ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. listopadu 2011
o státní podpoře C 28/10, kterou poskytlo Portugalsko v rámci režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(oznámeno pod číslem C(2011) 7756)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/532/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Toto rozhodnutí se týká státní podpory, kterou zavedlo Portugalsko ve formě režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (dále jen „režim“).
1. PROCESNÍ ASPEKTY
(2)
Dne 12. ledna 2009 oznámilo Portugalsko režim pojištění krátkodobých vývozních úvěrů podle oddílu 5.1 sdělení Komise „Dočasný rámec Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize“ (2) (dále jen „dočasný rámec“).
(3)
Ačkoliv byl režim původně oznámen jako pojištění krátkodobých vývozních úvěrů pro země OECD, vztahuje se rovněž na transakce v rámci domácího obchodu.
(4)
Jelikož portugalské orgány potvrdily, že se režim používá od ledna 2009, Komise Portugalsko dopisem ze dne 19. dubna 2010 informovala o převedení režimu do registru neoznámené podpory.
(5)
Dopisem ze dne 27. října 2010 Komise Portugalsko informovala o zahájení vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU v souvislosti s tímto režimem.
(6)
Dopisem ze dne 29. listopadu 2010 zaslaly portugalské orgány své připomínky k dopisu Komise ze dne 27. října 2010. Připojily dopisy dvou pojistitelů úvěrů (CESCE a COSEC) ze dne 22. listopadu 2010 a 23. listopadu 2010.
(7)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo dne 9. dubna 2011 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k režimu vyjádřily. Nebyly obdrženy žádné připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. CÍL
(8)
Portugalské orgány tvrdily, že současná hospodářská krize znamená vyšší riziko u obchodních operací. To má zase za následek konzervativnější postoj pojistitelů úvěrů, což se projevuje ve výši pojistného krytí pro rizika spojená s obchodními operacemi.
(9)
Cílem režimu je napravit selhání trhu projevující se v nedostupnosti pojištění úvěrů a pomoci obnovit důvěru v trh s pojištěním úvěrů.
(10)
Těchto cílů je dosahováno tím, že vývozcům a společnostem, jež se dočasně potýkají s nedostupností pojistného krytí úvěrů na soukromém trhu pro transakce s kupujícími ze zemí OECD nebo pro transakce v rámci domácího obchodu, je poskytováno pojistné krytí úvěrů.
(11)
Podle portugalských orgánů se odvětví pojišťovnictví od roku 2008 značně zmenšilo, což má za následek nedostupnost pojistného krytí. Ke dni 30. září 2010 se celková hodnota pojištěného portfolia snížila v období od 31. prosince 2009 do 31. prosince 2009 o 32,84 % a v období od 31. prosince 2008 do 30. září 2010 o dalších 22,4 %. Celková hodnota pojistného portfolia v roce 2010 klesla na 15,9 miliardy EUR z hodnoty ve výši 30,6 miliardy EUR na konci roku 2008. Počet pojištěných podniků se snížil z 3 709 na konci roku 2008 na 2 290 v září 2010. Dopisy pojistitelů byly předloženy s cílem zdůvodnit nutnost zachování režimu do konce roku 2010, a to navzdory tvrzením v dopisech, že maximální výše pojistného krytí poskytnutého na základě režimu nebude dosaženo. Tyto dopisy objasňovaly potřebu režimu odkazem na vyšší riziko u pojištění vývozních úvěrů v důsledku celkové hospodářské situace v době překonávání krize, s následným růstem cen a snižováním krytí poskytovaného v některých odvětvích soukromými pojistiteli.
2.2. PRÁVNÍ ZÁKLAD
(12)
Vnitrostátním právním základem režimu je legislativní nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativní nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007).
2.3. PROVÁDĚJÍCÍ SUBJEKT
(13)
Režim provádí tito soukromí pojistitelé úvěrů, kteří působí na portugalském trhu: COSEC, CESCE, Coface a Credito y Caución.
2.4. PŘÍJEMci
(14)
Podle informací, které portugalské orgány poskytly dne 26. listopadu 2010, se do října 2010 k režimu přihlásilo 399 příjemců.
(15)
V následujících tabulkách je uvedeno rozdělení úvěrových limitů poskytnutých do října 2010:
(16)
Využití podle zprostředkujících pojistitelů:
Pojišťovna
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
Coface
28
7,02
6 929 700
3,27
Celkem
399
100
211 630 292
100
(17)
Rozdělení na domácí transakce a vývozní transakce podle velikosti trhu v říjnu 2010 (v EUR):
Skutečně využitý úvěrový limit 1 (4)
Hodnota (v EUR)
(%)
Transakce domácího obchodu
137 175 542
73,20
Vývozní transakce
50 221 841
26,80
Celkem
187 397 383
100
(18)
Rozdělení podle velikosti příjemců:
Velikost příjemce
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota (v EUR)
(%)
Velké podniky
126
31,58
101 135 009
47,79
Střední podniky
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikropodniky/malé podniky
115
28,82
38 987 665
18,42
Celkem
399
100
211 630 292
100
2.5. PODMÍNKY UPLATNĚNÍ REŽIMU
(19)
Režim se vztahuje na obchodní rizika (například platební neschopnost a přetrvávající neplacení) spojená s vývozními transakcemi se zeměmi OECD a rizika související s transakcemi v rámci domácího obchodu pro období trvající méně než dva roky.
(20)
Veřejné pojištění funguje jako finanční nástroj pro sdílení rizik se soukromými pojistiteli („připojištění“). Poskytuje se pouze jako doplněk k pojištění sjednanému se soukromým pojistitelem.
(21)
Veřejné pojištění se podle portugalských orgánů poskytuje za zcela stejných podmínek jako soukromé pojištění. Částka pokrytá veřejným pojištěním proto nemůže být vyšší než částka pokrytá soukromým pojistitelem. Příslušné pojistné se však rovná 60 % pojistného, které účtuje soukromý pojistitel. Příslušná průměrná sazba na základě režimu představovala 0,21 % obratu, zatímco tržní sazba, kterou účtují soukromí pojistitelé, představovala v roce 2009 průměrně 0,36 % obratu. I průměrné tržní sazby (ve výši 0,23 % v roce 2007 a 0,24 % v roce 2008) byly od roku 2009 vyšší než příslušná průměrná sazba v rámci režimu.
(22)
V případě výskytu pojistné události jsou částky náhrady rozděleny mezi stát a soukromého pojistitele, který poskytuje základní pojištění, a to úměrně podílu celkového zaručeného krytí, tj. podílu kvóty. Poskytování náhrady vyřizuje soukromý pojistitel.
2.6. DOBA TRVÁNÍ
(23)
Režim byl oznámen dne 12. ledna 2009 na dobu od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. Komisi nebylo oznámeno prodloužení režimu.
2.7. ROZPOČET
(24)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí maximální výše záruky pro jednoho příjemce 1,5 milionu EUR.
(25)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí celkový rozpočet režimu pro domácí i vývozní transakce 2 miliardy EUR (5).
3. ROZHODNUTÍ KOMISE O ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(26)
V rozhodnutí ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení uvedla Komise předběžné posouzení a vyslovila pochybnosti ohledně slučitelnosti režimu s vnitřním trhem. Pochybnosti vyslovené v uvedeném rozhodnutí se týkaly:
-
uplatňování režimu na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, při němž je cena záruky nižší než úroveň, která se obvykle vyžaduje podle sdělení Komise o krátkodobém pojištění vývozních úvěrů (6) (dále jen „sdělení“). Komise vyslovila pochybnosti, zda bylo protiplnění nezbytné a přiměřené k dosažení cíle vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže, které to má za následek,
-
uplatňování režimu na domácí transakce. Komise vyslovila pochybnosti, pokud jde o slučitelnost opatření, a opět zpochybnila cenu, která byla stanovena za poskytnutou záruku.
4. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(27)
Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že tvrzení Komise, že společnosti, na něž se režim vztahuje, mají výhodu, která by jinak nebyla dostupná, není v souladu s cíli stanovenými v dočasném rámci. Aby prokázaly selhání trhu, portugalské orgány odkazují na poměr ztráty, který v roce 2008 dosáhl rekordní výše 102 %, navzdory skutečnosti, že se počet podniků, na něž se pojištění vztahovalo, na konci roku 2009 snížil o 29,41 % v porovnání s koncem roku 2008 a do konce září 2010 o dalších 12,53 %. Hodnota pojištěného portfolia klesla na konci roku 2009 v porovnání s koncem roku 2008 o 32,84 % a do září 2010 o dalších 22,36 %. Portugalsko rovněž tvrdí, že i ostatní členské státy přijaly podobné režimy.
(28)
Pokud jde o selektivní povahu výhody, Portugalsko uvedlo, že režim není selektivní, nýbrž že představuje opatření obecné povahy, které nemá za následek diskriminaci v rámci odvětví ani mezi odvětvími. Portugalsko rovněž namítá, že Komise nestanovila, co představuje obecné opatření. Podle Portugalska neexistenci diskriminace prokazuje: i) uplatňování režimu rovněž na společnosti z ostatních členských států, které působí v Portugalsku; ii) schválení žádostí o účast v režimu všech čtyř pojistitelů působících v Portugalsku, přičemž všichni jsou přinejmenším částečně ve vlastnictví zahraničních subjektů; iii) nezměnění potřeb v oblasti financování během krize; iv) významný příjemce podpory na základě režimu, kterým byl v říjnu 2010 segment operací týkajících se vnitrostátního trhu (73,2 %); v) možnost všech podniků působících v Portugalsku využít režim, a to nezávisle na tom, zda povaha jejich činností souvisí s obchodováním se zbožím (režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „ostatní služby - kromě obchodu“, a to s částkami ve výši 2 155 000 EUR, 471 500 EUR resp. 4 580 000 EUR), ačkoliv vývozní úvěry vzhledem ke své povaze souvisí především s transakcemi se zbožím. Model připojištění není mimoto podle Portugalska zdrojem diskriminace, jelikož žádnému podniku nebrání v tom, aby si takovéto pojištění sjednal se soukromým pojistitelem. Orgány veřejné správy se zcela spoléhají na posouzení rizik provedené soukromými pojistiteli. Rovněž maximální limit stanovený pro jednotlivé pojištění nebrání podle portugalských orgánů v přístupu velkým podnikům, které režim využívají (47,79 % s ohledem na hodnotu operací v porovnání s 33,79 % u středních podniků a 18,42 % u malých podniků, avšak pouze 31,58 %, pokud jde o počet příjemců, na rozdíl od 39,60 % u středních podniků a 28,82 % u malých podniků). Tento maximální limit má zajistit, aby byly použité státní prostředky úměrné sledovaným cílům a aby bylo riziko náležitě rozloženo, a současně umožnit přístup k režimu většímu počtu podniků. Skutečnost, že maximální částka stanovená pro režim nebyla využita, představuje podle portugalských orgánů důkaz o neexistenci diskriminace velkých podniků. Portugalsko zpochybňuje taktéž souvislost mezi judikaturou, kterou Komise uvedla v 36. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a diskriminací. Portugalsko lituje, že Komise nestanovila kritéria, která musí opatření splňovat, aby se považovalo za opatření obecné povahy.
(29)
Portugalsko odůvodnilo nižší ceny v rámci režimu v porovnání se soukromým pojištěním tím, že lze zaznamenat negativní výběr, jelikož se podniky rozhodují pro zajištění méně rizikových operací v rámci režimu a rizikovější operace ponechávají pro krytí soukromým pojištěním. V tomto ohledu by odůvodnění Komise nebylo podle portugalských orgánů relevantní v oblasti vývozních úvěrů, kde se riziko nezvyšuje s výší úvěru, jak je tomu u bankovních úvěrů. Podle portugalských orgánů prokazuje nízké riziko rovněž skutečnost, že se k říjnu 2010 objem pohledávek nahromaděných v režimu zvýšil pouze o 0,26 % celkové hodnoty sjednaného pojištění. Ceny stanovené za státní záruku mimoto podle portugalských orgánů odpovídají tržním cenám před krizí, a proto neposkytují příjemcům výhodu.
(30)
Podle portugalských orgánů režim nezpůsobuje narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy, jelikož i) se vztahuje rovněž na vnitrostátní operace; ii) náklady na pojištění se v jednotlivých členských státech liší, jak prokazují různé ceny pojištění, a ii) tento druh služby není na trhu dostupný.
5. PŘIPOMÍNKY OSTATNÍCH ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(31)
Po zveřejnění rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. dubna 2011 neobdržela Komise žádné připomínky třetích stran.
