ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 6. července 2010
o opatření C 48/2007 (ex NN 60/07) provedeném Polskem ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis
(oznámeno pod číslem K(2010) 4476)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/612/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 8 k smlouvě o restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (2) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise byla upozorněna na nesrovnalosti na trhu s ocelovými trubkami v Polsku, které byly zjištěny během kontroly restrukturalizace polského ocelářského průmyslu. Po přistoupení Polska do EU byly z moci úřední provedeny kontroly týkající se podpory podniku Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o. (dále jen „podnik WRJ“) a podniku WRJ-Serwis Sp. z o.o. (dále jen „podnik WRJ-Serwis“). Prostřednictvím dopisů ze dne 6. dubna 2005, 4. srpna 2005, 3. listopadu 2005, 4. května 2006, 17. listopadu 2006 a 11. července 2007 požádala Komise polské orgány o informace. Polské orgány odpověděly dopisy ze dne 7. června 2005, 29. září 2005, 2. prosince 2005, 18. května 2006, 31. května 2006, 10. ledna 2007 a 3. srpna 2007.
(2)
Dopisem ze dne 23. října 2007 informovala Komise Polsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“) (3) ohledně několika opatření poskytnutých podnikům WRJ a WRJ-Serwis.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno dne 24. listopadu 2007 v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby jí k dotčeným opatřením podaly případné připomínky.
(4)
Komise obdržela připomínky od jedné zúčastněné strany. Postoupila je Polsku, aby na ně mohlo reagovat. Připomínky Polska obdržela Komise dopisem ze dne 16. února 2009. K zahájení formálního vyšetřovacího řízení se Polsko vyjádřilo dopisy ze dne 21. ledna 2008 a ze dne 1. února 2008.
(5)
Dne 16. února 2009 si Komise vyžádala další informace, které jí Polsko poskytlo dopisem ze dne 4. června 2009.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1 Příjemci
2.1.1 Podnik WRJ
(6)
Podnik WRJ sídlí v Katovicích a pro správní účely zaměstnává 12 osob. 40,736 % podílu v podniku vlastní podnik Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. (dále jen „TFS“), který je z 99,6 % ve vlastnictví státu. Dalších 7,235 % akcií vlastní podnik Walcownia Rur Silesia S.A. (dále jen „Walcownia Rur Silesia“), dceřiná společnost ve stoprocentním vlastnictví podniku TFS.
(7)
Dalšími akcionáři jsou:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 % obchodních podílů),
-
Polskie Górnictwo Naftowe a Gazownictwo S.A. (8,3 % akcií),
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 % akcií),
-
Huta Jedność (0,817 % akcií),
-
a řada dalších menšinových akcionářů, kteří vlastní akcie v řádu od 0,004 % do 3,4 %.
(8)
Podnik WRJ byl založen v roce 1995 s cílem vystavět novou válcovnu bezešvých ocelových trubek s výrobní kapacitou 160 tisíc tun ročně (dále jen „projekt WRJ“).
(9)
Výstavbu válcovny bezešvých ocelových trubek s výrobní kapacitou 400 tisíc tun zahájil v roce 1978 původně podnik Huta Jedność. Výstavba byla přerušena v roce 1980 v souvislosti s pozastavením státních dotací. Po několika pokusech o obnovení projektu podal podnik Huta Jedność návrh na vyhlášení konkurzu včetně likvidace majetku, tento návrh zamítl soud. V současnosti je podnik Huta Jedność společností v likvidaci, která jiným subjektům pronajímá svůj výrobní majetek a poskytuje zásobovací služby.
(10)
Projekt WRJ představoval části infrastruktury i část strojů a vybavení, které pro účely původního projektu shromáždil podnik Huta Jedność, a měl být realizován na pozemku, který předtím vlastnil podnik Huta Jedność. K účasti na projektu, který byl zahájen v roce 1997, byli přizváni noví investoři. Realizace projektu byla přerušena v roce 2001 a od té doby se z něj investoři stáhli. Zdá se, že přestože bylo vykonáno 86 % prací, podnik WRJ nikdy nezahájil výrobu.
(11)
Dne 4. září 2007 podal podnik Walcownia Rur Silesia, dceřiná společnost ve stoprocentním vlastnictví podniku TFS, která byla založena s cílem konsolidovat polské odvětví výroby ocelových trubek (viz níže uvedený 15. až 17. bod odůvodnění), insolvenční návrh vztahující se na podnik WRJ včetně likvidace majetkové podstaty. Dne 23. ledna 2008 prohlásil okresní soud v Katovicích úpadek podniku WRJ, nařídil likvidaci majetkové podstaty a jmenoval správce konkurzní podstaty. Zdá se, že v rámci insolvenčního řízení dosud nebyl prodán žádný majetek podniku.
2.1.2 Podnik WRJ-Serwis
(12)
Podnik WRJ-Serwis byl založen v roce 2001 prostřednictvím přeměny podniku Zakład Usług Energomechanicznych „Jedność“ S.A. založeného v roce 1999. Jeho akcionáři jsou podniky TFS (54,66 % akcií), PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 % akcií), Commplex Sp. z o.o. (8,29 % akcií) a Huta Jedność (0,28 % akcií).
(13)
Původním účelem podniku WRJ-Serwis byla realizace části projektu WRJ a také lepší podmínky pro přijetí úvěru. Avšak podnik WRJ-Serwis investovat nezačal, naopak, poté co podnik Huta Jedność ukončil na začátku roku 2004 výrobu v tažírně, vyrábí od května roku 2004 ocelové bezešvé trubky tažené za studena. Při této činnosti využívá podnik majetek, který si původně pronajal od podniku Huta Jedność. Zmíněný majetek poté převzal podnik ING Bank Śląski S.A. a nakonec podnik Walcownia Rur Silesia. Kromě toho získal podnik WRJ-Serwis 9/10 práv na trvalé užívání pozemku, na kterém je projekt WRJ umístěn, a také 9/10 vlastnického práva k budovám postaveným na tomto pozemku.
(14)
Poté co podnik Walcownia Rur Silesia převzal výrobu ocelových trubek v tažírně, ukončil podnik WRJ-Serwis v dubnu 2008 provoz.
2.1.3 Konsolidace podniků WRJ a WRJ-Serwis a pokusy o jejich privatizaci
(15)
V roce 2004 začal podnik TFS hledat pro podniky WRJ a WRJ-Serwis strategického investora. V roce 2005 byly zúčastněné strany vyzvány k předložení nabídek, dvě z nich tak učinily. Nakonec byla s jedním z předkladatelů nabídky uzavřena rámcová dohoda o nabytí majetku podniků WRJ a WRJ-Serwis nezatíženého břemenem, která však byla v říjnu roku 2006 vypovězena z důvodu nesplnění podmínek dohody. V prosinci 2006 zahájil podnik TFS nové nabídkové řízení, žádná závazná nabídka však nebyla předložena.
(16)
Po dalším nabídkovém řízení vypsaném v roce 2007 se podnik TFS rozhodl podniky WRJ a WRJ-Serwis konsolidovat, a usnadnit tak jejich privatizaci. Za tímto účelem vytvořila dva nové podniky, a to podnik FEREX Sp. z o.o. (dále jen „FEREX“) a podnik Walcownia Rur Silesia. Podnik TES vlastní 100 % akcií obou podniků. Prostřednictvím podniku Walcownia Rur Silesia a podniku FEREX získal podnik TFS potřebný majetek k realizaci projektu WRJ a rovněž převzal dluhy podniků WRJ a WRJ-Serwis:
a)
Podnik Walcownia Rur Silesia se stal věřitelem podniku WRJ tím, že od bankovního konsorcia získal jeho pohledávky ve výši 168 940 469 PLN, resp. od podniku Staleexport jeho pohledávky ve výši 95 595 057 PLN. Kromě toho zakoupil podnik Walcownia Rur Silesia od bankovního konsorcia, v jehož čele stojí banka ING Bank Śląski, movitý majetek tažírny.
b)
Také podnik FEREX se stal věřitelem podniku WRJ tím, že od bank získal jeho pohledávky ve výši 142 941 270,43 PLN zajištěné hypotékou na pozemek patřící podnikům WRJ i WRJ-Serwis.
(17)
V srpnu 2008 se polské orgány znovu pokusily prodat podniky WRJ, WRJ-Serwis, FEREX a Walcownia Rur Silesia. Podniky TFS a Walcownia Rur Silesia vyzvaly zúčastněné strany k účasti na jednání za účelem společné koupě majetku podniku Walcownia Rur Silesia, základního kapitálu podniku FEREX, pohledávek podniku TFS vůči podniku FEREX a podílů podniku TFS v kapitálu podniku WRJ-Serwis. Toto řízení skončilo 15. ledna 2009 a nevedlo ke koupi žádného nabízeného majetku.
2.2 Posuzovaná opatření
(18)
Podporu udělenou podniku WRJ představují kapitálové investice ze strany podniku TFS (2.2.1), záruky poskytnuté podnikem TFS (2.2.2) a jistoty poskytnuté ze státní pokladny (2.2.3). Finanční pomoc udělenou podniku WRJ-Serwis představují kapitálové investice podniku TFS (2.2.4).
2.2.1 Kapitálové investice podniku TFS do podniku WRJ
(19)
K první kapitálové investici podniku TFS do podniku WRJ došlo dne 26. června 2002, kdy se akcionáři podniku WRJ rozhodli navýšit základní kapitál podniku. Výměnou za pohledávky obdržel podnik TFS akcie v nominální hodnotě 15 milionů PLN. Dotčené pohledávky ve výši 15 milionů PLN dlužily podniku TFS podniky Huta Andrzej a Huta Katowice. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno a současně nabylo účinnosti dne 22. listopadu 2002.
