ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 8. března 2011
o státní podpoře ve věci C 24/09 (ex N 446/08) - Státní podpora pro energeticky náročné podniky, zákon o zelené elektřině, Rakousko
(oznámeno pod číslem K(2011) 1363)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/528/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co byly zúčastněné strany vyzvány k předložení připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. června 2008 oznámilo Rakousko předběžným oznámením svůj úmysl změnit platný rakouský zákon o zelené elektřině (dále jen „ZZE“), který Komise v roce 2006 schválila v jeho stávajícím znění jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem (2). Dne 4. září 2008 Rakousko oznámilo nové znění ZZE, které je předmětem tohoto rozhodnutí Komise.
(2)
Komise si dopisem ze dne 28. října 2008 vyžádala doplňující informace. Poté, co byla zaslána upomínka, poskytlo Rakousko v dopise ze dne 22. prosince 2008 dodatečné informace. V návaznosti na setkání se zástupci Rakouska dne 11. února 2009 Komise dopisem ze dne 19. února 2009 požádala o další informace, které rakouské orgány poskytly v dopise ze dne 17. března 2009. Komise požádala dopisem ze dne 8. května 2009 o doplňující informace, které rakouské orgány poskytly v dopisech s daty 9. a 19. června 2009.
(3)
Dne 9. července 2008 Komise obdržela stížnost rakouské Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců k ZZE, která se vztahuje k opatření ZZE ve prospěch energeticky náročných podniků.
(4)
Komise dne 22. července 2009 přijala hybridní rozhodnutí, kterým byla schválena opatření ve prospěch výrobců zelené elektřiny; Komise prohlásila tato opatření za slučitelná s Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (dále jen „pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí“) (3), rozhodla však zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek v rámci ZZE pro energeticky náročné podniky (4).
(5)
Komise dopisem ze dne 23. července 2009 informovala rakouské orgány o tomto rozhodnutí a vyzvala je, aby poskytly všechny informace potřebné k posouzení tohoto opatření.
(6)
Komise zveřejnila své rozhodnutí v Úředním věstníku Evropské unie (5) a vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření zaujaly stanovisko.
(7)
Dopisem ze dne 19. srpna 2009 požádaly rakouské orgány o prodloužení lhůty, které Komise dopisem ze dne 9. září 2009 schválila. Rakousko konečně dne 8. října 2009 sdělilo své stanovisko.
(8)
Mezitím rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zaslala dopisem ze dne 7. října 2009 stanovisko k opatření ve prospěch energeticky náročných podniků. Toto stanovisko bylo sděleno rakouským orgánům spolu s výzvou, aby předložily své připomínky. Rakousko předložilo své stanovisko dne 23. prosince 2009 a dne 23. dubna 2010 poskytlo další informace.
(9)
V dopisech ze dne 21. června 2010 a 19. července 2010 si Komise od Rakouska vyžádala dodatečné informace, které Rakousko poskytlo dne 13. září 2010. Na žádost rakouských orgánů se dne 9. července 2010 uskutečnila schůzka Komise se zástupci Rakouska.
(10)
V dopise ze dne 24. listopadu 2010 rakouské orgány zdůraznily význam ZZE pro Rakousko a požádaly o to, aby bylo rozhodnutí v této věci přijato do počátku prosince 2010. Komise odpověděla na tento dopis dne 7. prosince 2010. Dne 9. prosince 2010 se uskutečnilo další setkání se zástupci Rakouska.
(11)
Dopisem ze dne 30. prosince 2010 rakouské orgány vzaly zpět své argumenty ve prospěch opatření předložené v průběhu řízení a požádaly Komisi o schválení mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Komise na tento dopis odpověděla dne 25. ledna 2011.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(12)
Komise svým rozhodnutím ze dne 22. července 2009 schválila pozměněné znění ZZE; jedinou výjimkou byl § 22c ZZE, který obsahuje ustanovení o mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Z tohoto důvodu se popis omezuje na tento mechanismus.
2.1 Popis mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky
(13)
Podle 3. části ZZE uděluje Rakousko jednomu nebo více podnikům koncesi k plnění úkolů střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (Ökostromabwicklungsstelle). Koncesionář je odpovědný zejména za nákup zelené elektřiny od výrobců za pevnou cenu a za prodej této zelené elektřiny za pevnou cenu společnostem dodávajícím elektřinu. Společnosti dodávající elektřinu jsou povinny odebírat určité procento své celkové nabídky od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny; toto procento odpovídá průměrnému podílu zelené elektřiny na celkové skladbě zdrojů energie v Rakousku.
(14)
Rakousko v současné době udělilo koncesi platnou v celé zemi pouze jedinému středisku pro nákup a prodej zelené elektřiny, a to středisku Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (dále jen „OeMAG“). OeMAG je soukromoprávní akciová společnost, která je kontrolována autorizovaným účetním. Dodatečný dohled nad OeMAG vykonávají rakouské spolkové ministerstvo hospodářství a práce a rakouský energetický regulační orgán E-Control GmbH. Zásadní prvky pro provádění opatření ve prospěch energeticky náročných podniků (např. způsoby distribuce elektřiny obchodníkům s elektřinou, cena, kterou mají obchodníci zaplatit, a příspěvek konečných spotřebitelů) jsou rakouskými orgány stanoveny předem formou zákona nebo nařízení. Spory mezi zúčastněnými podniky jsou vedeny u řádného soudu a nikoli ve správním řízení.
(15)
OeMAG je akciová společnost ve vlastnictví společností, které působí jako provozovatelé přenosové soustavy, bank a průmyslových podniků. Zatímco společnost Verbund-APG vlastní 24,4 % akcií, společnosti VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG a Smart Technologies vlastní každá 12,6 % podílů OeMAG. Verbund-APG je 100 % dceřiná společnost podniku Verbund-APG (rakouská elektrárenská akciová společnost, sdružený podnik), v níž 51 % podílů vlastní Rakouská republika. VKW Netz AG patří společnosti Illwerke AG, která je z 95,5 % ve vlastnictví spolkové země Vorarlbersko. TIWAG-Netz AG je ve vlastnictví společnosti TIWAG AG, která je 100 % vlastněna spolkovou zemí Tyrolsko; CISMO GmbH je ve vlastnictví společnosti Oesterreichische Kontrollbank AG a provozovatelů přenosové soustavy a elektrárenských a plynárenských společností, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) je ve vlastnictví rakouských bank, Investkredit Bank AG je vlastněna především lidovými bankami (Volksbanken) a Smart Technologies je ve vlastnictví společnosti Siemens. Veřejně kontrolovaní podílníci tak drží 49,6 % a soukromě kontrolovaní podílníci 50,4 % akcií OeMAG. Komise nemá žádné důkazy o tom, že veřejně kontrolovaní podílníci mohou vykonávat kontrolu nad OeMAG nebo ji alespoň společně kontrolovat.
(16)
Na základě mechanismu uvedeného v § 22c odst. 1 ZZE mohou energeticky náročné podniky požádat své dodavatele elektřiny, aby jim nedodávaly zelenou elektřinu. Předpokladem je, že energeticky náročné podniky prokáží, že:
a)
mají nárok na proplacení energetické daně ve smyslu zákona o úhradě energetické daně (Energieabgabenvergütungsgesetz) a
b)
náklady na zelenou energii činí minimálně 0,5 % čisté hodnoty výroby.
Osvobození je udělováno na žádost rakouským energetickým regulačním orgánem Energie-Control GmbH.
(17)
Je-li osvobození uděleno, je společnostem dodávajícím elektřinu právně zakázáno vybírat od těchto velkých spotřebitelů elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu.
(18)
V § 22c odst. 5 ZZE je v tomto ohledu stanoveno, že „smlouvy mezi obchodníky s elektřinou a [velkými] konečnými spotřebiteli [elektřiny] [musejí] […] obsahovat povinné ustanovení, že těmto konečným spotřebitelům nebude […] dodávána zelená elektřina, která je obchodníkům s elektřinou přidělována střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny […], a že nedojde k přenesení dodatečných nákladů na zelenou elektřinu. Smluvní ustanovení, která jsou s tímto v rozporu, jsou neplatná“ (6).
(19)
Pokud bylo energeticky náročnému podniku schváleno osvobození od povinnosti odběru, musí podle § 22c odst. 2 ZZE odvést středisku OeMAG vyrovnávací částku ve výši 0,5 % čisté hodnoty výroby předchozího kalendářního roku.
2.2 Shrnutí obsahu rozhodnutí o zahájení řízení
(20)
Ve svém oznámení Rakousko uvedlo, že mechanismus udělování výjimek musí být posouzen nezávisle na obecném režimu podpor ve prospěch výrobců zelené elektřiny, neboť se týká pouze „soukromoprávního smluvního vztahu“ mezi energeticky náročnými podniky a obchodníky s elektřinou. Rakouské orgány argumentovaly, že osvobození nepředstavuje státní podporu a že i kdyby tomu tak bylo, byla by podpora analogicky slučitelná s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(21)
Komise již ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k tomu, že - pokud jde o otázku existence podpory - „osvobození“ od mechanismu financování nemůže být posuzováno nezávisle na samotném mechanismu financování. Komise se domnívala, že „výjimka“ (osvobození) je podle definice neoddělitelně spojena s „pravidlem“ a že mechanismus udělování výjimek je nedílnou součástí obecného režimu, a tudíž musí být posuzován podle pravidel o státních podporách. Kromě toho mohou podle právních předpisů obchodníci s elektřinou, u nichž velký podíl zákazníků tvoří podniky s rozhodnutím o osvobození, požádat o osvobození od placení výkupní ceny, z čehož vyplývá, že by režim mohl způsobovat středisku OeMAG také přímé ztráty, čímž je posílen závěr, že se jedná o státní podporu (7).
(22)
Komise vyjádřila pochybnosti ohledně slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z těchto důvodů Komise rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek.
(23)
Jelikož Komise ještě nevydala závěrečné rozhodnutí, poskytlo Rakousko výhody mechanismu udělování výjimek (8) na základě možnosti poskytování podpor ve výši až do 500 000 EUR v období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2010 předpokládané v dočasném rámci Společenství (9). Komise režim „Omezené částky slučitelných podpor podle dočasného rámce Společenství („rakouský režim malých podpor“)“ (N 47 a/2009) schválila (10). Režim lze použít u podniků, které se ke dni 1. července 2008 nenacházely v obtížích, a platí pro všechna hospodářská odvětví s výjimkou rybolovu a prvovýroby zemědělských produktů. Tohoto opatření využilo více než 2 000 podniků.
3. PŘIPOMÍNKY RAKOUSKA
(24)
Stejně jako před oznámením a během oznamovacího postupu Rakousko i nadále zastává stanovisko, že opaření ve prospěch energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť se netýká státních prostředků a není selektivní.
(25)
I kdyby mechanismus udělování výjimek představoval státní podporu, mohl by být analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, článkem 25 nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články 87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách) (11) (dále jen „obecné nařízení o blokových výjimkách“), a článkem 17 směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (12) (dále jen „směrnice o zdanění energie“) prohlášen za slučitelný s vnitřním trhem.
3.1 Státní prostředky a přičitatelnost státu
(26)
Pokud jde o státní prostředky, Rakousko zastává názor, že ZZE je analogický s německým zákonem o obnovitelných energiích (EEG), který podle rakouských orgánů nezatěžuje státní prostředky. Rakousko v tomto ohledu odkazuje na rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra (13).
(27)
Podle názoru Rakouska vykazují mechanismy udělování výjimek v rámci ZZE a EEG tyto společné znaky:
a)
v obou systémech nesou dodatečné náklady vyplývající z garantované výkupní ceny dodavatelé elektřiny, kteří musejí nakupovat určitý podíl energie z obnovitelných zdrojů za pevnou cenu;
b)
v obou systémech nejsou dodavatelé elektřiny povinni nakupovat zelenou elektřinu pro zákazníky, kteří jsou osvobozeni od povinnosti odběru zelené elektřiny;
c)
v obou systémech existuje pro účastníky trhu, kteří nejsou pověřeni veřejnou službou, povinnost nakupovat od výrobců zelenou elektřinu; tito účastníci trhu jsou ze zákona oprávněni přenést dodatečné náklady na dodavatele elektřiny, přičemž povinnost odběru a ceny jsou stanoveny zákonem;
d)
v obou systémech regulační orgán ověřuje, zda v případě podniků, které mají povinnost odebírat od výrobců zelenou elektřinu, nedošlo k nadměrné kompenzaci.
(28)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení v bodech 42 až 48 vysvětlila, proč a v jakém ohledu je posuzované opatření srovnatelné s opatřením, o kterém rozhodl Soudní dvůr ve věci Essent (14). Rakousko tento výsledek napadá z následujících důvodů:
a)
OeMAG nepředstavuje subjekt, který by byl státem pověřen výběrem poplatků. V této souvislosti rakouské orgány opětovně poukazují na Německo, kde podle jejich názoru hrají provozovatelé sítě naprosto stejnou úlohu jako OeMAG;
b)
OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France (15) a Salvat Père (16). V této souvislosti Rakousko zdůrazňuje, že stát nemá ani pravomoc jmenovat členy managementu nebo dozorčí rady, ani právo veta ohledně rozhodnutí OeMAG, ani pravomoc dozoru. Stát rovněž nemá pravomoc přebírat úlohu OeMAG;
c)
spory týkající se OeMAG jsou vedeny u řádných soudů;
d)
jediná veřejná kontrola, které OeMAG podléhá, je následná kontrola ze strany rakouského účetního dvora;
e)
žádné případné ztráty OeMAG nejsou hrazeny ze státního rozpočtu; úloha veřejných orgánů se omezuje na stanovování cen pro nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun (17) a Pearle (18);
f)
společnost Energie-Control GmbH nemá žádný prostor pro volné uvážení ohledně udělování osvobození podle § 22c ZZE;
g)
celková částka, kterou dodavatelé elektřiny zaplatí středisku OeMAG, není mechanismem udělování výjimek dotčena. Mění se pouze rozdělení celkové částky mezi různé kategorie konečných spotřebitelů.
3.2 Selektivita
(29)
Rakousko uvádí, že osvobození energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť není selektivní.
(30)
Rakousko připomíná, že energeticky náročné podniky jsou osvobozeny od financování podpory pro výrobce zelené elektřiny jen částečně. Musejí zaplatit vyrovnávací částku ve výši 0,5 % své čisté hodnoty výroby přímo středisku OeMAG a tudíž nadále přispívají k financování podpory pro výrobce zelené elektřiny.
(31)
Rakousko na základě věci Adria-Wien Pipeline (19) tvrdí, že opatření není ani de iure omezené na určitá hospodářská odvětví, ani de facto selektivní. I kdyby se zjevně jednalo o selektivitu, je to v každém případě oprávněné logikou systému.
(32)
Selektivita de iure: Podle ZZE nejsou pro podporu způsobilá jen určitá hospodářská odvětví nebo podniky určité velikosti, ani se nepočítá s jinými kritérii selektivity. Rakousko své tvrzení podporuje argumentem, že z judikatury nevyplývá žádný odkaz, že pouhým stanovením určité čisté hodnoty výroby je splněno kritérium „selektivity“ potřebné pro existenci státní podpory. Kromě toho Rakousko poukazuje na to, že opatření nepředpokládá omezení na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jiná selektivní kritéria, a zdůrazňuje, že opatření se na základě časově omezeného režimu týká 19 různých hospodářských odvětví a asi 2 300 podniků. Z tohoto důvodu opatření není selektivní de iure.
(33)
Selektivita de facto: Podle názoru rakouských orgánů dokazuje vysoký počet hospodářských odvětví a podniků, které mechanismus udělovaní výjimek využívají, a skutečnost, že opatření nepočítá s žádným omezením na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jinými selektivními kritérii, že opatření je de facto obecným opatřením. Toto stanovisko může být podpořeno věcí Adria-Wien Pipeline. Rakousko udává, že Soudní dvůr v této věci posoudil částečné proplacení energetické daně, které bylo přiznáno podnikům, jejichž energetické daně překročily 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr uvedl: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti (20).“
(34)
Odůvodnění logikou systému: Pokud jde o strukturu mechanismu refinancování a udělování výjimek, Rakousko se domnívá, že diferenciace financování byla stanovena analogicky s dalšími systémy financovanými daněmi a odvody. Jelikož taková diferenciace zohledňuje kapacitu podniků, odpovídá logice systému, a tudíž nepředstavuje podporu. Rakousko se domnívá, že Komise zastávala toto stanovisko také ve dvou dřívějších rozhodnutích o státních podporách (21).
(35)
Rakousko dále poukazuje na to, že mechanismus udělování výjimek nemá negativní vliv na přínosy pro životní prostředí, které má ZZE, jelikož se objem podpor na výrobu zelené elektřiny nesnížil. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
3.3 Slučitelnost
(36)
Ohledně slučitelnosti Rakousko uvádí, že by ustanovení kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a mechanismus udělování výjimek mohly být použity analogicky.
(37)
Kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (bod odůvodnění 151 až 159) obsahuje předpisy týkající se státních podpor poskytovaných v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Předpokládají se dva typy posouzení: podpory v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím jsou tak považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud příjemci podpory platí alespoň minimální úroveň daně stanovené směrnicí o zdanění energie (22). Pokud opatření předpokládá snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím, které překračují tuto minimální úroveň daně, nebo snížení a osvobození v případě ekologických daní neupravovaných Společenstvím, musejí členské státy předložit podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření.
(38)
V této souvislosti Rakousko navrhuje analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, která se vztahuje na opatření v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Podle tvrzení Rakouska může být opatření posuzováno analogicky zejména s ustanoveními o ekologických daních upravovaných Společenstvím. Na tomto právním základě lze mechanismus udělování výjimek prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem, pokud příslušné podniky i nadále platí minimální úroveň daně stanovenou ve směrnici o zdanění energie, tedy 0,5 EUR/MWh, což v tomto případě již platí. Z toho vyplývá, že dodatečné osvobození od systému výkupní ceny v podobě částečného osvobození od poskytování příspěvku na jeho financování je možné považovat za slučitelné s vnitřním trhem, neboť zbývající částka k financování podpory na výrobu zelené elektřiny i nadále představuje doplněk k minimální dani z elektřiny.
(39)
Rakousko se domnívá, že mechanismus udělování výjimek přinejmenším nepřímo přispívá k vyšší úrovni ochrany životního prostředí. V této souvislosti je mechanismus udělování výjimek nutný, aby se umožnilo celkové zvýšení částky, kterou spotřebitelé elektřiny platí za zelenou elektřinu.
(40)
Rakouské orgány toto tvrzení dokládají porovnáním znění bodu odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (23). Porovnáním formulace z obecného nařízení o blokových výjimkách v několika jazykových verzích dospěly rakouské orgány k závěru, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí: zatímco snížení ekologických daní podle bodu odůvodnění 152 pokynů předpokládají zcela harmonizované daně z energie, lze z článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách odvodit, že úlevy na ekologických daních - jako jsou úlevy na dani z elektřiny podle směrnice o zdanění energie - jsou vyňaty již tehdy, pokud jsou v souladu se směrnicí o zdanění energie (směrnice 2003/96/ES). Z toho by vyplývalo, že předpisy týkající se daňových úlev, které jsou stanoveny ve směrnici o zdanění energie, jsou obsaženy také v mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Logiku, hodnocení a regulační prvky směrnice o zdanění energie a na ni odkazující předpisy, jako je článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, lze proto použít na navrhovaný mechanismus udělování výjimek. Jak mechanismus udělování výjimek, tak rakouský systém poplatků za spotřebu elektřiny tak splnily podmínky směrnice o zdanění energie a jsou proto podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách oprávněné, příp. analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách slučitelné s vnitřním trhem (24).
(41)
V této souvislosti rakouské orgány připomínají, že se během přípravy kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí objevily ze strany členských států kritické reakce. Rakousko dále odkazuje na „Společný dokument o revizi Pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a směrnice o zdanění energie“ ze dne 7. prosince 2006 (25). V tomto společném dokumentu bylo zdůrazněno, že členské státy potřebují flexibilitu, aby mohly provádět smysluplné diferenciace. K povaze a logice ekologických daní a odvodů patří také osvobození nebo diferenciované sazby. Členské státy se tímto vyslovily pro široký výklad pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a obecného nařízení o blokových výjimkách.
(42)
Rakousko nakonec podrobně uvádí, že podobné systémy existují také v dalších členských státech, a zdůrazňuje, že ZZE je ve velké míře srovnatelný s ustanoveními německého zákona o obnovitelných energiích (EEG). Jelikož rakouské energeticky náročné podniky konkurují podnikům v jiných členských státech (např. v Německu) a ve třetích zemích, má mechanismus udělování výjimek zásadní význam pro to, aby se zabránilo znevýhodnění v mezinárodní hospodářské soutěži.
4. STANOVISKA TŘETÍCH STRAN
(43)
Po zahájení formálního vyšetřovacího řízení předložila stanovisko rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců. Tato komora, která má 3,2 milionu členů, se domnívá, že systém financování ZZE představuje státní podporu. Kromě toho nesdílí názor Rakouska o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů elektřiny s pravidly pro poskytování státní podpory. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zdůrazňuje, že mechanismus vede k dodatečnému zatížení malých a středních podniků a domácností, které jsou povinny nést dodatečné náklady spojené se zelenou elektřinou, aniž by byly hlavními spotřebiteli. Tato situace vede k narušení hospodářské soutěže na úkor malých a středních podniků.