6. POSOUZENÍ
6.1. HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(32)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se uvádí:
Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
(33)
Aby byl použitelný čl. 107 odst. 1 SFEU, je třeba, aby bylo možno opatření přičíst státu, aby bylo provedeno ze státních prostředků, ovlivňovalo obchod mezi členskými státy a narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu tím, že poskytuje určitým podnikům selektivní výhodu.
Státní prostředky
(34)
Jak je objasněno v rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, pojištění je poskytováno přímo státem a případné ztráty vyplývající z režimu ovlivňují státní rozpočet. Režim proto zahrnuje státní prostředky. Použití státních prostředků Portugalsko nezpochybnilo.
Selektivní výhoda pro pojistitele
(35)
Komise analyzovala trhy s pojištěním vývozních úvěrů ve svých rozhodnutích o režimech pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (7). Sazby pojistného na trhu s pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů jsou ve smlouvách obvykle stanoveny na dobu nejméně jednoho roku. Jakákoli změna ceny nabízeného krytí je proto účinná až s určitou časovou prodlevou. Tržní praxe je mimoto taková, že se nabídka pojištění úvěrů upravuje zvyšováním či snižováním výše nabízeného úvěru, a nikoli změnou sazby, která se za pojištění účtuje. Tato praxe byla zaznamenána rovněž od počátku finanční krize, jak dokládají dopisy o odmítnutí krytí, které zaslalo Portugalsko, a dopisy o odmítnutí krytí v jiných případech režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (8). Dopisy pojistitelů o odmítnutí krytí obvykle vývozcům jako alternativu nenabízejí vyšší cenu krytí u určitých kupujících. Z důkazů vyplývá, že v důsledku finanční krize soukromí pojistitelé významně snížili nabízené krytí a často je úplně zrušili. Výše uvedené skutečnosti potvrzují další údaje, které poskytly tržní subjekty (9). Hospodářská soutěž mezi pojistiteli je proto založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Prostřednictvím opatření stát reagoval na poptávku, kterou neuspokojovaly stávající soukromé hospodářské subjekty. Na konkurenčním trhu bez zásahu státu by však na poptávku reagoval nový hospodářský subjekt, který by poskytl dodatečné pojistné krytí. Cílem zásahu státu bylo proto chránit tržní postavení soukromých hospodářských subjektů, které již působí na portugalském trhu.
(36)
Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů je produkt, jehož prostřednictvím pojistitel přebírá obchodní a politické riziko nedodržení závazku kupujícího v rámci obchodní transakce. Převzetí obchodních rizik souvisejících s obchodními transakcemi nabízejí rovněž banky, a to prostřednictvím dokumentárního akreditivu a faktoringu. Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, které nabízejí úvěrové pojišťovny, a dokumentární akreditiv nabízený bankami představují náhrady na straně poptávky na trhu pro ochranu před obchodními riziky plynoucími z obchodních transakcí. V případě neexistence zásahu státu by se mohli vývozci přinejmenším v určité míře uchýlit k dokumentárnímu akreditivu, který nabízejí banky (10). Vzhledem k možné nahraditelnosti mezi pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů nabízeným pojistiteli a dokumentárním akreditivem nabízeným bankami znamená opatření výhodu ve prospěch odvětví pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, jelikož přispívá k zachování podílu pojistitelů vývozních úvěrů na trhu pro ochranu před obchodními a politickými riziky obchodních transakcí. Jelikož banky nejsou způsobilé pro využití režimu, na jehož základě je veřejné pojištění nabízeno pouze jako doplněk k pojištění, které poskytují soukromí pojistitelé, je tato výhoda selektivní.
(37)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že opatření poskytuje pojistitelům selektivní výhodu.
Selektivní výhoda pro vývozce a tuzemské obchodní společnosti
(38)
Vývozci a obchodní společnosti přihlášené k režimu platí pojistné, které je nižší než tržní pojistné. To má za následek posílení postavení společností využívajících režim v porovnání se společnostmi, které pojistné krytí potenciálně získají pouze u soukromých pojistitelů za tržní cenu. Má se za to, že samotné posílení postavení některých účastníků trhu v porovnání s jejich konkurenty ve srovnatelné situaci prostřednictvím opatření určitého režimu představuje výhodu (11). V daném případě by posílení postavení těchto příjemců nebylo ve stejné míře možné bez zásahu státu.
(39)
Jak potvrdilo Portugalsko, toto krytí není na trhu k dispozici (přinejmenším ve stejném rozsahu) pro rizika, na něž se režim vztahuje. Společnosti využívající režim mají proto dvojí výhodu v podobě přístupu k pojistnému krytí, jež by jinak nebylo dostupné: mají prospěch nejen z nižšího pojistného, než je tržní cena, nýbrž rovněž z existence dodatečného pojištění.
(40)
Portugalský režim je ve skutečnosti selektivní.
(41)
Prvním náznakem, že režim je selektivní, je skutečnost, že společnostmi, které opatření využívají, jsou téměř výhradně společnosti obchodující se zbožím, zatímco společnosti, které poskytují služby, jej využívají mnohem méně. V rámci formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že neexistují žádné právní překážky, které by společnostem, jež nevykonávají obchodní činnosti, znemožňovaly režim využít, a že režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „jiné služby - kromě obchodu“. Portugalsko však rovněž připouští, že se pojištění vývozních úvěrů vzhledem ke své povaze týká především transakcí se zbožím. Na společnosti, které poskytují dopravní a jiné služby, připadala k říjnu 2010 pouze 2,4 % pojištění poskytnutého na základě režimu. Vzhledem k tomu, že na podniky, které poskytují služby, připadalo pouze 8 z celkového počtu 361 podniků využívajících režim a přibližně 1,25 % úvěrových limitů, je zřejmé, že dotyčné opatření v zásadě podporuje společnosti obchodující se zbožím.
(42)
Existují další prvky, které prokazují, že režim je ve skutečnosti selektivní.
(43)
Za prvé, navzdory tvrzení portugalských orgánů, že režim má obecnou povahu, jelikož příjemci jsou stanoveni pomocí objektivních kritérií, která nevedou k diskriminaci subjektů z ostatních členských států, podmínky stanovené v rámci režimu poskytují při výběru příjemců určitý prostor pro uvážení. Režim používá model „připojištění“, na jehož základě jsou pro režim způsobilé pouze společnosti, které mají sjednaný úvěrový limit u soukromého pojistitele, zatímco společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrů zcela odmítnou poskytnout krytí, nejsou pro „připojištění“ způsobilé. Režim ponechává zcela na soukromých společnostech, aby posoudily způsobilost pro pojištění. V případě neexistence jednotných a objektivních kritérií pro stanovení rizika spojeného s transakcemi, které provádí každý vývozce nebo obchodník, poskytuje režim soukromým subjektům určitou volnost při posuzování úvěruschopnosti společností, které mohou požádat o pojistné krytí. Soudní dvůr měl za to, že aby se opatření považovalo za neselektivní, mělo by být založeno na kritériu uplatnění, které je objektivní, bez jakéhokoli zeměpisného nebo odvětvového zohlednění, a mělo by být v souladu s cílem opatření (12). V daném případě vede neexistence objektivních kritérií pro rozhodování o poskytnutí soukromého pojistného krytí k možné diskriminaci mezi příjemci, kteří jsou ve srovnatelné skutkové situaci (13).
(44)
Za druhé, i kdyby se kritéria pro přístup k režimu považovala za objektivní, Soudní dvůr rozhodl, že samotná existence objektivních kritérií nevylučuje selektivní povahu opatření, pokud má dotyčné opatření za následek zvýhodnění určitých podniků na úkor jiných. Soudní dvůr uvedl, že „skutečnost, že podpora není zaměřena na jednoho či více konkrétních příjemců, kteří jsou stanoveni předem, nýbrž že se na ni vztahuje řada objektivních kritérií, na jejichž základě může být v rámci předem stanovených celkových přidělených rozpočtových prostředků poskytnuta neomezenému počtu příjemců, kteří nejsou zprvu jednotlivě identifikováni, nemůže postačovat k tomu, aby byla zpochybněna selektivní povaha opatření, a tudíž je hodnoceno jakožto státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy [čl. 107 odst. 1 SFEU]. Tato situace nanejvýš znamená, že dotyčné opatření nepředstavuje jednotlivou podporu. Nevylučuje to však, aby bylo veřejné opatření považováno za systém podpory představující selektivní (a tudíž zvláštní) opatření, pokud vzhledem ke kritériím, jimiž se řídí jeho uplatňování, zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby na úkor ostatních“ (14). Podle Soudního dvora proto nelze zásahy státu posuzovat podle jejich účelu nebo cílů, nýbrž podle jejich účinků (15). V daném případě je režim ve skutečnosti selektivní.
(45)
Za třetí, aby bylo opatření obecné povahy, musí být nejen založeno na objektivních a horizontálních kritériích, nýbrž nesmí být rovněž omezeno časově nebo s ohledem na oblast působnosti. Navzdory tvrzení Portugalska, že režim má obecnou povahu, je tento režim omezen z hlediska času i oblasti působnosti, včetně samotné povahy modelu připojištění, jak bylo objasněno v 43. bodě odůvodnění.
(46)
Kritéria režimu nejsou rovněž v souladu s cílem a logikou opatření (16). I kdyby soukromí pojistitelé uplatňovali režim objektivně, na základě režimu jsou způsobilé pouze společnosti, u nichž během krize došlo k snížení jejich pojistného krytí. Společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrové limity zcela zrušili, jsou z režimu vyloučeny. Navzdory cíli režimu, kterým je odstranit údajnou nedostupnost pojištění na soukromém trhu, se režim nevztahuje na společnosti, které jsou omezením možnosti soukromého pojištění na trhu zasaženy nejvíce. V tomto ohledu není návrh opatření vhodný k odstranění zjištěného selhání trhu.
(47)
Na základě výše uvedených úvah jsou výhody, které jsou poskytnuty vývozcům a obchodním společnostem přihlášeným k režimu, selektivní.
Ovlivnění obchodu a narušení hospodářské soutěže
(48)
Co se týká ovlivnění obchodu, režim se vztahuje na vývozní transakce a domácí transakce s obchodovatelným zbožím.
(49)
Zahrnutím domácích transakcí může režim potenciálně ovlivnit obchod mezi členskými sáty v míře, která by mohla značně narušit obchodní toky, například přesměrováním ekonomických činností od vývozu k domácím transakcím.
(50)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, podle judikatury Soudního dvora poukazuje samotná skutečnost, že konkurenceschopnost určitého podniku by byla posílena vůči soutěžícím podnikům získáním hospodářské výhody, kterou by jinak při svém běžném podnikání nezískal, na riziko narušení hospodářské soutěže (17).
(51)
Jelikož se režim vztahuje na vývoz, přičemž jsou zahrnuty ostatní členské státy, opatření jednoznačně ovlivňuje obchodní toky mezi členskými státy, jelikož příjemcům usnadňuje vykonávání vývozní činnosti.
(52)
Režim ovlivňuje obchod rovněž tím, že zahrnuje domácí transakce. Podle ustálené judikatury je nutno mít za to, že pokud podpora poskytnutá určitým členským státem posílí postavení společnosti vůči ostatním soutěžícím společnostem při obchodování v rámci Unie, ovlivňuje tato podpora obchod. V tomto ohledu může k určení toho, zda má podpora skutečný nebo potenciální dopad na hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy, sloužit skutečnost, že určité hospodářské odvětví bylo na úrovni EU liberalizováno. Navíc není nutné, aby se společnost, která je příjemcem podpory, sama podílela na obchodu v rámci Unie. Podpora poskytnutá členským státem určité společnosti může přispět k zachování či zvýšení činnosti na domácím trhu s tím, že společnosti usazené v ostatních členských státech mají méně možností proniknout na trh dotyčného členského státu. Posílení určitého podniku, který se až dosud na obchodu v rámci Unie nepodílel, jej může uvést do situace, která mu umožní proniknout na trh jiného členského státu (18).
(53)
V daném případě opatření zvýhodňuje společnosti, které působí v různých odvětvích, jež jsou otevřena obchodu v rámci Evropské unie. I zvýhodnění domácích transakcí společností, které působí pouze na portugalském trhu, tudíž ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(54)
Účelem opatření je mimoto podporovat komerční obchodní činnosti společností usazených v Portugalsku na rozdíl od podniků usazených v ostatních členských státech. Opatření proto může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
Závěr
(55)
Tento režim proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podporu lze považovat za slučitelnou se společným trhem, pokud splní jednu z výjimek stanovených ve Smlouvě.
