ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o státní podpoře C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09) provedené Portugalskem ve formě státní záruky ve prospěch banky BPP
(oznámeno pod číslem K(2010) 4932)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/346/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (Smlouvu o fungování EU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na výzvu k podání připomínek podle výše uvedených ustanovení určenou přímo zúčastněným stranám (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Toto rozhodnutí se týká státní podpory poskytnuté Portugalskem ve formě státní záruky ve prospěch banky Banco Privado Português (dále jen „BPP“).
1. PROCESNÍ ASPEKTY
(2)
Dne 13. března 2009 Komise přijala rozhodnutí (2) (dále jen „rozhodnutí o podpoře na záchranu“), v němž schválila státní záruku na půjčku 450 milionů EUR, kterou šest portugalských bank poskytlo dne 5. prosince 2008 bance BPP. Opatření bylo schváleno na základě čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU), na dobu šesti měsíců, pokud portugalské orgány splní závazek předložit plán restrukturalizace ve lhůtě šesti měsíců (tj. do 5. června 2009).
(3)
Dne 15. července 2009 Komise vyzvala portugalské orgány, aby neprodleně předložily plán restrukturalizace banky BPP. Vzhledem k tomu, že požadovaný plán nebyl předložen, Komise zaslala dne 6. října 2009 úřední sdělení, v souladu s čl. 5 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (3).
(4)
Dne 10. listopadu 2009 Komise zahájila formální vyšetřovací řízení v souvislosti s uvedeným opatřením státní podpory. Ve stejném rozhodnutí Komise vydala příkaz k poskytnutí informací a požádala Portugalsko o předložení plánu restrukturalizace do 22. prosince 2009.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 6. března 2010 (4). Komise vyzvala přímo zúčastněné strany, aby předložily připomínky k opatření podpory. Dopisem ze dne 6. dubna 2010 předložila připomínky třetí zúčastněná strana, která si přála zachovat anonymitu.
(6)
Komise požádala Portugalsko o informace úředním sdělením ze dne 12. března 2010, na který tato země odpověděla úředním sdělením ze dne 13. dubna 2010, jehož doručení bylo zaevidováno dne 14. dubna 2010.
(7)
Připomínky přímo zúčastněných stran byly zaslány Portugalsku úředním sdělením ze dne 15. dubna 2010. Portugalsko odpovědělo na tyto připomínky úředním sdělením ze dne 13. května 2010, jehož přijetí bylo zaevidováno dne 14. května 2010.
(8)
Dne 29. dubna 2010 požádala Komise o dodatečné informace, které Portugalsko dodalo úředním sdělením ze dne 13. května 2010. Portugalsko dodalo další informace dne 15. a dne 21. června 2010.
2. PŘÍJEMCE A OPATŘENÍ
2.1 Příjemce
(9)
Banka BPP je finanční instituce se sídlem v Portugalsku, která poskytuje služby v oblasti soukromého bankovnictví, podnikového poradenství a soukromého kapitálu. K zákazníkům banky BPP patří soukromí a institucionální vkladatelé, včetně pěti „caixas de crédito agrícola mútuo“ (úvěrových ústavů poskytujících půjčky zemědělcům), jedné záložny, různých penzijních fondů, pojišťoven a dalších. Banka BPP působí v Portugalsku, Španělsku a v menší míře v Brazílii a Jižní Africe.
(10)
Akcie banky BPP nejsou kotovány na burze cenných papírů, a tudíž není možné sledovat jejich tržní hodnotu. Dne 30. června 2008 se úhrn aktiv zapsaných do bilance banky BPP zvýšil na 2,9 miliard EUR, což představovalo méně než 1 % z celkových aktiv portugalského bankovního sektoru. Banka BPP je ve stoprocentním vlastnictví skupiny Privado Holding SGPS (správcovská společnost společenských podílů) S.A. Dne 30. června 2008 byla většina akcií této správcovské společnosti společenských podílů (51,5 %) vlastněna 12 akcionáři. V roce 2009 měla skupina Privado Holding 187 zaměstnanců, z nichž 148 pracovalo v bance BPP.
2.2 Finanční potíže banky
(11)
Podle portugalských orgánů se banka BPP dostala do potíží s likviditou následkem zhoršení světové ekonomické situace, která výrazně snížila její schopnost řídit likviditu.
(12)
Dne 24. listopadu 2008 banka BPP informovala portugalskou centrální banku („Banco de Portugal“), že existuje riziko, že nebude schopna splnit svoje platební povinnosti. Bance BPP tedy bylo povoleno pozastavit dnem 1. prosince 2008 veškeré své platby.
(13)
Dne 5. prosince 2008 banka BPP obdržela za níže uvedených podmínek půjčku 450 milionů EUR spolu se zárukou státu. Půjčka a záruka kryjí pouze odpovědnost za pasiva banky BPP, zapsaná v bilanci k datu 24. listopadu 2008, a půjčku lze použít pouze na úhradu vkladatelům a jiným věřitelům, přičemž z ní nelze hradit dluhy jiných subjektů skupiny.
2.3 Opatření podpory na záchranu
(14)
Dne 5. prosince 2008 podepsala banka BPP smlouvu o půjčce (dále jen „smlouva o půjčce“), doprovázenou státní zárukou, ve výši 450 milionů EUR, se 6 důležitými portugalskými bankami (Banco Comercial Português, S.A., Caixa Geral de Depósitos, S.A., Banco Espírito Santo, S.A., Banco BPI, S.A., Banco Santander Totta, S.A., Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo CRL, dále jen „syndikát bank“). Půjčka byla poskytnuta na dobu šesti měsíců, kterou lze prodloužit maximálně na dobu dvou let, s úrokovou sazbou rovnající se sazbě EURIBOR + 100 bazických bodů. Odměna za půjčku byla vypočtena na základě nákladů na financování pro věřitelské banky ke dni operace.
(15)
Podle portugalských orgánů by bez státní záruky nebyl žádný poskytovatel půjčky ochoten financovat banku BPP s přiměřenou sazbou vzhledem k závažnosti její finanční situace. Záruka státu, která doprovází půjčku, byla poskytnuta v souladu se zákonem č. 112/97, tj. mimo rámec portugalského režimu záruk (zákon 60-A/2008) schválený Komisí dne 29. října 2008 (5). Portugalské orgány zejména tvrdily, že všeobecný režim záruk, který je vyhrazen solventním bankám, nebude tvořit odpovídající rámec pro státní intervenci ve prospěch banky BPP vzhledem k rostoucímu finančnímu zhoršení banky a specifickým rizikům spojeným s touto operací.
(16)
Odměna za záruky státu byla s ohledem na protizáruky předložené bankou BPP stanovena na 20 bazických bodů.
(17)
Protizáruky jsou následující: i) právo na prioritní záruku týkající se různých aktiv uvedených ve smlouvě uzavřené mezi Portugalskem, bankou BPP a bankou Banco de Portugal a ii) první hypotéka na nemovitý majetek ve vlastnictví banky BPP. Hodnota těchto protizáruk byla portugalskými orgány odhadnuta při podepisování smlouvy o půjčce a dohody o záruce (6) asi na 672 milionů EUR. Poskytnutí protizáruk se řídí dohodou uzavřenou mezi Generálním ředitelstvím státní pokladny, bankou BPP a bankou Banco de Portugal, v níž banka Banco de Portugal byla Generálním ředitelstvím státní pokladny jmenována subjektem pro dohled nad protizárukami a jejich správu. Podle portugalských orgánů má portugalský stát v souladu s vnitrostátními právními předpisy výsadní a přednostní právo na protizáruky.
(18)
Během doby platnosti půjčky kryté zárukou státu se banka BPP zavazuje, že neprodá nebo nedá jako záruku svá současná nebo budoucí aktiva ani jimi nebude jiným způsobem disponovat.
(19)
V souvislosti s analýzou opatření podpory na záchranu, kterou provedla Komise, se Portugalsko zavázalo předložit v šestiměsíční lhůtě ode dne státní intervence (tj. do 5. června 2009) plán restrukturalizace banky BPP.
(20)
Ve svém rozhodnutí ze dne 13. března 2009 Komise schválila opatření na dobu šesti měsíců ode dne poskytnutí záruky státu, tj. do 5. června 2009. Komise rovněž usoudila, že předložení plánu restrukturalizace do 5. června 2009 je nutné vzhledem k výjimečně nízké odměně za záruku.
(21)
Za účelem prodloužení platnosti záruky na dobu delší než počáteční období 6 měsíců se portugalské orgány zavázaly předložit Komisi zvláštní oznámení.
(22)
Portugalsko nesplnilo výše uvedené závazky.
2.4 Prodloužení opatření podpory na záchranu
(23)
Sdělením elektronickou poštou ze dne 23. června 2009 Portugalsko informovalo Komisi, že učinilo rozhodnutí prodloužit záruku státu o dodatečné období šesti měsíců (vyhláška č. 13364-A/2009 ministerstva financí ze dne 5. června 2009). Portugalsko však prodloužení neoznámilo ani nepožádalo Komisi o schválení.
(24)
Jelikož rozhodnutím Komise byla schválena uvedená podpora pouze do 5. června 2009, stala se podpora na záchranu dnem 6. června 2009 nezákonnou.
(25)
Dne 24. dubna 2009 správci banky BPP předložili plán restrukturalizace bance Banco de Portugal.
(26)
Úředním sdělením ze dne 5. června 2009 portugalské orgány vysvětlily Komisi, že zpoždění v předložení plánu restrukturalizace banky BPP bylo způsobeno skutečností, že plán záchrany a ozdravění navržený bankou BPP, nebyl bankou Banco de Portugal přijat.
(27)
Dne 9. června 2009 ministerstvo financí a veřejné správy zveřejnilo dokument s názvem „Vysvětlení ministerstva financí a veřejné správy - rozhodnutí týkající se banky Banco Privado Português“ (dále jen „dokument ze dne 9. června 2009“), kde se tvrdí, že plán záchrany a ozdravění, který banka BPP předložila dne 24. dubna 2009 bance Banco de Portugal, navrhl zejména rekapitalizační operaci s příspěvkem státu mezi 150 a 200 miliony EUR ve formě kmenových akcií, preferenčních akcií a dodatečných podpor bez jakékoliv odměny. Tento plán nebyl přijat, neboť se mělo za to, že nespadá „do pravidel rekapitalizačního režimu, uvedených v zákoně 63-A/2008, ani do směrnic ohledně této záležitosti, definovaných na úrovni Evropské unie, s ohledem na zajištění dodržování komunitárních pravidel hospodářské soutěže, vzhledem k tomu, že stojíme před scénářem státních podpor“.
