ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 26. ledna 2011
o režimech podpory C 50/07 (ex N 894/06), které hodlá Francie zavést pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti a kolektivních smluv o doplňkovém pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě
(oznámeno pod číslem K(2011) 267)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/319/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedeným článkem (2),
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 28. prosince 2006 oznámila Francie Komisi režimy podpory pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, uvedené v návrhu opravného finančního zákona na rok 2006. Ustanovení těchto režimů převzal článek 88 zákona č. 2006-1771 ze dne 30. prosince 2006 o opravném finančním zákoně na rok 2006 (3). Francie sdělila Komisi doplňující informace v dopisech ze dne 26. února, 11. května a 18. září 2007.
(2)
Dopisem ze dne 13. listopadu 2007 informovala Komise Francii o svém rozhodnutí zahájit ve věci této podpory formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (SFEU).
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky k dotčeným režimům podpory.
(4)
Francie předala své připomínky k rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení dopisem ze dne 21. prosince 2007.
(5)
Komise v této věci obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Předala je Francii a umožnila jí komentovat je, její poznámky obdržela v dopise ze dne 8. května 2008.
(6)
Francie předala Komisi doplňující informace v dopise ze dne 31. října 2008.
(7)
Některé zúčastněné strany předaly Komisi doplňující informace v průběhu měsíce února 2009.
(8)
V závěru setkání útvarů Komise s francouzskými orgány dne 2. června 2009 se francouzské orgány zavázaly, že posoudí možnost provedení určitých změn oznámených režimů a co nejdříve seznámí útvary Komise se svou analýzou.
(9)
Komise dopisem ze dne 22. září 2009 stanovila Francii lhůtu pro předání analýzy na 20 pracovních dnů.
(10)
Francouzské orgány dopisem ze dne 3. listopadu 2009 požádaly o přerušení formálního vyšetřovacího řízení až do dne 1. dubna 2010.
(11)
Komise dne 17. listopadu 2009 vyslovila souhlas s přerušením formálního vyšetřovacího řízení do 1. dubna 2010 podle kodexu osvědčených postupů pro provádění řízení ve věcech kontroly státní podpory (5), aby Francii umožnila upravit návrh zákona a přikročit k nezbytným konzultacím.
(12)
Francouzské orgány informovaly Komisi dopisem ze dne 26. dubna 2010, že případný změněný návrh režimu obdrží dne 17. května 2010.
(13)
Francouzské orgány předaly Komisi informace dopisem ze dne 27. května 2010, aniž však zamýšlely do oznámených režimů vnést změny.
II. PODROBNÝ POPIS PODPORY
(14)
Předmětem rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování byly dva oddělené daňové režimy:
(15)
Prvním oznámeným opatřením je režim osvobození od daně z příjmu právnických osob uvedený v článku 207-2 všeobecného daňového zákoníku (dále jen „CGI“) a od ekonomické teritoriální kvóty (6) (článek 1461-1 CGI) z důvodu správy určitých smluv o zdravotním pojištění, takzvaně „založených na zásadách solidarity a odpovědnosti“. Tato osvobození budou ku prospěchu všem subjektům nabízejícím tyto smlouvy: vzájemné pojišťovny a spolky řídící se zákonem o vzájemném pojištění, fondy sociálního zabezpečení řídící se hlavou III knihy IX zákona o sociálním zabezpečení nebo knihou VII zemědělského zákoníku, jakož i všechny pojišťovny řídící se zákonem o pojišťovnictví.
(16)
Hlavním cílem tohoto opatření je rozšířit pomocí rozvoje tohoto typu smluv doplňkové zdravotní pojištění francouzského obyvatelstva. Z toho důvodu bude opatření doplňkem režimu osvobození od daně z úmluv o pojištění, které se vztahuje na stejný typ smluv a které Komise schválila rozhodnutími ze dne 2. června 2004 (7) a 29. října 2010 (8).
(17)
Smlouvy o zdravotním pojištění, na něž se tento režim osvobození vztahuje, byly ve Francii zavedeny v roce 2001 (9). Jedná se na jedné straně o smlouvy o kolektivních transakcích s povinnou účastí, na druhé straně o smlouvy o individuálních i kolektivních transakcích s dobrovolnou účastí.
(18)
Aby tyto smlouvy byly způsobilé, musí konkrétně splnit následující podmínky:
-
pojišťující subjekt nebude k účasti na dobrovolných smlouvách vyžadovat žádnou lékařskou zprávu o pojištěnci,
-
výše příspěvků nebo pojistného nebude stanovena podle zdravotního stavu pojištěnce,
-
poskytnuté záruky musí povinně krýt výkony spojené s prevencí a prohlídkami u ošetřujícího lékaře, jakož i s jeho recepty,
-
poskytnuté záruky nemohou krýt podíl na nákladech na lékařské ošetření, které by pojištěnec předkládal buď z důvodu překročení sazby honorářů za určité úkony nebo prohlídky, nebo kvůli tomu, že nebyl určen ošetřující lékař.
(19)
Aby pojišťující subjekty mohly využívat preferenčního režimu, musí kromě toho dodržovat prahové hodnoty týkající se počtu smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti v celkovém portfoliu smluv o zdravotním pojištění. Tyto prahové hodnoty se mění v závislosti na povaze smluv:
-
smlouvy týkající se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí:
Jejich podíl musí činit 150 000 osob nebo minimální podíl (stanovený vyhláškou) 80 % až 90 % všech upisovatelů a účastníků smluv týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (10).
-
smlouvy týkající se kolektivních transakcí s povinnou účastí:
Jejich podíl musí činit 120 000 osob nebo minimální podíl (stanovený vyhláškou) 90 % až 95 % všech upisovatelů a účastníků smluv týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s povinnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (11).
(20)
Nakonec musí příjemci rovněž splnit nejméně jednu z následujících podmínek:
-
zavést úpravu tarifů nebo převzetí příspěvků v závislosti na sociální situaci upisovatelů a účastníků,
-
účastníci a upisovatelé, kteří využívají pomoci při uzavírání doplňkového zdravotního pojištění (12), tvoří nejméně 3 % až 6 % účastníků nebo upisovatelů smluv o zdravotním pojištění týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (13),
-
osoby ve věku nejméně 65 let tvoří nejméně 15 % až 20 % účastníků nebo upisovatelů smluv o zdravotním pojištění uzavřených u pojišťujícího subjektu (14),
-
osoby mladší 25 let tvoří nejméně 28 % až 35 % příjemců smluv o zdravotním pojištění uzavřených u pojišťujícího subjektu (15).
(21)
Tato poslední kritéria podle francouzských orgánů ukládají sdružení tarifů nebo generací a dosažení minimálního stupně účinné solidarity. Mají podpořit nabídku smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti a pojištění veškerého obyvatelstva, zejména přistoupením významného podílů mladých lidí nebo seniorů, což jsou dvě kategorie, které nejobtížněji uzavírají zdravotní pojištění (doplňkové) z důvodu nízkých příjmů (mladí lidé) nebo možných nákladů (senioři).
(22)
Mechanismus kromě toho ukládá, aby byla tato kritéria posuzována na úrovni skupin s ohledem na jejich činnosti zdanitelné ve Francii. Cílem tohoto ustanovení je zabránit obcházení mechanismu nebo spojením vedoucím k soustředění tohoto typu rizik do několika struktur ad hoc v rozporu s cílem vzájemnosti.
(23)
Podle francouzských orgánů je cílem všech těchto podmínek podnítit pojišťovací subjekty k rozšíření nabídky těchto smluv, k účasti na vytvoření všeobecného základního a doplňkového zdravotního pojištění a k nabídce doplňkového zdravotního pojištění všeho obyvatelstva za kontrolovaných tarifních podmínek. Cílovou skupinou jsou zejména osoby, jejichž zdravotní stav nebo finanční možnosti jim nedovolují pojistit se individuálně.
(24)
Nabytí účinnosti tohoto mechanismu, původně stanovené na 1. ledna 2008, pokud jde o osvobození právnických osob od daně, a finanční rok 2010, pokud jde o osvobození od ekonomické teritoriální kvóty, bylo odloženo na 1. ledna 2012, respektive na finanční rok 2013, v očekávání schválení dotyčných režimů ze strany Komise.
(25)
Tento druhý daňový mechanismus má umožnit pojišťujícím subjektům, aby využily daňového odpočtu ze subvencí vyrovnávacích rezerv týkajících se některých kolektivních smluv o doplňkovém pojištění (článek 39d GD CGI) nad to, co u takových rezerv umožňuje režim obecného práva (článek 39d GB).
(26)
Vytvoření vyrovnávací technické rezervy (16) předepisují účetní a finanční předpisy pro pojišťující subjekty. Článek 30 směrnice Rady 91/674/EHS ze dne 19. prosince 1991 o ročních účetních závěrkách a konsolidovaných účetních závěrkách pojišťoven (17) definuje vyrovnávací rezervu následovně: „Vyrovnávací rezerva zahrnuje veškeré částky odložené v souladu s právními nebo správními předpisy pro vyrovnání kolísání ukazatelů ztrát v příštích letech anebo pro pokrytí zvláštních rizik.“
(27)
V daném případě je vyrovnávací rezerva určena na vyrovnání kolísání u škod týkajících se kolektivních transakcí pojištění proti úmrtí nebo úrazu (zdravotní postižení a invalidita). Tato kolísání výsledků (mezi finančními obdobími) jsou spojena s faktickým plněním záruk podle uzavřených pojistných smluv ve srovnání s předpoklady zavedení povinností záruk, které byly vzaty v úvahu při sestavování sazeb pojistného. Rezerva umožňuje srovnání technických výsledků spojených s dotyčnými transakcemi za účelem vyrovnání značného kolísání škod, k nimž by mohlo později dojít.
(28)
Podle francouzských orgánů se nová vyrovnávací rezerva podle článku 39d GD podílí na obecném cíli rozšíření a zkvalitnění nabídky záruk ze sociálního zabezpečení ze strany pojišťujících subjektů v rámci takzvaného „určovacího“ řízení. To se vztahuje na doplňkové kolektivní záruky vyplývající z úmluv nebo oborových či mezioborových kolektivních dohod nebo z rozhodnutí zaměstnavatele, v jejichž rámci určují pojišťující subjekt sociální partneři („určovací řízení“). Toto určení má pro určený subjekt za následek povinnost dodržovat smluvní podmínky dohodnuté sociálními partnery (18) (včetně doložek ohledně upravování tarifů). Určení se provádí na období nejdéle pěti let, na jehož konci musí být pojišťující subjekt povinně opět posouzen. Smlouvy s určovací doložkou, uplatňované na úrovni skupiny profesních oborů po dohodě sociálních partnerů, jsou vždy předmětem rozhodnutí o rozsahu ministra odpovědného za sociální zabezpečení. Následně se plně vztahují na všechny zaměstnance a bývalé zaměstnance v oboru, jakož i na jejich právní nástupce (bez ohledu na jejich zdravotní stav a věk), a jejich zaměstnavatelé jsou povinni na ně přistoupit a spojit se s určeným subjektem (19).
(29)
Podle francouzských orgánů umožňuje určení dotčenému určenému subjektu dosáhnout výhodnějšího poměru příspěvek/záruka a všem zaměstnancům hospodářského odvětví získat stejné záruky bez ohledu na velikost podniku, v němž jsou zaměstnáni. Předpokládá rovněž pravidelné přezkoumání organizačních podmínek vzájemnosti rizik a určení zvažovaného subjektu.
(30)
Toto opatření rovněž umožní zlepšit kontrolu tarifů a kvalitu výkonů ve prospěch individuálního spotřebitele v případě závažných událostí, například invalidity, zdravotního postižení nebo úmrtí se závažnými sociálními nebo finančními důsledky pro pojištěnce nebo jeho rodinu (dodatečné výdaje, ztráta příjmů, sociální vyloučení atd.).
(31)
Mechanismus rezervy na záruky v případě úmrtí, invalidity a zdravotního postižení, dohodnuté v rámci určovacího řízení, má konkrétněji určeným pojišťujícím subjektům umožnit:
-
převzetí deficitních rozdílů oproti původně předpokládanému průměru u tohoto typu smluv, které by mohly vzniknout z nepředvídaných výkyvů škod (částek a množství) nebo z vývoje rizika (změny údajů, podle nichž byla nastavena původní tarifikace),
-
zvýšení vlastního kapitálu a míry solventnosti subjektů, které tyto transakce nabízejí, díky vytvoření zvláštní rezervy.
(32)
V praxi je roční subvence na tvorbu rezervy uznávána pro odečtení dotyčných transakcí do výše technického zisku (20). Celková výše rezervy nesmí přesáhnout 130 % celkové výše příspěvků spojených se souhrnem těchto transakcí provedených v průběhu finančního období. Rezerva je určena k vyrovnání ztrátových technických výsledků za finanční období podle chronologického pořadí ročních subvencí.
(33)
Roční subvence, které zůstaly nevyužity po dobu deseti let, budou převedeny do zvláštní nezdaněné rezervy. Výše této zvláštní rezervy nesmí přesáhnout 70 % celkové výše příspěvků spojených se souhrnem dotyčných transakcí provedených v průběhu finančního období. Přebytek těchto subvencí bude po uplynutí 10 let od jejich zaúčtování převeden do zdanitelného zisku.
(34)
V režimu obecného práva mohou pojišťovny a zajišťovny (článek 39d GB) v současnosti vytvářet nezdanitelné vyrovnávací rezervy spojené s transakcemi skupinového pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení nebo invaliditě do následující výše:
-
roční subvence rezervy je omezena na 75 % technického zisku z dotyčných smluv,
-
celková výše rezervy nesmí přesáhnout podíl 23 % až 100 % výše příspěvků spojených s dotyčnými smlouvami a získaných v průběhu finančního roku v závislosti na počtu pojištěnců.
Každá rezerva je určena k vyrovnání ztrátových technických výsledků za finanční období podle chronologického pořadí ročních subvencí. Subvence, které nemohly být využity ve lhůtě 10 let, budou převedeny do zdanitelného zisku.
III. DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(35)
Komise v rozhodnutí ze dne 13. listopadu 2007 o zahájení formálního vyšetřování vyjádřila pochybnosti ohledně použití čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, jestliže se týká obou dotyčných daňových opatření (21).
(36)
Co se týče prvního opatření (osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty z důvodu správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), Komise usoudila, že Francie neprokázala, že výhody se v plném rozsahu převedou přímo na spotřebitele.
(37)
Komise si také položila otázku, zda je splněna podmínka zákazu diskriminace na základě původu výrobku z důvodu existence prahových hodnot počtu (120 000/150 000 smluv) nebo podílu (podíl 80/90 %) smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti v portfoliu pojistných smluv o zdravotním pojištění dotyčných pojišťujících subjektů.
(38)
Pokud jde o druhé opatření (daňový odpočet subvencí vyrovnávacích rezerv), Komise má za to, že žádná ze tří prováděcích podmínek čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU zřejmě nebyla splněna.
(39)
Za prvé, sociální povaha opatření se nejeví Komisi jako zcela prokázaná, pokud se posuzuje v okamžiku podepsání pojistné smlouvy, tedy před tím, než nastanou uvedené závažné události.
(40)
Za druhé, převod podpory na spotřebitele/pojištěnce v plném rozsahu se tedy ještě více než v případě předchozího opatření jeví jako hypotetický a nahodilý. Mimoto z převodu výhody zřejmě mohou těžit rovněž zaměstnavatelé, pokud se rovněž podílejí na financování smlouvy.
(41)
Za třetí, vysoký stupeň soustředění trhu s určovacími smlouvami do rukou fondů sociálního zabezpečení by se v současném kontextu zřejmě mohl projevit ve faktické diskriminaci ve prospěch těchto institucí.
IV. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(42)
Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení zaslaly poznámky Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), jakož i neznámý subjekt.
(43)
Většina zúčastněných stran hodnotí obě dotyčná opatření kladně a svými poznámkami se z velké části přidávají k argumentům francouzských orgánů. Zdůrazňují existenci silné konkurence na trhu doplňkového zdravotního pojištění, jakož i vynikající likviditu trhu. Zdůrazňují rovněž, že pojištění, jichž se obě opatření týkají, zmírňují nedostatky sociálního zabezpečení. Francouzské orgány tím, že vytvářejí daňové pobídky snadno dostupné všem účastníkům doplňkového zdravotního pojištění, vytvářejí podmínky pro přeměnu segmentu a priori nezajímavých osob co do rizikového profilu nebo solventnosti na nově ekonomicky lákavý segment.
(44)
Co se týče prvního opatření (osvobození u smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), FFSA se nicméně obává příliš vysokých prahových hodnot, které by představovaly zjevnou výhodu pro účastníky již rozsáhle působící na trhu. Ačkoli FFSA chápe zásadu prahové hodnoty za účelem zamezení příliš složitým a těžko zvládnutelným situacím, domnívá se, že je nezbytné, aby tato hodnota svou výší netvořila překážku poskytnutí podpory. Domnívá se rovněž, že kritéria spojená se strukturou pojištěného obyvatelstva (procento mladších 25 let, důchodců atd.) vedou k selekci příjemců podpory bez reálného odůvodnění s ohledem na vyhlášený cíl. Tato kritéria by zvýhodňovala homogenní vzájemné pojišťovny, přístupné na základě kritérií statutu nebo povolání, na úkor vzájemných pojišťoven otevřených celé veřejnosti. Tato kritéria by rovněž vytvářela potencionální rozdíl v jednání s pojištěnci.
(45)
CTIP upřesňuje, že mají-li být služby nabízené pojišťujícími subjekty kvalitní, vyžadují značné investice, které bude nutno amortizovat přes dostatečně početné skupiny pojištěnců. Tento cíl vysvětluje prahové hodnoty.
(46)
CTIP rovněž poukazuje na povinnost pojišťoven v Evropské unii vytvářet určitou míru solventnosti. Jestliže by veškeré technické zisky měly plynout pojištěncům, solventnost by nebyla dostatečná. Bylo by tudíž normální, aby alespoň část výhody sloužila ke krytí úplného nebo částečného každoročního zvýšení požadavku na solventnost.
(47)
CTIP kromě toho upřesňuje, že podle judikatury Soudního dvora nespadají profesní smluvní režimy z důvodu své povahy a předmětu pod ustanovení práva Evropské unie o hospodářské soutěži (22). Na takové režimy se dále nemohou vztahovat obchodní daně, neboť se jedná o pojištění zmírňující nedostatky sociálního zabezpečení a zakládající se na úmluvách a kolektivních smlouvách.
(48)
FNMF se rovněž dovolává slučitelnosti prvního opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Na jedné straně je podpora určena na usnadnění rozvoje doplňkového zdravotního pojištění dodržujícího zásadu solidarity a odpovědnosti za podmínek, které nenarušují podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu. Opatření má čelit selhání trhu, které směřuje k segmentaci obyvatelstva, neboť trh nedokáže účinně zajistit celkové dobré podmínky nevýnosnému obyvatelstvu. Na druhé straně bude podpora nezbytná a přiměřená, neboť dříve zavedené mechanismy neumožnily dosáhnout sledovaného cíle.
(49)
Neznámý subjekt zdůrazňuje nedostatek poznatků a statistických údajů francouzského státu o hospodářské a finanční situaci podniků působících na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním. To znemožňuje jakoukoli objektivní analýzu situace.
(50)
Tentýž neznámý subjekt rovněž poukazuje na vývoj ziskových marží, jichž dosáhly podniky v tomto odvětví mezi roky 2001 a 2007. Zatímco obrat dotyčných podniků se za uvedené období zvýšil o 50 %, výdaje za výkony týchž pojišťoven se zvýšily pouze o 35 %. Hrubé provozní marže se tedy v průběhu šesti let dále zvýšily o 15 %.
(51)
Pokud jde o druhé opatření (vyrovnávací rezerva), FFSA zastává názor, že nic neodůvodňuje výhodnější daňový režim pro smlouvy s určovací doložkou než pro skupinové podnikové smlouvy kryjící stejná rizika. Logika tvorby rezervy, jakož i rizika, jsou stejné při širší vzájemnosti, která omezuje jejich působení v případě smluv s určovací doložkou. Opatření je kromě toho fakticky určeno fondům sociálního zabezpečení. Ačkoli volba pojišťujícího subjektu sociálními partnery je z právnického hlediska otevřená, téměř všechny smlouvy tohoto typu určují v praxi fond sociálního zabezpečení zřízený z podnětu sociálních partnerů.
(52)
CTIP soudí, že je normální, když sociální partneři přednostně volí zřízení fondu sociálního zabezpečení, který mohou následně spravovat.