6.2. SLUČITELNOST PODPORY PRO POJISTITELE
(56)
Komise ve svém sdělení stanovila podmínky, za nichž lze podporu pro pojistitele ve formě státem podporovaných režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů považovat za slučitelnou. V souvislosti s finanční krizí stanoví podmínky pro použití sdělení dočasný rámec.
(57)
V bodě 2.5 sdělení v pozměněném znění (19) jsou „obchodovatelná rizika“ vymezena jako obchodní a politická rizika veřejných i neveřejných dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze (20) sdělení. Finanční výhody poskytnuté pojistitelům vývozních úvěrů, kteří uzavřou transakci považovanou za obchodovatelné riziko či poskytnou krytí pro takovouto transakci, jsou obvykle zakázány.
(58)
V bodě 3.1 sdělení je uvedeno, že faktory, které mohou narušovat hospodářskou soutěž ve prospěch veřejných nebo veřejně podporovaných pojistitelů vývozních úvěrů, kteří kryjí obchodovatelná rizika, zahrnují právní a faktické státní záruky půjček nebo ztrát. Záruky tohoto druhu umožňují pojistitelům vypůjčit si s úrokovou sazbou nižší, než je úroková sazba běžná na trhu, anebo jim umožní vypůjčit si finanční prostředky vůbec. Kromě toho státní záruky zbavují pojistitele nutnosti zajistit se na soukromém trhu.
(59)
Co se týká zemí, které nejsou uvedeny v příloze sdělení, tato rizika jsou „neobchodovatelná“ ve smyslu sdělení a na veřejnou podporu určenou na jejich krytí se sdělení nevztahuje.
(60)
V bodě 4.2 sdělení je stanoveno, že „obchodovatelná rizika“ nemohou být kryta pojištěním vývozních úvěrů s podporou členských států. V bodě 4.4 sdělení je však uvedeno, že za určitých okolností mohou být tato rizika dočasně pojištěna veřejnými nebo veřejně podporovanými pojistiteli vývozních úvěrů. Zejména se v něm uvádí, že se rizika dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze sdělení, považují za dočasně neobchodovatelná pouze tehdy, pokud lze prokázat, že není dostupné soukromé pojistné krytí pro rizika, která jsou obecně považována za obchodovatelná. Členské státy, které chtějí využít tuto únikovou doložku, musí poskytnout zprávu o trhu a poskytnout důkazy předložené dvěma velkými, známými mezinárodními pojistiteli vývozních úvěrů a jedním vnitrostátním pojistitelem úvěrů, přičemž zmíněná zpráva i důkazy prokazují, že krytí rizik není na soukromém trhu pojištění k dispozici. Veřejně podporovaný pojistitel vývozních úvěrů musí mimoto pokud možno sjednotit pojistné sazby pro takováto neobchodovatelná rizika s pojistnými sazbami, které si za srovnatelná rizika účtují soukromí pojistitelé vývozních úvěrů, a poskytnout popis podmínek, které veřejný pojistitel vývozních úvěrů hodlá použít ke krytí daných rizik.
(61)
V zájmu urychlení postupu zjednodušil dočasný rámec do 31. prosince 2010 důkazy, které musí členské státy předložit, aby prokázaly nedostupnost krytí. Za tímto účelem musely členské státy poskytnout důkazy předložené jedním velkým známým mezinárodním soukromým pojistitelem vývozních úvěrů a vnitrostátním pojistitelem úvěrů nebo alespoň čtyřmi zavedenými vývozci na domácím trhu. Platnost dočasného rámce byla prodloužena do 31. prosince 2011 (21).
Nedostupnost krytí
(62)
Portugalsko předložilo řadu dopisů od vývozců, které prokazují, že jim u mnoha transakcí bylo odmítnuto krytí. Komise však v dopisech, které poskytly portugalské orgány, nenašla dostatečný důkaz o nedostupnosti krytí. Důvody uvedené v těchto dopisech jsou buď důvěrné, nebo se v nich výslovně uvádí, že důvodem odmítnutí je nedostatečná likvidita či špatná finanční situace zákazníka, což je běžná obchodní praxe na řádně fungujícím pojistném trhu. Portugalsko ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení poskytlo údaje, které prokazují snížení počtu podniků, jež uzavřely pojištění (na konci roku 2009 činil pokles v porovnání s předchozím rokem 29,41 % a do září 2010 došlo k poklesu o dalších 12,53 %), a rovněž snížení hodnoty pojištěného portfolia (32,84 % pokles na konci roku 2009 v porovnání s předchozím rokem a do září 2010 pokles o dalších 22,36 %). Ze dvou dopisů soukromých pojistitelů, které Portugalsko poskytlo s odkazem na nedostupnost krytí na soukromém trhu, se v jednom z nich (dopis CESCE ze dne 22. listopadu 2010) uvádí, že se kvůli poklesu na nákupních trzích snížily rovněž potřeby podniků v oblasti financování. Údajné snížení pojištěných objemů proto není dostatečným důkazem nedostupnosti krytí na trhu.
(63)
Je-li na soukromém trhu krytí skutečně nedostupné a stane-li se dostupným v případě, že částečné krytí poskytne stát, mohlo by to být známkou toho, že pojistitelé obdrželi státní podporu. Jelikož se trh přizpůsobuje především s ohledem na množství úvěrů, nikoli ceny (jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění), dostupnost úvěrů vyplývající ze státní podpory umožňuje hospodářským subjektům, které již působí na trhu, udržet si své postavení.
Sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(64)
Sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazby, kterou stejnému zákazníkovi účtuje za krytí soukromý pojistitel. V rozporu s tvrzeními Portugalska lze riziko převedené v rámci režimu na stát považovat za vyšší než riziko, které kryje soukromý pojistitel samostatně. Je nutno připomenout, že se riziko nezaplacení zvyšuje s tím, jak se zvyšuje pojištěná částka. V případě vyšší částky pojistného krytí by proto vývozce souhlasil s uzavřením více obchodních transakcí s daným kupujícím. Celkový objem transakcí by mohl přesáhnout schopnost kupujícího splatit dotyčnou částku.
(65)
Portugalské orgány se domnívají, že riziko dodatečných transakcí je nižší vzhledem k tomu, že se vývozce, který získal omezené pojistné krytí, pojistí nejprve s ohledem na nejrizikovější kupující; při vyšším krytí by se vývozce postupně pojišťoval s ohledem na méně rizikové kupující. Toto tvrzení však přehlíží skutečnost, že úvěrové limity jsou poskytnuty pro jednotlivého kupujícího, a vývozce tudíž nemá možnost použít celý poskytnutý limit výhradně pro nejméně věrohodné kupující.
(66)
Tvrzení portugalských orgánů, že dodatečné pojištěné transakce jsou méně rizikové než transakce pojištěné soukromým pojistitelem, by mimoto vedlo k závěru, že soukromí pojistitelé akceptují při dané výši pojistného vyšší riziko, přičemž při stejné výši pojistného odmítají pojistit transakce s nižším rizikem. Pokud by bylo toto tvrzení pravdivé, pojistil by racionálně jednající soukromý pojistitel více transakcí, což by zvýšilo jeho příjmy z pojistného a současně snížilo riziko. Jinými slovy, tvrzení portugalských orgánů by naznačovalo neracionální chování soukromých pojistitelů, kteří by souhlasili s pojištěním rizikovější části portfolia místo méně rizikové části. Toto tvrzení proto nelze uznat.
(67)
V důsledku vyššího rizika, na něž se opatření vztahuje, je stát vystaven vyšší očekávané konečné ztrátě než soukromý pojistitel, když poskytuje počáteční krytí a stanoví jeho cenu samostatně. V případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění odrážet vyšší riziko možného nadměrného krytí. Tvrzení portugalských orgánů, podle něhož podniky provádějí negativní výběr, což zajišťuje, že rizikovější operace jsou kryty soukromým pojištěním, není doloženo žádnými konkrétními údaji ani známou tržní praxí. Nejběžnější forma soukromého pojištění vývozních úvěrů (pojištění na základě celkového obratu) vyžaduje, aby v rámci pojištění bylo pokryto celé portfolio prodejů na úvěr. Pojištěná společnost proto nemůže pojišťovat svá rizika selektivně. Komise se domnívá, že by cena doplňkového pojištění měla zohledňovat vyšší úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být vyšší než cena, kterou za základní krytí účtují soukromí pojistitelé.
(68)
V daném případě jsou sazby účtované v rámci režimu nižší než stávající sazby na trhu s pojištěním vývozních úvěrů, což Portugalsko potvrdilo ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Tato cena je rovněž nižší než tržní sazby v letech 2007 a 2008. Z tohoto důvodu není potvrzeno ani tvrzení portugalských orgánů, podle něhož cena odpovídá tržním sazbám před krizí. Cena by měla mimoto zohledňovat úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být ve skutečnosti vyšší než tržní cena.
(69)
Na základě výše uvedených skutečností není režim vztahující se na pojistitele slučitelný se sdělením a dočasným rámcem.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY PRO VÝVOZCE A TUZEMSKÉ OBCHODNÍ SPOLEČNOSTI
6.3.1. Slučitelnost opatření zaměřeného na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(70)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež je použitelné za běžných tržních podmínek, a ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, které je použitelné v době vážné poruchy v hospodářství, umožňují považovat podpory za určitých podmínek za slučitelné s vnitřním trhem.
(71)
Komise připomíná, že podle judikatury je nutno čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU vykládat restriktivně a musí se jednat o nápravu poruchy v celém hospodářství některého členského státu (22).
(72)
V souladu se zásadami stanovenými v dočasném rámci (bod 5.1), jehož platnost byla prodloužena do 31. prosince 2012, musí opatření podpory splňovat níže uvedená kritéria, aby byla považována za slučitelná:
a.
Vhodnost
Podpora musí být dobře cílená, aby účinně splnila cíl, kterým je náprava vážné poruchy v hospodářství. Tak tomu není v případě, není-li opatření k odstranění poruchy vhodné.
b.
Nezbytnost
Opatření podpory musí být svou výší a formou nezbytné k dosažení cíle. Musí se tudíž jednat o minimální částku, která je nezbytná k dosažení cíle, a opatření musí mít formu, která je k nápravě poruchy nejvhodnější. Jinými slovy, pokud by k nápravě vážné poruchy v celém hospodářství postačovala nižší částka podpory nebo opatření ve formě, která méně narušuje hospodářskou soutěž, nebylo by dotyčné opatření nezbytné. Tato analýza je potvrzena v ustálené judikatuře Soudního dvora (23).
c.
Přiměřenost
Kladné účinky opatření je nutno náležitě uvážit s ohledem na narušení hospodářské soutěže, aby bylo narušení omezeno na minimum nezbytné k dosažení cílů těchto opatření. V čl. 107 odst. 1 SFEU jsou zakázána veškerá selektivní veřejná opatření, která mohou narušit obchod mezi členskými státy. Jakékoli odchylka podle ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, jež povoluje státní podporu, musí zajistit, aby byla tato podpora omezena na to, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle.
Vhodnost
(73)
Jak je objasněno v 46. bodě odůvodnění, návrh režimu vylučuje společnosti, které jsou krizí zasaženy nejvíce, a režim proto není vhodný k odstranění údajného selhání trhu v podobě nedostupnosti soukromého krytí.
Nezbytnost a přiměřenost: sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(74)
Jak je uvedeno v 62. bodě odůvodnění, ačkoliv informace, které poskytlo Portugalsko, naznačují napětí na soukromém trhu s pojištěním úvěrů, neprokazují nedostupnost krytí. Nelze proto zjistit nezbytnost zásahu státu.
(75)
Jak je objasněno v 21. a 64. bodě odůvodnění, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi účtují za krytí soukromí pojistitelé.
76)
Jak je vysvětleno v 65. až 67. bodě odůvodnění, v případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění zohledňovat vyšší riziko možného nadměrného krytí.
(77)
Cíle, kterým je poskytnutí údajně nedostupného pojistného krytí, by mohlo být dosaženo rovněž prostřednictvím režimu s cenou stanovenou tak, aby odrážela riziko, které převzal stát. Stanovení ceny v rámci režimu na základě nižšího pojistného, než je pojistné, které by za obdobná rizika účtoval trh, není přiměřené cíli režimu.
(78)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze část režimu týkající se pojištění vývozních úvěrů považovat za slučitelnou podporu pro vývozce podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a dočasného rámce.
(79)
Co se týká čl. 107 odst. 3 písm. c), stejně jako v analýze slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) platí všechna tvrzení ohledně vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti. Podpora pro pojistitele vývozních úvěrů na základě režimu proto mění podmínky obchodu v míře, jež je v rozporu se společným zájmem.
