ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 3. srpna 2011
o státní podpoře SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)), kterou Portugalsko hodlá poskytnout společnosti Petrogal
(oznámeno pod číslem C(2011) 5546)
(Text s významem pro EHP)
(2012/466/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. Postup
(1)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2009 informovala Komise Portugalsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy s ohledem na regionální podporu ad hoc pro investiční projekt společnosti Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (dále jen „Petrogal“) týkající se jejích rafinérií v Sines a Matosinhos (dále jen „investiční projekt“). Dopisem ze dne 9. prosince 2009 poskytlo Portugalsko znění rozhodnutí o zahájení řízení bez důvěrných informací, jež bylo určeno ke zveřejnění.
(2)
Dopisem ze dne 17. prosince 2009 požádalo Portugalsko o prodloužení lhůty pro podání připomínek o jeden měsíc. Komise této žádosti vyhověla dne 22. prosince 2009. Dopisem ze dne 21. ledna 2010 podalo Portugalsko své připomínky.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala k podání připomínek.
(4)
Komise obdržela připomínky od Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), Confederação da Indústria Portuguesa (4), Associação para a eficiência energética (5), od soutěžitele č. 2 (6), konkurenčního podniku společnosti Petrogal (7), od soutěžitele č. 1 (8) (9), od União Geral de trabalhadores (10), od obce Sines (11), od Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) a od Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Dopisy ze dne 9. března, 10. března, 17. března a 19. března 2010 předala Komise tyto připomínky Portugalsku, aby se k nim mohlo vyjádřit; jeho poznámky byly doručeny v dopise ze dne 8. dubna 2010.
(6)
Dopisy ze dne 15. a 28. července 2010 (14) si Komise vyžádala další informace, které Portugalsko poskytlo dopisy ze dne 16. a 23. srpna 2010.
(7)
Dopisy ze dne 4. a 5. srpna 2010 požádala Komise soutěžitele č. 1 a 2 o vysvětlení, která byla poskytnuta dopisy ze dne 10. a 15. září 2010. Dopisem ze dne 20. září 2010 byla tato vysvětlení předána Portugalsku, aby se k nim vyjádřilo.
(8)
Dopisy ze dne 17. září a 1. října 2010 si Komise vyžádala od Portugalska další informace. Portugalsko odpovědělo dne 18. a 29. října 2010.
(9)
Dopisy ze dne 13. října 2010 byli soutěžitelé č. 1 a 2 požádáni o konkrétní údaje týkající se jejich odpovědí ze dne 10. resp. 15. září 2010.
(10)
Dopisy ze dne 21. a 28. října 2010 požádala Komise Portugalsko o doplňkové informace. Portugalsko odpovědělo dopisy ze dne 12. listopadu 2010.
(11)
Dopisem ze dne 10. listopadu 2010 podal soutěžitel č. 1 vysvětlení ke svému dopisu ze dne 15. září 2010. Dne 12. listopadu 2010 byla tato vysvětlení předána Portugalsku, aby se k nim vyjádřilo, a Portugalsko odpovědělo dne 19. listopadu 2010.
(12)
Dopisem ze dne 30. listopadu 2010 požádala Komise Portugalsko o doplňkové informace. Portugalsko poskytlo svou odpověď v dopise ze dne 20. prosince 2010.
(13)
Dopisem ze dne 11. listopadu 2010 požádala Komise Portugalsko o analýzu nákladů a přínosů investičního projektu. Požadované informace poskytlo Portugalsko dne 1. prosince 2010.
(14)
Dopisem ze dne 6. ledna 2011 předalo Portugalsko informace týkající se akcionářů společnosti Petrogal.
(15)
Dne 12. ledna 2011 se uskutečnila schůzka portugalských orgánů, zástupců společnosti Petrogal a Komise. Dopisem ze dne 25. ledna 2011 předalo Portugalsko informace týkající se některých záležitostí, jež byly předloženy během schůzky (např. hodnocení trhu, pobídkový účinek podpory).
(16)
Dopisy ze dne 24. ledna, 16. března a 12. dubna 2011 si Komise vyžádala doplňkové informace týkající se možného srovnávacího scénáře pro investiční projekt a Portugalsko na tuto žádost odpovědělo dopisy ze dne 7. února, 4. dubna a 29. dubna 2011. E-mailem ze dne 7. června 2011 si Komise vyžádala informace, které Portugalsko neposkytlo v předchozích dopisech. Informace týkající se některých těchto záležitostí předalo Portugalsko e-mailem ze dne 9. června 2011 a v dopisech ze dne 11. a 17. června 2011.
(17)
Dopisem ze dne 24. června 2011 požádala Komise Portugalsko o objasnění zbývajících informací týkajících se trhu s motorovou naftou. Portugalsko tyto informace poskytlo dopisy ze dne 30. června a 14. července 2011. Dopisem ze dne 20. července 2011 udělily portugalské orgány souhlas s tím, že Komise přijme toto rozhodnutí v angličtině.
2. PODROBNÝ POPIS STÁTNÍ PODPORY
2.1 Příjemce
(18)
Příjemce státní podpory, společnost Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (dále jen „Petrogal“), je dceřiná společnost, kterou zcela vlastní Galp Energia, SGPS, S.A. (dále jen „Galp Energia“). Hlavními akcionáři společnosti Galp Energia jsou ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (dále jen „Amorim Energia“) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas (dále jen „Parpública“)(SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA (dále jen „CGD“) (18) (1 %) a další (23,31 %). Galp Energia je holdingová společnost skupiny Galp Energia (dále jen „Galp“). Společnost Galp Energia působí na trhu ropných produktů (který zahrnuje rafinérské a marketingové činnosti, například maloobchodní a jiný než maloobchodní prodej) a rovněž na trhu se zemním plynem.
(19)
Holdingová společnost byla původně založena dne 22. dubna 1999 s názvem GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., a to především za účelem obchodování s ropou a zemním plynem, a spojovala dvě dřívější společnosti ve vlastnictví portugalské vlády, které byly pod kontrolou společnosti Galp Energia, konkrétně společnost Petrogal zaměřující se na ropné produkty a GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., zaměřující se na zemní plyn (19).
(20)
Činnost společnosti Galp Energia zahrnuje rovněž uvádění rafinovaných ropných produktů na maloobchodní a velkoobchodní trh na Pyrenejském poloostrově. Jedná se o subjekt s předním postavením na trhu v Portugalsku (20) a s rostoucí přítomností ve Španělsku.
(21)
Společnost Petrogal vlastní jediné dvě rafinérie v Portugalsku. Tyto rafinérie se nacházejí v Sines a Matosinhos. Činnost rafinérií zahrnuje veškeré rafinérské, dodavatelské a logistické činnosti. Společnost Petrogal je největším obchodníkem s ropnými produkty v Portugalsku a rovněž jedním z největších obchodníků na Pyrenejském poloostrově. Fakticky ovládá veškerý dovoz surové ropy a část dovozu rafinovaných produktů do Portugalska; spravuje rovněž 80 % skladovací kapacity pro surovou ropu a rafinované produkty (21) a má důležité postavení v portugalské logistické infrastruktuře pro ropné produkty.
(22)
Společnost Petrogal má rozsáhlý sortiment výrobků, který zahrnuje automobilový benzin, motorovou naftu, tryskové palivo, topný olej, primární benzin, LPG, bitumen a řadu aromátů. Rafinérie odpovídají za dodávky ropných produktů maloobchodní a velkoobchodní divizi společnosti Petrogal a její divizi pro uvádění LPG na trh, konkurentům a zahraničním odběratelům a za fungování rafinačních zařízení a logistických nástrojů. Společnost Petrogal skladuje a přepravuje své produkty prostřednictvím skladovacích zařízení, která zcela vlastní, nebo prostřednictvím přidružených logistických společností.
(23)
Na obr. 1 jsou uvedena vlastnická a kontrolní práva společnosti Petrogal:
(24)
Dne 29. prosince 2005 byla mezi společnostmi Amorim Energia, ENI a Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) podepsána dohoda akcionářů, přičemž dne 28. března 2006 se k dohodě připojila společnost CGD (dále jen „dohoda akcionářů“). Dohoda akcionářů vstoupila v platnost dne 29. března 2006 na dobu osmi let. Podle čl. 20 odst. 1 písm. c) portugalského zákona o cenných papírech jsou hlasovací práva spojená s akciemi společnosti Galp Energia, které vlastní strany dohody akcionářů, přidělena recipročně ostatním stranám. Má se proto za to, že společnost Galp Energia ovládají společně akcionáři, kteří jsou stranami dohody akcionářů.
(25)
Podle Portugalska z dohody akcionářů vyplývá, že akcionáři, a zejména společnost ENI, nemohou kontrolovat a sami stanovit strategie mezi svými vlastními rafinérskými činnostmi a rafinérskými činnostmi společnosti Petrogal.
2.2 Investiční projekt společnosti Petrogal
(26)
Cílem investičního projektu je přestavba a rozšíření stávajících rafinérií v Sines a Matosinhos, jediných dvou stávajících rafinérií v Portugalsku. Cílem investičního projektu je rovněž zlepšení integrace a součinnosti mezi oběma rafinériemi. Projekt otevírá možnost používat těžší frakce surové ropy.
(27)
Cílem investičního projektu je zejména zvýšení výroby motorové nafty na úkor automobilového benzinu. Investiční projekt předpokládá, že větší využívání těžkých frakcí surové ropy sníží náklady na suroviny a zajistí flexibilitu s ohledem na původ surové ropy, která má být zpracována.
(28)
Investiční projekt týkající se přestavby rafinérie v Matosinhos spočívá konkrétně ve výstavbě nové vakuové destilační jednotky pro získávání vakuového plynového oleje a zařízení ke snižování viskozity pro mírné tepelné krakování výsledného vakuového zbytku.
(29)
Cílem investičního projektu týkající se přestavby rafinérie v Sines je výstavba nové hydrokrakovací jednotky, tj. jednotky pro hydrokrakování vakuového plynového oleje, pro výrobu motorové nafty a tryskového paliva. Podle investičního projektu bude hydrokrakovací jednotka používat jako surovinu vakuový plynový olej a plynový olej získaný v procesu snižování viskozity, jenž byl vyroben v rafinériích v Matosinhos a Sines, čímž bude zajištěno plné využití zpracovatelské kapacity obou portugalských rafinérií. Zařízení bude zpracovávat přibližně [ ] barelů denně s využitím zbytků z atmosférické destilace ve výši přibližně [ ] kilotun netto ročně jako primární suroviny.
(30)
Produkty získané hydrokrakováním (LPG, těžký benzin (22) a motorová nafta) jsou [ ] hydrogenované, což zajišťuje jejich vysokou jakost. Předpokládá se, že se v důsledku investičního projektu zvýší pouze výroba motorové nafty a těžkého benzinu.
(31)
Podle investičního projektu bude část těžkého benzinu vyrobeného v rafinérii v Sines odesílána do rafinérie Matosinhos jako surovina pro závod společnosti Petrogal na výrobu aromátů (23), což bude představovat další krok k větší integraci obou rafinérií. Vyšší výroba těžkého benzinu je nevyhnutelným technickým důsledkem projektu přestavby rafinérie v Sines.
(32)
Práce na investičním projektu byly zahájeny v roce 2008 (první objednávka byla vystavena dne 14. března 2008 na základě rozhodnutí přijatého správní radou dne 5. března 2008) a měly být dokončeny do 31. prosince 2010. Úplné výrobní kapacity má být podle předpokladů dosaženo do roku 2011.
2.3 Jeden investiční projekt
(33)
Portugalsko uvádí, že navzdory zeměpisné vzdálenosti mezi oběma rafinériemi (přibližně 450 km, k překonání této vzdálenosti se má využívat námořní doprava) je nutno investiční projekt považovat za jeden investiční projekt ve smyslu odstavce 60 pokynů k regionální podpoře na období 2007-2013 (24) (dále jen „pokyny k regionální podpoře“). Portugalské orgány potvrdily, že v předchozích třech letech před zahájením oznámeného investičního projektu neobdržela společnost Petrogal státní podporu.
2.4. Náklady investičního projektu
(34)
Investice v Sines představuje investiční náklady ve výši [ ] EUR v nominální hodnotě. Rafinérie v Sines má obdržet podporu ve výši [ ] EUR (nominální hodnota), přičemž intenzita podpory činí 16 %. Co se týká rafinérie v Matosinhos, investice činí [ ] EUR (nominální hodnota) a rafinérie má obdržet podporu ve výši [ ] EUR (nominální hodnota), což odpovídá intenzitě podpory ve výši 13 %.
(35)
Způsobilé výdaje investičního projektu činí 974 064 894 EUR v současné hodnotě (1 058 934 146 EUR v nominální hodnotě) a zahrnují výhradně zařízení (žádné pozemky ani budovy). Výše podpory u obou rafinérií činí 121 091 314 EUR v současné hodnotě (160 484 007 EUR v nominální hodnotě), což odpovídá intenzitě podpory ve výši 12,43 %. Rozdělení způsobilých výdajů v jednotlivých letech je uvedeno v tabulce č. 1:
Tabulka 1
Způsobilé náklady (v EUR)
2007
2008
2009
2010
Celkem
Dlouhodobá hmotná aktiva
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5 Financování investičního projektu
(36)
Společnost Petrogal hodlá tento investiční projekt financovat s využitím vlastních zdrojů a státní podpory, o kterou požádala (160 484 007 EUR v nominální hodnotě). Nepředpokládají se žádné další zdroje financování ve formě státní podpory. Investiční projekt využívá rovněž půjčky Evropské investiční banky v celkové výši 500 milionů EUR, které byly schváleny v roce 2009. Vlastní příspěvek příjemce ke způsobilým výdajům činí 36 %.
2.6 Limit regionální podpory
(37)
Podle portugalské mapy regionální podpory na období 2007-2013 (26) jsou regiony Alentejo a Norte, v nichž se nacházejí rafinérie Sines resp. Matosinhos, způsobilé pro regionální podporu podle výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy s limity regionální investiční podpory pro velké podniky ve výši 40 %, resp. 30 % hrubého ekvivalentu podpory.
2.7 Příspěvek k rozvoji regionu
(38)
Investiční projekt má v obou regionech podle předpokladů vést k vytvoření přibližně 150 přímých pracovních míst a 450 nepřímých pracovních míst. Podle informací, které poskytlo Portugalsko, bude ve fázi výstavby vytvořeno přibližně 3 000 dočasných pracovních míst.
2.8 Forma podpory
(39)
Státní podpora má být poskytnuta jako podpora ad hoc, která byla navržena při použití ustanovení režimu podpory, jehož platnost již skončila (N 97/1999), a to podle legislativního nařízení č. 409/99 ze dne 15. října 1999.
(40)
Na základě usnesení portugalské rady ministrů ze dne 6. března 2008 byly dne 10. března 2008 podepsány mezi portugalskou vládou a společnostmi Petrogal a Galp Energia dvě smlouvy o poskytnutí státní podpory. Těmito smlouvami byla „smlouva o přiznání daňových úlev“ a „smlouva o investici“ (dále jen „smlouvy o státní podpoře“).
(41)
Podepsané smlouvy o státní podpoře předpokládaly přiznání daňového dobropisu v souvislosti s dokončením investičního projektu. Podporu bude představovat daňový dobropis, jehož výše se odpočítá od budoucích plateb daně z příjmu právnických osob. Výši daňového dobropisu vypočítají portugalské orgány jako procentní podíl způsobilých investičních nákladů. Daňový dobropis se použije pouze u daní vytvořených investičním projektem. V případě, že by nebylo možno daňový dobropis odečíst v plné výši, lze případný daňový dobropis uplatnit později, a to až do skončení doby platnosti smlouvy (tj. do 31. prosince 2016).
2.9 Výše podpory
(42)
Portugalsko zamýšlí udělit regionální podporu ve výši 160 484 007 EUR v nominální hodnotě, která má být poskytována od roku 2011. V tabulce č. 2, kterou předaly portugalské orgány, je uveden harmonogram poskytnutí podpory:
Tabulka 2
Rok
Odhadované zdanitelné příjmy
Daně
Využití daňového dobropisu (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugalsko potvrdilo, že podpora pro investiční projekt nebude kumulována s podporou, která byla s ohledem na stejné způsobilé náklady obdržena z jiných místních, regionálních nebo vnitrostátních zdrojů či zdrojů EU.
(44)
Podpora je mimoto poskytnuta pod podmínkou, že Portugalsko zachová investice v podporovaných regionech po dobu nejméně pěti let od dokončení investičního projektu.
(45)
Portugalsko potvrdilo, že poskytnutí podpory podléhá schválení Komisí.
(46)
Společnost Petrogal požádala o státní podporu v souvislosti s investičním projektem dne 22. ledna 2007. Dne 23. ledna 2007 portugalské orgány společnosti Petrogal na základě podrobného ověření písemně potvrdily, že investiční projekt ještě před zahájením prací na projektu vyhověl podmínkám způsobilosti stanoveným v „daňovém režimu“.
(47)
Portugalsko se zavázalo, že nepřekročí maximální výši podpory a maximální intenzitu podpory uvedenou v tomto rozhodnutí, a to ani v případě nižších či zvýšených způsobilých výdajů.
2.10 Obecná ustanovení
(48)
Portugalsko se zavázalo předložit:
-
do dvou měsíců od poskytnutí podpory kopii dokumentu zaslaného společnosti Petrogal, který oznamuje vstup smluv o státní podpoře v platnost,
-
každých pět let počínaje ode dne schválení podpory Komisí průběžnou zprávu (obsahující informace o vyplacené podpoře, o plnění smlouvy o státní podpoře a o případných dalších investičních projektech zahájených ve stejné provozovně/ve stejném výrobním závodě),
-
do šesti měsíců od vyplacení poslední tranše podpory podle oznámeného harmonogramu poskytnutí podpory podrobnou závěrečnou zprávu.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(49)
Ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) vyslovila Komise pochybnosti ohledně slučitelnosti podpory s ustanoveními pokynů k regionální podpoře. V tomto ohledu vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti týkající se záležitostí uvedených v 50. až 64. bodě odůvodnění.
3.1 Slučitelnost s obecnými ustanoveními pokynů k regionální podpoře
(50)
V odstavci 34 pokynů k regionální podpoře jsou popsány běžné kategorie počátečních investic jako „investice do hmotného a nehmotného majetku“ v souvislosti s:
-
založením nové provozovny,
-
rozšířením stávající provozovny,
-
rozšířením výrobního sortimentu provozovny o nové, dodatečné výrobky,
-
zásadní změnou výrobního postupu stávající provozovny.
Investice na obnovu, které nesplňují některou z uvedených podmínek, jsou z definice počáteční investice výslovně vyloučeny.
(51)
V tomto ohledu vyslovila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti, zda lze investiční projekt, jehož cílem je modernizace a větší integrace obou rafinérií, zvýšení výroby motorové nafty (a zároveň primárního benzinu) při současném snížení výroby automobilového benzinu, považovat za počáteční investici. Komise se domnívala, že investiční projekt nepředstavuje investici do nové provozovny ani do rozšíření výrobního sortimentu provozovny o nové, dodatečné výrobky. Lze však mít za to, že zahrnuje aspekty „rozšíření“ a „zásadní změny výrobního postupu“.
(52)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení podotkla, že jelikož je nutné opatření podpory posoudit jako podporu ad hoc, musí Portugalsko prokázat, že investiční projekt přispívá k jednotné strategii regionálního rozvoje ve smyslu odstavce 10 pokynů k regionální podpoře.
(53)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila zejména pochybnosti, zda očekávaný příspěvek k regionálnímu rozvoji skutečně vyrovnává odvětvové účinky vyplývající z podpory (podpora ve výši 160 milionů EUR vytvářející pouze 150 přímých pracovních míst).
(54)
V této souvislosti Komise podotkla, že je důvod pochybovat o nezbytnosti podpory, jelikož z účetní závěrky společnosti Petrogal za rok 2008 je zřejmé, že investiční projekt je součástí její průmyslové strategie a podle analýzy srovnávacího scénáře je pravděpodobné, že by byl proveden i bez podpory. Komise uvedla, že se nezdá, že je podpora nezbytná k provedení investice (v jejímž případě byly práce zahájeny již v roce 2008) a že by společnost Petrogal mohla uvážit jiné lokality pro investici. Není pravděpodobné, že nepotřebná podpora přispěje k rozvoji regionu, a může vést k nepřijatelnému narušení hospodářské soutěže.
(55)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybovala, zda jsou splněny požadavky týkající se formálního pobídkového účinku, které jsou stanoveny v odstavci 38 pokynů k regionální podpoře. V případě podpory ad hoc by měl příslušný orgán ještě před zahájením prací na projektu vystavit dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu pod podmínkou obdržení souhlasu Komise s takovým opatřením.
(56)
V tomto ohledu vyslovila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti, zda písemné potvrzení Portugalska na základě podrobného ověření, že investiční projekt je způsobilý pro státní podporu, skutečně splňuje požadavky odstavce 38 pokynů k regionální podpoře.
3.2 Posouzení podpory podle ustanovení o podpoře pro velké investiční projekty
(57)
Portugalsko oznámilo investiční projekt v obou rafinériích jako jeden investiční projekt. Podle odstavce 60 pokynů k regionální podpoře se počáteční investice považuje za jeden investiční projekt, pokud je ekonomicky neoddělitelná, přičemž se vezmou v úvahu technické, funkční a strategické souvislosti a geografická blízkost.
(58)
V této souvislosti vyslovila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně vzdálenosti mezi oběma rafinériemi. Pokládání investičního projektu za jeden investiční projekt by mimoto znamenalo použití upraveného limitu regionální podpory podle odstupňovaných procentních podílů v souladu s odstavcem 67 pokynů k regionální podpoře.
(59)
V rozhodnutí o zahájení řízení uvedla Komise pochybnosti, pokud jde o posouzení podpory podle ustanovení těchto dvou odstavců pokynů k regionální podpoře.
(60)
Komise nebyla konkrétně schopna dospět k závěru ohledně příslušných produktů, jichž se investiční projekt týká. Není jasné, zda jsou dotčenými produkty výhradně motorová nafta a primární benzin, jak tvrdí Portugalsko, nebo zda by měly být vzaty v úvahu i jiné produkty rafinérské činnosti. Je nutno uvážit možnou nahraditelnost rafinovaných produktů z hlediska strany nabídky spolu se skutečností, že primární benzin lze považovat za meziprodukt ve smyslu odstavce 69 pokynů k regionální podpoře.
(61)
Komise uvedla pochybnosti ohledně relevantního výrobkového trhu a toho, zda je pro motorovou naftu i primární benzin nutno pokládat relevantní výrobkový trh za trh na úrovni rafinérie, jak tvrdí Portugalsko.
(62)
Komise uvedla pochybnosti ohledně toho, zda je nutno relevantní zeměpisné trhy pro dotčené produkty vymezit na vnitrostátní úrovni, regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) nebo na úrovni Evropského hospodářského prostoru (dále jen „EHP“).
(63)
Komise mimoto pochybovala, zda mají společnost Petrogal a skupiny Galp Energia a ENI, do nichž společnost Petrogal náleží, na relevantním trhu podíl nižší než 25 % v souladu s odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře.
(64)
V souladu s odst. 68 písm. b) pokynů k regionální podpoře vyslovila Komise s ohledem na všechny dotčené produkty pochybnosti ohledně toho, zda výrobní kapacita vytvořená investičním projektem překračuje 5 % relevantního trhu měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě a zda je v tomto případě průměrné meziroční tempo růstu zdánlivé spotřeby produktu za posledních pět let vyšší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1 Připomínky Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (dále jen „AIPQR“)
(65)
AIPQR považuje investiční projekt za nezbytný pro podporu portugalského hospodářství a za způsob posílení evropské konkurenceschopnosti v petrochemickém a rafinérském průmyslu. Pokud by nebylo možno investiční projekt dokončit nebo pokud by chyběla podpora potřebná pro jeho provedení, mohlo by to mít vážné důsledky pro nezávislost a podporu petrochemického řetězce.
(66)
Nové zařízení na výrobu přečištěné kyseliny tereftalové, které plánuje společnost Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., což je španělská dceřiná společnost společnosti La Seda de Barcelona S.A) v Sines, podstatně zvýší požadavky společnosti La Seda na primární benzin. Vyšší výroba primárního benzinu prostřednictvím hydrokrakovací jednotky společnosti Petrogal je proto pro realizaci investice společnosti La Seda, která se odhaduje přibližně na 400 milionů EUR, zásadní.
(67)
Podle AIPQR sníží investiční projekt nedostatek motorové nafty na evropské úrovni.
(68)
AIPQR považuje příspěvek společnosti Petrogal za zásadní pro zajištění a podporu rozvoje centra pro konkurenceschopnost a technologie rafinérského a petrochemického průmyslu a výrobních odvětví jako součást portugalské strategie pro podporu klíčových výrobních odvětví pro národní a regionální hospodářství.
(69)
Podle AIPQR má motorová nafta získaná hydrokrakováním vysokou jakost, což zajišťuje účinnější spalování a minimalizaci znečišťujících látek v emisích výfukových plynů. Jakost motorové nafty a rovněž energetická účinnost, jíž by mělo být investičním projektem dosaženo, umožní společnosti Petrogal splnit její plán na období 2008-2011 týkající se energetické účinnosti.
(70)
AIPQR se rovněž domnívá, že investiční projekt přispěje k sociální a hospodářské udržitelnosti regionů Matosinhos a Sines a k sociální a hospodářské udržitelnosti na vnitrostátní úrovni.
4.2 Připomínky Associação para a eficiência energética (dále jen „COGEN“)
(71)
Investiční projekt je důležitý: zajistí větší pružnost dodávek a větší nezávislost, pokud jde o motorovou naftu.
(72)
Podle COGEN bude investiční projekt představovat významnou příležitost, pokud jde o technologické inovace, a vytvoří přibližně 150 přímých pracovních míst a okolo 500 nepřímých pracovních míst pro osoby se středoškolským vzděláním, a to vše jako stálá pracovní místa.
(73)
Co se týká energetického hlediska, COGEN se domnívá, že projekty přestavby obou rafinérií umožní úspory energie ve výši 14 %. COGEN mimoto vyzdvihuje skutečnost, že investiční projekt umožní rovněž další druh investice, na niž se investiční projekt nevztahuje - vybudování dvou kogeneračních jednotek o výkonu 82 MW, po jedné v každé rafinérii, což bude mít za následek zvýšení kapacity této technologie v Portugalsku o 12 %.
4.3 Připomínky Confederação da Indústria Portuguesa (dále jen „CIP“)
(74)
CIP se domnívá, že investiční projekt řeší situaci Portugalska, pokud jde o tyto záležitosti:
i)
nesoulad mezi spotřebou motorové nafty a stávající zpracovatelskou kapacitou v Portugalsku, jehož důsledkem je trvalá potřeba dovozu velkého objemu motorové nafty a prodej nadbytečného automobilového benzinu v zahraničí;
ii)
budoucí přebytky topného oleje způsobené skutečností, že topný olej se již nepoužívá při výrobě elektřiny a že se obecně odrazuje od využívání topného oleje v průmyslu, jak je stanoveno v portugalském národním programu změny klimatu;
iii)
tendence na mezinárodních trzích související se zvýšením nákupů těžších a kyselejších frakcí surové ropy, přičemž projekt zajistí větší pružnost, pokud jde o výběr surové ropy;
iv)
přínos k zabezpečení dodávek.
(75)
CIP se domnívá, že investiční projekt podstatně zvýší energetickou účinnost obou rafinérií v souladu se závazky Portugalska vůči EU, pokud jde o zvýšení evropské energetické účinnosti o 10 %.
(76)
CIP usuzuje, že plánované vytvoření přibližně 150 pracovních míst pro vysoce kvalifikované pracovníky a 450 nepřímých stálých pracovních míst významně přispěje k hospodářskému rozvoji Portugalska. Podpoří místní hospodářství v dotyčných regionech, v nichž je HDP na obyvatele nižší než celostátní průměr, a během fáze výstavby bude vytvořeno přibližně 5 000 dočasných pracovních míst.
4.4 Připomínky União Geral de Trabalhadores (dále jen „UGT“)
(77)
UGT se domnívá, že investiční projekt podpoří regionální rozvoj a bude mít kladný dopad na hospodářský rozvoj a sociální a územní soudržnost dotyčných regionů. Dotyčné regiony se vyznačují vysokou mírou nezaměstnanosti, strukturou podniků s malou diverzifikací a HDP na obyvatele, který je nižší než celostátní průměr. Investiční projekt bude mít významný dopad na průmyslovou strukturu obou regionů a celého Portugalska, jelikož se budou rozvíjet předcházející i navazující činnosti, zejména v oblastech jako strojírenství a stavebnictví, elektrická energie, či dokonce obchod a služby společného stravování.
(78)
UGT se domnívá, že investiční projekt vytvoří pracovní místa ve vyšším počtu i kvalitě, zejména v době rychle se zvyšující nezaměstnanosti z důvodu hospodářské a sociální krize. Investiční projekt má v obou rafinériích vytvořit 150 přímých pracovních míst, přičemž mnoho z nich pro vysoce kvalifikované pracovníky. Dalších 450 pracovních míst má být podle očekávání vytvořeno nepřímo, přičemž během doby výstavby bude vytvořeno 5 000 dočasných pracovních míst. Investiční projekt přispěje k zachování některých z 2 050 stávajících pracovních míst, která by mohla být bez investičního projektu ohrožena.
(79)
UGT má za to, že investiční projekt pomůže splnit přísné ekologické a bezpečnostní normy, jelikož rafinérie budou vybaveny technologií, která je šetrnější k životnímu prostředí.
(80)
Podle UGT je investiční projekt velmi důležitý k zvýšení nedostatečné kapacity Portugalska v oblasti rafinace a výroby motorové nafty. Stávající kapacita rafinérií je jednoznačně příliš malá k uspokojení domácí poptávky, což má za následek, že Portugalsko je více závislé na dovozu motorové nafty než jiné země (to znamená vyšší strategická rizika). Nižší dovoz motorové nafty by snížil rovněž stávající schodek obchodní bilance, který je do značné míry způsoben položkami tkajícími se energie.
(81)
UGT závěrem podotýká, že investiční projekt je důležitý nejen z vnitrostátního hlediska, nýbrž rovněž pro EU, jelikož má pomoci rozvíjet zelenější a udržitelnější ekonomiku.
4.5 Připomínky obce Matosinhos
(82)
Obec Matosinhos se domnívá, že vytvoření pracovních příležitostí má na oblast velký dopad. Vytvořením kvalifikovaných pracovních míst s platy přesahujícími regionální průměr přispěje rafinérie v Matosinhos k zvýšení kupní síly oblasti a celého regionu. Bude mít významný dopad na regionální hrubou přidanou hodnotu vyplývající z činnosti rafinérie a z činnosti stovek obchodních a průmyslových malých a středních podniků, zejména vzhledem k tomu, že míra nezaměstnanosti v regionu činí přibližně 13 % (přesahuje celostátní průměr). Obec Matosinhos se domnívá, že investiční projekt je pro region zásadní, a to z ekonomického i sociálního hlediska.
4.6 Připomínky obce Sines
(83)
Obec Sines je přesvědčena o významu nových výrobních jednotek v rafinérii Sines pro rozvoj místního a regionálního hospodářství. To bude mít kladný dopad na sociální rozvoj regionu kvůli vytvoření kvalifikovaných pracovních míst a zakládání více a lepších malých a středních podniků.
4.7 Připomínky Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (dále jen „CGTP“)
(84)
CGTP se domnívá, že investiční projekt vytváří velmi pozitivní environmentální dopady a je důležitý pro regionální rozvoj v Portugalsku, jelikož:
i)
umožní nabízet portugalskému odvětví organické chemie a rovněž na vývoz diverzifikovanější produkty vyšší jakosti. Investiční projekt proto kladně přispěje k zhodnocení specializačního profilu zpracovatelského průmyslu;
ii)
vytvoří stovky stálých pracovních míst a ve fázi výstavby několik tisíc dočasných pracovních míst, především v regionech, které mají jednu z nejvyšších měr nezaměstnanosti v Portugalsku;
iii)
kromě jiných ekonomických činností rozvine místní hospodářství na úrovni bydlení, obchodu a hotelů.
4.8 Připomínky Associação Industrial Portuguesa (dále jen „AIP“)
(85)
AIP uvádí, že investiční projekt rozhodně přispěje k vyššímu blahobytu regionů Norte a Alentejo.
(86)
Region Norte s mírou nezaměstnanosti 11,6 % v porovnání s celostátním průměrem ve výši 9,8 % (údaje z třetího čtvrtletí roku 2009) je v současnosti portugalským regionem s nejvyšší mírou nezaměstnanosti, a zejména vysokou dlouhodobou nezaměstnaností (polovina nezaměstnaných osob hledá zaměstnání rok či déle). V souvislosti se současnou sociální krizí představuje vytvoření 500 přímých pracovních míst a 200 stálých nepřímých pracovních míst a rovněž přibližně 2 000 dočasných pracovních míst během fáze výstavby pro region obrovský přínos.
(87)
Region Alentejo je v současnosti jedním z portugalských regionů s nejvyšší mírou nezaměstnanosti - 10,2 % v porovnání s celostátním průměrem ve výši 9,8 % (údaje z třetího čtvrtletí roku 2009), a zejména vysokou dlouhodobou nezaměstnaností (polovina nezaměstnaných osob hledá zaměstnání rok či déle). V této souvislosti představuje vytvoření 100 přímých pracovních míst a 250 stálých nepřímých pracovních míst spolu s přibližně 3 000 pracovními místy během fáze výstavby pro region důležitý přínos.
4.9 Připomínky soutěžitele č. 1
4.9.1 Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení
(88)
Podle soutěžitele č. 1 lze investiční projekt považovat za pouhé „rozšíření stávající provozovny“ ve smyslu odstavce 34 pokynů k regionální podpoře. Investiční projekt nelze pokládat za jeden investiční projekt, jelikož dlouhodobá aktiva investice budou „ekonomicky oddělitelná“ ve smyslu odstavce 60 pokynů k regionální podpoře. Rafinérie v Sines a Matosinhos jsou geograficky vzdálené. Investiční projekt jednoznačně vymezuje zvláštní investici pro každou rafinérii. Rafinérie se mohou rozhodnout pro vakuovou destilační jednotku a zařízení ke snižování viskozity, přičemž v tom případě nebudou mít hydrokrakovací jednotku, nebo naopak. Investice do rafinérií proto nejsou nutně přímo spojené. Rafinérie mohou každopádně fungovat samostatně, aniž by byla nutná integrace. Rafinérie v Matosinhos by mimoto mohla prodávat vyráběný vakuový plynový olej na mezinárodních trzích a hydrokrakovací jednotka nacházející se v Sines může být zásobována dovezeným vakuovým plynovým olejem.
(89)
Portugalsko zmínilo jako příspěvek investičního projektu k rozvoji regionu pouze vytvoření přímých a nepřímých pracovních míst. Nelze proto prokázat, že investiční projekt přispěje k soudržné regionální rozvojové strategii a že se zabývá cílem týkajícím se hospodářské soudržnosti (28). Stěží lze uznat, že vynaložení více než jednoho milionu EUR na jedno vytvořené přímé pracovní místo lze považovat za mimořádný příspěvek k regionálnímu rozvoji. V tomto ohledu je poměr výše podpory k přímým pracovním místům u investičního projektu porovnán s předchozími rozhodnutími Komise (uvedenými v tabulce zkoumající tento poměr v předchozích rozhodnutích Komise). Soutěžitel č. 1 se mimoto domnívá, že investiční projekt není spojen s údajným selháním trhu.
(90)
Pokud jde o požadavek týkající se formálního pobídkového účinku, společnost Petrogal neobdržela od Portugalska před zahájením prací dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu. Soutěžitel č. 1 proto dospěl k závěru, že podpora není v souladu s odstavcem 38 pokynů k regionální podpoře.
(91)
Co se týká ekonomického posouzení, soutěžitel č. 1 se domnívá, že podpora nesplňuje kritérium nezbytnosti a nevytváří pobídkový účinek. Investiční projekt je výrobní investicí, která je ekonomicky motivována nerovnováhou mezi nabídkou a poptávkou a možností získat přístup k těžším frakcím surové ropy, jež jsou levnější. Jedná se o investici reagující na přirozený vývoj poptávky po motorové naftě. Všechny ostatní hospodářské subjekty v Evropě uskutečňují v rafinériích podobné investice bez státní podpory. Ze skutečností proto vyplývá, že by se investiční projekt uskutečnil v každém případě, což není v souladu s odstavcem 22 sdělení Komise ze dne 24. června 2009 (29) (dále jen „sdělení o podrobném posouzení“).
(92)
Soutěžitel č. 1 se domnívá, že dotčenými produkty jsou:
-
motorová nafta (což je konečný produkt),
-
primární benzin (což je meziprodukt ve smyslu odstavce 69 pokynů k regionální podpoře), za (domnělé) dotčené produkty je proto nutno považovat rovněž petrochemické výrobky na bázi primárního benzinu,
-
zbytky hydrokrakování (není-li hydrokrakovací jednotka vybavena recyklačním zařízením).
- Motorová nafta
(93)
Podle soutěžitele č. 1 je společnost Petrogal jediným tržním subjektem s kapacitou pro rafinaci surové ropy v Portugalsku. Společnost Petrogal zásobuje své konkurenty na tomto trhu. Společnost Petrogal kontroluje největší dovozní a skladovací zařízení pro automobilový benzin a motorovou naftu. Tato společnost má největší síť čerpacích stanic v Portugalsku. Společnost Petrogal má na velkém počtu trhů s ropnými produkty v Portugalsku dominantní postavení či přinejmenším významnou tržní sílu. Soutěžitel č. 1 se domnívá, že by se posouzení relevantního trhu nemělo provést pouze na úrovni rafinérie, nýbrž je nutné posoudit situaci v oblasti hospodářské soutěže rovněž na úrovni maloobchodního a jiného než maloobchodního trhu s motorovou naftou.
- Primární benzin
(94)
Co se týká primárního benzinu, soutěžitel č. 1 se domnívá, že by relevantní výrobkový trh, jenž je nutno posoudit, neměl být omezen na prodej na úrovni rafinérie, nýbrž že je třeba vzít v úvahu navazující činnosti.
(95)
Pokud jde o relevantní zeměpisný trh, podíl celkového dovozu a vývozu motorové nafty ve vztahu k celkovému prodeji motorové nafty v Portugalsku je příliš nízký, než aby odůvodňoval volbu regionálního trhu jako relevantního trhu. Soutěžitel č. 1 zastává názor, že relevantním zeměpisným trhem je portugalský trh.
(96)
Soutěžitel č. 1 usuzuje, že je třeba vzít v úvahu činnosti společnosti ENI na dotčených výrobkových trzích, jelikož pokud může určitá společnost vykonávat rozhodující vliv na prodejní politiku jiné společnosti, je nutné posoudit společný podíl obou společností na relevantních trzích.
(97)
Soutěžitel č. 1 vyvozuje závěr, že u motorové nafty je významně překročena 25 % prahová hodnota pro podíl na trhu stanovená v odstavci 68 pokynů k regionální podpoře. Podpora poskytnutá investičnímu projektu má proto dotovat tržní subjekt s dominantním postavením a umožnit mu zachovat a zvýšit jeho tržní sílu. Hospodářská soutěž bude vážně nepříznivě ovlivněna a podpora významně naruší relevantní trhy.
(98)
Soutěžitel č. 1 se závěrem domnívá, že podpora představuje provozní podporu, která posiluje postavení dominantního hospodářského subjektu na relevantních trzích. Podpora nepřispívá k vytvoření pobídkového účinku. Negativní dopady podpory každopádně převažují nad jejími případnými kladnými dopady.
4.9.2 Připomínky předložené v dopisech ze dne 15. září a 10. listopadu 2010 (v odpovědi na dotazy Komise ze dne 5. srpna a 13. října 2010)
(99)
Obdobné investiční projekty byly provedeny ve čtyřech rafinériích (La Rabida, Castellón, Cartagena a Bilbao), a to se stejným cílem, tj. zvýšit ziskovost aktiv vybudováním nových konverzních jednotek, které maximalizují výtěžnost středních destilátů, snižují výrobu topného oleje a zpracovávají těžší frakce surové ropy. Soutěžitel č. 1 odkazuje rovněž na podobné investiční projekty v Itálii (rafinérie Sannazzaro a Taranto, uskutečněné společností ENI), v Německu (Bayernoil), v Litvě (Mazeikiu Nafta) a v Bělorusku (Slavneft).
