ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 20 de julio de 2010
relativa al régimen de ayudas C 38/09 (ex NN 58/09) que España tiene previsto ejecutar en favor de la Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
[notificada con el número C(2010) 4925]
(El texto en lengua española es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2011/1/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Visto el Protocolo no 29 sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (1),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (2), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
El 22 de junio de 2009, la Comisión recibió una denuncia relativa a los planes del Gobierno español para modificar el sistema de financiación del organismo público prestador del servicio de radio y televisión nacional, la Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). El 5 de agosto de 2009, la Comisión solicitó información a España sobre tal modificación, en particular sobre la relación entre los nuevos gravámenes y la financiación de RTVE. El 1 de septiembre de 2009 entró en vigor la nueva Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española (3), por la que se modifica la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal (4). Los días 21 de septiembre y 22 y 26 de octubre de 2009, España remitió a la Comisión la información solicitada sobre el régimen.
(2)
Por carta de 2 de diciembre de 2009, la Comisión informó a España de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea con respecto a dicha medida. La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (5). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión.
(3)
España respondió a la decisión de incoar el procedimiento mediante carta de 21 de diciembre de 2009. La Comisión recibió observaciones de distintos interesados. Las transmitió a España, dándole la posibilidad de comentarlas, y recibió sus comentarios por carta de 23 de marzo de 2010.
(4)
La Comisión solicitó información adicional mediante cartas de 19 de febrero y 19 de mayo de 2010; las autoridades españolas enviaron sus respuestas por cartas de 22 de marzo y 31 de mayo de 2010.
(5)
El 18 de marzo de 2010, la Comisión inició el procedimiento de infracción enviando una carta de emplazamiento con arreglo al artículo 258 del TFUE, al considerar que el gravamen impuesto sobre las comunicaciones electrónicas vulneraba las disposiciones del artículo 12 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) (6), que regula con precisión las tasas administrativas que los Estados miembros pueden exigir a las empresas que prestan un servicio de telecomunicaciones o suministran una red de ese tipo. La investigación sobre la ayuda estatal se desarrolla sin perjuicio del procedimiento de infracción.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA
(6)
El sistema actual de financiación de la radiodifusión pública en España a cargo de RTVE, establecido en virtud de la Ley 17/2006, había sido aprobado por la Comisión mediante sendas Decisiones de 2005 y 2007 (7). La Ley 17/2006 confía a RTVE una misión de servicio público. El título I de la Ley (en particular, los artículo 2 y 3) define la misión de servicio público de RTVE y precisa que la misión de los servicios de radio y televisión serán desempeñados, respectivamente, por las empresas RNE (Radio Nacional de España) y RTVE (Radio Televisión Española). El título II, capítulo IV, regula las condiciones del marco financiero y económico en el que RTVE desempeñará sus labores de servicio público. En concreto, el artículo 33 dispone que RTVE recibirá compensaciones presupuestarias de carácter anual por el cumplimiento de sus obligaciones de servicio público. Estas compensaciones no superarán el coste neto del servicio público prestado por RTVE y RNE, respectivamente. El título II, capítulo VI, regula el control externo por el Parlamento, la autoridad audiovisual y el Tribunal de Cuentas.
(7)
Los gastos del presupuesto anual de funcionamiento de RTVE fueron de 1 177 millones EUR en 2007, 1 222 millones EUR en 2008 y 1 146 millones EUR en 2009. Durante los últimos ejercicios RTVE ha recibido una compensación anual por servicio público en torno a los 500 millones EUR: 575 millones EUR en 2006, 433 millones EUR en 2007 y 500 millones EUR en 2008. En 2009, sin embargo, la compensación se elevó hasta los 726 millones EUR, ya con la reducción de los ingresos publicitarios.
(8)
La Ley 8/2009 modifica la Ley 17/2006 por lo que se refiere a la definición de la misión de servicio público y las posibles actividades comerciales de RTVE. Añade otros elementos a la misión de servicio público aprobada por la Comisión en 2005. En particular, limita al 10 % del presupuesto anual total de aprovisionamientos, compras y servicios exteriores la adquisición de derechos de emisión de los eventos deportivos de interés general y de gran interés para la sociedad, con exclusión de los Juegos Olímpicos y Paralímpicos [artículo 9, apartado 1, letra i)]. Establece obligaciones respecto de la programación infantil [artículo 9, apartado 1, letra d)] y limita a 52 películas de estreno al año la emisión de películas realizadas por las grandes productoras cinematográficas internacionales en horario de máxima audiencia [artículo 9, apartado 1, letra m)].
(9)
En particular, la nueva Ley establece que a finales de 2009 se dejará de utilizar como fuente de ingresos la publicidad, la televenta, el patrocinio o los servicios de acceso mediante pago. Los ingresos comerciales correspondientes serán sustituidos por los fondos que generen los cánones existentes o los nuevos gravámenes impuestos a los organismos comerciales de radiodifusión y a los operadores de telecomunicaciones. España espera que la medida alivie la presión de los operadores comerciales, aumente sus ingresos por publicidad y elimine una fuente potencial de distorsión del mercado. RTVE mantendrá como fuentes de ingresos comerciales la prestación de servicios a terceros y la venta de sus producciones propias (en conjunto, cerca de 25 millones EUR).
(10)
Hasta ahora, los ingresos anuales procedentes de la publicidad rondaban los 600 millones EUR (667 millones EUR en 2007 y 565 millones EUR en 2008). Con la desaparición de estos ingresos comerciales, los costes netos para la misión de servicio público de radiodifusión de RTVE serán casi idénticos a los gastos del presupuesto anual de funcionamiento. Por consiguiente, España se propone compensar la supresión de esos ingresos aumentando su propia contribución con fondos públicos hasta igualar los gastos del presupuesto anual de funcionamiento de RTVE, deduciendo únicamente los pequeños ingresos comerciales restantes mencionados en el apartado anterior (25 millones EUR).