6.3.2. Slučitelnost režimu s ohledem na operace týkající se pojištění domácího obchodu
(80)
Pokud jde o uplatnění režimu na domácí transakce, pojištění domácího obchodu pod tržní cenu může obchodní transakce odchýlit od vývozu ve prospěch domácích transakcí a může mít významný dopad na dovoz. Za běžných tržních podmínek je proto státní podpora ve prospěch operací v rámci domácího obchodu přísně zakázána. Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) a b) SFEU však umožňují považovat za určitých podmínek podpory za slučitelné s vnitřním trhem. V této souvislosti stanoví kritéria pro slučitelnost opatření podpory v podobě pojištění krátkodobých vývozních úvěrů sdělení a dočasný rámec. Sdělení a dočasný rámec se však nevztahují na transakce v rámci domácího obchodu.
(81)
Portugalsko však režim oznámilo podle dočasného rámce v souvislosti se současnou finanční krizí. Je proto nutno zjistit, zda by vzhledem k dalekosáhlým důsledkům současné hospodářské krize bylo možno režim považovat za slučitelný přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU. Pokud ne, je poté nutno analyzovat, zda lze opatření považovat za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c).
(82)
Co se týká slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, toto ustanovení Komisi umožňuje prohlásit podpory za slučitelné s vnitřním trhem, pokud mají „napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“.
(83)
Komise znovu opakuje, že ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU je nutno uplatňovat restriktivně a že se musí jednat o nápravu poruchy, která se týká celého hospodářství některého členského státu (24). Komise rovněž připomíná, že (jak je uvedeno v 73. bodě odůvodnění) opatření musí splňovat zásady vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti.
(84)
Opatření bylo zavedeno v souvislosti se současnou finanční krizí a je časově omezené.
(85)
Komise obdržela dopisy od vývozců a soukromých pojistitelů, které poukazují na snížení pojistného krytí u domácích transakcí. Portugalské orgány tvrdí, že poměr ztráty vzrostl na 102 %. Toto tvrzení však není přesvědčivé, jelikož růst vykazuje stálou tendenci od roku 2004, jak prokazují připomínky podané portugalskými orgány. Toto trvalé zvyšování poměru ztráty již před propuknutím finanční krize může naznačovat nikoli selhání trhu v oblasti financování domácího obchodu, nýbrž spíše strukturální problém na trhu. Komise proto nenašla žádné důkazy, že režim je vhodný k nápravě vážné poruchy v hospodářství, a má za to, že režim nelze prohlásit za slučitelný podle dočasného rámce nebo na základě čl. 107 odst. 3 písm. b).
(86)
Pokud jde o slučitelnost opatření podle sdělení a čl. 107 odst. 3 písm. c), cílem režimu je odstranit nedostupnost krytí na pojistném trhu. Jelikož se však jedná o režim připojištění, který při výběru příjemce ponechává soukromým pojistitelům určitý prostor pro uvážení, vylučuje režim potenciálně z krytí společnosti, které jsou ve srovnatelné skutkové situaci jako společnosti, na něž se režim vztahuje, byly však krizí zasaženy více. V případě těchto vyloučených společností by bylo pojistné krytí zcela zrušeno na rozdíl od pouze částečného zrušení. Opatření mimoto příjemcům poskytuje nejen dodatečné krytí, nýbrž rovněž výhodu v podobě ceny, jelikož pojistné je nižší než tržní sazby. Jak již bylo uvedeno, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi za krytí účtuje soukromý pojistitel, přičemž skutečnost, že limit krytí je zvýšen na dvojnásobek původního limitu, znamená vyšší riziko, které není v pojistném zohledněno. Výše ceny v rámci režimu není odůvodněná s ohledem na nutnost odstranit nedostupnost pojistného krytí. Vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže není režim přiměřený k dosažení uvedeného cíle.
(87)
Komise proto dospěla k závěru, že státní podpora poskytnutá operacím týkajícím se pojištění domácího obchodu nesplňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) nebo c) SFEU a není slučitelná s vnitřním trhem.
7. ZÁVĚR
(88)
Na základě výše uvedených skutečností dospěla Komise k závěru, že režim poskytuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, kterou nelze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem.
8. NAVRÁCENÍ PODPORY
(89)
V čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 (25) je stanoveno, že je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Navráceny musí být pouze podpory, které nejsou slučitelné s vnitřním trhem.
(90)
Cíl navrácení podpory spočívá v obnovení situace, která existovala před poskytnutím podpory. Tohoto cíle je dosaženo, jakmile je neslučitelná podpora vrácena příjemci, kteří tak ztratí výhodu, kterou měli vůči svým soutěžitelům. Částka, která má být vrácena, musí umožnit vyloučení hospodářské výhody poskytnuté příjemcům.
(91)
Za účelem přesného vyčíslení výše podpory je vzhledem ke skutečnosti, že pro odměnu za státní krytí není k dispozici odpovídající tržní cena, nutno stanovit náležitou referenční hodnotu. Jak je uvedeno v první odrážce bodu 4.2 sdělení Komise o zárukách (26), lze „grantový ekvivalent“ záruky za půjčku v daném roce vypočítat stejným způsobem jako grantový ekvivalent zvýhodněné půjčky. Výši podpory lze proto vypočítat jako rozdíl mezi teoretickou tržní sazbou a sazbou získanou na základě státní záruky po odečtení zaplaceného pojistného.
(92)
Pokud jde o podporu pro pojistitele, výhoda má podobu zachování podílu pojistitelů na trhu. V případě neexistence podpory mohl pojistné krytí poskytovat jiný účastník trhu. Jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění, hospodářská soutěž na trhu je založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Tržní praxe je mimoto taková, že se stanoví průměrná cena za celé portfolio, které je poté pojištěno u téhož pojistitele (27), aby se zamezilo účelovému využívání ze strany pojištěných společností. K účelovému využívání by mohlo dojít, pokud by pojištěná společnost platila průměrnou cenu pouze za zákazníky s vysokým rizikem a nepojistila by zákazníky s nižším rizikem, nebo zákazníky s nízkým rizikem pojistila u jiného pojistitele. Pokud by proto vývozcům poskytl krytí pro veškeré požadované úvěrové limity jiný účastník trhu, a to i za vyšší cenu, vývozci by pravděpodobně přesunuli veškeré své pojistné smlouvy k alternativnímu poskytovateli pojištění. Výhodou v peněžním vyjádření je ziskové rozpětí dosažené u objemu pojištěného jednotlivým soukromým pojistitelem snížené o náklady spojené s tímto objemem. Tyto prvky převedené na zisky, kterých dosáhli soukromí pojistitelé účastnící se režimu za období, během něhož stát poskytoval připojištění, by v případě neexistence režimu zaznamenal jiný účastník trhu. Podpora ve prospěch pojistitelů je proto vyčíslena jako zisky, kterých pojistitelé účastnící se režimu dosáhli za období, během něhož byl režim zaveden, v důsledku pojištění jednotlivých vývozců a domácích obchodních společností přihlášených k režimu. Výhoda pro zákazníky, kteří se přihlásili k režimu, by měla být vypočítána na úrovni jednotlivého pojistitele účastnícího se režimu a v případě, že zisk přesahuje částku de minimis, by měla být vrácena.
(93)
Co se týká vývozců, příjemci by měli za státní krytí zaplatit odměnu podle tržních podmínek. Výši podpory je proto nutno vypočítat jako rozdíl mezi skutečnou tržní sazbou upravenou o změnu v úrovni rizika. Komise vypracovala metodu pro výpočet částky, jež má být navrácena (která je vysvětlena v příloze tohoto rozhodnutí), a to na základě přiměřených předpokladů a běžné tržní praxe. Podle této metody činí teoretická tržní cena za krytí poskytnuté státem 110 % ceny (vyjádřené jako sazba pojistného) účtované soukromým pojistitelem v případě každého jednotlivého vývozce. Jelikož cena účtovaná v rámci režimu činí 60 % pojistného účtovaného soukromým pojistitelem, rovná se částka, jež má být získána zpět v případě jednotlivých transakcí, částce, kterou stát účtoval v rámci režimu, vynásobené 5/6.
(94)
Částka uvedená v 93. bodě odůvodnění představuje částku, která má být vrácena, k níž se připočítají úroky narostlé ode dne, kdy byla podpora poskytnuta příjemcům (datum vydání jednotlivých záruk), do dne jejího skutečného navrácení. Úroky z částky, která má být navrácena, se vypočítají jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (28), ve znění nařízení (ES) č. 271/2008 (29).
(95)
Toto rozhodnutí musí být provedeno neprodleně, zejména s ohledem na navrácení veškerých jednotlivých podpor poskytnutých na základě režimu s výjimkou podpor, které splňují podmínky stanovené v nařízeních přijatých podle článků 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (30) nebo v jiném schváleném režimu podpory, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora obsažená v režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů na základě použití legislativního nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativního nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007), kterou Portugalsko poskytlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté na základě režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí podpory splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v jiném schváleném režimu podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory.
Článek 3
1. Portugalsko získá od příjemců zpět neslučitelnou podporu uvedenou v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 ve znění nařízení (ES) č. 271/2008.
4. Portugalsko okamžitě zruší režim uvedený v článku 1 a s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší rovněž veškeré dosud neprovedené platby podpory na základě režimu uvedeného v článku 1.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Portugalsko Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu na základě režimu uvedeného v článku 1, a celkové částky podpory obdržené jednotlivými příjemci;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Portugalsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Portugalsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemci vrátili.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 23. listopadu 2011.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 23 de noviembre de 2011
relativa a la ayuda estatal C 28/10 ejecutada por Portugal en forma de régimen de seguro de crédito a la exportación a corto plazo
[notificada con el número C(2011) 7756]
(El texto en lengua portuguesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/532/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con las citadas disposiciones (1),
Considerando lo siguiente:
(1)
La presente Decisión se refiere a una ayuda estatal ejecutada por Portugal en forma de un régimen de seguro de crédito a la exportación a corto plazo (en lo sucesivo denominado «el régimen»).
1. ASPECTOS PROCEDIMENTALES
(2)
El 12 de enero de 2009, Portugal notificó un régimen de seguro de crédito a la exportación a corto plazo con arreglo a la sección 5.1 de la Comunicación de la Comisión «Marco temporal comunitario aplicable a las medidas de ayuda estatal para facilitar el acceso a la financiación en el actual contexto de crisis económica y financiera» (2) (en lo sucesivo denominado «el Marco temporal»).
(3)
Aunque el régimen fue inicialmente notificado como de seguro de crédito a la exportación a corto plazo para los países de la OCDE, cubre también operaciones comerciales nacionales.
(4)
En la medida en que las autoridades portuguesas confirmaron la aplicación del régimen a partir de enero de 2009, la Comisión comunicó a Portugal, por carta de 19 de abril de 2010, que el régimen había sido transferido al registro de ayudas no notificadas.
(5)
Mediante carta de 27 de octubre de 2010, la Comisión informó a Portugal de la apertura de una investigación de conformidad con el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en relación con el régimen.
(6)
Por carta de 29 de noviembre de 2010, las autoridades portuguesas transmitieron sus observaciones a la carta de la Comisión de 27 de octubre de 2010. En dicho contexto, adjuntaron también cartas de dos aseguradores de crédito (CESCE y COSEC) de fecha 22 y 23 de noviembre de 2010, respectivamente.
(7)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea de 9 de abril de 2011 (3). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar observaciones sobre el régimen de ayudas. No se recibieron observaciones.
2. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
2.1. OBJETIVO
(8)
Las autoridades portuguesas alegaron que la actual crisis financiera ha dado lugar a un aumento del riesgo de las operaciones comerciales. Esto, a su vez, ha derivado en una actitud cada vez más conservadora por parte de los aseguradores de crédito, lo que se refleja en el nivel de la disponibilidad de la concesión de una cobertura de seguro para riesgos inherentes a las operaciones comerciales.
(9)
El objetivo del régimen es hacer frente a una deficiencia del mercado debido a la no disponibilidad de seguros de crédito y contribuir a restablecer la confianza en el mercado del seguro de crédito.
(10)
Estos objetivos se persiguen mediante la concesión de una cobertura de seguro de crédito a empresas exportadoras y a las que se enfrentan temporalmente con la no disponibilidad de dicha cobertura de seguros a la exportación en el mercado privado de operaciones con compradores de países de la OCDE o en transacciones nacionales.
