ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 14. července 2010
o vynětí výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny v italské makrozóně Sever a maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2010) 4740)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/403/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 této směrnice,
s ohledem na žádost Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (dále jen „CVA“) předloženou prostřednictvím elektronické pošty ze dne 15. února 2010,
po konzultaci s Poradním výborem pro veřejné zakázky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 15. února 2010 zaslala CVA elektronickou poštou Komisi žádost dle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. Komise požádala elektronickou poštou ze dne 15. dubna 2010 italské orgány a společnost CVA o doplňující informace. Doplňující informace byly zaslány italskými orgány prostřednictvím elektronické pošty ve dnech 10. a 20. května 2010 a společností CVA po prodloužení původní lhůty dne 7. května 2010.
(2)
Žádost předložená společností CVA, veřejným podnikem ve smyslu směrnice 2004/17/ES, se týká těchto činností, které jsou popsány v žádosti:
a)
výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky;
b)
podpůrně výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na území severní zeměpisné zóny (dále jen „Makrozóna Sever“ (2)) a
c)
maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům na volném trhu s elektřinou na celém území Italské republiky.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(3)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na které se směrnice vztahuje, se neřídí touto směrnicí, pokud je činnost v členském státě, ve kterém má být vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se vyhodnocuje na základě objektivních kritérií, která vezmou v úvahu zvláštní vlastnosti dotčeného odvětví. K neomezenému přístupu na trh dochází, pokud členský stát provede a uplatní příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která pro odvětví elektrické energie odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (3). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (4).
(4)
Itálie provedla a uplatnila nejen směrnici 96/92/ES, ale rovněž směrnici 2003/54/ES a zvolila právní a funkční oddělení u přenosových a rozvodných sítí s výjimkou nejmenších distribučních společností, které jsou vyňaty z požadavků na právní a funkční oddělení. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být považován za neomezený na celém území Italské republiky.
(5)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by mělo být hodnoceno na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, je podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem je míra koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice daných trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je fungování vyrovnávacího trhu, cenová konkurence a míra, v jaké zákazníci mění dodavatele.
(6)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(7)
Na základě precedentů Komise (5) lze v odvětví elektrické energie odlišit tyto relevantní trhy výrobků: i) výroba a velkoobchodní dodávky, ii) přenos, iii) rozvod a iv) maloobchodní dodávky. Žádost CVA by tedy měla být analyzována nezávisle, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky na jedné straně a maloobchodní prodej na straně druhé.
(8)
Jak se připomíná výše v 2. bodě odůvodnění, žádost předložená společností CVA se týká výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky nebo případně v makrozóně Sever.
(9)
Podle dostupných informací (6) by se mělo mít za to, že celostátní území Itálie kvůli přetížení na spojení mezi jednotlivými zónami, jejichž ceny jsou téměř dokonale korelované, tvoří čtyři zeměpisné trhy, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie: makrozóna Sever, makrozóna Střed-Jih (7), makrozóna Sicílie (8) a Sardinie. Italské orgány potvrdily, že vymezení makrozóny Sever zůstává v platnosti jako relevantní trh. Dodaly však, že probíhají změny, takže vymezení mezi zbývajícími makrozónami není zatím jasné, a dokud neproběhnou rozsáhlá šetření, není v současné době konečné posouzení stavu hospodářské soutěže na těchto zeměpisných trzích možné. Na základě výše uvedených skutečností a vzhledem k tomu, že se mimochodem všechny elektrárny CVA nacházejí v makrozóně Sever, se pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES toto rozhodnutí omezí na zkoumání situace v oblasti hospodářské soutěže na území makrozóny Sever, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie. Přestože makrozóna Sever tvoří relevantní trh sám o sobě, nemůže být nicméně považována za zcela oddělenou od okolních zemí a ostatních regionů.
