ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 29. června 2011
o státní podpoře C 35/08 (ex NN 11/08), kterou Francie poskytla veřejné ìnstituci Institut Français du Pétrole
(oznámeno pod číslem K(2011) 4483)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/26/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru (2), a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (3),
vzhledem k těmto důvodům:
1 POSTUP
(1)
V rámci formálního vyšetřovacího řízení ve věci státní podpory č. C 51/05, kterou Francie poskytla podniku Institut Français du Pétrole (4) (dále jen „IFP“), francouzské orgány informovaly útvary Komise dopisem ze dne 18. července 2006, zaevidovaným dne 19. července 2006, že veřejná instituce IFP byla dne 7. července 2006 přeměněna z profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů na veřejnou instituci průmyslové a obchodní povahy (dále jen „EPIC“). K této změně došlo na základě dvou dokumentů, které francouzské orgány přiložily ke svému dopisu: i) na základě nařízení č. 2006-797 ze dne 6. července 2006 o nových stanovách veřejné instituce IFP a ii) na základě článku 95 zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005 o programu orientace energetické politiky (k jehož provedení bylo výše uvedené nařízení přijato).
(2)
Dopisy ze dne 3. srpna 2007 a 7. května 2008 požádala Komise francouzské orgány o informace a obdržela jejich odpověď v dopisech ze dne 28. září 2007 a ze dne 26. června 2008.
(3)
Dne 16. července 2008 přijala Komise v rámci dříve zahájené věci rozhodnutí (dále jen „rozhodnutí C 51/2005“) ohledně první podpory, kterou Francie poskytla skupině IFP (5). Zdůraznila v něm, že prostřednictvím odděleného řízení zvlášť posoudí otázku existence dodatečné státní podpory ve formě případné neomezené státní záruky vyplývající z toho, že veřejná instituce IPF má postavení veřejné instituce průmyslové a obchodní povahy (EPIC).
(4)
Toto druhé řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU bylo zahájeno rozhodnutím Komise ze dne 16. července 2008 (6) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“), které bylo přijato na základě čl. 4 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (7) (dále jen „procesní nařízení“), ohledně neomezené státní záruky, jíž mohla skupina IFP případně požívat.
(5)
Zveřejněním výše uvedeného rozhodnutí o zahájení řízení dne 11. října 2008 v Úředním věstníku Evropské unie Komise vyzvala zúčastněné třetí strany k předložení připomínek k projednávanému opatření.
(6)
Komise obdržela připomínky Francie dopisem ze dne 14. října 2008.
(7)
Dopisem ze dne 6. listopadu 2008, který Komise zaevidovala téhož dne, poradci ze společnosti UOP Limited informovali Komisi, že jejich klientka si přeje vyjádřit připomínky k projednávanému opatření. S ohledem na čas nezbytný pro překlad požádali o prodloužení termínu k předložení svých připomínek až do 30. listopadu 2008. Komise v dopise ze dne 7. listopadu 2008 uvedla, že souhlasí s odůvodněním této žádosti a že prodlužuje lhůtu pro odpověď společnosti UOP Limited do 30. listopadu 2008. Dopisem ze dne 28. listopadu 2008, který Komise zaevidovala téhož dne, poradci ze společnosti UOP Limited zaslali připomínky své klientky k rozhodnutí o zahájení řízení.
(8)
V témže dopise ze dne 28. listopadu 2008 poradci společnosti UOP Limited požádali o povolení, aby jejich klientka mohla vyjadřovat další připomínky během řízení. Komise dopisem ze dne 17. prosince 2008 odpověděla na tuto žádost a souhlasila s prodloužením lhůty pro odpověď společnosti UOP Limited až do 23. ledna 2009, aby jí umožnila předložit případné další připomínky. V dopise ze dne 23. ledna 2009 zaslali poradci společnosti UOP Limited další připomínky své klientky.
(9)
V dopise ze dne 6. května 2009 Komise informovala francouzské orgány o všech připomínkách, které k rozhodnutí o zahájení řízení vznesla společnost UOP Limited, a to v případě potřeby bez důvěrných údajů. Vyzvala francouzské orgány, aby se k těmto připomínkám vyjádřily nejpozději do dne 8. června 2009. Francouzské orgány dopisem ze dne 2. června 2009 požádaly o prodloužení této lhůty do 22. června 2009, protože připomínky předložené třetí stranou podle nich vyžadovaly podrobnou a hloubkovou analýzu a konzultaci několika ministerských odborů. Komise v dopise ze dne 9. června 2009 schválila prodloužení lhůty do 22. června 2009. Francouzské orgány se vyjádřily k připomínkám společnosti UOP Limited dopisem ze dne 22. června 2009.
(10)
Komise v dopise ze dne 29. července 2009 požádala francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby je poskytly do 24. srpna 2009. Francouzské orgány dopisem ze dne 19. srpna 2009 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 7. září 2009, Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 20. srpna 2009. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 8. září 2009.
(11)
Komise v dopise ze dne 20. listopadu 2009 požádala francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby je poskytly do dvaceti dnů. Francouzské orgány dopisem ze dne 14. prosince 2009 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 22. ledna 2010, Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 18. prosince 2009. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 13. ledna 2010.
(12)
Dne 20. května 2010 uspořádaly útvary Komise v Bruselu schůzi, na které s francouzskými orgány projednaly, jaké důsledky má pro posuzovanou podporu rozhodnutí Komise ze dne 26. ledna 2010 ve věci státní podpory č. C 56/07 (ex E 15/05) poskytnuté společnosti La Poste (8) (dále jen „rozhodnutí C 56/2007“). Společnost La Poste byla veřejným subjektem, který měl až do té doby postavení rovnocenné veřejné instituci průmyslové a obchodní povahy (9), věc, která se jí týkala (dále jen „věc La Poste“ nebo„věc týkají se pošty“), měla řadu společných znaků s projednávaným opatřením, a proto francouzské orgány předložily v připomínkách k oběma věcem mutatis mutandis tytéž argumenty. Dne 4. června 2010 zaslaly útvary Komise Francii mailem seznam dodatečných otázek, protože si přály mít k dispozici písemné vyjádření francouzských orgánů k několika bodům, které se projednávaly na výše uvedené schůzi. Francouzské orgány poskytly požadovaná vyjádření v dopise ze dne 16. července 2010.
(13)
V dopise ze dne 29. září 2009 požádala Komise francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby jí je zaslaly do dvaceti dnů. Francouzské orgány dopisem ze dne 7. října 2010 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 26. listopadu 2010 a Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 8. října 2010. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 26. listopadu 2010.
2 SKUPINA IFP
(14)
Jak Komise uvedla v rozhodnutí o zahájení řízení a ve výše uvedeném rozhodnutí C 51/2005 (10), veřejná instituce IFP plní tyto tři úkoly:
-
výzkum a vývoj v oblasti vyhledávání ložisek ropy a plynu a v oblasti technologií rafinace a petrochemie,
-
vzdělávání inženýrů a techniků a
-
poskytování informací a dokumentace souvisejících s těmito odvětvími.
Uzavírá se státem smlouvu o cílech, v níž jsou pokaždé vymezeny hlavní směry její činnosti na období pěti let.
(15)
Veřejná instituce IFP rovněž přímo či nepřímo ovládá obchodní společnosti, s nimiž uzavřela výhradní výzkumné a licenční dohody. Komise na základě souboru souvisejících prvků, jejichž podrobný popis je uveden ve 137. bodě odůvodnění, dospěla v rozhodnutí C 51/2005 k závěru, že celek, který tvoří akciové společnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat a jejich mateřská společnost, veřejná instituce IFP, představuje ve smyslu práva hospodářské soutěže hospodářskou skupinu (dále jen „skupinu IFP“).
(16)
Společnost Axens působí na trhu katalyzátorů a technologií pro rafinerie a petrochemický průmysl. V roce 2006, v době změny postavení mateřské společnosti, dosáhla konsolidovaného obratu 308,45 milionů EUR. IFP a Axens jsou propojeny dvěma výhradními dohodami o rámcové licenci a o licenci na výrobky a smlouvou o aplikovaném výzkumu (11). Protihodnotou za tyto dohody platí dceřiná společnost mateřské společnosti jednak poplatky na základě licenčních smluv a jednak odměnu […] (13) za přístup k výzkumným kapacitám veřejné instituce IFP.
(17)
Společnost Beicip-Franlab se specializuje na vydávání a distribuci programového vybavení v oblasti „Průzkum - Ložiska“ a na provádění studií a poradenské činnosti. V roce 2006 činil její obrat 42 milionů EUR. Výhradní smlouva o vývoji, uvádění na trh a užití, která byla podepsána v roce 2003 na dobu deseti let, stanoví, že [IFP nabízí] společnosti Beicip-Franlab [výsledky svých výzkumů] (**) o algoritmech, modelech nebo metodikách [vyvinutých] (**) IFP v oblasti „Průzkum - Ložiska“ a že Beicip-Franlab může IFP požádat o realizaci produktů na tomto základě. Beicip-Franlab hradí veškeré náklady veřejné instituce IFP na vývoj produktů. Beicip-Franlab kromě toho hradí různé doplňkové odměny […] (*) k pokrytí nákladů na údržbu a užívací práva. V roce 2005 byl podepsán dodatek smlouvy, který upravuje podmínky odměňování, ale zachovává přitom zásadu, že Beicip-Franlab hradí veškeré náklady na vývoj.
(18)
Společnost Prosernat dodává studie a služby, jakož i průmyslové celky v oblasti zpracování plynu a rekuperace síry. V roce 2006 činil její obrat 49,9 milionů EUR. Dohoda o rámcové licenci a smlouva o aplikovaném výzkumu mezi veřejnou institucí IFP a společností Prosernat byly podepsány dne 18. srpna 2003 na dobu deseti let, se zpětným účinkem k 1. lednu 2002, a udělují společnosti Prosernat výhradní licenci na patenty veřejné instituce IFP a [IFP této společnosti nabízí výsledky svých] (**) výzkumů […] (*) v oblasti technologií zpracování plynu a rekuperace síry. Společnost Prosernat platí mateřské společnosti poplatek z ročního obratu jako odměnu za licenci na postupy a také poplatek, který je stanoven podle konkrétního vybavení. Odměna veřejné instituce IFP za přístup společnosti Prosernat k výsledkům výzkumných prací činí […] (*) % z celkového ročního obratu společnosti Prosernat.
(19)
V souladu s článkem 6 rozhodnutí C 51/2005 byla v roce 2009 (14) vložena do výhradních dohod, které upravují odměňování veřejné instituce IFP jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, doložka, která zajišťuje, aby se mateřské společnosti vyplácela minimální nepaušální odměna pokrývající alespoň 25 % nákladů na studie proveditelnosti před aplikovaným výzkumem, 50 % nákladů na aplikovaný výzkum a případně 75 % nákladů na předvýrobní vývojové činnosti (15) ve smyslu Pokynů Společenství pro státní podpory na výzkum a vývoj ze dne 17. února 1996 (16) (dále jen „pokyny pro výzkum a vývoj z roku 1996“), které IFP provádí v oblastech činnosti svých dceřiných společností.
(20)
V souladu s rozhodnutím o zahájení řízení by se v rámci vyšetřování projednávané podpory mělo přihlédnout k potenciálnímu dopadu státní záruky, která vyplývá z toho, že veřejná instituce IFP má postavení EPIC, na všechny subjekty skupiny IFP (tedy na veřejnou instituci IFP a její tři soukromoprávní dceřiné společnosti) (17).
3 POPIS OPATŘENÍ
(21)
Až do roku 2006 měla veřejná instituce IFP formu právnické osoby soukromého práva, profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů, a byla pod hospodářskou a finanční kontrolou francouzské vlády.
(22)
Článek 95 zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005 o programu orientace energetické politiky stanovil, že se IFP stane veřejnou institucí průmyslové a obchodní povahy (EPIC). Tato přeměna nabyla účinnosti od data zveřejnění nařízení č. 2006-797 ze dne 6. července 2006 o stanovách veřejné instituce IFP v Úředním věstníku Francouzské republiky.
(23)
K datu změny postavení na EPIC se z veřejné instituce IFP stala právnická osoba veřejného práva (18).
(24)
Právní důsledky postavení EPIC jsou podrobně vysvětleny v části 2 (Popis opatření) rozhodnutí C 56/2007 a v části 3.2.1 (Právní důsledky postavení EPIC pro IFP) rozhodnutí o zahájení řízení, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis.
4 DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(25)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že pochybnosti související s podporou se týkaly zejména skutečnosti, že nepřiměřený režim obecného práva, který byl zaveden ve prospěch veřejných institucí průmyslové a obchodní povahy (EPIC) v případě konkurzu, je obdobný mechanismu neomezené státní záruky využívajícímu veřejné prostředky:
-
Na veřejné instituce EPIC jakožto právnické osoby veřejného práva se z důvodu obecné zásady nezabavitelnosti majetku právnických osob veřejného práva, kterou francouzské soudy, zejména Kasační soud, uznávají již od konce 19. století (19), nepoužije insolvenční a konkurzní řízení. Podrobnější informace jsou uvedeny v části 3.2.1.1 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně ve 38. až 40. bodě odůvodnění (20).
-
Na druhou stranu pro veřejné instituce EPIC platí zákon ze dne 16. července 1980 a související prováděcí předpisy. Tyto předpisy výslovně stanoví, že stát je orgánem způsobilým k vymáhání dluhů veřejných institucí, udělují mu významné pravomoci, například pravomoc provedení úhrady z moci úřední a pravomoc vytvoření dostatečných zdrojů, a upravují zásadu konečné odpovědnosti státu za dluhy právnických osob veřejného práva. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.2 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně ve 41. až 45. bodě odůvodnění (21).
-
V případě zániku EPIC se použije zásada převodu dluhů na stát nebo na jiný veřejnoprávní subjekt (22), takže všichni věřitelé EPIC mají jistotu, že nikdy nepřijdou o svou pohledávku vůči veřejné instituci. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.3 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně v 46. až 51. bodě odůvodnění (23).
-
EPIC by mohly využít přednostního přístupu k účtům záloh státní pokladny. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.4 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně v 52. bodě odůvodnění (24).
(26)
Kromě toho, jak Komise podrobněji uvedla v 65 až 74. bodě rozhodnutí o zahájení řízení, měla Komise za to, že vysvětlení, které francouzské orgány podaly k právním předpisům, a priori nestačilo k odstranění pochybností.
(27)
Komise dále uvedla, že nelze vyloučit, že z této situace vyplývá selektivní hospodářská výhoda, zejména kvůli podmínkám financování, které se zdají být příznivější, a to i v přesto, že veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti nejsou oceňovány externí ratingovou agenturou. Skupina IFP by mohla být rovněž zvýhodněna ve svých vztazích se zákazníky a dodavateli, pokud se tito zákazníci a dodavatelé domnívají, že jejich pohledávky jsou zaručené státem. Ve fázi předběžného šetření proto nemohlo být vyloučeno, že při dodávce nebo nákupu zboží či služeb spojených s pohledávkou poskytují tito dodavatelé nebo zákazníci veřejné instituci IFP lepší podmínky, než by poskytli podniku, který nedisponuje státní zárukou.
(28)
Komise rovněž na základě informací, které měla k dispozici po předběžném šetření, dospěla k závěru, že neomezená povaha záruky, zejména pokud jde o její trvání, její výši a její rozsah, velice ztěžuje výpočet tržního poplatku, který by veřejná instituce IFP měla státu platit za poskytnutí této ochrany.
(29)
Komise rovněž uvedla, že pochybuje o slučitelnosti státní podpory s vnitřním trhem, protože se prima facie nezdá, že by tato podpora usnadňovala rozvoj některých hospodářských činností nebo regionů.
5 PŘIPOMÍNKY A NÁVRHY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
5.1 PŮVODNÍ PŘIPOMÍNKY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(30)
V návaznosti na výše uvedené rozhodnutí o zahájení řízení sdělily francouzské orgány Komisi své připomínky a návrhy dopisem ze dne 14. října 2008. Tento dopis doplnil připomínky a návrhy uvedené v předchozích dopisech francouzských orgánů (25) a shrnuté v rozhodnutí o zahájení řízení.
(31)
Ve svých připomínkách ze dne 14. října 2008 francouzské orgány na úvod připomněly, že řízení ve věci skupiny IFP bylo zahájeno souběžně s výše uvedeným řízením ve věci pošty, a uvedly, že proto mutatis mutandis využijí stejné argumenty jako ty, které předložily při vyšetřování uvedené věci (26). Francouzské orgány rovněž upozornily, že i přes výše uvedené obdobné prvky je veřejná instituce IFP jedinečná v tom, že se jedná o výzkumnou instituci pověřenou třemi posláními obecného zájmu (výzkum, vzdělávání a dokumentace), jejíž činnosti jsou z velké části nehospodářské povahy, což je důvodem k financování z veřejných zdrojů. Dále odůvodnily změnu postavení na EPIC: údajným účelem změny postavení bylo dosažení souladu mezi povahou činnosti a způsobem financování IFP na jedné straně s jeho právním postavením na straně druhé, aby se instituce IFP přiblížila k veřejné sféře zrušením postavení profesní instituce soukromého práva.
(32)
Francouzské orgány nesouhlasily s tím, že by se jednalo o státní podporu, protože podle nich nejsou splněny dvě podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU, projednávané opatření nezahrnuje převod státních zdrojů (5.1.1) a neposkytuje veřejné instituci IFP žádnou výhodu (5.1.2).
5.1.1 NEEXISTENCE ZÁRUKY, KTEROU BY POSKYTOVAL STÁT A KTERÁ BY ZAHRNOVALA PREVOD STÁTNÍCH PROSTREDKU
(33)
Podle francouzských orgánů a) není veřejným institucím poskytována záruka v důsledku jejich postavení a b) odůvodnění Komise v rozhodnutí o zahájení řízení je chybné.
A. Neexistence neomezené státní záruky
(34)
Jak bylo uvedeno v 41. až 45. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány uvedly na podporu svého tvrzení pět argumentů.
(35)
Za prvé, žádný právní předpis ani žádné rozhodnutí nezavádí zásadu, podle které by stát za dluhy EPIC ručil ze zásady a neomezeně.
(36)
Za druhé, z jurisdikce Státní rady, zejména z rozsudku ve věci Société de l'hôtel d'Albe (27) a ze dvou rozhodnutí ve věci Campoloro (28), vyplývá, že záruky neexistují.
(37)
Za třetí, ústavní zákon ze dne 1. srpna 2001 o rozpočtovém zákoně stanoví, že záruka může vzniknout pouze na základě ustanovení rozpočtového zákona (29), což Státní rada výslovně potvrdila ve své výroční zprávě za rok 2006 (30). Podle znalce, kterého francouzské orgány pověřily ve věci pošty (31), proto od úplného nabytí účinnosti rozpočtového zákona ke dni 1. ledna 2005 nemohla být podle práva poskytnuta žádná implicitní záruka. Na dluhy sjednané po dni 1. ledna 2005 se tudíž nevztahuje žádná implicitní záruka. V případě dluhů sjednaných před dnem 1. ledna 2005 má znalec za to, že vzhledem k tomu, že v této věci neexistuje žádné soudní rozhodnutí, nelze stanovit, zda z důvodu dodržování ústavou chráněných práv věřitele lze nebo nelze vyloučit neplatnost implicitních záruk, které byly poskytnuty před dnem 1. ledna 2005, aniž by byly výslovně povoleny rozpočtovým zákonem.