(11)
Como total anual de ingresos de RTVE, el artículo 3, apartado 2, de la nueva Ley prevé para los años 2010 y 2011 un máximo de 1 200 millones EUR, para el trienio 2012-2014 un aumento máximo del 1 % de esa suma y, para los años posteriores, un incremento determinado por la evolución anual del índice de precios al consumo. Al determinar estas cifras España calculó, en comparación con los gastos anuales presupuestados de RTVE, unos gastos anuales adicionales de 104 millones EUR para cubrir con otras producciones audiovisuales el tiempo de emisión reservado anteriormente a publicidad.
(12)
Según la planificación presupuestaria de España, este importe global de los ingresos anuales estará compuesto por asignaciones de los Presupuestos Generales del Estado, conforme al régimen contemplado en la Ley 17/2006, por valor de unos 500 millones EUR, cantidad en consonancia con el importe aportado en años anteriores y generado por las tres medidas fiscales introducidas o modificadas en virtud de los artículos 4, 5 y 6 de la nueva Ley:
a)
un impuesto del 3 % de los ingresos de los operadores de televisión de acceso abierto, y del 1,5 % de los ingresos de los operadores de televisión de pago. Estas contribuciones no podrán superar el 15 % (por lo que respecta a la televisión de acceso abierto) y el 20 % (respecto de la televisión de pago) del apoyo total destinado cada año a RTVE. Todo ingreso fiscal que supere estos porcentajes irá a los Presupuestos Generales del Estado. Este impuesto se aplica únicamente a entidades establecidas en España. Los servicios importados de otro Estado miembro no están sujetos a él;
b)
un impuesto del 0,9 % de los ingresos brutos de explotación (excluidos los obtenidos en el mercado de referencia al por mayor) de los operadores de servicios de telecomunicaciones inscritos en el Registro de Operadores de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones en alguno de los servicios siguientes: servicio telefónico fijo, servicio telefónico móvil y proveedor de acceso a internet. Estarán obligados al pago del impuesto los operadores que tengan un ámbito geográfico estatal o superior al de una comunidad autónoma y presten servicios audiovisuales o cualquier otro servicio que incluya publicidad. Esta aportación no podrá superar el 25 % del apoyo total destinado cada año a RTVE. Todo ingreso fiscal que supere ese porcentaje irá a los Presupuestos Generales del Estado. El impuesto se aplica únicamente a las entidades establecidas en España. Los servicios importados de otro Estado miembro no están sujetos a él;
c)
un porcentaje del 80 %, con un importe máximo de 330 millones EUR, del rendimiento de la tasa ya existente sobre reserva de dominio público radioeléctrico, según lo establecido por la Ley 32/2003, de 3 de noviembre de 2003. El resto se asignará a los Presupuestos Generales del Estado. Este porcentaje podrá modificarse de conformidad con las leyes sobre los Presupuestos Generales del Estado.
(13)
En los artículos 5 y 6 de la Ley 17/2006 se declara expresamente que los gravámenes impuestos a la televisión comercial y los operadores de telecomunicaciones se recaudan «con la finalidad de contribuir a la financiación de la Corporación RTVE». Además, en el preámbulo se establece expresamente el nexo entre los nuevos impuestos y la compensación financiera para retirar a RTVE del mercado de la publicidad.
(14)
Si los ingresos de esas tres fuentes impositivas no fuesen suficientes para cubrir la diferencia de 700 millones EUR entre la compensación tradicional por servicio público (500 millones EUR) y los costes globales de funcionamiento de RTVE, sufragados hasta ahora con ingresos comerciales, el presupuesto previsto se completará con fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, en aplicación del artículo 33 de la Ley 17/2006 (artículo 2, apartado 2, de la Ley 8/2009), que obliga al Gobierno a cubrir los costes netos de las obligaciones de servicio público de RTVE. Por consiguiente, queda garantizada la financiación de los costes netos de los servicios públicos prestados por RTVE, hasta un importe máximo de 1 200 millones EUR, independientemente de la recaudación que generen los impuestos.
(15)
España confirmó que la contribución procedente de los impuestos aplicados a las televisiones y los operadores de telecomunicaciones no deben fluir exclusiva y necesariamente hacia RTVE. España ha establecido los importes máximos que pueden ser aportados con los impuestos. Los ingresos excedentarios se asignarán a los Presupuestos Generales del Estado, de modo que podrán ser destinados a sufragar otros gastos. Además, sin que se rebasen esos importes máximos, las autoridades españolas son libres para decidir qué cantidad de la recaudación destinan realmente a RTVE. Según la planificación presupuestaria para 2010, por ejemplo, menos de la mitad de la contribución máxima posible se destinará a RTVE.
(16)
Para evitar la sobrecompensación, la nueva Ley prevé, en su artículo 8, un fondo de reserva dotado con los ingresos asignados por el Gobierno que superen los costes netos reales de la obligación de servicio público. Esta reserva se limita al 10 % de los gastos anuales presupuestados de RTVE. Los ingresos que rebasen ese límite del 10 % se devolverán al Tesoro Público. La reserva se utilizará para cubrir posibles pérdidas de ejercicios anteriores. Si no se hubiera gastado en cuatro años, se recuperaría reduciendo de manera equivalente la compensación por la obligación de servicio público del ejercicio siguiente.
(17)
Además, de conformidad con los artículos 37 y 39 a 41 de la Ley 17/2006, el control externo realizado por los auditores, la Intervención General de la Administración del Estado, el Parlamento, la autoridad audiovisual y el Tribunal de Cuentas garantizará que RTVE no reciba ninguna compensación que exceda los costes netos reales más la reserva mencionada del 10 %. Los ingresos de las pocas actividades comerciales restantes reducirán la compensación por servicio público (artículo 7, apartado 1, de la Ley 8/2009).
(18)
En la presente Decisión se analizan aquellos aspectos de los cambios introducidos en el actual sistema de financiación de RTVE sobre los que la Comisión había manifestado dudas en su decisión de iniciar el procedimiento formal de investigación.
(19)
Como determinó la Comisión, el rasgo esencial de los cambios introducidos en la financiación de RTVE y el abandono casi total de sus actividades comerciales es que la parte de los ingresos de RTVE generados hasta ahora por tales actividades serán sustituidos por los ingresos que generen los impuestos introducidos o modificados con ese mismo propósito. De las referencias inequívocas de la Ley 8/2009 se desprende que el importe de los impuestos se ha establecido con el fin de destinar un porcentaje predeterminado a la financiación de RTVE. Este nexo entre la financiación y la recaudación obtenida con los nuevos impuestos sugiere que existe un vínculo obligatorio entre el destino de los impuestos y la ayuda otorgada a RTVE, en el sentido de que la recaudación correspondiente se destinará obligatoriamente a financiarla e incidirá directamente en su cuantía.
