ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. dubna 2012
o státní podpoře SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), kterou Německo poskytlo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg
(oznámeno pod číslem C(2012) 2557)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/485/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby se k věci vyjádřily v souladu s výše uvedeným článkem (2), a s ohledem na jejich stanovisko,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise se na základě stížnosti, kterou dne 23. února 2008 podala Saria Bio-Industries AG & Co KG (dále jen „stěžovatelka“), dozvěděla o tom, že Německo hradilo účelovému sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „ZT“) přeúčtovávané náklady.
(2)
Komise dopisem ze dne 20. července 2010 informovala Německo o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení Komise zveřejnila dne 26. října 2010 v Úředním věstníku Evropské unie a vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek (3).
(3)
Dne 25. listopadu 2010 Komise obdržela připomínky stěžovatelky. V souladu se schválenými žádostmi o prodloužení lhůty pro předložení připomínek ze dne 20. srpna 2010 a dne 18. listopadu 2010 předložilo Německo připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, jakož i vyjádření k připomínkám stěžovatelky, a to postupně ve dnech 3. března 2011, 1. dubna 2011, 4. dubna 2011, 16. května 2011, 15. července 2011 a 9. listopadu 2011.
(4)
ZT zaslalo Komisi své písemné připomínky dne 4. dubna 2011. Třebaže se zúčastněné strany podle čl. 20 odst. 1 ve spojení s článkem 6 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (4), vyzývají, aby své připomínky předložily nejpozději do jednoho měsíce po zveřejnění v Úředním věstníku, předložilo ZT své připomínky teprve po čtyřech měsících. Komise může připomínky, které byly účastníky řízení zaslány opožděně, zohlednit pouze ve zvláštních odůvodněných případech (5) Komise neshledala, že by dopis ZT odpovídající odůvodnění obsahoval, ani že by takové odůvodnění vyplývalo z dalších okolností. Komise proto dopisem ze dne 18. dubna 2011 ZT sdělila, že zohlednění jeho připomínek v rámci formálního vyšetřovacího řízení z uvedeného důvodu porušuje ustanovení jednacího řádu a znamenalo by neospravedlnitelný diskriminující přístup k účastníkům řízení. Při vypracování tohoto rozhodnutí Komise přesto vycházela ze všech informací obsažených v připomínkách ZT.
(5)
Souběžně s formálním vyšetřovacím řízením probíhajícím u Komise stěžovatelka vedla vnitrostátní soudní řízení v Německu a na ZT podala žalobu u správního soudu Verwaltungsgericht Trier. Verwaltungsgericht Trier vynesl dne 2. prosince 2008 rozsudek, podle kterého představuje úhrada přeúčtovaných nákladů státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Pokud jde o požadavek navrácení protiprávní podpory, Verwaltungsgericht rozhodl, že ZT nemusí vrátit částku, kterou získalo v letech 2005-2008, a to z důvodu mimořádných okolností, kvůli kterým by navrácení podpory bylo nepřiměřené.
(6)
Jak stěžovatelka, tak i ZT podaly proti rozsudku Verwaltungsgericht Trier kasační opravný prostředek k vrchnímu správnímu soudu Oberverwaltungsgericht Koblenz. Rozsudkem ze dne 24. listopadu 2009 Oberverwaltungsgericht potvrdil rozsudek Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Stěžovatelka a ZT podaly proti rozsudku Oberverwaltungsgericht Koblenz opravný prostředek „Revision“ ke spolkovému správnímu soudu Bundesverwaltungsgericht (dále jen „BVerwG“). Rozsudkem ze dne 16. prosince 2010 (6) BVerwG opravný prostředek „Revision“ stěžovatelky zamítl, pozměnil rozsudek Oberverwaltungsgericht Koblenz a žaloby celkově odmítl, neboť podle jeho názoru byla žaloba, pokud jde o období 2005-2009, nepřípustná a projednávaná úhrada přeúčtovaných nákladů za rok 2010 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1 Právní rámec
2.1.1 Unijní právní předpisy
(8)
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1069/2009 ze dne 21. října 2009 o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu a získané produkty, které nejsou určeny k lidské spotřebě, a o zrušení nařízení (ES) č. 1774/2002 (nařízení o vedlejších produktech živočišného původu) (7) upravuje odvoz, přepravu, skladování, zpracování a použití nebo odstranění vedlejších produktů živočišného původu, aby se zabránilo, že tyto produkty budou představovat riziko pro zdraví lidí a zvířat. Tyto předpisy mají bránit mj. vzniku přenosných spongiformních encefalopatií (TSE) a dalších přenosných nákaz zvířat, např. klasického moru prasat a slintavky a kulhavky.
(9)
Oddíl 4 nařízení (ES) č. 1069/2009 rozlišuje v rámci vedlejších produktů živočišného původu v závislosti na specifických rizicích pro zdraví lidí a zvířat následující tři kategorie:
a)
Materiál kategorie 1 vykazuje značná rizika, jež jsou spojena zejména s TSE a obsahem určitých zakázaných látek a látek znečišťujících životní prostředí. Do této kategorie patří mj. části těl zvířat podezřelých z nákazy TSE nebo zvířat, u nichž byla přítomnost TSE potvrzena, a dále směsi materiálu kategorie 1 s materiálem kategorie 2 či 3. Tento materiál je třeba neškodně odstranit spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata ani do technických produktů.
b)
Rovněž materiál kategorie 2 vykazuje značná rizika, neboť k němu patří uhynulá hospodářská zvířata a další materiál, jenž obsahuje určité zakázané či znečišťující látky. Tento materiál je nutno neškodně odstraňovat spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata. V mnoha případech jej však lze použít jako hnojivo nebo pro technické účely.
c)
Materiál kategorie 3 obsahuje mj. části těl poražených zvířat, které jsou sice prohlášeny za nevhodné k lidské spotřebě, avšak nevykazují žádné příznaky onemocnění přenosného na člověka či zvířata. Patří sem dále materiál živočišného původu, který je k lidské spotřebě vhodný, avšak je z ekonomických důvodů používán pro jiné účely, např. jako krmivo pro hospodářská zvířata.
(10)
Nařízení (ES) č. 1069/2009, jež z velké části odpovídá předchozímu nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 (8), stanoví v případě materiálu kategorie 1 a 2 mj. zákaz jeho dovozu a vývozu a dále povinnost, aby zařízení, jež provádějí neškodné odstraňování materiálu, získala předchozí povolení od příslušného orgánu, jenž je povinen toto nařízení uplatňovat. U materiálu kategorie 1 a 2 nařízení (ES) č. 1069/2009 dále obsahuje zvláštní ustanovení o kontrole jeho neškodného odstraňování. Nad tento rámec však nelze z nařízení odvodit úpravu způsobu, jakým má být neškodné odstraňování tohoto materiálu ekonomicky organizováno. Nařízení (ES) č. 1069/2009 tedy nestanoví, že toto neškodné odstraňování materiálu smí na určitém území provádět pouze jediný podnik, jak je tomu v případě Německa.
2.1.2 Vnitrostátní právní předpisy
(11)
Podle § 3 prováděcího zákona k předpisům Společenství o zpracování a neškodném odstraňování vedlejších produktů živočišného původu, které nejsou určeny k lidské spotřebě (něm.: Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9), dále jen „TierNebG“) je v Německu povinnost provádět neškodné odstraňování a zpracování materiálu kategorie 1 a 2, tzv. „povinných komodit“, uložena okresům a městům. Tuto funkci mohou tyto subjekty plnit samy nebo jejím plněním pověřit třetí osoby.
(12)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, tzv. „volných komodit“, může provádět každý zpracovatelský podnik za předpokladu, že jsou dodržena ustanovení nařízení (ES) č. 1069/2009.
2.2 Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Účelové sdružení ZT je veřejnoprávní korporace, jež byla založena v roce 1979 na základě § 1 a 2 prováděcího zákona země Porýní-Falc k TierNebG (10) (dále jen „TierNebGAG RP“). Členy sdružení jsou dnes všechny okresy a větší města v Porýní-Falci a Sársku a další dva okresy v Hesensku: Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (srv. § 1 stanov sdružení).
(14)
Na základě § 2 stanov je ZT svými členy pověřeno vykonávat veškerá práva a povinnosti, jež jsou těmto okresům a městům jakožto osobám povinným k neškodnému odstraňování materiálu svěřeny podle § 3 TierNebG ve spojení s příslušnými zemskými zákony.
(15)
Podle německé právní úpravy nemůže být proti účelovému sdružení vzhledem k jeho právnímu postavení veřejnoprávní korporace vedeno insolvenční řízení. Jeho členové však mohou rozhodnout o jeho zrušení.
2.3 Neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu
2.3.1 Činnost sdružení ZT
(16)
ZT neplní pouze povinnost provádět na svém spádovém území neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, kterou mu ukládají stanovy (dále jen „materiál sdružení“ nebo „vlastní materiál“), nýbrž odstraňuje tento materiál rovněž ze sousedících spolkových zemí Bádensko-Württembersko a Hesensko (viz podrobný popis v bodu odůvodnění (20) a násl.). Sdružení dále odstraňuje materiál kategorie 3 (dále společně jen „cizí materiál“).
(17)
Jak vyplývá z níže uvedené tabulky, zpracovávalo sdružení v minulosti velké objemy cizího materiálu. V uplynulých letech připadala na tento materiál v průměru téměř polovina zpracovávaného objemu.
Tabulka 1
Objemy zpracovávané sdružením ZT v letech 1998-2009
Materiál sdružení
Cizí materiál
Bádensko-Württembersko
Severní a střední Hesensko
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Volné komodity kategorie 3
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Celkem
1998
Tun
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Tun
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Tun
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Tun
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Tun
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Tun
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Tun
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Tun
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Tun
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Tun
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Tun
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Tun
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Průměr za
Tun
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
období 1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Vlastní materiál sdružení je tvořen uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem. Sdružení zde provádí jak jeho sběr, tak zpracování (v dalším textu je sběr a zpracování společně označováno jako „neškodné odstraňování“). Vzniklé náklady hradí ZT z vybíraných poplatků, jejichž výše je v případě uhynulých hospodářských zvířat i jatečního odpadu vyměřována odlišně.
(19)
Vzhledem k tomu, že se s materiálem 3 volně obchoduje na trhu, sjednává ZT za jeho neškodné odstraňování úplatu podle soukromého práva. Zatímco většina soukromých sanačních podniků provádí neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, aby z jeho zpracování (např. na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu) dosáhla při prodeji vyššího výnosu, zpracovává sdružení ZT tento materiál společně s povinnými komoditami, neboť nemá k dispozici separátní zařízení. Ze zpracování povinných komodit tak může získat jen méně kvalitní konečné produkty, např. olej a tuky, s nimiž lze docílit nižší výnosy.
(20)
Od roku 2000 zpracovává ZT rovněž materiál kategorie 1 a 2 z Bádensko-Württemberska. Za tímto účelem sjednalo ZT s účelovým sdružením Zweckverband Neckar-Franken veřejnoprávní účelovou dohodu, podle níž provádí Zweckverband Neckar-Franken sběr materiálu na místě a materiál následně předává ZT ke zpracování.
(21)
ZT se dále v roce 2007 úspěšně ucházelo o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování povinných komodit v okresech severního a středního Hesenska ve veřejné soutěži. Předtím, než ZT k 1. dubnu 2009 neškodné odstraňování materiálu zahájilo, prováděla tuto činnost jedna ze společností v koncernu stěžovatelky.
(22)
Vytížení vlastních kapacit tedy ZT nedosahovalo pouze zpracováváním vlastního materiálu, jenž spadal do kategorie 1 a 2. Sdružení se totiž značně angažovalo i mimo svou působnost, kterou vymezují jeho stanovy, když zpracovávalo též volně obchodovatelný materiál kategorie 3 a dále materiál kategorie 1 a 2 z území mimo svou spádovou oblast. V letech 2002-2008 se v případě jím zpracovávaného materiálu jednalo pouze z 54-58 % o vlastní materiál kategorie 1 a 2. V roce 2009 tento podíl - mj. vlivem přibrání materiálu ze severního a středního Hesenska - výrazně poklesl na 39 %, takže nedosahoval ani poloviny zpracovávaného objemu.
2.3.2 Kapacita zařízení ZT
(23)
Sdružení ZT má dvě zařízení na neškodné odstraňování materiálu, a to v Rivenichu a Sandersmühle. Při běžném provozu běží obě zařízení v průměru na 2 směny 5 dní v týdnu (v 5denním 2směnném provozu). Za tuto dobu lze týdně zpracovat nejvýše 2 160 tun. Tato kapacita běžného provozu v průměru postačovala na zpracování objemu 88 000 tun ročně (tj. 1 700 tun týdně), jenž vznikal v posledních letech.
(24)
Stejně jako jiné podniky na neškodné odstraňování materiálu má i ZT nevyužitou provozní kapacitu, která je dána nevyužitými směnami přes týden a o víkendech při běžném provozu. Tyto nevyužité provozní kapacity lze využít v případě nákazy ke zpracování dalších těl hospodářských zvířat.
2.3.2.1 Krátkodobě nevyužité provozní kapacity
(25)
Podle údajů ZT lze po krátké období 6-12 týdnů provozovat uvedená zařízení ve 3 směnách 7 dní v týdnu (v 7denním 3směnném provozu). Krátkodobě tak lze využít kapacity až 4 536 tun týdně. Vzhledem k opotřebení strojů a k únavě personálu však nelze nepřetržitý 3směnný provoz 7 dní v týdnu praktikovat dlouhodobě.
(26)
V krátkodobém období až 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou 2 376 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.3.2.2 Dlouhodobě nevyužité provozní kapacity
(27)
V dlouhodobějším měřítku lze materiál vzniklý navíc v případě nákazy zpracovávat pomocí zařízení nejvýše ve 3 směnách po 5 dní v týdnu (v 5denním 3směnném provozu). Víkend je totiž v případě dlouhodobě vyššího vytížení nutno vyčlenit na údržbu. Týdně tak lze zpracovat až 3 240 tun.
(28)
V období nad 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou v objemu 1 080 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.4 Přeúčtovávání nákladů a veřejná zakázka
(29)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení ZT plyne od jeho členů (okresů a měst), má svůj právní základ ve stanovách sdružení. Účelem této úhrady je kompenzovat náklady, jež nejsou pokryty příjmy (srv. § 9 odst. 1 stanov sdružení).
(30)
Přesná výše této úhrady přeúčtovávaných nákladů je stanovována na základě každoročně přijímaného rozpočtového usnesení, jež předem schvaluje valná hromada členů. Po jeho přijetí je ZT oprávněno o úhradu přeúčtovaných nákladů požádat formou správního aktu.
(31)
V únoru 2010 byly stanovy sdružení se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Až do této doby neobsahovaly kromě § 9 odst. 1 žádné ustanovení o použití a výpočtu této úhrady. V únoru 2010 však do nich byla zapracována níže uvedená ustanovení:
(32)
Podle § 9 odst. 2 stanov sdružení upravují úhradu přeúčtovaných nákladů od nynějška předem stanovy. Dále se stanoví, že lze tuto úhradu požadovat pouze za účelem kompenzace nákladů, které vznikají z plnění delegované povinnosti provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a z udržování rezervy pro případ nákazy.
(33)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení se tato kapacita, kterou je nutno pro případ nákazy udržovat, stanoví od roku 2009 na 7 110 tun, které je nutno zpracovat během 6 týdnů (v přepočtu tedy 6krát 1 185 tun týdně). Při určování rozsahu rezervy pro případ nákazy bylo přihlédnuto ke skutečnosti, že kromě kapacit sdružení ZT jsou k dispozici další, alternativní kapacity k neškodnému odstraňování materiálu o objemu 5 000 tun ročně, jež lze v případě nákazy využít. Náklady na udržování rezervy pro případ nákazy jsou stanovovány předem v příslušném hospodářském plánu. Do těchto nákladů lze přitom zahrnout výlučně jen poměrné fixní náklady (odpisy, daně, pojištění, úroky z cizího kapitálu), náklady na externí údržbu a poměrné personální náklady, jež na udržování trvalé provozní pohotovosti připadají. Náklady za udržování kapacity, která rezervě pro případ nákazy odpovídá, jsou vykazovány na zvláštních účtech odděleně od ostatních nákladů podniku. Jednotlivé náklady jsou rozpočítávány poměrně podle podílu na příslušné kapacitě.
(34)
Ve prospěch sdružení ZT byly od jeho založení v roce 1979 až do roku 2011 vyplaceny úhrady přeúčtovaných nákladů ve výši 66 493 680 EUR. Od roku 1998 obdrželo ZT v jednotlivých letech tyto částky:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 až 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) ročně
2002 až 2008
:
2 250 000 EUR ročně
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Za období 1998-2011 tak tyto úhrady přeúčtovaných nákladů dosáhly 30 932 198 EUR.
(36)
Podle předložených výkazů zisku a ztráty dosáhlo ZT v letech 1998-2009 kumulované ztráty ve výši 4 562 795 EUR; tento údaj již zohledňuje získané úhrady přeúčtovaných nákladů. Bez započtení těchto úhrad, jež dosahovaly 26 757 292 EUR, dosáhla kumulovaná ztráta za období 1998-2009 výše 31 320 678 EUR. Tyto úhrady tak nepostačovaly k plnému pokrytí kumulovaných ztrát.
2.5 Schválená státní podpora v souvislosti s testy TSE, uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem
(37)
Podle čl. 191 odst. 2 SFEU platí pro neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišního původu v zásadě princip „znečišťovatel platí“. O řádné neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu se tedy musí starat v prvé řadě zemědělci a jatka, kteří musí nést i související náklady (12).
(38)
V důsledku krize vyvolané nákazou TSE však bylo nutno zajistit řádnou manipulaci s uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem, jež představují materiál kategorie 1 a 2, a pomoci zemědělcům prostřednictvím státní podpory. Příslušnou úpravu vymezila Komise v pokynech Společenství týkajících se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad ze dne 24. prosince 2002 (dále jen „pokyny TSE“) (13). Tato úprava byla rozpracována a zpřísněna v oddílu V.B.4 pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (dále jen „pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013) (14).
(39)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě vyžadují, aby náklady na odstraňování vedlejších produktů živočišného původu hradil znečišťovatel (15), za určitých úzce vymezených podmínek však povolují státní podporu pro testy na TSE a pro likvidaci uhynulých zvířat (16). V případě likvidace jatečního odpadu povolit podporu v zásadě nelze (17). Navíc je podpora slučitelná s vnitřním trhem pouze v případě, kdy je prokazatelně poskytnuta ve prospěch zemědělců, a nikoli navazujících výrobních podniků (např. jatek či zařízení na likvidaci uhynulých zvířat) (18) .
2.5.1 Rozhodnutí Komise ze dne 29. ledna 2004 ve věci NN 33/03
(40)
V roce 2004 schválila Komise několik opatření podpory na odvrácení nebezpečí TSE v Porýní-Falci. Německo tato opatření předem oznámilo v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, s pokyny TSE a s pokyny Společenství ze dne 12. srpna 2000 pro státní podporu v odvětví zemědělství (19). Pro účely těchto opatření, jež měla zabránit šíření BSE, byly zemědělcům mj. nahrazeny dodatečné náklady na odstranění rizikového materiálu, které jim vznikly zavedením zákazu používat do krmiva skotu masovou a kostní moučku.
(41)
Vedle dalších opatření schválila Komise jednorázovou podporu ve výši 100 % nákladů na odstranění specifikovaného rizikového jatečního odpadu, který vznikl v důsledku zákazu zkrmovat na spádovém území sdružení v období od října 2000 do září 2001 masovou moučku. Za příjemce této podpory přitom nebylo pokládáno sdružení ZT, nýbrž jatka.
2.5.2 Rozhodnutí Komise ze dne 6. července 2004 ve věci N 15/04
(42)
Prostřednictvím druhé podpory, která byla schválena rovněž v roce 2004, měli zemědělci v Porýní-Falci obdržet kompenzaci nákladů na sběr a zpracování uhynulých zvířat, za něž platili příspěvky do Tierseuchenkasse (fondu pojištění proti nákazám zvířat) (20). Poplatky, jež ZT účtuje za sběr a zpracování uhynulých hospodářských zvířat ze svého spádového území, hradí stejným dílem spolkové země (Porýní-Falc, Hesensko a Sársko), členové sdružení a fondy pojištění Tierseuchenkassen příslušných zemí. V případě nákladů na zpracování však musí chovatelé dobytka hradit vlastní příspěvek ve výši 25 %.
(43)
Podporu, která je vyplácena přímo sdružení ZT, schválila Komise na období od 1. ledna 1999 do 31. prosince 2013. Podpora je schválena pod podmínkou, že prospěch z ní budou mít výlučně zemědělci a že nebude kumulována s jinými druhy podpory.
(44)
Vzhledem k tomu, že podpora kompenzuje poměrnou část předem stanovených poplatků (100 % za sběr a 75 % za zpracování), dospěla Komise k závěru, že prospěch z ní mají výlučně zemědělci a že sdružení ZT nevzniká ekonomická výhoda.
2.5.3 Vztah schválené podpory NN 33/03 a N 15/04 k úhradě přeúčtovávaných nákladů
(45)
Obě schválená opatření podpory (dále jen „zemědělská podpora“) jsou v účetnictví ZT zachycena jako příjmy. Ve ztrátách, jež sdružení vykazuje před započtením úhrad přeúčtovávaných nákladů a jež jsou uvedeny v bodu odůvodnění (36), jsou tedy již zohledněny příjmy ZT v podobě zemědělské podpory.
(46)
Z uvedeného vyplývá, že ZT své zbývající ztráty hradí nejen ze zemědělské podpory, nýbrž i z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
Podle názoru stěžovatelky by nemohlo sdružení ZT ekonomicky přežít, pokud by jeho členové prostřednictvím úhrady přeúčtovávaných nákladů nehradili ztráty, jež sdružení každoročně z neškodného odstraňování jeho vlastního materiálu i materiálu cizího vznikaly. ZT, jež má podle tvrzení stěžovatelky na neškodné odstraňování svého vlastního materiálu monopol, a tedy není vystaveno konkurenci, nabízí na otevřených trzích cizího materiálu ceny, jež nedosahují tržní úrovně. Cenová politika sdružení je zaměřena jen na to, aby byla vytížena jeho zařízení, jejichž kapacity by jinak zůstaly z velké části nevyužity.
(48)
Stěžovatelka se domnívá, že v důsledku úhrady přeúčtovávaných nákladů dochází ve vícero ohledech k narušení hospodářské soutěže. Zejména pak na adresu ZT kritizuje cenotvorbu jednak v případě materiálu kategorie 3, jednak v případě nabídky do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku:
a)
Sdružení ZT údajně vyžaduje za neškodné odstraňování jatečního odpadu nikoli poplatky, které by odpovídaly zpracovanému objemu, nýbrž pevnou cenu na jedno zvíře. Pro menší jatka, jimž separace materiálu kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2 způsobuje vyšší náklady nežli jatkám větším a vybavenějším, je tak zajímavější separaci neprovádět a materiál kategorie 3 spolu s jatečním odpadem kategorie 1 a 2 předávat ZT. ZT tedy nenabízí neškodné odstraňování jatečního odpadu za ceny, které by pokrývaly jeho náklady, neboť do svých poplatků nezapočítává dodatečné náklady na současné zpracování materiálu kategorie 3.
b)
Soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku mohlo ZT vyhrát údajně jen proto, že mělo své fixní náklady na rezervaci kapacity již pokryty díky přeúčtovávání nákladů, a mohlo tedy nabízet nižší poplatky.
(49)
Německo oproti tomu zastává názor, že je přeúčtovávání nutné k pokrytí nákladů, jež sdružení ZT vznikají ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy. K doložení tohoto stanoviska předložilo Německo znalecký posudek výzkumného ústavu Fraunhofer (21) z března 2007 (dále jen „posudek ústavu Fraunhofer“). Tento posudek má prokázat, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy tvoří zhruba 50 % celkových nákladů na kapacitu. Přeúčtovávání je podle Německa nezbytné i k pokrytí nákladů na sanaci starých provozů.
(50)
Ve svém předběžném posouzení Komise nejprve konstatovala, že úhrada přeúčtovaných nákladů přináší sdružení ZT v zásadě ekonomickou výhodu, neboť snižuje jeho běžné výdaje, a že jsou naplněny rovněž ostatní znaky státní podpory.
(51)
Poukázala na to, že jsou podobné státní podpory na provoz zpravidla zakázány. Následně vyjádřila pochybnosti o tom, do jaké míry lze úhradu přeúčtovávaných nákladů odůvodnit jako vyrovnávací platbu za udržování rezervy pro případ nákazy. Komise přitom vycházela ze všech čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark (22):
a)
Podnik příjemce musí být skutečně pověřen plněním závazků veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasným způsobem definovány.
b)
Parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem.
c)
Kompenzace nesmí překračovat nutné částky pro pokrytí všech nebo částečných nákladů způsobených plněním závazků veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů a dále rozumně stanovených marží pro tato plnění.
d)
Není-li podnik, který má plnit závazky veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní vybrat uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku.
(52)
Pokud jde o otázku, zdali se v daném případě jedná o službu obecného hospodářského zájmu, vyjádřila Komise pochybnosti o tom, je-li na udržování rezervy pro případ nákazy veřejný zájem dán, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ mají povinnost k neškodnému odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu zemědělci, kterým je výše uvedenou státní podporou, kterou schválila Komise, odpovídajícím způsobem i poskytována pomoc. Navíc je sporné, je-li přeúčtovávání nákladů nezbytné. Praxe z jiných německých spolkových zemí totiž ukazuje, že zařízení soukromých provozovatelů mají dostatečnou kapacitu pro případ nákaz zvířat, aniž by za její udržování dostávali vyrovnávací platbu navíc.
(53)
Komise dále vyjádřila pochybnost o tom, zdali stanovy sdružení ZT splňují požadavky na transparentní pověřovací akt, neboť před rokem 2010 nebylo udržování rezervy pro případ nákazy vymezeno náležitým způsobem jako jeden ze závazků veřejné služby, jež mělo ZT plnit, a nebyly uvedeny ani potřebné parametry pro výpočet souvisejících nákladů.
(54)
Pokud jde o nezbytnost poskytovat vyrovnávací platbu, vznesla Komise otázku, zdali úhrada přeúčtovávaných nákladů nemá ve skutečnosti financovat ztráty z nerentabilních nevyužitých kapacit. Je sporné, je-li další přeúčtovávání nutné, když v jiných spolkových zemích hradí veškeré náklady prostřednictvím poplatků znečišťovatelé.
(55)
Vzhledem k tomu, že sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži, je sporné, jedná-li se o průměrný, dobře řízený podnik.
(56)
Komise tedy dochází k předběžnému závěru, že je nutno detailně přezkoumat, je-li přeúčtovávání nákladů ZT na udržování rezervy pro případ nákazy skutečně nezbytné, nebo zdali by trh sám v případě nákazy neposkytl zařízení s dostatkem volných kapacit.
(57)
V neposlední řadě Komise zpochybnila tvrzení Německa, podle nějž lze úhradu přeúčtovaných nákladů odůvodnit jako kompenzaci nákladů na sanaci starých provozů. Podle bodu 132 pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí z 1. dubna 2008 (dále jen „pokyny k podpoře na ochranu životního prostředí) (23) lze takovou podporu pokládat za slučitelnou se společným trhem v zásadě jen tehdy, nelze-li příjemce učinit odpovědným podle právních předpisů členského státu, což v tomto případě zřejmě neplatí.
4. ŘÍZENÍ PŘED VNITROSTÁTNÍMI SOUDY
(58)
Ve svém rozsudku z 16. prosince 2010 BVerwG konstatuje, že přeúčtování nákladů za rok 2010 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť jsou splněna kritéria z rozsudku Altmark. K úhradě přeúčtovaných nákladů z dřívějšího období se soud nevyjádřil, neboť žalobu v části týkající se úhrad přeúčtovaných nákladů z období před rokem 2010 nepokládal za přípustnou.
4.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(59)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování vedlejších živočišných produktů podle nařízení o vedlejších produktech živočišného původu a § 3 odst. 1 TierNebG službu obecného hospodářského zájmu a zahrnuje i udržování rezervy pro případ nákazy.
(60)
BVerwG rozlišuje mezi kapacitami, jež jsou používány pro běžný provoz, včetně kapacit nevyužitých z provozních důvodů („nevyužitá provozní kapacita“), a kapacitou, která zůstává zpravidla nevyužita. Pokud by úhrada přeúčtovávaných nákladů pokrývala náklady na běžnou kapacitu včetně nevyužité provozní kapacity, pak by se BVerwG připojil k názoru, že s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ představuje tato úhrada státní podporu.
(61)
Pokud by však tato úhrada pokrývala náklady na nevyužité kapacity, které jsou udržovány výhradně pro případ nákazy, pak by státní podporu podle názoru soudu nepředstavovala. Přitom není důležité, že tato nevyužitá kapacita může být větší, než vyžaduje provoz, neboť z podstaty věci vyplývá, že zpravidla využívána není. Jiný závěr by bylo nutno vyvodit pouze v případě indicií, že je tato nevyužitá kapacita využívána i v běžném provozu (např. na neškodné odstraňování materiálu kategorie 3). Taková situace však zjevně není dána, a proto se v případě přeúčtovávání nákladů jedná výhradně o kompenzaci nákladů, jež plynou ze závazku veřejné služby udržovat rezervu pro případ nákazy.
4.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(62)
Ke kritériu transparentnosti BVerwG konstatuje, že dne 2. února 2010, tedy bezprostředně před vydáním výměrů přeúčtovávaných nákladů za rok 2010, došlo ke změně stanov sdružení. Soud dospěl k závěru, že § 9 stanov z roku 2010 specifikoval, že toto přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
4.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(63)
Díky změněnému § 9 stanov sdružení je podle názoru soudu zajištěno, že přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
(64)
Navíc se v případě rozhodnutí o dimenzování této rezervní kapacity nejedná o vnitropodnikové rozhodnutí, které by muselo být přijímáno na základě ekonomické rentability této kapacity. Udržování rezervy pro případ nákazy je přirozeně nerentabilní, neboť náklady na tuto nevyužitou kapacitu nejsou souměřitelné s pravděpodobností propuknutí takové nákazy na velkém území.
4.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(65)
Čtvrté kritérium nelze podle názoru BVerwG na daný případ použít, neboť neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 probíhá odděleně od odstraňování materiálu kategorie 3. Podle názoru soudu se veřejné a komerční služby ZT nepřekrývají, zatímco v případu Altmark byla soukromému autobusovému podniku uložena celá řada závazků veřejné služby (např. pokud jde o počet zastávek a o jízdní řád). Tyto závazky pak výrazně měnily způsob poskytování související dopravní služby. Úhrady přeúčtovaných nákladů ve prospěch ZT tedy sloužily ke kompenzaci nákladů veřejné služby, která je poskytována mimo trh.
(66)
BVerwG dále zastává názor, že veřejnoprávní subjekt smí své úkoly, jež spadají do sféry obecného zájmu, plnit sám, aniž by byl nucen se obracet na soukromé poskytovatele služeb. S ohledem na judikaturu Soudního dvora v oblasti veřejných zakázek BVerwG konstatuje, že má veřejnoprávní subjekt právo se rozhodnout, zdali určitý úkol splní svými vlastními prostředky, nebo si tyto prostředky opatří na trhu (24).
5. VYJÁDŘENÍ STĚŽOVATELKY
5.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(67)
Stěžovatelka uvádí, že je-li udržována rezerva pro případ nákazy, pak se s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ nejedná o službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(68)
Jakožto znečišťovatele lze snadno identifikovat zemědělce a jatka: zemědělci totiž profitují z účinného potírání nákaz zvířat, které mohou představovat riziko pro jejich stáda, a tedy jejich majetek. Jatka zase mohou díky rychlému a účinnému boji proti těmto nákazám vykonávat v běžném rozsahu svou podnikatelskou činnost.
(69)
Zásadu „znečišťovatel platí“ uznávají též příslušné německé zákony, v nichž jsou za znečišťovatele, kteří musí hradit náklady na neškodné odstranění daného materiálu, zpravidla označováni zemědělci a jatka (25).
5.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(70)
Podle tvrzení stěžovatelky začalo sdružení ZT uvádět, že bylo udržováním rezervy pro případ nákazy pověřeno již od počátku, teprve poté, co byla zahájena řízení před vnitrostátními soudy a co své šetření zahájila i Komise. Předtím, než byly v roce 2010 změněny stanovy ZT, neexistovalo ani výslovné zadání, aby ZT takovou rezervu udržovalo, ani nebyly předem stanoveny parametry výpočtu vyrovnávací platby.
5.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(71)
Stěžovatelka tvrdí, že zařízením na neškodné odstraňování těl zvířat nevznikaly v důsledku pověření udržovat rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady.
5.3.1 Rezerva pro případ nákazy je pokryta nevyužitou provozní kapacitou
(72)
Zařízení na neškodné odstraňování těl zvířat jsou podle tvrzení stěžovatelky v Německu provozována zpravidla 5 či 6 dní v týdnu v 2směnném provozu s tím, že odchylky činí +/- 5 %, měřeno v hodinách provozu. Vlivem sezónních výkyvů běží v době silné poptávky 3směnný provoz, který je v době slabé poptávky opět omezen na provoz 5denní ve 2 směnách. Böckenhoffův znalecký posudek (26) dokazuje, že díky třetí směně během týdne a dalším směnám o víkendech lze udržovat dostatečnou rezervu pro případ nákazy s cílem zvládnout v takovém případě vyšší přísun materiálu.
(73)
Potřebnou rezervu pro případ nákazy tedy lze pokrýt pomocí nevyužité provozní kapacity, která je dána při běžném provozu zařízení. Stěžovatelka zdůrazňuje, že se z uvedeného důvodu sama nikdy necítila nucena realizovat za účelem udržování dostatečné rezervy takového druhu další investice.
(74)
Uvádí dále, že je při plánování kapacit zařízení na neškodné odstraňování materiálu nutno zohlednit kapacity sousedních spolkových zemí. V případě propuknutí nákazy ve velkém měřítku lze totiž využít kapacity jiných spolkových zemí, aby bylo možno zvládnout krátkodobý nárůst potřeby kapacit. Převozu materiálu kategorie 1 a 2 nebrání žádné zákonné předpisy. Příslušné německé právní předpisy (27) naopak stanoví, že lze v případě nákazy využít kapacit sousedních území jakožto možnosti, která se nabízí při řešení nedostatečné zpracovatelské kapacity.
5.3.2 Celkové náklady lze financovat pravidelnými příjmy z poplatků
(75)
Podle údajů stěžovatelky jsou náklady na veškeré kapacity zpravidla financovány z příjmů z poplatků, jež podniku pověřenému neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 plynou z jeho běžné podnikatelské činnosti. Vzhledem k tomu, že jsou náklady na nevyužité provozní kapacity pevnou součástí nákladů daného provozního zařízení, lze je do výpočtu těchto poplatků zahrnout. Stěžovatelka přitom odkazuje mj. na rozsudek BVerwG (28), který specifikuje, že náklady na věcně opodstatněné kapacitní rezervy lze do poplatků započítávat.