(28)
Dokument ze dne 9. června 2009 také uváděl, že velký počet zákazníků banky BPP uložil svoje úspory do správy banky, která je použila při akvizici finančních nástrojů distribuovaných několika desítkami prostřednických společností se sídlem v daňových rájích. Přes rizika, která jsou těmto použitím vlastní (použití „absolutní návratnosti“), banka BPP zaručovala odměnu při splatnosti a poskytovala záruku na veškerý kapitál investovaný těmito zákazníky. Banka o existenci této záruky nikdy neinformovala orgány dohledu ani ji nezaznamenala ve své bilanci. Skrytím této odpovědnosti se vyhnula tomu, aby byli akcionáři banky nuceni vkládat více kapitálu k tomu, aby splnili platné zákonné požadavky a právní předpisy. Kromě toho, v souladu s dokumentem ze dne 9. června 2009, inspekce portugalské Komise trhu cenných papírů a banky Banco de Portugal zjistila vážné nesrovnalosti, které představují spáchání trestných činů v rámci banky BPP.
2.5 Situace investičních produktů absolutní návratnosti
(29)
V dokumentu ze dne 9. června 2009 portugalské orgány také tvrdily, že se společně s orgány dohledu snaží najít řešení, které by minimalizovalo případné ztráty klientů banky BPP, kteří jsou vlastníky listin „absolutní návratnosti“ a kteří považují své investice za ohrožené. Předpokládané řešení ze strany vlády by mělo zejména následující charakteristiky: 1) vytvoření nového finančního nástroje, reprezentujícího současné portfolio nepřímé absolutní návratnosti, k nahrazení současných pozic investorů; 2) finanční nástroj bude vydán a řízen subjektem nezávislým na BPP, jehož vlastnictví a řízení bude příslušet vnitrostátním bankovním institucím.
2.6 Formální vyšetřovací řízení a druhé prodloužení opatření podpory na záchranu
(30)
Dne 15. července 2009 Komise vyzvala portugalské orgány, aby neprodleně předložily plán restrukturalizace banky BPP, i prozatímní, a připomněla, že podpora na záchranu se stala dnem 6. června 2009 nezákonnou.
(31)
Vzhledem k tomu, že požadovaný plán nebyl předložen, zaslala Komise podle čl. 5 odst. 2 nařízení (ES) č. 659/1999 formální upomínku s datem 6. října 2009.
(32)
Dne 10. listopadu 2009 Komise zahájila formální vyšetřovací řízení týkající se uvedeného opatření státní podpory. Ve stejném rozhodnutí Komise vydala příkaz k poskytování informací, v němž žádala Portugalsko, aby do 22. prosince 2009 předložilo plán restrukturalizace.
(33)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněné v Úředním věstníku Evropské unie (7). Komise vyzvala přímo zúčastněné strany, aby předložily připomínky ohledně opatření k podpoře.
(34)
Dne 3. prosince 2009 portugalské orgány informovaly Komisi, že státní záruka bude prodloužena o dalších šest měsíců. Ve shodě s těmito orgány byl stát nucen záruku prodloužit, jelikož bezprostřední narušení činnosti banky BPP by jasně ohrozilo řešení zkoumané v danou chvíli. Vzhledem k tomu, že bylo zřejmé, že banka BPP není schopna půjčce čestně dostát, banky, které za tuto půjčku bance BPP ručily, souhlasily s prodloužením její doby splatnosti o dalších šest měsíců beze změn platných podmínek a bez dodatečného financování pod podmínkou, že odpovídající státní záruka bude také prodloužena.
(35)
Proto byla státní záruka dne 5. prosince 2009 prodloužena o dalších šest měsíců. Prodloužení nebylo oznámeno Komisi: portugalské orgány pouze informovaly tuto instituci, že záruka půjčky bude prodloužena.
(36)
Dne 25. února 2010 portugalské orgány zaslaly úřední sdělení s vysvětlením, na jakých prostředcích podle vlády bude muset být založeno řešení problémů vyvolaných bankou BPP u významné části jejích klientů, zejména investorů v investičním produktu absolutní návratnosti.
(37)
V témže úředním sdělení portugalské orgány informovaly Komisi, že dne 11. prosince 2009 vláda rozhodla takto:
i)
zřízení zvláštního uzavřeného, neharmonizovaného investičního fondu (Fundo Especial de Investimento - FEI), tvořeného majetkem (hrubá aktiva a pasiva) vlastněným v investičním produktu absolutní návratnosti, s následujícími charakteristikami: a) pasivní správa Zvláštního investičního fondu; b) podílové jednotky upsané v naturáliích; c) čtyřletá lhůta, kterou lze prodloužit maximálně na 10 let prostřednictvím kladného rozhodnutí shromáždění podílníků (1 podílová jednotka = 1 hlas); d) dobrovolné připojení se klientů;
ii)
prodloužení státní záruky na půjčku 450 milionů EUR až do zřízení Zvláštního investičního fondu;
iii)
využití Fondu ručení vkladů (FGD), který zajistí plné uhrazení kreditních zůstatků účtů v hotovosti každého vkladatele v případě, že hodnota nepřekročí 100 000 EUR; a Systému odškodnění investorů (SII), který zajistí odškodnění až do maximální výše 25 000 EUR na investora, v souladu se zákonem, a který nezahrnuje jakékoliv státní prostředky.
iv)
přidělení krytí zajištěného až do 250 000 EUR klientům, kteří se připojili k fondu FEI, pokud se na ně vztahují kritéria fondu FGD a systému SII; takto záporný rozdíl, pokud bude existovat, mezi příjmy klienta - jako úhrada fondem FGD a systémem SII a platby fondem FEI - a nominální hodnotou jeho investice, až do limitu 250 000 EUR k datu 24. listopadu 2008, je zajištěn státem.
(38)
Závazek převzatý portugalským státem vůči investorům fondu FEI, tak jak vyplývá z jeho právního nařízení, bude možné uplatnit až ke dni ukončení fondu, tj. čtyři roky po jeho zřízení - 30. března 2014 (8).
(39)
Dne 1. února 2010 Komise trhu cenných papírů (CMVM) udělila povolení pro zřízení fondu FEI, s výše uvedenými charakteristikami, přičemž za správu fondu bude odpovědná společnost Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento, S.A., a depozitářem fondu bude banka Banif - Banco de Investimento, S.A.
(40)
Fond FEI byl zřízen 30. března 2010.
(41)
Dne 16. dubna 2010 banka Banco de Portugal vydala sdělení, v němž uvedla, že bankovní licence banky BPP byla zrušena rozhodnutím ze dne 15. dubna 2010, jelikož banku nebylo možno restrukturalizovat nebo rekapitalizovat. Dne 22. dubna 2010 banka Banco de Portugal požádala u příslušného soudu (soud Tribunal de Comércio de Lisboa) o likvidaci banky BPP a zároveň předložila návrh na jmenování likvidační komise. Likvidace banky BPP se řídí portugalskými pravidly pro likvidaci, která se používají výhradně pro bankovní instituce. Portugalské orgány se domnívají, že z různých zákonných kroků stanovených příslušnými právními předpisy vyplývá, že likvidace bude trvat přibližně jeden rok.
(42)
Dne 13. května 2010 portugalské orgány sdělily Komisi, že na základě smlouvy o půjčce (9) byla záruka syndikátem bank použita a realizována dne 7. května 2010 poté, co Portugalsko uhradilo 450 milionů EUR šesti bankám. Portugalský stát prohlásil, že již přijal opatření nutná k výkonu svých práv privilegovaného a prioritního věřitele protizáruk spojených s jím poskytnutou zárukou a přihlásil se o svá práva u příslušného soudu (10).
3. ROZHODNUTÍ KOMISE V RÁMCI FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(43)
Ve svém rozhodnutí ze dne 10. listopadu 2009 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise formulovala své předběžné posouzení a naznačila pochybnosti, pokud jde o slučitelnost zkoumaných opatření s vnitřním trhem. Problémy byly následující:
-
Odměna za záruku byla nižší než je běžně požadovaná ve sdělení týkajícím se bank (11). Komise měla pochybnosti o tom, zda byla odměna vzhledem k riziku odpovídající. Komise povolila tuto odměnu pouze na základě toho, že Portugalsko přijalo závazek o předložení plánu restrukturalizace, který by odpovídajícím způsobem dlouhodobě kompenzoval tuto výhodu.
-
Skutečnost, že nebyl předložen plán restrukturalizace, přestože Portugalsko bylo formálně požádáno o jeho předložení úředním sdělením ze dne 6. října 2009.
-
Prodloužení záruky (5. června 2009) na dobu delší než šest měsíců původně schválených Komisí.
4. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(44)
Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány tvrdily, že neignorovaly závazek daný Komisi, že odevzdají plán restrukturalizace banky BPP. Podle jejich dokumentu ze dne 13. dubna 2010 však odpovědnost za předložení plánu restrukturalizace (schváleného bankou Banco de Portugal) příslušela v poslední instanci bance BPP, a portugalskému státu tak připadlo pouze předání tohoto plánu Komisi. Portugalské orgány nepředložily plán restrukturalizace Komisi pouze z toho důvodu, že banka Banco de Portugal plán předložený bankou BPP neschválila. Příkaz stanovený v rozhodnutí Komise ze dne 10. listopadu 2009 tedy nemohl být splněn, a to i přes politické úsilí portugalského státu, aby banka BPP skutečně splnila své povinnosti vůči bance Banco de Portugal, státu a nakonec i vůči Komisi.
(45)
Co se týče státní podpory bance BPP, Portugalsko je toho názoru, že taková podpora byla a je slučitelná s vnitřním trhem dle ustanovení čl. 107 odst. 3 písm b) Smlouvy o fungování EU, vzhledem k tomu, že byla poskytnuta pro zaručení stability vnitrostátního finančního systému, podobně jako v evropském kontextu.
(46)
Co se týče prodloužení státní záruky ve výši 450 milionů EUR, Portugalsko tvrdí, že prodloužení nepředstavuje novou podporu, pokud nedošlo ke změně situace, která vedla ke schválení opatření podpory ze strany Komise. Podmínky státní záruky, která byla dvakrát prodloužená, se nezměnily: i) nezjistilo se posílení hodnoty půjčky; ii) nebyly provedeny změny v závazcích, za které tato půjčka odpovídá (12); iii) v souladu se smlouvou o záruce vyprší tato záruka pouze třicet dní po datu poslední úhrady jistiny a zaplacení úroků a Komise si byla vědoma toho, že doba trvání smlouvy o půjčce jsou dva roky (13).
(47)
Pokud jde o oznámení o prodloužení státní záruky, portugalské orgány se obhajují, že prodloužení smlouvy o půjčce nezáviselo na portugalském státu, nýbrž na rozhodnutí syndikátu bank a banky BPP, a že neprodloužení záruky by bývalo mělo stejné negativní dopady na portugalský finanční systém jako ty, které plně odůvodnily schválení opatření státní podpory ze strany Komise. Portugalsko je navíc toho názoru, že v souladu se smlouvou upravující dohodu o půjčce je prodloužení záruky automatické, nicméně bylo formalizováno z důvodu právní jistoty vůči syndikátu bank.