(20)
El Tribunal ha sostenido en varias ocasiones que cuando el método de financiación forma parte integrante de una medida de ayuda, la Comisión debe tenerlo en cuenta necesariamente al analizarla (8). Si un gravamen destinado específicamente a financiar una ayuda resulta contrario a otras disposiciones del Tratado, la Comisión no puede declarar compatible con el mercado interior el régimen de ayuda del que forma parte ese gravamen. Así pues, el método utilizado para financiar una ayuda puede hacer que todo el régimen de ayudas sea incompatible con el mercado interior.
(21)
Por tanto, la Comisión expresó sus dudas sobre si los nuevos impuestos formaban parte integrante de la medida. En caso afirmativo, su compatibilidad con el Tratado tendría que ser evaluada por ella y afectaría a la legalidad general del régimen de ayuda. Esta preocupación parecía justificada, sobre todo teniendo en cuenta que la Comisión alberga dudas sobre la compatibilidad con la Directiva 2002/20/CE (9) de los nuevos impuestos exigidos a las empresas que prestan servicios de telefonía fija, telefonía móvil y acceso a internet.
(22)
Otra cuestión que planteaba dudas a la Comisión era si, tras la reforma del sistema de financiación, España había establecido salvaguardias suficientes para evitar una posible sobrecompensación. La supresión de la publicidad puede afectar a los costes del organismo de radiodifusión haciendo su programación menos dependiente de consideraciones comerciales.
(23)
Además, el sistema de financiación de RTVE debería prever un procedimiento adecuado que permita evaluar ex ante si los nuevos servicios del organismo público de radiodifusión RTVE cumplen las condiciones materiales del Protocolo de Amsterdam (10). La información remitida por España no permitió a la Comisión examinar si España disponía ya de tal mecanismo.
III. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(24)
Se recibieron observaciones de quince partes: organismos comerciales de radiodifusión (TF1 y Association of Commercial Television in Europe [ACT]), operadores de televisión de pago (DTS y Canal Satélite), proveedores de servicios de internet y telefonía (redtel, ONO y AETIC), operadores de televisión por cable (Cable Europe) y anunciantes. Algunas de ellas pidieron que no se revelara su identidad.
(25)
La mayoría de los interesados denunciaban la ilegalidad de los nuevos impuestos, que a su juicio falsean la competencia entre la televisión pública y privada, entre la televisión gratuita y de pago o entre los operadores puros de telecomunicaciones y otros operadores de servicios de telecomunicaciones que también ofrecen servicios audiovisuales. También planteaban dudas en cuanto a la compatibilidad del impuesto sobre las comunicaciones electrónicas con el artículo 12 de la Directiva 2002/20/CE (11).
(26)
Los organismos de radiodifusión y los proveedores de servicios de internet cuestionaban asimismo la compatibilidad de la definición de la misión de servicio público de RTVE. Adolecería de falta de precisión y sería demasiado generosa respecto de la adquisición de los derechos de emisión de eventos deportivos especiales o películas realizadas por grandes productoras internacionales. En particular, TF1 sostenía que no se había establecido ningún control ex ante a efectos de la introducción de nuevos servicios públicos significativos por parte de RTVE.
(27)
En cuanto al posible vínculo obligatorio entre el destino del impuesto y la ayuda, los organismos de radiodifusión y los proveedores de servicios de internet sostenían que los ingresos procedentes de los nuevos impuestos afectarían directamente a la ayuda. Les preocupaba en particular que el incremento de los ingresos fiscales pudiera provocar que la compensación ofrecida a RTVE rebasara los costes netos de la prestación del servicio público.
(28)
Por lo que respecta a la proporcionalidad de la ayuda, varias televisiones y operadores de internet observaban un riesgo de sobrecompensación. El presupuesto de 1 200 millones EUR previsto para RTVE, determinado en la Ley 8/2009, no estaría basado en un cálculo adecuado de los costes netos del servicio público. Los gastos anuales corrientes presupuestados de RTVE constituirían una base arbitraria que no distinguiría entre las actividades comerciales y de servicio público. En particular, la planificación no tendría en cuenta la reducción de costes que propiciaría la supresión de la publicidad, al dejar de ser necesario que los programas captaran una gran audiencia, de modo que su producción, como la de los programas culturales, por ejemplo, sería menos onerosa. Otros, por el contrario, temían que RTVE gastase más en programas de gran valor.
(29)
También se consideraba una posible sobrecompensación el hecho de que la pérdida de ingresos publicitarios de RTVE se cubriese íntegramente con recursos del Estado. Esta compensación se calcularía tomando como base los ejercicios precedentes, cuando la crisis económica habría entrañado una disminución de los ingresos comerciales en 2010 y, por consiguiente, una disminución de los ingresos globales de RTVE. No sería justo que, con la abolición de la doble financiación, RTVE obtuviese unos ingresos garantizados independientes de los ingresos comerciales variables.
(30)
Los organismos de radiodifusión cuestionaban asimismo la existencia de un sistema eficaz de control presupuestario que garantice que solo se cubran con fondos públicos los costes netos de la prestación del servicio público.
IV. COMENTARIOS DE ESPAÑA
(31)
Como observación preliminar, España se opone a que la Comisión evalúe en el procedimiento actual las cuestiones de la proporcionalidad y de la existencia de un control ex ante para los nuevos servicios significativos. Estos, formarían parte del actual régimen de financiación de RTVE, tal como fue aprobado por la Comisión en 2005 y 2007. No obstante, en el presente procedimiento la decisión de incoación se basa en la calificación de la reforma del sistema de financiación como nueva ayuda a tenor del artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (12). El elemento de «nueva ayuda» estaría limitado a la reforma de la financiación mediante la introducción de nuevos impuestos, y no alteraría ni afectaría a los demás elementos del régimen en vigor. Por lo tanto, los demás elementos seguirían siendo ayuda existente y no deberían ser objeto de evaluación por la Comisión en el presente procedimiento.