(76)
V deseti z šestnácti spolkových zemí (Berlín, Braniborsko, Brémy, Dolní Sasko, Durynsko, Hamburk, Meklenbursko-Přední Pomořansko, Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko a Šlesvicko-Holštýnsko) jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny výlučně podniky v soukromém vlastnictví. V některých z těchto spolkových zemí, např. v Dolním Sasku, Severním Porýní-Vestfálsku a Šlesvicku-Holštýnsku, se přitom nacházejí regiony se zvláště vysokým stavem hospodářských zvířat. V Bavorsku a Hesensku jsou tímto úkolem pověřeny podniky v soukromém vlastnictví jen zčásti.
(77)
Ve spolkových zemích, v nichž jsou neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeny stěžovatelka či její podniky ve skupině, tedy v Durynsku, Meklenbursku-Předním Pomořansku a Sasku-Anhaltsku, stanovují maximální roční kapacitu, kterou je příslušné zařízení povinno udržovat, společně příslušný orgán a daný pověřený podnik. Tyto kapacity jsou pokládány za dostatečné na to, aby dokázaly v případě nákazy zvládnout vyšší poptávku. V některých soutěžích o veřejné zakázky v Severním Porýní-Vestfálsku je podle informací stěžovatelky rozsah rezervy pro případ nákazy uváděn v podmínkách soutěže. Jako příklad stěžovatelka uvádí soutěž o veřejnou zakázku v okrese Steinfurt, v níž byla výše této rezervy stanovena na 5 % stavu hospodářských zvířat za minulý rok. Poplatky za neškodné odstraňování materiálu jsou kalkulovány tak, aby byly celkové fixní náklady příslušných zařízení plně refinancovány z poplatků, jež jsou zemědělcům a jatkám fakturovány.
(78)
Praxe z ostatních spolkových zemí tedy podle tvrzení stěžovatelky ukazuje, že je celkové náklady zařízení na neškodné odstraňování materiálu - včetně nákladů na rezervu pro případ nákazy - možno plně financovat z příjmů z poplatků, takže není nutné, aby veřejný sektor hradil další vyrovnávací platby.
5.3.3 Skutečné použití úhrady přeúčtovaných nákladů ze strany ZT
(79)
Stěžovatelka uvádí, že ZT nepoužívá úhradu přeúčtovaných nákladů pouze k financování ztrát z běžného provozu, nýbrž i k financování ztrát z udržování nadměrných kapacit, jež jsou později využívány pro jiné účely než účely sdružení.
5.3.3.1 Využití údajné rezervy pro případ nákazy k plnění veřejné zakázky pro severní a střední Hesensko
(80)
Ze srovnání údajů o nevyužité kapacitě, jež ve svém posudku uvádí ústav Fraunhofer (29) a jež v nabídce do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku v roce 2009 uvádí ZT, podle stěžovatelky vyplývá, že tato nevyužitá kapacita ZT v průběhu času zřetelně klesá: Zatímco podle posudku ústavu Fraunhofer činila tato nevyužitá kapacita (a tedy i údajně nezbytná rezerva pro případ nákazy) v roce 2005 ještě zhruba 50 % celkové kapacity, vyplývá z nabídky ZT pro severní a střední Hesensko, že do roku 2009 klesla na pouhých 35 %.
(81)
Za předpokladu, že bylo ZT skutečně pověřeno úkolem, aby udržovalo rezervu pro případ nákazy, a že přiměřenou výši této rezervy představuje 50 % průměrné kapacity ZT (jak konstatuje posudek ústavu Fraunhofer), pak by toto sdružení nebylo ani s to účastnit se soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku, ani přebírat další závazky k neškodnému odstraňování materiálu v Bádensku-Württembersku.
(82)
Nicméně vzhledem k tomu, že ZT v uvedené soutěži v severním Hesensku danou zakázku skutečně získalo a že se zavázalo poskytovat další plnění v oblasti neškodného odstraňování materiálu, využilo ZT nutně část údajně nezbytné rezervy pro případ nákazy na svůj běžný provoz. Je tedy zřejmé, že z úhrady přeúčtovaných nákladů financovalo náklady na nevyužitou kapacitu, kterou nepotřebovalo k udržování uvedené rezervy.
5.3.3.2 Financování přebytečných nevyužitých kapacit
(83)
Stěžovatelka srovnává stávající nevyužitou kapacitu ZT s nevyužitými kapacitami, které jsou k dispozici v jiných spolkových zemích. Dospívá k závěru, že zohledníme-li různé stavy hospodářských zvířat, pak nevyužité kapacity ZT překračují nevyužité kapacity v jiných spolkových zemích, které jsou k dispozici jako rezerva pro případ nákazy, o čtyř- až pětinásobek. Přeúčtováváním nákladů jsou tedy financovány nevyužité kapacity, které jsou oproti praxi v jiných spolkových zemích výrazně vyšší nežli potřebná rezerva pro případ nákazy. Těchto nadměrných nevyužitých kapacit pak může ZT následně využít pro jiné účely, než jaké vymezují jeho stanovy, např. pro účast v soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku.
5.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(84)
Stěžovatelka uvádí, že na rozdíl od praxe ve většině jiných spolkových zemí nezískalo ZT danou zakázku v rámci veřejné soutěže. Navíc nebyla provedena žádná analýza, která by porovnala náklady ZT s náklady průměrného, dobře řízeného podniku.
(85)
Přitom z právního hlediska nebránilo podle názoru stěžovatelky nic tomu, aby v Porýní-Falci soutěž o veřejnou zakázku proběhla.
5.5 Narušení hospodářské soutěže na cizích trzích ZT
5.5.1 V soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku podalo ZT nabídku pod úrovní skutečných nákladů
(86)
Podle stěžovatelky lze narušení hospodářské soutěže, které je důsledkem úhrady přeúčtovávaných nákladů, doložit na průběhu soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku:
(87)
Před vypsáním soutěže byl neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 v tomto regionu pověřen podnik Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (dále jen „TBA Schäfer“), který je podnikem ve skupině stěžovatelky. V soutěži o veřejnou zakázku v roce 2009 se však podnik TBA Schäfer nemohl proti sdružení ZT prosadit. Zatímco sám totiž musel nabídku předložit na základě úplných nákladů, mohlo sdružení ZT nabídnout poplatky, které nedosahovaly úrovně nákladů, neboť část jeho nákladů na kapacitu již byla financována z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
(88)
Další doklad toho, že sdružení ZT v soutěži o veřejnou zakázku v severním Hesensku podalo nabídku na cenu pod úrovní nákladů, vyplývá z porovnání s poplatky, které toto sdružení vybírá na svém spádovém území. Tento poplatek činí 328 EUR za tunu, zatímco v nabídce ve veřejné soutěži v severním Hesensku uvedlo ZT pouhých 208 EUR za tunu. Náklady na sběr materiálu se na obou územích nijak výrazně neliší, a proto není zřejmé, jak může ZT nabízet přesně tutéž službu v severním Hesensku za poplatky, které jsou zhruba o třetinu nižší než poplatky na jeho vlastním spádovém území.
(89)
Vzhledem k tomu, že nákladová základna podniku TBA Schäfer byla známa z dřívějších soutěží o veřejné zakázky, bylo pro sdružení ZT snadné podat nabídku na 208 EUR za tunu, tedy o pouhá 4 EUR nižší, než na kolik zněla nabídka podniku TBA Schäfer ve výši 212 EUR za tunu, a tím soutěž vyhrát.
5.5.2 Poplatky sdružení ZT za neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 jsou pod úrovní skutečných nákladů
(90)
Stěžovatelka potvrzuje, že je v důsledku politiky paušálních cen, kterou ZT v Porýní-Falci sleduje, deformován ekonomický stimul k tomu, aby jatka oddělovala materiál kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2. Značný objem materiálu kategorie 3, který by mohl být jinak zpracován na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu, je tak odstraňován společně s méněcenným materiálem kategorie 1 a 2 (30).
(91)
Navíc je objem materiálu kategorie 3, který se vlivem cenové politiky sdružení ZT dostává mimo trh, vyšší, než předpokládala Komise ve svém předběžném posouzení trhu. V 33. bodu odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení je uvedeno, že k oddělování materiálu kategorie 3 dochází v Porýní-Falci v 72 % případů všech porážek. Tento údaj však vychází výlučně z počtu porážek. Pokud bychom zohlednili, že při porážce skotu vzniká materiálu kategorie 3 podstatně více nežli při porážce prasat, zjistili bychom, že je z něj oddělováno pouze 45 %. Narušení trhu v důsledku cenové politiky sdružení ZT je tedy ještě výraznější, než se doposud předpokládalo.
6. VYJÁDŘENÍ SDRUŽENÍ ZT
(92)
Vyjádření sdružení ZT je v relevantní argumentaci totožné s vyjádřením Německa, které je shrnuto v následujícím oddíle. V zájmu eliminace opakování proto není vyjádření sdružení ZT znovu reprodukováno.
7. VYJÁDŘENÍ NĚMECKA
(93)
Německo popírá, že by úhrada přeúčtovávaných nákladů, kterou stanovy sdružení ZT upravují, představovala nedovolenou podporu, neboť jsou naplněna kritéria z rozsudku ve věci Altmark. Podle Německa je tato podpora slučitelná s vnitřním trhem, neboť přeúčtovávané náklady nejsou vyšší nežli náklady na udržování rezervy pro případ nákazy a na sanaci starých provozů.
7.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(94)
Německo úvodem konstatuje, že udržování rezervy pro případ nákazy představuje službu obecného hospodářského zájmu. Tento argument opírá o skutečnost, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o povinnost obcí.
(95)
Tyto územní celky pověřily plněním této povinnosti sdružení ZT jakožto veřejnoprávní korporaci způsobilou k právům a povinnostem. Obecný hospodářský zájem spočívá v daném případě v tom, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 slouží ochraně lidského zdraví, což platí zejména v případě nákazy.
(96)
Proti sdružení ZT přitom nehovoří skutečnost, že jeho financování umožňovaly rovněž pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013. Tyto předpisy totiž upravují pouze financování nákladů na neškodné odstraňování mrtvých těl zvířat (uhynulých hospodářských zvířat), neupravují však financování nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy. V případě úhrady přeúčtovávaných nákladů se tedy ani nemůže jednat o kumulaci se schválenou státní podporou na testy TSE.
(97)
Navíc lze v případě neškodného odstraňování uhynulých hospodářských zvířat identifikovat jakožto znečišťovatele zemědělce, zatímco v případě nákladů na rezervu pro případ nákazy již není identifikace znečišťovatelů tak jednoznačná.
7.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(98)
Podle tvrzení Německa je sdružení ZT neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeno na základě TierNebGAG RP od roku 1979.
(99)
Stanovami sdružení, jež byly změněny dne 1. února 2010, byl určen rozsah potřebné rezervy pro případ nákazy a parametry výpočtu čistých nákladů. Základem pro tyto propočty byl posudek ústavu Fraunhofer.
(100)
Německo zdůrazňuje, že úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT od jeho členů plynuly, byly objektivně a transparentně stanoveny již před změnou stanov v roce 2010. Shromáždění členů ZT se zejména ve veřejném řízení usneslo na hospodářském plánu na uvedený rok ve formě stanov, které schválil dozorčí orgán a které byly zveřejněny v zemských věstnících Porýní-Falci a Hesenska a v úředním věstníku Sárska.
7.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(101)
Podle názoru Německa je udržovaná rezerva pro případ nákazy nezbytná k zajištění ochrany lidského zdraví v případě, že by došlo k propuknutí nákazy.
7.3.1 Posudek o rozsahu rezervy pro případ nákazy
(102)
Rozsah rezervy pro případ nákazy je podle vyjádření Německa určen ve stanovách sdružení ve znění změn z 2. února 2010 na základě posudku ústavu Fraunhofer. Po zahájení řízení si Německo vyžádalo další znalecký posudek (31) Ústavu pro strukturální výzkum a plánování v intenzivních zemědělských oblastech (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten) (dále jen „posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc“).
(103)
Posudek ústavu Fraunhofer odhaduje objem materiálu, s nímž je nutno počítat v případě různých scénářů, v nichž uvažuje i pravděpodobnost jejich naplnění. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc sleduje metodicky podrobný přístup, s jehož pomocí modeluje jednotlivé scénáře rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(104)
Obě studie dospěly k závěru, že stávající celkové kapacity sdružení ZT stačí na to, aby vedle běžného objemu jeho vlastního materiálu i materiálu cizího v průměrné výši 1 700 tun týdně dokázaly zpracovat i objemy, které jsou důsledkem jak krátkodobých, tak déle trvajících epidemií.
7.3.1.1 Krátkodobé epidemie
(105)
Z posudku ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa vyplývá, že v případě krátkodobých epidemií, kdy je po dobu 2-5 dnů třeba počítat s až 200 tunami denně navíc, lze tento materiál vzniklý navíc zpracovat bez problémů. Zpracováván by byl společně s běžným objemem za využití stávající týdenní nevyužité kapacity až 1 523 tun ve 3směnném provozu po dobu 5 dnů, aniž by bylo zapotřebí organizovat mimořádné směny o víkendu.
(106)
I v případě epidemií, jež by zasahovaly větší části spádového území sdružení, se ukazuje, že by oněch 1 300 až 1 800 tun týdně navíc, které by vznikaly po dobu 8 týdnů, bylo možno zpracovat, pokud by byly zorganizovány směny o víkendu, a bylo by tak možno využít krátkodobě nevyužitých kapacit až 2 819 tun týdně (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.2 Dlouhodobé epidemie
(107)
Tento scénář vychází ze situace, jež vyvstala v roce 2001 ve Velké Británii. Předpokládá, že na celém spádovém území sdružení vypukne nákaza slintavky a kulhavky a poraženo je 10 % zvířat. Podle scénáře by bylo nutno během 18 týdnů odstranit v průměru 1 300 tun týdně. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa ukazuje, že by zařízení ZT byla schopna dlouhodobě zpracovávat vedle běžného objemu rovněž tento objem, a to v 5denním 3směnném provozu (viz tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.3 Závěry z předložených studií
(108)
Předložené studie podle názoru Německa dokládají, že celkové stávající kapacity v případě 5denního 3směnného provozu postačují na to, aby vedle běžného objemu zpracovaly i objemy vzniklé navíc v případě krátkodobých i déle trvajících epidemií. Přitom není podle většiny scénářů vůbec zapotřebí organizovat mimořádné směny, které přicházejí v úvahu ještě o víkendech v případě plného provozu po dobu 6-12 týdnů.
(109)
Studie vyvozují závěr, že má sdružení ZT v případě 5denního 3směnného provozu celkově dostatečnou kapacitu na to, aby dokázalo zpracovat běžný objem i materiál, s nímž je nutno počítat v případě déle trvajících epidemií. Aktuálně dostupnou celkovou kapacitu tedy nelze hodnotit jako předimenzovanou, nýbrž jako přiměřenou potřebám.
7.3.2 Náklady na rezervu pro případ nákazy
(110)
Propočty nákladů na rezervu pro případ nákazy, jež Německo předložilo, se řídí přístupem, který sleduje posudek ústavu Fraunhofer. Náklady na kapacitu jsou tedy mezi běžný provoz a rezervu rozděleny podle průměrného vytížení celkové kapacity, která je k dispozici v 5denním 3směnném provozu. Platí, že v průměru využívá ZT při běžném provozu svou celkovou kapacitu, kterou má k dispozici při 5denním 3směnném provozu, zhruba z 50 %.
(111)
Vzhledem k této vytíženosti je běžnému provozu a rezervě pro případ nákazy přiřazeno po zhruba 50 % nákladů na kapacitu na sběr a zpracování materiálu (32). Náklady na udržování uvedené rezervy tedy dosahují následující výše:
Tabulka 2
Náklady na rezervu pro případ nákazy v období 2000-2009 podle výpočtu Německa
(v EUR)
Náklady na rezervu pro případ nákazy
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Průměr
2 784 282
(112)
Je nutno vzít v úvahu, že v letech 2000 a 2001 bylo rezervě pro případ nákazy přiřazeno jen zhruba 45 % nákladů na kapacitu a že v roce 2009 byla tato rezerva snížena o zhruba pětinu v důsledku přijetí zakázky pro severní a střední Hesensko. Za roky 1998 a 1999 není propočet nákladů na rezervu k dispozici.
7.3.3 Financování nákladů na rezervu pro případ nákazy z úhrad přeúčtovávaných nákladů
(113)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení od jeho členů plyne, je podle vyjádření Německa za sledované období s výjimkou roku 2009 nižší, než kolik činí náklady na rezervu pro případ nákazy uvedené v tabulce 2. V roce 2009 se konečná výše úhrady těmto nákladům rovnala.
(114)
Německo uvádí, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy nejsou zakalkulovány do poplatku účtovaného uživatelům, neboť to neumožňuje zákon. Podle § 7 zákona Porýní-Falce o odvodech obcím (Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz, dále jen „KAG RP“) sice mohou územní korporace k pokrytí nákladů vybírat od uživatelů veřejných zařízení protiplnění v podobě poplatků, přitom však nesmí mezi plněním, jež dané zařízení poskytuje, a výší poplatku vznikat zjevný nepoměr. Podle § 8 KAG RP se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů. Podle vyjádření Německa lze však poplatky vybírat pouze za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, nikoli za udržování rezervy pro případ nákazy. Tato rezerva totiž není udržována v podobě protiplnění v zájmu jednotlivého poplatníka, nýbrž pro účely potírání budoucích rizik v zájmu veřejnosti.
7.3.4 Financování v jiných spolkových zemích
(115)
Na žádost Komise provedlo Německo celostátní průzkum praxe, jež panuje při určování a financování rezervy pro případ nákazy.
(116)
Odhlédneme-li od spádového území ZT, je ve všech spolkových zemích tato rezerva pokrývána z nevyužitých provozních kapacit, které jsou k dispozici přes týden a o víkendu. Podle Böckenhoffova znaleckého posudku nejsou zpravidla realizovány žádné další investice do kapacit, jež by měly sloužit potírání nákaz. Jako rezerva pro případ nákazy postačují stávající nevyužité kapacity z třetí směny přes týden a o víkendu. Nově se nyní používají alternativní metody výpočtu, jež se opírají o znalecké posudky (např. posudek ústavu ISPA pro Dolní Sasko (33)) nebo o dohody s příslušnými zájmovými skupinami. Zůstává však u základního poznatku Böckenhoffova znaleckého posudku, podle nějž není nutné, aby byly realizovány další investice do nevyužívaných kapacit.
(117)
Nevyužité provozní kapacity jsou financovány z poplatků nebo úplat (v závislosti na právní formě provozovatele). Klíč, podle nějž jsou tyto kapacity rozdělovány mezi neškodné odstraňování uhynulých zvířat a jateční odpad, je přitom upraven různým způsobem.
(118)
Pokud jde o podporu zemědělcům při neškodném odstraňování uhynulých zvířat podle pokynů TSE a podle pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013, financuje většina spolkových zemí poplatky za neškodné odstraňování uhynulých zvířat z 67 % až 75 %.
a)
Bádensko-Württembersko a Severní Porýní-Vestfálsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylých 75 % nákladů na zpracování a 100 % nákladů na sběr je financováno z prostředků veřejného sektoru (okresů a spolkových zemí).
b)
Sasko-Anhaltsko, Durynsko a Braniborsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na sběr a 33 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylou část (75 % nákladů na sběr a 67 % nákladů na zpracování) hradí veřejný sektor.
c)
Bavorsko, Porýní-Falc a Sársko: Na úhradě nákladů na sběr se po jedné třetině podílejí okresy, fond pojištění Tierseuchenkasse a spolková země. Náklady na zpracování financují z 66 % veřejný sektor, z 25 % majitelé zvířat a z 8 % Tierseuchenkasse.
d)
V Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 25 % majitelé zvířat, z 8 % Tierseuchenkasse a z 66 % veřejný sektor.
e)
V Dolním Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 60 % Tierseuchenkasse a ze 40 % veřejný sektor. 25 % nákladů na zpracování přeúčtovává Tierseuchenkasse majitelům zvířat.
f)
Ve Šlesvicku-Holštýnsku hradí náklady na sběr i zpracování ze 100 % Tierseuchenkasse.
g)
V Meklenbursku-Předním Pomořansku hradí náklady na sběr a zpracování ze 100 % majitelé zvířat.
(119)
Z tohoto přehledu podle názoru Německa vyplývá, že je nepodstatné, zdali jsou náklady na rezervu pro případ nákazy zakalkulovány do poplatků a úplat, nebo zdali jsou tyto náklady financovány prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, jako je tomu v případě Porýní-Falce. Rozhodující je, kdo tyto náklady skutečně hradí. Ukazuje se tak, že velkou část nákladů na rezervu financuje veřejný sektor prostřednictvím podpory poskytované podle pokynů TSE či pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
7.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(120)
Německo zastává názor, že právo Unie nestanoví povinnost otevírat prostřednictvím veřejných soutěží trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Uvedené potvrdil rovněž Soudní dvůr (34).
7.5 Žádné narušení hospodářské soutěže na trzích mimo sdružení ZT
(121)
Německo je toho názoru, že v tomto případě k narušení hospodářské soutěže na trzích nedošlo.
7.5.1 Neškodné odstraňování volných komodit prostřednictvím sdružení ZT bez křížových dotací
(122)
Německo se domnívá, že v případě materiálu kategorie 3 nedošlo využitím přeúčtovávání nákladů ze strany sdružení ZT k narušení hospodářské soutěže, neboť se nejedná o křížovou dotaci:
a)
Z ročních uzávěrek sdružení ZT jasně vyplývá, že ze zpracování odděleného materiálu kategorie 3 sdružení ZT již léta získává značné příspěvky na úhradu, čímž je křížová dotace vyloučena.
b)
Je-li materiál kategorie 3 dodáván spolu s materiálem kategorie 1 a 2, započítají se směsi (podle váhy) do poplatků již předem. To znamená, že do výše poplatků stanovené pravidly pro poplatky jsou již předem zahrnuty vypočítané objemy smíchaného materiálu dané kategorie.
(123)
Neexistuje žádný podklad pro tvrzení hlavní stěžovatelky, že z důvodu cenové politiky sdružení ZT se odděluje pouze 45 % materiálu kategorie 3. Sdružení ZT nikdy nezpracovalo tak velké objemy materiálu kategorie 3, což by potvrdil i náhled do příslušných statistických údajů. V případě roku 2009 lze potvrdit míru oddělení ve výši 72 %, kterou Komise uvedla při zahájení řízení.
(124)
Kromě toho lze ještě také poukázat na to, že ve spádové oblasti sdružení probíhá 85 % porážek v šesti podnicích, které oddělování materiálu provádějí v co nejširším rozsahu. Stěžovatelka v těchto podnicích pracuje a dostává od nich oddělený materiál kategorie 3. Stěžovatelka má tak přístup k trhům s materiálem kategorie 3 a má na těchto trzích velmi vysoký podíl.
7.5.2 Vypsání soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku
(125)
Skutečnost, že sdružení ZT v severním a středním Hesensku požaduje jinou úhradu než ve spádové oblasti sdružení, ještě není důvodem k narušení hospodářské soutěže. Rozdíly ve financování lze vysvětlit na základě rozdílných zákonných požadavků pro jejich výpočet. V Německu je neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišného původu kategorie 1 a 2 podle § 3 odst. 1 TierNebG v zásadě povinností příslušných územních korporací v souladu s právními předpisy spolkové země. Financování může být proto v jednotlivých předpisech na spolkové či obecní úrovni upraveno rozdílně.
(126)
Pokud vedlejší produkty živočišného původu neodstraňuje subjekt, který je za to ze zákona odpovědný, ale někdo třetí, na něhož byla tato povinnost přenesena (jako v severním a středním Hesensku), pak by se předpisy pro výpočet neřídily podle právě platného zákona o obecních poplatcích, nýbrž podle „Pokynů pro stanovení cen na základě vlastních nákladů (Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten, dále jen „LSP“) (35).
(127)
Zejména pokud jde o výši úrokových nákladů, které lze započítat do poplatků či úplat, existují velké rozdíly mezi KAG RP a LSP, které se vztahují na sdružení ZT, neboť sdružení ZT své investice financovalo velkou měrou prostřednictvím úvěrů, za něž každý rok platí úroky v nezanedbatelné výši.
(128)
Zatímco podle § 8 KAG PR mohlo sdružení ZT tyto skutečné úrokové náklady započítat do výpočtu poplatků, dovoloval LPS u úplat v severním a středním Hesensku stanovit pouze vypočítané úroky vzhledem k průměrné hodnotě kapitálu nutného pro provoz podniku. Tím bylo znemožněno další přepočítávání veškerých vzniklých úrokových plateb.
(129)
Rovněž stížnost stěžovatelky, že ve veřejné soutěži v severním a středním Hesensku nezískal podnik TBA Schäfer veřejnou zakázku kvůli křížové dotaci udělené prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, postrádá jakékoli zdůvodnění. Vyšší nabídku podniku TBA Schäfer lze vysvětlit tak, že podnik TBA Schäfer odhadl příliš nízké produkční výnosy a musí dodatečně platit vyšší administrativní náklady a vyšší úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny. Sdružení ZT naopak odhadlo výši produkčních výnosů správně, a protože není součástí koncernu, nemusí odvádět žádné podnikové úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny.
7.6 Sanace starých provozů
(130)
Německo uvádí, že část úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT dostává, slouží k pokrytí nákladů na sanaci dvou starých lokalit, Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied.
(131)
Na obou lokalitách došlo v důsledku nasazení uhlovodíku ze strany bývalých majitelů či provozovatelů k znečištění půdy a podzemních vod. Obě lokality přešly do vlastnictví sdružení ZT při jeho založení v roce 1979.
(132)
Sdružení ZT mělo povinnost odstranit znečištění na základě sanačních rozhodnutí krajského úřadu v Koblenci ze dne 21. dubna 1997 a 31. března 1998. Na základě dodatečného rozhodnutí dne 13. července 2001 došlo k uložení ještě dalších podmínek týkajících se závazku sanace lokality Sprendlingen-Gensingen. Náklady na sanaci u obou lokalit činily v období 1998-2010 celkem 2 413 049 EUR.
7.6.1 Lokalita Sprendling-Gensingen
(133)
Německo uznává, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 31. března 1998 sdružení ZT v podstatě ručí za náklady na sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen. Z hlediska pravidel pro státní podporu však nelze ospravedlnit, aby za náklady na sanaci v plné výši ručilo pouze sdružení ZT, neboť podle novější německé judikatury by neomezené ručení vedlo k nerovnému zacházení v porovnání se soukromými podniky.
(134)
Po rozhodnutí Spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (36) by podle vnitrostátního práva soukromý podnik ručil pouze v míře, která je pro něj únosná. Tato míra je podle Spolkového ústavního soudu naplněna, když ručení překročí hodnotu pozemku. Ručení, které tuto míru překročí, nelze považovat za přiměřené stanovení obsahu a mezí za účelem ochrany vlastnictví zaručené v čl. 14 odst. 2 druhé větě německé ústavy. Sdružení ZT se však coby právnická osoba veřejného práva nemůže odvolávat na práva, která podle německé ústavy přísluší soukromým osobám, a proto se na něj toto omezení míry ručení nevztahuje.
(135)
Podle Německa vykazuje stará lokalita Sprendlingen-Gensingen zápornou tržní hodnotu, jelikož se rozvaha ze dne 31. prosince 2009 opírá o odhadovanou účetní hodnotu ve výši 128 500 EUR, ale náklady na sanaci, jejichž celková částka dosáhla mezitím výše 1 542 316 EUR, tuto hodnotu překročily. Tím byla uvedená míra ručení překročena.
(136)
Financování nákladů na sanaci překračující míru ručení prostřednictvím přeúčtovávání nákladů je třeba považovat za slučitelnou státní podporu podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, neboť soukromé podniky musí ručit pouze za náklady na sanaci do výše tržní hodnoty pozemku.
7.6.2 Lokalita Sohrschied
(137)
Ačkoli bylo sdružení ZT coby znečišťovatel zavázáno k ručení sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997, má Německo pochybnosti, zda by podle německého práva bývalo bylo sdružení ZT povinno převzít náklady za sanaci škod, které byly způsobeny bývalým vlastníkem či provozovatelem. Tyto skutečnosti jsou však staré více než 30 let, a proto se již otázky týkající se ručení nedají zodpovědět jednoznačným způsobem.
(138)
Německo má za to, že přeúčtovávání nákladů v rozsahu, v jakém přispívá na náklady na sanaci lokality Sohrschied, představuje slučitelnou formu státní podpory podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, protože sdružení ZT nebylo sanací vázáno.
(139)
Dalším argumentem Německa je, že také lokalita Sohrschied vykazuje zápornou tržní hodnotu, a proto je i v tomto případě již uvedená míra ručení překročena.
8. HODNOCENÍ OBECNÝCH PŘEDPOKLADŮ EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU (BEZ OHLEDU NA KRITÉRIA PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(140)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
8.1 Přeúčtovávání nákladů financované ze státních prostředků
(141)
Německo nepopírá, že se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů ze strany členů sdružení ZT jedná o státní prostředky. Členové sdružení ZT jsou okresy a města v Porýní-Falci, v Sársku a Hesensku. Od roku 1979 vybírá sdružení ZT od svých členů na základě správních aktů úhradu přeúčtovaných nákladů, a proto se toto opatření rovná přímému převodu státních prostředků. Protože se jedná o správní akty, jsou úhrady přeúčtovaných nákladů přičitatelné státu.
8.2 Hospodářské zvýhodnění sdružení ZT
(142)
Příjemce podpory musí být nejprve podnikem. Pojem „podnik“ zahrnuje jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení tohoto subjektu a způsobu jeho financování. Tato definice se vztahuje jak na soukromé, tak na veřejné podniky (37). Hospodářskou činnost představuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo poskytování služeb na daném trhu, a to zpravidla za úplatu (38). Sdružení ZT je podnikem, neboť nabízí služby na odstranění určitých vedlejších produktů živočišného původu za úplatu.
(143)
Úhrady přeúčtovávaných nákladů v zásadě přinášejí sdružení ZT ekonomickou výhodu, neboť snižují jeho běžné výdaje a není za ně poskytováno žádné přiměřené protiplnění. Německo však uvádí, že tyto úhrady měly pouze kompenzovat náklady, jež sdružení ZT vznikaly ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy, a že sdružení přitom žádná ekonomická výhoda nevznikala.
(144)
V rozsudku ve věci Altmark Soudní dvůr konstatoval, že kompenzace za plnění závazků veřejné služby nepředstavuje státní podporu, tj. nepřináší příjemci výhodu, jsou-li kumulativně splněna určitá kritéria (39).
(145)
Vzhledem k významu, jaký rozsudek ve věci Altmark pro tento případ má, je argumentace Německa, podle níž jsou kritéria z tohoto rozsudku splněna, předmětem samostatného a podrobného posouzení v oddílu 9.
8.3 Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod mezi členskými státy
(146)
Německo zastává názor, že trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ze spádového území není otevřen hospodářské soutěži, takže lze narušení hospodářské soutěže i ovlivnění obchodu mezi členskými státy vyloučit.
(147)
Komise úvodem konstatuje, že je neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 předmětem regionálního monopolu. Nicméně většina příslušných územních korporací tento monopol zadává v podobě soutěží o veřejné zakázky, a daný trh tedy je tedy předmětem hospodářské soutěže. Potvrzením této skutečnosti je v daném případě soutěž o veřejnou zakázku vypsaná v severním a středním Hesensku.
(148)
V souladu s rozhodnutím Komise ze dne 23. února 2011 o státní podpoře Německa pro podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein Ruhr C 58/06 (ex NN 98/05) (40) je Komise toho názoru, že je trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 otevřen hospodářské soutěži. Územním korporacím, jež jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny, dávají právo Unie i vnitrostátní právní předpisy možnost volby, zdali na uvedeném trhu vyhledají prostřednictvím veřejné soutěže vhodného dodavatele, jehož tímto úkolem pověří, nebo zdali se o tuto činnost postarají samy v rámci interního řešení (41). Bez ohledu na argumentaci Německa, podle níž sdružení ZT splňuje kritéria pro interní zadání předmětných činností (42), tak úhrada přeúčtovávaných nákladů posiluje finanční pozici ZT oproti jiným potenciálním dodavatelům. Vzhledem k tomu, že se soutěží o veřejné zakázky mohou ucházet dodavatelé ze všech členských států, může tato úhrada rovněž ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(149)
Rovněž ekonomické výhody, jež z úhrady přeúčtovávaných nákladů plynou, mohou posilovat postavení ZT na trzích, na nichž toto sdružení přímo konkuruje jiným dodavatelům (neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku).
8.4 Předběžný závěr o existenci podpory
(150)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů naplňuje znaky veřejné podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. V následujícím oddílu je důkladnému zkoumání podrobena argumentace Německa, podle níž jsou naplněny podmínky podle rozsudku ve věci Altmark.
9. POSOUZENÍ KRITÉRIÍ PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK V RÁMCI ČL. 107 ODST. 1 SFEU
9.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(151)
Podle prvního kritéria uvedeného rozsudku musí být příjemce skutečně pověřen výkonem závazků veřejné služby a tyto závazky musí být jasně definovány.
(152)
Úvodem je třeba upřesnit, že pro účely posouzení je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2011.
(153)
Před změnou svých stanov, k níž došlo 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009, bylo ZT pověřeno pouze všeobecně neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2. Původní stanovy mu neukládaly žádnou povinnost udržovat rezervu pro případ nákazy, takže nebyl dán ani jednoznačně vymezený závazek udržovat rezervu pro případ nákazy ve smyslu prvního kritéria Altmark.
(154)
Na základě změny stanov je nyní sdružení ZT kromě závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2 též výslovně uložen závazek udržovat rezervu pro případ nákazy.
(155)
Komise v další argumentaci prokáže, že ani existencí závazku ZT provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, ani existencí závazku téhož sdružení udržovat rezervu pro případ nákazy nelze odůvodnit úhradu přeúčtovávaných nákladů jakožto vyrovnávací platbu státu ve smyslu prvního kritéria Altmark.
9.1.1 Závazek provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2
9.1.1.1 Neexistence služby obecného hospodářského zájmu
(156)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 na základě nařízení (ES) č. 1069/2009 a § 3 odst. 1 TierNebG závazek veřejné služby, a tedy službu obecného hospodářského zájmu. BVerwG přitom přikládá zvláštní význam skutečnosti, že se v případě neškodného odstraňování materiálu podle německého práva jedná o povinnost veřejného sektoru, a vychází z toho, že ZT jedná v tomto ohledu na základě přenesení veřejné pravomoci. BVerwG je toho názoru, že tento závazek veřejné služby zahrnuje též udržování rezervy pro případ nákazy (43).
(157)
Německo tento názor sdílí a uvádí dále, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a udržování rezervy pro případ nákazy slouží ochraně lidského zdraví.