(20)
Podruhé byl základní kapitál navýšen dne 17. ledna 2003, kdy se ho akcionáři podniku WRJ rozhodli opětovně navýšit. Výměnou za pohledávky, které podniku TFS dlužil podnik WRJ získal podnik TFS akcie v nominální hodnotě 40 milionů PLN (přeměna dluhu na kmenové akcie). Pohledávky v nominální hodnotě 40 milionů PLN převzal podnik TFS od podniku ING Bank Śląski S.A. dříve, v prosinci 2002. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno a současně nabylo účinnosti dne 25. srpna 2003.
2.2.2 Záruky poskytnuté podnikem TFS ve prospěch podniku WRJ
(21)
V roce 2001 poskytl podnik TFS záruky, které do částky 5 milionů PLN pokrývaly půjčku ve výši 20 milionů PLN. Tuto půjčku poskytl podniku WRJ v roce 1999 Vojvodský fond na ochranu životního prostředí a vodního hospodářství (Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
(22)
V roce 2001 poskytl podnik TFS také záruky, které do částky 50 milionů PLN pokrývaly půjčku ve výši 115 milionů PLN. Tuto půjčku poskytl podniku WRJ v roce 1996 Státní fond na ochranu životního prostředí a vodního hospodářství (Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
2.2.3 Státní záruky poskytnuté ve prospěch podniku WRJ
(23)
Dne 14. října 1997 byly poskytnuty státní záruky, které pokrývaly 45 % celkové částky a úroky ze dvou půjček v celkové výši 262,5 milionů PLN. Tyto půjčky tvořily úvěr v cizí měně i úvěr ve zlotých a v roce 1997 je poskytlo bankovní konsorcium.
(24)
Podpisem příslušných dokumentů navýšila vláda dne 2. ledna 2003 státní záruky až do 55 %. K navýšení záruk nedošlo.
2.2.4 Kapitálové investice podniku TFS do podniku WRJ-Serwis
(25)
V prosinci 2003 uskutečnil podnik TFS kapitálovou investici do podniku WRJ-Serwis s cílem získat zde většinový podíl, který by mu umožnil převzít kontrolu nad projektem WRJ. Rozhodnutím z prosince 2003 souhlasili akcionáři podniku WRJ-Serwis s tím, že podnik TFS akcie získá. Akcie měly nominální hodnotu 7 910 000 PLN. Podnik TFS získal akcie především výměnou za pohledávky, které měl u podniku Huta Jedność. Tyto pohledávky byly přeneseny na podnik WRJ-Serwis. Výměnou za akcie zaplatil podnik v hotovosti 890 000 PLN a přispěl formou věcného plnění (kovové piliny z podniku Huta Jedność určené k dalšímu zpracování v převodní hodnotě 450 000 PLN). Dohoda o získání akcií byla podepsána dne 8. června 2004. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno až dne 17. srpna 2007.
(26)
Současně s podnikem TFS získal akcie v navýšeném základním kapitálu jeden z dosavadních akcionářů, podnik PIW Enpol Sp. z o.o., a nový akcionář podnik Commplex Sp. z o.o. (v obou případech se jedná o soukromé společnosti). Podniky získaly akcie tím, že převedly pohledávky podniku Huta Jedność na podnik WRJ-Serwis.
3. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(27)
Jak uvádí bod odůvodnění č. 3, dne 23. října 2007 přijala Komise rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise předběžně názor, že je orgánem, kterému přísluší o věci rozhodnout, a že dotčené opatření představuje státní podporu, která je neslučitelná s vnitřním trhem.
3.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(28)
V rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k závěru, že se články 107 a 108 SFEU (tehdy články 87 a 88 Smlouvy o ES) obvykle nevztahují na podporu, která byla poskytnuta ještě před přistoupením a která se po přistoupení již neuplatňuje. Avšak ustanovení protokolu č. 8 o restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu (dále jen „protokol č. 8“) smlouvy o přistoupení lze považovat za lex specialis podle článků 107 a 108 SFEU, kterou se kontrola státní podpory podle SFEU rozšiřuje na veškerou podporu poskytnutou na restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu v letech 1997 až 2006. V souladu s tím by Komise v zásadě byla k posouzení takové podpory oprávněna.
(29)
Pokud jde o otázku, zda jsou výrobci trubek, jako jsou podniky WRJ a WRJ-Serwis, součástí „ocelářského průmyslu“ pro účely protokolu č. 8, vzala Komise v úvahu následující: protokol č. 8 vycházel z vnitrostátního programu restrukturalizace (program „Restrukturalizace a rozvoj ocelářského průmyslu v Polsku“, dále jen „VPR“). Oblast působnosti VPR a protokolu č. 8 nebyla omezena na oblast působnosti přílohy 1 Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli (dále jen „Smlouva o ESUO“), ale vztahovala se rovněž na některá odvětví ocelářského průmyslu, jako jsou odvětví výroby bezešvých trubek a velkých svařovaných trubek.
(30)
Podle rozhodnutí o zahájení řízení byl zmíněný výklad v souladu s: za prvé s definicí odvětví ocelářského průmyslu v rámci pravidel EU o státní podpoře, konkrétně definicí v příloze B o víceodvětvovém rámci (5). za druhé vycházel z VPR, jehož příjemci byli z poloviny výrobci trubek. Podnik Huta Jedność, předchůdce podniků WRJ a WRJ-Serwis, se skutečně účastnil zmíněného programu restrukturalizace a několikrát byl v návrhu VPR také přímo zmíněn. Protože se v té době v důsledku konkurzu v roce 2002 očekávala jeho likvidace, nebyl nakonec za možného příjemce uznán.
(31)
V důsledku toho došla Komise k závěru, že zákaz poskytnutí podpory, na kterou se nevztahuje ani VPR, ani protokol č. 8, platí pro podnik Huta Jedność i podniky WRJ a WRJ-Serwis.
3.2 Existence státní podpory
(32)
Pokud jde o investice podniku TFS do podniku WRJ a jistoty, které podnik TFS poskytl, vyjádřila Komise silné pochybnosti o tom, zda by splnily požadavky na zásadu investora v tržním hospodářství. V době přijetí opatření se podnik WRJ potýkal s těžkostmi, a sám by nebyl schopen shromáždit na kapitálovém trhu finanční prostředky. Kromě toho vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda by došlo k dostatečné návratnosti investic. Podle názoru Komise by také bylo stěží možné odůvodnit investice skutečností, že podnik TFS hodlal v budoucnu zprivatizovat podnik WRJ.
(33)
Pokud jde o státní záruky pro podnik WRJ, upozornila Komise na to, že není jasné, zda v době jejich poskytnutí, tj. v roce 1997, byl podnik WRJ v obtížné situaci. Na druhou stranu, pokud jde o navýšení záruk v roce 2003, bylo možné se domnívat, že podnik WRJ byl v obtížích. V té souvislosti vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda bylo navýšení záruk v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
(34)
Pokud jde o investice podniku TFS do podniku WRJ-Serwis, vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda by splnily požadavky zásady investora v tržním hospodářství. Komise upozornila na skutečnost, že byl podnik v roce 2003 nacházel v obtížích, a je proto nejisté, zda by návratnost investic byla přiměřená.
3.3 Slučitelnost státní podpory s vnitřním trhem
(35)
Komise nezjistila žádné důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat případnou státní podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, neboť investice do ocelářského průmyslu i restrukturalizační podpora v letech 1997-2006 byly podle protokolu č. 8 zakázány - v souladu s pravidly EU pro státní podporu.
4. PŘIPOMÍNKY POLSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Dopisy ze dne 21. ledna 2008 a 1. února 2008 předložilo Polsko své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení. V dopisech vyjádřilo Polsko svůj nesouhlas s tím, jak Komise vyložila protokol č. 8, a trvalo na tom, že dotčená opatření nepředstavovala státní podporu.
4.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(37)
Polsko se domnívá, že protokol č. 8 představuje výjimku od pravidla nevměšování se týkající se poskytování státní podpory před přistoupením, a není tedy možné ho vykládat zobecňujícím způsobem.
(38)
Zaprvé zdůrazňuje, že se příloha 1 protokolu 2 Evropské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Polskou republikou na straně druhé (6) (dále jen „protokol 2 Evropské dohody“) nevztahovala ani na výrobce trubek, ani na jejich výrobky, a že tedy nespadaly do oblasti její působnosti.
(39)
Zadruhé zdůrazňuje, že zákaz poskytování státní podpory výrobcům trubek byl v členských státech zaveden dne 24. července 2002, kdy vstoupila v platnost příloha B k víceodvětvovému rámci, která vymezuje oblast působnosti termínu „ocelářského průmyslu“. V souladu s touto definicí bylo odvětví trhu s bezešvými trubkami a velkými svařovanými trubkami součástí „ocelářského průmyslu“. V souladu s tím se VPR, který v roce 2003 schválila Komise, a protokol č. 8 vztahovaly také na výrobce trubek. Dříve, kdy platila Smlouva o ESUO, nebylo odvětví trhu s ocelovými trubkami zohledněno.
(40)
Polsko je toho názoru, že protokol č. 8 má být vykládán v tom smyslu, že před 24. červencem 2002 nepodléhalo poskytnutí podpory výrobcům trubek kontrole Komise. To se týká rovněž veškerých intervencí, které byly uskutečněny předtím, než v platnost vstoupila smlouva o přistoupení. Od té doby se na výrobce trubek zmíněná omezení vztahovala.
(41)
Pokud jde o příjemce podpory, lze podnik WRJ-Serwis označit za výrobce oceli až od roku 2004, kdy začal využívat vybavení tažírny. Do té doby nemohly být státní intervence považovány za státní podporu ve prospěch ocelářského průmyslu.
(42)
Kromě toho Polsko upozorňuje na skutečnost, že projekt WRJ není pokračovatelem dřívějšího projektu Huta Jedność.
4.2 Existence státní podpory
(43)
Polsko navíc tvrdí, že třebaže je podnik TFS kontrolovaný státem, funguje v souladu s tržními principy s cílem přinést zisk. Opatření, které Polsko učinilo ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis, nebylo výsledkem žádné zvláštní kontroly či dozoru ze strany státu. V této souvislosti nebylo nutné, aby stát provedl kontrolu ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine (7).
