ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 9. června 2010
o státní podpoře C 1/09 (ex NN 69/08), kterou Maďarsko poskytlo podniku MOL Nyrt.
(oznámeno pod číslem K(2010) 3553)
(Pouze maďarské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/88/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (1) ve věci podpory číslo C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky, a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 13. ledna 2009, na základě stížnosti obdržené dne 14. listopadu 2007, zahájila Komise formální vyšetřovací řízení týkající se opatření, která zavedlo Maďarsko a která údajně představují státní podporu zvýhodňující společnost Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.; dále jen „MOL“).
(2)
Dne 8. dubna 2009 předložilo Maďarsko své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(3)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 28. března 2009 (3). Připomínky podaly dvě zúčastněné strany: MOL a Maďarská těžební unie (Magyar Bányászati Szövetség), obě dne 27. dubna 2009.
(4)
Komise postoupila tyto připomínky Maďarsku v dopise ze dne 2. června 2009. V dopise ze dne 3. července 2009 Maďarsko uvedlo, že k připomínkám zúčastněných stran nemá žádné poznámky.
(5)
Komise si dne 21. září 2009 a 12. ledna 2010 vyžádala od maďarských orgánů další informace a Maďarsko odpovědělo v dopisech ze dne 19. října 2009 a 9. února 2010.
II. PŘÍJEMCE
(6)
MOL je integrovaná ropná a plynárenská společnost se sídlem v maďarské Budapešti. Mezi hlavní činnosti společnosti MOL na maďarském trhu patří: průzkum a těžba ropy a zemního plynu; výroba zemního plynu; rafinace, přeprava, skladování a distribuce ropných produktů v maloobchodní i velkoobchodní síti; přeprava zemního plynu a výroba a prodej olefinů a polyolefinů. Součástí skupiny MOL (k níž MOL náleží) je také několik dalších maďarských a zahraničních dceřiných společností (4).
(7)
V Maďarsku a na Slovensku zastává skupina MOL vedoucí pozici na trhu v každé ze svých hlavních činností. V roce 2008 činily čisté tržby společnosti MOL přibližně 6,8 miliardy EUR a skupiny MOL přibližně 13 miliard EUR (5). V tomtéž roce činil jejich provozní zisk přibližně 400 milionů EUR resp. 732 milionů EUR.
III. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Všeobecná pravidla, podle nichž se řídí těžební činnosti v Maďarsku, jsou stanovena v zákoně o těžbě z roku 1993 (dále jen „horní zákon“) (6), který zároveň upravuje těžební činnosti (sondování, průzkum a těžbu) v oblasti uhlovodíků (tj. ropa a zemní plyn).
(9)
Tento horní zákon rozlišuje těžební činnosti prováděné na základě dvou různých právních nástrojů: i) koncese (7) a ii) povolení (8).
-
V případě koncese uzavře ministr, který má na starosti těžbu (dále jen „příslušný ministr“), smlouvu (9) s úspěšným uchazečem veřejného výběrového řízení (10) na těžbu v „uzavřené oblasti“.
-
Jiná situace platí pro „otevřené oblasti“ (11), kde báňský úřad nemůže odmítnout udělit povolení k těžbě, jestliže uchazeč splní všechny zákonem stanovené podmínky (12).
(10)
Podle definice uvedené v horním zákoně (13) jsou uzavřené oblasti vyhrazené pro těžební činnosti na základě koncese. Tudíž jakákoli jiná oblast než uzavřená se kvalifikuje jako otevřená oblast. Podle vysvětlení, které podalo Maďarsko, bylo původním záměrem klasifikovat všechna pole jako uzavřené oblasti podléhající koncesi. Otevřené oblasti, ve kterých se předpokládalo menší bohatství nerostných surovin, měly být spíše výjimkou. V těchto případech se předpokládalo, že taková pole mají nižší hodnotu, a ve veřejném výběrovém řízení se neočekávaly žádné nabídky.
(11)
Horní zákon také stanoví, že těžba nerostných surovin podléhá poplatkům za těžbu, které se odvádějí státu a jejichž výše činí určité procento hodnoty vytěžených surovin (14). Poplatky za těžbu se liší v závislosti na příslušném režimu:
-
V případě koncesí se výše poplatků za těžbu stanoví ve smlouvě o koncesi (15).
-
V případě těžby nerostných surovin na základě povolení se výše poplatků řídí horním zákonem (16). Do ledna 2008 činily poplatky za těžbu uhlovodíků 12 % u polí otevřených od 1. ledna 1998 a J % u polí, na kterých byla zahájena těžba před 1. lednem 1998 (17). Činitel „J“ se vypočítal podle vzorce na základě historických cen zemního plynu, vytěženého množství a hodnoty. Jeho minimální hodnota byla stanovena na 12 %.
(12)
Oddíl 26/A odst. 5 horního zákona stanoví, že pokud těžební společnost podléhající režimu povolení nespustí těžbu do pěti let od data, kdy jí báňský úřad povolení udělil, může být právo na těžbu odebráno (18).
(13)
Tento oddíl také umožňuje tuto lhůtu prodloužit smlouvou uzavřenou mezi příslušným ministrem a těžební společností (19). Tento oddíl stanoví tři různé druhy poplatků, které je třeba hradit v případě prodloužení práva na těžbu:
a)
za prvé je třeba hradit poplatky za prodloužení za pole, kde prozatím těžba neprobíhá, dokud nebude těžba skutečně zahájena. Tento poplatek činí maximálně 1,2násobek původních poplatků za těžbu vypočtených na základě stanoveného hypotetického množství nerostných surovin, jelikož tyto poplatky musejí být odváděny v době, kdy se ještě na daném poli nezačalo skutečně těžit;
b)
za druhé, jestliže se žádost o prodloužení týká více než dvou polí, musí být výše poplatků za prodloužení (zvýšených poplatků za těžbu) použita na všechna těžební pole společnosti;
c)
za třetí, jestliže se prodloužení týká více než pěti polí, může být navíc účtován jednorázový poplatek (20).
(14)
Dne 19. září 2005 zažádala společnost MOL o prodloužení práva na těžbu na dvanáct svých uhlovodíkových polí, které ji bylo v minulosti uděleno na základě povolení a na kterých nezačala s těžbou ve stanoveném termínu. Dne 22. prosince 2005 společnost MOL a ministr uzavřeli v souladu s oddílem 26/A odst. 5 horního zákona smlouvu o prodloužení za těchto podmínek:
a) Poplatky za prodloužení: Dvanáct povolení k těžbě, která byla předmětem žádosti, bylo prodlouženo o pět let (tj. společnost MOL získala o pět let více na zahájení těžby na těchto polích). Poplatky za prodloužení byly stanoveny za každý rok z těchto pěti let prodloužení na základě 12 % poplatků za těžbu, které byly platné v dané době, a násobku („c“) v rozmezí od 1,020 do 1,050. Výsledné poplatky za prodloužení jsou uvedené níže v tabulce 1 (21). Poplatky za prodloužení byly stanoveny za pětiletou dobu prodloužení. Pokud byla pole skutečně otevřena, uplatnily se stanovené poplatky na zbylou část patnáctiletého období jako poplatky za těžbu za pole, kterých se prodloužení týkalo (22).
b) Rozšíření navýšených poplatků na všechna těžební pole: Jelikož bylo o prodloužení práva na těžbu žádáno na více než dvě pole, musely být navýšené poplatky (které se rovnají poplatkům za prodloužení, jak je uvedeno v tabulce 1) uplatněny na následujících patnáct let, tj. do roku 2020, na všechna pole společnosti MOL, na něž se vztahuje povolení a která byla otevřena po 1. lednu 1998. Na pole otevřená před 1. lednem 1998 se vztahuje činitel „J“ vynásobený násobkem „c“ (23).
c) Pevně stanovené poplatky za těžbu: Strany se rovněž výslovně dohodly, že stanovené poplatky za těžbu zůstanou platné po celou dobu trvání smlouvy (tj. do roku 2020), bez ohledu na případné změny horního zákona (24).
d) Jednorázová platba: Jelikož bylo o prodloužení práva na těžbu žádáno na více než pět polí, byl ve smlouvě rovněž stanoven jednorázový poplatek (25) ve výši 20 miliard HUF (26).
e) Výpovědní doložka: Ve smlouvě bylo stanoveno, že není možné ji jednostranně upravovat (pouze dohodou obou stran). Jednou ze stran může být vypovězena pouze v případě změny vlastnictví společnosti MOL (minimálně 25 % akcií společnosti).
(15)
Rozhodnutím ze dne 23. prosince 2005 báňský úřad prodloužil práva na těžbu společnosti MOL na požadovaných dvanáct polí a rozšířil zvýšené poplatky tak, aby se vztahovaly na všechna pole společnosti.
(16)
V rámci novely (27) horního zákona, která nabyla účinku dne 8. ledna 2008 (28) (dále jen „novela z roku 2008“), byly poplatky za těžbu pro určité kategorie uhlovodíků značně navýšeny. Tato novelizace neovlivnila výši poplatků za těžbu jiných druhů nerostných surovin. Oddíl 5 pozměňujícího zákona stanovil rozdílné poplatky za těžbu v závislosti na: i) datu otevření těžebního pole; ii) množství vytěžených uhlovodíků a iii) ceně ropy v daném okamžiku.
-
Pro pole, na kterých byla zahájena těžba mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008, byly stanoveny poplatky za těžbu ve výši 30 %.
-
Na pole otevřená po 1. lednu 2008 se vztahují různé sazby (12 %, 20 % nebo 30 %) v závislosti na množství vytěžených uhlovodíků.
-
Pro doly, ve kterých byla těžba zahájena před 1. lednem 1998, se použije činitel „J“, přičemž jeho minimální výše je stanovena na 30 %.
Kromě toho všechny tyto sazby podléhají příplatku v závislosti na ceně ropy: +3 %, jestliže cena ropy přesáhne 80 USD/bbl, nebo + 6 %, jestliže přesáhne 90 USD/bbl (dále jen „doložka Brent“). Zvláštní sazby se vztahují například na náročné těžební podmínky (12 %) a vysoce inertní plyn (8 %).
(17)
Tyto sazby poplatků za těžbu byly platné v období od 8. ledna 2008 do 23. ledna 2009 a vztahovaly se na všechny těžební společnosti, které prováděly těžbu v těžebních lokalitách na základě povolení, včetně těch, jež povolení získaly do ledna 2008, kdy vstoupila novela horního zákona v platnost. Dne 23. ledna 2009 (poté, co Komise vydala rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení) vstoupila v platnost nová změna horního zákona, která snížila poplatky za těžbu v případě polí, na nichž byla těžba zahájena v období od 1. ledna 1998 do 1. ledna 2008, zpět na 12 % (přičemž „doložka Brent“ byla zachována) (29). Poplatky za těžbu u ostatních druhů polí zůstaly stejné jako ve znění horního zákona platném v roce 2008.
(18)
V tabulce 2 jsou shrnuty platné poplatky za těžbu v režimu povolení podle různých znění horního zákona.
Tabulka 2
Souhrn platných poplatků za těžbu v režimu povolení podle horního zákona
Poplatky platné do roku 2008
Poplatky platné v roce 2008
Poplatky platné od 23. ledna 2009
Těžba zahájená před 1. lednem 1998
J %
(minimálně 12 %)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Těžba zahájená v období mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008
12 %
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Těžba zahájená po 1. lednu 2008
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností nižší než 300 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností nižší než 50 kt
Nepoužije se
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností v rozmezí 300-500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností v rozmezí 50-200 kt
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností vyšší než 500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností vyšší než 200 kt
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Uhlovodíky se zvláštními podmínkami těžby
12 %
12 %
Vysoce inertní plyn
8 %
8 %
„J“ se vypočítá podle vzorce, který je založen na historických cenách zemního plynu, vytěženém množství a hodnotě, viz odstavec 11.
IV. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(19)
Údajnou státní podporu, která je předmětem šetření, představuje smlouva o prodloužení, která byla uzavřena dne 22. prosince 2005 mezi společností MOL a maďarským státem a která společnost do jisté míry osvobodila od zvýšených poplatků za těžbu vztahujících se na těžbu uhlovodíků, jež byly stanoveny následnou novelizací maďarského horního zákona. Vzhledem ke způsobu, jakým byla smlouva a následná novelizace zákona navržena, považuje je Komise za součást stejného opatření (dále jen „opatření“) a rozhodnutí o zahájení řízení posuzovalo jejich společný dopad.
(20)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k předběžnému závěru, že následkem smlouvy o prodloužení je společnost MOL chráněna v případě budoucích změn poplatků za těžbu a konkrétně změn stanovených v následné novele horního zákona z roku 2008. Takto je společnost zvýhodněna oproti svým konkurentům, kteří podnikají na základě stávajícího režimu povolení, a jelikož předtím neuzavřeli podobnou smlouvu o prodloužení, musejí nyní platit nové zvýšené poplatky za těžbu. V předběžném posouzení Komise dospěla k názoru, že toto opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, a neshledala žádné důvody, na základě kterých by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem, jelikož zde podle všeho nelze uplatnit žádnou odchylku.
(21)
Další podrobnosti jsou uvedeny v rozhodnutí o zahájení řízení, které je nedílnou součástí tohoto rozhodnutí.
V. PŘIPOMÍNKY ZE STRANY MAĎARSKA
(22)
Mezi hlavní argumenty Maďarska týkající se kumulativních kritérií definujících státní podporu patří: i) neexistence selektivity a ii) neexistence jakékoli výhody pro údajného příjemce.
(23)
Pokud jde o selektivitu, maďarské orgány v zásadě namítají, že toto opatření není selektivní, protože uzavřením smlouvy o prodloužení společnost MOL přešla pod jiný režim, který se liší od režimu povolení.
(24)
Za prvé Maďarsko potvrzuje, že se režim koncese a povolení liší, a zdůrazňuje, že v případě koncese může těžební společnost ve své koncesní nabídce navrhnout vyšší poplatek, než jaký je uveden v oznámení o výběrovém řízení, zatímco v případě režimu povolení výši poplatku stanoví horní zákon. Maďarsko dále argumentuje, že zároveň s těmito režimy bylo potřeba najít nové „kvazikoncesní“ řešení, které stanoví poplatky za těžbu v samostatné smlouvě mimo koncesní systém. Dle Maďarska je možné smlouvu o prodloužení podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona vnímat jako vhodný právní základ pro takové „kvazikoncesní“ řešení, kterým se právo na těžbu účinně vyjme z režimu povolení a založí na smluvní bázi.
(25)
Maďarsko dále uvádí, že smlouva o prodloužení přímo vyplývá z logiky horního zákona. Podle Maďarska je stanovení poplatků za těžbu na dobu trvání smlouvy o prodloužení přirozená součást smlouvy, jak je uvedeno v oddílu 26/A odst. 5 horního zákona, a smlouva o prodloužení by nemohla být za jiných podmínek uzavřena. Kromě toho, všechny ostatní těžební společnosti mohou očekávat stejné jednání, takže v případě společnosti MOL nedošlo k žádnému preferenčnímu zacházení.