(100)
Pokud jde o možnou referenční míru návratnosti u takových investic v daném odvětví, soutěžitel č. 1 uvádí, že mu referenční hodnota není známa: ziskovost investičního projektu závisí obvykle na kapitálových nákladech každé společnosti a na jiných aspektech. Soutěžitel č. 1 se domnívá, že v době, kdy se rozhodovalo o investičním projektu, by referenční míra návratnosti v odvětví rafinace měla činit nejméně 10 %.
(101)
Soutěžitel č. 1 odkazuje obecně na existenci překážek dovozu ve vztahu k relevantnímu zeměpisnému trhu. Domnívá se, že hlavním problémem v Portugalsku je dominantní postavení společnosti Petrogal na trhu, která ovládá veškerou rafinační kapacitu v Portugalsku, a tudíž nejdůležitější dovozní a vývozní terminály. Soutěžitel č. 1 dále tvrdí, že společnost Petrogal má dominantní postavení, pokud jde o kapacitu pro skladování produktů, která podle některých nezávislých zdrojů (30) představuje až 90 % trhu. To společnosti Petrogal umožňuje dosáhnout podílu na maloobchodním prodeji ve výši přibližně 45 % a podílu na jiném než maloobchodním prodeji ve výši 80 % portugalského trhu.
(102)
Pokud jde o dotaz Komise týkající se odmítnutí udělit přístup ke skladovací kapacitě společnosti Petrogal, soutěžitel č. 1 nebyl schopen takovouto situaci popsat.
(103)
Soutěžitel č. 1 se domnívá, že v Portugalsku je skladovací kapacita omezená a že skladovací náklady u podobných zařízení nebo činností jsou v Portugalsku vyšší než v jiných zemích, jako je Španělsko a Itálie (přibližně o 25 %).
(104)
Soutěžitel č. 1 má za to, že mezi cenami dovezené motorové nafty a cenou motorové nafty pořízené od společnosti Petrogal neexistují podstatné rozdíly, jelikož ceny jsou indexovány podle mezinárodních cen s připočtením logistických nákladů.
4.10 Připomínky soutěžitele č. 2
4.10.1 Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení
(105)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že investiční projekt zvýší kapacitu společnosti Petrogal pro výrobu motorové nafty přibližně o 2,5 milionu tun a přemění Portugalsko z malého dovozce na významného vývozce motorové nafty.
(106)
Soutěžitel č. 2 vyslovil pochybnosti ohledně nezbytnosti podpory, jelikož společnost Petrogal patří do velké skupiny, kterou vlastní a ovládá společnost ENI. Společnost Petrogal je zisková společnost, která v Brazílii a Angole uskutečnila významné investice do činností předcházejících rafinaci a ve Španělsku investice do navazujících činností za účelem rozšíření své distribuční sítě. V Portugalsku má výsadní postavení, jelikož je vlastníkem jediných dvou rafinérií.
(107)
Společnost Petrogal je vertikálně integrovaná a je největší společností, která v Portugalsku uvádí ropné produkty na trh, a třetím největším soutěžitelem na Pyrenejském poloostrově.
(108)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že státní podpora nesplňuje formální požadavky týkající se pobídkového účinku podpory, jak jsou stanoveny v odstavci 38 pokynů k regionální podpoře. Investiční projekt je sám o sobě ziskovou transakcí, která plní střednědobé až dlouhodobé strategické cíle společnosti Petrogal, proto by se uskutečnil v každém případě.
(109)
Podle soutěžitele č. 2 přispěje investiční projekt k uspokojení rostoucí domácí poptávky po motorové naftě, umožní společnosti Petrogal stát se čistým vývozcem na ostatní trhy (jako je Francie a Španělsko) a zvýší rafinérskou marži společnosti Petrogal.
(110)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že nezbytnost podpory je nutno posoudit na základě ustanovení oddílu 2.3 sdělení o podrobném posouzení.
(111)
Soutěžitel č. 2 odkazuje na zprávu PFC Energy uvedenou v poznámce pod čarou č. 31, v níž je zmíněno, že investiční projekt společnosti Petrogal byl realitou již v roce 2006. Investiční projekt mohl být proveden pouze v regionech Matosinhos a Sines (nikoli proto, že se jedná o podporované oblasti, nýbrž z toho důvodu, že se zde obě rafinérie nacházejí).
(112)
Soutěžitel č. 2 má rovněž za to, že z podstaty věci nebylo možno investovat do přestavby stávajících rafinérií na jiném místě.
(113)
Soutěžitel č. 2 uvedl pouze připomínky týkající se motorové nafty.
- Úroveň rafinérie
(114)
Soutěžitel č. 2 objasnil, že ačkoliv neexistují žádné právní překážky dovozu, dovoz je velmi podmíněn (ne-li omezen) řadou fyzických faktorů (nedostatečné skladovací prostory pro dovoz, jejich umístění a vlastnictví, omezení týkající se sekundární logistické sítě) a faktorů týkajících se struktury trhu (možnost stanovit ceny na úrovni rafinérie).
- Jiná než maloobchodní úroveň
(115)
Ostatní portugalští účastníci trhu dovážejí 90 % celkového objemu dovezené motorové nafty, přičemž se potýkají s významnými problémy, jak je uvedeno ve zprávě portugalského orgánu pro hospodářskou soutěž s názvem „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) (dále jen „zpráva orgánu“). Soutěžitel č. 2 se domnívá, že všechny tyto faktory vedou k tomu, že portugalský trh je uzavřenější než srovnatelné trhy v ostatních zemích.
(116)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že by posouzení relevantního trhu nemělo být omezeno na úroveň rafinérie, nýbrž že by mělo zahrnovat rovněž distribuční a prodejní kanály (maloobchodní a jiné než maloobchodní). Investiční projekt zvýší výrobu o 2,5 milionu tun ročně, což přemění Portugalsko na zemi s ročním přebytkem ve výši 1,6 milionu tun motorové nafty a 0,5 milionu tun bionafty ročně pocházející z rafinérie v Sines.
- Maloobchodní a jiný než maloobchodní prodej
(117)
Podle zprávy orgánu je tato úroveň prodeje považována za druhou úroveň ve struktuře distribuce motorové nafty. Cena motorové nafty bude záviset na kupní ceně v rafinérii nebo při dovozu, k níž se připočítávají náklady na přepravu a skladování a obchodní marže.
(118)
Soutěžitel č. 2 má za to, že společnost Petrogal soutěží rovněž na úrovni distribuce, přičemž má jednoznačnou konkurenční výhodu: podpora poskytnutá k snížení nákladů společnosti Petrogal na výrobu motorové nafty posílí její stávající dominantní postavení na portugalském trhu (51 % na jiném než maloobchodním trhu a 37 % na maloobchodním trhu).
(119)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že by relevantním zeměpisným trhem měl být nanejvýš trh na Pyrenejském poloostrově. Relevantní zeměpisný trh by mohl být na úrovni EHP pouze tehdy, pokud by dovoz motorové nafty skutečně soutěžil s motorovou naftou, která byla rafinována v Portugalsku (za předpokladu, že neexistují žádné právní ani ekonomické překážky vstupu).
(120)
Podpora investice nepříznivě ovlivní konkurenty společnosti Petrogal na trhu na Pyrenejském poloostrově, jelikož rafinérie nacházející se ve Španělsku provedly podobné investice (s velmi podobnými strategickými cíli) bez podpory.
(121)
Pokud by se maloobchodní a jiný než maloobchodní prodej považoval za součást relevantního výrobkového trhu, byl by podíl společnosti Petrogal na vnitrostátním trhu a místních trzích značně nad 25 % prahovou hodnotou stanovenou v odstavci 68 pokynů k regionální podpoře a podpora by neměla být poskytnuta.
(122)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že z hlediska strany nabídky jsou jiné než maloobchodní trhy s automobilovým benzinem a motorovou naftou vysoce koncentrované (přední čtyři účastníci trhu mají podíl na trhu vyšší než 95 %), jak ve své zprávě uvádí portugalský orgán pro hospodářskou soutěž.
(123)
Společnost Petrogal má na základě objemu odhadovaný podíl na jiném než maloobchodním trhu s motorovou naftou v Portugalsku ve výši 35 % až 45 %. Soutěžitel č. 2 má za to, že investiční projekt povede k dodatečné výrobní kapacitě ve výši 2,5 milionu tun, a vezme-li se tento projekt v úvahu společně s ostatními projekty, které provedla společnost Petrogal, bude tato společnost schopna nejen uspokojit domácí poptávku na portugalském trhu s motorovou naftou, nýbrž rovněž vyvézt téměř 2 miliony tun motorové nafty do sousedních zemí (Španělsko a Francie).
4.10.2 Připomínky předložené v dopise ze dne 10. září 2010 v odpovědi na žádost Komise o informace ze dne 4. srpna 2010
(124)
Soutěžitel č. 2 uvedl, že na úrovni odvětví není stanovena referenční míra návratnosti, jelikož společnosti mají vlastní cílovou míru návratnosti a tyto cílové míry návratnosti se mohou lišit v závislosti na charakteristice každého investičního projektu. Soutěžitel č. 2 poskytl seznam pěti rafinérií, které uskutečnily podobné investiční projekty v celkové výši více než 6 miliard EUR, a to bez státní podpory.
(125)
Soutěžitel č. 2 poukázal na skutečnost, že skladovací kapacity a přístavní zařízení jsou omezené. Dodávky do Portugalska se proto uskutečňují v menším množství, což má za následek vyšší distribuční náklady, které nepříznivě ovlivňují konečné maloobchodní a jiné než maloobchodní marže.
(126)
Co se týká skladovacích zařízení, soutěžitel č. 2 uvedl, že zařízení obvykle využívá vlastník (jako je společnost Petrogal) pro vlastní účely. V případě skladovacích zařízení, která patří třetím stranám, je k dispozici málo skladovacího prostoru kvůli stávajícím dlouhodobým smlouvám, které již byly podepsány s jinými hospodářskými subjekty.
(127)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že společnost Petrogal má kvůli svému dominantnímu postavení v oblasti skladovacích zařízení v porovnání se svými konkurenty výhodu spočívající v její prodejní ceně motorové nafty, která se odhaduje přibližně na 3 až 5 USD/t.
5. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
5.1 Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení
(128)
Portugalsko upřesnilo, že se schůzka mezi portugalskými orgány a útvary Komise uskutečnila dne 11. března 2009. Portugalsko uvedlo, že investiční projekt není projektem na obnovu ani projektem modernizace; jedná se o projekt přestavby, který povede k účinné změně procesu rafinace za účelem lepšího uspokojování rostoucí poptávky po motorové naftě. Portugalsko dodává, že financování poskytne i EIB a že podpora ve formě daňového dobropisu bude poskytnuta od roku 2011. Portugalsko se rovněž domnívá, že by posouzení investičního projektu jako podpory ad hoc nemělo vést k zpřísnění pravidel pro posouzení. Smlouva o investičním projektu a smlouva o státní podpoře, které byly uzavřeny mezi Portugalskem a příjemcem podpory, jsou podmíněny kladným rozhodnutím Komise. Jelikož smlouva o investičním projektu a smlouva o státní podpoře již byly předány Komisi ve fázi oznámení, Portugalsko tvrdí, že předání administrativního dopisu (se smlouvou o investičním projektu a smlouvou o státní podpoře uvedenou na straně 8 rozhodnutí o zahájení řízení v příloze tohoto administrativního dopisu) určuje vstup těchto smluv v platnost.
5.1.1 Připomínky týkající se investičního projektu
(129)
Portugalsko se domnívá, že investiční projekt představuje počáteční investici spadající do těchto kategorií: rozšíření stávající provozovny nebo zásadní změna výrobního postupu.
(130)
Podle Portugalska umožní nová vakuová destilační jednotka a nová hydrokrakovací jednotka výrobu většího množství motorové nafty, a tudíž přizpůsobení výroby motorové nafty potřebám trhu. Toto přizpůsobení není možné při stávajícím uspořádání systému rafinace, který je velmi málo pružný, pokud jde o přechod výroby z automobilového benzinu na motorovou naftu.
(131)
Nová vakuová destilační jednotka a zařízení ke snižování viskozity v rafinérii Matosinhos, nová hydrokrakovací jednotka v rafinérii v Sines a původní, již existující rafinační jednotky budou fungovat současně. Portugalsko proto usuzuje, že investiční projekt je rozšířením systému výroby se zásadní změnou výrobního postupu.
(132)
Portugalské orgány objasnily, že nové uspořádání výrobního postupu posílí doplňkové provozní a funkční souvislosti mezi oběma rafineriemi: vakuový plynový olej [ ] se bude přepravovat z Matosinhos do Sines a těžký benzin [ ] se bude přepravovat ze Sines do Matosinhos. Investiční projekt se uskutečňuje v integrovaném systému rafinace: rafinérie Sines a Matosinhos jsou neoddělitelné, zejména za účelem optimalizace výroby motorové nafty. Není dodrženo pouze geografické kritérium („geografická blízkost“). Rozdělení investičního projektu na dvě části by však bylo umělé, jelikož investiční projekt je technicky, funkčně a strategicky neoddělitelný (32).
5.1.2 Připomínky týkající se charakteristiky trhu a příslušných produktů
(133)
Portugalsko se domnívá, že příslušnými produkty jsou motorová nafta a těžký benzin, přičemž hlavním ekonomickým důvodem investice je motorová nafta a těžký benzin je technicky nevyhnutelným vedlejším produktem výroby v Sines.
(134)
Pokud jde o těžký benzin vyráběný rafinériemi po přestavbě, ten se bude využívat v tuzemsku, při výrobě aromátů společností Petrogal v Matosinhos, a nahradí dovoz (přičemž 92 % dovozu pochází ze zemí mimo EU). Investiční projekt zvýší výrobu těžkého benzinu pouze v Sines (o [200-250] kilotun ročně) (33). Vyšší výroba těžkého benzinu v Sines nahradí množství, jež je v současnosti dováženo do Matosinhos, a nebude se prodávat třetím stranám.
(135)
Portugalsko objasnilo, že investice do rafinérie v Matosinhos nesouvisí se zvláštními jednotkami zpracovávajícími těžký benzin na reformát, meziprodukt pro výrobu aromátů (tj. výrobků na bázi primárního benzinu), a s následným zpracováním reformátu v závodě společnosti Petrogal na výrobu aromátů v Matosinhos na výrobky na bázi primárního benzinu (které se prodávají na trhu petrochemickému odvětví druhé generace za tržní ceny). Cena reformátu účtovaného závodu na výrobu aromátů se nezmění, jelikož je indexována na [10-20] % cenové parity dováženého primárního benzinu a [80-90] % cenové parity vyváženého automobilového benzinu.
(136)
Portugalsko má za to, že relevantní vnitrostátní trh je otevřený a konkurenční bez překážek obchodu. Ceny motorové nafty jsou založeny na ceně surové ropy a nákladech na rafinaci. Rafinérie musí soutěžit s dovozem. Portugalsko se domnívá, že relevantním zeměpisným trhem je severozápadní Evropa.
(137)
V předchozích rozhodnutích Komise se uvádí, že primární benzin je produktem, s nímž se obchoduje na mezinárodní úrovni, a relevantním výrobkovým trhem je přinejmenším západní Evropa.
(138)
Na úrovni skupiny (bez údajů společnosti ENI, jelikož ta nemá na Pyrenejském poloostrově rafinérské ani maloobchodní činnosti a Herfindahl-Hirschmanův index (HHI) ukazuje nízkou míru koncentrace na evropské úrovni) je podíl na regionálním trhu nižší než 25 %.
5.1.3 Připomínky týkající se projektu v rámci evropské, vnitrostátní a regionální strategie
(139)
Portugalsko zdůrazňuje, že investiční projekt je v souladu se strategickými cíli přijatými na vnitrostátní nebo evropské úrovni. Maximální zvýšení výroby motorové nafty (odhadované od roku 2011 na [1-3] miliony tun ročně) umožní lepší využití zpracovatelské kapacity portugalského systému rafinace. Umožní rovněž lépe sladit nabídku a poptávku a vyrovnat významný nedostatek motorové nafty a snížit přebytek automobilového benzinu.
(140)
Podle Portugalska sníží investiční projekt závislost na dovozu motorové nafty z Ruska, což je cíl, který přijala Komise (ve svém druhém strategickém přezkumu energetické politiky z roku 2008: Akční plán EU pro zabezpečení dodávek energie a jejich solidární využití (34)) a členské státy.
(141)
Poptávka po motorové naftě se zvyšuje a mezi rokem 2000 a 2025 bude dále růst, při současném uspořádání se však rafinérie mohou vývoji poptávky přizpůsobit bez velkých investic do přestavby pouze nepatrně. Investice společnosti Petrogal předpokládá rostoucí poptávku a snižuje závislost na dovozu a rizika spojená s dodávkami.
(142)
Investiční projekt podpoří snižování emisí do ovzduší a bude optimalizována energetická účinnost zařízení. Plánovaná opatření k hospodárnému využívání energie umožní snížit stávající spotřebu energie v rafinériích o [ ] %.
(143)
Po zahájení výroby v rafinériích po přestavbě se bude zpracovávat stejný produkt, avšak s podstatně vyšší zpracovatelskou kapacitou, nižší spotřebou energie a nižšími emisemi.
(144)
Podle Portugalska má velký význam dopad na znečištění ovzduší, jelikož projekt sníží emise ze stacionárních zdrojů, a přispěje tak k dosažení regionálních a vnitrostátních cílů týkajících se kvality ovzduší.
(145)
Uznává se význam investičního projektu na regionální úrovni, jelikož vede rovněž k zahrnutí zemního plynu do portfolia pohonných hmot obou rafinérií a nahrazení stávajícího závodu na výrobu páry kogenerační jednotkou.
(146)
Na vnitrostátní úrovni lze přínosy pro životní prostředí posoudit s ohledem na přispění k dosažení cílů stanovených v národním programu snižování emisí oxidu siřičitého a oxidů dusíku (35).
(147)
Investiční projekt zvýší jakost motorové nafty, a sníží tudíž emise znečišťujících látek z vozidel. Investiční projekt bude mít rovněž kladný dopad na biologické faktory (flóru a faunu) a na krajinu.
5.1.4 Připomínky týkající se příspěvku k regionálnímu rozvoji
(148)
Portugalsko zdůrazňuje významný příspěvek investičního projektu k regionálnímu rozvoji vzhledem k jeho umístění ve dvou znevýhodněných regionech, jež jsou postiženy vysokou nezaměstnaností. Oba regiony jsou způsobilými oblastmi podle čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy s běžnými limity regionální podpory pro velké podniky ve výši 40 % (v případě Sines v regionu Alentejo) a 30 % (v případě Matosinhos v regionu Norte) podle portugalské mapy regionální podpory. Obě oblasti jsou regiony spadajícími do cíle „Konvergence“ (jak je vymezeno v regionální politice EU) s HDP na obyvatele pod 75 % evropského průměru.
(149)
Portugalsko se domnívá, že rafinérie v Sines a Matosinhos představují základní pilíře regionálních ekonomik. Portugalsko očekává, že investiční projekt bude mít mimořádně kladné dopady na zaměstnanost a obecněji na hospodářskou strukturu regionů Norte a Alentejo.
i) Sines
(150)
Rafinérie v Sines se nachází v regionu Alentejo, což je region s HDP o 6 % nižším oproti celostátnímu průměru. Region se vyznačuje menším počtem podniků a nedostatkem vyspělých služeb pro podporu rozvoje a inovací. Ve třetím čtvrtletí roku 2009 činila míra nezaměstnanosti 10,2 %, tj. byla o 0,4 % vyšší než celostátní průměr, a ve třetím čtvrtletí roku 2010 vzrostla na 11,6 % (0,7 % nad celostátním průměrem).
ii) Matosinhos
(151)
Rafinérie v Matosinhos se nachází v oblasti Porta v regionu Norte. Region Norte je v současnosti nejchudším portugalským regionem NUTS II (společná klasifikace územních statistických jednotek) s HDP na obyvatele v roce 2008 přibližně o 20 % nižším oproti celostátnímu průměru. Region má tempo hospodářského růstu nižší než je průměr v EU a Portugalsku a vykazuje nízkou úroveň kvalifikovaných lidských zdrojů. Míra nezaměstnanosti vzrostla z 11,6 % ve třetím čtvrtletí roku 2009 na 13,2 % v témže čtvrtletí roku 2010, což významně překračuje celostátní průměr (9,8 % v roce 2009 resp. 10,9 % v roce 2010).
5.1.5 Pracovní místa a odborná příprava
(152)
Podle Portugalska vytvoří investiční projekt v obou rafinériích v provozní fázi podle odhadů 150 nových pracovních míst přímo spojených s provozem zpracovatelských jednotek.
(153)
Poměr mezi investičními výdaji a počtem vytvořených přímých míst ukazuje, že odvětví rafinace je kapitálově velmi náročné. Odvětví mimoto vyžaduje zvláštní a kvalifikovanou odbornou přípravu.
(154)
Investiční projekt má velký potenciál k vytváření nepřímých pracovních míst, jelikož nové jednotky zvýší technologickou složitost rafinérií a vyžadují větší údržbu. V důsledku politiky rafinérií v oblasti subdodávek se bude zvyšovat poptávka po poskytování služeb specializovanými pracovníky. Portugalsko se domnívá, že „přestavba rafinačních jednotek bude mít výrazný dopad na vnitrostátní průmyslovou strukturu, zejména ve strojírenství, energetice a stavebnictví. Odhaduje se, že během nejrušnějšího období výstavby se na výstavbě obou rafinérií bude podílet přibližně 3 000 pracovníků“ a „podle očekávání bude vytvořeno přibližně 450 nepřímých stálých pracovních míst“. Tato pracovní místa vyžadují kvalifikované pracovníky, kteří mají obvykle vyšší mzdu, než je průměr na trhu, s očekávaným významným sociálním a hospodářským dopadem na okolní komunity, zejména v oblasti Sines.
(155)
Pokud jde o to, zda je poměr tři nepřímá pracovní místa na každé přímé pracovní místo u investičního projektu (a použitá metodika) odůvodněné, Portugalsko odpovědělo, že tento poměr je nutno porovnat s poměrem u jiných investičních projektů v témže odvětví. S odkazem na dvě jiná opatření podpory, která Komise schválila (rozhodnutí Komise týkající se petrochemických projektů, a to ve věci N 898/06 - Repsol Polimeros a ve věci N 899/06 - Artensa) (36), se Portugalsko domnívá, že předpokládaný poměr přímých pracovních míst k nepřímým pracovním místům je u investičního projektu konzervativnější a reálnější než poměr u projektu Repsol Polimeros (15 nepřímých pracovních míst na každé přímé pracovní místo), ačkoliv se oba projekty týkají starých průmyslových areálů. Portugalsko rovněž uvedlo, že se počty u daného investičního projektu blíží počtům u projektu Artensa, který je počátečním projektem (projektem na zelené louce). Portugalsko přihlíží rovněž k referenční hodnotě, kterou stanovila společnost HSB Solomon Associates LLC pro ropný průmysl: PEI (ukazatel efektivity zaměstnanců). Tento ukazatel ukazuje počet odpracovaných hodin na ekvivalent destilační kapacity, tj. obecně počet vytvořených pracovních míst na zpracovaný barel surové ropy. Podle poslední dostupné zprávy (údaje pro rok 2008) vykazoval příjemce celkový index [50-70] v porovnání s hodnotou 113,7 pro průměr ve studii a 206,8 pro průměr v jižní a střední Evropě. To odráží počet osob pracujících interně v rafinérii, [ ] a existenci skupiny podpůrných činností na základě trvale poskytovaných externích služeb. Portugalsko se domnívá, že toto využívání externích služeb zajišťuje vytváření nepřímých pracovních míst a odůvodňuje očekávání vyššího poměru nepřímých pracovních míst k přímým pracovním místům než v případě projektu Artensa. V porovnání s rozhodnutími Komise popsanými v tomto bodě odůvodnění proto Portugalsko dospělo k závěru, že tato strategie je u projektu Repsol Polimeros dovedena do extrému (minimální využití vnitřních zdrojů a maximální využití vnějších zdrojů). Projekt Artensa ukazuje opak, tj. rovnováhu při využívání vnitřních a vnějších zdrojů. Portugalsko má za to, že navrhovaný poměr 3:1 je v souladu s příslušným poměrem v odvětví rafinace a náležitě odráží míru externalizace činností společnosti Petrogal (např. v oblasti údržby).
(156)
V následném podání Portugalsko toto tvrzení podpořilo citováním novějšího dokumentu (37) zveřejněného Komisí, který podle názoru Portugalska udává poměr mezi 4:1 a 6:1: „ačkoli tudíž odvětví zaměstnává v EU přímo pouze 100 000 osob, lze mít za to, že na odvětví rafinace v EU přímo závisí 400 000 až 600 000 pracovních míst“. Týž dokument uvedený v poznámce pod čarou č. 41 zmiňuje „dalších 600 000 pracovních míst v logistice a marketingu“, z čehož vyplývá poměr dokonce 12:1.
(157)
Během formálního vyšetřovacího řízení vyčíslilo Portugalsko v dalším dokumentu (analýze nákladů a přínosů) poskytnutém Komisi počet pracovních míst zajištěných investičním projektem, jelikož bylo zřejmé, že podle srovnávacího scénáře bez investice by společnost Petrogal zavedla některá restrukturalizační opatření, včetně snížení počtu pracovních sil. Pokud by investiční projekt nebyl proveden, došlo by k „celkovému úbytku 1 240 pracovních míst - 150 přímých pracovních míst + 450 nepřímých pracovních míst (přímý důsledek projektu) navíc k odhadovanému úbytku 160 přímých pracovních míst + 480 nepřímých pracovních míst kvůli opatřením k snižování nákladů, která by byla provedena s cílem vyrovnat se s nižšími rafinérskými maržemi rafinérií v současné podobě“.
(158)
Portugalsko zdůrazňuje, že investiční projekt bude využívat především kvalifikované pracovníky s platem [ ] průměrného platu na relevantním místním trhu. Výsledné sociální a hospodářské dopady na okolní komunity přispějí k rozvoji dalších podniků a činností. Investiční projekt proto přispěje k vytvoření a obnově infrastruktur a zařízení v regionech Porto a Sines a zajistí podmínky nezbytné pro to, aby tyto regiony mohly vstoupit do nové etapy, pokud jde o kvalitu života a konkurenceschopnost.
(159)
Ve své odpovědi Portugalsko rovněž zdůrazňuje, že „během fáze výstavby bude mít projekt významný dopad na vnitrostátní průmyslovou strukturu, a to podporou zakládání a rozvoje místních podniků. Jakmile bude projekt zcela funkční, bude podporovat rozvoj nových podniků spojených s údržbou, a bude tudíž dále upevňovat dynamiku regionu“. Proto „touto iniciativou pomůže společnost Petrogal vyrovnat konkurenceschopnost méně rozvinutých regionů s ohledem na celostátní průměr. Projekt bude mít rovněž kladný dopad na podniky v regionu Alentejo a na jejich vystavení zahraničním trhům“.
(160)
Zvýšením toku surovin a hotových produktů mezi oběma rafinériemi investiční projekt vytvoří podle očekávání velmi kladný dopad na přístavní infrastruktury v Sines a Leixões (38), a to významným zvýšením jejich činnosti a využití, a tudíž rovněž jejich provozních výsledků.
(161)
Portugalsko má rovněž za to, že společnost Petrogal předpokládá, že bude investiční projekt využívat po dobu nejméně 30 let, což prokazuje dlouhodobý závazek týkající se regionálních, vnitrostátních a evropských cílů.
(162)
Investiční projekt přispěje rovněž k zlepšení potenciálu lidského kapitálu v regionu. Za účelem vyškolení pracovníků podílejících se na investičním projektu, a to nově přijatých či stávajících zaměstnanců, budou ve spolupráci s Technickou fakultou Alentejo Litoral (39) vytvořeny v podnikatelském centru průmyslové a logistické zóny v Sines (40) struktury pro odborné kvalifikace a odbornou přípravu.
(163)
Pokud jde o souvislost s projekty v oblasti výzkumu a vývoje a spolupráci s univerzitami, Portugalsko uvedlo, že obě rafinérie představují centra regionálního rozvoje, pokud jde o výzkum a odbornou přípravu. Portugalsko má za to, že podle očekávání bude mít investiční projekt kladný dopad a má potenciál přilákat nové dohody mezi společností Petrogal a vzdělávacími středisky ve vědecko-technické oblasti.
(164)
Portugalsko se vyjádřilo k poměru investice k počtu vytvořených pracovních míst, který prokazuje naprostou odůvodněnost tohoto podílu, zejména vezme-li se v úvahu, že odvětví rafinace je kapitálově velmi náročné a vyžaduje vysoce kvalifikované pracovní síly a vysoké úrovně investic do odborné přípravy kvalifikovaných pracovních sil. Podobně vysoké poměry podpory k vytvořeným pracovním místům Komise schválila v případě petrochemických projektů Repsol Polimeros a Artensa (41).
(165)
Na základě žádosti Komise o vypracování analýzy nákladů a přínosů a hodnocení projektu, které jsou srovnatelné s požadavky u velkých projektů spolufinancovaných ze strukturálních fondů (42), předložilo Portugalsko dokument, jehož cílem je především vyčíslení sociálních a hospodářských přínosů vyplývajících z investičního projektu. Dokument poukazuje na hospodářské dopady v důsledku kladných příspěvků vyplývajících z investice, jako je splatná daň, přímá zaměstnanost (daně), nepřímá zaměstnanost (daně), zamezení vyplácení podpory v nezaměstnanosti, spotřební daň (DPH), úspory emisí CO2 v dopravě a průmyslu, zamezení placení úroků z vnějšího dluhu portugalské vlády, dopravné a skladné (daně), dodatečné příjmy přístavu Leixões a podpora rozvoje místních komunit.
(166)
Místní přínosy investičního projektu spočívají ve spotřební dani (DPH), dodatečných příjmech přístavu Leixões a podpoře rozvoje místních komunit (v čisté současné hodnotě celkem 49 milionů EUR), zatímco ostatní přínosy je nutno pokládat za výhodu pro celý stát (v čisté současné hodnotě celkem 454 milionů EUR) přinášející prospěch celému národnímu hospodářství, a lze je proto jen částečně přidělit dotyčným regionům. Je-li tato výhoda pro celý stát úměrně rozložena na portugalské regiony podle jejich příslušného hospodářského významu, přesahuje vzhledem k tomu, že na regiony Norte a Alentejo v roce 2007 připadalo 34,8 % portugalského HDP, celkový regionální přínos (v čisté současné hodnotě 195 milionů EUR) zdaleka náklady na podporu poskytnutou investičnímu projektu (v čisté současné hodnotě 121 milionů EUR).
5.1.6 Připomínky ohledně nezbytnosti podpory
(167)
Portugalsko zdůraznilo, že podpora účinně a rozhodně přispěla k rozhodnutí společnosti Petrogal uskutečnit investici, jelikož byla nezbytná k zajištění její ziskovosti. Dne 5. března 2008 schválila správní rada společnosti Galp investiční projekt poté, co obdržela od vnitrostátních orgánů dokument potvrzující způsobilost projektu, který byl vystaven dne 23. ledna 2007. První příslib objednávky zařízení pochází ze dne 14. března 2008, tj. po podpisu smluv o státní podpoře s portugalskou vládou dne 10. března 2008.
(168)
Bez podpory by investiční projekt nebyl proveden, jelikož by jeho ziskovost nebyla odůvodněná.
(169)
V roce 2001 zamítla správní rada společnosti Galp předchozí plán modernizace rafinérie v Matosinhos, jelikož návratnost vloženého kapitálu (ROCE) byla u daného projektu nižší než vážené průměrné kapitálové náklady (WACC) společnosti Galp Energia v odvětví rafinace.
(170)
V roce 2005 zvažovala správní rada společnosti Galp znovu strategickou příležitost provést projekt přestavby obou rafinérií. Po interním přezkoumání alternativních investičních projektů byl v březnu 2008 projekt přestavby rafinérií v Sines a Matosinhos předložen správní radě ke schválení. Vnitřní míra návratnosti spojená s posuzovanou investicí ve výši [ ] milionů EUR byla vypočítána v rozmezí [8-10] % bez pobídky, tj. o [ ] procentních bodů nad průměrnými váženými kapitálovými náklady společnosti Galp Energia u rafinérských činností (stanoveny na [7-9] %).
(171)
Rozhodnutí správní rady společnosti Galp v březnu 2008 vycházelo z následující analýzy citlivosti vnitřní míry návratnosti (IRR) investičního projektu
Tabulka 3
S podporou
Čistá současná hodnota
[100-150] milionů EUR
Míra návratnosti/IRR
[9-11] %
Bez podpory
Čistá současná hodnota
[1-50] milionů EUR
Míra návratnosti/IRR
[8-10] %
Zdroj: GALP
(172)
Podle diskusí výkonného výboru společnosti Galp Energia dne 10. ledna 2008 činily průměrné vážené kapitálové náklady a vnitřní „minimální návratnost“ (riziková prémie připočítaná ke kapitálovým nákladům (43)) pro oblast zásobování, rafinace a logistiky [7-9] % resp. [10-12] %.
(173)
Portugalsko uvedlo, že průměrné vážené kapitálové náklady i vnitřní minimální míra návratnosti stanovené společností Galp Energia byly v souladu s běžnou praxí v odvětví rafinace a že použití těchto ekonomických kritérií je běžně akceptováno všemi velkými společnosti v odvětví. K doložení těchto tvrzení poskytlo Portugalsko Komisi tabulku, kterou v roce 2010 vypracovaly Citigroup, Bloomberg a Broker Research a která porovnává průměrné vážené kapitálové náklady významných společností působících v odvětví.
(174)
Portugalsko trvá na tom, že investiční rozhodnutí bylo a je v souladu s praxí a běžnými požadavky na ziskovost, kterou příjemce podpory vyžaduje u všech svých projektů. K posouzení ziskovosti se kromě průměrných vážených kapitálových nákladů používá jako dodatečné kritérium minimální návratnost. Odhady budoucích peněžních toků nejsou obecně spolehlivé. S odhadem peněžních toků je vždy spojena určitá nejistota (riziko); čím větší je časový odstup, tím větší je možnost, že se jedná o hrubý odhad, který obsahuje chyby. Nejběžnějším způsobem, jak se vypořádat s nejistotou, je přičíst ke kapitálovým nákladům (průměrné vážené kapitálové náklady) rizikovou prémii a použít tuto míru jako minimální míru ziskovosti požadovanou u investice (minimální návratnost). Rozdíl mezi hodnotou minimální návratnosti a hodnotou průměrných vážených kapitálových nákladů proto představuje dodatečný zisk, který se při rozhodování o investici očekává, jelikož zohledňuje dodatečné riziko obsažené v odhadovaných budoucích peněžních tocích. Portugalsko uvedlo, že zahrnutí minimální návratnosti do analýzy a rozhodování společnosti Galp Energia o investičních projektech se používá od roku 2002. V tomto roce bylo stanoveno, že minimální návratnost u projektů představují průměrné vážené kapitálové náklady navýšené o [1-5] procentních bodů. V roce 2006 se společnost Galp Energia rozhodla vypočítat minimální návratnost mírně odlišným způsobem, konkrétně místo přičtení [1-5] procentních bodů k průměrným váženým kapitálovým nákladům se rozhodla navýšit průměrné vážené kapitálové náklady o [10-50] % (WACC2006 + minimální návratnost2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Toto nové kritérium bylo výsledkem interní úvahy, že vzhledem k různým úrovním průměrných vážených kapitálových nákladů u jednotlivých činností se použití určitého procentního podílu ze základu jeví jako vhodnější a logičtější než používání absolutní hodnoty. Pro další vysvětlení poskytlo Portugalsko Komisi různé průměrné vážené kapitálové náklady a minimální návratnosti, které společnost Galp Energia mezi rokem 2002 a 2006 používala u jednotlivých činností: zásobování a rafinace, uvádění ropných produktů na trh, průzkum a těžba, zemní plyn a elektrická energie.
(175)
Portugalsko tvrdilo, že podle mezinárodně uznávaných standardů pro projekty tohoto druhu správní rada společnosti Galp, vzhledem k tomu, že míra kolísání je u investice v této fázi technického vývoje (počáteční technický projekt) dosud značná, neposoudila, že projekt tohoto významu s minimální návratností blížící se průměrným váženým kapitálovým nákladům je životaschopný, jelikož by mohl snadno skončit s nižší návratností, než je referenční hodnota.
(176)
Avšak s přihlédnutím k poskytnutí daňové pobídky investičnímu projektu by návratnost investičního projektu činila [9-11] %, což se vzhledem k strategické povaze investičního projektu pokládalo za přijatelné minimum pro zahájení prací a schválení příslibů objednávky daných dodavatelům zařízení.
(177)
Portugalsko předložilo seznam alternativních investičních projektů, které mohla společnost Petrogal provést v době, kdy rozhodla o daném investičním projektu. Kvůli omezení dostupných finančních zdrojů pro nové investice soutěží o tyto omezené zdroje několik oblastí činnosti společnosti Galp Energia a existuje přísná politika výběru.
(178)
Pokud by však nebyla s portugalským státem podepsána smlouva o státní podpoře a investiční projekt by se neuskutečnil, konkurenceschopnost obou rafinérií by se nevyhnutelně zhoršila. Podle Portugalska by se v případě, že by se investiční projekt neuskutečnil, snížilo využití kapacity rafinérií na [80-90] %, jakožto reakce na klesající tržní poptávku po automobilovém benzinu a topném oleji (jelikož studie předpokládají významný pokles poptávky v období od roku 2008 do roku 2020 se snížením poptávky mezi [20-30] % a [40-50] %). Rafinérie by si udržely pouze velmi omezenou rafinérskou marži. K vyrovnání této situace by byl zaveden drastický program restrukturalizace zahrnující snížení počtu pracovních míst.
(179)
Jelikož Komise měla pochybnosti, zda správní rada společnosti Galp vzala při rozhodování v úvahu změny obchodního prostředí, požádala Portugalsko, aby poskytlo podrobný rozbor srovnávacího scénáře bez investičního projektu. Za tímto účelem požádala Portugalsko, aby poskytlo vnitřní míru návratnosti investičního projektu s přihlédnutím k možné ziskovosti rafinérií v případě, že by se investiční projekt neuskutečnil, a se zohledněním nižších rafinérských marží.
(180)
Srovnávací scénář poskytnutý Portugalskem je shrnut v tabulce 4:
Tabulka 4
Obchodní případ
Hodnota nové konečné investice
S podporou
Čistá současná hodnota
[200-250] milionů EUR
[150-200] milionů EUR
Míra návratnosti/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Bez podpory
Čistá současná hodnota
[100-150] milionů EUR
[100-150] milionů EUR
Míra návratnosti/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Podle Portugalska „skutečnost, že projekt může být pro společnost velmi důležitý, dokonce strategický, neznamená, že se jedná o jediný projekt či nesporný projekt, pokud by vnitřní míra návratnosti nevzrostla tak, aby splňovala minimální přípustné požadavky“ (jak tomu bylo v roce 2001).
5.2 Vyjádření Portugalska k připomínkám třetích stran
(182)
Portugalsko zdůraznilo vysokou míru účasti různých subjektů (obce, svazy a odvětvová a průmyslová sdružení) a uvádí všechny připomínky, které podporují význam investičního projektu, pokud jde o rozvoj regionu a energetickou účinnost.
5.2.1 Vyjádření k připomínkám soutěžitele č. 1 a č. 2
(183)
Při doplnění svého podání ze dne 21. ledna 2010 Portugalsko objasnilo, že trh s vakuovým plynovým olejem je velmi nestálý a nezajišťuje potřebné stálé dodávky vakuového plynového oleje, které jsou zapotřebí pro hydrokrakovací jednotku o velikosti jako v Sines. Co se týká produkce zbytků hydrokrakování, Portugalsko potvrzuje, že je téměř nevýznamná, jelikož hydrokrakovací jednotka bude využívat technologii hydrogenačního krakování.
(184)
Portugalsko zopakovalo, že investiční projekt podpoří regionální rozvoj v znevýhodněných regionech (vytvoření a zachování pracovních míst, odborná příprava pracovníků, úspory z rozsahu, přenos technologií, vedlejší účinky atd.), i když se nachází v již existujících rafinériích, a toto potvrzují všechny obdržené kladné připomínky. Portugalské orgány zdůraznily rovněž strategický význam investičního projektu a jeho význam pro životní prostředí s cílem vyvrátit připomínky, podle nichž je přínosem pro daný region pouze zaměstnanost.