(48)
Na druhé straně, podle portugalských orgánů prodloužení (i kdyby představovalo další podporu) neposkytuje ekonomickou výhodu, protože banka BPP prakticky nebyla v činnosti nejméně od 1. prosince 2008. Tudíž opatření s prodlouženími nebo bez prodloužení „neposkytlo ekonomickou výhodu bance BPP ani neposílilo její postavení vůči jejím konkurentům z toho jednoduchého důvodu, že banka BPP již na trhu nepůsobila, a tudíž nemohla konkurovat ostatním bankám“ (14). Portugalsko je tedy toho názoru, že opatření nemělo dopad na konkurenci ani na obchodování mezi členskými státy.
(49)
Ve svých komentářích k připomínkám třetích zúčastněných stran (viz dále) portugalské orgány tvrdily, že půjčka 450 milionů EUR byla použita transparentně, aby se zabránilo systémové nákaze a aby se čelilo pasivu banky BPP zaznamenanému v bilanci ke dni 24. listopadu 2008.
(50)
Portugalské orgány rovněž poznamenávají, že Portugalsko bude vykonávat svá práva na protizáruky spojené se zárukou v rámci likvidačního procesu banky BPP. Se zřetelem na svůj status privilegovaného věřitele banky BPP Portugalsko věří, že bude schopno získat zpět celou částku 450 milionů EUR, kterou vyplatilo ve prospěch věřitelských bank. V tomto ohledu portugalské orgány poznamenávají, že dne 7. května 2010 byla hodnota protizáruk vyšší o více než 20 % než celková hodnota garantované půjčky.
(51)
Pokud jde o závazek státu kompenzovat ztráty až 250 000 EUR majitelů účtů absolutní návratnosti, kteří se připojili k fondu FEI, má Portugalsko za to, že tento závazek nepředstavuje státní podporu, jelikož: i) nepředpokládá převod jakéhokoliv státního prostředku na správcovskou společnost fondu FEI nebo na jakoukoliv jinou organizaci aktivní na trhu; ii) jedná se o řádný mechanismus přijatý v rozšířené logice systému odškodnění investorů; iii) nemá za následek žádnou ekonomickou výhodu pro investory, na něž se obrací obecně a výlučně při plnění zákonných vnitrostátních a evropských požadavků, ani žádné narušení konkurence na trhu a ve vztazích mezi členskými státy.
(52)
Portugalsko se navíc domnívá, že skutečné platby realizované u klientů fondu FEI v důsledku tohoto závazku budou minimální, dokonce až nulové. Portugalské orgány soudí, že pojištění 250 000 EUR představuje opatření určené k posílení důvěry klientů fondu FEI, které nicméně ve většině scénářů nepovede ke skutečné úhradě. V rámci konzervativního scénáře založeného na hypotéze, že aktiva fondu FEI klesnou v příštích čtyřech letech na hodnoty nižší než hodnoty ze října 2009, počítá Portugalsko s tím, že maximální úroveň úhrady na klienta bude přibližně 68 000 EUR. Podle příznivějších scénářů nebude existovat dokonce žádná úhrada.
5. PŘIPOMÍNKY DALŠÍCH PŘÍMO ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(53)
V důsledku článku 6 rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení ze dne 10. listopadu 2009 Komise obdržela dne 6. dubna 2010 připomínky od třetích zúčastněných stran, řádně určených, které si přejí zachovat anonymitu. Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení třetí zúčastněné strany zdůraznily, že žádná z podmínek, na jejichž základě byla poskytnuta státní záruka za půjčku (maximální doba trvání šest měsíců a předložení plánu strukturalizace), nebyla dodržena. Následkem toho se podpora v souladu s předloženými připomínkami stala nezákonnou a Komise musela Portugalsko vyzvat, aby záruku přerušilo. Navíc částka 450 milionů EUR byla místo na restrukturalizaci banky použita na úhrady některým klientům banky BPP, přičemž všichni ostatní byli poškozeni.
6. HODNOCENÍ
6.1 Klasifikace opatření jako státní podpory
(54)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví:
„Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“
(55)
Aby bylo možno čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU použít, je třeba, aby existovalo opatření podpory ze strany státu, které by bylo poskytnuto prostřednictvím státních prostředků a které by zasáhlo obchodování mezi členskými státy a aby narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu a poskytovalo výhodu určitým podnikům.
6.1.1 Státní záruka na půjčku 450 milionů EUR
(56)
Komise připomíná, že v rozhodnutí o podpoře na záchranu ze dne 13. března 2009 již bylo stanoveno, že státní záruka představuje státní podporu (15). Opatření je financováno prostřednictvím státních prostředků vzhledem k tomu, že spočívá ve státní záruce poskytnuté Portugalskem. Úhrada, kterou portugalský stát provedl dne 13. května 2010 ve prospěch bankovního sdružení (viz 42. bod odůvodnění), jasně prokazuje, že byly použity státní prostředky.
(57)
V souladu s tím, jak bylo rovněž stanoveno v rozhodnutí o podpoře na záchranu ze dne 13. května 2009 (16), státní záruka umožnila, aby banka BPP obdržela lepší finanční podmínky pro realizovanou půjčku než ty, které běžně dostávají na trhu jiné podniky v obdobných situacích v neprokazatelném scénáři přijatém portugalskými orgány, by jim takové půjčky ani nebyly k dispozici. V tomto smyslu rozhodnutí o podpoře na záchranu již stanovilo, že odměna za poskytnutí záruky ve výši 20 bazických bodů je o dost nižší, než je výše vyplývající z použití doporučení Evropské centrální banky z 20. října 2008. Přes vysokou úroveň reálných záruk došla Komise k závěru, že odměna za státní záruky je značně nižší než ta, která by byla obecně považována za přiměřenou pro banky v obtížích. Uvedená odměna byla považována za přiměřenou jen pro pohotovostní fázi, s podmínkou předložení plánu restrukturalizace do 5. června 2009.
(58)
Oproti jiným institucím bankovního sektoru, které nemohly využít státní záruku, získala banka BPP ekonomickou výhodu, jelikož odměna uhrazená za státní záruku je jasně nižší než tržní úroveň.
(59)
Argument předložený portugalskými orgány, podle kterého banka BPP přestala od 1. prosince 2008 působit na trhu, nemůže být přijat. Vzhledem k tomu, že bankovní licence banky BPP byla bankou Banco de Portugal zrušena až dne 15. dubna 2010, banka BPP měla možnost krátkodobě vstupovat nebo opětovně vstupovat na trh. Mezi prosincem 2008 a dubnem 2009 byly skutečně předloženy plány na záchranu banky BPP, které prokazovaly možnost banky pokračovat ve výkonu ekonomické činnosti na základě nouzového opatření. S ohledem na aktivity banky BPP a její pozici na národních a mezinárodních finančních trzích mohla tato výhoda narušit hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Až se zrušením bankovní licence od 15. dubna 2010 ztratila banka BPP jakoukoliv možnost vstoupit znovu na trh a potenciálně narušovat hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(60)
Na základě výše uvedených úvah došla Komise k závěru, že státní záruka poskytla ekonomickou výhodu bance BPP prostřednictvím státních prostředků ze strany Portugalska. Tato výhoda může narušit hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Opatření tudíž představuje státní podporu.
6.1.2 Záruka 250 000 EUR poskytnutá klientům fondu FEI
(61)
Jak je uvedeno výše, příjemci tohoto opatření jsou klienty banky BPP, kteří investovali do produktů absolutní návratnosti a kteří se rozhodli připojit se k fondu FEI. Bez řešení použitého Portugalskem by klienti fondu FEI na sebe vzali riziko, že jim nebude provedena úhrada nebo spíše že jim bude vyplacena nižší částka, než jim podle záruky náleží. Odhady vypracované Portugalskem ukazují, že je pravděpodobné, že návratnost investic klientů fondu FEI bude díky záruce vyšší. Tudíž klienti fondu FEI měli výhodu z přijetí tohoto opatření.
(62)
Pouhé uložení finančních prostředků však nepředstavuje nutně obchodní činnost ve smyslu pravidel týkajících se státních podpor, a skutečně podle dokumentu předloženého Portugalskem je většina těch, kteří se připojili k fondu FEI, soukromými osobami, nikoli podniky. Nicméně vzhledem k tomu, že částky fondu FEI kryté státní zárukou mohou přinést prospěch podnikům, může tato skutečnost představovat státní podporu.
(63)
Údaje předložené Portugalskem nicméně jasně ukazují, že úhrada od státu bude během doby tří let značně pod prahem de minimis200 000 EUR (17), jestliže budeme brát v úvahu krytí poskytnuté Systémem odškodnění investorů a Fondem záruky vkladů, stejně jako pravděpodobné hodnoty, které investoři získají zpět z podkladových aktiv, v souladu s opatrným scénářem.
6.2 Slučitelnost podle čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU
6.2.1 Státní záruka na půjčku 450 milionů EUR
(64)
Portugalsko poznamenává, že prvek podpory musí být posuzován podle čl. 107 odst. 3, písm. b) Smlouvy o fungování EU. Uvedené ustanovení dovoluje, aby Komise prohlásila podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, jestliže bude určena na ozdravění „vážné poruchy hospodářství některého členského státu“. Komise připomíná, že soud zdůraznil, že čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU musí být používán restriktivně a musí napravovat narušení celého hospodářství členského státu (18).
(65)
Komise již uznala, že současná krize finančních trhů může závažným způsobem narušit hospodářství členského státu a že podpůrná opatření bankám lze považovat za opatření, která mohou takové narušení napravit. Tato analýza byla potvrzena sdělením týkajícím se bank (19), sdělením o rekapitalizaci bank (20), sdělením o znehodnocených aktivech (21) a sdělením týkajícím se restrukturalizace bank (22). Za těchto okolností může čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU sloužit jako právní základ pro opatření podpory přijaté pro potírání této systémové krize. Co se konkrétně týká situace portugalského hospodářství, ta také představuje odpovídající právní základ pro různá rozhodnutí Komise o schvalování opatření prováděných portugalskými orgány při potírání finanční krize, například rozhodnutí o schválení a následném prodloužení režimu rekapitalizace úvěrových institucí v Portugalsku, z nichž poslední bylo přijato v březnu 2010 (23).
(66)
Co se týče posuzovaného případu, Komise rovněž poznamenává, že ve svém rozhodnutí, kterým schválila podporu na záchranu, zhodnotila použitelnost čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU a došla k závěru, že toto ustanovení se použije, neboť nesplnění finančních závazků ze strany banky BPP by mohlo mít negativní odezvy v portugalském finančním sektoru (viz 33. až 45. bod odůvodnění rozhodnutí o podpoře na záchranu).