(10)
Jak vyplývá z ustálené praxe (9) v rozhodnutích Komise podle článku 30, Komise dospěla k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „je jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích celkový podíl na trhu tří největších výrobců“. Podle italských orgánů činil v makrozóně Sever v roce 2009 podíl tří největších výrobců 49,7 %. Tato míra koncentrace zahrnující celkový podíl na trhu tří největších výrobců je nižší než míra (52,2 %) uvedená v rozhodnutí 2008/585/ES ohledně Rakouska a je rovněž nižší než míra (58 % hrubé produkce) uvedená v rozhodnutí 2008/741/ES v případě Polska a mnohem nižší než příslušné míry uvedené v rozhodnutích 2006/422/ES a 2007/706/ES týkající se Finska (73,6 %) a Švédska (86,7 %). Je však třeba poznamenat, že míra koncentrace je vyšší než odpovídající procentní podíl, který uvádějí rozhodnutí Komise 2006/211/ES a 2007/141/ES pro Spojené království, tj. 39 %. Tato míra je nicméně považována za uspokojivě nízkou, a lze ji tedy považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(11)
Itálie navíc rovněž vykazuje významné hodnoty dovozu elektrické energie, kdy v roce 2008 její vývoz dosáhl více než 42 997 GWh. Itálie je čistým dovozcem a dovezená elektřina se na pokrytí jejích celkových potřeb podílela zhruba 13,43 % (10). Jak potvrdily italské orgány (11), dovoz má pozitivní účinek na hospodářskou soutěž, a to zejména v makrozóně Sever. Přestože je tento účinek podmíněn technickým omezením vzájemného propojení s jinými zeměmi, očekává se, že s ohledem na zavedení nových právních předpisů (12) se situace dále zlepší. Dovoz elektřiny ze zahraničí tedy vytváří určitý tlak na cenové chování předních výrobců elektrické energie v makrozóně Sever. Tyto faktory by se proto měly považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži z jiných členských států EU v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(12)
Ze sdělení Komise ze dne 11. března 2010„Zpráva o pokroku při vytváření vnitřního trhu s plynem a elektřinou“ (13) vyplynulo, že tři největší producenti stále kontrolují více než 75 % výrobní kapacity ve 14 členských státech. Zpráva nicméně řadí italský trh s elektřinou do kategorie „mírně koncentrovaných“ trhů (14), ve které má Herfindahl-Hirschmanův index (HHI) nižší hodnoty ve srovnání s ostatními kategoriemi. Vzhledem k tomu, že konkurenční tlak je v makrozóně Sever pociťován ještě mnohem více než ve zbytku zón, může být míra koncentrace považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny a velkoobchodního prodeje v makrozóně Sever.
(13)
Za doplňkový ukazatel by se také mělo považovat fungování vyrovnávacích mechanismů, byť představují malý podíl na celkovém množství elektřiny vyrobené a/nebo spotřebované v členském státě. Podle dostupných informací fungování vyrovnávacího mechanismu (zejména tržní ceny a dobře vyvinutý intradenní trh) nepředstavuje samo o sobě překážku tomu, aby byla výroba elektřiny přímo vystavena hospodářské soutěži.
(14)
Pokud jde o maloobchodní dodávky elektřiny, lze rozdělit relevantní trhy výrobků na: (A) maloobchodní dodávky velkým průmyslovým zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí a (B) maloobchodní dodávky menším zákazníkům z řad podniků, obchodníků a domácností napojeným na nízkonapěťovou soustavu. Tyto trhy budou dále analyzovány samostatně.
(15)
Jak potvrdily italské orgány, trh pro maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí je celostátního rozsahu.
(16)
Podle dostupných informací (15) celkové tržní podíly všech tří největších maloobchodních prodejců elektřiny pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí činí 43,89 %, což je uspokojivě nízká úroveň (16) a měla by být považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži.
(17)
Vzhledem k vlastnostem daného výrobku (elektřina) a nedostatku či nedostupnosti vhodných náhradních výrobků nebo služeb má při hodnocení stavu hospodářské soutěže na trzích s elektřinou větší význam cenová konkurence a tvorba cen. Počet zákazníků, kteří mění dodavatele, může proto sloužit jako ukazatel cenové konkurence, a tedy nepřímo jako „přirozený ukazatel účinnosti hospodářské soutěže. Mění-li dodavatele pouze málo zákazníků, je pravděpodobné, že trh nefunguje správně, ačkoli by se neměly opomíjet výhody plynoucí z možnosti opětovného uzavírání dohod s dosavadními dodavateli.“ (17)
(18)
Podle posledních dostupných údajů (18) dosahuje míra změn dodavatele na odběrní místo v roce 2008 úrovně 32,50 % v případě velkých průmyslových zákazníků a úrovně 32,80 % v případě středně velkých průmyslových subjektů v Itálii. Třebaže je nižší než míra změny dodavatele např. v Rakousku, kde míra změny dodavatele u velkých a největších průmyslových zákazníků činila 41,5 % (19), přesto je míra změny dodavatele v Itálii stále značná, přičemž ji využívá téměř jedna třetina velkých a středně velkých průmyslových zákazníků. Maloobchodní trh pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí navíc nepodléhá regulovaným cenám. Situace v Itálii je proto uspokojivá, pokud jde o změnu dodavatele a regulaci cen pro koncového uživatele, a měla by se považovat za ukazatel přímého vystavení hospodářské soutěži.
(19)
Co se týče relevantního zeměpisného trhu pro maloobchodní dodávky, byl tradičně považován za trh celostátního rozsahu. Ve své přihlášce CVA používá celostátní trh jako trh relevantní pro maloobchodní dodávky elektrické energie.