(26)
Konkrétně oddíl 20 odst. 11 horního zákona stanoví, že poplatky za těžbu jsou poplatky stanovené ve: i) smlouvě o koncesi; ii) horním zákoně nebo iii) smlouvě o prodloužení. Maďarské orgány tudíž argumentují, že horní zákon výslovně povoluje, aby poplatky stanovené ve smlouvě o povolení zůstaly nezměněny i v případě, že dojde ke změnám právních předpisů. Maďarské orgány se domnívají, že je to jasně uvedeno v horním zákoně, tj. v oddíle 26/A odst. 5, který stanoví, že zvýšené poplatky činí maximálně 1,2násobek původních poplatků za těžbu (30). Maďarsko tudíž tvrdí, že maďarský zákon vylučuje použití jakéhokoli vyššího poplatku.
(27)
Pokud jde o údajnou neexistenci zvýhodnění, Maďarsko uvádí, že nerostné suroviny jsou majetkem státu, který přechází do soukromého vlastnictví prostřednictvím těžebních společností, jež získaly právo na těžbu za úhradu příslušných poplatků. Maďarsko v této souvislosti zmiňuje podobnost s rozsudkem ve věci Ryanair a trvá na tom, že tuto konkrétní činnost státu lze srovnávat s činností tržního subjektu, i když stát zastává roli orgánu veřejné moci (31).
(28)
Maďarsko popírá, že by poplatky za těžbu představovaly určitý druh daně, a definuje je jako cenu placenou za těžbu nerostných surovin nebo státní podíl. Maďarsko zdůrazňuje, že skutečnost, že je tento poplatek stanoven v zákoně, nepředstavuje rozhodný důvod vedoucí k závěru, že se jedná o určitý druh daně.
(29)
Maďarsko kromě toho vysvětluje, že tři různé platební závazky v souladu se smlouvou o prodloužení (tj. poplatky za prodloužení, zvýšené poplatky za těžbu rozšířené na všechna pole a jednorázová platba), které vyplývají z příslušných ustanovení horního zákona, by neměly být chápány jako kompenzace státu za ušlý zisk, na nějž má v každém případě nárok. Podle Maďarska lze tyto platby z pohledu státu vnímat jako dodatečný příjem, za který se stát zříká svého práva nabídnout pole v rámci výběrového řízení v režimu koncese, se zřetelem na související rizika a možné výnosy.
(30)
Maďarsko zdůrazňuje, že po diskutované změně horního zákona nemusel žádný další tržní subjekt ve skutečnosti zaplatit vyšší poplatek za těžbu než společnost MOL, jelikož v daném období do kategorií s vyššími poplatky za těžbu nespadal žádný soutěžitel.
Tabulka 3
Roční platby poplatků za těžbu společnosti MOL (skutečné a hypotetické)
v milionech HUF
Platební položka
Skutečné: podle smlouvy o prodloužení
Hypotetické: podle platného horního zákona
Rozdíl
Čistá aktuální hodnota rozdílu v roce 2009
2005
Jednorázová platba (32)
[…] (35)
(…)
20 000,0
28 064,5
2006
Poplatek za 2 prodloužení (33)
(…)
(…)
835,8
1 092,1
Poplatek za těžbu 3 (34)
(…)
(…)
5 755,7
7 520,0
Celkem
(…)
(…)
6 591,6
8 612,1
2007
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
769,7
926,5
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
3 428,0
4 126,4
Celkem
(…)
(…)
4 197,7
5 052,9
2008
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
345,8
382,9
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
-28 444,7
-31 498,5
Celkem
(…)
(…)
-28 099,0
-31 115,6
2009
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
211,2
211,2
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
-1 942,1
-1 942,1
Celkem
(…)
(…)
-1 730,9
-1 730,9
CELKOVÝ SOUČET
(…)
(…)
959,5
8 883,0
Částky vycházejí z údajů, které poskytly maďarské orgány.
(31)
Maďarsko dále poukazuje na to, že na základě smlouvy o prodloužení za danou dobu a s přihlédnutím ke všem součástem smlouvy, včetně poplatků za prodloužení a jednorázové platby, společnost MOL ve skutečnosti zaplatila státu více, než kolik by zaplatila bez smlouvy o prodloužení, tj. podle horního zákona. Porovnání skutečné výše úhrad provedených společností MOL a hypotetických plateb je uvedeno v tabulce 3 výše. Údaje poskytly maďarské orgány.
(32)
Podle Maďarska těžební společnosti oprávněně očekávají předvídatelnost poplatků za těžbu, které by se tudíž v průběhu času neměly měnit. Na tom byly založeny úvahy, které stály v pozadí novelizace horního zákona, jelikož přestože se poplatky za těžbu následkem této novely změnily, ve skutečnosti zde neexistovala žádná společnost, jejíž poplatky za těžbu by tato změna ovlivnila. Podle Maďarska by novelizace horního zákona mohla naznačovat, že by stát mohl změnit poplatky za těžbu pro pole, na kterých již těžba probíhá. Novela z roku 2008 však byla výsledkem kompromisu učiněného na základě jednání, která přijetí horního zákona předcházela. Tak byla implicitně přijata skutečnost, že mohou existovat legitimní očekávání. Těžební společnost tedy může legitimně očekávat, že stát jednostranně nezvýší žádný z těchto poplatků. Maďarsko se tedy domnívá, že systém horního zákona a konkrétních ustanovení v něm obsažených zahrnuje požadavek, aby poplatky za těžbu zůstaly v průběhu platnosti smlouvy nezměněné.
(33)
Závěrem maďarské orgány vysvětlují, že „výpovědní doložka“ je založena na důvodech národní bezpečnosti.
VI. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(34)
Komise obdržela připomínky od těchto zúčastněných stran: MOL (příjemce údajného opatření podpory) a Maďarská těžební unie, které je společnost MOL členem. Připomínky obou zúčastněných stran byly ve stejném duchu jako připomínky Maďarska a jejich poznámky do značné míry odpovídaly připomínkám, které uvedlo Maďarsko.
(35)
Společnost MOL, údajný příjemce dotyčného opatření, uvádí, že na maďarském trhu těžby uhlovodíků se jí nedostalo žádného preferenčního zacházení, ačkoli Komise v rozhodnutí o zahájení řízení tvrdí opak. Většinu poplatků za těžbu, jež společnost MOL odvádí maďarskému státu, tvoří poplatky za těžbu ve výši J % (tj. těžba byla zahájena před 1. lednem 1998), což v praxi znamená, že společnost MOL platí 64-75 %, zatímco konkurenti (kteří zahájili těžbu později a těží na malých polích) musejí hradit pouze 12 % poplatky.
(36)
Uzavření smlouvy o prodloužení navíc znamenalo, že společnost MOL státu zaplatila více (s přihlédnutím ke všem součástem smlouvy o prodloužení), než by bývala zaplatila bez této smlouvy, pouze na základě původního znění horního zákona.
(37)
Co se týče tvrzení Komise, že smlouvu o prodloužení nelze považovat za obdobu koncese, protože podléhá režimu povolení, společnost MOL uvedla, že prodloužení práva na těžbu nepodléhá povolení na základě jednostranného rozhodnutí státu, ale pouze po dohodě s těžební společností. Pokud by účelem dotčeného právního předpisu bylo ponechat tuto záležitost na úvaze státu, bylo by příslušné ustanovení koncipováno jinak. Z tohoto znění horního zákona vyplývá, že legislativním záměrem bylo považovat smlouvu o prodloužení za obdobu koncesí.
(38)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise namítá, že tvrzení maďarských orgánů, že změna horního zákona byla nezbytná pro zajištění vyšších příjmů, je v rozporu se skutečností, že společnost MOL byla ve skutečnosti od zvýšených poplatků osvobozena.
(39)
Společnost MOL zde žádný rozpor nevidí. Na jedné straně tato společnost na základě smlouvy o prodloužení státu zaplatila více, než by bývala zaplatila podle horního zákona. Společnost MOL rovněž platí velmi vysoké poplatky za těžbu za pole podléhající poplatkům dle činitele J. Změna horního zákona by zároveň mohla mít dopad na pole otevřená v budoucnu.
(40)
Společnost MOL tvrdí, že složky platby za prodloužení v žádném případě nepředstavují pokutu, jak naznačuje Komise. Horní zákon rovněž stanoví sankce/pokuty za provozování těžební činnosti v rozporu s horním zákonem. Poplatky podle smlouvy o prodloužení představují výsledek jednání mezi těžební společností a státem. Uzavření této smlouvy nebylo povinné: těžební společnost se mohla rozhodnout, že smlouvu neuzavře, čímž by ztratila právo na těžbu, a poté se zúčastnit veřejného výběrového řízení, v rámci kterého by nakonec mohla právo na těžbu získat levněji.
(41)
Srovnávat společnost MOL, jež takovou smlouvu o prodloužení uzavřela, se soutěžiteli, kteří podnikají v režimu povolení, je zavádějící. Společnost MOL dále zdůrazňuje, že splnila všechny své povinnosti a jednala v souladu s právními předpisy.
(42)
MOL rovněž nesouhlasí s názorem Komise, že násobitel „c“ je příliš nízký (jelikož je nižší než zákonná hranice ve výši 1,2násobku). Mělo by se také vzít v úvahu, že se zvýšené poplatky za těžbu týkaly téměř 150 polí, a tudíž zvýšené poplatky přinesly státu výrazně vyšší příjmy z těžby.
(43)
Konečně, pokud jde o argument Komise, že je společnost MOL zvýhodňována tím, že nepodléhá doložce Brent, společnost připomíná, že činitel J je také citlivý na ceny.
(44)
Maďarská těžební unie (dále jen „těžební unie“) zastupuje společnosti, které se zabývají těžební činností nebo činnostmi s těžbou souvisejícími. Jejím hlavním cílem je zlepšit celkový provozní rámec pro provádění těžebních činností v Maďarsku, sledovat legislativní postupy a jednat v zájmu svých členů. V současné době má 66 členů, včetně společnosti MOL. Předsedou rady těžební unie je vyšší řídicí pracovník společnosti MOL (36).
(45)
Podle těžební unie těžební společnosti oprávněně očekávají, že se výše poplatků za těžbu u polí, která jsou již otevřená, nebude měnit. Stát tudíž nemůže poplatky jednostranně zvyšovat „retroaktivně“ (tj. za pole, která jsou již v provozu). Těžební unie tento názor vyjádřila v souvislosti s návrhem zákona, který předcházel novelizaci horního zákona, a podle těžební unie byla tato zásada při změně horního zákona zohledněna. Konečné znění nebylo rozporováno, protože pokud jde o jeho účinek, nezvyšuje poplatky za těžbu na polích, kde již byla těžba zahájena.
(46)
Pokud jde o obecnou charakteristiku a hospodářské podmínky těžebního trhu, vysvětluje těžební unie, že doba trvání těžebních projektů je relativně dlouhá. Mezi započetím průzkumu a skutečnou těžbou může uběhnout 10-15 let. V této fázi má těžební společnost jen výdaje; příjem začíná vykazovat až po spuštění těžby. Dále zde existuje nevyhnutelné geologické riziko, jelikož není jasné, jestli bude průzkum úspěšný. Proto je nutné projekty plánovat s největší pečlivostí. Ziskovost projektu závisí na řadě faktorů. Vzhledem k četným rizikům se v tomto odvětví očekává, že alespoň ta, která může ovlivnit stát, zůstanou během trvání projektu stabilní, tj. legislativní rámec nebo poplatky za těžbu. Vzhledem ke zvláštní charakteristice tohoto odvětví hrají struktury financování v projektech důležitou roli. Věřitelé projekty neustále podrobně zkoumají a mohou financování ukončit, pokud se podmínky výrazně změní.
(47)
Proto v zemích s vysokým politickým rizikem uzavírá těžební společnost se státem smlouvu, která se řídí soukromým právem. Ve stabilních oblastech, jako je západní Evropa, nejsou takové smlouvy potřeba, protože lze předpokládat, že stát nebude právní rámec neustále měnit. Stabilitu, pokud jde o státní podíl, očekávají jak těžební společnosti, tak věřitelé. Bez této stability by bylo riziko projektu vyšší; země se stabilní hospodářskou politikou si nemůže dovolit časté změny politiky, protože by tak těžařské podniky odradila.
(48)
Těžební unie dále poukazuje na to, že zásady právní jistoty a ochrany získaných práv jsou zakotveny v judikatuře evropských soudů a v maďarské ústavě. Proto maďarský zákonodárce nemá právo zvyšovat poplatky za těžbu za pole, která jsou již v provozu, jelikož právní předpisy musejí být předvídatelné. Těžební unie se navíc domnívá, že „stálost“ poplatků za těžbu představuje získané právo.
(49)
Další argument, který uvádí těžební unie, je zákaz diskriminace. Zejména nesmí existovat žádná diskriminace mezi společnostmi podnikajícími na základě koncese a těmi, které fungují na základě systému povolení. Maďarský zákonodárce proto není oprávněn poplatky za těžbu zvyšovat „zpětně“ za pole, která jsou již otevřená. Evropský soudní dvůr v řadě rozsudků vysvětluje, že právní jistota je základním prvkem práva Evropské unie. Právní předpisy musejí být jednoznačné, přesné a předvídatelné, zejména mají-li negativní dopad na jednotlivce nebo společnosti (viz citovaná judikatura). Těžební unie dále namítá, že zásada právní jistoty a získaných práv je rovněž zakotvena v maďarské ústavě, a závěrem dodává, že na základě práva Evropské unie a ústavních zásad musí být právní předpisy předvídatelné.
(50)
Těžební unie závěrem dodává, že zásada ochrany získaných práv vyplývá ze zásady právní jistoty. Zásada ochrany získaných práv je při vnitrostátních a mezinárodních legislativních postupech řídících těžební práva dodržována. Ostatní členské státy EU mají rovněž stabilní právní předpisy týkající se těžby, které se často nemění.
VII. EXISTENCE PODPORY VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SMLOUVY O FUNGOVÁNÍ EU
(51)
S cílem zjistit, zda opatření představuje státní podporu, musí Komise posoudit, zda sporné opatření splňuje podmínky čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Tento článek stanoví, že: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“ S ohledem na toto ustanovení Komise níže posoudí, zda sporné opatření představuje státní podporu.
(52)
Za prvé je třeba připomenout, že opatření může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU bez ohledu na svou právní formu. I když byla smlouva o prodloužení uzavřena v souladu s příslušnými ustanoveními horního zákona a i když je na Maďarsku, aby stanovilo výši poplatku v zákoně, neznamená to samo o sobě, že jsou tyto kroky nebo jejich důsledky slučitelné s pravidly EU v oblasti státní podpory. Skutečnost, že je opatření slučitelné s vnitrostátním právem, nemá vliv na jeho slučitelnost s pravidly v oblasti státní podpory stanovenými ve Smlouvě o fungování EU.