(53)
CTIP kromě toho připomíná omezení, jimž by byly pojišťující subjekty vystaveny v případě určení:
-
striktní dodržování ustanovení dohody nebo kolektivní smlouvy (záruky, tarify, revalvační doložky, zachování práv v případě nejistoty atd.),
-
zákaz zrušení záruk i v případě neplacení,
-
povinnost pojistit všechny podniky zahrnuté do působnosti dohody nebo úmluvy,
-
nezbytnost zarovnat tarify na dobu cyklu dotčeného hospodářského odvětví, aby přizpůsobily zvyšování tarifů hospodářským krizím zasahujícím profesní odvětví.
(54)
CTIP kromě toho soudí, že smluvní režimy doplňkového sociálního zabezpečení tvoří složku zaměstnaneckých odměn, a proto nemohou podléhat obchodním daním. Mechanismus doplňkového odpočtu vyrovnávacích rezerv tedy v důsledku nelze označit za státní podporu.
(55)
CTIP i FNMF se rovněž dovolávají slučitelnosti druhého opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a upřesňují, že má usnadnit rozvoj trhu v oblasti sociálního zabezpečení bez narušení podmínek obchodu v míře odporující společnému zájmu.
(56)
CTIP se kromě toho odvolává na rozsudek Albany (23) a upřesňuje, že smluvní režimy sociálního zabezpečení s povinnou účastí plní poslání obecného hospodářského zájmu. Obchodní daně z transakcí spojených se smluvními režimy sociálního zabezpečení zavedenými pojišťujícím subjektem by odporovaly plnění poslání obecného hospodářského zájmu, jímž byly pojišťující subjekty pověřeny.
V. POZNÁMKY FRANCIE
(57)
Pokud jde o dopad podpory na individuální spotřebitele, francouzské orgány tvrdí, že tento dopad bude zaručen konkurenční povahou trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním a samotným uspořádáním opatření.
(58)
Nejenže počet účastníků na trhu bude vysoký (24), ale také distribuční okruhy budou početné a rozmanité (běžní pojišťovací agenti, zástupci pojišťoven, zaměstnanci pojišťujících subjektů, přímý internetový prodej atd.). Hospodářskou soutěž v odvětví kromě toho zaručí Orgán pro dohled nad pojišťovnami a vzájemnými pojišťovnami (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, ACAM).
(59)
Tržní mechanismy by tudíž měly zaručit dopad výhody na spotřebitele v podobě snížení finanční účasti pojištěnce, aniž by bylo nutno zavádět mechanismus povinného přerozdělování daňové úspory. Kromě toho uspořádání opatření zaručí, že z výhody budou těžit kategorie spotřebitelů vyloučené z doplňkového zdravotního pojištění z důvodu svého věku nebo příjmů.
(60)
Pokud jde o případnou diskriminaci ve prospěch některých subjektů, Francie upřesňuje, že prahové hodnoty podněcují pojišťující subjekty ke sdružení „škodlivého rizika“ vzniklého z důvodu věku nebo úrovně příjmů dotyčných osob v jejich portfoliu.
(61)
Podíl nebo nedostatečný počet smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti neumožní dosažení tohoto cíle sdružení a bez těchto prahových hodnot by zamýšlená zproštění znamenala pro dotyčné organizace značnou výhodu. Jediným účinkem samotného fungování hospodářské soutěže (bez stanovení prahových hodnot) bude dopad daňového zvýhodnění na koncového spotřebitele a umožnění pojišťujícím subjektům, aby si zachovaly své podíly na trhu bez zvyšování míry pokrytí. Mechanismus dvojí prahové hodnoty (procentní podíl nebo absolutní hodnota) bude tedy nezbytnou složkou zvýšení míry pokrytí pojištění v současnosti nezabezpečených kategorií obyvatel.
(62)
V souvislosti s neustálým zdražováním doplňkových zdravotních pojištění by se návrh daňové pobídky pro tyto kategorie obyvatel stal skutečným vkladem do národní solidarity.
(63)
Francouzské orgány nejprve podtrhují, že daňový mechanismus v celku nelze považovat za podporu. Označení za státní podporu je třeba vyhradit pouze té části mechanismu, která nebude odůvodněna specifičností dotyčného pojištění s ohledem na finanční normy.
(64)
Specifičnosti určovacích smluv, která spočívá ve značných omezeních souvisejících s tarify, výběrem rizik a správou, vystavují tyto smlouvy značnou měrou rizikům výkyvů škod ve srovnání s původními odhady, a tudíž plně odůvodňují obzvláště obezřetný režim subvencí.
(65)
Na jedné straně se rizika, krytá určovacími smlouvami uzavřenými v rámci kolektivních oborových dohod, týkají obyvatel specificky spojených s určitým odvětvím, a tudíž obzvlášť citlivých na cyklické zvraty v tomto odvětví. Dlouhodobé předjímání těchto cyklů tedy vyžaduje dlouhodobé vyrovnání výsledků určení.
(66)
Na druhé straně se určovací smlouvy plynoucí z podnikových dohod týkají nutně omezeného okruhu obyvatel, a tudíž odůvodňují zvýšené míry tvorby rezerv z důvodu značného kolísání škod.
(67)
Daňový odpočet subvencí takových rezerv za upravených a důraznějších podmínek, mimo daňový mechanismus obecného práva podle článku 39d GB CGI, tak lze odůvodnit z předpisového a finančního hlediska.
(68)
Francouzské orgány nicméně uvádějí, že je velmi obtížné odůvodnit konkrétně přípustné míry subvencí těchto transakcí z důvodu technických potíží při ohodnocení „obvyklé“ úrovně tvorby rezerv na takto specifická rizika. Francouzské orgány nicméně upřesňují, že stropy odečitatelnosti subvencí rezerv byly stanoveny dohodou s odvětvím.
(69)
Pokud se týká slučitelnosti podpory s ohledem na čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, Francie tvrdí, že všechny tři podmínky tohoto ustanovení byly řádně splněny. Co se týče sociální povahy podpory, Francie upřesňuje, že kolektivní smlouvy uzavřené v rámci oborových dohod zaručují vysokou míru vzájemnosti rizik, jakož i nižší úroveň pojistného než na trhu s individuálními smlouvami, přičemž umožňují zaměstnancům a jejich rodinám přístup k vysokým zárukám.
(70)
Francie v odpovědi na argument Komise, podle něhož není prokázána sociální povaha opatření v okamžiku podpisu smlouvy, zdůrazňuje, že poskytnutí podpory před naplněním rizika je jediným prostředkem dosažení sledovaného společenského cíle.
(71)
Pokud jde o převod podpory na konečného spotřebitele, Francie nejprve rozlišuje mezi odvětvovými kolektivními dohodami a podnikovými dohodami. Ačkoli první soubor se skutečně může vyznačovat převahou fondů sociálního zabezpečení, tento trh by získal novou dynamiku a ostatní subjekty v pojišťovnictví by se o něj od té chvíle začaly zajímat. Konkurence mezi fondy sociálního zabezpečení by v každém případě byla skutečná a již by umožnila zaručit maximální dopad ve prospěch pojištěnce. Pokud jde o druhý soubor (podnikové dohody), existuje velmi silná konkurence mezi dohodami a není možno zjistit žádný monopol ve prospěch fondů sociálního zabezpečení.
(72)
Podle francouzských orgánů lze použít totéž odůvodnění, když se tarify snižují nebo zmírňují ve prospěch podniku. Účast zaměstnavatele na financování záruky odpovídá příplatku ke mzdě zaměstnance/pojištěnce, a tudíž jeho výhodě.
(73)
Ohledně existence faktické diskriminace ve prospěch fondů sociálního zabezpečení Francie upřesňuje, že opatření se týká rovným dílem všech subjektů bez ohledu na jejich stanovy. Trh sociálního zabezpečení není monopolním trhem ve prospěch fondů sociálního zabezpečení a od nynějška se vyznačuje silnou konkurencí mezi hlavními účastníky.
(74)
Francie rovněž připomíná, že volba pojišťujícího subjektu (určovací řízení) je v odpovědnosti zaměstnavatele a zástupců zaměstnanců. Transparentnost tohoto procesu a veřejná soutěž budou probíhat za obvyklých podmínek trhu otevřeného konkurenci. Veřejná soutěž se uskuteční formou výzvy několika pojišťovnám k podání nabídek na základě zadávací dokumentace vypracované sociálními partnery.
(75)
Francie má kromě toho za to, že posuzované opatření by bylo každopádně možno považovat za slučitelnou podporu určenou k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností a neměnící podmínky obchodu v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Prokázaný společenský cíl dokládá význam, jehož v budoucnu nabude rozvoj trhu se sociálním zabezpečením.
(76)
Podle francouzských orgánů má být rozvoj smluv o sociálním zabezpečení s určovacím řízením zaměřen na rozvoj zavádění výhodnějších a spolehlivějších režimů doplňkového sociálního zabezpečení za současné podpory sociálního dialogu a účasti zaměstnanců.
(77)
Francie nakonec dodává, že poskytování doplňkových pojištění v oblasti sociálního zabezpečení v rámci určovacího řízení lze považovat za základ služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, zejména je-li účast na režimu výkonů povinná a jeho správa je vykonávána v paritním rámci.
(78)
Kolektivní úmluva stanovící záruky a určující pojišťovnu se může povinně vztahovat na všechny zaměstnance, bývalé zaměstnance a držitele práv podle řízení o rozsahu (články L 911-3 a 911-4 zákona o sociálním zabezpečení) z rozhodnutí odpovědného ministra. Právě toto rozhodnutí by mělo být považováno za akt, jímž členský stát ukládá podniku povinnosti veřejné služby.
(79)
Francie připouští, že výše vyrovnávací platby (daňová úspora) za službu obecného hospodářského zájmu nesplňuje podmínky uložené rámcem Společenství pro státní podporu v podobě vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby (25). Soudí nicméně, že tyto podmínky neodpovídají zvláštnostem dotyčných transakcí. Mechanismus daňové odečitatelnosti je podle Francie vhodnější a pružnější než dotace na základě přesného odhadu dodatečných nákladů vyplývajících z poskytování služby.
VI. REAKCE FRANCIE NA POZNÁMKY TŘETÍCH STRAN
(80)
Francouzské orgány berou na vědomí poznámky třetích stran a odpovídají zvláště na poznámky Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Pokud jde o osvobození od daně ve prospěch smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, francouzské orgány uvádějí, že skladba portfolií pojišťujících subjektů je homogenní, takže podíl smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti ve srovnání s jinými typy smluv o zdravotním pojištění je dnes stejný u všech tří kategorií pojišťujících subjektů působících na trhu (podniky řídící se zákonem o pojišťovnictví, vzájemné pojišťovny řídící se zákonem o vzájemném pojištění a fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení).
(82)
Pokud jde o novou vyrovnávací rezervu, Francie zdůrazňuje, že možnost uzavírat profesní určovací smlouvy je otevřena všem subjektům, jak francouzským, tak zahraničním, které působí na trhu doplňkového sociálního zabezpečení.
(83)
Francie nakonec dodává, že fondy sociálního zabezpečení netěží z monopolní situace, a tudíž se nejedná o diskriminační zvýhodnění. Skutečnost, že trh se otevírá konkurenci pomalu a postupně, vyplývá z historických okolností, avšak nemění nic na stávající konkurenci mezi fondy sociálního zabezpečení. Skutečnost, že fondy sociálního zabezpečení jsou na toto odvětví více specializované, nestačí k prokázání jakékoli diskriminace.
VII. DOPLŇUJÍCÍ INFORMACE, KTERÉ FRANCIE POSKYTLA PO POZASTAVENÍ ŘÍZENÍ
(84)
V průběhu vyšetřovacího řízení navrhly útvary Komise Francii určité cesty vedoucí ke slučitelnosti režimů podpory s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 2 SFEU.
(85)
Co se týče prvního opatření (osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty ze správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), byly navrženy následující cesty:
-
za účelem splnění druhého kritéria (faktický převod výhody) bylo Francii navrženo, aby se inspirovala systémem výpomoci schváleným již dříve komisí pro doplňkové zdravotní pojištění francouzských úředníků (N 911/06), daňovým úvěrovým systémem ve prospěch individuálních spotřebitelů nebo jakýmkoli systémem zaručujícím faktický převod podpory,
-
za účelem vyloučení jakékoli diskriminace byly francouzské orgány vyzvány, aby revidovaly mechanismus prahových hodnot.
(86)
Francie však v dopise ze dne 27. května 2010 uvedla, že se rozhodla ponechat oznámený režim podpory beze změny, a potvrdila svou analýzu, podle níž jsou oznámené režimy slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(87)
Francie v témže dopise dodala, že pojistné smlouvy o doplňujícím zdravotním pojištění představují pro pojištěnce věrnostní produkt, který umožňuje nabízet dále týmž pojištěncům výnosnější produkty, například smlouvy o životním pojištění. Všichni činitelé na trhu budou tudíž podněcováni k provádění přitažlivé tarifní politiky. Za těchto podmínek bude přímým důsledkem daňového zvýhodnění, které určitý subjekt povolil a převedl je na příspěvky pojištěnců, úprava tarifů jeho konkurentů, a tím dopad ve prospěch všech pojištěnců.
(88)
Co se týče druhého opatření (doplňující daňový odpočet z vyrovnávacích rezerv), útvary Komise navrhly Francii následující cesty:
-
za účelem splnění druhého kritéria (faktický převod výhody) bylo Francii navrženo, aby se inspirovala systémem výpomoci schváleným již dříve komisí pro doplňkové zdravotní pojištění francouzských úředníků (N 911/06), daňovým úvěrovým systémem ve prospěch individuálních spotřebitelů nebo jakýmkoli systémem zaručujícím faktický převod podpory,
-
za účelem vyloučení jakékoli diskriminace byly francouzské orgány vyzvány, aby zvážily zavedení povinného a transparentního mechanismu veřejné soutěže na přidělování určovacích smluv.
(89)
Francie však stejně jako u prvního opatření rozhodla ponechat oznámený mechanismus podpory ve prospěch rozvoje kolektivního sociálního zabezpečení beze změny.
(90)
Francie v dopise ze dne 27. května 2010 opět potvrdila zvláště omezující povahu určování, která odůvodňuje obzvláště obezřetný mechanismus subvencí. Proto tedy lze vyrovnávací rezervu považovat za státní podporu pouze ve velmi omezené míře a je třeba posoudit její slučitelnost s vnitřním trhem.
VIII. POSOUZENÍ PODPORY
VIII.1 Osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty z důvodu správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti
(91)
CTIP s odvoláním na judikaturu Soudního dvora ve věci Albany (26) tvrdí, že profesní smluvní režimy z důvodu své povahy a předmětu nespadají pod ustanovení práva Společenství o hospodářské soutěži.
(92)
Komise nicméně poznamenává, že opatření, na něž se vztahuje výše uvedená judikatura, se týká hlavně ze zákona povinné účasti průmyslových podniků v odvětvovém penzijním fondu využívajícím výsadního práva. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že režim osvobození týkající se prvního opatření se vztahuje rovněž na individuální smlouvy, jakož i na kolektivní smlouvy s dobrovolnou účastí. Kromě toho kolektivní smlouvy s povinnou účastí, na něž se opatření vztahuje, spadají do rámce svobodné volby sociálních partnerů uzavírat takové kolektivní úmluvy, a nikoli do rámce zákonné povinnosti uzavírat takové dohody nebo vstoupit do odvětvového či meziodvětvového fondu, jak tomu bylo v případě věci Albany.
(93)
Rozsudek Soudního dvora dále potvrzuje, že režimy pojištění rizik doplňující zákonný systém sociálního zabezpečení, jaký například oznámily francouzské orgány v daném případě, se řídí pravidly hospodářské soutěže a že fondy tvořící složku těchto režimů zcela odpovídají pojmu podniku ve smyslu článků 101 a následujících SFEU (27).
(94)
Komise má tudíž za to, že režim pojištění, na nějž se vztahuje první opatření, se nevymyká pravidlům Smlouvy v oblasti hospodářské soutěže, a zejména pravidlům v oblasti zákazu státní podpory.
(95)
Sociální zabezpečení (režim povinného zdravotního pojištění) hradí pouze část zdravotní péče pojištěnců v sociálním zabezpečení. Doplňková zdravotní pojištění tedy přebírají tu část výkonů, kterou nefinancuje režim povinného zdravotního pojištění.
(96)
Trh s doplňkovým zdravotním pojištěním zahrnuje hlavně tři následující skupiny subjektů:
-
vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky, řídící se zákonem o vzájemném pojištění,
-
fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení,
-
pojišťovny řídící se zákonem o pojištění.
(97)
Podle dopisu francouzských orgánů ze dne 21. prosince 2007 působí na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním 263 pojišťoven, 66 fondů sociálního zabezpečení a 1 201 vzájemných pojišťoven. Francouzské orgány rovněž uvádějí, že v roce 2006 představovalo 20 největších účastníků na trhu pouze 35 % trhu, přičemž podíl žádného z nich nepřesáhl 4 % a kromě toho 65 % trhu tvořili účastníci s podílem na trhu menším než 1 % (28).
(98)
Podle oficiálních číselných údajů zveřejněných v roce 2009 však počet účastníků na tomto trhu nečinil koncem roku 2008 více než 876 subjektů a od roku 2001 se neustále zmenšoval (snížení o 48 % v roce 2008 ve srovnání s rokem 2001) (29). Vzájemných pojišťoven bylo 748, pojišťoven 92 a počet fondů sociálního zabezpečení dosáhl 36.
(99)
Podle nedávné analýzy zpracované francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž zaujímají největší podíl trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (podíl na trhu 7,7 %), vzájemná pojišťovna Groupama (30) (podíl na trhu 6,7 %) a dále pojišťovna Swiss Life (podíl na trhu 4 %) (31).
(100)
Pokud jde o trh s kolektivním doplňkovým pojištěním, největší tržní podíly zaujímají pojišťovna Axa (tržní podíl 17,51 %), skupina fondů sociálního zabezpečení Malakoff-Médéric (podíl na trhu 8,7 %) a dále uskupení AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (podíl na trhu 6,9 %) (33).
(101)
Komise navzdory žádostem v tomto směru neobdržela od francouzských orgánů přesnější informace o struktuře trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním, které by se týkaly uskupení vzájemných pojišťovacích společností, vzájemnostních spolků a institucí sociálního zabezpečení. Francouzské orgány navíc navzdory žádostem Komise v tomto směru nebyly schopny poskytnout statistiky týkající se smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti (jak úhrnné, tak za každou kategorii účastníků trhu). Statistiky převzaté v tabulkách 102. a 103. bodu odůvodnění se tudíž vztahují k trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním jako celku, včetně smluv, které nesplňují podmínky pro využívání oznámeného opatření. Zpráva, kterou vydal Francouzský účetní dvůr v roce 2008 (34), ostatně zdůrazňuje značné mezery ve statistikách doplňkového pojištění ohledně počtu pojištěnců, jejich rozdělení do jednotlivých kategorií pojistitelů a jednotlivých typů smluv (individuální smlouva, dobrovolná kolektivní smlouva a povinná kolektivní smlouva), jakož i výše hrazených výdajů podle kategorií domácností a příjmů. Na základě analýz provedených státním úřadem pro hospodářskou soutěž se však tento trh jeví jako roztříštěný, ba velmi roztříštěný, pokud se jedná o individuální smlouvy (35), které ovšem představují pouze jeden z dílčích trhů, na něž se oznámené opatření vztahuje.
(102)
V období mezi roky 2001 a 2007 se toto odvětví značně rozvinulo, jak dokládá tabulka na konci tohoto bodu odůvodnění (36). Úhrnný obrat těchto subjektů v roce 2007 dosáhl 27,4 miliard EUR, což je nárůst o 55,8 % oproti roku 2001, čili průměrný roční nárůst o 7,6 %. Obrat za rok 2008 překročí 29 miliard EUR a vykáže nárůst o 6 % oproti roku 2007 (37).
Vývoj obratu doplňkových subjektů v letech 2001-2007
(v miliardách EUR)
Vzájemné pojišťovny
Instituce sociálního zabezpečení
Pojišťovny
Celkem
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Podle číselných údajů předaných francouzskými orgány bylo rozdělení mezi individuálními a kolektivními smlouvami provedeno následovně (údaje se týkají roku 2004):
Instituce sociálního zabezpečení
Vzájemné pojišťovny
Pojišťovny
Kolektivní smlouvy
38 %
33 %
29 %
Individuální smlouvy
6 %
67 %
27 %
Kolektivní + individuální smlouvy
18 %
54 %
28 %
(104)
Zatímco vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky nabízejí hlavně individuální smlouvy, fondy sociálního zabezpečení nabízejí hlavně smlouvy kolektivního typu (podnikové nebo oborové smlouvy). Pokud je o pojišťovny, jejich portfolio je vyváženější.