(44)
Spolková komora pracovníků a zaměstnanců ve svém stanovisku odkazuje na rozhodnutí Komise ze dne 4. července 2006 (26), v němž Komise výkupní ceny již posoudila jako státní podporu. Jelikož se od té doby právní rámec pro výkupní ceny nezměnil, představuje systém podpor navrhovaný ve znění ZZE z roku 2008 i nadále státní podporu. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se proto ptá, jak může Rakousko nyní zastávat odlišný postoj, než vyjádřilo v oznámení dřívějšího znění ZZE.
(45)
Komora nesdílí postoj Rakouska, že lze osvobození velkých spotřebitelů od povinnosti odběru, kterou upravuje ZZE, postavit na stejnou úroveň se stropem daně z energie. S odkazem na dřívější rozhodnutí Komise o schválení stropu daně z energie by Rakousko nyní neoprávněně požádalo také o schválení mechanismu udělování výjimek pro velké odběratele elektřiny. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se však domnívá, že tato analogie je nepřípustná.
(46)
Strop daně z energie tak představuje daňovou podporu, s jejíž pomocí má být alespoň nepřímo dosaženo zlepšení ochrany životního prostředí, zatímco osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky nemůže z důvodu chybějících ekologických cílů spadat pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(47)
Jelikož ZZE upravuje zejména osvobození velkých spotřebitelů od této povinnosti odběru, nemůže být toto ustanovení považováno za snížení nebo osvobození od ekologické daně ve smyslu kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(48)
I kdyby bylo možné kapitolu 4 použít analogicky, nebyl by mechanismus udělování výjimek slučitelný s příslušnými ustanoveními z těchto důvodů: Opatření neobsahuje žádné omezení na 10 let. Kromě toho by mohlo být případné zvýšení výrobních nákladů v příslušných hospodářských odvětvích (např. v odvětví papíru, oceli) přeneseno na odběratele, neboť cenová elasticita je za stávajících tržních podmínek dostatečně velká. Tímto mechanismus udělování výjimek nesplňuje podmínku uvedenou v bodě odůvodnění 158 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(49)
Osvobození by dále ani nebylo přiměřené, neboť energeticky nároční spotřebitelé nemusejí odebírat zelenou elektřinu, tudíž by došlo ke zpoždění ve vývoji cen alternativní energie směrem k tržním cenám. Malé a střední podniky a domácnosti by kromě toho hradily dodatečné náklady na výrobu zelené elektřiny samy, přestože spotřebovávají jen malé množství energie. Proto není splněna ani podmínka uvedená v bodě odůvodnění 159 písm. a) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(50)
Neexistují ani žádné dohody ve smyslu bodu odůvodnění 159 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, které by příslušné velké spotřebitele elektřiny zavazovaly k dosažení cílů stanovených v ZZE. Mechanismus udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů tedy neslouží k tomu, aby se zvýšila jejich energetická účinnost nebo ekologické využívání energie, nýbrž je naopak vylučuje z veškeré účasti na dosahování ekologických cílů na úrovni EU.
(51)
Z hlediska Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců je proto příslušný § 22 ZZE zvláštní provozní podporou, která nespadá pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, neboť nemá žádný přínos pro životní prostředí. Jelikož podpora není časově omezená, ani se postupem času nesnižuje, a časem by mohla vést k narušení hospodářské soutěže především na úkor malých a středních podniků, neměla by být podle Komory schválena.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(52)
Komise posoudila oznámené opatření na základě článku 107 a násl. SFEU a článku 61 a násl. Dohody o EHP (27).
(53)
Komise nejprve poukazuje na to, že oznámený zákon obsahuje dvě samostatná opatření, která byla obě v rámci rozhodnutí Komise ze dne 22. července 2009 posouzena z hlediska státní podpory (28). Na jedné straně ZZE počítá s podporami ve formě výkupních cen ve prospěch výrobců zelené elektřiny. Na druhé straně obsahuje ZZE doložku, podle které mohou být energeticky náročné podniky - za určitých podmínek - (částečně) osvobozeny od povinnosti platit výkupní cenu. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 schválila výkupní ceny ve prospěch výrobců zelené elektřiny jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem, zároveň však vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z tohoto důvodu zahájila pro tuto část ZZE formální vyšetřovací řízení. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 sice schválila podporu výrobcům zelené elektřiny jako státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem, nezaujala však konečné stanovisko k otázce, zda osvobození energeticky náročných podniků od povinnosti odběru představuje státní podporu, a pokud ano, zda je mechanismus udělování výjimek slučitelný s pravidly pro poskytování státní podpory. Tyto otázky byly předmětem formálního vyšetřovacího řízení, které předcházelo tomuto rozhodnutí. Jak je vysvětleno níže, je však klasifikace finančních prostředků rozdělovaných prostřednictvím OeMAG mezi výrobce zelené elektřiny jako státních zdrojů v rozhodnutí ze dne 22. července 2009 důležitá pro zjišťování státních zdrojů v mechanismu, který osvobozuje energeticky náročné podniky od přispívání k těmto prostředkům.
5.1 Existence státní podpory
(54)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud 1) zvýhodňuje příjemce podpory, 2) je financované státem nebo ze státních prostředků, 3) zvýhodňuje jednotlivé podniky nebo odvětví výroby a 4) pokud může ovlivnit obchod mezi členskými státy a narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.1.1 Zvýhodnění
(55)
Vyplývá-li údajné zvýhodnění z osvobození nebo částečného osvobození od regulačního poplatku, je třeba výslovně objasnit, zda státní opatření v rámci zákonného systému zvýhodňuje určité podniky nebo odvětví výroby ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU oproti jiným podnikům, které se z hlediska účelu daného opatření nacházejí de jure a de facto ve srovnatelné situaci (29).
(56)
V tomto případě mělo být cílem daného opatření získat od spotřebitelů elektřiny příjmy, kterými by se financovala výroba zelené elektřiny. Energeticky náročné podniky se nacházejí de jure a de facto ve stejné situaci jako všichni ostatní spotřebitelé elektřiny, neboť všichni spotřebovávají elektřinu a odebírají svou elektřinu od dodavatelů, kteří jsou zase povinni nakupovat určité množství zelené elektřiny za zákonem nebo nařízením stanovenou pevnou cenu (zúčtovací cenu). Pokud neexistuje mechanismus udělování výjimek, platí energeticky náročné podniky dodavatelům elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu, které jsou zahrnuty do jejich vyúčtování za elektřinu. Tak dodavatelé elektřiny předávají své dodatečné náklady vyplývající z jejich povinnosti nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Zároveň ostatní spotřebitelé elektřiny, kteří se nacházejí ve stejné skutkové a právní situaci, neboť všichni nakupují elektřinu, tuto možnost nemají. Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek zvýhodňuje energeticky náročné podniky oproti všem ostatním spotřebitelům elektřiny.
(57)
Na základě osvobození poskytnutého společností E-Control GmbH však mají energeticky náročné podniky nárok na to, aby jim nebyla dodávána zelená elektřina, a dodavatelům elektřiny je zákonem zakázáno přenášet na osvobozené podniky náklady, které jim vznikají v důsledku jejich závazku nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Namísto toho energeticky náročné podniky odvádějí tomuto středisku 0,5 % své čisté hodnoty výroby.
(58)
Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek vede k tomu, že je příspěvek energeticky náročných podniků k příjmům střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny od určité výše omezen. Jsou tedy ve smyslu právních předpisů osvobozeny od poplatku, který by v obvyklých tržních podmínkách musely uhradit. Z toho plyne, že podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, jsou zvýhodněny.
(59)
Podle údajů rakouských orgánů by úleva mohla ročně činit celkem až 44 mil. EUR (30). Opatření tudíž pro tyto energeticky náročné podniky představuje zvýhodnění.
5.1.2 Státní prostředky a přičitatelnost státu
Podle ustálené judikatury může být výhoda definována jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU pouze tehdy, pokud je přidělena přímo nebo nepřímo ze státních prostředků a použití těchto prostředků lze přičíst státu (31).
(60)
V tomto ohledu předložilo Rakousko dvojí tvrzení. Za prvé, prostředky spadající pod kontrolu střediska OeMAG nelze přičítat státu. Za druhé, i kdyby byly prostředky kontrolované OeMAG přičitatelné státu, snížení příjmů OeMAG v důsledku mechanismu udělování výjimek neznamená snížení státních prostředků, neboť na úrovni nižší než je středisko OeMAG (tedy na úrovni energeticky náročných spotřebitelů a obchodníků s elektřinou) nedochází k účasti státu.
(61)
Komise zjišťuje, že mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky snižuje příjmy střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (OeMAG), neboť dodavatelé elektřiny nemusejí kupovat zelenou elektřinu pro energeticky náročné podniky, kterým bylo poskytnuto osvobození, a přímé platby energeticky náročných podniků středisku OeMAG jsou nižší než částky, jež by OeMAG získalo, kdyby energeticky náročné podniky nebyly osvobozeny.
(62)
Komise proto musí zjistit, zda prostředky kontrolované střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny OeMAG představují na základě ZZE státní prostředky. Pokud by tomu tak bylo, vedlo by posuzované opatření ke snížení státních příjmů, a tudíž by bylo financované ze státních prostředků.
(63)
Ve věci Essent (32) byla společnost SEP, jež je ve vlastnictví různých nizozemských výrobců elektřiny, pověřena státem provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků uložených uživatelům energetické sítě. Podle právních předpisů mohla společnost SEP použít příjmy z odvodů pouze k zákonem stanovenému účelu, tj. k vyrovnání uvízlých nákladů, které vznikly elektrárenským společnostem v souvislosti s liberalizací trhu s elektřinou.
(64)
Podle rozsudku Soudního dvora představují odvody vybírané společností SEP státní prostředky, jelikož jsou splněny následující podmínky:
a)
příplatek k ceně je odvodem, který byl uložen soukromým podnikům aktem orgánu veřejné správy (bod odůvodnění 47 a 66 rozsudku);
b)
společnost SEP byla státem pověřena provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tj. výběrem poplatku (bod odůvodnění 68);
c)
společnost SEP nemá žádnou možnost používat výnos z poplatku k jiným než zákonem stanoveným účelům a je v tomto úkolu přísně kontrolována (bod odůvodnění 69).
(65)
Z rozsudku jasně vyplývá, že případ PreussenElektra není srovnatelný, jelikož v německém rámci, který byl Soudním dvorem posuzován, podle rozsudku “…podniky nebyly státem oprávněny, aby spravovaly státní prostředky, ale měly povinnost výkupu prostřednictvím svých vlastních finančních prostředků.“ (33) Komise poté ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 poznamenala, že v daném případě bylo středisko OeMAG zřízeno rakouským státem, který mu udělil licenci, a na základě statutu bylo pověřeno úkolem spravovat prostředky určené na podporu zelené elektřiny. Z toho Komise vyvodila, že soukromá povaha střediska OeMAG nepostačuje ke zjištění, že opatření neobsahuje státní podporu. Komise zejména zjistila, že oznámené opatření není srovnatelné se systémem PreussenElektra. Zatímco rámec případu PreussenElektra upravoval pouze obchodní vztah mezi soukromými podniky bez zásahu zprostředkujícího subjektu, rakouský zákon o zelené elektřině pověřil středisko OeMAG vybíráním a rozdělováním prostředků určených na podporu výroby zelené elektřiny.
(66)
Soudní dvůr mimo to případ odlišuje od právních věcí Pearle a PreussenElektra. Ve věci Pearle nebylo použití prostředků vybíraných profesním subjektem úředně předepsáno, nýbrž bylo soukromou reklamní kampaní. Ve věci PreussenElektra použily soukromé společnosti dodávající elektřinu, na které se vztahovala povinnost odběru zelené elektřiny za pevnou cenu, své vlastní prostředky, a nikoli příjmy z poplatku vybíraného pro stát (body 72 až 74).
(67)
Komise proto musí posoudit, zda středisko OeMAG v daném případě bylo podobně jako společnost SEP státem pověřeno výběrem a správou poplatku nebo zda OeMAG používalo své vlastní prostředky stejně, jako tomu bylo ve věci PreussenElektra (34).
(68)
Existence podpory: Komise musí nejprve zjistit, zda prostředky vybírané střediskem OeMAG představují poplatek. Komise k tomu poznamenává, že § 10 a § 19 ZZE zavazují dodavatele elektřiny k tomu, aby odebírali určité množství zelené elektřiny za cenu vyšší, než je tržní cena; tato cena je tzv. zúčtovací cena. Podle § 22b ZZE je výše zúčtovací ceny stanovována každoročně spolkovým ministrem hospodářství a práce; § 22b ZZE stanoví standardní hodnoty. Z tohoto důvodu rozdíl mezi tržní cenou elektřiny a zúčtovací cenou stanovenou aktem veřejného orgánu představuje poplatek za elektřinu. V daném případě a na rozdíl od případu PreussenElektra není tato částka placena jiným účastníkům na trhu, kteří provádějí obvyklé obchodní činnosti, takže Soudní dvůr vycházel z toho, že se tam nejedná o státní prostředky. V tomto případě se naopak platí subjektu, který je zvláště pověřen výběrem a rozdělením těchto prostředků výlučně pro účely veřejného zájmu.
(69)
Jmenování soukromého subjektu pro výběr a správu poplatku: ZZE počítá s tím, že tento poplatek nebude vybírán státem, nýbrž právním subjektem, který vlastní koncesi jako středisko pro nákup a prodej zelené elektřiny. OeMAG je nyní střediskem s koncesí pro nákup a prodej zelené elektřiny pro celé území Rakouska. Prostřednictvím této koncese je OeMAG pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků ve formě zúčtovací ceny od všech dodavatelů elektřiny.
(70)
Dodavatelé elektřiny se mohou obecně sami rozhodnout, zda poplatek přenesou na spotřebitele, a z hospodářského hlediska lze předpokládat, že tak zpravidla také činí. ZZE jim však zakazuje přenášet poplatek na energeticky náročné podniky, které jsou podle § 22c ZZE osvobozeny od povinnosti odběru zelené elektřiny.
(71)
Komise z toho vyvozuje, že středisko OeMAG bylo státem pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu vybírat a spravovat tento poplatek.
(72)
Použití prostředků k zákonem stanovenému účelu a kontrola prostředků: Komise zjistila, že OeMAG musí podle § 23 ZZE spravovat příjmy ze zúčtovací ceny na zvláštním bankovním účtu. Prostředky převedené na tento účet smí být použity výlučně k odběru zelené elektřiny. OeMAG musí kdykoli umožnit spolkovému ministrovi hospodářství a práce a rakouskému účetnímu dvoru nahlédnout do veškerých podkladů souvisejících s tímto účtem. Nezávisle na struktuře vlastníků OeMAG je rakouský účetní dvůr podle § 15 ZZE povinen provádět u střediska OeMAG následné kontroly.
(73)
Komise z toho vyvozuje, že OeMAG musí prostředky používat k zákonem stanovenému účelu a že stát provádí přísnou kontrolu použití prostředků.
(74)
Z tohoto důvodu Komise dospěla k závěru, že v souladu s věcmi Essent a Steinike představují prostředky vybírané a spravované střediskem OeMAG státní prostředky.
(75)
Rakousko uvedlo celou řadu argumentů, proč je situace OeMAG srovnatelná s věcí PreussenElektra a nikoli s věcí Essent. Jak bude patrné z následujících bodů odůvodnění, tyto argumenty při bližším posouzení neobstojí.
(76)
Úvodem Komise poznamenává, že Rakousko porovnávalo zákon o zelené elektřině s dřívějším a stávajícím německým zákonem o obnovitelných energiích a že uvedlo rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra ze dne 13. března 2001 (35). Toto srovnání ovšem není pro danou otázku relevantní. V tomto rozhodnutí Komise posuzuje pouze navrhované opatření a nebude posuzovat německou nebo srovnatelnou legislativu, jelikož každý případ musí být posuzován na základě svých vlastních okolností. S ohledem na předložená tvrzení bylo v každém případě zjištěno, že rakouská legislativa se značně odchyluje od německého zákona, který byl posuzován v případě PreussenElektra. V rozsudku PreussenElektra Soudní dvůr zjistil, že pouze výhody, které byly poskytnuty přímo státem nebo soukromým subjektem jmenovaným nebo zřízeným státem, mohou obsahovat státní prostředky. Poté Soudní dvůr zjistil, že povinnost soukromých podniků dodávajících elektřinu odebírat elektřinu nevede k přímému nebo nepřímému přenosu státních prostředků. Oznamovaný rámec tudíž není totožný s rámcem posuzovaným v rozsudku PreussenElektra. Jak je vysvětleno v rozhodnutí ze dne 22. července 2009, Komise zjistila, že rakouský systém obsahuje prostředky, které lze přičíst státu. Především Komise zjistila, že rakouský systém se od německého systému odlišuje natolik, že počítá se zprostředkujícím subjektem jmenovaným státem (např. OeMAG) a že stát sleduje a kontroluje vybírání a rozdělování prostředků, které jsou tímto subjektem spravovány. Kromě toho Komise zjistila, že by rakouský systém mohl rovněž umožňovat přímé platby státu středisku OeMAG.
(77)
Ohledně německého zákona o obnovitelných energiích je třeba poznamenat, že není předmětem tohoto oznámení, že Komise dosud toto opatření neposuzovala a tudíž nepřistoupí na jednotlivé prvky údajné analogie mezi zákonem o zelené elektřině a stávajícím zákonem o obnovitelných energiích.
(78)
Rakousko kromě toho uvádí, že OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France a Salvat Père. Rakouské orgány mohou OeMAG kontrolovat pouze následnou kontrolou účtů a odebráním koncese.
(79)
Komise v tomto ohledu s odkazem na případ Essent poukazuje na to, že není podstatné, zda stát pověří výběrem a správou příjmů z poplatku soukromý nebo veřejný subjekt. Z výkladu Soudního dvora není jasné, zda byla společnost SEP ve veřejném nebo soukromém vlastnictví, proto tato skutečnost není pro posouzení relevantní. To je v souladu s bodem odůvodnění 106 závěrů generálního advokáta Mengozziho ve věci Essent a s rozsudkem Soudního dvora ve věci Steinike (36).
(80)
Okolnost, že OeMAG je soukromě kontrolovaným podnikem, tedy nevylučuje existenci státních prostředků. Rozhodující otázkou spíše je, zda bylo středisko OeMAG státem pověřeno výběrem a správou poplatku.
(81)
Rakousko dále uvádí, že státní rozpočet nekryje žádné případné ztráty střediska OeMAG a úloha veřejných orgánů je omezena na stanovení cen za nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun a Pearle.
(82)
V tomto ohledu Komise s odkazem na věc Essent zdůrazňuje, že prostředky, které mají k dispozici soukromé subjekty pověřené státem výběrem a správou poplatku, představují státní prostředky. Tudíž je sleva týkající se výše poplatku, který musí zaplatit určité podniky, na něž se tento poplatek vztahuje, dostačující na to, aby představovala zátěž pro stát.
(83)
S ohledem na tvrzení Rakouska, podle kterého společnost Energie-Control GmbH nemá při udělování osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky žádný prostor pro vlastní uvážení, Komise odkazuje na výklad generálního advokáta Mengozziho, jenž v bodu odůvodnění 109 svých závěrů ve věci Essent vyložil, že pro posouzení otázky, zda určité prostředky představují státní prostředky, není podstatné, zda zprostředkující subjekt pověřený státem výběrem a správou poplatků disponuje prostorem pro vlastní uvážení.
(84)
Ohledně posledního tvrzení Rakouska, totiž že celková částka zaplacená dodavateli elektřiny středisku OeMAG není mechanismem udělování výjimek dotčena a že se mění pouze rozdělení celkové částky na různé kategorie konečných spotřebitelů, Komise upozorňuje na to, že okolnost, že ztráty na státních prostředcích jsou vyrovnávány navýšením státních příjmů z jiných zdrojů, rovněž není z hlediska využití státních prostředků relevantní. Rozhodující spíše je, že je jeden podnik zvýhodňován a tato výhoda vede ke snížení příjmů státu od tohoto podniku. Rozumí se samo sebou, že stát si nakonec musí najít jiné zdroje příjmů, aby ztráty vyrovnal.
(85)
Komise dospěla k závěru, že skutkový stav v daném případě odpovídá skutkovému stavu posuzovanému v případech Essent a Steinike; veškerá kritéria pro existenci státních prostředků stanovená v posledně jmenovaných případech jsou splněna. Posuzované opatření je tudíž financováno ze státních prostředků.
(86)
Využívání prostředků kontrolovaných střediskem OeMAG je upravováno zákonem o zelené elektřině. Proto lze využívání prostředků přičíst státu.
(87)
Z výše uvedeného vyplývá, že v důsledku mechanismu udělování výjimek dochází ke ztrátám státních prostředků, tudíž je přičitatelný státu.
5.1.3 Selektivita opatření
(88)
Komise připomíná možnost, že opatření se sice - teoreticky - jeví jak ve vztahu k podnikům, tak ve vztahu k hospodářským odvětvím neutrální, přesto by však - prakticky - mohlo být selektivní.