(38)
Za čtvrté se Francie domnívá, že kdyby měly EPIC nárok na státní záruku, změna jejich postavení by vyžadovala zavedení opatření k ochraně práv věřitelů. Vzhledem k tomu, že takový mechanismus nebyl nikdy zaveden (32), docházejí k závěru, že EPIC naopak nepožívají žádné státní záruky.
(39)
Za páté, francouzské orgány citují článek (33) pana Labetoulle, bývalého předsedy právní sekce Státní rady, podle něhož „z právních předpisů nevyplývá žádné automatické poskytování, využívání a rozsah této záruky [státní záruky, která by se plnoprávně vztahovala na státní veřejné instituce].“
B. Chybné odůvodnění Komise (34)
(40)
Francouzské orgány se domnívají, že v případě EPIC a) není zaručena úhrada individuálních pohledávek, b) není zaručeno zachování existence veřejné instituce nebo jejích závazků.
a) Neexistence záruky za úhradu individuálních pohledávek
(41)
Jak bylo uvedeno v 46. až 49. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že zákon ze dne 16. července 1980 nezakládá záruku. Francie se dovolává dokumentů a jednání při přípravě zákona, výkladu rozhodnutí ve věci Camporolo ze dne 10. listopadu 1999 (35) a dne 18. listopadu 2005 (36) a zásadních článků (37) a tvrdí, že podle ní není v zákoně ze dne 16. července 1980 stanovena povinnost státu vynaložit své vlastní zdroje: výraz „tak učiní“ uvedený v článku 1 prý dává státu pouze pravomoc „zastoupit“ výkonný orgán právnické osoby, kterou zastupuje, na základě „zásady, podle níž má zástupce stejné pravomoci jako zastupovaný“. V rámci tohoto zastoupení může stát pouze vykonávat pravomoci daného výkonného orgánu, do nichž nepatří možnost nakládat státním rozpočtem, protože přidělení výjimečné dotace „nespadá do oblasti výkonu pravomoci zastupovat“.
(42)
Mimo jiné, jak je uvedeno v 50. až 53. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány tvrdí, že objektivní odpovědnosti státu se nelze dovolávat jen kvůli nedostatku aktiv. Podle francouzských orgánů je předpokladem jakékoli záruky to, že ručitel souhlasí s ručením. Jestliže se odpovědnost vztahuje k pochybení nebo, v případě objektivní odpovědnosti, na převzetí následků vlastního činu, nemůže se jednat o záruku. Francie zastává názor, že není možno uplatnit odpovědnost státu pouze z důvodu, že prefekt nebo dozorčí orgán nemohl z důvodu finanční a majetkové situace veřejné instituce přijmout žádná opatření, která by umožnila úhradu pohledávky Je třeba mít za to, že k žádnému provinění nedošlo, protože skutečnost, že prefekt nebo dozorčí orgán nepřijali opatření, není sama o sobě chybou. Francouzské orgány nicméně uznávají, že představitelé státu musí při postupu podle zákona ze dne 16. července 1980 zohledňovat požadavek na kontinuitu veřejné služby, ale domnívají se, že i kdyby soud nařídil odškodnění věřitele, věřitel by se nacházel ve stejné situaci jako v právu obecném, protože při uplatnění obecného práva by byl daný majetek prodán a věřitelé by obdrželi odpovídající částku. Pro věřitele tudíž podle jejich názoru nevyplývá žádná výhoda.
b) Neexistence záruky za zachování veřejné instituce IFP nebo za její závazky
(43)
Jak bylo uvedeno v 54. až 56. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že skutečnost, že se na veřejnoprávní subjekty nepoužijí řízení obecného práva v oblasti soudního vyrovnání a likvidace, nevylučuje možnost konkurzu EPIC nebo konkurzního řízení s tímto subjektem. Francouzské orgány nesouhlasí s analýzou Komise, která vychází ze sdělení o státních podporách ve formě záruk (38) (dále jen sdělení o zárukách), a domnívají se, že v tomto konkrétním případě Komise neprokázala existenci „příznivějších úvěrových podmínek“, které by souvisely s vyloučením možnosti konkurzního řízení, a neposkytla důkazy o tom, že veřejná instituce IFP nemůže upadnout do konkurzu a že insolvenční řízení není možné, protože zákon z roku 1985 je pouze procesní zákon a skutečnost, že EPIC nespadají do jeho oblasti působnosti neznamená, že se v jejich případě nemůže použít ad hoc postup soudního vyrovnání, likvidace nebo „úpadku“.
(44)
Jak je mimo jiné vysvětleno ve 25. až 67. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány tvrdí, že použití „řízení“ zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980 místo hromadného řízení obecného práva by věřitelům neposkytlo žádnou výhodu. Nesouhlasí s tím, že pro vyhodnocení, zda uplatnění určitého řízení v případě platební neschopnosti poskytuje subjektu, který takovému řízení podléhá, výhodu oproti podnikům podléhajícím obchodnímu právu (39), je nutné dodržovat kritéria zveřejnění (40) a rovnocennosti (41), jak Komise požaduje v 81. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, ovšem samy používají tatáž kritéria pro analýzu řízení zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980. Francouzské orgány tvrdí, že pokud jde o kritérium zveřejnění, je řízení řádně vymezeno ratingovými agenturami jako použitelné v případě platební neschopnosti EPIC, zatímco pokud jde o kritérium rovnocennosti, rozlišují případ, kdy lze použít požadavek kontinuity veřejné služby, od případu, kdy takový požadavek uplatnit nelze, a upozorňují, že veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti se nacházejí v takové finanční situaci, že je nepravděpodobné, že by skupina IFP neměla dostatek aktiv, její dostupné prostředky a investice (150,3 milionů EUR) totiž v roce 2007 dosahovaly přibližně pětinásobku jejích úvěrů a finančních dluhů (25,2 milionů EUR):
a)
za předpokladu, že by se nepoužil žádný požadavek veřejné služby, by v případě nedostatku aktiv veřejné instituce řízení zavedené zákonem z roku 1980 neposkytlo věřitelům výhodnější podmínky než řízení podle obecného práva: získali by stejné částky jako věřitelé subjektu, který se řídí obchodním právem, tedy částky vyplývající z realizace aktiv, a po ukončení řízení by již neměli nárok na odvolání (42), protože podle názoru francouzských orgánů se odpovědnosti státu nelze dovolávat na základě pouhého nedostatku aktiv. Lišily by se pouze dva aspekty:
-
pohledávky věřitelů by se nevyřizovaly hromadně: na rozdíl od soukromoprávního řízení, v němž se pohledávky vyřizují hromadně a věřitelé jsou uspokojováni podle přednostního pořadí sestupně a v poměru k disponibilním částkám, řízení zavedené zákonem ze dne 16. července 1980 se vyznačuje tím, že věřitel si zachová svá práva, pouze pokud o to sám požádá. Logika zákona ze dne 16. července 1980 je taková, že „kdo dřív přijde, ten dřív bere“,
-
představitel státu pod dohledem správního soudu (dohled nad závažným proviněním, jak jej ustanovila Státní rada ve výše uvedeném rozhodnutí Campoloro) zastává funkci rovnocennou funkci likvidátora a správce konkurzní podstaty.
b)
za předpokladu, že by musela být zajištěna kontinuita veřejné služby, francouzské orgány připouštějí, že by představitel státu při výkonu svých pravomocí svěřených zákonem ze dne 16. července 1980 mohl rozhodnout, že určitá aktiva nezbytná k plnění poslání veřejné služby nebudou prodána. Pokud by určitý majetek nebyl postoupen a stát by za něj neposkytl náhradu, projevila by se tato skutečnost sníženým prodejem aktiv a odpovídajícím snížením částek, které by mohli obdržet věřitelé. Podle francouzských orgánů toto řízení neuděluje věřitelům veřejné instituce IFP větší práva, než která by měli při použití obchodního práva. Francouzské orgány však připouštějí, že za tohoto předpokladu by bylo možné dovolávat se objektivní odpovědnosti státu, která by se projevila odškodněním věřitelů ve výši újmy, kterou utrpěli (maximálně do výše prodejní hodnoty aktiv, která si stát zachoval z důvodu kontinuity veřejné služby). Věřitelé by tedy případně byli ve stejné situaci, jako kdyby se použilo obecné právo. Francouzské orgány z toho vyvozují, že řízení zavedené zákonem ze dne 16. července 1980 neposkytuje žádnou výhodu oproti řízení podle obecného práva, a že tedy není důvod k tomu, aby veřejná instituce IFP musela podléhat řízení podle obecného práva.
(45)
Jak bylo vysvětleno v 68. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány zdůrazňují, že předpisy, které Komise uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení, zejména v 82. bodě odůvodnění, tedy kodifikační předpis č. 02-060-M95 ze dne 18. července 2002 o úpravě financování a účetnictví státních veřejných institucí výrobní a obchodní povahy a Příručka k finanční organizaci založení, přeměně a zrušení státních veřejných institucí a sdružení veřejného zájmu ze dne 14. listopadu 2006, nelze ani použít ani přenést na veřejnou instituci IFP.
(46)
Francouzské orgány se domnívají, že v případě rekapitalizace dceřiných společností veřejné instituce IFP by se neměla otázka uvedená v 80. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení posuzovat proto, aby se prokázala existence případné státní záruky, ale spíše proto, aby se změřily případné účinky takové záruky, která by případně vytvářela pro veřejnou instituci IFP a její dceřiné společnosti lepší situaci tím, že by usnadnila podmínky jejich rekapitalizace. Domnívají se rovněž, že tvrzení Komise vychází ze dvou nesprávných názorů:
-
Komise se podle nich mýlí, když tvrdí, že by veřejná instituce mohla eventuálně podporovat své dceřiné společnosti prostřednictvím převodů uvnitř skupiny, protože podmínky, za nichž mateřská společnost skupiny, i kdyby to byla veřejnoprávní společnost, může podporovat svou dceřinou společnost v obtížích, jsou podrobně upraveny právem obchodních společností (43) a nijak nesouvisí s pojmem podniku ve smyslu soutěžního práva.
-
francouzské orgány rovněž nesouhlasí s tvrzením, že by veřejné instituci IFP její postavení EPIC a státní záruka, která by z takového postavení případně vyplývala, umožňovalo rekapitalizovat dceřiné společnosti snadněji, než by tomu bylo v případě soukromoprávní mateřské společnosti skupiny. Francouzské orgány tvrdí, že skutečnost, že určitá společnost dočasně nese ztráty jedné ze svých dceřiných společností, je běžnou součástí fungování skupiny společností, jak již podle jejich názoru uznal i soud Evropské unie (44), a že zásah veřejnoprávního investora, který jedná podle stejných pravidel jako soukromoprávní investor, neobsahuje prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (45). Podle jejich názoru je tomu tak zejména v případě veřejné instituce IFP, která má právní možnost (nikoli povinnost) rekapitalizovat svou dceřinou společnost v obtížích podle stejných hodnotících kritérií jako každý dobrý investor. Francouzské orgány rovněž nesouhlasí s tvrzením, že veřejné instituce s postavením EPIC mají možnost „přímého přístupu“ k „účtům státní pokladny“. Upřesňují, že rozpočtový mechanismus „účtu finanční pomoci“, který je upraven článkem 24 rozpočtového zákona, se týká zřízení účtů pro omezené úvěry (jejich výše je omezena rozpočtovým zákonem), které státu umožňují, aby v případě, že si to přeje a může tak učinit (zejména s ohledem na právo Evropské unie), poskytl zálohy různým subjektům. Podle francouzských orgánů nemají veřejné instituce EPIC k těmto účtům „přímý přístup“.
5.1.2 NEEXISTENCE VÝHOD NA ÚROVNI VEREJNÉ INSTITUCE IFP A JEJÍCH DCERINÝCH SPOLECNOSTÍ
(47)
Francouzské orgány se především domnívají, že v tomto konkrétním případě nelze na základě výše uvedeného sdělení o zárukách vyvodit existenci výhody, dále že rozšíření výhod, kterých veřejná instituce IFP údajně požívá z důvodu svého postavení EPIC, na její dceřiné společnosti, akciové společnosti veřejného práva, je v rozporu s rozhodovacími postupy Komise a že v tomto konkrétním případě nebylo prokázáno poskytnutí skutečné hospodářské výhody veřejné instituci IFP a jejím dceřiným společnostem.
(48)
Francouzské orgány se domnívají, že Komise mylně vykládá bod 1.2 výše uvedeného sdělení o zárukách, v němž je stanoveno, že „(…) podporu ve formě záruky představují rovněž výhodnější úvěrové podmínky získané podniky, jejichž právní forma vylučuje konkurzní řízení nebo jiná řízení v případě platební neschopnosti, nebo zajistí výslovnou státní záruku nebo pokrytí ztrát státem“:
-
francouzské orgány za prvé nesouhlasí s tvrzením, že veřejná instituce IFP má kvůli svému postavení EPIC právní formu, která vylučuje konkurzní řízení nebo insolvenční řízení; v každém případě to Komise podle jejich názoru neprokázala, pouze předložila důkaz, že toto postavení znemožňuje použít jeden konkrétní postup (v dané věci řízení zavedené zákonem ze dne 25. ledna 1985);
-
francouzské orgány za druhé popírají, že existuje automatická vazba mezi právní a statutární nemožností stát se předmětem konkurzního nebo insolvenčního řízení a mezi využíváním příznivějších podmínek financování na trzích; podle jejich názoru má Komise při uplatňování bodu 1.2 výše uvedeného sdělení o zárukách povinnost předem prokázat existenci příznivějších úvěrových podmínek, aby bylo možné tvrdit, že podnik, jehož právní forma vylučuje konkurzní nebo insolvenční řízení, je příjemcem podpory ve formě záruk.
(49)
Francouzské orgány dále uvádějí, že Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nepřihlížela ke své rozhodovací praxi při hodnocení případných výhod, které na úrovni dceřiných společností veřejné instituce IFP vyplývají z existence neomezené záruky pro EPIC. Komise podle jejich názoru uvažovala opačně než při zřízení společnosti La Banque Postale (46): tato společnost byla, stejně jako dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, akciovou společností, kterou ze 100 % vlastnil subjekt srovnatelný s veřejnou institucí EPIC, ale Komise dospěla k závěru (a to bez ohledu na závazky, které Francie v této věci přijala), že právní forma veřejnoprávní akciové společnosti umožňuje sama o sobě vyloučit existenci neomezené záruky na úrovni dceřiné společnosti. Stejné uvažování by podle francouzských orgánů mělo vést k závěru, že dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, které mají rovněž postavení veřejnoprávní akciové společnosti, rovněž nemají nárok na neomezenou záruku, která případně vyplývá z postavení EPIC.
(50)
Komise rovněž údajně neprokázala existenci skutečné hospodářské výhody v případě veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností, pouze v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že podmínky financování „se zdají být“ příznivější, aniž by předložila konkrétní důkaz. Z jurisdikce Evropské unie vyplývá, že Komise by měla v tomto konkrétním případě prokázat, že veřejné instituci IFP její postavení EPIC skutečně umožnilo získat příznivější podmínky financování (47). Francouzské orgány tvrdí, že během řízení informovaly o určitých skutečnostech, které prokazovaly, že postavení EPIC veřejné instituci IFP ani jejím dceřiným společnostem neposkytlo a ani nemohlo poskytnout žádnou finanční výhodu, protože při přeměně veřejné instituce IFP byla dodržena obecná zásada kontinuity, zejména na úrovni její činnosti, organizace, účetního a finančního režimu (zdroje a účetní a finanční pravidla) a daňového režimu.
(51)
Francouzské orgány se domnívají, že výše uvedené skutečnosti prokazují, že
-
finanční situace veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností je dobrá, čímž je bezpředmětná otázka jejího případného konkurzu, a tedy i zásahu státu jako konečného ručitele,
-
krátkodobé podmínky financování veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností jsou v případě každého jednotlivého subjektu odlišné a jsou výsledkem konkrétních jednání, které proběhlo intuitu personae s bankami jednotlivých subjektů.
-
ve vztazích veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností s dodavateli rovněž neexistují zvýhodněné podmínky, které by vyplývaly z toho, že uvedení dodavatelé a zákazníci počítají se zárukou státu.
(52)
Francouzské orgány proto dospěly k závěru, že:
-
analýza provedená Komisí v jejím rozhodnutí o zahájení řízení je sporná: veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti nedisponují žádnou státní zárukou,
-
Komise neprokázala existenci výhody, která by pro veřejnou instituci IFP a její dceřiné společnosti vyplývala z postavení EPIC veřejné instituce IFP,
-
Komise proto neprokázala existenci státní podpory ve prospěch veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností.
5.2 NÁVRHY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(53)
Francouzské orgány však za účelem odstranění všech pochybností Komise uvedly, že kdyby Komise souhlasila s ukončením řízení rozhodnutím o neexistenci podpory podle čl. 7 odst. 2 výše uvedeného procesního řízení, jsou ochotny přijmout následující opatření:
-
vyjasnit prováděcí nařízení k zákonu ze dne 16. července 1980,
-
vložit ustanovení o neexistenci záruky do smluv veřejné instituce IFP, které zahrnují pohledávku,
-
vložit ustanovení o neexistenci záruky do smluv o financování dceřiných společností veřejné instituce IFP.
5.2.1 VYJASNENÍ PROVÁDECÍHO NARÍZENÍ K ZÁKONU ZE DNE 16. CERVENCE 1980
(54)
Jak je upřesněno v 94. až 96. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány navrhují vyjasnit výklad zákona ze dne 16. července 1980 úpravou čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce jeho prováděcího nařízení (48). Navrhovaná změna by podle nich odstranila veškeré pochybnosti o významu výrazu „tak učiní“ při organizaci dozorčích pravomocí svěřených prefektovi nebo dozorčímu orgánu, kteří by po provedení změny museli uvolnit prostředky z rozpočtu daného územního celku nebo dané instituce (49). Podle francouzských orgánů by tento návrh vyloučil, že by v budoucnosti mohl zástupce státu při výkonu své dozorčí pravomoci zvýšit prostředky územního celku nebo dotčené instituce státní dotací nebo vkladem veřejných zdrojů.Vložení zmínky upřesňující absenci záruky do smluv veřejné instituce IFP, které by zahrnovaly pohledávku
5.2.2 VLOŽENÍ ZMÍNKY UPŘESŇUJÍCÍ ABSENCI ZÁRUKY DO SMLUV VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP, KTERÉ BY ZAHRNOVALY POHLEDÁVKU
(55)
Jak upřesňují body odůvodnění 97 až 100 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány nesouhlasí s názorem Komise (50), podle kterého by bylo možné uplatnit odpovědnost státu čistě na základě platební neschopnosti veřejné instituce IFP. Podávají nicméně návrh založený na výjimce přijatého rizika (viz rozsudky Státní rady ve věcech Sille (51) a Meunier (52)), přičemž podobně jako ve věci La Poste navrhují, že věřitelům veřejné instituce IFP úředně potvrdí, že za jejich pohledávku nebyla vystavena státní záruka a že v případě platební neschopnosti by nebyl stát povinen převzít finanční závazky podniku při zaplacení pohledávky. Proto by se případné zúčastněné strany, jež se vědomě a se znalostí věci vystavily riziku, nemohly domáhat nároku na odškodné. Francouzské orgány by se proto zavázaly, že společně s veřejnou institucí IFP budou při každé transakci ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se vztahuje smlouva) uvádět tuto zmínku:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky IFP při placení pohledávky“.
