea por parte de operadores establecidos en otras jurisdicciones.
(108)
De acuerdo con la exposición de motivos anexa a la Ley del juego, el proceso de liberalización estaba justificado por el reciente desarrollo tecnológico, lo que significaba que Dinamarca forma parte ahora de una sociedad global de la comunicación en la que los consumidores tienen acceso a una amplia gama de servicios de proveedores de distintas jurisdicciones. En los últimos diez años, el juego se ha convertido en un gran producto de venta en internet, especialmente después de la introducción del póquer en línea. Internet ha brindado a los ciudadanos daneses la oportunidad de comparar los productos y la gama de productos de Danske Spil con los ofrecidos por los proveedores de servicios de juego en línea con sede en el Reino Unido, Malta, Gibraltar y otros países. En estos años pasados, el número de daneses que han empezado a jugar con los proveedores internacionales se ha incrementado con gran rapidez. Según las autoridades danesas, el Gobierno temía que si no regulaba y controlaba eficazmente la prestación de servicios de juego, estos podrían acarrear efectos negativos a la sociedad como la delincuencia y la vulneración del orden público, así como incrementar el número de adictos al juego. Al mismo tiempo, los beneficios de Danske Spil han disminuido de forma continuada. Así pues, las autoridades danesas tenían que ser capaces de regular y controlar los servicios de juego ofrecidos a los ciudadanos daneses para poder canalizar el sector del juego a través de un marco controlado y evitar así que la sociedad pudiese sufrir sus consecuencias negativas.
(109)
En este sentido, la Comisión recuerda que el sector del juego nunca ha sido objeto de armonización alguna dentro de la Unión Europea. Con arreglo al artículo 2 de la Directiva de servicios, el juego queda incluso explícitamente excluido del ámbito de aplicación de dicha Directiva (52). No obstante, a pesar de la falta de legislación derivada en esta materia, las actividades del juego transfronterizas pueden incluirse dentro del ámbito de aplicación de las libertades fundamentales del Tratado, en concreto, la libertad de establecimiento (artículo 49 del TFUE) y la libertad de prestación de servicios (artículo 56 del TFUE).
(110)
En principio, el artículo 56 del TFUE exige suprimir cualquier restricción a la libre prestación de servicios, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando pueda prohibir, obstaculizar o hacer menos interesantes las actividades del prestador establecido en otro Estado miembro, en el que presta legalmente servicios análogos (53). Según jurisprudencia reiterada, la legislación de un Estado miembro no podrá prohibir a los prestadores establecidos en otro Estado miembro ofrecer servicios en el territorio de dicho primer Estado miembro a través de internet, ya que dicha prohibición constituye una restricción a la libre prestación de servicios de conformidad con el artículo 56 del TFUE (54). Es más, la libre prestación de servicios beneficia tanto al prestador como al destinatario de dichos servicios (55).
(111)
En el asunto que nos ocupa, a pesar de que la disposición relativa a los servicios de juego se inscribe dentro del ámbito de aplicación de la libertad fundamental recogida en el artículo 56 del TFUE, la legislación danesa también regula en materia de libertad de establecimiento. En virtud del artículo 27 de la Ley del juego, Dinamarca exige a los proveedores de servicios de juego en línea estar establecidos en Dinamarca, o si residen en otro Estado miembro de la UE o del EEE, designar a un representante autorizado. Las justificaciones de las restricciones son las mismas para el derecho de establecimiento que para la libertad de prestación de servicios.
(112)
Las restricciones a estas libertades fundamentales solo son aceptables como medidas excepcionales siempre que se ajusten a lo previsto expresamente en el artículo 52 del TFUE, o cuando se justifiquen, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal, por razones imperiosas de interés general. El artículo 52, apartado 1, del TFUE contempla restricciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas.
(113)
Con respecto a las actividades de juego, el Tribunal ha reconocido en sus sentencias cierto número de razones imperiosas de interés general, como los objetivos de proteger al consumidor y prevenir el fraude y la incitación al gasto excesivo en el juego, así como la necesidad general de preservar el orden público. En ese contexto, las particularidades de orden moral, religioso o cultural, así como las consecuencias perjudiciales, desde un punto de vista moral y económico, para el individuo y la sociedad, que llevan consigo los juegos y las apuestas, podían justificar la existencia en favor de las autoridades nacionales de una facultad de apreciación suficiente para determinar las exigencias que implica la protección de los consumidores y del orden social. Así pues, dichas restricciones deben estar justificadas por razones imperiosas de interés general, deben ser adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persigan y no deben ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. En todo caso, deben aplicarse de modo no discriminatorio (56).