(53)
Mimo to, jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, se Komise nedomnívá, že by nějaký aspekt této věci, tj. příslušná ustanovení horního zákona, smlouva o prodloužení a změna horního zákona, byl sám o sobě v rozporu s pravidly v oblasti státní podpory. Naopak Komise v této věci považuje celý sled kroků státu za „opatření“ a posuzuje dopad smlouvy o prodloužení společně s následnými změnami horního zákona.
(54)
Pokud jde o argumenty Maďarska, že poplatky za těžbu nepředstavují daň, ale podíl státu, Komise podotýká, že tento argument je z pohledu posuzování státní podpory irelevantní. Pravidla v oblasti státní podpory se uplatní na všechny druhy nákladů, které podnikům vznikají a od nichž jsou na základě státního opatření osvobozeny. V každém případě je třeba poznamenat, že vydávání správních povolení pro těžbu nerostných a uhlovodíkových surovin se jeví jako typická role orgánu veřejné moci; platby za taková povolení jsou srovnatelné s daněmi nebo správními poplatky.
(55)
Konečně, pokud jde o výpovědní doložku, se Komise domnívá, že se nejedná o otázku státní podpory. Skutečnost, že je ve smlouvě uvedeno, že může být vypovězena, jestliže třetí strana získá podíl ve společnosti MOL přesahující 25 %, je opatření, které nezahrnuje státní prostředky.
(56)
Aby bylo možné opatření považovat za státní podporu, musí být zvláštní nebo selektivní v tom, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(57)
Podle judikatury Soudního dvora (37), pokud jde o posouzení podmínky selektivity, která je zásadní při posuzování státní podpory, čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU ukládá povinnost určit, zda v rámci daného právního režimu může vnitrostátní opatření „zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se s ohledem na cíl sledovaný uvedeným opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci.
(58)
Soudní dvůr v řadě případů rovněž rozhodl, že čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU nerozlišuje podle důvodů nebo cílů státní podpory, ale definuje je podle jejich účinků (38).
(59)
Pojem „státní podpora“ se ovšem nezahrnuje na státní opatření, které rozlišuje mezi podniky, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo vnitřního uspořádání systému, do něhož tato opatření patří.
(60)
Komise nesouhlasí s argumentací maďarských orgánů a zúčastněných stran týkající se neexistence selektivity.
(61)
Aby bylo možné zjistit, jestli je příslušné opatření selektivní, musí být definován odpovídající referenční systém (39).
(62)
V daném případě Komise za odpovídající referenční systém pro posuzování považuje režim povolení. Společnost MOL se nemusela účastnit výběrového řízení na získání koncese v uzavřené oblasti. Namísto toho získala právo na těžbu na svá pole podléhající režimu povolení a soutěží s účastníky trhu, kteří podnikají v rámci tohoto režimu. Smlouva o prodloužení je součástí režimu povolení. Pouhá skutečnost, že společnost MOL nedokázala spustit těžbu ve stanovené lhůtě a musela zažádat o smlouvu o prodloužení, nemůže mít za následek změnu referenčního systému. Přijetí takového argumentu by vedlo k situaci, ve které je jedné společnosti poskytováno individuální zacházení jako v případě režimu koncese, ale bez veřejného výběrového řízení.
(63)
Maďarské orgány se ve skutečnosti mohou volně rozhodnout, má-li být pole v režimu koncese nebo povolení. Čili když maďarské orgány chtějí poskytnout práva na těžbu na základě smlouvy, mohou zvolit transparentní postup udělení koncese, jehož součástí je veřejné výběrové řízení. Komise nemůže uznat, že by neprůhledná takzvaná „kvazikoncese“, která se nyní uplatňuje pouze v případě jedné společnosti (MOL), mohla být chápána jako samostatný referenční systém.
(64)
Maďarsko mělo navíc velkou volnost v případě prodlužování povolení nebo následné změny příslušných ustanovení horního zákona (i přes vědomí, jaké výhody by to přineslo společnosti MOL jakožto jedinému zástupci na trhu s uhlovodíky, který uzavřel smlouvu o prodloužení). Maďarsko mělo možnost poplatky za těžbu kdykoli vymezit, tj. mohlo se rozhodnout horní zákon vůbec neupravovat. Z pohledu účinků sledu kroků je jasné, že tento sled jednoznačně zvýhodnil jeden konkrétní podnik.
(65)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že referenčním systémem je režim povolení.
(66)
V rámci režimu povolení je smlouva o prodloužení jasně selektivní. Dokonce i samy maďarské orgány potvrzují, že strany mají při dojednávání podmínek této smlouvy jistý manévrovací prostor pro stanovení různých složek platby a navíc mají možnost rozhodnout se smlouvu neuzavřít vůbec. Bylo tudíž pouze na uvážení maďarských orgánů, jestli takovouto smlouvu se společností MOL (nebo s jakýmkoli jiným účastníkem trhu) uzavřou, nebo ne (40).
(67)
Takové zacházení nelze vysvětlovat pomocí logiky nebo povahy systému. Na jedné straně se poplatky za těžbu ukládají, aby zajistily státu příjem z vytěžené hodnoty. Na druhé straně se podle smlouvy o prodloužení hradí jednotlivé složky platby jako zvláštní poplatek za prodloužení. V tomto případě však uzavření smlouvy o prodloužení a následné zvýšení poplatků pro společnost MOL vedlo k paradoxní situaci. Společnost MOL, která nezačala těžit ve stanovené lhůtě, bude až do roku 2020 využívat nižší poplatky za těžbu v podstatě na všechna svá pole na základě povolení, zatímco její konkurenti, kteří také podléhají režimu povolení a kteří těžbu spustili včas, a tudíž neuzavírali žádnou smlouvu o prodloužení, musejí platit vyšší zákonné poplatky.
(68)
Toto byla jediná smlouva o prodloužení uzavřená na těžbu uhlovodíků. Společnost MOL uvedla, že existují další smlouvy o prodloužení na těžbu pevných nerostných surovin. Komise podotýká, že toto se týká jiných druhů nerostných surovin, které podle horního zákona podléhají jiným poplatkům za těžbu než uhlovodíky. Je rovněž nutno poznamenat, že v případě pevných nerostných surovin nedošlo v rámci novelizace horního zákona k žádné změně (tj. účastníci trhu, kteří takovou smlouvu uzavřeli, nebyli ovlivněni stejným „sledem opatření“, a tudíž nezískali žádnou výhodu).
(69)
Na základě výše uvedeného, navzdory argumentům, které Maďarsko předložilo, se Komise domnívá, že sled kroků, tj. znění oddílu 26/A odst. 5 horního zákona, na základě toho uzavřená smlouva o prodloužení a následná změna horního zákona, je selektivní ve prospěch společnosti MOL.
(70)
Společné účinky sledu opatření způsobily, že z držitelů povolení k těžbě uděleného v souladu s oddílem 5 horního zákona pouze společnost MOL podléhala zvláštnímu režimu, který ji chránil před jakýmkoli zvýšením poplatků za těžbu, jež se běžně odvádí za těžbu uhlovodíků.
(71)
Závěrem, vzhledem k širokému prostoru při schvalování smlouvy o prodloužení a s ohledem na fakt, že je výjimka ve skutečnosti určena pro jedinou společnost, je kritérium selektivity splněno.
(72)
Na rozdíl od tvrzení maďarských orgánů je Komise toho názoru, že stát nevykonává výdělečnou činnost prostřednictvím udělování povolení pro těžební činnosti. Udělování správních koncesí nebo povolení k těžbě spíše souvisí s výkonem moci, která náleží veřejnému orgánu, protože tuto činnost nemůže vykonávat soukromý subjekt (41). V Maďarsku - stejně jako v ostatních členských státech EU - není původním vlastníkem nerostných surovin žádný soukromý subjekt. Právní systémy členských států obecně přisuzují kontrolu nad nerostným bohatstvím orgánům veřejné moci (42). Rozhodnutí povolit společnosti těžbu nerostných zdrojů formou, kterou si členský stát zvolí, a oproti úhradě určitých poplatků je tudíž z důvodu jeho povahy a pravidel úkolem orgánů veřejné moci a lze označit jako projev moci veřejných orgánů. Zásah Maďarska za účelem podrobit těžební činnost správnímu dozoru slouží obecnému zájmu, a nikoli zájmům komerčním. Toto jednání je tedy nutné považovat za formu státního zásahu orgánem veřejné moci, přičemž tento zásah se liší od jednání soukromého investora v tržním hospodářství (43).
(73)
I kdyby v tomto případě bylo povolení k těžbě považováno za hospodářskou činnost, jejímž prostřednictvím stát sleduje komerční účely (což není), Komise podotýká, že neexistuje žádná jasná a přímá souvislost z hlediska peněz mezi výší poplatků za těžbu, které Maďarsko stanovilo pro společnost MOL, a hodnotou povolení k těžbě. Odůvodnění Maďarska, jmenovitě, že při uzavírání smlouvy o prodloužení jednalo jako tržní subjekt, není podloženo. Konkrétně nic nenaznačuje, že by ve veřejném výběrovém řízení na těchto dvanáct polí (na která by nebylo povolení prodlouženo) konkurent nepředložil vyšší nabídku. Maďarsko rovněž nepředložilo žádný důkaz, že při uzavírání smlouvy o prodloužení vzalo v potaz všechny příslušné faktory a rizika z komerčního pohledu, tj. všechny součásti platby ve smlouvě o prodloužení, možné vyšší poplatky stanovené horním zákonem do roku 2020, trvání smlouvy a možné soutěžitele.
(74)
Maďarsko dále tvrdí, že po sporné změně horního zákona ve skutečnosti žádný další účastník trhu nemusel platit vyšší poplatky než společnost MOL, protože do kategorií s vyššími poplatky za těžbu ve skutečnosti v daném období nespadali žádní soutěžitelé.
Tabulka 4
Souhrn platných poplatků za těžbu před a po změně horního zákona
Poplatky platné do roku 2008
Poplatky platné v roce 2008
Poplatky platné od 23. ledna 2009
Poplatky za pole, na která se vztahuje smlouva MOL,
platné do roku 2020
Těžba zahájená před 1. lednem 1998
J % (46)
(minimálně 12 %)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J % c (47)
(minimálně 12 %)
Těžba zahájená v období mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008
12 %
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 % c
(~ 12.24 % (45))
Těžba zahájená po 1. lednu 2008 (44)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností nižší než 300 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností nižší než 50 kt
Nepoužije se
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 % c
(~ 12.24 % (45))
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností v rozmezí 300-500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností v rozmezí 50-200 kt
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností vyšší než 500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností vyšší než 200 kt
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Uhlovodíky se zvláštními podmínkami těžby
12 %
12 %
Vysoce inertní plyn
8 %
8 %
(75)
Tento argument musí být odmítnut.
(76)
Výše uvedená tabulka 4 výše shrnuje rozsah, v jakém na základě smlouvy o prodloužení a následné novelizace horního zákona společnost MOL hradila nižší poplatky, než jaké stanovil horní zákon.
(77)
Za prvé z údajů, které poskytly maďarské orgány, vyplývá, že ve skutečnosti zde bylo několik podniků provozujících pole na základě režimu povolení, na které se v období mezi 8. lednem 2008 a 23. lednem 2009 vztahovaly vyšší poplatky za těžbu, než hradila společnost MOL, v důsledku první novely horního zákona a rovněž od 23. ledna 2009 do dnešního dne v důsledku druhé novely horního zákona. Z vysvětlení, která maďarské orgány poskytly, vyplývá, že v roce 2008 zde na polích v režimu povolení těžily kromě společnosti MOL i další podniky, jež v důsledku uplatnění doložky Brent platily více než 12 % (mezi 14,24 % a 18 %) (48).
(78)
Za druhé, přestože maďarské orgány tvrdí, že zde existují pouze soutěžitelé, kteří provozují nebo se chystají provozovat menší pole (tj. s výtěžností menší než 500 m3 nebo 200 kt), Komise podotýká, že i kdyby tato malá pole spadala do kategorie 12 %, přesto musí v příslušných případech zaplatit přirážku Brent. Takto by poplatky za těžbu mohly stoupnout až na 18 %. Komise znovu připomíná, že účinek opatření spočívá v tom, že společnost MOL nepodléhá doložce Brent stanovené v horním zákoně pro všechny ostatní subjekty.
(79)
Za třetí, pokud jde o aktuální obecné tržní prostředí v Maďarsku, těžbou uhlovodíků se zde zabývá několik těžebních společností. Dále zde existuje několik společností, které provádějí průzkum a které by mohly otevřít pole a konkurovat společnosti MOL. Jakékoli nově vstupující subjekty v rámci režimu povolení budou podléhat zákonným poplatkům za těžbu a budou muset konkurovat společnosti MOL, která jako jediná nemusí za svá těžební pole platit poplatky, jež ukládá obecný režim povolení, a vztahují se na ni poplatky nižší.
(80)
Za čtvrté, Komise podotýká, že společnost MOL ve skutečnosti podléhá poplatkům ve výši zhruba 12,24 % nejenom za dvanáct polí, na která získala prodloužení, ale za všechna svá těžební pole otevřená po 1. lednu 1998, jež v době uzavření smlouvy v roce 2005 provozovala v režimu povolení, a poplatkům ve výši J % za všechna pole zprovozněná před 1. lednem 1998. Poplatky společnosti MOL jsou navíc stanoveny ve výši 12,24 % až do roku 2020. Takto získala společnost MOL výhodu v případě většiny svých polí v režimu povolení na značně dlouhou dobu.
(81)
Za páté, kdyby se hypoteticky báňský úřad rozhodl, že prodloužení na zmíněných dvanáct polí neudělí, všechna ostatní pole společnosti MOL v režimu povolení by následně rovněž podléhala podstatně vyšším poplatkům za těžbu, což by znamenalo vyšší příjmy pro stát (49). Navíc, jak bylo uvedeno v odstavci 73, stát mohl vypsat veřejné výběrové řízení na získání koncese na těchto dvanáct polí, u kterých by nebylo povolení prodlouženo, a mohl takto možná obdržet od konkurence vyšší nabídku.
(82)
Pokud jde o argument Maďarska, že společnost MOL platila v letech 2006 a 2007 vyšší poplatky za těžbu, konkrétně 12,24 %, Komise podotýká, že tento argument je irelevantní.
(83)
Za prvé, důvodem byla skutečnost, že společnost MOL musela uhradit stanovené zvýšení poplatků za těžbu (z 12 % na 12,24 %) stejně jako jakákoli jiná společnost, která by chtěla prodloužit povolení na těžbu. V tomto ohledu se společnosti MOL dostalo standardního zacházení a nebyla nijak znevýhodněna. V tomto okamžiku se ani neprojevilo zvýhodnění společnosti MOL. K tomu došlo až po první novele horního zákona, tedy od 8. ledna 2008.