(56)
Jak upřesňuje 101. bod odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány rovněž vzaly na vědomí pochybnosti, které Komise vyjádřila v 71. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, ve kterém se uvádí, že výjimka přijatého rizika je, na jedné straně, pravidlo stanovené judikaturou, která se může měnit, a že, na straně druhé, toto pravidlo spočívá na nástrojích sekundárního práva, jež mohou být v případě konfliktu zbaveny platnosti, a nakonec, že návrh francouzských orgánů se nevztahuje na všechny eventuality, neboť pohledávky mohou být nejen finanční, ale také obchodní či jiné.
(57)
Jak upřesňují body odůvodnění 102 až 104 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány poté, co uvedly své zásadní námitky ohledně stanoviska Komise k uplatnění plné odpovědnosti státu za provinění pouze na základě nedostatku aktiv veřejné instituce IFP, poskytly v odpovědi na tyto pochybnosti doplňující údaje:
a)
francouzské orgány se domnívají, že první námitka Komise odpovídá úvaze, že i když vnitrostátní právo členského státu neobsahuje zákonné ustanovení v tomto smyslu, pouhé riziko změny v judikatuře, to znamená změna vnitrostátního práva, postačuje k prokázání existence státní podpory. Komise nemůže zakládat možné opatření podpory na případné změně práva, která je v daném případě více než nepravděpodobná, přičemž výjimka přijatého rizika představuje obecnou zásadu veřejného práva, obsáhle potvrzenou v judikatuře, nikdy nepopíranou a hojně komentovanou;
b)
co se týče druhé námitky, francouzské orgány uznávají, že zákon a právní předpisy jsou nadřazeny smlouvě a že sporná doložka může být kdykoli prohlášena za neplatnou. Nicméně se domnívají, že tato námitka se nedovolává na žádný nadřazený právní předpis, není ničím podepřená, a nemá tedy žádný význam;
c)
nakonec, co se týče třetí námitky, francouzské orgány se domnívají, že tato námitka je založena pouze na předpokladu případné důvěry a očekávání státní záruky na pohledávky ze strany dodavatelů, což je předpoklad, který sám o sobě nemůže zakládat existenci výhody, ale měl by jej potvrdit důkaz svědčící o tom, že veřejné instituci IFP a jejím dceřiným společnostem byla skutečně poskytnuta takováto hospodářská výhoda.
(58)
Přesto, jak upřesňuje 106. bod odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány poznamenávají, že jsou ochotny rozšířit svůj návrh zápisu absence záruky na všechny smlouvy zahrnující pohledávku tak, aby se výslovně vyloučilo veškeré riziko uplatnění plné odpovědnosti státu, založené pouze na platební neschopnosti veřejné instituce IFP.
5.2.3 VLOŽENÍ ZMÍNKY UPŘESŇUJÍCÍ ABSENCI ZÁRUKY DO SMLUV O FINANCOVÁNÍ DCEŘINÝCH SPOLEČNOSTÍ VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP AXENS, BEICIP-FRANLAB, PROSERNAT
(59)
Kromě toho, za účelem doplnění navrhovaného mechanismu, francouzské orgány předložily Komisi dodatečný návrh podobný tomu, jenž byl předložen při zakládání La Banque Postale a který spočíval v přijetí písemného závazku týkajícího se podmínek poskytnutí půjček dceřiným společnostem veřejné instituce IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) na trzích, že při každé transakci se uvede ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se vztahuje smlouva), že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato finanční transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou“.
(60)
Jak upřesňují body odůvodnění 107 až 110 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že obě navrhovaná objasňující opatření (jejichž podrobný popis je uveden v 55. a 59. bodě odůvodnění) umožňují objasnit věřitelům veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností jejich práva tak, že Francii nelze považovat, jak uvedla Komise v 87. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, za „odpovědnou za očekávání věřitelů veřejné instituce IFP ohledně existence záruky“ a domnívat se, že svévolně udržuje „neprůhlednou právní situaci“, jež „zvýhodňuje veřejnou instituci IFP a může vést k uvolnění státních prostředků“.
5.3 DOPLŇUJÍCÍ PŘIPOMÍNKY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(61)
Ve svých dopisech ze dne 16. července 2010 a 26. listopadu 2010 francouzské orgány poskytly doplňující údaje, jež podle nich potvrzují neexistenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP.
(62)
V úvodu svého dopisu ze dne 16. července 2010 připomínají věc France Télécom (53) a skutečnost, že soud Evropské unie připomenul povinnost Komise prokázat existenci skutečné výhody s cílem stanovit existenci státní podpory. Domnívají se, že v tomto případě neomezená záruka, která podle Komise vyplývá z postavení veřejné instituce IFP, neposkytuje ve skutečnosti této instituci žádnou hospodářskou výhodu. Ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 francouzské orgány upřesňují, že podle nich spočívá důkazní břemeno na Komisi. V této souvislosti připomínají požadavky judikatury Evropské unie na důkazy a odůvodnění, zejména pak rozsudku Tribunálu ve výše uvedené věci France Télécom a rozsudků Soudního dvora ve věci Krantz (54) a nověji ve věci Deutsche Post AG (55). Francouzské orgány se domnívají, že analýza předložená Komisí je v tomto případě „založena více na předpokladech, než na konkrétní analýze“.
(63)
Kromě toho francouzské orgány usuzují, že Komise se domnívá, že veřejná instituce IFP by mohla získat výhodu na třech úrovních: i) na úrovni svých vztahů s bankovními a finančními institucemi, ii) na úrovni svých vztahů s dodavateli, iii) na úrovni svých vztahů s třetími průmyslovými partnery, kteří využívají výzkumné služby.
(64)
Co se týče vztahů veřejné instituce IFP s bankovními a finančními institucemi, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP dosud na základě svého postavení EPIC nezískala žádnou hospodářskou výhodu. Překládají Komisi informace potvrzující, že i) v dlouhodobém časovém horizontu veřejná instituce IFP vykazovala nulový dluh za léta 2005, 2006 a 2007 (56), stejně jako za léta 2008 a 2009, že ii) ve střednědobém horizontu veřejná instituce IFP samozřejmě každoročně dojednala úvěrové linie u různých bankovních institucí, ale získala sazby srovnatelné s těmi na trhu, a v každém případě tyto úvěrové linie nikdy nepoužila a nakonec, že iii) v krátkodobém horizontu bylo zadlužení veřejné instituce IFP za dané období téměř nulové anebo nulové.
(65)
Co se týče vztahů s dodavateli, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP, coby veřejný zadavatel, podléhá povinnosti zveřejnit informace a povinnosti uskutečnit veřejné výběrové řízení podle vyhlášky č. 2005-649 ze dne 6. června 2005 (57), a proto nemůže získat žádnou výhodu. V svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 francouzské orgány znovu poukazují na tuto analýzu a upřesňují, že zadávání zakázek veřejné instituce IFP na základě výběrového řízení v souladu se směrnicí 2004/18/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (58) podle nich představuje dostatečnou záruku, že se zabrání narušení hospodářské soutěže na trhu. Podle Francie veřejná instituce IFP, která by získala své dodavatele na základě výběrového řízení v souladu s povinnostmi vyplývajícími z práva Evropské unie, by nemohla být přinejmenším z důvodu neexistence konkrétních důkazů obviněna z toho, že získala neoprávněnou výhodu. Zdůrazňují, že právě v zájmu efektivnosti zadávání veřejných zakázek se zjednodušilo používání elektronických systémů nákupů, přičemž v 13. bodě odůvodnění směrnice 2004/18/ES se například uvádí, že „tato technika nákupů umožňuje veřejným zadavatelům […] disponovat poměrně širokým spektrem nabídek […], a tudíž zajistit optimální využití veřejných prostředků prostřednictvím široké hospodářské soutěže“. V této souvislosti se zmiňují o zprávě (59) Komise, ve které Komise dochází k závěru, že právní předpisy v oblasti zadávání veřejných zakázek mají pozitivní dopad na pokles cen, tedy pokles, jenž je prezentován jako „sociální výhoda“ spravedlivější soutěže mezi uchazeči. Komise tím, že by tyto úspory „připsala“ postavení EPIC veřejné instituce IFP, by se neztotožnila se smyslem směrnice, která ve výběrových řízeních spatřuje hlavní vektor hospodářské soutěže, jež vede ke snížení nákladů veřejné zakázky.
(66)
Konečně, pokud jde o vztahy veřejné instituce IFP s jejími zákazníky, Francie upřesňuje, že příslušné činnosti v oblasti smluvního výzkumu se vztahují na služby poskytované veřejnou institucí IFP na žádost zákazníka, třetí strany nebo dceřiné společnosti v oblasti, která patří do rozsahu úloh veřejné instituce IFP, což nemá z hlediska vlastnictví výsledků pro veřejnou instituci IFP strategický význam, může obohatit poznatky a know-how veřejné instituce z hlediska řízení programů veřejného výzkumu a vývoje, jež uskutečňuje, a nepatří do výhradní oblasti činnosti dceřiných společností. Francouzské orgány poznamenávají, že při poskytování služeb výzkumu těmto zákazníkům se používá specifického vybavení a specifického posudku.
(67)
V této souvislosti Francie tvrdí, že i kdyby měla veřejná instituce IFP na základě svého postavení EPIC výhodu při výkonu těchto hospodářských činností, tato výhoda by neměla žádný materiální dopad na trh. Především by pak nemohla narušit hospodářskou soutěž, ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Pokud jde o běžné období počínající změnou statusu veřejné instituce IFP (ke které došlo v červenci 2006), francouzské orgány nicméně přiznávají, že by veřejná instituce IFP mohla případně dosáhnout snížení poplatků z důvodů nevystavení záruky za řádné provedení smlouvy, které by představovalo zanedbatelnou částku vzhledem k částkám, které banky a pojišťovny obvykle vyžadují. Francouzské orgány z toho vyvozují, že takový účinek nemá charakter výhody, což by zpochybnilo samotnou existenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP.
6 PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN A STANOVISKO FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
6.1 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI UOP LIMITED
(68)
Ve svém dopise ze dne 28. listopadu 2008 společnost UOP Limited nejprve zdůvodnila svůj zájem konat jako třetí strana zainteresovaná na řízení (60) a poté předložila několik obecných připomínek s tím, že podle ní je subjekt, který nazývá „IFP/Axens“, příjemcem státní podpory:
-
celek tvořený veřejnou institucí a její dceřinou společností Axens, „IFP/Axens“ je zřejmě nepopiratelně vnímám trhem jako veřejný subjekt (5.1.1);
-
udělení postavení EPIC subjektu „IFP/Axens“ mohlo umožnit a nadále by umožňovalo zásadní narušení hospodářské soutěže na trhu technologií postupů, tedy trhu, na kterém je činná společnost UOP Limited, protože by ho zvýhodnilo ve vztahu k dodavatelům, poskytovatelům kapitálu a zákazníkům (5.1.2).
6.1.1 VNÍMÁNÍ SUBJEKTU „IFP/AXENS“ ZE STRANY TRHU
(69)
Podle společnosti UOP Limited argument francouzských orgánů, že Axens, stejně jako jiné dceřiné společnosti IFP, tvoří samostatné hospodářské subjekty, není možné přijmout. Komise zřejmě oprávněně zdůrazňuje, že i) Axens je 100 % vlastněn veřejnou institucí IFP; ii) uskutečňování výzkumu a vývoje veřejné instituce IFP společností Axens zřejmě odráží strategické priority rozhodnuté státem; iii) vedoucí pracovníci veřejné instituce IFP se účastní řízení společnosti Axens; iv) Axens má s veřejnou institucí IFP exkluzivní smlouvu, která je podstatná pro hospodářskou činnost dceřiné společnosti; a v) především existuje dohoda o prvním použití a přidělování zaměstnanců.
(70)
K informacím uvedeným v předcházejícím bodě odůvodnění společnost UOP Limited doplňuje, že rozhodujícími faktory jsou rovněž to, jak svůj vztah prezentují IFP a Axens a jak to vnímá trh:
-
IFP a Axens na trhu vystupují jako jeden hospodářský subjekt „IFP/Axens“. Na internetové stránce společnosti Axens se údajně především uvádí, že „společnost se už téměř padesát let opírá o úspěch v oblasti výzkumu a vývoje a vlastní průmyslové výroby“ (61). Kromě toho reklamy společnosti Axens na její technologii odkazují na veřejnou instituci IFP. Navíc zaměstnanci společnosti Axens a veřejné instituce IFP občas navštěvují držitele svých licencí společně.
-
Průmyslový tisk uvádí příklad vnímání subjektu „IFP/Axens“ ze strany trhu jako jednoho hospodářského subjektu. Společnost UOP Limited především připojila výňatky z výstřižků z tisku, jež se týkají činnosti subjektu „IFP/Axens“ v oblasti licencí na technologie postupů, anebo se alternativně zmiňují o poskytování takových licencí veřejnou institucí IFP prostřednictvím dceřiné společnosti Axens. Kromě toho společnost UOP Limited poskytla příklady v podobě článků nebo prezentací, ve kterých se zaměstnanci společnosti Axens nechali slyšet, že veřejná instituce IFP vnímá Axens jako zahrnující „všechny příslušné činnosti průmyslové divize a divize Procatalyse“.
6.1.2 VÝHODY PLYNOUCÍ Z POSTAVENÍ EPIC
(71)
Společnost UOP Limited uvádí, že skutečnost, že dodavatelé i zákazníci vnímají společnost Axens jako nakládající s neomezenými státními zdroji za účelem financování svých činností, ji výrazně zvýhodňuje na trhu. I když by se jednalo pouze o vnímání ze strany trhu, tato skutečnost má v globálním kontextu hospodářské krize stále větší význam.
(72)
Co se týče zákazníků, záruky, které údajně nabízí subjekt „IFP/Axens“, mají zvláštní význam na trhu, kde zákazníci předtím, než si vyberou danou technologii, zváží dlouhodobé ekonomické důvody. Na příkladu „aromatických komplexů“ společnost UOP Limited v podstatě vysvětluje, že před zavedením takovýchto technologií musí zákazníci velmi významně investovat do projektování a vybudování výrobních infrastruktur, které si údajně vyžadují několik let práce. Úspěch těchto průmyslových komplexů je ale spojený s výkonností používaných technologií, u kterých zákazníci obecně požadují, aby jim na ně prodejce postupů poskytl záruku (62). Za předpokladu, že by nebyla dosažena požadovaná úroveň výkonnosti, by neváhali se domáhat odpovědnosti prodejce a vyžadovali by plnění přísných závazků, pokud jde o uvedení do původního stavu. Významným faktorem ve volbě kupujících je tedy dlouhodobá platební schopnost prodejce, nejen kvůli dodržení smluvních závazků, ale také z důvodu perspektiv poskytnutých v oblasti výzkumu a vývoje, jež jsou zárukou budoucího zlepšení výkonnosti získaného postupu. Subjekt „IFP/Axens“, vnímaný trhem jako závislý na státu, má tedy údajnou výhodu ve vztahu ke konkurentům, neboť kupující nemají zvláštní důvod pochybovat o jeho dlouhodobém přežití.
(73)
Pokud jde o dodavatele, společnost UOP Limited se domnívá, že subjektu „IFP/Axens“ mohly být poskytnuty zvýhodněné podmínky v porovnání s konkurencí; v tomto směru odkazuje na smlouvy podepsané společně institucí IFP a společností Axens uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení.
(74)
Co se týče finančních trhů, společnost UOP Limited se domnívá, že subjekt „IFP/Axens“ má zvýhodněné podmínky a zvýhodněné úrokové sazby na kapitálových trzích s ohledem na úlohu konečného ručitele, kterým by byl stát. Kromě toho v souvislosti s finanční krizí přítomnost státu a jistota, kterou tato přítomnost představuje pro investory, údajně umožňuje přilákat soukromý kapitál v době nedostatku. Konkurenční podniky nemají podobný přístup k financování nebo jej mohou získat za méně zajímavých podmínek. Podle společnosti UOP Limited vliv hospodářské a finanční krize ještě posílil potenciál opatření narušovat hospodářskou soutěž.
(75)
Ve svém dopise ze dne 23. ledna 2009 společnost UOP Limited odkazuje na své předchozí připomínky a na připomínky předané v rámci řízení týkajícího se výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005. Domnívá se, že tyto informace poskytují dostatek důkazů o významu platební schopnosti smluvních partnerů na dotyčném trhu s licencemi na výrobní postupy. Opakuje argument, podle kterého zákazníci subjektu „IFP/Axens“ předpokládají, že jsou v obchodním vztahu se státním orgánem, jehož dlouhodobá životaschopnost je bez jakéhokoli rizika. Konečně společnost UOP Limited vyzývá Komisi, aby analyzovala dohody mezi společností Axens a jejími zákazníky, přičemž uvádí, že je přesvědčena o tom, že tyto dohody neobsahují žádné ustanovení, jež by mohlo omezit odpovědnost společnosti Axens.
6.2 STANOVISKO FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM SPOLEČNOSTI UOP LIMITED
(76)
Ve svém dopise ze dne 22. června 2009 se francouzské orgány domnívají, že připomínky společnosti UOP Limited jsou „založené na nesprávných, nebo dokonce zcela nepravdivých tvrzeních, a v každém případě nejsou založené na žádném důkazu o existenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP nebo společnost Axens“.
(77)
Francouzské orgány v zásadě popírají relevantnost tvrzení, že trh vnímá „IFP/Axens“ jako veřejný subjekt zvýhodňovaný ve vztahu k zákazníkům, dodavatelům či finančním trhům, a odmítají tvrzení, že subjekt „IFP/Axens“ je orgánem státu, který se vůbec neobává o svou dlouhodobou životaschopnost.
(78)
Francouzské orgány dále rozvíjejí dva argumenty:
-
zaprvé, subjekt IFP/Axens není orgánem státu disponujícím neomezenými zdroji; navíc nic nedokazuje, že tento subjekt je na trhu takto vnímán (6.2.1);
-
zadruhé, postavení EPIC veřejné instituce IFP neposkytuje společnosti Axens žádnou výhodu na trhu (6.2.2).