(67)
Portugalsko dvakrát prodloužilo záruku bez předchozího oznámení a schválení Komisí, přestože nebyl předložen plán restrukturalizace, a to i přes různé žádosti a dokonce vydání příkazu k poskytnutí informací, jak bylo uvedeno v 30. až 32. bodě odůvodnění.
(68)
Argumenty portugalských orgánů, podle nichž Komise věděla, že v souladu se Smlouvou může být záruka poskytnuta během dvou let a že nedošlo k žádné podstatné změně státní záruky, nelze přijmout. Rozhodnutí o podpoře na záchranu váže účinky schválení státní záruky na splnění závazku portugalských úřadů předložit plán restrukturalizace ve lhůtě šesti měsíců. Tento závazek nebyl portugalskými orgány splněn.
(69)
Kromě toho existence smluvního ustanovení, které stanoví prodloužení státní záruky na základě rozhodnutí syndikátu bank a banky BPP, nemůže zbavit Portugalsko jeho specifických povinností vyplývajících ze závazků, které předložilo Komisi a na nichž bylo založeno rozhodnutí o podpoře na záchranu, a z čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(70)
Postoj Portugalska k povinnosti předložit plán restrukturalizace, podle níž mělo pouze předat plán Komisi, také nemůže být přijat vzhledem k závazkům, na nichž bylo založeno rozhodnutí o podpoře na záchranu. V každém případě je skutečností, že plán restrukturalizace nebyl předložen ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o podpoře na záchranu, a tudíž nebyl splněn předpoklad, na němž se zakládalo schválení opatření na podporu.
(71)
Z toho plyne, že odměna za záruku byla nižší než je běžně vyžadovaná v souladu se sdělením týkajícím se bank, aby podporu bylo možno považovat za slučitelnou, a že Komise v rozhodnutí o podpoře na záchranu povolila tuto výši záruky pouze za předpokladu, že Portugalsko předloží plán restrukturalizace nebo likvidace, který by odpovídajícím způsobem minimalizoval narušení hospodářské soutěže. Z toho tedy plyne, že Komise došla k závěru, že vzhledem k nepředložení uvedeného plánu do 5. června 2009 nejsou záruka poskytnutá Portugalskem dne 5. prosince 2008 i její prodloužení po 5. červnu 2009 slučitelné s vnitřním trhem.
(72)
Přestože Portugalsko nepředložilo plán restrukturalizace banky BPP, portugalské orgány poskytly informace, které dokazují, že proces, zahájený dne 15. dubna 2010 zrušením bankovní licence banky BPP, povede k její likvidaci. Na druhé straně nebude poskytnuta žádná kompenzace akcionářům banky BPP, kromě případných částek vyplývajících z vlastního procesu likvidace. Na základě této informace se Komise domnívá, že neexistuje budoucí riziko narušení hospodářské soutěže spjaté s bankou BPP. Tento závěr nicméně neumožňuje odstranit neslučitelnost opatření poskytnutého Portugalskem mezi 5. prosincem 2008 a 15. dubnem 2010.
(73)
Za účelem stanovení tržní sazby úroků z půjčky zakládá Komise svou analýzu na Sdělení Komise o revizi metody stanovování referenčních a diskontních sazeb (24). Komise stanoví referenční sazby, které musí odrážet průměrnou úroveň úrokových sazeb na trhu střednědobých a dlouhodobých půjček doprovázených běžnými zárukami. Tato referenční sazba je minimální sazba, která může být zvýšena v situacích zvláštního rizika (například podniky v obtížích, neexistence záruk běžně požadovaných bankami atd.). Za výjimečných okolností může prvek podpory odpovídat částce skutečně kryté zárukou.
(74)
Záruka umožnila, aby banka BPP získala lepší podmínky financování půjčky než podmínky, které jsou běžně k dispozici na finančních trzích. Komise se domnívá, že prvek podpory záruky lze vypočítat jako rozdíl mezi úrokovou sazbou, kterou by banka BPP měla zaplatit za půjčku v tržních podmínkách, tj. bez záruky, a úrokovou sazbou, na kterou byla garantovaná půjčka skutečně poskytnuta. Lze mít za to, že tento rozdíl odpovídá prémii, kterou by byl ručitel požadoval za tyto záruky v tržní ekonomice.
(75)
V tomto případě Komise soudí, že bez záruky by banka BPP byla zaplatila úrokovou sazbu nejméně ve stejné výši, jako je referenční úroková sazba zvýšená o 400 bazických bodů kvůli skutečnosti, že je podnikem v obtížích, který poskytl vysokou úroveň protizáruk. Komise považuje za přiměřenou marži 400 bazických bodů, vzhledem k vysoké úrovni reálných záruk půjčky (viz 17. bod odůvodnění), která zvýšila pravděpodobnost, že poskytovatel půjčky přes složitou situaci banky BPP získá zpět alespoň část půjčky. Prvek podpory záruky tudíž spočívá v rozdílu mezi referenční úrokovou sazbou zvýšenou o 400 bazických bodů a úrokovou sazbou, na kterou byla garantovaná půjčka poskytnuta (tj. sazba EURIBOR + 100 bazických bodů), po odečtení skutečně zaplacené ceny za záruku, tj. 20 bazických bodů.
(76)
V této souvislosti Komise rovněž poznamenává, že Portugalsko prohlásilo, že již uplatnilo požadavky potřebné pro uplatnění svého výsadního a přednostního práva ohledně protizáruk, které vlastní na banku BPP, a že v tom bude nadále pokračovat, až získá zpět celou částku půjčky (25). Komise má za to, že Portugalsko je povinno jednat tímto způsobem, aby byla vykonána ustanovení stanovená v dohodě o záruce; neuplatnění jeho práv ohledně protizáruk za účelem získání zpět celé částky půjčky by představovalo státní podporu ve prospěch banky BPP.
6.3 Použití půjčky 450 milionů EUR bankou BPP
(77)
Třetí zúčastněná strana, která předložila připomínky k rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovací řízení, namítla, že půjčka 450 milionů EUR byla místo na restrukturalizaci banky BPP použita na úhradu určitým klientům banky, přičemž všechny ostatní poškodila. Komise obdržela informace od portugalských orgánů, které ukazují, že půjčka byla použita na úhradu věřitelům banky BPP, jejichž úvěry byly splatné nebo jejichž úvěrové linky měly brzy vypršet, a že se rozhodly neprodlužovat úvěry nebo neobnovovat úvěrové linky. Komise nenalezla žádné podstatné důkazní prvky, které by prokázaly námitky třetí zúčastněné strany.
7. ZÁVĚR
(78)
Z výše uvedeného hlediska došla Komise k závěru, že státní půjčka poskytnutá bance BPP představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, která nemůže být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem.
8. VRÁCENÍ
(79)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Vracet se musí pouze podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
(80)
Cíl vrácení spočívá v obnovení situace, která existovala před poskytnutím podpory. Takového cíle bude dosaženo, když bude neslučitelná podpora uhrazena bankou BPP, která tímto způsobem ztratí výhodu, kterou měla vůči svým soutěžitelům na trhu. Částka, která má být vrácena, musí umožnit vyloučení ekonomické výhody poskytnuté bance BPP.
(81)
V souladu s bodem 3.1 sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (dále jen „sdělení Komise týkající se záruk“) (26), v případě zvláštní záruky poskytnuté státem musí být prvek podpory zhodnocen na základě podmínek záruky a půjčky. S ohledem na vážné finanční potíže, se kterými se banka potýkala ve chvíli, kdy byla záruka poskytnuta, bylo velmi málo pravděpodobné, že by tento podnik mohl získat bankovní půjčku na trhu bez intervence státu.
(82)
Pokud jde o přesné stanovení částky podpory, vzhledem k tomu, že není možné určit tržní cenu přiměřenou pro odměnu za státní záruku, musí být definována přiměřená referenční hodnota. Jak stanoví bod 3.2 první odrážka sdělení Komise týkající se záruk, „grantový ekvivalent“ záruky na půjčku v určitém roce může být vypočten stejným způsobem jako grantový ekvivalent půjčky za příznivých podmínek. V tomto případě může být částka podpory vypočtena jako rozdíl mezi teoretickou tržní úrokovou sazbou a úrokovou sazbou získanou díky státní záruce, po odečtení případných zaplacených prémií.
(83)
V posuzovaném případě měla banka BPP vzhledem ke svým finančním potížím a s ohledem na poskytnuté protizáruky zaplatit za půjčku v tržních podmínkách, tj. bez záruky, referenční úrokovou sazbu zvýšenou o rizikovou prémii 400 bazických bodů. Tudíž výše podpory musí být vypočtena jako rozdíl mezi touto teoretickou tržní sazbou a úrokovou sazbou, na kterou jí byla skutečně poskytnuta garantovaná půjčka (tj. sazba EURIBOR + 100 bazických bodů), po odečtení ceny skutečně zaplacené zárukou, tj. 20 bazických bodů.
(84)
Pokud se týká celkové výše vlastní půjčky, ve shodě s portugalskými orgány přijal portugalský stát až do nynějška veškerá opatření a uskutečnil veškeré kroky potřebné pro výkon svých přednostních práv ohledně protizáruk poskytnutých bankou BPP (které byly odhadnuty na výrazně vyšší hodnotu, než je hodnota půjčky) (27). Komise předpokládá, že portugalský stát bude nadále vykonávat svá práva a tímto způsobem získá zpět celou částku půjčky v rámci likvidačního procesu, jak uvedl ve své odpovědi ze dne 15. června 2010 (28).
(85)
Částka uvedená v odstavci 83 představuje částku, která má být vrácena, zvýšenou o skutečně splacené úroky z této částky od data, kdy byla podpora dána k dispozici příjemci (5. prosince 2008) až do skutečného vrácení. Tyto úroky nemohou být nižší, než je hodnota vypočtená v souladu s článkem 9 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999 (29),
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora spočívající v záruce spojené s půjčkou 450 milionů EUR, nezákonně poskytnutá Portugalskem ve prospěch banky Banco Privado Português, v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, je neslučitelná se společným trhem.
Článek 2
1. Portugalsko učiní kroky k navrácení podpory uvedené v článku 1 od příjemce.
2. U částek, které mají být navráceny, vznikají úroky od data, kdy byly dány příjemci k dispozici, do jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 je okamžité a účinné.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Portugalsko sdělí Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (splacená jistina a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
dokumenty, které dokládají, že portugalský stát vykonal svá přednostní práva ohledně protizáruk poskytnutých bankou Banco Privado Português v rámci poskytnuté záruky.