(84)
Navíc v roce 2008 společnost MOL zaplatila o 28,4 miliardy HUF a v roce 2009 o 1,9 miliardy HUF méně na poplatcích za těžbu na polích, na nichž se již těžilo, než by bývala zaplatila, kdyby podléhala znění horního zákona, které bylo v té době v platnosti.
(85)
Pokud jde o další složky platby podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona (tj. poplatky za prodloužení a jednorázová platba), tyto částky byly zaplaceny za prodloužení povolení, a nikoli za právo platit nižší poplatky než konkurence. Tyto složky platby ani nelze považovat za „zálohu“ na poplatky za těžbu splatné v následujících obdobích. Znění oddílu 26/A odst. 5 horního zákona je v tomto ohledu jasné. Konkrétně stanoví, že „společnost zaplatí poplatky, pokud jí je prodloužení uděleno“. Dvě další součásti souvisejí s počtem polí, na která bylo prodloužení uděleno. Oddíl 26/A odst. 5 horního zákona tudíž jasně vytváří spojitost mezi prodloužením a platební povinností.
(86)
Podle judikatury podpora poskytnutá podniku nemůže být kompenzována poplatkem uloženým stejnému podniku, který představuje zvláštní a odlišný poplatek nesouvisející s opatřením, jež představuje státní podporu (50). V dotyčném případě, jak je uvedeno v odstavci (85), představují složky platby podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona poplatek za prodloužení, který lze chápat jako zvláštní a odlišný poplatek nesouvisející se změnou zákonných poplatků v režimu povolení. A konečně Komise poukazuje na to, že uzavření smlouvy o prodloužení a následné zvýšení poplatků pro společnost MOL vedlo k paradoxní situaci.
(87)
Společnost MOL, která nezačala těžit ve stanovené lhůtě, bude až do roku 2020 hradit nižší poplatky za těžbu v podstatě za všechna svá pole na základě povolení, zatímco její konkurenti, kteří neuzavřeli smlouvu o prodloužení, protože těžbu zahájili včas, a také podléhají režimu povolení, musejí platit vyšší zákonné poplatky.
(88)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že toto opatření přineslo společnosti MOL výhodu. Chrání společnost MOL před náklady, které by jí jinak vznikly. Účinek smlouvy o prodloužení společně s následnou úpravou horního zákona vytvořily výhodu, kterou společnost získala.
(89)
Opatření zahrnuje ušlé příjmy, na které by stát měl jinak nárok, a tudíž je hrazeno ze státních prostředků.
(90)
MOL je integrovaná ropná a plynárenská společnost a je vymezena jako podnik. Soutěží s dalšími podniky, které nevyužívají stejnou výhodu. Z tohoto důvodu dané opatření narušuje hospodářskou soutěž. Společnost MOL navíc působí v odvětví, ve kterém probíhá obchod mezi členskými státy, a tudíž je rovněž splněno kritérium vlivu na obchod v rámci Evropské unie.
(91)
Na základě výše uvedených argumentů se Komise domnívá, že dané opatření splňuje kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Za těchto okolností je nutné považovat dotčené opatření za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
VIII. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(92)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování EU stanoví výjimky z obecného pravidla, že je státní podpora neslučitelná s vnitřním trhem, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 1.
(93)
Níže Komise posuzuje slučitelnost daného opatření podle uvedených výjimek. Je třeba poznamenat, že Maďarsko neuvedlo žádné argumenty, pokud jde o slučitelnost s vnitřním trhem.
(94)
Dále je třeba také poznamenat, že toto opatření má za následek snížení nákladů, které by jinak společnosti MOL vznikaly, a proto musí být považováno za provozní podporu.
(95)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 Smlouvy o fungování EU se v tomto případě neuplatní, protože toto opatření není sociální povahy, neposkytuje se individuálním spotřebitelům, není určeno k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a neposkytuje se hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením Německa.
(96)
Další výjimky jsou stanoveny v čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(97)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. a) „podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností“, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem. Celé území Maďarska bylo považováno za takovou oblast v době přistoupení a většina jeho regionů má stále na takovou pomoc nárok (51).
(98)
Slučitelnost státní podpory pro podporované oblasti se řídí pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (52). Podle pokynů k regionální podpoře může být státní podpora v zásadě schválena pouze pro investiční náklady (53). Jak již bylo uvedeno výše, zmíněnou podporu nelze považovat za investiční podporu. Co se týče provozní podpory, toto opatření nepřispívá k rozvoji žádné činnosti nebo žádné hospodářské oblasti a není v čase omezeno, ani klesající nebo proporční vzhledem k tomu, co je potřebné pro nápravu určitých konkrétních hospodářských situací (54).
(99)
Na základě výše uvedených skutečností se Komise domnívá, že tato podpora nesplňuje podmínky pro udělení výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy o fungování EU.
(100)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU „podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“, mohou být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem.
(101)
Komise podotýká, že sporná podpora není určena k tomu, aby napomohla uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu, a Komise rovněž neshledala žádné důkazy, že by byla určena k tomu, aby napravila vážnou poruchu v maďarském hospodářství.
(102)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že tato podpora nesplňuje podmínky pro udělení výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU.
(103)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování EU podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví mohou být prohlášeny za slučitelné se smlouvou o fungování EU, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v EU v míře odporující společnému zájmu. Toto se na dotčený případ zjevně nevztahuje.
(104)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování EU umožňují schválení státní podpory, která má usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, která vysvětlují, jak bude používat výjimku uvedenou v čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(105)
Komise se však domnívá, že na základě povahy a charakteru této podpory nelze výjimky podle těchto pokynů a sdělení v této věci uplatnit. Maďarsko navíc netvrdí, že by tato podpora mohla být slučitelná v souladu s uvedenými pravidly.
(106)
Posuzovaná podpora tedy představuje neslučitelnou státní podporu.
IX. OPRÁVNĚNÁ OČEKÁVÁNÍ, ZÍSKANÁ PRÁVA A DISKRIMINACE
(107)
Přestože Komise nezpochybňuje argument, že předvídatelnost lze obecně chápat jako pobídku k investování, je nutné poznamenat, že s ohledem na imperativní charakter kontroly státní podpory prováděné Komisí na základě článku 108 Smlouvy o fungování EU mohou podniky, které jsou příjemci podpory, mít v zásadě legitimní důvěru, že byla zachována pravidla při poskytování podpory, pouze v případě, že tato podpora byla poskytnuta při dodržení postupu udělování státní podpory (55). V tomto ohledu nemá žádný příjemce právo odvolávat se na dobrou víru, aby obhájil získaná práva a vyhnul se vracení podpory (56).
(108)
Je pravda, že Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že právo dovolávat se ochrany legitimního očekávání se vztahuje na každý procesní subjekt, u kterého vzbudil orgán Evropské unie podložené naděje. Naopak, nikdo se nemůže dovolávat porušení této zásady, pokud neexistují určité záruky, které mu byly poskytnuty správním orgánem (57). V tomto případě žádný orgán EU společnosti MOL neposkytl žádné záruky, které by mohly ospravedlnit legitimní očekávání.
(109)
Je rovněž pravda, že se příjemce neprávem udělené podpory může odvolávat na výjimečné okolnosti, na jejichž základě by mohl oprávněně očekávat, že podpora je v souladu s právem, a proto odmítnout tuto podporu vrátit. V tomto případě však žádné výjimečné okolnosti neexistují. Naopak novela horního zákona z roku 2008 ukazuje, že se těžební společnosti v zásadě nemohou spolehnout na to, že se zákon nebude žádným způsobem měnit.
(110)
Komise poukazuje na to, že výše poplatků za těžbu vztahující se na pole, která jsou již v provozu, byla v poslední době upravena dvakrát, konkrétně ke dni 8. ledna 2008 a 23. ledna 2009. Za prvé je třeba zdůraznit, že novela horního zákona z roku 2008 byla určena pro stávající povolení k těžbě. Na to jasně poukazuje skutečnost, že znění horního zákona z roku 2008 rovněž zahrnuje podmínky povolení udělených před rokem 2008. Pro tato povolení byly poplatky upraveny od okamžiku, kdy vstoupil nový horní zákon v platnost. To dokazuje, že držitelé povolení nemohou legitimně očekávat ani nezískali právo na to, že se výše těžebních poplatků v průběhu období, na které jim bylo povolení uděleno, nezmění.
(111)
V rozporu s tím, co tvrdí Maďarsko a další zúčastněné strany, judikatura EU potvrzuje, že není možné věřit v neexistenci jakýchkoli legislativních změn (58). Legislativní změny rovněž nelze vyloučit ani na základě zásady právní jistoty.
(112)
Pokud jde o argument diskriminace, je nutné jej rovněž odmítnout. Zvýšení poplatku není diskriminační, je-li uplatněno na každého, zejména protože v rámci daného režimu neexistuje žádné rozlišování, tj. nerozlišuje se mezi podniky, které podléhají povolení.
X. NAVRÁCENÍ
(113)
Podle Smlouvy o fungování EU a ustálené judikatury Soudního dvora je Komise poté, co zjistila, že podpora není slučitelná s vnitřním trhem, oprávněna rozhodnout, že dotyčný stát takovou podporu zruší nebo upraví (59). Povinnost členského státu zrušit podporu, kterou Komise prohlásila za neslučitelnou se společným trhem, slouží podle stálé judikatury Soudního dvora k obnovení dřívějšího stavu (60). Podle Soudního dvora je tohoto cíle dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (61).
(114)
V souladu s touto judikaturou se v článku 14 nařízení Rady (ES) č. 659/99 stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“ (62).
(115)
Jelikož dotčené opatření musí být považováno za protiprávní a neslučitelnou podporu, musí být tato podpora vrácena za účelem obnovení stavu, který na trhu existoval před udělením podpory. Příjemce tudíž musí vrátit částku, která se vypočítává od data, kdy mu byla výhoda udělena, tj. odkdy mohl příjemce příslušnou podporu využívat, a uhradit úroky z vymáhané podpory do úplného vrácení podpory.
(116)
V tomto případě musí být opatření považováno za sled kroků, které stát učinil. Díky smlouvě o prodloužení byla společnost MOL chráněna před budoucím zvyšováním zákonných poplatků za těžbu. Výhoda pro společnost MOL se projevila, když nabyla účinku první novela horního zákona, což bylo dne 8. ledna 2008. Toto je datum, od kterého byla společnost MOL de facto zbavena zátěže plynoucí z vyšších poplatků, a tudíž zvýhodněna oproti své konkurenci.
(117)
Jak bylo objasněno v odstavci 61-65, odpovídajícím referenčním systémem je systém ostatních účastníků trhu, kteří podnikají na základě režimu povolení. Výhodu tedy představuje rozdíl mezi skutečnou výší poplatků za těžbu, kterou společnost MOL uhradila po změně horního zákona za pole, na nichž již probíhala těžba a jež podléhala režimu povolení, a výší poplatků, kterou stanovil horní zákon.
(118)
Jak již bylo uvedeno v odstavci 85 výše, Komise zastává názor, že ostatní složky platby ve smlouvě (poplatky za prodloužení a jednorázová platba) byly zaplaceny za prodloužení povolení, a nikoli za právo platit nižší poplatky než konkurence. To znamená, že je nelze brát v potaz při výpočtu výhody.
Tabulka 5
Shrnutí skutečné a hypotetické výše poplatků za těžbu společnosti MOL za příslušné období
Platby poplatků za těžbu
Skutečné (63)
(podle smlouvy o prodloužení) v milionech HUF
Hypotetické
(podle platného horního zákona) v milionech HUF
Rozdíl v milionech HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Rozdíl tedy činí 28,4 miliardy HUF za rok 2008 a 1,9 miliardy HUF za rok 2009, tj. celkem 30,3 miliardy HUF, jak je uvedeno v tabulce 5. Toto je částka, kterou by Maďarsko mělo od společnosti MOL vymáhat, plus úroky z vymáhané podpory. Vráceny by měly být i částky za rok 2010, v jejichž případě ještě nejsou k dispozici žádné údaje.
(120)
Rozdíl ve výši ušlých poplatků mezi lety 2008 a 2009 vznikl v důsledku skutečnosti, že poté, co dne 23. ledna 2009 vstoupila v platnost druhá novela horního zákona, byl pro některá pole, tedy pro pole otevřená mezi lety 1998 a 2008 alespoň částečně obnoven právní stav, který byl před novelou z roku 2008.
XI. ZÁVĚR
(121)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že opatření ve prospěch společnosti MOL, tedy účinky smlouvy o prodloužení spolu s novelou horního zákona z roku 2008, představuje státní podporu, která je neslučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
(122)
Jelikož musí být opatření považováno za protiprávní a neslučitelnou státní podporu, musí společnost MOL tuto podporu vrátit za účelem obnovení situace, která na trhu existovala před udělením této podpory.
(123)
Částka, kterou musí společnost vrátit, činí 28 444,7 milionu HUF za rok 2008 a 1 942,1 milionu HUF za rok 2009. Pokud jde o rok 2010, z hlediska poplatků za těžbu, které již byly uhrazeny, musí Maďarsko vypočítat částku, jež má být vrácena, stejným způsobem jako pro roky 2008 a 2009, dokud nebude opatření zrušeno,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Kombinace pevně stanoveného poplatku za těžbu vymezeného ve smlouvě o prodloužení uzavřené mezi maďarským státem a společností MOL Nyrt. dne 22. prosince 2005 a následných změn zákona č. XLVIII z roku 1993 o těžbě představuje státní podporu pro společnost MOL Nyrt. ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
2. Státní podpora uvedená v čl. 1 odst. 1, kterou Maďarsko protiprávně udělilo společnosti MOL Nyrt. v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, je neslučitelná s vnitřním trhem.
3. Maďarsko zastaví poskytování státní podpory uvedené v odstavci 1 do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 2
1. Maďarsko zajistí navrácení podpory uvedené v článku 1 od příjemce.
2. Celková výše státní podpory činí 28 444,7 milionu HUF za rok 2008 a 1 942,1 milionu HUF za rok 2009. Pokud jde o rok 2010, musí Maďarsko vypočítat částku podpory do data zrušení opatření.
3. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly dány příjemci k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
4. Výše úroků je vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 pozměněného nařízením (ES) č. 271/2008.
Článek 3
1. Podpora uvedená v článku 1 se získá zpět okamžitě a účinně.
2. Maďarsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Maďarsko Komisi následující informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky z vymáhané podpory), která má být od příjemce získána zpět, včetně výpočtu výše podpory za rok 2010;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků tohoto rozhodnutí;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Maďarsko informuje Komisi o průběhu vnitrostátních opatření přijatých k provádění tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora uvedená v článku 1 zcela získána zpět. Na žádost Komise neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané podpory, které již byly od příjemce získány zpět.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Maďarské republice.