(105)
Míra pojištění obyvatel kromě toho výrazně vzrostla z 84 % v roce 1996 na 92,8 % v roce 2006. Bylo zjištěno 32 až 38 milionů příjemců vzájemného pojištění, 13 milionů od pojišťoven a 11 milionů od fondů sociálního zabezpečení, k nimž je třeba připočítat více než 4 miliony příjemců od fondů CMU-C (všeobecné zdravotní pojištění), které nabízí bezplatné doplňkové zdravotní pojištění nejméně majetným. To znamená, že v současnosti nemá doplňkové pojištění 7 % až 8 % Francouzů (38).
(106)
Podle článku 107 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem“.
(107)
Označení opatření za státní podporu tudíž předpokládá, že budou splněny následující kumulativní podmínky: 1) že dotyčné opatření poskytuje výhodu 2) ze státních zdrojů, 3) že je tato výhoda selektivní a 4) že dotčené opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(108)
Osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty nebo jejich snížení spočívající v odstranění nebo snížení nákladů, které dotyčné podniky běžně nesou, nepochybně představuje výhodu pro příjemce (39). Z toho důvodu tato daňová osvobození nebo snížení představují hospodářské výhody.
(109)
Komise s ohledem na odkazy CTIP na případné poslání veřejné služby bere na vědomí, že podmínky určené ve věci Altmark (40) (pro vyloučení samotného označení podpory v určitých případech služby obecného hospodářského zájmu) nebyly v daném případě splněny (viz zejména odstavec 144, neboť třetí podmínka Altmark spočívá v neexistenci nadměrné vyrovnávací platby). Jedná se tedy skutečně o hospodářské zvýhodnění.
(110)
Tyto výhody přiznává francouzský stát, který se tím vzdává vybírání daní. Poskytuje tedy tuto výhodu ze státních zdrojů.
(111)
Opatření má rovněž selektivní povahu. Selektivnost vyplývá jednak z omezení dotčeného opatření na odvětví hospodářství, to znamená na odvětví pojišťovnictví, jednak z jeho omezení v rámci tohoto odvětví na zvláštní typ smluv (dílčí odvětví). V tomto ohledu je třeba především konstatovat, že daň z příjmu právnických osob představuje daň, která se vztahuje na všechny právnické osoby bez ohledu na odvětví, v němž působí. Jelikož z osvobození od této daně má prospěch výhradně odvětví pojišťovnictví, jedná se o výjimku z obecného režimu daně z příjmu právnických osob, která tak specificky zvýhodňuje některé podniky. Je tomu tak i v případě osvobození od ekonomické teritoriální kvóty. Dotčené osvobození kromě toho rovněž podporuje v rámci odvětví pojišťovnictví určité smlouvy o zdravotním pojištění, v daném případě smlouvy o zdravotním pojištění založené na zásadách solidarity a odpovědnosti. Opatření tedy podporuje subjekty vázané smlouvami „založenými na zásadě solidarity“ na úkor subjektů vázaných „klasickými“ smlouvami.
(112)
Nakonec kromě skutečnosti, že odvětví pojišťovnictví je předmětem obchodu uvnitř Evropské unie, je třeba připomenout, že pokud členský stát poskytne některému podniku podporu, může tím udržet nebo rozšířit jeho interní činnost s tím důsledkem, že se tím sníží šance podniků sídlících v jiných členských státech na proniknutí na trh tohoto členského státu (41).
(113)
Postavení dotyčných podniků v obchodech v rámci Evropské unie se tudíž posílí. Toto opatření tedy může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Evropské unie.
(114)
Je tudíž třeba usoudit, že první opatření skutečně představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Francie toto označení nezpochybňuje.
(115)
Jelikož oznámené opatření představuje státní podporu, je třeba analyzovat jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Francouzské orgány soudí, že dotyčné opatření představuje státní podporu slučitelnou podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(116)
Článek 107 odst. 2 písm. a) SFEU zní: „S vnitřním trhem jsou slučitelné: a) podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům za podmínky, že se poskytují bez diskriminace na základě původu výrobků“.
(117)
Opatření státní podpory je na základě tohoto ustanovení slučitelné, pokud jsou splněny všechny tři následující podmínky:
1.
podpora musí být sociální povahy;
2.
musí být poskytována individuálním spotřebitelům;
3.
musí být poskytována bez diskriminace, pokud jde o původ výrobku.
(118)
Je třeba nejprve upřesnit, že čl. 107 odst. 2 SFEU se odchyluje od zásady zákazu státních podpor, tak jak je formulován v čl. 107 odst. 1 SFEU, a je tudíž nutno jej vykládat restriktivně (42).
(119)
Co se týče konkrétněji použití čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, je ovšem třeba poznamenat, že rozhodovací postup Komise nevylučuje, aby byla podpora poskytnuta prostředníkovi, který se postará o její dopad na individuální spotřebitele (43). Za tohoto předpokladu je však nezbytné, aby zavedený mechanismus zaručil faktický dopad na konečného spotřebitele.
(120)
Komise se domnívá, že sociální povaha (první kritérium) opatření je řádně prokázána, pokud je zaměřeno na to, aby umožnilo osobám, které z důvodu svého věku, zdravotního stavu nebo nízkých příjmů mají obtížný přístup k doplňkovému zdravotnímu pojištění. Článek 207 CGI totiž stanoví kritéria sociální povahy, která musí splňovat pojišťující subjekty, aby mohly opatření využívat (44). Tato kritéria určují minimální podíly určitého sociálně slabého obyvatelstva, například osob s nízkým příjmem nebo seniorů, v pojistném portfoliu dotyčných subjektů. Předběžný návrh vyhlášky předložený francouzskými orgány, který upřesňuje některé podmínky obměňování tarifů v závislosti na sociální situaci pojištěnců (45), potvrzuje sociální povahu opatření ve prospěch sociálně slabého obyvatelstva.
(121)
Naproti tomu z posouzení opatření Komisí nevyplynulo, že z podpory budou mít faktický prospěch individuální spotřebitelé (druhé kritérium).
(122)
Podle francouzských orgánů budou mít z podpor poskytovaných podnikům nepřímo prospěch individuální spotřebitelé. Silná konkurence na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním zajistí převod podpor poskytnutých podnikům na spotřebitele cestou stanovení výše pojistného požadovaného na spotřebiteli.
(123)
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že Komise pokládala osvobození od poplatku ze smluv o zdravotním pojištění založených na zásadě solidarity, které zavedla Francie, za slučitelnou podporu podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU (46). V tomto případě nebylo totiž pochyb o tom, že z osvobození od poplatku mají prospěch v první řadě individuální spotřebitelé, na nichž břemeno poplatku fakticky spočívalo. Výše poplatku tvořila složku výše pojistného a osvobození od poplatku ve prospěch smluv založených na zásadě solidarity stejnou měrou sníží výši pojistného.
(124)
V daném případě nebyla poskytnuta podpora prostřednictvím nepřímého osvobození od poplatku úměrně výši pojistného placeného pojištěnci, nýbrž osvobozením od daně z příjmu právnických osob vypočtené na základě zisku, jehož dosáhl pojišťující subjekt ze všech pojištěnců, kteří podepsali smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti.
(125)
Faktický dopad osvobození od daně z příjmu právnických osob na konečného spotřebitele je přinejmenším nejistý. Na jedné straně nemá Komise k dispozici údaje prokazující, že daň z příjmu právnických osob (a osvobození od takové daně) má při dotyčné transakci faktický dopad na individuální spotřebitele. Kromě toho nedávná zpráva Francouzského účetního dvora poukázala na velmi značná zvýšení ziskových marží v odvětví zdravotního pojištění v průběhu posledních let (v roce 2003 o 12 % a v roce 2007 o 23 %) (47). V tomto kontextu značného zvyšování ziskových marží je obtížné usoudit na existenci tržního mechanismu, který by zaručoval faktický dopad osvobození od daně z příjmu právnických osob na konečné spotřebitele.
(126)
CTIP ostatně zdůrazňuje, že část zisků musí být vyčleněna na tvorbu rezerv, aby byly splněny povinnosti v oblasti solventnosti, a bylo by tudíž normální, aby výhoda alespoň zčásti sloužila k úplnému nebo částečnému krytí každoročního zvýšení požadavku na solventnost. Tento argument se snaží dokázat, že opatření vyvolá zvýšení zisků pojišťujících subjektů spíše než snížení cen pojištění dotyčných rizik pro spotřebitele.
(127)
Hodnocení Komise konečně nikterak nezpochybňuje argument Francie, podle něhož smlouvy o doplňkovém zdravotním pojištění představují věrnostní produkt pro pojišťující subjekty, které budou podněcovány k provádění přitažlivé tarifní politiky. Je totiž třeba připomenout, že čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU vyžaduje, aby výhoda byla fakticky postoupena individuálním spotřebitelům. Existence pouhého podnětu k postoupení části výhody konečným spotřebitelům tedy nesplňuje požadavek faktického postoupení.
(128)
Komise tudíž soudí, že opatření nezaručuje faktický převod výhody na individuální spotřebitele, jak požaduje čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(129)
Vyšetřování Komise rovněž dospělo k závěru, že nebyla splněna podmínka týkající se neexistence diskriminace na základě původu výrobku (třetí kritérium). Pro získání jistoty, že je splněna tato podmínka, je třeba ověřit, zda spotřebitelé mají z dotyčné podpory prospěch bez ohledu na hospodářský subjekt poskytující produkt nebo službu, které jsou schopny plnit společenský cíl, jehož se dotyčný členský stát dovolává, a že pro pojišťující subjekty sídlící v Evropské unii neexistuje žádná překážka přístupu (48). Kromě podmínek týkajících se typu způsobilých smluv musí podniky, které hodlají využít režimu, ve svém portfoliu smluv o doplňkovém zdravotním pojištění dodržet prahové hodnoty ohledně počtu (120 000/150 000 smluv) nebo podílu (80 %/90 %) smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti.
(130)
Francouzské orgány se domnívají, že tyto prahové hodnoty představují pobídku pro hromadné rozšíření tohoto typu smlouvy tím, že sdružují „škodlivé riziko“ vzniklé z důvodu věku nebo úrovně příjmů pojištěnců v jejich portfoliu a kromě toho jsou nezbytné pro to, aby se daňové zvýhodnění nevztahovalo jen na příliš malou část činnosti subjektů, a bylo tak dosaženo cílů solidarity a vzájemnosti. Sledování společenského cíle opatření lze zajistit pouze mechanismem, který uloží pojišťujícím subjektům, aby do svého portfolia smluv o zdravotním pojištění zahrnuly minimální počet nebo významný podíl smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti. Bez tohoto mechanismu prahových hodnot by žádné uspořádání nemohlo zajistit zvýšení míry pojištění dosud nezabezpečeného obyvatelstva a osvobození od daně by se projevilo jednoduše jako značná výhoda pro pojišťující subjekty. Prahová hodnota vyjádřená v procentech by umožnila malým subjektům, jejichž takřka výhradním předmětem činnosti jsou tyto smlouvy, aniž přitom dosahují čistě kvantitativní prahové hodnoty, aby využily opatření, zatímco prahové hodnoty v absolutním vyjádření umožňují subjektům nabízejícím značný počet smluv tohoto typu (jako nevýhradní činnost) využít opatření.
(131)
Komise nejprve konstatuje, že francouzské orgány nemohly poskytnout žádnou přesnou informaci ohledně současného rozdělení smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti mezi jednotlivé účastníky trhu ani ohledně počtu a podílu těchto smluv v jejich portfoliu. Z analýzy Komise však vyplývá, že vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky jsou ze zákona povinny nabízet pouze smlouvy založené na zásadě solidarity (49). V praxi se rovněž jeví, že fondy sociálního zabezpečení podléhají téže povinnosti. Vzájemné pojišťovny a fondy sociálního zabezpečení tedy musí vždy splnit kritérium hodnoty vyjádřené v procentech, kdežto pojišťovny s omezeným působením na trhu smluv založených na zásadě solidarity a ty, které se na něm hodlají výrazněji podílet, by mohly mít problémy se splněním kritérií prahových hodnot (vyjádřeno jak v procentech, tak v absolutní hodnotě), a tudíž s využitím osvobození od daně. Konkrétněji by se jednalo o pojišťovny s významným portfoliem „klasických“ smluv o doplňkovém zdravotním pojištění, které nesplňují podmínky pro to, aby byly považovány za smlouvy založené na základě solidarity.
(132)
Prahové hodnoty v tomto kontextu nepovedou k ekvivalentnímu úsilí bez ohledu na pojišťující subjekt a nebudou působit jako pobídka pro pojišťující subjekty, které již splňují kritéria prahových hodnot (zejména vzájemné pojišťovny, vzájemnostní spolky a fondy sociálního zabezpečení). V rozporu s tvrzením Francie nemůže tudíž zavedení prahových hodnot svou povahou zabránit případnému značnému zvýhodnění.
(133)
Podle Komise bude důsledkem těchto prahových hodnot zcela jednoduše diskriminace na základě původu výrobku. Tyto hodnoty tak zřejmě mohou vyloučit určitý počet subjektů z možnosti využít osvobození, i když budou tyto subjekty nabízet smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti, které francouzské orgány hodlají podporovat. Existence těchto hodnot kromě toho může zvýhodnit subjekty, jež na trhu již působí, a představovat překážku vstupu některých účastníků, kteří by je nemohli splnit nebo by se obávali, že je nemohou splnit, na zvažovaný trh.
(134)
Nakonec je pravděpodobné, že částka podpory je u každého pojišťujícího subjektu jiná v závislosti na dosaženém zisku z dotyčných transakcí, což se neshoduje s požadavkem, podle něhož spotřebitelé musí mít prospěch z dotčené podpory bez ohledu na hospodářský subjekt poskytující produkt nebo službu, které mohou splnit společenský cíl, jehož se dotyčný členský stát dovolává (50).
(135)
Je tudíž třeba dospět k závěru, že Francií oznámený režim podpory ve prospěch rozvoje smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti není slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(136)
Nedovolává-li se Francie výslovně jiného ustanovení týkajícího se slučitelnosti státních podpor, je třeba konstatovat, že žádné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU se na daný případ nevztahuje.
(137)
Co se týče ustanovení čl. 107 odst. 2 SFEU jiných než písmeno a), je třeba uvést, že kritéria slučitelnosti, stanovená v písmenech b) a c), se zřejmě na daný případ nevztahují.
(138)
Podporu lze považovat za slučitelnou na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud je určena k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(139)
Podle FNMF je podpora určena na usnadnění rozvoje doplňkového zdravotního pojištění dodržujícího zásadu solidarity a odpovědnosti za podmínek, které nenarušují podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu. Komise však navzdory žádostem neobdržela od francouzských orgánů číselné údaje, které by podepřely použitelnost kritéria slučitelnosti uvedeného v předchozím bodu odůvodnění, ani ohledně účinku stávajících daňových opatření na smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti, ani ohledně vztahu mezi zamýšleným dodatečným zvýhodněním a dodatečnými náklady nebo požadavky spojenými se správou tohoto typu smluv. Komise tudíž není schopna se přesvědčit o nezbytnosti a přiměřenosti zamýšlených nových osvobození vzhledem k dosažení popsaného cíle. Každopádně je třeba konstatovat, že osvobození od daně z příjmu právnických osob není spojeno s investicemi ani s vytvářením pracovních míst nebo specifických projektů. Představuje tedy stálé zmírnění poplatků, které znamená podporu činnosti a které podle ustálené praxe nelze v rámci čl. 107 odst. 3 SFEU prohlásit za slučitelné.
(140)
Francie nakonec neuvedla žádné jiné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU.
(141)
Podle CTIP je předmětem opatření založených na úmluvách a kolektivních dohodách, jako je dotčené opatření, zmírnit nedostatky sociálního zabezpečení. Komise poznamenává, že CTIP se výslovně nedovolává existence služby obecného hospodářského zájmu a že Francie, jíž přísluší dokázat slučitelnost dotčené podpory se Smlouvou, se nedovolává čl. 106 odst. 2 SFEU. Komise za těchto okolností není schopna posoudit slučitelnost dotčené podpory ve světle čl. 106 odst. 2 SFEU. Komise kromě toho poznamenává následující:
(142)
V čl. 106 odst. 2 SFEU se stanoví, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(143)
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že s výjimkou odvětví, kde již tato otázka byla předmětem právní úpravy Evropské unie, mají členské státy širokou posuzovací pravomoc týkající se povahy služeb, které lze označit za služby obecného hospodářského zájmu. Ovšem i za předpokladu, že se v daném případě jedná o službu obecného hospodářského zájmu (což Francie neuvedla), je třeba konstatovat, že pro účely čl. 106 odst. 2 SFEU nesmí náhrada poskytnutá podnikům zejména přesáhnout náklady na poskytování veřejné služby s přihlédnutím k příjmům, které s nimi souvisejí, jakož i k přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
(144)
V této souvislosti stačí uvést, že dotčené daňové opatření neobsahuje mechanismus, který by vyloučil nadměrnou vyrovnávací platbu ve srovnání s náklady, které dotyčné subjekty vynakládají ve spojitosti s tímto pověřením. Je totiž třeba konstatovat, že výše dotčené podpory (osvobození dotyčných transakcí od daně) není žádným způsobem spojena s dodatečnými náklady, které vynakládají pojišťující subjekty. Není spojena ani s pojistným placeným pojištěnci, ani s počtem smluv.
(145)
Komise v této souvislosti došla k závěru, že dotyčné opatření každopádně nelze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
VIII.2 Daňový odpočet subvencí na vyrovnávací rezervy týkající se některých kolektivních smluv o doplňkovém pojištění
(146)
Trh se „sociálním pojištěním“ zahrnuje transakce, jejichž předmětem je prevence a pojištění rizik v případě úmrtí, tělesného postižení osob nebo rizik spojených s mateřstvím nebo pracovní neschopností nebo invaliditou nebo ztrátou zaměstnání (51) jako doplněk k zákonnému systému sociálního zabezpečení.
(147)
Pojištění sociálního zabezpečení umožňují:
-
usnadnit přístup k lékařské péči doplňující úhradou zdravotních výloh v případě nemoci, mateřství, úrazu atd.,
-
zajistit zachování celé nebo částečné mzdy v případě pracovní neschopnosti, invalidity nebo zdravotního postižení,
-
zajistit partnerovi a dětem majetek a důchody v případě úmrtí pojištěnce,
-
plánovat finanční doplněk v případě závislosti.
(148)
Na tomto trhu působí tři kategorie podniků: společnosti řídící se zákonem o pojišťovnictví (pojišťovny, vzájemné pojišťovny a bankovní pobočky), vzájemné pojišťovny řídící se zákonem o vzájemném pojištění a fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení.
(149)
Pojištění sociálního zabezpečení lze uzavřít buď kolektivně přistoupením ke kolektivní smlouvě prostřednictvím zaměstnavatele, profesního nebo meziodvětvového oboru, nebo individuálně přímo s pojišťovnou nebo vzájemnou pojišťovnou.
(150)
V současnosti je převážná většina zaměstnanců pojištěna kolektivní smlouvou o sociálním zabezpečení. Účast může být povinná nebo dobrovolná.
(151)
Kolektivní režim sociálního zabezpečení tvoří trojstranný vztah:
-
zaměstnavatel se zavazuje vůči zaměstnancům a podepisuje pojistnou smlouvu (52),
-
pojišťující subjekt pojišťuje riziko a za to vybírá příspěvky,
-
zaměstnanci jsou příjemci.
(152)
Podle předaných odhadů francouzských orgánů za rok 2005 dosahoval trh sociálního zabezpečení ročního obratu 20 miliard EUR (kolektivní i individuální pojištění). Pojišťovny zaujímaly největší podíl na trhu se 71 % vybraných příspěvků, zatímco fondy sociálního zabezpečení a vzájemné pojišťovny zaujímaly 21 %, respektive 8 % trhu. Je však třeba upřesnit, že tyto posledně uvedené číselné údaje se vztahují na všechny kategorie smluv v tomto odvětví: individuální smlouvy, kolektivní smlouvy s dobrovolnou účastí a kolektivní smlouvy s povinnou účastí.
(153)
Francouzské orgány se kromě toho domnívají, že trh profesního určení (53) u rizik úmrtí, zdravotního postižení a invalidity převyšuje 4 miliardy EUR a zahrnuje téměř všechny transakce sociálního zabezpečení zajišťované fondy sociálního zabezpečení (4,2 miliardy EUR), jakož i část kolektivních smluv pojišťoven a vzájemných pojišťoven. Nebyl však sdělen žádný přesný číselný údaj ohledně této části, kterou zaujímají posledně zmíněné subjekty.