(32)
En cuanto a la cuestión de la vinculación obligatoria del destino del impuesto, España sostiene que los nuevos impuestos no formarían parte integrante de la ayuda ni incidirían directamente en su cuantía. España subrayó que, con arreglo al artículo 2, apartado 2, de la Ley 8/2009, leído en relación con el artículo 33 de la Ley 17/2006, el único factor para determinar el importe de la financiación pública concedida a RTVE son los costes netos del servicio público, con independencia de la recaudación obtenida con los impuestos. Al planificar los costes del servicio público no se tienen en cuenta los ingresos generados por los impuestos, sino que se toman como base los costes de ese servicio en los ejercicios anteriores.
(33)
España confirmó que la contribución procedente de los impuestos exigidos a las cadenas de televisión y a los operadores de telecomunicaciones no solo está fluyendo hacia RTVE. Al contrario, los ingresos procedentes de los impuestos serán transferidos a los Presupuestos Generales del Estado (Tesoro Público), desde donde se realizarán todos los pagos a RTVE. España ha fijado límites máximos para la contribución procedente de los impuestos. Por definición, cualquier ingreso excedentario será asignado a los Presupuestos Generales del Estado y, así pues, podrá ser destinado a otros fines. Además, por debajo de esos límites máximos, España podrá establecer el porcentaje del impuesto que decide asignar realmente a RTVE. Por ejemplo, la planificación presupuestaria para 2010 prevé destinar a RTVE menos de la mitad de la contribución máxima posible.
(34)
Según las autoridades españolas, el hecho de que la recaudación obtenida con los nuevos impuestos sea superior o inferior a lo previsto no entrañará cambios en los importes planificados para la compensación por el servicio público. Si la recaudación procedente de las nuevas fuentes impositivas fuera insuficiente para cubrir el déficit de financiación provocado por la supresión de la publicidad, los recursos necesarios se obtendrían de los Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 17/2006. Cualquier recaudación excedentaria será asignada a los Presupuestos Generales del Estado. Por último, cualesquiera ingresos excedentarios por encima del límite de 1 200 millones EUR establecido en el artículo 3, apartado 2, de la Ley 8/2009 serían transferidos al Tesoro Público. Por tanto, la financiación global planificada de la misión de servicio público de RTVE no dependería de la cuantía de los ingresos impositivos específicos, sino que procedería en cualquier caso de los Presupuestos Generales del Estado.
(35)
En cuanto a la proporcionalidad de la ayuda, España sostuvo que se garantizaría el principio de cobertura del coste neto. Según el artículo 33, apartado 1, de la Ley 17/2006, modificada por la Ley 8/2009, los costes netos son el único parámetro que determina el importe real de la ayuda. Con arreglo al artículo 2, apartado 2, y al artículo 8, apartado 2, de la Ley 8/2009, los Presupuestos Generales del Estado proporcionarán los fondos necesarios si la recaudación obtenida con los impuestos es insuficiente o recibirán cualquier recaudación excedentaria, exceptuada la posible sobrecompensación del 10 % de los gastos anuales presupuestados contemplada en el artículo 8, apartados 1 y 2.
(36)
España no habría actuado arbitrariamente por lo que respecta a la adecuación de la planificación presupuestaria anual de 1 200 millones EUR para los próximos ejercicios. Este importe se basa en los gastos anuales presupuestados incurridos por RTVE para cumplir su obligación de servicio público. Las obligaciones correspondientes no se han alterado de manera tal que quepa esperar una reducción de los gastos. Más bien al contrario, los denunciantes pasarían por alto el hecho de que, según los cálculos, RTVE tiene que invertir 104 millones EUR en producciones adicionales para rellenar el tiempo de emisión liberado por la supresión de los anuncios.
(37)
Tampoco cabe considerar que, tras la supresión de la publicidad, RTVE deje de tener que captar grandes audiencias y pueda por tanto reducir los costes de producción y ofrecer programas menos interesantes. Con arreglo a su misión de servicio público, RTVE estaría obligada a mantener una presencia y una audiencia destacadas y considerables entre los canales de televisión, con el fin de cumplir eficazmente su misión.
(38)
Por último, de conformidad con el artículo 37 de la Ley 17/2006, la auditoría interna, la revisión por la Intervención General de la Administración del Estado y la auditoría externa por una empresa privada especializada (KPMG) garantizarían un control ex post eficaz del presupuesto de RTVE. Además, en virtud de los artículos 39 y 40 de esa Ley, el Parlamento y la autoridad audiovisual supervisan el cumplimiento de la misión de servicio público encomendada a RTVE y su contabilidad anual. Por último, RTVE está sujeta al control del Tribunal de Cuentas.
(39)
En cuanto a la existencia de un control ex ante a efectos de la introducción de nuevos servicios significativos, España indicó que tal procedimiento se había establecido en el artículo 41, apartado 3, de la Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual (13). Se ha encomendado al Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, el organismo independiente español de supervisión y regulación de la radiodifusión pública, dicho control ex ante, consistente en una consulta pública de las partes interesadas, la publicación de los resultados correspondientes y la evaluación del efecto global de cada nuevo servicio sobre el mercado. Además, las autoridades españolas señalaron su intención de firmar con RTVE, antes del 1 de noviembre de 2010, un contrato-programa en el que se definirá lo que constituye un servicio nuevo significativo. Según el borrador del contrato-programa, se entenderá por servicio nuevo significativo una oferta nueva y claramente diferenciada de los servicios ya existentes, clasificables como mercado de productos de referencia, y que pueda tener un efecto sobre el mercado, en particular en cuanto a su impacto en la demanda.
V. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
(40)
De conformidad con el artículo 107, apartado 1, del TFUE, relativo a las ayudas otorgadas por los Estados, son incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(41)
Los recursos financieros incluidos en el sistema español de financiación de RTVE fluyen hacia los Presupuestos Generales del Estado, desde donde posteriormente se liberan. Constituyen una transferencia directa de recursos públicos en favor de una empresa concreta, recursos a los que no tienen acceso sus competidores. Así pues, RTVE goza de una ventaja selectiva.