(20)
Na základě předpokladu, že zeměpisný trh je celostátního rozsahu, a na základě údajů, které jsou v současné době dostupné (20), se zdá, že míra koncentrace trhu pro maloobchodní dodávky elektřiny na italském trhu je velmi vysoká. Kumulovaný podíl na trhu tří největších maloobchodních dodavatelů pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu činí 79,44 %, z toho největší společnost má sama o sobě podíl 71,11 %. V této souvislosti by mělo být přihlédnuto k ustálené judikatuře (21), podle které jsou až na výjimečné případy „velké podíly na trhu samy o sobě důkazem existence dominantního postavení. To je situace, kdy podíl na trhu představuje 50 %“.
(21)
Mimoto je maloobchodní trh v Itálii rozdělen do tří podkategorií, z nichž první dvě podléhají regulovaným cenám:
a)
služba zvýšené ochrany pro zákazníky v domácnostech a malé společnosti (s méně než 50 zaměstnanci a obratem nejvýše 10 milionů EUR) napojené na nízkonapěťovou soustavu, kteří nepodepsali smlouvu o nákupu na volném trhu. Provozování této služby je vyhrazeno pro společnost Acquirente Unico SpA (dále jen „Jediný kupující“);
b)
chráněná služba pro všechny zákazníky, kteří nejsou způsobilí pro službu zvýšené ochrany a kteří nemají smlouvu pro nákupy na volném trhu. Tato služba je dodávána poskytovateli vybranými Jediným kupujícím prostřednictvím výběrového řízení; a
c)
volný trh, tedy zbývající část maloobchodního trhu
(22)
Tyto trhy by však neměly být považovány za nezávislé relevantní trhy pro účely tohoto rozhodnutí, jelikož zákazníci mohou přecházet z jedné podkategorie do druhé a jelikož ceny v rámci všech tří podkategorií jsou tržně orientované (22). Podle výroční zprávy AEEG z roku 2009 však na takzvaný „trh vlastní spotřeby“, který zahrnuje „službu zvýšené ochrany“ a „chráněnou službu“, připadá zhruba 36 % celého maloobchodního trhu. Podle stejné zprávy se navíc služba zvýšené ochrany vyznačuje velmi silnou přítomností (84,3 %) jednoho konkrétního dodavatele, který působí také na volném trhu. Podle italských orgánů jsou náklady na změnu dodavatele vnímány zákazníky jako vysoké a vnímané výhody změny dodavatele jsou považovány za nízké. To ve spojení s nízkými cenami v podkategorii služby zvýšené ochrany způsobuje novým operátorům velké obtíže při získávání dostatečné zákaznické základny v této podkategorii. To má v podstatě za následek konkurenční výhodu operátorů působících v podkategorii služby zvýšené ochrany, kteří působí rovněž na volném trhu, vzhledem k tomu, že zákazníci, kteří chtějí přejít od služby zvýšené ochrany na volný trh nebo naopak, tak činí, aniž by změnili dodavatele.
(23)
Nicméně na základě údajů předaných příslušnými italskými orgány (23) lze mít pro účely tohoto rozhodnutí za to, že zeměpisný trh pro maloobchodní prodej elektřiny v Itálii není celostátního rozsahu, za jaký je tradičně považován a jak předpokládá žadatel, nýbrž je rozsahu místního, s územím, které nejčastěji nepřekračuje úroveň obce.
(24)
Při nedostatku informací o míře hospodářské soutěže na každém z takto definovaných místních trhů pro maloobchodní dodávky elektřiny koncovým uživatelům napojeným na nízkonapěťovou soustavu a s ohledem na výše uvedené pochybnosti o míře hospodářské soutěže na maloobchodním trhu pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu posuzované celkově na vnitrostátní úrovni, jak je uvedeno v 19. až 22. bodě odůvodnění, nelze mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii.
(25)
Směrnice 2004/17/ES proto nadále zůstává v platnosti v případě, kdy zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, které mají být poskytovány v Itálii, a v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v Itálii.
IV. ZÁVĚRY
(26)
Pokud jde o výrobu a velkoobchodní prodej elektřiny v makrozóně Sever, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších výrobců na trhu je relativně nízký a podstatné množství dovážené elektrické energie má v této zóně na hospodářskou soutěž pozitivní účinky. Jak je uvedeno v 13. bodu odůvodnění, fungování vyrovnávacího mechanismu nepředstavuje překážku přímému vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny. Lze mít tedy za to, že všechny výše uvedené faktory jsou projevem přímého vystavení hospodářské soutěži v makrozóně Sever.
(27)
Na základě faktorů posouzených v 8. až 13. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever.
(28)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(29)
Pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších maloobchodních společností na trhu je nízký a míra změny dodavatele podle odběrního místa je uspokojivá a neexistuje kontrola cen pro koncového uživatele. Tyto závěry jsou rovněž v souladu se stanoviskem příslušných italských orgánů, dle kterého byl tento trh vystaven hospodářské soutěži po několik let a výsledná míra hospodářské soutěže je uspokojivá.