(154)
Ačkoli Francie ve svém oznámení připustila označení opatření za státní podporu, následně upozornila na to, že přinejmenším část mechanismu nelze považovat za podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU z důvodu specifičností určovacích smluv (značná omezení v oblasti tarifů, výběru rizik a správy), které by se tak staly zvláště citlivými na výkyvy škod ve srovnání s původními odhady, a tudíž plně odůvodňují obzvláště obezřetný režim rezerv, a tedy i zvýšenou daňovou odečitatelnost subvencí rezerv, aniž by tím vznikla výhoda.
(155)
Francie se tedy domnívá, že daňový odpočet subvencí za upravených a důraznějších podmínek, mimo stávající daňový mechanismus obecného práva podle článku 39d GB CGI, lze odůvodnit z předpisového a finančního hlediska, a že tak nevytváří výhodu.
(156)
Je tudíž především třeba zjistit, zda opatření zvýhodňuje dotyčné pojišťující subjekty.
(157)
Podle čl. 39 odst. 1 bodu 5 výše uvedeného zákona stanoví, že odečitatelné jsou „rezervy vytvořené za účelem krytí jasně stanovených ztrát nebo nákladů, které jsou za současného stavu pravděpodobné, pokud byly fakticky zjištěny z účetních dokladů za finanční období“. Zákon v určitých případech počítá s paušální odečitatelností u určitých typů transakcí. To je konkrétně případ v oblasti pojištění a zajištění, kde články 39d G až 39d GD zákona stanoví specifická pravidla pro odečitatelnost rezerv, aby zohlednily specifičnosti odvětví pojišťovnictví, jehož hlavní činnost spočívá právě v pojišťování rizik. Ke zjištění případné existence výhody je tedy třeba ověřit, zda z transakcí spadajících pod opatření skutečně vyplývají ztráty nebo dodatečné náklady ve smyslu čl. 39 odst. 1 bodu 5 výše uvedeného zákona v míře stanovené článkem 39d GD.
(158)
Na úvod je třeba přistoupit na zásadu, podle níž se povaha a velikost rizik škodovosti v odvětví doplňkového pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě mohou měnit v závislosti na typech pojištěného obyvatelstva a způsobech pojištění (individuální/kolektivní smlouvy, smlouvy s dobrovolnou/povinnou účastí).
(159)
Smlouvy vzešlé z podnikových dohod, včetně určovacích smluv vzešlých z takových dohod, se týkají omezeného okruhu obyvatel. Způsobují „bodové“ riziko (riziko škodní události v podniku), aniž by nabízely možnost vzájemnosti mezi širokými vrstvami obyvatelstva. Kolektivní smlouvy zaměřené na určité odvětví (obor) se však týkají širší vrstvy obyvatelstva, a tudíž s sebou a priori nesou větší vzájemnost. U tohoto typu smlouvy však existuje pevná spojitost mezi škodovostí a krizovými obdobími, která může ovlivnit celé hospodářské odvětví. Krizová období podle CTIP zesilují kolísavost škodních událostí na úrovni oboru.
(160)
Pokud se týká určovacích kolektivních smluv vzešlých z podnikové dohody, Komise má za to, že není důvodu domnívat se, že povaha a velikost (a tedy kolísání) rizika škod se značně liší podle situace, kdy jsou smlouvy tohoto typu uzavírány mimo vyjednávání na paritní úrovni mezi odbory a zaměstnavateli (a tudíž mimo určovací postup).
(161)
Kromě toho bez přesných informací o škodovosti v tomto odvětví nic neopravňuje k závěru, že kolísání rizik vlastních oborovým určovacím smlouvám (smlouvám vyznačujícím se zvýšenou citlivostí na konjunkturu, ale také větší vzájemností), jsou větší než stejná rizika vztahující se k podnikovým smlouvám (smlouvám vyznačujícím se bodovým rizikem a menší vzájemností).
(162)
Mimoto i v případě, kdy by faktickým účinkem omezení určení, jichž se Francie dovolává, byl dodatečný tlak na pojistné vybírané pojišťujícími subjekty, je nutno konstatovat, že se jedná o okolnost, která může ovlivnit výnosy, a nikoli náklady na škodní události. Na tento typ rizika (ztráta výnosu) se tedy nevztahuje čl. 39 odst. 1 bodu 5 CGI, a nemůže tudíž využít odečitatelných subvencí rezerv.
(163)
Není tedy prokázán rozdíl v riziku mezi smlouvami s určující doložkou a vnitropodnikovými skupinovými smlouvami pojišťujícími stejná rizika. Účinkem doplňkové daňové odečitatelnosti podle článku 39d GD je tedy snížení nebo odstranění břemene daně z příjmu právnických osob, které dotyčné podniky běžně nesou. Z toho důvodu představuje doplňkové odečtení hospodářskou výhodu.
(164)
Komise s ohledem na odkazy Francie a CTIP na případné poslání veřejné služby bere na vědomí, že podmínky určené ve věci Altmark (za účelem vyloučení samotného označení podpory v určitých případech služby obecného hospodářského zájmu) nebyly v daném případě splněny (viz zejména 189. bod odůvodnění - třetí podmínka judikatury Altmark totiž spočívá v neexistenci nadměrné vyrovnávací platby). Jedná se tedy skutečně o hospodářské zvýhodnění.
(165)
Tyto výhody, které opatření poskytuje, přiznává francouzský stát, který se tím vzdává daňových příjmů. Poskytuje tedy tuto výhodu ze státních zdrojů.
(166)
Z důvodů, které již byly vyloženy ohledně prvního opatření, je také druhé opatření selektivní. Selektivnost vyplývá jednak z omezení dotčeného opatření na jedno odvětví hospodářství, a sice na odvětví pojišťovnictví, a jednak z jeho omezení v rámci tohoto odvětví na zvláštní typ smluv (dílčí odvětví). Opatření prospívá určitým podnikům odvětví pojišťovnictví, které uzavírají kolektivní smlouvy pojišťující proti úmrtí a škodám na zdraví v rámci určujícího řízení vedeného sociálními partnery. Opatření se tudíž nevztahuje na smlouvy pojišťující stejná rizika mimo určovací řízení. Mimoto je třeba konstatovat, že opatření se nevztahuje na zajišťovny vystavené stejnému typu rizika.
(167)
Je však třeba ověřit, zda tato selektivnost není odůvodněna povahou a logikou referenčního daňového systému. Ačkoli CGI ve věci odečítání rezerv stanoví paušální odečitatelnost subvencí určitých typů rezerv, je nutno konstatovat, že z výše uvedených důvodů (viz 156.-163. bod odůvodnění) odečitatelnost přesahující výši stanovenou v článku 39d GB není odůvodněna logikou systému, který předpokládá tvorbu rezerv ve výši ztrát nebo nákladů, které jsou za současného stavu pravděpodobné.
(168)
Nakonec kromě skutečnosti, že odvětví pojišťovnictví je předmětem obchodu uvnitř Evropské unie, je třeba připomenout, že pokud členský stát poskytne některému podniku podporu, může tím udržet nebo rozšířit jeho provoz s tím důsledkem, že se tím zmenší šance podniků sídlících v jiných členských státech na proniknutí na trh tohoto členského státu. Postavení dotyčných podniků v obchodech v rámci Evropské unie se tudíž posílí. Je rovněž třeba dodat, že závaznost určovacích smluv zvýšenou měrou narušuje hospodářskou soutěž. Toto opatření tedy může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Evropské unie.
(169)
Je tudíž třeba usoudit, že druhé opatření skutečně představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud předpokládá vyšší stupeň odečitatelnosti, než je stanoveno v článku 39d GB CGI.
(170)
Jelikož oznámené opatření představuje státní podporu, je třeba analyzovat jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Francouzské orgány soudí, že dotyčné opatření představuje státní podporu slučitelnou podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(171)
Komise má především za to, že sociální povaha (první kritérium) opatření je dokázána, jak poukazují francouzské orgány, pokud transakce spravované v rámci určovací doložky směřují k co nejširšímu pojištění zaměstnanců proti rizikům, která sociální zabezpečení přebírá pouze v malé míře (úmrtí, zdravotní postižení, invalidita). Sociální povaha se projevuje prostřednictvím značné vzájemnosti mezi generacemi a mezi kategoriemi zaměstnanců, jednotnosti příspěvků (bez diskriminace na základě věku, pohlaví, zdravotního stavu), jakož i uplatňování opatření sociální povahy (bezplatné dávky v případě nezaměstnanosti, na nezaopatřené děti atd.). V dobrovolném a výlučně individuálním rámci je rovněž třeba očekávat, že zaměstnanci s nízkými příjmy se rozhodnou neuzavírat pojištění proti závažným, ale výjimečným rizikům.
(172)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení usoudila, že sociální povaha opatření nebyla zcela prokázána, pokud ji hodnotíme v okamžiku podepsání pojistné smlouvy (před tím, než nastanou uvedené závažné události). Je však třeba konstatovat, jak Francie zdůrazňuje, že poskytnutí pomoci před naplněním rizika prostřednictvím pojištění dotyčných rizik je fakticky jediným prostředkem k dosažení sledovaného sociálního cíle.
(173)
Naproti tomu z důvodů, které již byly vyloženy v rámci posouzení prvního opatření, posouzení opatření provedené Komisí neumožnilo prokázat, že podpora zaručuje faktický dopad výhody na individuální spotřebitele (druhé kritérium). Účinkem doplňkové odečitatelnosti vyrovnávacích rezerv je zmenšení nebo odstranění daňových nákladů právnických osob, a tudíž je tento účinek rovnocenný mechanismu osvobození, který se týká prvního opatření.
(174)
Co se týče argumentu, který Komise uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení, podle něhož má případný dopad výhody přiznané pojišťujícím subjektům prospět nejen pojištěncům/zaměstnancům, ale rovněž zaměstnavatelům (kteří přispívají na placení části pojistného), Francie i CTIP soudí, že účast zaměstnavatele na financování smluvních režimů doplňkového sociálního zabezpečení představuje odměnu zaměstnanců a výhodu pro ně. Komise nicméně zastává názor, že i když financování pojistného režimu zaměstnavatelem ve prospěch zaměstnanců skutečně představuje výhodu pro zaměstnance, je nesporné, že případné snížení příspěvků znamená rovněž snížení nákladů zaměstnavatele, a tak výhodu pro něho.
(175)
Pokud jde o případnou existenci diskriminace podle původu výrobků (třetí kritérium), Komise potvrzuje své hodnocení, podle něhož vysoký stupeň koncentrace do fondů sociálního zabezpečení, jímž se v současnosti vyznačují činnosti související s určujícími smlouvami, se projevuje jako faktická diskriminace ve prospěch těchto subjektů. Ačkoli Francie nebyla schopna poskytnout přesné informace ohledně rozdělení trhu mezi jeho jednotlivé účastníky, Komise poznamenává, že na základě dostupných informací fondy sociálního zabezpečení v současnosti spravují velkou většinu určovacích smluv.
(176)
Ačkoli je pojišťující subjekt určený sociálními partnery závislý pouze na jejich volbě, jak upřesňují francouzské orgány, je nutno konstatovat, že žádné zákonné ustanovení neukládá sociálním partnerům vyhlásit na určení subjektu veřejnou soutěž za účasti všech účastníků trhu. FFSA tvrdí, aniž by francouzské orgány jejímu tvrzení odporovaly, že sociální partneři přednostně volí zřízení fondu sociálního zabezpečení, který mohou následně spravovat.
(177)
Ačkoli z výše uvedené judikatury Albany vyplývá, že dohody, které jsou uzavírány v rámci kolektivního vyjednávání mezi sociálními partnery a jež sledují sociální cíle, nespadají pod čl. 101 odst. 1 SFEU, který se týká zákazu určitých dohod, je nutno konstatovat, jak již bylo uvedeno výše, že tato judikatura nikterak neznamená, že podpora poskytnutá pojišťujícímu subjektu v rámci určovacího řízení je slučitelná s čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(178)
Jiné pojišťující subjekty než fondy sociálního zabezpečení, zejména pojišťovny působící na trhu s kolektivním sociálním zabezpečením na úrovni podniků, mohou být tudíž předmětem diskriminace z důvodu neexistence povinnosti sociálních partnerů obracet se na konkurenci s cílem umožnit každému účastníkovi trhu, aby v případě svého zájmu nabídl pojištění výkonů dohodnutých mezi sociálními partnery a mohl být vybrán z důvodu vyšší kvality svých služeb a/nebo jejich nižší ceny. Pro srovnání je třeba uvést, že některé francouzské mechanismy doplňkového zdravotního pojištění počítají s mechanismem volby pojišťujícího subjektu (pojišťujících subjektů) na základě transparentní soutěže (54).
(179)
Je tudíž třeba dospět k závěru, že dvě ze tří kritérií slučitelnosti nebyla splněna a že Francií oznámený režim podpory ve prospěch určovacích smluv v oblasti sociálního zabezpečení není slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(180)
Kritéria slučitelnosti stanovená v čl. 107 odst. 2 písm. b) a c) SFEU se zcela zjevně na daný případ nevztahují.
(181)
Pokud jde o slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, Francie upřesňuje, že prokázané společenské opatření dokládá význam, jehož v budoucnu nabude rozvoj trhu se sociálním zabezpečením. Tento rozvoj spadá do cíle veřejného zdravotnictví, ekonomické a sociální soudržnosti, rozvoje sociálního dialogu, ochrany pracujících a boje proti nejistotám, což jsou cíle Evropské unie v oblasti společného zájmu. Komise však soudí, že nezbytnost a přiměřenost opatření nebyly prokázány. Komise zastává názor, který vyslovila již v posouzení existence výhody, že nic neodůvodňuje vyloučení prospěšnosti opatření u skupinových smluv na úrovni podniků pojišťujících stejná rizika, avšak neuzavřených v rámci určení. Opatření je tudíž nepřiměřené, pokud nezahrnuje smlouvy mimo určení. Kromě toho je třeba konstatovat, jak již Komise učinila u prvního opatření, že opatření přináší stálou úlevu od nákladů, která představuje podporu činnosti a kterou podle ustálené praxe nelze prohlásit za slučitelnou v rámci čl. 107 odst. 3 SFEU.
(182)
Francie nakonec neuvedla žádné jiné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU.
(183)
Podle Francie a CTIP lze poskytování doplňkových pojištění v oblasti sociálního zabezpečení v rámci určovacího řízení považovat za základ služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, zejména je-li účast na režimu výkonů povinná a jeho správa je prováděna v paritním rámci. CTIP se rovněž odvolává na judikaturu Soudního dvora ve věci Albany (55) a upřesňuje, že smluvní režimy sociálního zabezpečení s povinnou účastí plní poslání obecného hospodářského zájmu.
(184)
Toto ustanovení stanoví, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly uloženy. Kromě toho rozvoj obchodu nesmí být ovlivněn v míře, která by byla v rozporu se zájmem Evropské unie.
(185)
Jak již bylo uvedeno v rámci posouzení prvního opatření (56), mají členské státy širokou posuzovací pravomoc týkající se povahy služeb, které lze označit za služby obecného hospodářského zájmu.
(186)
Komise rovněž poznamenává, že Soudní dvůr ve výše uvedené věci Albany dospěl k závěru, že udělení výhradního práva spravovat doplňkový důchodový režim v určitém odvětví lze považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zdůrazňuje význam sociální funkce doplňkových důchodů.
(187)
V této souvislosti není vyloučeno, že výkony poskytované pojišťujícími subjekty v rámci určení sociálními partnery lze považovat za službu obecného hospodářského zájmu, pokud se dohoda mezi sociálními partnery v rámci určení povinně vztahuje na všechny podniky dotyčného odvětví (nebo na dotyčný podnik) a pojišťuje rizika, která veřejný systém sociálního zabezpečení nepojišťuje nebo pojišťuje nedostatečně. Jak bylo již uvedeno v rámci posouzení prvního opatření (57), finanční opatření na podporu takového mechanismu se však musí omezit na to, co je nezbytné k náhradě dodatečných nákladů pojišťujících subjektů z titulu povinností veřejné služby.
(188)
Rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (58) určuje podmínky, za kterých Komise považuje takovou náhradu za slučitelnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Poskytnutá vyrovnávací platba zejména nesmí přesáhnout náklady na poskytování veřejné služby s přihlédnutím k příjmům, které s ní souvisejí, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený zisk z plnění uvedených závazků.
(189)
V tomto ohledu je však třeba konstatovat, že daňová úspora vyplývající z doplňkové odečitatelnosti subvencí vyrovnávacích rezerv tuto podmínku nesplňuje. Nelze totiž zjistit jakoukoli souvislost mezi výší daňové úspory a náklady na poskytování veřejné služby.
(190)
Francie v dopise ze dne 31. října 2008 připouští, že výše vyrovnávací platby (daňová úspora) za poskytování služby obecného hospodářského zájmu nesplňuje podmínky uložené rámcem Společenství. Soudí nicméně, že tyto podmínky neodpovídají zvláštnostem dotyčných transakcí. Mechanismus daňové odečitatelnosti je podle Francie vhodnější a pružnější než dotace na základě přesného odhadu dodatečných nákladů vyplývajících z poskytování služby.
(191)
Komise nicméně zastává názor, že kritéria stanovená rámcem Společenství je nutno přesně dodržovat, neboť umožňují zajistit nezbytnou rovnováhu mezi řádným fungováním služeb obecného hospodářského zájmu na jedné straně a nedostatečným rozvojem obchodu v míře odporující zájmu Evropské unie na straně druhé.
(192)
Komise tudíž zastává názor, že podmínky čl. 106 odst. 2 SFEU, rozpracované v rámci Společenství, nebyly splněny, a opatření tedy nelze na základě tohoto ustanovení prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem.
IX. ZÁVĚR
(193)
Komise shledala, že Francií oznámené režimy podpory ve prospěch rozvoje smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, jakož i kolektivních smluv o sociálním zabezpečení, představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Mimoto shledala, že navzdory prokázanému společenskému cíli dotyčných režimů podpor způsoby jejich uplatnění brání splnění podmínek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3, jakož i čl. 106 odst. 2 SFEU. Oba režimy podpory je tudíž nutno považovat za neslučitelné s vnitřním trhem.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Režimy podpory, které hodlá Francie zavést podle čl. 207 odst. 2, čl. 1461 odst. 1 a článku 39d GD všeobecného daňového zákoníku jednak pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, a jednak pro rozvoj kolektivních smluv o doplňkovém pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě, představují státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
Z toho důvodu nesmí být tyto režimy podpory zavedeny.
Článek 2
Francie bude informovat Komisi ve lhůtě dvou měsíců od data oznámení tohoto rozhodnutí o opatřeních, která přijala k jeho plnění.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 26. ledna 2011.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 26 de enero de 2011
relativa a los regímenes de ayuda C 50/07 (ex N 894/06) que Francia tiene previsto ejecutar en favor del desarrollo de los contratos de seguros de enfermedad solidarios y responsables y de los contratos de seguros complementarios colectivos contra los riesgos de fallecimiento, incapacidad e invalidez
[notificada con el número C(2011) 267]
(El texto en lengua francesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2011/319/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero (1),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con el citado artículo (2), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 28 de diciembre de 2006, Francia notificó a la Comisión regímenes de ayuda en favor del desarrollo de contratos de seguros de enfermedad solidarios y responsables, tal como se describen en un proyecto de ley de finanzas rectificativa para 2006. Las disposiciones de dichos regímenes se incluyeron en el artículo 88 de la Ley no 2006-1771 de finanzas rectificativa para 2006 (3), de 30 de diciembre de 2006. Francia comunicó información complementaria a la Comisión mediante sendas cartas de 26 de febrero, 11 de mayo y 18 de septiembre de 2007.
(2)
Mediante carta de 13 de noviembre de 2007, la Comisión informó a Francia de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado (TFUE) con respecto a la citada ayuda.
(3)
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (4). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre los regímenes de ayuda en cuestión.
(4)
Francia transmitió sus observaciones sobre la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal mediante carta de 21 de diciembre de 2007.
(5)
La Comisión recibió observaciones de varios terceros interesados a este respecto. Transmitió dichas observaciones a Francia dándole la posibilidad de comentarlas y recibió los comentarios de esta mediante carta de 8 de mayo de 2008.
(6)
En carta de 31 de octubre de 2008, Francia comunicó información complementaria a la Comisión.
(7)
Algunos terceros interesados transmitieron información complementaria a la Comisión durante el mes de febrero de 2009.
(8)
Al término de una reunión entre los servicios de la Comisión y las autoridades francesas, el 2 de junio de 2009, estas últimas se comprometieron a analizar la posibilidad de introducir algunas modificaciones en los regímenes notificados y a comunicar cuanto antes los resultados de dicho análisis a los servicios de la Comisión.