2. Portugalsko informuje Komisi o vývoji vnitrostátních opatření, která byla přijata k provedení tohoto rozhodnutí až do úplného navrácení podpory uvedené v článku 1. Na žádost Komise neprodleně předá veškeré informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro dosažení splnění tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace týkající se výše podpory a úroků, které již byly příjemcem navráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 20. července 2010.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 20 de julio de 2010
relativa a la ayuda estatal C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09) ejecutada por Portugal en forma de garantía estatal en favor de BPP
[notificada con el número C(2010) 4932]
(El texto en lengua portuguesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2011/346/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados directos para que presentasen sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1) y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
(1)
La presente Decisión se refiere a la ayuda estatal concedida por Portugal en forma de garantía estatal en favor del Banco Privado Português (en lo sucesivo denominado «BPP»).
1. PROCEDIMIENTO
(2)
El 13 de marzo de 2009, la Comisión adoptó, mediante Decisión (en lo sucesivo denominada «Decisión relativa a la ayuda de urgencia») (2), una garantía estatal por la que se avalaba un préstamo de 450 millones EUR concedido a BPP por seis bancos portugueses el 5 de diciembre de 2008. La medida se autorizó sobre la base del artículo 87, apartado 3, letra b), del Tratado CE [actualmente artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE] por un período de seis meses, a la espera de que en dicho plazo (es decir, hasta el 5 de junio 2009) las autoridades portuguesas cumplieran su compromiso de presentar un plan de reestructuración.
(3)
El 15 de julio de 2009, la Comisión instó a las autoridades portuguesas a que presentaran sin más dilación el plan de reestructuración de BPP. Dado que no sucedió así, la Comisión envió, por carta de 6 de octubre de 2009, un recordatorio oficial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (3).
(4)
El 10 de noviembre de 2009, la Comisión abrió una investigación formal sobre la presunta medida de ayuda estatal. En la misma Decisión, la Comisión requirió información a Portugal, solicitando la presentación del plan de reestructuración antes del 22 de diciembre de 2009.
(5)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 6 de marzo de 2010 (4). La Comisión invitó a los interesados directos a presentar observaciones sobre la medida de ayuda. El 6 de abril de 2010, un tercero interesado, que manifestó su deseo de mantener el anonimato, presentó observaciones.
(6)
La Comisión solicitó información a Portugal, por carta de 12 de marzo de 2010, a la que Portugal respondió mediante carta de 13 de abril de 2010, registrada el 14 de abril.
(7)
Las observaciones de los interesados directos fueron enviadas a Portugal mediante carta de 15 de abril de 2010. Portugal respondió a dichas observaciones mediante carta de 13 de mayo de 2010, registrada el 14 de mayo.
(8)
El 29 de abril de 2010, la Comisión solicitó información adicional, que Portugal presentó mediante carta de 13 de mayo de 2010. Portugal facilitó nueva información el 15 y el 21 de junio de 2010.
2. BENEFICIARIO DE LA MEDIDA
2.1. Beneficiario
(9)
BPP es una institución financiera con sede en Portugal, que ofrece servicios de banca privada, asesoramiento a empresas e inversión privada. Su clientela está formada por depositantes particulares e institucionales, entre ellos cinco cajas de crédito agrícola, una caja de ahorros, varios fondos de pensiones, compañías de seguros y otros. BPP desarrolla actividades en Portugal, España y, en menor medida, en Brasil y Sudáfrica.
(10)
Las acciones de BPP no cotizan en bolsa y por lo tanto no se puede hacer un seguimiento de su valor de mercado. El 30 de junio de 2008, los activos del balance de BPP ascendían a 2 900 millones EUR, lo que representa menos del 1 % del total de activos del sector bancario portugués. BPP es propiedad al cien por cien del grupo Privado Holding SGPS (sociedad gestora de participaciones sociales) SA. A 30 de junio de 2008, la mayoría de las acciones de esta sociedad gestora de participaciones sociales (el 51,5 %) era propiedad de 12 accionistas. En 2009, el grupo Privado Holding tenía 187 empleados, de los cuales 148 trabajaban en BPP.
2.2. Dificultades financieras del banco
(11)
Según las autoridades portuguesas, BPP sufrió problemas de liquidez debido al deterioro de la situación económica mundial, que redujo significativamente su capacidad de gestión de la liquidez.
(12)
El 24 de noviembre de 2008, BPP informó al Banco de Portugal (banco central portugués), que corría el riesgo de no poder cumplir con sus obligaciones en materia de pagos. BPP fue autorizado entonces a suspender todos los pagos a partir del 1 de diciembre de 2008.
(13)
El 5 de diciembre de 2008, BPP recibió un préstamo de 450 millones EUR, acompañado de una garantía del Estado, en las condiciones descritas a continuación. El préstamo y la garantía solo cubren las responsabilidades de BPP en materia de pasivo a fecha de balance de 24 de noviembre de 2008 y el préstamo solo se utilizaría para reembolsar a los depositantes y demás acreedores y no para cubrir deudas de otras entidades del grupo.
2.3. La medida de ayuda de urgencia
(14)
El 5 de diciembre de 2008, BPP firmó un contrato de préstamo por valor de 450 millones EUR, acompañado de una garantía estatal, con seis grandes bancos portugueses (Banco Comercial Português SA, Caixa Geral de Depósitos SA, Banco Espírito Santo SA, Banco BPI SA, Banco Santander Totta SA, Caixa Central-Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo CRL, en lo sucesivo denominados conjuntamente «sindicato bancario»). El préstamo fue otorgado por un plazo de seis meses, renovable hasta un máximo de dos años a un tipo de interés igual al Euribor + 100 puntos básicos. La remuneración del préstamo fue calculada sobre la base del coste de financiación de los bancos acreedores en la fecha de la operación.
(15)
Según las autoridades portuguesas, sin garantía estatal ningún prestamista estaría dispuesto a financiar a BPP a un tipo razonable, dada la gravedad de su situación financiera. La garantía del Estado que acompañaba al préstamo fue concedida de conformidad con la Ley no 112/97, es decir, fuera del ámbito del régimen portugués de garantías (Ley 60-A/2008), aprobado por la Comisión el 29 de octubre 2008 (5). En particular, las autoridades portuguesas alegaron que el régimen general de garantías, reservado a los bancos solventes, no constituía un marco adecuado para la intervención del Estado en favor de BPP debido al creciente deterioro financiero del banco y a los riesgos específicos asociados con esta operación.
(16)
La remuneración de la garantía del Estado se fijó en 20 puntos básicos, teniendo en cuenta las contragarantías presentadas por BPP.
(17)
Las contragarantías son las siguientes: i) el derecho de garantía prioritaria sobre diversos activos especificados en el contrato celebrado entre Portugal, BPP y el Banco de Portugal, y ii) la primera hipoteca sobre los activos inmobiliarios propiedad de BPP. Estas contragarantías tenían un valor estimado por las autoridades portuguesas en unos 672 millones EUR en la fecha de la firma del contrato de préstamo y del acuerdo de garantía (6). La prestación de las contragarantías se rige por un acuerdo celebrado entre la Dirección General del Tesoro, BPP y el Banco de Portugal, en virtud del cual este último fue nombrado entidad de custodia y gestión de las contragarantías en nombre de la Dirección General del Tesoro. Según las autoridades portuguesas, de conformidad con la legislación nacional el Estado portugués tiene derechos de privilegio y de prioridad sobre las contragarantías.
(18)
Durante la vigencia del préstamo cubierto por la garantía del Estado, BPP se compromete a no vender o pignorar sus activos presentes o futuros ni a disponer de ellos de ninguna otra forma.
(19)
En el contexto del análisis efectuado por la Comisión sobre la medida de ayuda de urgencia, Portugal se comprometió a presentar un plan de reestructuración de BPP en un plazo de seis meses a contar desde el momento de la intervención estatal (es decir, hasta el 5 de junio de 2009).
(20)
En su Decisión de 13 de marzo de 2009, la Comisión aprobó la medida por un período de seis meses a partir de la fecha de concesión de la garantía del Estado, es decir hasta el 5 de junio de 2009. La Comisión también consideró que la presentación del plan de reestructuración antes del 5 de junio de 2009 era necesaria dado el nivel excepcionalmente bajo de la remuneración.
(21)
Con el fin de prorrogar la garantía más allá del plazo inicial de seis meses, las autoridades portuguesas se comprometieron a presentar una notificación específica a la Comisión.
(22)
Portugal no cumplió estos compromisos.
2.4. Prórroga de la medida de ayuda de urgencia
(23)
Mediante un correo electrónico de 23 de junio de 2009, Portugal informó a la Comisión que había decidido prorrogar la garantía por un período adicional de seis meses (Despacho no 13364-A/2009 del Ministerio de Finanzas, de 5 de junio de 2009). Sin embargo, Portugal no notificó la prórroga ni solicitó su aprobación por la Comisión.
(24)
Dado que la decisión de la Comisión solo aprobó esta ayuda hasta el 5 de junio de 2009, la ayuda de urgencia pasó a ser considerada ilegal a partir del 6 de junio de 2009.
(25)
El 24 de abril de 2009, los administradores de BPP presentaron un plan de reestructuración al Banco de Portugal.
(26)
Mediante carta de 5 de junio 2009, las autoridades portuguesas explicaron a la Comisión que el retraso en la presentación del plan de reestructuración de BPP se debía a que el Plan de Recuperación y Saneamiento propuesto por BPP no fue aceptado por el Banco de Portugal.
(27)
El 9 de junio de 2009, el Ministerio de Hacienda y Administración Pública publicó un documento titulado «Aclaración del Ministerio de Finanzas y Administración Pública - Decisión sobre el Banco Privado Portugués» (en lo sucesivo denominado «documento de 9 de junio de 2009») en el que se afirmaba que el Plan de Recuperación y Saneamiento presentado el 24 de abril de 2009 por BPP al Banco de Portugal proponía, en particular, una operación de recapitalización con un aporte estatal de entre 150 y 200 millones EUR en forma de acciones ordinarias, acciones preferentes y prestaciones adicionales sin remuneración. Este plan no fue aceptado al considerarse que no encajaba «en las normas del régimen de recapitalización establecido por la Ley 63-A/2008 ni en las orientaciones en la materia vigentes en el ámbito de la Unión Europea a efectos de garantizar el respeto de las normas comunitarias de competencia, dado que nos encontramos en un escenario de ayudas estatales».
(28)
El documento de 9 de junio de 2009 también explicaba que un gran número de clientes de BPP confió la gestión de sus ahorros al banco, que los utilizó para la compra de instrumentos financieros repartidos entre varias decenas de sociedades instrumentales con sede en jurisdicciones extraterritoriales. A pesar de los riesgos inherentes a estas operaciones (denominadas «Retorno Absoluto»), BPP garantizaba una remuneración y, a su vencimiento, la totalidad del capital invertido por estos clientes. La existencia de esta garantía nunca fue comunicada a las autoridades de supervisión y ni siquiera fue asumida y registrada por el banco en su balance. Al ocultar esta responsabilidad, se evitó que los accionistas del banco tuviesen que inyectar más capital para cumplir los requisitos legales y reglamentarios aplicables. Por otra parte, según el documento de 9 de junio de 2009, las inspecciones de la Comisión del Mercado de Valores Mobiliarios y del Banco de Portugal detectaron graves irregularidades que prueban la comisión de delitos en el seno de BPP.