(158)
Vzhledem k tomu, že se u neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o závazek veřejné služby, má podle názoru BVerwG a Německa úhrada přeúčtovávaných nákladů své odůvodnění, neboť se jedná o státní vyrovnávací platbu, jež má kompenzovat náklady, které sdružení ZT z těchto závazků plynou.
(159)
Jak se uvádí rovněž v bodu 13 rámce Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec k vyrovnávacím platbám) (44), mají členské státy podle ustálené judikatury Soudního dvora velký prostor k vlastnímu uvážení otázky, které druhy plnění lze pokládat za služby obecného hospodářského zájmu, ledaže se jedná o odvětví, pro něž platí příslušné zvláštní předpisy Unie.
(160)
Soudní dvůr ve své judikatuře zdůraznil, že je obecný hospodářský zájem dán pouze v případě, pokud se tento zájem zvláštní měrou odlišuje od zájmu na jiných činnostech hospodářského života (45).
(161)
Ve věci GEMO se poté Soudní dvůr zabýval otázkou, zdali mají zemědělci a jatka nést veškeré náklady na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu, nebo zdali smí část těchto nákladů převzít stát s odůvodněním, že se jedná o službu obecného hospodářského zájmu. V příslušném rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že mají veškeré náklady hradit sami zemědělci a jatka (46).
(162)
Soudní dvůr konstatoval, že finanční zátěž, která tímto neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu vzniká, představuje nákladový faktor, který je s hospodářskou činností zemědělců a jatek nevyhnutelně spojen. V důsledku činností, jež tyto podniky vykonávají, vznikají nepoužitelné a především pro životní prostředí škodlivé produkty a rezidua, které je jejich původce povinen neškodně odstranit.
(163)
Vlivem zásahů státních subjektů, jejichž cílem je zemědělce a jatka této zátěže zprostit, tak vzniká ekonomická výhoda, která může narušit hospodářskou soutěž. Přestože stát při úhradě těchto nákladů na odstraňování materiálu sleduje cíl na poli veřejného zdraví, nemění to nic na existenci ekonomického zvýhodnění zemědělců a jatek. Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU totiž podle ustálené judikatury nerozlišuje podle důvodů a cílů státních intervenčních opatření, nýbrž podle jejich účinků (47).
(164)
Pokyny Společenství týkající se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad (C 324/2002, s. 2) (do roku 2006), bod 27 a 37, a dále pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (C 319/2006, s. 1), oddíl V.B.4, rovněž potvrzují, že o náležitou likvidaci uhynulého dobytka jsou povinni se postarat příslušní majitelé, resp. výrobci vedlejších produktů živočišného původu a že podle zásady „znečišťovatel platí“ musí hradit náklady na tuto likvidaci. Výjimkou z tohoto pravidla jsou podle těchto dokumentů státní podpory, které jsou přípustné pouze ve zvláštních situacích (zejména v případě uhynulých zvířat).
(165)
Principiální platnost zásady „znečišťovatel platí“ potvrzují též právní předpisy spolkové země Porýní-Falc. Podle § 4 odst. 1 TierNebGAG lze náklady na odstraňování materiálu a související postupy uložit majitelům zvířat.
(166)
Z judikatury Soudního dvora, z nařízení (ES) č. 1069/2009, pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 vyplývají pro tento konkrétní případ následující závěry:
(167)
Za prvé je třeba konstatovat, že z hlediska existence služby obecného hospodářského zájmu není rozhodující, zdali členský stát definuje danou službu jako povinnost obcí. Je-li určitá služba prohlášena za povinnost obce, odpovídá tento akt přiznání výlučného práva. Pokud by byl správný právní názor BVerwG, mohl by členský stát prohlásit za povinnost obcí libovolnou službu, kterou by tak ustavil jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovýto výklad by však odebral veškerý „effet utile“ ustanovení článku 106 SFEU, jehož smysl a účel spočívá právě v tom, aby vyrovnávací platby bylo možno poskytovat pouze tehdy, jedná-li se o službu obecného hospodářského zájmu.
(168)
Podle názoru Komise je nutno rozlišovat mezi přiznáním výlučného práva na straně jedné a klasifikací určité služby jakožto služby obecného hospodářského zájmu na straně druhé.
(169)
Přiznání výlučného práva na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 může být omezením volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU. Takovéto omezení lze na základě článku 52 ve spojení s článkem 62 SFEU odůvodnit ochranou veřejného zdraví. Tím, že Německo a Porýní-Falc stanoví, že je na poli neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 odpovědný za určitý region vždy jen jeden podnik, chtějí zajistit, aby tento podnik podléhal zvlášť intenzivnímu dohledu, a zabezpečit tak ochranu veřejného zdraví.
(170)
Opatření, jež slouží ochraně veřejného zdraví, však není automaticky službou ve všeobecném veřejném zájmu; v tomto bodu Komise zastává odlišný názor než Německo a BVerwG.
(171)
Komise tedy nezpochybňuje, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o odstraňování odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní riziko pro zdraví. Nařízení (ES) č. 1069/2009 proto upravuje přísný systém kontroly zařízení, která odstraňování tohoto odpadu provádějí. Z plnění těchto předpisů vznikají těmto zařízením zajisté i náklady navíc, které však lze zakalkulovat do jejich poplatků a úplat.
(172)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 se v tomto ohledu neliší od odstraňování jiných druhů odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní zdravotní riziko. Náklady na neškodné odstraňování těchto odpadů musí obvykle hradit jejich původci, a nikoli veřejnost.
(173)
Obsahem služby je v daném případě neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Komise tedy musí přezkoumat, zdali se tato služba zvláštní měrou odlišuje od jiných činností hospodářského života, takže je předmětem obecného zájmu, a nikoli jen zájmu hospodářských subjektů, které z ní mají prospěch.
(174)
Podle názoru Komise se neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 svým obsahem od jiných činností hospodářského života v zásadě neliší. Z tohoto důvodu jej tak nemůže posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu.
(175)
Přísná kontrola, kterou předepisuje nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy - na rozdíl od názoru BVerwG - nevede k tomu, že je nutno toto neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pokládat za službu obecného hospodářského zájmu.
(176)
Dále platí, že je toto odvětví regulováno právem Unie. Jeho předpisy zejména stanoví, že náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 mají hradit znečišťovatelé. Není tedy dán důvod pro to, aby část těchto nákladů přebírala veřejnost, jak konstatoval Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO (48). Na základě této zvláštní úpravy v právu Unie již není dán prostor pro vnitrostátní právní předpisy, které neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 posuzují odchylně od práva Unie jako službu obecného hospodářského zájmu. Z uvedeného důvodu nelze danou činnost charakterizovat jakožto službu obecného hospodářského zájmu.
(177)
Pokud jde v neposlední řadě o argument Německa, podle nějž slouží neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ochraně lidského zdraví, budiž ještě jednou odkázáno na rozsudek ve věci GEMO, v němž Soudní dvůr konstatuje, že se čl. 107 odst. 1 SFEU netáže po důvodech a cílech státních intervencí, nýbrž tyto definuje na základě jejich účinků.
(178)
Z uvedeného vyplývá, že náklady, jež vyplývají z regulatorních předpisů pro výkon činnosti, např. - jako v tomto případě - z přísných předpisů o neškodném odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, má hradit v zásadě hospodářský subjekt, kterou danou činnost vykonává. Cíl ochrany lidského zdraví se odráží jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí výlučného práva s ohledem na volný pohyb služeb, jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí státní podpory zemědělcům, které jsou slučitelné se společným trhem.
(179)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 nemůže Německo posuzovat jako službu obecného hospodářského zájmu.
9.1.1.2 Podpůrná argumentace: Vyrovnávací platby nejsou v žádném případě zapotřebí
(180)
Komise podpůrně poukazuje na to, že imanentní součástí prvního kritéria podle rozsudku ve věci Altmark je též posouzení toho, je-li nezbytné za určitou službu obecného hospodářského zájmu hradit vyrovnávací platbu. I kdyby tedy neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 službu obecného hospodářského zájmu představovalo, je nutno vyrovnávací platbu přezkoumat z hlediska její nezbytnosti.
(181)
Německo a BVerwG ve své argumentaci přehlížejí skutečnost, že Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO ozřejmil, že závazky, jež převzaly podniky pověřené neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2, nejsou důvodem pro to, aby náklady, jež z těchto závazků plynou, kompenzoval stát v podobě vyrovnávacích plateb. Veškeré náklady z neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 musí hradit znečišťovatelé, neboť se jedná o náklady, jež jsou nevyhnutelně spjaty s hospodářskou činností zemědělců a jatek.
(182)
Podle rozhodnutí Soudního dvora nejsou dány důvody pro to, aby byly náklady z tohoto závazku plynoucí kompenzovány státní vyrovnávací platbou, neboť tyto náklady mají hradit znečišťovatelé.
(183)
Z přísné kontroly, kterou ukládá nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy nelze - na rozdíl od názoru BVerwG - odvodit, že je náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 možné pokrývat státními vyrovnávacími platbami.
(184)
Uvedené znamená, že z pouhé existence závazků veřejné služby nelze odvodit, že by byl dán důvod pro státní vyrovnávací platbu ke kompenzací nákladů, jež z těchto závazků vznikají.
(185)
Podle názoru Komise nemůže Německo obhajovat úhradu přeúčtovávaných nákladů jako státní vyrovnávací platbu za náklady, jež sdružení ZT vznikají ze závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ musí být veškeré náklady pokryty z poplatků, které ZT od znečišťovatelů vybírá.
9.1.2 Udržování rezervy pro případ nákazy
(186)
K otázce, lze-li rezervní kapacitu - posuzujeme-li ji izolovaně - klasifikovat jako službu obecného hospodářského zájmu, je nutno uvést následující. Podle německých právních předpisů musí podnik, který má na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 územní monopol, zajistit, aby byl schopen zvládnout i vyšší přísun materiálu v případě nákazy. Jak vyplývá ze srovnávacího přehledu situace v šestnácti spolkových zemích, jejž předložilo Německo, je uvedená nutnost ve všech regionech mimo spádové území ZT řešena tím způsobem, že dané podniky využívají svých zařízení ve třísměnném provozu a o víkendech a že materiál převážejí v případě potřeby do jiných spolkových zemí. V důsledku závazku udržovat rezervu pro případ nákazy tedy nevznikají žádné náklady navíc, neboť tuto rezervu lze pokrýt z nevyužitých provozních kapacit, které jsou již k dispozici.
(187)
I kdyby měly náklady navíc vzniknout, musely by být přeúčtovány na zemědělce a jatka, neboť se zvládání vyššího přísunu materiálu v období nákazy promítá do nákladů, jež jsou s provozováním zařízení na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 zpravidla spojeny.
(188)
Přitom není podstatné, že vlastníci, tj. územní korporace, aktem přenesení pravomocí uloží podniku, který jim patří, povinnost, aby takovou rezervu pro případ nákazy udržoval. Jsou totiž dány dva důvody, pro něž udržování rezervy pro případ nákazy nelze jako službu obecného hospodářského zájmu posoudit.
(189)
V případě, že nevyužité provozní kapacity, z jejichž udržování nevznikají žádné dodatečné náklady, nepostačují na vytvoření předepsané rezervy pro případ nákazy, takže ze závazku tuto rezervu udržovat vznikají další investiční náklady, je třeba tyto náklady v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ hradit z poplatků či úplat. V tomto bodu neexistuje rozdíl vůči argumentům ohledně odstraňování jiných druhů odpadu (viz podrobně body odůvodnění (156) až (185)).
(190)
V případě, že jsou udržovány větší nevyužité kapacity, než kolik jich je pro případ nákazy skutečně zapotřebí, není na udržování takto nadbytečné nevyužité kapacity dán žádný zájem veřejnosti.
(191)
V této souvislosti zastává BVerwG názor, že je z hlediska posouzení udržování rezervní kapacity nepodstatné, zdali ZT udržuje kapacity příliš velké, které skutečně nejsou vůbec zapotřebí. Rozhodnutí, zdali tyto nadměrné kapacity financovat, nebo zda prosazovat jejich redukci, je podle názoru BVerwG výlučně věcí územních korporací, neboť jde o jejich politickou odpovědnost, nikoli o právní úpravu státních podpor (49). S tímto argumentem nelze souhlasit, neboť zcela nepotřebné kapacity opravdu nemohou sloužit zájmům veřejnosti.
(192)
Jak ještě podrobněji rozvádí oddíl 9.3, z uvedené argumentace pro daný případ ZT vyplývá závěr, že předepsanou rezervu pro případ nákazy lze vytvořit ze stávajících nevyužitých provozních kapacit a že pro vyrovnávací platbu tak není v žádném případě dán důvod.
(193)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že jako službu obecného hospodářského zájmu nelze posoudit ani závazek udržovat rezervu pro případ nákazy. Podpůrně vyslovuje Komise názor, že úhrady přeúčtovávaných nákladů nelze v žádném případě odůvodnit tím, že se jedná o státní vyrovnávací platby.
9.1.3 Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3
(194)
Vzhledem k tomu, že ZT není pověřeno neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3, nelze tuto činnost již z tohoto důvodu posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovéto posouzení by neobstálo ani z důvodů uvedených v bodu 9.1.1.
9.1.4 Shrnutí
(195)
První kritérium z rozsudku ve věci Altmark tudíž není v tomto případě splněno.
(196)
Následující argumentace k druhému až čtvrtému kritériu je tedy uvedena jen podpůrně.
9.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(197)
Druhé kritérium podle rozsudku Altmark vyžaduje, aby parametry pro výpočet kompenzace byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Pokud tedy členský stát hradí ztráty určitého podniku, aniž by takové parametry předem určil, pak tím tento podnik zvýhodňuje ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(198)
V daném případě je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2012.
9.2.1 Období let 1979-2008
(199)
Stanovy schválené dne 28. října 1994 umožňovaly sdružení ZT, aby veškeré ztráty, jež vzniknou po ukončení účetního období, hradilo formou přeúčtování. Německo však uvádí, že z úhrad těchto přeúčtovaných nákladů měly být financovány náklady, které ZT vznikaly z povinnosti udržovat rezervu pro případ nákazy.
(200)
Stanovy z roku 1994 však neuvádějí nic ani k rozsahu této rezervy, kterou mělo ZT udržovat, ani k parametrům, jimiž se měl výpočet nákladů na tuto rezervu řídit. Vzniklá ztráta není objektivním měřítkem pro stanovení těchto nákladů, neboť výši ztráty ovlivňuje řada faktorů, které se samotnými náklady na udržování rezervy nesouvisejí.
(201)
Předem tedy nebyla stanovena žádná objektivní a transparentní metoda, která by umožňovala náklady na udržování rezervy vypočítat. Za období let 1979-2008 tedy nebylo druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark naplněno.
9.2.2 Období let 2009-2012
(202)
Stanovy sdružení byly dne 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Jejich § 10 odst. 2 nyní výslovně stanoví rozsah rezervy pro případ nákazy, kterou je nutno udržovat. Podle § 9 odst. 2 a podle § 10 odst. 4 mají být náklady na udržování rezervy pro případ nákazy, a tedy i výše přeúčtovávaných nákladů stanoveny před počátkem hospodářského roku formou rozpočtového usnesení.
(203)
Ustanovení § 10 odst. 5 nových stanov zavádí pravidla pro výpočet nákladů na udržování této rezervy. V souladu s posudkem ústavu Fraunhofer je přitom předepsané rezervě přiřazena poměrná část celkových nákladů na kapacitu. Parametry pro výpočet těchto nákladů jsou uvedeny ve stanovách sdružení a v každoročně přijímaných rozpočtových usneseních. Komise přezkoumala, že se v případě těchto parametrů jedná o objektivně doložitelné údaje a že je způsob jejich výpočtu prezentován jednoznačným a transparentním způsobem. Pro období počínaje rokem 2010 jsou tedy úhrady přeúčtovávaných nákladů stanovovány předem na základě objektivních a transparentních parametrů.
(204)
Požadavky na transparentnost výpočtu, jež stanoví druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark, jsou tedy za období 2010-2012 splněny. Budiž však současně poukázáno na to, že Komise sice uznává, že jsou tyto výpočty prováděny předem a při zajištění odpovídající transparentnosti, avšak použitý vzorec nepokládá za vhodný k tomu, aby zabránil nadměrné kompenzaci ve smyslu třetího kritéria podle rozsudku ve věci Altmark.
(205)
Pokud však jde o rok 2009, byla pravidla výpočtu těchto nákladů, rozpočtové usnesení i výše úhrady stanovena se zpětnou účinností, a nikoli předem. Kritérium Altmark tedy není za rok 2009 v žádném případě splněno.
9.3 Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(206)
Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark předepisuje, že kompenzace nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(207)
Při výpočtu nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se Komise opírá o metodiku čistých ušetřených nákladů (50). Přitom se čisté náklady, které jsou nebo by mohly být zapotřebí k splnění povinností veřejné služby, budou počítat jako rozdíl mezi čistými náklady poskytovatele služeb, které plynou z plnění povinností veřejné služby, a čistými náklady téhož poskytovatele služeb bez této povinnosti. Především je nutné dbát na to, aby byly správně vyhodnoceny náklady či příjmy, které by poskytovatel služeb nemusel nést či kterých by nemusel dosáhnout, kdyby neexistoval závazek k poskytování veřejné služby. Při výpočtu čistých nákladů by se měly posoudit výhody ve prospěch poskytovatele služby obecného hospodářského zájmu, pokud možno včetně nehmotných výhod (51).
(208)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení ze dne 2. února 2010 se k rozsahu rezervy pro případ nákazy stanoví, že rezerva, kterou je nutné pro případ nákazy udržovat, činí 7 110 tun, které je nutno zpracovat během šesti týdnů. V přepočtu na tuny týdně se tak sdružení ZT musí připravit na to, aby v případě nákazy mohlo vedle běžného objemu během šesti týdnů zpracovat ještě dalších 1 185 tun týdně (52).
(209)
Německo namítá, že čisté náklady, které sdružení ZT z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy vznikly, byly vyrovnány prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů. I když stanovy sdružení obsahují výslovnou povinnost držet rezervu pro případ nákazy až od jejich změny dne 2. února 2010, muselo sdružení ZT držet odpovídající rezervu a nést s tím spojené náklady již dříve. Především kvůli předpisům o poplatcích platných v Porýní-Falci nemohlo sdružení ZT započítat tyto náklady do poplatků za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2.
(210)
Na základě znaleckého posudku ústavu Fraunhofer se čisté náklady na rezervu pro případ nákazy podle Německa rovnají zhruba polovině celkových nákladů na zařízení za období 2002-2009, neboť technicky možná kapacita zařízení je během týdne (tj. 5denního třísměnného provozu) vytížena z méně než 50 %.
(211)
Komise dále ukáže, že v rozporu s výpočty Německa nevznikly sdružení ZT žádné čisté náklady v předepsaném rozsahu vyplývající z držení rezervy pro případ nákazy. Německem uváděné náklady se na jedné straně skládají z nákladů na nevyužité provozní kapacity, které je třeba hradit z poplatků a úplat, a na druhé straně z nákladů na nevyužité kapacity vyplývající z nedostatečného vytížení zařízení.
9.3.1 Pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy nevyužitými provozními kapacitami sdružení ZT
(212)
Böckenhoffův znalecký posudek z roku 1991 se jako první zabýval otázkou, zda je pro zajištění dostatečných kapacit pro případ nákazy nutné vybudovat větší zařízení na neškodné odstraňování materiálu než v případě běžného provozu. Dochází k opačnému názoru, neboť zařízení na neškodné odstraňování materiálu při běžném provozu pracuje pět dní na dvě směny, přičemž se nevyužité provozní kapacity třetí směny považují za dostatečnou rezervu pro případ nákazy.
(213)
Mnoho podniků odpovědných za neškodné odstraňování materiálu přistoupilo časem k tomu, že třetí směnu využívají částečně i za běžného provozu a při zvýšené zátěži pracují také v sobotu na jednu nebo na dvě směny. To znamená, že za běžného provozu dochází k většímu vytížení a v případě nákazy je nutné využít dostupných nevyužitých kapacit o víkendech.
(214)
Novější odborná literatura (53) však na základě podrobnějších propočtů jednotlivých scénářů potvrzuje základní teze Böckenhoffova znaleckého posudku, že pro zvládnutí nákazy nejsou zapotřebí žádné dodatečné investice do nevyužitých kapacit, nýbrž že stávající nevyužité kapacity třetí směny během týdne a víkendových směn dostačují k tomu, aby se odstranila těla hospodářských zvířat vzniklá dodatečně v důsledku nákazy. Vyšší vytíženost za běžného provozu se přitom bere na vědomí. Případy nákazy, které se při této příležitosti zkoumají, jsou většinou místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(215)
Také rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně předepsaná stanovami sdružení ze dne 2. února 2010, kterou musí mít sdružení ZT v případě nákazy k dispozici po dobu šesti týdnů, je koncipována pro místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat. Výše rezervy pro případ nákazy se opírá o znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc, v němž se tvrdí, že při krátkodobé nákaze je na spádovém území sdružení nutno počítat s dodatečným objemem těl hospodářských zvířat v uvedeném rozsahu.
(216)
Jak dokládá následující tabulka, je i v případě sdružení ZT - jako i v jiných spolkových zemích - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy pomocí krátkodobě dostupných nevyužitých provozních kapacit v noci a o víkendech. Nevyužitá provozní kapacita ve výši 2 376 tun týdně, která odpovídá 3směnnému 7dennímu provozu po dobu šesti týdnů, se rovná zhruba dvojnásobku předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně.
(217)
I kdyby se vycházelo z toho, že zařízení nejsou při 3směnnému 7dennímu provozu maximálně vytížena, nebo že nebudou v plném provozu celých sedm dní, existuje stále ještě dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy. Jak ukazuje srovnání předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně s kapacitami v zařízeních sdružení ZT (54), které nebyly podle znaleckého posudku ISPA pro Porýní-Falc využity, má sdružení ZT v noci a o víkendech k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit:
Tabulka 3
Stávající nevyužité kapacity sdružení ZT ve srovnání s předepsanou rezervou pro případ nákazy (na základě průměrného vytížení v období 1998-2009)
Provozní režim
Celková kapacita
Disponibilní nevyužité kapacity
Rezerva pro případ nákazy dle stanov sdružení
Nevyužité kapacity po odečtení rezervy pro případ nákazy
dané vytížením
provozní
celkové
celkové
2 směny 5 dní s max. kapacitou
2 160
443
443
3 směny 5 dní s max. kapacitou
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 směny 7 dní s běžnou kapacitou
3 864
443
1 704
2 147
962
3 směny 7 dní s max. kapacitou
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Údaje uvedené v tabulce potvrzují, že sdružení ZT - jako i podniky v jiných spolkových zemích - má k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí rezervy pro případ nákazy. Vytvořit dodatečné kapacity na udržování rezervy pro případ nákazy nemělo sdružení ZT tudíž nikdy zapotřebí. Z téhož důvodu nevznikly z této povinnosti sdružení ZT také žádné čisté náklady.
(219)
Německo však dále uvedlo, že z právních důvodů nemohlo sdružení ZT započítat náklady na nevyužité kapacity, jež se použijí jen v případě nákazy, do poplatků za neškodné odstraňování materiálu, neboť tato rezerva pro případ nákazy byla ve prospěch veřejnosti.
(220)
Výsledky konzultace spolkových zemí a smluv stěžovatelky však ukazují, že nezávisle na právní formě podniku neškodně odstraňujícího materiál či na uplatnitelných předpisech pro výpočet se veškeré náklady na kapacitu financují bez výjimky z příjmů podniku. To vyplývá jednoznačně také z § 8 KAG PR, podle nějž „se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům a pravidelné příspěvky odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů“. To znamená, že do poplatků je nutné poměrným způsobem započítat náklady na nevyužité provozní kapacity, neboť ty kauzálně souvisí s neškodným odstraňováním vlastního i cizího materiálu při běžném provozu.
(221)
BVerwG ve svém rozsudku také správně konstatuje, že náklady na nevyužité provozní kapacity je nutné hradit z příjmů z neškodného odstraňování vlastního i cizího materiálu (55). Pokud je tedy - jako v případě sdružení ZT - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy z nevyužitých provozních kapacit, neexistuje potřeba použít úhradu přeúčtovávaných nákladů.
(222)
Na zdůvodnění úhrady přeúčtovávaných nákladů Německo nakonec ještě uvedlo, že veškeré náklady na nevyužité provozní kapacity v rámci třetí směny během týdne vznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Bez této povinnosti by sdružení ZT mohlo využít svou maximální technickou kapacitu 5denního třísměnného provozu na 100 %.
(223)
Německo však nepředložilo žádný důkaz o tom, že by bez závazku držet rezervu pro případ nákazy už během týdne neexistovaly žádné nevyužité provozní kapacity. Spíše se ukazuje (např. ze znaleckého posudku ISPA pro Dolní Sasko), že i podniky, které neškodně odstraňují pouze materiál kategorie 3, a na které se proto nevztahuje žádný závazek držet rezervu pro případ nákazy, mají k dispozici značné nevyužité kapacity a veškeré náklady na ně hradí z úplat.
9.3.2 Stávající nevyužité kapacity překračují předepsanou výši rezervy pro případ nákazy
(224)
Jak vyplývá z tabulky 3, má sdružení ZT k dispozici daleko větší nevyužité kapacity, než jaké jsou nutné pro držení předepsané rezervy pro případ nákazy. Stávající nevyužité kapacity jsou krátkodobě více než dvakrát vyšší, než jaké by byly zapotřebí v případě nákazy. Obrázek 2 dokládá, že v některých letech zůstala dokonce i běžná kapacita 5denního 2směnného provozu nevyužita z 25 %. Náklady na nevyužité kapacity, jichž není na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy vůbec zapotřebí, nelze také započítat do čistých nákladů. Německem předložené výpočty čistých nákladů je nutné zamítnout i z tohoto důvodu, neboť se v nich k rezervě pro případ nákazy nesprávně připočítávají náklady na veškeré nevyužité kapacity.
(225)
Znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc a znalecký posudek ústavu Fraunhofer ukazují, že by stávající nevyužité kapacity sdružení ZT dokonce stačily na to, aby během tří měsíců zvládly rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi. Sdružení ZT však nebylo nikdy uloženo držet rezervu pro případ nákazy po dobu delší než šest týdnů. To znamená, že členové sdružení neumožnili ZT nikdy držet dlouhodobější rezervu pro případ nákazy na více než šest týdnů, jejímž cílem by bylo zvládnout déle trvající a na celou spolkovou zemi rozšířenou nákazu pouze za pomoci sdružení ZT. Srovnání týkající se kapacity nutné pro případ rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi je proto nepatřičné (56).
(226)
Skutečnost, že sdružení ZT má k dispozici kapacity, které překračují požadavky stanov sdružení, lze doložit i takto: Stanovy sdružení ZT ukládají povinnost zpracovávat vlastní materiál kategorie 1 a 2 v objemu, který se průměrně rovná zhruba 900 tunám týdně (57). Připočítá-li se ještě předepsaná rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně, potřebovalo by sdružení ZT zařízení s kapacitou 2 085 tun týdně při třísměnném 7denním provozu, aby splnilo svou povinnost uloženou stanovami sdružení.
(227)
Ve skutečnosti však má sdružení ZT k dispozici zařízení s maximální kapacitou ve výši 4 536 tun týdně. Sdružení ZT tak provozuje zařízení s dvojnásobnou kapacitou, než jaká by byla zapotřebí ke splnění úkolů uložených ve stanovách sdružení. Z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy nemohou sdružení ZT vznikat žádné čisté náklady, protože má k dispozici mnohem vyšší kapacity, než jakých je k splnění jeho veřejných zakázek zapotřebí.
9.3.3 Shrnutí
(228)
Závěrečným zjištěním proto je, že se Německu nepodařilo dokázat, že sdružení ZT vznikly čisté náklady z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Z posouzení plyne, že z úhrad přeúčtovávaných nákladů se hradí nevyužité kapacity, k nimž dochází buď ve spojitosti s běžným provozem (a proto se mají hradit z poplatků a úplat za tyto služby), anebo proto, že provozní zařízení sdružení ZT nejsou dostatečně vytížena.
9.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(229)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark praví, že není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil ve stejném odvětví při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(230)
Čtyři kritéria podle rozsudku ve věci Altmark představují předpoklady pro výjimku ze zásady, podle níž vyrovnávací platby představují zvýhodnění. Důkazním břemenem ve prospěch jejich dodržení je proto zatížen členský stát.
(231)
Sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži a Německo nepředložilo ani důkaz o tom, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik. Německo tak neprokázalo splnění čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark. Vysoké poplatky za neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat v Porýní-Falci a nutnost financování prostřednictvím přeúčtovávání nákladů (což se v žádné jiné spolkové zemi neděje) poukazují takříkajíc na to, že sdružení ZT není žádným průměrným, dobře řízeným podnikem.
(232)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark tudíž není splněno.
(233)
Názorem BVerwG je, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark nelze na sdružení ZT použít, neboť přeúčtovávání nákladů neslouží k vyrovnání dodatečných nákladů vzniklých tím, že v rámci jinak tržní činnosti došlo k převzetí povinnosti veřejného zájmu, nýbrž k financování veřejné služby poskytované mimo trh, která je plněna na základě přenesení veřejné pravomoci. Skutečnost, že je povinnost poskytovat tuto službu plněna na základě přenesení veřejné pravomoci, plyne podle BVerwG z politického rozhodnutí územních korporací, jež jsou členy sdružení, zadat neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 interním postupem. Tuto interpretaci BVerwG opírá o rozsudek Soudního dvora ve věci Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark podle BVerwG předpokládá, že plněním závazku veřejné služby musí být pověřen soukromý podnik. Tento předpoklad však zadání zakázky interním postupem nesplňuje, a proto nelze čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark uplatnit na podnik, který obdržel zakázku na základě interního postupu (59).
(235)
Komise v tomto ohledu nesdílí právní názor BVerwG. Ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark zaprvé nevyplývá nic, co by protiřečilo jeho uplatnění na případ zadání zakázky interním postupem. Naopak: uvedením obou možností (buď veřejná soutěž, nebo analýza nákladů, které by měl průměrný, dobře řízený podnik) Soudní dvůr naznačuje, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark lze uplatnit i v případě, že žádná veřejná soutěž neproběhla, tedy zejména v situaci zadání zakázky interním postupem.
(236)
Zadruhé se rozsudek ve věci Stadtreinigung Hamburg týká pouze otázky, kdy existuje povinnost vypsat veřejnou soutěž a kdy ne. Odtud však nelze vyvozovat žádné závěry týkající se pravidel pro státní podporu. Naopak: druhá možnost vyplývající ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark se týká právě situace, kdy neexistuje povinnost k vypsání veřejné soutěže.
(237)
Zatřetí vychází BVerwG z toho, že sdružení ZT v důsledku svého územního monopolu nekonkuruje jiným podnikům a že tak pravděpodobně nedochází k žádnému narušení hospodářské soutěže. Narušení hospodářské soutěže však představuje samostatný znak skutkové podstaty pojmu státní podpory, který se liší od znaku skutkové podstaty hospodářského zvýhodnění, v souvislosti s nímž došlo k formulování čtyř kritérií podle rozsudku ve věci Altmark. Znak skutkové podstaty narušení hospodářské soutěže je v předmětném případě naplněn (viz oddíl 8.3). V bodě 37 sdělení o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (dále jen „sdělení SGEI“) (60) poukázala Komise výslovně na to, že zadání zakázky interním postupem nevylučuje možnost narušení hospodářské soutěže.
(238)
Důraz, který BVerwG klade na skutečnost, že sdružení ZT vykonává své činnosti na základě přenesení veřejné pravomoci, nastoluje nakonec otázku, zda BVerwG odmítá použitelnost čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark proto, že vychází z faktu, že sdružení ZT nevykonává žádnou hospodářskou činnost. Ani to však nesouhlasí: sdružení ZT nabízí služby za úplatu, a vykonává tak hospodářskou činnost (viz oddíl 8.2). To Komise výslovně potvrdila rovněž v bodě 13 sdělení SGEI.
9.5 Závěr týkající se existence hospodářského zvýhodnění sdružení ZT
(239)
V protikladu k rozsudku BVerwG a tvrzením Německa nebyla kritéria podle rozsudku ve věci Altmark splněna. Zaprvé nelze ospravedlnit úhradu přeúčtovávaných nákladů coby státní vyrovnávací platby za závazky převzaté sdružením ZT, neboť veškeré náklady, jenž jsou s těmito závazky spojené, jsou hrazeny z poplatků. Zadruhé se ukazuje, že oproti tvrzení Německa sdružení ZT nevznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady. Německem uváděné náklady se vztahují buď na nevyužité provozní kapacity, které je nutno hradit z poplatků a výnosů, nebo na nevyužité kapacity, které překračují předepsaný rozsah rezervy pro případ nákazy. Zatřetí nebyly do roku 2010 předem stanoveny parametry výpočtu úhrad přeúčtovávaných nákladů s nezbytnou transparentností. Začtvrté se Německu nepodařilo dokázat, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik.
(240)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto vedla k hospodářskému zvýhodnění sdružení ZT.
(241)
Pokud se Německem nesprávně vypočtené náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí mezi jednotlivé vykonané služby - neškodné odstraňování vlastního materiálu kategorie 1 a 2, neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pocházejícího z Bádenska-Württemberska a Hesenska a neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 -, je možné podrobně ukázat, jaké hospodářské zvýhodnění sdružení ZT z úhrady přeúčtovávaných nákladů na jednotlivých trzích vzniklo.
(242)
Následující oddíly 9.5.1 až 9.5.3 ukáží, že úhrada přeúčtovávaných nákladů slouží skutečně vyrovnání ztrát vzniklých z těchto důvodů:
a)
méněcenné zpracování materiálu kategorie 3;
b)
nevytížené kapacity;
c)
úplaty za neškodné odstraňování materiálu v severním a středním Hesensku jsou pod úrovní skutečných nákladů;
d)
poplatky za neškodné odstraňování vlastního materiálu jsou pod úrovní skutečných nákladů.
9.5.1 Ztráty z neškodného odstraňování vlastního a cizího materiálu při správném rozdělení nesprávně vypočtených nákladů na rezervu pro případ nákazy
(243)
Podle výkazu zisků a ztrát sdružení ZT za období 2002-2009 se veškeré údajné náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí podle využití zařízení v 5denním 2směnném provozu.
(244)
Přitom je třeba nejdříve upozornit na to, že jedním podstatným důvodem vysokých nákladů na nevyužité kapacity je nedostatečné vytížení zařízení sdružení ZT. Nejprve je proto třeba vypočítat tyto náklady na nevyužité kapacity způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu:
(245)
Jak ukazuje statistika vytížení uvedená v tabulce 3 (viz sloupek „nevyužité kapacity dané vytížením“), nevyčerpalo sdružení ZT nikdy své technické kapacity 5denního 2směnného provozu. Vytížení značně kleslo zejména po roce 2002 kvůli silnému úbytku vlastního materiálu. Jako kritérium nedostatečného vytížení se budou dále používat nevyužité kapacity 5denního 2směnného provozu. Referenční hodnotou pro výpočet nedostatečného vytížení bude nejvyšší vytížení při 5denním 2směnném provozu ve výši 101 855 tun ročně, kterého bylo dosaženo v roce 2002. Výsledkem je nedostatečné vytížení v průměrné výši 13 %.