(114)
Cabe recordar, no obstante, que la pérdida de ingresos fiscales no se encuentra entre las razones incluidas en el artículo 52 del TFUE ni es aceptada por la jurisprudencia (57) y, por lo tanto, no puede considerarse una razón imperiosa de interés general susceptible de ser invocada para justificar una medida contraria, en principio, a una libertad fundamental.
(115)
Específicamente en lo que se refiere a la justificación de las restricciones a la prestación de servicios de juego fronterizos, el Tribunal de Justicia se ha manifestado en los siguientes términos (58):
«57.
En este contexto, procede observar, […] que la normativa en materia de juegos de azar se cuenta entre los ámbitos en que se dan considerables divergencias morales, religiosas y culturales entre los Estados miembros. A falta de armonización comunitaria en la materia, corresponde a cada Estado miembro apreciar en estos ámbitos, conforme a su propia escala de valores, las exigencias que supone la protección de los intereses afectados.
58.
El mero hecho de que un Estado miembro haya elegido un sistema de protección diferente del adoptado por otro Estado miembro no puede tener incidencia en la apreciación de la necesidad y de la proporcionalidad de las disposiciones adoptadas en la materia. Estas deben apreciarse solamente en relación con los objetivos que persiguen las autoridades competentes del Estado miembro interesado y con el nivel de protección que estas pretenden garantizar.
59.
Los Estados miembros son, por lo tanto, libres para determinar los objetivos de su política en materia de juegos de azar y, en su caso, para definir con precisión el grado de protección perseguido. Sin embargo, las restricciones que impongan deben cumplir los requisitos que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con su proporcionalidad (sentencia Placanica y otros, antes citada, apartado 48).
[…]
69.
A este respecto, procede observar que el sector de los juegos de azar ofrecidos por internet no ha sido objeto de armonización comunitaria. Por lo tanto, un Estado miembro puede considerar que el solo hecho de que un operador […] proponga legalmente por internet servicios incluidos en este sector en otro Estado miembro, en el que se encuentre establecido y en el que, en principio, debe cumplir requisitos legales y superar los controles ejercidos por las autoridades competentes de este último Estado, no constituye garantía suficiente para la protección de los consumidores nacionales contra los riesgos de fraude y criminalidad, habida cuenta de las dificultades a las que, en este contexto, pueden verse confrontadas las autoridades del Estado miembro de establecimiento a la hora de evaluar la honradez y cualidades profesionales de los operadores.
70.
Por otro lado, dada la falta de contacto directo entre el consumidor y el operador, los juegos de azar accesibles por internet suponen, en lo que atañe a los eventuales fraudes cometidos por los operadores contra los consumidores, riesgos diferentes y de mayor importancia en comparación con los mercados tradicionales de estos juegos.»
(116)
En una sentencia reciente, el Tribunal también señaló con detalle los riesgos del juego por internet (59):
«103.
Hay que señalar que las características propias de la oferta de juegos de azar por internet pueden, de igual manera, resultar una fuente de riesgos diferentes y de mayor importancia en materia de protección de los consumidores, y singularmente de la juventud y de las personas con especial propensión al juego o que pueden desarrollar tal propensión, en comparación con los mercados tradicionales de estos juegos. Además de la inexistencia de contacto directo entre el consumidor y el operador, a que antes se ha aludido, el acceso particularmente fácil y permanente a los juegos ofrecidos en internet, junto con el volumen y la frecuencia potencialmente elevados de esta oferta de carácter internacional, en un entorno que se caracteriza además por el aislamiento del jugador, el anonimato y la falta de control social, constituyen otros tantos factores que pueden favorecer el desarrollo de la adicción al juego y del gasto excesivo asociado a este y, por lo tanto, agravar las consecuencias sociales y morales negativas que se asocian a él, tal como han sido puestas de relieve por una reiterada jurisprudencia.
104.
Por otra parte, procede observar que, habida cuenta de la facultad de apreciación de que disponen los Estados miembros en cuanto a la determinación del nivel de protección de los consumidores y del orden social en el sector de los juegos de azar, no se requiere, desde el punto de vista del criterio de proporcionalidad, que la medida restrictiva adoptada por las autoridades de un Estado miembro corresponda a una concepción compartida por todos los Estados miembros en lo tocante a las modalidades de protección del interés legítimo de que se trate [(véase, por analogía, la sentencia de 28 de abril de 2009, Comisión/Italia, C-518/06, Rec. p. I-3491, apartados 83 y 84)].