2.5. Situación de los productos de inversión Retorno Absoluto
(29)
En el documento de 9 de junio de 2009, las autoridades portuguesas afirmaban que todavía estaban tratando de encontrar, junto con las autoridades de control, una solución que redujese al mínimo las eventuales pérdidas de los clientes de BPP titulares de operaciones de Retorno Absoluto que veían peligrar su inversión. La solución prevista por el Gobierno tendría, en particular, las siguientes características: 1) creación de un nuevo instrumento financiero representativo de la actual cartera de Retorno Absoluto indirecto, en sustitución de la posición actual de los inversores; 2) el instrumento financiero sería emitido y administrado por una entidad independiente de BPP, cuya propiedad y gestión estaría en manos de instituciones bancarias nacionales.
2.6. Procedimiento formal de investigación y segunda prórroga de la medida de ayuda de urgencia
(30)
El 15 de julio 2009, la Comisión invitó a las autoridades portuguesas a presentar de inmediato el plan de reestructuración de BPP, incluso a título provisional, recordándoles que la ayuda de salvamento era ilegal desde el 6 de junio de 2009.
(31)
Dado que el plan solicitado no fue presentado, la Comisión envió un recordatorio formal el 6 de octubre de 2009 de conformidad con el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) no 659/1999.
(32)
El 10 de noviembre de 2009, la Comisión incoó un procedimiento formal de investigación sobre la supuesta medida de ayuda estatal. En la misma Decisión, la Comisión solicitó que se le remitiese información, exigiendo a Portugal que presentase un plan de reestructuración antes del 22 de diciembre de 2009.
(33)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (7). La Comisión invitó a los interesados directos a presentar observaciones sobre la medida de ayuda.
(34)
El 3 de diciembre 2009, las autoridades portuguesas informaron a la Comisión de que la garantía estatal sería prorrogada por otros seis meses, ya que el Estado se habría visto obligado a renovar la garantía, ya que una alteración inmediata de la actividad de BPP comprometería claramente la solución que se estudiaba en ese momento. Una vez que era evidente que BPP no se encontraba en condiciones de devolver el préstamo, los bancos que habían garantizado el préstamo a BPP acordaron prorrogar su vigencia por otros seis meses, sin alterar las condiciones existentes y sin financiación adicional, siempre que también se prorrogase la correspondiente garantía del Estado.
(35)
Así pues, el 5 de diciembre de 2009 la garantía estatal fue prorrogada por otros seis meses. La prórroga no fue notificada a la Comisión y las autoridades portuguesas solo le informaron de que la garantía del préstamo sería prorrogada.
(36)
El 25 de febrero de 2010, las autoridades portuguesas enviaron una carta explicando los elementos en que el Gobierno consideraba que debería basarse una solución a los problemas generados por BPP a una parte importante de sus clientes, en particular los inversores en las operaciones de Retorno Absoluto.
(37)
En la misma carta, las autoridades portuguesas informaban a la Comisión de que el 11 de diciembre de 2009 el Gobierno había decidido:
i)
constituir un fondo de inversión especial, cerrado, no armonizado (Fondo Especial de Inversiones, FEI), compuesto por el patrimonio (activos y pasivos brutos) invertido en el producto de inversión Retorno Absoluto, con las siguientes características: a) gestión pasiva del FEI; b) unidades de participación suscritas en especie; c) plazo de cuatro años prorrogable hasta un máximo de diez años, previo acuerdo de la asamblea de participantes (1 unidad de participación = 1 voto); d) adhesión voluntaria de los clientes,
ii)
renovación de la garantía estatal sobre el préstamo de 450 millones EUR hasta la constitución del FEI,
iii)
intervención del Fondo de Garantía de Depósitos (FGD), que garantiza el reembolso íntegro de los saldos acreedores de las cuentas en efectivo de cada depositante, en caso de que el valor no sobrepase 100 000 EUR, y del Sistema de Indemnización a los Inversores (SII), que garantiza una compensación máxima de 25 000 EUR por inversor en la forma prevista por la ley y que no utiliza recursos del Estado,
iv)
asignación de una cobertura garantizada de hasta 250 000 EUR a los clientes que se adhieran al FEI, siempre que estén cubiertos por los criterios del FGD y del SII; así, la diferencia negativa, en caso de que existiese, entre lo recibido por el cliente (en concepto de reembolso por el FGD y el SII y de pagos del FEI) y el valor nominal de su inversión, hasta un máximo de 250 000 EUR, con fecha de 24 de noviembre de 2008, está garantizada por el Estado.
(38)
El compromiso asumido por el Estado portugués con respecto a los inversores del FEI, en aplicación de su ordenamiento jurídico, solo será aplicable en la fecha de vencimiento del Fondo, es decir, cuatro años después de su creación, o sea, el 30 de marzo de 2014 (8).
(39)
El 1 de febrero de 2010, la Comisión del Mercado de Valores Mobiliarios (CMVM) autorizó la creación del FEI, con las características anteriormente descritas, siendo responsable de su gestión Privado Fundos (Sociedade Gestora de Fundos de Investimento SA) y Banif (Banco de Investimento SA), el depositario.
(40)
El FEI fue constituido el 30 de marzo de 2010.
(41)
El 16 de abril de 2010, el Banco de Portugal emitió un comunicado afirmando que la licencia bancaria de BPP había sido revocada mediante decisión de 15 de abril de 2010, dada la imposibilidad de reestructurar o recapitalizar el banco. El 22 de abril de 2010, el Banco de Portugal solicitó al tribunal competente (Tribunal de Comercio de Lisboa), la liquidación de BPP y presentó al mismo tiempo una propuesta para nombrar una comisión de liquidación. La liquidación de BPP se atiene a las normas portuguesas en materia de liquidación aplicables específicamente a los bancos. Las autoridades portuguesas consideran que los diferentes pasos legales establecidos por la legislación pertinente implican que la liquidación podría durar aproximadamente un año.
(42)
El 13 de mayo de 2010, las autoridades portuguesas informaron a la Comisión de que, sobre la base del contrato de préstamo (9), la garantía fue ejercida por el sindicato bancario, ejecutándose el 7 de mayo 2010 y que Portugal había reembolsado los 450 millones EUR a los seis bancos. El Estado portugués declaró que ya había tomado las medidas necesarias para ejercer sus derechos de acreedor privilegiado y prioritario sobre las contragarantías asociadas a la garantía constituida por él, habiendo reclamado sus derechos ante el órgano jurisdiccional competente (10).
3. DECISIÓN DE LA COMISIÓN EN EL ÁMBITO DEL PROCEDIMIENTO FORMAL DE INVESTIGACIÓN
(43)
En su Decisión de 10 de noviembre de 2009 de incoar el procedimiento formal de investigación, la Comisión formuló su evaluación preliminar y planteó dudas sobre la compatibilidad de las medidas adoptadas con el mercado interior. Las cuestiones que suscitan dudas se referían a:
-
la remuneración de la garantía era inferior al nivel normalmente exigido por la Comunicación relativa a la banca (11). La Comisión expresaba dudas con respecto a que la remuneración fuese adecuada en función del riesgo. La Comisión solo autorizó dicha remuneración sobre la base del compromiso ofrecido por Portugal de presentar un plan de reestructuración que compensase adecuadamente, a largo plazo, esta ventaja,
-
el hecho de que no se presentara un plan de reestructuración a pesar de que Portugal fue requerido formalmente a tal efecto mediante carta de 6 de octubre de 2009.
-
la prórroga de la garantía (el 5 de junio de 2009), más allá de los seis meses inicialmente aprobados por la Comisión.
4. OBSERVACIONES DE PORTUGAL
(44)
En sus observaciones sobre la incoación del procedimiento formal de investigación, las autoridades portuguesas afirmaron que no ignoran el compromiso adquirido con la Comisión de presentar un plan de reestructuración de BPP. Sin embargo, de acuerdo con el documento de 13 de abril de 2010, la responsabilidad de presentar el plan de reestructuración (aprobado por el Banco de Portugal) competía, en última instancia, a BPP, mientras que el Estado portugués solo debía transmitirlo a la Comisión. Las autoridades portuguesas no lo presentaron a la Comisión debido a que el plan presentado por BPP no fue aprobado por el Banco de Portugal. Por lo tanto, el apremio establecido en la Decisión de la Comisión de 10 de noviembre de 2009 no pudo ejecutarse, a pesar de los esfuerzos políticos del Estado portugués para que BPP cumpliese efectivamente sus obligaciones con el Banco de Portugal, el Estado, y en definitiva, y en consecuencia, con la Comisión.
(45)
Por lo que respecta a la ayuda estatal a BPP, Portugal considera que dicha ayuda era y es compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE, ya que se concedió para garantizar la estabilidad del sistema financiero nacional, de igual modo que se hizo en el contexto europeo.
(46)
En lo que respecta a las prórrogas de la garantía estatal de 450 millones EUR, Portugal afirma que no suponen una nueva ayuda, al no producirse cambios en la situación que condujo a la aprobación de la ayuda por la Comisión. La garantía estatal, dos veces prorrogada, se mantuvo sin cambios en sus condiciones: i) no se incrementó el valor del crédito, ii) no se introdujeron cambios en las obligaciones a las que responde dicho préstamo (12), iii) con arreglo al contrato, la garantía solo vence 30 días después de la fecha de reembolso definitivo del capital y de los intereses y la Comisión sabía que el contrato de préstamo tenía una duración de dos años (13).
(47)
Con respecto a la falta de notificación de las prórrogas de la garantía estatal, las autoridades portuguesas afirman que la renovación del contrato de préstamo no dependía ni siquiera del Estado portugués, sino de la decisión del sindicato bancario y de BPP y que no prorrogar la garantía habría tenido las mismas repercusiones negativas en el sistema financiero portugués que justificaron plenamente la aprobación por la Comisión de la medida de ayuda estatal. Además, Portugal considera que las prórrogas de la garantía eran automáticas, de acuerdo con el contrato de préstamo, a pesar de que fueron formalizadas por razones de seguridad jurídica con respecto al sindicato bancario.
(48)
Por otra parte, según las autoridades portuguesas, las prórrogas (aunque consustanciasen una nueva ayuda) no otorgaron ninguna ventaja económica porque en la práctica BPP no desarrollaba ninguna actividad por lo menos desde el 1 de diciembre de 2008. En consecuencia, la medida, con o sin prórrogas, no «otorgó una ventaja económica a BPP ni reforzó su posición en relación con sus competidores por la sencilla razón de que BPP ya no operaba en el mercado y, por lo tanto, no estaba en competencia con otros bancos» (14). Portugal considera, pues, que la medida no afectó a la competencia ni al comercio entre Estados miembros.