(9)
Mediante carta de 22 de septiembre de 2009, la Comisión concedió a Francia un plazo de 20 días hábiles para transmitir su análisis.
(10)
Mediante carta de 3 de noviembre de 2009, las autoridades francesas solicitaron la suspensión del procedimiento de investigación formal hasta el 1 de abril de 2010.
(11)
El 17 de noviembre de 2009, la Comisión significó su acuerdo sobre la suspensión del procedimiento de investigación formal hasta el 1 de abril de 2010, en virtud del Código de Buenas Prácticas para los procedimientos de control de las ayudas estatales (5) con el fin de que Francia pudiera adaptar su proyecto de ley y proceder a las consultas necesarias.
(12)
Mediante carta de 26 de abril de 2010, las autoridades francesas informaron a la Comisión de que el 17 de mayo de 2010 recibiría un eventual proyecto de régimen modificado.
(13)
Mediante carta de 27 de mayo de 2010, las autoridades francesas transmitieron información a la Comisión, sin por ello prever, no obstante, modificación alguna de los regímenes notificados.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
(14)
Dos dispositivos fiscales distintos han dado lugar a la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal:
(15)
La primera medida notificada es un régimen de exención del impuesto de sociedades, introducido por el artículo 207, apartado 2, de la Ley General Tributaria francesa (CGI), así como de la contribución económica territorial (6) (artículo 1461, apartado 1, de la CGI) a las operaciones de gestión de algunos contratos de seguro de enfermedad denominados «solidarios y responsables». Estas exenciones se aplican al conjunto de los organismos que proponen dichos contratos: mutualidades y uniones reguladas por la legislación sobre mutualidades francés, instituciones de previsión reguladas por el título III del libro IX de la legislación sobre seguridad social o por el libro VII del Código rural, así como todas las empresas de seguros reguladas por la legislación sobre seguros.
(16)
El objetivo principal de la medida consiste en ampliar, mediante el desarrollo de este tipo de contratos, la cobertura complementaria del seguro de enfermedad de la población de Francia. A tenor de ello, la medida sería complementaria del régimen de exención del impuesto sobre los convenios de seguros que se aplica al mismo tipo de contratos y que la Comisión autorizó mediante sus decisiones de 2 de junio de 2004 (7) y de 29 de octubre de 2010 (8).
(17)
Los contratos de seguro de enfermedad afectados por este régimen de exención se introdujeron en Francia en 2001 (9). Se trata, por una parte, de los contratos relativos a operaciones colectivas de adhesión obligatoria y, por otra, de los contratos relativos a operaciones individuales y colectivas de adhesión facultativa.
(18)
Para poder ser subvencionables, dichos contratos deben cumplir, en particular, las siguientes condiciones:
-
el organismo asegurador no podrá exigir información médica alguna sobre el asegurado para la adhesión de este a un contrato facultativo,
-
el importe de las primas o cuotas no deberá fijarse en función de la salud del asegurado,
-
las garantías concedidas deberán cubrir obligatoriamente las prestaciones relacionadas con la prevención y las consultas del médico de cabecera, así como las prescripciones de este último,
-
las garantías concedidas no deberán cubrir las participaciones en los gastos médicos en que el asegurado incurra, ya sea en razón del pago de la parte de los honorarios de determinados servicios médicos que superen las tarifas de la seguridad social o de determinadas consultas, ya sea porque no ha designado a un médico de cabecera.
(19)
Para poder acogerse al régimen preferente, los organismos aseguradores deberán respetar, además, los umbrales relativos al número de contratos de seguro de enfermedad solidario y responsable del conjunto de sus carteras de contratos de seguros de enfermedad. Dichos umbrales varían en función de la naturaleza de los contratos:
-
contratos relativos a operaciones individuales y colectivas de adhesión facultativa:
la parte que les corresponda deberá representar 150 000 personas o una proporción mínima (fijada por decreto) comprendida entre el 80 % y el 90 % del conjunto de los suscriptores y miembros participantes de los contratos relativos a operaciones individuales y colectivas de adhesión facultativa suscritos con el organismo (10),
-
contratos relativos a operaciones colectivas de adhesión obligatoria:
la parte que les corresponda deberá representar 120 000 personas o una proporción mínima (fijada por decreto) comprendida entre el 90 % y el 95 % del conjunto de los suscriptores y miembros participantes de los contratos relativos a operaciones individuales y colectivas de adhesión obligatoria suscritos con el organismo (11).
(20)
Por último, los organismos beneficiarios deberán también cumplir, como mínimo, una de las siguientes condiciones:
-
establecer un sistema de modulación de las tarifas o de asunción del pago de las cuotas en función de la situación social de los suscriptores y miembros participantes,
-
que los miembros participantes y los suscriptores que disfruten de una ayuda para la adquisición de un seguro médico complementario (12) representen, como mínimo, entre el 3 % y el 6 % de los participantes o suscriptores de contratos de seguro de enfermedad relativos a operaciones individuales y colectivas de adhesión facultativa suscritos con el organismo (13),
-
que las personas de, como mínimo, sesenta y cinco años de edad representen entre el 15 % y el 20 %, por lo menos, de los miembros participantes o suscriptores de contratos de seguro de enfermedad suscritos con el organismo (14),
-
que las personas menores de veinticinco años de edad representen entre el 28 % y el 35 %, por lo menos, de los beneficiarios de contratos de seguro de enfermedad suscritos con el organismo (15).
(21)
Según las autoridades francesas, estos últimos requisitos imponen una mutualización tarifaria o generacional y la realización de un nivel mínimo de solidaridad efectiva. Su objetivo sería alentar la difusión de los contratos solidarios y responsables, y la cobertura del conjunto de la población, en particular acogiendo a una proporción significativa de jóvenes o de ancianos, dos categorías con más problemas que otras para obtener un seguro (complementario) de enfermedad por la escasez de los recursos de que disponen (los jóvenes) o del coste potencial que representan (los ancianos).
(22)
El dispositivo impone, además, que dichos requisitos se aprecien a nivel de los grupos en el marco de sus actividades imponibles en Francia. El objeto de dicha disposición sería evitar que se eluda el dispositivo o se operen montajes que den lugar a la concentración de ese tipo de riesgo en unas pocas estructuras ad hoc, en contradicción con el objetivo de la mutualización.
(23)
Según las autoridades francesas, el objetivo del conjunto de estos requisitos sería incitar a los organismos de seguros a impulsar la difusión de esos contratos, participar en la puesta en práctica de la cobertura universal básica y complementaria del riesgo de enfermedad y proponer la cobertura complementaria del riesgo de enfermedad al conjunto de la población en condiciones tarifarias controladas. Se contempla, en particular, a las personas cuyo estado de salud o cuyas capacidades financieras no les permiten disponer de una cobertura sanitaria individual.
(24)
La entrada en vigor de ese dispositivo fiscal, prevista inicialmente para el 1 de enero de 2008 en lo referente a la exención del impuesto sobre sociedades y para el ejercicio 2010 en lo referente a la exención de la contribución económica territorial, se ha retrasado al 1 de enero de 2012 y al ejercicio 2013, respectivamente, a la espera de la aprobación de los regímenes en cuestión por la Comisión.
(25)
Este segundo dispositivo fiscal está orientado a que los organismos de seguros puedan beneficiarse de la deducción fiscal de las dotaciones de las provisiones de estabilización correspondientes a ciertos contratos de seguros complementarios colectivos (artículo 39 quinquies GD del CGI) más allá de lo que permite el régimen común (artículo 39 quinquies GB) para tales provisiones.
(26)
La constitución de una provisión técnica de estabilización (16) está prevista en la reglamentación contable y prudencial de los organismos de seguros. El artículo 30 de la Directiva 91/674/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1991, relativa a las cuentas anuales y a las cuentas consolidadas de las empresas de seguros (17), define la provisión de estabilización del modo siguiente: «La provisión de estabilización incluirá todos los importes que se contabilicen en cumplimiento de las disposiciones legales o administrativas para equilibrar las fluctuaciones de las tasas de siniestralidad en los próximos años o para hacer frente a riesgos especiales.».
(27)
En este caso concreto, la provisión de estabilización está destinada a hacer frente a las fluctuaciones de siniestralidad correspondientes a las operaciones colectivas que cubren riesgos de fallecimiento o daños corporales (incapacidad e invalidez). Dichas fluctuaciones de resultados (de un ejercicio a otro) estarían relacionadas con la ejecución efectiva de las garantías incluidas en los contratos de seguros suscritos en relación con las hipótesis de ejecución de las obligaciones de garantías que se seleccionaron en el momento de la elaboración de la tarificación de las primas de seguros. La provisión permite el ajuste de los resultados técnicos correspondientes a las operaciones en cuestión, con vistas a cubrir fluctuaciones de siniestralidad importantes que pudieran constatarse posteriormente.
(28)
Según las autoridades francesas, la nueva provisión de estabilización perseguida en el artículo 39 quinquies GD forma parte del objetivo general de desarrollo y mejora de la oferta, por parte de los organismos aseguradores, de garantías de previsión suscritas en el marco de un procedimiento llamado «de designación». Afecta a las garantías colectivas complementarias resultantes de convenios u acuerdos colectivos profesionales o interprofesionales, de acuerdos de empresas o de decisiones tomadas por el empleador, en el marco de los cuales el organismo asegurador es designado por los interlocutores sociales («procedimiento de designación»). Dicha designación comporta, para el organismo designado, el obligado cumplimiento de las condiciones convencionales negociadas por los interlocutores sociales (18) (incluidas las cláusulas en materia de reajuste de las tarifas). La designación se ejerce por un período de como máximo cinco años, al término del cual debe realizarse obligatoriamente un nuevo examen del organismo designado. Los contratos con una cláusula de designación establecidos a nivel de ramas profesionales mediante acuerdo entre los interlocutores sociales, siguen siendo objeto de un decreto de extensión por el Ministro encargado de la Seguridad Social. Se aplican entonces de pleno derecho a todos los trabajadores y antiguos trabajadores del ramo, así como a sus derechohabientes (sean cuales fueren su edad y estado de salud), y sus empleadores están obligados a firmarlos y adherirse al organismo designado (19).
(29)
Según las autoridades francesas, la designación permite obtener del organismo designado una relación cotización/garantía más ventajosa y que todos los trabajadores de un sector económico accedan a las mismas garantías, sea cual fuere la dimensión de la empresa a la que pertenezcan. Implicaría, asimismo, un examen periódico de las modalidades de organización de la mutualización de los riesgos y de designación del organismo considerado.
(30)
Esta medida permitiría también mejorar, en beneficio del consumidor individual, el control de las tarifas y la calidad de las prestaciones suministradas para cubrir riesgos graves como la invalidez, la incapacidad o el fallecimiento, que para el asegurado o para su familia tienen consecuencias sociales y financiera significativas (gastos adicionales, pérdida de ingresos, exclusión, etc.).
(31)
Más concretamente, el mecanismo de la provisión en favor de las garantías de fallecimiento, invalidez e incapacidad suscritas en el marco de un procedimiento de designación, está destinado a permitir a los organismos aseguradores designados:
-
asumir, en ese tipo de contratos, diferencias deficitarias en relación con la media inicialmente prevista que podrían ser resultado de contingencias de siniestralidad (importes y frecuencia) o de derivas del riesgo (cambio de los datos a partir de los cuales se elaboró la tarificación inicial),
-
mejora de los fondos propios y del margen de solvencia de los organismos que proponen estas operaciones debido a la constitución de la provisión especial.
(32)
En la práctica, la dotación anual de la provisión se deduce dentro de los límites del beneficio técnico (20) de las operaciones concernidas. El importe total de la provisión no puede ser superior al 130 % del importe total de las cuotas correspondientes al conjunto de dichas operaciones realizadas durante el ejercicio. La provisión se destina a la compensación de los resultados técnicos deficitarios del ejercicio por orden de antigüedad de las dotaciones anuales.
(33)
Las dotaciones anuales no utilizadas en un plazo de diez años se transfieren a una reserva especial exenta de impuestos. El importe de dicha reserva especial no puede ser superior al 70 % del importe total de las cuotas correspondientes al conjunto de las operaciones concernidas realizadas durante el ejercicio. El excedente de dichas dotaciones se añade al beneficio imponible tras un período de diez años a partir de la fecha de contabilización.
(34)
En el régimen común, las empresas de seguros y reaseguros (artículo 39 quinquies GB) pueden constituir actualmente con franquicia del impuesto provisiones de estabilización correspondientes a las operaciones de seguros de grupo contra riesgos de fallecimiento, incapacidad o invalidez dentro de los siguientes límites:
-
la dotación anual de la provisión se limita al 75 % del beneficio técnico de los contratos concernidos,
-
el importe total de la provisión no puede ser superior, en relación con el importe de las cotizaciones correspondientes a los contratos concernidos adquiridas durante el ejercicio, a una proporción comprendida entre el 23 % y el 100 % en función del número de asegurados.
Cada provisión se destina a la compensación de los resultados técnicos deficitarios del ejercicio por orden de antigüedad de las dotaciones anuales. Además, las dotaciones que no han podido utilizarse en un plazo de diez años se añaden al beneficio imponible.
III. RAZONES POR LAS QUE SE INCOÓ EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
(35)
En su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, de 13 de noviembre de 2007, la Comisión expresó dudas en cuanto a la aplicación del artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE sobre las dos medidas fiscales en cuestión (21).
(36)
En cuanto a la primera medida (exención del impuesto sobre sociedades y de la contribución económica territorial por actividades de gestión de los contratos solidarios y responsables), la Comisión estimó que Francia no había aportado la prueba de la transferencia íntegra de la ventaja a los consumidores.
(37)
La Comisión expresó dudas asimismo sobre el respeto de la condición de no discriminación en cuanto al origen del producto con motivo de la existencia de umbrales relativos al número (120 000/150 000 contratos) o a la proporción (el 80-90 %) de contratos solidarios y responsables en las carteras de contratos de seguro de enfermedad de los organismos aseguradores interesados.
(38)
En cuanto a la segunda medida (desgravación de las dotaciones para provisiones de estabilización), la Comisión opinaba que no parecía cumplirse ninguna de las tres condiciones requeridas para la aplicación del artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE.
(39)
En primer lugar, en opinión de la Comisión, el carácter social de la medida no parecía haberse demostrado plenamente, situándose en la fase de la suscripción del contrato de seguro, es decir, antes de que ocurra alguno de dichos acontecimientos graves.
(40)
En segundo lugar, la transferencia íntegra de la ayuda al consumidor/asegurado parecía todavía más hipotética y aleatoria que el caso de la medida anterior. La transferencia de la ventaja parecía, además, poder beneficiar igualmente a los empleadores, en la medida en que también contribuyen a financiar el contrato.
(41)
En tercer lugar, el alto grado de concentración del mercado de los contratos de designación en manos de las instituciones de previsión en el contexto actual parecía poder dar lugar a una discriminación de hecho en beneficio de dichas instituciones.
IV. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(42)
A raíz de la publicación de la decisión de incoación, se recibieron comentarios por parte de la Federación Nacional de la Mutualidad Francesa (Fédération Nationale de la Mutualité Française-FNMF), de la Federación Francesa de Compañías de Seguros (Fédération française des Sociétés d’Assurance-FFSA), del Centro Técnico de los Institutos de Previsión (Centre technique des Institutions de prévoyance-CTIP), de la Unión Nacional Interfederal de Obras y Organismos Privados de Sanidad y Sociales (Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux-UNIOPSS), de la Federación Nacional de Comités Femeninos para la Detección del Cáncer (Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers), de la Unión Federal de Consumidores-Que choisir (UFC - Que choisir), así como de un tercero anónimo.
(43)
La mayoría de los interesados considera positivamente las dos medidas fiscales en cuestión y sus comentarios son en gran parte similares a los expuestos por las autoridades francesas. Estos recalcan el carácter muy competitivo del mercado de los seguros de enfermedad complementarios, así como la excelente liquidez del mercado. También insisten en que las coberturas a que se refieren ambas medidas palian las insuficiencias de la Seguridad Social. Al crear incentivos fiscales de fácil acceso para todos los agentes del sector de los seguros de enfermedad complementarios, las autoridades francesas estarían creando las condiciones para transformar el segmento de las personas a priori poco interesantes en términos de perfil de riesgo o de solvencia en un segmento que ofrece un nuevo atractivo económico.
(44)
En cuanto a la primera medida (la exención para contratos solidarios y responsables), la FFSA expresa, no obstante, cierta inquietud por los umbrales demasiado elevados que constituirían una ventaja manifiesta para los operadores que ya tienen una presencia importante en el mercado. Aunque la FFSA acepta el principio de un umbral para evitar una excesiva complejidad de las situaciones que habrá que gestionar, considera, en cambio, indispensable que dicho umbral no constituya, por lo elevado de su nivel, un obstáculo a la concesión de la ayuda. También considera que los requisitos relacionados con la estructura de la población cubierta (proporción de menores de 25 años, de jubilados, etc.) llevan a seleccionar a los beneficiarios de la ayuda sin verdadera justificación en relación con el objetivo declarado. Dichos requisitos constituirían una ventaja para las mutuas homogéneas cuyo acceso está subordinado a condiciones de estatuto o profesión, en detrimento de las mutualidades abiertas al público en general. Esos requisitos introducirían, asimismo, una diferencia potencial de trato entre asegurados.
(45)
El CTIP, por su parte, precisa que los servicios propuestos por los organismos aseguradores requieren, en aras de su calidad, inversiones considerables que deben poder amortizarse con grupos de asegurados suficientemente numerosos. Ese objetivo explicaría los umbrales.
(46)
El CTIP se refiere, asimismo, a la obligación que tienen las compañías de seguros de la Unión Europea de constituirse un margen de solvencia. Si la totalidad de los beneficios técnicos se revirtiese en los asegurados, no se cumpliría el requisito de solvencia. Por consiguiente, no sería anómalo que por lo menos una parte de la ventaja sirva para cubrir, en su totalidad o en parte, el incremento anual del requisito de solvencia.
(47)
El CTIP especifica, además, que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, los regímenes profesionales de carácter convencional no están sujetos, tanto por su carácter como por su objeto, a las disposiciones del Derecho de la Unión Europea relativas a la competencia (22). Además, este tipo de regímenes no pueden verse afectados por impuestos comerciales, por tratarse de coberturas que palian las insuficiencias de la Seguridad Social y se basan en convenios y acuerdos colectivos.
(48)
La FNMF invoca, asimismo, la compatibilidad de la primera medida sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. Por una parte, la ayuda estaría destinada a facilitar el desarrollo de la cobertura de enfermedad complementaria que respete el carácter de solidaria y responsable en condiciones que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. El objetivo de la medida sería paliar una deficiencia del mercado tendente a producir una segmentación entre la población, al no permitir aquel garantizar de forma eficiente el bienestar global de los sectores no rentables de la población. Por otra parte, la ayuda sería necesaria y proporcionada, ya que los dispositivos previamente establecidos no han permitido alcanzar el objetivo perseguido.
(49)
Un tercero anónimo hace hincapié en el déficit de conocimientos y datos estadísticos del Estado francés sobre la situación económica y financiera de las empresas que operan en el mercado de los seguros de enfermedad complementarios, lo que imposibilitaría todo análisis objetivo de la situación.
(50)
El mismo tercero interesado anónimo se refiere también a la evolución, entre 2001 y 2007, de los márgenes de beneficios realizados por las empresas del sector. Mientras que el volumen de negocios de las empresas en cuestión se incrementó según parece en un 50 % durante dicho período, los gastos en prestaciones de esos mismos aseguradores solo aumentaron un 35 %. Por consiguiente, en tal caso, los márgenes brutos de explotación habrían aumentado un 15 % en seis años.
(51)
En cuanto a la segunda medida (provisión de estabilización), la FFSA opina que no hay nada que justifique un régimen fiscal más ventajoso para los contratos que incluyen una cláusula de designación que para los contratos de grupo de empresas que cubran los mismos riesgos. La lógica de la constitución de la provisión y los riesgos son los mismos, con una mutualización más amplia que limita la intensidad en el caso de los contratos con cláusula de designación. Además, la medida estaría reservada, de hecho, a las instituciones de previsión. Aunque desde el punto de vista jurídico la elección por los interlocutores sociales sea abierta, la casi totalidad de ese tipo de contratos designa en la práctica a la institución de previsión constituida por iniciativa de los propios interlocutores sociales.
(52)
El CTIP, por su parte, considera normal que los interlocutores sociales hayan optado preferentemente por constituir una institución de previsión de cuya gestión podrán encargarse a continuación.