(89)
Rakousko uvádí, že mechanismus udělování výjimek není státní podporou, neboť není selektivní, ale představuje spíše všeobecné opatření, které je otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím. Rakousko za prvé uplatňuje, že prahová hodnota 0,5 % v oznamovaném režimu nezahrnuje žádná omezení ve vztahu k určitým hospodářským odvětvím, k velikost podniku nebo jiná selektivní kritéria (37). Za druhé Rakousko zjišťuje, že opatření se de facto týká 2 300 podniků z 19 různých hospodářských odvětví, což ukazuje, že opatření je - ve skutečnosti - otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím.
(90)
Opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje jen určité podniky nebo určitá hospodářská odvětví. Naopak není selektivní, platí-li pro všechny podniky v dané zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(91)
Pokud jde o první argumentaci, Komise zjistila, že prahová hodnota 0,5 % nepostačuje k tomu, aby byl oznamovaný režim označen jako všeobecné opatření. Komise naopak zjistila, že v důsledku této prahové hodnoty nemohou oznamované opatření využít všechny podniky v zemi.
(92)
Rakousko uvádí, že oznamované opatření je vyhrazeno podnikům, jejichž náklady v důsledku jejich příspěvku na podporu zelené elektřiny vzrostly o více než 0,5 % čisté hodnoty výroby. Komise zjistila, že se tyto předpoklady velmi podobají definici energeticky náročných výrobních odvětví podle čl. 17 odst. 1 písm. a) směrnice o zdanění energie (38). Rakouské orgány však tvrdí, že tato prahová hodnoty 0,5 % nepostačuje k tomu, aby bylo oznamované opatření označeno jako selektivní. Domnívají se, že tento názor lze podpořit rozsudkem Soudního dvora ve věci Adria Wien. V tomto rozsudku posoudil Soudní dvůr (částečnou) náhradu energetické daně, která byla poskytnuta podnikům, jejichž energetická daň překračuje 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr zjistil, že: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (39)
(93)
Komise však zastává názor, že tento rozsudek v daném případě nevylučuje zjištění selektivity ve vztahu k prahové hodnotě 0,5 %. Komise zjistila, že u rozsudku se jednalo o předběžné rozhodnutí na žádost rakouského Soudního dvora, v němž byl posuzován stávající režim ohledně vracení energetických daní. Rakouský Soudní dvůr předložil dvě otázky. Za prvé se ptal, zda je třeba vracení daní v rámci stávajícího režimu považovat za selektivní, jelikož je poskytováno výlučně podnikům, které vyrábějí hmotné statky. Za druhé položil (hypotetickou) otázku, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní, které by nebylo omezené na podniky, jejichž těžištěm je výroba hmotného majetku, nýbrž by bylo poskytováno všem podnikům nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(94)
Pokud jde o první otázku, Soudní dvůr zjistil, že opatření se omezením vracení daní na podniky, které vyrábějí hmotné statky, stalo selektivním. Vzhledem k hypotetické povaze druhé otázky, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní otevřené všem hospodářských odvětvím, odpověděl Soudní dvůr spíše obecně. Zjistil, že opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje určité podniky nebo výrobní odvětví, zatímco není selektivní, když je poskytováno všem podnikům v zemi bez rozdílu (40). Následně Soudní dvůr vyvodil závěr, že vnitrostátní opatření nepředstavují státní podporu “… pokud jsou poskytovány všem podnikům v zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (41) Soudní dvůr ovšem neuvádí, zda opatření, které podléhá prahové hodnotě 0,35 %, podle jeho názoru skutečně platí pro všechny podniky. Totéž zjistil také generální advokát Jacobs ve svých závěrech k následujícímu rozsudku Soudního dvora: “… účinek prahové hodnoty 0,35 % [nebyl] v rozsudku Soudního dvora ve věci Adria-Wien zkoumán“ (42). Soudní dvůr nemusel posuzovat, zda byl mechanismus udělování výjimek jako takový (tzn. bez omezení na podniky, které vyrábějí převážně hmotné statky) de facto selektivní. Soudní dvůr tudíž nevyloučil, že by prahová hodnota 0,35 % byla selektivní tehdy, kdyby vedla k tomu, že by opatření de facto neplatilo pro všechny podniky v zemi.
(95)
Komise naopak zastává názor, že Soudní dvůr poskytl určité náznaky, že by taková prahová hodnota mohla být selektivní navzdory tomu, že opatření možná platí pro řadu různých hospodářských odvětví. Soudní dvůr tak ve své odpovědi na druhou otázku především zjišťuje, že státní opatření nelze ani na základě počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky patří, považovat za všeobecné hospodářskopolitické opatření (43). Dále Komise zjišťuje, že velký počet opatření, která se nevztahují k určitému odvětví, lze podle judikatury Soudního dvora považovat za selektivní, pokud - de facto - nejsou poskytována všem podnikům v zemi (44). Z výše uvedeného vyplývá, že také opatření, která jsou určena všem hospodářským odvětvím, mohou být považována za selektivní z toho důvodu, že de facto nejsou poskytována všem podnikům v dané zemi.
(96)
Tento názor je vyjádřen rovněž v rozhodnutí Komise o vracení energetických daní v Rakousku (45). V návaznosti na výše uvedený rozsudek Soudního dvora Rakousko rozšířilo opatření takovým způsobem, že nyní mohly o vracení energetických daní žádat podniky ze všech hospodářských odvětví. Ve svém hodnocení pozměněného režimu však Komise považuje opatření i nadále za selektivní, neboť ačkoli daňová sleva nyní formálně platí pro všechny podniky, ve skutečnosti prospívá jen podnikům, které v poměru k čisté hodnotě výroby vykazují vysokou spotřebu energií (46). Komise dospěla k závěru, že se v případě slevy z energetických daní jednalo o protiprávní (tzn. neoznámenou) státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem (47).
(97)
Účinky rozhodnutí Komise později vedly k tomu, že rakouský správní soud požádal Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce (48). Otázky, které rakouský správní soud předložil, se vztahovaly k působnosti účinků protiprávnosti vracení daní, a Soudní dvůr neposuzoval znovu aspekt selektivity. Tento aspekt byl naopak předmětem připomínek generálního advokáta. Ve svých závěrech generální advokát uvedl:“… jak Komise zdůrazňuje, tím, že by byly daně vráceny jen těm podnikům poskytujícím služby (dodatečně k podnikům výrobního odvětví), které nejsou na základě prahové hodnoty 0,35 % vyloučeny, by byl okruh příjemců podpory pouze rozšířen. Tím by se podpoře ovšem neodebraly její účinky jako takové, neboť kritérium selektivity by přetrvávalo.“ (49) Generální advokát dále zjistil: „Odůvodnění Komise v jejím rozhodnutí z roku 2004 je přesvědčivé, pokud jde o selektivní povahu prahové hodnoty ve výši 0,35 % v pozměněném režimu, (…)“ (50).
(98)
Komise z výše uvedeného vyvozuje, že prahová hodnota 0,5 % je v daném případě kritériem selektivity, kterým se využití oznámeného opatření omezuje na energeticky náročné podniky, zatímco podniky méně náročné na energie jsou vyloučeny. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, která opatření využívají, tak prahová hodnota sama o sobě vede k tomu, že oznámené opatření neprospívá všem podnikům v zemi. Prahová hodnota tudíž činí oznámené opatření selektivním.
(99)
Komise kromě toho zjišťuje, že posuzovaný mechanismus udělování výjimek mohou využívat pouze ty podniky, kterým je podle rakouského zákona o vracení energetických daní, které bylo předmětem rozhodnutí Komise o státní podpoře C-33/2003, přiznáno navrácení daní. Tvrzení Komise v daném rozhodnutí se použije obdobně i v daném případě.
(100)
Pokud jde o druhou argumentaci předloženou Rakouskem, Komise zjistila, že oznámené opatření je selektivní rovněž z toho důvodu, že se de facto přednostně zaměřuje na omezený počet podniků, které vyrábějí určité energeticky náročné zboží. Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora musí být opatření posuzováno na základě svých účinků a nikoli na základě svých cílů nebo příčin (51). Přestože opatření formálně prospívá všem hospodářským odvětvím a podnikům, může být považováno za selektivní, pokud de facto neprospívá všem podnikům v zemi. Soudní dvůr zjistil, že: „[Režim nelze] považovat za opatření obecné hospodářské politiky ani na základě velkého počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky náleží“ (52).
(101)
Ve svém šetření Komise zjistila, že oznámený režim se soustředí přednostně na velmi malý počet podniků vyrábějících převážně zboží. V této souvislosti Rakousko dne 9. září 2010 předložilo údaje, které vycházely se stávajícího používání režimu s intenzitou podpory nižší než prahové hodnoty oznamovací povinnosti. Podle těchto údajů požádalo o využití režimu pouze asi 2 000 rakouských podniků z celkového počtu 300 000 (tj. méně než 1 % všech rakouských podniků). Kromě toho v rámci stávajícího uplatňování režimu jde asi 66 % prostředků ve prospěch podniků, které „vyrábějí zboží“ (53). Vzhledem k tomu, že Rakousko mělo zvýšit intenzitu podpor nad prahové hodnoty de minimis, pod kterými je režim dosud předběžně uplatňován, Komise dále zjistila, že opatření by se pak zřejmě ještě silněji soustředilo na podniky působící v oblasti výroby zboží. To vyplývá ze skutečnosti, že na základě údajů předložených Rakouskem by využilo jen dvanáct podniků vyšších intenzit podpory, než v rámci nyní uplatnitelného znění režimu, a že jen dva z těchto podniků působí v odvětví dopravy, zatímco deset z nich připadá na výrobu zboží (54).
(102)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že oznámený režim nebude většině hospodářských odvětví rakouského hospodářství prospívat vůbec nebo jí bude prospívat jen ve velmi malé míře, zatímco zvýhodněny budou především podniky v jednom z těchto hospodářských odvětví, totiž v odvětví výroby zboží. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, v nichž by podniky mohly opatření využít, se opatření soustředí především na podniky vyrábějící zboží, a je proto třeba je de facto považovat za selektivní.
(103)
Na základě výše uvedeného Komise vyvodila závěr, že oznámený mechanismus udělování výjimek je selektivní, neboť za prvé předpokládá prahovou hodnotu 0,5 %, čímž je opatření vyhrazeno energeticky náročným podnikům, a za druhé tyto podniky působí v prvé řadě v odvětví výroby zboží.
(104)
Komise zjistila, že opatření navzdory své selektivní povaze nesplňuje kritérium selektivity, pokud je povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí, oprávněné (55). Komise poznamenává, že podle ustálené judikatury Soudního dvora musí tuto skutečnost doložit příslušný členský stát (56).
(105)
Podle vyjádření Soudního dvora je přitom nutno rozlišovat na jedné straně mezi cíli určité daňové soustavy, které s ní nesouvisejí, a mechanismy vlastními samotné daňové soustavě, které jsou nezbytné k uskutečnění takových cílů. Pouze posledně jmenované mechanismy připadají v úvahu jako odůvodnění na základě povahy, případně vnitřní uspořádání daňového systému, jehož součástí opatření je (57). Vnější cíle musejí být zohledněny během posouzení slučitelnosti (58).
(106)
Rakouské orgány zastávají názor, že diferenciace částek podle § 22c ZZE má za cíl zohlednit kapacity podniků v souvislosti s výběrem dodatečných odvodů. Domnívají se rovněž, že mechanismus udělování výjimek nebude mít negativní vliv na ekologické výhody předpokládané v ZZE, neboť částky podpory určené k podpoře výroby zelené elektřiny se nesníží. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
(107)
Komise v této souvislosti zjišťuje, že vnitřním cílem systému zavedeného zúčtovací cenou je získání příjmů, které mají být použity především na podporu obnovitelných energií. Mechanismus udělování výjimek má naopak za cíl zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků tím, že tyto podniky musejí platit nižší cenu za elektřinu, a tímto způsobem posílit přijatelnost systému založeného na zúčtovací ceně. Tímto je sledován cíl, který nesouvisí s logikou a vnitřním uspořádáním systému.
(108)
Podle judikatury Soudního dvora nemůže být sledování takového vnějšího cíle použito k odůvodnění opatření na základě povahy či vnitřního uspořádání daňového systému (59). Tuto analýzu lze provést pouze během posouzení slučitelnosti (60).
(109)
Komise zjistila, že v obou rozhodnutích o státní podpoře, které rakouské orgány uvedly a jimiž mělo být podpořeno tvrzení, že mechanismus udělování výjimek je oprávněn logikou a vnitřním uspořádáním systému, byla situace odlišná. Cílem rozhodnutí N 271/06 o dánských daňových předpisech souvisejících s přebytky tepla bylo zajistit u veškerých energetických výrobků neutralitu z hlediska zdanění, nikoli zvýšit konkurenceschopnost. Rozhodnutí N 860/06 o osvobození energetických produktů s dvojím použitím od energetických daní v Německu vycházelo ze zásady zdanit pouze energetické produkty použité jako palivo nebo pohonné hmoty.
(110)
Z výše uvedeného vyplývá, že oznámené osvobození energeticky náročných výrobních odvětví není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí.
(111)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření splňuje podmínku selektivity, neboť je de facto selektivní a není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému.
5.1.4 Narušení hospodářské soutěže a negativní vliv na obchod
(112)
Podniky zvýhodněné opatřením, které podle názoru Komise představuje provozní podporu, působí převážně v oblasti výroby energeticky náročného zboží, jako jsou výrobky z kovu nebo papíru (61). V těchto hospodářských odvětvích dochází k obchodu mezi členskými státy a podniky konkurují podnikům z jiných členských států. Proto může dané opatření vést k narušení hospodářské soutěže a ovlivnit obchod na vnitřním trhu.
5.1.5 Závěr
(113)
Komise dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť vede ke ztrátám státních prostředků, které poskytují energeticky náročným podnikům selektivní výhodu. Opatření by tudíž mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy a zkreslit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.2 Oprávněnost podpory
(114)
Rakousko se zavázalo, že opatření neprovede, dokud je Evropská komise neschválí. Rakouské orgány oznámily opatření před jeho provedením, splnily proto svou povinnost podle čl. 108 odst. 3 SFEU (62).
5.3 Posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem
(115)
Komise může prohlásit státní podpory na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí členský stát doložit, že je opatření slučitelné s vnitřním trhem (63).
(116)
Komise má ve věcech podpor, které spadají pod čl. 107 odst. 3 SFEU, velký prostor pro vlastní uvážení (64). Při uplatňování tohoto uvážení zveřejnila pokyny a sdělení, v nichž jsou stanovena kritéria, podle nichž mohou být určité druhy podpor prohlášeny na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury je Komise vázána svými pokyny a sděleními, které zveřejnila v oblasti kontroly státních podpor, pokud se neodchylují od předpisů SFEU a pokud je členské státy uznaly (65).
(117)
Proto je třeba nejprve prověřit, zda oznámená podpora spadá do působnosti jedněch nebo vícera pokynů nebo sdělení a zda ji lze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem, protože splňuje v nich stanovená kritéria slučitelnosti.
(118)
Rakousko prohlásilo, že oznámené opatření spadá do působnosti pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (66), případně se tyto pokyny použijí odpovídajícím způsobem. Kromě toho Rakousko zastává názor, že podpora spadá do působnosti obecného nařízení o blokových výjimkách (67).
(119)
Jsou však jasně stanoveny situace, v nichž lze poskytovat provozní podpory. Především je možné poskytnout provozní podporu ve formě snížení daní za určitých předpokladů na základě kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (68) nebo na základě článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (69). Za určitých předpokladů mohou být opatření posuzována také přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
5.3.1 Pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(120)
Působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí je definována takto (70):
„(58)
Tyto pokyny se vztahují na státní podporu na ochranu životního prostředí. Budou se uplatňovat podle dalších politik Společenství o státní podpoře, dalších ustanovení Smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské unii a právních předpisů, které byly podle těchto smluv přijaty.
(59)
Tyto pokyny se vztahují na podporu [24] prosazující ochranu životního prostředí ve všech odvětvích upravených Smlouvou o ES. Rovněž se vztahují na ta odvětví, na něž se vztahují zvláštní pravidla Společenství o státní podpoře (zpracování oceli, stavba lodí, motorová vozidla, syntetická vlákna, doprava, uhlí, zemědělství a rybolov), pokud z těchto zvláštních pravidel nevyplývá opak.“
(121)
Podle bodu odůvodnění 70 odst. 1 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se ochranou životního prostředí rozumí jakákoli činnost, kterou příjemce podpory sám provádí, určená k ozdravění okolí nebo přírodních zdrojů, zamezení nebo snížení rizika jejich poškození nebo k podpoře účinnějšího využívání těchto zdrojů, včetně opatření na úsporu energie a využívání obnovitelných zdrojů energie. Z bodu odůvodnění 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí vyplývá, že opatření, která přispívají alespoň nepřímo ke zlepšení ochrany životního prostředí, spadají do působnosti těchto pokynů.
(122)
Rakouské orgány se domnívají, že mechanismus udělování výjimek nepřímo přispívá k ochraně životního prostředí ze dvou důvodů: za prvé je mechanismus důležitým předpokladem pro zajištění politické podpory pro zvýšení zúčtovací ceny na vyšší úrovni, což je zároveň nutné pro financování dalšího rozvoje výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, a za druhé zvyšuje ceny za spotřebu elektřiny, čímž vytváří pobídku k energeticky účinnějšímu jednání.
(123)
Ohledně prvního tvrzení Komise zjistila, že zúčtovací cena a zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů spolu nemusí nutně souviset. Rakousko má podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (dále jen „směrnice o obnovitelných zdrojích energie“) (71) povinnost zvyšovat výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů. Může se však samo rozhodnout, jak bude toto zvýšení financovat. Rakousko by mohlo např. také použít příjmy z daní. Mechanismus udělování výjimek tudíž není nutný pro zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů.
(124)
Ohledně druhého tvrzení Komise zjistila, že mechanismus udělování výjimek funguje jako strop. Průměrná cena za elektřinu, jež platí energeticky náročné podniky, klesá s každou spotřebovanou kWh, kterou překračují prahovou hodnotu. Mechanismus udělování výjimek tak přispívá spíše ke snížení energetické účinnosti, namísto aby byl pobídkou k jejímu zvyšování.
(125)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nespadá do působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(126)
I kdyby opatření spadalo do působnosti těchto pokynů, což není tento případ, Komise zjistila, že by nebylo možné prohlásit je za slučitelné s vnitřním trhem, neboť nejsou splněny předpoklady uvedené v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(127)
V kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se v souvislosti s posouzením slučitelnosti rozlišuje mezi harmonizovanými a neharmonizovanými ekologickými daněmi. Parafiskální odvod ve formě zúčtovací ceny nepředstavuje ekologickou daň harmonizovanou na úrovni Unie. Na základě těchto skutečností Komise zjistila, že směrnice o obnovitelných zdrojích energie stanoví v souvislosti s obnovitelnými energiemi závazné cíle, ponechává však členským státům možnost rozhodnout, jak těchto cílů dosáhnou.
(128)
Mechanismus udělování výjimek by tudíž musel být posuzován podle pravidel pro neharmonizované ekologické daně, která jsou uvedena v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (72).
(129)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (73). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (74). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (75).
(130)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (76). Komise tudíž nemohla posoudit, zda je podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem přispívá k ochraně životního prostředí.
5.3.2 Analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(131)
Vzhledem ke skutečnosti, že oznámený mechanismus udělování výjimek nepřispívá k ochraně životního prostředí ani nepřímo, Komise dále posuzovala, zda by mohla tento mechanismus schválit analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(132)
Podle rakouských orgánů by mohl být mechanismus udělování výjimek posuzován analogicky s předpisy o snížení harmonizovaných daní z energie v bodech odůvodnění 152 a 153 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. V této souvislosti Komise připomíná, že v kapitole 4 těchto pokynů se počítá se dvěma způsoby posouzení snížení ekologických daní, které by mohly vést k odlišným závěrům. Za prvé kapitola 4 obsahuje předpisy týkající se snížení daní z energie harmonizovaných směrnicí o zdanění energie, které mohou být bez dalšího posuzování prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud je dodržena minimální úroveň zdanění stanovená směrnicí o zdanění energie. Za druhé kapitola 4 obsahuje určitá pravidla pro posuzování snížení neharmonizovaných ekologických daní a snížení harmonizovaných daní z energie, které nedosahují minimální úrovně daně stanovené ve směrnici o zdanění energie. Podle těchto pravidel musí členský stát mimo jiné uvést podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření. Rakouské orgány tvrdí, že by Komise mohla schválit mechanismus udělování výjimek pro parafiskální odvody na základě toho, že zvýhodněné podniky zaplatí alespoň minimální úroveň rakouské daně z energie.
(133)
Komise zjistila, že v její rozhodovací praxi či v judikatuře Evropských soudů neexistují precedentní případy, v nichž by byla pravidla pro posuzování harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí použita analogicky s parafiskálními odvody.
(134)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora lze normu práva EU použít analogicky, pokud jsou splněny tyto dva předpoklady: za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena (77). Vzhledem k těmto předpokladům Komise zjistila, že analogie jsou v právu EU používány jen ve výjimečných případech.