(42)
No obstante, en los comentarios remitidos antes del inicio del procedimiento, España afirmó que la reforma no afectaba al comercio entre los Estados miembros, pues RTVE no operaba fuera del territorio español. Ahora bien, cuando una ayuda financiera pública fortalece la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten con ella en los intercambios dentro de la Unión, estos deben considerarse afectados por la ayuda, incluso cuando la propia empresa beneficiaria no participa en las exportaciones (14). De manera similar, cuando un Estado miembro concede ayudas a empresas que operan en los sectores de servicios y distribución, no es necesario que las empresas beneficiarias ejerzan por sí mismas sus actividades fuera de dicho Estado miembro para que las ayudas incidan en los intercambios dentro de la Unión (15).
(43)
Habida cuenta de ese principio, en las Comunicaciones de la Comisión sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión de 2001 y 2009 se señala que: «También se puede considerar por lo general que la financiación estatal de los organismos públicos de radiodifusión afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. […] Esto es especialmente evidente en el caso de la adquisición y venta de los derechos de difusión de programas, que a menudo se realiza a escala internacional. […] Además, la estructura del accionariado de los organismos comerciales de radiodifusión puede abarcar varios Estados miembros» (16).
(44)
La propia RTVE actúa en los mercados internacionales (venta de programas y adquisición de derechos de difusión de programas). A través de la Unión Europea de Radiotelevisión, intercambia programas de televisión y participa en el sistema de Eurovisión (17). Además, en el ámbito de la adquisición y venta de derechos de difusión de programas, compite directamente con organismos comerciales de radiodifusión activos en el mercado nacional e internacional de radiodifusión y cuyo accionariado tiene una estructura internacional. Así pues, incluso sin las actividades comerciales que RTVE realizó hasta agosto de 2009, la ayuda a ella destinada podría falsear la competencia en el mercado español en detrimento de los intercambios entre Estados miembros. La Comisión ya estableció este extremo en las Decisiones E 8/2005 y NN 8/07.
(45)
La Comisión consideró asimismo la posibilidad de que las medidas de financiación pudieran considerarse una mera compensación por las obligaciones de servicio público que no conferiría una ventaja financiera a RTVE, a efectos de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Altmark (18). RTVE es una empresa a la que se ha confiado la prestación de un servicio de interés económico general (SIEG), el servicio público de radiodifusión. Las medidas estatales que compensan los costes adicionales netos de un SIEG no pueden ser calificadas como ayudas estatales si se cumplen todos los requisitos establecidos en dicha sentencia. En primer lugar, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben estar claramente definidas; en segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben haberse establecido previamente de forma objetiva y transparente; en tercer lugar, la compensación no supera el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable relativo a la ejecución de esas obligaciones; en cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública que permita seleccionar al candidato capaz de prestar esos servicios originando el menor coste para la colectividad, el nivel de la compensación se ha de calcular sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada con los medios necesarios para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar esas obligaciones.
(46)
Si las subvenciones públicas concedidas a empresas encargadas explícitamente de obligaciones de servicio público para compensar los costes ocasionados por la ejecución de esas obligaciones no cumplen todos estos requisitos, tales subvenciones entran en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE y deben considerarse una ayuda estatal a efectos de dicho artículo (19).
(47)
A RTVE se le encomendó la prestación del servicio público de radiodifusión tal y como se define en las Leyes 17/2006 y 8/2009, pero dicho ente público fue designado operador de ese servicio público por ley, no mediante licitación pública. Las autoridades españolas tampoco determinaron la cuantía de la compensación necesaria sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y equipada, habría soportado para ejecutar las obligaciones correspondientes. La compensación se determina anualmente, basándose en los costes netos corrientes, sin utilizar la referencia de una empresa bien gestionada. Los parámetros que servirían de base para calcular la compensación no se establecieron previamente de forma objetiva y transparente. Por tanto, no se cumplen todos los requisitos establecidos por el Tribunal y las medidas objeto de análisis pueden calificarse de ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE (20).
(48)
España no ha notificado la nueva medida de ayuda. Afirma que no constituye una alteración sustantiva del régimen de ayudas existente, modificado de conformidad con la Decisión de la Comisión en el asunto E 8/2005 a tenor del artículo 108, apartado 3, del TFUE y que por lo tanto no constituye una ayuda nueva que exigiera notificación.
(49)
Con arreglo al artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) no 659/1999, se entiende por «nueva ayuda» toda ayuda que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes. Con arreglo al artículo 4 del Reglamento de aplicación (CE) no 794/2004, no se consideran modificaciones de ayudas existentes los cambios de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado interior, ni tampoco los aumentos (de hasta el 20 %) con respecto al presupuesto inicial de un régimen de ayudas.
(50)
Para poder calificar como «nueva ayuda» una modificación de un régimen existente, el cambio del sistema debe ser sustancial, es decir, se han de modificar sus rasgos básicos, lo que ocurriría si, por ejemplo, se introdujeran cambios en el objetivo perseguido, la base utilizada para establecer el gravamen, las personas u organismos afectados o, en general, su fuente de financiación (21). En el caso que nos ocupa se han alterado sustancialmente las fuentes de financiación de RTVE. Las nuevas fuentes de financiación también implican que ahora la financiación vinculada a la publicidad (que no era ayuda) es proporcionada por el Estado (y es ayuda). Este fuerte aumento de la cuantía de la ayuda y el paso de un sistema dual a un sistema único de financiación indican claramente que hay nueva ayuda.
(51)
Por otra parte, si bien es cierto que el artículo 1, letra c), del Reglamento de procedimiento determina que las modificaciones de ayudas existentes deben considerarse nueva ayuda, esa disposición significa que “no debe considerarse como nueva ayuda «toda ayuda existente modificada”, sino que únicamente la modificación como tal puede calificarse de ayuda nueva», como subrayó el Tribunal de Primera Instancia en el asunto Gibraltar (22). El Tribunal indicó a continuación que «solo en el supuesto de que la modificación afecte al régimen inicial en su propia esencia resulta dicho régimen transformado en un régimen de ayudas nuevas. Pues bien, no existe una tal modificación sustancial cuando el elemento nuevo puede disociarse claramente del régimen inicial» (23).