105.
Habida cuenta de todo lo anterior, debe admitirse que una medida consistente en la prohibición de cualquier oferta de juegos de azar a través de internet puede, en principio, considerarse apropiada para perseguir los objetivos legítimos de prevención de la incitación al gasto excesivo en juego y de lucha contra la adicción a este, así como de protección de la juventud, aun cuando la oferta de tales juegos siga estando autorizada a través de cauces más tradicionales.»
(117)
La falta de armonización en el ámbito del juego y los diferentes enfoques adoptados por los Estados miembros en lo que se refiere al espectro de juegos permitidos y a los operadores autorizados para ofrecerlos crea un panorama de una gran segmentación del mercado interior para la prestación de servicios de juego transfronterizos. En tanto que algunos restringen o, incluso, prohíben la oferta de ciertos juegos de azar, otros han optado por mercados más abiertos. Numerosos Estados miembros también han revisado recientemente, o están revisando, su legislación sobre el juego ante el incremento de los servicios de juego en línea.
(118)
Las autoridades danesas no han facilitado cifras detalladas sobre la dimensión del sector del juego ilegal de los residentes daneses, sino que se han limitado a señalar que el desarrollo del sector del juego en línea no regulado era preocupante desde una perspectiva social.
(119)
El Libro Verde de la Comisión Europea de marzo de 2011 (60) confirma esta tendencia. En el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, anexo al Libro, se señala que los ingresos brutos del juego en línea en Dinamarca representaron un total de 250 millones de euros en 2008, de los cuales el 14 % (es decir, 34 millones de euros) corresponden a juegos de casino y el 22 % (es decir, 56 millones de euros) al póquer (61). Por definición, tanto los juegos de casino en línea como el póquer en línea son actividades prohibidas.
(120)
Las previsiones indican que estas cifras irán en aumento. El Libro Verde da cuenta de que el juego en línea es el segmento del mercado del juego que más rápido crece; en 2008 representaba el 7,5 % de los ingresos anuales del mercado del juego en su conjunto (EU-27) y se prevé que este volumen se duplique de aquí a 2013 (62). En segundo lugar, se estima que el porcentaje de consumo de juego nacional atribuible al juego en línea en Dinamarca asciende al 21,9 %, lo que significa que ocupa el segundo puesto dentro de la UE y representa una media del 7,5 %. (63)
(121)
Teniendo en consideración la jurisprudencia citada, así como las características generales del mercado del juego en la UE, la Comisión entiende que los argumentos aducidos por las autoridades danesas para justificar la adopción de la medida notificada están fundados. En concreto, la Comisión es consciente de cuáles son las particularidades de las actividades en cuestión: el juego en línea a través de internet ha transformado el sector, dando lugar a un mercado global donde las fronteras físicas se han desdibujado. En este contexto, tal como recoge el Libro Verde de 2011 (64), la Comisión también señala la necesidad de controlar el sector del juego en línea a fin de prevenir las perjudiciales consecuencias que esta modalidad de juego puede tener para los consumidores. Además del considerable riesgo de adicción al juego en línea sobre el que varios estudios sociales han advertido (65), deberá prestarse especial atención a los menores y a otros grupos vulnerables, incluidas las personas con un bajo nivel de ingresos, jugadores previamente adictos al juego y jóvenes que no son conscientes de los riesgos asociados a los problemas del juego. A fin de proteger a estas categorías de potenciales jugadores, los Estados miembros deberán ser capaces de controlar el sector del juego en línea, imponiendo límites de edad o condiciones para otorgar licencias, controlando los sistemas de procesamiento de los pagos o limitando la comercialización o la promoción del juego en línea, entre otras posibles medidas.
(122)
La reforma llevada a cabo en Dinamarca, que ha tenido como resultado la aprobación de la Ley notificada, es acorde con el objetivo del Libro Verde de la Comisión Europea de 24 de marzo de 2011 sobre «El juego en línea en el mercado interior», cuyo objetivo es contribuir a la creación, en los Estados miembros, de un marco legal para el juego en línea que proporcione una mayor seguridad jurídica a todos los interesados (66). El Libro Verde fue la respuesta a las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2010 que preconizaban una amplia consulta, por parte de la Comisión Europea, sobre el juego en línea en el mercado interior, que permita analizar en profundidad los problemas que plantean, en particular, los servicios de juego en línea (67), así como a la Resolución adoptada por el Parlamento Europeo el 10 de marzo de 2009, en la que se pedía a la Comisión que, en estrecha colaboración con las autoridades nacionales, estudiase los efectos, económicos y de otra índole, de la prestación transfronteriza de servicios de juegos de azar (68). Cabe señalar que la reforma legislativa implementada a través de la Ley notificada es acorde con los objetivos que persigue la Comisión y que han desembocado en la incoación del procedimiento de infracción y el envío de un dictamen motivado a las autoridades danesas en marzo de 2007 (69).