(30)
Na základě faktorů posouzených v 15. až 18. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o maloobchodní dodávky elektrické energie konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
(31)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(32)
Na základě faktorů posouzených v 19. až 25. bodě odůvodnění a vzhledem k pochybnostem o existenci dostatečné hospodářské soutěže na vnitrostátní úrovni, pokud jde o maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, a mimoto při nedostatku podrobnějších informací o všech jednotlivých relevantních místních trzích, jak jsou definovány italskými orgány, není možné mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii. Směrnice 2004/17/ES se tedy nadále uplatňuje v případě, kdy zadavatelé zadají zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii nebo když pořádají veřejné soutěže na výkon této činnosti v Itálii. Vzhledem k tomu, že budou nadále platit statistické povinnosti podle článku 67, může být nezbytné zajistit, aby dotyční zadavatelé přijali vhodná opatření, jako je oddělené řízení a/nebo účetnictví, aby bylo možné podávat přesné zprávy o zadávání zakázek na výkon příslušných činností, které nebyly vyňaty podle tohoto rozhodnutí.
(33)
Rovněž se připomíná, že se zakázkami zahrnujícími více činností se nakládá v souladu s článkem 9 směrnice 2004/17/ES. Za stávající situace to znamená, že pokud zadavatel provádí „smíšené“ zadávání zakázek, tj. zadávání zakázek určených na podporu provádění jak činností vyňatých z použití směrnice 2004/17/ES, tak činností nevyňatých, je třeba přihlížet k činnostem, pro které je zakázka především zamýšlena. V případě tohoto smíšeného zadávání zakázek, kde je účelem především podpora maloobchodního prodeje konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, se použije ustanovení směrnice 2004/17/ES. Jestliže je objektivně nemožné stanovit, pro které činnosti je zakázka především zamýšlena, zadává se zakázka v souladu s pravidly stanovenými v odstavcích 2 a 3 článku 9.
(34)
Toto rozhodnutí se zakládá na právní a skutkové situaci z období února až května 2010, jak je zřejmé z informací předložených Italskou republikou, společností CVA, ze sdělení z roku 2005 a 2010 a jejich technických příloh a z dokumentu útvarů Komise z roku 2007 a ze závěrečné zprávy a z výroční zprávy AEEG z roku 2009. Může být revidováno, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES pro velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever a maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které jim mají umožnit provádět tyto činnosti:
a)
výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever;
b)
maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 14. července 2010.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 14 de julio de 2010
por la que se excluye la producción y la venta al por mayor de electricidad en la macrozona Norte de Italia y la venta al por menor de electricidad a los consumidores finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión en Italia del ámbito de la aplicación de la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales
[notificada con el número C(2010) 4740]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2010/403/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
Vista la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (1), y, en particular, su artículo 30, apartados 5 y 6,
Vista la solicitud presentada por la Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. -Compagnie valdôtaine des eaux S.p.A. (en lo sucesivo, «CVA»)- por correo electrónico de 15 de febrero de 2010,
Previa consulta al Comité consultivo de contratos públicos,
Considerando lo siguiente:
I. HECHOS
(1)
Por correo electrónico de 15 de febrero de 2010, CVA transmitió a la Comisión una solicitud con arreglo al artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2004/17/CE. La Comisión pidió información adicional a las autoridades italianas y a CVA mediante sendos correos electrónicos de 15 de abril de 2010. Las autoridades italianas transmitieron información adicional mediante correo electrónico de 10 de mayo de 2010 y de 20 de mayo de 2010 y, tras una prolongación del plazo inicial, también la transmitió CVA el 7 de mayo de 2010.
(2)
La solicitud presentada por CVA, una empresa pública a efectos de la Directiva 2004/17/CE, se refiere a las siguientes actividades, descritas en la solicitud:
a)
producción y venta al por mayor de electricidad en todo el territorio de la República Italiana;
b)
alternativamente, producción y venta al por mayor de electricidad en el territorio de la zona geográfica Norte (en lo sucesivo denominada «la macrozona Norte») (2), y
c)
la venta al por menor de electricidad a los consumidores finales en el mercado libre de la electricidad en todo el territorio de la República Italiana.
II. MARCO JURÍDICO
(3)
El artículo 30 de la Directiva 2004/17/CE dispone que los contratos destinados a la prestación de alguna de las actividades a las que se aplica la Directiva no queden sujetos a esta siempre que en el Estado miembro en el que se efectúe la actividad esta esté sometida directamente a la competencia en mercados cuyo acceso no esté limitado. La exposición directa a la competencia se determina sobre la base de criterios objetivos, en función de las características específicas del sector en cuestión. Se considera que el acceso a un mercado no está limitado cuando el Estado miembro incorpora a su legislación nacional y aplica las disposiciones de la normativa comunitaria por la que se haya abierto el sector en cuestión o una parte de él. Esta legislación figura en el anexo XI de la Directiva 2004/17/CE, que, para el sector de la electricidad, remite a la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (3). La Directiva 96/92/CE ha sido sustituida por la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE (4).