(135)
Za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Jelikož kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí počítá se snížením daně nebo s osvobozením od daně, musejí pravidla týkající se oznámených odvodů v rámci ZZE do velké míry odpovídat pravidlům použitelným na ekologické daně.
Komise však zjistila, že právní situace s ohledem na ekologické daně podle práva EU není srovnatelná s právní situací s ohledem na parafiskální odvody podle práva EU. Zatímco v právu EU neexistují specifická pravidla pro parafiskální odvody, existují však specifická pravidla pro výběr ekologických daní. Jedná se především o minimální úroveň zdanění stanovenou směrnicí o zdanění energie a o osvobození od této minimální úrovně, které je poskytováno za předpokladů uvedených v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Ohledně parafiskálních odvodů Komise zjistila, že neexistují ani pravidla osvobození od daní či snížení daní, ani pravidla k minimální úrovni zdanění.
(136)
Komise proto dospěla k závěru, že parafiskální odvody existující v rámci rakouského režimu nepodléhají žádným pravidlům, která by odpovídala pravidlům platným pro ekologické daně podle práva EU.
(137)
Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena.
(138)
Opatření, která nespadají do oblasti působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, však mohou být posuzována podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Komise tudíž nenašla v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí žádnou takovou mezeru, která by opravňovala posouzení oznámeného opatření použitím analogického posouzení. Tento závěr platí pro oba případy - pro analogie s harmonizovanými i neharmonizovanými daněmi.
(139)
Kromě toho by neexistence pravidel pro osvobození od parafiskálních odvodů nemohla být odstraněna analogickým použitím pravidel týkajících se snížení energetických daní podle práva EU. Komise k tomu zjistila, že analogické použití pravidel pro snížení harmonizovaných daní z energie na neharmonizované parafiskální odvody by rovněž znamenalo, že by podniky mohly splnit minimální úroveň zdanění podle směrnice o zdanění energie zaplacením těchto parafiskálních odvodů. Tento přístup proto není v souladu se smyslem směrnice o zdanění energie. Komise se proto domnívá, že minimální sazby podle směrnice o zdanění energie byly stanoveny pouze pro použití v rámci harmonizovaného systému daní z energie. Jejich použití jako reference mimo harmonizovanou oblast by znamenalo použití, které se nepředpokládalo. Minimální sazby jednoznačně nebyly stanoveny s cílem určit celkovou zátěž, kterou by měly energeticky náročné podniky nést na základě environmentálních regulačních opatření vyplývajících především z mechanismů financování pro výkupní ceny. S takovým přístupem by se rovněž opominulo, že politika v oblasti státních podpor akceptuje shovívavý postup v případě osvobození od daně nad minimální harmonizovanou sazbou z toho důvodu, že je alespoň do určité míry zajištěn rovný přístup dodržením minimálních sazeb platných ve všech členských státech. Toto tvrzení ovšem neplatí pro zátěž vyplývající z neharmonizovaných systémů výkupních cen, u nichž může odchýlením od standardních příspěvků dojít k narušení hospodářské soutěže.
(140)
Z toho plyne, že neexistence pravidel týkajících se snížení parafiskálních odvodů nepředstavuje žádnou mezeru, která by nebyla slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která by mohla být odstraněna analogickým použitím existujících pravidel týkajících se snížení harmonizovaných energetických daní.
(141)
I kdyby analogické použití bylo možné, mechanismus udělování výjimek by nemohl být považován v žádném případě za slučitelný z důvodů uvedených v 129. až 133. bodě odůvodnění.
(142)
Komise z výše uvedeného usuzuje, že nemůže vytvořit analogii mezi oznámeným mechanismem udělování výjimek a pravidly pro posuzování snížení harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.3 Analogie s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách
(143)
Komise dále prověřila, zda by mohla mechanismus udělování výjimek schválit analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(144)
Podle názoru rakouských orgánů ponechává rozdílné znění kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách určitý prostor pro schválení opatření v analogii s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Rakousko uvádí, že v bodě odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se říká:
„Aby snížení harmonizovaných daní či osvobození od harmonizovaných daní, zejména v případech harmonizovaných směrnicí 2003/96/ES, bylo slučitelné s článkem 87 Smlouvy o ES, musí být přípustná podle příslušných platných předpisů Společenství a být v souladu s limity a podmínkami zde stanovenými.“
(145)
Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách však zní:
„Režimy podpor na ochranu životního prostředí v podobě úlev na ekologických daních splňující podmínky směrnice 2003/96/ES jsou slučitelné se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 3 Smlouvy a jsou vyňaty z oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy, pokud jsou splněny podmínky stanovené v odstavcích 2 a 3 tohoto článku.“ (78)
(146)
Z tohoto znění Rakousko vyvodilo, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je možná pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Rakousko tvrdilo, že bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí možná platí pouze pro daně harmonizované směrnicí o zdanění energie, přičemž článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách pouze požaduje, aby mechanismus udělování výjimek dodržel minimální daň stanovenou ve směrnici o zdanění energie, i když se nejedná o harmonizovanou daň z energie. Podle názoru Rakouska by proto bylo možné použít článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách na úlevy na neharmonizovaných ekologických daních, které by mohly být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud obecný daňový systém dodrží minimální daň z energie. Rakousko sice uznalo, že příspěvky placené v rámci ZZE nejsou daněmi (79), tvrdilo však, že by oznámený mechanismus udělování výjimek mohl být posouzen a schválen analogicky s ustanovením o ekologických daních v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(147)
Podle názoru Komise však neexistuje žádný prostor pro analogické použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Za prvé pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu neodpovídají pravidlům, která mají být použita analogicky. Ze znění článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách jednoznačně vyplývá, že tento předpis platí pouze pro ekologické daně harmonizované směrnicí o zdanění energie. V tomto smyslu je označení jako daň z energie „předpokladem“ pro použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Tento výklad je podpořen také tím, že z logiky systému obecného nařízení o blokových výjimkách vyplývá, že jeho oblast působnosti nemůže být širší než působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, na které se vztahuje. Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách tudíž jednoznačně platí jen pro daně z energie harmonizované směrnicí o zdanění energie. Jak již bylo řečeno, nejsou však příspěvky placené v rámci zákona o zelené elektřině ekologickými daněmi a předpisy směrnice o zdanění energie se na ně nevztahují. Z toho vyplývá, že pravidla pro daně z energie a pravidla pro rakouské výkupní ceny nejsou v širší míře srovnatelná. Za druhé pravidla použitelná v daném případě neobsahují mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena. Snížení daní nebo srovnatelná opatření, na která se nevztahuje obecné nařízení o blokových výjimkách, nejsou sama o sobě neslučitelná s právem EU, musí však splnit obecnou oznamovací povinnost podle článku 108 SFEU. Mohou pak být posouzena a prohlášena za slučitelná s vnitřním trhem podle pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí nebo - pokud tyto nejsou použitelné - přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Z toho vyplývá, že pravidla použitelná pro posouzení rakouského režimu podpory neobsahují žádnou mezeru neslučitelnou s právem EU.
(148)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že nemůže vytvořit analogii mezi příspěvky v rámci zákona o zelené elektřině a harmonizovanými daněmi z energie podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.4 Slučitelnost podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(149)
Komise zjistila, že Rakousko neuplatnilo, že by mechanismus udělování výjimek mohl být prohlášen slučitelným přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Jelikož členský stát musí uvést důvody, na jejichž základě může být zjištěna slučitelnost podpory (80), a doložit, že jsou splněny příslušné předpoklady, Rakousko již z tohoto důvodu nesmí použít tento důvod slučitelnosti.
(150)
Komise nicméně prověřila, zda by mechanismus udělování výjimek mohl být považován na tomto právním základě za slučitelný.
(151)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU stanoví, že „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“. Podle judikatury Soudního dvora může Komise prohlásit podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, pokud podpora přispívá k uskutečnění cílů společného zájmu (81), je nezbytná k dosažení tohoto cíle (82) a nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(152)
V souladu s tím je běžnou praxí Komise (83), že opatření mohou být prohlášena za slučitelná přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud jsou nezbytná a přiměřená a pokud pozitivní dopad na cíl společného zájmu vyváží negativní účinky na hospodářskou soutěž a obchod. V tomto ohledu Komise považuje za přiměřené posoudit tyto otázky:
1.
Je stanovený cíl opatření podpory jasně definován a představuje společný zájem?
2.
Je podpora dobře navržena tak, aby zajistila splnění cíle společného zájmu? Zejména:
a)
je opatření podpory vhodným a nezbytným nástrojem, nebo existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
má podpora motivační efekt, tj. ovlivňuje podpora chování podniků?
c)
je podpora přiměřená, tj. mohlo by být stejné změny chování dosaženo také nižší podporou?
3.
Je narušení hospodářské soutěže a účinek na obchod omezený, takže celkově převažují pozitivní účinky?
(153)
Podle údajů Rakouska je cílem opatření především ochrana životního prostředí. Jak je však vysvětleno v bodech 126 až 129, mechanismus udělování výjimek k ochraně životního prostředí nijak nepřispívá.
(154)
Kromě toho je kladného účinku opatření na životní prostředí dosaženo všeobecným zvýšením výkupních cen, což by podle Rakouska nebylo možné, aniž by byla zajištěna konkurenceschopnost energeticky náročných podniků prostřednictvím oznámeného mechanismu udělování výjimek. Rakouské orgány kromě toho ve svých tvrzeních uznávají, že cílem mechanismu udělování výjimek je zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků v Rakousku vůči konkurentům v jiných členských zemích. Komise ve své rozhodovací praxi nikdy neakceptovala, že by takové podpory přispívaly k cíli společného zájmu.
(155)
Jedinou výjimku představuje kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Avšak i když Komise akceptuje snížení ekologické daně, požaduje, aby se zaplatila minimální daň. Celková částka, kterou podniky využívající snížení daně přispívají k celkovým daňovým příjmům, tudíž narůstá s každou způsobenou jednotkou znečištění. V daném případě se však situace liší. Příspěvek je od výše 0,5 % čisté hodnoty výroby omezen. Další způsobené jednotky znečištění už nepodléhají parafiskálním odvodům. To znamená, že se příspěvek na způsobenou jednotku znečištění s každou další jednotkou snižuje. Systém tudíž pobízí k tomu, aby se spotřebovávaly další zdroje, namísto aby se šetřily.
(156)
Komise se proto domnívá, že podpora nepřispívá k cíli společného zájmu.
(157)
Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora „(…) provozní podpory, tedy podpory, jimiž má být podnik osvobozen od nákladů, které by normálně musel v rámci svého běžného provozu nebo své obvyklé činnosti nést, v zásadě nespadají do rozsahu působnosti čl. 92 odst. 3 [nyní čl. 107 odst. 3 SFEU] (…)“ (84). Soudní dvůr dále zjistil, že: „V souladu s judikaturou totiž tyto podpory v zásadě narušují podmínky hospodářské soutěže v odvětvích, ve kterých jsou poskytovány, aniž by vzhledem ke své povaze umožnily dosáhnout cílů stanovaných výše uvedenými ustanoveními o odchylkách“ (85). Ve vztahu k danému případu Komise zastává názor, že mechanismus udělování výjimek představuje provozní podporu, neboť osvobozuje zvýhodněné podniky od části nákladů na elektřinu, které by normálně musely v rámci svých obvyklých činností nést.
(158)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory v žádném případě nejsou přiměřeným politickým nástrojem k dosažení tohoto cíle, i kdyby cílem společného zájmu byla konkurenceschopnost.
(159)
Pokud jde o ekologické daně, Komise akceptovala omezenou výjimku z této zásady, přičemž však sledovala určitý cíl. Snížení ekologické daně či osvobození od ní týkající se některých odvětví nebo kategorií podniků je podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí přípustné, pokud mohou zajistit možnost přijetí vyšších daní pro jiné podniky, což povede k celkovému zlepšení internalizace nákladů a vytvoření dalších pobídek na zlepšení ochrany životního prostředí. Komise proto zastávala názor, že tento druh podpory může být nezbytný pro nepřímou reakci na záporné externí faktory tím, že se usnadní zavedení nebo zachování relativně vysokého vnitrostátního ekologického zdanění.
(160)
Komise však zjistila, že příspěvky na podporu zelené elektřiny, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, nepředstavují ekologické daně ve smyslu bodu 70 odst. 14 a bodu 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Daně jsou odvody, které plynou do souhrnného rozpočtu státu. Příspěvky, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, však do souhrnného rozpočtu státu neplynou. Naopak, využívají se výlučně k financování příspěvků středisku OeMAG, které podporuje výrobce zelené elektřiny výkupními cenami. Proto tyto příspěvky nejsou ekologickými daněmi.
(161)
Komise proto zastává názor, že by možnost výjimky z obecného pravidla neslučitelnosti provozní podpory obsaženého v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být vykládána restriktivně. Jako výjimka by proto kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být omezena na ekologické daně.
(162)
Jak bylo již uvedeno, Komise dále zjistila, že použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí na parafiskální odvody by s ohledem na harmonizované energetické daně odporovalo cílům těchto pravidel a směrnici o zdanění energie. Kromě toho by mohl takový přístup vést rovněž k obecnějšímu použití těchto ustanovení na parafiskální odvody v oblasti ochrany životního prostředí (např. parafiskální odvody v oblasti odpadu atd.). Tak široké použití překračuje oblast působnosti a cíle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(163)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory poskytované ve formě snížení parafiskálních odvodů nejsou vhodným nástrojem ke zlepšení ochrany životního prostředí. Komise zjistila, že podmínky v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí dosud neuplatnila na jiné druhy poplatků nebo parafiskálních odvodů.
(164)
Kromě toho Komise zjistila, že objem ekologické daně, i když je použita pouze snížená sazba daně, je přímo poměrný k objemu znečištění životního prostředí způsobenému daným podnikem. I při použití snížené sazby představuje ekologická daň pro podniky i nadále pobídku k šetření zdrojů. V daném případě je však částka od určité výše omezena. Jednotky znečištění, které překračují tuto úroveň, se již nedaní. S mechanismem udělování výjimek tak parafiskální odvody ztrácejí jakoukoli pobídku k efektivnímu využívání zdrojů.
(165)
Pro případ, že by provozní podpory ve formě snížení parafiskálních odvodů byly uznány vhodným politickým nástrojem, Komise dále zjistila, že by pro posouzení nezbytnosti a přiměřenosti takových provozních podpor bylo potřebné šetření, které je srovnatelné s posouzením snížení neharmonizovaných ekologických daní podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (86), neboť posouzení neharmonizovaných daní podle kapitoly 4 odráží obecné zásady podrobné hospodářské analýzy podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(166)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (87). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (88). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (89).
(167)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (90). Komise tudíž nemohla posoudit, zda byla podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem by přispěla k ochraně životního prostředí.
(168)
Nakonec rakouské orgány ani nemohly doložit, že má mechanismus udělování výjimek pobídkový účinek.
(169)
Komise upozorňuje na to, že podle judikatury Soudního dvora mohou provozní podpory tohoto druhu narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit podmínky obchodu (91). V daném případě je účinek narušení hospodářské soutěže zesilován, neboť podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, již získávají provozní podpory ve formě snížení daní při zdanění energie. Poskytnutí druhé provozní podpory, která navíc není časově omezená, by narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod takovým způsobem, jenž odporuje společnému zájmu.
(170)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nelze na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU považovat za slučitelný s vnitřním trhem.
5.4 Závěr
(171)
Vzhledem k výše uvedeným informacím Komise posoudila jak podporu výrobců zelené elektřiny, tak mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Pokud jde o podporu výrobců zelené elektřiny, Komise zjistila, že toto opatření ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 prohlásila za státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem. Pokud jde o mechanismus udělování výjimek, který byl předmětem formálního vyšetřovacího řízení, Komise zjistila, že také toto opatření je státní podporou ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise však zastává názor, že pro mechanismus udělování výjimek, jenž je čistě provozní podporou, nepřipadá v úvahu žádná výjimka z obecné zásady zákazu státních podpor uvedená v SFEU.
Komise při zohlednění všech skutečností, jež jí byly předloženy, dospěla k závěru, že státní podporu, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě částečného osvobození od povinnosti odběru zelené elektřiny, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, není slučitelná s vnitřním trhem.
Podpora tudíž nesmí být udělena.
Článek 2
Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Rakousko informuje Komisi o opatřeních přijatých k dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Rakousku.
V Bruselu dne 8. března 2011.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 8 de marzo de 2011
relativa a la ayuda estatal en el asunto C 24/09 (ex N 446/08) - Ayuda estatal para empresas de elevado consumo energético, Ley de electricidad ecológica, Austria
[notificada con el número C(2011) 1363]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2011/528/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
El 27 de junio de 2008, Austria dio a conocer mediante una notificación previa su intención de modificar la Ley austriaca de electricidad ecológica (Ökostromgesetz, en adelante, «la ÖSG») que la Comisión autorizó en su redacción de entonces como ayuda compatible con el mercado interior en el año 2006 (2). El 4 de septiembre de 2008 Austria notificó una nueva versión de la ÖSG, objeto de la presente Decisión de la Comisión.
(2)
Mediante carta de 28 de octubre de 2008, la Comisión solicitó información adicional. Tras un recordatorio, Austria remitió la información complementaria mediante carta de 22 de diciembre de 2008. Tras una reunión con representantes de Austria celebrada el 11 de febrero de 2009, la Comisión, por carta de 19 de febrero de 2009, solicitó más información, que le remitió Austria por carta de 17 de marzo de 2009. La Comisión solicitó información complementaria el 8 de mayo de 2009, que Austria presentó mediante cartas de 9 y 19 de junio de 2009.
(3)
El 9 de julio de 2008, la Comisión recibió una denuncia de la Cámara Federal de Trabajo (Bundesarbeitskammer) austriaca en relación con la ÖSG y que se refería a una medida de dicha Ley a favor de las empresas de elevado consumo energético.
(4)
El 22 de julio de 2009, la Comisión adoptó una decisión híbrida mediante la cual se autorizaban medidas a favor de los productores de electricidad ecológica, explicando que esas medidas eran compatibles con las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (en lo sucesivo, «las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente») (3), pero se incoaba un procedimiento de investigación formal del mecanismo de exención de la ÖSG destinado a empresas de elevado consumo energético (4).
(5)
Por carta de 23 de julio de 2009, la Comisión informó a Austria de esta decisión y le pidió que le transmitiera toda la información necesaria para evaluar la medida.
(6)
La Comisión publicó su Decisión en el Diario Oficial de la Unión Europea (5) e invitó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones sobre la medida.
(7)
Por carta de 19 de agosto de 2009, Austria solicitó una prórroga del plazo que la Comisión autorizó mediante carta de 9 de septiembre de 2009. Austria presentó finalmente sus observaciones el 8 de octubre de 2009.
(8)
Entre tanto, mediante carta de 7 de octubre de 2009, la Cámara Federal de Trabajo austriaca presentó sus observaciones respecto a la medida a favor de las empresas de elevado consumo energético. Dichas observaciones se transmitieron a Austria invitándole a que presentara sus observaciones. Austria las envió el 23 de diciembre de 2009 y el 23 de abril de 2010 remitió información complementaria.
(9)
Por cartas de 21 de junio de 2010 y 19 de julio de 2010, la Comisión solicitó a Austria información complementaria, que se le remitió el 13 de septiembre de 2010. A petición de Austria, el 9 de julio de 2010 se celebró una reunión entra la Comisión y representantes de Austria.
(10)
Por carta de 24 de noviembre de 2010, Austria destacó la importancia de la ÖSG para el país y pidió que se tomara una decisión respecto a este asunto antes de principios de diciembre de 2010. La Comisión respondió a esta carta el 7 de diciembre de 2010. El 9 de diciembre de 2010 se celebró una nueva reunión con representantes de Austria.
(11)
Por carta de 30 de diciembre de 2010, Austria reiteró los argumentos a favor de la medida que ya había expuesto durante el procedimiento y solicitó a la Comisión que aprobara el mecanismo de exención para empresas de elevado consumo energético. La Comisión respondió a esta carta el 25 de enero de 2011.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA
(12)
La Comisión aprobó con su Decisión de 22 de julio de 2009 la versión modificada de la ÖSG, a excepción del artículo 22c de la ÖSG, que incluye el mecanismo de exención para empresas de elevado consumo energético. Por ello, la descripción se limita a este mecanismo.
2.1. Descripción del mecanismo de exención para empresas de elevado consumo energético
(13)
Según la sección 3 de la ÖSG, Austria otorgará a una o varias empresas una concesión para ejecutar las tareas del centro de liquidación de electricidad ecológica (Ökostromabwicklungsstelle). El concesionario es responsable, en particular, de comprar electricidad ecológica a los productores a un precio fijo y venderla a las empresas de distribución de electricidad a un precio fijo. Las empresas distribuidoras de electricidad están obligadas a comprar un porcentaje de su oferta total al centro de liquidación de electricidad ecológica, porcentaje que corresponde al porcentaje medio de electricidad ecológica en el mix eléctrico total de Austria.