6.2.1 SUBJEKT IFP/AXENS ÚDAJNĚ NENÍ STÁTNÍM ORGÁNEM DISPONUJÍCÍM NEOMEZENÝMI ZDROJI
(79)
Podle francouzských orgánů, na rozdíl o tvrzení společnosti UOP Limited, dodavatelé a zákazníci subjektu „IFP/Axens“ údajně nevnímají tento podnik jako „státní orgán“ disponující neomezenými zdroji.
(80)
Zaprvé, francouzské orgány odkazují na právní analýzu, kterou předložily Komisi, a na své předchozí připomínky, jež podle nich dokazují, že postavení EPIC veřejné instituce IFP neposkytuje žádnou státní záruku.
(81)
Zadruhé, francouzské orgány poznamenávají, že společnost UOP Limited se dovolává na „údajné víry v neomezenou státní záruku ve prospěch IFP/Axens“, která právně neexistuje, a ani by sama o sobě nepostačovala k prokázání existence státní podpory.
(82)
Zatřetí, i za předpokladu, že by veřejná instituce IFP získala státní záruku - což francouzské orgány popírají - bylo by chybou se domnívat, že by taková záruka byla automaticky rozšířená na dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, protože tato instituce a její dceřiné společnosti údajně tvoří jednu hospodářskou skupinu ve smyslu práva hospodářské soutěže. Podle Francie se na dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, především pak společnost Axens, jako na subjekty soukromého práva podléhající právu obchodních společností, nevztahuje tato záruka, přičemž zásada nezávislosti dceřiných společností odporuje zejména teorii „automatického rozšíření“ záruk v rámci skupiny, kterou předložila společnost UOP Limited. Pojem skupina, který může mít význam v právu hospodářské soutěže, není podle všeho obsažen v právu obchodních společností, a tak poskytnutí záruk v rámci skupiny by podléhalo přísným podmínkám co do formy i obsahu. Jednalo by se především o případ veřejné instituce IFP, kde se vyžaduje povolení správní rady ve smyslu článku 7 jejích stanov. Vedle toho se francouzské orgány domnívají, že Komise již vzala tuto skutečnost na vědomí, neboť uznala, „že právní postavení Banque Postale (právnická osoba soukromého práva) stačí samo o sobě na vyloučení existence jakékoli neomezené záruky pro Banque Postale“ (63).
6.2.2 SPOLEČNOST AXENS NENÍ Z DŮVODU POSTAVENÍ EPIC VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP NIJAK ZVÝHODNĚNA NA TRHU
(83)
Francouzské orgány se domnívají, že argument společnosti UOP Limited, podle něhož trh věří, že subjekt „IFP/Axens“ je státním orgánem s neomezenými zdroji a že požívá výhod vůči svým zákazníkům, dodavatelům i věřitelům, není založen „na žádném hodnověrném důkaze“, a navíc je „nesporně vyvrácen fakty“.
(84)
Francouzské orgány předložily služební zprávu ředitelství pro právní záležitosti a dohody (AJA) společnosti Axens nazvanou „Zásady právní jistoty Axens“ (64), ve které jsou přesně vymezené vztahy mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens. Tyto vztahy se výslovně řídí obecným pravidlem, že Axens nebude od své mateřské společnosti vyžadovat záruku, a to z jakéhokoli důvodu. Francouzské orgány upřesnily, že od tohoto pravidla absence záruky není možná žádná odchylka. Kromě toho se tato zásada připomíná in extenso v dokumentu těmito slovy: „IFP neručí za konání nebo opomenutí společnosti Axens“. Francouzské orgány jasně uvedly, že toto pravidlo se vztahuje na veškeré smlouvy či projekty, jež by mohla společnost Axens uzavřít nebo realizovat se zákazníky, dodavateli nebo na finančních trzích.
6.2.2.1 K vztahům mezi společností Axens a jejími zákazníky
(85)
Podle Francie společnost UOP Limited neodůvodněně vyvozuje z významu státní záruky, jaká je dlouhodobá finanční situace společnosti Axens, zejména co se týče smluvních záruk a závazků údržby klasicky obsažených v licenčních dohodách (65), a rovněž neuvádí důvody, kvůli kterým se „domnívá, že Komise nenalezne žádné ustanovení omezující odpovědnost společnosti Axens“.
(86)
V tomto směru se francouzské orgány jasně vyjádřily, že pravidlo popsané v 84. bodě odůvodnění (podle kterého dceřiná společnost nepředkládá mateřské společnosti žádnou žádost o záruku) se vztahuje rovněž na veškeré záruky, které by mohla společnost Axens vyjednat nebo uzavřít se zákazníkem. Francouzské orgány ilustrovaly své argumenty na příkladu „aromatických komplexů“, který společnost UOP Limited zmínila ve svých připomínkách. Francouzské orgány upřesnily, že obecně společnost Axens volí možnost omezení své odpovědnosti na určitou část poplatku […] (*). Tato politika omezení záruk, která je jednou ze Zásad právní jistoty Axens, se proto výrazně liší od zvyklostí jiných podniků působících v této oblasti, jež mají podle francouzských orgánů ve zvyku poskytovat v určitých případech neomezené záruky.
(87)
Konečně, francouzské orgány připomínají, že povinnosti v oblasti údržby/opravy použitelné v případě škodné události by neměly za následek uvolnění finančního krytí ze strany veřejné instituce IFP:
a)
v případě neplnění závazků ze strany společnosti Axens by kapacita nabízená jejími pojišťovateli odpovědnosti za škodu prostřednictvím různých pojistných linií v rámci jejího globálního programu byla o mnoho větší, než jsou odpovědnostní stropy společnosti Axens smluvně dojednané s držiteli její licence,
b)
velmi významná by byla rovněž schopnost okamžitého nebo rychlého uvolnění zdrojů společnosti Axens, zejména díky jejímu malému zadlužení,
c)
dohody mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens by výslovně omezovaly odpovědnost veřejné instituce IFP v případě neplnění závazků ze strany držitele licence společnosti Axens na částky, které musí být nevyhnutelně ohraničené, protože jsou spojeny s poplatkem, který vybírá veřejná instituce IFP,
d)
pojišťovatel odpovědnosti za škodu společnosti Axens by se výslovně zřekl jakéhokoli uplatňování nároků vůči veřejné instituci IFP z jakéhokoli důvodu.
(88)
Na základě toho francouzské orgány vyvozují, že tvrzení společnosti UOP Limited týkající se existence domnělých výhod, které společnost Axens získává na trhu licencí na výrobní postupy, by se tímto vyvrátila, zejména protože společnost Axens bez přestání uskutečňovala politiku omezování záruk týkajících se odpovědnosti a poskytovaných jejím zákazníkům.
(89)
V svém dopise ze dne 8. září 2009 francouzské orgány jasně uvedly, že omezení odpovědnosti vůči zákazníkům je ustanovené jak v dohodě o rámcové licenci (66), tak v dohodě o licenci na výrobky (67), jež byly uzavřeny mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens a vstoupily v platnost 1. ledna 2001. V obou smlouvách se ustanovuje, že pokud může společnost Axens prokázat, že příčinou neplnění závazků z její strany jsou služby poskytované veřejnou institucí IFP, finanční odpovědnost této instituce se omezí na určité procento (68) částek, které veřejná instituce IFP skutečně vybrala jako poplatek úměrný prodejní transakci, v souvislosti s kterou vznikla reklamace (licence na výrobky) a úměrný k jednotce, která je předmětem sublicence nebo prodejní transakce uskutečněné v rámci sublicence, v souvislosti s kterou vznikla reklamace (rámcová licence). Jinými slovy, odpovědnost veřejné instituce IFP nikdy nesmí přesáhnout 100 % vybraných částek. Kromě toho je v rámcové licenci ustanoveno, že společnost Axens převezme finanční záruky za technickou výkonnost výrobních postupů poskytovaných držitelům sublicencí. Veřejná instituce IFP tedy není odpovědná za technické záruky poskytované společností Axens jejím zákazníkům.
(90)
Vedle toho je třeba upřesnit, že v licenčních smlouvách mezi společností Axens a jejími zákazníky je symetricky zahrnuta skutečnost, že finanční odpovědnost společnosti Axens je obecně omezena na […] (*) % licenčních poplatků zaplacených za každou jednotku, na kterou se vztahuje reklamace. Odpovědnost veřejné instituce IFP je zcela nezávislá na odpovědnosti společnosti Axens, pokud se záruka, kterou tato společnost poskytla svému zákazníkovi, z obchodních důvodů jeví jako vyšší než ta, kterou poskytla veřejná instituce IFP. Stejná zásada se uplatňuje na veškeré licence, které veřejná instituce IFP poskytne třetím stranám, jiným než svým dceřiným společnostem.
(91)
Nakonec francouzské orgány doplnily, že veřejná instituce IFP sleduje zásadu omezovat svou odpovědnost vůči zákazníkům (dceřiným společnostem nebo společnostem mimo skupinu) v případech, kdy pro ně zabezpečuje služby (studie, výzkumy v oblasti zakázek, testy atd.). Odpovědnost, kterou na sebe bere veřejná instituce IFP, potom spočívá v závazku opravit vykonané práce, zatímco ve finanční oblasti platí zásada, že odpovědnost je omezená na […] (*) % skutečně zaplacené odměny se stropem, který může v závislosti na daném případě být až […] (*) %. Pokud se tedy zákazník domnívá, že práce vykonaná veřejnou institucí IFP je chybná, tato instituce nebude v žádné případě povinna neomezeně vykonávat opravy prací.
6.2.2.2 Ke vztahům mezi společností Axens a jejími dodavateli a k podmínkám financování na finančních trzích
(92)
Francouzské orgány popírají jakoukoli relevantnost tvrzení společnosti UOP Limited, že domnělá víra v existenci neomezených finančních záruk ve prospěch společnosti Axens by této společnosti měla poskytovat zvýhodněné podmínky jak ze strany dodavatelů, tak finančních trhů. Podle názoru Francie neposkytla společnost UOP Limited sebemenší důkaz na podporu tohoto tvrzení.
(93)
Francouzské orgány se domnívají, že pravidlo popsané v 84. bodě odůvodnění, podle kterého dceřiná společnost nepodává mateřské společnosti žádnou žádost o záruku, je dostatečné pro to, aby zneplatnilo hypotézu, kterou předkládá společnost UOP Limited.
(94)
Ostatně pokud jde o podmínky půjčky společnosti Axens, stejně jako v případě společností Beicip-Franlab a Prosernat, na finančních trzích, francouzské orgány poznamenávají, že by byly ochotny se zavázat před Komisí, že při každé transakci bude ve smlouvě o financování uvedeno, že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato finanční transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou“ (69).
7 HODNOCENÍ
7.1 EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SMLOUVY O FUNGOVÁNÍ EU
(95)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví: „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(96)
V tomto případě na prokázání existence státní podpory je především zapotřebí ověřit, zda opatření spočívající v udělení postavení EPIC veřejné instituci IFP ze strany Francie dne 7. července 2006 využívá státní zdroje (7.1.1) na poskytnutí neomezené státní záruky vztahující se na hospodářské činnosti (7.1.2). Zatímco rozsah krytí prostřednictvím státní záruky a povaha činností, na než se vztahuje, umožní vymezit dosah tohoto rozhodnutí (7.1.3), následně bude nutné přezkoumat, zda dotyčné opatření poskytuje skupině IFP selektivní výhodu (7.1.4), která by mohla ovlivňovat obchod mezi členskými státy (7.1.5).
7.1.1 VYUŽÍVÁNÍ STÁTNÍCH ZDROJŮ VE FORMĚ NEOMEZENÉ ZÁRUKY
(97)
Se zřetelem na osobitou strukturu hospodářské skupiny ve smyslu práva hospodářské soutěže je zapotřebí zohlednit možný dopad neomezené státní záruky vyplývající z postavení EPIC veřejné instituce IFP na všechny subjekty skupiny IFP, tj. samotnou veřejnou instituci a její dceřiné společnosti, ve dvou fázích:
-
pokud jde o veřejnou instituci IFP, dopad neomezené záruky přímo vyplývá z postavení EPIC: veřejná instituce IFP, coby právnická osoba veřejného práva, nepodléhá obecnému právu týkajícímu se soudního vyrovnání a likvidace podniků v obtížích. Vzhledem k této zvláštnosti by mateřská společnost skupiny IFP mohla přímo vykonávat své hospodářské činnosti za výhodnějších podmínek, než mají další účastníci na trhu, kteří nemají podobnou ochranu (7.1.1.1),
-
pokud jde o činnosti vykonávané přímo dceřinými společnostmi soukromého práva skupiny IFP, které plně podléhají obecnému právu v oblasti konkurzu, přímé uplatnění nároku vůči veřejné instituci, a tedy i státu, je podle všeho nemožné. Proto je za předpokladu nedostatečné výše majetku některé z dceřiných společností vhodné analyzovat, zda by věřitelé společností Axens, Prosernat a Beicip-Franlab mohli těžit z nepřímého mechanismu na základě případné odpovědnosti mateřské společnosti za počínání jejích dceřiných společností, rovnocenné mechanismu záruky (7.1.1.2).
7.1.1.1 Krytí veřejné instituce IFP prostřednictvím neomezené státní záruky, kterou poskytuje postavení EPIC
(98)
Ve výše uvedeném rozhodnutí C 56/2007 došla Komise k závěru (70), že podstatné zvláštnosti postavení veřejné instituce La Poste (71), a zejména pak existence záruky na úhradu jednotlivých pohledávek a na zachování existence a/nebo povinností La Poste, znamenají, že stát plní úlohu konečného ručitele za hospodářské činnosti vykonávané veřejnou institucí.
(99)
V tomto případě se Komise domnívá, že argumenty použité ve výše uvedeném rozhodnutí C 56/2007 je možno v zásadě uplatnit na postavení EPIC veřejné instituce IFP a že se na tuto instituci taktéž vztahuje zvláštní právní stav, pokud jde o uspokojování jejích věřitelů či zachování její existence v případě platební neschopnosti. Pro potřeby této analýzy bude tedy Komise odkazovat na argumenty rozvinuté v části 4.1 („Charakteristika podpory“) výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007.
A. Záruka za úhradu jednotlivých pohledávek
(100)
Nejprve je třeba ověřit argument francouzských orgánů, že právní předpisy nebo judikatura vylučují existenci státní záruky ve prospěch institucí s postavením EPIC (a), a až potom prokázat, že kdyby se veřejná instituce nacházela v situaci zastavení plateb, na její věřitele by se vztahovalo výhodnější řízení než na věřitelské podniky podléhající obecnému právu.
a) Odmítnutí argumentů francouzských orgánů
(101)
Na rozdíl od tvrzení francouzských orgánů Komise může usuzovat, že francouzské právo připouští existenci implicitních záruk, zejména existenci státní záruky v důsledku postavení veřejné instituce. Komise odmítá argumenty francouzských orgánů z těchto důvodů:
(102)
Zaprvé, Komise se odvolává mutatis mutandis na body odůvodnění 120 a 121 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007 v souvislosti s tvrzením francouzských orgánů, že žádný předpis anebo rozhodnutí nestanovuje zásadu, podle níž stát ručí za dluhy subjektů s postavením EPIC. Komise se naopak domnívá, že ačkoli opravdu neexistuje žádný předpis nebo rozhodnutí potvrzující nebo vylučující existenci výslovné státní záruky ve prospěch subjektů EPIC, absence takové záruky nevylučuje existenci záruky implicitní.
(103)
Zadruhé, Komise se odvolává mutatis mutandis na body odůvodnění 122 až 124 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007 v souvislosti s názorem francouzských orgánů, že existuje judikatura o neexistenci záruk, zejména rozsudek ve věci Société de l'hôtel d'Albe (72) a rozsudky ve věci Campoloro (73). Co se týče první věci, jak zdůraznil odborník Komise ve věci La Poste, rozsudek Société de l'hôtel d'Albe se netýká konkrétní situace, v níž by mohla být záruka uplatněna (74). Pokud jde o druhou věc (75), Komise se naopak domnívá, že tato věc ukazuje, že režim odpovědnosti státu při zavádění opatření ohledně postupu pro vymáhání dluhů veřejných institucí vykazuje veškeré vlastnosti záručního mechanismu.
(104)
Zatřetí, Komise se domnívá, že argument francouzských orgánů předložený ve věci La Poste, podle něhož se na dluhy, které vznikly subjektům s postavením EPIC po vstupu v platnost ústavního zákona a rozpočtovém zákoně (LOLF) dne 1. ledna 2005, nemůže vztahovat implicitní záruka, nelze přijmout:
a)
Komise zdůrazňuje, že změna právního postavení veřejné instituce IFP nastala dne 7. července 2006, což je až po vstupu v platnost zákona LOLF. Za takovýchto podmínek není nutné zkoumat argumenty odborníka francouzských orgánů ve věci La Poste ohledně případných dluhů vzniklých před datem 1. ledna 2005, a to i přesto, že na ně francouzské orgány ve svých připomínkách odkazují mutatis mutandis. Ve skutečnosti dluhy, které vznikly veřejné instituci IFP před datem 1. ledna 2005, vznikly profesní instituci ve smyslu zákona č. 4-612 ze dne 17. listopadu 1943 o řízení profesních zájmů (a tedy právnické osobě soukromého práva), a proto se na ně v čase jejich vzniku (76) nemohla vztahovat neomezená záruka plynoucí z postavení EPIC.
b)
Komise nicméně podotýká, že - jak ostatně zdůraznil její odborník ve věci La Poste a jak už vysvětlila ve 130. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, že rozsah povinnosti zahrnout do rozpočtového zákona státní záruky se omezuje na „poskytnutí“ takových záruk; že poskytnutí záruk se vztahuje na případy, ve kterých se stát výslovným projevem vůle rozhodl poskytnout záruku za instituci nebo za transakci; že do rozsahu povinnosti zahrnout záruky do rozpočtového zákona proto nepatří záruky vzniklé na základě právního postavení nebo právní povinnosti, jež se vyznačují tím, že jsou implicitní a automatické; že tato druhá kategorie nezávisí na rozhodnutí státu, ale na skutečnosti, že záruka je vlastně důsledkem již existujícího právního rámce daného státem (77).
c)
Komise na základě toho došla k závěru, že stejně jako v 131. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, argument francouzských orgánů opírající se o LOLF není přesvědčivý a skutečnost, že žádný rozpočtový zákon neupřesňuje, že stát poskytuje záruku veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení, nevylučuje existenci takové implicitní záruky; že Komise není v žádném případě vázána charakteristikou opatření jakožto záruky podle francouzského práva, ani skutečností, že by se jednalo o záruku spadající pod ustanovení LOLF; že podstatné je hodnocení tohoto opatření pouze z hlediska práva Evropské unie; že toto právo uznává existenci implicitní záruky, jestliže je členský stát právně vázán k uhrazení pohledávky jiné osoby v případě její platební neschopnosti (78).