(123)
Por las razones aducidas, la Comisión considera que la Ley de tasas sobre los juegos de azar notificada, que supondrá la liberalización del mercado y permitirá a los operadores daneses y extranjeros prestar sus servicios a los residentes daneses, garantizando al mismo tiempo el cumplimiento de las condiciones necesarias para obtener las pertinentes licencias de las autoridades danesas, persigue un objetivo de interés común bien definido.
7.2.2. Adecuación de la ayuda al objetivo perseguido
(124)
Una medida de ayuda se considera necesaria y proporcional cuando constituye un instrumento adecuado para conseguir el objetivo definido de interés común, cuando tiene un efecto incentivador sobre los beneficiarios y cuando no falsea innecesariamente la competencia.
(125)
El Gobierno danés ha decidido liberalizar el mercado danés del juego en línea y permitir la expedición de un número ilimitado de licencias. No obstante, la expedición de licencias de estas características está sujeta a una serie de condiciones relacionadas, entre otras cosas, con la honradez de los directivos de las empresas que las soliciten. Para que la liberalización tenga éxito, el Gobierno danés ha decidido también reducir las cargas fiscales de los operadores en línea, dejando, sin embargo, intactos los tipos impositivos que se aplican a los operadores de juego tradicionales. A este respecto, los denunciantes han argumentado que una reducción de los tipos impositivos para los operadores en línea no constituía la solución más adecuada. Por ejemplo, podrían utilizarse medidas como el bloqueo del pago y las comunicaciones (medidas de limitación) para lograr los objetivos del proceso de liberalización sin necesidad de introducir reducciones fiscales para los operadores en línea. Según los denunciantes, Dinamarca podría haber decidido, por lo tanto, hacer valer la prohibición del juego ilegal en línea recurriendo al bloqueo de «pagos y comunicaciones» (filtrado del sistema de nombres de dominio, bloqueo del protocolo de internet y bloqueo de pagos) o limitando el número de licencias expedidas.
(126)
Con respecto al uso de los «sistemas de bloqueo», el Libro Verde de la Comisión establece que la eficacia de un sistema de bloqueo depende de la existencia de una lista predefinida y actualizada de los elementos que deben bloquearse, así como de programas informáticos adecuados. No obstante, tal y como señalan las autoridades danesas, es cuestionable que estos sistemas de bloqueo puedan producir los resultados esperados, ya que los jugadores en línea podrían eludir el bloqueo de internet cambiando los «puertos» utilizados, y al prohibir ciertos pagos, se podrían bloquear transacciones comerciales perfectamente lícitas en lugar de los pagos relacionados con importes apostados y premios.
(127)
Con relación a la posibilidad de expedir un número limitado de licencias en línea, los efectos dependen del número de dichas licencias. Si se expide solo un número reducido de licencias, el escaso número de competidores hará disminuir la competencia, lo que influirá en la oferta e incrementará los costes para los consumidores, en forma de un porcentaje de devolución en premios menor que si el número de licencias fuese ilimitado. Un reducido número de licencias limita además la variedad y la calidad de la oferta que se pone a disposición de los consumidores en el mercado y fomenta el desinterés entre los proveedores a la hora de responder a las necesidades y deseos de los clientes (70). Limitar el número de licencias también plantea cuestiones relativas a los criterios para determinar el número de licencias de forma no arbitraria, cómo y qué instituciones se encargan de controlar los requisitos de la concesión de licencias, y cómo se aborda la existencia de servicios ilegales, es decir, qué organismo se encarga de adoptar medidas contra los servicios de juego prestados de forma ilegal (71).
(128)
A la luz de estas consideraciones, la Comisión estima que la reducción del tipo impositivo aplicable a las actividades de juego en línea constituye un instrumento adecuado para lograr los objetivos de liberalización que persigue la nueva Ley del juego. La ayuda garantizará que los operadores en línea que deseen prestar servicios de juego a los residentes daneses soliciten una licencia y cumplan las normativas nacionales que sean de aplicación.