(11)
Las autoridades portuguesas alegaron que el sector de los seguros registró una considerable contracción desde 2008, que desembocó en la no disponibilidad de cobertura. Así, entre el 31 de diciembre de 2008 y el 31 de diciembre de 2009 el valor total de la cartera de seguros disminuyó un 32,84 % y en más de un 22,4 % desde el 31 de diciembre de 2009 hasta el 30 de septiembre de 2010. En importes absolutos, el valor total de la cartera descendió de 30 600 millones EUR a finales de 2008 a 15 900 millones EUR a 30 de septiembre de 2010. El número de asegurados disminuyó de 3 709 empresas a finales de 2008 a 2 290 en septiembre de 2010. Para justificar la necesidad de mantener el régimen hasta finales de 2010, se presentaron cartas de los aseguradores a pesar de que en ellas se indicaba que no se alcanzaría el importe máximo de cobertura concedido por el régimen. Estas cartas justificaban la necesidad del régimen refiriéndose al incremento del riesgo del seguro de crédito a la exportación debido a la situación económica general en este período de recuperación de la crisis, con el consiguiente aumento de los precios y la reducción de las coberturas por los aseguradores privados en determinados sectores.
2.2. BASE JURÍDICA
(12)
La base jurídica nacional es el Decreto Ley no 175/2008, de 26 de agosto de 2008, relativo a la creación de Finova, y el Decreto Ley no 211/1998, de 16 de julio de 1998, por el que se establecen las normas aplicables a las sociedades de garantía mutua (modificado por los Decretos Ley no 19/2001, de 30 de enero de 2001, y no 309-A/2007, de 7 de septiembre de 2007).
2.3. ORGANISMO DE EJECUCIÓN
(13)
El régimen se aplica a través de los siguientes aseguradores privados activos en el mercado portugués: COSEC, CESCE, COFACE y Credito y Caución.
2.4. BENEFICIARIOS
(14)
Con arreglo a la información presentada el 26 de noviembre de 2010 por las autoridades portuguesas, 399 beneficiarios habían recurrido al régimen hasta octubre de 2010.
(15)
El desglose de los límites de crédito concedidos hasta octubre de 2010 se recoge en los siguientes cuadros:
(16)
Utilización por compañía aseguradora intermediaria:
Compañía
Beneficiarios
Límite de crédito en EUR
Número
(%)
Valor
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Total
399
100
211 630 292
10
(17)
Desglose por tamaño del mercado en EUR, en octubre de 2010, entre operaciones nacionales y de exportación:
Límite de crédito utilizado efectivamente (4)
Valor (EUR)
(%)
Operaciones comerciales nacionales
137 175 542
73,20
Operaciones de exportación
50 221 841
26,80
Total
187 397 383
100
(18)
Desglose por tamaño del beneficiario:
Tamaño del beneficiario
Beneficiario
Límite de crédito en EUR
Número
(%)
Valor (EUR)
(%)
Grandes empresas
126
31,58
101 135 009
47,79
Empresas medianas
158
39,60
71 507 618
33,79
Empresas pequeñas y microempresas
115
28,82
38 987 665
18,42
Total
399
100
211 630 292
100
2.5. MODALIDADES Y CONDICIONES DE APLICACIÓN DEL RÉGIMEN
(19)
El régimen cubre los riesgos comerciales (tales como insolvencia y mora prolongada) relacionados con transacciones de exportación para períodos inferiores a dos años, para los países de la OCDE, y los riesgos vinculados a transacciones comerciales nacionales.
(20)
La cobertura del sector público se atribuye en régimen de riesgo compartido («cobertura complementaria») con aseguradores privados y se concede únicamente como complemento de una cobertura ofrecida por un asegurador privado.
(21)
La cobertura del sector público se atribuye, según las autoridades portuguesas, exactamente en las mismas condiciones que para los seguros privados. Así pues, el importe cubierto por el seguro público nunca puede ser superior al cubierto por el asegurador privado. Sin embargo, la prima de seguro aplicable solo equivale al 60 % del importe de la prima cobrada por el asegurador privado. El tipo medio aplicable en el marco del régimen correspondería al 0,21 % del volumen de las operaciones, mientras que el tipo de mercado aplicado por los aseguradores privados representaba por término medio el 0,36 % del volumen de operaciones en 2009. Incluso la media de los tipos de mercado en 2007 y 2008 (0,23 % y 0,24 %, respectivamente) fueron superiores al tipo medio aplicable en el marco de dicho régimen a partir de 2009.
(22)
En caso de ocurrencia del siniestro asegurado, los importes recuperados se dividen entre el Estado y el asegurador privado que presta la cobertura básica, en proporción a la parte de la cobertura total garantizada, es decir, a prorrateo. El procedimiento de cobro es gestionado por el asegurador privado.
2.6. DURACIÓN
(23)
El régimen fue notificado el 12 de enero de 2009 y su vigencia se establecía entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2009. No se notificó ninguna prórroga a la Comisión.
2.7. PRESUPUESTO
(24)
Con arreglo a la información presentada a la Comisión por las autoridades portuguesas, la garantía máxima por cada beneficiario es de 1,5 millones EUR.
(25)
Con arreglo a la información presentada a la Comisión por las autoridades portuguesas, el presupuesto total del régimen, tanto para las transacciones nacionales como para las exportaciones, será de 2 000 millones EUR (5).
3. DECISIÓN DE LA COMISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
(26)
En su Decisión de 27 de octubre de 2010 por la que se incoó el procedimiento de investigación formal, la Comisión presentó su evaluación preliminar y expresó dudas en cuanto a la compatibilidad del régimen con el mercado interior referidas a:
-
la aplicación del régimen de seguro de crédito a la exportación a corto plazo, en el que el precio de la cobertura del seguro se estableció a un nivel inferior al normalmente requerido de conformidad con la Comunicación de la Comisión sobre el seguro de crédito a la exportación a corto plazo (en lo sucesivo denominada «la Comunicación») (6). La Comisión manifestó sus dudas con respecto a que la reducción del nivel de remuneración fuese necesaria y proporcionada para alcanzar el objetivo del régimen, teniendo en cuenta los potenciales falseamientos de la competencia que conllevaba,
-
la aplicación del régimen a las operaciones nacionales. La Comisión expresó sus dudas en cuanto a la compatibilidad de la medida y puso de nuevo en duda el precio de la cobertura de seguro prestada.
4. OBSERVACIONES DE PORTUGAL
(27)
En sus observaciones con respecto a la incoación del procedimiento de investigación formal, las autoridades portuguesas argumentaron que la afirmación de la Comisión según la cual las empresas acogidas al régimen se beneficiarían de una ventaja que de otra manera no podrían haber disfrutado no es coherente con los objetivos expresados en el Marco temporal. Para demostrar la deficiencia del mercado, las autoridades portuguesas se refieren a la siniestralidad, que alcanzó un nivel sin precedentes del 102 % en 2008, a pesar de que el número de empresas aseguradas se redujo un 29,41 % a finales de 2009 en comparación con finales de 2008 y otro 12,53 % hasta finales de septiembre de 2010. El valor de la cartera de seguros disminuyó un 32,84 % a finales de 2009 con respecto a finales de 2008 y otro 22,36 % hasta septiembre de 2010. Portugal sostiene que otros Estados miembros también adoptaron regímenes semejantes.
(28)
Por lo que se refiere al carácter selectivo de la ventaja, Portugal sostiene que el sistema no es selectivo, sino que constituye una medida de carácter general que no implica ninguna discriminación intrasectorial o intersectorial. Portugal también lamenta la falta de una definición por parte de la Comisión de lo que constituye una medida general. Las autoridades portuguesas sostienen que la ausencia de discriminación se demuestra por: i) la aplicación del régimen también a empresas de otros Estados miembros activas en Portugal; ii) la aceptación de solicitudes en el marco del régimen presentadas por los cuatro aseguradores activos en Portugal, cuyo capital social está en manos, al menos parcialmente, de entidades extranjeras; iii) la ausencia de cambio de las necesidades de financiación durante la crisis; iv) el hecho de que, a fecha de octubre de 2010, el principal beneficiario del régimen fue el segmento de operaciones relativas al mercado nacional (73,2 %); v) la posibilidad de que el régimen revierta en beneficio de todas las empresas que operan en Portugal, independientemente de que sus actividades estén o no vinculadas al sector del comercio de mercancías (los sectores de la construcción, el transporte y otros servicios, excepto el comercio, se beneficiaron del régimen por importe de 2 155 000, 471 500 y 4 580 000 EUR, respectivamente) aunque por su propia naturaleza los créditos a la exportación están principalmente relacionados con transacciones de bienes. Además, el modelo de cobertura complementaria no debería ser considerado fuente de discriminación, según Portugal, pues no impide a las empresas negociar una póliza con un asegurador privado. Las autoridades públicas se basan exclusivamente en la evaluación de riesgo efectuada por los aseguradores privados. Además, según las autoridades portuguesas, el límite máximo establecido por seguro no impide el acceso a las grandes empresas, que se han beneficiado del régimen (el 47,79 % en términos de valor de las operaciones, en contraposición con un 33,79 % para las empresas medianas y un 18,42 % para las pequeñas, pero solo un 31,58 % en términos de número de beneficiarios, frente al 39,60 % para las empresas medianas y un 28,82 % para las pequeñas). Este límite máximo está concebido para garantizar que los recursos estatales consagrados al régimen sean proporcionales a los objetivos que se persiguen y a garantizar una diversificación adecuada del riesgo, asegurando simultáneamente el acceso al régimen de un mayor número de empresas. El hecho de que no se haya utilizado el importe máximo del régimen prueba la ausencia de discriminación para las grandes empresas, según las autoridades portuguesas. Por último, Portugal cuestiona la existencia de cualquier vínculo entre la jurisprudencia indicada por la Comisión en el considerando 36 de la Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal y la discriminación. Portugal lamenta que la Comisión no haya establecido los criterios que una medida debe cumplir para ser de carácter general.
(29)
Portugal justifica los precios más bajos del seguro ofrecido en el ámbito del régimen en comparación con las primas de los seguros privados alegando que existe una selección negativa, ya que las empresas optan por proceder a asegurar las operaciones menos arriesgadas en el marco del régimen, dejando la cobertura de las operaciones de más riesgo a los aseguradores privados. A este respecto, según las autoridades portuguesas, el razonamiento de la Comisión no es pertinente en el sector del crédito a la exportación, en el que el riesgo no aumenta con el importe del crédito, al contrario de lo que sucede con los créditos bancarios. El bajo riesgo también se constata, según las autoridades portuguesas, por el hecho de que en octubre de 2010 el volumen de siniestros acumulado en el ámbito del régimen solo alcanzó un 0,26 % del valor total de la cobertura de seguros contratada. Además, los precios fijados para la cobertura concedida por el Estado corresponden, según las autoridades portuguesas, a los precios de mercado antes de la crisis y por tanto no suponen una ventaja para los beneficiarios.
(30)
Además, en opinión de las autoridades portuguesas, el régimen no da lugar a distorsiones de la competencia entre Estados miembros, ya que: i) cubre asimismo las operaciones nacionales; ii) los gastos de seguro difieren entre Estados miembros, como lo muestran los distintos precios de las primas; iii) el tipo de servicio prestado no está disponible en el mercado.
5. OBSERVACIONES DE TERCEROS INTERESADOS
(31)
Tras la publicación de la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal en el Diario Oficial de la Unión Europea el 9 de abril de 2011, la Comisión no recibió observaciones de terceros.
6. EVALUACIÓN
6.1. CLASIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS COMO AYUDA ESTATAL
(32)
El artículo 107, apartado 1, del TFUE reza:
«Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones»
.
(33)
Para que el artículo 107, apartado 1, del TFUE sea aplicable, tiene que existir una medida de ayuda imputable al Estado que se otorgue mediante fondos estatales, que afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros y que falsee la competencia en el mercado interior al conceder una ventaja selectiva a determinadas empresas.
Fondos estatales
(34)
Como se explica en la Decisión de la Comisión de 27 de octubre de 2010 por la que se incoó el procedimiento de investigación formal, es el Estado el que facilita directamente el seguro y las posibles pérdidas derivadas del mismo afectan al presupuesto nacional. Por tanto, el régimen implica fondos estatales, hecho que no cuestiona Portugal.