V Bruselu dne 9. června 2010.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 9 de junio de 2010
sobre la ayuda estatal C 1/09 (ex NN 69/08) concedida por Hungría a MOL Nyrt.
[notificada con el número C(2010) 3553]
(El texto en lengua húngara es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2011/88/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Vista la Decisión por la que se incoa el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado (1) por lo que se refiere a la ayuda C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos, y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
El 13 de enero de 2009, a raíz de una denuncia recibida el 14 de noviembre de 2007, la Comisión incoó un procedimiento de investigación formal con respecto a las medidas implantadas por Hungría que presuntamente constituyen ayuda estatal a favor de la empresa Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.; en lo sucesivo, «MOL»).
(2)
Hungría formuló sus observaciones sobre la Decisión de incoación de la Comisión el 8 de abril de 2009.
(3)
La Decisión de incoación se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 28 de marzo de 2009 (3). El 27 de abril de 2009 se recibieron observaciones de dos interesados: MOL y la Asociación Minera Húngara (Magyar Bányászati Szövetség).
(4)
La Comisión transmitió las observaciones a Hungría por carta de 2 de junio de 2009. Por carta de 3 de julio de 2009, Hungría informó de que no tenía comentarios que formular a las observaciones de los interesados.
(5)
La Comisión solicitó información adicional a las autoridades húngaras el 21 de septiembre de 2009 y el 12 de enero de 2010; Hungría respondió por cartas de 19 de octubre de 2009 y 9 de febrero de 2010.
II. BENEFICIARIO
(6)
MOL es una empresa integrada de petróleo y gas con sede en Budapest, Hungría. Algunas de las actividades principales de MOL en el mercado húngaro son la exploración y extracción de crudo y gas natural; la fabricación de derivados del gas; el refinado, transporte, almacenamiento y distribución de derivados del crudo tanto a nivel mayorista como minorista; el transporte de gas natural; y la producción y venta de alquenos y polialquenos. Además, el grupo MOL (al que pertenece MOL) cuenta también con diversas filiales húngaras y extranjeras (4).
(7)
En Hungría y Eslovaquia el Grupo MOL es líder de mercado en cada una de sus actividades principales. En 2008 las ventas netas de MOL y del Grupo MOL fueron de aproximadamente 6 800 millones EUR y de 13 000 millones EUR, respectivamente. En ese mismo año, sus beneficios de explotación fueron de aproximadamente 400 millones EUR y 732 millones EUR, respectivamente (5).
III. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
(8)
Las normas generales por las que se rigen las actividades mineras en Hungría están establecidas en la Ley de Minas de 1993 (en lo sucesivo, «la Ley de Minas») (6), que rigen también las actividades mineras (prospección, exploración y extracción) relativas a los hidrocarburos (es decir, el petróleo crudo y el gas natural).
(9)
La Ley de Minas distingue entre las actividades mineras ejercidas en función de dos instrumentos jurídicos distintos: i) la concesión (7), y ii) la autorización (8).
-
En el caso de una concesión, el Ministro responsable de la minería (en lo sucesivo, «el Ministro competente») celebra un contrato (9) con el licitador elegido mediante licitación abierta (10) para la explotación de una «zona cerrada».
-
La situación es distinta a la de las «zonas abiertas» (11), en las que la autoridad es responsable no puede denegar la autorización si el solicitante reúne las condiciones que fija la ley (12).
(10)
Según la definición de la Ley de Minas (13), las zonas cerradas están reservadas a las actividades mineras en régimen de concesión. Por consiguiente, cualquier zona que no sea una zona cerrada está considerada zona abierta. Según la explicación facilitada por las autoridades húngaras, la intención en un principio era clasificar todos los yacimientos como zonas cerradas destinadas a la concesión. Las zonas abiertas consideradas menos ricas en minerales habrían sido la excepción. En tales casos, se consideraba que los yacimientos eran menos valiosos y no se esperaba que se presentaran ofertas en una licitación abierta.
(11)
La Ley de Minas dispone también que la extracción de recursos minerales está sujeta a un canon minero que se pagará al Estado, cuyo importe es un porcentaje del valor de los minerales extraídos (14). El canon minero es distinto según el régimen aplicable:
-
En el caso de las concesiones, el importe del canon minero se estipula en el acuerdo de concesión (15).
-
En el caso de recursos mineros extraídos en régimen de autorización, el canon se rige por la Ley de Minas (16). Hasta enero de 2008, el canon minero por la extracción de hidrocarburos en régimen de autorización ascendía al 12 % en los yacimientos que empezaron a explotarse desde el 1 de enero de 1998 y del J % en aquellos que empezaron a producir antes del 1 de enero de 1998 (17). El factor «J» se calculaba según una fórmula basada en los precios históricos del gas, la cantidad extraída y su valor; su porcentaje mínimo se fijó en el 12 %.
(12)
El artículo 26/A.5 de la Ley de Minas dispone que cuando una compañía minera en régimen de autorización no comience la extracción en el plazo de cinco años a partir de la fecha de la autorización de la autoridad responsable, se le retirarán los derechos mineros (18).
(13)
Este artículo establece también la posibilidad de ampliación de este plazo mediante acuerdo entre el Ministro competente y la compañía minera (19). El artículo establece que se pagarán tres cánones distintos cuando se conceda una prórroga de los derechos mineros:
a)
en primer lugar, se pagará un canon de ampliación por los yacimientos inexplotados hasta que comience su explotación; este canon es como máximo el 1,2 del canon minero original, calculado en función de una cantidad hipotética de minerales estipulada, puesto que este canon deberá pagarse en un momento en el que todavía no haya habido producción real en el yacimiento;
b)
en segundo lugar, si la solicitud de prórroga se refiere a más de dos yacimientos, el nivel del canon de ampliación (el canon minero incrementado) se aplicará a todos los yacimientos mineros de la empresa;
c)
en tercer lugar, si la prórroga se refiere a más de cinco yacimientos podrá exigirse además un pago único (20).
(14)
El 19 de septiembre de 2005, MOL solicitó la prórroga de los derechos mineros para 12 de sus yacimientos de hidrocarburos, que había obtenido previamente en régimen de autorización y en los que no había comenzado la extracción dentro del plazo estipulado. El 22 de diciembre de 2005, MOL y el Ministro celebraron un acuerdo de ampliación con arreglo al artículo 26/A.5 de la Ley de Minas, en los siguientes términos:
a) Canon de ampliación: Las 12 autorizaciones mineras objeto de la solicitud se prorrogaron cinco años (es decir, MOL tendría cinco años más para comenzar la extracción en esos yacimientos). El canon de ampliación se determinó para cada uno de los cinco años del período de ampliación utilizando el canon minero del 12 %, vigente en aquel momento, y un factor («c») que oscilaba entre el 1,020 y el 1,050, que daban como resultado los cánones de ampliación enumerados en el cuadro 1 (21). El canon de ampliación se fijó para los cinco años del período de prórroga. Cuando los yacimientos se empezaran a explotar efectivamente, el canon estipulado debía aplicarse al período de quince años restante como canon minero para los yacimientos cubiertos por la prórroga (22).
b) Extensión del canon incrementado a todos los yacimientos mineros: Puesto que la prórroga de los derechos mineros se había solicitado para más de dos yacimientos, el canon incrementado (que es igual al canon de ampliación, como muestra el cuadro 1) tenía que aplicarse durante los 15 años siguientes, es decir, hasta 2020, a todos los yacimientos de MOL en régimen de autorización que empezaron a explotarse después del 1 de enero de 1998. Por lo que se refiere a los yacimientos que empezaron a explotarse antes del 1 de enero 1998, es aplicable el factor «J» multiplicado por «c» (23).
c) Canon minero fijo: Las partes también acordaron explícitamente que el canon minero estipulado seguiría siendo de aplicación durante la totalidad del contrato (es decir, hasta 2020), independientemente de las enmiendas a la Ley de Minas (24).
d) Pago único: Puesto que la prórroga de los derechos mineros se había solicitado para más de cinco yacimientos, un pago único de 20 000 millones HUF (25) se hizo también constar en el acuerdo (26).
e) Cláusula de rescisión: El acuerdo estipulaba que este no podría ser modificado unilateralmente (sino únicamente con el acuerdo de ambas partes). El acuerdo podría ser rescindido por una de las partes únicamente si se produjera un cambio en la titularidad de MOL (25 % de las acciones como mínimo).
(15)
Por decisión de 23 de diciembre de 2005, la autoridad responsable prorrogó los derechos mineros de MOL para los 12 yacimientos solicitados e hizo extensivo el canon incrementado a todos los yacimientos de la empresa.
(16)
Una enmienda (27) a la Ley de Minas que entró en vigor el 8 de enero de 2008 (28) (en adelante, «la enmienda de 2008») aumentó considerablemente el canon minero de algunas categorías de hidrocarburos. El canon minero de otros tipos de minerales no se vio afectado por esta enmienda. El artículo 5 de la Ley modificada preveía un canon minero diferenciado en función de: i) la fecha en la que comenzó a explotarse el yacimiento minero, ii) la cantidad de hidrocarburos extraídos, y iii) el precio del crudo en aquel momento.
-
Se fijó un canon minero del 30 % para los yacimientos que comenzaron a explotarse entre el 1 de enero de 1998 y el 1 de enero de 2008.
-
Para los yacimientos que comenzaron a explotarse después del 1 de enero de 2008, se aplican tipos diferenciados (12 %, 20 % o 30 %) en función de la cantidad de hidrocarburos extraídos.
-
Para las minas que comenzaron a explotarse antes del 1 de enero de 1998, se utiliza el factor «J», y se fija su valor mínimo en el 30 %.
Además, todos estos tipos están sujetos a un recargo en función del precio del crudo: + 3 % si el precio del crudo es superior a 80 USD/bbl o + 6 % si es superior a 90 USD/bbl (en lo sucesivo, «cláusula Brent»). Se aplican tipos especiales, por ejemplo, en condiciones de extracción difíciles (12 %) o gases inertes elevados (8 %).
(17)
Estos tipos mineros estuvieron vigentes entre el 8 de enero de 2008 y el 23 de enero de 2009 y se aplicaron a todas las compañías mineras que trabajaban en yacimientos en régimen de autorización, incluidos aquellos para los que se concedió la autorización antes de enero de 2008, desde la entrada en vigor de las enmiendas a la Ley de Minas. El 23 de enero de 2009 entró en vigor una nueva enmienda a la Ley de Minas (después de que la Comisión incoara el procedimiento de investigación formal), por la que el canon minero para los yacimientos que empezaron a explotarse entre el 1 de enero de 1998 y el 1 de enero de 2008 volvía a ser del 12 % (a la vez que mantenía la «cláusula Brent») (29). El canon minero aplicable a los demás tipos de yacimientos siguió siendo el mismo de la Ley de Minas aplicable en 2008.
(18)
El cuadro 2 resume los cánones mineros aplicables en el régimen de autorización con arreglo a las distintas versiones de la Ley de Minas.
Cuadro 2
Resumen de los cánones mineros aplicables en el régimen de autorización en virtud de la Ley de Minas
Canon aplicable hasta 2008
Canon aplicable en 2008
Canon aplicable desde el 23 de enero de 2009
Comenzó la producción antes del 1 de enero de 1998
J %
(mínimo 12 %)
J %
(mínimo 30 %, + 3 % o 6 % cláusula Brent)
J %
(mínimo 30 %,+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
Comenzó la producción entre el 1 de enero de 1998 y el 1 de enero de 2008
12 %
30 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
Comenzó la producción después del 1 de enero de 2008
Yacimientos de gas con producción anual inferior a 300 m m3
Yacimientos petrolíferos con producción anual inferior a 50 kt
n.d.
12 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
Yacimientos de gas con producción anual entre 300-500 m m3
Yacimientos petrolíferos con producción anual entre 50-200 kt
20 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
20 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
Yacimientos de gas con producción anual superior a 500 m m3
Yacimientos petrolíferos con producción anual superior a 200 kt
30 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
30 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
Hidrocarburos con condiciones especiales de extracción
12 %
12 %
Gases inertes elevados
8 %
8 %
«J» se calculará según una fórmula basada en los precios históricos del gas, la cantidad extraída y su valor; véase el considerando 11.
IV. MOTIVOS POR LOS QUE SE INCOA EL PROCEDIMIENTO
(19)
La presunta medida de ayuda que nos ocupa es el acuerdo de ampliación entre MOL y el Estado húngaro de 22 de diciembre de 2005, que permitía a la compañía cierto grado de exención del canon minero incrementado sobre la extracción de hidrocarburos fijado en una enmienda posterior a la Ley de Minas húngara. Habida cuenta de cómo se diseñaron el acuerdo y la enmienda posterior, la Comisión los considera como parte de la misma medida («la medida»); en la Decisión de incoación se evaluó su impacto conjunto.
(20)
En su Decisión de incoación, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que como resultado del acuerdo de ampliación, MOL quedó protegido de futuros cambios del canon minero y, en particular, de los cambios contemplados en la posterior enmienda a la Ley de Minas. Por tanto, la compañía recibió un trato más favorable que sus competidores, que están sujetos al régimen de autorización actual y, al no haber concluido una ampliación similar anteriormente, han tenido que pagar los nuevos cánones mineros incrementados. En su análisis preliminar, la Comisión consideró que la medida constituía ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE y no encontró motivos por los que pudiera ser compatible con el mercado interior, puesto que no parecía ser aplicable ninguna de las excepciones.
(21)
Para más detalles, véase la Decisión de incoación, que debe considerarse parte integrante de la presente Decisión.
V. OBSERVACIONES DE HUNGRÍA
(22)
Estos son algunos de los principales argumentos aducidos por Hungría por lo que respecta a los criterios acumulativos que definen una ayuda estatal: i) la medida no es selectiva, y ii) el presunto beneficiario no obtiene ninguna ventaja.
(23)
Por lo que se refiere a la selectividad, las autoridades húngaras alegan fundamentalmente que la medida no es selectiva ya que, con el acuerdo de ampliación, MOL pasó a estar sujeto a otro régimen diferente del régimen de autorización.
(24)
En primer lugar, Hungría confirma que hay una diferencia entre los regímenes de concesión y de autorización, y hace hincapié en que, en el caso de una concesión, la compañía minera puede, al licitar por la concesión, ofrecer un canon superior al estipulado en el anuncio de licitación, mientras que en el régimen de autorización el canon lo fija la Ley de Minas. Hungría alega además que, junto con estos dos regímenes, era necesaria una nueva solución de «cuasi-concesionario», que estableciera el canon minero en un contrato individual al margen del sistema de concesión. En opinión de Hungría, el acuerdo de ampliación con arreglo al artículo 26/A.5 de la Ley de Minas puede considerarse una base jurídica adecuada para esta solución de «cuasi-concesionario», al trasladar efectivamente los derechos mineros del régimen de autorización a una base contractual.