(185)
Pokud jde o tabulku, kterou vypracoval soutěžitel č. 1 a která porovnává poměr „podpory k vytvořeným pracovním místům“ u jiných projektů s regionální podporou ad hoc (viz 89. bod odůvodnění), Portugalsko uvedlo, že nezahrnuje jiné projekty v odvětví rafinace či jiném kapitálově náročném odvětví výroby. Z tohoto důvodu nelze investiční projekt porovnávat s projekty uvedenými v tabulce, nýbrž by měl být srovnán s podporou pro velké investiční projekty ve stejném hospodářském odvětví (viz rozhodnutí Komise ze dne 10. července 2007 ve věci státní podpory N 898/06 - Repsol Polimeros a rozhodnutí ze dne 10. července 2007 ve věci státní podpory N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, kde je poměr „podpory k vytvořeným pracovním místům“ ve srovnatelném rozmezí jako u projektu společnosti Petrogal).
(186)
Obdobně při srovnání poměru „nepřímých pracovních míst k přímým pracovním místům“ se srovnatelnými projekty (jako jsou projekty uvedené v 185. bodě odůvodnění) je dosaženo rovnocenných údajů.
(187)
Portugalsko zopakovalo, že správní rada společnosti Galp schválila investiční projekt (v březnu 2008) poté, co v lednu 2007 obdržela písemné potvrzení od portugalských orgánů, že investiční projekt je způsobilý pro podporu. Podpora byla proto před zahájením prací poskytnuta podmíněně (zapotřebí byl zejména souhlas Komise). K první závazné objednávce došlo v březnu 2008 po podepsání smluv o státní podpoře společností Petrogal.
(188)
Portugalsko odmítá připomínky, podle nichž společnost Petrogal rozhodla o zahájení investičního projektu již v roce 2006.
(189)
Portugalsko připouští, že před přijetím konečného rozhodnutí byly provedeny studie proveditelnosti. Ačkoliv tyto informace byly naprosto nezbytné, aby mohla správní rada společnosti Galp přijmout rozhodnutí, neznamená to, že správní rada již rozhodla.
(190)
Portugalsko trvá na tom, že bez podpory by se investiční projekt neuskutečnil.
(191)
Portugalsko objasnilo, že investiční projekt měl nedostatečnou vnitřní míru návratnosti v porovnání s úrovní přijatého rizika a přitažlivostí jiných projektů ([ ]), které jsou zásadní pro rozvoj společnosti Galp Energia. Z toho vyplývá, že bez podpory by investiční projekt nebyl zahájen.
(192)
Portugalsko z připomínek obdržených od třetích stran vyvozuje, že relevantním zeměpisným trhem není portugalský trh, nýbrž přinejmenším trh na Pyrenejském poloostrově.
(193)
Portugalsko uvedlo, že podíly společnosti Petrogal na trhu s motorovou naftou (na úrovni rafinérie, maloobchodní a jiné než maloobchodní úrovni) nikdy nepřekročí 25 %, je-li relevantním zeměpisným trhem Pyrenejský poloostrov či ještě větší trh.
(194)
Portugalsko znovu ujistilo, že investiční projekt nebude mít v žádném případě dopad na maloobchodní a jiné než maloobchodní trhy s motorovou naftou, jelikož cena na úrovni rafinérie je stanovena za tržních podmínek: společnost Petrogal se chová jako příjemce cen. Pokud by tomu tak nebylo, přešli by odběratelé společnosti Petrogal snadno na dovoz, jelikož podle Portugalska neexistují žádné překážky (technické, celní, logistické (44) atd.) dovozu motorové nafty z ostatních členských států. Portugalské požadavky na dovoz jsou v souladu s požadavky EU.
(195)
Portugalsko poskytlo souhrnné údaje o dovozu motorové nafty (námořní a pozemní přeprava) do Portugalska.
Tabulka 5
Dovoz a vývoz motorové nafty
Rok
2006
2007
2008
2009
DOVOZ
Celkem (kilotuny)
638
776
1,011
1,478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Ostatní
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
VÝVOZ
Celkem (kilotuny)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Ostatní
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Zdroj: údaje DGEG (kurziva) a společnosti Petrogal
(196)
Portugalsko má mimoto dostatečnou skladovací kapacitu: Portugalsko poskytlo údaje, které prokazují, že jednotlivé hospodářské subjekty mají různé strategické možnosti (investovat do skladovací kapacity nebo si pronajmout zařízení) a že obě alternativy jsou možné a schůdné. Hlavní hospodářské subjekty svou skladovací kapacitu nezvýšily, a to navzdory příležitostem, které se objevily na trhu, což naznačuje, že jejich skladovací prostory jsou pro podporu jejich marketingových činností dostatečné. Portugalsko uvedlo, že se celkový dovoz motorové nafty trvale zvyšuje a současně mírně klesá vývoz. To vyplývá z trvalého růstu trhu a rostoucího nedostatku místní výrobní kapacity. Údaje pro rok 2009 odrážejí dopad nehody v rafinérii Sines, která po dobu několika týdnů omezila chod rafinérie a výrobu. Hospodářské subjekty musely během tohoto roku zvýšit dovoz, což prokazuje existenci alternativních zdrojů dodávek.
(197)
Dovoz motorové nafty do Portugalska v roce 2009 představoval 27,2 % celkové spotřeby motorové nafty v tomto roce. V předchozích letech činil průměrný dovoz motorové nafty ve vztahu k roční spotřebě v Portugalsku (zhruba 5,4 milionu tun) přibližně 14 %.
(198)
Portugalsko se proto domnívá, že portugalský trh s motorovou naftou je otevřeným a konkurenčním trhem, na němž je usnadněn obchod a ceny vycházejí z ceny surové ropy, nákladů na rafinaci a jsou omezeny alternativou dovozu za ceny Platts.
(199)
Pokud jde o těžký benzin, Portugalsko se domnívá, že trhem je přinejmenším EHP, jelikož primární benzin je produkt, s nímž se obchoduje na mezinárodní úrovni.
6. POSOUZENÍ OPATŘENÍ PODPORY
6.1 Existence státní podpory
(200)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy se uvádí, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
(201)
Podpora, kterou Portugalsko poskytne společnosti Petrogal, bude mít podobu daňového dobropisu. Lze mít proto za to, že podpora je poskytnuta členským státem ze státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(202)
Podpora je poskytnuta jednomu podniku, společnosti Petrogal, a je proto selektivní.
(203)
Podpora je poskytnuta na investici, která má vést k vyšší výrobě motorové nafty a těžkého benzinu. Jelikož tyto produkty jsou předmětem obchodu mezi členskými státy, opatření proto pravděpodobně ovlivní obchod mezi členskými státy. Podpora poskytnutá společnosti Petrogal osvobodí společnost od nákladů, které by musela normálně hradit sama. Společnost Petrogal tudíž získá ve srovnání se svými konkurenty hospodářskou výhodu. Tímto zvýhodněním společnosti Petrogal a její výroby proto podpora narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž.
(204)
Komise se proto domnívá, že podpora představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(205)
Po zjištění, že podpora představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, je nutné ověřit, zda lze opatření považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
6.2 Zákonnost opatření podpory
(206)
Oznámením podpory před jejím poskytnutím splnilo Polsko oznamovací povinnost vyplývající z čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
6.3 Právní základ pro posouzení
(207)
Jelikož cílem podpory je podpora regionálního rozvoje, jsou základem pro posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem pokyny k regionální podpoře, a zejména ustanovení oddílu 4.3 těchto pokynů, který se týká velkých investičních projektů, a kritéria pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty stanovená ve sdělení o podrobném posouzení, ledaže formální vyšetřovací řízení vede k závěru, že nejsou překročeny prahové hodnoty stanovené v odst. 68 písm. a) („kritérium týkající se podílu na trhu“) a písm. b) („kritérium týkající se zvýšení výrobní kapacity a výkonnosti trhu“) pokynů k regionální podpoře.
(208)
Komise musí provést posouzení ve třech krocích:
-
za prvé musí posoudit slučitelnost s obecnými ustanoveními pokynů k regionální podpoře,
-
za druhé musí ověřit, zda nejsou s konečnou platností splněna kritéria týkající podílu na trhu a zvýšení kapacity a výkonnosti trhu (dále jen „kritéria podle odst. 68 písm. a) a b)“),
-
za třetí může v závislosti na výsledku posouzení ve druhém kroku přikročit k podrobnému posouzení.
6.4 Slučitelnost s obecnými ustanoveními pokynů k regionální podpoře - ověření pochybností uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení
(209)
Komise ověřila, zda je poskytnutá podpora v souladu s obecnými ustanoveními pokynů k regionální podpoře. Toto posouzení vedlo k následujícím připomínkám:
(210)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda investiční projekt představuje počáteční investici, nebo zda by jej bylo možno pokládat za investici na obnovu.
(211)
Komise vzala v úvahu připomínky Portugalska uvedené v 130. a 131. bodě odůvodnění, že investice vede k rozšíření stávající provozovny a zásadní změně celkového výrobního procesu stávající provozovny, a proto ji lze považovat za počáteční investici, jak je vymezena v odstavci 34 pokynů k regionální podpoře.
(212)
Nová vakuová destilační jednotka a zařízení ke snižování viskozity v rafinérii Matosinhos a nová hydrokrakovací jednotka v Sines budou fungovat souběžně s původními, již existujícími rafinačními jednotkami; investiční projekt proto nepředstavuje nahrazení, nýbrž rozšíření systému výroby. Investiční projekt mimoto přemění rafinérie tím, že jim poskytne nové technologické infrastruktury pro přeměnu těžších frakcí surové ropy na automobilový benzin a motorovou naftu.
(213)
Soutěžitel č. 1 nevznesl námitku vůči povaze projektu jako počáteční investice; domníval se však, že investice představuje pouhé rozšíření stávající provozovny.
(214)
Komise proto konstatuje, že investiční projekt představuje počáteční investici ve smyslu odstavce 34 pokynů k regionální podpoře, a pochybnosti ohledně povahy investičního projektu jako počáteční investice byly proto rozptýleny.
(215)
V rozhodnutí o zahájení řízení měla Komise pohybnosti, zda je splněn požadavek týkající se formálního pobídkového účinku vztahujícího se na podpory ad hoc, jak je stanoveno v odstavci 38 pokynů k regionální podpoře. Komise vyslovila zejména pochybnosti, zda může písemné potvrzení Portugalska na základě podrobného ověření, že investiční projekt vyhovuje podmínkám způsobilosti stanoveným v režimu podpory (45), nahradit požadovaný dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu.
(216)
Odstavec 38 pokynů k regionální podpoře zní: „Je důležité zajistit, aby regionální podpora měla skutečný pobídkový účinek k investování, k němuž by v podporovaných oblastech jinak nedošlo. Podporu lze tedy poskytnout pouze na základě režimu podpory, jestliže příjemce podal žádost a orgán odpovědný za provádění režimu podpory písemně a na základě podrobného ověření potvrdil, že projekt ještě před zahájením prací na projektu v zásadě vyhověl podmínkám způsobilosti stanoveným v režimu podpory. (…). V případě ad hoc podpory musí příslušný orgán ještě před zahájením prací na projektu vystavit dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu pod podmínkou obdržení souhlasu Komise s takovým opatřením. Pokud práce započnou před splněním podmínek uvedených v tomto odstavci, nebude celý projekt způsobilý pro přiznání podpory.“
(217)
„Zahájení prací“ je v poznámce pod čarou č. 40 pokynů k regionální podpoře definováno buď jako zahájení stavebních prací, nebo první závazná objednávka zařízení.
(218)
Komise vzala v úvahu tyto věcné informace, které poskytlo Portugalsko:
-
společnost Petrogal požádala o podporu dne 22. ledna 2007,
-
Portugalsko v zásadě potvrdilo způsobilost projektu pro podporu dne 23. ledna 2007,
-
podporu schválila portugalská rada ministrů dne 6. března 2008, poskytnutí podpory je však podmíněno souhlasem Komise a společnost Petrogal nevyužije podporu před rokem 2011 (po dokončení investice),
-
správní rada společnosti Petrogal přikročila k objednávkám zařízení dne 8. března 2008,
-
první závazná objednávka byla zadána dne 14. března 2008. Stavební práce na investičním projektu byly zahájeny v Sines v listopadu 2008 a v Matosinhos v lednu 2009.
(219)
Komise se domnívá, že smlouvy o státní podpoře, které Portugalsko a společnost Petrogal podepsaly dne 10. března 2008, a zveřejnění usnesení rady ministrů, která byla přijata dne 6. března 2008, v portugalském Úředním listu (46), jsou přinejmenším rovnocenné dokumentu vyjadřujícímu úmysl přiznat podporu a je nutno je považovat za přesnější důkaz o formálním pobídkovém účinku než dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu, jenž se vyžaduje v odstavci 38 pokynů k regionální podpoře. Tyto smlouvy o státní podpoře byly podepsány před zahájením prací na investičním projektu.
(220)
Komise proto konstatuje, že pochybnosti ohledně formálního pobídkového účinku byly rozptýleny.
(221)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti ohledně příspěvku investice k rozvoji regionu. V této souvislosti vyslovila Komise rovněž pochybnosti ohledně nezbytnosti podpory a zdůraznila, že „nepotřebná podpora pravděpodobně nepřispěje k regionálnímu rozvoji a může vést k nepřijatelnému narušení hospodářské soutěže“ (47).
(222)
Soutěžitel č. 1 a soutěžitel č. 2 uvedli, že by společnost Petrogal investiční projekt uskutečnila i bez podpory. Podle jejich názoru se jedná o výrobní investici, která je ekonomicky motivována nerovnováhou mezi nabídkou motorové nafty a poptávkou po ní a příležitostí získat přístup k těžším frakcím surové ropy, které jsou levnější. Všechny hospodářské subjekty v Evropě uskutečňují podobné investice ve svých rafinériích bez státní podpory.
(223)
Proto je třeba posoudit, zda je podpora nezbytná k vytvoření skutečného pobídkového účinku k investování, k němuž by jinak v těchto dvou podporovaných oblastech nedošlo, nebo zda by byl investiční projekt proveden v každém případě. V tomto ohledu musí Komise zjistit, zda podpora změnila chování společnosti Petrogal, takže tato uskutečnila v dotyčných regionech dodatečné investice.
(224)
Zdá se, že strategické rozhodnutí o investici bylo přijato v roce 2006. To je vyjádřeno v dokumentu, který společnost Galp Energia zveřejnila v říjnu 2006 (48). Jak se uvádí ve výroční zprávě společnosti Galp Energia za rok 2006, správní rada přijala rozhodnutí o uskutečnění investičního projektu dne 23. ledna 2007 (49) a 5. března 2008 (tj. po obdržení dopisu vnitrostátních orgánů potvrzujícího způsobilost projektu ze dne 23. ledna 2007). Správní rada přijala operativní rozhodnutí o objednávce prvního zařízení v souvislosti s investičním projektem dne 14. března 2008.
(225)
Portugalsko uvedlo, že do roku 2008 společnost Petrogal investici neprovedla kvůli nedostatečné finanční životaschopnosti a že se správní rada společnosti Galp nakonec rozhodla přikročit k objednávkám zařízení a výstavbě až poté, co portugalská vláda vydala příslušné usnesení rady ministrů.
(226)
Portugalsko tvrdí, že pro rozhodnutí společnosti Petrogal o investici byla zásadní dostupnost státní podpory. Bez podpory by bylo od investičního projektu upuštěno. Společnost Petrogal by provedla alternativní plán restrukturalizace s cílem přizpůsobit své rafinérské činnosti změněnému trhu a podmínkám dodávky surové ropy. Dostupné finanční zdroje by byly použity k investicím do alternativních projektů mimo rafinérskou činnost.
(227)
Portugalsko předložilo dokumenty patřící společnosti Petrogal, které obsahují analýzu očekávané vnitřní míry návratnosti investičního projektu, kapitálových nákladů (průměrné vážené kapitálové náklady) a rovněž seznam možných alternativních investic, které mohla společnost Galp Energia s dostupným kapitálem uskutečnit.
(228)
Komise se domnívá, že pro posouzení nezbytnosti podpory jsou rozhodující dokumenty předložené správní radě společnosti Galp dne 23. ledna 2007 a 5. března 2008, jelikož rozhodnutí správní rady vycházelo z těchto dokumentů.
(229)
Podle Portugalska ukazují výpočty předložené správní radě společnosti Galp v roce 2008 vnitřní míru návratnosti investičního projektu bez poskytnutí podpory ve výši [8-10] %. Tato vnitřní míra návratnosti značně přesahuje průměrné vážené kapitálové náklady společnosti Petrogal ve výši [7-9] %.
(230)
Portugalsko však objasnilo, že rozhodnutí správní rady společnosti Galp vycházela z přístupu založeného na minimální návratnosti, který byl zaveden již v roce 2002. Minimální návratnost neboli minimální přijatelná míra návratnosti je minimální míra návratnosti u projektu, kterou je osoba s rozhodovací pravomocí před zahájením projektu ochotna přijmout vzhledem k jeho riziku a alternativním nákladům jiných projektů. Jinými výrazy používanými pro minimální návratnost je „mezní míra návratnosti“ nebo „referenční míra návratnosti“.
(231)
Od roku 2006 byla u rafinérských činností vnitřní minimální návratnost stanovena na [110-150] % průměrných vážených kapitálových nákladů, tj. na [10-12] %. Investiční rozhodnutí nebylo obvykle přijato, pokud vypočítaná vnitřní míra návratnosti nepřekračovala tuto prahovou hodnotu. V daném případě zvyšuje podpora u výpočtů předložených správní radě v roce 2008 vnitřní míru návratnosti o [1-3] procentní body, z [8-10] % na [9-11] %, jak je uvedeno v tabulce č. 3 v 171. bodě odůvodnění. Ačkoliv je vnitřní míra návratnosti po úpravě o podporu i nadále významně nižší než stanovená minimální návratnost, považovala správní rada společnosti Galp dodatečnou bezpečnostní rezervu vytvořenou podporou za dostatečnou, aby s konečnou platností investiční projekt schválila.
(232)
Minimální návratnost je nástroj, který společnosti používají při rozhodování v situacích zahrnujících vysokou míru rizika, a může proto kolísat v závislosti na rizicích spojených s projektem. Minimální návratnost může být ovlivněna rovněž měnou, v níž je vypočítána: v měnovém prostoru s vysokou úrovní inflace je minimální návratnost vyšší než v oblastech se stálými cenami.
(233)
Rozhodnutí o státní podpoře v oblasti regionální podpory dosud při rozhodování o otázkách nezbytnosti a pobídkovém účinku podpory pojem „minimální návratnost“ nepoužívala. Pojem „minimální návratnost“ není uveden ani ve sdělení o podrobném posouzení. Pojem „minimální návratnost“ však již byl použit v omezeném počtu rozhodnutí o státní podpoře (např. rozhodnutí Komise ze dne 23. února 2011 o státní podpoře N 204/10 - Švédsko - podpora VaV pro společnost Volvo Aero na projekt Trent XWB ICC, dosud nezveřejněno v Úředním věstníku) přijatých především podle rámce Společenství pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací (50) v případě projektů s vysokou mírou rizika.
(234)
Portugalsko zdůrazňuje, že se investiční projekt vyznačuje četnými riziky, která odůvodňují použití přístupu založeného na minimální návratnosti. Investiční projekt je největší výrobní investicí, jaká se kdy v Portugalsku uskutečnila. Realizace investičního projektu potrvá několik let. Odhady nákladů na investiční projekt jsou mimořádně obtížné: Portugalsko předložilo údaje prokazující, že počáteční odhady nákladů byly ve skutečnosti značně překročeny. Jelikož se jedná o dlouhodobý investiční projekt, jsou dlouhodobé odhady rafinérských marží mimořádně složité, zejména v situaci, kdy mohou být v dlouhodobém horizontu tradiční automobily se spalovacími motory nahrazeny elektrickými či jinými vozidly.
(235)
Empirická studie (51) roku 2006, která analyzuje více než 100 minimálních návratností nahlášených samotnými podniky (především severoamerické společnosti), udává průměrnou minimální návratnost ve výši 14,1 % a absolutní rozdíl mezi průměrnými váženými kapitálovými náklady a minimální návratností ve výši 5 %, konkrétně přibližně 155 % průměrných vážených kapitálových nákladů. S přihlédnutím k těmto informacím se minimální návratnost, kterou používají společnosti Petrogal a Galp Energia pro odvětví rafinace, nejeví jako zjevně vysoká.
(236)
Vzhledem k těmto údajům, a zejména s přihlédnutím ke zvláštní povaze odvětví a daného případu (a to významu souvisejících rizik vzhledem k velikosti investičního projektu a dlouhé době jeho využívání) se Komise domnívá, že při rozhodování, zda byla podpora nezbytná jako pobídka k provedení investičního projektu, či nikoli, lze vzít minimální návratnost v úvahu.
(237)
Soutěžitel č. 1 a soutěžitel č. 2 potvrdili, že u rafinérských činností neexistuje žádná odvětvová referenční hodnota. Soutěžitel č. 1 však uvedl, že za dostatečnou pro provedení investičního projektu považuje referenční hodnotu (tj. míru návratnosti) ve výši 10 %. Komise podotýká, že tato referenční míra návratnosti ve výši 10 % je velmi podobná vnitřní míře návratnosti po poskytnutí podpory, která byla v roce 2008 předložena správní radě společnosti Galp, a to [9-11] %. Komise proto usuzuje, že podpora nepřekračuje částku, kterou soutěžitel považoval za nezbytnou, aby bylo dosaženo přijatelné vnitřní míry návratnosti.
(238)
Zdá se proto, že opatření podpory přibližuje vypočtenou vnitřní míru návratnosti minimální návratnosti společnosti Petrogal a referenční míře návratnosti, kterou uvedl soutěžitel č. 1. Po poskytnutí podpory nepřekračuje vnitřní míra návratnosti minimální návratnost stanovenou společností Petrogal ani referenční míru návratnosti, kterou uvedl soutěžitel, což naznačuje, že podpora není příliš vysoká. Skutečnost, že investiční rozhodnutí bylo přijato v roce 2008 v situaci, kdy vnitřní míra návratnosti upravená o podporu byla podstatně nižší než stanovená minimální návratnost, nepostačuje k tomu, aby byl zpochybněn význam minimální návratnosti. Z dřívějších prohlášení správní rady společnosti Galp je zřejmé, že si byla vědoma strategického významu investičního projektu pro zastavení poklesu rafinérských marží. Ačkoliv nebylo zcela dosaženo minimální návratnosti, zdá se, že tento strategický význam postačuje k odůvodnění omezené odchylky od stanovené minimální návratnosti.
(239)
V důsledku toho se Komise domnívá, že podpora byla nezbytná jako investiční pobídka a nepřesahovala částku potřebnou za tímto účelem. V tomto ohledu není zcela správné tvrdit, že všechny hospodářské subjekty v Evropě provedly podobné investice ve svých rafinériích bez státní podpory. Komise například analyzovala jiná opatření podpory u podobných investic. Jednalo se zejména o případ v rozhodnutí Komise ve věci N 283/2004 (52) týkající se destilační hydrokrakovací jednotky.
(240)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise s odkazem na odstavec 10 pokynů k regionální podpoře pochybnosti ohledně příspěvku podpory a investičního projektu k regionálnímu rozvoji, přičemž zdůraznila omezený počet (150) vytvořených pracovních míst v porovnání s výší podpory (160 milionů EUR), a ohledně toho, zda očekávaný příspěvek k regionálnímu rozvoji skutečně převáží odvětvové dopady vyplývající z podpory.
(241)
Komise podotýká (a zdůraznil to rovněž soutěžitel č. 1), že výše podpory na vytvořené pracovní místo skutečně významně překračuje výši podpory na vytvořené pracovní místo v předchozích nedávných případech podpory ad hoc (viz 89. bod odůvodnění). Několik záporných rozhodnutí (53) dospělo na základě počtu vytvořených pracovních míst k závěru, že příspěvek k regionálnímu rozvoji není dostatečný.
(242)
Portugalsko uznává, že výše podpory na jedno vytvořené přímé pracovní místo je velmi vysoká; to však vysvětluje kapitálová náročnost investičního projektu, která je u investic v tomto odvětví typická: Komise v minulosti schválila jednotlivě oznámená použití režimů podpory v tomto odvětví s ještě vyššími částkami podpory na jedno vytvořené pracovní místo (54). Portugalsko se domnívá, že je nutno vzít v úvahu i jiné faktory než výši podpory na jedno vytvořené přímé pracovní místo, například význam vytvoření nepřímých pracovních míst, dočasných pracovních míst a jiné související aspekty.
(243)
V předchozích rozhodnutích Komise vždy přihlédla k vytvoření přímých pracovních míst. V řadě rozhodnutí bylo vzato v úvahu rovněž vytvoření nepřímých pracovních míst (55).
(244)
Portugalsko zpočátku tvrdilo, že každé vytvořené (nebo zaniklé) přímé pracovní místo povede rovněž ke třem nepřímým pracovním místům. Poměr 3:1 byl odůvodněn odkazem na jiné portugalské případy v témže výrobním odvětví (56), u nichž Komise v minulosti uznala podobné či vyšší poměry. Možnost vytváření nepřímých pracovních míst vyplývá z činnosti v oblasti údržby, která pravděpodobně představuje specifickou část trhu, jež bude mít z projektu největší prospěch. To bude zapříčiněno větší technickou složitostí rafinérií vedoucí k subdodavatelským službám, které vyžadují vysoce specializované zaměstnance a techniky.
(245)
Portugalsko podpořilo své tvrzení odkazem na nedávný pracovní dokument útvarů Komise týkající se petrochemického průmyslu (57), v němž se uvádí, že ačkoli výrobní odvětví zaměstnává v EU přímo pouze 100 000 osob, lze mít za to, že na odvětví rafinace v EU přímo závisí 400 000 až 600 000 pracovních míst. V témže dokumentu se v poznámce pod čarou č. 41 zmiňuje dalších 600 000 pracovních míst v logistice a marketingu. Na základě těchto tvrzení lze odůvodnit vyšší poměr než 3:1, konkrétně 4:1 až 6:1, a s přihlédnutím k vytvoření pracovních míst v logistice a marketingu dokonce 12:1.
(246)
Portugalsko rovněž uvedlo, že v případě srovnávacího scénáře založeného na předpokladu, že podpora nebude poskytnuta a projekt se neuskuteční, by společnost Petrogal své rafinérie restrukturalizovala a snížila by počet pracovníků, což by znamenalo úbytek 160 přímých pracovních míst. Komise by proto měla při posuzování příspěvku podpory k regionálnímu rozvoji vzít v úvahu 310 vytvořených nebo zachovaných přímých pracovních míst (58) a přibližně 930 (59) až 3 720 nepřímých pracovních míst vyplývajících z investičního projektu, což nadměrnou výši podpory na jedno přímé pracovní místo snižuje.
(247)
Portugalsko mimoto zdůraznilo, že investiční projekt představuje největší jednotlivou investici, jaká se kdy v Portugalsku uskutečnila, a v dotyčných regionech během fáze výstavby vytvoří 3 000 dočasných pracovních míst.
(248)
V předchozích rozhodnutích (60) schvalujících regionální podporu ad hoc Komise mimoto poukázala na význam těchto činitelů:
-
zvýšení příjmů zaměstnanců (vytvoření lépe placených přímých a nepřímých pracovních míst),
-
sociální blahobyt v regionu (díky lepším ekologickým a životním podmínkám, podpoře místních akcí),
-
zvýšení potenciálu lidského kapitálu (prostřednictvím programů odborné přípravy a vzdělávání a doktorských studijních programů),
-
přispění k VaV, přenosu technologií a know-how (v důsledku investice do modernizace),
-
vyšší činnost subdodavatelů v dotčených oblastech,
-
lepší využívání stávajících přístavních zařízení.
Tyto faktory jsou jistě kladnými prvky, které by mohly být zohledněny při posuzování příspěvku podpory a investičního projektu k regionálnímu rozvoji v Portugalsku.
(249)
Připomínky Portugalska a řady zúčastněných stran proto odkazují na jiné důležité příspěvky k regionálnímu rozvoji, pokud jde o sociální a environmentální dopady, větší odbornou přípravu a dohody s vysokoškolskými institucemi.
(250)
Portugalsko poukázalo rovněž na rozvoj dodavatelského řetězce a dopad výstavby nových jednotek na vnitrostátní průmyslovou strukturu s dopadem na stavebně inženýrské a stavební práce a strojírenství. To jsou jistě kladné dopady, jsou však pouze dočasné, nebo mají obecnou povahu (viz 154. bod odůvodnění).
(251)
Komise bere v úvahu kladné vedlejší a nikoliv dočasné účinky investičního projektu v dotčených regionech, jak je předložilo Portugalsko. Zejména očekávaná dlouhá doba životnosti rafinérií (které mají podle očekávání fungovat nejméně 30 let), kladný dopad na subdodavatelské odvětví, značná odborná příprava a počet dohod se školami a univerzitami naznačují význam rafinérií v dotčených regionech. Ačkoliv velká část těchto kladných vedlejších účinků již existuje v důsledku dlouhé doby existence rafinérií, lze souhlasit s tím, že investice jistě zvýší význam přítomnosti společnosti Petrogal v Sines i v oblasti Porta.
(252)
Portugalsko předložilo rovněž analýzu nákladů a přínosů podpořeného projektu. Cílem analýzy nákladů a přínosů je jít nad rámec analýzy životaschopnosti projektu provedené investorem a vzít v úvahu všechny (diskontované) sociální náklady a přínosy plynoucí z projektu. V tomto rámci vyčísluje analýza nákladů a přínosů očekávané přínosy, včetně výše daní plynoucích z přímého a nepřímého zaměstnání, zamezení vyplácení dávek v nezaměstnanosti (zajištěním pracovních míst), výše spotřebních daní, dodatečných příjmů přístavu Leixões, přímé podpory místních komunit atd.
(253)
Analýza nákladů a přínosů dospěla k závěru, že podpora je pro Portugalsko velmi přínosná. Zeměpisný rozsah analýzy nákladů a přínosů přesahuje regiony Norte a Alentejo, které jsou investičním projektem přímo dotčeny. Jsou-li však přínosy pro celý stát poměrně převedeny na dotčené regiony podle jejich příslušného hospodářského významu, připadne na regiony Norte a Alentejo 34,8 % přínosů pro celý stát.
(254)
Portugalsko rovněž zdůraznilo, že podpora a výsledná investice mají příznivé účinky i v jiných oblastech politiky než regionální rozvoj. Portugalsko trvalo na strategickém významu investičního projektu na celostátní úrovni a na jeho významu pro zabezpečení dodávek energie v Evropě. Tyto příznivé účinky zahrnují menší závislost na dovozu, reagování na rostoucí poptávku po motorové naftě, zvýšení energetické účinnosti v obou rafinériích a kladné environmentální dopady. Při posuzování příspěvku podpory k regionálnímu rozvoji nelze tato tvrzení vzít v úvahu.
(255)
Navzdory zjevně neúměrné částce podpory na vytvořené přímé pracovní místo naznačují kladné nepřímé dopady (nepřímá pracovní místa, vedlejší účinky, vytvoření pracovních míst s vysokými příjmy, zlepšení lidského kapitálu, zvýšení sociálního blahobytu) příspěvek pro regiony Alentejo a Norte, jenž nelze považovat za zanedbatelný. Komise má proto za to, že její původní pochybnosti ohledně příspěvku podpory k regionálnímu rozvoji byly rozptýleny.
(256)
Následující oddíly týkající se použití odst. 68 písm. a) a b) prokazují, že negativní odvětvové účinky podpory jsou omezené, jelikož trhy, jež jsou investičním projektem dotčeny, nejsou nevýkonné, to znamená, že nevykazují absolutní nebo relativní pokles. Společnost Petrogal nemá mimoto na úrovni rafinérie na relevantním trhu vysoký podíl, jenž by bylo možno zneužít protisoutěžním chováním. Nahrazení dovozu těžkého benzinu pro odvětví výroby aromátů má na dodavatele v EHP omezený dopad. Komise má proto za to, že její počáteční pochybnosti, že negativní odvětvové účinky podpory nejsou vyváženy očekávaným příspěvkem k regionálnímu rozvoji, jsou rozptýleny.
(257)
V souladu s odstavcem 9 pokynů k regionální podpoře není společnost Petrogal podnikem v obtížích ve smyslu sdělení Komise o pokynech Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (61).
(258)
V souladu s odstavcem 39 pokynů k regionální podpoře je vlastní příspěvek společnosti Petrogal ke způsobilým výdajům vyšší než 25 % (viz 36. bod odůvodnění).
(259)
V souladu s odstavcem 50 pokynů k regionální podpoře jsou způsobilé výdaje investičního projektu vypočítány podle způsobilých investičních nákladů (viz 34. bod odůvodnění).
(260)
V souladu s odstavci 71-75 pokynů k regionální podpoře jsou dodržena pravidla pro kumulaci podpory (viz 43. bod odůvodnění).
(261)
V souladu s odstavcem 40 pokynů k regionální podpoře je podpora poskytnuta pod podmínkou, že společnost Petrogal zachová investiční projekt v dotyčných regionech nejméně pět let po jeho realizaci.
(262)
Komise proto usuzuje, že podpora splňuje obecná ustanovení pokynů k regionální podpoře.
6.5 Slučitelnost s kritérii pro velké investiční projekty - ověření pochybností uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení
(263)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda lze investiční projekt pokládat za jeden investiční projekt ve smyslu odstavce 60 pokynů k regionální podpoře navzdory skutečnosti, že se rafinérie nenacházejí v geografické blízkosti.
(264)
Ačkoliv se obě rafinérie nenacházejí v geografické blízkosti, Portugalsko se domnívá, že mezi nimi existují silné hospodářské, funkční a strategické souvislosti. Bez investice do vakuové destilační jednotky v Matosinhos by nebyla možná související investice do hydrokrakovací jednotky v Sines, a to kvůli riziku častých výpadků na trhu s vakuovým plynovým olejem (surovina pro hydrokrakovací jednotku). Portugalsko se proto domnívá, že silné funkční souvislosti znamenají, že rafinérie jsou ekonomicky neoddělitelné.
(265)
Tento přístup zpochybnil soutěžitel č. 1, jelikož měl za to, že dlouhodobá aktiva investičního projektu jsou ekonomicky oddělitelná.
(266)
V jedné z připomínek třetích stran, které byly obdrženy v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, se uvádělo, že zvýšení výroby těžkého benzinu je pro realizaci investice skupiny La Seda v Sines zásadní. Komise ověřila, zda by investice skupiny La Seda mohla představovat jeden investiční projekt spolu s investicí v Matosinhos. Portugalsko potvrdilo, že vyšší výrobu těžkého benzinu bude společnost Petrogal využívat výhradně interně a že těžký benzin nebude prodáván třetím stranám. Komise proto vyvozuje závěr, že investiční projekt nepředstavuje jeden investiční projekt s investičním projektem skupiny La Seda.
(267)
Odstavec 60 pokynů k regionální podpoře se zaměřuje na investiční projekty, které jsou uměle rozděleny na dílčí projekty s cílem obejít mechanismus odstupňování snižující maximální intenzitu podpory, jenž lze použít u investičních projektů přesahujících 50 milionů EUR. V tomto konkrétním případě Komise ověřila, zda je použitá intenzita podpory (12,43 % v čisté současné hodnotě) nižší než maximální intenzita podpory, která by se měla použít v případě, že se investiční projekt považuje za jeden investiční projekt (14,28 % v čisté současné hodnotě), a je proto nižší než maximální intenzita podpory, kterou by mohly oba projekty využít samostatně. Maximální intenzita podpory je i v případě jednoho investičního projektu dodržena a Komise vyvozuje závěr, že není nutné rozhodnout, zda oba projekty v Sines a Matosinhos představují jeden investiční projekt, či nikoli, a to navzdory jejich geografické vzdálenosti, jelikož tato otázka nebrání posouzení slučitelnosti podpory podle pokynů k regionální podpoře.
(268)
Výpočet intenzity podpory podle odstavce 67 pokynů k regionální podpoře závisí na skutečnosti, zda se investiční projekt pokládá za jeden investiční projekt, nebo spíše za dva samostatné investiční projekty. Vezmou-li se ve druhém případě v úvahu investice v obou lokalitách zvlášť, bere výpočet intenzity podpory v úvahu dva různé standardní limity regionální podpory použitelné pro Sines (40 %) a Matosinhos (30 %).
(269)
Podle oznámení Portugalska činí celkové plánované způsobilé náklady investičního projektu 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR u investice v Sines a [ ] EUR v Matosinhos) v nominální hodnotě.
(270)
Čistá současná hodnota investice v Sines činí [ ] EUR při plánované výši podpory [ ] EUR v čisté současné hodnotě, což odpovídá intenzitě podpory pro tuto rafinérii ve výši 13,12 % hrubého ekvivalentu podpory, to je méně než upravená maximální intenzita podpory ve výši 15,94 %.
(271)
Čistá současná hodnota investice v Matosinhos činí [ ] EUR při plánované výši podpory [ ] EUR v čisté současné hodnotě, což odpovídá intenzitě podpory pro tuto rafinérii ve výši 10,66 % hrubého ekvivalentu podpory, to je méně než upravená maximální intenzita podpory ve výši 14,68 %.
(272)
V rozhodnutí o zahájení řízení ověřila Komise intenzitu podpory v obou regionech, která se liší a která v Sines činí 40 % a v Matosinhos 30 %, a přepočetla maximální intenzitu podpory zvážením intenzit podpory, přičemž přiměřeně přihlédla k investici (v čisté současné hodnotě) v příslušném regionu ve vztahu k celkové investici. Výsledkem je intenzita podpory ve výši 37,18 %, což odpovídá upravené maximální intenzitě podpory ve výši 14,21 %.
(273)
I kdyby se investiční projekt považoval za jeden investiční projekt, činila by čistá současná hodnota celkových investičních nákladů 974 064 894 EUR. Celková plánovaná podpora by činila 121 091 314 EUR v čisté současné hodnotě, což odpovídá intenzitě podpory ve výši 12,43 % hrubého ekvivalentu podpory, to je méně než dříve vypočítaná upravená maximální intenzita podpory ve výši 14,21 %.
(274)
Jelikož intenzita podpory vyjádřená v hrubém ekvivalentu podpory je nižší než upravená maximální intenzita podpory s ohledem na pravidla pro odstupňování, Komise se domnívá, že navrhovaná intenzita podpory u investičního projektu je v souladu s odstavcem 67 pokynů k regionální podpoře.
(275)
Portugalsko ujistilo, že maximální výše podpory a maximální intenzita podpory stanovená v tomto rozhodnutí nebude překročena, a to ani v případě nižších či vyšších způsobilých výdajů.
(276)
V rozhodnutí o zahájení řízení uvedla Komise pochybnosti ohledně určitých záležitostí týkajících se posouzení podpory podle pravidel stanovených v odst. 68 písm. a) a b) pokynů k regionální podpoře. Jedná se o tyto záležitosti:
-
zda jsou produkty, jichž se investiční projekt týká, výhradně motorová nafta a těžký benzin, jak tvrdí Portugalsko, nebo zda zahrnují rovněž jiné rafinované produkty, a to vzhledem k možné nahraditelnosti rafinovaných produktů z hlediska strany poptávky a ke skutečnosti, že těžký benzin lze považovat za meziprodukt ve smyslu odstavce 69 pokynů k regionální podpoře,
-
zda je relevantním výrobkovým trhem pro motorovou naftu i těžký benzin trh na úrovni rafinérie, jak tvrdí Portugalsko;
-
zda je nutno relevantní zeměpisný trh pro dotčené produkty vymezit na vnitrostátní úrovni, regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) nebo na úrovni EHP,
-
zda na příjemce podpory, společnost Petrogal a skupiny Galp Energia a ENI, do nichž společnost Petrogal náleží, nepřipadá na některém z relevantních trhů podíl vyšší než 25 % (odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře),
-
zda u všech dotčených produktů představuje výrobní kapacita vytvořená investičním projektem více než 5 % kteréhokoli relevantního trhu, měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě, a pokud ano, zda průměrné meziroční tempo růstu zdánlivé spotřeby dotyčného produktu za posledních pět let bylo nižší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru.
(277)
V 278. až 311. bodě odůvodnění Komise znovu posoudí, zda jsou překročeny prahové hodnoty stanovené v odst. 68 písm. a) a b), aby rozhodla, zda je nutné podrobné posouzení investičního projektu. Za prvé jsou přezkoumány produkty dotčené a údajně dotčené investičním projektem. Za druhé jsou určeny výsledné relevantní výrobkové trhy. Za třetí je analyzováno, zda by se mělo posouzení provést na úrovni rafinérie, maloobchodního trhu nebo jiného než maloobchodního trhu. V 312. až 344. bodě odůvodnění je vymezen výrobkový trh a relevantní zeměpisný trh, načež je dotčený výrobkový trh posouzen s ohledem na podíl společnosti Petrogal na relevantním trhu. Na závěr se analýza zaměřuje na to, zda zvýšení výrobní kapacity přesahuje 5 % příslušné zdánlivé spotřeby v EHP na trhu, který je s ohledem na růst zdánlivé spotřeby dotčených produktů v EHP nevýkonný.