(105)
Začtvrté, Komise odmítá argument francouzských orgánů, že v případě existence státní záruky ve prospěch subjektů s postavením EPIC by si založení každého nového subjektu s tímto postavením (včetně změny právního postavení) žádalo zavedení opatření týkajících se záruk, jež by ochránila právní nároky věřitelů, které vznikly před změnou postavení subjektu, a jejich protiargument (modus tollens), že když takový mechanismus nebyl nikdy zaveden (79), neměla by existovat žádná záruka ve prospěch veřejné instituce IFP:
a)
Jak uvedl odborník Komise ve věci La Poste a jak se uvádí v 133. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, Komise se domnívá, že takové tvrzení vychází z příliš širokého výkladu ústavní ochrany práva vlastnit majetek.
b)
Komise si přeje upřesnit, jak ostatně učinila v 134. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, že právo vlastnit majetek nestanovuje přijetí zvláštního opatření k zaručení práv věřitelů v době přeměny EPIC na společnost podléhající řízení týkajícímu se soudní vyrovnání a likvidace, a že neexistence takových opatření tudíž není známkou absence implicitní záruky.
c)
Komise dodává, jak vysvětlila v bodech odůvodnění 135 a 136 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se odvolává mutatis mutandis, že skutečnost, že francouzské orgány rozhodly o poskytnutí výslovné záruky podniku La Poste (80), když v roce 1990 získal postavení rovnocenné s EPIC, nedokazuje, že už v jeho prospěch neexistovala nějaká implicitní záruka.
(106)
Zapáté, Komise odkazuje na část tohoto rozhodnutí týkající se uplatnění odpovědnosti státu, stejně jako na část 4.1.1 bod A písm. b) podbod 3) výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, pokud je o článek pana Labetoullea citovaný francouzskými orgány (81) a jeho analýzu judikatury Camporolo (82).
(107)
Oproti tomu, co tvrdí francouzské orgány - podle nich předpisy vylučují takovou záruku - Komise podotýká, že existence implicitních záruk vázaných na právní postavení veřejné instituce je potvrzena oznámením Státní rady předloženým v roce 1995 ve věci Crédit Lyonnais, které zakládá existenci implicitní státní záruky pouze na povaze subjektu coby veřejné instituce (83).
(108)
Jak bylo vysvětleno ve zmíněném rozhodnutí C 56/2007, konkrétně v bodech odůvodnění 142 až 145, na které se odkazuje mutatis mutandis, Komise nesdílí výklad francouzských orgánů, podle něhož nelze toto stanovisko Státní rady přenést na veřejnou instituci IFP. V rozhodnutí se konkrétně zdůrazňuje, že toto stanovisko se nijak neodvolává ani na poslání této veřejné instituce ani na to, zda tato veřejná instituce má nebo nemá veřejného účetního. Francouzské orgány nevysvětlují, proč by se podle nich dalo toto stanovisko použít pouze na veřejné instituce s veřejným účetním. Komise dále odmítá argumenty francouzských orgánů, podle nichž toto stanovisko není použitelné, jelikož je starší než zákon LOLF a je v rozporu z pozdější judikaturou Státní rady. Komise současně připomíná v bodě odůvodnění 104 a také ve dříve zmíněném rozhodnutí C 56/2007, že zákon LOLF není překážkou existence implicitní státní záruky ve prospěch veřejné instituce IFP.
(109)
Jak je uvedeno v bodech odůvodnění 146 a 147 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, bere Komise na vědomí oznámení ministra hospodářství, financí a průmyslu ze dne 22. července 2003, jehož předmětem je „registrace mechanismů implicitních nebo výslovných záruk poskytnutých státem“, a které potvrzuje existenci implicitních záruk vyplývajících ze zákonného nebo správního opatření, které „vytváří a nese s sebou finanční důsledky pro stát“. Toto oznámení ukazuje, že státní záruka může vyplývat z právních aktů nejrůznější povahy (84), a připomíná, že založení veřejné instituce může být ze své podstaty spojeno s vytvořením implicitní státní záruky ve prospěch věřitelů této instituce (85).
b) Věřitel veřejné instituce IFP má jistotu, že jeho pohledávka bude uhrazena.
(110)
Podle příkladu dokazování v části 4.1.1. bod A písm. b) zmíněného rozhodnutí C 56/2007, na které odkazuje mutatis mutandis, hodlá Komise nyní dokázat, že se v případě zastavení plateb ze strany veřejné instituce IFP budou její věřitelé nacházet v příznivější situaci než věřitelé podniku, který podléhá obchodnímu právu.
(111)
Zaprvé, jelikož se jedná o veřejné instituce, nevztahují se na ně tradiční omezení úhrady pohledávek subjektu soukromého práva. Na základě skutečností, jimiž se podrobněji zabývají body odůvodnění 150 až 154 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odvolává mutatis mutandis, Komise v tomto prvním bodě dochází k závěru, že:
-
na rozdíl od věřitelů podniků podléhajících obchodnímu právu, věřitelé veřejné instituce IFP (vzhledem k tomu, že tato instituce nepodléhá obecnému právu ve věcech soudního vyrovnání a soudní likvidace podniků v obtížích) neriskují, že jejich pohledávka při ukončení řízení o soudním vyrovnání zanikne úplně nebo částečně,
-
právní subjektivita veřejné instituce IFP není překážkou pro státní záruku,
-
při absenci výslovného omezení odpovědnosti státu za veřejnou instituci IFP se mohou věřitelé této instituce po právu opírat o zásadu, podle níž stát přebírá dluhy veřejné instituce IFP, i když je tato instituce právnickou osobou.
(112)
Zadruhé, v případě vymáhání dluhů veřejných institucí rozhodnutím soudu je řízení podle zákona ze dne 16. července 1980 (a různých souvisejících prováděcích aktů (86)) z důvodů vysvětlených v bodech odůvodnění 113 až 117 příznivější pro věřitele veřejné instituce IFP než soudní řízení obecného práva, jelikož nevede k zániku pohledávky za veřejnou institucí IFP.
(113)
V souladu s rozborem uvedeným v bodech odůvodnění 157 až 161 rozhodnutí C 56/2007, na které se odvolává mutatis mutandis, Komise především poznamenává, že zákon z roku 1980 (87) a jeho prováděcí opatření (88) označují stát jako orgán oprávněný k vymáhání dluhů veřejných institucí a svěřují mu významné pravomoci: provedení úhrady z moci úřední a vytvoření dostatečných zdrojů.
(114)
Podobně jako v souvislosti s body odůvodnění 162 až 168 rozhodnutí C 56/2007, na něž se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že zvláštní řízení stanovené zákonem z roku 1980 a jeho prováděcími předpisy je pouze řízením o vymáhání pohledávek, a nikoliv likvidačním řízením, a že následkem jeho použití pohledávka nezaniká, zatímco následkem uplatnění likvidačního řízení podle obecného práva závěrečný rozsudek pro nedostatek aktiv bez postihu s sebou nese zákaz, aby věřitelé pohledávku dále soudně vymáhali. Komise rovněž poznamenává, že zákon z roku 1980 a související prováděcí předpisy tím, že stanoví odklad úhrady z moci úřední a nepočítají se zastavením plateb, umožňují věřitelům předpokládat, že stále existují nebo budou existovat zdroje pro zaplacení jejich pohledávky za veřejným subjektem. Z těchto dvou aspektů vyplývá, že nedostatek peněžních prostředků je v případě potřeby jištěn státem, nebo je pouze přechodný. Naproti tomu žádné likvidační řízení nestanoví možnost, že se třetí osoba stane odpovědnou za dluhy insolventní osoby, samozřejmě vyjma případu, kdy se jedná o ručitele.
(115)
V souladu s rozborem uvedeným v bodech odůvodnění 170 až 180 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že francouzské právní předpisy dovolují, ba dokonce podporují stát v tom, aby poskytoval dotace veřejným institucím při nedostatku peněžních prostředků přednostně před klasickými bankovními půjčkami, a tyto dotace mohou podle zákona ze dne 16. července 1980 představovat „dodatečné zdroje“. Domnívá se rovněž, že jsou věřitelé s těmito právními dokumenty obeznámeni, a právem se tudíž domnívají, že dozorčí orgán bude schopen nalézt zdroje potřebné k úhradě jejich pohledávky. Komise se domnívá, že předpoklad, za něhož se věřiteli nezdaří dosáhnout splacení své pohledávky za použití řízení podle zákona ze dne 16. července 1980, je málo pravděpodobný.
(116)
Na rozdíl od závěru, k němuž dospěla v souvislosti s věcí La Poste v uvedeném rozhodnutí C 56/2007, Komise zdůrazňuje, že v tomto případě lze uvolnit relativně veliké vlastní zdroje veřejné instituce IFP, jelikož, jak vysvětlily francouzské orgány v bodě odůvodnění 44, hotovost a investice (150,3 milionu EUR) byly na konci roku 2007 přibližně pětkrát vyšší než suma půjček a finančních dluhů (25,2 milionu EUR). Komise tím uznala, že za současného stavu jejích financí je podle všeho málo pravděpodobné, přinejmenším v blízké budoucnosti, že v důsledku nedostatku vlastních zdrojů se veřejná instituce IFP může octnout v platební neschopnosti a vznikne potřeba státního zásahu.
(117)
Přestože je v současné době nedostatek aktiv veřejné instituce IFP nepravděpodobný, neznamená to, že tomu tak bude i v dlouhodobém horizontu. Za těchto okolností by nemožnost uvolnění zdrojů cestou postoupení majetku měla za následek použití jiných záručních mechanismů (zálohy, uplatnění odpovědnosti státu atd.). Ustaví-li totiž zákonodárce systém ochrany majetku, eventuální neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP by mohlo vést k nárůstu sporů o objektivní odpovědnost státu (89). V této souvislosti bere Komise na vědomí argument francouzských orgánů (90), podle něhož by v případě, že by stát považoval aktiva patřící veřejné instituci za nezbytná pro výkon jejího poslání veřejné služby. a postavil se tudíž proti jejich prodeji, nebyl povinen poskytnout vyrovnání prostřednictvím záručních mechanismů. Bere nicméně na vědomí, že francouzské orgány uznaly (i když popírají, že by tím byla veřejná instituce zvýhodněna), že požadavek kontinuity veřejné služby je závazný pro představitele státu při provádění řízení zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980 (91). Komise se také domnívá, že by v důsledku tohoto rozhodnutí veřejné moci nepřistoupit k prodeji aktiv v zájmu zachování veřejné služby mohlo dojít k uplatnění objektivní odpovědnosti státu za porušení rovnosti před veřejnými břemeny.
(118)
Zatřetí, z důvodů, které již byly uvedeny v bodech odůvodnění 185 až 226 rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, má Komise za to, že za málo pravděpodobného předpokladu, že řízení ustavené zákonem ze dne 16. července 1980 neumožní uspokojení věřitele, vykazují prostředky, k nimž by se věřitel mohl uchýlit, aby uplatnil odpovědnost státu, vlastnosti záručního mechanismu.
(119)
Přestože se francouzské orgány domnívají, že odpovědnost státu nelze v zásadě uplatnit, ať se jedná o odpovědnost za zavinění či objektivní odpovědnost (92), současně přiznávají, že za předpokladu existence požadavku kontinuity veřejné služby a závaznosti tohoto požadavku pro představitele státu při provádění řízení podle zákona z roku 1980 by mohl soud nařídit odškodnění věřitele. Francouzské orgány mají za tohoto předpokladu za to, že by věřitel nebyl nijak zvýhodněn, jelikož by odškodnění bylo srovnatelné s odškodněním, které by získal podle obecného práva. Komise v této souvislosti upozorňuje na některé právní zvláštnosti plynoucí ze zákona z roku 1980: v soudní likvidaci podle obecného práva věřitelé (zejména věřitelé z písemné smlouvy) obvykle nezískávají zpět celou svou pohledávku a za podnik v likvidaci třetí osoby většinou dluhy neplatí.
(120)
Francouzské orgány rovněž popírají, že možnosti odškodnění věřitelů prostřednictvím uplatnění odpovědnosti lze považovat za formu záruky. Komise se naopak domnívá, že se uplatnění odpovědnosti státu (za zavinění nebo objektivní odpovědnost) při provádění řízení o vymáhání dluhů veřejných subjektů podle zákona ze dne 16. července 1980 rovná mechanismu záruky podle práva Evropské unie, neboť zajišťuje věřitelům uspokojení jejich pohledávky tím, že donutí stát splatit ji v případě neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) nadto ve věci Société de gestion du port de Campoloro a Société fermière de Campoloro v. Francie (93) (dále jen „věc Campoloro“) uznává existenci automatické záruky.
(121)
A konečně, podobně jako v důkazech předložených v bodech odůvodnění 181 až 184 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se mutatis mutandis odkazuje, Komise vyjadřuje stanovisko, že návrh francouzských orgánů na vyjasnění prováděcího nařízení k zákonu z roku 1980 nestačí k vyloučení toho, že zdroje budou uvolněny díky poskytnutí dotace z veřejných zdrojů.
a)
Francouzské orgány navrhly změnit prováděcí nařízení k zákonu z roku 1980 takto: „Zůstala-li úřední výzva po uplynutí těchto lhůt bez účinku, představitel státu nebo dozorčí orgán zanese výdaj do rozpočtu územního správního celku nebo veřejné instituce, která neplní své závazky. V případě potřeby uvolní potřebné zdroje v rámci rozpočtu správního celku nebo instituce buď snížením prostředků určených na jiné výdaje, nebo dosud nevyužitých, anebo navýšením zdrojů“ (změny jsou podtrženy).
b)
Komise v každém případě poznamenává, jak učinila v 67. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, že právní předpisy ani v současném znění ani ve znění změněném podle francouzských orgánů nevylučují, že zdroje mohou být uvolněny díky navýšení zdrojů předem umožněnému poskytnutím dotace nebo finančního příspěvku z veřejných zdrojů.
(122)
Z důvodů vyložených v bodech odůvodnění 204 až 211 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se mutatis mutandis odkazuje, se Komise domnívá, že kromě toho, že rozhodnutí ESPL ve věci Campoloro dokazuje, že uplatnění odpovědnosti francouzského státu v tomto případě působí jako implicitní záruka za pasiva veřejných orgánů a není spojena s žádnou podmínkou vzniku škody.
a)
Komise zejména konstatuje, že ESLP odmítl argumenty francouzských orgánů (94) založené jednak na tom, že příčinu nelze připsat státu, a jednak na neexistenci záruky státu vůči veřejným orgánům, které mají subjektivitu právnické osoby, a dále konstatuje, že ESLP přihlédl k protiargumentům žalujících stran (95).
b)
Komise upozorňuje, že ESLP konstatoval porušení čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „Úmluva“), konkrétně proto, že „Je tudíž třeba, aby tyto rozsudky byly provedeny, přičemž Soudní dvůr připomíná, že státní orgán nemůže pod záminkou chybějících zdrojů nesplatit dluh na základě soudního rozhodnutí […]“. ESLP rovněž shledal, že došlo k porušení článku 1 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o lidských právech, neboť žalující strany utrpěly zásah do jejich práva vlastnit majetek, neboť jsou zatíženy zvláštním a přílišným břemenem z důvodu nezaplacení dlužných částek (96). Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nakonec ESLP připsal státu dluhy dlužnických obcí v plné výši (97).
c)
Komise má za to, že z této judikatury vyplývají tři důležité skutečnosti:
-
s výhradou toho, že žalující strany dosáhly soudního rozhodnutí, kterým byla jejich pohledávka uznána, odpovědnost státu plní úlohu implicitní záruky (98), neboť francouzský stát je na jedné straně odsouzen k úhradě celého dluhu právnické osoby veřejného práva (99) a na druhé straně se nerozlišovalo mezi tím, co může souviset s platební neschopností dlužnického orgánu veřejné samosprávy a případným nesplněním povinnosti ze strany státu (neboť ESLP v žádném stadiu řízení nehledá příčinu na straně státu a omezuje se jen na stav platební neschopnosti dlužníka);
-
tato odpovědnost pokrývá dluhy orgánů veřejné moci, které však jsou právnickými osobami. Francouzská vláda se výslovně dovolávala existence právnické osoby a vlastního jmění, aby oponovala uplatnění odpovědnosti francouzského státu, avšak ESLP tento argument odmítl;
-
působnost státní záruky se vztahuje na veřejné orgány, které jsou od něj odvozeny. Záruka je tedy vnitřně spjata s veřejnoprávním statusem dlužníka.
d)
Komise kromě toho konstatuje, že řešení, které přijal ESLP v uvedené věci Campoloro, není ojedinělé, a naopak má svůj původ ve velmi zřetelné tendenci judikatury, která se projevila zejména v rozsudcích Artico v. Itálie (100) a Bourdov v. Rusko (101).
(123)
Z důvodů uvedených v bodech odůvodnění 212 až 220 zmíněného rozhodnutí C 56/2007, na které Komise odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že připomínky francouzských orgánů nejsou takového charakteru, aby mohly způsobit neplatnost tohoto důkazu. Na základě výše uvedeného Komise, podobně jako v závěru, k němuž dospěla ve věci La Poste v bodě odůvodnění 222 uvedeného rozhodnutí C 56/2007 a v rozhodnutí o zahájení řízení, usoudila z toho, co už bylo uvedeno, že za současného stavu francouzského práva může věřitel veřejné instituce IFP, který se nedomohl zaplacení své pohledávky na základě použití postupů podle zákona ze 16. července 1980, získat všechny sumy odpovídající nesplacené pohledávce tak, že se bude domáhat konečné odpovědnosti státu, na rozdíl od toho, k čemu dochází v rámci likvidačního řízení obecného práva, při němž je uspokojení věřitele omezeno hodnotou disponibilního majetku. Komise se proto domnívá, že na odpovědnost státu se má pohlížet jako na záruku, že není omezena žádným francouzským právním předpisem a že je vnitřně spjata s veřejnoprávním postavením dlužnické instituce.
(124)
Kromě toho z důvodů, které už byly vysvětleny v bodech odůvodnění 223 až 226 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, Komise bere na vědomí francouzský návrh na to, aby byla do všech smluv veřejné instituce IFP, z nichž vyplývá dluh, vložena doložka omezující riziko uplatnění objektivní odpovědnosti státu pouze základě platební neschopnosti veřejné instituce IFP. Domnívá se však, že takový právní rámec je křehký a vyvolává pochybnosti o jeho trvalosti, protože výjimku přijatého rizika stanovila jako pravidlo judikatura, která se může dále vyvíjet. Komise se domnívá, že takový návrh je sám o sobě nedostatečný, protože nepočítá se všemi eventualitami: neumožňuje vyloučit, že se státní záruka může uplatnit při všech druzích odpovědnosti (zejména mimosmluvní odpovědnosti a trestní odpovědnosti). Mimoto nelze smluvně stanovit, že stát nebude ručit za dluhy, které má veřejná instituce IFP vůči svým dlužníkům, jelikož veřejná instituce se může například octnout v postavení dlužníka vůči třetí osobě na základě různých právních mechanismů, zejména v případě pohlcení jiného subjektu (102), vůči němuž by měly třetí osoby na první pohled nezjistitelné pohledávky. Závěrem, pokud jde o jednotlivé pohledávky třetích osob, Komise se domnívá, že „odstranit“ státní záruku může jen obecně závazný právní předpis upravující situace a třetí osoby všeho druhu, v němž by bylo uvedeno, že stát není ručitelem veřejné instituce IFP. Nakonec i za předpokladu, že by francouzské návrhy připravily věřitele veřejné instituce IFP o všechny možnosti, jak uplatnit odpovědnost státu za účelem uspokojení své pohledávky (podle Komise je tento předpoklad neověřený), tyto návrhy neumožňují spolehlivě zjistit, k čemu by došlo v případě platební neschopnosti (103) veřejné instituce IFP.