(129)
La Comisión considera que la medida de ayuda puede modificar el comportamiento de los prestadores extranjeros de servicios de juego en línea, habida cuenta de que la reducción del tipo impositivo constituye un incentivo para que dichos operadores obtengan una licencia en Dinamarca y, por lo tanto, para que, por primera vez, presten servicios de juego en línea de forma legal.
(130)
La ayuda se considerará proporcional en la medida en que no sea posible lograr el mismo cambio en el comportamiento con una ayuda menor y menor falseamiento. La cantidad de la ayuda estará limitada al mínimo necesario para que la actividad en cuestión pueda tener lugar. En el asunto que nos ocupa, la Comisión considera que las autoridades danesas han diseñado la medida de forma que se reduzca el posible importe de la ayuda estatal y de que se minimice el falseamiento de la competencia que puede producir la medida.
(131)
En el memorando presentado por el Ministerio de Hacienda de 6 de marzo de 2010 a los portavoces de políticas de los partidos políticos del Parlamento danés en relación con la fijación del nivel impositivo (72), la decisión de adoptar un tipo impositivo bajo del 20 % del IB para el juego en línea se justificó atendiendo a los siguientes criterios:
a)
los servicios de juego prestados con licencias danesas deberán adaptarse a la oferta actual de los prestadores extranjeros de servicios en línea, es decir, el tipo impositivo ha de ajustarse para mantener en el mismo nivel los elevados porcentajes de devolución en premios ofrecidos por prestadores extranjeros de servicios de juego en línea, de forma que se les anime a solicitar una licencia;
b)
deberá incrementarse el número total de juegos ofrecidos para aumentar el volumen de negocios en su conjunto;
c)
los productos de juego deberán ser tan atractivos que los jugadores no quieran jugar en sitios de operadores extranjeros (ilegales);
d)
deberán utilizarse instrumentos de bloqueo para garantizar, en combinación con los aspectos mencionados en a)-c), que el juego de los sitios web de los operadores ilegales se reduce al mínimo.
(132)
En este memorando, las autoridades danesas señalan que la legislación en el Reino Unido, que se considera muy similar a la normativa danesa en materia de juego, contempla un tipo impositivo del 15 % para el juego en línea. Las autoridades danesas consideraban que el tipo impositivo aplicable al juego en línea podría ser superior al del Reino Unido, ya que Dinamarca, a diferencia del Reino Unido, introducirá además medidas de bloqueo complementarias para dificultar que los jugadores jueguen en sitios web de operadores extranjeros que no hayan obtenido una licencia danesa.
(133)
De igual modo, las autoridades danesas citan los ejemplos de Francia e Italia, que han liberalizado sus mercados e impuesto tasas más elevadas que el Reino Unido. Las autoridades danesas señalan que el tamaño de estos mercados es considerablemente mayor que el del mercado danés. El volumen de un mercado puede tener un impacto tangible en la intención de un operador de introducirse en un mercado aun cuando los tipos impositivos sean más elevados, dado que los costes que siempre se asocian a las operaciones de establecimiento en un nuevo mercado tienden a ser comparativamente más elevados para entrar en mercados pequeños.
(134)
El memorando incluye una simulación del posible efecto que tendría ingresar tipos impositivos del 15, 20 y 25 %, también teniendo en cuenta posibles cambios en los patrones de juego de los jugadores y las acciones de los operadores. El ejercicio de simulación concluye que supuestamente con un tipo impositivo del 20 % sigue resultando suficientemente atractivo para un prestador de servicios de juego solicitar una licencia danesa y para los jugadores, disponer de servicios atractivos. Se puede prever que al fijar un tipo impositivo más elevado (por ejemplo del 25 %) aumente la presión sobre los porcentajes de devolución en premios con el resultado de que el efecto positivo en cuanto a ingresos del 25 % resulte finalmente inferior que con una tasa del 20 %.
(135)
Así pues, el legislador danés llegó a la conclusión de que muy probablemente fijar un tipo impositivo más elevado para el juego en línea diese como resultado un producto que no resultaría suficientemente atractivo para los jugadores, lo que llevaría a su vez a un descenso de los ingresos, y contrarrestaría las posibilidades inmediatas de percibir mayores ingresos fiscales.