(14)
En la actualidad Austria ha otorgado una concesión para todo el país al Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (OeMAG) como único centro de liquidación de electricidad ecológica. OeMAG es una sociedad anónima de derecho privado auditada por un censor jurado de cuentas. El Ministerio Federal austriaco de Economía y Trabajo y la autoridad reguladora austriaca de la energía E-Control GmbH ejercen el control sobre el OeMAG. Los elementos decisivos de la ejecución de la medida a favor de las empresas de elevado consumo energético (como por ejemplo las modalidades de distribución de la electricidad a sus distribuidores, el precio que deben pagar estos distribuidores y la aportación del usuario final) los fijan por adelantado las autoridades austriacas mediante una ley o un decreto. Los litigios entre las empresas participantes se resolverán ante un tribunal ordinario y no por procedimiento administrativo.
(15)
OeMAG es una sociedad anónima propiedad de empresas gestoras de redes de transporte de energía, bancos y empresas industriales. Mientras que Verbund-APG posee el 24,4 % de las acciones, VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, OeKB Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkreditbank AG y Smart Technologies tienen cada una el 12,6 % de las acciones del OeMAG. Verbund-APG es una filial al 100 % de Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), de la que el 51 % de las acciones es propiedad de la República de Austria. VKW Netz AG pertenece a Illwerke AG, de la que, a su vez, un 95,5 % es propiedad del Land de Vorarlberg. TIWAG Netz AG es propiedad de TIWAG AG, que a su vez es propiedad al 100 % del Land de Tirol; CISMO GmbH es propiedad del Oesterreichische Kontrollbank AG así como de gestoras de redes de transporte y de empresas eléctricas y de gas; el Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) es propiedad de bancos austriacos; Investkredit Bank AG es básicamente propiedad de los Volksbanken y Smart Technologies es propiedad de Siemens. Por consiguiente, las acciones del OeMAG se reparten entre un 49,6 % para los accionistas bajo control público y un 50,4 % para los accionistas privados. La Comisión no dispone de datos de que los accionistas bajo control público puedan ejercer un control, o como mínimo un control conjunto, sobre el OeMAG.
(16)
De acuerdo con un mecanismo del artículo 22c, apartado 1, de la ÖSG, las empresas de elevado consumo energético pueden solicitar a sus proveedores de electricidad que no les suministren electricidad ecológica. Para ello las empresas de elevado consumo energético deben cumplir las condiciones siguientes:
a)
deben tener derecho al reembolso de conformidad con la Energieabgabevergütungsgesetz (Ley de bonificación fiscal de la energía), y
b)
sus costes de electricidad ecológica deben ser como mínimo el 0,5 % del valor neto de su producción.
La exención se concede a petición de la autoridad austriaca reguladora de la energía E-Control GmbH.
(17)
Si se concede la exención, las empresas de distribución de electricidad tienen prohibido por ley cargar a estos grandes consumidores de electricidad los costes adicionales de la electricidad ecológica.
(18)
El artículo 22c, apartado 5, de la ÖSG establece a este respecto que «los contratos entre los distribuidores de electricidad y los usuarios finales [grandes consumidores de electricidad] […] deben prever obligatoriamente que los distribuidores de electricidad no distribuyan a estos usuarios finales […] electricidad ecológica procedente de los centros de liquidación de electricidad ecológica y que no se les repercutan los costes de dicha electricidad ecológica. Serán nulas las cláusulas que dispongan lo contrario» (6).
(19)
Si se concede a una empresa de elevado consumo energético la exención de la obligación de compra, deberá pagar al OeMAG una compensación del 0,5 % del valor neto de su producción en el año civil precedente, de conformidad con el artículo 22c, apartado 2, de la ÖSG.
2.2. Resumen del contenido de la decisión de incoación
(20)
Austria señaló en su notificación que el mecanismo de exención debía evaluarse independientemente del régimen general de ayudas a favor de los productores de electricidad ecológica, ya que se refería únicamente a la «relación contractual privada» entre empresas de elevado consumo energético y distribuidores de electricidad. Austria argumentaba que la exención no representaba ayuda estatal y que, aunque lo fuera, sería compatible por analogía con el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(21)
Sin embargo, ya en la decisión de incoación, la Comisión llegó a la conclusión de que, por lo que respecta a la cuestión de la existencia de ayuda, la «exención» del mecanismo de financiación no se podía evaluar independientemente del mecanismo de financiación mismo. La Comisión consideró que una «excepción» (exención) forma siempre parte, por definición, de la «regla» y que el mecanismo de exención forma parte integrante del régimen general y que por lo tanto debe evaluarse desde el punto de vista de la normativa sobre ayudas estatales. Además, según la legislación, los distribuidores de electricidad con un gran número de empresas exentas pueden solicitar estar exentos del pago de tarifas reguladas, de lo que se desprende que el régimen puede provocar también pérdidas directas para el OeMAG reforzando así la conclusión de que se trata de ayuda estatal (7).
(22)
La Comisión expresó dudas sobre la compatibilidad del mecanismo de exención con las disposiciones en materia de ayudas. Por ello, la Comisión decidió incoar el procedimiento de investigación formal respecto al mecanismo de exención.
(23)
A falta de la decisión definitiva de la Comisión, Austria concedió los beneficios del mecanismo de exención (8) basándose en la posibilidad prevista en el marco temporal de conceder ayudas por un importe de hasta 500 000 EUR en el período del 1 de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2010 (9). La Comisión ha aprobado el régimen «Cantidades limitadas de ayuda compatible con el mercado común de conformidad con el marco temporal comunitario (Österreichregelung Kleinbeihilfen)» (N 47 a/09) (10). El régimen puede aplicarse a empresas que no se encontraran en crisis el 1 de julio de 2008 y se aplica a todas las actividades con excepción de la pesca y la producción primaria de productos agrícolas. Más de 2 000 empresas se beneficiaron de la medida.
3. COMENTARIOS DE AUSTRIA
(24)
Como ya ocurrió en los procedimientos de notificación previa y de notificación, Austria sigue considerando que la medida a favor de las empresas de elevado consumo energético no constituye ayuda estatal, porque no incluye medios estatales ni es selectiva.
(25)
Aun cuando supusiera ayuda estatal, el mecanismo de exención podría declararse compatible con el mercado interior por analogía con el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente, el artículo 25 del Reglamento (CE) no 800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías) (11) (en lo sucesivo, «el RGEC»), y el artículo 17 de la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (12) (en lo sucesivo, «la Directiva sobre la imposición de la energía»).
3.1. Recursos estatales e imputabilidad
(26)
Por lo que respecta a los recursos estatales, Austria considera que la ÖSG es análoga a la Ley alemana de energías renovables, que en opinión de Austria no está sufragada con recursos estatales. Austria cita a este respecto la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto PreussenElektra (13).
(27)
Para Austria los mecanismos de exención de la ÖSG y la Ley alemana de energías renovables tienen los siguientes rasgos comunes:
a)
en ambos sistemas los costes adicionales derivados de la tarifa garantizada de recompra corren a cargo de los proveedores de electricidad, que deben comprar una cierta proporción de energías renovables a precio fijo;
b)
en ambos sistemas los proveedores de electricidad no están obligados a comprar electricidad ecológica para aquellos clientes exentos de la obligación de comprar dicha electricidad;
c)
en ambos sistemas los participantes en el mercado que no actúan como función pública están obligados a comprar electricidad ecológica a los productores; esos participantes en el mercado están autorizados por ley a transferir los costes adicionales a los proveedores de electricidad, fijando la ley las correspondientes obligaciones de compra y los precios;
d)
en ambos sistemas, la autoridad reguladora comprueba que no existe compensación excesiva para las empresas obligadas a comprar electricidad ecológica a los productores.
(28)
En la Decisión de incoación, la Comisión explicó en los considerandos 42 a 48 por qué y de qué manera la medida que se evalúa es comparable a la medida sobre la que se pronunció el Tribunal de Justicia en el asunto Essent (14). Austria discrepa de esta conclusión por las siguientes razones:
a)
OeMAG no es una entidad encargada por el Estado de recaudar gravámenes. A este respecto, Austria hace referencia de nuevo a Alemania, donde, en su opinión, los operadores de red desempeñan exactamente el mismo papel que el OeMAG;
b)
OeMAG es una empresa privada y no un organismo público como los contemplados en las sentencias en los asuntos Air France (15) y Salvat Père (16). En este contexto, Austria señala que el Estado no tiene competencia para nombrar a los miembros de la dirección o del consejo de vigilancia ni derecho de veto sobre las decisiones del OeMAG o poder de control. El Estado tampoco tiene competencia para asumir las tareas del OeMAG;
c)
los órganos jurisdiccionales competentes en el caso del OeMAG son los tribunales ordinarios;
d)
los únicos controles públicos a los que está sujeto el OeMAG son los controles a posteriori del Tribunal de Cuentas austriaco;
e)
el presupuesto estatal no cubre las pérdidas del OeMAG; el papel de las autoridades públicas se limita a fijar los precios de compra y venta de la electricidad ecológica. Por ello no hay cargas para el presupuesto estatal, tal como se adujo en los asuntos Sloman Neptun (17) y Pearle (18);
f)
Energie-Control-GmbH no disfruta de poder discrecional para la concesión de exenciones de conformidad con el artículo 22c de la ÖSG;
g)
el importe total que pagan los proveedores de electricidad al OeMAG no se ve afectado por el mecanismo de exención. Solo cambia la distribución del importe total entre las diversas categorías de usuarios finales.
3.2. Selectividad
(29)
Austria argumenta que la exención para las empresas de elevado consumo energético no constituye ayuda estatal porque no es selectiva.
(30)
Austria recuerda que las empresas de elevado consumo energético solo quedan exentas parcialmente de la financiación de la ayuda a los productores de electricidad ecológica. Deben pagar una compensación del 0,5 % del valor neto de su producción directamente al OeMAG y siguen contribuyendo de esta manera a financiar el fomento de la producción de electricidad ecológica.
(31)
Basándose en el asunto Adria-Wien Pipeline (19), Austria argumenta que la medida no es selectiva de iure, al no estar limitada a determinados sectores económicos, ni de facto. Además, aunque existiera selectividad prima facie, estaría justificada en cualquier caso por la lógica del sistema.
(32)
Selectividad de iure: Según la ÖSG, los beneficiarios no se limitan a determinadas actividades económicas o empresas de determinado tamaño ni hay previstos otros criterios selectivos. Austria apoya su conclusión con el argumento de que de la jurisprudencia no se desprende ninguna indicación de que con solo fijar un determinado valor neto de producción se cumplía el rasgo de «selectividad» necesario para la existencia de ayuda estatal. Austria señala, además, que la medida no prevé limitaciones a determinadas actividades económicas, en relación con el tamaño de la empresa u otros criterios selectivos y destaca que la medida, sobre la base de su aplicación temporal, afecta a 19 actividades económicas diferentes y a unas 2 300 empresas. Por estas razones, la medida no es selectiva de iure.
(33)
Selectividad de facto: Según Austria, el elevado número de actividades económicas y empresas que se benefician del mecanismo de exención y el hecho de que la medida no se limite a determinadas actividades, a empresas de un determinado volumen u otros criterios selectivos, demuestra que la medida es de facto una medida general. Este punto de vista también está respaldado por el asunto Adria-Wien Pipeline. Austria señala que en este asunto el Tribunal de Justicia examinó una devolución parcial de un impuesto sobre la energía que se concedió a empresas cuando este superaba el 0,35 % de su valor de producción neto. El Tribunal de Justicia señaló lo siguiente: «Unas medidas nacionales que prevén la devolución parcial de los impuestos sobre la energía que gravan el gas natural y la energía eléctrica no constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 92 del Tratado (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación), cuando se aplican a todas las empresas situadas en el territorio nacional, independientemente del objeto de su actividad» (20).
(34)
Justificación por la lógica del sistema: Por lo que respecta a la estructura del mecanismo de refinanciación y de exención, Austria constata que la diferenciación de la financiación se establece por analogía a otros sistemas financiados por impuestos o exacciones. Dado que esta diferenciación tiene en cuenta la capacidad de las empresas de soportar cargas adicionales, corresponde a la lógica del sistema y por lo tanto no constituye ayuda. Austria considera que la Comisión también ha adoptado este punto de vista en dos decisiones de ayuda anteriores (21).
(35)
Austria señala, además, que el mecanismo de exención no perjudica a los beneficios medioambientales generados por la ÖSG, ya que los volúmenes de ayuda para fomentar la producción de electricidad ecológica no se verán reducidos. Solo reduciendo los costes medioambientales a determinadas empresas se puede establecer un mecanismo sostenible para financiar la electricidad ecológica, lo que es necesario para garantizar el fomento de las fuentes de energías renovables.
3.3. Compatibilidad
(36)
Por lo que respecta a la compatibilidad, Austria aduce que se podría aplicar una analogía entre el mecanismo de exención y el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(37)
El capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente (puntos 151 a 159) contempla los requisitos de las ayudas estatales que se conceden en forma de desgravaciones o exenciones fiscales medioambientales. Se han previsto dos tipos de verificaciones: las ayudas en forma de desgravaciones o exenciones fiscales en el caso de impuestos medioambientales armonizados, se consideran compatibles con el mercado interior si los beneficiarios de la ayuda pagan por lo menos el nivel comunitario mínimo de imposición establecido en la Directiva sobre la imposición de la energía (22). Si la medida se refiere a desgravaciones o exenciones fiscales en el caso de impuestos medioambientales armonizados que superan este nivel mínimo de imposición, o a reducciones o exenciones en el caso de impuestos medioambientales no armonizados, los Estados miembros deben transmitir información detallada sobre la necesidad y proporcionalidad de la medida.
(38)
En este contexto, Austria propone una aplicación análoga del capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente respecto a las medidas en forma de reducciones y exenciones de los impuestos medioambientales. Según los argumentos de Austria, la medida se puede evaluar por analogía a las disposiciones sobre los impuestos medioambientales armonizados. Sobre esta base jurídica, el mecanismo de exención podría declararse compatible, siempre que las empresas en cuestión siguieran abonando el importe mínimo establecido en la Directiva sobre la imposición de la energía, a saber, 0,5 EUR/MWh, lo que ya sería el caso. De ello resulta que la exoneración adicional del sistema de tarifa de recompra en forma de exención parcial de la aportación de un importe a su financiación podría considerarse compatible con el mercado interior, ya que la aportación restante para financiar el fomento de la producción de electricidad ecológica seguiría representando un suplemento al impuesto mínimo sobre la electricidad.
(39)
Austria considera que el mecanismo de exención lleva, como mínimo indirectamente, a un nivel más elevado de protección ambiental. En este contexto, el mecanismo de exención sería necesario para que fuera posible un incremento general del importe que los consumidores de electricidad pagan por la electricidad renovable.
(40)
Austria apoya este argumento comparando el texto del punto 125 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente y el artículo 25 del Reglamento general de exención por categorías (RGEC) (23). Tras comparar el texto del RGEC en varias versiones lingüísticas, las autoridades austriacas han llegado a la conclusión de que el artículo 25 del RGEC tiene un alcance más amplio que el punto 152 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente: mientras que, de acuerdo con el punto 152 de las Directrices, las reducciones fiscales aplicables a los impuestos medioambientales suponen unos impuestos sobre la energía totalmente armonizados, del artículo 25 del RGEC se concluye que dichas reducciones fiscales, como las reducciones de la tributación sobre la electricidad con arreglo a la Directiva sobre la imposición de la energía, están ya exentas si cumplen las condiciones de esta Directiva (Directiva 2003/96/CE). De ello se desprende que los requisitos establecidos en la Directiva sobre la imposición de la energía para las desgravaciones fiscales están incluidos en el mecanismo de exención para empresas de elevado consumo energético. La lógica, valoraciones y elementos normativos de esa Directiva y las disposiciones del artículo 25 del RGEC referidas a la misma serían, por consiguiente, aplicables al mecanismo de exención propuesto. Tanto el mecanismo de exención como el sistema austriaco para gravar el consumo eléctrico cumplirían, por consiguiente, las condiciones de la Directiva sobre la imposición de la energía y estarían pues justificados, de acuerdo con el artículo 25 del RGEC, y serían compatibles con el mercado interior en analogía con el artículo 25 del RGEC (24).
(41)
En este contexto, Austria recuerda que durante la preparación del capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente hubo reacciones críticas por parte de los Estados miembros. Además, Austria hace referencia al Joint paper on the revision of the Community guidelines on State Aid for environmental protection and Energy Tax Directive de 7 de diciembre de 2006 (25), que señalaba claramente que los Estados miembros necesitaban flexibilidad para poder efectuar diferenciaciones oportunas. Las exacciones o tipos diferenciados también pertenecían a la naturaleza y la lógica de los impuestos y las exacciones medioambientales. Por ello, los Estados miembros habían estado a favor de una interpretación amplia de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente y el RGEC.
(42)
Por último, Austria detalla que en otros Estados miembros se aplican sistemas similares y señala que la ÖSG se puede comparar en gran medida a la Ley alemana sobre energías renovables (Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG). Como las empresas austriacas de elevado consumo energético competirían con empresas de otros Estados miembros (por ejemplo Alemania) y de terceros países, el mecanismo de exención sería esencial para evitar estar en desventaja en la competencia internacional.
4. OBSERVACIONES DE TERCEROS
(43)
Tras incoarse el procedimiento de investigación formal, la Cámara Federal de Trabajo austriaca presentó sus observaciones. La Cámara Federal de Trabajo, que cuenta con 3,2 millones de miembros, considera que el sistema de financiación de la ÖSG incluye ayuda estatal. Tampoco comparte la opinión de Austria sobre la compatibilidad del mecanismo de exención a favor de los grandes consumidores de electricidad con las disposiciones en materia de ayudas. La Cámara Federal subraya que este mecanismo supondría una carga adicional para las pequeñas y medianas empresas (PYME) y hogares particulares, que estarían obligados a pagar los costes adicionales de la electricidad ecológica sin ser los principales consumidores. Esta situación provocaría un falseamiento de la competencia a costa de las PYME.
(44)
En sus observaciones, la Cámara Federal de Trabajo hace referencia a la Decisión de la Comisión de 4 de julio de 2006 (26), en la que la Comisión consideró ya que las tarifas de recompra constituían ayuda estatal. Como el marco jurídico de esas tarifas no ha cambiado desde entonces, el sistema de ayudas previsto en la ÖSG en su versión de 2008, sigue incluyendo ayuda estatal. Por ello, la Cámara se pregunta cómo puede Austria defender ahora una postura diferente a la expresada cuando notificó la antigua versión de la ÖSG.
(45)
La Cámara no comparte la opinión de Austria de que eximir a los grandes consumidores de la obligación de compra, tal como se prevé en la ÖSG, debería situarse al mismo nivel que el límite máximo de impuestos sobre la energía. Remitiéndose a una Decisión anterior de la Comisión que autorizaba el límite máximo a los impuestos sobre la energía, Austria solicitaría también ahora ilegalmente la autorización del mecanismo de exención para grandes consumidores de electricidad. Sin embargo, la Cámara Federal de Trabajo considera que esta analogía es inadmisible.
(46)
El límite máximo a los impuestos sobre la energía representaría una ayuda fiscal destinada, por lo menos indirectamente, a mejorar la protección al medio ambiente, mientras que la exención de la obligación de compra para las empresas de elevado consumo energético no puede incluirse en las directrices medioambientales dado que carece de objetivos de carácter medioambiental.
(47)
Como la ÖSG regula especialmente la exención de esa obligación de compra por los grandes consumidores, esta disposición no puede considerarse como exención o reducción de los impuestos medioambientales con arreglo al capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(48)
Incluso en el caso de que el capítulo 4 pudiera aplicarse por analogía, el mecanismo de exención no sería compatible con las disposiciones de que se trata por las siguientes razones: No se ha previsto que la medida se limite a diez años. Además, el posible incremento de los costes de producción en las actividades económicas afectadas (por ejemplo papel, acero) podría transmitirse a los consumidores, ya que la elasticidad de los precios en la actual situación del mercado es lo suficientemente grande. Por consiguiente, el mecanismo de exención no cumpliría el requisito del punto 158, letra c), de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(49)
La exención, además, tampoco sería proporcional ya que los grandes consumidores de energía no consumirían electricidad ecológica, por lo que se retrasaría la adaptación de las energías alternativas a los precios de mercado. Las PYME y los hogares deberían, además, pagar solos los costes adicionales de la producción de electricidad ecológica, aun consumiendo poca energía. Por ello, tampoco se cumpliría el requisito del punto 159, letra a), de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(50)
No habría acuerdos con arreglo al punto 159, letra c), de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente por los que los grandes consumidores de energía se comprometieran a alcanzar los objetivos de la ÖSG. Por último, el mecanismo de exención a favor de los grandes consumidores no contribuiría a la eficiencia energética o a una utilización de la energía respetuosa con el medio ambiente, sino que, al contrario, los excluye de cualquier participación para alcanzar los objetivos medioambientales de la UE.
(51)
En opinión de la Cámara Federal de Trabajo las disposiciones del artículo 22 de la ÖSG constituirían una ayuda de funcionamiento sui generis que no entraría en el ámbito de aplicación de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente porque de ellas no se desprende ningún beneficio para el medio ambiente. Dado que la ayuda no tiene límite temporal ni es decreciente y con el tiempo conduciría a un falseamiento de la competencia sobre todo a cuenta de las PYME, en opinión de la Cámara Federal de Trabajo no debería autorizarse.
5. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA A TENOR DE LAS NORMAS SOBRE AYUDAS ESTATALES
(52)
La Comisión ha examinado la medida notificada con arreglo al artículo 107 y siguientes del TFUE y el artículo 61 y siguientes del Tratado sobre el EEE (27).
(53)
Para empezar, la Comisión señala que la legislación notificada incluye dos medidas separadas que ya estuvieron sujetas a una valoración desde el punto de vista de la normativa sobre ayudas estatales en la Decisión de la Comisión de 22 de julio de 2009 (28). Por una parte, la ÖSG prevé ayudas en forma de tarifas de recompra a favor de los productores de electricidad ecológica. Por otra, la ÖSG incluye una cláusula por la que las empresas de elevado consumo energético pueden, en determinadas condiciones, estar exentas (parcialmente) de la obligación de pagar la tarifa de recompra. En su Decisión de 22 de julio de 2009 la Comisión aprobó las tarifas de recompra a favor de los productores de electricidad ecológica como ayuda compatible con el mercado interior, pero al mismo tiempo expresaba dudas sobre la compatibilidad de este mecanismos de exención con las normas sobre ayudas estatales, incoando en consecuencia un procedimiento de investigación formal sobre esta parte de la ÖSG. En su Decisión de 22 de julio de 2009, la Comisión autorizó la ayuda a los productores de electricidad ecológica como ayuda estatal compatible con el mercado interior, pero no adoptó una posición definitiva sobre la cuestión de si eximir a las empresas de elevado consumo energético de la obligación de compra constituía ayuda estatal y si, de ser este el caso, el mecanismo de exención era compatible con las normas sobre ayudas estatales. Estas cuestiones se examinaron en el procedimiento de investigación formal que precedió a esta Decisión. Sin embargo, como se señala más adelante, calificar los fondos distribuidos entre los productores de electricidad ecológica a través del OeMAG como recursos estatales en la Decisión de 22 de julio de 2009 es importante para determinar los recursos estatales en el mecanismo que exime a las empresas de elevado consumo energético de contribuir a dichos fondos.
5.1. Existencia de ayuda estatal
(54)
Una medida constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE cuando: 1) se otorgue al beneficiario de la ayuda una ventaja a través de la medida; 2) la medida esté financiada por el Estado o por recursos estatales; 3) se vean beneficiadas por la medida determinadas empresas o actividades económicas, y 4) la medida pueda influir en los intercambios comerciales entre Estados miembros y distorsione o amenace con distorsionar la competencia en el mercado interior.
5.1.1. Ventaja
(55)
Cuando la posible ventaja resulta de una exención total o parcial de una exacción reguladora, solo se debe aclarar si una medida estatal en el marco de un régimen legal favorece a determinadas empresas o producciones, a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, en comparación con otras empresas que de iure o de facto se hallan en una situación comparable en función del objetivo de la medida en cuestión (29).
(56)
En el presente caso, con la medida en cuestión se trataría de obtener ingresos de los consumidores de electricidad para financiar la producción de electricidad ecológica. Las empresas de elevado consumo energético se encuentran de facto y de iure en la misma situación que los demás consumidores de electricidad, ya que todos consumen electricidad y la compran a los proveedores de electricidad, que a su vez están obligados a comprar cierta cantidad de electricidad ecológica a un precio fijo establecido por la ley o por un reglamento (Verrechnungspreis). En ausencia de mecanismo de exención las empresas de elevado consumo energético pagan a los proveedores de electricidad los costes adicionales de la electricidad ecológica, que constan en su facturación de la electricidad. De esta forma, los proveedores de electricidad transmiten los costes adicionales derivados de su obligación de comprar electricidad ecológica del centro de liquidación de electricidad ecológica. Al mismo tiempo, otros consumidores de electricidad que se encuentran en la misma situación fáctica y jurídica, ya que todos compran electricidad, no tienen esta posibilidad. Por esta razón, el mecanismo de exención favorece a las empresas de elevado consumo energético frente a los demás consumidores de electricidad.
(57)
Sin embargo, debido a la exención concedida por E-Control GmbH, las empresas de elevado consumo energético tienen derecho a que no se les provea de electricidad ecológica y los proveedores de electricidad tiene prohibido por ley transferir a las empresas exentas los costes que se generen debido a su obligación de comprar electricidad ecológica al centro de liquidación de electricidad ecológica. En su lugar, las empresas de elevado consumo energético pagan el 0,5 % de su valor de producción neto a dicho centro.
(58)
Por esta razón, el mecanismo de exención tiene, además, el efecto de limitar a partir de cierto nivel la contribución de las empresas de elevado consumo energético a los ingresos de los centros de liquidación de electricidad ecológica. Por consiguiente, de acuerdo con la legislación están exentas de una exacción que en circunstancias normales de mercado hubieran debido soportar. Por ello, las empresas que se pueden beneficiar del mecanismo de exención obtienen una ventaja.
(59)
Según las indicaciones de Austria, el ahorro podría ascender en total a 44 millones EUR anuales (30). La medida representa, por consiguiente, una ventaja para estas empresas de elevado consumo energético.
5.1.2. Recursos estatales e imputabilidad
Según jurisprudencia reiterada, una ventaja solo puede definirse como ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 107, apartado 1, del TFUE si se concede directa o indirectamente mediante recursos estatales y la utilización de estos recursos es imputable al Estado (31).
(60)
Austria presentó a este respecto un argumento doble. En primer lugar, los fondos bajo control del OeMAG no son imputables al Estado. En segundo lugar, aún en caso de que los fondos controlados por el OeMAG fueran imputables al Estado, la reducción de los ingresos del OeMAG debido a este mecanismo de exención no supondría una reducción de los recursos estatales porque no había participación del Estado por debajo del nivel de OeMAG (es decir de los grandes consumidores de energía y los distribuidores de electricidad).
(61)
La Comisión constata que el mecanismo de excepción para las empresas de elevado consumo energético reduce los ingresos del centro de liquidación de electricidad ecológica, el OeMAG, ya que los proveedores de electricidad no están obligados a comprar electricidad ecológica para las empresas de elevado consumo eléctrico a las que se les ha concedido una excepción y los pagos directos de estas empresas al OeMAG son inferiores a los importes que el OeMAG habría recibido si dichas empresas no hubieran estado exentas.
(62)
Por ello la Comisión debe establecer si los recursos controlados por el centro de liquidación de electricidad ecológica, el OeMAG, con arreglo a la ÖSG constituyen recursos estatales. Si este fuera el caso, la medida que se está evaluando provocaría una reducción de recursos estatales por lo que estaría financiada con recursos estatales.
(63)
En el asunto Essent (32), se había encargado a SEP, una empresa propiedad de diversos productores de electricidad de los Países Bajos, la obligación de servicio económico de interés general de recaudar las exacciones impuestas a los usuarios de la red eléctrica. Según la legislación, SEP solo podía usar los ingresos procedentes de las exacciones para la finalidad marcada por la ley, a saber, la compensación de los costes que la liberalización del mercado eléctrico había generado para las empresas eléctricas.
(64)
Según la sentencia del Tribunal de Justicia las exacciones recaudadas por SEP constituyen ayuda estatal, ya que se cumplen las siguientes condiciones:
a)
el suplemento de la tarifa es una exacción impuesta a empresas privadas mediante un acto de las autoridades públicas (apartados 47 y 66 de la sentencia);
b)
SEP había recibido el encargo del Estado de gestionar el servicio económico de interés general de recaudar la exacción (apartado 68);
c)
SEP no tenía ninguna posibilidad de utilizar el producto de la exacción para afectarlo a finalidades distintas de las previstas por la ley y, además, se establecía un control estricto sobre la labor que realizaba (apartado 69).
(65)
La sentencia señala claramente que el caso de PreussenElektra no es comparable ya que en el régimen alemán, que evaluó el Tribunal de Justicia, según la sentencia «[…] las empresas no estaban encargadas por el Estado de gestionar un recurso estatal, sino que tenían una obligación de compra utilizando sus propios recursos financieros» (33). Por consiguiente, en su Decisión de 22 de julio de 2009, la Comisión señaló que, en el caso en cuestión, el OeMAG había sido creado y autorizado por el Estado austriaco y, sobre la base de su estatuto se le había encargado la tarea de administrar los fondos necesarios para prestar apoyo a la electricidad ecológica. De ello ha concluido la Comisión que el carácter privado del OeMAG no es suficiente para considerar que la medida carece de elementos de ayuda. En particular, la Comisión ha constatado que la medida notificada no es comparable al régimen PreussenElektra. Mientras que este último solo regulaba la relación comercial entre empresas privadas, sin la intervención de un organismo intermedio, la Ley austriaca de electricidad ecológica encarga al OeMAG que se ocupe de recaudar y distribuir los fondos destinados a apoyar la producción de electricidad ecológica.
(66)
El Tribunal de Justicia distingue además el asunto Essent de los asuntos Pearle y PreussenElektra. En el asunto Pearle, el uso de los fondos recogidos por una organización profesional no formaba parte de una política fijada por las autoridades sino que estaban destinados a una campaña publicitaria privada. En el asunto PreussenElektra, las empresas de distribución de electricidad privadas obligadas a comprar electricidad ecológica a precio fijo usaban sus recursos propios y no los ingresos de una exacción recaudada en nombre del Estado (apartados 72 a 74).
(67)
Por todo ello, la Comisión debe examinar si en el presente caso el Estado había encargado al OeMAG recaudar y administrar una exacción, como en el caso de SEP, o si OeMAG estaba usando sus fondos propios, como en PreussenElektra (34).
(68)
Existencia de una exacción: La Comisión debe determinar en primer lugar si los fondos recaudados por OeMAG constituyen una exacción. La Comisión observa que los artículos 10 y 19 de la ÖSG obligan a los proveedores de electricidad a comprar una cierta cantidad de electricidad ecológica a precio superior al de mercado, el denominado precio de liquidación (Verrechnungspreis). Según el artículo 22b de la ÖSG, el nivel del Verrechnungspreis lo fija anualmente el Ministerio federal de economía y trabajo, mientras que el artículo 22b de la ÖSG fija valores por defecto. Por esta razón, la diferencia entre el precio de mercado de la electricidad y el Verrechnungspreis, fijado mediante un acto de una autoridad pública, constituye una exacción sobre la electricidad. En el presente caso y a diferencia del asunto PreussenElektra, este importe no se paga a otros participantes en el mercado que realizan actividades comerciales normales, en cuyo caso el Tribunal de Justicia consideraría que no constituirían recursos estatales. En este caso se abona más bien a una entidad encargada especialmente de la recaudación y redistribución de estos recursos con fines exclusivos de interés público.
(69)
Designación de un organismo privado para recaudar y administrar la exacción: La ÖSG prevé que esta exacción no la recaude el Estado sino una persona jurídica que posee una concesión como centro de liquidación de electricidad ecológica. Actualmente el OeMAG tiene la concesión como centro de liquidación de electricidad ecológica de todo el territorio austriaco. A través de esta concesión, se encarga al OeMAG el servicio económico de interés general de recaudar las exacciones en forma de Verrechnungspreis de todos los proveedores de electricidad.
(70)
Por lo general, los proveedores de electricidad tienen libertad para transferir la exacción a los consumidores de electricidad y se puede suponer que, en términos económicos, así lo hacen normalmente. Sin embargo, la ÖSG les prohíbe transferir la exacción a las empresas de elevado consumo energético que estén exentas de la obligación de comprar electricidad ecológica en virtud del artículo 22c de la ÖSG.
(71)
La Comisión concluye pues que el OeMAG había recibido el encargo del Estado de gestionar el servicio económico de interés general de recaudar y administrar la exacción.
(72)
Utilización de los fondos para la finalidad marcada por la Ley y control de los fondos: La Comisión constata que el OeMAG, de conformidad con el artículo 23 de la ÖSG debe administrar los ingresos del Verrechnungspreis en una cuenta bancaria específica. Los fondos ingresados en esta cuenta solo se pueden utilizar para la compra de electricidad ecológica. El OeMAG debe permitir en todo momento que el Ministerio de economía y trabajo y el Tribunal de Cuentas austriaco accedan a todos los documentos relativos a la cuenta. Independientemente de la estructura de propiedad del OeMAG, el Tribunal de Cuentas austriaco tiene además la obligación, con arreglo al artículo 15 de la ÖSG, de llevar a cabo controles a posteriori del OeMAG.
(73)
La Comisión concluye por lo tanto que el OeMAG debe utilizar los fondos para una finalidad fijada por las leyes y que el Estado ejerce un estricto control sobre la utilización de los fondos.
(74)
Por estas razones la Comisión concluye que, conforme a los asuntos Essent y Steinike, los fondos recaudados y administrados por el OeMAG constituyen recursos estatales.
(75)
Austria ha citado abundantes argumentos para explicar por qué la situación del OeMAG era comparable a la de PreussenElektra y no a la de Essent. De los considerandos siguientes se desprende que estos argumentos no resisten un examen riguroso.
(76)
En primer lugar la Comisión observa que Austria ha comparado la Ley de electricidad ecológica con la Ley alemana de energías renovables anterior y actual y que ha citado la sentencia PreussenElektra del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2001 (35). Esta comparación, sin embargo, no es pertinente en el presente caso. En la presente Decisión la Comisión evalúa solo la medida propuesta y no la legislación alemana u otra comparable ya que cada caso debe evaluarse en función de sus propias circunstancias. En cualquier caso, hay que señalar que respecto a los argumentos aducidos, la legislación austriaca es muy diferente a la Ley alemana, que se evaluó en el asunto PreussenElektra. En la sentencia PreussenElektra el Tribunal de Justicia estableció que solo aquellas ventajas concedidas directamente por el Estado o por un organismo privado designado o creado por el Estado podían incluir fondos estatales. El Tribunal de Justicia estableció luego que la obligación de comprar electricidad impuesta a las empresas suministradoras de electricidad no suponía transferencia directa o indirecta de recursos estatales. Por ello, el régimen notificado no es idéntico al evaluado en la sentencia PreussenElektra. Tal como se explica en la Decisión de 22 de julio de 2009 la Comisión estableció que el sistema austriaco incluía fondos imputables al Estado. En particular la Comisión constató que el sistema austriaco difería del alemán en que preveía un organismo intermedio designado por el Estado (por ejemplo el OeMAG) y que el Estado supervisaba y controlaba la recaudación y distribución de los fondos administrados por este organismo. Además, la Comisión constató que el sistema austriaco incluía también pagos directos del Estado al OeMAG.
(77)
Respecto a la Ley alemana de energías renovables debe señalarse que no es objeto de esta notificación, que hasta la fecha la Comisión no ha evaluado esta medida y que, por lo tanto, no va a entrar en detalles sobre la supuesta analogía entre la Ley austriaca de electricidad ecológica y la actual Ley alemana de energías renovables.
(78)
Austria señala, además, que el OeMAG es una empresa privada y no un organismo público como los examinados en las sentencias en los asuntos Air France y Salvat Père. Las autoridades austriacas solo pueden ejercer el control sobre el OeMAG a través de la verificación a posteriori de las cuentas y retirándole la concesión.
(79)
La Comisión señala a este respecto que del asunto Essent se desprende que no hay diferencia entre que el Estado designe un organismo público o uno privado para recaudar y administrar los ingresos de la exacción. De las conclusiones del Tribunal de Justicia no se desprende si SEP era de propiedad pública o privada, por lo que este hecho no es relevante para la evaluación. Esto se atiene al apartado 106 de las conclusiones del Abogado General Mengozzi en el asunto Essent y con la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Steinike (36).
(80)
La circunstancia de que el OeMAG sea una empresa bajo control privado no excluye, por consiguiente, la presencia de recursos estatales. La cuestión decisiva es si el Estado designó al OeMAG para recaudar una exacción y administrarla.
(81)
Austria argumenta, además, que el presupuesto del Estado no cubre las posibles pérdidas del OeMAG y que el papel de las autoridades públicas se limita a fijar los precios de compra y venta de la electricidad ecológica. Por ello no hay cargas para el presupuesto estatal, tal como se adujo en los asuntos Sloman Neptun y Pearle.
(82)
A este respecto la Comisión señala, haciendo referencia al asunto Essent, que los recursos puestos a disposición de los organismos públicos designados por el Estado para recaudar y administrar una exacción, constituyen recursos estatales. Por consiguiente, una reducción en el nivel de la exacción pagada por determinadas empresas obligadas a pagarla es suficiente para que constituya una carga para el Estado.
(83)
En relación con el argumento de Austria según el cual Energie-Control GmbH no tiene margen discrecional para conceder la exención de la obligación de compra a las empresas de elevado consumo energético, la Comisión señala que, tal como ha explicado el Abogado General Mengozzi en el apartado 109 de sus conclusiones en el asunto Essent, para valorar la cuestión de si determinados fondos constituyen recursos estatales no es relevante que el organismo designado por el Estado para recaudar y administrar la exacción disponga de poder discrecional.
(84)
Respecto al último argumento de Austria, a saber, que el importe total que los proveedores abonan al OeMAG no se ve afectado por el mecanismo de exención, que solo modifica la distribución del importe total entre las diferentes categorías de consumidores finales, la Comisión observa que el hecho de que una reducción en los ingresos estatales se vea compensada por un incremento de ingresos estatales de otras fuentes, tampoco es relevante en relación con la utilización de recursos estatales. Es mucho más decisivo que una empresa se vea favorecida y que esta ventaja provoque la reducción de los ingresos estatales procedentes de dicha empresa. Es comprensible que el Estado, en última instancia, deba encontrar otras fuentes de ingresos para compensar la reducción.
(85)
La Comisión ha llegado a la conclusión de que los hechos del presente caso corresponden a los hechos evaluados en los asuntos Essent y Steinike: se cumplen todos los criterios fijados en estos dos asuntos respecto a la existencia de recursos estatales. Por consiguiente, la medida que se está evaluando está financiada con recursos estatales.
(86)
El uso de los fondos controlados por el OeMAG está regulado por ley, la ÖSG. Por ello puede imputarse la utilización de los fondos al Estado.
(87)
De lo expuesto se desprende que debido al mecanismo de exención se origina una reducción de los recursos estatales y que ello es imputable al Estado.
5.1.3. Carácter selectivo de la medida
(88)
La Comisión recuerda que incluso si la medida puede, en teoría, parecer neutra tanto en términos de relación con las empresas como con las actividades económicas, puede todavía, en la práctica, ser selectiva.
(89)
Austria argumenta que el mecanismo de exención no constituye ayuda estatal ya que no es selectivo si no que constituye una medida general abierta a todas las empresas y actividades económicas. En primer lugar aduce Austria que el umbral del 0,5 % del régimen notificado no impone limitaciones respecto a determinadas producciones, la dimensión de las empresas u otros criterios selectivos (37). En segundo lugar señala Austria que la medida afectaría de facto a 2 300 empresas de 19 actividades económicas diferentes, lo que mostraría que, en realidad, la medida está abierta a todas las empresas y actividades económicas.
(90)
Una medida es selectiva cuando solo favorece a determinadas empresas o producciones. No es selectiva, en cambio, si se aplica a todas las empresas situadas en el territorio nacional, independientemente del objeto de su actividad.
(91)
Por lo que respecta a la primera línea de argumentación, la Comisión considera que el umbral del 0,5 % no es suficiente para calificar el régimen notificado como medida general. La Comisión constata, al contrario, que como resultado de este umbral, no todas las empresas situadas en el territorio nacional pueden beneficiarse de la medida notificada.
(92)
Austria adujo que la medida notificada se reserva a empresas cuyos costes se incrementen en más de un 0,5 % de su valor de producción neto debido a su contribución al apoyo a la electricidad ecológica. La Comisión constata que estas condiciones son muy similares a la definición de producciones de elevado consumo energético de conformidad con el artículo 17, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre la imposición de la energía (38). Sin embargo, Austria argumenta que este umbral del 0,5 % no es suficiente para calificar la medida notificada como selectiva. Austria considera que esta conclusión estaría refrendada por la sentencia Adria Wien del Tribunal de Justicia. En esta sentencia el Tribunal debía pronunciarse sobre una devolución (parcial) de los impuestos sobre la energía concedida a empresas cuyos impuestos sobre la energía superaban el 0,35 % de su valor de producción neto. El Tribunal de Justicia constató lo siguiente: «Unas medidas nacionales que prevén la devolución parcial de los impuestos sobre la energía que gravan el gas natural y la energía eléctrica no constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 92 del Tratado (entre tanto, artículo 87 CE, tras su modificación), cuando se aplican a todas las empresas situadas en el territorio nacional, independientemente del objeto de su actividad.» (39).
(93)
La Comisión, sin embargo, considera que esta sentencia no excluye la existencia de selectividad respecto al umbral del 0,5 % en el presente asunto. La Comisión considera que la sentencia consistía en una decisión prejudicial a petición de un tribunal austriaco en la que se evaluaba el régimen de bonificación del impuesto energético existente. El tribunal austriaco había formulado dos preguntas. En primer lugar preguntaba si la bonificación de las exacciones en el marco del régimen existente debía considerarse selectiva debido a que solo se concedía a empresas que fabricaban bienes corporales. En segundo lugar planteaba la cuestión (hipotética) de cómo evaluaría el Tribunal de Justicia una bonificación de las exacciones que no se limitara a empresas cuya tarea principal fuera la producción de bienes corporales si no que se aplicara a todas las empresas independientemente del objeto de su actividad.