(246)
Podle řádku „kapacity nevyužité vlivem vytížení provozu“ v tabulce 4 činí průměrné náklady způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu 434 304 EUR. Sdružení ZT má povinnost převzít za tyto náklady hospodářskou odpovědnost, neboť jsou výsledkem provozu zařízení, jež je při běžném provozu nevytíženo.
(247)
Nevyužité provozní kapacity se rozdělí úměrně k využití při 5denním 2směnném provozu. Nevyužité provozní kapacity proto připadají úměrně jak na služby poskytované jak v rámci sdružení, tak mimo ně. Přitom se v tabulce 4 rozlišuje mezi nevyužitými provozními kapacitami při sběru a zpracování.
(248)
Průměrným výsledkem za období 2002-2009 je, že sdružení ZT nebylo z obratu s to pokrýt nevyužité provozní kapacity ani u interních, ani u externích služeb. Odpovídající „příspěvek na úhradu nákladů II“ vykazuje u externích služeb průměrnou roční ztrátu ve výši 1 198 257 EUR a u interních služeb ve výši 1 140 898 EUR.
Tabulka 4
Výkaz zisků a ztrát
(v EUR)
Uhynulá zvířata
Jateční odpad
Materiál sdružení
Sloupec 1 + 2
Materiál kategorie 3
B-W a Hesensko
Nedostatečné vytížení
Cizí materiál
Sloupec 4 + 5 + 6
Celkem
Col 3 + 7
(1)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Náklady dle údajů ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Upravené náklady
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Příspěvek na úhradu nákladů I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Kapacity nevyužité (NK) vlivem vytížení provozu
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Provozní NK - sběr
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Provozní NK - zpracování
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Příspěvek na úhradu nákladů II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Nerozdělené fixní náklady
[…]
(11)
Příspěvek na úhradu nákladů III
[…]
(12)
+
Úhrada přeúčtovaných nákladů
[…]
(13)
Výsledek
[…]
Řádky 1 a 2: Údaje sdružení ZT
Sdružení ZT ve svém účetnictví neuvádí výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, nýbrž je jako i jiné produkční výnosy (např. tuky a oleje) odečítá od celkových nákladů, které se poté rozdělují na vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska. Nadále však bude u materiálu kategorie 3 vedeno oddělené účetnictví, a proto je třeba z celkových nákladů vypočítat výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3.
Řádky 3 až 5: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů I
V zájmu zjištění opravených nákladů se výnosy ze zpracování materiálu kategorie 3, které byly odečteny od nákladů, poměrným způsobem připočtou k nákladům na vlastní jateční odpad, materiálu kategorie 3 a materiálu pocházejícímu z Bádenska-Württemberska a Hesenska. V rámci celkových nákladů proto rozdíl mezi řádkem (2) a řádkem (4) odpovídá výnosům z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 v řádku (3).
Kvůli chybějícím údajům se Komisi nepodařilo prověřit, zda sdružení ZT rozdělilo celkové náklady v řádku (2) příp. (3) mezi jednotlivé služby správným způsobem. Zejména je nutné poukázat na to, že na neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat připadá nadměrný podíl nákladů na kapacitu. Příspěvek na úhradu nákladů I za vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska mohl být tudíž nasazen příliš vysoko.
Řádky 6 až 9: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů II
Nejprve se z nákladů na rezervu pro případ nákazy vypočítá nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu (= kapacita nevyužitá vlivem vytížení). Nato se ostatní náklady na rezervu pro případ nákazy poměrným způsobem rozdělí mezi skutečné objemy a vypočítané nedostatečné vytížení. V Bádensku-Württembersku neprobíhá žádný sběr, a proto se náklady na sběr a na zpracování povedou odděleně. V roce 2009 byly u zakázky v severním a středním Hesensku již náklady na nevyužité kapacity připočteny přímo, a proto se další náklady přičítat nebudou.
9.5.2 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování cizího materiálu
(249)
Sdružení ZT konkuruje na cizích trzích podnikům, které si musí celkové náklady svých zařízení plně hradit ze svého vlastního obratu, a ani podnik, který sdružení ZT konkuruje u materiálu kategorie 3, ani předchozí provozovatel v severním a středním Hesensku nemohou využít dodatečného státního refinancování nevyužitých provozních kapacit nebo nedostatečného vytížení v závislosti na poptávce.
9.5.2.1 Ztráty vzniklé z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3
(250)
Stejně jako všechny ostatní podniky, které odstraňují materiál kategorie 3, aniž by obdržely veřejnou zakázku, musí sdružení ZT nést samo veškeré s tím spojené náklady, jakož i rizika.
(251)
Sdružení ZT odstraňuje materiál kategorie 3 společně s materiálem kategorie 1 a 2, a nemůže proto dosahovat stejných produkčních výnosů jako při odděleném odstraňování materiálu kategorie 3 a materiálu kategorie 1 a 2. V důsledku zvýšené poptávky po čistém materiálu kategorie 3 však silně klesly ceny, které sdružení ZT může od jatek požadovat. Jak uvedla stěžovatelka, za určité materiály kategorie 3 vyplácejí podniky odpovědné za neškodné odstraňování materiálu jatkám dokonce peněžní úplatu.
(252)
Tento trend je patrný především na vývoji výnosů za zpracovanou tunu materiálu kategorie 3: mohlo-li sdružení ZT ještě v roce 2002 dosáhnout výnosu za tunu ve výši […] EUR, pak tento výnos v roce 2009 v důsledku trvalého úbytku činil už jen […] EUR. To odpovídá poklesu výnosů za tunu o téměř 70 % během sedmi let.
Obrázek 1
Vývoj příspěvků na úhradu za materiál kategorie 3 v období 2000-2009 (v EUR)
(…)
(253)
Zpracování materiálu kategorie 3 se proto za poslední roky stalo pro sdružení ZT stále méně výnosnou činností. Zatímco si ještě do roku 2004 mohlo sdružení ZT hradit své přímé náklady samo, v následujících letech nepřinášelo neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 žádný pozitivní příspěvek na úhradu nákladů na nevyužitou kapacitu.
(254)
Výpočet provedený Německem, že výnosy, kterých může sdružení ZT neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3 dosáhnout, přesahují přímé náklady, není správný. Pro svůj výpočet používá Německo náklady, od nichž již byly odečteny výnosy (viz řádek (2) v tabulce 4), místo aby správně pracovalo se skutečně vzniklými náklady (viz opravené náklady v řádku (4) v tabulce 4).
(255)
Sdružení ZT očividně akceptuje trvalé ztráty, které plynou z méněcenného odstraňování materiálu kategorie 3, jen aby zachovalo vytížení svých zařízení.
9.5.2.2 Ztráty vzniklé v důsledku nedostatečného vytížení
(256)
Dalším podstatným důvodem ztrát sdružení ZT je špatná vytíženost zařízení po většinu let. V některých letech vzrostlo nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu na více než 25 % ve srovnání s nejvyšším vytížením v roce 2001. Jen v letech 2001 a 2002 bylo možné v důsledku krize TSE dosáhnout lepšího vytížení, aniž by se ale dokonce i v těchto letech musely zapojit nevyužité provozní kapacity v noci či o víkendech.
Obrázek 2
Nedostatečné vytížení kapacit běžného provozu sdružení ZT při 5denním 2směnném provozu v období 1998-2009
(257)
Důvodem značně nedostatečného vytížení po roce 2002 je úbytek stavů hospodářských zvířat a tím i objemu vlastního materiálu, který mezi roky 2002 a 2009 klesl o více než 35 %. Uvolněné kapacity se sdružení ZT pokusilo vytížit zvýšenými dodávkami cizího materiálu. Teprve až úspěch u veřejné zakázky v severním a středním Hesensku pomohl opět zvýšit vytížení přibližně na úroveň let 2002 a 2003.
9.5.2.3 Ztráty vzniklé v důsledku veřejné zakázky v severním a středním Hesensku
(258)
S neškodným odstraňováním materiálu v severním a středním Hesensku začalo sdružení ZT teprve od roku 2009, a proto je k dispozici jen málo údajů o výsledcích této zakázky. Z předložených účetních údajů z roku 2009 by vyplývalo, že nová zakázka vedla k pozitivnímu příspěvku na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR po odečtení nevyužitých provozních kapacit.
(259)
Z podkladů k veřejné zakázce lze však vyčíst, že sdružení ZT předložilo nabídku nižší, než byly její skutečné náklady. Jak uvádí samo Německo, jsou úroky, jež sdružení ZT platí za své bankovní úvěry, vyšší než vypočtené úroky, které sdružení ZT uvedlo při veřejné soutěži v souladu s předpisy pro jejich výpočet. To znamená, že sdružení ZT neočekává, že by mohlo pokrýt své veškeré úroky z cizího kapitálu, který si vzalo, nebo že by mohlo dosáhnout přiměřeného zisku z vlastního kapitálu.
(260)
Celková výše úroků z cizího kapitálu ve prospěch sdružení ZT činí 1,07 milionu EUR ročně. Pokud se vzhledem k podílu odstraňovaného objemu na celkové kapacitě v případě severního a středního Hesenska vychází z toho, že se zhruba jedna čtvrtina nákladů z cizího kapitálu musí připočíst k zakázce ze severního a středního Hesenska, vyplynou poměrné náklady ve výši 0,26 milionu EUR v porovnání s 0,16 milionu EUR, které sdružení ZT uvedlo ve svém výpočtu poplatků v případě severního a středního Hesenska. K ročně nekrytým úrokům z cizího kapitálu ve výši 0,10 milionu EUR je nutno ještě připočíst nekryté úroky z vlastního kapitálu.
(261)
Podnikatel, který se chová ekonomicky, by proto nikdy nepodal nabídku, jež by předem nepokrývala očekávané kapitálové náklady. Na tom nic nemění ani opakované upozorňování Německa na údajné předpisy při výpočtu úplat, které další přeúčtování plných nákladů nedovolují. Žádný soukromý podnikatel nemůže být nucen (příp. by nebyl ochoten) k tomu, aby poskytoval služby za ceny, které by mu neumožnily pokrýt jeho náklady a dosáhnout přiměřeného zisku.
(262)
I kdyby se vycházelo z účetnictví předloženého za rok 2009, jež obsahuje pozitivní příspěvek na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR, nemohou očekávané příspěvky na úhradu po dobu deseti let trvání zakázky vyrovnat ztráty vzniklé z nedostatečného vytížení, jehož roční průměrná výše od roku 2002 činila zhruba 700 000 EUR. Podnikatel, který se chová ekonomicky, by nedostatečně vytížené kapacity nedržel po tak dlouhou dobu.
(263)
U cizích materiálů je tudíž zřejmé, že na jedné straně prodává sdružení ZT díky přeúčtovávání na trhu kapacity za ceny, které nepokrývají příslušné náklady, a na straně druhé po celé roky udržuje nevytížené kapacity, jejichž budoucí výnosy nemohou vyrovnat ztráty z nedostatečného vytížení z předešlých let. Je tedy zřejmé, že sdružení ZT udržovalo na trhu kapacity, které by si podnikatel, který se chová ekonomicky, udržovat nemohl.
9.5.3 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování vlastního materiálu
(264)
Nevyužité provozní kapacity, jež jsou výsledkem neškodného odstraňování vlastního materiálu, je zapotřebí uhradit z vybraných poplatků. Přitom se sdružení ZT (jako každý jiný podnik pověřený neškodným odstraňováním kontrolovaného materiálu) musí na vlastní odpovědnost postarat o to, aby díky odpovídajícímu řízení podniku tuto úlohu splnilo ekonomickým způsobem. Dodatečná vyrovnávací platba by ho této ekonomické odpovědnosti jen zbavovala.
(265)
Nevyužité provozní kapacity je proto zapotřebí rozdělit mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V jednotlivých spolkových zemích existují různé způsoby, jak rozdělit náklady na nevyužité provozní kapacity mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V některých spolkových zemích připadá na odstraňování uhynulých hospodářských zvířat větší podíl nevyužitých kapacit než na odstraňování jatečního odpadu. Pravidla pro vybírání poplatků ani stanovy sdružení nestanovují odpovídající klíč pro toto rozdělování, a proto se nevyužité kapacity rozdělují rovnoměrným způsobem.
9.5.3.1 Ceny při neškodném odstraňování jatečního odpadu, jež jsou pod úrovní skutečných nákladů
(266)
Jak uvádí samo Německo, při neškodném odstraňování jatečního odpadu konkuruje sdružení ZT jiným podnikům zabývajícím se stejnou činností. Výše poplatků za neškodné odstraňování vlastního jatečního odpadu má vliv na míru separace materiálu, již jatka využívají, a tím i na objem čistého materiálu kategorie 3, který mají k dispozici jiné podniky.
(267)
Zatímco výnosy v průměru těsně pokryjí přímé náklady, časem dochází k podobnému scénáři jako u příspěvků na úhradu materiálu kategorie 3: do roku 2004 byly výnosy vyšší než přímé náklady. Po zavedení nových pravidel pro vybírání poplatků v roce 2005, které vedlo k poklesu průměrných výnosů za tunu ze 160 EUR na 116 EUR - tedy o 27,5 % -, nebylo už v následujících letech možné pokrýt ani přímé náklady, a tudíž ani dosáhnout příspěvku na úhradu nevytížených provozních kapacit. Teprve v roce 2009 byl opět vykázán pozitivní příspěvek na úhradu nákladů I (viz tabulka 4).
(268)
Bez přeúčtovávání nákladů by si sdružení ZT takovou cenovou politiku zjevně nemohlo dovolit. Stejně jako v případě jatečního odpadu kategorie 3 přistoupilo sdružení ZT od roku 2005 na ceny, které nepokrývaly ani jeho přímé náklady, jen aby mohlo dále vytížit svá zařízení. Celkovým výsledkem v případě vlastních materiálů je značně negativní příspěvek na úhradu nákladů II (po odečtení nevyužitých provozních kapacit) ve výši zhruba 13 % obratu (viz tabulka 4).
9.5.3.2 Upevnění monopolního postavení na spádovém území sdružení prostřednictvím přímé úhrady přeúčtovávaných nákladů
(269)
Německo je toho názoru, že z úhrady přeúčtovávaných nákladů sdružení ZT nevyplynula žádná hospodářská výhoda, neboť není důležité, jestli stát zaplatí odškodnění za držení rezervy pro případ nákazy přímo podniku odpovědnému za neškodné odstraňování materiálu, nebo nepřímo znečišťovateli prostřednictvím státní podpory na testy TSE. V tomto případě by se náklady na rezervu pro případ nákazy sice započítaly do poplatků, současně by však znečišťovatel obdržel úlevu v podobě přiměřeně vyšší státní podpory. V obou případech nese ve skutečnosti větší podíl zátěže veřejný sektor, což je nakonec to hlavní, o co při posouzení z hlediska hospodářské soutěže jde.
(270)
Zaprvé je třeba poukázat ještě jednou (viz oddíl 2.5.3) na to, že vedle státních podpor na testy TSE, jež jsou určeny zemědělcům, má sdružení ZT dodatečný prospěch z přeúčtování nákladů. Kromě toho již sdružení ZT v Porýní-Falci dostává ze státních podpor na testy TSE větší podporu než v severním a středním Hesensku, neboť zde leží cena za tunu - a tím základ pro stanovení výše státní podpory na testy TSE - ve výši 212 EUR výrazně pod cenou za tunu ve výši 390 EUR v Porýní-Falci. Rozhodně neplatí, že by zemědělci působící na spádovém území sdružení měli prospěch z nižších poplatků díky úhradě přeúčtovávaných nákladů.
(271)
Zadruhé pokyny TSE výslovně požadují důkaz, že státní podpory nezvýhodňují navazující výrobní podniky (61). Jak plyne z předchozího hodnocení uvedeného v oddílech 9.5.2 a 9.5.3, sdružení ZT však používá přeúčtovávání nákladů skutečně k tomu, aby financovalo ztráty pocházející z jeho cenové politiky, nevytížených kapacit či jiných nedostatků v rámci jeho řízení podniku.
(272)
Německu se proto zjevně nepodařilo dokázat, že úhrada přeúčtovávaných nákladů jde coby odškodnění za náklady spojené s neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat ve prospěch zemědělců. Vyvstává naopak otázka, zda by zemědělci neměli prospěch z nižších poplatků, kdyby k úhradě přeúčtovávaných nákladů nedocházelo, protože by pak sdružení ZT bylo již dříve vystaveno většímu hospodářskému tlaku, aby přizpůsobilo své kapacity a svůj způsob řízení danostem na trhu.
9.5.4 Shrnutí
(273)
Německo nemůže prokázat oprávněnost úhrad přeúčtovávaných nákladů coby státních vyrovnávacích plateb určených sdružení ZT za plnění povinností uložených stanovami sdružení. Kritéria podle rozsudku ve věci Altmark nejsou splněna.
(274)
Podrobné posouzení výkazu výnosů a nákladů sdružení ZT spíše ukázalo, že sdružení ZT je při neškodném odstraňování vlastního a cizího materiálu díky úhradě přeúčtovávaných nákladů hospodářsky zvýhodněno.
(275)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
10. HODNOCENÍ PROTIPRÁVNOSTI PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(276)
Úhrady přeúčtovaných nákladů, jejichž příjemcem je sdružení ZT od roku 1979, nebyly Komisi oznámeny v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU. Podle čl. 108 odst. 3 SFEU proto představují proto protiprávní státní podporu.
(277)
Výjimku z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí Komise 2005/842/ES ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (62) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2005“) nebo podle rozhodnutí Komise 2012/21/ES ze dne 20. prosince 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (63) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2011“) v tomto případě nelze uplatnit, jelikož - jak je uvedeno v oddílu 9 - sdružení ZT není pověřeno poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a odstraňování materiálu kategorie 3 totiž nejsou službami obecného hospodářského zájmu. Navíc není v případě období let 1979-2010 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období od roku 1979 není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Nejsou tedy splněny nutné předpoklady podle článků 4 a 5 rozhodnutí o SOHZ z roku 2005 ani z roku 2011, které by umožňovaly osvobození úhrad přeúčtovaných nákladů od oznamovací povinnosti.
11. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI PODLE ČL. 106 ODST. 2 SFEU
(278)
Podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají podle čl. 106 odst. 2 SFEU pravidlům obsaženým ve SFEU. Čl. 106 odst. 2 SFEU však pro případ, kdy použití pravidel hospodářské soutěže brání právně nebo fakticky plnění svěřených úkolů, stanoví výjimku z pravidel obsažených v SFEU. Tato výjimka se uplatní, pouze pokud není vývoj obchodní výměny dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie.
(279)
Podle bodu 69 rámce EU pro vyrovnávací platby uplatňuje Komise zásady tohoto rámce na všechny protiprávní podpory, o nichž rozhodne od 31. ledna 2012, a to i v případech, kdy byla podpora poskytnuta před tímto datem. V případě úhrad přeúčtovaných nákladů SE jedná o protiprávní státní podporu, a proto se použije se rámec EU k vyrovnávacím platbám.
(280)
Jak je uvedeno v oddílu 8.1, sdružení ZT není pověřeno službami obecného hospodářského zájmu, jelikož neškodné odstraňování materiálů kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a neškodné odstraňování materiálů kategorie 3 nepředstavuje službu obecného hospodářského zájmu. Slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu je už z tohoto důvodu vyloučena.
(281)
V souladu s druhým a třetím kritériem podle rozsudku Altmark lze podporu podle rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu považovat za slučitelnou s čl. 106 odst. 2 SFEU, pouze pokud existuje pověřovací akt, v němž jsou stanoveny metody pro výpočet vyrovnávací platby (oddíl 2.3) a pokud výše podpory nepřekračuje čisté náklady vynaložené k plnění povinností veřejné služby (oddíl 2.8).
(282)
Jak je uvedeno v oddílu 9.2, není v případě období let 1979-2009 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Proto nejsou splněny ani podmínky oddílu 2.3 (pro období let 1979-2009) a oddílu 2.8 (pro celé období) rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu.
(283)
Úhradu přeúčtovaných nákladů proto nelze odůvodnit jako podporu na udržování rezervy pro případ nákazy v dané oblasti podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámec EU k vyrovnávacím platbám.
12. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI JAKO PODPORY PRO FINANCOVÁNÍ NÁKLADŮ NA NEŠKODNÉ ODSTRAŇOVÁNÍ UHYNULÝCH HOSPODÁŘSKÝCH ZVÍŘAT A JATEČNÍHO ODPADU NA ZÁKLADĚ ČL. 107 ODST. 3 PÍSM. c) SFEU
(284)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o provozní podpory, které jsou v zásadě zakázány (64). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát.
(285)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě zakazují podporu na odstraňování jatečního odpadu a povolují podporu na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat pod podmínkou, že jsou jejími příjemci výhradně zemědělci. Navazující podniky - jako jatka a podniky na neškodné odstraňování tohoto materiálu - podpory v žádném případě využívat nemohou (65).
(286)
Podpora na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat sice smí být v zájmu administrativního zjednodušení vyplacena přímo podnikům na neškodné odstraňování materiálu, musí ale být prokázáno, že prospěch z ní mají výhradně zemědělci (66).
(287)
Jak však ukazuje posouzení popsané v oddílu 9, přinášejí úhrady přeúčtovaných nákladů ekonomickou výhodu sdružení ZT a zemědělcům na spádovém území sdružení ZT přímo neprospívají vůbec, jelikož ti musí za neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat platit dokonce více než například zemědělci v severním a středním Hesensku. Německo také nebylo schopno prokázat, že jsou úhrady přeúčtovaných nákladů na zemědělce převáděny v plné výši.
(288)
Rozhodnutí Komise N 15/04 ze dne 6. července 2004, kterým se schvaluje režim podpory hradící pro období let 1998-2013 zemědělcům ve spádové oblasti sdružení ZT náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, nadto stanoví, že nesmí docházet ke kumulaci schválených režimů podpory s jinou podporou.
(289)
Pro podpory, které byly protiprávně poskytnuty před 1. lednem 2003, stanoví oddíl VI pokynů TSE odchylky:
a)
mohou být schváleny režimy podpory na náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých hospodářských zvířat ve výši 100 %, i když jsou poskytovány na úrovni výroby, zpracování a uvádění na trh;
b)
kromě toho mohou být ve výjimečných případech s vnitřním trhem slučitelné také podpory na odstraňování jatečního odpadu vzhledem ke krátkému trvání a nutnosti dostát dlouhodobě zásadě „znečišťovatel platí“.
(290)
Ani tyto výjimky nejsou použitelné. Úhrady přeúčtovaných nákladů nejsou omezeny na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, které je beztak již z velké části financováno prostřednictvím režimu podpory pro zemědělství, a ani se nejedná o krátkodobé a časové omezené opatření týkající se jatečního odpadu.
(291)
Dále je třeba ještě zdůraznit, že Německo samotné nepředneslo žádné důvody pro slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
(292)
Jelikož úhrady přeúčtovaných nákladů zvýhodňují sdružení ZT, nelze je považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
13. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI ÚHRADY PŘEÚČTOVANÝCH NÁKLADŮ JAKO PODPORY NA ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ PODLE ČL. 107 ODST. 3 PÍSM c) SFEU
(293)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o podpory, které jsou v zásadě zakázány (67). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát. Podle Německa se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů jedná o podporu ve prospěch ochrany životního prostředí.
(294)
Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí je investiční podpora určená podnikům odstraňujícím škody způsobené životnímu prostředí tím, že provádějí sanaci kontaminovaných lokalit, slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU za předpokladu, že vede ke zlepšení ochrany životního prostředí. Při tom je však třeba přihlížet také k zásadě „znečišťovatel platí“, která je zakotvena v čl. 191 odst. 2 SFEU a v pokynech pro poskytování státní podpory v oblasti životního prostředí. Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí musí původce škod způsobených životnímu prostředí uhradit sanaci bez státní podpory. Kdo je znečišťovatelem, se určuje podle práva použitelného v jednotlivých státech.
(295)
Relevantní okamžik k posouzení situace z hlediska použitelného práva v jednotlivých členských státech se určuje podle okamžiku přijetí úředního rozhodnutí použitelného práva.
(296)
Německo nepopírá, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997 sdružení ZT v plném rozsahu odpovídá za sanaci staré lokality Sohrschied a podle sanačního rozhodnutí 31. března 1998 za sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen jako znečišťovatel podle vnitrostátní práva platného v příslušné době. Sdružení ZT jako znečišťovatel podle německého práva odpovídá také za náklady na dekontaminaci půdy v obou lokalitách. Německo tvrdí, že podle rozhodnutí spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (68) je financování nákladů na sanaci nad rámec odpovědnosti prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů slučitelnou podporou, jelikož odpovědnost soukromých subjektů se podle tohoto rozhodnutí omezuje pouze na tržní hodnotu pozemku.
(297)
Argumenty Německa jsou však nesprávné. Zaprvé, rozhodnutí spolkového ústavního soudu je použitelné výlučně mezi stranami („inter partes“), tedy mezi stranami zúčastněnými v řízení. Především však změna v judikatuře soudu nejvyšší úrovně nemění právní situaci a není důvodem přezkumu ve smyslu čl. 51 odst. 1 bodu 1 zákona o správním řízení s ohledem na starší správní akty, které se již staly závaznými.
(298)
Podle německé judikatury se rozhodnutím spolkového ústavního soudu nemění skutečnost, že v době sanačního rozhodnutí odpovídali za náklady na sanaci v plné výši všichni znečišťovatelé. Žádný z nich se po rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 nemohl vyhnout plné odpovědnosti jakožto znečišťovatel s ohledem na starší rozhodnutí, které se stalo závazným.
(299)
Sdružení ZT je proto odpovědné za lokality Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied i s přihlédnutím k rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000, které Německo cituje.
(300)
Jelikož se sdružení ZT proti sanačním rozhodnutím neodvolalo, stala se závaznými a jsou nenapadnutelná. Pokud chce nyní Německo zpětně v zásadě popřít odpovědnost sdružení ZT za lokalitu Sohrschied, nelze tento argument přijmout. Sdružení ZT se mělo proti sanačnímu rozhodnutí ze dne 21. dubna 1997 odvolat a nemělo dovolit, aby se stalo závazným. Úkolem Komise není znovu zkoumat závazné rozhodnutí vnitrostátního orgánu, pokud jde situaci z hlediska odpovědnosti podle zásady „znečišťovatel platí“.
(301)
Německo navíc samo uznává, že se uvedené rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 vztahuje pouze na soukromé subjekty a nikoliv na právnické osoby podle veřejného práva. Je tomu tak proto, že právním základem pro omezení odpovědnosti je právo na vlastnictví. Na toto právo se však právnické osoby podle veřejného práva odvolávat nemohou. Nelze tedy zpochybnit, že podle vnitrostátního práva je za kontaminované lokality plně odpovědné sdružení ZT.
(302)
Na potenciální nerovné zacházení mezi právnickými osobami podle soukromého práva a právnickými osobami podle veřejného práva v právním systému členského státu se podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí nelze odvolávat. Pokud jde o otázku odpovědnosti za kontaminované lokality (závazky z minulosti), pokyny uvádějí, že použitelné je pouze vnitrostátní právo.
(303)
Jelikož sdružení ZT podle německého práva odpovídá v plné výši za náklady na sanaci obou starých lokalit, není možné úhradu přeúčtovaných nákladů považovat za slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů k podpoře na ochranu životního prostředí podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. +
14. ZÁVĚRY
(304)
Úhrady přeúčtovaných nákladů poskytnuté sdružení ZT od roku 1979 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Německo tyto úhrady přeúčtovaných nákladů poskytovalo v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
(305)
Nelze je prohlásit za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ani podle čl. 106 odst. 2 SFEU, ani podle čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU.
(306)
Podle čl. 1 písm. b) bodu iv) ve spojení s čl. 15 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 je podpora, jejíž promlčecí lhůta uplynula, považována za existující podporu. Podle článku 15 uvedeného nařízení platí, že pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let. Promlčecí lhůta začíná běžet dnem, kdy je protiprávní podpora udělena příjemci a je pozastavena jakýmkoliv opatřením, které Komise v souvislosti s danou protiprávní podporou přijme. Každým přerušením počíná lhůta běžet znovu.
(307)
Soudy Unie rozhodly, že promlčecí lhůta pro navrácení podpory může být přerušena nejen formálním řízením, ale také žádostí o informace, která rovněž představuje krok vedoucí k přerušení promlčecí lhůty pro navrácení podpory (69).
(308)
Stěžovatelka napadla úhradu přeúčtovaných nákladů ve prospěch sdružení ZT v lednu 2008 a dne 26. května 2008 byla Německu zaslána žádost o informace. Tato žádost o informace přerušila promlčecí lhůtu pro navrácení podpory. Proto se za existující podporu pokládají všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo do 26. května 1998. Naproti tomu všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo po 26. květnu 1998, představují novou podporu.
(309)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999 nemá Komise požadovat navrácení podpory, pokud by tím byla porušena obecná zásada práva Unie. V předmětném případě vyvstává otázka, zda mohl rozsudek BverwG ze dne 16. prosince 2010 u sdružení ZT vzbudit legitimní očekávání, že posuzované opatření nepředstavuje státní podporu.
(310)
Komise v tomto ohledu zaprvé konstatuje, že se uvedený rozsudek BVerwG týká pouze plateb provedených v roce 2010. Rozsudek tedy mohl - pokud vůbec - vzbudit oprávněná očekávání pouze pro rok 2010 (a následující roky za předpokladu, že by se stanovy sdružení nezměnily).
(311)
Rozsudek BverwG však nemohl u sdružení ZT vzbudit oprávněná očekávání ani pro rok 2010 (a následující roky). Podle ustálené judikatury má právo dovolávat se zásady ochrany legitimního očekávání každý jednotlivec, pokud u něj orgán Unie tím, že mu poskytl konkrétní ujištění, vyvolal podloženou naději (70). Takovým ujištěním jsou bez ohledu na formu, ve které jsou sděleny, přesné, nepodmíněné a shodující se informace (71).
(312)
Komise v předmětném případě žádná taková ujištění sdružení ZT nedala. Naopak: dne 20. června 2010 přijala rozhodnutí o zahájení vyšetřování.
(313)
BVerwG není orgánem Evropské unie. Pokud jde o dohled nad dodržováním povinností podle článků 107 a 108 ES ze strany členských států, plní podle ustálené judikatury vnitrostátní soudy a Komise vzájemně se doplňující a rozdílné úlohy (72). Zatímco posouzení slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem spadá do výlučné pravomoci Komise a zároveň podléhá přezkumu Soudního dvora, zajišťují vnitrostátní soudy, aby byla zaručena práva jednotlivců tam, kde není dodržena povinnost předem informovat o státní podpoře Komisi podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy (73).
(314)
V předmětném případě vydal BverwG rozsudek týkající se opatření, v souvislosti s nímž již Komise zahájila formální vyšetřovací řízení. Podle ustálené judikatury Soudního dvora má toto rozhodnutí přimět členské státy k tomu, aby pozastavily platby v rámci daného opatření (74). BverwG navíc svůj rozsudek vydal a odůvodnil jej mimo jiné údajnou neslučitelností se čtvrtým kritériem podle rozsudku Altmark, aniž by odkazoval na Soudní dvůr, aniž by byl případ předložen Soudnímu dvoru Unie k rozhodnutí o předběžné otázce.
(315)
Komise je za těchto okolností toho názoru, že rozsudek BVerwG neposkytuje žádné jasné, nepodmíněné a shodující se informace.
(316)
Navrácení úhrad přeúčtovaných nákladů tedy není v rozporu s obecnou zásadou unijního práva spočívající v ochraně legitimního očekávání,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Úhrady přeúčtovaných nákladů, které Německo od 1. ledna 1979 v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU poskytovalo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „příjemce“) představují státní podporu, jež je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
1. Německo neprodleně získá zpět od příjemce podporu uvedenou v článku 1, která byla vyplácena od 26. května 1998.
2. Částky, které mají být získány zpět, zahrnují úroky od data, kdy byly platby podpory uvedené v odstavci 1 dány k dispozici příjemci, do data jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků bude vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (75).
4. Německo s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší všechny neprovedené platby podpory uvedené v článku 1.
Článek 3
Německo zajistí, aby byla podpora uvedená v článku 2 navrácena zpět do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 4
1. Německo do dvou měsíců od tohoto rozhodnutí poskytne Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Německo bude Komisi průběžně informovat o opatřeních přijatých na vnitrostátní úrovni za účelem provedení tohoto rozhodnutí až do okamžiku úplného navrácení podpory uvedené v čl. 2 odst. 1. Na žádost Komise Německo neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých, resp. plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Dále předloží podrobné informace týkající se částek podpory a úroků, které již byly příjemcem vráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. dubna 2012.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 25 de abril de 2012
relativa a la ayuda estatal SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) concedida por Alemania a Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg
[notificada con el número C(2012) 2557]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2012/485/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero (1),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con el citado artículo (2), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante una denuncia presentada por Saria Bio-Industries AG & Co KG (en lo sucesivo, «el denunciante») el 23 de febrero de 2008, la Comisión tuvo conocimiento de que Alemania concede pagos anuales a Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg asociación que se ocupa de la eliminación de animales muertos; en lo sucesivo, «ZT»).
(2)
Mediante carta de 20 de julio de 2010, la Comisión informó a Alemania de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 108, apartado 2, del TFUE (en lo sucesivo, «la Decisión de incoación»). Mediante la publicación de la Decisión de incoación el 26 de octubre de 2010 en el Diario Oficial de la Unión Europea, la Comisión invitó a los terceros interesados a presentar sus observaciones sobre la medida (3).
(3)
La Comisión recibió observaciones del denunciante el 25 de noviembre de 2010. Con arreglo a las solicitudes autorizadas de ampliación del plazo de 20 de agosto de 2010 y 18 de noviembre de 2010, las autoridades alemanas presentaron en varias partes sus observaciones a propósito de la Decisión de incoación y de los comentarios del denunciante los días 3 de marzo de 2011, 1 de abril de 2011, 4 de abril de 2011, 16 de mayo de 2011, 15 de julio de 2011 y 9 de noviembre de 2011.