Ventaja selectiva para los aseguradores
(35)
La Comisión ha analizado los mercados de seguro de crédito a la exportación en sus decisiones sobre los sistemas de seguro de crédito a la exportación a corto plazo (7). Normalmente, las primas en el mercado del seguro de crédito a la exportación a corto plazo se fijan contractualmente para períodos de al menos un año. Por lo tanto, cualquier cambio en el precio de la cobertura ofrecida solo será eficaz con un cierto desfase temporal. Además, la práctica del mercado consiste en adaptar la oferta de seguros de crédito aumentando o disminuyendo los importes de los límites de crédito propuestos, y no solo alterando la prima cobrada por la cobertura. Esta práctica también se ha observado desde el comienzo de la crisis financiera, como lo demuestran las cartas de denegación de cobertura enviadas por Portugal y las cartas de denegación enviadas en otros casos de regímenes de seguro de crédito a la exportación a corto plazo (8). En general, las cartas de denegación de los aseguradores no ofrecen a los exportadores, como alternativa, un precio más elevado para la cobertura de determinados compradores. La evidencia pone de manifiesto que, como consecuencia de la crisis financiera, los aseguradores privados redujeron significativamente la cobertura ofrecida y a veces la eliminaron por completo. Otros datos facilitados por los operadores del mercado lo confirman (9). Así pues, la competencia entre aseguradores se basa principalmente en los importes de la cobertura y no en los precios cobrados. Gracias a la medida, el Estado respondió a una demanda de mercado no cubierta por los actuales operadores privados. Sin embargo, en un mercado competitivo sin ninguna intervención estatal, un nuevo operador habría respondido a la demanda existente mediante la concesión de cobertura adicional. Por lo tanto, el efecto de la intervención del Estado consistió en proteger las posiciones de mercado de los aseguradores privados ya activos en el mercado portugués.
(36)
El seguro de crédito a la exportación a corto plazo es un producto en el que el asegurador asume el riesgo comercial y político de impago por el comprador en una transacción comercial. Los bancos también ofrecen asumir los riesgos comerciales de las transacciones comerciales a través de un crédito documentario y de cesión financiera. El seguro de crédito a la exportación de estas operaciones propuesto por los aseguradores y el crédito documentario propuesto por los bancos son sustituibles desde el punto de vista de la demanda en el mercado de protección contra el riesgo comercial de las transacciones comerciales. A falta de intervención del Estado, los exportadores podrían haber recurrido, al menos en cierta medida, al crédito documentario (carta de crédito) ofrecido por los bancos (10). Debido a la posibilidad de sustitución entre el seguro de crédito a la exportación ofrecido por los aseguradores y el crédito documentario que ofrecen los bancos, la medida presupone una ventaja en favor del sector de los prestadores de seguros de crédito a la exportación en estas operaciones, ya que contribuye a mantener la cuota de mercado de los aseguradores de crédito a la exportación en el mercado de protección contra los riesgos comerciales y políticos de las transacciones comerciales. Como los bancos no pueden optar a las ayudas del régimen, que solo ofrece un seguro público como complemento a la cobertura concedida por aseguradores privados, la ventaja es selectiva.
(37)
A la luz de lo anteriormente expuesto, la Comisión concluye que la medida confiere una ventaja selectiva a los aseguradores.
Ventaja selectiva para las empresas exportadoras y las que se dedican al comercio nacional
(38)
Las empresas exportadoras y las empresas comerciales que recurren al régimen pagan una prima inferior a la de mercado. Esto da lugar a un refuerzo de la posición de las empresas que se benefician de dicho régimen en relación con las que, potencialmente, solo podrían beneficiarse de una cobertura por aseguradores privados a precio de mercado. Se considera que el simple refuerzo de determinados operadores de mercado con respecto a sus competidores en situación comparable, en el marco de un régimen estatal, constituye una ventaja (11). En el presente caso, el refuerzo de la posición de los beneficiarios no habría sido posible en la misma medida sin la intervención del Estado.
(39)
Además, como afirman las autoridades portuguesas, la cobertura no está disponible en el mercado, al menos en un grado equivalente, para los riesgos cubiertos por el régimen. Así, las empresas beneficiarias del régimen reciben una doble ventaja en forma de acceso a una cobertura de seguro a la que de otro modo no podría acceder: no solo se benefician de una prima más baja con respecto al precio de mercado, sino también de la existencia de una cobertura complementaria.
(40)
El régimen portugués es, de hecho, selectivo.
(41)
Un primer indicio de que el régimen es selectivo es que las empresas beneficiarias son casi exclusivamente empresas que comercian con bienes, mientras que las empresas de servicios se benefician mucho menos de él. En el contexto del procedimiento de investigación formal, las autoridades portuguesas afirman que no existen obstáculos jurídicos que impidan a las empresas que no participan en actividades comerciales beneficiarse del régimen y que sectores como construcción, transporte y otros servicios (excluyendo el comercio) sí se han beneficiado. Sin embargo, Portugal admite también que, por su naturaleza, el seguro de crédito suele concernir principalmente a transacciones de bienes. De hecho, las empresas que prestan servicios de transporte y otros representaron únicamente el 2,4 % del importe del seguro prestado al amparo del régimen hasta octubre de 2010. Dado que las empresas que prestan servicios solo suponen 8 del total de 361 que se beneficiaron del régimen y alrededor del 1,25 % de la cuota de los límites de crédito, es evidente que la medida apoyó esencialmente a empresas que comercializan bienes.
(42)
Existen otros elementos que muestran que el régimen es, de hecho, selectivo.
(43)
En primer lugar, a pesar del argumento de las autoridades portuguesas en el sentido de que el régimen tiene un carácter general porque los beneficiarios se definen mediante criterios objetivos que no implican una discriminación con respecto a entidades de otros Estados miembros, las condiciones establecidas en el marco del régimen confieren un cierto margen de discrecionalidad en la elección de los beneficiarios. El régimen aplica un modelo de «cobertura complementaria» según el cual únicamente las empresas que disponen de un límite de crédito con un asegurador privado pueden acogerse al régimen, mientras que las empresas a las que los aseguradores privados de crédito niegan cualquier tipo de cobertura no pueden acogerse a esta «cobertura complementaria». El régimen deja enteramente a la apreciación de los aseguradores privados la posibilidad de acogerse. A falta de criterios objetivos y uniformes para determinar el riesgo que implican las transacciones en que participa cada exportador o comerciante nacional, el régimen concede a los aseguradores privados un cierto margen de maniobra para apreciar la solvencia de las empresas que pueden acogerse a la cobertura. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para ser considerada no selectiva, una medida debe basarse en un criterio de aplicación objetivo, sin connotaciones geográficas o sectoriales y, además, ajustarse a los objetivos de la medida (12). En el presente caso, la ausencia de criterios objetivos aplicables a la decisión de concesión de cobertura del sector privado suscita una posible discriminación entre empresas que se encuentran en una situación de hecho comparable (13).
(44)
En segundo lugar, aun en el caso de que los criterios para el acceso al régimen fuesen considerados objetivos, el Tribunal de Justicia consideró que la mera existencia de criterios objetivos no excluye el carácter selectivo de la medida cuando esta tiene como efecto favorecer a determinadas empresas en detrimento de otras. Así, el Tribunal estimó que «el hecho de que la ayuda no se refiera a uno o varios beneficiarios particulares previamente definidos, sino que esté sujeta a una serie de criterios objetivos con arreglo a los cuales podrá concederse, dentro de los límites de una dotación presupuestaria global predeterminada, a un número indefinido de beneficiarios, no individualizados desde un principio, no puede bastar para desechar el carácter selectivo de la medida y, por tanto, su calificación de ayuda de Estado en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado. Este hecho solo significa que la medida considerada no es una ayuda individual. No excluye, por el contrario, que esta intervención pública deba considerarse un régimen de ayuda constitutivo de una medida selectiva y, por tanto, específica, si, como consecuencia de sus criterios de aplicación, proporciona una ventaja a determinadas empresas o producciones, con exclusión de otras» (14). Así pues, según el Tribunal, las intervenciones estatales, no deben apreciarse en función de sus causas u objetivos, sino de sus efectos (15). En el caso que nos ocupa, el régimen es, de hecho, selectivo.
(45)
En tercer lugar, una medida de carácter general no solo debe basarse en criterios objetivos y horizontales, sino que tampoco deberá ser excesivamente limitada en el tiempo ni en lo relativo a su ámbito de aplicación. El régimen, a pesar de la insistencia de Portugal en su carácter general, es limitado tanto en el tiempo como en su ámbito de aplicación, especialmente debido a la propia naturaleza del modelo de cobertura complementaria, como ya se explicó en el considerando 43.
(46)
Por último, los criterios previstos por el régimen no son conformes con el objetivo y la lógica de la medida (16). Incluso en el caso de que el régimen fuera aplicado de forma objetiva por los aseguradores privados, solo podrían acogerse las empresas cuya cobertura se viera reducida durante la crisis. Las empresas cuyos límites de créditos hubieran sido cancelados completamente por los aseguradores privados quedarían excluidas del régimen. Por tanto, a pesar de que el objetivo del régimen consista en suplir una supuesta inexistencia de cobertura en el mercado privado, no permite cubrir a las empresas más gravemente afectadas por la reducción de capacidad en el mercado de los seguros privados. A este respecto, la concepción de la medida no es adecuada para abordar la deficiencia del mercado.
(47)
Por todo ello, puede concluirse que las ventajas concedidas a las empresas exportadoras y comerciales que recurren al régimen tiene un carácter selectivo.
Efecto sobre el comercio y falseamiento de la competencia
(48)
En lo tocante al efecto sobre el comercio, el régimen se aplica a los créditos a la exportación y a operaciones en el mercado nacional que afectan a bienes comercializables.
(49)
Al asegurar igualmente la cobertura de las operaciones en el mercado nacional, el régimen podría afectar al comercio entre Estados miembros en la medida en que podría distorsionar significativamente los flujos comerciales, por ejemplo desviando actividades económicas desde las exportaciones hacia el comercio nacional.
(50)
Por lo que se refiere a la distorsión de la competencia, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el mero hecho de que la posición competitiva de una empresa se consolide frente a otras competidoras, al brindarle un beneficio económico que de otra forma no habría recibido en el curso normal de su actividad, indica un posible falseamiento de la competencia (17).
(51)
Como el régimen se aplica a las exportaciones, incluso a otros Estados miembros, la medida afecta claramente a los flujos comerciales entre Estados miembros, ya que facilita el ejercicio de una actividad de exportación por parte de los beneficiarios.
(52)
El régimen también afecta al comercio en la medida en que cubre las transacciones nacionales. Es jurisprudencia reiterada que cuando una ayuda concedida por un Estado miembro refuerza la posición de una empresa en relación con otras empresas competidoras en los intercambios en el interior de la Unión, estos deben considerarse afectados por la ayuda. A este respecto, el hecho de que un sector económico haya sido liberalizado a escala de la Unión puede servir para determinar que la ayuda tiene un efecto real o potencial en la competencia y afecta al comercio entre Estados miembros. Además, no es necesario que la empresa beneficiaria esté implicada por sí misma en el comercio en el interior de la Unión. Una ayuda otorgada por un Estado miembro a una empresa puede contribuir a mantener o incrementar la actividad en el mercado nacional, teniendo como resultando que empresas establecidas en otro Estado miembro tengan menos oportunidades para penetrar en el mercado del Estado miembro de que se trate. Por otro lado, el refuerzo de una empresa que hasta ese momento no participaba en el comercio en el interior de la Unión puede colocarla en una posición que le permita entrar en el mercado de otro Estado miembro (18).
(53)
En el presente caso, la medida beneficia a empresas que operan en diversos sectores abiertos a intercambios dentro de la Unión Europea. Por lo tanto, incluso las ventajas otorgadas en el caso de transacciones nacionales a empresas activas únicamente en el mercado portugués afectan al comercio entre Estados miembros.
(54)
Además, el objetivo de la medida es apoyar las actividades comerciales de empresas establecidas en Portugal, frente a las establecidas en otros Estados miembros. La medida puede, por tanto, falsear la competencia en el mercado interior.
Conclusión
(55)
Por consiguiente, el régimen constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. La ayuda puede considerarse compatible con el mercado común si puede acogerse a alguna de las excepciones previstas en el Tratado.
6.2. COMPATIBILIDAD DE LAS AYUDAS A LOS ASEGURADORES
(56)
La Comisión determinó en su Comunicación las condiciones en que son compatibles con el mercado interior las ayudas a los aseguradores en forma de regímenes de crédito a la exportación a corto plazo. En el contexto de la crisis financiera, el Marco temporal establece las condiciones de aplicación de la Comunicación.
(57)
El punto 2.5 de la Comunicación modificada (19) define «riesgos negociables» como los relativos a riesgos comerciales y políticos de deudores públicos y no públicos establecidos en los países enumerados en el anexo de la Comunicación (20). Las ventajas financieras en favor de los aseguradores de crédito a la exportación que participan en una operación calificada de riesgo negociable o que aseguran la respectiva cobertura, están normalmente prohibidas.