(44)
Pokud jde o navýšení kapitálu podniku WRJ a záruk poskytnutých podnikem TFS, Polsko se domnívá, že podnik TFS do projektu WRJ neinvestoval žádné významné částky. Výměna pohledávek za podíly v podniku WRJ byla tedy z ekonomického hlediska rozumnější než jejich vymáhání. Mimo to v době, kdy podnik TFS investoval do podniku WRJ, vlastnil obchodní plány, které dokládaly rentabilitu projektu WRJ. Také bankovní konsorcium bylo ochotné poskytnout podniku WRJ další finanční prostředky. Podnik TFS tedy postupoval jako investor jednající podle zásad tržního hospodářství.
(45)
Polsko se domnívá, že navýšení státních záruk ve prospěch podniku WRJ bylo slučitelné se zásadou investora v tržním hospodářství, neboť bylo zajištěno hodnotnou zástavou a podnik WRJ za navýšení záruk zaplatil do státní pokladny částku odpovídající tržní sazbě. Podmínkou poskytnutí záruk navíc bylo, že banky opět začnou financovat projekt WRJ, k čemuž nedošlo. V důsledku toho nebyly záruky nikdy navýšeny a Polsko má za to, že podnik WRJ z nich neměl žádný prospěch.
(46)
Kapitálovou investici v podniku WRJ-Serwis považuje Polsko za slučitelnou se zásadou investora v tržním hospodářství. Zaprvé, s výjimkou podniku TFS získali akcie soukromí akcionáři. Zadruhé, nebyl podnik WRJ-Serwis nebyl podnik ve finančních obtížích a podnik TFS učinil rozhodnutí v očekávání zisku, který mu měl podnik WRJ-Serwis v budoucnu přinést. Mimo to byl podnik TFS schopen převzít kontrolu nad podnikem WRJ-Serwis, tak i nad nemovitostmi, na kterých byl projekt WRJ stavěn.
(47)
Pokud jde o konsolidaci podniků WRJ a WRJ-Serwis, je Polsko pevně přesvědčeno o tom, že to byl jediný způsob, jak umožnit rychlé převzetí a ukončení projektu WRJ ze strany soukromého investora a zároveň zajistit maximální návratnost kapitálu, který do té doby investoval stát.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(48)
Komise obdržela připomínky od jedné třetí zúčastněné strany, která se důrazně postavila proti dotacím poskytnutým Polskem. Dotčená strana připomíná, že na výrobu trubek se Smlouva o ESUO nikdy nevztahovala a že průmysl s trubkami měl provést restrukturalizaci na vlastní náklady, bez státní podpory. Schválení podpory v tomto případě by ohrozilo evropský průmysl s trubkami. Zúčastněná strana rovněž tvrdí, že schválení podpory by mohlo ohrozit její snahy prokázat, že některé země dovážející trubky je dováží do EU za dumpingové a dotované ceny. A konečně zúčastněná strana tvrdí, že se evropský průmysl s bezešvými ocelovými trubkami tehdy nacházel ve zvláštní hospodářské situaci, neboť v Evropě existovala nadbytečná kapacita a potřeba trubky ve velkém množství vyvážet za situace, kdy v roce 2007 vzrostl jejich dovoz z Číny.
6. PŘIPOMÍNKY POLSKA K POSTŘEHŮM ZÚČASTNĚNÉ STRANY
(49)
Polsko obdrželo připomínky zúčastněné strany a dne 16. února 2009 na ně odpovědělo. Polsko podporuje názor, že na trhu s trubkami je potřeba transparentní zásady pro spravedlivou hospodářskou soutěž.
(50)
Polsko souhlasí s míněním třetí strany, že se na výrobu trubek Smlouva o ESUO nikdy nevztahovala, a znovu opakuje, že se výrobci trubek stali součástí „odvětví ocelářského průmyslu“ až poté, co dne 24. července 2002 vstoupil v platnost víceodvětvový rámec. V souladu s tím platí zákaz státní podpory ve prospěch odvětví výroby trubek až ode dne 24. července 2002, kdy vstoupila v platnost „rozšířená“ definice odvětví ocelářského průmyslu.
(51)
Mimo to Polsko opakuje, že podnik WRJ nikdy nezačal vyrábět a podnik WRJ-Serwis ukončil výrobu v roce 2008. Polsko opět zdůrazňuje, že podniku WRJ nikdy neposkytlo státní dotace.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
7.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(52)
Dotčené opatření bylo poskytnuto před přistoupením Polska k Evropské unii, tj. před 1. květnem 2004. Články 107 a 108 SFEU se v podstatě nevztahují na podporu, která byla poskytnuta před přistoupením a která se po přistoupení neuplatňovala (8). Odchylně od tohoto obecného pravidla - a tedy výjimečně - je Komise na základě protokolu č. 8 smlouvy o přistoupení oprávněna k přezkoumání státní podpory poskytnuté Polskem před přistoupením k EU v souvislosti s restrukturalizací polského ocelářského průmyslu.
7.1.1 Protokol č. 8 jako lex specialis
(53)
Protokol č. 8 obsahuje ustanovení, které dovoluje Polsku dokončit restrukturalizaci ocelářského průmyslu zahájené ještě před přistoupením. Restrukturalizace polského ocelářského průmyslu byla zahájena před přistoupením na základě protokolu č. 2 Evropské dohody a pokračovala v souladu s rozhodnutím Rady přidružení EU-Polsko (dále jen „rozhodnutí Rady přidružení“) (9).
(54)
Protokol č. 2 Evropské dohody poskytl Polsku pětiletou dobu odkladu, od roku 1992 až do konce roku 1996, během kterého smělo Polsko pro účely restrukturalizace svého ocelářského průmyslu využít veřejnou pomoc.
(55)
Rozhodnutím Rady přidružení byla tato doba odkladu prodloužena na dalších osm let, počínaje 1. lednem 1997, nebo do přístupu Polska k EU. V tomto období mohlo Polsko - výjimečně -, pokud šlo o „výrobky z oceli“, poskytovat pro účely restrukturalizace státní podporu za podmínek uvedených v protokolu č. 2 Evropské dohody (jejich uplatňování bylo prodlouženo rozhodnutím Rady přidružení) a na základě VPR, který Polsko předložilo Komisi v dubnu 2003. Poté co Komise VPR posoudila, schválily polský návrh v červenci 2003 členské státy (10).
(56)
Protokol 8 umožňuje Komisi sledovat po přistoupení Polska k EU státní podporu, kterou Polsko poskytuje ocelářského průmyslu na základě protokolu 2 Evropské dohody (a dále v souladu s rozhodnutím Rady přidružení) a na základě VPR. Protokol 8 navíc opravňuje Komisi požadovat zpět podporu, která byla poskytnuta v rozporu s protokolem 2 Evropské dohody a VPR. V důsledku toho je protokol č. 8 lex specialis, který výjimečně a odchylně od obecného režimu umožňuje se zpětnou působností kontrolu a přezkoumání státní podpory poskytnuté polskému ocelářského průmyslu před přistoupením Polska k EU. To potvrdil soud, který shledal, že protokol č. 8 představuje lex specialis ve vztahu k článkům 87 ES a 88 ES, které rozšiřuje kontrolu státních podpor prováděnou Komisí na základě Smlouvy ES na podpory poskytnuté ve prospěch reorganizace polského ocelářského průmyslu v období od roku 1997 do roku 2003 (11).
7.1.2 Oblast působnosti pravomoci Komise v souvislosti s kontrolou se zpětnou působností podle protokolu č. 8
(57)
V souvislosti s aktuálním řízením musí Komise posoudit, zda se oblast působnosti pravomoci týkající se kontroly se zpětnou působností, kterou zmiňuje 53. až 56. bod odůvodnění, vztahuje také na opatření, která Polsko poskytlo výrobcům trubek před přistoupením k EU. Za tím účelem musí být vyjasněny právní základy, které se v této věci uplatňují, tj. protokol č. 8 v souvislosti s protokolem č. 2 Evropské dohody a rozhodnutí Rady přidružení, aby bylo možné určit, zda se jejich ustanovení vztahují na opatření poskytnutá polským výrobcům trubek před přistoupením Polska k EU.
(58)
Obecnou právní zásadou při výkladu právní předpisů lex specialis, které představují výjimku od obecných právních předpisů, je, že se vykládají v úzkém slova smyslu. Z přísného výkladu výše zmíněných právních základů (viz níže uvedený 59. až 65. bod odůvodnění) vyplývá, že pravomoc Komise týkající se výjimečné kontroly se zpětnou působností je omezena na opatření poskytnutá výrobcům ESUO před přistoupením, to znamená, že se pravomoc nevztahuje na opatření poskytnutá výrobcům trubek.
7.1.3 Výklad právních základů
(59)
Body 12 a 18 protokolu č. 8 stanoví pravomoc Komise týkající se kontroly a kontroly se zpětnou působností v souvislosti s podporou poskytnutou polskému ocelářského průmyslu před přistoupením. Podle bodu 12 byly Komise i Rada až do roku 2006 oprávněny podrobně dohlížet na provádění VPR v období před přistoupením a po něm. Podle bodu 18 je Komise oprávněna požadovat při porušení podmínek stanovených v tomto protokolu vrácení jakékoli poskytnuté podpory.
(60)
Bod 1 protokolu č. 8 stanoví, že státní podpora, která byla Polskem poskytnuta za účelem restrukturalizace „vymezených částí polského ocelářského průmyslu“ se považuje za slučitelnou se společným trhem za těchto podmínek: „období stanovené v čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 o výrobcích ESUO k Evropské dohodě (…) bylo prodlouženo do dne přistoupení“; podmínky uvedené v VPR jsou zohledněny; podmínky uvedené v protokolu č. 8 jsou splněny a „žádná podpora nemá být polskému ocelářskému průmyslu vyplacena po přistoupení“.