(4)
El 4 de abril de 2011, ZT remitió a la Comisión comentarios por escrito. Aunque con arreglo a lo dispuesto en el artículo 20, apartado 1, leído en relación con el artículo 6 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (4), los terceros interesados están obligados a presentar sus observaciones a más tardar un mes después de la fecha de publicación en el Diario Oficial, ZT no presentó comentarios hasta transcurridos cuatro meses. Solo en determinados casos debidamente justificados puede la Comisión tomar en consideración las observaciones presentadas con retraso por los interesados (5). La Comisión no considera que exista tal justificación ni en la carta de ZT ni en ninguna otra circunstancia. Por consiguiente, mediante carta de 18 de abril de 2011 la Comisión indicó a ZT que tomar en consideración sus observaciones en el procedimiento de investigación formal sería contrario a las normas procedimentales y causaría un trato desigual injustificable para las partes en el procedimiento. A pesar de ello, para la presente Decisión utilizó toda la información que figuraba en las observaciones recibidas.
(5)
En paralelo al procedimiento de investigación formal de la Comisión, el denunciante había entablado acciones legales en Alemania e interpuesto una denuncia contra ZT ante el Tribunal Administrativo de Tréveris. El 2 de diciembre de 2008, este tribunal concluyó que los pagos anuales constituían ayuda estatal a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. En cuanto al reembolso de la ayuda ilegal, el Tribunal decidió que ZT no estaba obligada a devolver la cuantía recibida entre 2005 y 2008, por darse circunstancias especiales que hacían que el reembolso pareciera desproporcionado.
(6)
Tanto el denunciante como ZT recurrieron la sentencia del Tribunal Administrativo de Tréveris ante el Tribunal Administrativo Superior de Coblenza. El 24 de noviembre de 2009, el Tribunal Administrativo Superior confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Tréveris.
(7)
El denunciante y ZT recurrieron ante el Tribunal Administrativo Federal (en lo sucesivo, «el BverwG») la resolución del Tribunal Administrativo Superior de Coblenza. Mediante sentencia de 16 de diciembre de 2010 (6), el BverwG desestimó el recurso del denunciante, modificó la resolución del Tribunal Administrativo Superior de Coblenza y rechazó las pretensiones en todo lo demás, por considerar que la denuncia era inadmisible con respecto a los años 2005 a 2009, y que el pago anual relativo a 2010 no era constitutivo de ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA
2.1. Marco jurídico
2.1.1. Normativa de la Unión
(8)
El Reglamento (CE) no 1069/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen las normas sanitarias aplicables a los subproductos animales y los productos derivados no destinados al consumo humano y por el que se deroga el Reglamento (CE) no 1774/2002 (7), regula la recogida, el transporte, la manipulación, el tratamiento, la transformación, el procesamiento y el uso o la eliminación de los subproductos animales con objeto de evitar que entrañen un riesgo para la salud pública y animal. Con estas normas se pretende, entre otras cosas, evitar que se produzcan brotes de encefalopatías espongiformes transmisibles (EET) y otras enfermedades transmisibles para los animales como la peste porcina clásica (PPC) o la fiebre aftosa (FA).
(9)
En la sección 4 del Reglamento (CE) no 1069/2009 se hace una distinción entre tres categorías distintas de subproductos animales en función de los riesgos específicos para la salud pública y la salud animal:
a)
el material de la categoría 1 presenta riesgos sustanciales relacionados especialmente con las EET y la existencia de determinadas sustancias prohibidas y contaminantes medioambientales. En esta categoría se incluye el material compuesto, entre otras cosas, por partes de cuerpos de animales sospechosos de estar infectados por una EET o de animales en los que se haya confirmado la presencia de una EET, y mezclas de materiales de la categoría 1 con materiales de las categorías 2 o 3. Estos materiales han de ser eliminados mediante incineración o procesamiento y no deben incorporarse en piensos para la alimentación de animales de granja o en productos técnicos;
b)
el material de la categoría 2 también presenta riesgos considerables puesto que consiste en ganado muerto y otros materiales que contienen determinadas sustancias prohibidas o contaminantes. El material de esta categoría ha de ser eliminado mediante incineración o procesamiento y no debe ser incorporado en piensos para la alimentación de animales de granja. No obstante, en algunos casos puede ser empleado como abono o para fines técnicos;
c)
el material de la categoría 3 abarca, entre otras cosas, las partes de animales sacrificados que, aunque hayan sido declarados no aptos para el consumo humano, no muestren ningún signo de enfermedad transmisible a los seres humanos o los animales y también los materiales de animales que, aunque sean aptos para el consumo humano, se empleen por motivos económicos para otros fines, como alimento para animales de granja.
(10)
El Reglamento (CE) no 1069/2009 equivale esencialmente a su predecesor, el Reglamento (CE) no 1774/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo (8), e incluye disposiciones que prohíben la importación y exportación de material de las categorías 1 y 2 y exige que las autoridades competentes que han de aplicar las disposiciones del Reglamento autoricen las plantas de eliminación. El Reglamento (CE) no 1069/2009 establece por tanto disposiciones específicas por las que se rige la eliminación del material de las categorías 1 y 2. No obstante, el Reglamento no regula la forma de organización económica que debe adoptar la eliminación del material de estas categorías. Por tanto, el Reglamento (CE) no 1069/2009 no exige que sea una única empresa, como en el caso de Alemania, la que se ocupe de la eliminación en una zona determinada.
2.1.2. Normativa nacional
(11)
De conformidad con el artículo 3 de la Ley alemana por la que se desarrollan las disposiciones comunitarias relativas al procesamiento y eliminación de los subproductos animales no destinados al consumo humano (9) (en lo sucesivo, «TierNebG»), los municipios rurales (Landkreise) y los distritos urbanos (kreisfreie Städte) están obligados a llevar a cabo la eliminación y el procesamiento del material de las categorías 1 y 2, conocido como «productos controlados». Esta tarea la pueden llevar a cabo ellos mismos o subcontratarla a terceros.
(12)
La eliminación de material de la categoría 3, conocido como «productos no controlados», puede ser llevada a cabo por cualquier empresa de procesamiento, siempre que se cumpla lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
ZT es un organismo de derecho público que se creó en 1979 con arreglo a los artículos 1 y 2 de la Ley del Estado federado de Renania-Palatinado relativa al desarrollo de la TierNebG (10) (en lo sucesivo, «TierNebGAG RP»). Desde entonces, todos los municipios rurales y los mayores distritos urbanos de Renania-Palatinado y Sarre, así como dos municipios rurales de Hesse (Rheingau-Taunus-Kreis y Landkreis Limburg-Weilburg) han pasado a ser miembros de ZT (véase el artículo 1 de sus estatutos sociales).
(14)
De conformidad con el artículo 2 de sus estatutos sociales, ZT está autorizada por sus miembros a asumir todos los derechos y obligaciones de los municipios rurales y los distritos urbanos en su calidad de entidades responsables de la eliminación con arreglo al artículo 3 de la TierNebG junto con la legislación de los distintos Estados federados.
(15)
En Derecho alemán, una asociación con fines específicos no puede someterse a un procedimiento concursal como consecuencia de su estatuto jurídico en calidad de organismo de derecho público. Sin embargo, sus miembros pueden acordar su disolución.
2.3. Eliminación del ganado muerto y los residuos de los mataderos
2.3.1. Actividades de ZT
(16)
ZT no solo desarrolla la tarea que le asignan sus estatutos sociales, a saber, la eliminación del material de las categorías 1 y 2 de la zona que abarca («material interno»), sino que también se deshace de material de las categorías 1 y 2 procedente de los Estados federados vecinos de Baden-Württemberg y Hesse (véase la descripción detallada que figura en el considerando 20 y ss.), además del material no controlado de la categoría 3 (en lo sucesivo, denominado en conjunto «material externo»).
(17)
Como puede verse en el cuadro que figura a continuación, en el pasado ZT ha procesado grandes cantidades de material externo. Por término medio, casi la mitad de la cantidad procesada en los últimos años era material externo.
Cuadro 1
Cantidades procesadas por ZT en el período 1998-2009
Material interno
Material externo
Baden-Württemberg
Hesse Septentrional y Central
Productos controlados de las categorías 1 y 2
Material no controlado de la categoría 3
Productos controlados de las categorías 1 y 2
Productos controlados de las categorías 1 y 2
Total
1998
Toneladas
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Toneladas
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Toneladas
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Toneladas
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Toneladas
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Toneladas
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Toneladas
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Toneladas
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Toneladas
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Toneladas
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Toneladas
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Toneladas
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Media
Toneladas
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
de 1998 a 2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
El material interno está compuesto por ganado muerto y residuos de los mataderos. ZT se ocupa tanto de la recogida como del procesamiento (en lo sucesivo denominados en conjunto «eliminación»). Para sufragar los costes de estas tareas, ZT aplica tasas. Para el ganado muerto y los residuos de los mataderos se aplican distintos niveles de tasas.
(19)
Dado que el material de la categoría 3 se comercia en el mercado libre, ZT pacta las tasas de eliminación con arreglo al Derecho privado. Aunque la mayoría de las plantas de eliminación se deshacen separadamente del material de la categoría 3 con objeto de obtener, a través de su procesamiento (por ejemplo, como alimento para mascotas), unos ingresos más elevados derivados de su venta, ZT procesa el material de la categoría 3 conjuntamente con productos controlados, al no disponer de una planta distinta. En consecuencia, de los productos controlados procesados solo pueden obtenerse productos finales de escaso valor, como aceites y grasas.
(20)
Desde 2000, ZT viene procesando también material de las categorías 1 y 2 procedente de Baden-Württemberg. A tal efecto, se celebró un convenio de derecho público con fines específicos entre ZT y Zweckverband Neckar-Franken. De conformidad con el convenio, de la recogida in situ se encargaba la Zweckverband Neckar-Franken y el material se enviaba posteriormente a ZT para su procesamiento.
(21)
En 2007, ZT también presentó ofertas para la eliminación de productos controlados en los municipios rurales de Hesse Septentrional y Central y le fue adjudicado el contrato. Antes de que ZT asumiera la tarea de eliminación el 1 de abril de 2009, de esta actividad se ocupaba una filial del denunciante.
(22)
Por tanto, ZT trató de optimizar la utilización de la capacidad de su planta no solo mediante el procesamiento de material externo sino también implicándose de forma significativa, más allá de su cometido estatutario, en el procesamiento tanto de material de la categoría 3, que se puede comercializar libremente, como de material de las categorías 1 y 2 procedente de fuera de la zona abarcada por la asociación. Entre 2002 y 2008, de las cantidades procesadas por ZT solo entre el 54 % y el 58 % eran material interno. En 2009 y debido en parte a la inclusión de material procedente de Hesse Septentrional y Central, esta proporción descendió considerablemente, hasta el 39 %, lo que ni siquiera alcanza la mitad de la cantidad total procesada por ZT.
2.3.2. Capacidad de las plantas de ZT
(23)
ZT dispone de dos plantas de eliminación en Rivenich y Sandersmühle. En condiciones normales de explotación ambas plantas operan por término medio en dos turnos, cinco días a la semana. En este tiempo se puede procesar un máximo de 2 160 toneladas a la semana. Esta capacidad normal de explotación era, por término medio, suficiente para procesar las 88 000 toneladas que se recogían en los últimos años, lo que supone 1 700 toneladas a la semana.
(24)
Al igual que otras empresas dedicadas a la eliminación, ZT cuenta con capacidades no utilizadas por motivos operativos que comprenden los turnos del régimen normal no utilizados durante la semana y los fines de semana. Estas capacidades no utilizadas por motivos operativos puede emplearse, en caso de epizootia, para procesar el incremento de cadáveres de animales.
2.3.2.1. Capacidades no utilizadas por motivos operativos a corto plazo
(25)
Según la información facilitada por ZT, las plantas pueden funcionar en tres turnos, siete días a la semana (funcionamiento de tres turnos por siete días) durante un período breve de seis a doce semanas. Ello significa que para períodos breves se dispone de una capacidad semanal de hasta 4 536 toneladas. No obstante, durante un período prolongado resulta imposible mantener la actividad en tres turnos los siete días de la semana por el desgaste y la fatiga del personal.
(26)
Por tanto, a corto plazo, es decir, en un período de hasta doce semanas, ZT dispone de una capacidad no utilizada por motivos operativos por encima de la cifra normal de 2 376 toneladas a la semana que podría procesar en caso de epizootia (véase también el cuadro 3 de la sección 9.3.1).
2.3.2.2. Capacidades no utilizadas por motivos operativos a largo plazo
(27)
A largo plazo las plantas podrían operar, sin embargo, en un régimen máximo de tres turnos cinco días a la semana para procesar el material adicional que se produzca como resultado de una epizootia, ya que durante los fines de semana sería preciso llevar a cabo las tareas de mantenimiento en caso de que sea preciso hacer un uso más intensivo durante un período más largo. En ese caso, se podría procesar hasta un máximo de 3 240 toneladas a la semana.
(28)
Por tanto, a largo plazo, es decir, en un período de más de doce semanas, ZT dispone de una capacidad no utilizada por motivos operativos de 1 080 toneladas en caso de epizootia (véase también el cuadro 3 de la sección 9.3.1).
2.4. Pago anual y mandato de servicio público
(29)
Los pagos anuales que ZT recibe de sus miembros (los municipios rurales y los distritos urbanos) tienen su base jurídica en sus estatutos sociales. La finalidad del pago anual es compensar los costes que no cubren los ingresos (véase el artículo 9, apartado 1, de los estatutos sociales).
(30)
El importe exacto del pago anual se establece en función de la norma del presupuesto anual, que ha de ser autorizado previamente por sus miembros reunidos en asamblea general. Tan pronto como se adopte el presupuesto, ZT queda facultada para reclamar el pago anual mediante un acto administrativo.
(31)
En febrero de 2010, se modificaron los estatutos sociales con efecto retroactivo desde el 1 de enero de 2009. Hasta ese momento los estatutos sociales no incluían otras disposiciones que regularan la utilización y el cálculo de los pagos anuales distintas de las del artículo 9, apartado 1; sin embargo, en febrero de 2010 se introdujeron las nuevas disposiciones que se especifican a continuación.
(32)
De conformidad con el artículo 9, apartado 2, de los estatutos sociales, el pago anual se ha de establecer ahora por adelantado. Las normas establecen también que el pago anual solo puede recaudarse como compensación por los costes derivados de la obligación que se le transfiere de eliminar el material de las categorías 1 y 2 y de reservar capacidad para poder hacer frente a epizootias.
(33)
De conformidad con el artículo 10, apartado 2, de los estatutos sociales, la capacidad de reserva para casos de epizootias que debía establecerse a partir de 2009 se fijó en 7 110 toneladas, que debían procesarse en un período de seis semanas (lo que equivale a seis veces 1 185 toneladas a la semana). A la hora de establecer la magnitud de la capacidad de reserva para casos de epizootias, se ha de tener en cuenta que, además de la capacidad propia de ZT, se disponía de otras 5 000 toneladas de capacidad de eliminación alternativa anual en caso de epizootias. Los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias se han de establecer por adelantado en el plan de negocio correspondiente. Los únicos costes que pueden ser tenidos en cuenta son la proporción adecuada de costes fijos (amortización, impuestos, seguros, intereses sobre recursos de terceros), el coste de los contratos externos de mantenimiento y la proporción de los costes de personal necesarios para el mantenimiento de disponibilidad operativa constante. La relación de los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias ha de inscribirse en cuentas específicas, separadas de los demás costes de la empresa. La adscripción de los costes se realiza en función de la cuota de capacidad de que se trate.
(34)
Desde su fundación en 1979 y hasta 2011, ZT recibió pagos anuales por un total de 66 493 680 EUR. Desde 1998 las cuantías fueron las siguientes:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
de 2000 a 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) anuales
de 2002 a 2008
:
2 250 000 EUR anuales
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Los pagos anuales de 1998 a 2011 ascienden a un total de 30 932 198 EUR.
(36)
Según la cuenta de pérdidas y ganancias presentada, entre 1998 y 2009 ZT registró unas pérdidas acumuladas de 4 562 795 EUR, una vez incluidos los pagos anuales. Si no se tienen en cuenta los pagos, que ascendieron a un total de 26 757 292 EUR, las pérdidas acumuladas entre 1998 y 2009 ascienden a 31 320 678 EUR. Por tanto, los pagos anuales no bastaron para compensar plenamente las pérdidas totales.
2.5. Ayudas estatales autorizadas en relación con las pruebas de detección de la EET, el ganado muerto y los residuos de los mataderos
(37)
Con arreglo al artículo 191, apartado 2, del TFUE, el principio de «quien contamina paga» se aplica en general a la eliminación de subproductos animales. Por ello, en las explotaciones ganaderas y los mataderos recae esencialmente la responsabilidad de velar por la eliminación del ganado muerto y los residuos de los mataderos, asumiendo los costes que ello conlleva (12).
(38)
No obstante, como consecuencia de la crisis de la EET, era necesario garantizar el procesamiento adecuado del ganado muerto y los residuos de los mataderos considerados material de las categorías 1 y 2 y ofrecer apoyo a los ganaderos mediante ayudas estatales. Mediante las Directrices comunitarias, de 24 de diciembre de 2002, sobre la concesión de ayudas estatales en relación con las pruebas de detección de la EET, el ganado muerto y los residuos de los mataderos (en lo sucesivo, «las Directrices sobre la EET») (13) la Comisión estableció las disposiciones oportunas. Estas disposiciones se recogieron y reforzaron en la sección IV.B.4 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007-2013 (en lo sucesivo, «las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013») (14).
(39)
De conformidad con las Directrices sobre la EET y las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013, quien contamina ha de asumir, en principio, el coste de eliminar los subproductos animales (15). Sin embargo, en muy pocas circunstancias se autorizan las ayudas destinadas a las pruebas de EET y la eliminación del ganado muerto (16). No se permite conceder ayudas para la eliminación de los residuos de los mataderos (17). Además, las ayudas solo son compatibles con el mercado interior si puede demostrarse que se destinan exclusivamente a los ganaderos y no a empresas situadas en la fase descendente del proceso productivo (como mataderos o plantas de eliminación de animales) (18).
2.5.1. Decisión de la Comisión de 29 de enero de 2004 en el asunto NN 33/03
(40)
En 2004, la Comisión autorizó un régimen de ayudas estatales destinado a luchar contra la EET en Renania-Palatinado, que había sido notificado por las autoridades alemanas con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, las Directrices sobre la EET y las Directrices comunitarias de 12 de agosto de 2000 sobre ayudas estatales al sector agrario (19). Con este régimen de ayudas se pretendía evitar la propagación de la EET, mediante, entre otras cosas, el reembolso a los ganaderos de los costes adicionales en que habían incurrido por la eliminación del material de riesgo, tras la introducción de la prohibición de alimentar el ganado con harinas de carne y huesos.
(41)
Amén de otras medidas, la Comisión autorizó la concesión de una ayuda única del 100 % para los costes de eliminación de determinados residuos peligrosos de los mataderos que se habían acumulado entre octubre de 2000 y septiembre de 2001 como consecuencia de la prohibición de alimentar al ganado con harinas de carne y huesos. No obstante, se consideró que los beneficiarios eran los mataderos y no ZT.
2.5.2. Decisión de la Comisión de 6 de julio de 2004 relativa al asunto N 15/04
(42)
Con arreglo al segundo régimen de ayudas autorizado también en 2004, los ganaderos de Renania-Palatinado iban a recibir compensación por los costes de recogida y procesamiento del ganado muerto en relación con los cuales habían hecho aportaciones al Tierseuchenkasse (20) (Fondo para epizootias). Las tasas aplicadas por ZT en concepto de recogida y procesamiento interno del ganado muerto las sufragan a partes iguales los Estados federados alemanes (Renania-Palatinado, Hesse, Sarre), los miembros de la asociación y el Fondo de epizootias de los Estados federados respectivos. No obstante, en el caso de los costes de procesamiento, los propietarios de animales de granja han de hacer una aportación del 25 %.
(43)
Las ayudas, abonadas directamente a ZT, se autorizaron para el período del 1 de enero de 1999 al 31 de diciembre de 2013 y se supeditaron a la condición de que se destinaran exclusivamente a los ganaderos y no se acumularan con otras ayudas.
(44)
Habida cuenta de que las ayudas compensan una parte proporcional de las tasas establecidas de antemano (100 % para la recogida y 75 % para el procesamiento), la Comisión concluyó que se destinaron exclusivamente a los ganaderos y no aportaron ninguna ventaja económica a ZT.
2.5.3. Relación entre los regímenes de ayuda autorizados NN 33/03 y N 15/04 y los pagos anuales
(45)
Ambos regímenes de ayuda (en lo sucesivo, «las ayudas al sector agrario») se consignan como ingresos en la contabilidad de ZT. En consecuencia, las pérdidas referidas en el considerando 36 ya tienen en cuenta el hecho de que ZT recibió las ayudas agrarias en concepto de ingresos.
(46)
Dicho de otro modo, ZT recibe tanto los pagos anuales como las ayudas agrícolas para financiar sus pérdidas.
3. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(47)
El denunciante sostiene que ZT no podía sobrevivir económicamente si sus miembros no cubrían las pérdidas anuales derivadas de la eliminación de material interno y externo mediante el abono de pagos anuales. Al gozar de una situación monopolística por lo que respecta a la eliminación de material interno, es decir, sin ningún tipo de competencia, ZT ofrece precios por debajo del mercado en los mercados abiertos de material externo. La política de precios de ZT solo se orienta a lograr la óptima utilización de sus plantas, que cuentan con un alto grado de capacidad sobrante.
(48)
El denunciante estima que los pagos anuales presentan diversos tipos de falseamiento de la competencia. Especialmente crítico se muestra con los precios fijados por ZT en el caso del material de la categoría 3 y con la oferta presentada en la licitación para la adjudicación del contrato de eliminación en Hesse Septentrional y Central:
a)
ZT ofrecía eliminar residuos de los mataderos por un precio fijo por animal, en lugar de fijar tasas en función de la cantidad procesada. Ello hace que, para los mataderos más pequeños, en los que separar los productos controlados de los no controlados conlleva costes más elevados que en el caso de los mataderos de mayor tamaño y mejor equipados, resulte interesante proceder a la eliminación mediante separación y entregar a ZT el material de la categoría 3 junto con los residuos de los mataderos de las categorías 1 y 2. Así pues, ZT ofrece la eliminación de los residuos de los mataderos a precios que no cubren sus costes porque no incluye en sus tasas los costes adicionales procedentes del procesamiento al mismo tiempo del material de la categoría 3;
b)
en el marco del procedimiento de licitación para la eliminación de material de las categorías 1 y 2 en Hesse Septentrional y Central, ZT solo consiguió que se le adjudicara el contrato porque sus costes fijos para mantener su capacidad ya habían sido cubiertos por el pago anual, con lo que pudo ofertar tasas más bajas.
(49)
Por su parte, las autoridades alemanas son de la opinión de que el pago anual era necesario para cubrir los costes de ZT derivados de su obligación de ofrecer una reserva de capacidad para hacer frente a epizootias. En apoyo de este argumento, Alemania aportó un estudio realizado en marzo de 2007 por el Fraunhofer Institut (21) (en lo sucesivo, «el estudio Fraunhofer») con el fin de mostrar que el coste de la capacidad de reserva para casos de epizootias ascendía al 50 % de los costes de capacidad totales. Además, las autoridades alemanas alegaron que el pago anual también era necesario para cubrir los costes de restauración de los lugares contaminados.
(50)
En su análisis preliminar, la Comisión concluyó, en primer lugar, que los pagos anuales aportan una ventaja económica a ZT, pues reducen sus gastos corrientes, y que se cumplen los demás criterios para la existencia de ayuda.
(51)
La Comisión señaló que, por lo general, estas ayudas están prohibidas. Asimismo, manifestó sus dudas de que se pudiese justificar el pago anual como compensación por el mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias. La Comisión fundamentó su conclusión en un análisis de los cuatro criterios establecidos en la sentencia Altmark (22):
a)
la empresa beneficiaria tiene que encargarse efectivamente del cumplimiento de las obligaciones de servicio público y dichas obligaciones tienen que definirse claramente;
b)
los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente;
c)
la compensación no puede sobrepasar lo necesario para cubrir la totalidad o parte de los costes originados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos relativos a las mismas, además de un margen de beneficio razonable para el citado cumplimiento;
d)
cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar las obligaciones de servicio público no se haya realizado en el marco de un procedimiento de licitación que permita seleccionar al candidato capaz de prestar estos servicios originando el menor coste para la colectividad, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media y bien gestionada habría soportado para cumplir tales obligaciones.
(52)
A propósito de la cuestión relativa a la existencia de un servicio de interés económico general, la Comisión manifestó dudas de que exista interés público en la dotación de una capacidad de reserva para casos de epizootias, ya que, con arreglo al principio de «quien contamina paga», los ganaderos están obligados a deshacerse del ganado muerto y los residuos de los mataderos y son beneficiarios de las ayudas antes mencionadas autorizadas por la Comisión al amparo de las Directrices sobre la EET. También es debatible si es necesario el pago anual, pues la práctica de otros Estados federados alemanes pone de manifiesto que las plantas de los operadores disponen de la capacidad suficiente para hacer frente a epizootias sin tener que recibir pagos compensatorios adicionales por prestar este servicio.
(53)
La Comisión también dudaba de que los estatutos sociales por los que se rige ZT cumpliese el requisito de contar con un acto de encomienda transparente, ya que antes de 2010 la dotación de una capacidad de reserva para casos de epizootias no era una obligación de servicio público que debiera cumplir ZT ni establecía los parámetros necesarios para calcular el coste.
(54)
En cuanto a la necesidad de un pago compensatorio, la Comisión planteó la cuestión de si los pagos anuales financiaban en realidad las pérdidas derivadas de capacidades de reserva no rentables. Cabe preguntarse si es necesario un pago anual cuando en otros Estados federados alemanes los costes se cubren con las tasas abonadas por quienes contaminan.
(55)
Dado que ZT no fue seleccionada mediante una licitación pública, es dudoso de que se trate de una empresa media, bien gestionada.
(56)
En consecuencia, la Comisión llega a la conclusión provisional de que se ha de realizar un análisis pormenorizado que determine si el pago anual a ZT era realmente necesario para garantizar la existencia de una capacidad de reserva para casos de epizootias o si el propio mercado no aportaría la capacidad suficiente en caso de una epizootia.
(57)
Por último, se manifestaron dudas con respecto al argumento de las autoridades alemanas según el cual los pagos anuales podían estar justificados como compensación por los costes de restauración de los lugares contaminados. Con arreglo al apartado 132 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, de 1 de abril de 2008 (en lo sucesivo, «las Directrices sobre ayudas medioambientales») (23), estas ayudas solo pueden considerarse compatibles con el mercado interior si el beneficiario no puede ser considerado responsable con arreglo al Derecho nacional, lo que no parece que sea el caso.
4. PROCEDIMIENTOS ANTE LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES NACIONALES
(58)
En su sentencia de 16 de diciembre de 2010, el BverwG sostuvo que los pagos de 2010 no eran ayuda estatal con arreglo a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, ya que se cumplían los criterios de la sentencia Altmark. El BVerwG no se pronunció sobre los pagos anuales anteriores al considerar que la apelación no era admisible con respecto a los pagos abonados antes de 2000.
4.1. Primer criterio Altmark
(59)
El BverwG sostiene que la eliminación de subproductos animales con arreglo al Reglamento de subproductos y al artículo 3, apartado 1, del TierNebG constituye un servicio de interés económico general e incluye la dotación de una capacidad de reserva para casos de epizootias.
(60)
El BVerwG distingue entre las capacidades que se utilizan en régimen normal, incluida una capacidad no utilizada por motivos operativos, y la capacidad que suele quedar sin utilizar. Si los pagos anuales cubriesen los costes de la capacidad normal, incluida la capacidad no utilizada por motivos operativos, el BVerwG aceptaría que los pagos anuales constituían ayuda estatal en virtud del principio de «quien contamina paga».
(61)
Sin embargo, si los pagos anuales solo cubriesen los costes de las capacidades no utilizadas que se mantiene exclusivamente para reaccionar en caso de brote epizoótico, no serían constitutivos de ayuda. A este respecto, no es relevante que la capacidad no utilizada pueda ser superior a la exigida por los requisitos operativos, ya que, por su propia naturaleza, no se suele utilizar. Solo si hubiera indicios de que también se habían utilizado las capacidades no utilizadas para operaciones normales (por ejemplo, para la eliminación de material de la categoría 3) se llegaría a una conclusión diferente. No obstante, como no parece que este fuera el caso, los pagos anuales solo compensaban los costes derivados de la obligación de servicio público de creación de una capacidad de reserva para casos de epizootias.
4.2. Segundo criterio Altmark
(62)
En cuanto al criterio de transparencia, el BVerwG señala que los estatutos sociales habían sido modificados el 2 de febrero de 2010, inmediatamente antes de que se fijaran los pagos anuales para 2010. El BVerwG sostuvo que el artículo 9 de los estatutos sociales de 2010 establecía claramente que los pagos anuales solo compensaban los costes inherentes a la dotación de una capacidad de reserva para casos de epizootias.
4.3. Tercer criterio Altmark
(63)
El artículo 9 modificado de los estatutos sociales garantizaba que los pagos anuales solo compensaban los costes de dotación de la capacidad de reserva para casos de epizootias.
(64)
Además, el BVerwG señaló que la decisión relativa al tamaño de la reserva no era una decisión comercial que tuviese que adoptarse en función de su rentabilidad económica. Por su propia naturaleza, el mantenimiento de una capacidad de reserva en previsión de un brote epizoótico resulta antieconómico, ya que su coste es desproporcionado en relación con la probabilidad de que se produzcan brotes a gran escala de enfermedades animales.
4.4. Cuarto criterio Altmark
(65)
El BVerwG consideró que no era posible aplicar el cuarto criterio Altmark a este caso porque la eliminación de material de las categorías 1 y 2 se lleva a cabo separadamente de la del material de la categoría 3. No existe solapamiento entre los servicios públicos y los comerciales que presta ZT, mientras que, en el asunto Altmark, una empresa de autobuses privada estaba sujeta a un gran número de obligaciones de servicio público (por ejemplo, en relación con el número de paradas y horarios) que modificaban sustancialmente la forma en que se prestaba el servicio de transporte en cuestión. Por tanto, los pagos anuales aportados a ZT sirvieron para compensarla por el coste inherente a la prestación de un servicio público al margen del mercado.
(66)
El BVerwG sostuvo también que un organismo público está facultado para llevar a cabo por sí mismo sus cometidos de interés público sin estar obligado a recurrir a proveedores de servicios privados. Por lo que se refiere a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de contratación pública, el BVerwG sostuvo que un organismo público es libre de decidir si presta un servicio internamente o si lo contrata en el mercado (24).
5. OBSERVACIONES DEL DENUNCIANTE
5.1. Primer criterio Altmark
(67)
El denunciante alega que la constitución de una capacidad de reserva para casos de epizootias no es un servicio de interés económico general (SIEG) a tenor del artículo 106, apartado 2, del TFUE, como consecuencia del principio de «quien contamina paga».
(68)
No resulta difícil afirmar que son los ganaderos y los mataderos los causantes de la contaminación. Los ganaderos se benefician del tratamiento efectivo de las epizootias, ya que estas pueden suponer una amenaza para sus cabezas de ganado y, en consecuencia, para su patrimonio. Una gestión rápida y eficaz de las epizootias hace posible que los mataderos puedan mantener su actividad en niveles normales.
(69)
El principio de «quien contamina paga» también se reconoce en la legislación alemana pertinente, en la que se suele hacer referencia a los ganaderos y los mataderos como contaminantes que han de asumir los costes de eliminación (25).
5.2. Segundo criterio Altmark
(70)
El denunciante afirma que ZT no comenzó a alegar que siempre se le había confiado la tarea de constituir una capacidad de reserva hasta que no se pusieron en marcha las investigaciones nacional y de la Comisión. Hasta que no se modificaron los estatutos sociales en 2010, no había habido un acto de encomienda explícito en relación con la constitución de capacidad de reserva por parte de ZT ni se habían establecido por adelantado los parámetros para calcular la compensación.
5.3. Tercer criterio Altmark
(71)
El denunciante mantiene que la obligación de mantener una reserva para epizootias no conlleva costes netos para las plantas de eliminación de animales.
5.3.1. La reserva para epizootias se cubre con la capacidad operativa sobrante
(72)
Las plantas alemanas de eliminación de cadáveres de animales suelen operar cinco o seis días a la semana en dos turnos, con fluctuaciones de +/- 5 % en términos de horas de servicio. A las oscilaciones estacionales de la demanda se les da respuesta operando tres turnos en momentos de gran demanda o volviendo al régimen de trabajo en cinco días en dos turnos cuando la demanda es inferior. El estudio Böckenhoff (26) confirmó que el tercer turno operado durante la semana y otros turnos trabajados los fines de semana aportan una reserva suficiente capaz de eliminar la mayor cantidad de material que pueda generarse en caso de epizootia.
(73)
Por tanto, la capacidad de reserva requerida para casos de epizootias puede cubrirse mediante las capacidades no utilizadas por motivos operativos de que se dispone en la explotación normal de las plantas de eliminación. El denunciante subraya que nunca se vio obligado a realizar inversiones adicionales para constituir un nivel suficiente de capacidad de reserva para casos de epizootias.
(74)
El denunciante sostiene también que se deben tener en cuenta las capacidades de los Estados federados vecinos a la hora de planificar la capacidad de una planta de eliminación. En caso de que se produzca un brote epizoótico masivo, las capacidades de los Estados federados pueden utilizarse para responder a un aumento a corto plazo de la demanda de capacidad. Ninguna disposición legal prohíbe el transporte de materiales de las categorías 1 y 2. Al contrario, la legislación alemana (27) considera que recurrir a las capacidades de las regiones vecinas es una posibilidad real de dar respuesta a los estrangulamientos que puedan registrarse en la capacidad de procesamiento en caso de epizootia.
5.3.2. Los costes totales han de financiarse mediante los ingresos habituales procedentes de las tasas
(75)
En opinión del denunciante, todos los costes de capacidad se financiarían por lo general a partir de los ingresos que la empresa a la que se encomienda la tarea de eliminar el material de las categorías 1 y 2 obtiene de las tasas que aplica por sus actividades habituales. Habida cuenta de que los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos forman parte integrante de los costes fijos de la planta, pueden incluirse en el cálculo de la tasa aplicada a los usuarios. Entre otras cosas, el denunciante cita una sentencia del BverwG (28) en la que aclaraba que podía incluirse el coste de las reservas de capacidad a la hora de calcular las tasas.
(76)
En diez de los dieciséis Estados federados solo se encomienda a empresas privadas la eliminación de material de las categorías 1 y 2 (Berlín, Brandemburgo, Bremen, Hamburgo, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Baja Sajonia, Renania del Norte-Westfalia, Sajonia-Anhalt, Schleswig-Holstein y Turingia). En algunos de estos Estados federados hay regiones con cabañas ganaderas muy numerosas, como por ejemplo en Baja Sajonia, Renania del Norte-Westfalia y Schleswig-Holstein. En Baviera y Hesse, de la eliminación de los cadáveres de animales se ocupan en parte empresas privadas.