(4)
Italia ha transpuesto y aplicado tanto la Directiva 96/92/CE como la Directiva 2003/54/CE, optando por la separación jurídica y funcional de las redes de transporte y distribución, excepto para las empresas más pequeñas, a las que no se aplican los requisitos de separación funcional. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 30, apartado 3, párrafo primero, debe considerarse que el acceso al mercado no está limitado en todo el territorio de la República Italiana.
(5)
La exposición directa a la competencia debe evaluarse con arreglo a distintos indicadores, ninguno de los cuales es decisivo por sí mismo. Respecto de los mercados a los que se refiere la presente Decisión, la cuota de mercado de los principales agentes en cada uno de ellos constituye uno de los criterios que deben tenerse en cuenta. Otro criterio es el grado de concentración existente en esos mercados. En consideración de las características de los mercados en cuestión, deben tenerse en cuenta también otros criterios, como el funcionamiento del mercado de ajustes, la competencia de precios y el grado de facilidad a la hora de cambiar de proveedor.
(6)
La presente Decisión no afecta a la aplicación de las normas de competencia.
III. EVALUACIÓN
(7)
De acuerdo con los precedentes de la Comisión (5), pueden distinguirse en el sector de la electricidad los siguientes mercados de productos de referencia: i) generación y suministro al por mayor, ii) transporte, iii) distribución, y iv) suministro al por menor. Por consiguiente, la solicitud de CVA debe analizarse por separado en lo que respecta a la producción y el suministro al por mayor, por un lado, y al suministro al por menor, por otro.
(8)
Como se ha recordado en el considerando 2, la solicitud presentada por CVA se refiere a la producción y venta al por mayor de electricidad, en todo el territorio de la República Italiana o, si no, en la macrozona Norte.
(9)
Según la información disponible (6), debe considerarse que el territorio nacional de Italia, debido a las congestiones en los enlaces entre diferentes zonas cuyos precios están casi perfectamente correlacionados, está compuesto por cuatro mercados geográficos regionales en lo que respecta a la producción y el suministro al por mayor de electricidad: macrozona Norte, macrozona Centro Sur (7), macrozona de Sicilia (8) y Cerdeña. Las autoridades italianas han confirmado que la delimitación de la macrozona Norte sigue siendo válida como mercado de referencia; no obstante, han añadido que hay cambios en curso, de tal manera que la delimitación entre el resto de las macrozonas no está clara por el momento, en espera de la conclusión de investigaciones exhaustivas, y, por lo tanto, no es posible actualmente evaluar de forma definitiva el estado de la competencia en estos mercados geográficos. De acuerdo con lo anterior, y considerando también que, casualmente, todas las centrales eléctricas de CVA están situadas en la macrozona Norte, la presente Decisión se limitará, a efectos de evaluar las condiciones establecidas en el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, a un examen de la situación de la competencia existente en el territorio de la macrozona Norte por lo que respecta a la producción y el suministro al por mayor de electricidad. Aunque la macrozona Norte constituye por sí misma un mercado de referencia, puede, sin embargo, no ser considerada completamente aislada de los países de alrededor y de las demás regiones.
(10)
Tal como se desprende de una práctica reiterada (9) en las decisiones adoptadas por la Comisión con arreglo al artículo 30, esta considera, en lo que se refiere a la producción de electricidad, que «un indicador que refleja el grado de competencia en los mercados nacionales es la cuota total de mercado de los tres principales productores». Según las autoridades italianas, para 2009, la cuota indicada de los tres mayores productores de la macrozona Norte fue del 49,7 %. Este nivel de concentración, que abarca la cuota de mercado total de los tres mayores productores, es inferior al nivel (52,2 %) al que se hace referencia en la Decisión 2008/585/CE sobre Austria, así como al nivel (58 % de la producción bruta) al que se hace referencia en la Decisión 2008/741/CE en el caso de Polonia, y muy inferior a los respectivos niveles mencionados en las Decisiones 2006/422/CE y 2007/706/CE relativas, respectivamente, a Finlandia (73,6 %) y a Suecia (86,7 %). Sin embargo, se observa que el nivel es superior al correspondiente porcentaje, esto es, un 39 %, mencionado en las Decisiones 2006/211/CE y 2007/141/CE con respecto al Reino Unido. No obstante, este nivel se considera satisfactoriamente bajo y, por consiguiente, puede tomarse como una indicación de cierto grado de exposición directa a la competencia por lo que respecta a la producción y el suministro al por mayor de electricidad en la macrozona Norte.