(52)
De esta jurisprudencia y legislación se desprende que los ajustes que no afectan a la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda tampoco afectan a la esencia de la ayuda, y por lo tanto no modifican la consideración de la medida como ayuda existente. Por otro lado, si una modificación afecta a la esencia de un régimen, pero no en tal medida que exija una nueva evaluación de los demás elementos de este, la modificación puede ser objeto de evaluación independiente, sin referirse a los demás elementos del régimen. En este caso la obligación de notificación y revisión por parte de la Comisión se aplica únicamente a la modificación.
(53)
Las tres medidas fiscales que se introducen o modifican mediante los artículos 4, 5 y 6 de la Ley 8/2009 son disociables del actual régimen de financiación de RTVE. Aunque las nuevas fuentes de financiación pueden afectar a la legalidad del régimen como tal, no afectan a la valoración de los demás elementos de la ayuda concedida a RTVE ni al efecto que la ayuda pueda tener sobre el mercado.
(54)
Los nuevos elementos de la ayuda, los nuevos impuestos, pueden crear nuevas ayudas por cuanto no corresponden a ninguna de las situaciones contempladas en el artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) no 659/1999. Efectivamente, se crean mediante leyes aprobadas tras la entrada en vigor del Tratado, no constituyen una ayuda individual concedida en el contexto de un régimen de ayudas autorizado, no se han autorizado sobre la base del artículo 4, apartado 6, del Reglamento (CE) no 659/1999 ni se han concedido diez años antes de la primera acción de la Comisión y, finalmente, se aplican a sectores abiertos a la competencia en el momento de su entrada en vigor. En segundo lugar, incluso si se admitiera como hipótesis el argumento de las autoridades españolas en el sentido de que deben considerarse una modificación del régimen de financiación existente, parece que la manera en que se financian los recursos adicionales de RTVE constituiría una modificación sustancial del régimen de financiación existente por lo que se refiere a la fuente de sus recursos. El régimen existente no incluía los gravámenes específicos que deben recaudarse en beneficio de RTVE, cuya legalidad puede afectar a la compatibilidad de toda la ayuda.
(55)
Como se señalaba en la decisión de incoación, los cambios en la financiación de RTVE plantearon dudas en la Comisión sobre su efecto en la compatibilidad global con el Tratado de la financiación de RTVE e hicieron necesaria una evaluación adicional por la Comisión. Así pues, esos cambios debían notificarse formalmente a la Comisión. Según se ha indicado, la clasificación como nueva ayuda se refiere únicamente a la modificación como tal, de modo que la Comisión ha incoado el procedimiento con el único objetivo de evaluar la calidad de tales cambios y sus consecuencias respecto de la compatibilidad de la ayuda.
(56)
La Comisión evalúa la ayuda a los organismos públicos de radiodifusión en forma de compensación por el cumplimiento de una misión de servicio público de conformidad con el artículo 106, apartado 2, del TFUE, tomando como base los criterios establecidos en la Comunicación de 2001 sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión (Comunicación sobre radiodifusión de 2001) (24). De conformidad con la Comunicación de la Comisión sobre la determinación de las normas aplicables a la evaluación de las ayudas estatales ilegales y con el punto 100 de la Comunicación sobre radiodifusión de 2009, en el caso de las nuevas ayudas no notificadas la nueva Comunicación solamente se aplicaría si la ayuda pertinente se hubiera concedido después de su publicación, el 27 de octubre de 2009. En el presente caso, sin embargo, el nuevo sistema de ayudas quedó establecido con la entrada en vigor de la Ley, el 1 de septiembre de 2009. Por tanto, el nuevo régimen de financiación se evaluará sobre la base de la Comunicación de 2001 y la práctica casuística posterior de la Comisión (25).
(57)
Para que a una medida le sea aplicable la excepción del artículo 106, apartado 2, del TFUE es necesario que se cumplan todas las condiciones siguientes:
a)
el servicio en cuestión debe ser un servicio de interés económico general y estar claramente definido como tal por el Estado miembro (definición);
b)
el Estado miembro debe haber confiado explícitamente a la empresa dicho servicio (misión);
c)
la aplicación de las normas de competencia del Tratado (en este caso, la prohibición de ayudas estatales) debe impedir el cumplimiento de la misión específica confiada a la empresa y la excepción a dichas normas no debe afectar al desarrollo de los intercambios en forma tal que sea contraria al interés de la Unión (proporcionalidad) (26).
(58)
En el caso concreto de la radiodifusión pública, este planteamiento debe adaptarse en vista de las disposiciones interpretativas del Protocolo de Amsterdam, que contempla la «función de servicio público tal como haya sido atribuida, definida y organizada por cada Estado miembro» (definición y misión) y establece una excepción a las normas del Tratado sobre la financiación de los servicios públicos de radiodifusión «en la medida en que la financiación se conceda a los organismos de radiodifusión para llevar a cabo la función de servicio público […] y […] no afecte a las condiciones del comercio y de la competencia en la Comunidad en un grado que sea contrario al interés común, debiendo tenerse en cuenta la realización de la función de dicho servicio público» (proporcionalidad) (27).
(59)
La definición del mandato de servicio público mediante la Ley 17/2006 ha sido considerada compatible con el artículo 106, apartado 2, del TFUE por la Comisión en su Decisión sobre la financiación de RTVE en los asuntos E 8/2005 y NN 8/07. El artículo 9 de la Ley 8/2009 afecta a esta definición al añadir obligaciones y restricciones al contenido de la radiodifusión de RTVE. Así pues se sigue cumpliendo el criterio de una definición adecuada del mandato de servicio público. Además, retirar a RTVE del mercado de la publicidad televisiva puede contribuir al fortalecimiento de la misión de servicio público haciendo la programación menos dependiente de consideraciones comerciales y de las fluctuaciones de los ingresos comerciales.
(60)
Por lo tanto, en la Decisión de incoación la Comisión no expresó dudas sobre estos aspectos de la financiación de RTVE.