(278)
Odstavec 69 pokynů k regionální podpoře zní takto: „Daný výrobek je obvykle výrobek pokrytý investičním projektem. Týká-li se projekt meziproduktu a významná část produkce se na trhu neprodává, může být předmětný výrobek následným výrobkem….“ V poznámce pod čarou č. 64 je upřesněno, že „pokud investiční projekt zahrnuje výrobu několika různých výrobků, je třeba brát v úvahu každý z nich“.
(279)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise určila jako produkty, jichž se investiční projekt přímo týká, motorovou naftu a těžký benzin. Jelikož se zjevně celá výroba těžkého benzinu ve společnosti Petrogal používá k výrobě výrobků na bázi primárního benzinu, považují se za předmětný výrobek rovněž výrobky na bázi primárního benzinu. Komise rovněž přijala ujištění Portugalska, že ostatní horizontálně spojené produkty vyráběné rafinériemi (automobilový benzin, LPG, topný olej, tryskové palivo a bitumen) nejsou investičním projektem dotčeny.
(280)
Komise bere na vědomí vysvětlení Portugalska, že rafinérie fungují na základě výroby více produktů, při níž je vstupní surovina, surová ropa, přeměňována na několik meziproduktů (např. těžký benzin, vakuový plynový olej) a konečných výrobků (např. automobilový benzin, motorová nafta). Mnoho meziproduktů se okamžitě znovu používá v rámci jednotlivých kroků procesu rafinace jako vstupy („suroviny“), zatímco jiné jsou prodávány na trhu nebo používány jako vstupy pro petrochemický průmysl první generace, například těžký benzin k výrobě aromátů. Technická výrobní funkce závisí zejména na druhu používané surové ropy (v daných zařízeních nelze zpracovávat všechny druhy surové ropy) a přesném technickém uspořádání rafinérie. Rafinérie usilující o co nejvyšší zisk se snaží optimalizovat zisky z celé škály produktů, tzv. „rafinérské marže“, a to přizpůsobením výroby různých produktů s přihlédnutím k technickým omezením vyplývajícím z výrobní funkce (a druhu používané surové ropy) a cenám vstupů a výstupů. Možnosti úpravy technického uspořádání stávající rafinérie bez dodatečných investic jsou však mimořádně omezené.
(281)
Odvětví rafinace se v posledním desetiletí potýkalo se strukturálními změnami. Lehčí frakce surové ropy se stávají stále vzácnějšími a jsou stále více nahrazovány těžšími frakcemi surové ropy. Současně rychle roste tržní poptávka po motorové naftě (v rostoucí míře běžná náhrada automobilového benzinu jako pohonné hmoty). Poptávka po topném oleji používaném při výrobě elektřiny a v námořní dopravě se naopak snižuje a podle očekávání se bude snižovat i nadále (kvůli jeho nahrazení v těchto použitích technologiemi, které jsou šetrnější k životnímu prostředí). EU je čistým dovozcem motorové nafty a vývozcem automobilového benzinu (zejména na trh USA, který se bude podle očekávání zmenšovat).
(282)
Jak objasnilo Portugalsko a potvrdili soutěžitelé č. 1 a 2, ekonomickým motivem investičního projektu je na straně jedné snaha umožnit, aby mohly rafinérie zpracovávat těžší frakce surové ropy, a na straně druhé změnit jejich uspořádání tak, aby mohly rafinérie vyrábět více motorové nafty a méně topného oleje.
(283)
Jak je popsáno v oddíle 2.2, motorová nafta a těžký benzin jsou produkty, jichž se investiční projekt přímo týká. Investiční projekt zvýší výrobu motorové nafty (na úkor výroby topného oleje) a rovněž výrobu těžkého benzinu, který je podle Portugalska z technického hlediska nevyhnutelným vedlejším produktem. Komise bere na vědomí tvrzení Portugalska, že ostatní horizontálně spojené produkty, které rafinérie vyrábějí (automobilový benzin, LPG, topný olej, tryskové palivo a bitumen), nejsou investičním projektem dotčeny.
(284)
Komise však v průběhu formálního vyšetřovacího řízení zjistila, že investice do nové vakuové destilační jednotky a nového zařízení ke snižování viskozity v Matosinhos povede rovněž k výrobě vakuového plynového oleje. V Sines se bude vyrábět větší množství motorové nafty, kdy nová hydrokrakovací jednotka bude používat jako surovinu vakuový plynový olej vyrobený v rafinériích v Matosinhos a Sines. Vakuový plynový olej je proto nutno rovněž považovat za produkt, jehož se investice přímo týká, jelikož investiční projekt bude mít za následek významné zvýšení jeho výroby v rafinérii Matosinhos.
(285)
Portugalsko uvedlo, že vakuový plynový olej se bude používat výhradně jako surovina pro hydrokrakovací jednotku v Sines. Vakuový plynový olej by se proto měl považovat za meziprodukt pro větší výrobu motorové nafty, a neměl by se posuzovat zvlášť. Portugalsko rovněž uvedlo, že potřebné stálé a bezpečné dodávky suroviny pro hydrokrakovací jednotku o velikosti jako v Sines nebylo možno zajistit nákupem potřebného množství na trhu. Důvodem je velmi omezená velikost a velké výkyvy na otevřeném trhu s vakuovým plynovým olejem jakožto spotovém trhu. Dodávky vakuového plynového oleje z Matosinhos do Sines proto nevylučují možné dodávky třetí stranou.
(286)
Komise uznává, že se vakuový plynový olej považuje za meziprodukt a že se významná část produkce vakuového plynového oleje neprodává na trhu (přičemž nejsou vyloučeny možné dodávky třetí stranou). V tomto případě lze dospět k závěru (jak je uvedeno v odstavci 69 pokynů k regionální podpoře), že s ohledem na novou vakuovou destilační jednotku a zařízení ke snižování viskozity v Matosinhos je předmětným výrobkem následný výrobek, a to motorová nafta.
(287)
Komise rovněž podotýká, že se soutěžitel č. 1 domnívá, že by se zbytky hydrokrakování měly považovat za produkt, jehož se týká investiční projekt (viz 92. bod odůvodnění). Jak objasnilo Portugalsko, kvůli využívání technologie hydrogenačního krakování je produkce těchto zbytků téměř zanedbatelná (viz 183. bod odůvodnění), Komise proto nebere zbytky hydrokrakování v úvahu jako dotčený produkt.
(288)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda jsou jedinými dotčenými produkty motorová nafta a primární benzin, a poukázala na skutečnost, že primární benzin lze považovat za meziprodukt ve smyslu odstavce 69 pokynů k regionální podpoře a že by výrobky na bázi primárního benzinu mohly být domnělými dotčenými produkty, u nichž je nutno provést testy podle odst. 68 písm. a) a b).
(289)
Portugalsko podalo toto vysvětlení:
-
Pojem primární benzin zahrnuje těžký i lehký benzin; těžký a lehký benzin nejsou vzájemně nahraditelné, a to ani při výrobě, ani při užití.
-
Těžký benzin je produkt, který se používá jako surovina v procesu rafinace a při výrobě velmi široké škály chemických výrobků, nejen při výrobě aromátů.
-
Investiční projekt povede k dodatečné výrobě těžkého benzinu v Sines: výroba těžkého benzinu v rafinérii v Sines se zvýší o [200-250] kilotun ročně.
-
Největší část těžkého benzinu vyrobeného v rafinérii v Sines se přepravuje do rafinérie společnosti Petrogal v Matosinhos, kde se zpracovává společně s těžkým benzinem dovezeným z jiných zemí a těžkým benzinem vyrobeným v samotné rafinérii v Matosinhos (v období 2007-2009 průměrně [650-700] kilotun) na reformát (62). Celkový objem těžkého benzinu spotřebovaného v rafinérii v Matosinhos k výrobě reformátu činí [1 000-1 050] tun (průměr v období 2007-2009).
-
Z celkové dodatečné výroby [200-250] kilotun těžkého benzinu v Sines se do Matosinhos přepravuje [100-150] kilotun (zbytek se používá znovu jako surovina při hydrokrakování v Sines) k nahrazení [100-150] kilotun dováženého těžkého benzinu; objem dovozu ve výši [250-300] kilotun před investicí se sníží na [100-150] kilotun, tj. o [50-60] %.
-
V roce 2009 pocházelo 92 % dovozu těžkého benzinu ze zemí mimo EHP, 8 % z EHP (63).
-
Investiční projekt nemění vlastní kapacitu rafinérie v Matosinhos pro výrobu těžkého benzinu (průměrná výroba v období 2007-2009: [650-700] kilotun).
-
Reformát je meziprodukt pro výrobu aromátů.
-
Kapacita pro výrobu reformátu není investicí změněna.
-
Reformát vyrobený v Matosinhos se používá jako surovina v závodě společnosti Petrogal v Matosinhos na výrobu aromátů.
-
Závod na výrobu aromátů vyrábí širokou škálu primárních aromátů nebo výrobků na bázi primárního benzinu, zejména benzen, toluen, orthoxylen, paraxylen a rozpouštědla.
-
Výrobní kapacita závodu na výrobu aromátů (průměrný prodej v období 2007-2009: [400-450] kilotun) se investičním projektem nemění a neplánuje se žádné rozšíření.
-
Závod na výrobu aromátů je nezávislá obchodní jednotka; vnitropodnikovou cenou těžkého benzinu je (a bude i po investici) dovozní cena těžkého benzinu. Cena reformátu při prodeji závodu na výrobu aromátu je (a bude i po investici) vypočítána jako [10-20] % cenové parity dováženého primárního benzinu (CIF NEW) a [80-90] % cenové parity vyváženého automobilového benzinu (RBOB USA) a náklady na přepravu ze Sines do Porta.
-
Náklady na suroviny (těžký benzin) představují přibližně [90-100] % celkových nákladů na výrobu aromátů. Dodatečná výroba těžkého benzinu v Sines představuje přibližně 14 % celkového objemu těžkého benzinu zpracovaného na reformát.
-
Primární aromáty se na trhu prodávají petrochemickému průmyslu za tržní ceny; společnost Petrogal s podílem na trhu nižším než [0-5] % je na trhu EHP s aromáty příjemcem cen. Celkový obrat závodu společnosti Petrogal na výrobu aromátů činil v roce 2009 přibližně [ ] milionů EUR. Po dokončení investice bude [ ] % obratu (přibližně [ ] milionů EUR na základě obratu v roce 2009) vyplývat z těžkého benzinu vyrobeného navíc v Sines.
(290)
Komise podotýká, že soutěžitel č. 1 má za to, že těžký benzin je meziproduktem a že by posouzení mělo zahrnovat výrobky na bázi primárního benzinu jako předmětné výrobky.
(291)
Aby bylo možno rozhodnout, zda je nutno u výrobků na bázi primárního benzinu provést test podle odst. 68 písm. a) a b), je třeba podat výklad znění odstavce 69 pokynů k regionální podpoře. Odstavec 69 stanoví, že předmětným výrobkem může být následný výrobek, týká-li se investice meziproduktu a významná část produkce se na trhu neprodává. Toto znění se zaměřuje na případy, kdy na trhu meziproduktu není pociťován rušivý účinek podpory na soutěžitele (nebo je pociťován pouze částečně) a přenáší se na trh konečného výrobku. Podle informací poskytnutých Portugalskem ohledně vymezení předmětných výrobků se Komise domnívá, že podpora neovlivňuje objemy výroby, výrobní náklady ani cenové chování závodu společnosti Petrogal na výrobu aromátů. Množství dodatečného těžkého benzinu vyrobeného v Sines má v porovnání s celkovým množstvím těžkého benzinu používaného k výrobě reformátu mimoto jen malý význam. Komise se proto domnívá, že trhy s aromáty nejsou podporou pro investiční projekt dotčeny (či jsou dotčeny pouze nepřímo a velmi nepatrně, a to prostřednictvím nepřímého snížení dovozní ceny primárního benzinu, viz další oddíl).
(292)
Komise se proto domnívá, že pro trhy s aromáty není vhodné provést testy podle odst. 68 písm. a) a b).
(293)
Komise současně usuzuje, že podpora může nepříznivě ovlivnit trh s primárním benzinem, pokud investiční projekt umožní nahradit dovoz a donutí dodavatele, aby na trhu s těžkým benzinem hledali jiná odbytiště. Komise proto s ohledem na těžký benzin jako předmětný výrobek provedla testy podle odst. 68 písm. a) a b).
(294)
V odstavci 69 pokynů k regionální podpoře je upřesněno, že relevantní výrobkový trh zahrnuje daný výrobek a jeho rovnocenné náhrady z pohledu spotřebitele (z důvodu charakteristických vlastností, ceny a určeného účelu použití) nebo výrobce (na základě flexibility výrobního zařízení).
(295)
V rozhodnutí o zahájení řízení nebyla Komise s to dospět k závěru ohledně relevantního trhu pro dotčený produkt (dotčené produkty), a to kvůli problémům určit s konečnou platností seznam dotčených produktů.
(296)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k závěru, že z pohledu spotřebitele neexistují pro motorovou naftu žádné náhrady. Ohledně strany nabídky však existovaly pochybnosti, pokud jde o nahraditelnost při výrobě motorové nafty, jelikož by flexibilita výrobních zařízení po změně uspořádání rafinérií mohla vést k výrobě jiných druhů výrobků (především automobilového benzinu).
(297)
K rozptýlení těchto pochybností Portugalsko uvedlo, že se rozhodnutí Komise o spojení podniků (64) uvedené Komisí vztahovalo na jinou situaci, kdy byla nerovnováha mezi nabídkou a poptávkou na trzích s automobilovým benzinem a motorovou naftou mnohem méně významná než nyní a kdy při přechodu mezi výrobou těchto dvou produktů existovala určitá úroveň flexibility. Podle Portugalska však od roku 2000 s významným nárůstem poptávky po motorové naftě tato možnost volby již neexistuje a v současnosti není k dispozici dodatečná kapacita k uspokojení poptávky.
(298)
Ačkoliv toto vysvětlení nevylučuje zcela možnost, že by zařízení na výrobu motorové nafty bylo možno využít k výrobě automobilového benzinu, zdá se nereálné předpokládat, že by podnik mohl vynaložit více než 1 miliardu EUR na zvýšení kapacity pro výrobu automobilového benzinu, zatímco v Evropě existuje nadměrná nabídka tohoto výrobku. Různé studie (65) naznačují pokles poptávky po automobilovém benzinu a těžkém topném oleji a zvýšení poptávky po motorové naftě na evropském trhu s pohonnými hmotami. Tento posun ve struktuře poptávky vede k tomu, že rafinérie vyrábějí nadměrné objemy produktů, po nichž se poptávka snižuje a klesá rovněž jejich hodnota, a nedostatečné objemy produktu s rostoucí poptávkou a hodnotou (66). Spotřeba automobilového benzinu v Evropě má v období 2010 až 2030 podle odhadů významně klesnout v důsledku přechodu od vozidel na benzin k vozidlům na naftu a zavedení alternativních zdrojů energie. Z dostupných studií rovněž vyplývá, že se poptávka po automobilovém benzinu bude snižovat kvůli používání energeticky účinnějších automobilů v USA (hlavní vývozní trh pro evropský přebytek) a předpokládané budoucí úloze elektrických vozidel.
(299)
Komise se proto domnívá, že v tomto konkrétním případě je nutno mít za to, že pro daný druh investice je s ohledem na střednědobé tendence na výrobkovém trhu dotčeným produktem rovněž z hlediska strany nabídky motorová nafta.
(300)
V souladu s diskusí o dotčených produktech je druhým relevantním výrobkovým trhem, jímž je nutno se zabývat, trh pro těžký benzin. V rafinérii v Sines představuje výroba těžkého benzinu vedlejší výrobu při výrobě motorové nafty, což je hlavní důvod investice. Těžký benzin se používá při výrobě velmi široké škály chemických výrobků, nejen při výrobě aromátů. Při svém obecném užití nemůže být nahrazen jinými produkty. Komise se proto domnívá, že trh s těžkým benzinem je relevantním výrobkovým trhem s ohledem na testy uvedené v odst. 68 písm. a) a b).
(301)
Komise proto usuzuje, že relevantními výrobkovými trhy s ohledem na testy uvedené v odst. 68 písm. a) a b) jsou výrobkové trhy pro motorovou naftu a těžký benzin. Pro informaci budou uvedeny rovněž údaje pro výrobky na bázi benzinu.
(302)
V rozhodnutí o zahájení řízení nebyla Komise s to dospět k závěru, pokud jde o otázku, zda je nutno tyto trhy posoudit na úrovni rafinérie, maloobchodního trhu nebo jiného než maloobchodního trhu.
(303)
Soutěžitel č. 1 a soutěžitel č. 2 se domnívají, že by se relevantní výrobkový trh měl rozšířit na maloobchodní a jiný než maloobchodní prodej motorové nafty (viz 93. a 116. bod odůvodnění). Portugalsko usuzuje, že v případech státní podpory je náležitou úrovní pro posouzení úroveň rafinérie. Ustanovení pokynů k regionální podpoře neupřesňují, na jaké úrovni je nutno provést testy podle odst. 68 písm. a) a b), a zejména test podle odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře.
(304)
V závislosti na otázce, která má být analyzována, a na související teorii újmy hodnotí politika hospodářské soutěže situaci v oblasti hospodářské soutěže na trzích na různých úrovních, na úrovni výroby, distribuce (jiné než maloobchodní) a na úrovni maloobchodu. Účastníky trhu jsou v automobilovém odvětví například spotřebitelé a jednotliví prodejci automobilů pro maloobchodní úroveň, prodejci a distributoři automobilů pro jinou než maloobchodní úroveň a distributoři a výrobci pro úroveň výroby. V případě produktů, jichž se týká toto rozhodnutí, jsou účastníky trhu například majitelé vozidel a čerpací stanice u maloobchodního trhu, čerpací stanice a distributoři v případě jiného než maloobchodního trhu a rafinérie a distributoři v případě trhu na úrovni rafinérie.
(305)
V tomto rozhodnutí odpovídá úroveň výroby úrovni rafinérie. Portugalsko potvrdilo, že trh na úrovni rafinérie odpovídá celkovému trhu s motorovou naftou. Podle Portugalska zahrnuje pojem „prodej na úrovni rafinérie“ veškerý prodej uskutečněný ve velkém množství v rámci promptního obchodu (přímo v rafinérii) pro ropné společnosti (včetně vlastních společností skupiny Galp Energia), obchodníky, distributory nebo velké průmyslové odběratele, včetně dovozu motorové nafty (67). Prodej na úrovni rafinérie v Portugalsku odpovídá veškerému prodeji na úrovni rafinérií společnosti Petrogal po odečtení vývozu a připočtení dovozu do Portugalska. Strana nabídky na trhu na úrovni rafinérie proto v Portugalsku zahrnuje rafinérie společnosti Petrogal a jiné než portugalské rafinérie vyvážející své produkty do Portugalska a na straně poptávky na trhu s motorovou naftou různé řetězce distributorů nafty, jako jsou společnosti Petrogal, Repsol, CEPSA a BP, které nakupují u společnosti Petrogal nebo jsou zásobovány touto společností nebo dovážejí motorovou naftu ze zemí mimo Portugalsko.
(306)
Hlavním účelem kontroly investiční podpory nemá být ochrana spotřebitelů (nebo obchodníků) před nežádoucími důsledky protisoutěžního chování, například před snižováním zisků spotřebitelů kvůli stanovování monopolních cen kartely či před účastníky trhu zneužívajícími své dominantní postavení na trhu. Investiční podpora ve skutečnosti umožňuje zvýšit množství dodávané na trh, a vede proto k snižování cen, což je zjevně přinejmenším v krátkodobém až střednědobém horizontu přínosné pro spotřebitele.
(307)
Cílem kontroly investiční podpory je spíše chránit ostatní výrobce a ekonomiky ostatních členských států před nadměrnými (přesahujícími úroveň narušení, která se považuje za slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy) rušivými účinky podpory na hospodářskou soutěž a obchod. Tato hospodářská soutěž mezi výrobci probíhá na úrovni výroby a v tomto případě k hospodářské soutěži mezi rafinériemi dochází na úrovni rafinérií.
(308)
Zatímco běžné limity regionální podpory stanovené v mapách regionální podpory a odstupňování intenzity podpory pro velké investiční projekty podle odstavce 60 pokynů k regionální podpoře mají zajistit standardní (a u velkých projektů) odstupňovanou úroveň ochrany před takovým narušením hospodářské soutěže a ovlivněním obchodu, testy uvedené v odst. 68 písm. a) a b) mají za účelem následného podrobného posouzení odhalit případy, kdy může být hospodářská soutěž mezi výrobci obzvláště nepříznivě dotčena. Test uvedený v odst. 68 písm. b) zkoumá, do jaké míry zahrnuje investiční podpora významné zvýšení kapacity, které příjemci podpory umožní uvádět množství výrobků na trh vykazující absolutní nebo relativní pokles za příznivějších podmínek, než jakým čelí soutěžitelé, kteří podporu neobdrželi. Test v odst. 68 písm. a) zkoumá, nakolik investiční podpora zachová, posílí nebo vytvoří silné tržní postavení příjemce podpory, které by mohlo být dominantním účastníkem trhu zneužito, například v podobě omezení přístupu na trh. V obou případech mohou soutěžitelé přijít o podíly na trhu na úrovni výroby, může u nich dojít k poklesu ziskovosti nebo mohou být vyloučeni z trhu, zatímco potenciálním soutěžitelům může být zabráněno v přístupu na trh.
(309)
Komise se proto domnívá, že testy je nutno provést na úrovni výroby. Tržní situace na úrovni výroby je rozhodující, jelikož rozhodnutí o poskytnutí státní podpory pro výrobní zařízení posuzují dopady podpory na narušení hospodářské soutěže mezi výrobci a na obchod mezi členskými státy. Mimoto lze předpokládat, že pokud je podíl příjemce na předchozím trhu (na úrovni rafinérie) vysoký, má to samo o sobě za následek dostatečně vysokou pravděpodobnost zjištění značného narušení hospodářské soutěže bez ohledu na podíl na navazujícím trhu. Pro účely testů podle odst. 68 písm. a) a b) není nutno vzít v úvahu prodej motorové nafty na maloobchodní a jiné než maloobchodní úrovni, a to ani v případě, že v předchozích rozhodnutích Komise o spojení podniků (68) byl zahrnut do definice relevantních výrobkových trhů.
(310)
Testy v odst. 68 písm. a) a b) představují jednoduché filtry, které mají mechanicky určit případy ohrožení hospodářské soutěže a obchodu. Zevrubné posouzení těchto rizik je však cílem následného podrobného posouzení. Ačkoliv se toto podrobné posouzení obvykle zabývá situací na trhu na úrovni výroby, může být například v případě omezení přístupu na trh nezbytné analyzovat dopad podpory na navazující trhy.
(311)
S přihlédnutím k rozhodovací praxi Komise v případech státní podpory v jiných hospodářských odvětvích, zejména v automobilovém odvětví (69), a ke skutečnosti, že se investiční projekt týká výhradně výdajů v oblasti rafinérské činnosti společnosti Petrogal, je pro účely použití testů uvedených v odst. 68 písm. a) a b) jedinou úrovní, která je důležitá pro toto rozhodnutí, úroveň rafinérie.
(312)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti ohledně toho, zda by se za relevantní zeměpisný trh pro motorovou naftu měl považovat trh na úrovni EHP, na regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) nebo na vnitrostátní úrovni.
(313)
Portugalsko se domnívá, že by relevantní trh pro motorovou naftu měl být širší než vnitrostátní trh, přednostně západoevropský trh nebo trh EHP. Soutěžitelé č. 1 a 2 nerozlišují mezi úrovní trhu, která by měla být posouzena. Tvrdí, že by relevantním zeměpisným trhem měl být portugalský trh nebo nanejvýš trh na Pyrenejském poloostrově.
(314)
V roce 1997 přijala Komise sdělení o definici relevantního trhu pro účely práva hospodářské soutěže Společenství (dále jen „sdělení“) (70). Ve sdělení je stanoveno, že relevantní zeměpisný trh zahrnuje oblast, ve které se dotyčné podniky účastní dodávky a poptávky výrobků nebo služeb, kde jsou podmínky hospodářské soutěže dostatečně stejnorodé a která může být odlišena od sousedních zeměpisných oblastí, protože zejména podmínky hospodářské soutěže jsou v těchto oblastech zjevně odlišné.
(315)
Sdělení bylo vypracováno jako nástroj posuzování pro antimonopolní politiku a politiku v oblasti kontroly fúzí. Je založeno na vyšetřovacích pravomocích v rámci každé politiky a není přímo použitelné na státní podpory. Ve sdělení se výslovně uznává, že „v případech posouzení státní podpory se pozornost soustřeďuje spíše na dotyčného příjemce podpory a průmysl/odvětví než na stanovení konkurenčních tlaků, jimž příjemce podpory čelí“. Sdělení však uvádí, že by „prvky uváděného přístupu mohly sloužit jako základ pro posouzení případů státní podpory“.
(316)
Komise dosud nezveřejnila sdělení o zásadách a přístupu při definování relevantního výrobkového a zeměpisného trhu v případech státní podpory. Samotné pokyny k regionální podpoře neobsahují vodítko, jak by měl být relevantní zeměpisný trh vymezen. Odstavec 70 pokynů k regionální podpoře však obsahuje znění, které (jak se zdá) do jisté míry upřednostňuje posouzení na úrovni EHP: „Pro účely uplatnění bodů a) (…) jsou objem trhu (…) definovány (…), obvykle na úrovni Evropského hospodářského prostoru, anebo, nebudou-li tyto informace k dispozici či nebudou-li relevantní, na základě jiné obecně přijaté segmentace trhu, o níž existují snadno dostupné statistické údaje“.
(317)
Vhodnou definici zeměpisného trhu je nutno posoudit na základě související teorie újmy. Zdá se však, že lze předpokládat, že test uvedený v odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře týkající se podílů na trhu nepřesahujících 25 % má chránit soutěžitele v EHP před vyloučením z trhu, na němž působí, nebo před zabráněním v přístupu na tento trh (vytěsnění) v důsledku protisoutěžního chování příjemce podpory s tržní silou.
(318)
Pro účely tohoto rozhodnutí není důležité stanovit přesné zeměpisné vymezení trhu na úrovni výroby, jelikož podíl společnosti na trhu překračuje 25 % prahovou hodnotu pouze na vnitrostátním trhu. Postačuje ověřit, zda vnitrostátní trh představuje relevantní zeměpisný trh. Byla uvážena tvrzení předložená soutěžiteli, k nimž se Portugalsko vyjádřilo, zejména ohledně překážek dovozu a omezené skladovací kapacity. Byl vyvozen závěr, že definice zeměpisného trhu, která se odklání od běžného přístupu, jenž pro účely testů uvedených v odst. 68 písm. a) a b) vymezuje trhy jako trh EHP, a jako relevantní zeměpisný trh stanoví vnitrostátní trh, může být odůvodněná pouze v případě, existují-li jednoznačné signály, že trh je do značné míry uzavřený. Je proto nutno posoudit, zda existují překážky obchodu, které by podnikům, jež se společností Petrogal soutěží na jiném než maloobchodním trhu, bránily v dovozu motorové nafty z rafinérií ze zemí mimo Portugalsko, jestliže ceny na portugalském trhu na úrovni rafinérie překračují ceny zaznamenané na větším trhu.
(319)
V této souvislosti bylo zjištěno následující:
-
Motorová nafta prodávaná na portugalském trhu má stejné technické vlastnosti jako motorová nafta prodávaná na sousedních trzích.
-
V případě dovozu v rámci EHP není uloženo dovozní clo.
-
Neexistují žádná právní nebo správní omezení dovozu do Portugalska.
-
Statistické údaje, které poskytlo Portugalsko (viz 195. bod odůvodnění), prokazují existenci obchodních toků, a to jak dovoz do Portugalska, tak vývoz z Portugalska do sousedních zemí. Vývoz se snižuje kvůli rostoucí potřebě motorové nafty v Portugalsku.
-
Dovoz se uskutečňuje prostřednictvím námořní i pozemní přepravy; objemy dovozu za poslední roky silně reagovaly na vnější události a v posledních letech významně vzrostly. Nárůst dovozu prokazuje, že ostatní hospodářské subjekty mají alternativní zdroje dodávek a jsou schopny nahradit přímé dodávky z rafinérií společnosti Petrogal dovozem. Z informací, které poskytlo Portugalsko (viz 195. bod odůvodnění), vyplývá, že to bylo obzvláště patrné v roce 2009, kdy byla po nehodě v rafinérii v Sines výroba na několik týdnů zastavena.
-
Portugalsko odmítlo tvrzení, že společnost Petrogal kontroluje více než 90 % stávající skladovací kapacity, a objasnilo, že skladovací kapacita třetích stran umožňuje dodání 2,9 milionu tun ročně, což je více než 50 % vnitrostátního trhu. Žádný soutěžitel se nezajímal o nákup další skladovací kapacity, když byla nabízena k prodeji.
-
Komise soutěžitele vyzvala, aby uvedli konkrétní příklady, které potvrzují existenci těchto překážek obchodu, nebo aby popsali situace, kdy se při dovozu motorové nafty setkali s problémy, takovéto informace však nebyly poskytnuty.
(320)
Jelikož nejsou k dispozici konkrétní příklady, vyvozuje se na základě informací ohledně skladovacích kapacit a dovozu, které poskytlo Portugalsko, závěr, že neexistují důkazy o skutečné existenci omezení, pokud jde o dostupnost skladovacích kapacit a jiné překážky dovozu motorové nafty.
(321)
Co se týká cen motorové nafty pořizované třetími stranami od společnosti Petrogal na úrovni rafinérie, zdá se, že se podobají nákladům na dovoz motorové nafty do Portugalska. Jak uvedlo Portugalsko při oznámení a jak je uvedeno v oddíle 3.4.3 rozhodnutí o zahájení řízení, ceny na úrovni rafinérie jsou stanoveny podle mezinárodních cenových nabídek týkajících se daného produktu a v případě rafinovaných produktů v Portugalsku podle cen Platts (Rotterdam) pro oblast severozápadní Evropy se započtením přirážek (přeprava, dopravné, pojištění, ztráty a jiné). To naznačuje širší trh, než je vnitrostátní (portugalský) trh. Ostatní soutěžitelé nepředložili žádná tvrzení ohledně cen na úrovni rafinérie, které uplatňuje společnost Petrogal, nýbrž se ve svých připomínkách omezili na tržní sílu a postavení této společnosti. Soutěžitel č. 1 podotkl, že poměr celkového objemu dovozu a vývozu motorové nafty je příliš nízký, než aby odůvodňoval regionální trh, nenaznačil však případný nedostatek motorové nafty nebo situaci, kdy by kontrola skladovací kapacity způsobovala soutěžitelům problémy.
(322)
Soutěžitel č. 2 uvedl (viz 109. bod odůvodnění), že investiční projekt přemění společnost Petrogal na čistého vývozce na ostatní trhy a posílí její tržní postavení na Pyrenejském poloostrově.
(323)
Nelze proto dospět k závěru, že relevantním zeměpisným trhem pro motorovou naftu je vnitrostátní trh, jelikož se zdá, že neexistují žádná omezení dovozu motorové nafty do Portugalska ani vývozu do sousedních zemí. Relevantním zeměpisným trhem je proto přinejmenším regionální trh, tj. Pyrenejský poloostrov.
(324)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti ohledně toho, zda by se za relevantní zeměpisný trh pro těžký benzin měl považovat trh na úrovni EHP, regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) nebo na vnitrostátní úrovni.
(325)
Portugalsko se domnívalo, že relevantním zeměpisným trhem pro těžký benzin a výrobky na bázi benzinu je přinejmenším EHP, ne-li světový trh. Soutěžitele nevznesli proti této definici relevantního zeměpisného trhu námitky.
(326)
Zúčastněné strany připomínky Portugalska nezamítly a vzhledem ke skutečnosti, že těžký benzin je zboží, které lze snadno přepravovat na velké vzdálenosti s nízkými dopravními náklady, je relevantním zeměpisným trhem přinejmenším EHP (71).
(327)
V odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře je stanoveno, že Komise přistoupí k podrobnému posouzení, pokud „na příjemce podpory připadá více než 25 % objemu prodeje daného výrobku/daných výrobků na příslušném trhu/příslušných trzích před investicí nebo na něj připadne více než 25 % po provedení investice“.
(328)
V rozhodnutí o zahájení řízení nebyla Komise s to potvrdit, zda byla překročena prahová hodnota stanovená v odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře, a to kvůli pochybnostem ohledně náležité definice relevantního výrobkového a zeměpisného trhu a příslušné úrovni posouzení (na úrovni rafinérie, maloobchodní či jiné než maloobchodní úrovni). Mimoto nebyly k dispozici údaje na úrovni skupiny (včetně podílů skupiny ENI na trhu). K dispozici nebyly rovněž údaje o výrobcích na bázi benzinu.
(329)
Z údajů, které poskytlo Portugalsko, vyplývá, že by podíl společnosti Petrogal na regionálním trhu (Pyrenejský poloostrov) s motorovou naftou na úrovni rafinérie byl nižší než 25 %, jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení a jak potvrdilo Portugalsko během formálního vyšetřovacího řízení. Tyto informace se vztahují pouze na výrobní kapacitu společnosti Petrogal, jelikož Portugalsko prohlásilo, že na Pyrenejském poloostrově není skupina ENI na úrovni rafinérie přítomna. Rovněž v případě západní Evropy a EHP je podíl společnosti Petrogal na trhu s motorovou naftou na úrovni rafinérie u skupiny (včetně podílů skupiny ENI na trhu) nižší než 25 %, jak je zjevné z údajů poskytnutých Portugalskem (viz tabulky č. 6 a 7).
Tabulka 6
Společné podíly společností Petrogal a ENI na západoevropském trhu (v milionech tun ročně)
Dotčený produkt
2007
2012
Prodej společností Petrogal a ENI
Západo-evropský trh
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Prodej společností Petrogal a ENI
Západo-evropský trh
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Motorová nafta
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Tabulka 7
Společné podíly společností Petrogal a ENI na trhu EHP (v milionech tun ročně)
Dotčený produkt
2007
2012
Prodej společností Petrogal a ENI
Trh EHP
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Prodej společností Petrogal a ENI
Trh EHP
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Motorová nafta
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Na základě číselných údajů uvedených v tabulkách č. 6 a 7 se vyvozuje závěr, že na společnost Petrogal nepřipadá více než 25 % objemu prodeje daného výrobku na relevantním trhu na regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) ani na západoevropské úrovni a úrovni EHP, včetně podílů skupiny ENI na trhu na úrovni rafinérie. V případě motorové nafty proto není překročena prahová hodnota stanovená v odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře.
(331)
Jelikož společný podíl společností ENI a Petrogal na trhu nepřesahuje 25 %, není nutné uvážit, zda skupina ENI kontroluje podíl společnosti Petrogal na trhu v míře, která by vyžadovala, aby byl zohledněn jejich společný podíl na trhu.
(332)
Podle informací, které poskytlo Portugalsko, většina rafinérií vyrábějících těžký benzin jej zpracovává interně při výrobě pro vlastní spotřebu. Údaje o podílech na trhu, které Portugalsko poskytlo pro účely testu podle odst. 68 písm. a), se vztahují (jak se požaduje) na prodej v EHP, a to na velkoobchodním trhu.
(333)
Za účelem ověření, zda je investiční projekt slučitelný s odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře, je nutno analyzovat podíl společnosti Petrogal na trhu před provedením investičního projektu a posléze a ověřit, zda tento podíl přesahuje 25 %.
Tabulka 8
Podíly společnosti Petrogal na trhu EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
2007
2012
Prodej společnosti Petrogal
Trh EHP
Podíly společnosti Petrogal na trhu
Prodej společnosti Petrogal
Trh EHP
Podíly společnosti Petrogal na trhu
Těžký benzin
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Výrobky na bázi benzinu:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzen
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxylen
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Rozpouštědla
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Tabulka 9
Podíly skupiny ENI na trhu EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
2007
2012
Prodej skupiny ENI
Trh EHP
Podíly skupiny ENI na trhu
Prodej skupiny ENI
Trh EHP
Podíly skupiny ENI na trhu
Těžký benzin
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Výrobky na bázi benzinu:
Nepouž.
16 045
Nepouž.
15 640
-
Benzen
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluen
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Rozpouštědla
Nepouž.
599
Nepouž.
599
Tabulka 10
Společné podíly společností Petrogal a ENI na trhu EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
2007
2012
Prodej společností Petrogal a ENI
Trh EHP
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Prodej společností Petrogal a ENI
Trh EHP
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Těžký benzin
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Výrobky na bázi benzinu:
Nepouž.
16 045
Nepouž.
15 640
-
Benzen
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylen
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Rozpouštědla
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Na základě číselných údajů uvedených v tabulkách č. 8 až 10 se vyvozuje závěr, že společnost Petrogal sama a ve spojení se skupinou ENI má na relevantním výrobkovém trhu pro těžký benzin na úrovni EHP u dotčeného produktu podíly na trhu nižší než 25 %. Podíl společnosti Petrogal na trhu nepřekračuje 25 % ani na trhu s výrobky na bázi benzinu.
(335)
Celková vnitropodniková výroba těžkého benzinu používaného společností Petrogal při výrobě pro vlastní spotřebu, která není ve výše uvedených údajích o podílu na trhu v tabulce č. 8 zahrnuta, činí méně než [ 5] % maloobchodního trhu v EHP. Dodatečná výroba v rafinérii Sines představuje přibližně [ 5] %.
(336)
Na základě těchto úvah se vyvozuje závěr, že u těžkého benzinu není překročena prahová hodnota stanovena v odst. 68 písm. a).
(337)
V odst. 68 písm. b) pokynů k regionální podpoře je stanoveno, že Komise přikročí k podrobnému posouzení, pokud „projektem vytvořená výrobní kapacita představuje více než 5 % trhu měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě daného výrobku, ledaže průměrné meziroční tempo růstu jeho zdánlivé spotřeby za posledních pět let bylo vyšší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru“.
(338)
Odstavec 70 pokynů k regionální podpoře objasňuje, že “…pro účely uplatnění odst. 68 písm. a) a b) jsou objem trhu a zdánlivá spotřeba definovány na příslušné úrovni nomenklatury Prodcom, obvykle na úrovni Evropského hospodářského prostoru, anebo, nebudou-li tyto informace k dispozici či nebudou-li relevantní, na základě jiné obecně přijaté segmentace trhu, o níž existují snadno dostupné statistické údaje“.
(339)
V rozhodnutí o zahájení řízení uvedla Komise u všech dotčených produktů pochybnosti, zda výrobní kapacita vytvořená investičním projektem představuje více než 5 % trhu měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě, a pokud ano, zda průměrné meziroční tempo růstu zdánlivé spotřeby daného výrobku za posledních pět let (před zahájením prací) bylo nižší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru.
(340)
Složená roční míra růstu („CAGR“) zdánlivé spotřeby motorové nafty v EHP v letech 2001 až 2006 představuje přibližně 2,12 % v objemovém vyjádření nebo 15,38 % v hodnotovém vyjádření. Odpovídající složená roční míra růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru v letech 2001 až 2006 dosáhla 2,06 % v reálném vyjádření (je třeba klást na roveň objemovému vyjádření) a 4,12 % v nominálním vyjádření (je nutno klást na roveň hodnotovému vyjádření).
(341)
Z toho vyplývá, že trh s motorovou naftou nelze považovat za nevýkonný, vezme-li se v úvahu složená roční míra růstu zdánlivé spotřeby v objemovém i hodnotovém vyjádření v porovnání s tempem růstu HDP v nominálním resp. reálném vyjádření. Není proto nutné ověřit, zda kapacita vytvořená investičním projektem představuje více než 5 % dotčeného trhu.
(342)
Za účelem přezkoumání, zda investiční projekt vyhovuje odst. 68 písm. b) pokynů k regionální podpoře, musí Komise ověřit, zda kapacita vytvořená investičním projektem představuje méně než 5 % trhu měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě daného výrobku, ledaže průměrné meziroční tempo růstu jeho zdánlivé spotřeby za posledních pět let bylo vyšší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru.