(11)
Además, Italia tiene también importaciones sustanciales de electricidad: en 2008, más de 42 997 GWh. Italia es un importador neto y la electricidad importada representa aproximadamente el 13,43 % de sus necesidades totales (10). Según confirmaron las autoridades italianas (11), las importaciones tienen un efecto favorable para la competencia, especialmente en la macrozona Norte. Aunque este efecto está condicionado por la limitación técnica de la interconexión con otros países, se espera que, con la nueva legislación en vigor (12), la situación siga mejorando. Por consiguiente, las importaciones de electricidad procedentes de fuera del territorio italiano limitan en cierta medida la política de precios de los principales productores de la macrozona Norte. Por lo tanto, estos factores deben considerarse una indicación de cierta exposición directa a la competencia de otros Estados miembros de la UE en lo que se refiere a la producción y el suministro al por mayor de electricidad en la macrozona Norte.
(12)
En la Comunicación de la Comisión, de 11 de marzo de 2010, «Report on progress in creating the internal gas and electricity market» (13), se reveló que los tres mayores productores seguían controlando más del 75 % de la capacidad de producción en 14 Estados miembros. Sin embargo, en el informe se sitúa el mercado italiano de la electricidad en la categoría de mercados «moderadamente concentrados» (14), en la cual el Índice de Herfindahl-Hirchman presenta valores más bajos que en las demás categorías. Puesto que la presión de la competencia se nota incluso más en la macrozona Norte que en las demás zonas, el grado de concentración puede considerarse un indicador de exposición directa a la competencia de la producción y la venta al por mayor de electricidad en la macrozona Norte.
(13)
Además, aunque representen un pequeño porcentaje de la cantidad total de electricidad producida y/o consumida en un Estado miembro, el funcionamiento de los mecanismos de ajuste también ha de considerarse un indicador suplementario. De acuerdo con la información disponible, el funcionamiento de los mecanismos de ajuste -en particular, la tarificación en función del mercado y el bien asentado mercado intradiario- no impide en sí mismo que la producción de electricidad se vea directamente expuesta a la competencia.
(14)
Por lo que respecta al suministro al por menor, cabe hacer otra distinción en el mercado del producto de referencia entre: A) el suministro al por menor a clientes industriales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión, y B) el suministro al por menor a clientes industriales, comerciales y domésticos de menor tamaño conectados a la red de baja tensión. Estos mercados se analizarán a continuación por separado.
(15)
Las autoridades italianas confirmaron que el mercado para el suministro al por menor de electricidad a los consumidores finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión es de ámbito nacional.
(16)
Según la información disponible (15), las cuotas de mercado acumuladas de los tres mayores proveedores de electricidad al por menor a los consumidores finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión es del 43,89 %, un nivel satisfactoriamente bajo (16) que debe interpretarse como indicación de exposición directa a la competencia.
(17)
Habida cuenta de las características del producto en cuestión (electricidad) y de la escasez o inexistencia de productos o servicios adecuados de sustitución, la competencia entre los precios y la formación de los precios cobran mayor importancia cuando se evalúa la situación de la competencia en los mercados de la electricidad. Por lo tanto, el número de usuarios que cambian de suministrador puede servir como indicación de la competencia entre los precios y, por lo tanto, indirectamente, «es un indicador natural de la eficacia de la competencia. Si los usuarios que cambian son pocos, probablemente existe un problema con el funcionamiento del mercado, si bien no deben pasarse por alto las ventajas que ofrece la posibilidad de renegociar con el proveedor histórico» (17).
(18)
Según la información más reciente disponible (18), las tasas de cambio por punto admisible en 2008 son del 32,50 % para los grandes clientes industriales y del 32,80 % para la industria mediana en Italia. Aunque inferior al porcentaje de cambio en Austria, por ejemplo, donde el de los grandes y muy grandes clientes industriales fue del 41,5 % (19), el porcentaje de cambio en Italia, de casi un tercio para los grandes y medianos usuarios industriales, es aún considerable. Además, el mercado de suministro al por menor a clientes finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión no está sujeto a precios regulados. Por lo tanto, la situación en Italia es satisfactoria en lo que respecta al cambio de proveedor y al control de los precios para el usuario final, lo cual debe tomarse como indicador de exposición directa a la competencia.
(19)
Por lo que respecta al mercado geográfico de referencia para el suministro al por menor, se ha considerado tradicionalmente que era de ámbito nacional. En su solicitud, CVA utiliza el mercado nacional como mercado de referencia para el suministro al por menor de electricidad.