(125)
Za čtvrté, i kdyby věřitel nebyl uspokojen, může způsobit právní účinky přípustného omylu, jehož se dopustil při zakládání pohledávky, a který spočíval v domněnce, že bude tato pohledávka splacena.
(126)
Z důvodů, které již byly vysvětleny v bodech odůvodnění 227, 228 (odstavce 1 až 3) a 229 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že teorie zdánlivosti (104) umožňuje potvrdit, že věřitelé veřejné instituce IFP jsou oprávnění se domnívat na základě souboru souhlasných indicií, že taková záruka skutečně existuje (a to i za předpokladu, quod non, že postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC) veřejné instituce IFP jí z právního hlediska neposkytuje neomezenou záruku francouzského státu). Hlavní relevantní indicie z hlediska teorie zdánlivosti vyplývají na jedné straně z toho, že různé právní předpisy (zákon z roku 1980 a jeho prováděcí opatření) nebo úřední dokumenty (rozpočtové dokumenty) dávají věřiteli právo domnívat se, že stát převezme dluhy institucí s postavením EPIC v případě nedostatku hotovosti nebo že uplatní svou odpovědnost, a na druhé straně chybějící vysvětlení právního stavu po skončení řízení ve věci Campoloro a prvních řízení, která Komise zahájila v souvislosti s postavením institucí EPIC, taktéž utvrzuje víru věřitelů v existenci takové záruky; svou roli tu nakonec sehrává i neexistence jasných informací o účincích zastavení plateb instituce se statusem EPIC.
(127)
V tomto případe by Komise chtěla dodat, že před 7. červencem 2006 byli případní věřitelé veřejné instituce IFP ve smluvním vztahu s profesní institucí ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o řízení profesních zájmů (a tedy právnickou osobou soukromého práva), u níž nebyl důvod domnívat se, že se na ni může vztahovat jakákoli státní záruka.Proto teorie zdánlivosti může být v daném případě relevantní, pouze co se týče pohledávek vzniklých po změně postavení veřejné instituce IFP.
(128)
Komise dospěla k podobnému závěru jako její odborník ve věci La Post, že co se týče pohledávek vzniklých po 7. červenci 2006, i kdyby se za předpokladu, který obhajují francouzské orgány, věřitel mylně domníval, že stát je povinen ručit za dluhy veřejných institucí, konkrétně za veřejnou instituci IFP, jeho omyl by byl přípustný vzhledem k výše uvedeným prvkům a právo by tomu mohlo připisovat účinky. Kdyby věřitel výjimečně nemohl dosáhnout uspokojení své pohledávky, měl by nicméně jistotu, že není možné, aby zanikla.
B. Záruka zachování existence veřejné instituce IFP nebo jejích závazků
(129)
Z důvodů, které byly vysvětleny v bodech odůvodnění 230 až 250 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že i když se v přiměřené lhůtě a s použitím postupů popsaných v předchozí části nepodaří věřiteli instituce s postavením EPIC dosáhnout úhrady své pohledávky, má jistotu, že tato pohledávka mu nezanikne, na rozdíl od situace, v níž se nachází věřitel subjektu soukromého práva v likvidaci, který nemá žádnou jistotu, že jeho pohledávka bude uspokojena.
(130)
Komise zdůrazňuje, že neexistuje žádný postup týkající se likvidace a zániku veřejné instituce z vůle veřejného orgánu, který by byl spojen se zánikem práv a povinností této instituce: v případě zániku z rozhodnutí veřejného orgánu, třebaže to žádný právní předpis výslovně nestanoví, praxe a určité základní zásady správního práva spíše prokazují, že práva a povinnosti veřejných institucí, které jako takové zaniknou, vždy převezme jiný subjekt, popřípadě stát. Jinými slovy, dluhy veřejných institucí vždy přecházejí na jinou právnickou osobu, která nemůže odmítnout jejich převzetí, takže každý věřitel má jistotu, že bude možné domáhat se práv, které mu vyplývají z jeho pohledávky za jiným subjektem, a že jeho pohledávka tedy nezanikne.
(131)
Komise odkazuje na podrobnou analýzu v bodech odůvodnění 233 až 250 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, která se opírá o studii organického vývoje veřejných institucí, kterou provedl odborník ve věci La Poste, a která rozlišuje tři příčiny zániku veřejných institucí (105): případ zániku veřejných institucí uplynutím doby, na kterou byly zřízeny, případ zániku veřejných institucí zánikem jejich poslání a častější případ převodu poslání, který s sebou nevyhnutně nese přechod práv a povinností.
a)
Na základě tohoto znaleckého posudku lze zaprvé soudit, že ačkoli neexistuje obecná právní úprava zániku veřejných institucí, praxe ukazuje, že právní předpis vždy upravuje přesun práv a povinností zanikající instituce buď na stát, nebo na subjekt, který přebírá jeho poslání (106).
b)
Zadruhé, obecně jde o přesun „práv a povinností“ (výraz povinnosti se jistým způsobem vztahuje na dluhy), někdy o převod „majetku“ (107) (formulace, která rovněž zahrnuje dluhy). Jediný zjištěný příklad bezvýhradného zániku veřejné instituce se v každém případě týkal převodu samotných „dluhů“ na jiné subjekty veřejného práva (108).
c)
Zatřetí, i když dojde k zániku poslání, v praxi přebírá práva a povinnosti veřejné instituce jiný subjekt.
d)
Za čtvrté, praxe popsaná ve studii je v souladu s kodifikačním předpisem č. 02-060-M95 z 18. července 2002 a s Příručkou k finanční organizaci založení, přeměně a zrušení státních veřejných institucí (109), tj. práva a povinnosti likvidované instituce s postavením EPIC přecházejí buď na stát nebo na právnickou osobu, která přebírá poslání instituce.
(132)
Komise na základě názoru svého odborníka ve věci La Poste nakonec usoudila, že dluhy veřejných institucí se v praxi vždy převádějí na jinou právnickou osobu veřejného práva v případě zániku veřejné instituce, která vykonávala poslání. Věřitelé těchto veřejných institucí, k nimž náleží veřejná instituce IFP, mají proto jistotu, že jejich neuhrazené pohledávky nezaniknou.
C. Závěr o existenci státní záruky v prospěch veřejné instituce IFP
(133)
Na základě skutečností uvedených za účelem prokázání existence záruky na uspokojení jednotlivých pohledávek a zachovaní existence závazků veřejné instituce IFP Komise dospěla k závěru, že počínaje změnou právního postavení veřejné instituce IFP, k níž došlo 7. července 2006,
-
věřitelé veřejné instituce IFP nenarážejí na obvyklá omezení soukromého práva a veřejného práva, která by mohla bránit plné úhradě pohledávky,
-
věřitelé veřejné instituce IFP mohou k vymáhání svých pohledávek použít zvláštní postupy, které opravňují stát, aby donutil dlužnický subjekt k úhradě pohledávky,
-
francouzské právo věřitelům veřejné instituce IFP nikde nenaznačuje, že by se tato instituce mohla definitivně octnout ve stavu nedostatku peněžních prostředků,
-
rozpočtové dokumenty v případě nedostatku peněžních prostředků naznačují, že stát by mohl poskytnout mimořádný finanční příspěvek subjektům veřejného sektoru, k nimž IFP náleží,
-
neumožňují-li výše popsané postupy věřiteli, aby byl uspokojen, může uplatnit odpovědnost státu, aby dosáhl zaplacení své pohledávky v plné výši,
-
pokud by se výše zvažované činnosti měly rozložit v čase, věřitel má jistotu, že jeho pohledávka nezanikne, i kdyby u veřejné instituce IFP došlo k organickému vývoji.
(134)
Tyto zvláštnosti úzce souvisejí s právním postavením veřejné instituce IFP a znamenají, že stát plní úlohu konečného ručitele. Lze tudíž oprávněně usoudit, že veřejné instituci IFP byla poskytnuta neomezená záruka francouzského státu z důvodu jejího postavení EPIC.
(135)
Neomezená státní záruka ve prospěch veřejné instituce IFP má za následek převod státních zdrojů ve smyslu bodu 2.1 výše uvedeného sdělení o zárukách. Veřejná instituce IFP v praxi neplatí za tuto záruku žádný poplatek. Tímto způsobem dochází ke vzniku výhody a k čerpání státních prostředků, protože stát se zříká odměny, která je s poskytnutím záruk obvykle spojena. Na druhé straně záruka vytváří riziko možného a budoucího čerpání státních zdrojů, jelikož stát by byl povinen platit dluhy veřejné instituce IFP (110).
(136)
Neomezenou státní záruku ve prospěch veřejné instituce IFP lze nakonec přičíst státu, neboť vyplývá z kombinace veřejnoprávního postavení IFP, zásad vnitrostátního práva a dvou právních aktů, tj. zákona ze dne 25. ledna 1985, nyní obchodní zákoník, a zákona č. 80-539 ze dne 16. července 1980 a jeho prováděcích opatření.
7.1.1.2 Neexistence krytí dceřiných společností soukromého práva skupiny IFP neomezenou zárukou
(137)
Jak již Komise uvedla ve svém rozhodnutí týkajícím se uvedené věci C 51/2005 (111), v rozhodnutí o zahájení řízení v této věci a v části 2 (skupina IFP) veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat tvoří z hlediska práva hospodářské soutěže hospodářskou skupinu: veřejná instituce IFP totiž přímo vlastní 100 % kapitálu společnosti Axens a 100 % kapitálu společnosti Beicip-Franlab a nepřímo vlastní 100 % kapitálu společnosti Prosernat, vykonává kontrolu nad svými dceřinými společnostmi prostřednictvím členství svých řídících pracovníků v rozhodovacích orgánech těchto společností, vyjadřuje se zejména ke strategickému směřování a k rozhodnutím zásadního významu pro budoucnost dceřiných společností a je vázáná exkluzivními dohodami o převodu technologií nezbytných k výkonu hospodářských činností dceřiných společností (dohody zahrnují reciproční práva prvního odmítnutí) (112)), jakož i smlouvami o poskytnutí prostor a přidělení pracovníků, takže hospodářská integrace veřejné instituce IFP a jejich dceřiných společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat je dost silná k tomu, aby bylo možné dospět k tomuto závěru. Také je třeba prozkoumat skutečný rozsah státní záruky a prověřit, zda se v případě, že dceřiná společnost soukromého práva veřejné instituce IFP neplní své závazky, mohou uvolnit státní zdroje, a uspokojit její věřitele (jinými slovy, zda se na hospodářské činnosti dceřiných společností veřejné instituce IFP vztahuje či nevztahuje neomezená státní záruka).
(138)
Společnost UOP Limited se ve svých připomínkách k této otázce nevyjadřuje. Její argumenty vycházejí z vnímání subjektu IFP/Axens z pohledu účastníka trhu, z něhož podle ní může vyplynout výhoda pro skupinu IFP jednak ve vztazích s dodavateli, jednak ve vztazích se zákazníky nebo poskytovateli kapitálu. Tento aspekt bude prozkoumán v bodě 7.1.4 tohoto rozhodnutí v souvislosti se zkoumáním výhod, které má skupina IFP z opatření.
(139)
Naproti tomu, jak se uvádí v bodě odůvodnění 47, francouzské orgány popírají existenci státní záruky v prospěch dceřiných společností veřejné instituce IFP zejména z důvodu jejich postavení akciových společností podle obecného práva.
(140)
Podobně jako při dokazování existence neomezené státní záruky v prospěch veřejné instituce IFP v bodě 7.1.1.1 Komise postupně prozkoumá, zda věřitelé dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP získali záruku, pokud jde o uspokojení jejich individuálních pohledávek (A) nebo záruku na zachování závazků těchto dceřiných společností (B) v případě nedostatku majetku.
A. Věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnou záruku, že jejich individuální pohledávky budou uspokojeny
(141)
Dceřiné společnosti veřejné instituce IFP mají právní postavení akciových společností. Jako právnické osoby soukromého práva (na rozdíl od jejich kontrolujícího akcionáře, který je veřejnou institucí) patří v plném rozsahu do působnosti řízení ve věcech soudního vyrovnání a soudní likvidace podle obecného práva (113) ve Francii.
(142)
Než bude prozkoumáno, zda lze uplatnit odpovědnost kontrolujícího akcionáře - veřejné instituce IFP - za počínání dceřiných společností b), je třeba představit řízení o soudní likvidaci podle obecného práva, jemuž by tyto dceřiné společnosti soukromého práva podléhaly v případě zastavení plateb a).
a) Řízení o soudní likvidaci podle obecného práva
(143)
Za předpokladu, že by se některá z dceřiných společností skupiny IFP, akciová společnost, ocitla v situaci zastavení plateb (jinými slovy, nebyla by více schopna splácet své nevyřízené dluhy s pomocí svých likvidních aktiv) a vyrovnání by bylo zjevně nemožné (114), řízení podle obecného práva (115) by vedlo ke vstupu této společnosti do soudní likvidace. O zahájení řízení (116) by v případě potřeby požádal dlužník nejpozději do čtyřiceti pěti dnů po zastavení plateb (pokud již dlužník nepožádal o zahájení smírčího řízení). Účelem takového řízení o soudní likvidaci by bylo ukončení činnosti podniku nebo zpeněžení jeho majetku celkovým či jednotlivým prodejem jeho práv a majetku (117). V rozhodnutí o zahájení soudní likvidace (118) by soud určil konkurzního soudce a za likvidátora by vyjmenoval soudního zplnomocněnce nebo osobu vybranou kvůli její kompetentnosti v dané věci. Likvidátor by vypracoval v měsíci svého jmenování zprávu o situaci podniku a potom by uskutečnil likvidační operace a audit (119) pohledávek (120). Výtěžek z likvidace by se potom rozdělil mezi věřitele podle jejich pořadí (přednostní věřitelé a hypoteční věřitelé, věřitelé, na které se vztahuje zvláštní movitá záruka, věřitelé na základě písemné smlouvy, tj. nepřednostní věřitelé, v poměru jejich pohledávek).
(144)
Pokud již nejsou nevyřízení závazky a likvidátor má dostatečné sumy na to, aby uspokojil věřitele, nebo pokud není možné pokračovat v operacích soudní likvidace kvůli nedostatku majetku, soud vyhlásí soudní likvidaci za ukončenou (121). Po ukončení řízení se na dlužníka vztahuje zásada zákazu dalšího soudního vymáhání pohledávek. Jinými slovy, rozsudek o ukončení soudní likvidace pro nedostatek majetku nedává věřitelům možnost dále soudně vymáhat pohledávky od dlužníka, vyjma případu (122), kdy je pohledávka důsledkem trestního odsouzení nebo práv souvisejících s osobou věřitele.
b) Neexistence záručního mechanismu ve prospěch dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP
(145)
Jak vysvětlil odborník ve věci La Poste, v některých obchodních společnostech, zejména v akciových společnostech a ve společnostech s ručením omezeným nejsou společníci obvykle povinni hradit dluhy organizace, v níž mají účast, nad rámec svého původního vkladu. Přesně do této kategorie patří dceřiné společnosti veřejné instituce jako akciové společnosti. Ve skupině IFP, stejně tak jako v jakékoliv jiné skupině společností se v případě neplnění závazků ze strany dceřiné společnosti, založené ve formě společnosti s omezeným rizikem (v tomto případě akciové společnosti), omezuje odpovědnost mateřské společnosti na ztrátu jejích vkladů (jako v případě každého běžného akcionáře), pokud neexistuje ručení, avaly, záruky, prohlášení o splnění závazků nebo doporučující dopisy (123), které by výslovně zakládaly vznik odpovědnosti mateřské společnosti.
(146)
S ohledem na příslušnost veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností k jedné a té samé skupině ve smyslu práva hospodářské soutěže je třeba prověřit, zda ve francouzském právu obchodních společností vztah hospodářské závislosti, v němž se nacházejí dceřiné společnosti vůči své mateřské společnosti, může nebo nemůže automaticky způsobit vznik odpovědnosti veřejné instituce IFP v případě, že si tyto dceřiné společnosti soukromého práva neplní své závazky, a na základě toho čerpání státních prostředků, když stát zajistil podstatnou část financování veřejné instituce a poskytl jí implicitní neomezenou záruku.
(147)
Po skončení tohoto důkladného prozkoumání může Komise dospět k závěru, že ve francouzském občanském a obchodním právu v případě neplnění závazků ze strany některé dceřiné společnosti v podstatě nelze uplatnit odpovědnost jejího akcionáře, který nad ní vykonává kontrolu, pokud se neprokáže existence zavinění na straně kontrolujícího akcionáře v řízení jeho dceřiné společnosti i). Nedávno uvažované návrhy reformy občanského zákoníku, od nichž bylo poté upuštěno a které se konkrétně týkaly rozšíření zásady odpovědnosti za počínání třetí osoby na případ vztahu mezi mateřskou společností a dceřinými společnostmi, naopak potvrdily, že taková zásada v současnosti ve francouzském právu neexistuje ii).
i) Neexistence obecné odpovědnosti akcionáře za jeho dceřinou společnost
(148)
Podle právní doktríny (124), organizace skupiny není nikdy sama o sobě zdrojem sukcesivní odpovědnosti. Francouzské právo vyznává zásadu osobní odpovědnosti uvedené v článku 1382 občanského zákoníku (125). Proto jedině protiprávní jednání, které lze připsat mateřské společnosti, může umožnit přístup k jejímu majetku.
(149)
V první řadě, pokud je v tomto případě mateřská společnost skupiny IFP právnickou osobou veřejného práva (veřejná instituce IFP), tento problém vyvolává dodatečné potíže: je třeba si totiž nejprve položit otázku, která soustava soudů (správní soudy anebo obecné soudy) je ve francouzském systému v případě potřeby příslušná posoudit případnou odpovědnost právnické osoby veřejného práva kontrolující právnickou osobu soukromého práva, která vstoupila do soudní likvidace.