(25)
Hungría añade que el acuerdo de ampliación emana directamente de la lógica de la Ley de Minas. Según Hungría, fijar el canon minero para toda la duración del acuerdo de ampliación es un elemento natural del acuerdo contemplado en el artículo 26/A.5 de la Ley de Minas y la ampliación no habría podido acordarse en otros términos. Además, todas las demás compañías mineras podrían esperar lo mismo, por lo que MOL no recibió un trato preferente.
(26)
En concreto, el artículo 20, apartado 11, de la Ley de Minas dispone que el canon minero es el establecido en: i) el acuerdo de concesión, ii) la Ley de Minas, o iii) el acuerdo de ampliación. Por consiguiente, las autoridades húngaras alegan que la Ley permite explícitamente que el canon establecido mediante un acuerdo de ampliación no varíe, aun cuando cambie la legislación. En opinión de las autoridades húngaras, la Ley así lo dispone claramente, cuando, en su artículo 26/A.5 prevé que el aumento del canon será como máximo 1,2 veces superior al canon minero original (30). Por lo tanto, las autoridades húngaras alegan que la Ley de Minas prohíbe la aplicación de cualquier canon superior.
(27)
Por lo que se refiere a la alegación de que no se concede una ventaja, las autoridades húngaras explican que los recursos minerales son propiedad del Estado y que pasan a propiedad privada a través de la actividad de compañías titulares de derechos mineros adquiridos mediante pago. Citan por analogía la sentencia Ryanair e insisten en que esta actividad particular del Estado es comparable a la de un operador en una economía de mercado, aun cuando el Estado actúe como autoridad pública (31).
(28)
Las autoridades húngaras niegan que el canon minero sea un tipo de impuesto y lo definen como el precio pagado por la extracción de minerales, o una participación del Estado. Insisten en que el hecho de que el canon lo fije la Ley no es motivo suficiente para concluir que se trata de un impuesto.
(29)
Además, Hungría explica también que las tres obligaciones de pago distintas con arreglo al acuerdo de ampliación (es decir, el canon de ampliación, el canon minero incrementado extensivo a todos los yacimientos y el pago único) que se derivan de las disposiciones pertinentes de la Ley de Minas no deben considerarse como una compensación por los ingresos que no percibe el Estado y a los que tiene derecho en cualquier caso. Según las autoridades húngaras, desde el punto de vista del Estado, estos pagos deben considerarse como ingresos adicionales, a cambio de los cuales el Estado renuncia a su derecho a sacar a licitación los yacimientos en régimen de concesión, teniendo presentes los riesgos asociados y los ingresos potenciales.
(30)
Hungría hace hincapié en que a raíz de la enmienda controvertida de la Ley de Minas ningún otro participante en el mercado ha tenido realmente que pagar un canon minero más elevado que MOL, puesto que, en el período en cuestión, no había competidores en las categorías con cánones mineros más elevados.
Cuadro 3
Pagos anuales de MOL en concepto de cánones mineros (reales e hipotéticos),
en millones HUF
Partida de pago
Real: con arreglo al acuerdo de ampliación
Hipotético: con arreglo a la Ley de Minas
Diferencia
Valor actual neto de la diferencia en 2009
2005
Pago único (32)
[…] (32)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Canon de ampliación (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Canon minero (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
Total
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Canon de ampliación
[…]
[…]
769,7
926,5
Canon minero
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
Total
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Canon de ampliación
[…]
[…]
345,8
382,9
Canon minero
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
Total
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Canon de ampliación
[…]
[…]
211,2
211,2
Canon minero
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
Total
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
TOTAL GENERAL
[…]
[…]
959,5
8 883,0
Las cifras se basan en datos facilitados por las autoridades húngaras.
(31)
Por otra parte, Hungría alega que, como resultado del acuerdo de ampliación, a lo largo de los años y teniendo en cuenta todos los componentes del acuerdo, incluido el canon de ampliación y el pago único, MOL pagó en realidad más en términos absolutos al Estado de lo que habría pagado sin el acuerdo de ampliación, es decir, con arreglo a la Ley de Minas. Los pagos reales efectuados por MOL comparados con los pagos hipotéticos figuran en el cuadro 3. Las cifras han sido facilitadas por las autoridades húngaras.
(32)
En opinión de Hungría, las compañías mineras tienen una confianza legítima en la previsibilidad del canon minero que, por consiguiente, debe mantenerse estable en el tiempo. Y esa era la lógica de la enmienda a la Ley de Minas puesto que, aunque cambió el canon minero, en realidad no hubo ninguna compañía minera cuyo canon cambiara como resultado de la enmienda. Según las autoridades húngaras, las enmiendas a la Ley de Minas podrían sugerir que el Estado podría cambiar el canon minero de yacimientos que ya se explotan. La enmienda de 2008, sin embargo, fue el resultado de un compromiso en el curso de las negociaciones que precedieron a la adopción de la Ley de Minas. Por tanto, implícitamente se aceptaba que había una confianza legítima. Así pues, una compañía minera puede tener confianza legítima en que el Estado no aumentará ninguno de estos cánones unilateralmente. Hungría concluye que el sistema de la Ley de Minas y sus disposiciones específicas conllevan que los cánones mineros no varíen durante la totalidad del contrato.
(33)
Por último, las autoridades húngaras explican que la «cláusula de rescisión» se basa en motivos de seguridad nacional.
VI. COMENTARIOS DE LOS INTERESADOS
(34)
La Comisión recibió comentarios de los siguientes interesados: MOL, el beneficiario de la presunta medida de ayuda, y la Asociación Minera Húngara, de la que MOL es miembro. Los comentarios de ambos interesados iban en la misma línea que los de las autoridades húngaras, e incluso en gran medida coincidían.
(35)
MOL, presunto beneficiario de la medida en cuestión, afirma que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión en su Decisión de incoación, no disfrutó de ningún trato preferente en el mercado húngaro de la extracción de hidrocarburos. Una gran parte de los cánones mineros pagados por MOL al Estado húngaro procede de los yacimientos mineros sujetos al J % (es decir, que empezaron a explotarse antes del 1 de enero 1998), lo que en la práctica significa que MOL paga entre el 64 y el 75 %, mientras que sus competidores (que comenzaron la producción en una fase posterior y explotan pequeños yacimientos) están sujetos únicamente al canon del 12 %.
(36)
Por otra parte, la conclusión del acuerdo de ampliación significó que MOL pagaba más al Estado (teniendo en cuenta todos los componentes del acuerdo de ampliación) de lo que habría pagado sin el acuerdo, simplemente con arreglo a la Ley de Minas original.
(37)
Por lo que se refiere al argumento de la Comisión, según el cual el acuerdo de ampliación no puede considerarse similar a una concesión, puesto que estaba sujeto al régimen de autorización, MOL señala que la prórroga de los derechos mineros no es un derecho sujeto a una autorización basada en una decisión unilateral del Estado sino únicamente a un acuerdo con la compañía minera. Si la finalidad de la legislación hubiera sido que fuera una cuestión a discreción del Estado, las disposiciones relevantes se habrían redactado de forma diferente. El texto de la Ley de Minas da a entender que la intención del legislador era tratar el acuerdo de ampliación de manera análoga a las concesiones.
(38)
En la Decisión de incoación, la Comisión alega que existe una contradicción entre la afirmación de las autoridades húngaras de que la enmienda a la Ley de Minas era necesaria para recaudar más ingresos y el hecho de que, en la práctica, MOL estuviera exento de los cánones incrementados.
(39)
En opinión de MOL, no existe tal contradicción. Por una parte, la compañía pagaba al Estado más con el acuerdo de ampliación de lo que hubiera pagado con arreglo a la Ley de Minas. MOL pagaba también cánones mineros muy elevados por los yacimientos sujetos al tipo J. Además, la enmienda a la Ley de Minas podría afectar a los yacimientos que se explotaran en el futuro.
(40)
MOL sostiene que los componentes del pago por la prórroga no son en modo alguno una multa, como sugiere la Comisión. La Ley de Minas prevé también sanciones y multas cuando la actividad minera se realice infringiendo la Ley. Los cánones en virtud del acuerdo de ampliación son el resultado de un proceso de negociación entre la compañía minera y el Estado. No era obligatorio celebrar el contrato: la compañía minera podría también haber optado por no celebrarlo, perder sus derechos mineros y licitar después en un procedimiento de licitación abierta, por el que podría en última instancia haber obtenido los derechos mineros a menor precio.
(41)
Es engañoso comparar a MOL, que celebró un acuerdo de ampliación de este tipo, con otros competidores que trabajan en régimen de autorización. Además, MOL hace hincapié en que cumplió con todas sus obligaciones y con las disposiciones legales.
(42)
MOL no está de acuerdo con la Comisión en que el factor «c» sea demasiado bajo (por ser inferior al tope legal de 1,2). Lo que también debe tenerse en cuenta es que la aplicación del canon minero incrementado afectaba a casi 150 yacimientos, por lo que el canon incrementado producía un incremento sustancial de los ingresos procedentes de la minería para el Estado.
(43)
Por último, por lo que se refiere al argumento de la Comisión de que MOL ha recibido un trato preferente al no estar sujeto a la cláusula Brent, la compañía señala que J también se ve afectado por los precios.
(44)
La Asociación Minera Húngara (en adelante, «la Asociación Minera») representa a las empresas que se dedican a actividades mineras o a actividades relacionadas con la minería. Su principal objetivo es mejorar el marco general para el desarrollo de las actividades mineras en Hungría, controlar los procedimientos legislativos y defender los intereses de sus miembros. Actualmente cuenta con 66 miembros, incluido MOL. El Presidente del Consejo de Dirección de la Asociación Minera Húngara es un alto directivo de MOL (35).
(45)
Según dicha Asociación, las compañías mineras tienen confianza legítima en que el canon minero no variará en aquellos yacimientos que ya se estén explotando. Así pues, el Estado no puede aumentar los cánones «retroactivamente» (es decir, en aquellos yacimientos que ya se estén explotando). La Asociación Minera Húngara así lo manifestó en relación con el decreto que precedió a la enmienda a la Ley de Minas y, según la Asociación, este principio se tuvo en cuenta al modificar la Ley de Minas. La Asociación no se opuso al texto final porque, en la práctica, no incrementaba el canon minero de las operaciones que ya habían comenzado.
(46)
Por lo que se refiere a las características generales y las condiciones económicas del mercado de la minería, la Asociación Minera Húngara explica que la duración de los proyectos mineros es relativamente larga. El plazo desde que comienza la exploración hasta la extracción puede ser de hasta 10 o 15 años. En esa fase la compañía solo tienes costes; no hay ingresos hasta que comienza la extracción. Además, hay un riesgo geológico inherente, ya que no se tiene la certeza de que la exploración vaya a tener éxito. Por consiguiente, los proyectos deben planificarse con sumo cuidado. La rentabilidad de un proyecto depende de múltiples factores. Habida cuenta de los múltiples riesgos, la industria espera que, al menos, aquellos riesgos en los que puede influir el Estado se mantengan estables mientras dure el proyecto, por ejemplo, el marco legislativo del canon minero. Dadas las características específicas del sector, las estructuras de financiación desempeñan un papel importante en los proyectos. Los acreedores controlan los proyectos constantemente y pueden incluso retirar la financiación si las condiciones cambian substancialmente.
(47)
Por consiguiente, en países con un alto riesgo político, la compañía minera y el Estado concluyen un contrato de derecho privado. En zonas estables, tales como Europa Occidental, estos acuerdos son innecesarios, porque puede suponerse que el Estado no va a estar cambiando el marco legal. Tanto la compañía minera como los acreedores esperan del Estado estabilidad. Sin ella, el riesgo del proyecto se incrementaría; un país con una política económica estable no puede permitirse cambios políticos frecuentes ya que ahuyentarían a las compañías mineras.
(48)
La Asociación Minera señala, además, que los principios de seguridad jurídica y la protección de los derechos adquiridos están consagrados en la jurisprudencia de los tribunales europeos y en la Constitución húngara. Por tanto, el poder legislativo húngaro no puede aumentar los cánones mineros de los yacimientos que ya se explotan porque la legislación debe ser previsible. Además, la Asociación Minera Húngara también considera que la «estabilidad» del canon minero es un derecho adquirido.
(49)
Otro argumento aducido por la Asociación Minera es la prohibición de discriminación. En particular, no puede haber discriminación entre operadores del mercado en régimen de concesión y en régimen de autorización. En consecuencia, el poder legislativo húngaro no puede aumentar «retroactivamente» los cánones mineros de los yacimientos que ya se explotan. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha aclarado en numerosas sentencias que la seguridad jurídica es un elemento fundamental de la legislación de la UE. La legislación debe ser inequívoca, precisa y previsible, especialmente si tiene efectos negativos para las personas o empresas (véase la jurisprudencia citada). La Asociación Minera Húngara alega también que el principio de seguridad jurídica y derechos adquiridos también está consagrado por la Constitución húngara y concluye que, sobre la base de la legislación de la UE y los principios constitucionales, la legislación debe ser previsible.
(50)
La Asociación Minera añade, por último, que el principio de protección de los derechos adquiridos deriva del principio de seguridad jurídica. Este principio de derechos adquiridos ha sido respetado en los procedimientos legislativos nacionales e internacionales que rigen los derechos mineros. Otros Estados miembros de la UE también tienen una legislación de minas estable que no cambia continuamente.
VII. EXISTENCIA DE AYUDA A TENOR DEL ARTÍCULO 107, APARTADO 1, DEL TFUE
(51)
Para determinar si una medida constituye ayuda estatal, la Comisión debe evaluar si cumple las condiciones del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Dicho artículo reza así: «Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones». A continuación, a la luz de esta disposición, la Comisión pasa a evaluar si la medida en cuestión constituye ayuda estatal.
(52)
Ante todo, cabe recordar que una medida puede constituir ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE independientemente de su forma jurídica. Aun cuando el acuerdo de ampliación se concluyera de conformidad con las disposiciones relevantes de la Ley de Minas y aun cuando corresponda a Hungría fijar por ley el canon minero, eso no significa que esas acciones, o sus efectos, sean compatibles con las normas sobre ayudas estatales de la UE. El hecho de que una medida sea compatible con la legislación nacional no influye en su compatibilidad con las normas sobre ayudas estatales del TFUE.
(53)
Además, como ya se expuso en la Decisión de incoación, la Comisión no considera que ninguno de los elementos del asunto por separado, es decir, las disposiciones relevantes de la Ley de Minas, el acuerdo de ampliación y la enmienda a la Ley de Minas, sea contrario a las normas sobre ayudas estatales. En cambio, en el presente asunto, la Comisión considera la totalidad de la sucesión de las acciones estatales como «la medida» y evalúa el efecto del acuerdo de ampliación en relación con las posteriores enmiendas a la Ley de Minas.