(77)
En aquellos Estados federados en los que al denunciante o a sus filiales se les encomienda la eliminación de subproductos animales, como en Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Sajonia-Anhalt y Turingia, la autoridad pública y la empresa a la que se encomienda esta tarea acuerdan la capacidad máxima anual que la planta de eliminación ha de tener. Se considera que estas capacidades son suficientes para hacer frente a la mayor demanda provocada por una epizootia. El denunciante tiene conocimiento de que en algunos procedimientos de licitación de Renania del Norte-Westfalia ya se ha fijado el nivel de capacidad de reserva. A modo de ejemplo se cita Kreis-Steinfurt, distrito en el que la reserva se establece en el 5 % del número de cabezas de ganado del año anterior. Las tasas de eliminación se calculan de tal forma que la totalidad de los costes fijos de las plantas de eliminación se financian totalmente a partir de las tasas de eliminación aplicadas a los ganaderos y los mataderos.
(78)
En consecuencia, la práctica seguida en los demás Estados federados muestra que los costes totales de una planta de eliminación, incluido todo coste destinado a la reserva para epizootia, podrían ser financiados plenamente a partir de los ingresos obtenidos de las tasas y que no era necesaria una compensación adicional procedente de fondos públicos.
5.3.3. Utilización real que ZT hace de los pagos anuales
(79)
El denunciante alega que ZT emplea los pagos anuales no solo para financiar las pérdidas derivadas de las operaciones normales sino también las generadas por el mantenimiento de una capacidad sobrante, que posteriormente se utilizaría para fines externos.
5.3.3.1. Utilización de la supuesta capacidad de reserva para casos de epizootias para cumplir el mandato público encomendado en Hesse Septentrional y Central
(80)
Una comparación entre la capacidad no utilizada descrita en el estudio Frauenhofer (29) y la que ZT indicó en la oferta que presentó en el procedimiento de licitación de Hesse Septentrional y Central en 2009 apunta a un descenso sustancial de la capacidad no utilizada de la asociación. Aunque, según el estudio Fraunhofer, la capacidad no utilizada y, por ende, la capacidad de reserva para casos de epizootias supuestamente necesaria aún ascendían en 2005 a aproximadamente el 50 % de la capacidad total, en 2009 habían descendido hasta solo el 35 %, como se observa en la oferta presentada por ZT en el procedimiento de licitación de Hesse Septentrional y Central.
(81)
Partiendo del supuesto de que a ZT se le hubiese encomendado realmente la tarea de mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias y que el 50 % de la capacidad media de la asociación fuese una reserva adecuada (como se señala en el estudio Fraunhofer), ZT no habría podido participar en el procedimiento de licitación de Hesse Septentrional ni asumir otras obligaciones de eliminación en Baden-Württemberg.
(82)
No obstante, puesto que a ZT se le adjudicó realmente el contrato derivado del procedimiento de licitación de Hesse Septentrional y asumió la prestación de servicios adicionales de eliminación, tuvo necesariamente que utilizar para operaciones normales parte de la reserva supuestamente destinada a epizootias. Es, por tanto, evidente que los pagos anuales financiaron los costes de capacidades no utilizadas que no se necesitaban como reserva para epizootias.
5.3.3.2. Financiación de las capacidades no utilizadas innecesarias
(83)
El denunciante comparó el nivel de la capacidad de reserva para casos de epizootias de ZT con las capacidades no utilizadas disponibles en otros Estados federados y llegó a la conclusión de que la primera era entre cuatro y cinco veces superior a las segundas, teniendo en cuenta las diferencias en el número de cabezas de ganado. Por tanto, si se compara con la práctica en otros Estados federados, los pagos anuales se destinaban a financiar unas capacidades no utilizadas notablemente superiores a la capacidad de reserva para casos de epizootias requerida. Estas capacidades no utilizadas pudieron ser utilizadas posteriormente con fines comerciales, como la participación en el procedimiento de licitación de Hesse Septentrional y Central.
5.4. Cuarto criterio Altmark
(84)
El denunciante señala que a ZT no se le adjudicó el contrato mediante un procedimiento de licitación pública, mientras que en la mayoría de los Estados federados se sigue un procedimiento de estas características para seleccionar al licitador más eficiente. Además, no se realizó ningún análisis que comparase los costes de ZT con los de una empresa media, bien gestionada.
(85)
En opinión del denunciante, no había obstáculos jurídicos que impidiesen llevar a cabo un procedimiento de licitación en Renania-Palatinado.
5.5. Falseamiento de la competencia en los mercados externos
5.5.1. Oferta por debajo del coste presentada por ZT en el procedimiento de licitación de Hesse Septentrional y Central
(86)
El denunciante alega que la forma en que se llevó a cabo la licitación de Hesse Septentrional ilustra el efecto distorsionador de los pagos anuales.
(87)
Antes del procedimiento de licitación a Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (en lo sucesivo, TBA Schäfer), filial del denunciante, se le confió la eliminación de material de las categorías 1 y 2. Sin embargo, TBA Schäfer no pudo competir con éxito con ZT en el procedimiento de licitación de 2009. Mientras que la oferta de TBA Schäfer tenía que estar basada en los costes totales, ZT pudo ofrecer tasas por debajo del coste gracias a que parte de sus costes fijos ya habían sido financiados mediante los pagos anuales.
(88)
Una comparación con las tasas que ZT aplica en su propio territorio aporta un nuevo indicio de que la asociación presentó una oferta por debajo del coste en la licitación de Hesse Septentrional. En el primer caso se aplica una tasa de 328 EUR por tonelada, mientras que la oferta de ZT en la licitación de Hesse Septentrional fue de solo 208 EUR por tonelada. Dado que no hay diferencias significativas en los costes de recogida entre las dos regiones, no se entiende cómo ZT pudo presentar una oferta con arreglo a la cual cobraba un tercio menos en Hesse Septentrional que en su propio territorio por prestar exactamente el mismo servicio.
(89)
Habida cuenta de que por licitaciones anteriores se conocía la base de coste de TBA Schäfer, para adjudicarse el contrato a ZT le resultó sencillo presentar una oferta de 208 EUR por tonelada, solo 4 EUR menos que la oferta de TBA de 212 EUR por tonelada.
5.5.2. Tasas por debajo de costes aplicadas por ZT en concepto de la eliminación de material de la categoría 3
(90)
El denunciante subraya que en Renania-Palatinado el incentivo para que los mataderos separen el material de la categoría 3 del de las categorías 1 y 2 está falseado como consecuencia de la política de precios a tanto alzado que aplica ZT. En consecuencia, una cantidad importante del material de la categoría 3 que, en otras circunstancias, podría ser transformado en comida para mascotas es eliminado junto al material de inferior calidad de las categorías 1 y 2 (30).
(91)
Por otra parte, la cantidad de material de la categoría 3 que salió del mercado como consecuencia de la política de precios aplicada por ZT fue mayor que la estimada por la Comisión en su evaluación preliminar del mercado. En el considerando 33 de la Decisión de incoación se señalaba que los materiales de la categoría 3 se separaban en el 72 % de todos los sacrificios realizados en Renania-Palatinado. No obstante, esta cifra está basada exclusivamente en el número de sacrificios. Si se tuviera en cuenta que el sacrificio de una vaca produce una cantidad muy superior de material de la categoría 3 que el de un cerdo, el resultado sería que solo se separó el 45 % del material de dicha categoría. En consecuencia, el falseamiento del mercado ocasionado por la política de precios de ZT sería mucho mayor al estimado anteriormente.
6. OBSERVACIONES DE ZT
(92)
Las observaciones de ZT coinciden en los puntos relevantes con las realizadas por las autoridades alemanas y se describen en la sección siguiente. Por tanto, para evitar su repetición no se reflejan por separado.
7. OBSERVACIONES DE ALEMANIA
(93)
Las autoridades alemanas cuestionan que el pago anual impuesto con arreglo a los estatutos sociales de ZT constituya ayuda ilegal, ya que se cumplen los criterios de la sentencia Altmark. Además, alegan que la ayuda es compatible con el mercado interior porque el pago anual no excede del coste de mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias ni de los costes de restauración de los lugares contaminados.
7.1. Primer criterio Altmark
(94)
En primer lugar, las autoridades alemanas explican que la constitución de una capacidad de reserva para casos de epizootias es un servicio de interés económico general, ya que, en su opinión, la eliminación de material de las categorías 1 y 2 es una obligación legal de las autoridades locales.
(95)
Estas habían encomendado la ejecución de esta obligación legal a ZT, en su calidad de organismo de Derecho público. El interés económico general consiste en que la correcta eliminación del material de las categorías 1 y 2 sirve para proteger la salud humana, lo que adquiere especial relevancia en caso de epizootia.
(96)
Se tenía que tener en cuenta que no se podía achacar a ZT el hecho de que la financiación también es posible con arreglo a las Directrices sobre la EET y las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013. Las Directrices solo regulan los costes de financiación de la eliminación de los cadáveres de animales, y no específicamente los costes del mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias. Por tanto, el pago anual no se acumula con las ayudas a la EET autorizadas.
(97)
Por otra parte, en cuanto a la eliminación del ganado muerto, son los ganaderos los que pueden ser considerados contaminantes, mientras que en el caso de los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias, los responsables no pueden ser identificados fácilmente.
7.2. Segundo criterio Altmark
(98)
Mediante la TierNebGAG RP desde 1979 se le encomendó a ZT la tarea de eliminar los subproductos animales.
(99)
En los estatutos sociales modificados el 1 de febrero de 2010 se estableció el tamaño de la capacidad de reserva para casos de epizootias requerida y los parámetros para calcular los costes netos. Todo ello se basó en el estudio Frauenhofer.
(100)
Las autoridades alemanas subrayan que, incluso antes de que los estatutos sociales se modificasen en 2010, los pagos anuales cobrados por ZT a sus asociados se fijaban de forma transparente y objetiva. En particular, ZT aprobó en su asamblea general el plan de negocio para cada año en un procedimiento público, autorizado por la autoridad de supervisión, y publicado en los diarios oficiales de Renania-Palatinado, Hesse y Sarre.
7.3. Tercer criterio Altmark
(101)
En opinión de las autoridades alemanas, la reserva mantenida para hacer frente a epizootias es necesaria para proteger la salud humana.
7.3.1. Estudio relativo al nivel de la capacidad de reserva para casos de epizootias
(102)
Según las autoridades alemanas, el nivel de la capacidad de reserva para casos de epizootias establecido en los estatutos sociales modificados de 2 de febrero de 2010 se basó en el estudio Frauenhofer. A raíz de la incoación del procedimiento, Alemania encargó un nuevo estudio llevado a cabo por el Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (Instituto de Investigación Estructural y Planificación en el ámbito de la Agricultura Intensiva) (31) (en lo sucesivo, «el estudio ISPA-RP»).
(103)
El estudio Fraunhofer calculaba la cantidad de material prevista en diversos escenarios, teniendo en cuenta su probabilidad. El estudio ISPA-RP sigue un enfoque metódicamente detallado para modelar los diversos escenarios en el supuesto de que se produjese un brote de fiebre aftosa (FA) o de peste porcina clásica (PPC).
(104)
Ambos estudios llegaron a la conclusión de que la capacidad total disponible de ZT era suficiente para procesar las cantidades derivadas de epizootias de duración corta y larga, además de las cantidades normales de materiales internos y externos, que ascienden a unas 1 700 toneladas a la semana.
7.3.1.1. Epizootias de corta duración
(105)
El estudio ISPA pone de manifiesto que, en el caso de epizootias de corta duración, y suponiendo que generen hasta 200 toneladas aproximadamente de material adicional al día, entre dos y cinco días, es posible procesar con facilidad el material extraordinario junto con la cantidad normal, utilizando la capacidad semanal sobrante de hasta 1 523 toneladas operando en tres turnos, cinco días a la semana, sin tener que recurrir a realizar turnos adicionales los fines de semana.
(106)
Aún en el caso de epizootias que afecten a partes bastante amplias de la zona abarcada por la asociación, podrían procesarse las cantidades adicionales de entre 1 300 y 1 800 toneladas que se generasen en el espacio de ocho semanas si se implantasen turnos de fin de semana, de tal forma que se liberase la capacidad sobrante a corto plazo de hasta 2 819 toneladas a la semana (véase el cuadro 3 de la sección 9.3.1).
7.3.1.2. Epizootias de larga duración
(107)
Este escenario consistía en un brote de FA en toda la zona abarcada por la asociación con una tasa de reposición del 10 %, como ocurrió en Gran Bretaña en 2001. En ese caso, el rendimiento estimado sería de aproximadamente 1 300 toneladas a la semana a lo largo de un período de dieciocho semanas. El estudio ISPA-RP puso de manifiesto que, con tres turnos, cinco días a la semana, las plantas de ZT incluso podían procesar estas cantidades durante un período más largo, además de las habituales (véase el cuadro 3 de la sección 9.3.1).
7.3.1.3. Conclusiones extraídas de los estudios presentados
(108)
Los estudios presentados muestran que la capacidad total disponible con una explotación de tres turnos, cinco días a la semana, es suficiente para procesar tanto las cantidades adicionales que se generen como consecuencia de epizootias de corta duración, o incluso de mayor duración, como las cantidades habituales. En la mayoría de los escenarios ni siquiera habría necesidad de realizar turnos adicionales los fines de semana en explotación de plena capacidad por espacio de seis a doce semanas.
(109)
Los estudios llegaban a la conclusión de que, con tres turnos, cinco días a la semana, ZT dispone de capacidad total suficiente para procesar las cantidades habituales que se generen y el material previsto en caso de epizootias de mayor duración. Por tanto, la capacidad total de que se dispone actualmente no se considera excesiva sino adecuada a las necesidades.
7.3.2. Costes de la reserva para epizootias
(110)
Los cálculos presentados por Alemania en relación con los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias se ajustan al enfoque del estudio Fraunhofer. El desglose de los costes de capacidad entre la actividad normal y la reserva para epizootias se determinó en función de la utilización media de la capacidad total disponible con una explotación de tres turnos, cinco días a la semana.
(111)
Sobre la base de este nivel de utilización, a la explotación normal y a la capacidad de reserva para casos de epizootias se asignaron en torno al 50 % de los costes de capacidad tanto en concepto de recogida como de procesamiento (32). A continuación se muestran los costes de la reserva para epizootias:
Cuadro 2
Costes de la reserva para epizootias según Alemania para el período 2000-2009
(en EUR)
Costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Media
2 784 282
(112)
Debe señalarse que en 2000 y 2001 solo se asignó a la reserva de capacidad en torno al 45 % de los costes de capacidad, y que en 2009 la inclusión del contrato de Hesse Septentrional y Central redujo en aproximadamente un quinto la capacidad de reserva para casos de epizootias. No se dispone de cálculo del coste de la capacidad de reserva para casos de epizootias relativo a 1998 y 1999.
7.3.3. Financiación de los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias mediante los pagos anuales
(113)
En los ejercicios mostrados, con excepción de 2009, el pago anual abonado a ZT por sus miembros se situó por debajo de los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias que figuran en el cuadro 2. En 2009, el pago anual definitivo igualó los costes de la reserva.
(114)
Las autoridades alemanas aclaran que el coste de dotar la capacidad de reserva para casos de epizootias no se incluía en el cálculo de la tasa de uso porque no era jurídicamente posible. Aunque las autoridades locales pueden recaudar tasas por la utilización de instalaciones y plantas públicas para cubrir los costes derivados del artículo 7 de la Kommunalabgabengesetzes Rheinland-Pfalz (KAG RP: Ley relativa a las tasas de las autoridades locales de Renania-Palatinado), no debe existir una disparidad evidente entre la producción de la instalación o planta y la tasa. De conformidad con el artículo 8 de la KAG RP, los costes en los que se basan las tasas de uso han de fijarse siguiendo los principios económicos de la contabilidad de costes. No obstante, en opinión de las autoridades alemanas, solo la eliminación del material de las categorías 1 y 2 forma la base de las tasas, y no la dotación de la capacidad de reserva para casos de epizootias. Esta última no se aporta en forma de servicio para los contribuyentes individuales, sino con el fin de eludir peligros futuros para el público en general.
7.3.4. Financiación en otros Estados federados
(115)
A instancias de la Comisión, Alemania llevó a cabo un estudio a escala nacional sobre las prácticas que se siguen a la hora de determinar y financiar la capacidad de reserva para casos de epizootias.
(116)
En todos los Estados federados, salvo en la zona abarcada por ZT, la capacidad de reserva para casos de epizootias está cubierta por las capacidades no utilizadas por motivos operativos de que se dispone durante la semana y los fines de semana. Sobre la base del estudio Böckenhoff relativo a la lucha contra las epizootias, no suele haber inversiones adicionales en capacidad. Las capacidades no utilizadas disponibles procedentes del tercer turno que se trabaja durante la semana y de los turnos del fin de semana es suficiente para la capacidad de reserva para casos de epizootias. Entretanto se están aplicando métodos de cálculo alternativos siguiendo estudios de expertos, como el estudio ISPA para Baja Sajonia («el estudio ISPA-NS») (33), o mediante acuerdo con los grupos de intereses de que se trate. No obstante, sigue siendo válida la conclusión fundamental del estudio Böckenhoff, según la cual no se necesita realizar inversiones adicionales en capacidades no utilizadas.
(117)
Los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos se financian mediante tasas o cánones (dependiendo de la forma jurídica del operador). Existen distintas normas, en función de la clave en que se divide el coste de las capacidades no utilizadas por motivos operativos entre la eliminación del ganado muerto y los residuos de los mataderos.
(118)
En cuanto a la ayuda destinada a los ganaderos para la eliminación del ganado muerto con arreglo a las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013, la ayuda concedida por el Estado en la mayoría de los Estados federados asciende a entre el 67 % y el 75 % de las tasas destinadas a la eliminación de los animales muertos:
a)
Baden-Württemberg y Renania del Norte-Westfalia: los ganaderos abonan el 25 % de los costes de procesamiento, mientras que el 100 % de los costes de recogida y el 75 % restante de los costes de procesamiento se financian con recursos públicos (municipios rurales y Estados federados);
b)
Sajonia-Anhalt, Turingia y Brandemburgo: los ganaderos abonan el 25 % de los costes de recogida y el 33 % de los costes de procesamiento, mientras que los costes de recogida y procesamiento restantes (75 % y 67 %, respectivamente) se financian con recursos públicos;
c)
Baviera, Renania-Palatinado y Sarre: un tercio de los costes de recogida lo sufraga el distrito urbano, el Fondo de epizootias y el Estado federado, mientras que el 66 % de los costes de recogida lo financia el Estado, el 25 % los ganaderos y el 8 % el Fondo para epizootias;
d)
en Sajonia, el 25 % de los costes de recogida y procesamiento lo financian los ganaderos; el 8 % el Fondo para epizootias; y el 66 % el Estado;
e)
en Baja Sajonia, el 60 % de los costes de recogida y procesamiento lo financian el Fondo para epizootias y el 40 % el Estado. El Fondo para epizootias aplica el 25 % de los costes de procesamiento a los ganaderos;
f)
en Schleswig-Holstein, el Fondo para epizootias sufraga el 100 % de los costes de recogida y procesamiento;
g)
en Mecklemburgo-Pomerania Occidental, los ganaderos sufragan el 100 % de los costes de recogida y procesamiento.
(119)
En opinión de las autoridades alemanas, esta visión de conjunto muestra que tiene relativamente poca importancia si los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias se incluyen en el cálculo de las tasas y cánones o si se financian mediante una pago anual, como en Renania-Palatinado. Lo que realmente importa es quién asume los costes. En último término, una gran parte de las capacidades no utilizadas también se financia mediante recursos públicos al amparo de las Directrices sobre la EET y las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013.
7.4. Cuarto criterio Altmark
(120)
Las autoridades alemanas estiman que en Derecho de la Unión no hay ninguna obligación de abrir el mercado de la eliminación de material de las categorías 1 y 2 a los procedimientos de contratación pública. Así lo ha confirmado también el Tribunal de Justicia (34).
7.5. Ausencia de falseamiento de la competencia en los mercados externos
(121)
Las autoridades alemanas opinan que en este caso no existe falseamiento de la competencia en los mercados externos.
7.5.1. Eliminación de productos no controlados por parte de ZT sin subvenciones cruzadas
(122)
Alemania sostiene que no ha habido falseamiento de la competencia en el caso del material de la categoría 3 como consecuencia del pago anual recaudado por ZT, ya que no existe subvención cruzada:
a)
la contabilidad anual demuestra claramente que durante años ZT ha venido logrando considerables márgenes brutos al procesar separadamente el material de la categoría 3, lo que descarta la existencia de subvención cruzada;
b)
si el material de la categoría 3 se entrega conjuntamente con el material de las categorías 1 y 2, la mezcla (en peso) ya se ha incluido en el cálculo de las tasas en concepto de la eliminación. Ello quiere decir que el nivel de las tasas del listado de tasas ya incluye las cantidades de material mezclado de esa categoría que se calculan por adelantado.
(123)
No se sostiene la alegación del denunciante de que, como consecuencia de la política de precios de ZT, solo se segrega el 45 % del material de la categoría 3. Como confirmaría un vistazo a las estadísticas correspondientes, ZT nunca ha procesado unas cantidades tan elevadas de material de la categoría 3. Puede confirmarse el porcentaje de segregación del 72 % para 2009 indicado por la Comisión en la Decisión de incoación.
(124)
Asimismo se debe señalar que, en el área abarcada por la asociación, el 85 % de los sacrificios se lleva a cabo en seis plantas en las que se desarrolla la segregación en sentido más amplio. El denunciante opera en estas plantas y obtiene de ellas material segregado de la categoría 3, por lo que dispone de acceso a los mercados de la categoría 3 y en ellos cuenta con una elevada cuota de mercado.
7.5.2. Licitación en Hesse Septentrional y Central
(125)
El hecho de que ZT aplique en Hesse Septentrional y Central tasas distintas a las aplicadas en la zona abarcada por la asociación no demuestra la existencia de falseamiento de la competencia. Las diferencias de financiación se deben a los distintos requisitos legales en cuanto a su cálculo. De conformidad con el artículo 3, apartado 1, de la TierNebG, la eliminación de subproductos animales de las categorías 1 y 2 es responsabilidad de las autoridades regionales y locales competentes con arreglo a la legislación federal. En consecuencia, la financiación puede regularse de manera diferente con arreglo a las disposiciones pertinentes a escala federal y local.
(126)
Si los propios encargados de la eliminación de los subproductos animales no la llevan a cabo, sino que la confían a terceros, como sucede en Hesse Septentrional y Central, las normas de cálculo no se rigen por la Ley de tasas de las autoridades locales en cuestión sino por las Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP - Directrices para determinar los precios de coste) (35).
(127)
Hay grandes diferencias entre la KAG RP y las LSP, especialmente por lo que se refiere a la cuantía del coste de los intereses que puede incluirse en las tasas/cánones, y estas diferencias son significativas para ZT, ya que en gran medida financió sus inversiones mediante créditos y pagaba por este concepto una cantidad sustancial de intereses.
(128)
Si bien ZT podía incluir estos costes de los intereses en el cálculo de las tasas con arreglo al artículo 8 de la KAG RP, las LSP solo permitían que los cánones percibidos en Hesse Septentrional y Central se basaran en el interés relativo al capital de explotación medio necesario. Por tanto, resultaba imposible repercutir la totalidad del coste del pago de los intereses reales.
(129)
Por otra parte, tampoco se sostiene la alegación del denunciante de que TBA Schäfer no había sido seleccionado en el procedimiento de licitación de Hesse Septentrional y Central como consecuencia de la subvención cruzada a través del pago anual. La oferta más elevada presentada por TBA Schäfer se debe a que su estimación de los ingresos de producción era demasiado baja y a que también tenía que pagar unos costes administrativos y contribuciones de grupo más elevados. Por otra parte, ZT había estimado correctamente los ingresos de producción y, como no formaba parte de un grupo, no estaba obligada a hacer contribuciones de grupo.
7.6. Restauración de los lugares contaminados
(130)
Las autoridades alemanas sostienen que parte del pago anual recibido por ZT se emplea para financiar los costes de restauración de dos lugares contaminados, Sohrschied y Sprendlingen-Gensingen.
(131)
La contaminación del suelo y las aguas superficiales había ido en aumento en estos dos lugares contaminados por el uso de hidrocarburos por parte de los anteriores propietarios o explotadores. Ambos bienes pasaron a ser propiedad de ZT cuando se fundó la asociación en 1979.
(132)
De conformidad con las decisiones del gobierno del distrito urbano de Coblenza de 21 de abril de 1997 y 31 de marzo de 1998, ZT estaba obligada a eliminar la contaminación. Mediante una decisión suplementaria de 13 de julio de 2001, se impusieron condiciones adicionales relativas a la restauración del emplazamiento de Sprendlingen-Gensingen. Para los dos emplazamientos los costes de restauración para el período 1998-2010 ascendieron a un total de 2 413 049 EUR
7.6.1. Lugar contaminado de Sprendling-Gensingen
(133)
Alemania reconoce que ZT es responsable de los costes de restauración del emplazamiento de Sprendlingen-Gensingen con arreglo a la Decisión de restauración de 31 de marzo de 1998. No obstante, considera que, desde la perspectiva de la normativa en materia de ayudas estatales, es injusto que ZT deba asumir la totalidad de los costes de restauración, puesto que, con arreglo a la jurisprudencia alemana más reciente, la responsabilidad ilimitada conduciría a un trato discriminatorio frente a las empresas privadas.
(134)
A raíz de la resolución del Tribunal Constitucional Federal alemán de 16 de febrero de 2000 (36), una empresa privada solo sería responsable, con arreglo a la legislación nacional, hasta el límite de lo razonable. Según el Tribunal Constitucional Federal alemán, este límite podría alcanzarse si la responsabilidad excediese del valor de la propiedad. Por encima de ese límite, la responsabilidad ya no podría ser considerada una disposición sustantiva y limitadora proporcionada a efectos de la protección de la propiedad garantizada en el artículo 14, apartado 2, segunda frase, de la Constitución alemana. No obstante, habida cuenta de que ZT, en su calidad de persona jurídica de Derecho público, no puede invocar los derechos otorgados a las personas físicas en virtud de la Constitución alemana, no se le aplica esta limitación de la responsabilidad.
(135)
En opinión de las autoridades alemanas, el emplazamiento de Sprendlingen-Gensingen presenta un valor de mercado negativo porque su valor en libros estimado en el balance a 31 de diciembre de 2009 era de 128 500 EUR, mientras que los costes de restauración han ascendido desde entonces a un total de 1 542 315,85 EUR, lo que supera el límite de responsabilidad anteriormente descrito.
(136)
Financiar los costes de restauración por encima del límite de responsabilidad mediante el pago anual debe considerarse ayuda compatible con arreglo al apartado 132 de las Directrices sobre ayudas medioambientales, dado que las personas físicas solo tendrían que asumir los costes de restauración hasta el valor de mercado de la propiedad.
7.6.2. Lugar contaminado de Sohrschied
(137)
A pesar de que se consideró a ZT responsable de la contaminación en virtud de la decisión de restauración de 21 de abril de 1997, las autoridades alemanas dudan de que ZT estuviera realmente obligada por la legislación alemana a sufragar los costes de restauración por el perjuicio ocasionado por el anterior propietario u operador. No obstante, como los hechos se remontan a más de treinta años, ya no se puede aclarar realmente la cuestión de la responsabilidad.
(138)
Alemania considera que, en la medida en que contribuye a los costes de restauración del lugar contaminado de Sohrschied, el pago anual constituye ayuda compatible con arreglo a las Directrices sobre ayudas medioambientales, ya que ZT no debería haber estado obligada a ocuparse de la restauración.
(139)
Alemania alega que el valor de mercado del emplazamiento de Sohrschied también es negativo y que también en este caso se ha infringido el límite de responsabilidad.
8. EVALUACIÓN DE LOS REQUISITOS GENERALES PARA LA PRESENCIA DE AYUDA CON ARREGLO AL ARTÍCULO 107, APARTADO 1, DEL TFUE (CON EXCLUSIÓN DE LOS CRITERIOS ALTMARK)
(140)
Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, son incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afectan a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
8.1. Pago anual financiado a partir de recursos estatales
(141)
Alemania no cuestiona que los pagos anuales de los miembros de ZT son recursos estatales. Los miembros de ZT son determinados municipios rurales y distritos urbanos de Renania-Palatinado, Sarre y Hesse. Como ZT ha venido recaudando una pago anual de sus miembros mediante un acto administrativo, la medida implica una transferencia directa de recursos estatales, y, al tratarse de actos administrativos, los pagos anuales pueden atribuirse al Estado.
8.2. Ventaja económica para ZT
(142)
En primer lugar, el beneficiario debe ser una empresa. El concepto de empresa abarca cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación. Este concepto se refiere tanto a empresas privadas como públicas (37). Cualquier actividad que consista en ofrecer bienes y servicios en un mercado dado, por lo general a cambio de un canon, constituye una actividad económica (38). Habida cuenta de que ZT ofrece servicios para la eliminación de determinados subproductos animales a cambio de una retribución, ZT es una empresa.
(143)
En lo esencial, los pagos anuales otorgan a ZT una ventaja económica ya que reducen sus gastos corrientes y no van acompañados de una contraprestación apropiada. No obstante, las autoridades alemanas sostienen que los pagos solo compensaban a ZT por los costes que tenía que asumir como consecuencia de la obligación de mantener una reserva para epizootias y que, por lo tanto, no gozaba de ninguna ventaja económica.
(144)
En su sentencia en el asunto Altmark, el Tribunal de Justicia sostuvo que una compensación por la prestación de un servicio público no constituye ayuda estatal, es decir, no otorga al beneficiario una ventaja, siempre que se cumplan determinados criterios acumulativos (39).
(145)
Debido a la importancia de la sentencia Altmark para el presente caso, la pretensión de las autoridades alemanas de que se cumplen los criterios Altmark se analizará detenida y separadamente en la sección 9.
8.3. Falseamiento de la competencia e incidencia en los intercambios entre los Estados miembros
(146)
Las autoridades alemanas estiman que el mercado de la eliminación de material de las categorías 1 y 2 de la zona abarcada por la asociación no está abierto a la competencia y que, por lo tanto, se puede descartar la existencia tanto de falseamiento de la competencia como de incidencia en los intercambios entre los Estados miembros.
(147)
En primer lugar, la Comisión señala la existencia de monopolios regionales para la eliminación de material de las categorías 1 y 2. Sin embargo, la mayoría de las autoridades regionales y locales competentes conceden estos monopolios a resultas de procedimientos de licitación. Por tanto, existe competencia en el mercado. En el caso que nos ocupa así lo confirma el procedimiento de licitación de Hesse Septentrional y Central.
(148)
En consonancia con su Decisión de 23 de febrero de 2011 en los asuntos de ayuda estatal C58/06 (ex NN 98/05) Bahnen der Stadt Monheim (BSM) y Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40), la Comisión considera, por tanto, que el mercado de la eliminación de material de las categorías 1 y 2 está abierto a la competencia. Tanto la normativa de la Unión como la nacional dan a las autoridades regionales y locales a las que se confía la eliminación de material de las categorías 1 y 2 libertad para optar por encontrar a un proveedor del mercado y encomendarle la tarea mediante un procedimiento de licitación o por ocuparse ellas mismas de la eliminación mediante una solución interna (41). A pesar de la alegación de las autoridades alemanas de que ZT cumple los criterios de adjudicación interna (42), los pagos anuales refuerzan la posición de ZT en relación con sus proveedores potenciales. Puesto que en los procedimientos de licitación pueden participar proveedores de todos los Estados miembros, es también probable que los pagos anuales afecten al comercio entre los Estados miembros.
(149)
Es también probable que las ventajas económicas que aportan los pagos anuales refuercen la posición de ZT en los mercados en los que compite directamente con otros proveedores (eliminación de material de la categoría 3, procedimiento de licitación para la eliminación de material de las categorías 1 y 2 en Hesse Septentrional y Central).
8.4. Conclusión provisional sobre la existencia de ayudas
(150)
Los pagos anuales cumplen las condiciones para la existencia de ayudas a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. En la sección siguiente se analizará en detalle la alegación de las autoridades alemanas de que se cumplen los cuatro criterios de la sentencia Altmark.
9. EVALUACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS CRITERIOS ALTMARK EN EL MARCO DEL ARTÍCULO 107, APARTADO 1, DEL TFUE
9.1. Primer criterio Altmark
(151)
El primer criterio Altmark establece que la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y que estas deben estar claramente definidas.
(152)
Conviene establecer, en primer lugar, una distinción entre el período que va de 1979 a 2008 y el que va de 2009 a 2011.
(153)
Antes de la modificación de los estatutos sociales el 2 de febrero de 2010, con efectos retroactivos desde el 1 de enero de 2009, ZT solo estaba encargada, en general, de la eliminación de material de las categorías 1 y 2. Los estatutos originales no especificaban ninguna obligación relativa al mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias. No existía, por tanto, ninguna obligación claramente definida de mantener una capacidad de reserva a tenor del primer criterio Altmark.
(154)
Desde de la modificación de sus estatutos sociales, ZT está obligada explícitamente, además de a eliminar material de las categorías 1 y 2, a mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias.
(155)
En las páginas que siguen, la Comisión mostrará que ni la obligación que tiene ZT de eliminar material de las categorías 1 y 2, ni la de mantener una capacidad de reserva pueden justificar los pagos anuales como compensación estatal en el sentido del primer criterio Altmark.
9.1.1. Obligación de eliminar material de las categorías 1 y 2
9.1.1.1. No se trata de un servicio de interés económico general
(156)
Según el BVerwG, la eliminación de material de las categorías 1 y 2 de conformidad con el Reglamento (CE) no 1069/2009 y con el artículo 3, apartado 1, de la TierNebG, es una obligación de servicio público y constituye, por ende, un servicio de interés económico general. A este respecto, el BVerwG atribuye especial importancia al hecho de que, según el Derecho alemán, la eliminación de este tipo de material es una tarea pública de carácter obligatorio, y parte del principio de que, al hacerlo, ZT actúa en calidad de poder público. El BVerwG estima que la obligación de servicio público incluye asimismo el mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias (43).
(157)
Alemania comparte esta opinión, al tiempo que alega que la eliminación de material de las categorías 1 y 2 y el mantenimiento de una capacidad de reserva persiguen una finalidad de protección de la salud pública.
(158)
En la medida en que la eliminación de material de las categorías 1 y 2 constituye una obligación de servicio público, los pagos anuales están, en opinión del BVerwG y de Alemania, justificados en concepto de pagos por el Estado de compensaciones por los gastos que estas obligaciones conllevan para ZT.
(159)
Como se explica en el punto 13 del Marco de la Unión sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (44), (en lo sucesivo «el marco SIEG de la Unión»), los Estados miembros disponen, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, de un amplio margen de apreciación en cuanto a la naturaleza de los servicios que pueden ser considerados de interés económico general, salvo en aquellos sectores en los que exista legislación de la Unión a este respecto.
(160)
El Tribunal de Justicia ha subrayado en su jurisprudencia que una actividad solo es de interés económico general si presenta características específicas respecto al que revisten otras actividades económicas (45).