(150)
Komise poznamenává, že pokud jde o žaloby o odpovědnost při nedostatku majetku (126), kompetenční soud se dlouho domníval, že obecný soud je příslušný v případě, že právnická osoba veřejného práva je řídícím subjektem podle práva (127) a správní soud, když právnická osoba veřejného práva je řídícím subjektem ve skutečnosti (128). V tomto případě je však podle všeho rozdělení pravomocí mezi správní soudy a obecné soudy dále založeno na povaze poskytovaných služeb: veřejná služba v oblasti správy nebo činnost průmyslového a obchodního charakteru.
a)
Pokud jde o veřejnou službu v oblasti správy, kompetenční soud podle všeho upustil od předchozí judikatury, která vycházela z řízení de jure nebo de facto (129) vzhledem ke svému rozhodnutí ve věci Département de la Dordogne (departement Dordogne) (130): soud vyššího stupně tehdy rozhodl ve prospěch příslušnosti správního soudu, protože věc se týkala veřejné služby v oblasti správy, a to tak, že právnická osoba veřejného práva je buď řídícím subjektem de jure anebo de facto právnické osoby soukromého práva, která plní úkoly veřejné služby. Poté, co kompetenční soud připomněl v souvislosti s rozsudkem ve věci Blanco (131), že „odpovědnost, která může náležet státu nebo jiným právnickým osobám veřejného práva z důvodu škod připsaných jejich veřejným službám v oblasti správy, podléhá systému veřejného práva“ (podtržení vloženo) a že jinak je tomu jen v případě, když to zákon výslovně stanovil, rozhodl, že ze zákona z 25. ledna 1985 o vyrovnání a soudní likvidaci podniků (v současnosti kodifikovaného v článcích L. 624-3 a násl. Obchodního zákoníku) nevyplývá, „že by zákonodárce mínil odchylně od zásad, kterými se řídí odpovědnost právnických osob veřejného práva, zahrnout do působnosti obecných soudů přezkum občanskoprávní odpovědnosti státu nebo jiných právnických osob veřejného práva z titulu plnění úkolů veřejné služby v oblasti správy.“ (Podtržení vloženo).
b)
Naopak vzhledem k tomu, že jde o činnost průmyslového nebo obchodního charakteru, jsou k přezkoumání občanskoprávní odpovědnosti právnické osoby veřejného práva vykonávající kontrolu nad soukromou osobou, která vstoupila do likvidace, zjevně příslušné soudy. V rozhodnutí ve věci Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) rozhodl soud pro kompetenční spory zejména, že „ačkoli jsou pro přezkum občanskoprávní odpovědnosti státu či jiných právnických osob veřejného práva v důsledku výkonu správní služby příslušné správní soudy, žaloba v takové záležitosti spadá do pravomoci obecných soudů, jakmile se odpovědnost státu nebo právnické osoby veřejného práva zkoumá z hlediska výkonu činnosti průmyslového nebo obchodního charakteru, přičemž není třeba rozlišovat, zda dotyčný orgán státní moci jednal jako řídící subjekt de jure nebo de facto“. (Podtržení přidáno). Kompetenční soud dospěl k tomuto závěru v uvedené věci tak, že neuznal, že činnosti vykonávané akciovou společností s představenstvem a dozorčí radou (SEM Olympique d'Alès en Cévennes) mají povahu veřejné služby v oblasti správy, na základě uvážení dvou aspektů: jejího předmětu (133) a způsobu jejího financování (134).
(151)
Co se týče konkrétně akciových společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, dceřiných společnosti soukromého práva kontrolovaných veřejnou institucí IFP, z informací uvedených ve spisu a zejména z informací uvedených v bodě odůvodnění 159 vyplývá, že jejich předmět spadá pod hospodářský účel (135), nikoli pod správní účel. Kromě toho podstatná část zdrojů těchto podniků pochází z provozních příjmů, které vytvářejí jejich hospodářské činnosti, nikoli z veřejného financování. Nakonec je třeba uvést, že tyto dceřiné společnosti veřejné instituce IFP byly založeny jako obchodní společnosti z iniciativy právnické osoby soukromého práva (136) (nikoli právnické osoby veřejného práva, protože k transformaci veřejné instituce IFP na veřejnou instituci s postavením EPIC došlo až 7. července 2006). Průmyslová a obchodní povaha činnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat je tudíž nesporná a v případě soudní likvidace jsou obecné soudy bezpochyby příslušné rozhodovat o případné žalobě o odpovědnosti proti veřejné instituci IFP.
(152)
Za těchto podmínek třeba ověřit podmínky vzniku odpovědnosti kontrolujícího akcionáře z hlediska judikatury kasačního soudu. Jinak podmínky, za nichž lze rozšířit řízení o soudní likvidaci zahájené proti určité osobě (dceřiné společnosti) na jinou právnickou osobu (mateřskou společnost), jsou velice přísné. Ve vztahu k dceřiné společnosti, která neplní své závazky, musí osoby poškozené tímto jednáním dokázat protiprávní jednání mateřské společnosti, aby se domohly náhrady, a zvláště popírání mateřskou společností právní subjektivity její dceřiné společnosti (α) a chybné řízení kontrolované společnosti (β).
α) Popírání právní subjektivity dceřiné společnosti mateřskou společností
(153)
Judikatura kasačního soudu potvrdila možnost rozšířit odpovědnost mateřské společnosti na jednání jejích dceřiných společností ve dvou mimořádných případech (137): jednak když se majetek dceřiných společností zaměňuje s majetkem mateřské společnosti (předpoklad zvaný „záměna majetků“), a jednak když jsou dceřiné společnosti fiktivními právnickými osobami (předpoklad zvaný „fiktivnost právnické osoby“).
(154)
Pokud jde o „záměnu majetků“ (138), tento pojem všeobecně charakterizuje situaci, kdy z příslušných účetních záznamů dvou samostatných právních subjektů nelze určit, ke kterému z nich se vztahuje některá položka aktiv nebo pasiv. K prokázání existence takové záměny majetků však nestačí existence vazeb, ani úzkých, mezi společnostmi skupiny. Kromě toho údaje o společnících nebo řídících pracovnících, ani adresa sídla společnosti (139), neumožňují samy o sobě zjistit záměnu majetků. K vyloučení jakékoliv záměny majetků obvykle stačí formální vymezení vztahů v rámci skupin ve smlouvách uzavřených mezi mateřskou společností a jejími dceřinými společnostmi (140).
(155)
Ve dvou věcech z nedávné doby Metaleurop (141) a AOL Liberté (142) kasační soud podle všeho dokonce zpřísnil svou kontrolu podmínek rozšíření řízení proti mateřské společnosti skupiny. Integrace společností skupiny, dokonce velmi silná, s sebou nezbytně nepřináší záměnu majetků. Podle právní doktríny (143)„[ani] smlouvy o správě hotovosti a výměnách mezi dvěma subjekty, ani výměny zaměstnanců, ani zálohy vyplacené mateřskou společností, ani převzetí mateřskou společností pravomocí řídit dceřinou společnost nenabylo charakter všeobecného zmatku v účtech, který by zdůvodňoval opětovné spojení majetků.“ Proto se zdá, že je zvlášť těžké uplatnit odpovědnost mateřské společnosti za jednání některé její dceřiné společnosti na základě záměny jejich majetků (144), přičemž úroveň důkazů požadovaná kasačním soudem k jejímu prokázání je mimořádně vysoká.
(156)
V tomto případě je třeba konstatovat, že Komise už zdůraznila, že „[…] jelikož veřejná instituce IFP a dotčené dceřiné společnosti jsou samostatnými právními subjekty, jejich účty jsou odděleny“ (145). Kromě toho dohody, které mezi sebou uzavřely veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti, zejména exkluzivní smlouvy o převodu technologií nebo o přidělení zaměstnanců (146), nenabyly charakter všeobecného zmatku v účtech, který by zdůvodňoval opětovné spojení majetků ve smyslu judikatury kasačního soudu, jelikož každé plnění se odděleně účtuje v příslušných výkazech jednotlivých subjektů skupiny IFP, jak stanoví konkrétně body 7.1.4. a 7.3.
(157)
Co se týče „fiktivnosti právnické osoby“, jde o charakteristiku neexistence údajů ve společenské smlouvě dceřiné společnosti (affectio societatis) tak, aby se prokázalo, že ve skutečnosti neexistuje. Kasační soud (147) se domnívá, že společnost je fiktivní, když existence právnické osoby, proti které je zahajováno řízení, je pouze zdánlivá, neboť nemá činnost odlišnou (148) od činnosti majitele společnosti - fyzické nebo právnické osoby.
(158)
Na základě veřejně dostupných informací (149) Komise konstatuje, že veřejná instituce IFP a Axens, Beicip-Franlab a Prosernat nemají ani stejnou adresu, ani stejné provozovny:
a)
veřejná instituce IFP je zapsána v obchodním rejstříku a rejstříku společností (dále jen „ORRS“) v Nanterre pod číslem B 775 729 155 a její sídlo se nachází v Rueil-Malmaison (150). Veřejná instituce IFP má dvě provozovny, které se nacházejí ve Francii, v Solaize (151) a v Pau (152).
b)
Společnost Axens je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 599 815 073 a její sídlo se také nachází v Rueil-Malmaison, avšak na adrese, která není totožná (153) s adresou mateřské společnosti. Její provozovny se také nacházejí v místech, které jsou jiné než je místo její mateřské společnosti, nejčastěji mimo Francie: ve Spojených státech v Houstonu (Texas), v Princetonu (New Jersey), v Savannah (Gruzie) a v Calvert City (Kentucky), v Kanadě v Brockville (Ontario), v Číně v Pekingu, v Japonsku v Tokiu, v Indii v Dillí (New Delhi), v Bahrajnu a v Rusku v Moskvě;
c)
společnost Beicip-Franlab je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 679 804 047 a její sídlo se též nachází v Rueil-Malmaison, avšak na adrese, která není totožná (154) s adresou její mateřské společnosti a společnosti Axens. Má dceřiné společnosti a kanceláře v mnoha zemích světa, zejména v Bahrajnu, Abú Dhabí, v Libyi v Tripolisu, v Malajsii v Kuala Lumpur, ve Spojených státech v Houstonu v Texasu, v Mexiku ve Villahermosa, v Brazílii v Rio de Janeiro a v Rusku v Moskvě;
d)
společnost Prosernat je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 315 251 330 a její sídlo se nachází v Puteaux (155). Společnost uvádí (156), že má zastoupení asi v dvaceti zemích světa, především v Jižní Americe (Argentina, Brazílie, Venezuela), Evropě (Velká Británie, Itálie, Norsko), Severní Africe (Alžírsko, Egypt), v zemích Perského zálivu (Saudská Arábie, Spojené arabské emiráty, Kuvajt, Omán, Katar), Iránu, Rusku a ve Společenství nezávislých států, jakož i v jihovýchodní Asii.
(159)
Kromě toho v tomto případě jsou hospodářské činnosti prováděné jednotlivými dceřinými společnostmi skutečné, takže je přiměřeně nelze hodnotit jako fiktivní, jelikož kasační soud má na hodnocení právnické osoby coby „fiktivní“ velmi přísná kriteria (157):
a)
společnost Axens založená v roce 2001 skutečně provádí hospodářskou činnost na trhu s katalyzátory a technologiemi pro rafinérský a petrochemický průmysl, pro tyto účely zaměstnává přes 600 osob, a díky této činnosti dosahuje roční obrat přibližně 300 milionů EUR.
b)
Společnost Beicip-Franlab založená v roce 1967 vykonává skutečnou činnost v oblasti vydávání a distribuci programového vybavení se zaměřením na „Průzkum - Ložiska“ a provádění studií a poradenské činnosti. Na této činnosti se podílí více než sto zaměstnanců a její roční obrat činí asi čtyřicet milionů EUR.
c)
Společnost Prosernat pořízená v roce 2001 působí v oblasti studií a služeb a výroby zařízení na zpracování plynu a rekuperaci síry. Pro účely výkonu této činnosti podnik zaměstnává přibližně 70 osob a dosahuje obratu přibližně 50 milionů EUR.
(160)
Z uvedeného vyplývá, že kromě případu pochybení při výkonu řízení, který bude prozkoumán v bodech odůvodnění 161 až 164, velice úzce vymezené případy - fiktivnost právnické osoby v případě dceřiné společnosti nebo záměna majetků dceřiné společnosti a mateřské společnosti - ustanovené judikaturou jako předpoklad vzniku odpovědnosti mateřské společnosti za jednání jejích dceřiných společností, nebyly v tomto případě jednoznačně splněny. Komise se proto domnívá, že nejsou splněné podmínky pro automatické uplatnění odpovědnosti veřejné instituce IFP v případě likvidace jejích dceřiných společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat.
β) Odpovědnost za pochybení při řízení dceřiné společnosti mateřskou společností
(161)
Pochybení při výkonu kontroly nad dceřinou společností tradičně může zakládat odpovědnost mateřské společnosti (158). V případě, že se mateřská společnost dopustila nedbalosti při kontrole, kterou je povinna vykonávat při řízení svých dceřiných společností, „zvláště v případě skupin společností judikatura umožňuje domáhat se odpovědnosti mateřské společnosti“ (159). Právní doktrína vyvozuje, že pochybení při řízení dceřiné společnosti v obtížích ze strany její mateřské společnosti, která vystupovala jako řídící subjekt de jure nebo de facto, může založit vznik její odpovědnosti (160) v případě likvidace. Mateřská společnost totiž může být coby společník dceřiné společnosti shledána odpovědnou (161), pokud jí lze připsat chybné jednání, které je příčinou obtíží kontrolované společnosti (162).
(162)
Obecné právo tedy stanoví odpovědnost řídících subjektů vůči jejich společnosti, společníkům nebo věřitelům (163). V případě skupiny se věřitelé dceřiné společnosti, která je v situaci zastavení plateb, budou snažit dokázat, že mateřská společnost měla de jure nebo de facto postavení řídícího subjektu (164) dceřiné společnosti. Odpovědnost mateřské společnosti za pochybení její dceřiné společnosti je potvrzena zejména právem hromadných řízení (165), přesněji v rámci žaloby o odpovědnosti za nedostatek majetku (166), pod podmínkou, že se tato společnost chová jako řídící subjekt (167) své dceřiné společnosti. K uplatnění odpovědnosti mateřské společnosti za pochybení je třeba předložit důkaz o takovém zavinění, a zejména o vztahu příčinnosti mezi pochybením a škodou způsobenou jednáním dceřiné společnosti (168).
(163)
Z uvedeného v každém případě vyplývá, že tyto žaloby nejsou v žádném případě žalobami o záruku, protože jsou vždy založeny na odpovědnosti za pochybení mateřské společnosti. Tyto žaloby též nemohou založit obecnou zásadu odpovědnosti mateřské společnosti za počínání jejích dceřiných společností, která by popřela zásadu omezení odpovědnosti akcionáře za počáteční vklady do akciových společností, s výjimkou předpokladů, že akciové společnosti by byly fiktivními subjekty nebo by se jejich majetek zaměňoval s majetkem mateřské společnosti, které v tomto případě možno vyloučit.
(164)
Nakonec z judikatury kasačního soudu vyplývá, že použití zásady odpovědnosti za pochybení mateřské společnosti při řízení dceřiné společnosti se v žádném případě nepodobá mechanismu, který je rovnocenný záručnímu systému.
ii) Nedávné návrhy reformy odpovědnosti za počínání třetí osoby
(165)
Podle závěrů nedávné parlamentní informační zprávy (169) se tedy zdá, že za současné právní úpravy „řešení přijímaná judikaturou kladou důraz na důležitost překážky, jakou je právní subjektivita právnické osoby v rámci připsatelnosti odpovědnosti“ (170). (Podtržení přidáno).
(166)
V této souvislosti je taková překážka podle všeho rozhodující, protože ve Franci se nedávno rozproudila diskuse o vhodnosti reformy občanského zákoníku, která by rozšířila odpovědnost za počínání třetí osoby (171) (zejména v případě vztahů, v kterých se nacházejí dceřiné společnosti skupiny vůči své mateřské společnosti) na situace hospodářské závislosti. Zdá se, že některá sdružení spotřebitelů (172) zmíněná v uvedené parlamentní zprávě zejména litují toho, že technika „přidružení“ společností umožňuje určitým subjektům v pozdějším sporu namítat právní oddělení společností skupiny v případě zpochybnění odpovědnosti dceřiné společnosti, ačkoli obchodní nabídky byly založeny na obraze skupiny dokonale integrovaných společností nabízejících soubor služeb.
(167)
V článku 1355 předběžného návrhu Catala (173) bylo nedávno navrženo, aby byl stanoven nový právní základ odpovědnosti za počínání třetí osoby, který by přehodnotil zásadu právní nezávislosti dceřiných společností:
„Článek 1355
Plným právem odpovídáme za škody způsobené těmi, jejichž způsob života řídíme nebo jejichž činnost organizujeme, vedeme nebo kontrolujeme ve svém vlastním zájmu. […]“.
(168)
Komentáře autorů tohoto předběžného návrhu objasňují inovace navrhnuté v tomto dokumentu v oblasti mimosmluvní odpovědnosti za počínání třetí osoby. Jeho přijetím by se přidalo do možného základu „řízení a organizování činnosti jiného v osobním zájmu toho, kdo tuto kontrolu vykonává“ (174), čímž by se výrazně změnila současná právní úprava v tom, že od daného okamžiku by tato odpovědnost byla přísná: „nevyžadoval by se důkaz o zavinění řídícím subjektem, nýbrž důkaz o jednání, které by mohlo založit vznik osobní odpovědnosti přímého původce, kdyby nejednal pod kontrolou jiného“ (175).
(169)
V odstavci 2 článku 1360 předběžného návrhu se uvádí tato zásada v případě odpovědnosti mateřské společnosti skupiny společností ve vztahu k jejím dceřiným společnostem:
„Článek 1360
[…] Stejně je odpovědný ten, kdo kontroluje hospodářskou nebo majetkovou činnost profesionála, který je v závislém postavení, i když jedná za sebe samého, pokud poškozený prokáže, že poškozující jednání souvisí s výkonem kontroly. Totéž platí zejména o mateřských společnostech odpovědných za škody způsobené jejich dceřinými společnostmi nebo o poskytovatelích koncesí v případě škod způsobených jejich koncesionáři.“ (Podtržení vloženo.)
(170)
Z uvedeného naopak vyplývá, že za současného stavu francouzského práva uplatnění odpovědnosti mateřské společnosti za počínání její dceřiné společnosti skutečně předpokládá, jak už bylo vysvětleno, předložení důkazu o pochybení mateřské společnosti vůči společnosti dceřiné.
(171)
Pokud jde o předvídatelný vývoj francouzského pozitivního práva, Komise bere na vědomí, že od reformy plánované v tomto směru bylo podle všeho upuštěno. V uvedené parlamentní zprávě se totiž pracovní skupina komise pro zákony vyslovila proti jakémukoli „potvrzení existence objektivní odpovědnosti z důvodu stavu hospodářské závislosti“ (doporučení č. 19). Zdá se však, že taková reforma už není na programu dne: především nefiguruje v návrhu zákona č. 657 o reformě občanskoprávní odpovědnosti (176) předložené na řádném zasedání 2009-2010 (zaevidovaném předsednictvím senátu dne 9. července 2010).