(94)
Respecto a la primera pregunta, el Tribunal de Justicia señaló que la medida, al limitar la bonificación de las exacciones a empresas que fabrican bienes corporales, es selectiva. Teniendo en cuenta el carácter hipotético de la segunda pregunta, cómo evaluaría el Tribunal de Justicia una bonificación de las exacciones abierta a todas las actividades económicas, el Tribunal respondió en términos bastante generales. El Tribunal señaló que una medida es selectiva si favorece a determinadas empresas o producciones, mientras que no es selectiva si beneficia indistintamente a la totalidad de las empresas situadas en el territorio nacional (40). Finalmente, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que unas medidas nacionales no constituyen ayudas estatales «[…] cuando se aplican a todas las empresas situadas en el territorio nacional, independientemente del objeto de su actividad.» (41). Sin embargo el Tribunal de Justicia no indicó si, en su opinión, una medida sujeta a un umbral del 0,35 % sería aplicable de hecho a todas las empresas. Esto es lo que constató también el Abogado General Jacobs en sus conclusiones sobre la posterior sentencia del Tribunal de Justicia: «… el efecto del umbral del 0,35 % no fue examinado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Adria-Wien Pipeline» (42). El Tribunal de Justicia no tuvo que valorar si el mecanismo de exención como tal (es decir sin su limitación a empresas que fabrican principalmente bienes corporales) era de hecho selectivo. Por ello, el Tribunal de Justicia no excluyó que el umbral del 0,35 % pudiera ser selectivo si condujera a que la medida de hecho no se aplicara a todas las empresas situadas en el territorio nacional.
(95)
La Comisión considera, al contrario, que el Tribunal de Justicia ha dado algunas indicaciones en el sentido de que dicho umbral podría ser selectivo, aún en el caso de que la medida fuera aplicable a una serie de diferentes actividades económicas. El Tribunal de Justicia señaló en particular en su respuesta a la segunda pregunta que ni el número de empresas beneficiadas ni la diversidad e importancia de los sectores a los que pertenecen estas empresas hacen que una medida estatal pueda considerarse como una medida general de política económica (43). Constata, además, la Comisión que un gran número de medidas que no sean específicas de un sector pueden considerarse selectivas según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia si de hecho no se pueden conceder a todas las empresas situadas en el territorio nacional (44). De lo expuesto se desprende que incluso las medidas que se conceden a todas las actividades económicas pueden considerarse selectivas debido a que de facto no pueden concederse a todas las empresas establecidas en el correspondiente territorio nacional.
(96)
Este punto de vista se expresa también en una Decisión de la Comisión sobre la bonificación del impuesto austriaco sobre la energía (45). A raíz de la citada sentencia del Tribunal de Justicia, Austria amplió la medida de forma que ahora se pueden beneficiar de la bonificación del impuesto energético empresas de todas las actividades económicas. Sin embargo, en su evaluación del régimen modificado la Comisión consideró que la medida todavía era selectiva, ya que si bien la bonificación se aplicaba formalmente a todas las empresas, de hecho solo beneficiaba a empresas que tuvieran un elevado consumo de energía en relación con su valor neto de producción (46). La Comisión llegó a la conclusión de que la bonificación de la exacción era una ayuda estatal ilegal (es decir, no notificada) incompatible con el mercado interior (47).
(97)
El efecto de la Decisión de la Comisión llevó a que más tarde un tribunal administrativo austriaco solicitara una decisión prejudicial del Tribunal de Justicia (48). Las cuestiones planteadas por el tribunal administrativo austriaco se referían al alcance de los efectos de la ilegalidad de la bonificación y el Tribunal de Justicia no volvió a evaluar el aspecto de la selectividad. En cambio, esta cuestión fue objeto de las observaciones del Abogado General, que señaló en sus conclusiones: «[…] como señala la Comisión, conceder devoluciones solo a las empresas de servicios (además de a las empresas dedicadas a la producción) no excluidas por el umbral del 0,35 % equivaldría simplemente a ampliar el círculo de beneficiarios de la ayuda. Sin embargo, no privaría a la ayuda de sus efectos como tal, ya que se mantendría el criterio de selectividad.» (49). El Abogado General señaló, además: «El razonamiento de la Comisión en su Decisión de 2004 es convincente por lo que se refiere al carácter selectivo del umbral del 0,35 % en el sistema modificado, […]» (50).
(98)
De lo expuesto la Comisión concluye que en el presente caso el umbral del 0,5 % es un criterio de selección que limita los beneficios de la medida notificada a empresas de elevado consumo energético mientras que se excluyen las que no lo tienen. Independientemente del número de actividades económicas que se benefician de la medida, el umbral como tal conduce por lo tanto a que la medida notificada no beneficia a todas las empresas situadas en el territorio nacional. Por consiguiente, el umbral convierte a la medida notificada en selectiva.
(99)
La Comisión constata, además, que las empresas que pueden beneficiarse del mecanismo de exención objeto de la presente evaluación, solo son aquellas que pueden acogerse a la bonificación del impuesto sobre la energía de conformidad con la Ley austriaca sobre bonificación del impuesto energético, objeto de la Decisión de la Comisión sobre la ayuda estatal C-33/03. Por consiguiente, la argumentación de la Comisión en aquella Decisión se puede aplicar también al presente caso.
(100)
Por lo que respecta a la segunda línea argumental presentada por Austria, la Comisión considera que la medida notificada es también selectiva porque se aplica de facto a un número limitado de empresas que se dedican a fabricar determinados bienes con elevado consumo de energía. La Comisión considera que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las medidas deben examinarse no en función de sus objetivos o causas sino de sus efectos (51). Incluso si una medida beneficia formalmente a todas las actividades económicas y empresas, puede, en consecuencia, considerarse selectiva si de facto no beneficia a todas las empresas situadas en el territorio nacional. El Tribunal de Justicia consideró, además, lo siguiente: «Ni el elevado número de empresas beneficiarias ni la diversidad e importancia de los sectores industriales a los que pertenecen dichas empresas permiten considerar que [un régimen] constituye, […], una medida general de política económica.» (52).
(101)
En su investigación la Comisión constató que el régimen notificado se concentra en muy pocas empresas, dedicadas en su mayoría a la producción de bienes. A este respecto, Austria presentó el 9 de septiembre de 2010 una serie de datos recogidos sobre la base de la aplicación del régimen con intensidades de ayuda por debajo de los umbrales de notificación. Según estos datos, de las aproximadamente 300 000 empresas austriacas solo unas 2 000 solicitaron beneficiarse del régimen (es decir, menos del 1 % de todas las empresas austriacas). Además, en el marco de la presente aplicación del régimen, alrededor del 66 % de los recursos benefician a empresas que se dedican a la «fabricación de bienes» (53). La Comisión constató también que si Austria incrementara las intensidades de la ayuda por encima de los umbrales de minimis, dentro de los cuales se aplica actualmente el régimen de forma provisional, es probable que la medida se centrara aún más en empresas dedicadas a la producción de bienes. Esto se demuestra por el hecho de que, según la información suministrada por Austria, solo 12 empresas se beneficiarían de intensidades de ayuda más elevadas que en la versión actualmente aplicable del régimen y que, de ellas, solo dos operan en el sector del transporte mientras que diez se dedican a la producción de bienes (54).
(102)
De todo lo expuesto la Comisión concluye que el régimen notificado no beneficiará, o lo hará en escasa medida, a la mayoría de las actividades económicas de Austria, mientras que las que se beneficiarán serán principalmente empresas dedicadas a una de esas actividades, a saber, la producción de bienes. Independientemente del número de actividades económicas en las que las empresas se pueden beneficiar de la medida, esta se concentra fundamentalmente en empresas dedicadas a la producción de bienes y por ello debe considerarse de facto selectiva.
(103)
De lo anterior la Comisión concluye que el mecanismo de exención notificado es selectivo porque incluye el umbral del 0,5 %, que reserva la medida a las empresas de elevado consumo energético, y porque estas empresas se dedican principalmente a la producción de bienes.
(104)
La Comisión constata que una medida, a pesar de su carácter selectivo no cumple los requisitos de selectividad si está justificada por la naturaleza o la economía general del sistema al que pertenece (55). La Comisión observa que según la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia la carga de la prueba recae sobre el Estado miembro (56).
(105)
Según las conclusiones del Tribunal de Justicia, debe distinguirse a este respecto entre los objetivos perseguidos por un régimen fiscal particular y que le son externos, por un lado, y los mecanismos inherentes al propio sistema fiscal, que son necesarios para la consecución de dichos objetivos, por otro. Solo estos últimos mecanismos pueden justificarse en referencia a la naturaleza o economía general del sistema fiscal del que la medida forma parte (57). Los objetivos extrínsecos deben tenerse en cuenta al examinar la compatibilidad (58).
(106)
Austria considera que la diferenciación de los importes fijada en el artículo 22c de la ÖSG tiene como objetivo tener en cuenta la capacidad de las empresas de soportar exacciones adicionales. Además, los beneficios medioambientales previstos en la ÖSG no se verían perjudicados por el mecanismo de exención, ya que los importes de las ayudas para fomentar la producción de electricidad ecológica no se reducirían. Solo reduciendo los costes medioambientales a determinadas empresas se puede establecer un mecanismo sostenible para financiar la electricidad ecológica, lo que es necesario para garantizar el fomento de las energías renovables.
(107)
La Comisión constata a este respecto que el objetivo intrínseco del sistema creado con el Verrechnungspreis es conseguir ingresos que se deberán destinar en particular a fomentar las energías renovables. Por el contrario, el mecanismo de exención se basa en el objetivo de incrementar la competitividad de las empresas de elevado consumo energético al reducir el precio que deben pagar por la electricidad, mejorando de esta forma la aceptación del sistema creado por el Verrechnungspreis. De esta forma se persigue un objetivo situado fuera de la lógica y de la economía general del sistema.
(108)
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la prosecución de ese objetivo extrínseco no puede aducirse para justificar una medida por la naturaleza o la economía general del sistema fiscal (59). Esto solo puede tenerse en cuenta al examinar la compatibilidad (60).
(109)
La Comisión señala que la situación era diferente en las dos decisiones de ayuda estatal citadas por Austria en apoyo del argumento de que el mecanismo de exención estaba justificado por la lógica y la economía del sistema. La Decisión N 271/06 relativa a la normativa fiscal de Dinamarca para excedentes térmicos tenía como finalidad garantizar la neutralidad en el trato fiscal de todos los productos energéticos y no mejorar la competitividad. La Decisión N 860/06 relativa a las exenciones del impuesto energético en Alemania para procesos de doble uso se basaba en el principio de que solo estuvieran sujetos a impuestos los productos energéticos utilizados como combustible para calefacción o carburante.
(110)
De lo anterior se desprende que la exención notificada para determinadas producciones con elevado consumo de energía no está justificada por la naturaleza o la economía general del sistema al que pertenece.
(111)
Por consiguiente, la Comisión concluye que la medida notificada cumple la condición de selectividad porque es de facto selectiva y no está justificada por la naturaleza o la economía general del sistema.
5.1.4. Falseamiento de las condiciones de competencia y efectos en el comercio
(112)
Los beneficiarios de la medida, que en opinión de la Comisión constituye una ayuda de funcionamiento, se dedican fundamentalmente a la fabricación de bienes con elevado consumo de energía, como productos de metal o papel (61). En estas actividades económicas se comercia entre Estados miembros y las empresas están sujetas a la competencia de empresas de otros Estados miembros. Por consiguiente, la medida en cuestión puede falsear la competencia e influir en los intercambios comerciales en el mercado interior.
5.1.5. Conclusión
(113)
La Comisión concluye que el mecanismo de exención constituye ayuda con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, ya que origina una reducción de recursos estatales que constituye una ventaja selectiva para las empresas de elevado consumo energético. Por consiguiente, la medida podría influir en los intercambios comerciales entre Estados miembros y falsear la competencia en el mercado interior.
5.2. Legalidad de la ayuda
(114)
Austria se ha comprometido a no aplicar la ayuda antes de la autorización de la Comisión Europea. Austria notificó la medida antes de su aplicación, respetando sus obligaciones derivadas del artículo 108, apartado 3, del TFUE (62).
5.3. Evaluación de la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior
(115)
La Comisión puede declarar que unas ayudas estatales son compatibles con el mercado interior sobre la base del artículo 107, apartado 3, del TFUE. Según la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el Estado miembro debe presentar las pruebas de que la medida es compatible con el mercado interior (63).
(116)
La Comisión tiene amplio margen discrecional en asuntos que entran en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 3, del TFUE (64). Ejerciendo este poder discrecional ha publicado directrices y comunicaciones en las cuales establece los criterios para declarar ciertos tipos de ayuda compatibles con el mercado interior sobre la base del artículo 107, apartado 3, del TFUE. Según jurisprudencia reiterada, la Comisión está obligada a observar las directrices y comunicaciones en el ámbito del control de la ayuda, siempre que no difieran de las disposiciones del TFUE y las acepten los Estados miembros (65).
(117)
Por ello se debe verificar ante todo si la ayuda notificada entra en el ámbito de aplicación de una o varias directrices o comunicaciones y si se puede declarar compatible con el mercado interior porque respeta los criterios de compatibilidad que en ellas se establecen.
(118)
Austria aduce que la medida notificada entra en el ámbito de aplicación de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (66) o que estas Directrices se pueden aplicar por analogía. Además, Austria defiende que la medida entra en el ámbito de aplicación del RGEC (67).
(119)
Sin embargo, existen situaciones claramente definidas en las que se pueden conceder ayudas de funcionamiento. En particular, se pueden conceder ayudas de funcionamiento en forma de desgravaciones fiscales en determinadas circunstancias, sobre la base del capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente (68) o del artículo 25 del RGEC (69). Además, en determinadas condiciones se pueden examinar las ayudas directamente sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
5.3.1. Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente
(120)
El ámbito de aplicación de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente se define así (70):
«(58)
Las presentes Directrices son aplicables a las ayudas estatales destinadas a la protección del medio ambiente. Se aplicarán de conformidad con las demás políticas comunitarias en materia de ayudas estatales, las restantes disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y del Tratado de la Unión Europea y la legislación adoptada en virtud de los mismos.
(59)
Estas Directrices son aplicables a las ayudas en favor de la protección del medio ambiente en todos los sectores que se rigen por el Tratado CE. Son también de aplicación a aquellos sectores sujetos a normas comunitarias específicas en materia de ayudas estatales (siderurgia, industria naval y de automoción, fibras sintéticas, transporte, carbón, agricultura y pesca) a menos que dichas normas específicas dispongan otra cosa.».
(121)
Según el punto 70, número 1, de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente, se entenderá por protección ambiental: toda medida destinada a remediar o prevenir daños al entorno físico o a los recursos naturales debidos a las actividades del beneficiario de la ayuda, reducir el riesgo de tales daños o impulsar una utilización más eficaz de los recursos naturales, incluidas las medidas de ahorro energético y el uso de fuentes de energía renovables. Del punto 151 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente se desprende que las medidas que contribuyan, al menos indirectamente, a una mejora del nivel de protección ambiental, entran en el ámbito de aplicación de dichas Directrices.
(122)
Austria considera que el mecanismo de exención contribuye indirectamente a la protección del medio ambiente por dos razones: en primer lugar, el mecanismo es una condición previa necesaria para garantizar el apoyo político a un incremento del Verrechnungspreis a un nivel superior, lo que es necesario para financiar otro aumento de la generación de electricidad a partir de energías renovables y, por otra parte, incrementa el precio por el consumo eléctrico, lo que incentiva a hacer un uso más eficiente de la energía.
(123)
La Comisión señala respecto al primer argumento que no existe necesariamente relación entre el Verrechnungspreis y el incremento del nivel de generación de electricidad a partir de energía renovable. Austria está obligada por la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (en lo sucesivo «Directiva sobre energía de fuentes renovables») (71), a incrementar su producción de electricidad a partir de fuentes renovables. Pero Austria tiene libertad para decidir cómo lo financia. Podría, por ejemplo, utilizar la recaudación fiscal. Por ello, el mecanismo de exención no es necesario para incrementar la generación de electricidad a partir de fuentes renovables.
(124)
Por lo que respecta al segundo argumento, la Comisión observa que el mecanismo de exención funciona como un límite máximo. El precio medio de la electricidad pagado por las empresas de elevado consumo energético se reduce por cada kWh adicional que consumen por encima del umbral. En vez de fomentar la eficiencia energética, el mecanismo de exención lo que hace más bien es reducirla.
(125)
La Comisión, por consiguiente, llega a la conclusión de que el mecanismo de exención no entra en el ámbito de aplicación de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(126)
Aunque la medida entrara en el ámbito de aplicación de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente, lo que no ocurre en el presente caso, la Comisión constata que no podría considerarse compatible con el mercado interior ya que no cumple las condiciones contempladas en el capítulo 4 de las citadas Directrices.
(127)
El capítulo 4 de esas Directrices se distingue, en relación con la compatibilidad, entre impuestos medioambientales armonizados y no armonizados. La tasa parafiscal en forma del Verrechnungspreis no constituye un impuesto medioambiental armonizado a nivel de la Unión. La Comisión observa a este respecto que la Directiva sobre energía de fuentes renovables fija objetivos obligatorios en relación con las energías renovables pero permite a los Estados miembros decidir como se alcanzan estos objetivos.
(128)
Por ello el mecanismo de exención debería examinarse de acuerdo con las normas aplicables a las disposiciones sobre los impuestos medioambientales armonizados según el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente (72).
(129)
Según estas disposiciones, el Estado miembro debe informar sobre las respectivas actividades económicas o grupos de beneficiarios de la ayuda cubiertos por las exenciones/reducciones, sobre la situación de los principales beneficiarios en las actividades económicas afectadas y sobre cómo puede la imposición contribuir a la protección ambiental. Los sectores exentos deberán ser descritos adecuadamente y deberá suministrarse una lista de los principales beneficiarios de cada sector (considerando en particular el volumen de negocios, las cuotas de mercado y la dimensión de la base imponible) (73). La Comisión debe comprobar, basándose en esta información, si las desgravaciones o exenciones fiscales medioambientales son necesarias y proporcionales. Por lo que respecta al criterio de la necesidad, la elección de los beneficiarios de la ayuda deberá basarse en criterios objetivos y transparentes; el impuesto medioambiental sin reducción deberá producir un considerable incremento de los costes de producción que no podrá repercutirse en los consumidores sin producir importantes reducciones de ventas (74). Por lo que respecta a la proporcionalidad de la ayuda, el correspondiente Estado miembro deberá demostrar que cada beneficiario individual paga una proporción del nivel fiscal nacional aproximadamente equivalente a su rendimiento ambiental, que paga como mínimo el 20 % del impuesto nacional, salvo si puede justificarse un tipo inferior, y que las reducciones o exenciones están condicionadas a la celebración de acuerdos para conseguir objetivos de protección ambiental (75).
(130)
Sin embargo, la Comisión constata que, a pesar de varios emplazamientos de la Comisión, Austria no ha remitido la información citada (76). Por consiguiente, la Comisión no puede comprobar si la ayuda es necesaria y proporcional o cómo contribuye a la protección del medio ambiente.
5.3.2. Analogía con el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente
(131)
Teniendo en cuenta que el mecanismo de exención notificado no contribuye, ni siquiera indirectamente, a la protección del medio ambiente, la Comisión ha examinado si lo podía autorizar por analogía con el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(132)
Según Austria el mecanismo de exención podría examinarse por analogía con las normas sobre reducciones fiscales de los impuestos sobre la energía armonizados contempladas en los puntos 152 y 53 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente. A este respecto la Comisión recuerda que en el capítulo 4 de esas Directrices se prevén dos tipos de examen de las reducciones fiscales aplicables a los impuestos medioambientales, que pueden llevar a dos conclusiones diferentes. En primer lugar, el capítulo 4 recoge las normas para las reducciones de los impuestos sobre la energía armonizados en el marco de la Directiva sobre la imposición de la energía que pueden considerarse compatibles con el mercado interior sin mayor examen, siempre que respeten los niveles mínimos de imposición establecidos en la Directiva sobre la imposición de la energía. En segundo lugar, el capítulo 4 establece normas específicas para examinar las reducciones de los impuestos medioambientales no armonizados así como las reducciones de los impuestos sobre la energía armonizados situados por debajo de los niveles mínimos de imposición establecidos en la Directiva sobre la imposición de la energía. Según estas normas, el Estado miembro debe proporcionar, entre otras cosas, información detallada sobre la necesidad y proporcionalidad de la medida. Austria argumenta que la Comisión podía aprobar el mecanismo de exención para tasas parafiscales sobre la base de que las empresas beneficiarias pagan por lo menos los importes mínimos del impuesto sobre la energía austriaco.
(133)
La Comisión constata que no hay precedentes en su práctica decisoria ni en la jurisprudencia de los Tribunales europeos en los que las normas para examinar los impuestos sobre la energía armonizados con arreglo al capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente se aplicaran por analogía a las tasas parafiscales.