(61)
Bod 2 protokolu č. 8 stanoví, že restrukturalizace polského ocelářského průmyslu, tak jak je popsána v jednotlivých obchodních plánech podniků uvedených v příloze 1, bude zakončena nejpozději do 31. prosince 2006. Bod 3 protokolu č. 8 stanoví, že pouze společnostem uvedeným v příloze 1 tohoto protokolu lze poskytovat státní podporu v rámci restrukturalizačního programu pro ocelářský průmysl.
(62)
Bod 1 protokolu č. 8 výslovně odkazuje na čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 o výrobcích ESUO k Evropské dohodě (platnost článku byla prodloužena rozhodnutím Rady přidružení). Protokol č. 2 Evropské dohody se vztahoval výhradně na „výrobky z oceli ESUO“ (čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2) a seznam těchto výrobků z oceli obsahuje příloha. Obsahem přílohy je opět seznam „výrobků z oceli ESUO“, jak jsou stanoveny v příloze 1 Smlouvy o ESUO, přičemž trubky jsou přímo zmíněny („ocelové trubky (bezešvé či svařované) […] tažené ocelové pruty, broušené či leštěné, a odlitky (trubky, litinové trubky a další těžké odlitky)“).
(63)
Platnost smlouvy o ESUO uplynula dne 23. července 2002. Od tohoto dne spadá státní pomoc poskytovaná ocelářského průmyslu do působnosti obecných právních rámců ES. Při té příležitosti bylo rozhodnuto, že definice evropského odvětví ocelářského průmyslu se bude vztahovat i na výrobce trubek. Změněná definice byla kodifikována v článku 27 a příloze B víceodvětvového rámce, podle jehož definice zahrnuje odvětví ocelářského průmyslu také „bezešvé roury, trubky a duté profily“jakož i „svařované železné a ocelové roury a trubky“. (67) Tuto rozšířenou definici ocelářského průmyslu následně převzala i příloha 1 pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (12) a článek 2 bod 29 obecného nařízení o blokových výjimkách (13).
(64)
Avšak ani protokol č. 2 k Evropské dohodě, ani rozhodnutí Rady přidružení nebyly výslovně pozměněny za účelem včlenit do nich tuto rozšířenou definici odvětví ocelářského průmyslu, která se vztahuje i na výrobce trubek. Platnost protokolu č. 2 k Evropské dohodě uplynula dne 31. prosince 1996. Rozhodnutí Rady přidružení prodloužilo jeho platnost počínaje 1. lednem 1997 na dalších osm let či do okamžiku přistoupení Polska k EU (v závislosti na tom, co nastane dříve). Článek 1 rozhodnutí Rady přidružení se týká „výrobků z oceli“ obecně, avšak oblast působnosti jeho uplatňování je také výslovně spjata s čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 k Evropské dohodě, který se vztahuje pouze na výrobky z oceli ESUO. Prodloužení platnosti protokolu č. 2 k Evropské dohodě pak bylo zejména podmíněno tím, že Polsko předloží Komisi VPR a obchodní plány příjemců a obojí „bude splňovat požadavky čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 k Evropské dohodě a budou posouzeny a schváleny vnitrostátním orgánem pro dohled nad státními kontrolami (Úřad na ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů)“ (článek 2 rozhodnutí Rady přidružení).
(65)
Z výše uvedených důvodů došla Komise k závěru, že bod 18 protokolu č. 8, vykládaný s ohledem na body 1 až 3 protokolu č. 8 společně s protokolem č. 2 Evropské dohody a rozhodnutím Rady přidružení, neopravňuje Komisi ke kontrole podpory, která byla polským výrobcům trubek poskytnuta před přistoupením.
7.1.4 Prováděcí pravidla Evropské dohody jako nástroj pro výklad
(66)
Kromě toho, že Komise právně vyložila oblast působnosti příslušných právních základů (tj. protokolu č. 8, protokolu č. 2 Evropské dohody a rozhodnutí Rady přidružení - viz výše uvedený 59. až 65. bod odůvodnění), přezkoumala také otázku, zda prováděcí pravidla pro uplatňování ustanovení o státní podpoře obsažená v Evropské dohodě a protokolu č. 2, tak jak je přijala Rada přidružení EU-Polsko v roce 2001 (dále jen „prováděcí pravidla“) (14), jsou relevantní pro určení oblasti působnosti kompetence týkající se kontroly se zpětnou působností, pokud jde o opatření, která byla poskytnuta polským výrobcům trubek před přistoupením Polska k EU.
(67)
Obecnou zásadou je, že prováděcí předpisy obsahují jednací řád, který se nesmí zaměňovat s hmotnými pravidly v oblasti státní podpory obsaženými v Evropské dohodě a protokolu č. 2 k Evropské dohodě. Je však třeba poznamenat, že prováděcí pravidla také obsahují podrobná ustanovení o kritériích posouzení slučitelnosti podpory s Evropskou dohodou a s protokolem č. 2 k Evropské dohodě.
(68)
Ustanovení čl. 2 odst. 1 první věty prováděcích pravidel stanoví: že „posouzení slučitelnosti poskytnutí jednotlivé podpory a programů podpory s Evropskou dohodou podle článku 1 probíhá na základě kritérií, která vyplývají z uplatnění pravidel článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství včetně současných a budoucích sekundárních právních předpisů, rámců, pokynů a dalších příslušných administrativních aktů platných ve Společenství, jakož i judikatury Soudu prvního stupně a Soudního dvora Evropských společenství a všech rozhodnutí přijatých Radou přidružení podle čl. 4 odst. 3“. Citovaný právní předpis stanoví obecnou zásadu, že hmotná kritéria pro obecné posouzení slučitelnosti státní podpory s Evropskou dohodou jsou „evoluční“ povahy v tom smyslu, že zohledňují aktuální změny právních předpisů EU a judikatury.
(69)
Ustanovení čl. 2 odst. 1 druhé věty prováděcích pravidel odkazuje výslovně na kritéria slučitelnosti podle protokolu č. 2: „Pokud jsou poskytnutá podpora či programy podpory určeny pro výrobky, na které se vztahuje protokol č. 2 Evropské dohody, uplatňuje se první věta tohoto odstavce, za předpokladu, že posouzení nebylo učiněno na základě kritérií vyplývajících z uplatňování pravidel podle článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství, nýbrž na základě kritérií vyplývajících z uplatňování pravidel pro státní podpory podle Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli“. Ze znění této věty zřetelně vyplývá, že na rozdíl od případu obecné podpory, na který se vztahuje čl. 2 odst. 1 první věta (viz výše uvedený 68. bod odůvodnění), se pro účely podpory, na kterou se vztahuje protokol č. 2 Evropské dohody, vyvíjí kritéria slučitelnosti podpory na základě Smlouvy o ESUO. Pokud jde o vývoj těchto kritérií po uplynutí platnosti Smlouvy o ESUO v roce 2002, nejsou uvedeny žádné zvláštní informace.
(70)
Ustanovení čl. 2 odst. 2 a 3 prováděcích pravidel stanoví mechanismus, jak má Polsko zohlednit změny kritérií slučitelnosti. Konkrétně má být Polsko informováno o všech změnách kritérií slučitelnosti Společenství, které nebyly zveřejněny, a „pokud Polská republika během tří měsíců po obdržení oficiální informace nevznese připomínky týkající se změn, stanou se tato kritéria kritérii slučitelnosti v souladu s odstavcem 1 tohoto článku. Pokud Polská republika takové připomínky vznese, pak se s ohledem na sbližování právních předpisů, jak ho stanoví Evropská dohoda, konají konzultace v souladu s články 7 a 8 těchto předpisů“.
(71)
I když Polsko během lhůty tří měsíců nevzneslo připomínky ke změně definice slučitelnosti na úrovni Společenství ohledně odvětví ocelářského průmyslu, která v roce 2002 zahrnula také výrobce trubek, v rámci právních předpisů Společenství nebylo možné takové změny uplatnit na opatření, na která se nevztahuje oblast působnosti Evropské dohody, tj. taková opatření, na která se nevztahuje Smlouva o ESUO. Mimo to je protokol č. 8 lex specialis, a Komise se proto po uplynutí platnosti Smlouvy o ESUO nemůže dovolávat rozšíření definice unijního odvětví ocelářského průmyslu za účelem určení jeho oblasti působnosti. Komise tedy musela dojít k závěru, že na jedné straně je nezbytné přesně rozlišovat mezi „evoluční“ povahou platného právního předpisu týkajícího se státní podpory poskytnuté před přistoupením ve prospěch ocelářského průmyslu v Polsku a nutně přísným výkladem oblasti působnosti Komise týkající se kontroly se zpětnou působností na straně druhé, jak vyplývá z protokolu č. 8, protokolu č. 2 Evropské dohody a z rozhodnutí Rady přidružení.
8. ZÁVĚR
(72)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je Komise nucena dojít k závěru, že na základě protokolu č. 8 není oprávněna přezkoumat opatření, která byla ve prospěch polských výrobců trubek učiněna před přistoupením, a to zejména v letech 1997-2003. Toto řízení se s ohledem na skutečnost, že Komise není oprávněna posoudit opatření, která jsou předmětem tohoto řízení, zastavuje,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
S ohledem na skutečnost, že Komise není podle ustanovení protokolu č. 8 smlouvy o přistoupení Polska k EU oprávněna přezkoumat opatření učiněná Polskem v letech 2001, 2002 a 2003 ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis, se formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU, které bylo zahájeno dopisem adresovaným Polsku ze dne 23. října 2007, zastavuje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 6. července 2010.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 6 de julio de 2010
relativa a la medida C 48/07 (ex NN 60/07) ejecutada por Polonia a favor de WRJ y WRJ-Serwis
[notificada con el número C(2010) 4476]
(El texto en lengua polaca es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2010/612/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Visto el Protocolo 8 sobre la reestructuración de la industria siderúrgica polaca anejo al Tratado de Adhesión (1),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con las citadas disposiciones (2), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Durante el seguimiento de la reestructuración del sector siderúrgico polaco se pusieron en conocimiento de la Comisión las irregularidades existentes en el sector polaco de tubos de acero. Tras la adhesión de Polonia a la UE, se llevaron a cabo verificaciones de oficio en relación con la ayuda a Walcownia Rur Jedność Sp. Z.o.o. (en lo sucesivo, «WRJ») y WRJ-Serwis Sp. z o.o. (en lo sucesivo, «WRJ-Serwis»). Mediante cartas de 6 de abril de 2005, 4 de agosto de 2005, 3 de noviembre de 2005, 4 de mayo de 2006, 17 de noviembre de 2006 y 11 de julio de 2007, la Comisión solicitó información a las autoridades polacas. Las autoridades polacas respondieron mediante cartas de 7 de junio de 2005, 29 de septiembre de 2005, 2 de diciembre de 2005, 18 de mayo de 2006, 31 de mayo de 2006, 10 de enero de 2007 y 3 de agosto de 2007.