(61)
Un rasgo esencial de los cambios en la financiación de RTVE es el abandono casi completo de sus actividades comerciales, el cambio de un sistema de «financiación dual» (mediante fondos públicos e ingresos de actividades comerciales) a la «financiación única», en que la radiodifusión se financia exclusivamente o casi exclusivamente a través de fondos públicos, según la distinción establecida en el punto 45 de la Comunicación sobre radiodifusión de 2001. Los Estados miembros son libres de escoger si combinan distintas fuentes de financiación y las modalidades pertinentes. No obstante, la parte de los ingresos de RTVE que hasta ahora procedía de actividades comerciales no será sustituida simplemente por fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, conforme al artículo 33 de la Ley 17/2006. La sustitución irá también acompañada de la introducción o la modificación de determinados impuestos con el preciso propósito de generar la recaudación necesaria.
(62)
El nexo establecido entre la financiación y los ingresos procedentes de los nuevos impuestos sugiere que la recaudación obtenida con ellos parece estar destinada a financiar la ayuda concedida a RTVE e incidir directamente en su cuantía. En los casos en que un gravamen específicamente destinado a financiar ayudas resulta contrario a otras disposiciones del Tratado, la Comisión no puede declarar el régimen de ayudas del que forma parte el gravamen compatible con el mercado interior. Así pues, el método por el que se financia una ayuda puede hacer que todo el régimen de ayudas sea incompatible con el mercado interior. Por tanto, como se ha indicado en los considerandos 21, 22 y 23, debe evaluarse si el nuevo sistema de financiación establece de hecho un vínculo obligatorio entre la ayuda y el destino de los impuestos y si, por consiguiente, la Comisión debería incluir los efectos de las nuevas ayudas en el análisis de la ayuda estatal.
(63)
No obstante, para que se pueda considerar que un impuesto forma parte integrante de una ayuda, el destino del mismo debe estar vinculado obligatoriamente a la ayuda, en el sentido de que la recaudación del impuesto se destine obligatoriamente a la financiación de la ayuda y afecte directamente a su cuantía (28).
(64)
Estas condiciones no se cumplen en el caso que nos ocupa. Como ha confirmado España, la cuantía de la ayuda para RTVE se establece teniendo en cuenta únicamente las necesidades de financiación de RTVE y los costes netos estimados de la prestación del servicio público de radiodifusión. La financiación percibida por RTVE es, en la práctica y con arreglo a Derecho, independiente de la recaudación generada por los impuestos, pues depende únicamente de los costes netos de la obligación del servicio público. Por un lado, la recaudación obtenida con los impuestos que se destinará a la financiación de RTVE no puede rebasar los costes netos de la obligación del servicio público (cualquier ingreso que rebase esos costes se ingresará de nuevo en los Presupuestos Generales del Estado). Por otro lado, cuando los costes netos de la obligación del servicio público sean superiores a la recaudación generada por los impuestos, la diferencia se completará con contribuciones de los Presupuestos Generales del Estado. La obtención de una mayor o menor recaudación con los impuestos no entrañará cambios en los importes previstos. Si la recaudación procedente de las nuevas fuentes impositivas fuera insuficiente para cubrir el déficit de financiación generado por la supresión de la publicidad, los recursos necesarios se obtendrían de los Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 17/2006. Cualquier recaudación excedentaria será asignada a los Presupuestos Generales del Estado. Por tanto, la financiación global planificada de la misión de servicio público de RTVE no dependerá de la cuantía de la recaudación impositiva específica, sino que procederá en cualquier caso de los Presupuestos Generales del Estado.
(65)
El que el nexo entre los impuestos y la finalidad con la que se introducen se mencione en la exposición de motivos y en la propia Ley no altera esta conclusión. En la redacción de la Ley («con la finalidad de contribuir a la financiación de la Corporación RTVE») no se define la calidad del nexo entre los impuestos y la ayuda.
(66)
Así pues, la Comisión concluye que las tres medidas impositivas descritas en el considerando 14 no son parte integrante de la ayuda. Su legalidad es irrelevante a efectos de valorar la compatibilidad de la ayuda destinada a RTVE. Las observaciones sobre su legalidad formuladas por los interesados tampoco son relevantes para la evaluación de la ayuda estatal. Por tanto, el procedimiento de infracción en curso actualmente en relación con el impuesto sobre las comunicaciones electrónicas, por supuesta vulneración del artículo 12 de la Directiva 2002/20/CE no afecta a la presente Decisión.
(67)
En cuanto a la proporcionalidad de la compensación para que no cubra más que los costes netos del cumplimiento de las obligaciones de servicio público de RTVE, la nueva Ley prevé que todos los ingresos de RTVE que rebasen los costes netos del servicio público más una reserva adicional del 10 % fluirán de nuevo a los Presupuestos Generales del Estado. Durante un máximo de cuatro años se podrá mantener un excedente del 10 % en un fondo de reserva, para cubrir una posible compensación insuficiente en ejercicios anteriores o costes excepcionales. Este mecanismo para evitar sobrecompensaciones indebidas está en consonancia con la práctica casuística de la Comisión (29).
(68)
En aras de la proporcionalidad de la ayuda, los Estados miembros deben establecer además un mecanismo apropiado que permita realizar un control periódico y eficaz de la utilización de fondos públicos en la misión de servicio público (30) y que garantice que la financiación aportada cada año por el Estado no rebase el coste neto de la obligación de servicio público (31). España mantiene en vigor el sistema de control externo introducido mediante la Ley 17/2006, descrito anteriormente y aprobado por la Comisión en virtud de la Decisión E 8/2005, que permite determinar los costes netos de la radiodifusión de servicio público.
(69)
No obstante, dado que la supresión de la publicidad puede incidir en los costes del organismo de radiodifusión haciendo su programación menos dependiente de consideraciones comerciales, en la Decisión de incoación la Comisión emplazó a España y a otros interesados a formular observaciones sobre el mecanismo de financiación con el fin de descartar la posibilidad de que se pueda producir una sobrecompensación.