(20)
Partiendo del supuesto de que el mercado geográfico es de ámbito nacional, y según la información actualmente disponible (20), se observa que el nivel de concentración del mercado al por menor de la electricidad italiano es muy elevado. Las cuotas de mercado acumuladas de los tres mayores proveedores minoristas a usuarios conectados a la red de baja tensión es del 79,44 %, del cual, una cuota del 71,11 % corresponde solo a la empresa más grande. Se ha de recordar también en este contexto la jurisprudencia reiterada (21) según la cual las «cuotas de mercado muy elevadas constituyen por sí mismas, y salvo circunstancias excepcionales, la prueba de la existencia de una posición dominante. Así ocurre con una cuota de mercado del 50 %».
(21)
Además, el mercado al por menor en Italia está subdividido en tres subcategorías, de las cuales, las dos primeras están sujetas a precios regulados:
a)
un servicio de protección reforzada para los clientes nacionales y las pequeñas empresas (de menos de 50 empleados y un volumen de negocio no superior a los 10 millones EUR) conectados a la red de baja tensión que no hayan firmado un contrato de abastecimiento en el mercado libre. El funcionamiento de este servicio está reservado a la empresa Acquirente Unico SpA (en lo sucesivo denominada «el comprador único»);
b)
un servicio de salvaguardia para todos los clientes que no puedan beneficiarse del servicio de protección reforzada y que no tengan contrato para abastecerse en el mercado libre; este servicio lo prestan proveedores seleccionados por el comprador único mediante concurso, y
c)
el mercado libre, que abarca básicamente el resto del mercado minorista.
(22)
Ahora bien, estos mercados no deben considerarse mercados de referencia, independientes, a los efectos de la presente Decisión, ya que los usuarios pueden cambiar de una subcategoría a otra y los precios de las tres subcategorías están basados en el mercado (22). No obstante, según el Informe Anual de 2009 de la compañía italiana para la electricidad y el gas (AEEG - Autorità per l’energia elettrica e il gas), el llamado «mercado cautivo», que incluye el «servicio de protección reforzada» y el «servicio de salvaguardia», representa alrededor del 36 % de todo el mercado minorista. Además, según el mismo informe, el servicio de protección reforzada se caracteriza por una presencia muy predominante (84,3 %) de un proveedor específico, que es activo también en el mercado libre. Según las autoridades italianas, los clientes consideran que los costes de cambiar de proveedor son elevados y las ventajas de hacerlo, escasas. Esta circunstancia, combinada con los bajos precios del servicio de protección reforzada, hace que a los nuevos operadores les resulte muy difícil conseguir una clientela suficiente en esta subcategoría. El resultado principal de esta situación es una ventaja competitiva para los operadores del servicio de protección reforzada que operan también en el mercado libre, ya que los clientes que desean cambiar de un servicio de protección reforzada al mercado libre o viceversa a menudo lo hacen sin cambiar de proveedor.
(23)
Sin embargo, de acuerdo con la información recibida de las autoridades italianas competentes (23), a efectos de la presente Decisión se puede concluir que el mercado geográfico para la venta al por menor de electricidad en Italia no es de ámbito nacional, como se ha considerado tradicionalmente y ha supuesto el solicitante, sino de ámbito local, con un territorio que en la mayoría de los casos no excede del nivel municipal.
(24)
A falta de información sobre el grado de competencia en cada uno de los así definidos mercados locales para el suministro al por menor de electricidad a los usuarios finales conectados a la red de baja tensión, y considerando las dudas mencionadas acerca del grado de competencia existente en el mercado de suministro al por menor a clientes conectados a la red de baja tensión, visto en conjunto a nivel nacional, de acuerdo con el razonamiento expuesto en los considerandos 19 a 22, no se puede llegar a la conclusión de que se cumplan las condiciones para conceder una excepción, en virtud del artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, al suministro al por menor de electricidad a clientes finales conectados a la red de baja tensión en Italia.
(25)
Por lo tanto, la Directiva 2004/17/CE sigue siendo aplicable cuando las entidades adjudicadoras otorgan contratos destinados a permitir el suministro al por menor de electricidad a clientes finales conectados a la red de baja tensión en Italia y cuando organizan concursos de proyectos para llevar a cabo esta actividad en Italia.
IV. CONCLUSIONES
(26)
En lo que se refiere a la producción y venta al por mayor de electricidad en la macrozona Norte, la situación puede resumirse, por tanto, como sigue: las cuotas de mercado de los tres mayores productores, consideradas conjuntamente, son moderadamente bajas, y la cantidad sustancial de electricidad importada está teniendo un efecto favorable para la competencia en esta zona. Como se ha señalado en el considerando 13, el funcionamiento de los mecanismos de ajuste no impide la exposición directa a la competencia del mercado de producción de electricidad. Por consiguiente, puede considerarse que todos los factores mencionados son indicadores de exposición directa a la competencia en la macrozona Norte.