(2)
Por carta de 23 de octubre de 2007, la Comisión informó a Polonia de su Decisión de incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE») (3) con relación a varias medidas concedidas a las empresas WRJ y WRJ-Serwis.
(3)
La Decisión de la Comisión sobre la incoación del procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea de 24 de noviembre de 2007 (4). La Comisión invitó a los terceros interesados a presentar observaciones sobre las medidas.
(4)
La Comisión recibió observaciones de un tercero interesado y las remitió a las autoridades polacas, brindándoles la oportunidad de manifestar su punto de vista. Sus observaciones se recibieron por carta de 16 de febrero de 2009. La respuesta de las autoridades polacas a la incoación del procedimiento de investigación formal se remitió mediante cartas de 21 de enero y 1 de febrero de 2008.
(5)
La Comisión solicitó información adicional el 16 de febrero de 2009, que las autoridades polacas facilitaron mediante carta de 4 de junio de 2009.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LAS MEDIDAS
2.1. Beneficiarios
2.1.1. WRJ
(6)
La empresa WRJ tiene su sede en Katowice y emplea a 12 personas en tareas administrativas. El 40,736 % de las acciones de la empresa son propiedad de Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. Z.o.o. (en lo sucesivo, «TFS»), empresa de titularidad pública en un 99,6 %. Otro 7,235 % de las acciones es propiedad de Walcownia Rur Silesia SA (en lo sucesivo, «Walcownia Rur Silesia»), filial al 100 % de TFS.
(7)
Los demás accionistas son:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (participación del 19,009 %),
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA (participación del 8,3 %),
-
Kulczyk Privatstiftung (participación del 4,533 %),
-
Huta Jedność (participación del 0,817 %),
-
otros muchos accionistas minoritarios, con participaciones que van del 0,004 % al 3,4 %.
(8)
WRJ fue fundada en 1995 con el fin de construir un nuevo tren de laminación de tubos de acero sin soldadura con una capacidad de producción de 160 000 toneladas al año (en lo sucesivo, «el proyecto WRJ»).
(9)
Inicialmente, otra empresa, Huta Jedność, comenzó en 1978 a construir un tren de laminación de tubos de acero sin soldadura con una capacidad de 400 000 toneladas, pero su construcción se interrumpió en 1980 cuando se eliminaron las subvenciones públicas. Tras varios intentos de volver a poner en marcha el proyecto, Huta Jedność solicitó el concurso de acreedores, incluida la liquidación de sus activos, que le fue denegado judicialmente. En la actualidad, Huta Jedność es una empresa en liquidación que alquila sus activos productivos a otras empresas y funciona como proveedor de medios de producción.
(10)
El proyecto WRJ constaba de elementos de la infraestructura de Huta Jedność y de la maquinaria y equipos con que contaba inicialmente esta última empresa para el proyecto original. Además, el proyecto iba a construirse en unos terrenos que eran propiedad de Huta Jedność. Se invitó a nuevos inversores a participar en el proyecto WRJ, que comenzó en 1997. La ejecución del proyecto se interrumpió en 2001 y desde entonces se ha producido la retirada de los inversores. Aunque parece que el 86 % del trabajo se llevó a término, WRJ nunca ha llegado a iniciar actividad de producción alguna.
(11)
El 4 de septiembre de 2007, Walcownia Rur Silesia, filial al 100 % de TFS, creada con vistas a consolidar el sector polaco de tubos de acero (véanse los considerandos 11 a 12), solicitó el procedimiento concursal para WRJ, incluida la liquidación de sus activos. El 23 de enero de 2008, el Tribunal de Distrito de Katowice declaró la insolvencia de WRJ y ordenó la liquidación de sus activos, para lo cual designó a un síndico. Da la impresión de que en el contexto del procedimiento concursal no se ha vendido activo alguno de WRJ.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis fue creada en 2001 a raíz de la transformación de la empresa Zakład Usług Energomechanicznych «Jedność» SA, que había sido fundada en 1999. Sus accionistas son TFS (54,66 %), PIW ENPOL Sp. z o.o (36,77 %), Commplex Sp. z o.o. (8,29 %) y Huta Jedność (0,28 %).
(13)
El objetivo originario de WRJ-Serwis era llevar a cabo parte del proyecto de WRJ y brindarle mejores oportunidades de crédito. No obstante, WRJ-Serwis nunca ha desarrollado actividades de inversión, sino que ha venido produciendo tubos de acero sin soldadura laminados en frío desde mayo de 2004, después de que Huta Jedność dejara de producir en el tren de laminación a comienzos de 2004. Esta actividad se lleva a cabo mediante activos alquilados inicialmente a Huta Jedność. Estos activos fueron absorbidos posteriormente por ING Bank Śląski SA y finalmente por Walcownia Rur Silesia. Por otra parte, WRJ-Serwis adquirió 9/10 del usufructo perpetuo del terreno en el que está implantado el proyecto WRJ y 9/10 de la propiedad de los edificios construidos sobre dicho terreno.
(14)
WRJ-Serwis cesó su actividad en abril de 2008, cuando Walcownia Rur Silesia se hizo con la producción de tubos de acero en el tren de laminación.
2.1.3. Consolidación de WRJ y WRJ-Serwis e intentos de privatización
(15)
En 2004, TFS empezó a buscar un inversor estratégico para las empresas WRJ y WRJ-Serwis. En 2005, se invitó a los terceros interesados a licitar y dos presentaron ofertas. Finalmente, se celebró un convenio marco con uno de los licitadores con vistas a la compra de los activos de WRJ y WRJ-Serwis, libres de toda carga, que, sin embargo, se resolvió en octubre de 2006 al no cumplirse sus condiciones. En diciembre de 2006, TFS lanzó un nuevo procedimiento de licitación pero no recibió oferta alguna.
(16)
Tras una nueva licitación puesta en marcha en 2007, TFS decidió consolidar WRJ y WRJ-Serwis para facilitar su privatización. Con tal fin TFS creó dos nuevas empresas, FEREX Sp. z o.o. (en lo sucesivo, «FEREX») y Walcownia Rur Silesia. TFS posee el 100 % de las acciones de ambas empresas. A través de Walcownia Rur Silesia y de FEREX, TFS adquirió los activos necesarios para llevar a cabo el proyecto WRJ y asumió las deudas de WRJ y WRJ-Serwis.
a)
Walcownia Rur Silesia se convirtió en acreedor de WRJ al adquirir a un consorcio de bancos deudas de esta última por importe de 168 940 469 zloty polacos (PLN) y a Stalexport por importe de 95 595 057 PLN. Además, Walcownia Rur Silesia adquirió los activos mobiliarios de la trefilería al consorcio bancario liderado por ING Bank Śląski.
b)
Por su parte, FEREX también se convirtió en acreedor de WRJ al adquirir a los bancos pasivo adeudado a WRJ por importe de 142 941 270,43 PLN en total, garantizado mediante una hipoteca sobre terrenos propiedad de WRJ y WRJ-Serwis.
(17)
En agosto de 2008, las autoridades polacas hicieron un nuevo intento de vender las empresas WRJ, WRJ-Serwis, FEREX y Walcownia Rur Silesia. TFS y Walcownia Rur Silesia invitaron a los terceros interesados a participar en las negociaciones de cara a la adquisición conjunta de los activos de Walcownia Rur Silesia, el capital en acciones de FEREX, el pasivo de TFS adeudado a FEREX y las acciones de TFS en el capital de WRJ-Serwis. El procedimiento finalizó el 15 de enero de 2009 y no culminó en la venta de ninguno de los activos ofertados.
2.2. Medidas objeto de evaluación
(18)
Las medidas concedidas a WRJ consisten en inversiones de capital realizadas por TFS (2.2.1), garantías facilitadas por TFS (2.2.2) y un aval concedido por el Tesoro Público (2.2.3). La ayuda concedida a WRJ-Serwis consiste en inversiones de capital por parte de TFS (2.2.4)
2.2.1. Inversiones de capital en WRJ por parte de TFS
(19)
La primera inversión de capital de TFS en WRJ se realizó el 26 de junio de 2002, cuando los accionistas de WRJ decidieron ampliar el capital en acciones de la empresa. A cambio de efectos por cobrar se asignaron a TFS acciones con un valor nominal de 15 millones PLN. Se trataba de cuantías adeudas a TFS por Huta Andrzej y Huta Katowice y ascendían a 15 millones PLN. La ampliación de capital se registró y entró en vigor el 22 de noviembre de 2002.
(20)
La segunda ampliación de capital tuvo lugar el 17 de enero de 2003, cuando los accionistas de WRJ decidieron volver a incrementar el capital en acciones de la empresa. A cambio de los importes adeudados a TFS por WRJ, se asignaron a la primera acciones por un valor nominal de 40 millones PLN (canje de deuda por acciones). Los importes adeudados tenían un valor nominal de 40 millones PLN y TFS ya los había asumido anteriormente, en diciembre de 2002, de ING Bank Śląski SA La ampliación de capital se registró y entró en vigor el 25 de agosto de 2003.