(343)
Portugalsko poskytlo údaje uvedené v tabulkách č. 11 až 13. Údaje ve sloupci pro trh EHP jsou totožné s údaji uvedenými v tabulkách o podílech na trhu označenými jako trh EHP (objem prodeje). Jelikož velikost maloobchodního trhu (objem prodeje) je menší než výše zdánlivé spotřeby včetně výroby pro vlastní spotřebu, údaje o zvýšení výrobní kapacity nadhodnocují význam nárůstu. Lze tudíž mít za to, že představují pesimistický scénář.
Tabulka 11
Podíl zvýšení výrobní kapacity v rafinérii v Sines v porovnání s trhy dotčených produktů v EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
Výrobní kapacita v roce 2007
Výrobní kapacita v roce 2012
Zvýšení výrobní kapacity
Trh EHP v roce 2007
Podíl nárůstu kapacity ve srovnání s trhem EHP
CAGR zdánlivé spotřeby
Těžký benzin
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Výrobky na bázi benzinu:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Rozpouštědla
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabulka 12
Podíl zvýšení výrobní kapacity v Matosinhos v porovnání s trhy dotčených produktů v EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
Výrobní kapacita v roce 2007
Výrobní kapacita v roce 2012
Zvýšení výrobní kapacity
Trh EHP v roce 2007
Podíl nárůstu kapacity ve srovnání s trhem EHP
CAGR zdánlivé spotřeby
Těžký benzin
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Výrobky na bázi benzinu:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Rozpouštědla
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabulka 13
Podíl zvýšení společné výrobní kapacity (v rafinériích v Sines a Matosinhos) v porovnání s trhy dotčených produktů v EHP (v kilotunách)
Dotčené výrobky
Výrobní kapacita v roce 2007
Výrobní kapacita v roce 2012
Zvýšení výrobní kapacity
Trh EHP v roce 2007
Podíl nárůstu kapacity ve srovnání s trhem EHP
CAGR zdánlivé spotřeby
Těžký benzin
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Výrobky na bázi benzinu:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Rozpouštědla
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
Ve všech případech představuje zvýšení výrobní kapacity u výrobků uvedených v tabulkách č. 11 až 13 méně než 5 % relevantních výrobkových trhů na úrovni EHP. Má se tudíž za to, že investiční projekt nepřekračuje prahovou hodnotu stanovenou v první části odst. 68 písm. b) pokynů k regionální podpoře.
7. ZÁVĚR
(345)
Na základě údajů uvedených v 278. až 344. bodě odůvodnění nepřekračuje investiční projekt u dotčených produktů prahové hodnoty stanovené v odst. 68 písm. a) a b) pokynů k regionální podpoře. Není proto nutné po zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy provést podrobné posouzení podpory.
(346)
Navrhovaná regionální investiční podpora pro společnost Petrogal splňuje všechny podmínky stanovené v pokynech k regionální podpoře, aby ji bylo možno považovat za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy. Není proto nezbytné posoudit, zda by bylo možno podporu schválit na základě ostatních výjimek stanovených ve Smlouvě.
(347)
Portugalsko výjimečně souhlasilo s tím, aby bylo toto rozhodnutí přijato v angličtině jako jediném závazném znění,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Státní podpora, kterou Portugalsko hodlá poskytnout společnosti Petrogal, ve výši 160 484 007 EUR v nominální hodnotě (121 091 314 EUR v diskontovaných cenách) a která představuje maximální intenzitu podpory ve výši 12,43 % v diskontovaných cenách, je slučitelná s vnitřním trhem v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy.
2. Poskytnutí státní podpory uvedené v čl. 1 odst. 1 se proto povoluje. V případě odchylek od plánovaných způsobilých výdajů a oznámeného harmonogramu poskytnutí státní podpory nepřekročí Portugalsko maximální částku podpory ve výši 121 091 314 EUR v diskontovaných cenách ani maximální intenzitu podpory ve výši 12,43 % v diskontovaných cenách.
Článek 2
1. Každých pět let od data vydání tohoto rozhodnutí předloží Portugalsko Komisi průběžnou zprávu. Průběžné zprávy obsahují aktuální informace o poskytnutých částkách státní podpory, o plnění smluv o státní podpoře a o případných jiných investičních projektech, které byly zahájeny v rafinériích v Sines nebo Matosinhos.
2. Do šesti měsíců ode dne provedení poslední tranše státní podpory podle oznámeného harmonogramu poskytnutí podpory předloží Portugalsko podrobnou závěrečnou zprávu obsahující informace o vyplacených částkách státní podpory, o plnění smluv o státní podpoře a o případných jiných investičních projektech, které byly zahájeny v rafinériích v Sines nebo Matosinhos.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 3. srpna 2011.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 3 de agosto de 2011
sobre la ayuda estatal SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] que Portugal tiene previsto conceder a Petrogal
[notificada con el número C(2011) 5546]
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2012/466/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Habiendo invitado a las partes interesadas a presentar sus observaciones de conformidad con dichas disposiciones (1) y vistas sus observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 19 de noviembre de 2009, la Comisión notificó a Portugal su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado, en relación con la ayuda regional ad hoc en favor de un proyecto de inversión de Petroleos de Portugal, Petrogal SA («Petrogal»), referente a sus actividades de refino en Sines y Matosinhos («el proyecto de inversión»). Mediante carta de 9 de diciembre de 2009, Portugal facilitó la versión no confidencial de la Decisión de incoación para su publicación.
(2)
Mediante carta de 17 de diciembre de 2009, Portugal solicitó prorrogar por un mes el plazo para presentar sus observaciones. El 22 de diciembre de 2009, la Comisión aceptó esta solicitud. Portugal presentó sus observaciones por carta de 21 de enero de 2010.
(3)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones.
(4)
La Comisión recibió observaciones de la Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), la Confederação da Indústria Portuguesa (4), la Associação para a eficiência energética (5), el competidor no 2 (6), una empresa competidora de Petrogal (7), el competidor no 1 (8) (9), la União Geral de trabalhadores (10), el Ayuntamiento de Sines (11), la Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) y la Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Por cartas de 9, 10, 17 y 19 de marzo de 2010, la Comisión transmitió estas observaciones a Portugal, brindándole la oportunidad de responder, lo que hizo por carta de 8 de abril de 2010.
(6)
Por cartas de 15 y 28 de julio de 2010 (14), la Comisión solicitó información adicional que fue facilitada por Portugal mediante cartas de 16 y 23 de agosto de 2010, respectivamente.
(7)
Por cartas de 4 y 5 de agosto de 2010, la Comisión pidió aclaraciones a los competidores 1 y 2, lo que hicieron por cartas de 10 y 15 de septiembre de 2010. Mediante carta de 20 de septiembre de 2010, se remitieron estas aclaraciones a Portugal para que pudiese formular observaciones.
(8)
Mediante cartas de 17 de septiembre y 1 de octubre de 2010, la Comisión solicitó información complementaria a Portugal, que respondió los días 18 y 29 de octubre de 2010.
(9)
Mediante cartas de 13 de octubre de 2010, se pidió a los competidores 1 y 2 que facilitaran determinados detalles sobre sus respuestas de 10 y 15 de septiembre de 2010, respectivamente.
(10)
Mediante cartas de 21 y 28 de octubre de 2010, la Comisión solicitó a Portugal información adicional. Portugal respondió mediante cartas de 12 de noviembre.
(11)
Por carta de 10 de noviembre de 2010, el competidor no 1 presentó aclaraciones a su carta de 15 de septiembre de 2010. El 12 de noviembre de 2010, estas aclaraciones se remitieron a Portugal para que pudiese formular observaciones, lo que hizo el 19 de noviembre de 2010.
(12)
Mediante carta de 30 de noviembre de 2010, la Comisión pidió a Portugal información adicional. Mediante carta de 20 de diciembre de 2010, Portugal presentó su respuesta.
(13)
Mediante carta de 11 de noviembre de 2010, la Comisión solicitó a Portugal que facilitase un análisis de costes y beneficios del proyecto de inversión. El 1 de diciembre de 2010, Portugal presentó esta información.
(14)
Por carta de 6 de enero de 2011, Portugal presentó información sobre los accionistas de Petrogal.
(15)
El 12 de enero de 2011, se celebró una reunión entre las autoridades portuguesas, Petrogal y los representantes de la Comisión. Mediante carta de 25 de enero de 2011, Portugal presentó información sobre algunas de las cuestiones planteadas durante la reunión (por ejemplo, evaluación de mercado y efecto incentivador de la ayuda).
(16)
Mediante cartas de 24 de enero, 16 de marzo y 12 de abril de 2011, la Comisión solicitó información adicional sobre la posible hipótesis de contraste del proyecto de inversión, a lo que Portugal respondió por cartas de 7 de febrero y 4 y 29 de abril de 2011, respectivamente. Mediante correo electrónico de 7 de junio de 2011, la Comisión pidió la información que Portugal no había presentado en las cartas precedentes. Por correo electrónico de 9 de junio y cartas de 11 y 17 de junio de 2011, Portugal presentó información sobre algunos de estos aspectos.
(17)
Mediante carta de 24 de junio de 2011 la Comisión pidió a Portugal que aclarase la información pendiente sobre el mercado del combustible diésel. Mediante cartas de 30 de junio y 14 de julio de 2011, Portugal presentó dicha información. Por carta de 20 de julio de 2011, las autoridades portuguesas dieron su acuerdo a que la Comisión adoptase la presente Decisión en lengua inglesa.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA ESTATAL
2.1. Beneficiario
(18)
El beneficiario de la ayuda estatal, Petróleos de Portugal-Petrogal, SA (denominado en lo sucesivo «Petrogal»), es una filial al 100 % de Galp Energia, SGPS, SA («Galp Energia»). Los principales accionistas de Galp Energia son ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV («Amorim Energia») (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas («Parpública») (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA («CGD») (18) (1 %), y otros (23,31 %). Galp Energia es la sociedad de cartera del grupo Galp Energia («Galp»). Galp Energia opera en el mercado de productos derivados del petróleo (que incluye actividades de refino y comercialización tales como ventas mayoristas y minoristas) y en el mercado del gas.
(19)
La sociedad de cartera se creó originalmente el 22 de abril de 1999, con el nombre de GALP-Petróleos e Gás de Portugal SGPS, SA, y se dedicaba principalmente al comercio de petróleo y gas natural, agrupando dos empresas preexistentes que eran propiedad del Gobierno portugués y quedaron bajo el control del grupo Galp Energia. Estas dos empresas eran, concretamente, Petrogal, dedicada a los productos derivados del petróleo, y GDP-Gas de Portugal, SGPS, SA, dedicada al gas natural (19).
(20)
El negocio de Galp Energia incluye también la comercialización al por mayor y al por menor en la Península Ibérica de productos refinados derivados del petróleo. Es el líder de mercado en Portugal (20), con una presencia creciente en España.
(21)
Petrogal posee las dos únicas refinerías de Portugal, situadas en Sines y Matosinhos. El negocio del refinado comprende todas las operaciones de refino, suministro y actividades de logística. Petrogal es el mayor suministrador de productos petrolíferos en Portugal y uno de los mayores de la Península Ibérica. Gestiona de hecho todas las importaciones de petróleo crudo y una parte de las importaciones de productos refinados en Portugal. También gestiona el 80 % de la capacidad de almacenamiento de petróleo crudo y de productos refinados (21) y ocupa una posición importante en la infraestructura logística de Portugal para productos derivados del petróleo.
(22)
Petrogal tiene una amplia gama de productos que incluyen gasolina, gasóleo, carburante de aviación, fuel, GPL, nafta, betunes y varios productos aromáticos. El negocio de refino se encarga del suministro de productos petrolíferos a las divisiones de Petrogal de comercialización mayorista, minorista y de LPG a los competidores y clientes extranjeros, y del funcionamiento de sus instalaciones de refino y herramientas de logística. Petrogal almacena y transporta sus productos ya sea utilizando sus instalaciones de almacenamiento, de las que es propietaria al 100 %, o con empresas de logística asociadas.
(23)
El gráfico 1 presenta la propiedad y los derechos de control de Petrogal:
(24)
El 29 de diciembre de 2005 se firmó un Acuerdo de accionistas entre Amorim Energia, ENI y Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), al que se unió CGD el 28 de marzo de 2006 («el Acuerdo de accionistas»). Este Acuerdo entró en vigor el 29 de marzo de 2006 por un período de ocho años. Según el artículo 20, apartado 1, letra c), del Código de valores mobiliarios portugués, los derechos de voto vinculados a las acciones de Galp Energia que eran propiedad de las partes del Acuerdo de accionistas se atribuían recíprocamente a las demás partes. Por consiguiente, se considera que Galp Energia está controlada conjuntamente por los accionistas partes del Acuerdo de accionistas.
(25)
Según Portugal, como consecuencia del Acuerdo de accionistas, estos y, en particular, ENI no pueden controlar ni definir por sí solos las estrategias entre sus propias actividades de refino y las de Petrogal.
2.2. El proyecto de inversión de Petrogal
(26)
El proyecto de inversión remodela y amplía las unidades de refino existentes en Sines y Matosinhos, las dos únicas refinerías de Portugal. Además, el proyecto de inversión pretende mejorar la integración y los efectos de sinergia entre ambas refinerías. Abre la posibilidad de utilizar crudos más pesados.
(27)
El proyecto de inversión pretende principalmente aumentar la producción de gasóleo en detrimento de la gasolina. El proyecto de inversión concluía que el aumento de la utilización de petróleo crudo pesado reduciría los costes de materias primas y daría flexibilidad al origen de los crudos que se deben transformar.
(28)
El proyecto de inversión para la conversión de la refinería de Matosinhos consiste concretamente en la construcción de una nueva unidad de destilación al vacío para la obtención de gasóleo de vacío (GOV) y una nueva unidad de viscorreducción (visbreaker) para el craqueo térmico suave de los fondos de vacío resultantes.
(29)
El proyecto de inversión para la conversión de la refinería de Sines tiene por objetivo la construcción de un nuevo hidrocraqueador, es decir, una unidad para el hidrocraqueo de gasóleo de vacío, para la producción de diésel y carburante de aviación. Según el proyecto de inversión, en la unidad de hidrocraqueo se utilizará, como materia prima, gasóleo obtenido a vacío y gasóleo obtenido de viscorreducción fabricados en las dos refinerías de Matosinhos y Sines, usando así al máximo la capacidad de transformación de los equipos nacionales de refino. Se procesarán aproximadamente [ ] barriles al día, utilizándose como materia prima aproximadamente [ ] kt/año de residuos atmosféricos.
(30)
Los productos obtenidos por hidrocraqueo [GLP, nafta pesada (22) y diésel] se hidrogenan [ ], lo que les confiere una calidad superior. Como resultado del proyecto de inversión, se espera que solo aumente la producción de diésel y nafta pesada.
(31)
Según el proyecto de inversión, parte de la nafta pesada producida en la refinería de Sines se enviará a Matosinhos como materia prima para la planta de productos aromáticos (23) de Petrogal, lo que constituirá un nuevo avance hacia una integración cada vez mayor de ambas refinerías. El aumento de la producción de nafta pesada es una consecuencia técnica inevitable del proyecto de conversión de Sines.
(32)
Las obras del proyecto de inversión empezaron en 2008 (el primer pedido se realizó el 14 de marzo de 2008 como consecuencia de la decisión adoptada por el Consejo de administración el 5 de marzo de 2008) y debían concluir a más tardar el 31 de diciembre de 2010. Se espera alcanzar la plena capacidad de producción en 2011.
2.3. Proyecto de inversión único
(33)
Portugal sugiere que, a pesar de la distancia geográfica entre las dos refinerías (aproximadamente 450 km por vía marítima), el proyecto de inversión debe considerarse un proyecto de inversión único en el sentido del punto 60 de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013 (24) (en lo sucesivo, «las DAR»). Las autoridades portuguesas confirman que Petrogal no ha recibido ayudas estatales en los tres años anteriores a la fecha de inicio del proyecto de inversión notificado.
2.4. Costes del proyecto de inversión
(34)
La inversión en Sines representa unos costes de inversión de [ ] EUR en valor nominal. La refinería de Sines debe recibir una ayuda por valor de [ ] EUR (valor nominal), lo que supone una intensidad de ayuda del 16 %. Por lo que respecta a la refinería de Matosinhos, la inversión asciende a [ ] EUR (valor nominal) y la refinería se beneficiará de una ayuda por valor de [ ] EUR (valor nominal), lo que corresponde a una intensidad de ayuda del 13 %.
(35)
Los gastos subvencionables del proyecto de inversión son de 974 064 894 EUR en valor actual (1 058 934 146 en valor nominal) y consisten exclusivamente en bienes de equipo (sin terrenos ni edificios). El importe de la ayuda para ambas refinerías asciende a 121 091 314 en valor actual (160 484 007 en valor nominal), lo que corresponde a una intensidad de ayuda del 12,43 %. El desglose anual de los gastos subvencionables se presenta en el cuadro 1:
Cuadro 1
Gastos subvencionables (en EUR)
2007
2008
2009
2010
Total
Activos fijos materiales
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Financiación del proyecto de inversión
(36)
Petrogal prevé financiar este proyecto de inversión con sus propios recursos y con la ayuda estatal que ha solicitado (160 484 007 EUR en valor nominal). No se prevé ninguna otra fuente de financiación mediante ayuda estatal. El proyecto de inversión se beneficia también de préstamos del Banco Europeo de Inversiones, por un importe total de 500 millones EUR, aprobados en 2009. La contribución propia del beneficiario a los gastos subvencionables representa el 36 %.
2.6. Límite máximo de ayuda regional
(37)
De conformidad con el mapa de ayudas regionales portugués para el período 2007-2013 (26), las regiones de Alentejo y Norte, en las que están situadas respectivamente las refinerías de Sines y Matosinhos, pueden optar a ayudas regionales en virtud de la excepción prevista en el artículo 107, apartado 3, letra a), del Tratado, con unos límites máximos para las ayudas a la inversión regional para grandes empresas de, respectivamente, el 40 % y el 30 % de equivalente de subvención bruto (ESB).
2.7. Contribución al desarrollo regional
(38)
El proyecto de inversión debería dar lugar a la creación de unos 150 empleos directos y 450 empleos indirectos en ambas regiones. Además, según la información facilitada por Portugal, se crearán aproximadamente 3 000 puestos de trabajo temporal durante el período de construcción.
2.8. Forma de ayuda
(39)
La ayuda estatal se concederá como ayuda ad hoc diseñada en aplicación de las disposiciones de un régimen de ayuda que había expirado (N 97/99) basado en el Decreto Ley no 409/99, de 15 de octubre de 1999.
(40)
A raíz de la Resolución del Consejo de Ministros portugués de 6 de marzo de 2008, el 10 de marzo de 2008 se firmaron dos contratos entre el Gobierno portugués, Petrogal y Galp Energia, a efectos de la concesión de la ayuda estatal. Esos dos contratos eran el «Contrato para la concesión de beneficios fiscales» y el «Contrato de inversión» (los «contratos de ayuda»).
(41)
Los contratos de ayuda firmados preveían la concesión de un crédito fiscal vinculado a la realización de un proyecto de inversión. La ayuda sería un crédito fiscal deducible de los pagos futuros del impuesto de sociedades. Las autoridades portuguesas calcularán el importe del crédito fiscal como porcentaje de la inversión subvencionable. El crédito fiscal solo se aplicará a los impuestos generados por el proyecto de inversión. En caso de que el crédito fiscal no se pudiera deducir totalmente, se podría deducir aún cualquier crédito pendiente, hasta la expiración del contrato (es decir, el 31 de diciembre de 2016).
2.9. Importe de la ayuda
(42)
Portugal pretende conceder a partir de 2011 ayuda regional por un importe de 160 484 007 EUR en valor nominal. El cuadro 2, presentado por las autoridades portuguesas, detalla el calendario de la concesión de la ayuda:
Cuadro 2
Año
Ingresos imponibles estimados
Impuestos
Utilización del crédito fiscal (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugal confirmó que la ayuda para el proyecto no puede acumularse con ayudas para los mismos costes subvencionables recibidas de otras fuentes locales, regionales, nacionales o de la UE.
(44)
Además, la ayuda se concede con la condición de que Petrogal mantenga las inversiones en las regiones asistidas por un período mínimo de cinco años tras la finalización del proyecto de inversión.
(45)
Portugal confirmó que la concesión de la ayuda estaba supeditada a la autorización de la Comisión.
(46)
Petrogal solicitó la ayuda estatal para el proyecto de inversión el 22 de enero de 2007. El 23 de enero de 2007, las autoridades portuguesas confirmaron por escrito a Petrogal que, a la espera de una verificación detallada, el proyecto de inversión cumplía las condiciones de subvencionabilidad establecidas en el «régimen fiscal» antes del comienzo de los trabajos para el proyecto.
(47)
Portugal se comprometió a no superar el importe máximo de ayuda y la intensidad de ayuda máxima establecidos en la presente Decisión, incluso en caso de que los gastos subvencionables fueran inferiores o superiores.
2.10. Disposiciones generales
(48)
Portugal se comprometió a presentar:
-
en el plazo de dos meses a partir de la concesión de la ayuda, una copia del escrito enviado a Petrogal notificando la entrada en vigor de los contratos de ayuda,
-
con carácter quinquenal a partir de la fecha de la aprobación de la ayuda por la Comisión, un informe intermedio (con información sobre los importes de ayuda pagados, la ejecución del contrato de ayuda y sobre cualquier otro proyecto de inversión emprendido en el mismo establecimiento/fábrica),
-
en el plazo de seis meses a partir de la concesión del último tramo de ayuda, basándose en el calendario de concesión notificado, un informe final detallado.
3. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
(49)
En su Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal de conformidad con el artículo 108, apartado 2, del Tratado («la Decisión de incoación»), la Comisión expresó sus dudas en cuanto a la compatibilidad de la ayuda con las disposiciones de las DAR. A este respecto, la Comisión manifestó en la Decisión de incoación sus dudas en cuanto a los aspectos mencionados en los considerandos 50 a 64.
3.1. Compatibilidad con las disposiciones generales de las DAR
(50)
El punto 34 de las DAR describe las categorías de referencia de un proyecto de inversión inicial como una inversión en activos materiales e inmateriales relativos a:
-
la creación de un nuevo establecimiento,
-
la ampliación de un establecimiento existente,
-
la diversificación de la producción de un establecimiento para atender a mercados de productos nuevos y adicionales,
-
una transformación fundamental en el proceso global de producción de un establecimiento existente.
Las inversiones de sustitución que no cumplan alguna de estas condiciones están explícitamente excluidas del ámbito de aplicación de la definición de inversión inicial.
(51)
A este respecto, en la Decisión de incoación la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si el proyecto de inversión, cuyo objeto es modernizar e integrar mejor ambas refinerías, e incrementar la producción de diésel (y, colateralmente, de nafta) reduciendo al mismo tiempo la producción de gasolina, podía considerarse una inversión inicial. La Comisión consideró que el proyecto de inversión no constituía una inversión en un nuevo establecimiento, ni una diversificación de la producción de un establecimiento existente en productos nuevos y adicionales. Sin embargo, podía considerarse que presentaba ciertos elementos de «ampliación» y «transformación fundamental del proceso de producción».
(52)
La Comisión señaló en la Decisión de incoación que, puesto que la medida de ayuda debe evaluarse como ayuda ad hoc, Portugal debía demostrar que el proyecto de inversión contribuía a una estrategia coherente de desarrollo regional a tenor de lo dispuesto en el punto 10 de las DAR.
(53)
En particular, la Comisión expresó sus dudas en la Decisión de incoación en cuanto a si la contribución al desarrollo regional prevista era realmente superior a los efectos derivados de la ayuda (160 millones EUR de ayuda, para la creación de tan solo 150 empleos directos).
(54)
En este contexto, la Comisión señaló que había razones para dudar de la necesidad de la ayuda, ya que, según se desprende de la contabilidad financiera de Petrogal de 2008, el proyecto de inversión es parte de su estrategia industrial y es probable que se lleve a cabo en una hipótesis de contraste sin la ayuda. La Comisión indicó que la ayuda no parecía necesaria para la ejecución de la inversión (cuyas obras se iniciaron en 2008) y que Petrogal podía haber considerado otras localizaciones para la inversión. Es improbable que una ayuda innecesaria contribuya al desarrollo regional y puede dar lugar a falseamientos de la competencia inaceptables.
(55)
En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión expresó sus dudas de que se produjera el efecto incentivador contemplado en el punto 38 de las DAR. En caso de ayuda ad hoc, la autoridad competente debe remitir antes del inicio de las labores del proyecto una carta de intenciones, supeditada a la autorización por la Comisión, relativa a la concesión de ayuda.
(56)
A este respecto, la Comisión expresó en la Decisión de incoación sus dudas en cuanto a que la confirmación de Portugal por escrito de que, a la espera de una verificación detallada, el proyecto de inversión podía optar a la ayuda estatal, cumpliera realmente los requisitos del apartado 38 de las DAR.
3.2. Evaluación de la ayuda en virtud de las disposiciones relativas a la ayuda para grandes proyectos de inversión
(57)
Portugal notificó el proyecto de inversión en las dos refinerías como proyecto de inversión único («PIU»). Según el apartado 60 de las DAR, una inversión inicial se considera un PIU cuando es económicamente indivisible, teniendo en cuenta tanto los vínculos técnicos, funcionales y estratégicos como la proximidad inmediata.
(58)
A este respecto, en su Decisión de incoar el procedimiento la Comisión expresó sus dudas habida cuenta de la distancia entre ambas refinerías. Además, si se considerara que el proyecto de inversión es un PIU, ello implicaría la aplicación de un límite máximo de ayuda regional ajustado basado en el baremo contemplado en el punto 67 de las DAR.
(59)
La Comisión expresó en la Decisión de incoar el procedimiento sus dudas por lo que se refiere a la evaluación de la ayuda de conformidad con las disposiciones de estos dos apartados de las DAR.
(60)
Más concretamente, la Comisión no pudo llegar a una conclusión sobre los principales productos afectados por el proyecto de inversión. Sigue sin estar claro si los productos son exclusivamente el gasóleo y la nafta, como alega Portugal, o si hay que tener en cuenta otros productos de la actividad de refino. Hay que considerar la posible sustituibilidad de los productos de refinería desde el punto de vista de la oferta, junto con el hecho de que la nafta se pueda considerar un producto intermedio en el sentido del punto 69 de las DAR.
(61)
La Comisión planteó dudas en relación con el mercado de productos de referencia y en cuanto a si debía considerarse que se encontraba a nivel «ex refinería» tanto para el gasóleo como para nafta, tal como alegaba Portugal.
(62)
La Comisión planteó dudas sobre si los mercados geográficos de referencia de los productos en cuestión deben definirse a nivel nacional, regional (Península Ibérica) o del Espacio Económico Europeo («EEE»).
(63)
Además, la Comisión manifestó dudas con respecto a si Petrogal y los grupos Galp Energia y ENI a los que pertenece Petrogal, tenían una cuota de mercado inferior al 25 % en el mercado de referencia, de conformidad con lo dispuesto en el punto 68, letra a), de las DAR.
(64)
Por último, de conformidad con lo dispuesto en el punto 68, letra b), de las DAR, la Comisión planteó dudas, relativas a todos los productos afectados, en cuanto a si la capacidad de producción creada por el proyecto superaba el 5 % en cada mercado de referencia, calculado en términos de consumo aparente y, en ese caso, si la tasa media de crecimiento anual del consumo aparente del producto en cuestión en los últimos cinco años superaba la tasa media de crecimiento anual del PIB del Espacio Económico Europeo.
4. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
4.1. Observaciones de la Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
La AIPQR considera que el proyecto de inversión es esencial para relanzar la economía portuguesa y como medio de reforzar la competitividad europea en el sector petroquímico y del refino. Si el proyecto de inversión no pudiera concluirse o si careciera del apoyo necesario para su finalización, esto podría tener graves consecuencias para la autonomía y el apoyo de la cadena petroquímica.
(66)
La nueva unidad de producción de PTA (ácido tereftálico purificado) prevista por Artensa (Artenius-Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, filial española de La Seda de Barcelona SA) en Sines aumentará sustancialmente las necesidades de nafta de La Seda. Por lo tanto, el aumento de la producción de nafta en la unidad de hidrocraqueo de Petrogal es crucial para la realización de la inversión de La Seda, estimada en torno a 400 millones EUR.
(67)
Según AIPQR, el proyecto de inversión permitirá reducir el déficit de gasóleo a nivel europeo.
(68)
AIPQR considera que la contribución de Petrogal es esencial para hacer viable y promover el desarrollo del Polo de Competitividad y Tecnología de las industrias del Refino, Petroquímica y Química industrial, como parte de la estrategia de Portugal para el fomento de sectores clave para la economía nacional y regional.
(69)
Según AIPQR, el gasóleo obtenido por hidrocraqueo es de calidad superior, lo que garantiza una combustión más eficaz y la reducción al mínimo de los contaminantes en las emisiones de gases de escape. La calidad de los productos de combustible diésel y también la eficiencia energética que se deben alcanzar con el proyecto de inversión, permitirán cumplir el plan de Eficiencia Energética 2008-2011 de Petrogal.
(70)
Además, AIPQR considera que el proyecto de inversión contribuirá a la sostenibilidad social y de económica de las regiones de Matosinhos y Sines y a la sostenibilidad económica y social nacional en su conjunto.
4.2. Observaciones de la Associação para a eficiência energética («COGEN»)
(71)
El proyecto de inversión es pertinente: más flexibilidad de suministro y mayor autonomía en abastecimiento de gasóleo.
(72)
Según la COGEN, el proyecto de inversión generará una oportunidad importante en términos de innovación tecnológica y creará en torno a 150 puestos de trabajo directos y unos 500 puestos indirectos de nivel medio, todos ellos permanentes.
(73)
Desde un punto de vista energético, la COGEN considera que los proyectos de conversión de ambas refinerías permitirán un ahorro energético del 14 %. Además, la COGEN destaca que el proyecto de inversión también hará posible otro tipo de inversión no cubierta por el proyecto de inversión-la instalación de dos unidades de cogeneración de 82 MW, una en cada refinería-que dará lugar a un aumento de capacidad de esta tecnología cercano al 12 % en Portugal.
4.3. Observaciones de la Confederação da Indústria Portuguesa («CIP»)
(74)
La CIP considera que el proyecto de inversión aborda la situación en Portugal que se caracteriza por:
i)
el desequilibrio entre el consumo de gasóleo para vehículos y la capacidad de transformación existente en Portugal, de resultas del cual existe una necesidad crónica de grandes importaciones de gasóleo mientras que se venden en el extranjero los excedentes de gasolina,
ii)
los futuros excedentes de fueloil debido a que el combustible ya no se utiliza en la generación de electricidad y a que hay medidas desincentivadoras del uso del fueloil en la industria en general, establecidas en el programa nacional portugués en materia de cambio climático,
iii)
las tendencias del mercado internacional, relacionadas con un incremento de las compras de fracciones de crudos más pesados y ácidos, lo que ofrece más flexibilidad en cuanto a la elección de los petróleos crudos,
iv)
la contribución a la seguridad de los suministros.
(75)
La CIP considera que el proyecto de inversión aumentará significativamente la eficiencia energética de ambas refinerías, de conformidad con los compromisos adquiridos por Portugal con la UE en lo que se refiere al incremento de la eficiencia energética europea en un 10 %.
(76)
La CIP considera que la creación de empleo prevista, en torno a 150 puestos de trabajo altamente cualificados y 450 puestos permanentes indirectos, contribuirá significativamente al desarrollo económico de Portugal. Impulsará la economía local de las regiones afectadas en las que el PIB per cápita es inferior a la media nacional y dará lugar a la creación de unos 5 000 empleos temporales durante el período de construcción.
4.4. Comentarios de la União Geral de trabalhadores («UGT»)
(77)
La UGT considera que el proyecto de inversión fomentará el desarrollo regional y tendrá un impacto positivo en el desarrollo económico y la cohesión social y territorial de las regiones interesadas que se caracterizan por elevados niveles de desempleo, una estructura empresarial poco diversificada y un PIB per cápita inferior a la media nacional. El proyecto de inversión tendrá un impacto significativo en el tejido industrial de ambas regiones y del conjunto de Portugal, puesto que se desarrollarán las actividades ascendentes y descendentes, especialmente en ámbitos tales como la ingeniería civil y mecánica, la electricidad e, incluso, el comercio y el catering.
(78)
La UGT considera que el proyecto de inversión creará más y mejores puestos de trabajo, en particular en un momento en que el desempleo está aumentando rápidamente debido a la crisis económica y social. El proyecto de inversión está concebido para crear 150 puestos de trabajo directos en ambas refinerías, muchos de ellos altamente cualificados. Se prevé la creación de otros 450 empleos indirectos, así como 5 000 empleos temporales durante el período de construcción. El proyecto de inversión contribuirá a mantener algunos de los 2 050 puestos de trabajo existentes que podrían verse en peligro sin el proyecto de inversión.
(79)
Además, la UGT considera que el proyecto de inversión ayudará a cumplir las rigurosas normas medioambientales y de seguridad puesto que las refinerías estarán equipadas con tecnología más respetuosa del medio ambiente.
(80)
Según la UGT, el proyecto de inversión es muy importante para mejorar la insuficiente capacidad de producción y refino de gasóleo de Portugal. La capacidad de refino existente es claramente insuficiente para cubrir la demanda nacional, lo que hace que Portugal sea más dependiente de las importaciones de gasóleo procedentes de otros países (lo cual incrementa los riesgos estratégicos). Asimismo, la disminución de las importaciones de gasóleo reduciría el actual déficit comercial, que es fruto en gran medida de la balanza energética.
(81)
Por último, la UGT observa que el proyecto de inversión es importante, no solo en términos nacionales, sino también para la UE, ya que tiene por objeto contribuir a desarrollar una economía más ecológica y sostenible.
4.5. Comentarios del Ayuntamiento de Matosinhos («CMM»)
(82)
El CMM considera que la creación de puestos de trabajo tiene un gran impacto en la zona. Gracias a la creación de empleo cualificado con salarios por encima de la media regional, la refinería de Matosinhos contribuirá al aumento del poder adquisitivo de la zona y de la región. Se añadirá al impacto significativo sobre el valor añadido bruto regional que suponen las actividades de la refinería y de cientos de pequeñas y medianas empresas comerciales e industriales, sobre todo porque la región tiene una tasa de desempleo cercana al 13 % (superior a la media nacional). El CMM considera que el proyecto de inversión es crucial para la región, tanto en términos económicos como sociales.
4.6. Comentarios del Ayuntamiento de Sines («CMS»)
(83)
El CMS está convencido de la importancia de las nuevas unidades de producción de la refinería de Sines para el desarrollo de la economía local y regional que repercutirán favorablemente en el desarrollo social de la región, debido a la creación de puestos de trabajo cualificados y de más y mejores pequeñas y medianas empresas.
4.7. Observaciones de la Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses («CGTP»)
(84)
La CGTP considera que el proyecto de inversión produce efectos medioambientales muy positivos y es importante para el desarrollo regional de Portugal ya que:
i)
hará posible ofertar una mayor diversificación de productos de mejor calidad a la industria nacional de los productos químicos orgánicos, así como a las exportaciones. Por lo tanto, el proyecto de inversión contribuirá positivamente a valorizar la imagen especializada de la industria manufacturera,
ii)
se crearán cientos de puestos de trabajo permanentes y algunos temporales durante la fase de construcción, principalmente en regiones que presentan unas de las mayores tasas de desempleo de Portugal,
iii)
desarrollará la economía local en los sectores de la vivienda, el comercio y la hostelería, entre otras actividades económicas.
4.8. Observaciones de la Associação Industrial Portuguesa («AIP»)
(85)
La AIP indica que el proyecto de inversión contribuirá de manera decisiva a incrementar la riqueza de las regiones de Alentejo y Norte.
(86)
La región del Norte, con una tasa de desempleo del 11,6 % en comparación con el 9,8 % de la media nacional (datos del tercer trimestre de 2009), es actualmente la región portuguesa con el mayor nivel de desempleo y, en particular, con un elevado desempleo de larga duración (la mitad de la población desempleada lleva al menos un año buscando trabajo). En el actual contexto de crisis social, la creación de 500 puestos de trabajo directos y 200 puestos de trabajo indirectos permanentes, así como de unos 2 000 empleos temporales durante la fase de construcción, constituye una gran contribución para la región.
(87)
La región del Alentejo es actualmente una de las regiones portuguesas con una mayor tasa de desempleo, el 10,2 %, en comparación con la media nacional del 9,8 % (datos del tercer trimestre de 2009), y, en particular, un elevado desempleo de larga duración (la mitad de la población desempleada lleva al menos un año buscando trabajo). En este contexto, la creación de 100 puestos de trabajo directos y 250 indirectos permanentes y de alrededor de 3 000 puestos de trabajo durante la fase de construcción supondrá una contribución importante para la región.
4.9. Observaciones del competidor no 1
4.9.1. Observaciones sobre la Decisión de incoar el procedimiento
(88)
Según el competidor no 1, el proyecto de inversión puede considerarse una mera «ampliación de un establecimiento existente» en el sentido del punto 34 de las DAR. El proyecto de inversión no puede considerarse un PIU porque los activos fijos de la inversión son «económicamente divisibles» a tenor del punto 60 de las DAR. En efecto, las refinerías de Matosinhos y Sines están separadas geográficamente. Cada una tiene su propio proyecto de inversión claramente definido. Las refinerías pueden optar por disponer de unidades de vacío y viscorreducción sin disponer de hidrocraqueador, y viceversa. Por lo tanto, las inversiones para las refinerías no están necesariamente conectadas entre sí. En cualquier caso, las refinerías pueden operar de manera independiente sin necesidad de integración alguna. Además, la refinería de Matosinhos puede vender su producción de gasóleo de vacío en los mercados internacionales y el hidrocraqueador de Sines puede alimentarse con gasóleo de vacío importado.
(89)
Como contribución del proyecto de inversión al desarrollo regional, Portugal solo ha mencionado la creación de empleos directos e indirectos. Por lo tanto, es imposible demostrar que el proyecto de inversión contribuya a una estrategia coherente de desarrollo regional y que atienda al objetivo de cohesión económica (28). Es difícil aceptar que un gasto de más de un millón de euros por cada empleo directo creado pueda considerarse una contribución excepcional al desarrollo regional. A este respecto, la relación entre importe de la ayuda y puesto de trabajo directo que presenta el proyecto de inversión se compara con decisiones anteriores de la Comisión (en un cuadro que presenta esta relación en decisiones anteriores de la Comisión). Además, el competidor no 1 considera que el proyecto de inversión no tiene relación alguna con una supuesta deficiencia de mercado.
(90)
Por lo que respecta al requisito formal del efecto incentivador, Petrogal no recibió en ningún momento una carta de intenciones de Portugal antes del comienzo de los trabajos. Por consiguiente, el competidor no 1 llega a la conclusión de que la ayuda no es conforme con el punto 38 de las DAR.
(91)
Partiendo de una evaluación desde el punto de vista económico, el competidor no 1 considera que las ayudas no responden a los criterios de necesidad y no producen ningún efecto incentivador. El proyecto de inversión es una inversión productiva que se explica económicamente por el desequilibrio entre la producción y la demanda, y la oportunidad de procesar crudos más pesados y baratos. Es una inversión en respuesta a la evolución natural de la demanda de gasóleo. Todos los demás operadores de Europa están realizando inversiones similares en refinerías sin ayuda estatal. Por tanto, los hechos indican que el proyecto de inversión se habría llevado a cabo de todos modos, lo que no se ajusta a lo establecido en el apartado 22 de la Comunicación de la Comisión de 24 de junio de 2009 (29) («la Comunicación sobre evaluación pormenorizada»).
(92)
El competidor no 1 considera que los productos afectados son:
-
el gasóleo (que es un producto final),
-
la nafta (que es un producto intermedio en el sentido del punto 69 de las DAR) por lo que los productos petroquímicos derivados de la nafta también tienen que considerarse productos afectados,
-
los residuos del hidrocraqueo (si el hidrocraqueador carece de unidad de reciclado).
- Gasóleo
(93)
Según el competidor no 1, Petrogal es el único operador del mercado que tiene capacidad de refino de petróleo crudo en Portugal. Petrogal suministra a sus competidores en este mercado, controla los activos más significativos de importación y almacenamiento de gasolina y gasóleo, tiene la mayor red de estaciones de servicio en Portugal y una posición dominante o, al menos, un poder de mercado significativo en un gran número de mercados de productos petroleros de Portugal. El competidor no 1 considera que la evaluación del mercado de referencia no solo debería abordarse «ex refinería» sino que también debería evaluarse la situación de la competencia en el mercado minorista y mayorista del gasóleo.