(134)
Según la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, una norma de la legislación de la Unión Europea se puede aplicar por analogía si se cumplen las dos condiciones siguientes: en primer lugar, las normas aplicables al correspondiente asunto deben ser muy similares a aquellas cuya aplicación análoga se solicita. En segundo lugar, las normas aplicables al asunto deben sufrir una omisión que sea incompatible con un principio general de la legislación de la Unión Europea y a la que pueda ponerse remedio por analogía (77). A la vista de estas condiciones, la Comisión constata que las analogías solo se aplican en circunstancias excepcionales en la legislación de la UE.
(135)
En primer lugar, las normas aplicables al correspondiente asunto deben ser muy similares a aquellas cuya aplicación análoga se solicita. Como el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente prevé la exención o la reducción de los impuestos medioambientales, las normas que rigen las exacciones notificadas, en el marco de la ÖSG, deben corresponder ampliamente a las que se aplican a los impuestos medioambientales.
Sin embargo, la Comisión considera que la posición legal respecto a los impuestos medioambientales según la legislación de la UE no es comparable a la posición legal de las tasas parafiscales según esa misma legislación. Mientras que la legislación de la UE no prevé normas específicas para las tasas parafiscales, sí las prevé para la recaudación de impuestos energéticos. Esas normas incluyen, en particular, los niveles mínimos de imposición fijados en la Directiva sobre la imposición de la energía así como las excepciones a esos niveles mínimos que se conceden de acuerdo con lo dispuesto en el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente y el artículo 25 del RGEC. Por lo que respecta a las tasas parafiscales, la Comisión constata que no hay normas sobre las exenciones o reducciones ni sobre los niveles mínimos.
(136)
Por todo ello la Comisión concluye que las tasas parafiscales establecidas en el marco del régimen austriaco no están regidas por normas que puedan corresponder a las que se aplican a los impuestos medioambientales en virtud de la legislación de la UE.
(137)
En segundo lugar, las normas aplicables al asunto deben sufrir una omisión que sea incompatible con un principio general de la legislación de la Unión Europea y a la que pueda ponerse remedio por analogía.
(138)
Las medidas que no entren en el ámbito de aplicación de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente pueden, sin embargo, examinarse con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. Por ello, la Comisión no ha podido hallar en las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente ninguna laguna de este tipo que pueda justificar el examen de la medida notificada aplicando la analogía. Esta conclusión se aplica a los dos casos, a las analogías para impuestos armonizados y no armonizados.
(139)
Además, la ausencia de normas para las exenciones de las tasas parafiscales no se puede resolver en ningún caso por analogía con las normas que regulan las reducciones de los impuestos sobre la energía con arreglo a la legislación de la UE. Ahora bien, la Comisión constata que una aplicación por analogía de las normas sobre reducciones de los impuestos sobre la energía armonizados a las tasas parafiscales no armonizadas supondrá también que las empresas podrían alcanzar los niveles mínimos fijados en la Directiva sobre la imposición de la energía pagando esas tasas parafiscales. Tal planteamiento no está, por lo tanto, en consonancia con el sentido de la Directiva sobre la imposición de la energía. La Comisión considera que los tipos mínimos de la Directiva sobre la imposición de la energía se fijaban únicamente para su aplicación en el marco del régimen fiscal armonizado sobre la energía. Su utilización como referencia fuera del ámbito armonizado supondría una aplicación que no estaba prevista. Está claro que los tipos mínimos no se fijaron con la finalidad de definir la carga total que las empresas de elevado consumo energético deberían soportar como resultado de las medidas reguladoras de la protección del medio ambiente, como las que se derivan, en particular, de los mecanismos de financiación para tarifas de recompra. Ese planteamiento ignoraría también el hecho de que la política en el ámbito de las ayudas estatales acepta una forma de proceder laxa respecto a las exenciones fiscales por encima del tipo mínimo armonizado porque la igualdad de trato se garantiza, por lo menos en cierta medida, mediante el cumplimiento de los tipos mínimos que se aplican en todos los Estados miembros. Este argumento no se aplica a las cargas derivadas de los sistemas de tarifas de recompra no armonizados en los que las desviaciones de las contribuciones normalizadas pueden provocar distorsiones en la competencia.
(140)
De todo ello se desprende que la ausencia de normas sobre la reducción de las tasas parafiscales no constituye una omisión que sea incompatible con un principio general de la legislación de la UE y que pudiera remediarse por analogía con las normas existentes sobre reducciones de los impuestos sobre la energía armonizados.
(141)
En cualquier caso, aunque pudieran aplicarse estas normas por analogía, el mecanismo de exención no podría considerarse compatible por las razones expuestas en los considerandos 129 a 133.
(142)
La Comisión concluye de lo expuesto que no puede establecer una analogía entre el mecanismo de exención notificada y las normas para evaluar las reducciones de los impuestos sobre la energía armonizados de acuerdo con el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente y que, por consiguiente, no puede autorizar dicho mecanismo basándose en tal analogía.
5.3.3. Analogía con el artículo 25 del Reglamento general de exención por categorías (RGEC)
(143)
La Comisión ha examinado también si podía autorizar el mecanismo de exención por analogía con el artículo 25 del RGEC.
(144)
Austria considera que las diferencias entre la redacción del capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente y la del artículo 25 del Reglamento general de exención por categorías dejan algo de espacio para una aprobación de la medida por analogía con el artículo 25 del Reglamento. Austria argumenta que en el punto 152 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente se señala lo siguiente:
«Para ser aprobadas con arreglo al artículo 87 del Tratado CE, las reducciones o exenciones de los impuestos armonizados, en particular de los armonizados mediante la Directiva 2003/96/CE, serán compatibles con la legislación comunitaria aplicable y se ajustarán a los límites y condiciones en ella establecidos.».
(145)
Por su parte el artículo 25 del RGEC reza:
«Los regímenes de ayudas a la inversión para la protección del medio ambiente en forma de reducciones fiscales aplicables a los impuestos medioambientales que cumplan las condiciones establecidas en la Directiva 2003/96/CE serán compatibles con el mercado común a tenor del artículo 87, apartado 3, del Tratado y quedarán dispensados de la obligación de notificación establecida en el artículo 88, apartado 3, del Tratado si cumplen las condiciones establecidas en los apartados 2 a 3 del presente artículo.» (78).
(146)
De estos dos textos Austria concluye que el artículo 25 del RGEC puede tener un alcance más amplio que el punto 152 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente. Austria argumenta que el punto 152 de dichas Directrices solo puede aplicarse a los impuestos armonizados por la Directiva sobre la imposición de la energía, mientras que el artículo 25 del RGEC exige solo que el mecanismo de exención respete los niveles mínimos de imposición fijados en la Directiva sobre la imposición de la energía, aunque no se trate de un impuesto sobre la energía armonizado. En opinión de Austria, el artículo 25 del RGEC puede aplicarse, por lo tanto, a las reducciones de los impuestos medioambientales no armonizados que puedan considerarse compatibles con el mercado interior siempre que el sistema fiscal general respete los importes mínimos de los impuestos sobre la energía. Austria reconoce, sin embargo, que las contribuciones abonadas en el marco de la ÖSG no son impuestos (79), pero arguye que el mecanismo de exención notificado puede evaluarse y aprobarse por analogía con las disposiciones sobre los impuestos medioambientales del artículo 25 del RGEC.
(147)
En opinión de la Comisión no hay espacio para la analogía con el artículo 25 del RGEC. En primer lugar, las normas aplicables al presente asunto no son similares a aquellas cuya aplicación análoga se solicita. Del texto del artículo 25 del RGEC se desprende claramente que esta disposición se aplica exclusivamente a los impuestos medioambientales armonizados mediante la Directiva sobre la imposición de la energía. En este sentido, la clasificación como impuesto sobre la energía es, por lo tanto, un «requisito» para la aplicación del artículo 25 del Reglamento. Esta interpretación se ve apoyada por el hecho de que de la lógica del sistema del RGEC se desprende que su ámbito de aplicación no puede ser más amplio que las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente a las que se refiere. Por ello, está claro que el artículo 25 del RGEC solo se puede aplicar a los impuestos sobre la energía regulados por la Directiva sobre la imposición de la energía. Como ya se ha señalado antes, las contribuciones abonadas en el marco de la Ley sobre fiscalidad ecológica no son impuestos medioambientales y no se les aplican las disposiciones de la Directiva sobre la imposición de la energía. De ello se desprende que las normas que rigen los impuestos sobre la energía no son similares a las que regulan las tarifas de recompra austriacas. En segundo lugar, las normas aplicables al asunto no tienen omisión alguna que sea incompatible con un principio general de la legislación de la Unión Europea y a la que pueda ponerse remedio por analogía. Las reducciones fiscales o medidas similares que no están cubiertas por el RGEC no son por si mismas incompatibles con la legislación de la UE, simplemente tienen que respetar la obligación general de notificación con arreglo al artículo 108 del TFUE. Pueden evaluarse y considerarse compatibles con el mercado interior con arreglo a las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente o, en caso de que estas no sean de aplicación, directamente con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. De ello se desprende que las normas aplicables a la evaluación del régimen de ayuda austriaco no incluyen omisión alguna incompatible con la legislación de la UE.
(148)
De todo lo expuesto, la Comisión concluye que no existe analogía alguna entre las contribuciones efectuadas en el marco de la Ley sobre fiscalidad ecológica y los impuestos sobre la energía armonizados contemplados en el artículo 25 del RGEC y que, por lo tanto, no puede aprobar el mecanismo de exención sobre la base de esa analogía.
5.3.4. Compatibilidad sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE
(149)
La Comisión constata que Austria no ha aducido que el mecanismo de exención se pueda declarar compatible directamente sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c) del TFUE. Dado que es el Estado miembro el que debe formular las razones sobre las que se puede establecer la compatibilidad de la ayuda (80) y demostrar que se cumplen las condiciones aplicables, solo por esta razón Austria no puede hacer valer este argumento en relación con la compatibilidad.
(150)
A pesar de ello la Comisión ha examinado si el mecanismo de exención se puede declarar compatible sobre esta base jurídica.
(151)
Según el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común», podrán considerarse compatibles con el mercado interior. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión puede declarar una ayuda compatible con el mercado interior si dicha ayuda contribuye a alcanzar un objetivo de interés común (81), si es necesaria para alcanzar dicho objetivo (82) y no altera las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
(152)
De igual modo, es práctica establecida de la Comisión (83) que se puedan declarar compatibles directamente en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, las medidas que sean necesarias y proporcionadas si los efectos positivos para el objetivo de interés común compensan los efectos negativos sobre la competencia y el comercio. A este respecto, la Comisión considera apropiado plantearse las siguientes cuestiones:
1)
¿La finalidad de la medida de ayuda está claramente definida y es de interés común?
2)
¿El instrumento de ayuda está concebido para alcanzar el objetivo de interés común? En particular:
a)
¿Es la medida de ayuda un instrumento adecuado y necesario, es decir, existen otros instrumentos más adecuados?
b)
¿Hay un efecto de incentivo o, en otras palabras, cambia la ayuda el comportamiento de empresas?
c)
¿Es la ayuda proporcionada? Es decir, ¿podría alcanzarse la misma modificación del comportamiento con una ayuda más pequeña?
3)
¿Se limita el falseamiento de la competencia y los efectos en el comercio, de modo que el balance global es positivo?
(153)
Según Austria el principal objetivo de la medida es la protección medioambiental. Sin embargo, tal como se ha demostrado en los considerandos 126 a 129, el mecanismo de exención no contribuye a la protección del medio ambiente.
(154)
Además, el efecto medioambiental de la medida se logra mediante un incremento general de las tarifas de recompra, lo que en opinión de Austria no sería posible sin garantizar la competitividad de las empresas de elevado consumo energético mediante el mecanismo de exención notificado. Las autoridades austriacas reconocen, además, en sus conclusiones que el objetivo del mecanismo de exención es mejorar la competitividad de las empresas de elevado consumo energético de Austria frente a sus competidores en otros Estados miembros. En su práctica decisoria, la Comisión nunca ha aceptado que ese tipo de ayudas puedan contribuir a un objetivo de interés común.
(155)
La única excepción al respecto es el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente. Pero incluso cuando la Comisión acepta una reducción de un impuesto medioambiental, exige que se paguen unos niveles mínimos de imposición. Ello significa que la contribución total a la recaudación fiscal de las empresas beneficiarias de las reducciones fiscales seguirá incrementándose con cada unidad de contaminación resultante. En el presente caso la situación es diferente. La contribución queda limitada al 0,5 % del valor neto de producción. Las unidades de contaminación resultantes adicionales no están ya sujetas a tasas parafiscales. Ello significa que la contribución por unidad de contaminación resultante se reduce con cada unidad adicional. Por esta razón, el sistema incentiva la utilización de recursos adicionales en vez de fomentar su uso eficiente.
(156)
La Comisión considera, por consiguiente, que la ayuda no contribuye a un objetivo de interés común.
(157)
La Comisión constata que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia «[…] las ayudas de funcionamiento, a saber, las ayudas que tienen por objeto liberar a una empresa de los costes que normalmente hubiera debido soportar en el marco de su gestión corriente o de sus actividades normales, no están comprendidas, en principio, en el ámbito de aplicación del apartado 3 del artículo 92 [actualmente artículo 107, apartado 3, del TFUE] […]» (84). El Tribunal de Justicia consideró, además, lo siguiente: «En efecto, según la jurisprudencia, estas ayudas, en principio, falsean las condiciones de competencia en los sectores en los que se conceden sin que por otra parte sean capaces, por su propia naturaleza, de alcanzar uno de los objetivos fijados por las mencionadas disposiciones que establecen excepciones» (85). En el presente caso la Comisión considera que el mecanismo de exención constituye ayuda de funcionamiento, porque exime a los beneficiarios de parte de sus costes para adquirir electricidad de los que tendrían que haberse hecho cargo para su actividad cotidiana.
(158)
Por ello la Comisión considera que las ayudas de funcionamiento no representan en ningún caso un instrumento político apropiado para alcanzar esos objetivos, incluso en el caso de que la mejora de la competitividad fuera un objetivo de interés común.
(159)
En lo que se refiere a los impuestos medioambientales, la Comisión ha aceptado una excepción limitada a este principio, pero teniendo presente un objetivo concreto. Las reducciones y exenciones de los impuestos medioambientales relativos a determinados sectores o categorías de empresas pueden ser aprobadas de conformidad con el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente, si hacen factible la adopción de impuestos más elevados para otras empresas, provocando así una mejora global de la internalización de los costes y creando nuevos incentivos para mejorar la protección ambiental. Por ello considera la Comisión, que este tipo de ayudas puede ser necesario para centrarse indirectamente en las externalidades negativas facilitando la introducción o el mantenimiento de una fiscalidad medioambiental nacional relativamente alta.
(160)
Sin embargo, la Comisión considera que las contribuciones para apoyar la electricidad ecológica, de las que las empresas beneficiarias estarían exentas en el marco del régimen notificado, no constituyen un impuesto medioambiental con arreglo al punto 70, apartado 14, y al punto 151 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente. Los impuestos son exacciones que se ingresan en los presupuestos generales del Estado. Las contribuciones de las que tienen que quedar exentas las empresas beneficiarias en el marco del régimen notificado, no se ingresan en los presupuestos generales del Estado. Al contrario, se utilizan exclusivamente para financiar las contribuciones al OeMAG, que apoya a los productores de electricidad ecológica mediante tarifas de recompra. Por consiguiente, estas contribuciones no son impuesto medioambiental.
(161)
La Comisión considera que la posibilidad de una excepción a la norma general de la incompatibilidad de las ayudas de funcionamiento que se recoge en las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente debe interpretarse restrictivamente. Como excepción que es, el capítulo 4 de dichas Directrices debería limitarse a los impuestos medioambientales.
(162)
Además, como ya ha señalado, la Comisión constata que la aplicación del citado capítulo 4 a las tasas parafiscales contradiría los objetivos de dichas normas y de la Directiva sobre la imposición de la energía respecto a los impuestos sobre la energía armonizados. Un planteamiento de este tipo podría derivar también en la aplicación general de estas disposiciones a las tasas parafiscales en el ámbito de la protección medioambiental (por ejemplo exacciones parafiscales sobre los residuos o similares). Una aplicación tan amplia va más allá del alcance y objetivos del capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(163)
En consecuencia, la Comisión considera que la ayuda de funcionamiento en forma de reducciones de las tasas parafiscales no es un instrumento apropiado para mejorar la protección medioambiental. La Comisión constata que las disposiciones del capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente no se han aplicado hasta ahora a otros tipos de cargas y tasas parafiscales.
(164)
La Comisión observa, además, que el volumen de un impuesto medioambiental, aunque solo se aplique el tipo reducido, es directamente proporcional al nivel de contaminación generado por la empresa de que se trate. Incluso si se aplica un tipo reducido, el impuesto medioambiental a las empresas sigue siendo un incentivo para usar eficientemente los recursos. En el presente caso, sin embargo, la contribución se ha fijado a un determinado nivel. Las unidades de contaminación que lo superen ya no están sujetas a impuestos. A causa del mecanismo de exención, la tasa parafiscal pierde su incentivo de cara a un comportamiento eficiente con los recursos.
(165)
En el caso de que se considere que las ayudas de funcionamiento en forma de reducciones de las tasas parafiscales son un instrumento político adecuado, la Comisión sigue considerando que para examinar la necesidad y la proporcionalidad de este tipo de ayudas de funcionamiento sería necesario hacerlo de forma comparable a las reducciones de los impuestos medioambientales no armonizados según el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente (86), porque la evaluación de los impuestos medioambientales no armonizados según el capítulo 4 refleja los principios generales del examen económico de acuerdo con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
(166)
Según estas disposiciones el Estado miembro debe informar sobre las respectivas actividades económicas o grupos de beneficiarios de la ayuda cubiertos por las exenciones/reducciones, sobre la situación de los principales beneficiarios en las actividades económicas afectadas y sobre cómo puede la imposición contribuir a la protección ambiental. Los sectores exentos deberán ser descritos adecuadamente y deberá suministrarse una lista de los principales beneficiarios de cada sector (considerando en particular el volumen de negocios, las cuotas de mercado y la dimensión de la base imponible) (87). La Comisión debe comprobar, basándose en esta información, si las desgravaciones o exenciones fiscales medioambientales son necesarias y proporcionales. Por lo que respecta al requisito de la necesidad, la elección de los beneficiarios de la ayuda debe efectuarse mediante criterios objetivos y transparentes; el impuesto medioambiental sin reducción deberá producir un considerable incremento de los costes de producción que no podrá repercutirse en los consumidores sin producir importantes reducciones de ventas (88). Por lo que respecta a la proporcionalidad de la ayuda, el correspondiente Estado miembro deberá demostrar que cada beneficiario individual paga una proporción del nivel fiscal nacional aproximadamente equivalente a su rendimiento ambiental, que paga como mínimo el 20 % del impuesto nacional, salvo si puede justificarse un tipo inferior, y que las reducciones o exenciones están condicionadas a la celebración de acuerdos para conseguir objetivos de protección ambiental (89).
(167)
Sin embargo, la Comisión constata que, a pesar de varios emplazamientos de la Comisión, Austria no ha remitido la información citada (90). Por consiguiente, la Comisión no puede comprobar si la ayuda es necesaria y proporcional o cómo habría contribuido a la protección del medio ambiente.
(168)
Por último, Austria tampoco pudo demostrar que el mecanismo de exención tuviera efecto incentivador.
(169)
La Comisión señala que según la jurisprudencia del tribunal de Justicia, las ayudas de funcionamiento de este tipo amenazan con falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales (91). En el presente caso, el efecto falseador de la competencia se ve incrementado por el hecho de que las empresas que pueden beneficiarse del mecanismo de exención ya reciben ayuda de funcionamiento en forma de reducciones de impuestos en la imposición sobre la energía. La concesión de una segunda ayuda de funcionamiento, que además no tiene límite temporal, provocaría el falseamiento de la competencia y afectaría al comercio de forma contraria al interés común.
(170)
Por ello, la Comisión llega a la conclusión de que el mecanismo de exención no puede considerarse compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
5.4. Conclusión
(171)
Teniendo en cuenta lo expuesto, la Comisión ha examinado tanto el régimen de ayuda a los productores de electricidad ecológica como el mecanismo de exención para las empresas de elevado consumo energético. En lo que se refiere al régimen de ayuda a los productores de electricidad ecológica, la Comisión señala que, en su Decisión de 22 de julio de 2009, la consideró como ayuda estatal compatible con el mercado interior. En relación con el mecanismo de exención, objeto del procedimiento de investigación formal, la Comisión señala que esta medida constituye una ayuda estatal de acuerdo con el artículo 107, apartado 1, del TFUE. En opinión de la Comisión, el mecanismo de exención constituye, sin embargo, una ayuda estatal pura a la que no se puede aplicar ninguna de las excepciones previstas en el TFUE en relación con la prohibición general de ayudas estatales.
Tras tener en cuenta todos los hechos puestos en conocimiento de la Comisión, esta ha llegado a la conclusión de que la ayuda estatal que Austria tiene previsto conceder a las empresas de elevado consumo energético, debe considerarse incompatible con el mercado interior.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal en forma de exención parcial de la obligación de comprar electricidad ecológica que Austria tiene previsto conceder a las empresas de elevado consumo energético es incompatible con el mercado común.
En consecuencia, esta ayuda no debe concederse.
Artículo 2
Austria informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será la República de Austria.
Hecho en Bruselas, el 8 de marzo de 2011.