2.2.2. Garantías concedidas a WRJ por TFS
(21)
En 2001, TFS concedió una garantía que cubría hasta 5 millones PLN de un crédito por importe de 20 millones PLN. El crédito había sido concedido a WRJ en 1999 por parte del Fondo Regional de Defensa del Medio Ambiente y Gestión Hídrica (Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
(22)
En 2001, TFS concedió una garantía que cubría hasta 50 millones PLN de un crédito por importe de 115 millones PLN. El crédito había sido concedido a WRJ en 1996 por parte del Fondo Nacional de Defensa del Medio Ambiente y Gestión Hídrica (Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
2.2.3. Aval concedido a WRJ por parte del Tesoro Público
(23)
El 14 de octubre de 1997, el Tesoro Público concedió un garantía que cubría el 45 % del principal y los intereses de dos créditos que ascendían a 262,5 millones PLN en total. Estos créditos consistían en un instrumento de crédito en divisas y un instrumento de crédito en PLN, ambos concedidos por un consorcio bancario en 1997.
(24)
El 2 de enero de 2003, el Consejo de Ministros incrementó la garantía al 55 %, mediante la firma de los correspondientes documentos. El aumento de la garantía no se ha llevado a cabo.
2.2.4. Inversiones de capital en WRJ-Serwis por parte de TFS
(25)
TFS realizó inversiones de capital en WRJ-Serwis en diciembre de 2003 con el objetivo de hacerse con una participación mayoritaria en el capital de la empresa y lograr así el control del proyecto WRJ. Mediante decisión de diciembre de 2003, los accionistas de WRJ-Serwis accedieron a que TFS adquiriese acciones de la empresa. El valor nominal de las acciones ascendía a 7 910 000 PLN. La empresa TFS se hizo con las acciones esencialmente mediante un canje de los importes que le adeudaba Huta Jedność. Estos efectos por cobrar se transfirieron a WRJ-Serwis. TFS también pagó una parte de las acciones en efectivo (890 000 PLN) y con una contribución en especie (virutas metálicas de Huty Jedność destinadas a ulteriores transformaciones, por un valor de cesión de 450 000 PLN). El contrato de compraventa de acciones se firmó el 8 de junio de 2004. La ampliación de capital no se registró hasta el 17 de agosto de 2007.
(26)
Al mismo tiempo que TFS, también adquirieron acciones de la ampliación de capital uno de los accionistas actuales, PIW Enpol Sp. z o.o., y un nuevo accionista, Commplex Sp. z o.o. (ambas empresas privadas). Las empresas adquirieron las acciones asignando los importes adeudados por Huta Jedność a WRJ-Serwis.
3. RAZONES PARA LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
(27)
Como se indica en el considerando 3, el 23 de octubre de 2007 la Comisión decidió incoar el procedimiento de investigación formal (en lo sucesivo, «la Decisión de incoación»). En la Decisión de incoación, la Comisión manifestó de modo preliminar que era competente para pronunciarse sobre el asunto y que las medidas en cuestión constituían ayuda estatal incompatible con el mercado interior.
3.1. Legislación aplicable y competencia de la Comisión
(28)
En la Decisión de incoación, la Comisión consideró que los artículos 107 y 108 del TFUE (anteriormente artículos 87 y 88 del Tratado CE) no se aplican por lo general a las ayudas concedidas antes de la adhesión que ya no sean de aplicación tras la misma. No obstante, las disposiciones del Protocolo 8 del Tratado de Adhesión sobre la reestructuración de la industria siderúrgica polaca (en lo sucesivo, «el Protocolo 8») podían ser consideradas lex specialis en relación con los artículos 107 y 108 del TFUE, que amplían el control de las ayudas estatales en el marco del TFUE a cualquier ayuda concedida para la reestructuración de la industria siderúrgica polaca entre 1997 y 2006. Por consiguiente, en principio la Comisión sería competente para pronunciarse sobre tales ayudas.
(29)
En relación con la cuestión de si los fabricantes de tubos como WRJ y WRJ-Serwis forman parte de la «industria siderúrgica» a los efectos del Protocolo 8, la Comisión consideró lo siguiente: el Protocolo 8 se basó en el programa nacional de reestructuración («Restrukturyzacja i rozwój hutnictwa żelaza i stali w Polsce», en lo sucesivo, «KPR»). El ámbito de aplicación del KPR y del Protocolo 8 no se limitaba al del anexo I del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero («el Tratado CECA»), sino que también abarcaba determinados sectores de la siderurgia, como los tubos sin soldar y los tubos gruesos soldados.
(30)
Con arreglo a la Decisión de incoación, esta interpretación se ajustaba, en primer lugar, a la definición del sector siderúrgico establecida en las normas sobre ayudas estatales de la UE, a saber, la definición que figura en el anexo B de las Directrices comunitarias multisectoriales (5). En segundo lugar, ello era consecuencia del KPR, del que la mitad de los beneficiarios eran fabricantes de tubos. Huta Jedność, predecesora de WRJ y WRJ-Serwis, participó en el proceso de reestructuración y fue mencionada expresamente en varias ocasiones en el proyecto del KPR, aunque finalmente no fue considerada beneficiario potencial, ya que, en ese momento, se tenía la intención de liquidarla tras su quiebra en 2002.
(31)
Como consecuencia de ello, la Comisión estimó que la prohibición de conceder ayuda no contemplada en el KPR ni el Protocolo 8 se aplicaba a Huta Jedność, WRJ y WRJ-Serwis.
3.2. Existencia de ayuda estatal
(32)
Por lo que respecta a las inversiones efectuadas en WRJ por TFS y a la garantía ofrecida a la primera por la segunda, la Comisión aseguró albergar serias dudas de que fueran a reunir los requisitos del principio del inversor en una economía de mercado. En el momento en que se adoptaron las medidas, WRJ atravesaba dificultades y no habría estado en condiciones de conseguir por sí misma esos fondos en el mercado de capitales. Además, la Comisión dudaba de que hubiera habido un rendimiento de la inversión suficiente. Por último, la Comisión consideró que las inversiones difícilmente podían justificarse por el hecho de que TFS tuviese la intención de privatizar WRJ con posterioridad.
(33)
Por lo que se refiere a la garantía ofrecida por el Tesoro Público a WRJ, la Comisión señaló que no estaba claro que esta última se encontrara en crisis en el momento en que se constituyó la garantía, en 1997. En segundo lugar, y por lo que respecta al incremento de la garantía en 2003, se podía considerar que WRJ se encontraba en crisis, por lo que la Comisión expresó dudas en cuanto a que este incremento de la garantía se ajustase al principio del inversor en una economía de mercado.
(34)
Por lo que respecta a las inversiones efectuadas en WRJ-Serwis por TFS, la Comisión aseguró albergar serias dudas de que fueran a reunir los requisitos del principio del inversor en una economía de mercado. La Comisión señaló que la empresa estaba en crisis en 2003 y, por lo tanto, consideró dudoso que las inversiones pudiesen garantizar un rendimiento razonable.
3.3. Compatibilidad de la ayuda estatal con el mercado interior
(35)
La Comisión no logró encontrar razón alguna por la que la posible ayuda estatal pudiera ser declarada compatible, ya que las ayudas a la inversión o la reestructuración al sector siderúrgico concedidas entre 1997 y 2006 estaban prohibidas por lo dispuesto en el Protocolo 8 y, por tanto, con arreglo a las normas sobre ayudas estatales de la UE.
4. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES POLACAS A PROPÓSITO DE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN
(36)
Mediante cartas de 21 de enero y de 1 de febrero de 2008, las autoridades polacas remitieron sus observaciones en relación con la Decisión de incoación. En resumen, no estaban de acuerdo con la interpretación que hacía la Comisión del Protocolo 8 y reiteraron su opinión de que las medidas en cuestión no constituían ayuda estatal.
4.1. Legislación aplicable y competencia de la Comisión
(37)
Las autoridades polacas consideran que no se deberían hacer generalizaciones sobre la base del Protocolo 8, que constituye una excepción a la norma de no intervención en relación con las ayudas estatales concedidas antes de la adhesión.
(38)
En primer lugar, señala que los fabricantes de tubos y sus productos no estaban incluidos en el anexo I del Protocolo no 2 del Acuerdo europeo por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Polonia, por otra (6) (en lo sucesivo, «el Protocolo no 2 del Acuerdo europeo» y que, por tanto, no se encuadraban en su ámbito de aplicación.
(39)
En segundo lugar, la prohibición de conceder ayuda estatal a los fabricantes de tubos de los Estados miembros se introdujo el 24 de julio de 2002, cuando entró en vigor el anexo B de las Directrices comunitarias multisectoriales, que definía el concepto «sector siderúrgico». Con arreglo a esa definición, el segmento de los tubos sin soldar y de los tubos gruesos soldados formaba parte del «sector siderúrgico». En consecuencia, el KPR aprobado por la Comisión en 2003 y el Protocolo 8 también incluían a los fabricantes de tubos de acero. Anteriormente, cuando estaba en vigor el Tratado CECA, el sector de los tubos quedaba excluido.
(40)
Las autoridades polacas estiman que se ha de interpretar el Protocolo 8 en el sentido de que antes del 24 de julio de 2002 las ayudas concedidas a los fabricantes de tubos quedaban al margen del control de la Comisión, como cualquier otra intervención que tuviese lugar antes de la entrada en vigor del Tratado de Adhesión. Con posterioridad a esa fecha, los fabricantes de tubos quedaban sujetos a las mencionadas restricciones.
(41)
En cuanto a los beneficiarios, las autoridades polacas afirman que solo se puede considerar que WRJ-Serwis es un productor siderúrgico a partir de 2004, cuando comenzó a utilizar los trenes de laminación, por lo que, antes de esa fecha, no se podía considerar que las intervenciones públicas constituyesen ayuda estatal al sector siderúrgico.