- Nafta
(94)
En lo que respecta a la nafta, el competidor no 1 también considera que el mercado de producto de referencia que se debe evaluar no debe limitarse a las ventas «ex refinería», sino que debe tener en cuenta las actividades en sentido descendente.
(95)
En cuanto al mercado geográfico de referencia, la relación entre las importaciones y exportaciones totales de gasóleo y las ventas totales de gasóleo en Portugal es demasiado modesta para justificar la elección del mercado regional como mercado de referencia. El competidor no 1 considera que el mercado geográfico de referencia es el mercado portugués.
(96)
El competidor no 1 considera que es necesario tener en cuenta las actividades de ENI en el mercado de productos afectados ya que, cuando una empresa puede ejercer una influencia decisiva sobre la política de ventas de otra empresa, es necesario tomar en consideración la cuota de mercado combinada de ambas en los mercados de referencia.
(97)
El competidor no 1 concluye que, para el gasóleo, el umbral de mercado del 25 % establecido en el punto 68 de las DAR se supera con creces. Por lo tanto, la ayuda concedida por el proyecto de inversión está destinada a subvencionar al operador dominante en el mercado, lo que le permite mantener y aumentar su poder de mercado. La competencia se verá gravemente afectada y la ayuda falseará significativamente los mercados de referencia.
(98)
En conclusión, el competidor no 1 considera que la ayuda constituye ayuda de funcionamiento que refuerza la posición de mercado de un operador dominante en los mercados de referencia. La ayuda no contribuye a producir efecto de incentivo alguno. En cualquier caso, los efectos negativos de la ayuda son mayores que los efectos positivos que pudiera tener.
4.9.2. Observaciones presentadas por cartas de 15 de septiembre y 10 de noviembre de 2010 (en respuesta a las preguntas de la Comisión de 5 de agosto y 13 de octubre de 2010)
(99)
Se han realizado proyectos de inversión similares en cuatro refinerías (La Rábida, Castellón, Cartagena y Bilbao), con el mismo objetivo: incrementar la rentabilidad de los activos mediante la instalación de nuevas unidades de transformación que maximizan el rendimiento de los destilados medios, reducir la producción de gasóleo y transformar crudo más pesado. El competidor no 1 menciona también proyectos similares de inversión en Italia (refinerías de Sannazzaro y Taranto, de ENI), Alemania (Bayernoil), Lituania (Mazeikiu Nafta) y Bielorrusia (Slavneft).
(100)
En cuanto a una posible tasa de rendimiento de referencia para tales inversiones en el sector, el competidor no 1 declara que no tiene conocimiento de un valor de referencia: la rentabilidad de un proyecto de inversión depende normalmente de los costes de capital de cada empresa y de otros elementos. El competidor no 1 considera que, para el período durante el cual se decidió el proyecto de inversión, la tasa aproximada de rendimiento en el sector del refino debe ser al menos del 10 %.
(101)
El competidor no 1 se refiere en términos generales a la existencia de obstáculos a la importación en relación con el mercado geográfico de referencia. Considera que el principal problema en Portugal es la posición dominante de Petrogal en el mercado, ya que controla el 100 % de la capacidad de refino en Portugal y, por tanto, las terminales de importación y exportación más importantes. Además, alega que Petrogal tiene una posición dominante en términos de capacidad de almacenamiento del producto que, según algunas fuentes independientes (30), asciende al 90 % del mercado. Gracias a ello, Petrogal tiene en el mercado portugués una cuota de ventas minoristas de aproximadamente el 45 % y de ventas mayoristas del 80 %.
(102)
Por lo que se refiere a la pregunta de la Comisión sobre la existencia de una negativa a conceder acceso a la capacidad de almacenamiento de Petrogal, el competidor no 1 no tenía conocimiento de una situación de esta índole.
(103)
El competidor no 1 considera que existen limitaciones de la capacidad de almacenamiento en Portugal y que los gastos de almacenamiento correspondientes a instalaciones u operaciones similares son mayores en Portugal que en otros países como España e Italia (alrededor de un 25 % superiores).
(104)
El competidor no 1 considera que no hay diferencias significativas entre los precios del gasóleo de importación y los del gasóleo comprado a Petrogal, ya que los precios se encuentran indizados a los precios internacionales más los costes logísticos.
4.10. Observaciones del competidor no 2
4.10.1. Observaciones a la Decisión de incoación
(105)
El competidor no 2 considera que el proyecto de inversión aumentará la capacidad de producción de gasóleo de Petrogal en unos 2,5 millones de toneladas, de tal forma que Portugal pasará de ser ligeramente importador a masivamente exportador de gasóleo.
(106)
El competidor no 2 expresa sus dudas en cuanto a la necesidad de la ayuda, ya que Petrogal pertenece a una importante empresa, participada y controlada por ENI. Petrogal es una empresa rentable, que ha llevado a cabo considerables inversiones, tanto en el mercado ascendente del refino en Brasil y Angola, como en el descendente para ampliar su red de distribución en España. Disfruta de una posición privilegiada en Portugal ya que es propietaria de las dos únicas refinerías existentes.
(107)
Petrogal está integrada verticalmente y es la mayor empresa de comercialización de productos derivados del petróleo en Portugal y el tercer mayor competidor de la Península Ibérica.
(108)
El competidor no 2 considera que la ayuda estatal no cumple los requisitos formales del efecto incentivador de la ayuda según lo establecido en el punto 38 de las DAR. El proyecto de inversión es una operación rentable en sí misma, que responde a los objetivos estratégicos a medio y largo plazo de Petrogal y que, por lo tanto, se llevará a cabo en cualquier caso.
(109)
Según el competidor no 2, el proyecto de inversión contribuirá a satisfacer la creciente demanda interna de gasóleo, permitirá a Petrogal convertirse en exportador neto a otros mercados (Francia y España, por ejemplo), y aumentará su margen de refino.
(110)
El competidor no 2 estima que la necesidad de la ayuda debe evaluarse con arreglo a las disposiciones de la sección 2.3 de la Comunicación sobre evaluación pormenorizada.
(111)
El competidor no 2 cita el informe de PFC Energy mencionado en la nota a pie de página 31, en el que se indica que el proyecto de inversión de Petrogal ya era una realidad en 2006. El proyecto de inversión solo podía llevarse a cabo en Matosinhos y Sines (no porque estas regiones fueran zonas asistidas, sino porque era donde estaban situadas las refinerías).
(112)
Por último, el competidor no 2 considera que no podía haber, por definición, otro lugar para invertir en la reconfiguración de las refinerías existentes.
(113)
El competidor no 2 únicamente presentó observaciones sobre el gasóleo.
- A nivel «ex refinería»
(114)
El competidor no 2 explica que, aunque no existan obstáculos jurídicos a las importaciones, estas se ven fuertemente condicionadas, si no limitadas, por una serie de factores físicos (la falta de lugares de almacenamiento de las importaciones, la ubicación y titularidad de las instalaciones de almacenamiento, las limitaciones de la red logística secundaria) y por factores de estructura de mercado (capacidad de determinar los precios «ex refinería»).
- A nivel mayorista
(115)
Los otros operadores del mercado portugués importan el 90 % del gasóleo total importado, haciendo frente a bastantes dificultades, tal como se menciona en el informe de la autoridad portuguesa de competencia titulado Relatório Final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal (31) («el informe de la Autoridad»). El competidor no 2 considera que todos estos factores hacen que el portugués sea un mercado más cerrado que los de otros países.
(116)
El competidor no 2 considera que la evaluación del mercado de referencia no debe limitarse al nivel «ex refinería», sino que también debe incluir los canales de distribución y de venta (minorista y mayorista). El proyecto de inversión aumentará la producción en cerca de 2,5 millones de toneladas anuales, de tal modo que Portugal pasará a ser un país con un excedente anual de 1,6 millones de toneladas de gasóleo, a las que hay que añadir 0,5 millones de toneladas anuales de biodiesel de la refinería de Sines.
- Ventas minoristas y mayoristas
(117)
Según el informe de la Autoridad, este nivel de ventas se considera un segundo nivel en la estructura de la distribución de gasóleo. El precio del gasóleo dependerá del precio de compra «ex refinería» o a la importación, al que se añadirán los costes de transporte y almacenamiento y el margen comercial.
(118)
El competidor no 2 considera que Petrogal también compite al nivel de la distribución, con una clara ventaja competitiva: cualquier ayuda concedida para reducir los costes de producción de gasóleo de Petrogal reforzará su actual posición dominante en el mercado portugués (51 % en el mercado mayorista y 37 % en el mercado minorista).
(119)
El competidor no 2 considera que el mercado geográfico de referencia debe ser, como máximo, el mercado ibérico. El mercado geográfico de referencia solo podría equivaler al EEE si las importaciones de gasóleo compitiesen de forma efectiva con el gasóleo refinado en Portugal (suponiendo que no existieran obstáculos de entrada jurídicos o económicos).
(120)
La ayuda a la inversión afectará a los competidores de Petrogal en el mercado ibérico, ya que las refinerías situadas en España han realizado inversiones similares sin ayuda (con objetivos estratégicos muy parecidos).
(121)
Si se considera que las ventas mayoristas y minoristas forman parte del mercado de productos de referencia, la cuota de mercado de Petrogal en los mercados nacionales y locales se sitúa muy por encima del umbral del 25 % establecido en el punto 68 de las DAR y no debe concederse la ayuda.
(122)
El competidor no 2 considera que, por lo que respecta a la oferta, los mercados de la gasolina y el gasóleo al por mayor están muy concentrados (los cuatro principales operadores del mercado tienen más del 95 % de cuota de mercado), tal como ha indicado la autoridad portuguesa de competencia en su informe.
(123)
Petrogal tiene una cuota estimada en el mercado del gasóleo al por mayor de Portugal, en términos de volumen, que oscila entre el 35 % y el 45 %. El competidor no 2 considera que el proyecto de inversión dará lugar a un incremento de la capacidad de producción de 2,5 millones de toneladas. Gracias este proyecto, junto con otros que Petrogal ha emprendido, Petrogal estará en condiciones no solo de satisfacer la demanda interna del mercado portugués del gasóleo sino también de exportar cerca de 2 millones de toneladas de gasóleo a los países vecinos (España y Francia).
4.10.2. Observaciones presentadas por carta de 10 de septiembre de 2010, en respuesta a la solicitud de información de la Comisión de 4 de agosto de 2010
(124)
El competidor no 2 indica que no existe un valor de referencia de la tasa de rendimiento establecido a nivel sectorial, puesto que las empresas tienen su propio objetivo a este respecto y estos objetivos pueden diferir en función de las características de cada proyecto de inversión. El competidor no 2 presenta una lista de cinco refinerías que han realizado sin ayuda estatal proyectos de inversión similares por un importe total superior a 6 000 millones EUR.
(125)
El competidor no 2 señala que las capacidades de almacenamiento y las instalaciones portuarias son limitadas. Por lo tanto, los envíos a Portugal se realizan en pequeñas cantidades, lo que supone unos mayores costes de distribución que afectan a los márgenes finales de las ventas minoristas y mayoristas.
(126)
Por lo que se refiere a las instalaciones de almacenamiento, el competidor no 2 indica que por lo general es el propietario quien utiliza las instalaciones (por ejemplo, Petrogal) para sus propias necesidades. Por lo que respecta a las instalaciones de almacenamiento pertenecientes a terceros, la capacidad de almacenamiento disponible es escasa debido a los contratos a largo plazo existentes ya firmados con otros operadores.
(127)
El competidor no 2 estima que Petrogal tiene una ventaja frente a sus competidores en su precio de venta del gasóleo, estimada entre 3 y 5 USD/tonelada debido a su posición dominante en las instalaciones de almacenamiento.
5. OBSERVACIONES DE PORTUGAL
5.1. Observaciones sobre la Decisión de incoación
(128)
Portugal rectifica que la reunión entre las autoridades portuguesas y los servicios de la Comisión, tuvo lugar el 11 de marzo de 2009. Portugal especifica que el proyecto de inversión no es una sustitución ni un proyecto de modernización; se trata de un proyecto de conversión que implica cambios efectivos del proceso de refino con el fin de responder mejor a la demanda cada vez mayor de gasóleo. Portugal añade que el BEI proporcionará financiación y que la ayuda, en forma de crédito fiscal, se concederá a partir de 2011. Portugal considera también que la evaluación del proyecto de inversión como ayuda ad hoc no debe dar lugar a aplicar unas normas de evaluación más estrictas. Efectivamente, el contrato del proyecto de inversión y el contrato de ayuda celebrado entre Portugal y el beneficiario están supeditados a la autorización de la Comisión. Puesto que los contratos del proyecto de inversión y de ayuda ya se han presentado a la Comisión durante la fase de notificación, Portugal propone presentar una carta administrativa -adjuntando a la misma los contratos del proyecto de inversión y de ayuda mencionados en la página 8 de la Decisión de incoación- que indique la entrada en vigor de estos contratos.
5.1.1. Observaciones en relación con el proyecto de inversión
(129)
Portugal considera que el proyecto de inversión constituye una inversión inicial incluida en las siguientes categorías: ampliación de un establecimiento existente o transformación fundamental en el proceso de producción.
(130)
Según Portugal, la nueva unidad de destilación al vacío y el nuevo hidrocraqueador permitirán producir mayores cantidades de gasóleo y, por consiguiente, ajustar la producción de gasóleo a las necesidades del mercado. Este ajuste no es posible con la actual configuración del sistema de refinado que ofrece muy poca flexibilidad para cambiar la producción de gasolina a gasóleo.
(131)
Las nuevas unidades de destilación al vacío y de viscorreducción sitas en Matosinhos, el nuevo hidrocraqueador de Sines y las unidades de refino ya existentes funcionarán simultáneamente. Por lo tanto, Portugal considera que el proyecto de inversión constituye una ampliación del sistema de producción con un cambio fundamental del proceso de producción.
(132)
Las autoridades portuguesas explican que la nueva configuración del proceso reforzará los vínculos operativos y funcionales complementarios entre las dos refinerías: el gasóleo obtenido a vacío [ ] se transportará de Matosinhos a Sines y la nafta pesada [ ] de Sines a Matosinhos. El proyecto de inversión se realiza en un sistema integrado de refino: las refinerías de Sines y Matosinhos son inseparables, en particular para optimizar la producción de gasóleo. El único criterio que no se respeta es el geográfico «proximidad geográfica inmediata»). Sin embargo, la división del proyecto de inversión en dos partes sería artificial puesto que es técnica, funcional y estratégicamente indivisible (32).
5.1.2. Observaciones relativas a la caracterización del mercado y de los productos de referencia
(133)
Portugal considera que los productos de referencia son el gasóleo y la nafta pesada, siendo el gasóleo el motor económico de la inversión y la nafta pesada un subproducto técnicamente inevitable de la producción en Sines.
(134)
Por lo que se refiere a la nafta pesada producida en las refinerías remodeladas, se utilizará a escala nacional para la producción de aromáticos de Petrogal en Matosinhos y sustituirá a las importaciones (procedentes en un 92 % de fuera de la UE). El proyecto de inversión solo incrementará la producción de nafta pesada en Sines (en [200-250] kt/año) (33). El incremento de la producción de nafta pesada en Sines sustituirá a las cantidades que actualmente se importan en Matosinhos y no se venderá a terceros.
(135)
Portugal aclaró que ninguna inversión en la refinería de Matosinhos guarda relación con las unidades específicas de transformación de nafta pesada en reformador, un producto intermedio de la producción de aromáticos (concretamente, derivados de nafta), y con la transformación posterior de reformador en derivados de nafta (que se venden en el mercado a precios de mercado a la industria petroquímica de segunda generación) efectuada en la planta de aromáticos de Petrogal sita en Matosinhos. El precio del reformador aplicado a la planta de aromáticos se mantendrá sin cambios ya que está indexado al [10-20] % de la paridad de importación de la nafta y al [80-90] % de la paridad de exportación de la gasolina
(136)
Portugal considera que su mercado nacional de referencia es abierto y competitivo sin barreras al comercio. Los precios del gasóleo se basan en el precio del petróleo bruto y en los costes de refinado. Las refinerías tienen que competir con las importaciones. Portugal considera que el mercado geográfico de referencia es el noroeste de Europa.
(137)
En decisiones anteriores de la Comisión se establece que la nafta es un producto comercializado a escala internacional y que el mercado geográfico de referencia es como mínimo Europa Occidental.
(138)
La cuota de mercado a nivel de grupo (sin incluir las cifras de ENI ya que no tiene actividades de refino o minoristas en el mercado ibérico y el índice Herfindahl-Hirschman (HHI) refleja un bajo nivel de concentración a escala europea), es inferior al 25 % a escala regional.
5.1.3. Observaciones sobre el proyecto en el marco de una estrategia europea, nacional y regional
(139)
Portugal subraya que el proyecto de inversión se ajusta a los objetivos estratégicos adoptados a escala nacional o europea. La maximización de la producción de gasóleo, estimada en [1-3] Mt/año a partir de 2011, permitirá utilizar mejor la capacidad de transformación del sistema nacional de refino y ajustar mejor la oferta y la demanda y contrarrestar el grave déficit del gasóleo y reducir el excedente de producción de gasolina.
(140)
Según Portugal, el proyecto de inversión reducirá la dependencia de las importaciones de gasóleo ruso, que es un objetivo adoptado por la Comisión (en su Segunda revisión estratégica del sector de la energía: Plan de actuación de la Unión Europea en pro de la seguridad y la solidaridad en el sector de la energía) (34) y los Estados miembros.
(141)
La demanda de gasóleo ha aumentado y lo seguirá haciendo entre 2000 y 2025, pero, sin grandes inversiones en remodelaciones, las refinerías con sus actuales configuraciones solo pueden adaptarse de forma marginal a la evolución de la demanda. La inversión de Petrogal prevé un aumento de la demanda y reduce la dependencia de las importaciones y los consiguientes riesgos de suministro.
(142)
El proyecto de inversión fomentará la reducción de las emisiones atmosféricas y optimizará la eficiencia energética de las instalaciones. La medidas de racionalización de la energía previstas permiten reducir un [ ] % el actual consumo de energía de las refinerías.
(143)
Cuando la producción comience en las refinerías remodeladas, se transformará la misma carga, pero con una capacidad de conversión mucho mayor, un menor consumo de energía y una reducción de las emisiones.
(144)
Según Portugal, la incidencia sobre la contaminación atmosférica tiene una importancia considerable ya que el proyecto de inversión reducirá las emisiones de fuente fija de las refinerías, contribuyendo así a la consecución de los objetivos regionales y nacionales de calidad del aire.
(145)
A escala regional, se reconoce la importancia del proyecto de inversión en la medida en que también supone la incorporación del gas natural a la cartera de combustibles de las refinerías y la sustitución de la actual central de generación de vapor por una unidad de cogeneración.
(146)
A escala nacional, los beneficios medioambientales pueden evaluarse con respecto a la contribución al logro de los objetivos establecidos en el programa nacional para la reducción de las emisiones contaminantes de dióxido de azufre y óxidos de nitrógeno (35).
(147)
El proyecto de inversión mejorará la calidad del gasóleo y, por consiguiente, reducirá las emisiones contaminantes de los vehículos. El proyecto de inversión tendrá también un impacto positivo sobre los factores biológicos (flora y fauna) y sobre el paisaje.
5.1.4. Observaciones relativas a la contribución al desarrollo regional
(148)
Portugal destaca la importante contribución del proyecto de inversión al desarrollo regional, dada su ubicación en dos regiones desfavorecidas que padecen un elevado desempleo. Ambas regiones son zonas subvencionables al amparo del artículo 107, apartado 3, letra a), del Tratado, con unos límites máximos de ayuda regional para grandes empresas del 40 % (en el caso de Sines, región de Alentejo) y el 30 % (en el caso de Matosinhos, región de Norte), según el mapa portugués de ayudas regionales. Ambas regiones están incluidas en el objetivo de convergencia (según se define en la política regional de la UE) y su PIB per cápita es inferior al 75 % de la media europea.
(149)
Portugal considera que las refinerías de Matosinhos y Sines constituyen pilares fundamentales de las economías regionales. Portugal espera que el proyecto de inversión produzca efectos muy positivos para el empleo y, de forma más general, para el tejido económico de las regiones de Alentejo y Norte.
i) Sines
(150)
La refinería de Sines está situada en Alentejo, una región con un PIB inferior en un 6 % a la media nacional. La región se caracteriza por una baja densidad de empresas y una escasez de servicios avanzados de apoyo al desarrollo y la innovación. En el tercer trimestre de 2009, la tasa de desempleo era del 10,2 %, es decir, un 0,4 % por encima de la media nacional, y desde entonces ha aumentado hasta el 11,6 % en el tercer trimestre de 2010 (0,7 % por encima de la media nacional).
ii) Matosinhos
(151)
La refinería de Matosinhos está situada en la zona de Oporto en la región de Norte. Esta región es actualmente la región del nivel NUTS 2 (Nomenclatura Común de Unidades Territoriales Estadísticas) más pobre de Portugal, con un PIB per cápita aproximadamente un 20 % inferior a la media nacional en 2008. La región tiene un índice de crecimiento económico por debajo de la media de la UE y de Portugal y adolece de un bajo nivel de recursos humanos cualificados. La tasa de desempleo aumentó del 11,6 % en el tercer trimestre de 2009 al 13,2 % en el mismo trimestre de 2010, cifra considerablemente superior a la media nacional (que era del 9,8 % en 2009 y del 10,9 % en 2010).
5.1.5. Empleo y formación
(152)
Según Portugal, en la fase operativa, el proyecto de inversión permitirá crear unos 150 nuevos puestos de trabajo relacionados directamente con el funcionamiento de las unidades de transformación de ambas refinerías.
(153)
La relación entre los gastos de inversión y el número de puestos de trabajo directos creados muestra que el sector del refino es muy intensivo en capital. Además, el sector necesita formación específica y cualificada.
(154)
El proyecto de inversión tiene un potencial significativo de creación de puestos de trabajo indirectos, ya que las nuevas unidades aumentarán la complejidad tecnológica de las refinerías y requerirán más intervenciones de mantenimiento. Como consecuencia de la política de subcontratación de las refinerías habrá una mayor demanda de prestación de servicios por parte de trabajadores especializados. Portugal considera que «la remodelación de las unidades de refino tendrá un efecto importante en el tejido industrial nacional, en particular en los sectores de la ingeniería mecánica, la electricidad y la construcción. Se estima que, durante el período más activo de la construcción, cerca de 3 000 trabajadores participarán en la construcción de ambas refinerías» y «se espera que se creen alrededor de 450 empleos fijos indirectos». Estos puestos de trabajo exigen personal cualificado, con una retribución superior, por lo general, a la media del mercado, con el consiguiente importante impacto social y económico en la comunidad local, especialmente en la zona de Sines.
(155)
Por lo que respecta a la justificación de la relación de tres puestos de trabajo indirectos por cada puesto directo presentada para el proyecto de inversión y de la metodología aplicada, Portugal respondió que esa relación debe compararse con la de otros proyectos de inversión del mismo sector. Haciendo referencia a otras dos medidas de ayuda estatal aprobadas por la Comisión (decisiones de la Comisión N 898/06, Repsol Polimeros, y N 899/06, Artensa proyectos petroquímicos) (36), Portugal considera que la relación de puestos de trabajo directos/indirectos propuesta para el proyecto de inversión es más conservadora y realista que la del asunto Repsol Polimeros (15 puestos de trabajo indirectos por cada puesto directo), aunque ninguno de estos dos proyectos parte de cero. Portugal también señala que los importes del proyecto de inversión se aproximan a los del proyecto de Artensa, que es un proyecto nuevo. Portugal también tiene en cuenta la referencia fijada por HSB Solomon Associates LLC para el sector del petróleo: el PEI (índice de eficiencia del personal). Este indicador refleja el número de horas trabajadas por EDC (equivalente de capacidad de destilación), es decir, en términos generales, el número de empleos generados por barril de crudo transformado. En el último informe disponible (cifras correspondientes a 2008), el beneficiario presentó un índice global de [50-70], que cabe comparar con la cifra de 113,7 de la media del estudio, y de 206,8, de la media de los países del sur y el centro de Europa. Este dato refleja el número de trabajadores que trabajan internamente en la refinería, […]; y la existencia de un grupo de actividades de apoyo basadas en servicios externos prestados permanentemente. Portugal considera que este recurso a los servicios externos garantiza la creación de empleos indirectos y justifica la expectativa de una relación más elevada entre puestos de trabajo indirectos y puestos de trabajo directos que en el caso de Artensa. Por lo tanto, en comparación con las decisiones de la Comisión antes citadas, Portugal concluye que en el proyecto Repsol Polimeros esta estrategia se ha llevado al extremo (utilización mínima de los recursos internos y máxima de los externos). El caso Artensa demuestra lo contrario, a saber, un equilibrio en la utilización de los recursos internos y externos. Portugal considera que el coeficiente de 3 a 1 propuesto está en consonancia con la relación de la industria del refino y refleja correctamente el grado de externalización de las actividades de Petrogal (al igual que en el ámbito del mantenimiento).
(156)
En una documentación posterior, Portugal refuerza esta declaración citando un documento más reciente (37) publicado por la Comisión que, en opinión de Portugal, indica una relación entre 4 a 1 y 6 a 1: «así, mientras la industria solo supone 100 000 puestos de trabajo directos en la UE, puede considerarse que de 400 000 a 600 000 puestos de trabajo dependen directamente de la industria de refino de la UE». El mismo documento, en la nota a pie de página 41, menciona «otros 600 000 puestos de trabajo en logística y comercialización», lo que supondría incluso una relación de 12 a 1.
(157)
Durante la fase de investigación formal, Portugal cuantifica en otro documento (un análisis coste/beneficio) facilitado a la Comisión el número de puestos de trabajo garantizados por el proyecto de inversión, ya que estaba claro que en una hipótesis de contraste sin la inversión Petrogal habría aplicado algunas medidas de reestructuración, entre ellas la reducción de la mano de obra. Si el proyecto de inversión no se realizara, se registraría «una pérdida total de 1 240 puestos de trabajo: 150 directos + 450 indirectos (resultado directo del proyecto) además de la pérdida estimada de 160 puestos de trabajo directos + 480 indirectos debido a las medidas de reducción de costes que se aplicarían para hacer frente a los menores márgenes de refino de las refinerías en su configuración actual».
(158)
Portugal subraya que el proyecto de inversión utilizará principalmente trabajadores cualificados, pagados [ ] el salario medio en el mercado local. El consiguiente impacto socioeconómico para las comunidades circundantes contribuirá al desarrollo de otras empresas y actividades. Así pues, el proyecto de inversión redundará en beneficio de la creación y renovación de las infraestructuras e instalaciones en las regiones de Oporto y Sines, creando las condiciones necesarias para que estas regiones avancen un paso más en términos de calidad de vida y competitividad.
(159)
En su respuesta, Portugal destaca también que «durante la fase de construcción, el proyecto tendrá un impacto significativo en el tejido industrial nacional, al fomentar la creación y desarrollo de empresas locales. Cuando sea plenamente operativo, el proyecto fomentará el desarrollo de nuevas empresas relacionadas con el mantenimiento y, por consiguiente, seguirá consolidando la dinámica regional». Por lo tanto, «con esta iniciativa, Petrogal contribuirá a equilibrar la competitividad de las regiones menos desarrolladas con respecto a la media nacional. Por último, el proyecto tendrá un impacto positivo en la actividad en la región de Alentejo y en su exposición a los mercados extranjeros».
(160)
Además, al aumentar el flujo de materias primas y productos manufacturados entre las dos refinerías, se espera que el proyecto de inversión produzca un efecto muy positivo en las infraestructuras portuarias de Sines y Leixões (38), incrementando significativamente su actividad y utilización y, por lo tanto, también sus resultados operativos.
(161)
Por último, Portugal considera que Petrogal prevé que el proyecto de inversión tendrá un período de explotación no inferior a 30 años, lo que demuestra el compromiso a largo plazo con los objetivos regionales, nacionales y europeos.
(162)
El proyecto de inversión contribuirá también a reforzar el potencial de capital humano regional. Se crearán estructuras de formación y cualificación profesional para formar al personal participante en el proyecto de inversión, ya sea personal actual o de nueva contratación, en cooperación con el Colegio técnico del litoral del Alentejo (39) en el Centro empresarial de la zona industrial y logística de Sines (ZILS) (40).
(163)
Por lo que respecta a los vínculos con proyectos de I + D y a la cooperación con universidades, Portugal menciona que las dos refinerías constituyen centros de desarrollo regional en términos de investigación y formación. Según Portugal, se espera que el proyecto de inversión tenga un efecto positivo y el potencial de atraer nuevos acuerdos entre Petrogal y centros educativos en el ámbito de la ciencia y la ingeniería.
(164)
Portugal presentó observaciones sobre la inversión y el número de puestos de trabajo creados, que indicarían que la relación es totalmente razonable, en particular teniendo en cuenta que el sector del refino es muy costoso y requiere trabajadores muy cualificados y altos niveles de inversión en formación de mano de obra cualificada. La Comisión ha aprobado una relación elevada de ayuda similar por puesto de trabajo creado en los proyectos de Repsol Polimeros y Artensa en el sector petroquímico (41).
(165)
A petición de la Comisión de que se presentara un análisis de coste-beneficio y una evaluación del proyecto comparables a solicitada para los grandes proyectos cofinanciados por los Fondos Estructurales (42), Portugal presentó un documento destinado principalmente a cuantificar las ventajas sociales y económicas derivadas del proyecto de inversión. Ese documento indica un impacto económico debido a las contribuciones positivas resultantes de la inversión, tales como: impuestos devengados por el proyecto; empleo directo (impuestos); empleo indirecto (impuestos); ahorro en ayuda al desempleo evitada; impuestos sobre el consumo (IVA); reducción de las emisiones de CO2 en los sectores del transporte y la industria; ahorro en intereses de la deuda externa pública portuguesa; flete y sobrestadía (impuestos); ingresos adicionales para el puerto de Leixões; y apoyo al desarrollo de las comunidades locales.
(166)
Los beneficios locales del proyecto de inversión consisten en: impuestos sobre el consumo (IVA); ingresos adicionales para el puerto de Leixões; y apoyo al desarrollo de las comunidades locales (que ascienden en conjunto a 49 millones EUR en valor actualizado neto), mientras que los beneficios restantes deben considerarse de nivel nacional (ascienden en conjunto a 454 millones de euros en valor actual neto), en beneficio de toda la economía nacional, y, por lo tanto, solo pueden asignarse parcialmente a las regiones afectadas. Suponiendo que estos beneficios nacionales se repartan proporcionalmente entre las regiones portuguesas según su peso económico respectivo, dado que las regiones de Norte y Alentejo representaron el 34,8 % del PIB nacional portugués en 2007, el beneficio regional total (que asciende a 195 millones EUR en valor actual neto) supera ampliamente el coste de la ayuda concedida al proyecto de inversión (que se cifra en 121 millones EUR en valor actual neto).
5.1.6. Observaciones relativas a la necesidad de la ayuda
(167)
Portugal subrayó que la ayuda contribuía de forma efectiva y decisiva a la decisión de invertir de Petrogal, ya que era necesario para garantizar su rentabilidad. El 5 de marzo de 2008, el Consejo de administración de Galp aprobó el proyecto de inversión, después de haber recibido la carta de las autoridades nacionales que confirmaba la subvencionabilidad, enviada el 23 de enero de 2007. El primer compromiso de pedido de equipamiento se remonta al 14 de marzo de 2008, es decir, después de la firma de los contratos de ayuda con el Gobierno portugués el 10 de marzo de 2008.
(168)
Sin la ayuda, el proyecto de inversión no se habría ejecutado pues su rentabilidad no estaría justificada.
(169)
En 2001, el Consejo de administración de Galp se pronunció contra un plan anterior de modernización de la refinería de Matosinhos, ya que la rentabilidad de los fondos invertidos (ROCE) era inferior al coste medio ponderado del capital (WACC) de Galp Energia para su sector del refino.
(170)
En 2005, el Consejo de administración de Galp reconsideró la oportunidad estratégica de emprender un proyecto de conversión de las dos refinerías. Después de estudiar internamente proyectos de inversión alternativos, se presentó el proyecto de conversión de Sines y Matosinhos al Consejo de administración para su aprobación en marzo de 2008. La tasa interna de rentabilidad asociada a la nueva inversión de [ ] millones EUR se calculó en [8-10] % sin ningún incentivo, a saber [ ] puntos porcentuales por encima del coste medio ponderado del capital (WACC) de Galp Energia para las actividades de refino (fijado en [7-9] %).
(171)
La decisión del Consejo de administración de Galp de marzo de 2008 se basó en el siguiente análisis de la sensibilidad de la tasa interna de rentabilidad (TIR) del proyecto de inversión.
Cuadro 3
Con la ayuda
Valor actual neto
[100-150] millones EUR
Tasa de rentabilidad/TIR
[9-11] %
Sin la ayuda
Valor actual neto
[1-50] millones EUR
Tasa de rentabilidad/TIR
[8-10] %
Fuente: Galp
(172)
Según las deliberaciones del Comité ejecutivo de Galp Energia de 10 de enero de 2008, el WACC y la tasa crítica de rentabilidad interna de la empresa (prima de riesgo añadida al coste de capital) (43) de la División de suministro, refino y logística eran, respectivamente, del [7-9] % y del [10-12] %.
(173)
Portugal indicó que tanto el WACC como la tasa crítica de rentabilidad interna fijados por Galp Energia se ajustaban a la práctica normal en el sector del refino y que la utilización de estos criterios económicos está aceptada comúnmente por todas las grandes empresas del sector. En apoyo de estas afirmaciones, Portugal presentó a la Comisión un cuadro elaborado por Citigroup, Bloomberg y Broker Research en 2010 que compara el WACC de empresas importantes del sector.
(174)
Portugal sostiene que la decisión de inversión era y es coherente con la práctica y los requisitos normales de rentabilidad que el beneficiario exige a todos sus proyectos. Para evaluar la rentabilidad, además del concepto de WACC, se utiliza como criterio adicional la tasa crítica de rentabilidad. Por lo general, las previsiones de los flujos de efectivo futuros no son infalibles. Siempre existe una incertidumbre (riesgo) asociada a la previsión de flujos de caja; cuanto más distantes en el tiempo estén, mayor será la posibilidad de que la estimación sea deficiente y contenga errores. La forma más habitual de resolver esta incertidumbre consiste en añadir una prima de riesgo al coste de capital (WACC) y utilizar su tipo como índice de rentabilidad mínimo (tasa crítica de rentabilidad) necesario para la inversión. La diferencia entre el valor de la tasa crítica de rentabilidad y el del WACC es, por lo tanto, el beneficio adicional esperado a la hora de decidirse a invertir, ya que incorpora el riesgo adicional incluido en la previsión de flujos de efectivo futuros. Portugal afirmó que la inclusión de la tasa crítica de rentabilidad en el análisis y la decisión de Galp Energia sobre los proyectos de inversión existen desde 2002, año en que se estableció que la tasa crítica de rentabilidad aplicada a los proyectos sería el WACC más un margen de [1-5] puntos porcentuales. En 2006, Galp Energia decidió calcular la tasa crítica de rentabilidad de forma ligeramente diferente, a saber, en lugar de añadir [1-5] puntos porcentuales al WACC, optó por incrementar el WACC un [10-50] % (WACC2006 + tasa crítica de rentabilidad2006 = [1,1-1,5] × WACC2006). Este nuevo criterio era el resultado de la estimación interna de que, dados los distintos niveles de WACC de cada sector empresarial, la aplicación de un porcentaje a la base parecía ser más adecuada y coherente que la utilización de un valor absoluto. Como explicación suplementaria, Portugal facilitó a la Comisión los diferentes WACC y tasas críticas de rentabilidad aplicadas por Galp Energia entre 2002 y 2006 en cada sector de actividad: refino, suministro y comercialización de los productos derivados del petróleo, prospección y producción, gas y electricidad.
(175)
Portugal alegó que, según los estándares reconocidos internacionalmente para los proyectos de este tipo, dado que el nivel de variación en la inversión sigue siendo significativo en esa fase de desarrollo de la ingeniería (Front End Engineering Design), el Consejo de administración de Galp consideró que un proyecto de esta envergadura, con una tasa de rendimiento tan próxima al WACC, no era viable, ya que era fácil que la tasa de rendimiento final fuese inferior a dicho valor de referencia.
(176)
Sin embargo, teniendo en cuenta la concesión del incentivo fiscal al proyecto de inversión, el rendimiento de este sería del [9-11] %, cifra que, en vista de la naturaleza estratégica del proyecto de inversión, se consideró un mínimo aceptable para el inicio y la aprobación de la ejecución de compromisos con los proveedores de bienes de equipo.
(177)
Portugal ha presentado una lista de los proyectos de inversión alternativos que Petrogal podría haber emprendido cuando se decidió el proyecto de inversión. Debido a la limitación de los recursos financieros disponibles para nuevas inversiones, varias áreas de negocio de Galp Energia compiten entre sí por esos recursos limitados y existe una estricta política de selección.
(178)
Sin embargo, si el contrato de ayuda con el Estado portugués no se hubiera firmado y el proyecto de inversión no hubiera tenido lugar, la competitividad de ambas refinerías se habría deteriorado inevitablemente. Según Portugal, si no se hubiera efectuado el proyecto de inversión, la utilización de la capacidad de las refinerías se habría reducido al [80-90] % para responder a una tendencia a la baja de la demanda en el mercado de gasolina y gasóleo (ya que los estudios prevén una disminución significativa de la demanda, de 2008 a 2020, con reducciones del [20-30] % al [40-50] %). Las refinerías solo habrían mantenido un margen de refino muy limitado. Para compensar esta situación, se habría aplicado un programa drástico de reestructuración con recortes de plantilla.
(179)
Como la Comisión dudaba de que la decisión del Consejo de administración de Galp no había tenido en cuenta los cambios en el entorno empresarial, solicitó a Portugal que facilitara un análisis detallado de la hipótesis de contraste sin el proyecto de inversión. Con este fin, se pidió a Portugal que facilitase la tasa de rendimiento del proyecto de inversión teniendo en cuenta el potencial de rentabilidad de las refinerías si no se hubiese llevado a cabo el proyecto de inversión y tomando en consideración la reducción de los márgenes de refino.
(180)
La hipótesis de contraste de Portugal se resume en el cuadro 4:
Cuadro 4
Modelo de negocio
Nuevo valor final de inversión
Con la ayuda
VAN
[200-250] millones EUR
[150-200] millones EUR
Tasa de rentabilidad/TIR
[10-12] %
[10-12] %
Sin la ayuda
VAN
[100-150] millones EUR
[100-150] millones EUR
Tasa de rentabilidad/TIR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Según Portugal, «el hecho de que un proyecto pueda ser muy importante e incluso estratégico para una empresa, no significa que sea el único proyecto o que sea incuestionable, si la TIR no es lo bastante elevada para cumplir los requisitos mínimos admisibles» (como ocurrió en 2001).
5.2. Observaciones presentadas por Portugal a los comentarios de las terceras partes
(182)
Portugal subraya el alto nivel de participación de diversas entidades (municipios, sindicatos y asociaciones sectoriales e industriales) y enumera todas las observaciones que confirman el valor del proyecto de inversión en términos de desarrollo regional y eficiencia energética.
5.2.1. Observaciones sobre los comentarios de los competidores no 1 y no 2
(183)
Como complemento de su carta de 21 de enero de 2010, Portugal explica que el mercado de la materia prima de vacío es muy volátil y no presenta la necesaria oferta estable de gasóleo de vacío requerido para alimentar un hidrocraqueador del tamaño del de Sines. Por lo que respecta a la producción de residuos del hidrocraqueador, Portugal confirma que es casi insignificante ya que el hidrocraqueador utilizará también tecnología de iso-craqueo.
(184)
Portugal reitera que el proyecto de inversión fomentará el desarrollo regional de regiones desfavorecidas (creación y mantenimiento de puestos de trabajo, formación de trabajadores, economías de escala, efectos indirectos, transferencias de tecnología, etc.), aunque se sitúe en refinerías ya existentes, aspecto que se confirma en todas las observaciones positivas recibidas. También se destaca la importancia estratégica y el valor medioambiental del proyecto de inversión en contraposición a las observaciones según las cuales el único beneficio regional es la creación de empleo.
(185)
Por lo que respecta al cuadro elaborado por el competidor no 1 comparando la relación «ayuda/empleos creados» de otros proyectos de ayudas regionales ad hoc (véase el considerando 89), Portugal ha señalado que no incluye otros proyectos del sector del refino o de cualquier otro sector que exija grandes inversiones de capital. Por esta razón, el proyecto de inversión no debe compararse con los presentados en el cuadro, sino con la ayuda a grandes proyectos de inversión del mismo sector económico (véanse las Decisiones de la Comisión de 10 de julio de 2007 sobre la ayuda estatal N 898/06, Repsol Polimeros, y de 10 de julio de 2007 sobre la ayuda estatal N 899/06, Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, en los que la relación «ayuda/empleos creados» se sitúa en una horquilla similar a la del proyecto de Petrogal).