(161)
En el asunto GEMO, el Tribunal de Justicia tuvo que abordar la cuestión de si los ganaderos y los mataderos deben correr con la totalidad de los costes de eliminación de animales muertos y desechos de mataderos o si el Estado puede asumir esos costes, dado que se trata de un servicio de interés económico general. El Tribunal de Justicia dejó claro en su sentencia que son los agricultores y los mataderos quienes deben sufragar la totalidad de los costes (46).
(162)
El Tribunal de Justicia dictaminó que la carga económica ocasionada por la eliminación de animales muertos y desechos de mataderos debe considerarse un coste inherente a la actividad económica de los ganaderos y los mataderos. De sus actividades resultan productos y residuos inutilizables y, sobre todo, nocivos para el medio ambiente, cuya eliminación incumbe a sus productores.
(163)
En consecuencia, la intervención de las autoridades públicas con el fin de liberar a los ganaderos y a los mataderos de dicha carga crea una ventaja económica que puede falsear la competencia. Aun cuando sea cierto que el Estado persigue un objetivo de salud pública al asumir la responsabilidad derivada de hacerse cargo de los costes de eliminación, ello no altera el hecho de que constituye una ventaja económica para los ganaderos y mataderos, pues, según reiterada jurisprudencia, el artículo 107, apartado 1, del TFUE no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (47).
(164)
Las Directrices comunitarias sobre la concesión de ayudas estatales en relación con las pruebas de detección de la ETT, el ganado muerto y los residuos de los mataderos (2002/C 324/02) (aplicables hasta 2006), en sus puntos 27 y 37, y las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007-2013 (2006/C 319/01), en su sección V.B.4, confirman igualmente que los propietarios o los productores de subproductos animales han de asegurar la correcta eliminación de los residuos y deben financiar los costes derivados de esas operaciones de conformidad con el principio de «quien contamina paga». Las excepciones a esta norma constituyen, según estos textos, ayudas estatales, que solo son admisibles en situaciones particulares (especialmente para los animales muertos).
(165)
La validez general del principio de «quien contamina paga» la confirma igualmente el Derecho de Renania-Palatinado. El artículo 4, apartado 1, de la TierNebGAG dispone, en efecto, que los costes de eliminación y de las demás operaciones asociadas pueden imputarse a los propietarios.
(166)
En el caso que nos ocupa, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, del Reglamento (CE) no 1069/2009, y de las Directrices comunitarias sobre la ETT y sobre las ayudas al sector agrario 2007-2013 pueden extraerse las siguientes conclusiones:
(167)
En primer lugar, para constatar la existencia de un servicio de interés económico general es irrelevante si el Estado miembro define el servicio en cuestión como tarea comunal obligatoria. La definición de un servicio como tarea comunal obligatoria equivale a la concesión de un derecho exclusivo. Si el enfoque jurídico del BVerwG fuera correcto, un Estado miembro podría declarar cualquier servicio tarea comunal obligatoria, con lo que pasaría a ser un servicio de interés económico general. Esta interpretación privaría al artículo 106 del TFUE de todo efecto útil: el objeto y la finalidad de esta disposición son precisamente garantizar que solo se efectúen pagos compensatorios cuando lo justifique un servicio de interés económico general.
(168)
La Comisión opina que debe establecerse una distinción entre la concesión de un derecho exclusivo y la calificación de un servicio como servicio de interés económico general.
(169)
La concesión de un derecho exclusivo para la eliminación de material de las categorías 1 y 2 puede constituir una restricción a la libre prestación de servicios contemplada en el artículo 56 del TFUE. Conforme al artículo 52, leído en relación con el artículo 62, del TFUE, una restricción de esta índole puede estar justificada por razones de protección de la salud pública. Cuando Alemania y Renania-Palatinado establecen que una única empresa es la responsable de la eliminación de material de las categorías 1 y 2 en una determinada región, su intención es garantizar que dicha empresa esté sometida a una supervisión particularmente rigurosa y asegurar de esta manera la protección de la salud pública.
(170)
Sin embargo, una medida destinada a garantizar la protección de la salud pública no constituye automáticamente -contrariamente a lo que sostiene Alemania y el BVerwG- un servicio de interés público general.
(171)
Por consiguiente, la Comisión no rebate el argumento de que la eliminación de material de las categorías 1 y 2 implica la eliminación de residuos que, por su propia naturaleza, plantean una amenaza especial para la salud. Esta es la razón por la que el Reglamento (CE) no 1069/2009 prevé un estricto sistema de controles para las instalaciones en las que se eliminan dichos residuos. Estas disposiciones conllevan ciertamente costes extraordinarios para las empresas que se encargan de la eliminación, pero estos costes deben integrarse en las tasas y cánones.
(172)
A este respecto, la eliminación de material de las categorías 1 y 2 no difiere de la eliminación de otros residuos que, por su propia naturaleza, plantean una amenaza especial para la salud. En general, el coste de la eliminación de este tipo de residuos ha de correr a cargo de quien los genera, no del erario público.
(173)
En el caso que nos ocupa, el servicio comprende la eliminación de material de las categorías 1 y 2. La Comisión debe examinar, por tanto, si este servicio es especialmente diferente en esencia de otras actividades económicas, de modo que redunde en el interés general y no solo en el interés de los operadores económicos que se benefician de él.
(174)
En opinión de la Comisión, la eliminación de material de las categorías 1 y 2 no es fundamentalmente diferente, por lo que hace al contenido, de otras actividades económicas. Por esta razón, no puede ser considerada un servicio de interés económico general.
(175)
Contrariamente a lo que sostiene el BVerwG, el estricto control prescrito por el Reglamento (CE) no 1069/2009 no implica que la eliminación de material de las categorías 1 y 2 haya de considerarse un servicio de interés económico general.
(176)
Además, hay que tener en cuenta que el sector en cuestión está regulado por las disposiciones del Derecho de la Unión. Estas disposiciones exigen, en concreto, que quien contamina debe correr con los costes de la eliminación de material de las categorías 1 y 2. De ello se desprende que está completamente descartado que el erario público asuma parte de los costes, tal como dictaminó el Tribunal de Justicia en el asunto GEMO (48). Habida cuenta de estas disposiciones específicas del Derecho de la Unión, no existe margen alguno para disposiciones nacionales que pretendan clasificar la eliminación de material de las categorías 1 y 2 como servicio de interés económico general, apartándose del Derecho de la Unión. La clasificación como servicio de interés económico general queda, por tanto, descartada.
(177)
Por último, por lo que hace a la afirmación de Alemania de que la eliminación de material de las categorías 1 y 2 sirve para proteger la salud humana, la Comisión se remite a la sentencia GEMO, en la que el Tribunal de Justicia dictaminó que el artículo 107, apartado 1, del TFUE no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos.
(178)
De ello se desprende que, en principio, un operador económico debe soportar los gastos que se deriven de las disposiciones reglamentarias que regulan el ejercicio de su actividad, es decir, en el presente caso, las estrictas normas relativas a la eliminación de material de las categorías 1 y 2. El objetivo de protección de la salud humana se tiene en cuenta para justificar la concesión de un derecho exclusivo con respecto a la libre prestación de servicios y al nivel de compatibilidad con el mercado interior de las ayudas estatales concedidas a los ganaderos.
(179)
Por estas razones, la Comisión considera que Alemania no puede clasificar la eliminación de material de las categorías 1 y 2 como un servicio de interés económico general.
9.1.1.2. Consideración subsidiaria: los pagos compensatorios no son en ningún caso necesarios
(180)
A título subsidiario, la Comisión recuerda que el primer criterio Altmark implica igualmente evaluar si los pagos compensatorios son necesarios para la prestación de un servicio de interés económico general. Así pues, aun cuando la eliminación de material de las categorías 1 y 2 constituya un servicio de interés económico general, ha de examinarse la necesidad del pago compensatorio.
(181)
Alemania y el BVerwG pasan por alto en su argumentación el hecho de que el Tribunal de Justicia dictaminó, en su sentencia GEMO, que las obligaciones asumidas por las empresas a las que se ha encomendado la tarea de eliminar material de las categorías 1 y 2 no justifican una compensación estatal por los gastos ocasionados por dichas obligaciones. Todos los costes derivados de la eliminación de material de las categorías 1 y 2 deben correr a cargo de los responsables de generarlos, ya que se trata de un coste inherente a las actividades económicas de los ganaderos y mataderos.
(182)
El Tribunal de Justicia sostuvo que la compensación estatal por los costes derivados de esta obligación no está justificada, ya que estos costes deben correr a cargo de los responsables de generarlos.
(183)
Contrariamente a la opinión del BVerwG, el estricto control prescrito por el Reglamento (CE) no 1069/2009 no implica que los costes de la eliminación de material de categoría 1 y 2 puedan sufragarse mediante pagos compensatorios del Estado.
(184)
Es decir, la mera existencia de una obligación de servicio público no implica necesariamente que esté justificada la compensación estatal por los costes derivados de esa obligación.
(185)
En opinión de la Comisión, Alemania no puede justificar el pago de contribuciones como compensación estatal por los costes ocasionados a ZT por la obligación de eliminar el material de las categorías 1 y 2, puesto que, en virtud del principio de «quien contamina paga», la totalidad de los costes deben ser cubiertos por las tasas que ZT cobra a los responsables de generar dicho material.
9.1.2. Mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias
(186)
Por lo que se refiere a la cuestión de si el mantenimiento de una capacidad de reserva, considerada aisladamente, puede calificarse como servicio de interés económico general, cabe destacar lo siguiente. Según el Derecho alemán, una empresa que detente un monopolio regional para la eliminación de material de las categorías 1 y 2 ha de garantizar que puede hacer frente a un aumento de los flujos de material en caso de epizootia. Como pone de manifiesto la comparación entre los dieciséis Estados federados presentada por el Gobierno alemán, en todos los territorios, salvo en el que cubre ZT, las empresas cumplen este requisito operando sus plantas en tres turnos, trabajando también el fin de semana y, en su caso, trasladando material a otros Estados federados. Ello significa que la obligación de mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias no e entraña costes adicionales, ya que la capacidad de reserva puede ser cubierta por las capacidades no utilizadas por motivos operativos disponibles.
(187)
Aun en el caso de que se generaran costes extraordinarios, estos tendrían que repercutirse sobre los ganaderos y mataderos. En efecto, hacer frente al incremento de material en caso de epizootia forma parte de los costes inherentes al funcionamiento de una planta de eliminación de material de las categorías 1 y 2.
(188)
El hecho de que los propietarios, es decir, las autoridades regionales y locales, impongan a las empresas de su propiedad, mediante un acto oficial, la obligación de mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias es irrelevante. En efecto, el mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias no puede considerarse un servicio de interés económico general por dos razones.
(189)
Si las capacidades no utilizadas por motivos operativos disponibles -y sin costes adicionales- no son suficientes para cubrir la capacidad de reserva prescrita, de modo que la obligación de mantener tal capacidad de reserva ocasiona costes de inversión complementarios, dichos costes deben ser cubiertos por las tasas o cánones cobrados, en aplicación del principio de «quien contamina paga». No existe a este respecto ninguna diferencia con los argumentos sostenidos en relación con la eliminación de otros residuos (véanse los apartados 156 a 185).
(190)
Si las capacidades no utilizadas son superiores a la que realmente se requieren en caso de epizootias, no existe interés público en mantener esa capacidad no utilizada excedentaria.
(191)
En este sentido, el BVerwG opina que, a efectos de la calificación del mantenimiento de la capacidad de reserva, es irrelevante si ZT mantiene capacidades excesivas que no son efectivamente necesarias. Según este tribunal, incumbe exclusivamente a las autoridades regionales y locales decidir si financian el exceso de capacidad o insisten en su desmantelamiento. Se trataría, pues, de una cuestión de responsabilidad política de las autoridades regionales y locales y no de una cuestión que ataña al Derecho en materia de ayudas estatales (49). Este argumento es inaceptable, pues es poco probable que capacidades efectivamente superfluas redunden en beneficio del interés público.
(192)
Como se explica más en detalle en la sección 9.3, en el caso de ZT la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita puede ser cubierta por las capacidades no utilizadas por motivos operativos, por lo que los pagos compensatorios no pueden justificarse de ninguna manera…
(193)
Por estos motivos, la Comisión considera que la obligación de mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias no puede calificarse como servicio de interés económico general. A título subsidiario, la Comisión estima que los pagos anuales no pueden considerarse en ningún caso compensaciones estatales.
9.1.3. Eliminación de material de la categoría 3
(194)
En la medida en que ZT no está encargada de la eliminación de material de la categoría 3, esta no puede ser calificada como servicio de interés económico general. Esta calificación queda además descartada por los motivos expuestos en la sección 9.1.1
9.1.4. Recapitulación
(195)
En conclusión, el primer criterio Altmark no se cumple en el caso que nos ocupa.
(196)
Las consideraciones que figuran a continuación en relación con los criterios Altmark segundo, tercero y cuarto, se exponen, pues, a título meramente subsidiario.
9.2. Segundo criterio Altmark
(197)
El segundo criterio Altmark exige que los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente. Por consiguiente, el hecho de que un Estado miembro compense las pérdidas de una empresa sin que se hayan establecido previamente los parámetros de esta compensación constituye una ventaja a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(198)
En el presente caso, conviene establecer una distinción entre el período que va de 1979 a 2008 y el que va de 2009 a 2012.
9.2.1. Período 1979-2008
(199)
Los estatutos sociales aprobados el 28 de octubre de 1994 permitían a ZT cubrir el conjunto de las pérdidas habidas en el curso de un ejercicio financiero con los pagos anuales. No obstante, como ha señalado Alemania, estos pagos debían cubrir los gastos contraídos por ZT en concepto de mantenimiento de la capacidad de reserva para casos de epizootias.
(200)
Los estatutos sociales de 1994, sin embargo, no contenían disposición sobre el tamaño de la capacidad de reserva para casos de epizootias que ZT debía mantener ni de los parámetros para el cálculo de los costes de esa capacidad de reserva. Las pérdidas sufridas no son un indicador objetivo de los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias, ya que la cuantía de dichas pérdidas depende de un gran número de factores que no tienen nada que ver con el coste de la capacidad de reserva.
(201)
Por consiguiente, no se estableció previamente ningún método objetivo y transparente que hubiera permitido calcular los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias. Por consiguiente, el segundo criterio Altmark no se cumplió para el período comprendido entre 1979 y 2008.
9.2.2. Período 2009-2012
(202)
Los estatutos sociales de ZT fueron modificados el 2 de febrero de 2010 con efectos retroactivos a partir del 1 de enero de 2009. En su artículo 10, apartado 2, se establece explícitamente el tamaño de la capacidad de reserva para casos de epizootias. Con arreglo al artículo 9, apartado 2, y al artículo 10, apartado 4, los costes de la capacidad de reserva y, por tanto, la cuantía del pago anual han de fijarse en el presupuesto antes del inicio del ejercicio financiero.
(203)
En el artículo 10, apartado 5, de los nuevos estatutos sociales se introdujeron disposiciones en relación con el cálculo de los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias. En consonancia con el estudio Fraunhofer, un porcentaje de los costes de capacidad totales se asigna a la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita. Los estatutos sociales y el presupuesto anual establecen los parámetros necesarios para el cálculo de los costes. La Comisión ha comprobado que estos parámetros son objetivos y razonables y que el método de cálculo se establece de forma clara y transparente. A partir de 2010, los pagos anuales se han fijado, pues, previamente, atendiendo a parámetros objetivos y transparentes.
(204)
Para los años 2010 a 2012 se cumple, por tanto, el requisito de transparencia que establece el segundo criterio Altmark. Al mismo tiempo, la Comisión, aunque acepta que los cálculos se efectúan previamente y de manera transparente, considera que la fórmula de cálculo utilizada no es capaz de impedir la compensación excesiva en el sentido del tercer criterio Altmark.
(205)
Para el año 2009, en cambio, las normas para el cálculo de los costes, el presupuesto y la cuantía del pago anual se fijaron con carácter retroactivo y no previamente. Para el año 2009, por tanto, no se cumple el segundo criterio Altmark.
9.3. Tercer criterio Altmark
(206)
El tercer criterio Altmark establece que la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos obtenidos y un beneficio apropiado por la ejecución de esas obligaciones.
(207)
Para determinar el coste que supone el cumplimiento de las obligaciones de servicio público, la Comisión aplica el método del coste evitado neto (50). Según este método, el coste neto necesario, o que se prevé será necesario, para ejecutar las obligaciones de servicio público se fija calculando la diferencia entre el coste neto que supone para el proveedor operar con la obligación de servicio público y el coste neto que le supondría operar sin esta obligación. Debe prestarse la debida atención a la evaluación correcta de los costes que se prevé que el proveedor del servicio evitaría y los ingresos que dejaría de obtener si no existiera la obligación de servicio público. El cálculo del coste neto debe evaluar los beneficios, incluidos, en la medida de lo posible, los de carácter intangible, para el proveedor del servicio (51).
(208)
De conformidad con el artículo 10, apartado 2, de los estatutos sociales de 2 de febrero de 2010, la dimensión de la capacidad de reserva para casos de epizootias que debe mantenerse a partir de 2009 se fija en 7 110 toneladas, que han de procesarse en un período de seis semanas. En términos de toneladas por semana, ZT debe tomar, por tanto, las medidas necesarias para garantizar que, en caso de epizootias, puedan procesarse 1 185 toneladas por semana, además de las cantidades normales, durante un período de seis semanas (52).
(209)
Alemania sostiene que los pagos anuales compensan los costes netos en que incurrió ZT para el mantenimiento de la capacidad de reserva. Aunque los estatutos sociales solo imponen una obligación explícita de mantener una capacidad de reserva desde su modificación el 2 de febrero de 2010, ZT mantuvo una capacidad de este tipo antes de esa fecha y hubo de correr con los costes que ello implicaba. En particular, habida cuenta de la normativa aplicable en materia de tasas en Renania-Palatinado, ZT no pudo incluir estos costes en las tasas para la eliminación de material de las categorías 1 y 2.
(210)
Sobre la base del estudio Fraunhofer, Alemania estima que los costes netos de la capacidad de reserva para casos de epizootias equivalen aproximadamente a la mitad de los costes totales de las plantas para el período 2002-2009, puesto que el índice de utilización de la capacidad técnicamente posible de las plantas durante la semana -es decir, operando en tres turnos, cinco días a la semana- es inferior al 50 %.
(211)
En las páginas siguientes, la Comisión demostrará que, contrariamente a las estimaciones de Alemania, ZT no tuvo que soportar ningún coste neto como consecuencia del mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias del tamaño prescrito. Los costes aducidos por Alemania comprenden, por una parte, los costes de las capacidades existentes no utilizadas por motivos operativos, que se sufragan mediante las tasas y cánones y, por otra, los costes de las capacidades no utilizadas resultantes de la infrautilización de las plantas.
9.3.1. Cobertura de la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita con las capacidades no utilizadas de ZT por motivos operativos disponibles
(212)
El estudio Böckenhoff de 1991 fue el primero que analizó la cuestión de si era necesario construir una planta de eliminación más grande que lo previsto para el régimen normal, a fin de disponer de capacidades suplementarias suficientes en caso de epizootias. Se llegó a la conclusión de que no era necesario, pues en condiciones normales de explotación, la planta de eliminación opera solo en dos turnos, cinco días a la semana, y las capacidades no utilizadas por motivos operativos, que corresponden al tercer turno, son suficientes como capacidad de reserva para casos de epizootias.
(213)
Con el tiempo, muchas empresas de eliminación han empezado a utilizar parcialmente el tercer turno incluso en condiciones normales de explotación, o a operar, cuando se alcanzan máximos, uno o dos turnos los sábados. Esto significa que se utilizan más capacidades en condiciones normales de explotación y que, en caso de epizootias, se tendría que recurrir más a las capacidades no utilizadas disponibles los fines de semana.
(214)
La bibliografía especializada más reciente (53) confirma, sin embargo, en cálculos detallados para distintos escenarios, las constataciones de base del estudio Böckenhoff, según las cuales no se precisan nuevas inversiones en capacidades no utilizadas para la lucha contra las epizootias, sino que las capacidades no utilizadas disponibles en forma de tercer turno durante la semana y los turnos de los fines de semana son suficientes para eliminar los cadáveres de animales adicionales registrados en caso de epizootias. Este cálculo tiene en cuenta la mayor utilización de las capacidades en condiciones normales de explotación. Los casos de epizootias considerados son, en su mayoría, brotes localmente limitados y de breve duración de peste porcina clásica (PPC) o de fiebre aftosa (FA).
(215)
La capacidad de reserva para casos de epizootias establecida en los estatutos sociales de 2 de febrero de 2010 -1 185 toneladas por semana-, que ZT ha de poner a disposición durante seis semanas en caso de epizootias se basa igualmente en brotes de PPC o de FA limitados a escala local. La definición del tamaño de la capacidad de reserva para casos de epizootias se basa en el estudio ISPA-RP, que muestra que, en caso de epizootias de corta duración en el territorio de referencia, el aumento de las cantidades de cadáveres de animales se situaría en este orden de magnitud.
(216)
Como se puede ver en el cuadro que figura a continuación, la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita puede ser cubierta en ZT -como en los demás Estados federados- por las capacidades no utilizadas por motivos operativos disponibles a corto plazo, las noches y los fines de semana. Las capacidades no utilizadas por motivos operativos, 2 376 toneladas por semana, disponibles operando en tres turnos, siete días a la semana, durante seis semanas, duplican aproximadamente la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita de 1 185 toneladas por semana.
(217)
Aun suponiendo que la capacidad de la planta no se utilice plenamente operando en tres turnos, siete días a la semana, o no se utilice de manera continua durante los siete días de la semana, están disponibles capacidades no utilizadas por motivos operativos suficientes para cubrir la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita. Como muestra la comparación entre la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita de 1 185 toneladas a la semana y las capacidades no utilizadas disponibles en las plantas de ZT según el estudio ISPA-RP (54), ZT dispone, las noches y los fines de semana, de capacidades no utilizadas por motivos operativos suficientes:
Cuadro 3
Capacidades no utilizadas de ZT disponibles comparadas con la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita (cifras basadas en la utilización media entre 1998 y 2009)
Tipo de operación
Capacidad total
Capacidades no utilizadas disponibles
Capacidad de reserva para casos de epizootias fijada en los estatutos sociales
Capacidades no utilizadas una vez deducida la capacidad de reserva
por motivos de explotación
por motivos operativos
Total
Total
2 turnos 5 días capacidad máxima
2 160
443
443
3 turnos 5 días capacidad máxima
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 turnos 7 días capacidad normal
3 864
443
1 704
2 147
962
3 turnos 7 días capacidad máxima
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Se confirma, pues, que ZT, al igual que las empresas en otros Estados federados, dispone de capacidades no utilizadas por motivos operativos suficientes para cubrir la capacidad de reserva para casos de epizootias. ZT nunca tuvo necesidad, por tanto, de poner a punto capacidades adicionales para mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias. Esta obligación no ha generado, por consiguiente, costes netos para ZT.
(219)
Alemania alega, sin embargo, que desde el punto de vista jurídico ZT no estaba autorizada a integrar en las tasas de eliminación los costes de las capacidades sobrantes que se utilizan únicamente en caso de epizootias, puesto que esta capacidad de reserva para casos de epizootias sería de utilidad pública.
(220)
Los resultados de la encuesta efectuada en los Estados federados y los contratos presentados por el denunciante muestran en cambio que, con independencia de la forma jurídica de la empresa de eliminación o las reglas de cálculo que se apliquen, el conjunto de los costes de las capacidades se financia, sin excepción, mediante los ingresos de explotación. Este extremo lo confirma claramente el artículo 8 de la KAG RP, que dispone que los costes en los que se basan las tasas de uso y las contribuciones recurrentes se calcularán con arreglo a los principios de contabilidad de los costes aplicados por las empresas. En otras palabras, los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos deben integrarse en las tasas sobre una base proporcional, ya que existe una relación de causalidad con la eliminación de material interno y externo en condiciones normales de explotación.
(221)
En su sentencia, el BVerwG también dictaminó, con razón, que los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos deben financiarse mediante los ingresos procedentes de la eliminación de material interno y externo (55). Por consiguiente, si la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita puede, como en el caso de ZT, ser cubierta por las capacidades no utilizadas por motivos operativos, no hay necesidad de efectuar pagos anuales.
(222)
Por último, Alemania alega, como justificación de los pagos anuales, que la totalidad de los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos correspondientes al tercer turno de producción durante la semana son resultado de la obligación de mantener la capacidad de reserva para casos de epizootias. Sin esa obligación, ZT podría explotar al 100 % su capacidad técnica máxima operando en tres turnos cinco días a la semana.
(223)
Sin embargo, Alemania no ha presentado pruebas que acrediten que si no existiera la obligación de mantener la capacidad de reserva para casos de epizootias, no habría ninguna capacidad no utilizada por motivos operativos durante la semana. Más bien parece -y así se desprende, por ejemplo, del estudio ISPA-NS- que incluso las empresas que solo eliminan material de categoría 3 y que no están obligadas, por tanto, a mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias, disponen de importantes capacidades no utilizadas por motivos operativos y financian la totalidad de sus costes mediante las tasas que cobran.
9.3.2. Las capacidades no utilizadas disponibles superan la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita
(224)
Como se muestra en el cuadro 3, ZT dispone de capacidades no utilizadas muy por encima de lo que sería necesario al objeto de mantener la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita. Las capacidades no utilizadas disponibles doblan con creces, a corto plazo, las capacidades que se requerirían en caso de epizootias. La figura 2 muestra que, solo en algunos años, la capacidad normal operando en dos turnos, cinco días a la semana, quedó sin utilizar hasta en un 25 %. Los costes de las capacidades no utilizadas que no son necesarias con vistas a la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita no pueden incluirse en el cálculo de los costes netos. Los cálculos de los costes netos presentados por Alemania deben, pues, rechazarse en la medida en que imputan erróneamente a la capacidad de reserva para casos de epizootias los costes del conjunto de las capacidades no utilizadas.
(225)
Los estudios ISPA-RP y Fraunhofer ponen de manifiesto que las capacidades no utilizadas disponibles de ZT eran, de hecho, suficientes para hacer frente a un brote de FA en todo el territorio durante tres meses. Sin embargo, ZT no se ha visto nunca obligada a mantener la capacidad de reserva para casos de epizootias durante un período de más de seis semanas. Es decir, los miembros de la asociación nunca han exigido a ZT que preparara una capacidad de reserva para casos de epizootias a más largo plazo, más allá de seis semanas, de modo que ZT pudiera hacer frente por sí sola a un brote epizoótico en todo el territorio y de más larga duración. Por consiguiente, la comparación con la capacidad necesaria para hacer frente a un brote de FA en todo el territorio resulta irrelevante (56).
(226)
El hecho de que las capacidades de las plantas de ZT sean netamente superiores a las exigidas por los estatutos sociales se ve confirmado por otras consideraciones: ZT está obligada por los estatutos sociales a procesar material interno de las categorías 1 y 2, lo que representa, de media, unas 900 toneladas a la semana (57). Si a esa cantidad se añade la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita, de 1 185 toneladas por semana, ZT necesitaría una planta con una capacidad de 2 085 toneladas por semana operando en tres turnos, siete días a la semana, para cumplir las obligaciones que le incumben en virtud de los estatutos sociales.
(227)
De hecho, ZT dispone de plantas con una capacidad máxima de 4 536 toneladas por semana. Explota pues plantas cuyas capacidades duplican lo necesario para las tareas definidas en los estatutos sociales. Como ZT dispone de capacidades muy superiores a lo que es necesario para cumplir sus funciones públicas, no puede haber incurrido en costes netos por la obligación de mantener la capacidad de reserva para casos de epizootias.
9.3.3. Recapitulación
(228)
Puede decirse, a modo de conclusión, que Alemania no ha podido acreditar que la obligación de mantener la capacidad de reserva para casos de epizootias haya acarreado costes netos para ZT. El presente examen ha demostrado que los pagos anuales financian los costes de las capacidades no utilizadas, que se hallan disponibles por motivos operativos en condiciones normales (y, por tanto, deben ser financiados con cargo a las tasas y cánones cobrados por estos servicios) o que son imputables al hecho de que las plantas de ZT no se explotan suficientemente.
9.4. Cuarto criterio Altmark
(229)
El cuarto criterio Altmark establece que cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público, en un caso concreto, no se haya realizado en el marco de un procedimiento de licitación que permita seleccionar al candidato capaz de prestar estos servicios originando el menor coste para la colectividad, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que habría soportado una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada con los medios pertinentes para ejecutar tales obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable, por la ejecución de tales obligaciones.
(230)
Los cuatro criterios Altmark determinan las condiciones que hay que cumplir para poder hacer a la excepción al principio según el cual los pagos de compensación constituyen una ventaja. Incumbe, pues, al Estado miembro la carga de la prueba de su cumplimiento.
(231)
ZT no fue seleccionada en el marco de una licitación pública, ni Alemania ha probado que ZT fuera una empresa media, bien gestionada. Alemania no ha podido demostrar, por tanto, el cumplimiento del cuarto criterio Altmark. Las elevadas tasas cobradas por la eliminación de los cadáveres de animales en Renania-Palatinado y la necesidad de financiación mediante un pago anual, que no existe en ningún otro Estado federado, son indicios razonables de que ZT no es una empresa media, bien gestionada.
(232)
No se cumple, por consiguiente, el cuarto criterio Altmark.
(233)
El BVerwG sostuvo que el cuarto criterio Altmark no es aplicable a ZT, puesto que los pagos anuales no sirven para compensar los costes adicionales resultantes de la ejecución de una obligación de servicio público en el marco de una actividad sometida, por otra parte, a las normas de la economía de mercado, sino para financiar la ejecución de una función pública fuera del mercado. El carácter público de la ejecución de esta tarea se desprende, en opinión del BVerwG, de la decisión política de las autoridades regionales y locales miembros de ZT de adjudicar la eliminación de material de las categorías 1 y 2 en el marco de un mandato de tipo interno. El BVerwG sustenta su interpretación en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Según el BVerwG, el cuarto criterio Altmark presupone que la obligación de servicio público debe ser ejecutada por una empresa privada. Puesto que no es este el caso en el marco de una adjudicación interna, el cuarto criterio Altmark no es aplicable a las empresas a las que se confía una prestación por medio de una adjudicación de tipo interno (59).
(235)
La Comisión no comparte el análisis del BVerwG. En primer lugar, en el cuarto criterio Altmark, tal y como fue formulado por el Tribunal de Justicia, no hay indicación alguna de que no sea aplicable en el caso de adjudicación interna. Al contrario, al proponer dos soluciones alternativas (bien un procedimiento de licitación, bien el análisis de los costes que asumiría una empresa media, bien gestionada), el Tribunal de Justicia deja claro que el cuarto criterio Altmark es aplicable incluso si no hay un procedimiento de licitación y, por lo tanto, especialmente en el caso de una adjudicación interna.
(236)
La sentencia en el asunto Stadtreinigung Hamburg atañe únicamente a la cuestión de saber cuándo existe o no una obligación de procedimiento de licitación pública. No permite extraer ninguna conclusión en cuanto al Derecho de ayudas estatales. Muy al contrario: la segunda alternativa propuesta por el cuarto criterio Altmark se refiere precisamente al caso de que no exista ninguna obligación de proceder a una licitación.
(237)
Por otra parte, el BVerwG admite que el monopolio territorial supone que ZT no debe competir con otras empresas y que puede que no haya falseamiento de la competencia. El falseamiento de la competencia es, sin embargo, una característica autónoma constitutiva del concepto de ayuda estatal, distinta de la característica constitutiva de la ventaja económica, en cuyo contexto se desarrollaron los cuatro criterios Altmark. La característica constitutiva del falseamiento de la competencia se cumple en el caso que nos ocupa (véase la sección 8.3) La Comisión también ha confirmado de forma explícita en el apartado 37 de su Comunicación relativa a la aplicación de las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la prestación de servicios de interés económico general (en lo sucesivo, «la Comunicación SIEG) (60) que una atribución de mandato a través de una solución de tipo interno no excluye el falseamiento de la competencia.
(238)
Por último, el énfasis puesto por el BVerwG en el carácter oficial de la actividad de ZT plantea la cuestión de si dicho Tribunal rechaza implícitamente la aplicabilidad del cuarto criterio Altmark porque parte del principio de que ZT no ejerce una actividad económica. Este argumento tampoco es pertinente. ZT ofrece un servicio a cambio de una remuneración, y ejerce, por ende, una actividad económica (véase la sección 8.2). La Comisión también confirmó explícitamente este extremo en el apartado 13 de la Comunicación SIEG.
9.5. Conclusión relativa a la existencia de ventajas económicas para ZT
(239)
Contrariamente a la sentencia del BVerwG y a la argumentación de Alemania, no se cumplen los criterios de la sentencia Altmark. En primer lugar, los pagos anuales no pueden justificarse, en esencia, como pagos compensatorios del Estado por las obligaciones asumidas por ZT, ya que todos los costes asociados a estas obligaciones deben cubrirse con los ingresos procedentes de las tasas. En segundo lugar, parece, contrariamente a lo que alega Alemania, que ZT no tuvo que soportar costes netos como consecuencia de la obligación de mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias. Los costes indicados por Alemania se refieren bien a las capacidades no utilizadas por motivos operativos, que deben ser cubiertas por los ingresos procedentes de las tasas y la producción, bien a capacidades no utilizadas que superan la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita. En tercer lugar, los parámetros para el cálculo de los pagos anuales no se fijaron previamente y con la transparencia necesaria hasta 2010. En cuarto lugar, Alemania no ha podido probar que ZT era una empresa media, bien gestionada.
(240)
Los pagos anuales han reportado, pues, ventajas económicas a ZT.
(241)
Si los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias, calculados incorrectamente por Alemania, se desglosan en función de la parte que representan en los diferentes servicios prestados -eliminación de material interno de las categorías 1 y 2, eliminación de material de las categorías 1 y 2 de Baden-Württemberg y Hesse, y eliminación de material de categoría 3- pueden verse más claramente las ventajas económicas que ZT ha obtenido de los pagos anuales en los diferentes mercados.
(242)
Las secciones 9.5.1 a 9.5.3, a continuación, muestran que los pagos anuales en realidad han compensado pérdidas que se deben a los siguientes factores:
a)
procesamiento de material de categoría 3, menos rentable;
b)
capacidades infrautilizadas;
c)
las remuneraciones por la eliminación en Hesse Septentrional y Central no cubren los costes;
d)
las tasas por la eliminación de material interno no cubren los costes.
9.5.1. Pérdidas derivadas de la eliminación de material interno y externo en el momento del desglose de los costes, en función de la parte que representan, de la capacidad de la reserva para casos de epizootias incorrectamente calculados
(243)
Sobre la base de las cuentas de pérdidas y ganancias de ZT, disponibles para los años 2002 a 2009, todos los presuntos costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias se han desglosado en función de la parte que representan, sobre la base de una utilización de la plantas en régimen de dos turnos, cinco días a la semana.