(70)
Los interesados expresaron su inquietud sobre la probabilidad de que se ofreciera una sobrecompensación a RTVE. El presupuesto planificado para RTVE, de 1 200 millones EUR al año, no estaría basado en un cálculo adecuado de los costes netos del servicio público. No distinguiría entre actividades comerciales y actividades de servicio público ni tendría en cuenta la disminución de gastos que propiciaría la supresión de la publicidad, dado que los programas ya no tienen que captar una gran audiencia y pueden producirse con menos medios. Además, la compensación total por la pérdida de los ingresos publicitarios se calcularía sobre la base de los ejercicios precedentes, cuando la crisis económica habría entrañado una disminución de los ingresos comerciales en 2010 y, por consiguiente, una disminución de los ingresos globales de RTVE. No sería justo que, con la abolición de la doble financiación, RTVE obtuviese unos ingresos garantizados independientes de los ingresos comerciales variables. También expresaron su inquietud sobre el control presupuestario.
(71)
No obstante, España demostró que el presupuesto planificado sigue estando en consonancia con los costes anuales presupuestados en los ejercicios anteriores y que ninguna razón permite suponer que ni ahora ni en el futuro próximo la mera abolición de la publicidad pueda propiciar una reducción considerable de los costes. RTVE deberá seguir captando una gran audiencia, y la eliminación de los anuncios hará necesario financiar y emitir producciones adicionales. En comparación con las cifras de los ejercicios precedentes (1 177 millones EUR en 2007, 1 222 millones EUR en 2008 y 1 146 millones EUR en 2009) y teniendo en cuenta tanto el coste adicional (104 millones EUR) de las producciones necesarias para rellenar el tiempo de emisión reservado anteriormente a publicidad como los ingresos comerciales restantes (según los cálculos, apenas unos 25 millones EUR), un techo de 1 200 millones EUR para los costes planificados en el presupuesto parece prudente y constituiría el importe de los costes anuales presupuestados que resulta razonable prever para la compensación por servicio público. Además, el principio de compensación de los costes netos efectivos de un organismo público de radiodifusión incluye necesariamente la protección de este frente a las variaciones de los ingresos en el mercado publicitario.
(72)
Por lo que respecta al control presupuestario, España ha señalado los mecanismos de control existentes ya establecidos en virtud de la Ley 17/2006, descritos anteriormente en el considerando 38. Para que la ayuda estatal no rebase los costes netos de la misión de servicio público, el presupuesto es objeto de un control ex post eficaz, con arreglo al artículo 37 de esa Ley, en concreto se somete a una auditoría interna, una revisión pública a cargo de la Intervención General de la Administración del Estado y una auditoría externa por parte de una empresa privada especializada. Además, con arreglo a los artículos 39 y 40 de la Ley 17/2006, el Parlamento y la autoridad audiovisual supervisan el cumplimiento de la misión de servicio público encomendada a RTVE y su contabilidad anual. Por último, RTVE está sujeta al control del Tribunal de Cuentas. Las observaciones recibidas de los interesados no ofrecen razón alguna para suponer que dicho sistema no se esté aplicando adecuadamente.
(73)
La Comisión considera que no existen indicios de que la compensación anual estimada para la obligación de servicio público de RTVE rebasará los costes que razonablemente cabe prever tenga ese servicio o que la compensación superaría a la postre los costes netos del servicio público.
(74)
Por otra parte, en la Decisión de incoación la Comisión preguntó a las autoridades españolas si disponían de un procedimiento adecuado para evaluar ex ante si los nuevos servicios audiovisuales del organismo público de radiodifusión RTVE cumplen las condiciones materiales del Protocolo de Ámsterdam (el denominado control ex ante) (32). La información remitida hasta la fecha por las autoridades españolas no ha permitido a la Comisión examinar si España dispone ya de tal mecanismo. La Comisión comparte la afirmación de las autoridades españolas en el sentido de que ese aspecto de la financiación de RTVE había sido objeto de las Decisiones de 2005 y 2007, que abarcaban la totalidad del sistema de financiación de RTVE. La Comisión está de acuerdo asimismo en que el sistema no se ha visto afectado por la introducción de los nuevos gravámenes que dieron lugar a la incoación del presente procedimiento.
(75)
No obstante, con arreglo a la información remitida por España, el artículo 41, apartado 3, de la Ley 7/2010 (33) establecía tal procedimiento y confiaba al Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (el órgano independiente español de supervisión y regulación de la radiodifusión pública) la realización de dicho control, consistente en una consulta pública de las partes interesadas, la publicación de los resultados de la misma y la evaluación del impacto global de cada nuevo servicio en el mercado. Sin embargo, la Ley no incluye una definición de lo que constituye un servicio nuevo significativo. Los Estados miembros deberían establecer los criterios pertinentes (34). España indicó empero que antes del 1 de noviembre de 2010 tiene previsto firmar con RTVE un contrato programa que incluirá tal definición. Según el borrador del contrato-programa, se entenderá por servicio nuevo significativo una oferta nueva y claramente diferenciada de los servicios ya existentes, clasificables como mercado de productos de referencia, y que pueda tener un efecto sobre el mercado, en particular en cuanto a su impacto en la demanda.
(76)
Así pues, España ha cumplido su obligación de introducir un control ex ante, y la Comisión toma nota de que tiene previsto también introducir una definición vinculante de lo que constituye un nuevo servicio significativo antes del 1 de noviembre de 2010. La Comisión señala asimismo que ese mecanismo no había sido establecido antes de 2010.
VI. CONCLUSIÓN
(77)
La Comisión debe considerar que España ha aplicado de manera ilícita la reforma de la financiación del organismo público de radiodifusión RVTE, en vulneración del artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Sin embargo, la Comisión debe concluir que no existe un vínculo obligatorio entre el destino de los impuestos recaudados y la financiación de la ayuda para RTVE y que dichos impuestos no afectan a la compatibilidad de la ayuda con el Tratado. Además, en España existen salvaguardias que previenen una sobrecompensación a RTVE. Por último, la Comisión señala que España ha establecido un procedimiento de control ex ante a efectos de la introducción de nuevos servicios significativos en el marco de la misión de servicio público. Por tanto, la ayuda en favor del organismo público de radiodifusión RTVE debe seguir siendo compatible con el Tratado.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La financiación del organismo público de radiodifusión Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), modificada por España mediante la Ley 8/2009 relativa a la financiación de RTVE, es compatible con el mercado interior a tenor de artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de España.
Hecho en Bruselas, el 20 de julio de 2010.