(186)
Del mismo modo, si se compara la relación «empleo indirecto/empleo directo» con proyectos similares (como los mencionados en el considerando 185), se obtienen unas cifras equivalentes.
(187)
Portugal reitera que el Consejo de administración de Galp validó el proyecto de inversión en marzo de 2008, tras haber recibido en enero de 2007 una confirmación escrita de las autoridades portuguesas de que el proyecto de inversión podía optar a obtener ayuda. Por lo tanto, la ayuda estaba condicionada (en particular, era necesaria la aprobación de la Comisión), concedida antes del comienzo de los trabajos. El primer pedido en firme tuvo lugar en marzo de 2008, después de que Petrogal firmase los contratos de ayuda.
(188)
Portugal refuta las observaciones de terceros según las cuales Petrogal ya había decidido en 2006 poner en marcha el proyecto de inversión.
(189)
Portugal admite que se realizaron estudios de viabilidad antes de tomar la decisión definitiva. Si bien esa información era absolutamente necesaria para que el Consejo de administración de GALP tomase una decisión, eso no implica que el Consejo de administración de Galp ya se hubiera decidido.
(190)
Portugal sostiene que el proyecto de inversión no se habría ejecutado sin la ayuda.
(191)
Portugal explica que la TIR del proyecto de inversión era insuficiente en comparación con el nivel de riesgo asumido y el atractivo de otros proyectos ([ ]) que son cruciales para el desarrollo de Galp Energia. De ello se desprende que el proyecto de inversión no habría salido adelante sin ayuda.
(192)
Partiendo de las observaciones recibidas de terceras partes, Portugal concluye que el mercado geográfico de referencia no es el portugués, sino, al menos, el mercado ibérico.
(193)
Portugal especifica que las cuotas de Petrogal en el mercado del gasóleo (a los niveles «ex refinería», mayorista y minorista) no superarán nunca el 25 % si el mercado geográfico de referencia es el de la Península Ibérica o mayor.
(194)
Portugal reafirma que, en cualquier caso, el proyecto de inversión no repercutirá sobre los mercados mayoristas y minoristas del gasóleo, ya que el precio «ex refinería» se fija en condiciones de mercado: Petrogal se comporta como un tomador de precios. Si no fuera así, los clientes de Petrogal se pasarían fácilmente a las importaciones ya que, según Portugal, no existen obstáculos [técnicos, arancelarios, logísticos (44), etc.] para las importaciones de gasóleo de otros Estados miembros. Las necesidades de importación de Portugal están en consonancia con las de la UE.
(195)
Portugal presentó cifras de datos agregados sobre importaciones de gasóleo (marítimas y terrestres) en Portugal.
Cuadro 5
Importaciones y exportaciones de gasóleo
Año
2006
2007
2008
2009
Importaciones
Total (kt)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Otros
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Exportaciones
Total (kt)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Otros
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Fuente: DGEG (cursiva) y datos de Petrogal.
(196)
Además, Portugal tiene suficiente capacidad de almacenamiento: Portugal ha proporcionado datos que muestran que los diferentes operadores han adoptado distintas opciones estratégicas (invertir en capacidad de almacenamiento o arrendamiento de instalaciones) y que ambas alternativas son posibles y viables. Los principales operadores no han aumentado su capacidad de almacenamiento, a pesar de las oportunidades que han aparecido en el mercado, lo que indica que sus recursos de almacenamiento son suficientes para apoyar sus actividades de comercialización. Portugal indica que ha habido un crecimiento continuo del total de las importaciones de gasóleo, así como un ligero descenso de las exportaciones. Esto es fruto de la continua expansión del mercado y del aumento del déficit de la capacidad de producción local. Sin embargo, las cifras de 2009 reflejan el impacto de un accidente ocurrido en la refinería de Sines que limitó durante varias semanas el funcionamiento de la refinería y la producción. Los operadores tuvieron que aumentar sus importaciones durante ese año, lo que demuestra la existencia de opciones alternativas de suministro.
(197)
En 2009 las importaciones de gasóleo en Portugal representaron el 27,2 % del consumo total de gasóleo de ese año. En años anteriores, la media de las importaciones de gasóleo en relación con el consumo anual de gasóleo en Portugal (alrededor de 5,4 Mt) fue, aproximadamente, del 14 %.
(198)
Por lo tanto, Portugal considera que el mercado portugués del gasóleo es un mercado abierto y competitivo en el que se facilita el comercio y los precios se basan en el precio del petróleo bruto y los costes de refino y vienen definidos por la alternativa de importar a los precios del índice Platts.
(199)
Por lo que se refiere a la nafta pesada, Portugal considera que el mercado abarca, al menos, el EEE, ya que la nafta es un producto objeto de comercio internacional.
6. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA DE AYUDA
6.1. Existencia de ayuda estatal
(200)
Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado, salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(201)
La ayuda de Portugal a Petrogal adoptará la forma de crédito fiscal. Por lo tanto, cabe considerar que el Estado miembro concede el apoyo mediante recursos estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
(202)
La ayuda se concede a una única empresa, Petrogal, y, por lo tanto, es selectiva.
(203)
La ayuda se concede para una inversión que da lugar a un incremento de la producción de gasóleo y nafta pesada. Habida cuenta de que esos productos son objeto de intercambios entre los Estados miembros, la medida puede, por tanto, afectar al comercio entre Estados miembros. La ayuda concedida a Petrogal aliviará a la empresa de unos costes que normalmente hubiera tenido que soportar. Por consiguiente, Petrogal se beneficiará de una ventaja económica frente a sus competidores. Al beneficiar de esta forma a Petrogal y su producción, la ayuda falsea o amenaza falsear la competencia.
(204)
Por consiguiente, la Comisión considera que la ayuda constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
(205)
Habiendo establecido que la ayuda constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, es necesario examinar si la medida puede considerarse compatible con el mercado interior.
6.2. Legalidad de la medida de ayuda
(206)
Al notificar la ayuda antes de ejecutarla, Portugal ha cumplido la obligación de notificación establecida en el artículo 108, apartado 3, del Tratado.
6.3. Base jurídica de la evaluación
(207)
Dado que el objetivo de la ayuda es fomentar el desarrollo regional, la base para determinar la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior son las DAR y, en concreto, las disposiciones de su sección 4.3 relativas a grandes proyectos de inversión, junto con los criterios para la evaluación pormenorizada de la ayuda regional para grandes proyectos de inversión establecidos en la Comunicación sobre evaluación pormenorizada, a menos que la investigación formal llegue a la conclusión de que no se superan los umbrales establecidos en el punto 68, letra a) («prueba de la cuota de mercado») y en el punto 68, letra b) («pruebas del aumento de capacidad y del resultado en el mercado») de las DAR.
(208)
La Comisión debe realizar su evaluación en tres etapas:
-
en primer lugar, hay que evaluar la compatibilidad de la ayuda con las disposiciones generales de las Directrices sobre ayudas regionales,
-
en segundo lugar, hay que verificar si es cierto que no se superan las pruebas de la cuota de mercado y del aumento de capacidad y del resultado en el mercado, contempladas en el punto 68, letras a) y b) [«las pruebas del punto 68, letras a) y b)»],
-
en tercer lugar, en función del resultado de la segunda etapa de la evaluación, se podrá proceder a una evaluación pormenorizada.
6.4. Compatibilidad con las disposiciones generales de las DAR - Comprobación de las dudas expresadas en la Decisión de incoación
(209)
La Comisión ha comprobado si la ayuda se concedió de conformidad con las disposiciones generales de las DAR. Esta verificación suscita las siguientes observaciones:
(210)
En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas de que el proyecto de inversión constituyera una inversión inicial o de que se pudiera considerar una inversión de sustitución.
(211)
La Comisión tomó en consideración los comentarios de Portugal, expuestos en los considerandos 130 y 131, según los cuales las inversiones dieron lugar a una ampliación de un establecimiento existente y un cambio fundamental en el proceso de producción global de un establecimiento existente y, por lo tanto, la inversión puede considerarse una inversión inicial, tal como se define en el punto 34 de las DAR.
(212)
Efectivamente, la nueva unidad de destilación al vacío y la unidad de viscorreducción de Matosinhos, y el nuevo hidrocraqueador de Sines funcionarán de forma simultánea a las unidades de refino existentes originalmente; por lo tanto, el proyecto de inversión no constituye una sustitución, sino una ampliación del sistema de producción. Además, el proyecto de inversión transformará las refinerías y las dotará de nuevas infraestructuras tecnológicas para la conversión de las fracciones de crudo más pesado en gasolina y gasóleo.
(213)
El competidor no 1 no niega que la inversión tenga una carácter inicial pero considera que la inversión constituye una mera ampliación de un establecimiento existente.
(214)
Por consiguiente, la Comisión estima que el proyecto de inversión constituye una inversión inicial en el sentido del punto 34 de las DAR y, por consiguiente, se resuelven las dudas por lo que se refiere al carácter de inversión inicial del proyecto.
(215)
En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión dudaba de que se cumplieran los requisitos relativos al efecto incentivador formal aplicables a las ayudas ad hoc, según se establece en el punto 38 de las DAR. En concreto, la Comisión manifestó sus dudas sobre el hecho de que la confirmación por escrito de Portugal de que, a la espera de una verificación detallada, el proyecto de inversión cumplía las condiciones de subvencionabilidad establecidas en el régimen (45), pudiera sustituir a la carta de intenciones.
(216)
El punto 38 de las Directrices reza como sigue: «Es importante garantizar que las ayudas regionales produzcan verdaderos efectos incentivadores de inversiones que de otro modo no se realizarían en las regiones asistidas. Por ello, únicamente podrán concederse ayudas con arreglo a regímenes de ayuda cuando el beneficiario haya presentado una solicitud de ayuda y la autoridad responsable de la administración del régimen haya confirmado por escrito que, en espera de una verificación detallada, el proyecto cumple en principio las condiciones de elegibilidad establecidas en el régimen antes de iniciarse los trabajos en el proyecto. […] En caso de ayuda ad hoc, la autoridad competente debe remitir una carta de intenciones, supeditada a la autorización de la medida por la Comisión, relativa a la concesión de ayudas antes del inicio de las labores del proyecto. Si las labores comienzan antes de haberse cumplido las condiciones establecidas en el presente apartado, la totalidad del proyecto no podrá optar a ayudas».
(217)
Con arreglo a la nota 40 a pie de página de las DAR, el inicio de los trabajos es o bien el inicio de los trabajos de construcción o bien el primer compromiso en firme para el pedido de equipos.
(218)
La Comisión ha tenido en cuenta la información fáctica siguiente presentada por Portugal:
-
Petrogal solicitó la ayuda el 22 de enero de 2007,
-
Portugal confirmó la subvencionabilidad, en principio, del proyecto de ayuda el 23 de enero de 2007,
-
la ayuda se aprobó en el Consejo de Ministros portugués de 6 de marzo de 2008, pero su concesión está supeditada a la aprobación de la Comisión y Petrogal no se beneficiará de ella antes de 2011 (una vez concluida la inversión),
-
el Consejo de administración de Petrogal autorizó a proceder a las órdenes de pedido de equipos el 8 de marzo de 2008,
-
el primer pedido vinculante se efectuó el 14 de marzo de 2008. Los trabajos de construcción correspondientes a la inversión comenzaron realmente en Sines en noviembre de 2008 y en Matosinhos en enero de 2009.
(219)
La Comisión considera que los contratos de ayuda firmados el 10 de marzo de 2008 entre Portugal y Petrogal, y la publicación en el Diario Oficial portugués (46) de las resoluciones del Consejo de Ministros, adoptadas el 6 de marzo de 2008, equivalen al menos a una carta de intenciones y deben considerarse como una prueba del efecto incentivador más firme que la carta de intenciones establecida en el punto 38 de las DAR. Estos contratos de ayuda se firmaron antes del comienzo de los trabajos del proyecto de inversión.
(220)
Por lo tanto, la Comisión considera que las dudas sobre el efecto incentivador formal quedan resueltas.
(221)
En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a la contribución de la inversión al desarrollo regional. En este contexto, la Comisión también planteó sus dudas sobre la necesidad de la ayuda y destacó que «es poco probable que una ayuda innecesaria contribuya al desarrollo regional y puede dar lugar a falseamientos inaceptables de la competencia» (47).
(222)
Los competidores 1 y 2 han indicado que Petrogal hubiera seguido adelante con el proyecto de inversión incluso sin la ayuda. En su opinión, se trata de una inversión productiva, originada económicamente por el desequilibrio entre la oferta y la demanda de gasóleo y por la posibilidad de tener acceso a crudos más pesados y más baratos. Todos los operadores europeos están realizando inversiones similares en sus refinerías sin ayuda estatal.
(223)
Por lo tanto, hay que evaluar si la ayuda es necesaria para producir un verdadero efecto incentivador para realizar una inversión que de otro modo no tendría lugar en estas dos regiones asistidas o si el proyecto de inversión se habría llevado a cabo en cualquier caso. A este respecto, la Comisión debe determinar si la ayuda ha cambiado el comportamiento de Petrogal, de manera que hubiera realizado inversiones adicionales en las regiones afectadas.
(224)
Parece que la decisión estratégica de invertir se tomó en 2006. Esto se refleja en un documento publicado por Galp Energia en octubre de 2006 (48). Tal como se indica en el informe anual de Galp Energia de 2006, el Consejo de administración tomó la decisión ejecutiva relativa al proyecto de inversión el 23 de enero de 2007 (49) y el 5 de marzo de 2008 (es decir, tras recibir la carta de las autoridades nacionales con fecha de 23 de enero de 2007 que confirmaba la subvencionabilidad). El Consejo de administración tomó la decisión de realizar el primer pedido de equipo relacionado con el proyecto de inversión el 14 de marzo de 2008.
(225)
Portugal declaró que Petrogal no había emprendido la inversión hasta 2008 debido a su insuficiente viabilidad financiera y que el Consejo de administración de Galp no decidió finalmente realizar los pedidos de equipos y las construcciones hasta que el Gobierno portugués hubo adoptado la resolución pertinente del Consejo de Ministros.
(226)
Portugal aduce que la disponibilidad de la ayuda estatal fue decisiva para la decisión de invertir de Petrogal. Sin la ayuda, se habría abandonado el proyecto de inversión. Petrogal habría aplicado un plan alternativo de reestructuración para ajustar sus actividades de refino a las nuevas condiciones del mercado y del abastecimiento de crudo bruto. Además, los recursos financieros disponibles se habrían utilizado para invertir en proyectos alternativos ajenos a la actividad de refino.
(227)
Portugal presentó los documentos pertenecientes a Petrogal que contienen un análisis de la TIR prevista para el proyecto de inversión y del coste medio ponderado del capital (WACC), así como una lista de las posibles inversiones alternativas que Galp Energia podría haber emprendido con el capital disponible.
(228)
La Comisión considera que los documentos presentados al Consejo de administración de Galp el 23 de enero de 2007 y el 5 de marzo de 2008 fueron decisivos para la evaluación de la necesidad de la ayuda, ya que la decisión de dicho Consejo se basó en estos documentos.
(229)
Según Portugal, los cálculos presentados al Consejo de administración de Galp en 2008 indicaban una TIR del proyecto de inversión, sin la ayuda, del [8-10] %. Esta TIR es muy superior al WACC de Petrogal del [7-9] %.
(230)
Portugal explicó, sin embargo, que las decisiones del Consejo de administración de Galp se fundaban en un enfoque basado en la tasa crítica de rentabilidad ya introducido en el año 2002. La tasa crítica de rentabilidad, o tasa de rendimiento mínimo aceptable, es la tasa de rendimiento mínimo de un proyecto que la persona encargada de tomar decisiones está dispuesta a aceptar antes de comenzar un proyecto, teniendo en cuenta su riesgo y el coste de oportunidad de renunciar a otros proyectos. Otras expresiones utilizadas para «tasa crítica de rentabilidad» son «tasa de rentabilidad mínima» o «tasa de referencia».
(231)
A partir de 2006, la tasa crítica de rentabilidad para las actividades de refino estaba establecida en el [110-150] % del WACC, es decir el [10-12] %. Por lo general no se decidiría invertir si la TIR prevista no superaba este umbral. En este caso, la ayuda incrementa la TIR en [1-3] puntos porcentuales, del [8 a 10] % al [9-11] %, tal como se recoge en el cuadro 3 del considerando 171 que refleja los cálculos presentados al Consejo de administración en 2008. Aunque la TIR ajustada a la ayuda se mantiene muy por debajo de la tasa crítica de rentabilidad interna, el Consejo de administración de Galp consideró que el margen de seguridad adicional generado por la ayuda era suficiente para aprobar finalmente el proyecto de inversión.
(232)
La tasa crítica de rentabilidad es un instrumento utilizado por las empresas cuando tienen que tomar decisiones que implican niveles elevados de riesgo y puede, por tanto, variar en función del riesgo relacionado con los proyectos. También puede influir en la tasa crítica de rentabilidad la moneda en la que se ha calculado: en zonas monetarias con niveles elevados de inflación, la tasa crítica de rentabilidad es más elevada que en áreas con estabilidad de precios.
(233)
Hasta la fecha, las decisiones en materia de ayudas estatales en el ámbito de las ayudas regionales no han utilizado el concepto de la «tasa crítica de rentabilidad» para pronunciarse sobre la necesidad y el efecto incentivador de la ayuda. Ese concepto tampoco se menciona en la Comunicación sobre evaluación pormenorizada. Sin embargo, el concepto de la «tasa crítica de rentabilidad» ya se ha utilizado en un número limitado de decisiones sobre ayuda estatal (como la Decisión de la Comisión de 23 de febrero de 2011 en el asunto N 204/10 - Suecia-Ayuda de I + D a Volvo Aero para el motor Trent XWB, DO C 271 de 14.9.2011), adoptada principalmente basándose en el Marco comunitario sobre ayudas estatales de investigación y desarrollo e innovación (50), para los proyectos que implican un elevado nivel de riesgo.
(234)
Portugal subraya que el proyecto de inversión se caracteriza por múltiples riesgos que justifican la utilización del enfoque de la tasa crítica de rentabilidad. El proyecto de inversión es la mayor inversión productiva jamás llevada a cabo en Portugal. La ejecución del proyecto de inversión llevará varios años. Las estimaciones de costes para el proyecto de inversión son extremadamente difíciles: de hecho, Portugal presentó cifras que indicaban que la realidad superaba con creces las estimaciones del coste inicial. Como el proyecto de inversión tiene una orientación a largo plazo, las previsiones a largo plazo de los márgenes de la refinería son extremadamente difíciles, en particular en situaciones en las que, a la larga, los coches tradicionales con motor de combustión podrían ser sustituidos por automóviles eléctricos y de otro tipo.
(235)
Un estudio empírico de 2006 (51), que analizaba más de 100 tasas críticas de rentabilidad de las propias empresas (principalmente de América del Norte), da cuenta de una tasa crítica de rentabilidad media del 14,1 % y una diferencia absoluta entre el WACC y la tasa crítica de rentabilidad del 5 %, es decir aproximadamente el 155 % del WACC. Teniendo en cuenta esta información, la tasa crítica de rentabilidad aplicada por Petrogal y Galp Energia al sector del refino no parece excesiva a primera vista.
(236)
Habida cuenta de estos elementos, y, en concreto, de las características específicas del sector y del asunto (es decir, la importancia de los riesgos existentes, dada la magnitud del proyecto de inversión y su período de explotación a largo plazo), la Comisión considera que la tasa crítica de rentabilidad puede tenerse en cuenta para determinar si la ayuda era o no necesaria como incentivo para llevar a cabo el proyecto de inversión.
(237)
Los competidores 1 y 2, confirmaron que se carece de referencias sectoriales para las actividades de refino. Sin embargo, el competidor no 1 indicó que consideraría que una tasa de referencia (es decir, de rendimiento) del 10 % sería suficiente para llevar a cabo el proyecto de inversión. La Comisión observa que esta tasa de referencia del 10 % es muy similar a la TIR del [9-11] % después de la ayuda presentada en 2008 al Consejo de administración de GALP. Por lo tanto, la Comisión considera que la ayuda no supera el importe que un competidor podría considerar necesario para alcanzar una TIR aceptable.
(238)
Así pues, parece que la medida de ayuda sitúa la TIR calculada más cerca de la tasa crítica de rentabilidad de Petrogal y de la indicada como tasa de referencia por el competidor no 1. La TIR después de la ayuda no supera la tasa crítica de rentabilidad de Petrogal ni la tasa de referencia del competidor, lo que sugiere que la ayuda no era excesiva. El mero hecho de que la decisión de inversión se tomase en 2008 en una situación en que la TIR ajustada a la ayuda aún era considerablemente inferior a la tasa crítica de rentabilidad declarada no basta por sí solo para poner en duda la importancia de la tasa crítica de rentabilidad. Según las anteriores declaraciones del Consejo de administración de Galp, es obvio que la empresa era consciente de la importancia estratégica del proyecto de inversión para detener el descenso de los márgenes de refino. Aunque no se alcanzase plenamente la tasa crítica de rentabilidad, este elemento estratégico parece haber sido suficiente para justificar una ligera desviación de aquella.
(239)
Como consecuencia de ello, la Comisión considera que la ayuda es necesaria como incentivo a la inversión y no supera la cantidad necesaria para ese fin. A este respecto, no es totalmente correcto afirmar que todos los operadores europeos han llevado a cabo inversiones similares en sus refinerías sin ayuda estatal. Por ejemplo, la Comisión ha analizado otras medidas de ayuda para inversiones análogas. Este es especialmente el caso de la Decisión de la Comisión en el asunto N283/04 (52) relativo a una unidad de hidrocraqueo destilado.
(240)
En la Decisión de incoación, la Comisión, refiriéndose al punto 10 de las DAR, expresó dudas en cuanto a la contribución de la ayuda y del proyecto de inversión al desarrollo regional, haciendo hincapié en el limitado número de puestos de trabajo creados (150) en comparación con el importe de la ayuda (160 millones EUR), y en cuanto a si la contribución al desarrollo regional esperada compensaba realmente los efectos sectoriales derivados de la ayuda.
(241)
La Comisión señala que, tal como ha subrayado también el competidor no 1, es cierto que el importe de ayuda por empleo creado supera de forma significativa el nivel de ayuda por puesto de trabajo existente en casos recientes anteriores de ayuda ad hoc (véase el considerando 89). Varias decisiones negativas (53) concluyeron que la contribución regional era insuficiente basándose en el número de puestos de trabajo creados.
(242)
Portugal acepta que el importe de la ayuda por puesto directo creado es muy alto; sin embargo, esto se explica por el carácter de capital intensivo del proyecto de inversión, que es característico de las inversiones en el sector: la Comisión ha aprobado anteriormente regímenes de ayuda notificables individualmente para este sector con un mayor importe de ayuda por cada puesto de trabajo creado (54). Portugal considera que deben tenerse en cuenta otros factores distintos de la ayuda por cada puesto directo, tales como la importancia de la creación de empleos indirectos y de empleo temporal y otros aspectos afines.
(243)
En decisiones previas, la Comisión siempre ha tenido en cuenta la creación directa de empleo. Además, la creación de empleos indirectos se tomó en consideración en un varias decisiones (55).
(244)
Portugal alegó inicialmente que cada puesto directo creado (o perdido) también daría lugar a tres empleos indirectos. La relación de 3 a 1 se justificó por referencia a otros asuntos portugueses del mismo sector (56) en los que la Comisión aceptó proporciones similares o mayores en el pasado. El potencial de creación de puestos de trabajo indirectos se deriva de la actividad de mantenimiento, que es probablemente el nicho de mercado que más se beneficiará del proyecto. Esto sería el resultado de la creciente complejidad tecnológica de las refinerías, que dará lugar a la subcontratación de servicios que requieren empleados y técnicos cada vez más especializados.
(245)
Portugal apoyó su argumento remitiéndose a un reciente documento de trabajo de la Comisión sobre el sector petroquímico (57) que afirma que mientras el sector solo da empleo directo a 100 000 personas en la UE, puede considerarse que hasta 400 000 a 600 000 puestos de trabajo dependen directamente de la industria del refino de la UE. El mismo documento, en la nota a pie de página 41, menciona otros 600 000 puestos de trabajo en logística y comercialización. Basándose en estas afirmaciones podría justificarse una relación superior a 3 a 1, a saber, 4 a 1 y 6 a 1, y, teniendo en cuenta la creación de empleo en logística y comercialización, incluso de 12 a 1.
(246)
Portugal indicó también que, en una hipótesis de contraste «sin ayuda y sin proyecto», Petrogal habría reestructurado sus refinerías y reducido su plantilla, con una pérdida de 160 puestos de trabajo directos. Por lo tanto, al evaluar la contribución de la ayuda al desarrollo regional, la Comisión debe tener en cuenta los 310 puestos de trabajo directos creados o mantenidos (58), y los aproximadamente 930 a 3 720 puestos de trabajo indirectos resultantes, en su caso, del proyecto de inversión, lo que atenuaría el excesivo importe de ayuda por cada empleo directo (59).
(247)
Además, Portugal destacó que el proyecto de inversión constituye la mayor inversión jamás realizada en Portugal y creará 3 000 empleos temporales en las regiones interesadas durante la fase de construcción.
(248)
Por otra parte, en anteriores decisiones (60) por las que se aprobaban ayudas regionales ad hoc, la Comisión destacó la importancia de los siguientes factores:
-
el incremento de la renta de los trabajadores (creación de puestos de trabajo directos e indirectos mejor pagados),
-
el bienestar social de la región (mejores condiciones medioambientales y de vida, patrocinio de acontecimientos locales),
-
la mejora del potencial del capital humano (mediante formación, educación, programas de doctorado),
-
la contribución a la transferencia de I + D, de tecnología y de conocimientos técnicos (como resultado de la modernización de la inversión),
-
el incremento de la actividad de los subcontratistas en las zonas interesadas,
-
la mejor utilización de las instalaciones portuarias existentes.
Estos factores son ciertamente elementos positivos que podrían tenerse en cuenta en la evaluación de la contribución de la ayuda y del proyecto de inversión al desarrollo regional en Portugal.
(249)
Así pues, las observaciones de Portugal y de varias partes interesadas se refieren a otras importantes contribuciones al desarrollo regional en términos de impacto social y medioambiental, aumento de la formación, y protocolos con instituciones de enseñanza superior.
(250)
Portugal mencionó también el desarrollo de la cadena de suministro y el impacto de la construcción de las nuevas unidades nacionales sobre el tejido industrial, con una repercusión en las obras de ingeniería civil, la construcción y el montaje de ingeniería mecánica. Se trata sin duda de un impacto positivo, pero solo temporal o de carácter general (véase el considerando 154).
(251)
La Comisión tiene en cuenta los efectos positivos indirectos no temporales del proyecto de inversión en las regiones interesadas expuestos por Portugal. En particular, la larga vida útil prevista de las refinerías (que se espera que sean operativas durante al menos 30 años), el impacto positivo sobre la industria de la subcontratación, la cantidad significativa de formación y el número de protocolos con escuelas y universidades indican la importancia de las refinerías en las regiones interesadas. Aunque gran parte de estos efectos indirectos positivos está ya presente como consecuencia de la larga existencia de las refinerías, puede convenirse que es cierto que las inversiones refuerzan la importancia de la presencia de Petrogal tanto en Sines como en la zona de Oporto.
(252)
Portugal presentó también un análisis de la relación coste-beneficio del proyecto de ayuda. Ese análisis pretende ir más allá del análisis de la viabilidad del proyecto por el inversor y toma en consideración todos los costes y beneficios sociales (descontados) derivados del proyecto. En este contexto, un análisis coste-beneficio cuantifica los beneficios previstos, incluido el importe de los impuestos procedentes de los empleos directos e indirectos, los subsidios de desempleo ahorrados (al mantener puestos de trabajo), el importe de los impuestos sobre el consumo, los ingresos adicionales para el puerto de Leixões, el apoyo directo a las comunidades locales, etc.
(253)
El análisis coste-beneficio llega a la conclusión de que la ayuda es muy beneficiosa para Portugal. Como es lógico, el alcance geográfico del análisis coste-beneficio va más allá de las regiones de Norte y Alentejo, directamente afectadas por el proyecto de inversión. Sin embargo, si el beneficio nacional se traslada proporcionalmente a las regiones interesadas, según su peso económico, las regiones Norte y Alentejo obtendrán el 34,8 % de este beneficio nacional.
(254)
Portugal, también ha subrayado que las ayudas y la inversión resultante producían efectos beneficiosos en otros ámbitos políticos distintos del desarrollo regional. Portugal destaca la importancia estratégica del proyecto de inversión a nivel nacional y para la seguridad del abastecimiento energético europeo. Estos efectos beneficiosos incluyen una menor dependencia de las importaciones, una respuesta a la creciente demanda de gasóleo, la mejora de la eficiencia energética en ambas refinerías y el impacto medioambiental positivo. Estos argumentos no pueden tenerse en cuenta al valorar la contribución de la ayuda al desarrollo regional.
(255)
Pese a que, aparentemente y a primera vista, el importe de ayuda por cada puesto directo creado es desproporcionado, los efectos positivos indirectos (puestos de trabajo indirectos, efectos colaterales, creación de puestos de trabajo bien remunerados, mejora del capital humano y del bienestar social) apuntan a una contribución regional para Alentejo y Norte que no se puede menospreciar. Por consiguiente, la Comisión considera resuelta su duda inicial sobre la contribución de la ayuda al desarrollo regional.
(256)
Además, las secciones siguientes relativas a la aplicación del punto 68, letras a) y b), indican que los efectos sectoriales negativos de la ayuda son escasos, ya que los mercados afectados por el proyecto de inversión no son ineficaces, es decir, no están en declive absoluto o relativo. Por otra parte, Petrogal no tiene una cuota de mercado elevada en el mercado de referencia «ex refinería» de la que pueda abusar con un comportamiento anticompetitivo. La sustitución de las importaciones de nafta pesada para el sector de los compuestos aromáticos tiene efectos limitados en los proveedores del EEE. Por consiguiente, la Comisión considera resuelta su duda inicial en cuanto a si los efectos negativos sectoriales de la ayuda no se compensan con su contribución prevista al desarrollo regional.
(257)
De conformidad con el punto 9 de las DAR, Petrogal no es una empresa en crisis en el sentido de la Comunicación de la Comisión relativa a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (61).
(258)
De conformidad con el punto 39 de las DAR, la contribución propia de Petrogal al gasto subvencionable es superior al 25 % (véase el considerando 36).
(259)
De conformidad con el punto 50 de las DAR, los gastos subvencionables del proyecto de inversión se calcularán sobre la base de los costes de inversión subvencionables (véase el considerando 35).
(260)
De conformidad con los puntos 71 a 75 de las DAR, se cumplen las normas sobre acumulación de la ayuda (véase el considerando 43).
(261)
De conformidad con el punto 40 de las DAR, la ayuda se concede con la condición de que Petrogal mantenga el proyecto de inversión en las regiones interesadas durante un período mínimo de cinco años después de su realización.
(262)
Por consiguiente, la Comisión considera que la ayuda se ajusta a las disposiciones generales de las DAR.
6.5. Compatibilidad con los criterios para grandes proyectos de inversión - Comprobación de las dudas expuestas en la Decisión de incoación
(263)
En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas de que el proyecto de inversión pudiera considerarse un proyecto de inversión único en el sentido del punto 60 de las DAR, a pesar de que no existe una cercanía geográfica entre ambas refinerías.
(264)
Aunque no exista esa cercanía geográfica, Portugal considera que hay fuertes vínculos económicos, funcionales y estratégicos entre las refinerías. Sin la inversión en la unidad de destilación al vacío de Matosinhos no sería posible la correspondiente inversión en la planta de hidrocraqueado en Sines, debido al riesgo de escasez frecuente de suministros en el mercado del gasóleo de vacío (materia prima para la planta de hidrocraqueado). Portugal considera, por lo tanto, que las refinerías son económicamente indivisibles debido a los fuertes vínculos funcionales.
(265)
El competidor no 1 impugna este enfoque, pues considera que los activos fijos del proyecto de inversión son económicamente divisibles.
(266)
Una de las observaciones de terceros recibidas en respuesta a la Decisión de incoación indicaba que el aumento de la producción de nafta pesada es crucial para la realización de una inversión por el grupo La Seda en Sines. La Comisión ha comprobado si la inversión de La Seda podrá constituir un PIU junto con la inversión en Matosinhos. Portugal ha confirmado que el aumento de la producción de nafta pesada solo se va a utilizar por Petrogal internamente y que no se venderá nafta pesada a terceros. Por consiguiente, la Comisión concluye que el proyecto de inversión no constituye un proyecto de inversión único con el proyecto de inversión de La Seda.
(267)
El punto 60 de las DAR se refiere a los proyectos de inversión que se dividen artificialmente en subproyectos para eludir el mecanismo de reducción de la intensidad de ayuda máxima que puede concederse a los proyectos de inversión superiores a 50 millones EUR. En este caso concreto, la Comisión ha comprobado que la intensidad de ayuda aplicada (12,43 % del VAN) es inferior a la intensidad de ayuda máxima que debería aplicarse si se considerara que el proyecto de inversión es un proyecto de inversión único (14,28 % del VAN) y, por lo tanto, inferior a la intensidad de ayuda máxima de la que podrían haberse beneficiado los dos proyectos por separado. Así pues, se ha respetado la intensidad de ayuda máxima, incluso en caso de que se trate de un PIU, y la Comisión concluye que no es necesario decidir si los dos proyectos de Sines y Matosinhos constituyen o no un PIU a pesar de su separación geográfica, dado que este aspecto no incide en la evaluación de la compatibilidad de la ayuda con las DAR.
(268)
El cálculo de la intensidad de la ayuda de conformidad con el punto 67 de las DAR depende de si el proyecto de inversión se considera un proyecto de inversión único o dos proyectos de inversión separados. En este último caso, si se toman por separado las inversiones en los dos emplazamientos, el cálculo de la intensidad de la ayuda debe tener en cuenta los dos límites máximos de ayuda regional aplicables en Sines (40 %) y Matosinhos (30 %).
(269)
Según lo notificado por Portugal, los costes totales subvencionables previstos para el proyecto de inversión ascienden a 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR para la inversión en Sines y [ ] EUR para la de Matosinhos) en valor nominal.
(270)
El valor actual neto de la inversión en Sines asciende a [ ] EUR para un importe de ayuda previsto de [ ] en valor actual neto, que corresponde a una intensidad de ayuda para esta refinería del 13,12 % de equivalente de subvención bruto (ESB), cifra que se sitúa por debajo de la intensidad de ayuda máxima ajustada del 15,94 %.
(271)
El valor actual neto de la inversión en Matosinhos asciende a [ ] EUR para un importe de ayuda previsto de [ ] en valor actual neto, que corresponde a una intensidad de ayuda para esta refinería del 10,66 % de equivalente de subvención bruto (ESB), cifra que se sitúa por debajo de la intensidad de ayuda máxima ajustada del 14,68 %.
(272)
En la Decisión de incoación, la Comisión comprobó la intensidad de la ayuda en las dos regiones, que es diferente, el 40 % en Sines y el 30 % en Matosinhos, y volvió a calcular la intensidad de ayuda máxima ponderando las intensidades de ayuda tomando proporcionalmente en cuenta la inversión (en valor actual neto) en la región correspondiente con respecto a la inversión total. El resultado sería una intensidad de ayuda del 37,18 %, lo que corresponde a una intensidad de ayuda máxima ajustada del 14,21 %.
(273)
Incluso aunque se considerase que el proyecto de inversión es un PIU, el valor actual neto de los costes totales de la inversión ascendería a 974 064 894 EUR. La ayuda total prevista ascendería a 121 091 314 EUR en valor actual neto, lo que corresponde a una intensidad de ayuda del 12,43 % de ESB, cifra inferior al 14,21 % de intensidad de ayuda máxima ajustada calculada anteriormente
(274)
Por consiguiente, dado que la intensidad de la ayuda en EBS se situaría por debajo de la intensidad de ayuda máxima ajustada teniendo en cuenta las normas de reducción, la Comisión considera que la intensidad de la ayuda propuesta para el proyecto de inversión se atiene al punto 67 de las DAR.
(275)
Portugal ha dado garantías de que no se superarán el importe máximo de ayuda y la intensidad máxima de ayuda establecidos en la presente Decisión, incluso en caso de que los gastos subvencionables sean inferiores o superiores.
(276)
En la Decisión de incoación, la Comisión planteaba dudas en relación con algunos aspectos relativos a la evaluación de la ayuda de conformidad con las normas establecidas en el punto 68, letras a) y b), de las DAR. Estos aspectos eran los siguientes:
-
si los productos de referencia afectados son exclusivamente el gasóleo y la nafta pesada, como alegan las autoridades portuguesas, o si incluyen también otros productos procedentes de la actividad de refino, dada la sustituibilidad potencial de los productos de refino desde el punto de vista de la oferta y el hecho de que la nafta pesada pueda ser considerada un producto intermedio a tenor del punto 69 de las DAR,
-
si el mercado de producto de referencia debe considerarse que está al nivel «ex refinería» tanto para el diésel como para la nafta pesada, como alegan las autoridades portuguesas,
-
si el mercado geográfico de referencia para los productos en cuestión debe definirse a nivel nacional, regional (Península Ibérica) o del EEE,
-
si el beneficiario, Petrogal, y los grupos GALP Energia y ENI a los que pertenece Petrogal, tienen una cuota de mercado superior al 25 % en cualquiera de los mercados de referencia [punto 68, letra a), de las DAR],
-
para todos los productos de referencia, si la capacidad de producción creada por el proyecto representa más del 5 % en cualquier mercado de referencia, calculada en términos de consumo aparente y, en caso afirmativo, si la tasa media de crecimiento anual del consumo aparente del producto en cuestión en los últimos cinco años se sitúa por debajo de la tasa media de crecimiento anual del PIB del EEE.
(277)
En los considerandos 278 a 311, la Comisión examina de nuevo si se han superado los umbrales del apartado 68, letras a) y b), con el fin de decidir si es necesaria una evaluación pormenorizada del proyecto de inversión. En primer lugar, se examinan los productos de referencia y los considerados de referencia por el proyecto de inversión. En segundo lugar, se identifican los correspondientes mercados de productos de referencia. En tercer lugar, se analiza si la evaluación deberá tener lugar al nivel «ex refinería» del mercado al por menor o del mercado mayorista. En los considerandos 312 a 344, se determinan los mercados de productos y geográfico de referencia y, a continuación, se evalúa el mercado de productos de referencia con respecto a la cuota de mercado pertinente de Petrogal. Por último, el análisis se centra en si el incremento de la capacidad de producción es superior al 5 % del consumo aparente pertinente en el EEE, en un mercado con un bajo crecimiento del consumo aparente en el EEE para los productos afectados.
(278)
El apartado 69 de las Directrices reza como sigue: «El producto de referencia es, por regla general, el contemplado en el proyecto de inversión. Cuando el proyecto se refiere a un producto intermedio y una parte considerable de la producción no se vende en el mercado, cabe considerar que el producto de referencia es un producto de una fase posterior en la cadena de producción». La nota a pie de página 64 de dicho apartado especifica que «cuando un proyecto de inversión implique la producción de varios productos diferentes, deberá estudiar se cada uno de estos».
(279)
En la Decisión de incoación, la Comisión identificó como productos directamente afectados por el proyecto de inversión el gasóleo y la nafta pesada. Ya que, aparentemente, la totalidad de la producción de nafta pesada se utilizaba en la producción de Petrogal de derivados de la nafta, estos se consideran también un producto afectado. La Comisión también aceptó la afirmación de Portugal de que los otras productos relacionados horizontalmente producidos en las refinerías (gasolina, GLP, fueloil, carburante de aviación y betún), no se vieron afectados por el proyecto de inversión.
(280)
La Comisión toma nota de la explicación de Portugal según la cual las refinerías operan siguiendo una función de producción de múltiples productos en la que el insumo, el petróleo crudo, se transforma en una multitud de productos intermedios (por ejemplo, nafta pesada, gasóleo de vacío) y finales (por ejemplo, gasolina y gasóleo). Muchos de los productos intermedios se reutilizan inmediatamente como insumos («materias primas») en las distintas etapas del proceso de refino, mientras que otros se venden en el mercado o se utilizan como materia prima en la industria petroquímica de primera generación, por ejemplo, la nafta pesada para la producción de compuestos aromáticos. La función de producción técnica depende, en particular, del tipo de petróleo crudo utilizado (no todos los tipos de petróleo crudo se pueden transformar en determinadas instalaciones), y de la configuración técnica específica de la refinería. Una refinería que maximice sus beneficios trata de optimizar sus beneficios en toda la gama de productos, el denominado «margen de refino», ajustando la producción de los distintos productos, teniendo en cuenta las restricciones técnicas resultantes de la función de producción (y el tipo de petróleo crudo utilizado) y los precios de los insumos y la producción. No obstante, las posibilidades de ajustar la configuración de una refinería existente sin inversiones adicionales son sumamente limitadas.