(54)
Por lo que se refiere a los argumentos de Hungría, según los cuales el canon minero no es un impuesto, sino una participación del Estado, la Comisión señala que este argumento es irrelevante desde el punto de vista de la evaluación de la ayuda estatal. Las normas sobre ayudas estatales son aplicables a todos los tipos de costes que haya soportado una empresa y de los que se la haya eximido mediante la medida de ayuda. En cualquier caso, cabe señalar que la autorización administrativa de explotación de recursos minerales e hidrocarburos parece corresponder de manera habitual a una autoridad pública y los pagos por dicha autorización son comparables a un impuesto o tasa administrativa.
(55)
Por último, por lo que se refiere a la cláusula de rescisión, la Comisión considera que no se trata de una cuestión de ayuda estatal. El hecho de que el acuerdo estipule que el contrato se rescindirá si un tercero adquiere más del 25 % de MOL es una medida que no implica recursos estatales.
(56)
Para ser considerada ayuda estatal una medida debe ser específica o selectiva en cuanto que favorezca únicamente a determinadas empresas o producciones.
(57)
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (36), en lo que atañe a la apreciación del criterio de selectividad, constitutivo del concepto de ayuda de Estado, el artículo 107, apartado 1, del TFUE requiere que se examine si, en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida nacional puede favorecer a «determinadas empresas o producciones» en relación con otras que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable, habida cuenta del objetivo perseguido por el referido régimen.
(58)
El Tribunal también dictaminó en numerosas ocasiones que el artículo 107, apartado 1, del TFUE no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (37).
(59)
El concepto de ayuda estatal no se aplica, sin embargo, a las medidas estatales que hacen distinciones entre empresas cuando estas distinciones surgen de la naturaleza o de la estructura general del sistema del que forman parte.
(60)
La Comisión disiente del argumento de las autoridades húngaras y las partes interesadas según el cual la medida no es selectiva.
(61)
Para determinar si una medida no es selectiva, debe definirse el sistema de referencia aplicable (38).
(62)
En el asunto que nos ocupa, la Comisión considera que el sistema de referencia aplicable para la evaluación es el régimen de autorización. MOL no tuvo que participar en una licitación pública por los derechos para obtener una concesión en una zona cerrada. En lugar de eso, consiguió los derechos mineros para sus yacimientos en régimen de autorización y compite con participantes en el mercado sujetos a ese régimen. El acuerdo de ampliación forma parte del régimen de autorización. El mero hecho de que MOL no pudiera comenzar la extracción en el plazo estipulado y necesitara solicitar un acuerdo de ampliación no puede ocasionar un cambio del sistema de referencia. Aceptar tal argumento conduciría a una situación en la que se da un trato individual a una empresa, como ocurre en el régimen de concesión, pero sin una licitación pública.
(63)
De hecho, se deja a la discreción de las autoridades húngaras determinar si el yacimiento está en régimen de concesión o de autorización. Así, si las autoridades húngaras desean conceder derechos mineros sobre una base contractual, pueden optar por un procedimiento de concesión transparente con una licitación abierta. La Comisión no puede aceptar que la opaca figura denominada «cuasi-concesión», que actualmente solo se aplica a una compañía (MOL), pueda ser considerada un sistema de referencia aparte.
(64)
Además, Hungría tenía un amplio margen de discreción para prorrogar la autorización, así como para posteriormente enmendar las disposiciones relevantes de la Ley de Minas (a pesar de conocer los efectos favorables que habría tenido para MOL, al ser esta empresa el único operador en el mercado de hidrocarburos que había celebrado un acuerdo de ampliación). Hungría tenía libertad para determinar el canon minero en cualquier momento, es decir, podría haber decidido no enmendar la Ley de Minas en absoluto. Desde el punto de vista de sus efectos, la sucesión de actuaciones favorecía sin lugar a dudas a una empresa concreta.
(65)
Habida cuenta de lo anterior, la Comisión concluye que el sistema de referencia es el régimen de autorización.
(66)
En el marco del régimen de autorización, el acuerdo de ampliación es claramente selectivo. En efecto, como las propias autoridades húngaras confirman, las partes, al negociar los términos de este acuerdo, tienen cierto margen de maniobra para estipular los diversos componentes del pago y, lo que es más importante, pueden incluso decidir no celebrar el acuerdo. Así pues, las autoridades húngaras tenían facultad discrecional para concluir dicho acuerdo con MOL (o con cualquier otro participante en el mercado) (39).
(67)
Este trato no se justifica por la lógica y la naturaleza del sistema. Por una parte, los cánones mineros se imponen para garantizar ingresos al Estado por el valor de los minerales extraídos. Por otra, los componentes del pago según el acuerdo de ampliación se abonan como un recargo en concepto de la prórroga. En el presente asunto, sin embargo, la celebración del acuerdo de ampliación y el posterior incremento de los cánones de MOL condujo a la paradójica situación de que MOL, que no había comenzado la producción a tiempo, se beneficiara de cánones mineros más bajos hasta 2020 en prácticamente todos sus yacimientos en régimen de autorización, mientras que sus competidores, igualmente sujetos al régimen de autorización y que habían comenzado la producción a tiempo y, por tanto, no habían celebrado un acuerdo de ampliación, tenían que pagar cánones reglamentarios más elevados.
(68)
Este fue el único acuerdo de ampliación que se celebró para los hidrocarburos. MOL señaló que hay otros acuerdos de ampliación vigentes para minerales sólidos. La Comisión observa, sin embargo, que se refieren a otros tipos de minerales que están sujetos a un canon minero con arreglo a la Ley de Minas diferente del de los hidrocarburos. También se ha señalado que para los minerales sólidos no hubo cambios en el canon minero introducido por la enmienda a la Ley de Minas, (es decir, los operadores del mercado que celebraron tal acuerdo no se han visto afectados por la misma «secuencia de medidas» y, por consiguiente, no les ha reportado ventajas).
(69)
Sobre la base de lo anterior, no obstante los argumentos aducidos por Hungría, la Comisión considera que la sucesión de actuaciones, es decir, la manera en que está formulado el artículo 26/A.5 de la Ley de Minas, el acuerdo de ampliación celebrado sobre el mismo y la posterior enmienda a la Ley de Minas, favorecía de manera selectiva a MOL.
(70)
Los efectos combinados de la sucesión de medidas son que, de los titulares de autorizaciones de derechos mineros concedidas en virtud del artículo 5 de la Ley de Minas, solo MOL estaba sujeto a un régimen específico que le protegía de cualquier incremento del canon minero que debería haber pagado en condiciones normales por la extracción de hidrocarburos.
(71)
En conclusión, debido a la amplia facultad discrecional en la concesión de un acuerdo de ampliación y habida cuenta del hecho de que, realmente, la exención está destinada a una empresa concreta, se cumple el criterio de selectividad.
(72)
Contrariamente a los argumentos aducidos por las autoridades húngaras, la Comisión considera que el Estado no ejerce una actividad económica al autorizar actividades mineras. Más bien, el otorgamiento de concesiones administrativas o autorizaciones mineras guarda relación con el ejercicio de poderes que habitualmente corresponden a una autoridad pública porque esta actividad no puede ser ejercida originalmente por un operador privado (40). En Hungría -como en otros Estados miembros de la UE- ningún agente privado es el propietario original de los recursos mineros. Los sistemas jurídicos de los Estados miembros suelen otorgar el control de los recursos minerales a las autoridades públicas (41). Por consiguiente, la decisión de permitir a una compañía que explote los recursos minerales, en la forma que el Estado miembro elija y contra el pago de determinados cánones, es, por su naturaleza y las normas que lo rigen, una cuestión de las autoridades públicas y puede considerarse como el ejercicio de las competencias de la autoridad pública. La intervención de Hungría al someter la actividad minera a supervisión administrativa sirve intereses generales y no comerciales. Este comportamiento debe, por tanto, considerarse como una forma de intervención estatal por parte de una autoridad pública que no se parece al comportamiento de un inversor privado en una economía de mercado (42).
(73)
Incluso si en el presente asunto la autorización para la explotación minera se considerara una actividad económica en la que el Estado persigue fines comerciales (que no lo es), la Comisión señala que no existe un vínculo claro y directo en términos monetarios entre el nivel de los cánones mineros fijados por Hungría para MOL y el valor de las autorizaciones mineras. El razonamiento de Hungría, es decir, que actuó como un operador en una economía de mercado al celebrar el acuerdo de ampliación, no se sostiene. En particular, no hay indicios de que de una licitación para la concesión de los 12 yacimientos (que no se habría prorrogado) no hubiera salido una oferta superior de un competidor. Hungría tampoco ha demostrado que tuviera en cuenta todos los factores y los riesgos relevantes desde un punto de vista comercial al celebrar el acuerdo de ampliación, como por ejemplo, todos los componentes de los pagos en el acuerdo de ampliación, los cánones posiblemente más elevados fijados por la Ley de Minas hasta 2020, la duración del acuerdo y los posibles competidores.
(74)
Otro argumento aducido por Hungría es que, a raíz de la controvertida enmienda a la Ley de Minas, ningún otro participante en el mercado ha tenido realmente que pagar un canon minero más elevado que MOL, puesto que, de hecho, en el período de referencia, no había competidores en las categorías con cánones mineros más elevados.
Cuadro 4
Resumen de los cánones mineros aplicables antes y después de las enmiendas a la Ley de Minas
Canon aplicable hasta 2008
Canon aplicable en 2008
Canon aplicable desde el 23 de enero de 2009
Canon para los yacimientos bajo contrato con MOL
aplicable hasta 2020
La producción comenzó antes del 1 de enero de 1998
J % (45)
(mínimo 12 %)
J %
(mínimo 30 %, + 3 % o 6 % cláusula Brent)
J %
(mínimo 30 %, + 3 % o 6 % cláusula Brent)
J % × c (46)
(mínimo 12 %)
La producción comenzó entre el 1 de enero de 1998 y el 1 de enero de 2008
12 %
30 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
12 % × c
[~ 12.24 % ] (44)
La producción comenzó después del 1 de enero de 2008 (43)
Yacimientos de gas con producción anual inferior a 300m m3
Yacimientos petrolíferos con producción anual inferior a 50 kt
n.d.
12 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
12 % × c
[~ 12.24 % ] (44)
Yacimientos de gas con producción anual entre 300-500m m3
Yacimientos petrolíferos con producción anual entre 50-200 kt
20 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
20 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
Yacimientos de gas con producción anual superior a 500m m3
Yacimientos petrolíferos con producción anual superior a 200 kt
30 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
30 %
(+ 3 % o 6 % cláusula Brent)
Hidrocarburos con condiciones especiales de extracción
12 %
12 %
Gases inertes elevados
8 %
8 %
(75)
Este argumento debe desestimarse.
(76)
El cuadro 4 resume en qué medida el acuerdo de ampliación y la posterior enmienda a la Ley de Minas dieron lugar a unos cánones para MOL inferiores a los previstos por la Ley de Minas.
(77)
En primer lugar, los datos presentados por las autoridades húngaras muestran que, de hecho, había algunos operadores del mercado que explotaban yacimientos en régimen de autorización que han estado sujetos a una obligación de canon minero superior al pagado por MOL, entre el 8 de enero de 2008 y el 23 de enero de 2009 debido a la primera enmienda a la Ley de Minas y también desde el 23 de enero de 2009 hasta la fecha debido a la segunda enmienda a la Ley de Minas. La documentación de las autoridades húngaras muestra que en 2008 había yacimientos mineros explotados en régimen de autorización por otras empresas distintas de MOL que pagaban más del 12 % (entre el 14,24 % y el 18 %) debido a la aplicación de la cláusula Brent (47).
(78)
En segundo lugar, aunque las autoridades húngaras alegan que solo hay competidores que explotan o se espera que exploten yacimientos más pequeños (es decir, que producen menos de 500 m3 o 200 kt), la Comisión señala que aun cuando estos pequeños yacimientos entraran en la categoría del 12 %, seguirían teniendo que pagar el suplemento de la cláusula Brent, si fuera aplicable. Esto daría un canon minero de hasta el 18 %. La Comisión recuerda una vez más que el efecto de las medidas es que MOL no está sujeto a la cláusula Brent prevista en la Ley de Minas para todos los demás operadores.
(79)
En tercer lugar, por lo que se refiere al entorno actual general del mercado en Hungría, hay varias compañías mineras que se dedican a actividades de extracción de hidrocarburos. Además, hay varias empresas que realizan exploraciones que podrían explotar yacimientos y convertirse en competidores de MOL. Cualquier nuevo operador en régimen de autorización estará sujeto al canon minero reglamentario y tendrá que competir con MOL, la única compañía cuyos yacimientos mineros se libran del canon aplicable en el régimen general de autorización y están sujetos a un nivel inferior de cánones.
(80)
En cuarto lugar, la Comisión señala que, de hecho, MOL ha estado sujeto a un canon de aproximadamente el 12,24 % no solo en los 12 yacimientos para los que se concedió la prórroga sino en todos sus yacimientos mineros que empezaron a explotarse después del 1 de enero de 1998 en régimen de autorización en el momento del acuerdo de 2005, y un canon de J % para todos los yacimientos que empezaron a explotarse antes del 1 de enero 1998. Además, el canon de MOL se fija mediante el acuerdo de ampliación en el 12,24 % hasta 2020. Así pues, MOL obtiene una ventaja en la mayoría de sus yacimientos en régimen de autorización durante un período de tiempo considerable.
(81)
En quinto lugar, si hipotéticamente la autoridad responsable no hubiera concedido la prórroga para los 12 yacimientos, todos los demás yacimientos de MOL en régimen de autorización habrían estado sujetos también a un canon minero considerablemente superior, lo que se habría traducido en mayores ingresos para el Estado (48). Además, como se menciona en el considerando 73, el Estado podría haber licitado la concesión de los 12 yacimientos a los que no se concedió la prórroga y podría así potencialmente haber obtenido una oferta superior de otro competidor.
(82)
Por lo que se refiere al argumento de Hungría, según el cual MOL pagó un canon minero más elevado, concretamente del 12,24 %, en 2006 y 2007, la Comisión señala que es irrelevante.
(83)
Ante todo, esto se debió al hecho de que MOL tenía que pagar el incremento estipulado del canon minero (del 12 % al 12,24 %) al igual que habría tenido que hacer cualquier otra compañía que quisiera prorrogar su autorización. A este respecto, MOL recibió el trato normal y no estuvo en desventaja. La ventaja para MOL tampoco se había producido todavía: esta se materializó en el momento de la primera enmienda a la Ley de Minas, es decir, el 8 de enero de 2008.
(84)
Por otra parte, MOL pagó 28 400 millones HUF en 2008 y 1 900 millones HUF en 2009 menos en concepto de canon minero por sus yacimientos activos de lo que habría pagado de haber estado sujeto a la Ley de Minas vigente en aquel momento.