(53)
Por otra parte, el CTIP menciona las obligaciones a que estarían sujetos los organismos aseguradores en caso de ser designados:
-
aplicación stricto sensu de las disposiciones previstas en el acuerdo o convenio colectivo (garantías, tarifas, cláusulas de revalorización, mantenimiento de los derechos en caso de situaciones precarias, etc.),
-
prohibición de suspender las garantías incluso en caso de impago,
-
obligación de asegurar a todas las empresas cubiertas por el ámbito de aplicación del acuerdo o del convenio,
-
necesidad de ajustar la tarifa a la duración del ciclo del sector económico cubierto con el fin de establecer una correlación con el aumento de las tarifas de las crisis económicas que afecten a un sector profesional.
(54)
El CTIP considera, además, que los regímenes convencionales de protección social complementaria constituyen remuneraciones para los asalariados y, por este motivo, no pueden estar sujetos a impuestos comerciales. Por consiguiente, el dispositivo de deducción complementaria de las provisiones de estabilización no debería considerarse como una ayuda estatal.
(55)
El CTIP, así como la FNMF, invocan también la compatibilidad de la segunda medida sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, especificando que dicha medida estaría destinada a facilitar el desarrollo del mercado de la previsión sin alterar las condiciones de los intercambios comerciales en forma contraria al interés común.
(56)
Además, el CTIP hace referencia a la sentencia Albany (23), precisando que los regímenes convencionales de protección social de adhesión obligatoria desempeñan funciones de interés económico general. Someter a impuestos comerciales las operaciones vinculadas a regímenes convencionales de protección social ejecutadas por un organismo asegurador, estaría en contradicción con el ejercicio de la misión de interés económico general encomendada a los organismos aseguradores.
V. COMENTARIOS DE FRANCIA
(57)
En lo referente a la repercusión de la ayuda en el consumidor individual, las autoridades francesas afirman que dicha repercusión se haría a través del carácter competitivo del mercado de seguros de enfermedad complementarios y de la propia economía de la medida.
(58)
No solo el número de operadores en el mercado sería elevado (24), sino que, además, los circuitos de distribución serían numerosos y variados (agentes generales de seguros, corredores de seguros, asalariados de los organismos aseguradores, ventas directas por internet, etc.). Por otra parte, la Autoridad de control de organismos aseguradores y mutualidades (ACAM) garantizaría el carácter competitivo del sector.
(59)
Por consiguiente, los mecanismos del mercado deberían garantizar que la ventaja se repercuta en el consumidor mediante la disminución de la participación financiera del asegurado, sin que fuera necesario organizar un mecanismo de redistribución obligatoria del ahorro fiscal. Además, el carácter económico de la medida garantizaría que la ventaja fuera en beneficio de las categorías de consumidores excluidas de la cobertura del seguro de enfermedad complementario por motivos de edad o de nivel de recursos.
(60)
En cuanto a la cuestión de una posible discriminación en favor de algunos organismos, Francia especifica que los umbrales crean un incentivo para que los organismos aseguradores mutualicen el «mal riesgo» de sus carteras, caracterizado por la edad o el nivel de recursos de las personas concernidas.
(61)
Una proporción o un número insuficiente de contratos solidarios y responsables no permitiría alcanzar dicho objetivo de mutualización y, a falta de los mencionados umbrales, las exenciones previstas se traducirían en un «efecto ganga» para los organismos concernidos. El juego de la competencia por sí solo (sin el establecimiento de umbrales) tendría por efecto únicamente la repercusión de la ventaja fiscal en el consumidor final y la posibilidad de que los organismos aseguradores conservasen sus cuotas de mercado sin por ello aumentar el índice de cobertura. El mecanismo de doble umbral (porcentaje o valor absoluto) sería por lo tanto un elemento indispensable para el incremento del índice de cobertura de las categorías de población que actualmente carecen de ella.
(62)
En un contexto de encarecimiento constante de los seguros de enfermedad complementarios, proponer un incentivo fiscal destinado a dichas categorías de población sería un verdadero reto de solidaridad nacional.
(63)
Las autoridades francesas observan, en primer lugar, que la totalidad del dispositivo fiscal no debería considerarse como una ayuda. La calificación de ayuda estatal debería reservarse solamente a la parte del dispositivo que no se justificase por las características específicas de la actividad aseguradora concernida, teniendo en cuenta las normas cautelares.
(64)
Las características específicas de los contratos de designación, sujetos a límites muy estrictos en términos de tarifas, selección de riesgos y gestión, harían que dichos contratos fueran particularmente sensibles a los riesgos y derivas de la siniestralidad en relación con las estimaciones iniciales que, por consiguiente, justificarían plenamente un régimen de dotación especialmente prudente.
(65)
Por una parte, los riesgos cubiertos por los contratos de designación celebrados en el marco de acuerdos colectivos por ramas afectan a una población específicamente vinculada a un sector de actividad y, por lo tanto, especialmente sensible a las inflexiones de los ciclos que afecten a dicho sector. Anticipar dichos ciclos a largo plazo requeriría una estabilización a largo plazo de los resultados de la designación.
(66)
Por otra parte, los contratos de designación resultantes de acuerdos de empresa afectarían a una población necesariamente reducida, y por lo tanto justificarían unos porcentajes de provisión mayores por las grandes fluctuaciones de siniestralidad.
(67)
De este modo, la deducción fiscal de las dotaciones de dichas provisiones en condiciones adaptadas y reforzadas, más allá del dispositivo fiscal común que establece el artículo 39 quinquies GB de la Ley General Tributaria, se justificaría desde el punto de vista reglamentario y cautelar.
(68)
No obstante, las autoridades francesas indican que resulta muy difícil justificar con precisión los tipos de dotaciones admisibles para dichas operaciones por la dificultad técnica de evaluar un nivel «normal» de aprovisionamiento para riesgos tan específicos. Sin embargo, las autoridades francesas precisan que los límites máximos de deductibilidad de las dotaciones de aprovisionamiento se fijaron de forma concertada con la profesión.
(69)
En cuanto a la compatibilidad de la ayuda con el artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE, Francia afirma que se respetan efectivamente las tres condiciones de dicha disposición. En cuanto al carácter social de la ayuda, Francia especifica que los contratos colectivos negociados en el marco de acuerdos por ramas garantizan un alto grado de mutualización de los riesgos, así como un nivel de primas inferior al del mercado de los contratos individuales, a la vez que permite a los trabajadores y a sus familias acceder a un elevado nivel de garantías.
(70)
En respuesta al argumento de la Comisión según el cual el carácter social de la medida no estaría plenamente demostrado si nos situamos en el momento de la firma del contrato, Francia alega que la concesión de la ayuda antes de que se produzca el riesgo es la única forma de alcanzar el objetivo social que se persigue.
(71)
En cuanto a la transferencia de la ayuda al consumidor final, Francia establece, en primer lugar, una distinción entre los acuerdos colectivos por ramas y los acuerdos de empresa. Aunque el primer grupo pueda caracterizarse efectivamente por el predominio de las instituciones de previsión, ese mercado estaría siendo objeto de una nueva dinámica y los otros operadores de seguros se interesarían en adelante por dicho mercado. En cualquier caso, la competencia entre las instituciones de previsión sería real y permitiría ya desde ahora garantizar la máxima repercusión en beneficio del asegurado. En lo referente al segundo grupo (acuerdos de empresa), hay mucha competencia entre los acuerdos y no se verían indicios de la existencia de situación de monopolio alguna en beneficio de las instituciones de previsión.
(72)
Según las autoridades francesas, se puede aplicar el mismo razonamiento cuando la rebaja o la moderación de la tarificación se efectúan en beneficio de la empresa. En efecto, la participación del empresario en la financiación de la garantía corresponde a un complemento salarial para el empleado o asegurado y, por consiguiente, a una ventaja para este último.
(73)
En cuanto a la existencia de una discriminación de facto en beneficio de las instituciones de previsión, Francia especifica que la medida trata del mismo modo igualitario a todos los operadores, sean cuales fueren sus estatutos. El mercado de la previsión no se encontraría en una situación de monopolio en beneficio de las instituciones de previsión y ya se caracterizaría por una gran competencia entre los distintos operadores.
(74)
Francia recuerda, asimismo, que la elección del organismo asegurador (procedimiento de designación) es responsabilidad del empresario y de los representantes del personal. La transparencia y la apertura a la competencia de dicho proceso se ejercerían en las condiciones habituales de un mercado abierto a la competencia. La apertura a la competencia se haría mediante licitación entre varios aseguradores, sobre la base de un pliego de condiciones elaborado por los interlocutores sociales.
(75)
Francia considera, además, que la medida evaluada podría considerarse, en cualquier caso, como una ayuda destinada a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas y que no altera las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común, a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. El demostrado objetivo social de la medida sería la prueba de la importancia que revestirá en el futuro el desarrollo del mercado de la previsión.
(76)
Según las autoridades francesas, el desarrollo de contratos de previsión que incluyan un procedimiento de designación tendría por objeto incentivar la instauración de regímenes de protección social complementaria más favorables y protectores para los trabajadores, favoreciendo al mismo tiempo el diálogo social y la participación de estos.
(77)
Por último, Francia añade que puede considerarse que las prestaciones de seguro complementario en materia de previsión en el marco del procedimiento de designación constituyen un servicio de interés económico general a tenor del artículo 106, apartado 2, del TFUE, en particular si la adhesión al régimen de prestaciones es obligatoria y si la gestión se efectúa en un marco paritario.
(78)
El convenio colectivo que establece las garantías y designa al asegurador puede hacerse obligatorio para el conjunto de los trabajadores, antiguos trabajadores y derechohabientes según un procedimiento de ampliación (artículos L 911-3 y 911-4 de la legislación sobre la Seguridad Social) mediante decreto del Ministro competente. Dicho decreto debería considerarse como el acto por el cual un Estado miembros encomienda obligaciones de servicio público a una empresa.
(79)
Francia admite que el importe de la compensación (ahorro fiscal) para el servicio de interés económico general no cumple los requisitos impuestos por el Marco comunitario sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (25). No obstante, considera que dichos requisitos no se adaptan a las peculiaridades de las operaciones en cuestión. Según Francia, el mecanismo de deductibilidad fiscal es más adaptado y más flexible que una subvención sobre la base de una evaluación precisa de los costes adicionales derivados de la gestión del servicio.
VI. REACCIÓN DE FRANCIA A LOS COMENTARIOS DE TERCEROS
(80)
Las autoridades francesas toman nota de los comentarios de los terceros y contestan más concretamente a las observaciones de la Federación francesa de empresas de seguros (FFSA).
(81)
En cuanto a la exención fiscal en favor de los contratos solidarios y responsables, las autoridades francesas indican que la composición de las carteras de los organismos de seguros es homogénea, de modo que la proporción de contratos solidarios y responsables en relación con los otros tipos de contratos de seguros de enfermedad sería en la actualidad equivalente en las tres grandes categorías de organismos de seguros que operan en ese mercado (empresas sujetas a la legislación francesa sobre seguros, mutualidades sujetas a la legislación francesa sobre mutualidades e instituciones de previsión sujetas a la legislación francesa sobre la Seguridad Social).
(82)
En cuanto a la nueva provisión de estabilización, Francia subraya que la posibilidad de celebrar contratos de designación por sector profesional está al alcance de todos los operadores, tanto franceses como extranjeros, que operen en el mercado de la previsión complementaria.
(83)
Francia añade, por último, que las instituciones de previsión no gozan de una situación de monopolio y que, por consiguiente, no existe una ventaja discriminatoria. El hecho de que la apertura del mercado a la competencia sea lenta y progresiva se debería a un factor histórico, pero no afectaría a la competencia existente entre las instituciones de previsión. El hecho de que las instituciones de previsión estén más especializadas en ese sector no bastaría para establecer la existencia de una discriminación.
VII. INFORMACIÓN ADICIONAL PRESENTADA POR FRANCIA A RAÍZ DE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
(84)
Durante el procedimiento de investigación, los servicios de la Comisión propusieron a Francia algunas pistas para que los regímenes de ayuda fueran compatibles con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 2, del TFUE.
(85)
En cuanto a la primera medida (exención del impuesto sobre sociedades y de la contribución económica territorial sobre la gestión de los contratos solidarios y responsables), se propusieron las siguientes orientaciones:
-
para cumplir el segundo requisito (transferencia efectiva de la ventaja), se propuso a Francia que se inspirase en el sistema de subvención anteriormente aprobado por la Comisión para el seguro de enfermedad complementario de los funcionarios franceses (N 911/06), en un sistema de crédito fiscal en beneficio del consumidor individual o en cualquier sistema que permita garantizar la repercusión efectiva de la ayuda,
-
para evitar toda discriminación, se invitó a las autoridades francesas a reconsiderar el mecanismo de umbrales.
(86)
En su correo de 27 de mayo de 2010, Francia indicó sin embargo que había decidido mantener sin cambio alguno el régimen de ayuda que había notificado y confirmó su análisis según el cual los regímenes notificados eran compatibles con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE.
(87)
En esa misma carta, Francia añadía que los contratos de seguro de enfermedad complementario constituyen un producto para fidelizar a los asegurados, que posteriormente permite proponer a dichos asegurados productos más remuneradores, como en el caso de los contratos de seguro de vida. Por consiguiente, para fidelizar al cliente, se incitaría a los operadores del mercado a practicar una política tarifaria atractiva. En estas condiciones, la ventaja fiscal concedida por un organismo y repercutida por este en las cuotas de sus asegurados tendría por efecto directo una adaptación de las tarifas de sus competidores, lo que garantizaría su repercusión en beneficio del conjunto de los asegurados.
(88)
En cuanto a la segunda medida (desgravación fiscal complementaria de las provisiones de estabilización), los servicios de la Comisión propusieron a Francia las siguientes orientaciones:
-
para cumplir el segundo requisito (transferencia efectiva de la ventaja), se propuso a Francia que se inspirase en el sistema de subvención anteriormente aprobado por la Comisión para el seguro de enfermedad complementario de los funcionarios franceses (N 911/06), en un sistema de crédito fiscal en beneficio del consumidor individual o en cualquier sistema que permita garantizar la repercusión efectiva de la ayuda,
-
para evitar toda discriminación, se invitó a las autoridades francesas a considerar la introducción de un mecanismo obligatorio y transparente de apertura a la competencia para la adjudicación de los contratos de designación.
(89)
Como en el caso de la primera medida, Francia ha decidido sin embargo mantener sin cambios el régimen de ayuda que notificó en favor del desarrollo de la previsión colectiva.
(90)
En su carta de 27 de mayo de 2010, Francia reiteró el carácter particularmente vinculante de la designación, lo que justificaría un régimen de dotación particularmente prudente. Por consiguiente, la provisión de estabilización solo podría considerarse como una ayuda estatal -y debería examinarse su compatibilidad con el mercado interior- en una medida muy limitada.
VIII. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
VIII.1 Exenciones del impuesto de sociedades y de la contribución económica territorial con motivo de actividades de gestión de contratos solidarios y responsables
(91)
Según jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el asunto Albany (26), el CTIP afirma que los regímenes profesionales de carácter convencional no están sujetos, tanto por su carácter como por su objeto, a las disposiciones del Derecho de la Unión Europea sobre competencia.
(92)
No obstante, la Comisión observa que la medida contemplada por dicha jurisprudencia se refiere principalmente a la afiliación legal obligatoria de empresas industriales a un fondo sectorial de pensiones que goce de un derecho exclusivo. A este respecto cabe observar que el régimen de exención relativo a la primera medida se refiere también a contratos individuales y a contratos colectivos de adhesión facultativa. Además, los contratos colectivos de adhesión obligatoria contemplados por la medida se inscriben en el marco de la libre elección de los interlocutores sociales para celebrar este tipo de convenios colectivos, y no en el marco de una obligación legal de celebrar tales acuerdos o de adherirse a un fondo sectorial o intersectorial, como era el caso en el asunto Albany.
(93)
La sentencia del Tribunal confirma también que los regímenes de cobertura de riesgos con que se completa el sistema legal de seguro social, como el notificado en este caso concreto por las autoridades francesas, están sujetos a las normas de competencia, y que los fondos que constituyen dichos regímenes responden efectivamente a la noción de empresa a efectos de los artículos 101 y siguientes del TFUE (27).
(94)
Por consiguiente, la Comisión considera que el régimen de cobertura a que se refiere la primera medida está sujeto a las normas del tratado en materia de competencia y, en particular, a las normas en materia de prohibición de las ayudas estatales.
(95)
La Seguridad Social (régimen de seguro de enfermedad obligatorio) solo reembolsa parte de las prestaciones por enfermedad de los asegurados sociales. Los seguros complementarios asumen, por consiguiente, la parte de las prestaciones que no financia el régimen de seguro de enfermedad obligatorio.
(96)
En el mercado de los seguros de enfermedad complementarios intervienen principalmente los tres siguientes grupos de agentes:
-
las mutualidades y uniones mutualistas reguladas por la legislación francesa sobre mutualidades,
-
las instituciones de previsión reguladas por la legislación sobre la Seguridad Social,
-
las empresas de seguros reguladas por la legislación sobre seguros.
(97)
Según una carta de las autoridades francesas de 21 de diciembre de 2007, 263 empresas de seguros, 66 instituciones de previsión y 1 201 mutualidades intervienen en el mercado de los seguros de enfermedad complementarios. Las autoridades francesas indican asimismo que, en 2006, los 20 agentes más importantes del mercado solo representaban el 35 % del mercado, sin que ninguno de ellos superara el 4 % y, además, que el 65 % del mercado estaba constituido por agentes que representaban menos del 1 % de cuotas de mercado (28).
(98)
Sin embargo, según cifras oficiales publicadas en 2009, el número de operadores presentes en ese mercado no sería más que de 876 a finales de 2008 y estaría disminuyendo de forma constante desde 2001 (el 48 % de merma en 2008 con relación a 2001) (29). El número de mutualidades ascendería a 748, el de empresas de seguros a 92 y el número de instituciones de previsión ascendería, por su parte, a 36.
(99)
Según un análisis reciente de la Autoridad Francesa de Competencia, las mayores cuotas de mercado en el mercado de los seguros de enfermedad complementarios individuales serían las que posee la Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (Mutualidad general de la enseñanza estatal), con una cuota de mercado del 7,7 %, la mutualidad de seguros Groupama (30) con una cuota de mercado del 6,7 % o la compañía de seguros Swiss Life con una cuota de mercado del 4 % (31).
(100)
En cuanto al mercado de los seguros complementarios colectivos, las cuotas de mercado más consecuentes corresponden a la empresa de seguros Axa con una cuota de mercado del 17,51 %, al grupo de instituciones de previsión Malakoff-Médéric con una cuota de mercado del 8,7 %, o al conglomerado AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) con una cuota de mercado del 6,9 % (33).
(101)
A pesar de las solicitudes en ese sentido presentadas a las autoridades francesas, la Comisión no dispone de datos más precisos sobre la estructura del mercado de los seguros de enfermedad complementarios, como los relativos a las agrupaciones de sociedades mutualistas, mutualidades, uniones mutualistas e instituciones de previsión. Además, a pesar de las peticiones de la Comisión en este sentido, las autoridades francesas no han podido transmitir estadísticas específicas relativas a los contratos solidarios y responsables (tanto a nivel global como a nivel de cada categoría de agentes del mercado). Por consiguiente, las estadísticas recogidas en el cuadro que figura en los considerandos 102 y 103 se refieren al mercado de los seguros de enfermedad complementarios en su conjunto, incluidos los contratos que no reúnen los requisitos que permiten beneficiarse de la medida notificada. Un informe publicado por el Tribunal de Cuentas francés en 2008 (34) subraya, por otra parte, carencias estadísticas importantes en lo referente al seguro complementario, en cuanto al número de asegurados, su distribución entre las distintas categorías de aseguradores y los distintos tipos de contratos (contrato individual, contrato colectivo facultativo y contrato colectivo obligatorio), así como el importe de los gastos reembolsados por categorías de hogares y de ingresos. A partir de análisis efectuados por la autoridad nacional de competencia, ese mercado parece, no obstante, fragmentado o incluso muy fragmentado en lo referente a los contratos individuales (35), que no constituyen más que uno de los submercados concernidos por la primera medida notificada.
(102)
Entre 2001 y 2007, ese sector experimentó un fuerte crecimiento, como muestra el cuadro que figura al final de este considerando (36). El volumen de negocios global de dichos organismos alcanzó los 27 400 millones EUR en 2007, con una progresión del 55,8 % con relación a 2001, es decir, con una tasa de crecimiento anual media del 7,6 %. El volumen de negocios de 2008 superaría los 29 000 millones EUR, con una progresión del 6 % con relación a 2007 (37).