(49)
En sus observaciones a los comentarios de las partes terceras interesadas (véase más adelante), las autoridades portuguesas alegaron que el préstamo de 450 millones EUR se utilizó de forma transparente, para evitar un contagio sistémico y para hacer frente al pasivo de BPP registrado en su balance a fecha de 24 de noviembre de 2008.
(50)
Las autoridades portuguesas también alegan que Portugal ejercerá sus derechos sobre las contragarantías correlacionadas con la garantía en el marco del proceso de liquidación de BPP. Teniendo en cuenta su estatuto de acreedor privilegiado de BPP, Portugal confía en que podrá recuperar el importe total de 450 millones EUR que pagó en favor de los bancos acreedores. A este respecto, las autoridades portuguesas observan que el 7 de mayo de 2010 el valor de las contragarantías era superior en más de un 20 % al importe total del préstamo garantizado.
(51)
En cuanto al compromiso del Estado de compensar las pérdidas hasta un máximo de 250 000 EUR por titular de cuentas Retorno Absoluto que se adhirieron al FEI, Portugal considera que este compromiso no constituye una ayuda estatal en la medida en que: i) no implica la transferencia de ningún recurso estatal a la sociedad gestora del FEI ni a ninguna otra organización activa en el mercado, ii) es un mecanismo regular y aceptado en una lógica ampliada del sistema de indemnización de los inversores, iii) no supone ninguna ventaja económica para los inversores, a los que se dirige genéricamente y en condiciones de exclusividad, de conformidad con los requisitos legales, nacionales y europeos, ni ningún falseamiento de la competencia en el mercado y en las relaciones entre los Estados miembros.
(52)
Por otra parte, Portugal considera que los pagos efectivos realizados a los clientes del FEI a efectos de este compromiso serán mínimos o incluso nulos. Las autoridades portuguesas consideran que el seguro de 250 000 EUR constituye una medida destinada a dar confianza a los clientes del FEI, que sin embargo no dará lugar a un desembolso efectivo en la mayoría de los casos. Según un cálculo conservador, basado en la hipótesis de que durante los próximos cuatro años los activos del FEI se deteriorasen hasta valores inferiores a los de octubre de 2009, Portugal calcula que el nivel máximo de desembolso por cliente será aproximadamente de 68 000 EUR. De acuerdo con las hipótesis más favorables, incluso no se producirá ningún desembolso.
5. OBSERVACIONES DE OTROS INTERESADOS DIRECTOS
(53)
Al amparo del apartado 6 de la Decisión de la Comisión de 10 de noviembre de 2009 de incoar un procedimiento formal de investigación, el 6 de abril de 2010 la Comisión recibió observaciones de terceras partes interesadas que deseaban mantener su anonimato. En sus observaciones sobre la incoación del procedimiento formal de investigación, estas terceras partes hicieron hincapié en que no se había respetado ninguna de las condiciones con arreglo a las cuales se concedió la garantía estatal al préstamo (duración máxima de seis meses y presentación de un plan de estructuración). En consecuencia, la ayuda sería ilegal y la Comisión debería obligar a Portugal a interrumpir la garantía. Por otra parte, la cantidad de 450 millones EUR, en lugar de ser utilizada para reestructurar el banco lo habría sido para reembolsar a determinados clientes de BPP, penalizando a todos los demás.
6. EVALUACIÓN
6.1. Clasificación de las medidas como ayuda estatal
(54)
El artículo 107, apartado 1, del TFUE establece que:
«Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.».
(55)
Para que el artículo 107, apartado 1, del TFUE sea aplicable, es necesario que exista una medida de ayuda imputable al Estado, que sea concedida mediante fondos estatales, que afecte al comercio entre Estados miembros y que falsee la competencia en el mercado interior, favoreciendo selectivamente a determinadas empresas.
6.1.1. Garantía estatal sobre el préstamo de 450 millones EUR
(56)
La Comisión recuerda que ya se estableció en la Decisión sobre la ayuda de urgencia, de 13 de marzo de 2009, que la garantía estatal constituía una ayuda estatal (15). La medida se financia con fondos estatales pues consiste en una garantía estatal concedida por Portugal. De hecho, el reembolso efectuado por el Estado portugués al sindicato bancario el 13 de mayo de 2010 (véase el considerando 42) muestra claramente que se utilizaron recursos del Estado.
(57)
Tal como también fue establecido en la Decisión sobre la ayuda de urgencia de 13 de mayo de 2009 (16), la garantía estatal permitió a BPP conseguir mejores condiciones financieras para el préstamo obtenido que las que normalmente obtendrían en el mercado otras empresas en situaciones similares, en la hipótesis poco probable, tal como admiten las autoridades portuguesas, de que esos préstamos estuvieran ni siquiera disponibles. En este sentido, la Decisión relativa a la ayuda de urgencia ya había establecido que la remuneración de 20 puntos básicos era bastante inferior al nivel resultante de la aplicación de la Recomendación del Banco Central Europeo de 20 de octubre de 2008. A pesar del alto nivel de las garantías reales, la Comisión concluyó que la remuneración de la garantía estatal era considerablemente inferior a lo que generalmente sería considerado adecuado para bancos en crisis. Dicha remuneración solo fue considerada apropiada para la fase de urgencia, siempre que se presentase un plan de reestructuración antes del 5 de junio 2009.
(58)
A diferencia de otras instituciones del sector bancario que no se han beneficiado de una garantía del Estado, BPP obtuvo una ventaja económica en la medida en que la remuneración cobrada por la garantía estatal fue muy inferior al nivel del mercado.
(59)
El argumento esgrimido por las autoridades portuguesas según el cual BPP dejó de operar en el mercado el 1 de diciembre de 2008, no puede ser aceptado. Dado que la licencia bancaria de BPP no fue derogada por el Banco de Portugal hasta el 15 de abril de 2010, BPP podría haber entrado o haber vuelto a entrar en el mercado en poco tiempo. De hecho, se presentaron planes de recuperación de BPP entre diciembre de 2008 y abril de 2009, lo que demuestra la potencialidad del banco para continuar ejerciendo una actividad económica en virtud de la medida de urgencia. Teniendo en cuenta las actividades de BPP y su posición en los mercados financieros nacionales e internacionales, esta ventaja podría afectar a la competencia y al comercio entre Estados miembros, en virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Solo a partir del 15 de abril de 2010, con la revocación de la licencia bancaria, BPP perdió cualquier posibilidad de volver a entrar en el mercado y de poder afectar potencialmente a la competencia y al comercio entre Estados miembros.
(60)
Basándose en lo anterior, la Comisión concluye que la garantía estatal confirió una ventaja económica a BPP a través de la utilización de recursos del Estado imputables a Portugal. Esta ventaja podría afectar a la competencia y al comercio entre Estados miembros en virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE. En consecuencia, la medida constituye una ayuda estatal.
6.1.2. Garantía de 250 000 EUR concedida a los clientes del FEI
(61)
Tal como se explicó anteriormente, los beneficiarios de esta medida son los clientes de BPP que invirtieron en los productos Retorno Absoluto y que decidieron adherirse al FEI. Sin la solución aplicada por Portugal, los clientes del FEI corrían el riesgo de no ser reembolsados o, más probablemente, de ser reembolsados con un importe inferior al cubierto por la garantía. Las estimaciones preparadas por Portugal demuestran que es probable que su rentabilidad, en tanto que clientes del FEI, sea mayor en virtud de la garantía. En consecuencia, los clientes del FEI disfrutaron de una ventaja derivada de la adopción de esta medida.
(62)
Sin embargo, el simple depósito de los fondos no constituye necesariamente una actividad comercial en el sentido de las normas sobre ayudas estatales y, en efecto, de acuerdo con el documento presentado por Portugal, la mayoría de los miembros del FEI son particulares y no empresas. Sin embargo, en la medida en que los importes del FEI cubiertos por la garantía estatal puedan beneficiar a empresas, ello puede constituir una ayuda estatal.
(63)
Sin embargo, los datos presentados por Portugal muestran claramente que el desembolso del Estado será muy inferior al umbral de minimis de 200 000 EUR durante un período de tres años (17), si se tiene en cuenta la cobertura del Sistema de Indemnización a los Inversores y del Fondo de Garantía de Depósitos, así como los probables importes que los inversores recuperarán de los activos subyacentes, de acuerdo con un escenario conservador.
6.2. Compatibilidad con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE
6.2.1. Garantía estatal sobre el préstamo de 450 millones EUR
(64)
Portugal observa que el elemento de ayuda debe evaluarse a la luz del artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE. Esta disposición permite a la Comisión considerar una ayuda compatible con el mercado interior si está destinada a «poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro». La Comisión recuerda que el Tribunal General subrayó que el artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE debe aplicarse de forma restrictiva y que tiene que poner remedio a una grave perturbación en el conjunto de la economía de un Estado miembro (18).
(65)
La Comisión ya reconoció que la actual crisis en los mercados financieros puede provocar una grave perturbación en la economía de un Estado miembro y que las medidas de apoyo a los bancos pueden ser consideradas adecuadas para poner remedio a la perturbación. Este análisis fue confirmado por la Comunicación bancaria (19), la Comunicación sobre recapitalización de los bancos (20), la Comunicación sobre activos deteriorados (21) y la Comunicación sobre reestructuración bancaria (22). Como tal y en las circunstancias actuales, el artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE puede servir como base jurídica para las medidas de ayuda adoptadas para luchar contra esta crisis sistémica. En lo que respecta en concreto a la situación de la economía portuguesa, esta es también la base jurídica apropiada para las distintas decisiones adoptadas por la Comisión con respecto a la aprobación de medidas aplicadas por las autoridades portuguesas para combatir la crisis financiera, por ejemplo, las de aprobación y posterior ampliación del régimen de recapitalización de las entidades de crédito en Portugal, la última de ellas adoptada en marzo de 2010 (23).
(66)
En el presente caso, la Comisión también toma nota de que en su decisión de aprobar la ayuda de urgencia estudió la aplicabilidad del artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE y concluyó que esta disposición se aplicaba debido a que el incumplimiento por BPP de sus obligaciones financieras podría afectar negativamente al sector financiero portugués (véanse los considerandos 33 a 45 de la Decisión relativa a la ayuda de urgencia).
(67)
Pese al hecho de no haber presentado su plan de reestructuración y a pesar de varias peticiones e incluso de un requerimiento para que facilitase la información, tal como se describe en los considerandos 30 a 32, Portugal prorrogó la garantía en dos ocasiones sin notificación previa y sin la aprobación de la Comisión.