(42)
Por otra parte, las autoridades polacas subrayan que el proyecto WRJ no es una continuación del anterior proyecto Huta Jedność.
4.2. Existencia de ayuda estatal
(43)
En otro orden de cosas, las autoridades polacas sostienen que, aunque controlada por el Tesoro Público, TFS opera en condiciones de mercado para obtener beneficios. Las acciones que llevó a cabo con relación a WRJ y WRJ-Serwis no obedecían a ningún control o supervisión por parte del Estado. En consecuencia, el Tesoro Público no necesariamente ejercía control a tenor de lo dispuesto en la sentencia Stardust marine (7).
(44)
En cuanto a las ampliaciones de capital de WRJ y las garantías concedidas por TFS, las autoridades polacas consideran que TFS no aportó una cuantía significativa de fondos al proyecto WRJ. El canje de deuda por acciones de WRJ era más racional, económicamente hablando, que la ejecución de dichas deudas. Además, en el momento de la inversión de TFS en WRJ, la primera contaba con planes de negocio que mostraban la rentabilidad del proyecto WRJ. Por otra parte, el consorcio bancario también estaba dispuesto a facilitar más fondos a WRJ en ese momento. Por consiguiente, TFS actuó como lo habría hecho un inversor privado.
(45)
Las autoridades polacas estiman que el aumento de la garantía estatal a WRJ se ajusta al principio del inversor privado en una economía de mercado, ya que se encontraba garantizada con valiosos avales y WRJ pagó al Tesoro Público una prima a precio de mercado. Por otra parte, la garantía estaba supeditada a que los bancos volviesen a financiar el proyecto WRJ, lo que no llegó a producirse. En consecuencia, el incremento de la garantía nunca llegó a llevarse a efecto, por lo que las autoridades polacas estiman que WRJ no obtuvo beneficio alguno.
(46)
Se considera que la intervención en el capital de WRJ-Serwis se ajusta al principio del inversor privado en una economía de mercado. En primer lugar, junto con TFS también adquirieron acciones algunos accionistas privados. En segundo lugar, WRJ-Serwis no se encontraba en crisis financiera y TFS adoptó la decisión teniendo en cuenta los beneficios que WRJ-Serwis generaría en el futuro. Además, TFS estaba en condiciones de asumir el control de WRJ-Serwis y de los bienes inmuebles en los que se había construido el proyecto WRJ.
(47)
En cuanto a la consolidación de WRJ y WRJ-Serwis, las autoridades polacas alegan que se trataba de la única manera de que el proyecto WRJ pudiera ser absorbido rápidamente y en su totalidad por un inversor privado, al tiempo que se garantizaba la máxima recuperación del capital aportado hasta ese momento por el Estado.
5. OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS
(48)
La Comisión recibió observaciones de un tercero interesado en las que mostraba su oposición frontal a las subvenciones concedidas por las autoridades polacas. Esta parte recuerda que los tubos nunca se incluyeron en el Tratado CECA y que este sector tuvo que reestructurarse por sus propios medios, sin que se le concediera ayuda estatal. La aceptación de la ayuda en este caso supondría un perjuicio para el sector europeo de los tubos. El tercero interesado afirma también que la aceptación de la ayuda podría poner en peligro sus intentos de demostrar que algunos países importadores de tubos están importando en la UE a precios subvencionados u objeto de dumping. Por otra parte, argumenta que el sector europeo de los tubos de acero sin soldadura se encontraba en una situación económica especial, con exceso de capacidad en Europa y necesidad de exportar grandes cantidades, al tiempo que las importaciones procedentes de China se incrementaron en 2007.
6. COMENTARIOS DE LAS AUTORIDADES POLACAS A LAS OBSERVACIONES DEL TERCERO INTERESADO
(49)
Las observaciones del tercero interesado se enviaron a las autoridades polacas, que presentaron sus comentarios el 16 de febrero de 2009. Polonia está a favor de que haya normas transparentes en materia de competencia leal en el mercado de los tubos.
(50)
Las autoridades polacas coinciden con el tercero interesado en que los tubos nunca estuvieron incluidos en el Tratado CECA y reiteran que en el «sector siderúrgico» no se incluyó a los fabricantes de tubos hasta la entrada en vigor de las Directrices comunitarias multisectoriales, el 24 de julio de 2002. Por consiguiente, la prohibición de conceder ayudas estatales al sector de los tubos de acero solo se ha aplicado desde el 24 de julio de 2002, cuando entró en vigor la definición «ampliada» del sector siderúrgico.
(51)
Por otra parte, las autoridades polacas reiteran que WRJ no llegó a iniciar sus actividades de producción y que WRJ-Serwis dejó de producir en 2008. Las autoridades polacas subrayan que nunca han concedido ayuda estatal a WRJ.
7. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
7.1. Legislación aplicable y competencia de la Comisión
(52)
Las medidas en cuestión se concedieron antes de la adhesión de Polonia a la Unión Europea, es decir, antes del 1 de mayo de 2004. En principio, los artículos 107 y 108 del TFUE no son de aplicación a las ayudas que se concedieran antes de la adhesión y que ya no sean de aplicación tras la misma (8). A modo de excepción a esta norma general y, por tanto, con carácter excepcional, la Comisión es competente para evaluar la ayuda estatal concedida por Polonia en el contexto de la reestructuración de su sector siderúrgico antes de la adhesión sobre la base del Protocolo 8 del Tratado de Adhesión.
7.1.1. El Protocolo 8 como lex specialis
(53)
El Protocolo 8 consta de disposiciones que autorizan a Polonia a concluir la reestructuración del sector siderúrgico ya iniciada antes de la adhesión. La reestructuración del sector siderúrgico polaco se llevó a cabo en el período previo a la adhesión sobre la base del Protocolo no 2 del Acuerdo europeo, ampliado por una Decisión del Consejo de Asociación UE-Polonia (en lo sucesivo, «la Decisión del Consejo de Asociación») (9).
(54)
El Protocolo no 2 del Acuerdo europeo concedió a Polonia un período de gracia de cinco años, de 1992 a finales de 1996, durante el cual se le autorizaba a reestructurar su sector siderúrgico con ayudas estatales.
(55)
Este período de gracia fue ampliado mediante la Decisión del Consejo de Asociación otro período de ocho años desde el 1 de enero de 1997, o sea, hasta la adhesión de Polonia a la UE. En este período, Polonia pudo conceder con carácter excepcional, con relación a los «productos siderúrgicos», ayudas estatales a efectos de reestructuración en las condiciones establecidas en el Protocolo no 2 del Acuerdo europeo (ampliado por la Decisión del Consejo de Asociación) y sobre la base del KPR, que Polonia presentó a la Comisión en abril de 2003. Una vez evaluado el KPR por la Comisión, los Estados miembros aprobaron la propuesta polaca en julio de 2003 (10).
(56)
Con arreglo a lo dispuesto en el Protocolo 8, la Comisión está facultada para evaluar, después de la adhesión de Polonia, las ayudas estatales concedidas por Polonia al sector siderúrgico sobre la base del Protocolo no 2 del Acuerdo europeo (ampliado por la Decisión del Consejo de Asociación) y el KRP. Además, el Protocolo 8 habilita a la Comisión a recuperar toda ayuda concedida en incumplimiento del Protocolo no 2 del Acuerdo europeo y el KPR. Por consiguiente, el Protocolo 8 es lex specialis que hace posible, con carácter excepcional y alejándose del régimen general, el control con carácter retroactivo y la revisión de las ayudas estatales concedidas por Polonia al sector siderúrgico polaco antes de la adhesión. Así lo confirmó el Tribunal al sostener que respecto de los artículos 107 y 108 del TFUE, el Protocolo 8 representa una lex specialis que amplía el control de las ayudas estatales que realiza la Comisión en virtud del Tratado TFUE a las ayudas concedidas a favor de la reorganización de la industria siderúrgica polaca durante el período 1997-2003 (11).
7.1.2. Alcance de la competencia de control retroactivo de la Comisión con arreglo al Protocolo 8
(57)
En el contexto del presente procedimiento, la Comisión ha de evaluar si la competencia excepcional de control retroactivo descrita en los considerandos 53 a 56 abarca también las medidas concedidas por Polonia a los fabricantes polacos de tubos antes de la adhesión. A tal efecto, la base legal aplicable al presente asunto, el Protocolo 8, en relación con el Protocolo no 2 del Acuerdo europeo y la Decisión del Consejo de Asociación, se ha de interpretar con vistas a determinar si sus disposiciones abarcan las medidas concedidas a los fabricantes polacos de tubos antes de la adhesión.
(58)
Con arreglo a un principio jurídico generalmente aceptado, las disposiciones de lex specialis que se alejen del régimen general han de ser interpretadas stricto sensu. Una interpretación estricta de las bases jurídicas anteriormente mencionadas (véanse los considerandos 59 a 65) lleva a la conclusión de que la competencia de control retroactivo de la Comisión se limita a las medidas concedidas antes de la adhesión a los fabricantes de productos CECA, con lo que quedan excluidas las medidas destinadas a los fabricantes de tubos.
7.1.3. Interpretación de la base jurídica
(59)
En los puntos 12 y 18 del Protocolo 8 se establecen las competencias de supervisión y control retroactivo de la Comisión con respecto a las ayudas concedidas al sector siderúrgico polaco antes de la adhesión. El punto 12 habilita a la Comisión y al Consejo a supervisar la ejecución del KPR antes y después de la adhesión, hasta el 2006. Lo dispuesto en el punto 18 faculta a la Comisión a ordenar la recuperación de toda ayuda estatal concedida en infracción de las condiciones establecidas en el Protocolo 8.