(136)
Las conclusiones del legislador danés en relación con el nivel impositivo adecuado para las actividades de juego en línea también se confirman en un informe de una empresa consultora del sector, según el cual, un tipo impositivo del 20 % no implica una renuncia por parte del Estado a ingresos que podría haber obtenido de otro modo (73). Según dicho informe, este era el tipo impositivo más alto económicamente viable: una tasa más elevada sería una «tasa sin retorno», es decir, un tipo impositivo que simplemente sería demasiado elevado para que a los operadores les interesase introducirse en el mercado. A partir de este nivel, los ingresos fiscales empezarían a descender.
(137)
A la vista de lo antedicho, la Comisión considera que un tipo impositivo del 20 % del IB aplicable a operadores en línea no es inferior a lo necesario a fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de la Ley del juego. Por lo tanto, la ayuda cumple el requisito de proporcionalidad establecido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
7.2.3. Impacto en la competencia y el comercio entre Estados miembros
(138)
Con respecto al impacto de la ayuda en la competencia y el comercio, cabe distinguir entre posibles falseamientos del comercio entre Estados miembros y falseamientos de la competencia dentro de Dinamarca, especialmente con los operadores de juego tradicionales existentes.
(139)
En relación con el comercio entre Estados miembros, no se prevé ningún impacto negativo. La Ley del juego permite a los residentes daneses jugar legalmente en sitios web de operadores de juego en línea con licencia. Dichos sitios web no están limitados a los usuarios residentes en Dinamarca, sino que pueden ser utilizados por residentes de cualquier Estado miembro de la UE sujetos a las restricciones a que obliguen sus legislaciones nacionales. Al fijar el tipo impositivo de los operadores de juego en línea en el 20 % del IB, la ayuda danesa es perfectamente acorde con los tipos de impuestos similares que aplican otros Estados miembros que ya han reformado su legislación en materia de juego en línea. Por ejemplo, tanto en Bélgica como en el Reino Unido el juego en línea está gravado con un tipo impositivo del 15 % del IB, mientras que las tasas que aplican otros Estados miembros son incluso menores (por ejemplo, Estonia, el 5 % del IB; Letonia, el 10 % del IB; Finlandia, el 8,25 % del IB). Solo Eslovaquia ha fijado un tipo impositivo más elevado, del 27 % del IB.
(140)
En relación con los falseamientos de la competencia dentro de Dinamarca, la medida podrá beneficiar a un número considerable de diferentes operadores de juego en línea extranjeros y daneses a los que hasta la fecha no se les permitía prestar sus servicios a los residentes daneses. Dinamarca presentó una lista de prestadores de servicios de juego en línea que ya han comunicado su intención de solicitar una licencia. Habida cuenta de que hasta este momento, solo la empresa controlada por el Estado podía prestar servicios de juego en línea, la liberalización hará aumentar la competencia global en el mercado.
(141)
Aun cuando la medida constituya ayuda estatal y su aplicación pueda tener repercusiones para los operadores de servicios de juego tradicionales ya establecidos, cuya actividad está gravada con el 75 % del IB, la Comisión considera que, en su conjunto, el balance de la aplicación de la medida es positivo.
(142)
Tal y como se ha indicado anteriormente, mantener un tipo impositivo para el juego en el mismo nivel o un nivel similar al de los operadores de juego tradicionales habría generado una situación en la que ni el sector ni los jugadores habrían respondido a la posibilidad de prestar servicios de juego en línea de forma legal en el mercado danés, lo que sería contrario a los objetivos identificados de interés común que persigue la Ley del juego.
(143)
De este modo, la Comisión concluye que la medida es compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
8. CONCLUSIÓN
(144)
La Comisión considera que la Ley notificada confiere una ventaja fiscal a los operadores de juego en línea que se otorga mediante fondos estatales. La medida se considera selectiva prima facie, dado que distingue entre operadores de juego en línea y operadores de casino tradicionales que, a la luz del objetivo perseguido por la medida, están en una situación comparable de hecho y de derecho. Las autoridades danesas no han demostrado que la selectividad prima facie de la Ley notificada se justifique con la lógica del sistema fiscal. Por ello, la Ley notificada se considera ayuda estatal de acuerdo con el artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(145)
No obstante, la Comisión entiende que la ayuda cumple las condiciones requeridas para que se pueda considerar compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La medida C 35/210 que Dinamarca tiene previsto aplicar en forma de tasas sobre los juegos de azar en línea establecidas en la Ley danesa sobre tasas para los juegos de azar es compatible con el mercado interior de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea.
Por consiguiente, se autoriza la aplicación de la medida.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de Dinamarca.
Hecho en Bruselas, el 20 de septiembre de 2011.