(68)
Los argumentos de las autoridades portuguesas según los cuales la Comisión tenía conocimiento de que, en virtud del contrato, la garantía podía ser prestada durante dos años y de que no se ha producido ningún cambio material en la garantía estatal, no pueden ser aceptados. La Decisión sobre la ayuda de urgencia vincula los efectos de la aprobación de la garantía estatal al cumplimiento del compromiso asumido por las autoridades portuguesas de presentar el plan de reestructuración en un plazo de seis meses. Este compromiso no fue cumplido por las autoridades portuguesas.
(69)
Por otra parte, la existencia de una cláusula contractual que prevé la renovación de la garantía estatal sobre la base de una decisión del sindicato bancario y de BPP no puede eximir a Portugal de sus obligaciones específicas derivadas de compromisos contraídos con la Comisión en los que se basó la Decisión sobre la ayuda de urgencia, y del artículo 108, apartado 3, del TFUE.
(70)
La posición de Portugal respecto a la obligación de presentar un plan de reestructuración, según la cual solo le competía la transmisión del plan a la Comisión, no puede aceptarse a la luz de los compromisos en los que se basó la Decisión relativa a la ayuda de urgencia. En cualquier caso, lo cierto es que el plan de reestructuración no se presentó en el plazo establecido en la Decisión de ayuda de urgencia y por tanto no se cumplió el supuesto en que se basa la aprobación de la ayuda.
(71)
De ello se desprende que la retribución de la garantía fue inferior al nivel normalmente exigido de conformidad con la Comunicación sobre los bancos para ser considerada una ayuda compatible y que la Comisión solo autorizó ese nivel de remuneración en la Decisión relativa a la ayuda de urgencia, con la condición de que Portugal presentase un plan de reestructuración o de liquidación que minimizase adecuadamente el falseamiento de la competencia. Por ello, la Comisión llega a la conclusión de que al no haberse presentado el plan hasta el 5 de junio de 2009, la garantía constituida por Portugal el 5 de diciembre de 2008, y su renovación después del 5 de junio 2009, no es compatible con el mercado interior.
(72)
A pesar de que Portugal no presentó el plan de reestructuración de BPP, las autoridades portuguesas facilitaron información demostrando que el proceso de liquidación, iniciado el 15 de abril de 2010 con la retirada de la licencia bancaria de BPP, dará lugar a su liquidación. Además, no se concederá ninguna compensación a los accionistas de BPP por encima de los importes que pudieran resultar del propio proceso de liquidación. Sobre la base de esta información, la Comisión considera que no existe un riesgo futuro de falseamiento de la competencia asociado con BPP. Sin embargo, esta conclusión no soluciona la incompatibilidad de la medida adoptada por Portugal para el período comprendido entre el 5 de diciembre de 2008 y el 15 de abril de 2010.
(73)
Con el fin de determinar un nivel de mercado para el interés del préstamo, la Comisión basa su análisis en la Comunicación de la Comisión relativa a la revisión del método de fijación de los tipos de referencia y de actualización (24). La Comisión establece tipos de referencia que deben reflejar el nivel medio de los tipos de interés de mercado de los préstamos a medio y largo plazo, acompañados de las garantías normales. Este tipo de referencia es un tipo mínimo que puede ser incrementado en situaciones de especial riesgo (por ejemplo, empresas en crisis, falta de las garantías normalmente exigidas por los bancos, etc.). En circunstancias excepcionales, el elemento de ayuda puede corresponder al importe cubierto efectivamente por la garantía.
(74)
La garantía permitió que BPP obtuviese condiciones de financiación del crédito mejores que las habituales en los mercados financieros. La Comisión considera que el elemento de ayuda de la garantía puede calcularse como la diferencia entre el tipo de interés que BPP debería haber pagado por un préstamo en condiciones de mercado, es decir, sin garantía, y el tipo al que fue concedido efectivamente el préstamo garantizado. Se puede suponer que esta diferencia corresponde a la prima que un avalista habría pedido por dichas garantías en una economía de mercado.
(75)
En el presente caso, la Comisión considera que sin la garantía BPP habría pagado un tipo de interés por lo menos igual al tipo de referencia más 400 puntos básicos, al tratarse de una empresa en crisis que prestó un alto nivel de contragarantías. La Comisión considera adecuado un margen de 400 puntos básicos teniendo en cuenta el alto nivel de las garantías reales del préstamo (véase el considerando 17), lo que aumentó la probabilidad de que el prestamista pudiese recuperar al menos parte del préstamo, a pesar de la muy difícil situación de BPP. El elemento de ayuda de la garantía consiste pues en la diferencia entre el tipo de interés de referencia más 400 puntos básicos y el tipo de interés a que fue concedido el préstamo garantizado (es decir, el Euribor + 100 puntos básicos) después de deducido el precio efectivamente pagado por la garantía, es decir, 20 puntos básicos.
(76)
En este contexto, la Comisión también toma nota de que Portugal declaró haber presentado las reclamaciones necesarias para ejercer sus derechos de privilegio y prioridad sobre las contragarantías que tiene sobre BPP y que seguirá haciéndolo hasta recuperar el importe total del préstamo (25). La Comisión considera que Portugal tiene la obligación de actuar de esta forma con el fin de aplicar las disposiciones previstas en el acuerdo de garantía puesto que renunciar a ejercer sus derechos sobre las contragarantías con el fin de recuperar el importe total del préstamo constituiría una ayuda estatal en favor de BPP.
6.3. Utilización del préstamo de 450 millones EUR por BPP
(77)
El tercero interesado que presentó observaciones a la decisión de la Comisión de incoar un procedimiento formal de investigación alegó que el préstamo de 450 millones EUR en lugar de ser utilizado para reestructurar BPP lo fue para reembolsar a determinados clientes del banco, penalizando a todos los demás. La Comisión recibió información de las autoridades portuguesas que muestra que el préstamo fue utilizado para reembolsar a los acreedores de BPP cuyos préstamos debía reembolsar o cuyas líneas de crédito estaban a punto de expirar y que habían decidido no prorrogar los créditos o no renovar las líneas de crédito. La Comisión no encontró elementos de prueba sustanciales que sostuviesen las alegaciones de ese tercero.
7. CONCLUSIÓN
(78)
En vista de todo lo expuesto anteriormente, la Comisión concluye que la garantía estatal concedida a BPP constituye una ayuda estatal en virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE, que no puede ser declarada compatible con el mercado interior.
8. RECUPERACIÓN
(79)
De conformidad con el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999, cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda. Solo se deberá recuperar la ayuda incompatible con el mercado interior.
(80)
El objetivo de la recuperación consiste en restablecer la situación que existía antes de la concesión de la ayuda. Este objetivo se alcanzará cuando la ayuda incompatible sea reembolsada por BPP, que de esta forma perderá la ventaja obtenida con respecto a sus competidores en el mercado. El importe a recuperar debería eliminar la ventaja económica obtenida por BPP.
(81)
De conformidad con el punto 3.1 de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía [en lo sucesivo denominada «Comunicación de la Comisión sobre garantías» (26)], en el caso de una garantía particular concedida por el Estado, el elemento de ayuda debe ser evaluado con arreglo a las condiciones de la garantía y del préstamo. A la luz de las graves dificultades financieras que atravesaba BPP en el momento en que se concedió la garantía, era muy poco probable que la empresa fuese capaz de obtener un préstamo bancario en el mercado sin la intervención del Estado.
(82)
Para cuantificar exactamente el importe de la ayuda, dado que no es posible determinar un precio de mercado apropiado para remunerar la garantía del Estado, se debe establecer un valor de referencia razonable. Según lo establecido en el punto 3.2, párrafo primero, de la Comunicación de la Comisión sobre garantías, «el equivalente subvención en efectivo» de una garantía de préstamo en un año determinado puede calcularse de la misma forma que el equivalente subvención de un préstamo en condiciones favorables. En este caso, el importe de la ayuda puede calcularse como la diferencia entre el tipo de interés de mercado teórico y el tipo de interés de mercado obtenido gracias a la garantía estatal, una vez deducidas las primas que pudieran haberse pagado.
(83)
En este caso, debido a las dificultades financieras de BPP y teniendo en cuenta las contragarantías facilitadas, BPP debería haber pagado por un préstamo en condiciones de mercado, es decir, sin garantía, el tipo de interés de referencia más una prima de riesgo de 400 puntos básicos. En consecuencia, el importe de la ayuda debe calcularse como la diferencia entre este tipo de mercado teórico y el tipo de interés al que fue concedido efectivamente el préstamo garantizado (es decir, el Euribor + 100 puntos básicos), una vez deducido el precio efectivamente pagado por la garantía, es decir, 20 puntos básicos.
(84)
En cuanto al importe total del propio préstamo, según las autoridades portuguesas, el Estado portugués ha tomado hasta ahora todas las medidas y ha realizado todas las gestiones necesarias para ejercer sus derechos prioritarios sobre las contragarantías prestadas por BPP (estimadas en un valor significativamente mayor que el importe del préstamo) (27). La Comisión presupone que el Estado portugués seguirá ejerciendo sus derechos, recuperando así la totalidad del importe del préstamo en el marco del proceso de liquidación, tal como especificó en su respuesta de 15 de junio de 2010 (28).
(85)
El importe citado en el considerando 83 constituye el importe pendiente de recuperación más los intereses efectivamente devengados por dicho importe desde la fecha en que la ayuda se puso a disposición del beneficiario (5 de diciembre de 2008) hasta su recuperación. Estos intereses no pueden ser inferiores al valor calculado de conformidad con el artículo 9 del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo (29).
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Articulo 1
La ayuda estatal inherente a la garantía asociada a un préstamo de 450 millones EUR, concedida ilegalmente por Portugal al Banco Privado Portugués infringiendo el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
1. Portugal deberá obtener del beneficiario la devolución de las ayudas contempladas en el artículo 1.
2. Los importes devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición del beneficiario hasta la fecha de su recuperación.
3. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta, de conformidad con lo dispuesto en el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004.
Artículo 3
1. La recuperación de la ayuda citada en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2. Portugal garantizará la aplicación de la presente Decisión en un plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 4
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Portugal deberá facilitar la siguiente información a la Comisión:
a)
el importe total (principal e intereses) pendientes de recuperación del beneficiario;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para dar cumplimiento a la presente Decisión;
c)
documentos que demuestren que el Estado portugués ha ejercido su derecho de preferencia sobre las contragarantías ofrecidas por el Banco Privado Portugués en virtud de la garantía prestada.
2. Portugal mantendrá informada a la Comisión sobre la evolución de las medidas nacionales de aplicación de la presente Decisión hasta que se complete la recuperación de las ayudas contempladas en el artículo 1. A petición de la Comisión, le proporcionará información inmediata sobre las medidas ya adoptadas y previstas para dar cumplimiento a la presente Decisión. También facilitará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses de la recuperación ya reembolsados por el beneficiario.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República Portuguesa.
Hecho en Bruselas, el 20 de julio de 2010.