(58)
El punto 3.1 de la Comunicación establece que los factores que pueden falsear la competencia entre aseguradores de crédito a la exportación privados y públicos o beneficiarios de apoyo público que cubren riesgos negociables incluyen las garantías estatales de hecho o de derecho sobre empréstitos o pérdidas. Una garantía de este tipo permite a los aseguradores contraer préstamos a tipos inferiores a los tipos normales de mercado o incluso es posible que no tengan que contraer ningún préstamo. Además, suprimen la necesidad de que los aseguradores procedan, por sí mismos, a reasegurarse en el mercado privado.
(59)
Por lo que respecta a los países no enumerados en el anexo de la Comunicación, estos riesgos son «no negociables» en el sentido de la Comunicación por lo que el apoyo estatal a favor de la cobertura de estos riesgos no está contemplado por la Comunicación.
(60)
El punto 4.2 de la Comunicación establece que los «riesgos negociables» no pueden estar cubiertos por el seguro de crédito a la exportación con ayuda de los Estados miembros. Sin embargo, el punto 4.4 establece que, en determinadas condiciones, estos riesgos pueden ser cubiertos temporalmente por aseguradores de crédito a la exportación públicos o con apoyo público. En especial, establece que los riesgos incurridos con respecto a los deudores establecidos en los países enumerados en el anexo solo se consideran «no negociables» temporalmente si se puede demostrar la no disponibilidad de cobertura por parte de empresas privadas en lo que respecta a los riesgos normalmente considerados «negociables». Los Estados miembros que tengan intención de utilizar esta cláusula de salvaguardia deberán facilitar un informe de mercado y presentar pruebas de dos importantes y renombrados aseguradores de crédito privado a la exportación y de un asegurador nacional de crédito que demuestren la no disponibilidad de cobertura de riesgos en el mercado de seguros privado. Por otro lado, el asegurador de crédito a la exportación que se beneficie de apoyo público deberá, en la medida de lo posible, armonizar las primas que aplica a tales «riesgos no negociables» con las aplicadas por los aseguradores de crédito a la exportación privados en relación con el tipo de riesgo de que se trate y presentar una descripción de las condiciones que el asegurador público de crédito a la exportación se proponga aplicar a dichos riesgos.
(61)
Con el fin de acelerar el procedimiento, el Marco temporal simplificó, hasta el 31 de diciembre de 2010, las pruebas que los Estados miembros deben presentar para demostrar la no disponibilidad de cobertura. A tal fin, los Estados miembros deben presentar pruebas aportadas por un gran asegurador nacional de crédito a la exportación privado reconocido internacionalmente y de un asegurador de crédito nacional o, al menos, de cuatro exportadores bien establecidos en el mercado interior. El Marco temporal fue prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2011 (21).
No disponibilidad de cobertura
(62)
Portugal presentó una serie de cartas de exportadores que demuestran que se les había denegado la cobertura de una serie de operaciones. Sin embargo, la Comisión considera que estas cartas transmitidas por las autoridades portuguesas no constituyen elementos de prueba suficientes con respecto a la no disponibilidad de cobertura del seguro. En realidad afirman que los motivos de denegación son confidenciales o indican explícitamente que la denegación se debe a la escasa liquidez y a la situación financiera del cliente, lo que corresponde a una práctica comercial normal en un mercado de seguros que funcione correctamente. En su respuesta a la Decisión de la Comisión de 27 de octubre de 2010 de incoar el procedimiento de investigación formal Portugal facilitó datos que muestran un descenso del número de empresas que contrataron seguros (del 29,41 % hasta finales de 2009 en comparación con el año anterior, y de otro 12,53 % hasta septiembre de 2010), así como del valor de la cartera (32,84 % a finales de 2009 en comparación con el año anterior y otro 22,36 % hasta septiembre de 2010). Por otro lado, de las dos cartas de aseguradores privados facilitadas por Portugal que apuntan a la no disponibilidad de cobertura en el mercado privado, una de ellas (de CESCE, de 22 de noviembre de 2010) indica que las necesidades de financiación de las empresas también disminuyeron debido a la contracción de los mercados adquirentes. Por tanto, la supuesta reducción de volúmenes asegurados no es prueba suficiente de la no disponibilidad de cobertura de seguro de crédito en el mercado.
(63)
Además, si efectivamente no se dispone de cobertura en el mercado privado y dicha cobertura pasa a estar disponible cuando el Estado concede una cobertura parcial, ello podría constituir un indicio de que los aseguradores recibieron ayudas estatales. Una vez que la posición competitiva de los operadores en el mercado está determinada en gran medida por su capacidad para ofrecer una cobertura de seguro de crédito, como se explica en el considerando 35, la disponibilidad de crédito derivada del apoyo estatal permite a los operadores ya presentes en el mercado mantener su posición.
Adecuación de las primas a los tipos aplicados por los aseguradores de crédito privados
(64)
Las primas aplicadas al amparo del régimen representan el 60 % de la prima cobrada por un asegurador privado al mismo cliente. Además, contrariamente a las alegaciones de Portugal, el riesgo transferido al Estado al amparo del régimen debe considerarse más elevado que el cubierto por el asegurador privado de forma autónoma. Debe recordarse que el riesgo de impago aumenta en función del importe cubierto por el seguro. Así pues, si dispone de una mayor cantidad de cobertura de seguro el exportador aceptará concluir más operaciones comerciales con un determinado comprador. El volumen total de las operaciones podría superar la capacidad de reembolso del comprador.
(65)
Las autoridades portuguesas consideran que el riesgo de las transacciones adicionales es inferior, al entender que una empresa exportadora que haya obtenido una cobertura del límite de crédito optará por cubrir primero las transacciones con compradores que entrañan mayor riesgo; con mayor cobertura, la empresa exportadora cubrirá progresivamente las operaciones con compradores que presenten menos riesgo. No obstante, este argumento pasa por alto el hecho de que los límites de crédito son concedidos globalmente a cada cliente y por tanto la empresa exportadora no dispone de la opción de consagrar el límite de crédito de que dispone a cubrir exclusivamente transacciones con compradores de menor fiabilidad crediticia.
(66)
Además, el argumento de las autoridades portuguesas de que las operaciones adicionales cubiertas por el seguro suponen un riesgo inferior al de las cubiertas por un asegurador privado llevaría a concluir que los aseguradores privados aceptan un riesgo más elevado en contrapartida de un nivel de prima dado, a pesar de negarse a cubrir operaciones de riesgo inferior por una prima de igual nivel. Si este argumento fuese correcto, un asegurador privado racional cubriría un mayor número de operaciones, lo que permitiría aumentar sus ingresos por primas y, paralelamente, disminuir el riesgo. En otras palabras, el argumento de las autoridades portuguesas indicaría un comportamiento irracional de los aseguradores privados, que aceptarían asegurar la parte de la cartera que presenta un riesgo más elevado en vez de la parte de menor riesgo. Por consiguiente, el argumento no puede ser aceptado.
(67)
Como consecuencia del incremento del riesgo cubierto por el régimen, el Estado asume en última instancia las potenciales pérdidas finales más elevadas en vez de hacerlo el asegurador privado, que concede y fija el precio de la cobertura inicial de forma autónoma. Por consiguiente, en el caso de un régimen de cobertura complementario en que la decisión de ampliar la cobertura solo se adopta una vez fijada la prima relativa al límite del seguro de crédito inicial, el precio de la cobertura complementaria debe reflejar el mayor riesgo derivado del posible exceso de cobertura. El argumento de las autoridades portuguesas según el cual la empresa exportadora optaría por una selección negativa garantizando que la cobertura de las operaciones de más riesgo fuese asegurada por aseguradores privados no es confirmado por ningún dato concreto ni por prácticas conocidas del mercado. La forma más común de seguro de crédito en operaciones garantizadas a corto plazo (póliza en función del volumen de negocios total) exige que la póliza cubra toda la cartera de ventas a crédito de un cliente. Así pues, el cliente asegurado no puede optar por cubrir los riesgos de forma selectiva. La Comisión considera que el precio del seguro complementario debería haber tenido en cuenta el mayor nivel de riesgo asumido. Por eso, las primas fijadas deberían haber sido mayores a las aplicadas a la cobertura por los aseguradores privados.
(68)
En el presente caso, las primas aplicadas al amparo del régimen son inferiores a los tipos actuales en el mercado del seguro de crédito a la exportación, lo que confirmó Portugal en su respuesta a la Decisión de la Comisión de 27 de octubre de 2010 de incoación del procedimiento de investigación formal. Estas primas son también inferiores a las de 2007 y 2008. Por ello, también se refuerza el argumento aducido por las autoridades portuguesas según el cual dichas primas corresponden a las practicadas en el mercado antes de la crisis. Además, la prima debe también tener en cuenta el nivel de riesgo asumido. Por tanto, las primas fijadas deberían en realidad ser superiores al nivel superior de las practicadas en el mercado.
(69)
Habida cuenta de lo anterior, el régimen aplicado a los aseguradores es incompatible con la Comunicación y con el Marco temporal.
6.3. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA CONCEDIDA A LAS EMPRESAS EXPORTADORAS
6.3.1. Compatibilidad de la medida relativa a los seguros de crédito a la exportación para operaciones garantizadas a corto plazo
(70)
El artículo 107, apartado 3, letra c), aplicable en circunstancias normales de mercado, y el artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE, aplicable en períodos de grave perturbación de la economía, permiten que la ayuda pueda ser considerada compatible con el mercado interior en determinadas condiciones.
(71)
La Comisión recuerda que, de conformidad con la jurisprudencia, el artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE debe aplicarse restrictivamente y que la perturbación debe afectar al conjunto de la economía del Estado miembro (22).
(72)
En consonancia con los principios establecidos en el Marco temporal (punto 5.1), prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2012, para ser consideradas compatibles, las medidas de ayuda deben cumplir los siguientes criterios:
a)
adecuación
la ayuda debe estar bien orientada a fin de poder lograr eficazmente el objetivo de poner remedio a una grave perturbación de la economía. Este no sería el caso si la medida no fuera adecuada para poner remedio a dicha perturbación;
b)
necesidad
la medida de ayuda debe, por su importe y su forma, ser necesaria para lograr el objetivo. Así pues, su cuantía debe ser la mínima necesaria para alcanzar el objetivo y adoptar la forma más adecuada para solucionar la perturbación. Es decir, si una ayuda de menor cuantía o cuya forma produzca menos falseamiento fuese suficiente para remediar una grave perturbación de toda la economía, la medida de que se trata no sería necesaria. Este análisis se ve confirmado por la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (23);
c)
proporcionalidad
el efecto positivo de la medida debe respetar un equilibrio apropiado con el falseamiento de la competencia para que este se limite al mínimo necesario para alcanzar los objetivos de las medidas. El artículo 107, apartado 1, del TFUE prohíbe las medidas públicas selectivas que puedan falsear el comercio entre Estados miembros. Toda excepción admitida en virtud del artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE, que autorice una ayuda estatal, debe garantizar que se limite a lo necesario para lograr su objetivo declarado.
Adecuación
(73)
Como se explica en el considerando 46, la concepción del régimen excluye a las empresas más afectadas por la crisis y, por tanto, no se trata de un régimen adecuado para abordar la supuesta deficiencia del mercado en lo que respecta a la no disponibilidad de cobertura por parte de aseguradores privados.
Necesidad y proporcionalidad: adecuación de las primas a las aplicadas por los aseguradores de crédito privados
(74)
Como se explica en el considerando 62, aunque la información facilitada por Portugal apunta a la existencia de tensiones en el mercado de los seguros de crédito privados, no prueban la inexistencia de cobertura. Por ello, no puede establecerse la necesidad de la intervención del Estado.
(75)
Como se explica en los considerandos 21 y 64, las primas aplicadas por el régimen equivalen al 60 % de las aplicadas por aseguradores privados para cubrir al mismo cliente.
(76)
Según se explica en los considerandos 65 a 67, en el caso de un régimen de cobertura complementario en que la decisión de ampliar la cobertura sea adoptada únicamente después de establecida la prima relativa al seguro de crédito inicial, el precio de dicha cobertura complementaria debe reflejar el mayor riesgo de un posible exceso de cobertura.
(77)
El objetivo de proporcionar la cobertura de seguro supuestamente no disponible en el mercado podría alcanzarse también mediante un régimen de precios que reflejase el riesgo subyacente asumido por el Estado. Por tanto, el hecho de que el régimen aplique primas inferiores a las practicadas en el mercado para riesgos similares no es proporcional al objetivo del régimen.
(78)
En vista de lo anterior, el régimen, en lo tocante al seguro de crédito a la exportación, no puede considerarse ayuda a las empresas exportadoras compatible con el mercado interior, de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE y con el Marco temporal.