(60)
En el punto 1 del Protocolo 8 se establece que las ayudas estatales concedidas por Polonia a la reestructuración de «determinadas secciones de la industria siderúrgica polaca» se considerarán compatibles con el mercado interior siempre que: «el período establecido en el apartado 4 del artículo 8 del Protocolo no 2 sobre productos CECA del Acuerdo europeo […] haya sido prorrogado hasta la fecha de adhesión», se cumplan las condiciones establecidas en el KPR, se cumplan las condiciones establecidas en el Protocolo 8 y «no se conceda ninguna ayuda pública a la industria siderúrgica polaca después de la adhesión».
(61)
En el punto 2 del Protocolo 8 se establece que la reestructuración del sector siderúrgico polaco, con arreglo a lo descrito en los planes económicos de cada una de las empresas que se indican en el anexo 1, deberá finalizar a más tardar el 31 de diciembre de 2006. El punto 3 del Protocolo 8 dispone que solo podrán optar a las ayudas públicas en el marco del programa de reestructuración de la siderurgia polaca las empresas que figuran en el anexo 1 de dicho Protocolo.
(62)
El punto 1 del Protocolo 8 hace explícitamente referencia al artículo 8.4 del Protocolo no 2 del Acuerdo europeo (ampliado por la Decisión del Consejo de Asociación). El Protocolo no 2 del Acuerdo europeo solo se aplicaba a «productos del acero CECA» (artículo 8, apartado 4, del Protocolo no 2) e incluso enumeraba de qué productos se trataba en un anexo. En este último se reproducía la lista de los productos CECA establecida en el anexo I del Tratado CECA, en el que la definición de «productos del acero CECA» excluía expresamente a los «tubos de acero (sin soldadura o soldados), […], las barras calibradas y las piezas de moldeo de fundición (tubos y accesorios de tubería, piezas de fundería)».
(63)
El Tratado CECA expiró el 23 de julio de 2002. A partir de esa fecha, las ayudas estatales al sector siderúrgico pasaron a encuadrarse en el régimen general de la CE. Con este motivo, se decidió ampliar la definición del sector siderúrgico europeo con objeto de incluir a los fabricantes de tubos. La definición modificada se codificó en el artículo 27 y en el anexo B de las Directrices comunitarias multisectoriales, que definía el sector siderúrgico de la UE incluyendo los «tubos sin soldadura, tubos y perfiles huecos» y los «tubos soldados de sección circular […], de hierro o acero». Esta definición ampliada del sector siderúrgico fue incluida posteriormente en el anexo I de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013 (12) y en el artículo 2, punto 29, del Reglamento general de exención por categorías (13).
(64)
No obstante, ni el Protocolo no 2 del Acuerdo europeo ni la Decisión del Consejo de Asociación se modificaron explícitamente para incorporar esta definición ampliada del sector siderúrgico de la UE que incluía a los fabricantes de tubos. El Protocolo no 2 del Acuerdo europeo había expirado el 31 de diciembre de 1996. La Decisión del Consejo de Asociación amplió la vigencia del Protocolo no 2 del Acuerdo europeo desde el 1 de enero de 1997 durante ocho años o hasta la fecha de la adhesión de Polonia (si este hecho tuviera lugar antes). El artículo 1 de la Decisión del Consejo de Asociación se refiere a «productos del acero» en general, pero su ámbito de aplicación está también específicamente relacionado con el artículo 8, apartado 4, del Protocolo no 2 del Acuerdo europeo, que solo abarcaba los productos del acero CECA. En particular, la prórroga del Protocolo no 2 se supeditó a que Polonia presentase a la Comisión un programa de reestructuración (KPR) y planes de negocio que cumplieran los requisitos establecidos en el artículo 8, apartado 4, del Protocolo no 2 y que hubieran sido evaluados por la autoridad responsable del control de las ayudas estatales de dicho país (la Oficina de Competencia y Protección de los Consumidores), como se establece en el artículo 2 de la Decisión del Consejo de Asociación.
(65)
Habida cuenta de lo anterior, la Comisión concluye que el punto 18 del Protocolo 8, interpretado a la luz de los puntos 1 y 3 de ese mismo Protocolo, junto con el Protocolo no 2 del Acuerdo europeo y la Decisión del Consejo de Asociación, no faculta a la Comisión para supervisar las ayudas concedidas antes de la adhesión a los fabricantes polacos de tubos.
7.1.4. Las normas de aplicación del Acuerdo europeo como instrumento interpretativo
(66)
Además de la interpretación jurídica del alcance de la base jurídica pertinente (es decir, el Protocolo 8, el Protocolo no 2 del Acuerdo europeo y la Decisión del Consejo de Asociación, véanse los considerandos 59 a 65), la Comisión analizó también si las normas de aplicación de las disposiciones en materia de ayuda estatal del Acuerdo europeo y del Protocolo no 2, adoptadas por el Consejo de Asociación UE-Polonia en 2001 («las normas de aplicación») (14) son relevantes para determinar el alcance de la competencia de control retroactivo de la Comisión con respecto a las medidas concedidas antes de la adhesión a los fabricantes polacos de tubos.
(67)
De manera general, las normas de aplicación constan de reglas de procedimiento que se han distinguir de las disposiciones sustantivas en materia de ayuda estatal del Acuerdo europeo y de su Protocolo no 2. Se ha de señalar, sin embargo, que las normas de aplicación también incluyen disposiciones específicas sobre los criterios destinados a evaluar la compatibilidad de la ayuda con el Acuerdo europeo y con su Protocolo no 2, respectivamente.
(68)
En la primera frase del artículo 2, apartado 1, de las normas de aplicación se establece lo siguiente: «La evaluación de la compatibilidad de los programas y ayudas aisladas con las disposiciones del Acuerdo europeo, tal como establece el artículo 1 de las presentes normas, se efectuará sobre la base de los criterios resultantes de la aplicación de las disposiciones del artículo 87 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, incluidos el Derecho derivado actual y futuro, los marcos, las directrices y otros actos administrativos vigentes en la Comunidad, así como la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia y del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y de cualquier decisión adoptada por el Consejo de asociación con arreglo al apartado 3 del artículo 4». Esta disposición establece el principio general de que los criterios sustantivos para evaluar la compatibilidad de la ayuda estatal en general con el Acuerdo europeo son «evolutivos» en el sentido de que van incorporando progresivamente los cambios que se introducen en el Derecho y la jurisprudencia de la UE.
(69)
La segunda frase del artículo 2, apartado 1, de las normas de aplicación se refiere específicamente a los criterios de compatibilidad con arreglo al Protocolo no 2: «En la medida en que los programas y ayudas aisladas estén destinados a productos cubiertos por el Protocolo no 2 del Acuerdo europeo, se aplicará plenamente la primera frase del presente apartado, con la excepción de que la evaluación no se efectuará sobre la base de los criterios resultantes de la aplicación de las disposiciones del artículo 87 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, sino sobre la base de los criterios resultantes de la aplicación de las normas sobre ayudas estatales del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero». El texto de esta frase indica claramente que, al contrario que la situación de la ayuda general contemplada en la primera frase del artículo 2, apartado 1, (véase el considerando 68), a efectos de la ayuda a que se refiere el Protocolo no 2 del Acuerdo europeo, la evolución de los criterios de compatibilidad está vinculada al Tratado CECA. No se ofrecen indicaciones específicas con respecto a la evolución de los criterios de compatibilidad tras la expiración del Tratado CECA en 2002.
(70)
En el artículo 2, apartados 2 y 3, de las normas de aplicación se establece el mecanismo por el que Polonia ha de incorporar los cambios introducidos en los criterios de compatibilidad de la UE. En particular, se deberá informar a Polonia de todo cambio que se introduzca en los criterios de compatibilidad comunitarios que no hubiera sido publicado y «las modificaciones respecto de las cuales la República de Polonia no haya planteado objeciones en un plazo de tres meses se convertirán en criterios de compatibilidad con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del presente artículo. En caso de que estas modificaciones planteen objeciones por parte de la República de Polonia, y habida cuenta de la aproximación de las legislaciones establecida por el Acuerdo europeo, se celebrarán consultas con arreglo a los artículos 7 y 8 de las presentes normas».
(71)
A pesar de que Polonia no planteó objeciones en el plazo de tres meses al cambio introducido en 2002 en la definición de la Comunidad por el que se incluyó a los fabricantes de tubos en el sector siderúrgico, estos cambios introducidos en el Derecho comunitario no podrían haber pasado a ser aplicables a las medidas que quedan al margen del ámbito de aplicación del Acuerdo europeo, a saber, aquellas que no estaban contempladas por el Tratado CECA. Por otra parte, el Protocolo 8 es lex specialis, razón por la cual, para determinar su ámbito de aplicación, la Comisión no puede basarse en la ampliación de la definición del sector siderúrgico de la UE tras la expiración del Tratado CECA. Por consiguiente, se ha de concluir que es preciso distinguir claramente entre, por una parte, el carácter «evolutivo» de la legislación aplicable a las ayudas estatales para el sector siderúrgico polaco antes de la adhesión con arreglo al Acuerdo europeo y, por otra, la interpretación necesariamente estricta del alcance de la competencia de control retroactivo de la Comisión emanada del Protocolo 8, el Protocolo no 2 del Acuerdo europeo y la Decisión del Consejo de Asociación.
8. CONCLUSIÓN
(72)
Habida cuenta de lo anteriormente expuesto, la Comisión ha de concluir que no es competente para evaluar las medidas concedidas a los fabricantes de tubos polacos antes de la adhesión, y especialmente en el período de 1997 a 2003, sobre la base del Protocolo 8. Se da por concluido el presente procedimiento, habida cuenta de que la Comisión no es competente para evaluar las medidas objeto del mismo,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Se da por concluido el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108, apartado 2, del TFUE, incoado mediante carta dirigida el 23 de octubre de 2007 a las autoridades polacas, habida cuenta de que la Comisión no es competente con arreglo a las disposiciones del Protocolo 8 del Tratado de adhesión de Polonia para evaluar las medidas concedidas por Polonia a WRJ y WRJ-Serwis en 2001, 2002 y 2003.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República de Polonia.
Hecho en Bruselas, el 6 de julio de 2010.