Evolución del volumen de negocios de los organismos de seguros complementarios entre 2001 y 2007
(en miles de millones EUR)
Mutualidades
Instituciones de previsión
Empresas de seguros
Total
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Según las cifras comunicadas por las autoridades francesas, la distribución entre los contratos individuales y colectivos se hace del modo siguiente (cifras relativas al año 2004):
Instituciones de previsión
Mutualidades
Empresas de seguros
Contratos colectivos
38 %
33 %
29 %
Contratos individuales
6 %
67 %
27 %
Contratos colectivos + individuales
18 %
54 %
28 %
(104)
Mientras que las mutualidades y uniones mutualistas ofrecen sobre todo contratos individuales, las instituciones de previsión ofrecen principalmente contratos de tipo colectivo (contratos de empresa o por ramos de actividad). Las empresas de seguros disponen, por su parte, de carteras más equilibradas.
(105)
Por otra parte, la tasa de cobertura de la población creció de modo significativo al pasar del 84 % en 1996 al 92,8 % en 2006. En el sector mutualista hay entre 32 y 38 millones de beneficiarios, 13 millones en las compañías de seguros y 11 millones en las instituciones de previsión, a los que hay que añadir más de cuatro millones de beneficiarios del fondo CMU-C (cobertura universal del riesgo de enfermedad) que ofrece una cobertura complementaria gratuita del riesgo de enfermedad al sector más pobre de la población. Ello significa que, en la actualidad, entre el 7 % y el 8 % de franceses no dispondrían de cobertura complementaria (38).
(106)
A tenor del artículo 107 del TFUE, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(107)
Para que una medida adoptada por un Estado miembro pueda calificarse de ayuda estatal tienen que cumplirse las siguientes condiciones acumulativas, a saber: 1) que la medida otorgue una ventaja; 2) que lo haga por medio de recursos estatales; 3) que dicha ventaja sea selectiva y 4) que la medida falsee o amenace falsear la competencia y pueda alterar los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(108)
Es indudable que las exenciones o reducciones del impuesto de sociedades y de la contribución económica territorial que consistan en suprimir o reducir una carga que las empresas concernidas deberían normalmente sufragar constituyen una ventaja para los beneficiarios de dichas medidas (39). Por este motivo, dichas exenciones o reducciones de impuestos constituyen ventajas económicas.
(109)
En relación con las referencias del Centre technique des institutions de prévoyance - CTIP (Centro técnico de las instituciones de previsión francés) a una posible función de servicio público, la Comisión observa que los requisitos definidos en el asunto Altmark (40) (para excluir la calificación de ayuda en algunos casos de servicios de interés económico general) no se cumplen en este caso concreto (véase, en particular, en el apartado 144, el tercer requisito Altmark que consiste, en efecto, en la inexistencia de un exceso de compensación). Por consiguiente, se trata efectivamente de una ventaja económica.
(110)
Dichas ventajas son concedidas por el Estado francés que renuncia con ello a recaudar ingresos fiscales, y que por consiguiente, concede esta ventaja mediante recursos estatales.
(111)
La medida es, asimismo, de carácter selectivo. El carácter selectivo procede, por una parte, de la limitación de la medida en cuestión a un sector de la economía, es decir, al sector de los seguros y, por otra, de su limitación, dentro de dicho sector, a un tipo específico de contratos (un subsector). Sobre este aspecto, cabe señalar ante todo que el impuesto de sociedades constituye un impuesto cuyo ámbito de aplicación abarca el conjunto de las sociedades, sea cual fuere el sector en que estas operan. Una exención de dicho impuesto que beneficie exclusivamente al sector de seguros constituye por lo tanto una excepción al régimen impositivo general de las sociedades que favorece de forma específica a determinadas empresas. Lo mismo ocurre en el caso de la exención de la contribución económica territorial. Además, la exención en cuestión favorece asimismo, dentro del sector de los seguros, la producción de ciertos contratos de seguros de enfermedad, en este caso concreto los contratos de seguros de enfermedad solidarios y responsables. Por consiguiente, la medida favorece a los operadores vinculados por contratos «solidarios» en detrimento de los operadores vinculados por contratos «clásicos».
(112)
Por último, además del hecho de que el sector de los seguros sea objeto de intercambios comerciales dentro de la Unión Europea, conviene recordar que cuando un Estado miembro otorga una ayuda a una empresa, es posible que la actividad interior se mantenga o aumente, con la consecuencia de que las oportunidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de penetrar en el mercado de dicho Estado miembro se vean mermadas (41).
(113)
Por consiguiente, la posición de las empresas interesadas se verá reforzada en el marco de los intercambios comerciales en la Unión Europea. Esta medida, por lo tanto, podría dar lugar a falseamientos de la competencia y alterar los intercambios comerciales en la Unión Europea.
(114)
Debe, pues, concluirse que la primera medida constituye efectivamente una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Francia no cuestiona esta calificación.
(115)
Dado que la medida notificada constituye una ayuda estatal, procede efectuar un análisis de su compatibilidad con el mercado interior. Las autoridades francesas consideran que la medida en cuestión constituye una ayuda estatal compatible de conformidad con el artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE.
(116)
El artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE está redactado del modo siguiente: «Serán compatibles con el mercado interior: a) las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, siempre que se otorguen sin discriminaciones basadas en el origen de los productos».
(117)
Una medida de ayuda estatal es compatible sobre la base de esta disposición cuando se cumplen las tres condiciones siguientes:
1)
que la ayuda sea de carácter social;
2)
que se conceda a los consumidores individuales;
3)
que se otorgue sin discriminaciones basadas en el origen de los productos.
(118)
En primer lugar hay que precisar que el artículo 107, apartado 2, del TFUE constituye una excepción al principio de la prohibición de las ayudas estatales enunciado por el artículo 107, apartado 1, del TFUE y, por consiguiente, debe interpretarse de forma restrictiva (42).
(119)
Por lo que respecta, más concretamente, a la aplicación del artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE, debe decirse, no obstante, que la práctica decisoria de la Comisión no excluye que la ayuda se conceda a un intermediario que se encargue de repercutirla en los consumidores individuales (43). Sin embargo, en un caso como este, es necesario que el mecanismo creado garantice la repercusión efectiva en el consumidor final.
(120)
La Comisión considera que el carácter social (primer requisito) de la medida está efectivamente demostrado en la medida en que está destinada a permitir a las personas que, por motivos de edad, salud o escasez de recursos, experimentan dificultades para acceder a una cobertura complementaria del riesgo de enfermedad. El artículo 207 CGI establece, en efecto, requisitos de carácter social que los organismos de seguros deben cumplir para poder acogerse a la medida (44). Dichos requisitos introducen proporciones de un mínimo de determinados sectores frágiles de la población, como las personas con bajos ingresos o de edad avanzada, en las carteras de seguros de los organismos interesados. El anteproyecto de decreto enviado por las autoridades francesas, que especifica algunas modalidades de modulaciones tarifarias en función de la situación social del asegurado (45), confirma el carácter social de la medida en favor de los sectores más frágiles de la población.
(121)
El examen de la medida por la Comisión no ha permitido, en cambio, considerar que la ayuda beneficie efectivamente al consumidor individual (segundo requisito).
(122)
Según las autoridades francesas, las ayudas concedidas a las empresas beneficiarán indirectamente al consumidor individual. La intensa competencia existente en el mercado de los seguros de enfermedad complementarios garantizaría la transferencia al consumidor de las ayudas recibidas por las empresas mediante la fijación del importe de las primas que se le pedirían.
(123)
Sobre este aspecto, hay que tener en cuenta que, con arreglo al artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE, la Comisión consideró como una ayuda compatible la exención del impuesto sobre los contratos de seguros de enfermedad solidarios aplicada por Francia (46). En efecto, en dicho caso no había duda alguna de que la exención del impuesto beneficiaba en primer lugar al consumidor individual, sobre el cual recaía efectivamente la carga del impuesto. El importe del impuesto era uno de los componentes del importe de las primas, y la exención del impuesto en favor de los contratos solidarios reducía en la misma medida el importe de las primas.
(124)
En este caso concreto, la ayuda no se concede mediante una exención de impuesto indirecto proporcional al importe de las primas a cargo del asegurado, sino a través de una exención del impuesto de sociedades que se calcula sobre la base de los beneficios realizados por el organismo asegurador con el conjunto de los asegurados que hayan suscrito un contrato solidario y responsable.
(125)
La repercusión efectiva de la exención del impuesto de sociedades en el consumidor final es, cuando menos, dudosa. Por una parte, la Comisión no dispone de elementos que permitan demostrar que el impuesto de sociedades (y la exención de dicho impuesto) se repercute efectivamente en el consumidor individual en el mercado en cuestión. Además, un informe reciente del Tribunal de Cuentas francés ha revelado la existencia de aumentos muy significativos de los márgenes de beneficios en el sector de los seguros de enfermedad en los últimos años (del 12 % en 2003 al 23 % en 2007) (47). En tal contexto de aumento significativo de los márgenes de beneficios, resulta difícil concluir que exista un mecanismo de mercado que garantice la repercusión efectiva de la exención del impuesto de sociedades en el consumidor final.
(126)
El CTIP observa, por otra parte, que una parte de los beneficios debe dedicarse a la constitución de reservas con el fin de satisfacer los requisitos de solvencia y que, por consiguiente, no sería anómalo que una parte por lo menos de la ventaja sirva para cubrir, en parte o totalmente, el incremento anual de dichos requisitos. Ese argumento tendería a demostrar que la medida dará lugar a un aumento de los beneficios de los organismos aseguradores, más que a una disminución de los precios de cobertura de los riesgos de que se trate para el consumidor.
(127)
Por último, el argumento de Francia según el cual los contratos de seguros de enfermedad complementarios constituyen un producto de fidelización para los organismos aseguradores, incitándoles a practicar una política de tarifas atractiva, no contradice en modo alguno la apreciación de la Comisión. Cabe recordar, en efecto, que el artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE exige que la ayuda se restituya efectivamente al consumidor individual. Por consiguiente, la existencia de una simple incitación a restituir parte de la ventaja al consumidor final no significaría que se cumple el requisito de una restitución efectiva.
(128)
Por lo tanto, la Comisión considera que la medida no garantiza la transferencia de la ventaja a los consumidores individuales, tal como exige el artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE.
(129)
El examen de la Comisión concluye, asimismo, que no se cumple la condición de que no haya discriminaciones basadas en el origen del producto (tercer requisito). Para cerciorarse de que se cumple dicha condición, procede comprobar si los consumidores disfrutarán de la ayuda en cuestión, sea cual fuere el operador económico que suministre el producto o servicio que pudiera cumplir el objetivo social aducido por el Estado miembro interesado, y si no existe barrera alguna de entrada para los organismos aseguradores establecidos en la Unión Europea (48). Por otra parte, además de las condiciones relativas al tipo de los contratos elegibles, las empresas que deseen beneficiarse del régimen deben respetar los umbrales relativos a la cantidad (120 000/150 000 contratos) o a la proporción (tipos del 85 %/93 %) de contratos solidarios y responsables de sus carteras de contratos de seguros de enfermedad complementarios.
(130)
Las autoridades francesas consideran que dichos umbrales constituyen un incentivo para el desarrollo masivo de ese tipo de contratos al mutualizar el «riesgo anormal» caracterizado por la edad o el nivel de recursos del asegurado en sus carteras y que, además, son necesarios para evitar que la ventaja fiscal solo se refiera a una fracción demasiado reducida de la actividad de los organismos y, por ello, para alcanzar los objetivos de solidaridad y mutualización. La consecución del objetivo social de la medida solo podría garantizarse mediante un mecanismo que imponga a los organismos de seguros incluir en sus carteras de contratos de seguro de enfermedad una cantidad mínima o una proporción significativa de contratos solidarios y responsables. Sin dicho mecanismo de umbral, ninguna disposición hubiera podido permitir garantizar un aumento del índice de cobertura de la población que actualmente carece de ella, y las exenciones fiscales darían lugar simplemente a beneficios inesperados para los organismos de seguros. El umbral expresado en porcentaje permitiría beneficiarse de la medida a los pequeños organismos cuya actividad casi exclusiva consistiera en estos contratos sin alcanzar un umbral puramente cuantitativo, mientras que los umbrales en valor absoluto permitirían beneficiarse de ella a los organismos que ofrecen una cantidad significativa de ese tipo de contrato (sin carácter de exclusividad).
(131)
La Comisión constata, en primer lugar, que las autoridades francesas no han podido proporcionar información concreta alguna en cuanto a la distribución actual de los contratos solidarios y responsables entre los distintos operadores del mercado, ni en cuanto a la proporción de dichos contratos en sus carteras. No obstante, del análisis de la Comisión se desprende que las mutualidades y las uniones mutualistas están legalmente obligadas a ofrecer exclusivamente contratos solidarios (49). También parece que, en la práctica, las instituciones de previsión están sujetas a la misma obligación. Las mutualidades y las instituciones de previsión deberían cumplir siempre el requisito de un umbral expresado en porcentaje, mientras que las empresas de seguros con una actividad limitada en el mercado de los contratos solidarios y que quisieran dedicarse a esta actividad podrían experimentar dificultades para cumplir el requisito del umbral (tanto en términos de proporción como de valor absoluto) y, por consiguiente, para beneficiarse de las exenciones fiscales. Ello sería más concretamente el caso para las empresas de seguros que dispusieran previamente de una cartera importante de contratos de seguros de enfermedad complementarios «clásicos» que no cumplieran las condiciones necesarias para ser considerados como contratos solidarios.
(132)
En tal caso, los umbrales no llevarían, por consiguiente, a realizar un esfuerzo equivalente, sea cual fuere el organismo asegurador, y no tendrían efecto de incentivo para los organismos de seguros que ya cumplan requisitos de umbral (en particular las mutualidades, uniones mutualistas e instituciones de previsión). Al contrario de lo que afirma Francia, la introducción de los umbrales no conduce necesariamente a evitar posibles beneficios inesperados.
(133)
Según la Comisión, el efecto de dichos umbrales sería simplemente el de dar lugar a una discriminación en cuanto al origen del producto. Así pues, parece que los umbrales podrían excluir a algunos organismos del beneficio de la exención aún cuando estos ofrecieran los contratos solidarios y responsables que las autoridades francesas desean apoyar. La existencia de dichos umbrales podría, además, aventajar a los organismos que ya operan en el mercado y constituir una barrera a la entrada en el mercado considerado para ciertos operadores que no pudieran o temieran no poder respetarlos.
(134)
Por último, es probable que el importe de la ayuda varíe de un organismo de seguros a otro en función de los beneficios realizados en las operaciones en cuestión, lo que no se ajustaría a la exigencia de que los consumidores deben beneficiarse de la ayuda en cuestión sea cual fuere el operador económico que suministre el producto o el servicio que pudiera cumplir el objetivo social aducido por el Estado miembro interesado (50).
(135)
Por consiguiente, procede concluir que el régimen de ayuda notificado por Francia en favor del desarrollo de los contratos solidarios y responsables no es compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE.
(136)
Si Francia no aduce explícitamente otra disposición relativa a las ayudas estatales, cabe señalar que ninguno de los requisitos de compatibilidad previstos por el artículo 107, apartados 2 y 3, del TFUE se aplica a este caso concreto.
(137)
En cuanto a las disposiciones del artículo 107, apartado 2, del TFUE, distintos de la letra a), cabe señalar que los requisitos de compatibilidad previstos en las letras b) y c) no pueden, por razones evidentes, aplicarse a este caso concreto.
(138)
Sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, una ayuda puede considerarse compatible si está destinada a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no altere las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
(139)
Según la FNMF, la ayuda estaría destinada a facilitar el desarrollo de la cobertura de enfermedad complementaria que respete el carácter de solidaria y responsable en condiciones que no alteren las condiciones los intercambios en forma contraria al interés común. No obstante, a pesar de sus peticiones, la Comisión no ha obtenido de las autoridades francesas información en cifras que permita confirmar la aplicabilidad del requisito de compatibilidad mencionado en el considerando que precede, ni sobre el efecto de las medidas fiscales existentes en la difusión de los contratos solidarios y responsables, ni tampoco sobre la relación entre la ventaja adicional prevista y los costes o requisitos adicionales vinculados a la gestión de ese tipo de contratos. Por consiguiente, la Comisión no puede cerciorarse del carácter necesario y proporcionado de las nuevas exenciones previstas para alcanzar el objetivo descrito. De todos modos, es preciso señalar que la exención del impuesto de sociedades no está vinculada a la realización de inversiones, ni a la creación de empleo ni a proyectos específicos. Constituye, por lo tanto, una reducción continua de los gastos constitutiva de una ayuda de funcionamiento que, según práctica reiterada, no puede declararse compatible en el marco del artículo 107, apartado 3, del TFUE.
(140)
Por último, Francia no alegó ningún otro de los criterios de compatibilidad establecidos en el artículo 107, apartado 3, del TFUE.
(141)
Según el CTIP, las medidas fundadas en convenios y acuerdos colectivos, como la medida de que se trata, tendrían por objeto paliar las insuficiencias de la Seguridad Social. La Comisión observa que el CTIP no aduce explícitamente que se trate de un servicio de interés económico general, y Francia, a la que correspondería demostrar la compatibilidad con el Tratado de la ayuda en cuestión, no invoca el artículo 106, apartado 2, del TFUE. En vista de lo cual, la Comisión no puede apreciar la compatibilidad de la ayuda en cuestión a la luz del artículo 106, apartado 2, del TFUE. Por otra parte, la Comisión señala lo siguiente:
(142)
El artículo 106, apartado 2, del TFUE establece que las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas de los Tratados, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la función específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios comerciales no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Unión.
(143)
Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, excepto en los sectores en los que esta cuestión ya haya sido objeto de una reglamentación de la Unión Europea, los Estados miembros disponen de un amplio poder de apreciación en cuanto a la naturaleza de los servicios que pueden ser considerados de interés económico general. Pero, aún cuando se de por supuesto que, en este caso concreto, se trate de un servicio de interés económico general (lo que Francia no ha alegado), cabe señalar que, a tenor del artículo 106, apartado 2, del TFUE, la compensación abonada a las empresas encargadas de una función de servicio público no puede ser superior a los costes de suministro del servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes, así como un beneficio razonable por la ejecución de dichas obligaciones.
(144)
Sobre este aspecto, baste mencionar que la medida fiscal en cuestión no incluye mecanismo alguno que permita excluir una compensación excesiva en relación con los gastos que las obligaciones hayan ocasionado a los operadores concernidos. Es preciso constatar, en efecto, que el importe de la ayuda en cuestión (exención fiscal de las operaciones de que se trata) no está en modo alguno relacionado con los costes adicionales soportados por los organismos aseguradores. Tampoco lo está con las primas abonadas por los asegurados ni con el número de contratos.
(145)
En tales circunstancias, la Comisión concluye que de todos modos la medida en cuestión no podría considerarse compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 106, apartado 2, del TFUE.
VIII.2 Deducción fiscal de las dotaciones de las provisiones de estabilización correspondientes a ciertos contratos de seguro complementarios colectivos
(146)
El mercado de la «previsión» reúne las operaciones cuyo objeto es la prevención y cobertura del riesgo de fallecimiento, de los riesgos causantes de daños a la integridad física de la persona o relacionados con la maternidad, los riesgos de incapacidad laboral o de invalidez, y el riesgo de desempleo (51), en complemento del sistema legal de Seguridad Social.
(147)
Las coberturas de previsión permiten:
-
facilitar el acceso a las prestaciones médicas aportando un reembolso complementario de los gastos sanitarios en caso de enfermedad, maternidad, accidente, etc.,
-
garantizar que se mantenga total o parcialmente el salario en caso de baja laboral, invalidez o incapacidad,
-
garantizar un capital y unos ingresos al cónyuge y a los hijos en caso de fallecimiento del asegurado,
-
prever un complemento financiero en caso de dependencia.
(148)
En este mercado operan tres categorías de empresas: les empresas reguladas por la legislación sobre seguros (compañías de seguros, mutualidades de seguros y filiales de bancos), las mutualidades reguladas por la legislación sobre mutualidades, y las instituciones de previsión reguladas por la legislación sobre la Seguridad Social.
(149)
El seguro de previsión puede contratarse bien con carácter colectivo, mediante la adhesión a un contrato colectivo a través del empleador, de un sector de actividad o rama profesional o interprofesional, bien con carácter individual dirigiéndose directamente a una empresa de seguros o a una mutualidad.
(150)
En la actualidad, la inmensa mayoría de los trabajadores por cuenta ajena están cubiertos por un contrato de previsión colectivo. La adhesión puede ser de carácter obligatorio o facultativo.
(151)
Un régimen colectivo de previsión se inserta en una relación triangular:
-
el empleador establece un compromiso con sus asalariados y, en virtud de ello, suscribe un contrato de seguro (52),
-
el organismo asegurador cubre el riesgo como contrapartida del cobro de las cuotas,
-
los asalariados son los beneficiarios.