(79)
Debe tenerse presente que todos los argumentos relativos a la adecuación, la necesidad y la proporcionalidad ya examinados a efectos del artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE son, con mayor motivo, pertinentes en el contexto del análisis de la compatibilidad de la medida a efectos del artículo 107, apartado 3, letra c). Por lo tanto, la Comisión concluye que la ayuda prestada por el régimen a las empresas exportadoras afecta a las condiciones del comercio en una medida contraria al interés común.
6.3.2. Compatibilidad del régimen en relación con el seguro de operaciones comerciales nacionales
(80)
En lo que respecta a la aplicación del régimen a las transacciones nacionales, el seguro de operaciones comerciales nacionales por debajo del precio de mercado podría dar lugar a que se dé prioridad a las operaciones nacionales en detrimento de las ligadas a la exportación, con un impacto significativo en las importaciones. Por tanto, en condiciones de mercado normales las ayudas estatales en favor de operaciones comerciales en el mercado nacional están estrictamente prohibidas. Sin embargo, el artículo 107, apartado 3, letras c) y b), del TFUE permiten que una ayuda pueda ser considerada compatible con el mercado interior en determinadas circunstancias. En ese contexto, la Comunicación y el Marco temporal fijan los criterios que deben cumplirse previamente para garantizar la compatibilidad de las medidas de ayuda en forma de seguro de crédito a la exportación en operaciones a corto plazo. No obstante, estos textos no son aplicables al seguro concedido a operaciones comerciales en el mercado nacional.
(81)
Sin embargo, Portugal notificó el régimen en el contexto de la crisis financiera actual en virtud del Marco temporal. Por consiguiente, deberá determinarse si, a la vista de las importantes consecuencias de la crisis económica actual, el régimen puede considerarse compatible directamente de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE. Si no fuese así, deberá analizarse si la medida puede considerarse compatible con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c).
(82)
En lo relativo a la compatibilidad con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE, esta disposición permite a la Comisión declarar la ayuda compatible con el mercado interior si su objetivo es «poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro».
(83)
La Comisión reitera que el artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE debe aplicarse restrictivamente y que la perturbación debe afectar al conjunto de la economía de un Estado miembro (24). Recuerda también que, como se señaló en el considerando 73, la medida debe cumplir los principios de adecuación, necesidad y proporcionalidad.
(84)
La medida se adoptó en el contexto de la crisis financiera actual y su duración es limitada.
(85)
La Comisión recibió cartas de empresas exportadoras y aseguradores privados que indicaban una reducción de la cobertura de seguro para las operaciones nacionales. Las autoridades portuguesas señalan que la ratio media de pérdidas aumentó un 102 %. Sin embargo, esta observación no es concluyente ya que el aumento corresponde a una tendencia constante desde 2004, tal como lo demuestran las observaciones presentadas por las autoridades portuguesas. Este aumento constante de la ratio media de pérdidas, incluso antes del inicio de la crisis financiera, podría indicar no una deficiencia del mercado en términos de financiación de las operaciones nacionales, sino más bien un problema estructural en el mercado. Por lo tanto, la Comisión no ha encontrado pruebas de que el régimen sea adecuado para poner remedio a una grave perturbación de la economía y considera que no puede ser declarado compatible de conformidad con el Marco temporal o con el artículo 107, apartado 3, letra b).
(86)
Con respecto a la compatibilidad de la medida con arreglo a la Comunicación y al artículo 107, apartado 3, letra c), el objetivo del régimen es suplir la no disponibilidad de cobertura en el mercado de los seguros. No obstante, al ser un régimen de cobertura complementario que confiere cierto margen de maniobra a los aseguradores privados en la elección de los beneficiarios, el régimen excluye potencialmente a empresas que se encontrarían en una situación de hecho comparable a las empresas afectadas, pero que se habrían visto más afectadas por la crisis. A estas empresas excluidas se les habría denegado cualquier tipo de cobertura de seguro y no solo una denegación parcial. Además, la medida no solo establece la concesión de una cobertura adicional a los beneficiarios, sino que también les otorga una ventaja en términos de precios, dado que las primas están por debajo de las aplicadas por el mercado. De hecho, como ya se señaló, las primas aplicadas al amparo del régimen corresponden al 60 % de las aplicadas por un asegurador privado para cubrir al mismo cliente, mientras que el hecho de que el límite de cobertura se duplique con respecto al inicial implica un mayor riesgo de la cobertura asegurada por el Estado, lo que no se refleja en la prima. Además, el nivel de precios aplicado en virtud del régimen no está justificado en vista de la necesidad de suplir la no disponibilidad de cobertura de seguros. El régimen no es proporcionado para alcanzar sus objetivos declarados y podría falsear la competencia.
(87)
Por lo tanto, la Comisión concluye que la ayuda estatal concedida en forma de seguro para operaciones comerciales en el mercado nacional no cumple las condiciones establecidas en el artículo 107, apartado 3, letras b) y c), del TFUE y es incompatible con el mercado interior.
7. CONCLUSIÓN
(88)
Por todo ello, la Comisión concluye que el régimen concede una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, que no puede ser declarada compatible con el mercado interior.
8. RECUPERACIÓN
(89)
Con arreglo al artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo (25), cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda de los beneficiarios. Solamente debe ser recuperada la ayuda que sea incompatible con el mercado interior.
(90)
La finalidad de la recuperación es restablecer la situación que existía antes de la concesión de la ayuda. Esto se logra una vez restituida por los beneficiarios la ayuda incompatible, que renuncian así a las ventajas de las que se beneficiaron con respecto a sus competidores. El importe a recuperar deberá poder eliminar la ventaja económica otorgada a los beneficiarios.
(91)
Para la cuantificación exacta del importe de la ayuda y ya que no se dispone de un precio de mercado para la remuneración de la cobertura asegurada por el Estado, debe definirse un parámetro de referencia apropiado. Según lo establecido en el primer guión del punto 4.2 de la Comunicación de la Comisión sobre garantías (26), el «equivalente subvención» de una garantía de préstamo para un año determinado puede calcularse del mismo modo que el equivalente subvención de un crédito en condiciones preferenciales. Por consiguiente, el importe de la ayuda puede calcularse como la diferencia entre un tipo teórico de mercado y el tipo obtenido gracias a la garantía estatal, una vez deducidas todas las primas pagadas.
(92)
Con respecto a las ayudas a los aseguradores, la ventaja supone la preservación de su cuota de mercado. En ausencia de ayuda, la cobertura habría sido dada por otro operador del mercado. En particular, como se explica en el considerando 35, la competencia en el mercado se basa principalmente en la capacidad relativa de los operadores en el mercado para ofrecer límites de seguro de crédito y, en menor medida, en el precio de la cobertura. Además, la práctica del mercado consiste en fijar un precio medio para toda la cartera asegurada por el mismo asegurador (27) con el fin de evitar que la empresa asegurada solo utilice el límite de cobertura con respecto a los compradores que presentan un riesgo mayor. El seguro selectivo de las transacciones más arriesgadas podría darse si la empresa asegurada pagase un precio medio solo para sus compradores que presentan un riesgo más elevado y no incluyese en su cartera a los de menor riesgo o si contratase el seguro relativo a los compradores de menor riesgo con otro prestatario de protección de crédito. Por tanto, si otro operador del mercado hubiese asegurado la cobertura a empresas exportadoras o a comerciantes del mercado nacional para la totalidad de los límites de crédito solicitados, incluso a un precio superior, sería posible que transfiriesen íntegramente sus pólizas de seguro a este operador. La ventaja en términos monetarios es el margen de beneficio obtenido con respecto al volumen asegurado por cada aseguradora de protección de crédito, deducidos los costes asociados a la cobertura de este volumen. Estos elementos, traducidos a los beneficios obtenidos por los aseguradores privados que participasen en el régimen durante el período a lo largo del cual el Estado aseguró la cobertura complementaria, habrían sido realizados por otro operador del mercado en ausencia del régimen estatal. La ayuda en favor de los aseguradores, por lo tanto, se calcula en función de los beneficios obtenidos por los aseguradores que participaron en el régimen durante su vigencia como consecuencia de la cobertura de las empresas exportadoras y de las empresas comerciales en el mercado nacional que recurrieron al régimen. La ventaja derivada de la cobertura de los clientes que recurrieron al régimen debe calcularse para cada asegurador individual que participó en el régimen y en caso de que el beneficio supere el importe de minimis, debe ser recuperado.
(93)
Con respecto a las empresas exportadoras y las que realizan transacciones nacionales, los beneficiarios deberían haber pagado una remuneración en condiciones de mercado en contrapartida por la cobertura del Estado. El importe de la ayuda debe calcularse por lo tanto como la diferencia en relación con el precio efectivamente practicado en el mercado, adaptado para tener en cuenta los cambios en el nivel de riesgo. La Comisión desarrolló un método para calcular el importe que se ha de recuperar (se explica en el anexo de la presente Decisión), sobre la base de hipótesis razonables y de la práctica común del mercado. Con arreglo a dicho método, un precio de mercado teórico para la cobertura concedida por el Estado equivale al 110 % del precio (en términos de prima) cobrado por el asegurador privado en el caso de cada empresa cliente. Como las primas aplicadas al amparo del régimen corresponden al 60 % de las cobradas por los aseguradores privados, el importe que se ha de recuperar en cada operación equivale al cobrado por el Estado en virtud del régimen, multiplicado por 5/6.
(94)
El importe al que se refiere el considerando 93 constituye la cuantía que debe recuperarse, incrementada con los intereses devengados por dicho importe a partir de la fecha en que la ayuda fue puesta a disposición de los beneficiarios (fecha de las garantías individuales) y la de su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión (28), modificado por el Reglamento (CE) no 271/2008 (29).
(95)
La presente Decisión tendrá efectos inmediatos, en particular en lo que se refiere a la recuperación de todas las ayudas individuales concedidas en virtud del régimen, con excepción de las que cumplan las condiciones establecidas por los Reglamentos adoptados en virtud de los artículos 1 y 2 del Reglamento (CE) no 994/98 del Consejo (30) o por cualquier otro régimen de ayuda aprobado hasta la intensidad máxima o hasta los límites de minimis aplicables a este tipo de ayuda.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El régimen de seguro de crédito a la exportación a corto plazo, establecido por Portugal mediante el Decreto Ley no 175/2008, relativo a la creación de Finova, de 26 de agosto de 2008, y el Decreto Ley no 211/1998, por el que se establecen las normas aplicables a las sociedades de garantía mutua, de 16 de julio de 1998 (modificado por el Decreto Ley n o 19/2001, de 30 de enero de 2001, y por el Decreto Ley no 309-A/2007, de 7 de septiembre de 2007), constituye una ayuda estatal concedida ilegalmente por Portugal vulnerando el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y es incompatible con el mercado interior.
Artículo 2
Las ayudas individuales concedidas en virtud del régimen contemplado en el artículo 1 que en la fecha de su concesión cumplan las condiciones establecidas mediante el Reglamento adoptado en aplicación de los artículos 1 o 2 del Reglamento (CE) no 994/98 o de cualquier otro régimen de ayuda autorizado serán compatibles con el mercado interior hasta las intensidades máximas de ayuda o hasta los límites de minimis aplicables a este tipo de ayudas.
Artículo 3
1. Portugal deberá proceder a recuperar de los beneficiarios las ayudas incompatibles indicadas en el artículo 1.
2. Los importes que se han de recuperar devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición del beneficiario hasta la de su recuperación efectiva.
3. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004, cuya último modificación la constituye el Reglamento (CE) no 271/2008.
4. Portugal procederá inmediatamente a suprimir el régimen contemplado en el artículo 1 y a cancelar todos los pagos pendientes de ayudas concedidas en virtud de dicho régimen con efecto a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
Artículo 4
1. La recuperación de las ayudas concedidas en virtud del régimen mencionado en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2. Portugal velará por que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 5
1. En el plazo de dos meses tras la notificación de la presente Decisión, Portugal presentará la siguiente información a la Comisión:
a)
la lista de beneficiarios que hayan recibido ayudas en virtud del régimen citado en el artículo 1 y el importe total de la ayuda recibida por cada uno de ellos;
b)
el importe total (principal e intereses de recuperación) que debe recuperarse de cada beneficiario;
c)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para dar cumplimiento a la presente Decisión;
d)
la documentación que demuestre que se ha ordenado a los beneficiarios el reembolso de la ayuda.
2. Portugal mantendrá informada a la Comisión de la ejecución de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda citada en el artículo 1 haya concluido. Presentará inmediatamente, a simple petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También facilitará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya reembolsados por los beneficiarios.
Artículo 6
El destinatario de la presente Decisión será la República Portuguesa.
Hecho en Bruselas, el 23 de noviembre de 2011.