(85)
Por lo que se refiere a los otros componentes del pago con arreglo al artículo 26/A.5 de la Ley de Minas (es decir, el canon de ampliación y el pago único), se pagaron en concepto de prórroga y no por el derecho a tener cánones más bajos de los aplicables a sus competidores. Estos componentes del pago tampoco pueden considerarse como «anticipos» de cánones mineros debidos en períodos posteriores. El texto del artículo 26/A.5 de la Ley de Minas es claro al respecto. En concreto, dispone que «la compañía pagará una tasa si se concede una prórroga». Los otros dos elementos guardan relación con el número de yacimientos a los que se concede la prórroga. Así pues, el artículo 26/A.5 de la Ley de Minas establece claramente un vínculo entre la prórroga y la obligación de pago.
(86)
Según la jurisprudencia, la ayuda concedida a una empresa no puede compensarse por una tasa impuesta a esa misma empresa que represente a un pago específico y distinto sin relación con la medida constitutiva de ayuda (49). En el asunto en cuestión, como se describe en el considerando 85, los otros componentes del pago con arreglo al artículo 26/A.5 de la Ley de Minas representan una tasa por la ampliación que puede considerarse un pago específico y distinto sin relación con la posterior enmienda de los cánones reglamentarios con arreglo al régimen de autorización.
(87)
Por último, la Comisión señala que la conclusión del acuerdo de ampliación y el posterior incremento de los cánones de MOL condujeron a la paradójica situación de que MOL, que no había comenzado la producción a tiempo, pagará cánones mineros más bajos en prácticamente todos sus yacimientos en régimen de autorización hasta 2020, mientras que sus competidores, que no habían concluido un acuerdo de ampliación porque habían comenzado la producción a tiempo y están igualmente sujetos al régimen de autorización, tienen que pagar cánones reglamentarios más elevados.
(88)
Habida cuenta de lo anterior, la Comisión concluye que la medida otorgó una ventaja a MOL. La medida protege a MOL de cargar con los costes que de otra forma le habrían correspondido. El efecto combinado del acuerdo de ampliación y la posterior enmienda a la Ley de Minas dan como resultado que se concede una ventaja a la compañía.
(89)
La medida implica que el Estado no percibe ingresos a los que tendría derecho y, por tanto, se concede con recursos estatales.
(90)
MOL es una es una compañía integrada de petróleo y gas y se considera una empresa. Compite con otras empresas que no se benefician de la misma ventaja. Por consiguiente, la medida falsea la competencia. Por otra parte, MOL se dedica a un sector en el que existe comercio entre Estados miembros; el criterio de que afecte al comercio dentro de la Unión también se cumple.
(91)
Basándose en los argumentos expuestos, la Comisión considera que la medida reúne los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. Dadas las circunstancias, la medida en cuestión debe ser considerada ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
VIII. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA CON EL MERCADO INTERIOR
(92)
En el artículo 107, apartados 2 y 3, del TFUE se contemplan excepciones a la norma general según la cual la ayuda estatal es incompatible con el mercado interior establecida en el artículo 107, apartado 1.
(93)
A continuación, la Comisión evalúa la compatibilidad de la medida con arreglo a esas excepciones. Cabe señalar que Hungría no adujo argumentos por lo que se refiere a la compatibilidad con el mercado interior.
(94)
Además, cabe también señalar que la medida ocasiona una reducción de los costes que normalmente habría soportado MOL y debe, por tanto, considerarse como ayuda de funcionamiento.
(95)
Las excepciones contempladas en el artículo 107, apartado 2, del TFUE no se aplican en el presente asunto porque esta medida no tiene carácter social, no ha sido concedida a consumidores individuales, no está destinada a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional y no ha sido concedida con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania afectadas por la división de Alemania.
(96)
En el artículo 107, apartado 3, del TFUE se contemplan otras excepciones.
(97)
El artículo 107, apartado 3, dispone que «las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo» podrán considerarse compatibles con el mercado interior. La totalidad del territorio de Hungría estaba considerada zona de este tipo en el momento de la adhesión y la mayoría de sus regiones todavía pueden acogerse a este tipo de ayuda (50).
(98)
La compatibilidad de la ayuda estatal en zonas asistidas se rige por las Directrices de la Comisión sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013 (51) (en adelante, «las Directrices regionales»). Con arreglo a dichas Directrices, la ayuda estatal solo puede autorizarse en principio para costes de inversión (52). Como ya se ha mencionado, la ayuda en cuestión no puede considerarse una ayuda de inversión. Por lo que se refiere a las ayudas de funcionamiento, la medida no facilita el desarrollo de actividades o zonas económicas y no está limitada en el tiempo, no disminuye a lo largo del tiempo ni es proporcional a lo necesario para solucionar desventajas económicas específicas (53).
(99)
Habida cuenta de lo anterior, la Comisión concluye que la ayuda no puede acogerse a las excepciones contempladas en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE.
(100)
El artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE dispone que «las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro» podrán ser declaradas compatibles con el mercado interior.
(101)
La Comisión señala que la ayuda en cuestión no fomenta la realización de un proyecto importante de interés común europeo ni ha encontrado la Comisión prueba alguna de que esté destinada a poner remedio a una grave perturbación en la economía húngara.
(102)
Habida cuenta de lo anterior, la Comisión concluye que la ayuda no puede acogerse a las excepciones contempladas en el artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE.
(103)
El artículo 107, apartado 3, letra d), del TFUE dispone que las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, podrán declararse compatibles con el mercado interior cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Unión en contra del interés común. Esto, evidentemente, no se aplica al presente asunto.
(104)
El artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE autoriza las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. La Comisión ha presentado una serie de Directrices y comunicaciones en las que explica cómo se aplicará la excepción expresada en el artículo 107, apartado 3, del TFUE.
(105)
No obstante, la Comisión considera que, dada la naturaleza y las características de la ayuda, las excepciones contempladas en dichas Directrices y comunicaciones no son aplicables en el presente asunto. Además, Hungría no ha alegado que la ayuda pudiera ser compatible con arreglo a dichas normas.
(106)
La ayuda objeto de la evaluación constituye, por tanto, ayuda estatal incompatible.
IX. CONFIANZA LEGÍTIMA, DERECHOS ADQUIRIDOS Y DISCRIMINACIÓN
(107)
Aunque la Comisión no rebate el argumento según el cual la previsibilidad es generalmente un incentivo para las inversiones, cabe señalar que, habida cuenta de la naturaleza obligatoria de la supervisión de la ayuda estatal por parte de la Comisión en virtud del artículo 108 del TFUE, las empresas a las que se conceda la ayuda no pueden, en principio, albergar confianza legítima en que la ayuda sea legal salvo que haya sido concedida respetando el procedimiento de ayudas estatales (54). A este respecto, un beneficiario no puede alegar buena fe para defender derechos adquiridos y evitar la recuperación (55).
(108)
Es cierto que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima se extiende a todo justiciable que se encuentre en una situación de la que se desprenda que una institución de la Unión Europea le hizo concebir esperanzas fundadas. No obstante, nadie puede invocar una violación de dicho principio si la Administración no le dio garantías concretas (56). En el presente asunto, MOL no recibió garantías de una institución de la UE que pudieran justificar la confianza legítima.
(109)
También es cierto que un beneficiario de una ayuda concedida ilegalmente no está excluido de aducir circunstancias excepcionales por las cuales legítimamente hubiera supuesto que la ayuda era legal y negarse así a devolverla. No obstante, en el presente asunto no concurren circunstancias excepcionales. Antes bien, la enmienda de 2008 a la Ley de Minas demuestra que las compañías mineras no pueden, en principio, contar con que no vaya a haber algún tipo de cambio en la ley.
(110)
La Comisión señala que el canon minero para los yacimientos que ya se explotaban ha sido modificado dos veces recientemente, en concreto el 8 de enero de 2008 y el 23 de enero de 2009. En primer lugar, hay que destacar que la enmienda de 2008 a la Ley de Minas estaba pensada para ser aplicada a las autorizaciones mineras existentes. Así lo demuestra claramente el hecho de que el texto de la Ley de Minas de 2008 se refiera también a las condiciones de las autorizaciones concedidas antes de 2008. En dichas autorizaciones se adaptaron los cánones desde la entrada en vigor de la nueva Ley de Minas, lo que prueba que los titulares de la autorización no albergaban confianza legítima ni tenían derechos adquiridos de que el nivel de los cánones se mantuviera sin cambios todo el tiempo que durara la autorización.
(111)
Contrariamente a lo que declaran Hungría y los demás interesados, la jurisprudencia de la UE confirma que una persona no puede confiar en que nunca se vaya a modificar la ley (57). De la misma manera, los cambios de la ley tampoco excluyen el principio de seguridad jurídica.
(112)
Por lo que se refiere a la discriminación, este argumento también debe desestimarse. Un incremento del canon no es discriminatorio si se aplica a todas las empresas, especialmente si no hay diferencias en cuanto al régimen, es decir, no se hace distinción entre las empresas en régimen de autorización.
X. RECUPERACIÓN
(113)
Según el TFUE y reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando se establezca que la ayuda es incompatible con el mercado interior, la Comisión será competente para decidir que el Estado en cuestión debe suprimir la ayuda o modificarla (58). El Tribunal de Justicia también ha dictaminado reiteradamente que la obligación del Estado de suprimir una ayuda que la Comisión considera incompatible con el mercado interior tiene por objeto restablecer la situación anterior (59). A este respecto, el Tribunal de Justicia ha establecido que el objetivo se alcanza una vez el beneficiario ha devuelto los importes concedidos en concepto de ayudas ilegales, perdiendo así la ventaja de que había disfrutado respecto a sus competidores y queda restablecida la situación anterior a la concesión de la ayuda (60).
(114)
Según la jurisprudencia, el artículo 14 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo (61) dispone que «cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda».
(115)
Así pues, dado que la medida en cuestión debe considerarse ayuda ilegal e incompatible, debe recuperarse con el fin de restablecer la situación que existía en el mercado antes de su concesión. El importe que debe recuperarse se calculará, por consiguiente, a partir de la fecha en que se generó la ventaja para el beneficiario, es decir, cuando se puso la ayuda a disposición del beneficiario, y generará intereses hasta su recuperación efectiva.
(116)
En este caso, la medida debe considerarse como una sucesión de actuaciones por parte del Estado. Con el acuerdo de ampliación, MOL quedó protegido de futuros incrementos del canon minero reglamentario. La ventaja para MOL se materializó cuando entró en vigor la primera enmienda a la Ley de Minas, es decir, el 8 de enero de 2008. Esta es la fecha a partir de la cual MOL fue liberado de facto de la carga de cánones más elevados y, por consiguiente, favorecido frente a sus competidores.
(117)
Como se explica en los considerandos (61) a (65), el sistema de referencia aplicable es el de otros participantes en el mercado en régimen de autorización. Por tanto, la ventaja es la diferencia entre el canon minero que MOL pagó realmente después de la enmienda a la Ley de Minas por sus yacimientos explotados en régimen de autorización y los cánones estipulados en la Ley de Minas.
(118)
Como se ha descrito en el considerando (85), la Comisión considera que los otros componentes del pago fijados en el acuerdo (es decir, el canon de ampliación y el pago único), se pagaron en concepto de prórroga y no por el derecho a tener cánones más bajos de los aplicables a sus competidores. Esto significa que no se tienen en cuenta al calcular la ventaja.
Cuadro 5
Total de la obligación de canon minero real e hipotético de MOL durante el período de referencia
Pagos del canon minero
Reales (62)
(con arreglo al acuerdo de ampliación), en millones HUF
Hipotéticos
(con arreglo a la Ley de Minas vigente), en millones HUF
Diferencia en millones HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
La diferencia, como muestra el cuadro 5, es por tanto de 28 400 millones HUF en 2008 y de 1 900 millones HUF en 2009, es decir, un total de 30 300 millones HUF. Esa es la cantidad que Hungría tendría que recuperar de MOL, más los intereses. La recuperación debería aplicarse también a los importes de 2010, sobre los que todavía no se dispone de cifras.
(120)
La diferencia en magnitud del canon minero no percibido entre 2008 y 2009 se debe al hecho de que, con la segunda enmienda a la Ley de Minas que entró en vigor el 23 de enero de 2009 (con posterioridad a la Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal), se restableció la situación legal anterior a la enmienda de 2008, al menos en parte, en determinados yacimientos, es decir, en aquellos que comenzaron a explotarse entre 1998 y 2008.
XI. CONCLUSIÓN
(121)
Basándose en lo anterior, la Comisión concluye que la medida a favor de MOL, es decir, la combinación del acuerdo de ampliación y la enmienda de 2008 a la Ley de Minas, constituye ayuda estatal que es incompatible con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(122)
Dado que la medida debe considerarse ayuda ilegal e incompatible, la ayuda debe recuperarse de MOL con el fin de restablecer la situación que existía en el mercado antes de que se concediera la ayuda.
(123)
El importe que debe recuperarse es de 28 444,7 millones HUF por 2008 y 1 942,1 millones HUF por 2009. Por lo que se refiere 2010, en cuanto a los pagos del canon minero ya efectuados, Hungría ha de calcular el importe que debe recuperarse de la misma forma que para 2008 y 2009, hasta que se suprima la medida.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISION:
Artículo 1
1. La combinación del canon minero fijo definido en el acuerdo de ampliación celebrado entre el Estado húngaro y MOL Nyrt. el 22 de diciembre de 2005 y las posteriores enmiendas a la Ley XLVIII de 1993, de Minas constituye ayuda estatal a favor de MOL Nyrt. a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
2. La ayuda estatal contemplada en el artículo 1, apartado 1, concedida ilegalmente por Hungría a MOL Nyrt., infringiendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE, es incompatible con el mercado interior.
3. Hungría se abstendrá de conceder la ayuda estatal contemplada en el apartado 1 en el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
Artículo 2
1. Hungría recuperará del beneficiario la ayuda contemplada en el artículo 1.
2. La ayuda estatal asciende a 28 444,7 millones HUF para 2008 y 1 942,1 millones HUF para 2009. Por lo que se refiere a 2010, el importe de la ayuda debe ser calculado por Hungría hasta que se suprima la medida.
3. Las cantidades que deben recuperarse generarán intereses desde la fecha en que fueron puestas a disposición del beneficiario hasta la fecha en la que se recuperaron efectivamente.
4. Los intereses se calcularán a un tipo de interés compuesto con arreglo al capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 modificado por el Reglamento (CE) no 271/2008.
Artículo 3
1. La recuperación de la ayuda contemplada en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2. Hungría velará por que la presente Decisión se ejecute en el plazo de cuatro meses a partir de su notificación.
Artículo 4
1. En los dos meses siguientes a la notificación de la presente Decisión, Hungría presentará a la Comisión la siguiente información:
a)
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario, incluido el cálculo del importe de la ayuda para 2010;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas en cumplimiento de la presente Decisión;
c)
documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario la devolución de la ayuda.
2. Hungría mantendrá informada a la Comisión del curso de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda contemplada en el artículo 1 haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas en cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados del beneficiario.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República de Hungría.
Hecho en Bruselas, el 9 de junio de 2010.