(152)
Según las estimaciones comunicadas por las autoridades francesas para 2005, el mercado de la previsión representaba un volumen de negocios anual de 20 000 millones EUR (seguros colectivos e individuales). Las empresas de seguros representarían la parte más consecuente de dicho mercado con el cobro del 71 % de las cuotas, mientras que las instituciones de previsión y las mutualidades representarían el 21 % y el 8 % del mercado, respectivamente. No obstante, hay que precisar que estas últimas cifras se refieren al conjunto de las categorías de contratos en ese sector: contrato individual, contrato colectivo de adhesión facultativa y contrato colectivo de adhesión obligatoria.
(153)
Por otra parte, las autoridades francesas consideran que el mercado de la designación por sector profesional (53) para los riesgos de fallecimiento, incapacidad e invalidez supera los 4 000 millones EUR y abarcaría prácticamente la totalidad de las operaciones de previsión cubiertas por las instituciones de previsión (4 200 millones EUR), así como parte de los contratos colectivos de las empresas de seguros y de las mutualidades. No obstante, no se ha comunicado ninguna cifra concreta referente a la cuota de estos últimos en el mercado de la designación.
(154)
Aunque en su notificación Francia admitió la calificación de ayuda estatal de la medida, más adelante señaló que por lo menos una parte del dispositivo no debía considerarse como una ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, por las características específicas de los contratos de designación (grandes limitaciones en términos de tarifas, selección de los riesgos y gestión) que hacen que dichos contratos estén particularmente expuestos a los riesgos y derivas de la siniestralidad en relación con las estimaciones iniciales, lo que, por consiguiente, justificaría plenamente un régimen de provisión especialmente prudente y, en consecuencia, una desgravación fiscal de las dotaciones para provisiones más elevada, sin que ello supusiera la existencia de una ventaja.
(155)
Francia considera, por lo tanto, que una parte de la desgravación fiscal de las dotaciones en condiciones adaptadas y reforzadas, de mayor alcance que el dispositivo fiscal común a tenor del artículo 39 quinquies GB de la legislación general tributaria francesa (CGI), se justificaría desde el punto de vista reglamentario y prudencial y no constituiría una ventaja.
(156)
Por consiguiente, procede examinar en primer lugar si la medida da lugar a la existencia de una ventaja para los organismos aseguradores interesados.
(157)
El artículo 39, apartado 1, 5o, de la citada legislación establece que podrán desgravarse las provisiones constituidas para hacer frente a pérdidas o cargas claramente especificadas y cuya probabilidad se derive de acontecimientos en curso, siempre y cuando se hayan consignado efectivamente en los asientos contables del ejercicio. Dicha legislación establece, en ciertos casos, una desgravación a tanto alzado para algunos tipos de operaciones. Ello es más concretamente el caso en el ámbito de los seguros y reaseguros, para el que los artículos 39 quinquies G a 39 quinquies GD de esa legislación establecen normas específicas en materia de desgravación de las provisiones, con el fin de tener en cuenta las peculiaridades del sector de los seguros, cuya actividad principal consiste, precisamente, en cubrir riesgos. Por consiguiente, para determinar la existencia eventual de una ventaja, procede comprobar si las operaciones cubiertas por la medida dan efectivamente lugar a pérdidas o a cargas adicionales a tenor del artículo 39, apartado 1, 5o, de la mencionada legislación en la medida establecida por el artículo 39 quinquies GD.
(158)
Con carácter preliminar, procede aceptar el principio según el cual la naturaleza y la intensidad de los riesgos de siniestralidad en el sector del seguro complementario contra los riesgos de fallecimiento, incapacidad e invalidez pueden variar en función de los tipos de población cubierta y de las modalidades de cobertura (contratos individuales/colectivos, contratos facultativos/obligatorios).
(159)
Los contratos procedentes de acuerdos de empresa, incluidos los contratos de designación generados por dichos acuerdos, conciernen a un grupo limitado de población. Dichos contratos conllevan un riesgo extremo (riesgo de siniestro en la empresa de que se trate), sin ofrecer siempre la posibilidad de mutualizarlo en un amplio grupo de población. Los contratos colectivos destinados a un sector (rama) afectan a un grupo de población más amplio y posibilitan, por consiguiente, un mayor grado de mutualización. No obstante, en el caso de este último tipo de contrato existiría una gran correlación entre la siniestralidad y los períodos de crisis capaces de afectar al conjunto de un sector económico. Según el CTIP, los períodos de crisis serían amplificadores de inestabilidad de los siniestros a nivel de rama.
(160)
En cuanto a los contratos colectivos de designación generados por acuerdos de empresa, la Comisión considera que no hay motivos para pensar que la naturaleza y la intensidad (y, por consiguiente, la fluctuación) del riesgo de siniestralidad sean significativamente distintos de la situación en que ese mismo tipo de contrato se celebra al margen de una negociación a nivel paritario entre sindicato y patronal (y por lo tanto fuera del proceso de designación).
(161)
Por otra parte, sin datos concretos sobre la frecuencia de los siniestros en dicho sector, nada permite concluir que las fluctuaciones de riesgos propias a los contratos de designación por ramas (contratos que se caracterizan por una mayor sensibilidad a la coyuntura, pero también por un mayor grado de mutualización) serían de mayor amplitud que los mismos riesgos relativos a los contratos de empresa (contratos que se caracterizan por un riesgo máximo y un menor grado de mutualización).
(162)
Por otra parte, incluso en el caso de que las limitaciones de la designación aducidas por Francia hubiesen tenido por efecto provocar una presión adicional en las primas percibidas por el organismo asegurador, parece obvio que se trata de una circunstancia que puede afectar a los ingresos y no a las cargas de los siniestros. Ese tipo de riesgo (pérdida de ingresos) no figura entre los enumerados en el artículo 39, apartado 1, 5o de la legislación tributaria general (CGI) y, por consiguiente, no puede beneficiarse de las dotaciones para provisiones desgravables.
(163)
Por lo tanto, no existe una diferencia de riesgo probada entre los contratos con una cláusula de designación y los contratos de grupo de empresa que cubran los mismos riesgos. Por consiguiente, la posibilidad de desgravación fiscal adicional que establece el artículo 39 quinquies GD tiene por efecto la reducción o la supresión de una carga del impuesto de sociedades que las empresas de que se trata deberían normalmente soportar. A tenor de ello, la desgravación adicional constituye, por consiguiente, una ventaja económica.
(164)
En relación con las referencias del CTPI a una posible función de servicio público, la Comisión observa que los requisitos definidos en el asunto Altmark (para excluir la calificación de ayuda en algunos casos de servicios de interés económico general) no se cumplen en este caso concreto (véase, en particular, en el considerando 189, el tercer requisito de la jurisprudencia Altmark que consiste, en efecto, en la inexistencia de un exceso de compensación). Por consiguiente, se trata efectivamente de una ventaja económica.
(165)
Las ventajas que otorga la medida son concedidas por el Estado francés, que renuncia con ello a recaudar ingresos fiscales. Concede esta ventaja, por consiguiente, mediante recursos estatales.
(166)
Por los motivos ya expuestos en lo referente a la primera medida, la segunda medida presenta también un carácter selectivo. El carácter selectivo procede, por una parte, de la limitación de la medida en cuestión a un sector de la economía, es decir, al sector de los seguros y, por otra, de su limitación, dentro de dicho sector, a un tipo específico de contratos (un subsector). La medida beneficia a algunas empresas del sector de seguros, los cuales celebran contratos colectivos que cubren los riesgos de fallecimiento y daños corporales en el marco del procedimiento de designación por los interlocutores sociales. Por consiguiente, la medida no se aplica a los contratos que cubren los mismos riesgos al margen del procedimiento de designación. Por otra parte, cabe señalar que la medida no se aplica a las empresas de reaseguro expuestas al mismo tipo de riesgo.
(167)
No obstante, es necesario comprobar si dicha selectividad se justifica por la naturaleza y la lógica del sistema impositivo de referencia. Aunque la legislación tributaria general (CGI) establezca, en materia de desgravación de las provisiones, una desgravación a tanto alzado de las dotaciones para ciertos tipos de provisiones, hay que señalar que, por las razones anteriormente expuestas (véanse los considerandos 156 a 163), la desgravación que sea superior al importe establecido en el artículo 39 quinquies GB no se justifica por la lógica del sistema, que establece una constitución de provisión igual al importe de las pérdidas o cargas probables con motivo de los acontecimientos en curso.
(168)
Por último, además del hecho de que el sector de los seguros sea objeto de intercambios comerciales dentro de la Unión Europea, conviene recordar que cuando un Estado miembro otorga una ayuda a una empresa, es posible que la actividad interior se mantenga o aumente, con la consecuencia de que las oportunidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de penetrar en el mercado de dicho Estado miembro se vean mermadas. La posición de las empresas interesadas se verá reforzada en el marco de los intercambios comerciales en la Unión Europea. Cabe, asimismo, añadir que el carácter obligatorio de los contratos de designación refuerza el falseamiento de la competencia. Esta medida, por lo tanto, podría dar lugar a falseamientos de la competencia y alterar los intercambios comerciales en la Unión Europea.
(169)
Por consiguiente, es necesario concluir que la segunda medida constituye efectivamente una ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, tanto en cuanto establece un nivel de desgravación superior al previsto en el artículo 39 quinquies GB de la legislación tributaria general francesa (CGI).
(170)
Como la medida constituye una ayuda estatal, procede efectuar un análisis de su compatibilidad con el mercado interior. Las autoridades francesas consideran que la medida en cuestión constituye una ayuda estatal compatible de conformidad con el artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE.
(171)
En primer lugar, la Comisión considera que el carácter social (primer criterio) de la medida queda establecido tanto en cuanto, como aducen las autoridades francesas, las operaciones administradas en el marco de una cláusula de designación tienden a favorecer la cobertura más amplia posible de los trabajadores por cuenta ajena contra los riesgos escasamente asumidos por la Seguridad Social (fallecimiento, incapacidad e invalidez). El carácter social se manifiesta a través de la importante mutualización entre las generaciones y entre las categorías de trabajadores por cuenta ajena, la unicidad de la cotización (sin discriminación por edad, sexo o estado de salud), así como la aplicación de medidas de carácter social (derechos gratuitos en caso de desempleo, para los hijos a cargo, etc.). En un marco facultativo y estrictamente individual, es asimismo probable que dicha población de trabajadores por cuenta ajena con escasos ingresos elija no suscribir las garantías que cubren riesgos graves pero excepcionales.
(172)
En su decisión de incoación, la Comisión consideró que el carácter social de la medida no queda plenamente demostrado al situarse en la fase de la contratación del seguro (antes de que ocurran los mencionados hechos graves). No obstante, es preciso señalar, como lo hace Francia, que la asignación de la ayuda antes de que el riesgo pase a ser un hecho, a través de un seguro que cubra los riesgos en cuestión, constituye efectivamente la única manera de alcanzar el objetivo social que se persigue.
(173)
En cambio, por los motivos ya expuestos en el marco del examen de la primera medida, el examen de esta medida por la Comisión no ha permitido demostrar que la ayuda garantizaría una repercusión efectiva de la ventaja en los consumidores individuales (segundo criterio). La desgravación adicional de las provisiones de estabilización tiene por efecto reducir o suprimir la carga impositiva de las empresas y surte, por consiguiente, un efecto equivalente al del dispositivo de exención propio de la primera medida.
(174)
En cuanto al argumento aducido por la Comisión en su decisión de incoación, según el cual la eventual repercusión de la ventaja concedida a los organismos aseguradores debería poder ser beneficiosa no solo para los asegurados/empleados, sino también para los empleadores (que contribuyen al pago de una parte de las primas), tanto Francia como el CTIP estiman que la participación del empleador en la financiación de regímenes convencionales de protección social complementaria constituye una remuneración para los trabajadores por cuenta ajena y una ventaja para estos. No obstante, la Comisión opina que, si bien la financiación por el empleador de un régimen de cobertura en beneficio de los trabajadores constituye efectivamente una ventaja para dichos trabajadores, es innegable que una eventual reducción de las cotizaciones constituirá asimismo una reducción de las cargas del empleador y, por consiguiente, una ventaja para este.
(175)
En cuanto a la posible existencia de una discriminación relacionada con el origen de los productos (tercer criterio), la Comisión confirma su apreciación de que el alto grado de concentración en poder de las instituciones de previsión, que actualmente es una característica de las actividades relacionadas con los contratos de designación, se traduce en una discriminación de hecho en beneficio de dichas instituciones. Aunque Francia no haya podido suministrar información concreta relativa al reparto del mercado de la designación entre los distintos operadores del mercado, la Comisión observa que, sobre la base de la información de que dispone, la inmensa mayoría de los contratos de designación está gestionada en la actualidad por las instituciones de previsión.
(176)
Aunque, como especifican las autoridades francesas, el organismo de seguros designado por los interlocutores sociales depende exclusivamente de la elección de estos, es preciso señalar que no hay ninguna disposición legal que obligue a los interlocutores sociales a hacer competir al conjunto de los operadores del mercado cuando proceden a la designación de un organismo. La FFSA sostiene, sin que las autoridades la contradigan a este respecto, que los interlocutores sociales optan preferentemente por la constitución de una institución de previsión de cuya gestión pueden encargarse a continuación.
(177)
Aunque de la ya mencionada jurisprudencia Albany resulte que los acuerdos concluidos en el marco de negociaciones colectivas entre interlocutores sociales que persigan objetivos sociales no entran en el ámbito del artículo 101, apartado 1, del TFUE, relativo a la prohibición de acuerdos, cabe señalar que dicha jurisprudencia no implica en modo alguno, como ya se ha indicado anteriormente, que una ayuda concedida a un organismo asegurador en el marco de un procedimiento de designación sea compatible con el artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE.
(178)
Los organismos aseguradores que no sean instituciones de previsión, en particular las empresas de seguros que operan en el mercado de la previsión colectiva a nivel de las empresas, pueden, por consiguiente ser objeto de discriminación por la inexistencia de obligación por parte de los interlocutores sociales de hacer que entre en juego la competencia cuyo objetivo sería permitir a todo agente del mercado interesado presentar una oferta para cubrir las prestaciones acordadas entre los interlocutores sociales y ser seleccionado con motivo de la calidad superior de sus servicios y/o del precio más bajo de estos. A modo de comparación, procede indicar que ciertos dispositivos franceses de seguro de enfermedad complementario prevén un mecanismo de selección del organismo u organismos aseguradores sobre la base de un procedimiento transparente de convocatoria de licitación (54).
(179)
Por consiguiente, procede concluir que dos de los tres criterios de compatibilidad no se cumplen y que el régimen de ayuda notificado por Francia en favor de los contratos de designación en el sector de la previsión no es compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE.
(180)
Evidentemente, los criterios de compatibilidad establecidos en el artículo 107, apartado 2, letras b) y c), del TFUE no se aplican en este caso concreto.
(181)
En cuanto a la compatibilidad de la medida sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, Francia especifica que el objetivo social demostrado de la medida probaría la importancia que el desarrollo del mercado de la previsión revestirá en el futuro. Dicho desarrollo se inscribiría en un objetivo de sanidad pública, de lucha contra la precariedad y de cohesión económica y social, de desarrollo del diálogo social y de protección del trabajador, todos ellos objetivos de interés común de la Unión Europea. No obstante, la Comisión considera que el carácter necesario y proporcionado de la medida no está demostrado. Tal como ya lo expuso en su examen de la existencia de una ventaja, la Comisión opina que no hay nada que justifique excluir del beneficio de la medida a los contratos de grupo a nivel de empresa que cubran los mismos riesgos, aunque no se celebren en el marco de la designación. Por consiguiente, la medida es desproporcionada en la medida en que no incluye los contratos no celebrados en el marco de la designación. Por otra parte, procede señalar, como ha hecho la Comisión para la primera medida, que la medida constituye una reducción continuada de los gastos constitutiva de una ayuda de funcionamiento que, según práctica reiterada, no puede declararse compatible en el marco del artículo 107, apartado 3, del TFUE.
(182)
Por último, Francia no alegó ningún otro de los criterios de compatibilidad establecidos en el artículo 107, apartado 3, del TFUE.
(183)
Según Francia y el CTIP, puede considerarse que las prestaciones de seguro complementario en materia de previsión en el marco del procedimiento de designación constituyen un servicio de interés económico general a tenor del artículo 106, apartado 2, del TFUE, en particular si la adhesión al régimen de prestaciones es obligatoria y si la gestión se efectúa en un marco paritario. El CTIP hace referencia, asimismo, a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el asunto Albany (55), al precisar que los regímenes convencionales de protección social de adhesión obligatoria desempeñan funciones de interés económico general.
(184)
Esta disposición establece que las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas del Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. Además, el desarrollo de los intercambios comerciales no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Unión Europea.
(185)
Como ya se ha observado en el marco del examen de la primera medida (56), los Estados miembros disponen de un amplio poder de apreciación en cuanto a la naturaleza de los servicios susceptibles de ser calificados de interés económico general.
(186)
La Comisión observa, asimismo, que en el ya mencionado asunto Albany, el Tribunal concluye que la atribución de un derecho exclusivo de gestionar, en un sector determinado, un régimen de pensión complementaria, puede considerarse como un servicio de interés económico general, resaltando la importancia de la función social atribuida a las pensiones complementarias.
(187)
En este contexto, no se excluye que las prestaciones suministradas por los organismos aseguradores en el marco de la designación por los interlocutores sociales puedan considerarse como un servicio de interés económico general en la medida en que el acuerdo entre los interlocutores sociales en el marco de la designación sea obligatorio para todas las empresas del sector considerado (o para la empresa considerada) e incluya los riesgos no cubiertos o cubiertos de forma insuficiente por el sistema público de seguridad social. No obstante, como ya se ha indicado en el marco del examen de la primera medida (57), las medidas financieras de apoyo a ese tipo de mecanismos deben limitarse a lo estrictamente necesario para compensar los costes adicionales en virtud de las obligaciones de servicio público para los organismos aseguradores.
(188)
El Marco comunitario sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (58) define las condiciones en las que la Comisión considera tal compensación compatible en virtud del artículo 106, apartado 2, del TFUE. En particular, la compensación pagada no puede exceder los costes de prestación del servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes, así como un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones.
(189)
Sobre este tema, no obstante, procede señalar que el ahorro fiscal resultante de la deducción complementaria de las dotaciones para provisiones de estabilización no cumple ese requisito. En efecto, no es posible establecer vínculo alguno entre el importe del ahorro fiscal y los costes relativos al suministro del servicio público.
(190)
En su carta de 31 de octubre de 2008, Francia admite que el importe de la compensación (ahorro fiscal) en concepto de servicio de interés económico general no respeta los requisitos impuestos por el Marco comunitario. No obstante, considera que dichos requisitos no se adaptan a las peculiaridades de las operaciones en cuestión. Según Francia, el mecanismo de deductibilidad fiscal es más adaptado y más flexible que una subvención sobre la base de una evaluación precisa de los costes adicionales derivados de la gestión del servicio.
(191)
No obstante, la Comisión opina que los requisitos que establece el Marco comunitario deben cumplirse estrictamente, ya que permiten garantizar el equilibrio necesario entre, por una parte, el buen funcionamiento de los servicios de interés económico general y, por otra, la falta de desarrollo de los intercambios comerciales en medida contraria al interés de la Unión Europea.
(192)
Por consiguiente, la Comisión opina que las condiciones del artículo 106, apartado 2, del TFUE, tal como se han desarrollado en el Marco comunitario, no se respetan, y que por lo tanto la medida no puede ser declarada compatible con el mercado interior sobre la base de dicha disposición.
IX. CONCLUSIÓN
(193)
La Comisión constata que los regímenes de ayuda notificados por Francia en favor del desarrollo de los contratos solidarios y responsables, así como de los contratos colectivos de previsión, constituyen ayudas estatales a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. La Comisión constata, además, que a pesar del objetivo social demostrado de los regímenes de ayuda en cuestión, sus modalidades de aplicación impiden que se cumpla el conjunto de las condiciones establecidas en el artículo 107, apartados 2 y 3, así como en el artículo 106, apartado 2, del TFUE. Los dos regímenes de ayuda deben, por consiguiente, considerarse incompatibles con el mercado interior.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Los regímenes de ayuda que Francia tiene previsto ejecutar en favor, por una parte, del desarrollo de los contratos de seguros de enfermedad solidarios y responsables y, por otra, del desarrollo de los contratos de seguros complementarios colectivos contra los riesgos de fallecimiento, incapacidad e invalidez, en aplicación de los artículos 207, apartado 2, y 1461, apartados 1 y 39 quinquies GD de la legislación tributaria general francesa (CGI), constituyen ayudas estatales incompatibles con el mercado interior.
Por este motivo, dichos regímenes de ayuda no podrán ejecutarse.
Artículo 2
Francia informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será la República Francesa.
Hecho en Bruselas, el 26 de enero de 2011.