(281)
El sector del refino se ha enfrentado a cambios estructurales en la última década. Los tipos de petróleo crudo más ligeros son cada vez más escasos y cada vez se sustituyen más por tipos de petróleo crudo más pesados. Al mismo tiempo, la demanda en el mercado de gasóleo (un sustituto cada vez más habitual de la gasolina como carburante) ha crecido rápidamente. Por el contrario la demanda de fueloil, utilizado en la producción de electricidad y en el transporte marítimo, está disminuyendo y se prevé que siga haciéndolo (debido a su sustitución en estos usos por tecnologías más respetuosas con el medio ambiente). La UE es importador neto de gasóleo y exportador de gasolina (principalmente al mercado de EE. UU. que se espera que disminuya).
(282)
Según ha explicado Portugal y han confirmado los competidores 1 y 2, el motor económico del proyecto de inversión es, por una parte, posibilitar que las refinerías procesen tipos de crudo más pesado y, por otra, modificar su configuración de tal manera que las refinerías puedan producir más gasóleo y menos fueloil.
(283)
Tal como se describe en la sección 2.2, el gasóleo y la nafta pesada son los productos directamente afectados por el proyecto de inversión. En efecto, el proyecto de inversión incrementará la producción de gasóleo (en detrimento de la de fueloil), y la de nafta pesada, lo que, según Portugal, es un efecto colateral inevitable de origen técnico. La Comisión toma nota de la afirmación de Portugal de que los otros productos relacionados horizontalmente producidos en las refinerías (gasolina, GLP, fueloil, carburante de aviación y betún), no se ven afectados por el proyecto de inversión.
(284)
Sin embargo, a raíz de la investigación formal la Comisión constató que la inversión en las nuevas unidades de destilación al vacío y de viscorreducción de Matosinhos también dará lugar a la producción de gasóleo de vacío. El aumento de la producción de gasóleo tendrá lugar en Sines, donde el nuevo hidrocraqueador utilizará como materia prima el gasóleo de vacío producido en las refinerías de Matosinhos y Sines. Como consecuencia, el gasóleo de vacío también ha de considerarse un producto afectado directamente por la inversión, ya que el proyecto de inversión dará lugar a un incremento significativo de su producción en la refinería de Matosinhos.
(285)
Portugal alegó que el gasóleo de vacío se utilizará exclusivamente como materia prima para el hidrocraqueador de Sines. Por lo tanto, debe considerarse un producto intermedio para el aumento de la producción de gasóleo y no se debe evaluar por separado. Portugal afirmó también que el suministro seguro y estable de materia prima necesario en un hidrocraqueador del tamaño de Sines no se podía garantizar adquiriendo en el mercado las cantidades necesarias. Esto se debe a la muy limitada dimensión y la gran volatilidad del mercado abierto del gasóleo de vacío como materia prima, que es un mercado al contado. Como consecuencia de ello, los suministros de gasóleo de vacío de Matosinhos a Sines no excluyen que cualquier tercero pueda también abastecer.
(286)
La Comisión acepta que el gasóleo de vacío se considera un producto intermedio y que una parte importante de la producción de gasóleo de vacío no se vende en el mercado (aunque no se excluya la posibilidad de que terceros lo suministren). En este caso, de acuerdo con lo establecido en el punto 69 de las DAR, se puede concluir que, por lo que se refiere a la nueva unidad de destilación al vacío y a la nueva unidad de viscorreducción de Matosinhos, el producto afectado es el producto transformado, es decir, el gasóleo.
(287)
La Comisión también observa que el competidor no 1 considera que el hidrocraqueo de residuos podría considerarse un producto afectado por el proyecto de inversión (véase el considerando 92). Como Portugal ha explicado que, debido al uso de la tecnología de iso-craqueo, la producción de estos residuos es casi insignificante (véase el considerando 183), la Comisión no considera que el hidrocraqueo de residuos sea un producto de referencia.
(288)
En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas de que el diésel y la nafta fueran los únicos productos de referencia, teniendo en cuenta que la nafta puede considerarse un producto intermedio en el sentido del punto 69 de las DAR, y que los derivados de la nafta pudieran considerarse productos de referencia respecto de los cuales habría que realizar las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b) de las DAR.
(289)
Portugal presentó las siguientes explicaciones:
-
el concepto de nafta engloba tanto la nafta pesada como la ligera, que no son sustituibles ni en términos de producción ni de sus usos,
-
la nafta pesada es un producto que se utiliza como materia prima en los procesos de refino y en la producción de una gama muy amplia de productos químicos, no solo en la producción de compuestos aromáticos,
-
el proyecto de inversión supone producir más nafta pesada en Sines: la producción de nafta pesada en esa refinería se incrementa en [200-250] kt/año,
-
la mayor parte de la nafta pesada producida en la refinería de Sines se transporta a la refinería de Petrogal en Matosinhos donde se transforma en reformador, junto con la nafta pesada importada de otros países y la producida en Matosinhos ([650-700] kt por término medio en 2007-2009) (62). El volumen total de nafta pesada utilizado en la refinería de Matosinhos para producir reformador es de [1 000-1 050] toneladas (por término medio en el período 2007-2009),
-
de la producción adicional total de [200-250] kt de nafta pesada en Sines, [100-150] kt se transportan a Matosinhos (el resto se reutiliza como materia prima en el proceso de hidrocraqueo de Sines), para sustituir [100-150] kt de nafta pesada importada; el volumen de importaciones de [250-300] kt antes de la inversión se reduce a [100-150] kt, es decir, un [50-60] %,
-
el 92 % de las importaciones de nafta pesada en 2009 procedía de fuera del EEE, el restante 8 %, del EEE (63),
-
la capacidad de producción propia de nafta pesada de la refinería de Matosinhos (producción media 2007-2009: [650-700] kt) no se ve modificada por el proyecto de inversión,
-
el reformador es un producto intermedio para la producción de compuestos aromáticos,
-
la capacidad de producción de reformador no se ve modificada por la inversión,
-
el reformador producido en Matosinhos se utiliza como materia prima para la planta de compuestos aromáticos de Petrogal en Matosinhos,
-
la planta de compuestos aromáticos produce una amplia gama de compuestos aromáticos primarios o derivados de la nafta, en particular benceno, tolueno, ortoxileno, paraxileno y disolventes,
-
la capacidad de producción de la planta de compuestos aromáticos (ventas medias en 2007-2009: [400-450] kt) no se ve modificada por el proyecto de inversión y no se prevé ninguna ampliación,
-
la planta de compuestos aromáticos es una unidad de negocio independiente; el precio interno de la nafta pesada es y seguirá siendo después de la inversión el precio de importación de nafta pesada. El precio de venta del reformador a la planta de compuestos aromáticos se calcula y se calculará después de la inversión como el [10-20] % de la paridad de importación de nafta (cif NEW) y el [80-90] % de la paridad de exportación de gasolina (RBOB EE. UU.) más los costes de transporte de Sines a Oporto,
-
los costes de la materia prima (nafta pesada) representaban aproximadamente el [90-100] % de los costes totales de la producción de compuestos aromáticos. La producción adicional de nafta pesada en Sines representa aproximadamente el 14 % de la nafta pesada total transformada en reformador,
-
los compuestos aromáticos primarios se venden en el mercado a la industria petroquímica, a precios de mercado; Petrogal, con una cuota de mercado inferior al [0-5] %, es tomador de precios en el mercado de compuestos aromáticos del EEE. El volumen de negocios total de la planta de compuestos aromáticos de Petrogal ascendió a unos [ ] millones EUR en 2009. Cuando concluya la inversión, el [ ] % del volumen de negocios (alrededor de [ ] millones EUR basándose en el volumen de negocios en 2009) se deberá a la nafta pesada adicional producida en Sines.
(290)
La Comisión observa que el competidor no 1 considera que la nafta pesada es un producto intermedio y que la evaluación debe incluir como productos de referencia los derivados de la nafta.
(291)
Para decidir si hay que realizar las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b), de las DAR para los derivados de la nafta, es necesario interpretar la redacción del punto 69 de las DAR. Este establece que cuando el proyecto se refiere a un producto intermedio y una parte considerable de la producción no se vende en el mercado, cabe considerar que el producto de referencia es un producto de una fase posterior de la cadena de producción. Esta redacción contempla aquellas situaciones en las que el efecto de falseamiento de la ayuda en los competidores no afecta, o solo lo hace parcialmente, al mercado de los productos intermedios y se transfiere al mercado de producto final. Basándose en la información facilitada por Portugal sobre la definición de los productos de referencia, la Comisión considera que la ayuda no afecta los volúmenes de producción ni a los costes de producción ni a la conducta de fijación de precios de la planta de compuestos aromáticos de Petrogal. Además, la cantidad adicional de nafta pesada producida en Sines solo tiene una importancia marginal, en comparación con la cantidad global de nafta pesada utilizada para producir reformador. Por consiguiente, la Comisión considera que los mercados de los compuestos aromáticos no se ven afectados por la ayuda para el proyecto de inversión, o solo indirectamente de forma muy insignificante (a través de una reducción indirecta del precio de importación de la nafta, véase la sección siguiente).
(292)
La Comisión considera, por tanto, que no procede realizar las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b), de las DAR para los mercados de los compuestos aromáticos.
(293)
Al mismo tiempo, la Comisión considera que la ayuda puede afectar al mercado de la nafta, en la medida en que el proyecto de inversión permite sustituir las importaciones y obliga a los proveedores a encontrar otras salidas en el mercado de la nafta pesada. Por lo tanto, la Comisión ha realizado las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b), de las DAR para la nafta pesada como producto de referencia.
(294)
Con arreglo al apartado 69 de las DAR, en los productos de referencia se incluyen el producto de referencia y los productos considerados sustitutivos, bien por el consumidor (debido a sus características, precio y uso previsto), bien por el productor (debido a la flexibilidad de las instalaciones de producción).
(295)
En la Decisión de incoación, la Comisión no pudo identificar el mercado de productos de referencia, debido a las dificultades para determinar definitivamente la lista de productos afectados.
(296)
En la Decisión de incoación, la Comisión concluyó que no existían sustitutos del gasóleo desde el punto de vista del consumidor. Sin embargo, había dudas desde el punto de vista de la oferta en cuanto a la sustituibilidad de la producción de gasóleo, ya que la flexibilidad de las instalaciones de producción podía llevar a producir otros tipos de productos (principalmente gasolina) cambiando las configuraciones de las refinerías.
(297)
Con el fin de disipar estas dudas, Portugal sostuvo que la Decisión de la Comisión en una operación de concentración, citada por la propia Comisión, se refería a un contexto diferente cuando el desequilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado de la gasolina y el gasóleo era mucho menos importante que en la actualidad y que, debido a ello, aún existía el grado de flexibilidad a la hora de cambiar entre la producción de estos dos productos (64). Sin embargo, según Portugal a partir de 2000, con el importante aumento de la demanda de gasóleo, ese grado de elección desapareció y en la actualidad no hay capacidad adicional para satisfacer la demanda.
(298)
Si bien esta explicación no excluye totalmente la posibilidad de que las instalaciones de producción de gasóleo se utilicen para producir gasolina, no parece realista suponer que una empresa podría gastar más de 1 000 millones EUR en aumentar su capacidad de producir gasolina, cuando existe en Europa un exceso de oferta en la producción de este producto básico. Diversos estudios señalan que la demanda de gasolina y de fueloil residual ha disminuido y la demanda de gasóleo en el mercado europeo del combustible de automoción ha aumentado (65). Este cambio de las pautas de la demanda ha dado lugar a que las refinerías produzcan volúmenes excesivos de productos cuya demanda y valor están en declive, y volúmenes insuficientes de productos cuya demanda y valor están en aumento (66). Se prevé que el consumo de gasolina en Europa disminuya significativamente durante el período 2010 a 2030, como consecuencia del paso de los automóviles de gasolina a los vehículos diésel y de la introducción de fuentes de energía alternativas. Según los estudios disponibles, la demanda de gasolina también disminuirá debido a la utilización de vehículos más eficientes en el uso de la energía en EE. UU. (principal mercado de exportación de los excedentes europeos) y al futuro previsto de los coches eléctricos.
(299)
Por lo tanto, la Comisión considera que, en este caso concreto, para este tipo de inversión y vista la tendencia a medio plazo del mercado de productos, debe considerarse que el producto de referencia es el gasóleo, también desde el punto de vista de la oferta.
(300)
En consonancia con la discusión sobre los productos de referencia, el segundo mercado de productos de referencia que se debe examinar es el de la nafta pesada. En la refinería de Sines, la producción de nafta pesada es un subproducto de la producción de gasóleo, el origen de la inversión. La nafta pesada se utiliza en la producción de una gama muy amplia de productos químicos, no solo en la de compuestos aromáticos. No hay sustitutos para sus usos generales. Por lo tanto, la Comisión considera que el mercado de la nafta pesada es el mercado de productos de referencia a efectos de las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b).
(301)
Por ello, la Comisión considera que los mercados de productos de referencia a efectos de las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b), son los mercados de productos del gasóleo y la nafta pesada. A efectos informativos, se darán también datos sobre los derivados de la nafta.
(302)
En la Decisión de incoación, la Comisión no pudo pronunciarse sobre si estos mercados deben evaluarse a los niveles «ex refinería», mayorista o minorista.
(303)
Los competidores 1 y 2 consideran que el mercado de productos de referencia debe ampliarse a la venta minorista y mayorista de gasóleo (véanse los considerandos 93 y 116). Portugal considera que, para los casos de ayuda estatal, el nivel correcto de la evaluación es el nivel «ex refinería». Las disposiciones de las DAR no especifican a qué nivel se deben efectuar las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b), y especialmente la de la letra a).
(304)
En función del aspecto analizado y de la teoría subyacente del perjuicio, la política de competencia evalúa la situación competitiva en los mercados a niveles diferentes: la producción, la distribución (mayorista) y el sector minorista. Los operadores del mercado son, por ejemplo para el sector del automóvil, al nivel minorista los consumidores y los comerciantes individuales de automóviles, al nivel mayorista los comerciantes y los distribuidores de automóviles, y al nivel de la fabricación, los distribuidores y los fabricantes. Para los productos afectados por la presente Decisión, los operadores del mercado son, por ejemplo, los propietarios de automóviles y las estaciones de servicio para el mercado minorista, las estaciones de servicio y los distribuidores para el mercado mayorista, y las refinerías y los distribuidores para el mercado «ex refinería».
(305)
En la presente Decisión el nivel de la producción corresponde al nivel «ex refinería». Portugal ha confirmado que el mercado «ex refinería» es equivalente al mercado total del gasóleo. Según Portugal, el concepto de «ventas ex refinería» incluye todas las ventas efectuadas en grandes cantidades en un lugar concreto (directamente en la puerta de la refinería) a empresas petroleras (incluidas las propias empresas de Galp Energia), distribuidores, revendedores y grandes consumidores industriales, incluidas las importaciones de gasóleo (67). Las ventas «ex refinería» en Portugal, corresponden al total de ventas «ex refinería» de Petrogal menos las exportaciones, más las importaciones en Portugal. El lado de la oferta del mercado «ex refinería» en Portugal incluye, por tanto, Petrogal y las refinerías no portuguesas que exportan sus productos a Portugal y, por ejemplo, para el lado de la demanda en el mercado del gasóleo, de las diferentes cadenas de distribución de gasolina, como Petrogal, Repsol, Cepsa y BP, que o compran o se abastecen de Petrogal, o importan gasóleo de fuera de Portugal.
(306)
El objetivo principal del control de las ayudas a la inversión no es proteger a los consumidores (o a los comerciantes) de las consecuencias indeseables de las conductas anticompetitivas, como la reducción de las rentas de los consumidores a través de fijación monopolística de precios por los carteles o agentes del mercado que abusan de su posición dominante de mercado. De hecho, la ayuda a la inversión permite aumentar la producción en el mercado y da así lugar a una reducción de precios que es a primera vista, al menos a corto y medio plazo, beneficiosa para los consumidores.
(307)
En realidad el objetivo del control de las ayudas a la inversión es proteger a otros productores y a las economías de otros Estados miembros de los efectos excesivos de falseamiento de la ayuda en la competencia y el comercio (es decir, los que superan el nivel de falseamiento que se considera compatible con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, del Tratado). Esta competencia entre fabricantes ocurre al nivel de producción y, en el presente caso, la competencia entre refinerías tiene lugar al nivel de ventas «ex refinería».
(308)
Mientras que los límites máximos de ayuda regional establecidos en los mapas de ayuda regional y la reducción de la intensidad de las ayudas para grandes proyectos de inversión con arreglo al punto 60 de las DAR pretenden imponer un nivel estándar y (para los grandes proyectos) progresivo de protección frente al citado falseamiento de la competencia y al efecto sobre el comercio, las pruebas del punto 68, letras a) y b), pretenden ser un filtro, con vistas a su posterior evaluación pormenorizada, de las situaciones en que la competencia entre los fabricantes puede verse especialmente afectada. La prueba del punto 68, letra b), examina hasta qué punto la ayuda a la inversión supone un importante aumento de capacidad que permita al beneficiario introducir cantidades en un mercado en declive absoluto o relativo en condiciones más favorables que las que afrontan los competidores que no reciben ayudas. La prueba del punto 68, letra a), examina hasta qué punto la ayuda a la inversión mantendrá, reforzará, o creará para su beneficiario una posición sólida de mercado de la que un operador de mercado dominante podría abusar, por ejemplo, compartimentando el mercado. En ambos casos, los competidores pueden perder cuotas de mercado en el mercado al nivel de producción, registrar una disminución de su rentabilidad, o verse excluidos del mercado, mientras que se puede impedir el acceso al mercado de otros competidores potenciales.
(309)
Por consiguiente, la Comisión considera que las pruebas deben realizarse al nivel de la producción. En efecto, la situación del mercado a ese nivel es determinante ya que las decisiones sobre ayudas estatales para instalaciones de producción evalúan los efectos de la ayuda sobre los falseamientos de la competencia entre fabricantes y sobre el comercio entre Estados miembros. Además, puede suponerse que cuando la cuota de mercado del beneficiario en sentido ascendente («ex refinería») es alta, ello genera por sí mismo un grado suficiente de probabilidad de concluir que existe un falseamiento significativo de la competencia, independientemente de la cuota de mercado en sentido descendente. Por lo tanto, las ventas de gasóleo a nivel minorista y mayorista, aun cuando estuvieran incluidas en las definiciones de los mercados de productos de referencia en anteriores asuntos de la Comisión sobre concentraciones, no deben tenerse en cuenta a efectos de las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b) (68).
(310)
Las pruebas del punto 68, letras a) y b), son meros filtros que deben servir para identificar mecánicamente situaciones de riesgo para la competencia y el comercio. Sin embargo, la evaluación detallada de estos riesgos es objeto de una evaluación pormenorizada posterior. Si bien esta evaluación pormenorizada se referirá, por lo general, a la situación del mercado al nivel de producción, puede ser necesario, por ejemplo en caso de compartimentación del mercado, analizar la incidencia de las ayudas en los mercados descendentes.
(311)
Por lo tanto, teniendo en cuenta la práctica decisoria de la Comisión en asuntos de ayudas estatales en otros sectores económicos, en particular el del automóvil (69), y el hecho de que el proyecto de inversión se refiera exclusivamente a los gastos de la actividad de refino de Petrogal, a efectos de realizar las pruebas del punto 68, letras a) y b), el único nivel pertinente para la presente Decisión es el nivel «ex refinería».
(312)
En la Decisión de incoación, la Comisión expresó dudas sobre si el mercado geográfico de referencia para el gasóleo debía considerarse a escala del EEE, regional (Península Ibérica) o nacional.
(313)
Portugal considera que el mercado de referencia para el gasóleo debe ser más amplio que el mercado nacional, preferiblemente el mercado europeo occidental o el del EEE. Los competidores 1 y 2 no distinguen el nivel del mercado que se debe evaluar. Sostienen que el mercado geográfico de referencia debería ser el mercado portugués o, como máximo, el de la Península Ibérica.
(314)
En 1997, la Comisión adoptó su Comunicación relativa a la definición de mercado de referencia a efectos de la normativa comunitaria en materia de competencia (la «Comunicación») (70). La Comunicación establece que el mercado geográfico de referencia comprende la zona en la que las empresas afectadas desarrollan actividades de suministro de los productos y de prestación de los servicios de referencia, en la que las condiciones de competencia son suficientemente homogéneas y que puede distinguirse de otras zonas geográficas próximas debido, en particular, a que las condiciones de competencia en ella prevalecientes son sensiblemente distintas a las de aquellas.
(315)
La Comunicación está concebida como un instrumento para evaluar las políticas en materia de antitrust y de control de las operaciones de concentración. Se basa en los poderes de investigación disponibles conforme a esas políticas y no es aplicable directamente a las ayudas estatales. La Comunicación reconoce explícitamente que en «la valoración de las ayudas estatales el núcleo central lo constituyen el receptor de la ayuda y el sector afectado, más que la identificación de las limitaciones en el campo de la competencia a que tiene que hacer frente el receptor de la ayuda». No obstante, la Comunicación establece que «la valoración de las ayudas estatales puede basarse en el enfoque esbozado en la presente Comunicación».
(316)
Hasta ahora, la Comisión todavía no ha publicado una Comunicación sobre los principios y el enfoque de la definición de mercados de producto y geográfico de referencia para los casos de ayudas estatales. Las DAR no dan orientación sobre cómo definir el mercado geográfico de referencia. Sin embargo, la redacción del apartado 70 de las DAR parece dar preferencia a la evaluación a escala del EEE: «A efectos de la aplicación de las letras a) […], las ventas […] se definirán […] en principio en el EEE o, si no se dispusiera de información o esta no fuera pertinente, mediante cualquier otra segmentación del mercado que goce de aceptación general y respecto de la cual se disponga de datos estadísticos».
(317)
La definición adecuada de un mercado geográfico debe entenderse a la luz de la teoría subyacente del perjuicio. Sin embargo, parece seguro asumir que la prueba del punto 68, letra a), de las DAR, en lo que respecta a las cuotas de mercado superiores al 25 %, pretende proteger a los competidores del EEE de que el comportamiento anticompetitivo de un beneficiario de ayuda con poder de mercado les excluya del mercado en el que operan o les impida acceder a un mercado.
(318)
A los efectos de la presente Decisión, no es necesario definir la delimitación geográfica exacta del mercado a nivel de la producción, ya que la cuota de mercado de Petrogal supera el umbral del 25 % únicamente en el mercado nacional. Basta con comprobar si el mercado nacional es el mercado geográfico de referencia. Se han tenido en cuenta los argumentos presentados por los competidores, que Portugal ha comentado, en particular por lo que respecta a los obstáculos para la importación y a la capacidad de almacenamiento limitada. Se concluyó que una definición del mercado geográfico que se apartase de la aplicada por defecto, que considera que el mercado a efectos de las pruebas del punto 68, letras a) y b), es el mercado del EEE, y estableciese que el mercado nacional es el mercado geográfico de referencia, solo se justificaba si hubiera indicios claros de que el mercado estaba cerrado en gran medida. Por consiguiente, es necesario evaluar si existen obstáculos al comercio que puedan impedir que las empresas que compiten con Petrogal en el mercado mayorista importen gasóleo de refinerías no portuguesas en caso de que los precios aplicados en el mercado portugués «ex refinería» superen a los observados en un mercado de mayor alcance.
(319)
En este contexto, se observó lo siguiente:
-
el gasóleo vendido en el mercado portugués presenta las mismas características técnicas que el vendido en mercados vecinos,
-
no existen derechos de importación para el comercio en el interior del EEE,
-
no existen restricciones reglamentarias o administrativas que limiten las importaciones a Portugal,
-
los datos estadísticos facilitados por Portugal (véase el considerando 195) revelan la existencia de flujos comerciales, tanto importaciones en Portugal como exportaciones desde Portugal a los países vecinos. Las exportaciones han disminuido debido a la necesidad cada vez mayor de gasóleo en Portugal,
-
las importaciones se efectúan por transporte tanto marítimo como por carretera; en los últimos años los volúmenes importados han sido muy reactivos a los acontecimientos exteriores y han aumentado significativamente. El aumento de las importaciones indica que los otros operadores tienen opciones alternativas de suministro y la capacidad de sustituir los suministros directos de las refinerías de Petrogal por importaciones. La información facilitada por Portugal (véase el considerando 195) muestra que esto es especialmente evidente desde 2009, cuando la producción se interrumpió durante varias semanas a raíz de un accidente en la refinería de Sines,
-
portugal rechaza las alegaciones de que Petrogal controla más del 90 % de la capacidad de almacenamiento existente y aclara que la capacidad de almacenamiento de los terceros representa una capacidad de entrega de 2,9 Mt al año, lo que supone más del 50 % del mercado nacional. Ningún tercer competidor se interesó en comprar capacidad adicional de almacenamiento cuando esta se puso en venta,
-
la Comisión invitó a los competidores a ofrecer ejemplos concretos que confirmasen la existencia de estos obstáculos al comercio o a describir situaciones en las que habían sufrido dificultades para importar gasóleo, pero no presentaron esa información.
(320)
A falta de ejemplos concretos y basándose en la información facilitada por Portugal sobre la capacidad de almacenamiento y las importaciones, se concluye que no hay pruebas de que existan en realidad restricciones de la disponibilidad de capacidades de almacenamiento ni otros obstáculos para la importación de gasóleo.
(321)
En cuanto a los precios del gasóleo adquirido a Petrogal por terceras partes al nivel «ex refinería», parecen ser similares al coste del gasóleo de importación en Portugal. Según lo sugerido por Portugal durante la notificación y tal como se recoge en la sección 3.4.3 de la Decisión de incoación, los precios «ex refinería» se fijan al nivel de las cotizaciones internacionales de precios de productos y, en el caso de los productos de refino en Portugal, a los precios Platts de Rotterdam para la zona noroccidental europea más los márgenes correspondientes (transporte, flete, seguro, pérdidas y otros). Este hecho sugiere un mercado más amplio que el nacional (portugués). Los terceros competidores no han esgrimido argumentos sobre los precios «ex refinería» aplicados por Petrogal, sino que limitaron sus observaciones a la posición y el poder de mercado de Petrogal. El competidor no 1 señaló que la relación entre el total de las importaciones y las exportaciones de gasóleo era demasiado pequeña para justificar un mercado regional, pero no mencionó ninguna escasez de gasóleo ni una situación en la que el control de la capacidad de almacenamiento situara a los competidores en dificultades.
(322)
En cambio, el competidor no 2 comentó (véase el considerando 109) que el proyecto de inversión transformaría a Petrogal en exportador neto a otros mercados y reforzaría su posición en el mercado de la Península Ibérica.
(323)
Por lo tanto, no cabe concluir que el mercado geográfico de referencia para el gasóleo sea nacional, ya que no parece existir ninguna limitación a las importaciones de gasóleo en Portugal ni a las exportaciones a países vecinos. Por lo tanto, el mercado geográfico de referencia abarca al menos el mercado regional, es decir, la Península Ibérica.
(324)
En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas sobre si debía considerarse que el mercado geográfico de referencia de la nafta pesada abarcaba el EEE o era de nivel regional (Península Ibérica) o nacional.
(325)
Portugal consideró que el mercado geográfico de referencia de la nafta pesada y sus derivados abarcaba al menos el EEE, si es que no tenía un alcance mundial. Los competidores no se opusieron a esta definición del mercado geográfico de referencia.
(326)
Las partes interesadas no contestaron los comentarios de Portugal y, dado que la nafta pesada es una mercancía fácilmente transportable a largas distancias a bajo coste, el mercado geográfico de referencia abarca, al menos, el EEE (71).
(327)
El punto 68, letra a), de las DAR establece que la Comisión procederá a una evaluación pormenorizada cuando «el beneficiario de la ayuda posea una cuota de ventas totales del producto de que se trata, en el mercado o mercados de que se trata, superior al 25 % antes de la inversión o superior al 25 % después de la inversión».
(328)
En la Decisión de incoación, la Comisión no pudo confirmar si se superaba el umbral establecido en el punto 68, letra a), de las DAR, ya que tenía dudas en cuanto a la definición correcta de los mercados de productos y geográfico de referencia y en lo que se refería al nivel pertinente para efectuar la evaluación («ex refinería», mayorista o minorista). Además, no se disponía de información a nivel de grupo (incluidas las cuotas de mercado de ENI). También se carecía de datos correspondientes a los derivados de la nafta.
(329)
Los datos facilitados por Portugal muestran que la cuota del mercado del gasóleo «ex refinería» de Petrogal es inferior al 25 % en el mercado regional (Península Ibérica), tal como ya se expuso en la Decisión de incoación y lo confirmó Portugal durante la fase de investigación formal. Esta información solo se refiere a la capacidad de producción de Petrogal, puesto que Portugal declaró que ENI no operaba al nivel «ex refinería» en la Península Ibérica. También para Europa Occidental y el EEE, la cuota del mercado del gasóleo «ex refinería» de Petrogal a nivel de grupo (incluidas las cuotas de mercado de ENI) es inferior al 25 %, según se desprende de los datos facilitados por Portugal (véanse los cuadros 6 y 7).
Cuadro 6
Cuotas de mercado combinadas de Petrogal y ENI en el mercado de Europa occidental (en Mt/año)
Producto de referencia
2007
2012
Ventas de Petrogal y ENI
Mercado de Europa occidental
Cuota de mercado de Petrogal y ENI
Ventas de Petrogal y ENI
Mercado de Europa occidental
Cuota de mercado de Petrogal y ENI
Gasóleo
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Cuadro 7
Cuotas de mercado combinadas de Petrogal y ENI en el mercado del EEE (en Mt/año)
Producto de referencia
2007
2012
Ventas de Petrogal y ENI
Mercado de Europa occidental
Cuota de mercado de Petrogal y ENI
Ventas de Petrogal y ENI
Mercado de Europa occidental
Cuota de mercado de Petrogal y ENI
Gasóleo
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Basándose en las cifras de los cuadros 6 y 7, se concluye que Petrogal no representa más del 25 % de las ventas del producto en cuestión en el mercado de referencia a nivel regional (Península Ibérica), y al nivel del EEE y de Europa Occidental, incluida la cuota del mercado «ex refinería» a nivel del grupo ENI. Por lo tanto, para el gasóleo, no se supera el umbral establecido en el punto 68, letra a), de las DAR.
(331)
Dado que la cuota de mercado combinada de ENI-Petrogal no excede del 25 %, no es necesario examinar si la cuota de mercado de Petrogal está controlada por ENI en un grado tal que haga necesario tener en cuenta su cuota de mercado combinada.
(332)
Según la información facilitada por Portugal, la mayoría de las refinerías que producen nafta pesada, la transforman internamente como producción cautiva. Los datos sobre cuotas de mercado proporcionados por Portugal a efectos de la prueba del punto 68, letra a), de las DAR, se refieren, como exige la prueba, a las ventas en el EEE, es decir, en el mercado comercial.
(333)
Para examinar si el proyecto de inversión es compatible con el punto 68, letra a), de las DAR, es necesario analizar la cuota de mercado de Petrogal antes y después del proyecto de inversión y comprobar si supera el 25 %.
Cuadro 8
Cuotas de mercado de Petrogal en el mercado del EEE (en kt)
Productos de referencia
2007
2012
Ventas de Petrogal
Mercado del EEE
Cuotas de mercado de Petrogal
Ventas de Petrogal
Mercado del EEE
Cuotas de mercado de Petrogal
Nafta pesada
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivados de la nafta:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benceno
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxileno
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxileno
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Tolueno
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Disolventes
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Cuadro 9
Cuotas de mercado de ENI en el mercado del EEE (en kt)
Productos de referencia
2007
2012
Ventas de ENI
Mercado del EEE
Cuotas de mercado de ENI
Ventas de ENI
Mercado del EEE
Cuotas de mercado de ENI
Nafta pesada
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivados de la nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benceno
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxileno
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxileno
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Tolueno
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Disolventes
n.d.
599
n.d.
599
Cuadro 10
Cuotas de mercado combinadas de Petrogal y ENI en el mercado del EEE (en kt)
Productos de referencia
2007
2012
Ventas de Petrogal y ENI
Mercado del EEE
Cuotas de mercado de Petrogal y ENI
Ventas de Petrogal y ENI
Mercado del EEE
Cuotas de mercado de Petrogal y ENI
Nafta pesada
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivados de la nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benceno
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ortoxileno
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxileno
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Tolueno
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Disolventes
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Basándose en las cifras de los cuadros 8 a 10, se concluye que Petrogal, por sí solo y en combinación con ENI, tiene unas cuotas de mercado por debajo del 25 % para el producto de referencia en el mercado de producto de referencia de la nafta pesada a nivel del EEE. La cuota de mercado de Petrogal no excede del 25 % en los mercados de los derivados de la nafta.
(335)
Además, la producción total interna de nafta pesada utilizada por Petrogal en la producción cautiva, que no se refleja en los datos sobre cuota de mercado del cuadro 8, asciende a menos del [ 5] % de la dimensión del mercado minorista del EEE. La producción adicional en la refinería de Sines es, aproximadamente, del [ 5] %.
(336)
Basándose en estas consideraciones, se concluye que, para la nafta pesada, no se supera el umbral establecido en la prueba del punto 68, letra a), de las DAR.
(337)
El punto 68, letra b), de las DAR establece que la Comisión procederá a la evaluación pormenorizada cuando la capacidad «creada por el proyecto represente más del 5 % del mercado calculado en términos de consumo aparente del producto de referencia, salvo en caso de que la tasa media de crecimiento anual de su consumo aparente en los últimos cinco años supere la tasa media de crecimiento anual del PIB del EEE».
(338)
El punto 70 de las DAR establece que «… A efectos de la aplicación de las letras a) y b), las ventas y el consumo aparente se definirán al nivel adecuado de la clasificación Prodcom, en principio en el EEE o, si no se dispusiera de información o esta no fuera pertinente, mediante cualquier otra segmentación del mercado que goce de aceptación general y respecto de la cual se disponga de datos estadísticos».
(339)
En la Decisión de incoación, la Comisión planteó dudas, para todos los productos de referencia, en cuanto a si la capacidad de producción creada por el proyecto de inversión representaba más del 5 % de cada mercado calculado en términos de consumo aparente y, en caso afirmativo, si la tasa media de crecimiento anual del consumo aparente del producto en los últimos cinco años (antes del comienzo de las obras) era inferior a la tasa media de crecimiento anual del PIB del EEE.
(340)
La tasa de crecimiento anual compuesto («TCAC») del consumo aparente de gasóleo en el EEE para los años 2001 a 2006 se sitúa en torno al 2,12 % en términos de volumen y al 15,38 % en términos de valor. La TCAC respectiva del PIB del EEE en los años 2001 a 2006 era del 2,06 % en términos reales (equiparable a los términos de volumen), y del 4,12 % en términos nominales (equiparable a los términos de valor).
(341)
De ello se desprende que el mercado del gasóleo no puede considerarse de bajo rendimiento si se tiene en cuenta la TCAC, tanto en términos de volumen como de valor, comparándola, respectivamente, con la tasa de crecimiento del PIB en términos nominales y reales. Por lo tanto, no es necesario comprobar si la capacidad generada por el proyecto de inversión es superior al 5 % del mercado afectado.
(342)
Para examinar si el proyecto de inversión se atiene al punto 68, letra b), de las DAR, la Comisión debe comprobar si la capacidad creada por el proyecto es inferior al 5 % del volumen del mercado calculado en términos de consumo aparente del producto de referencia siempre que la tasa media de crecimiento anual de su consumo aparente en los cinco últimos años esté por encima de la tasa media de crecimiento anual del PIB del EEE.
(343)
Portugal facilitó los siguientes datos presentados en los cuadros 11 a 13. Las cifras de la columna «Mercado del EEE» son idénticas a las de los cuadros sobre cuotas de mercado en la columna «Mercado del EEE» (ventas). Puesto que la dimensión del mercado minorista (ventas) es inferior a la del consumo aparente, con inclusión de la producción cautiva, los datos sobre el incremento de la capacidad de producción sobrevaloran la importancia del incremento. Así pues, cabe afirmar que se trata de la hipótesis más pesimista.
Cuadro 11
Relación entre el incremento de la capacidad de producción en la refinería de Sines y los mercados de productos afectados en el EEE (en kt)
Productos de referencia
Capacidad de producción en 2007
Capacidad de producción en 2012
Incremento de la capacidad de producción
Mercado del EEE en 2007
Porcentaje del incremento de capacidad en el EEE
TCAC del consumo aparente
Nafta pesada
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivados de la nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benceno
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxileno
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxileno
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueno
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Disolventes
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Cuadro 12
Relación entre el incremento de la capacidad de producción en la refinería de Matosinhos y los mercados de productos afectados en el EEE (en kt)
Productos de referencia
Capacidad de producción en 2007
Capacidad de producción en 2012
Incremento de la capacidad de producción
Mercado del EEE en 2007
Porcentaje del incremento de capacidad en el EEE
TCAC del consumo aparente
Nafta pesada
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivados de la nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benceno
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxileno
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxileno
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueno
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Disolventes
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Cuadro 13
Relación entre el incremento de la capacidad de producción combinada (en las refinerías de Sines y Matosinhos) y los mercados de productos afectados en el EEE (en kt)
Productos de referencia
Capacidad de producción en 2007
Capacidad de producción en 2012
Incremento de la capacidad de producción
Mercado del EEE en 2007
Porcentaje del incremento de capacidad en el EEE
TCAC del consumo aparente
Nafta pesada
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivados de la nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benceno
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxileno
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxileno
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueno
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Disolventes
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
En todos los casos, el incremento de la capacidad de producción para los productos que figuran en los cuadros 11 a 13 se sitúa por debajo del 5 % en los mercados de productos de referencia a nivel del EEE. Así pues, se considera que el proyecto de inversión no supera el umbral establecido en la primera parte del punto 68, letra b), de las DAR.
7. CONCLUSIÓN
(345)
Basándose en los datos presentados en los considerandos 278 a 344, el proyecto de inversión no supera los umbrales establecidos en el punto 68, letras a) y b), de las DAR, para los productos de referencia. Por tanto, no es necesario realizar una evaluación pormenorizada de la ayuda tras la incoación del procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado.
(346)
Para concluir, la ayuda regional a la inversión propuesta a favor de Petrogal cumple todas las condiciones establecidas en las Directrices para ser considerada compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107, apartado 3, letra a), del Tratado. Por consiguiente, no es necesario evaluar si la ayuda se puede autorizar con arreglo a otras excepciones del Tratado.
(347)
Portugal ha aceptado excepcionalmente que la presente Decisión se adopte en inglés como única lengua auténtica.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. La ayuda estatal que Portugal tiene previsto conceder a Petrogal, por un importe de 160 484 007 EUR en valor nominal (121 091 314 EUR en valor actual) y que representa una intensidad de ayuda máxima del 12,43 % en valor actual, es compatible con el mercado interior de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra a), del Tratado.
2. Por consiguiente, se autoriza la ejecución de la ayuda estatal citada en el artículo 1, apartado 1. En caso de que se produzcan desviaciones con respecto a los gastos subvencionables previstos y al calendario notificado de concesión de la ayuda estatal, Portugal no superará el importe máximo de ayuda en valor actual de 121 091 314 EUR ni la intensidad máxima de ayuda del 12,43 % en valor actual.
Artículo 2
1. Portugal presentará a la Comisión informes intermedios cada cinco años a partir de la fecha de la presente Decisión. Los informes intermedios contendrán información actualizada sobre los importes de la ayuda estatal concedida, la ejecución del contrato de ayuda y sobre cualquier otro proyecto de inversión que se inicie en las refinerías de Sines o Matosinhos.
2. Además, Portugal deberá presentar, en el plazo de seis meses a partir de la concesión del último tramo de la ayuda estatal, según en el calendario de concesión notificado, un informe final detallado que incluya información sobre los importes de ayuda estatal pagados, la ejecución del contrato de ayuda y sobre cualquier otro proyecto de inversión que se inicie en las refinerías de Sines o Matosinhos.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión es la República Portuguesa.
Hecho en Bruselas, el 3 de agosto de 2011.