(244)
En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que una de las causas principales de los elevados costes de las capacidades no utilizadas estriba en la infrautilización de las plantas de ZT. Es pues necesario, antes de nada, no integrar en el cálculo los costes resultantes de la infrautilización en condiciones normales de explotación:
(245)
Como muestran las estadísticas de explotación del cuadro 3 (véase la columna «Capacidades no utilizadas por motivos de explotación»), ZT nunca ha utilizado plenamente sus capacidades técnicas disponibles en régimen de dos turnos, cinco días a la semana. Especialmente desde 2002, la explotación disminuyó drásticamente como consecuencia de la fuerte caída de las cantidades de material interno. El criterio utilizado para calcular el nivel de infrautilización son las capacidades no utilizadas operando en dos turnos, cinco días a la semana. El punto de referencia adoptado para calcular la infrautilización es el nivel de utilización más alto alcanzado operado en dos turnos, cinco días a la semana, a saber 101 855 toneladas anuales, en 2002. Ello representa una infrautilización media del 13 %.
(246)
Como puede verse en la correspondiente columna «Capacidades no utilizadas por motivos de explotación» del cuadro 4, los costes medios de la infrautilización en condiciones normales de explotación ascienden a 434 304 EUR. ZT tiene que asumir su responsabilidad como empresa por estos costes, ya que son resultado del hecho de que explota una planta que no es plenamente utilizada en condiciones normales de explotación.
(247)
Los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos se desglosan en proporción a su utilización en régimen de operación en dos turnos, cinco días a la semana. Tanto las prestaciones internas como las externas representan, pues, una parte proporcional de los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos. El cuadro 4 establece a este respecto una distinción entre los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos relacionadas con la recogida y las relacionadas con el procesamiento.
(248)
Por término medio, durante el período 2002-2009, ZT no pudo cubrir a partir de su volumen de negocios los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos ni para las prestaciones internas ni para las prestaciones externas. El «Margen bruto II» muestra, para las prestaciones externas, unas pérdidas anuales medias de 1 198 257 EUR, y para las prestaciones internas, unas pérdidas anuales medias de 1 140 898 EUR.
Cuadro 4
Cálculo de los resultados
(en EUR)
Animales muertos
Desechos de mataderos
Material interno
Lïneas 1 + 2
Material de categoría 3
BW y Hesse
Infrautilización
Material externo
Líneas 4 + 5 + 6
Total
Líneas 3 + 7
(1)
Volumen de negocios
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Costes según ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Volumen de negocios
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Costes corregidos
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Margen bruto I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Capacidades no utlizadas (CNU) por motivos operativos
[…]
[…]
[…]
(7)
-
CNU - Recogida
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
CNU - Procesamiento
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Margen bruto II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Costes fijos no repartidos
[…]
(11)
Margen bruto III
[…]
(12)
+
Pago anual
[…]
(13)
Resultado
[…]
Líneas 1 y 2: Datos facilitados por ZT
En el cálculo de sus costes, ZT no consigna separadamente los ingresos procedentes de la eliminación de material de categoría 3, sino que los deduce, como los otros ingresos de producción (por ejemplo, las grasas y aceites) de los costes totales, que se desglosan después entre residuos internos de mataderos, material de categoría 3 y material de Baden-Württemberg y de Hesse. Sin embargo, como a continuación se establece un cálculo separado para el material de categoría 3, los ingresos procedentes de la eliminación de material de la categoría 3 deben retirarse del cálculo de los costes totales.
Líneas 3 a 5: Cálculo del margen bruto I
A fin de obtener los costes corregidos, los ingresos procedentes del procesamiento de material de categoría 3, deducidos, se añaden proporcionalmente a los costes de los residuos internos de los mataderos, del material de categoría 3 y de material de Baden-Württemberg y Hesse. La diferencia en los costes totales entre la línea 2 y la línea 4 corresponde, pues, a los ingresos procedentes de la eliminación de material de categoría 3, indicados en la línea 3.
Debido a que no se dispone de datos, la Comisión no pudo comprobar si ZT ha asignado correctamente a los diferentes servicios los costes totales indicados en las líneas 2 y 3. Conviene recalcar, en particular, que la eliminación de los cadáveres de animales representa un parte desproporcionada de los costes de capacidad. El margen bruto I para los residuos de mataderos, el material de categoría 3 y el de material de Baden-Württemberg y Hesse podría ser, por tanto, demasiado alto.
Líneas 6 a 9: Cálculo del margen bruto II
En primer lugar, la infrautilización en régimen de dos turnos y cinco días (= capacidades no utilizadas por motivos de explotación) ha sido descontada de los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias. Los demás costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias se dividen a continuación entre las cantidades efectivamente procesadas y la infrautilización calculada. Dado que no hay recogida en Baden-Württemberg, los costes de recogida y de procesamiento se tratan separadamente. Puesto que los costes de la capacidad no utilizadas se computan directamente en 2009 para el mandato en Hesse Septentrional y Central, no hay otros costes añadidos.
9.5.2. Los pagos anuales financian las pérdidas asociadas a la eliminación de material externo
(249)
En los mercados externos, ZT ha de hacer frente a competidores que tienen que financiar el conjunto de los costes de sus plantas íntegramente a partir de su propio volumen de negocios. Ni una empresa que compita con ZT para el material de categoría 3, ni el anterior operador en Hesse Septentrional y Central puede recurrir a una refinanciación complementaria por el Estado de sus capacidades no utilizadas por motivos operativos o de la infrautilización de sus plantas determinada por la demanda.
9.5.2.1. Pérdidas derivadas de la eliminación de material de categoría 3
(250)
Al igual que todas las demás las empresas que eliminan material de categoría 3 sin mandato público, ZT debe soportar todos los costes y riesgos asociados a esta actividad.
(251)
ZT elimina material de categoría 3 junto con material de las categorías 1 y 2 y, por lo tanto, no puede alcanzar los mismos ingresos de producción que hubiera obtenido si la eliminación de material de categoría 3 se hubiera hecho separadamente de la de material de las categorías 1 y 2. Habida cuenta del incremento de la demanda de material de categoría 3 puro, los precios que ZT puede obtener de los mataderos han registrado, sin embargo, una fuerte caída. Como explica el denunciante, las empresas de eliminación de ciertos materiales de categoría 3 pagan incluso un canon a los mataderos.
(252)
Esta tendencia es muy evidente si se considera la evolución de los ingresos por tonelada procesada de material de categoría 3: si ZT podía aún alcanzar unos ingresos por tonelada de […] EUR en 2002, estos, después de una disminución constante, solo ascendían en 2009 a […] EUR, lo que representa una caída de los ingresos por tonelada de casi un 70 % en siete años.
Figura 1
Evolución de los márgenes brutos para el material de categoría 3 desde 2000 hasta 2009 (en EUR)
[…]
(253)
El procesamiento de material de categoría 3 ha pasado a ser, pues, en los últimos años, una actividad cada vez menos rentable para ZT. Mientras que hasta 2004 todavía podía cubrir sus costes directos, la eliminación de material de categoría 3 ya no aportó, en los años siguientes, una contribución positiva a la cobertura de los costes de las capacidades no utilizadas.
(254)
El cálculo presentado por Alemania, que muestra que los ingresos que ZT puede obtener de la eliminación de material de la categoría 3 son superiores a los costes directos, es incorrecto. Alemania basa su cálculo en los costes de los que ya se han deducido los ingresos (véase la línea 2 del cuadro 4), en lugar de utilizar, como sería correcto, los costes efectivamente incurridos (véanse los costes corregidos en la línea 4 del cuadro 4).
(255)
ZT está dispuesta, al parecer, a tolerar las pérdidas duraderas derivadas de la eliminación, menos rentable, de material de categoría 3, para mantener la explotación de sus plantas.
9.5.2.2. Pérdidas resultantes de la infrautilización
(256)
Otro motivo esencial de las pérdidas de ZT reside en el hecho de que las plantas han estado mal explotadas la mayoría de los años. Esta infrautilización, en régimen de dos turnos, cinco días a la semana, se situó algunos años en hasta más del 25 % con respecto al mejor índice de explotación en 2001. Solo en 2001 y 2002, gracias a la crisis de la EET, se registró un mejor índice de explotación, aunque ni siquiera entonces hubo que recurrir a las capacidades no utilizadas por motivos operativos durante la noche o los fines de semana.
Figura 2
Infrautilización de las capacidades normales de ZT en régimen de dos turnos, cinco días a la semana, de 1998 a 2009
(257)
El motivo de la notable infrautilización registrada después de 2002 estriba en la contracción de la cabaña de animales y, por consiguiente, de las cantidades de material interno, que cayeron más del 35 % entre 2002 y 2009. ZT trató de explotar las capacidades así liberadas aceptando mayores cantidades de material externo. Sin embargo, solo cuando ganó la licitación en Hesse Septentrional y Central pudo acercarse de nuevo a su nivel de explotación de 2002/2003.
9.5.2.3. Pérdidas asociadas al procedimiento de licitación en Hesse Septentrional y Central
(258)
Dado que ZT solo se encarga de la eliminación en Hesse Septentrional y Central desde 2009, se dispone de muy pocos datos sobre los resultados de ese mandato. El cálculo de los costes de 2009 que se presentó parece mostrar que el nuevo mandato ha dado lugar a una contribución de cobertura positiva, una vez deducidos de los costes las capacidades no utilizadas por motivos operativos, de unos 200 000 EUR.
(259)
Sin embargo, los documentos de la licitación indican que ZT presentó una oferta que se situaba por debajo de su costes reales. Como explicó la propia Alemania, los intereses que ZT paga por sus créditos bancarios son superiores a los intereses calculados en los que se basó ZT, conforme a las normas de cálculo, en el procedimiento de licitación. Eso quiere decir, que ZT no espera poder cubrir todos los costes de los intereses sobre los créditos solicitados, ni obtener un beneficio razonable sobre sus capitales propios.
(260)
La totalidad de los intereses sobre los créditos solicitados asciende a 1,07 millones EUR al año para ZT. Basándose en la parte de las cantidades de material eliminado procedentes de Hesse Septentrional y Central en las capacidades totales, si se admite que en torno a una cuarta parte del coste de los empréstitos puede imputarse al mandato recibido en Hesse Septentrional y Central, se obtiene una parte de los costes de 0,26 millones EUR, en comparación con los 0,16 millones EUR que ZT tomó como base para el cálculo de las tasas en Hesse Septentrional y Central. A esos 0,10 millones EUR de intereses sobre los créditos hay que sumar los intereses no cubiertos sobre los capitales propios.
(261)
Un empresario que opere en condiciones de mercado no habría pues presentado una oferta que, desde el principio, no cubre los costes de capital previstos. Esta constatación no se ve en absoluto afectada por la evocación reiterada por Alemania de supuesta normas de cálculo de los cánones que no permitirían contabilizar la totalidad de los costes. Ningún explotador privado pueden ser obligado ni estaría dispuesto a prestar servicios a precios que no le permitirían cubrir sus costes y lograr un beneficio razonable.
(262)
Incluso si toma como base en el cálculo de los costes presentado para 2009, del que se desprende una contribución positiva de unos 200 000 EUR, las contribuciones de cobertura previstas a lo largo de los diez años de duración del mandato no pueden compensar las pérdidas debidas a la infrautilización, que, por término medio, ascendieron a alrededor de 700 000 anuales a partir de 2002. Un empresario que opere en condiciones de mercado no hubiera mantenido capacidades infrautilizadas durante un período tan largo.
(263)
En lo que respecta al material externo, es evidente que, gracias a los pagos anuales, ZT, por una parte, comercializa capacidades a precios por debajo de estos costes y, por otra, mantiene durante años capacidades infrautilizadas sin que se pueda compensar mediante futuros ingresos las pérdidas debidas a la infrautilización en los años anteriores. Está, pues, claro que ZT ha mantenido en el mercado capacidades que una empresa de eliminación que opere en condiciones de mercado no hubiera podido permitirse.
9.5.3. Los pagos anuales financian pérdidas asociadas a la eliminación de material interno
(264)
Los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos derivados de la eliminación de material interno deben estar cubiertos por los ingresos de las tasas. A este respecto, ZT, como cualquier otra empresa encargada de la eliminación de material controlado, ha de velar bajo su propia responsabilidad por que esta misión se lleve a cabo según criterios económicos gracias a una gestión empresarial adecuada. Un pago compensatorio adicional la exoneraría de esta responsabilidad económica.
(265)
Los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos deben, por tanto, repartirse entre la eliminación de los animales muertos y de los residuos de los mataderos. Existen en los Estados federados diferentes enfoques sobre la manera en que los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos deben repartirse entre la eliminación de los residuos de los mataderos y la de los cadáveres de los animales. En algunos Estados federados, se atribuye a la eliminación de los animales muertos una parte más elevada de los costes de las capacidades no utilizadas que la eliminación de de los residuos de mataderos. Habida cuenta de que ni la normativa sobre las tasas ni los estatutos sociales de ZT fijan un baremo de reparto aplicable, los costes de las capacidades no utilizadas se reparten de forma proporcional.
9.5.3.1. Los costes de eliminación de los residuos de los mataderos no cubren los costes
(266)
Como ha explicado la propia Alemania, ZT compite con otras empresas de eliminación para la eliminación de los residuos de mataderos. La cuantía de las tasas para la eliminación de los residuos de mataderos internos influye en la tasa de separación practicada por los mataderos y, por tanto, la cantidad de material de la categoría 3 separado para las otras empresas de eliminación.
(267)
Mientras que, en promedio, los ingresos apenas cubren los costes directos, con el transcurso del tiempo se perfila un marco análogo al de las contribuciones de cobertura para el material de categoría 3: hasta 2004, los ingresos sobrepasaban los costes directos. Sin embargo, a partir de 2005, con la nueva normativa sobre las tasas, que dio lugar a una caída de los ingresos medios por tonelada de 160 a 116 EUR -es decir, un 27,5 %-, los costes directos ya no pudieron cubrirse en los años siguientes, por lo que no se pudo obtener ninguna contribución para cubrir los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos. Hubo que esperar hasta 2009 para que se produjera de nuevo una contribución de cobertura I positiva (véase el cuadro 4).
(268)
Sin las contribuciones anuales, está claro que ZT no hubiera podido mantener esta política de precios. Al igual que para los residuos de mataderos de categoría 3, ZT aceptó a partir de 2005 precios que ni siquiera cubrían sus costes directos a fin de poder seguir utilizando sus plantas. En conjunto, una contribución de cobertura II netamente negativa -después de deducir los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos- se desprende para el material interno, puesto que asciende a alrededor el 13 % de la volumen de negocios (véase el cuadro 4).
9.5.3.2. Refuerzo de la posición de monopolio en el territorio de referencia gracias a los pagos anuales directos
(269)
Alemania considera que los pagos anuales no han constituido ninguna ventaja económica para ZT, ya que el hecho de que el Estado conceda directamente a la empresa de eliminación una compensación para el mantenimiento de la capacidad de reserva para casos de epizootias o la financie indirectamente a través de ayudas estatales EET a los responsables de la producción es irrelevante. En este último caso, los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias se incluirían ciertamente en las tasas, pero, al mismo tiempo, los responsables de producción serían exonerados mediante una ayuda estatal tanto más elevada. En ambos casos, las finanzas públicas soportan una parte importante de la carga, lo que hace determinante, a fin de cuentas, el análisis con respecto al Derecho de la competencia.
(270)
En primer lugar, cabe recordar una vez más (véase la sección 2.5.3), que ZT recibe los pagos anuales además de las ayudas estatales EET concedidas a los ganaderos. Además, ZT recibe ya, a través de las ayudas estatales EET en Renania-Palatinado, una ayuda más elevada, comparativamente, que en Hesse Septentrional y Central, puesto que el precio por tonelada -y por lo tanto la base de la ayuda de Estado EET- se sitúa, con 212 EUR, muy por debajo del precio por tonelada en Renania-Palatinado (390 EUR). Evidentemente, no es cierto que los ganaderos del territorio de referencia disfruten de tasas menos elevadas gracias a los pagos anuales.
(271)
En segundo lugar, las Directrices comunitarias sobre la EET requieren explícitamente pruebas de que las ayudas estatales no benefician a las empresas situadas en la fase descendente del proceso productivo (61). Sin embargo, como se desprende del examen efectuado en las secciones 9.5.2 y 9.5.3, ZT utiliza efectivamente los pagos anuales para financiar las pérdidas resultantes de su política de precios, sus capacidades infrautilizadas u otras carencias de su gestión empresarial.
(272)
Alemania es, por lo tanto, manifiestamente incapaz de demostrar que los pagos anuales benefician a los ganaderos como compensación por el coste de la eliminación de los animales muertos. Al contrario, la cuestión que se plantea es si los ganaderos no se beneficiarían, sin los pagos anuales, de tasas más bajas habida cuenta de que ZT estaría entonces expuesta antes a una mayor presión económica para adaptar sus capacidades y su gestión empresarial a las condiciones de mercado.
9.5.4. Recapitulación
(273)
Alemania no puede demostrar que los pagos anuales a ZT estén justificadas como compensación estatal por las obligaciones derivadas de los estatutos sociales. No se cumplen los criterios establecidos en la sentencia Altmark.
(274)
Un examen exhaustivo del cálculo de los ingresos y los costes de ZT muestra, en cambio, que los pagos anuales reportan a ZT ventajas económicas en relación con la eliminación de material interno y externo.
(275)
Los pagos anuales constituyen, por tanto, ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
10. EVALUACIÓN DE LA INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 108, APARTADO 3, DEL TFUE
(276)
Los pagos anuales que ZT recibe desde 1979 no se notificaron a la Comisión de conformidad con el artículo 108, apartado 3, del TFUE. Constituyen pues, según el artículo 108, apartado 3, del TFUE, ayudas estatales ilegales.
(277)
No puede haber ninguna exención a la obligación de notificación en virtud de la Decisión 2005/842/CE de la Comisión, de 28 de noviembre de 2005, relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (62) (en lo sucesivo, «la Decisión SIEG de 2005») o de la Decisión 2012/21/UE de la Comisión, de 20 de diciembre de 2011, sobre la aplicación del artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (63) (en lo sucesivo, «la Decisión SIEG de 2011»), debido a que, tal como se explicó en la sección 9, a ZT no se le ha encomendado prestar un servicio de interés económico general. En efecto, la eliminación de material de las categorías 1 y 2, el mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias y la eliminación de material de categoría 3 no constituyen servicios de interés económico general. Además, para el período que va de 1979 a 2010 no se cumple el segundo criterio Altmark, y el tercer criterio Altmark no se cumple para todo el período a partir de 1979. Así pues, son las condiciones necesarias contempladas en los artículos 4 y 5 de la Decisión SIEG de 2005 y los artículos 4 y 5 de la Decisión SIEG de 2012 las que no se cumplen para eximir de la obligación de notificación la concesión de los pagos anuales.
11. EVALUACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD CON EL ARTÍCULO 106, APARTADO 2, DEL TFUE
(278)
De conformidad con el artículo 106, apartado 2, del TFUE, las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal están sometidas a las normas del TFUE. Sin embargo, el artículo 106, apartado 2, del TFUE establece una excepción a las normas del TFUE si la aplicación de las normas de competencia impide, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. Esta disposición solo puede aplicarse si el desarrollo de los intercambios no se ve afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Unión.
(279)
De acuerdo con el apartado 69 del Marco SIEG de la Unión, la Comisión aplica los principios enunciados en ese texto a toda ayuda ilegal sobre la que se adopte una decisión después del 31 de enero de 2012, aunque la ayuda haya sido concedida antes de dicha fecha. Dado que los pagos anuales constituyen ayudas estatales ilegales, debe aplicarse el Marco SIEG de la Unión.
(280)
Como se explicó en la sección 8.1, ZT no está encargada de la ejecución de un servicio de interés económico general, ya que la eliminación de material de las categorías 1 y 2, el mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias y la eliminación de material de la categoría 3 no constituyen servicios de interés económico general. Por este motivo ya, los pagos anuales no son compatibles en virtud del artículo 106, apartado 2, del TFUE y del Marco SIEG de la Unión.
(281)
Con arreglo al segundo y tercer criterios Altmark, una ayuda de Estado solo puede considerarse, en virtud de el Marco SIEG de la Unión, compatible con el artículo 106, apartado 2, del TFUE, si existe un mandato por el que se fijan los métodos de cálculo de la compensación (sección 2.3) y si el importe de la ayuda no supera los costes netos de la obligación del servicio público (sección 2.8).
(282)
Como se explicó en la sección 9.2, para el período que va de 1979 a 2009, no se cumple el segundo criterio Altmark, y, para la totalidad del período no se cumple el tercer criterio Altmark. Por lo tanto, no se cumple lo dispuesto en la sección 2.3 del Marco SIEG de la Unión (para el período que va de 1979 a 2009) y la sección 2.8 (para todo el período).
(283)
Los pagos anuales no pueden justificarse, por tanto, como ayudas estatales para el mantenimiento de la capacidad de reserva para casos de epizootias en el territorio de referencia de conformidad con el artículo 106, apartado 2, del TFUE y el Marco SIEG de la Unión.
12. EVALUACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD CON EL ARTÍCULO 107, APARTADO 3, LETRA c), DEL TFUE, COMO AYUDAS ESTATALES PARA FINANCIAR LOS COSTES DE LA ELIMINACIÓN DE LOS ANIMALES MUERTOS Y LOS RESIDUOS DE MATADEROS
(284)
Los pagos anuales constituyen ayudas de funcionamiento, que, en general, están prohibidas (64). La carga de la prueba de la compatibilidad de dicha ayuda recae, por tanto, en el Estado miembro.
(285)
Las Directrices comunitarias sobre la EET y las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013 prohíben por principio toda ayuda correspondiente a los costes de eliminación de los residuos de los mataderos y permiten las ayudas para los costes de eliminación de los animales muertos, siempre que beneficien exclusivamente a los ganaderos. Para las empresas situadas en la fase descendente del proceso productivo -como los mataderos o las plantas de eliminación de animales-, no pueden beneficiarse en ningún caso de las ayudas (65).
(286)
A efectos de simplificación administrativa, las ayudas que atañen a los costes de eliminación del ganado muerto pueden, ciertamente, abonarse directamente a las empresas de eliminación, pero debe demostrarse que la totalidad de la ayuda se destina a los ganaderos (66).
(287)
Sin embargo, como ya se explicó en la sección 9, los pagos anuales reportan a ZT ventajas económicas y no benefician precisamente a los ganaderos del territorio de referencia, que incluso tienen que pagar para la eliminación de los animales muertos tasas más elevadas que, por ejemplo, en Hesse Septentrional y Central. Alemania tampoco puede probar que los pagos anuales se hayan transferido en su totalidad a los ganaderos.
(288)
Además, la Decisión de la Comisión N 15/04, de 6 de julio de 2004, por la que se aprueba el régimen de ayudas estatales para compensar a los ganaderos en el territorio cubierto por ZT por los costes de eliminación del ganado muerto durante el período comprendido entre 1998 y 2013, especifica que el régimen de ayuda autorizado no debe acumularse con otras ayudas estatales.
(289)
En el caso de las ayudas ilegales concedidas antes del 1 de enero de 2003, sección VI de las Directrices comunitarias sobre la EET prevé excepciones:
a)
las ayudas destinadas a sufragar los costes de eliminación de los animales muertos pueden ser autorizadas hasta un 100 %, incluso si se han concedido en los niveles de producción, transformación y comercialización;
b)
además, de forma excepcional, las ayudas relacionadas con la eliminación de los residuos de los mataderos pueden ser compatibles con el mercado interior, si se ha tomado en consideración el carácter provisional de esas ayudas y en la necesidad de respetar el principio de «quien contamina paga» a largo plazo.
(290)
Estas excepciones no son aplicables en el caso que nos ocupa: los pagos anuales no se han limitado a los costes de eliminación de los animales muertos, que, en cualquier caso, eran financiados en su mayor parte a través del régimen de ayudas estatales contempladas en las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013, y, en relación con los residuos de los mataderos, los pagos anuales no representan una medida tomada a corto plazo y de duración limitada.
(291)
Por último, cabe destacar asimismo que la propia Alemania no ha alegado ningún argumento que sustente la compatibilidad de los pagos anuales en virtud de las Directrices comunitarias sobre la EET y las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013.
(292)
Como los pagos anuales han beneficiado a ZT, no pueden considerarse ayudas estatales compatibles con el mercado interior en el sentido de las Directrices sobre la EET y las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013 de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
13. EVALUACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD DE LOS PAGOS ANUALES CON EL ARTÍCULO 107, APARTADO 3, LETRA c), DEL TFUE, EN TANTO QUE AYUDA A LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
(293)
Los pagos anuales constituyen ayuda de funcionamiento, que está, en general, prohibida (67). La carga de la prueba de la compatibilidad de dichas ayudas recae, por tanto, en el Estado miembro. Alemania ha alegado que los pagos anuales constituyen ayudas en favor del medio ambiente.
(294)
De conformidad con el apartado 132 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente, las ayudas a la inversión otorgadas a empresas que reparen deterioros del medio ambiente saneando solares contaminados se considerarán compatibles con el mercado interior a efectos del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, a condición de que estén destinadas a la mejora de la protección ambiental. No obstante, debe respetarse el principio de «quien contamina paga» establecido en el artículo 191, apartado 2, del TFUE y en las Directrices sobre ayudas medioambientales. Según el apartado 132 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente quien contamina debe costear el saneamiento sin ayuda estatal. Para identificar al contaminador, se atenderá a las disposiciones del Derecho nacional que determinan a la persona responsable.
(295)
La fecha determinante para evaluar la responsabilidad con arreglo a la legislación nacional se define según el Derecho aplicable en el momento en que las autoridades emiten la decisión.
(296)
Alemania no discute que las órdenes de saneamiento de 21 de abril de 1997 para el sitio desafectado de Sohrschied, y de 31 de marzo de 1998, para el sitio desafectado de Sprendlingen-Gensinge, obligaran a ZT, identificado como contaminador con arreglo al Derecho nacional aplicable en ese momento, al saneamiento completo de los dos sitios desafectados. Según el Derecho alemán, ZT es pues responsable, en tanto que contaminador, de los costes de eliminación de la contaminación del suelo de ambos sitios. Alemania alega que, conforme a la sentencia del Bundesverfassungsgericht de 16 de febrero de 2000 (68), la financiación de los costes de saneamiento más allá del umbral de responsabilidad por medio de los pagos anuales debe considerarse ayuda de Estado compatible, dado que la responsabilidad de las personas físicas se vio limitado por esta sentencia al valor de mercado del terreno.
(297)
La argumentación de Alemania es, sin embargo, incorrecta. En primer lugar, la sentencia del Bundesverfassungsgericht solo produce efecto inter partes, es decir, entre las partes del procedimiento. Pero sobre todo, un cambio en la jurisprudencia de la jurisdicción suprema no cambia ni la modificación de la situación jurídica ni constituye, por consiguiente, un motivo de revisión, en el sentido de lo dispuesto en el artículo 51, apartado 1, de la Ley de procedimiento administrativo, de los actos administrativos que tienen ya fuerza ejecutoria.
(298)
Según la práctica alemana en materia de jurisprudencia, la sentencia del Bundesverfassungsgericht no altera en nada el hecho de que, en el momento de la orden de saneamiento, el conjunto de los contaminadores era responsable de los costes de saneamiento en su totalidad. Ningún contaminador hubiera pues podido, tras la sentencia del Bundesverfassungsgericht de 16 febrero de 2000, sustraerse a su responsabilidad plena como contaminador en relación con una orden recibida y convertida en ejecutoria antes de esa fecha.
(299)
Habida cuenta de la sentencia del Bundesverfassungsgericht de 16 febrero de 2000, ZT es, por tanto, responsable en el caso de los sitios desafectados de Sprendlingen-Gensingen y Sohrschied.
(300)
En la medida en que ZT no ha presentado recurso contra la órdenes de saneamiento, estas han adquirido fuerza ejecutoria y son definitivas. Si Alemania quisiera ahora contestar fundamentalmente, a posteriori, la responsabilidad de ZT en el caso del sitio Sohrschied, esta argumentación no puede aceptarse. En efecto, incumbía a ZT presentar un recurso contra la orden de saneamiento de 21 de abril de 1997 y no dejar que esta adquiriera fuerza ejecutoria. No corresponde a la Comisión reconsiderar, en función del principio de «quien contamina paga», una decisión ejecutoria de una autoridad nacional en lo que se refiere a la responsabilidad con respecto al Derecho nacional.
(301)
A ello se suma el hecho de que la propia Alemania reconoce que la decisión del Bundesverfassungsgericht de 16 de febrero de 2000 se aplica solo a las personas físicas y no a las personas jurídicas de Derecho público. Esta situación resulta del hecho de que la base jurídica de la limitación de responsabilidad es el derecho de propiedad, que las personas jurídicas de Derecho público no pueden invocar. Es pues incontestable que, en virtud del Derecho nacional, ZT es plenamente responsable de las antiguas cargas.
(302)
Una eventual desigualdad entre las personas jurídicas de Derecho privado y las personas jurídicas de Derecho público en el ordenamiento jurídico del Estado miembro no puede invocarse en el marco de las Directrices sobre las ayudas a favor del medio ambiente. Estas se refieren en efecto exclusivamente al Derecho nacional en materia de responsabilidad por las cargas antiguas.
(303)
Como, con arreglo al Derecho alemán, ZT es plenamente responsable de los costes de saneamiento de los dos sitios desafectados, el pago anual no puede considerarse, a tenor de las Directrices sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, compatible con el mercado interior según el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
14. CONCLUSIONES
(304)
Los pagos anuales efectuados a ZT desde 1979 constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Alemania concedió los pagos anuales contraviniendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE.
(305)
Estos pagos no pueden ser declarados compatibles con el mercado interior ni de conformidad con el artículo 106, apartado 2, del TFUE, ni de conformidad con el artículo 107, apartados 2 y 3, del TFUE.
(306)
Con arreglo al artículo 1, letra b), inciso iv), del Reglamento (CE) no 659/1999, leído en relación con el artículo 15, apartado 3, del mismo Reglamento, cualquier ayuda para la que haya expirado el plazo de recuperación se considera una ayuda existente. Según el artículo 15, del referido Reglamento, las competencias de la Comisión en lo relativo a la recuperación de ayudas estarán sujetas a un plazo de prescripción de diez años. El plazo de recuperación se contará a partir de la fecha en que se haya concedido la ayuda ilegal al beneficiario y se suspenderá mediante cualquier acción emprendida por la Comisión que esté relacionada con la ayuda ilegal. Tras cada interrupción, el plazo comenzará a contarse desde el principio.
(307)
Los órganos jurisdiccionales de la Unión han mantenido que el plazo de recuperación puede interrumpirse no solo mediante un procedimiento formal, sino también por una solicitud de información (69).
(308)
El denunciante cuestionó el pago abonado a ZT en enero de 2008, y se transmitió a Alemania una solicitud de información el 26 de mayo de 2008. Esta solicitud de información interrumpió el plazo de recuperación. Por tanto, todos los pagos anuales que ZT recibió antes del 26 de mayo de 1998 se consideran ayudas existentes. En cambio, todos los pagos anuales que ZT recibió después del 26 de mayo de 1998 constituyen ayudas nuevas.
(309)
Con arreglo al artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999, la Comisión no debe exigir la recuperación de la ayuda si ello es contrario a un principio general del Derecho de la Unión. En el presente caso, la cuestión que se plantea es si la sentencia del BVerwG de 16 de diciembre de 2010 ha suscitado en ZT expectativas legítimas en cuanto a que los pagos anuales no constituyen ayuda estatal.
(310)
A este respecto, la Comisión constata, en primer lugar, que la sentencia del BVerwG solo se refería a los pagos efectuados para el año 2010. Si acaso, solo podría haber suscitado expectativas legítimas para ese año (y los años siguientes, si los estatutos sociales se hubieran mantenido sin cambios).
(311)
Pero incluso para el año 2010 (y, en su caso, para los años siguientes), la sentencia del BVerwG no podía suscitar expectativas fundadas en ZT. Según jurisprudencia constante, solo puede invocar el principio de protección de la confianza legítima el justiciable al que una institución de la Unión haya hecho concebir esperanzas fundadas mediante garantías concretas (70). Constituyen seguridades de esa índole, cualquiera que sea la forma en que le hayan sido comunicados, los datos precisos, incondicionales y concordantes (71).
(312)
En el presente caso, la Comisión no ha dado a ZT tales garantías precisas, sino que, por el contrario, abrió el procedimiento formal de investigación el 20 de julio de 2010.
(313)
El BVerwG no es una institución de la Unión. Según jurisprudencia constante, en el marco del control del cumplimiento por parte de los Estados miembros de las obligaciones que les imponen los artículos 107 y 108 del TFUE, los órganos jurisdiccionales nacionales y la Comisión desempeñan funciones complementarias y distintas (72). Mientras que la apreciación de la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado común constituye una competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control del Tribunal de Justicia, los órganos jurisdiccionales nacionales velan por la salvaguarda de los derechos de los justiciables en caso de incumplimiento de la obligación de notificación previa de las ayudas estatales a la Comisión prevista en el artículo 108, apartado 3, del Tratado (73).
(314)
En el presente caso, el BVerwG dictó sentencia sobre una medida en relación con la cual la Comisión ya había abierto un procedimiento de investigación formal. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la presente Decisión deberá llevar al Estado miembro a suspender los pagos en el marco de la medida (74). Además, el BVerwG dictó su sentencia, que justificó entre otras cosas por la presunta inaplicabilidad del cuarto criterio Altmark, sin remitir el asunto al Tribunal de Justicia en el marco de una solicitud de decisión prejudicial.
(315)
Habida cuenta de estas circunstancias, la Comisión considera que la sentencia del BVerwG no responde a la definición de «datos precisos, incondicionales y concordantes».
(316)
Por lo tanto, la recuperación de los pagos anuales no es contraria al principio general del Derecho de la Unión en materia de protección de la confianza legítima.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Los pagos anuales abonados por Alemania a Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg -en lo sucesivo, el beneficiario- desde el 1 de enero de 1979, contraviniendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE, constituyen ayuda estatal y son incompatibles con el mercado interior.
Artículo 2
1. Alemania deberá recuperar inmediatamente de los beneficiarios las ayudas contempladas en el artículo 1 pagadas desde el 26 de mayo de 1998.
2. Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que los pagos de la ayuda a que se refiere el apartado 1 se pusieron a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación efectiva.
3. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta con arreglo al capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión (75).
4. Alemania cancelará todos los pagos pendientes de la ayuda mencionada en el artículo 1 con efectos a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
Artículo 3
Alemania se cerciorará de que las ayudas a que se refiere el artículo 2, apartado 1, se reembolsan dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de notificación de la presente Decisión.
Artículo 4
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Alemania transmitirá a la Comisión la siguiente información:
a)
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
c)
documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que devuelvan la ayuda.
2. Alemania mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas que adopte en aplicación de la presente Decisión hasta que se haya completado la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 2, apartado 1. A petición de la Comisión, presentará inmediatamente información sobre las medidas ya adoptadas o previstas en cumplimiento de la presente Decisión. También facilitará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados del beneficiario.
Artículo 5
La destinataria de la presente Decisión es la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 25 de abril de 2012.