(27)
En vista de los datos examinados en los considerandos 8 a 13, la condición que establece el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, a saber, la sujeción directa a la competencia, debe considerarse cumplida en lo que respecta a la producción y el suministro al por mayor de electricidad en la macrozona Norte.
(28)
Además, por considerarse cumplida la condición de acceso no limitado al mercado, la Directiva 2004/17/CE no debe aplicarse cuando las entidades contratantes otorguen contratos destinados a posibilitar la producción y el suministro al por mayor de electricidad en la macrozona Norte, ni cuando organicen concursos para el ejercicio de esas actividades en esa zona geográfica.
(29)
Por lo que respecta a la venta al por menor de electricidad a clientes finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión en Italia, la situación puede resumirse, por tanto, de la siguiente manera: las cuotas de mercado de las tres mayores empresas minoristas, tomadas conjuntamente, son bajas, y la proporción de cambio de proveedor por punto de retirada es satisfactoria y no hay control de precios para el usuario final. Estas conclusiones concuerdan también con el dictamen de las autoridades italianas competentes, según el cual este mercado lleva varios años expuesto a la competencia y la proporción de competencia resultante es satisfactoria.
(30)
En vista de los datos examinados en los considerandos 15 a 18, la condición que establece el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, a saber, la sujeción directa a la competencia, debe considerarse cumplida en lo que respecta al suministro al por menor de electricidad a clientes finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión en todo el territorio de la República Italiana.
(31)
Además, por considerarse cumplida la condición de acceso no limitado al mercado, la Directiva 2004/17/CE no debe aplicarse cuando las entidades contratantes otorguen contratos destinados a posibilitar el suministro al por menor de electricidad a clientes finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión en Italia, ni cuando organicen concursos para el ejercicio de esta actividad en esa zona geográfica.
(32)
En vista de los datos examinados en los considerandos 19 a 25, y habida cuenta de las dudas acerca de la existencia de competencia suficiente a nivel nacional por lo que respecta al suministro al por menor a consumidores finales conectados a la red de baja tensión, y, además, al no haber información detallada sobre cada uno de los mercados locales de referencia, según la definición de las autoridades italianas, no puede concluirse que se cumplan las condiciones para conceder una excepción con arreglo al artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, para el suministro al por menor de electricidad a consumidores finales conectados a la red de baja tensión en Italia. Por consiguiente, la Directiva 2004/17/CE sigue aplicándose cuando las entidades contratantes otorguen contratos destinados a posibilitar el suministro al por menor de electricidad a consumidores finales conectados a la red de baja tensión en Italia, y cuando organicen concursos para el ejercicio de esta actividad en Italia. Puesto que las obligaciones estadísticas de conformidad con el artículo 67 seguirán siendo de aplicación, puede ser necesario garantizar que las entidades contratantes en cuestión adopten las medidas apropiadas, como la separación de la gestión y la contabilidad, de manera que puedan informar correctamente sobre la contratación efectuada para el ejercicio de las actividades pertinentes que no han quedado excluidas de conformidad con la presente Decisión.
(33)
Asimismo, cabe recordar que los contratos que abarcan varias actividades se regirán por lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva 2004/17/CE. En el presente contexto esto significa que cuando una entidad contratante realice una contratación «mixta», es decir, una contratación que se utilice para apoyar el desempeño tanto de actividades excluidas de la aplicación de la Directiva 2004/17/CE como no excluidas, se deberá tener en cuenta qué actividades son las principales destinatarias de este contrato. En el caso de tal contratación mixta, cuando la finalidad principal sea apoyar el suministro al por menor de electricidad a consumidores finales conectados a la red de baja tensión, se aplicará lo dispuesto en la Directiva 2004/17/CE. Si resulta objetivamente imposible determinar qué actividad es la destinataria principal del contrato, este se adjudicará con arreglo a las normas mencionadas en el artículo 9, apartados 2 y 3.
(34)
La presente Decisión se basa en la situación de hecho y de derecho entre febrero y mayo de 2010 tal como se desprende de la información presentada por la República de Italia, CVA, las Comunicaciones de 2005 y 2010 y sus anexos técnicos, el Documento de los servicios de 2007, el Informe final y el Informe Anual de 2009 de AEEG. Podría ser revisada, en caso de que haya cambios significativos en la situación de hecho o de derecho que hagan que dejen de cumplirse las condiciones para la aplicabilidad del artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE para el suministro al por mayor de electricidad en la macrozona Norte y el suministro al por menor a consumidores finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La Directiva 2004/17/CE no se aplicará a los contratos adjudicados por las entidades contratantes con el fin de posibilitar la realización de las actividades siguientes:
a)
producción y suministro al por mayor de electricidad en la macrozona Norte;
b)
suministro al por menor de electricidad a los consumidores finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión en todo el territorio de la República Italiana.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 14 de julio de 2010.