(172)
Následkem toho na rozdíl od odpovědnosti státu v případě neplnění závazků ze strany jeho veřejných institucí, která má vlastnosti záručního mechanismu (zejména) proto, neboť je automatická, za současného stavu francouzského práva neexistuje implicitní a automatické uplatnění odpovědnosti mateřských společností za jednání jejích dceřiných společností soukromého práva, které vstoupily do soudní likvidace.
B. Věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnou záruku, co se týče zachování jejich existence a/nebo jejich povinností.
(173)
Na základě uvedeného může Komise konstatovat, že pokud dceřiné společnosti veřejné instituce IFP coby akciové společnosti zaniknou po skončení řízení o likvidaci, jejich práva a povinnosti zaniknou spolu s nimi. Za podobných okolností by jejich akcionář, který je kontroluje - veřejná instituce IFP, jistě měl možnost předem vložit kapitál (177), aby zabránil jejich zániku a likvidaci. Takový kapitálový vklad by tak mohl zajistit zachování pohledávek, které mají třetí osoby za těmito dceřinými společnostmi.
(174)
Byla by to tedy strategická volba veřejné instituce a nikoli její automatická povinnost ze zákona. Kromě toho by taková volba byla přísně vymezena právem v oblasti státní podpory: za předpokladu, že by takový kapitálový zásah nebyl odůvodněný chováním soukromého investora v tržním hospodářství, po oznámení francouzskými orgány by nadále podléhal předběžné kontrole (a předběžnému souhlasu) Evropské komise.
(175)
Komise může současně dospět k závěru, že v případě řízení o likvidaci věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnu jistotu, že jejich pohledávky budou uhrazeny.
C. Závěr o neexistenci státní záruky pokrývající dceřiné společnosti soukromého práva veřejné instituce IFP
(176)
Na základě uvedeného Komise může dospět k závěru, že na rozdíl od věřitelů veřejné instituce IFP nemají věřitelé dceřiných společností soukromého práva skupiny IFP záruku ani toho, že jejich jednotlivé pohledávky budou uhrazeny, a ani toho, že bude zachována existence těchto akciových společností v případě likvidace. Z toho vyplývá, že se na tyto dceřiné společnosti soukromého práva nevztahuje neomezená státní záruka, na kterou má nárok veřejná instituce IFP z důvodu svého právního postavení. Komise opírá svou analýzu o skutečnost, že věřitelé dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP:
-
nadále podléhají řízení obecného práva ve věcech vyrovnání a likvidace podniků,
-
za současného stavu francouzského práva nemohou automaticky uplatnit odpovědnost akcionáře kontrolujícího dceřiné společnosti - veřejné instituce IFP (a tedy francouzského státu), za jednání jejích dceřiných společností; jsou totiž povinni předložit předběžný důkaz o tom, že se veřejná instituce dopustila chyby, což vylučuje, aby takové uplatnění odpovědnosti bylo automatické, a aby teda mohlo být považováno za záruční mechanismus.
(177)
Komise zdůrazňuje, že podobné závěry už přijala v jiných případech, kdy usoudila, že na akciovou společnost v 100 % vlastnictví veřejné instituce nebo samotného státu, se nevztahuje neomezená státní záruka, jakou získal její akcionář. Pokud jde o akciové společnosti přímo ve vlastnictví státu, Komise se od roku 2003 domnívala ve věci EDF (178), že transformace podniku se statusem EPIC na akciovou společnost obecného práva, a tedy jeho podřízení obecnému konkursnímu právu, mělo za následek zrušení záruky, která se až do té doby na podnik vztahovala. Nedávno se to potvrdilo, když se sám podnik La Poste transformoval na akciovou společnost (179) v 100 % vlastnictví státu. Co se týče akciových společností ve vlastnictví veřejných institucí, Komise uznala v uvedeném rozhodnutí o zřízení La Banque Postale, že právní postavení takové dceřiné společnosti - akciové společnosti v úplném vlastnictví veřejné instituce (v tomto případě podniku La Poste, který měl svého času veřejnoprávní status EPIC) - samo o sobě umožňuje vyloučit existenci neomezené státní záruky v jejím případě (180).
7.1.2 HOSPODÁŘSKÁ POVAHA ČINNOSTÍ VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP KRYTÝCH NEOMEZENOU ZÁRUKOU
(178)
Jak již Komise uvedla ve svých předchozích rozhodnutích týkajících se veřejné instituce IFP (181), veřejná instituce IFP plní podle svých stanov tyto tři úkoly:
-
výzkum a vývoj v oblasti vyhledávání ložisek ropy a plynu a v oblasti technologií rafinace a petrochemie,
-
vzdělávání inženýrů a techniků a
-
poskytování informací a dokumentace souvisejících s těmito odvětvími.
(179)
Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 31, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP je výzkumná instituce, která plní tři úlohy obecného zájmu (výzkum, vzdělávání a dokumentace).
(180)
Komise se rovněž domnívá, že z hlediska úkolů, jimiž byla veřejná instituce IFP pověřena, ji lze kvalifikovat jako „výzkumnou instituci“ ve smyslu bodu 2.2. písm. d) rámce Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace (182) (dále jen „rámec VaVaI“): jejím prvořadým cílem je vykonávat činnosti základního výzkumu (183), aplikovaného výzkumu (184) nebo experimentálního vývoje (185) a rozšiřovat jejich výsledky formou výuky, publikováním nebo převodem technologií.
(181)
V souladu s judikaturou Soudního dvora (186), veřejné financování činností vykonávaných výzkumnou institucí (včetně jejich krytí neomezenou státní zárukou) může mít za následek (187) poskytnutí státní pomoci uvedené instituci, pokud vykonává hospodářskou činnost, to znamená činnost spočívající v poskytování zboží a služeb na daném trhu (188), a to nezávisle na jejím právním postavení a způsobu jejího financování.
(182)
Co se konkrétně týče hospodářské (nebo nehospodářské) povahy činností vykonávaných výzkumnými institucemi, Komise zpřesnila v průběhu své rozhodovací praxe (189), co patří do jedné či druhé kategorie.
(183)
Pokud jde o hlavní činnosti výzkumných institucí, Komise se domnívá, že v zásadě mají nehospodářskou povahu, konkrétně:
-
vzdělávání s cílem zvýšit počty a zlepšit kvalifikaci lidských zdrojů,
-
provádění nezávislého výzkumu i výzkumu prováděného ve spolupráci s jinými subjekty s cílem zvýšit objem znalostí a zlepšit chápání stávajícího know-how;
-
šíření výsledků výzkumu.
(184)
Komise má dále za to, že činnosti sloužící převodu technologií (poskytování licencí, tvorba vedlejších produktů nebo jiných forem řízení znalostí vytvořených výzkumnou institucí) mají nehospodářskou povahu, jestliže jsou „prováděny interně“ (190) a veškeré příjmy z těchto činností jsou reinvestovány do hlavních činností daných výzkumných institucí.
(185)
Komise se naopak domnívá, že výzkum prováděný na základě smluv s průmyslem, pronájem výzkumné infrastruktury nebo poradenská činnost (191) patří do kategorie hospodářských činností.
(186)
V tomto případě neomezená státní záruka poskytnutá veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení EPIC pokrývá jednak její nehospodářské činnosti (což samo o sobě nevyvolává problém z hlediska práva v oblasti státní podpory), a jednak její hospodářské činnosti, které jsou dvojího druhu.
(187)
Co se týče prvního druhu hospodářských činností, francouzské orgány navzdory své domněnce, jak se uvádí v bodě odůvodnění 31, že činnosti veřejné instituce IFP jsou většinou nehospodářské, ve svých dopisech z 13. ledna a 16. července 2010 přiznaly, že mimo výhradní oblasti činnosti svých dceřiných společností poskytovala veřejná instituce IFP služby spočívající především v pronájmu materiálu svým dceřiným společnostem a prostor, přidělování zaměstnanců a v poskytování právních služeb a služeb v oblasti smluvního výzkumu pro třetí osoby a pro své dceřiné společnosti. Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 185, takové činnosti mají skutečně hospodářskou povahu v tom smyslu, v jakém ji obvykle chápe Komise.
(188)
Pokud jde o druhý druh hospodářských činností - činnosti v oblasti převodu technologií, jako je poskytování licencí, tvorba vedlejších produktů nebo jiné formy řízení znalostí, které vytvořila výzkumná instituce -, jsou v podstatě, jak je uvedeno v bodě odůvodnění 184, nehospodářské povahy, jestliže se provádějí interně a jestliže jsou příjmy z nich v plném rozsahu reinvestovány do veřejného výzkumu. V tomto případě však, jak Komise usoudila v uvedeném rozhodnutí C 51/2005, velmi specifické vztahy mezi veřejnou institucí IFP a některými jejími dceřinými společnostmi soukromého práva způsobují, že „[…] některé činnosti veřejné instituce IFP přesahují rámec jejich nehospodářských činností, neboť umožňují jejich komerční využití ze strany jejích dceřiných společností“ (192). Komise totiž dospěla k závěru, že dotyčné dceřiné společnosti nemohou být považovány za hospodářské subjekty nezávislé na mateřské společnosti, vzhledem k tomu, že jejich činnosti jsou začleněny do vývojové strategie veřejné instituce IFP, kde vykonává nejen kontrolu de jure, ale rovněž kontrolu de facto, kde výhradní dohody svědčí o velké hospodářské integraci a kde dotyčné dceřiné společnosti vytvářejí u hospodářských subjektů příslušných odvětví dojem společného subjektu. Převody technologií, zejména těch, které pocházejí z aplikovaného výzkumu (193), mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, je proto třeba považovat za hospodářské činnosti ve smyslu práva hospodářské soutěže.
7.1.3 PŮSOBNOST TOHOTO ROZHODNUTÍ
(189)
Z bodu 7.1.1 vyplývá, že činnosti vykonávané přímo veřejnou institucí IFP jsou kryty státní zárukou na rozdíl od činností vykonávaných jejími dceřinými společnostmi soukromého práva, na které se záruka nevztahuje.
(190)
Kromě toho v rámci činností, které vykonává přímo veřejná instituce IFP, případně zahrnuje státní podporu jen pokrytí státní zárukou těch činností, které mají hospodářskou povahu, pokud jsou splněny i ostatní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(191)
Z bodu 7.1.2 nakonec vyplývá, že tyto hospodářské činnosti se omezují jednak na činnosti smluvního výzkumu, které vykonává veřejná instituce IFP, a jednak na činnosti v oblasti převodu technologií ve výhradních oblastech činnosti dceřiných společností Axens, Prosernat a Beicip-Franlab, jakož i na pronájem infrastruktur, přidělování zaměstnanců a poskytování právních služeb.
7.1.4 EXISTENCE SELEKTIVNÍ VÝHODY PRO SKUPINU IFP
(192)
Pro účely analýzy případných výhod, které by skupina IFP mohla mít z neomezené státní záruky, která byla poskytnuta její mateřské společnosti - veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení EPIC, Komise bude postupovat dvoufázově: nejdříve prozkoumá případné výhody plynoucí mateřské společnosti (7.1.4.1) a poté prozkoumá výhody, které mohly být přeneseny na její dceřiné společnosti (7.1.4.2).
7.1.4.1 Výhody plynoucí veřejné instituci IFP
(193)
V uvedeném rozhodnutí o zahájení řízení - v souladu s bodem 2.1.3 uvedeného oznámení týkajícího se záruk - Komise uvedla, že veřejná instituce IFP může mít výhodu ze svého postavení EPIC, a to zejména díky výhodnějším podmínkám financování (194) na kapitálových trzích, přičemž výhoda vyplývá z neuplatnitelnosti postupu obecného práva v oblasti vyrovnání a soudní likvidace na právnické osoby veřejného práva. Kromě toho, pokud jde o neplnění závazků ze strany veřejné instituce, Komise poznamenala, že státní záruka se vztahuje na všechny pohledávky veřejné instituce IFP, které, jak bylo upřesněno v bodě odůvodnění 71 rozhodnutí o zahájení řízení, „mohou být nejen finanční, ale i obchodní nebo ještě jiného druhu, zejména pohledávky dodavatelů (jejichž faktury nebyly proplaceny) nebo odběratelů (jimž nebyly poskytnuty služby)“.
(194)
Po skončení důkladného prozkoumání uvedeného opatření se Komise rovněž domnívá, že je třeba analyzovat případnou výhodu pro veřejnou instituci IFP v jejích vztazích s bankovními a finančními institucemi (A), dodavateli (B) a odběrateli (C).
A. Neexistence výhody ve vztazích s bankovními a finančními institucemi
(195)
Ačkoli Komise v uvedeném rozhodnutí o zahájení řízení přiznává, že veřejná instituce IFP není předmětem finančního ratingu ze strany externí ratingové agentury (195), současně zdůrazňuje, že finance, které byly poskytnuty veřejné instituci IFP, jsou nevyhnutelně předmětem hodnocení rizika neplnění závazků ze strany věřitelů (196). Jelikož veřejná instituce IFP „využívá úvěrový trh k financování svého dluhu“, Komise uvádí, že ve stadiu předběžného přezkumu nemůže vyloučit, že IFP může být poskytnuta hospodářská výhoda spočívající v tom, že finanční trhy zohledňují skutečnost, že stát plní úlohu konečného ručitele za dluhy veřejné instituce IFP.
(196)
Po skončení důkladného prozkoumání Komise vzala na vědomí informace od Francie uvedené v bodě odůvodnění 64, které jsou shrnuty do tabulky 1, která se nachází v tomto odůvodnění (a kde „tis. EUR“ znamená „tisíc eur“).
Tabulka č. 1
Zadlužení veřejné instituce IFP v období 2005-2010
Subjekt:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
Půjčky a dluhy vůči úvěrovým ústavům (197)
Splatnost do 1 roku (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Splatnost nad 1 rok
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) z toho běžná pomoc od banky a kreditní zůstatky v bankách
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Úroková sazba půjček a dluhů vůči úvěrovým ústavům:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Střednědobé a dlouhodobé půjčky
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Pomoc od bank a krátkodobé úvěrové linky
[Banka č. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Z těchto údajů vyplývá, že pokud jde o dobu splatnosti půjček nad jeden rok, veřejná instituce IFP nepoužila půjčku od peněžního ústavu od změny svého právního postavení, tj. v období od roku 2006 do roku 2009, za které jsou k dispozici údaje. Ve stejném období po změně právního postavení veřejná instituce IFP použila půjčku se splatností do jednoho roku pouze jednou, v roku 2009, v zanedbatelné výši […] (*) EUR. Je třeba však konstatovat, že sazba uplatňovaná [bankou č. 3] (**) (EONIA + […] (*) %) byla o […] (*) bazických bodů vyšší (jinak za stejných podmínek) než sazba sjednaná veřejnou institucí IFP v roce 2005 u [banky č. 1] (**) (EONIA + […] (*) %), kdy byla ještě právnickou osobou soukromého práva, a tedy se na ni ještě nevztahovala státní záruka, která jí v současnosti plyne z jejího právního postavení veřejné instituce.
(198)
Co se týče zvláště roku 2010, francouzské orgány se jasně vyjádřily, že veřejná instituce IFP přijala čtyři návrhy úvěrových linek ve výši […] (*) EUR s roční sazbou v rozpětí EONIA + […] (*) % u [banky č. 4] (**) (plus poplatek za poskytnutí úvěrové linky […] (*) %, tj. […] (*) EUR) nebo u [banka č. 5] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR) a EONIA + […] (*) % u [banky č. 3] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR) nebo u [banky č. 1] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR). Veřejná instituce IFP zároveň přijala další nabídku „spotu“ od [banka č. 3] (**) (v závislost na zvolené době čerpání) se sazbou rovnající se sazbě EURIBOR + […] (*) %. Komise poznamenává, že tyto sazby jsou stejné jako sazby, které veřejná instituce IFP sjednávala před změnou svého právního postavení v roce 2006, kdy byla ještě právnickou osobou soukromého práva, na kterou se nevztahovala státní záruka.
(199)
S ohledem na uvedené Komise uznává, že v době od změny jejího právního postavení do roku 2010 veřejná instituce IFP nezískala na základě svého postavení EPIC žádnou skutečnou hospodářskou výhodu ve svých vztazích s bankovními a finančními institucemi. Jinými slovy, možná výhoda, která podniku mohla plynout neomezené záruky v podobě úrokových sazeb půjček, výhodnějších než byly tržní sazby, se v posuzovaném období neuplatnila.
(200)
Takový závěr se samozřejmě týká pouze minulosti, neboť Komise nemůže předvídat budoucí chování tržních subjektů, ani vývoj, pokud jde o jejich vnímání vlivu státní záruky za riziko neplacení závazků ze strany veřejné instituce IFP. Současně bude v rámci ročních zpráv, které musí zasílat Komisi, potřebné, aby francouzské orgány poskytly informace týkající se úrovně a podmínek zadlužení veřejné instituce IFP a předložily důkaz o tom, že jsou tyto půjčky v souladu s tržními podmínkami, a aby v odhadu maximální hodnoty vlivu záruky doplnily informace o hrubém ekvivalentu odpovídající podpory s pomocí podobné metodiky, jako je ta, která je popsána v tabulce č. 6 a v bodě odůvodnění 300.
(201)
Komise nakonec bere na vědomí návrh francouzských orgánů, aby byla do smlouvy o financování u každé transakce (pro každý nástroj, na který se vztahuje smlouva) uvedena tato písemná zmínka:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky IFP při placení pohledávky“.
(202)
V této souvislosti tento závazek spolu se všemi povinnostmi Francie, a to i tehdy, když sám neumožní vyřešit otázku existence záruky, umožní v případě potřeby uplatnit výjimku přijatého rizika a značně omezit případný negativní vliv záruky.
B. Výhoda ve vztazích s dodavateli
(203)
Pokud jde o dodavatele, na rozdíl od toho, co uvádějí francouzské orgány (viz bod odůvodnění 65), nestačí na vyloučení jakékoli výhody z důvodu jejího postavení EPIC, aby veřejná instituce IFP podléhala povinnosti vyhlásit veřejnou soutěž podle práva Evropské unie nebo vnitrostátního práva: v rámci zorganizované veřejné zakázky každý zájemce - dodavatel může předem počítat s nemožností konkurzu veřejné instituce IFP, když odpovídá na výzvu k podání nabídek. V oblasti veřejných zakázek je třeba též rozlišovat mezi nižší cenou spojenou se zvýšením efektivnosti díky konkurenci zájemců ve veřejných soutěžích - která představuje, jak zdůraznila Komise ve zprávě zmíněné francouzskými orgány, skutečný „zisk společnosti“ - a nižší cenou, která vyplývá z příznivějšího posouzení smluvními partnery rizika neplnění závazků ze strany subjektu, o němž vědí, že je chráněn před rizikem soudní likvidace svým právním postavením veřejné instituce. I když oba tyto faktory směřují k zajištění nižších cen veřejných zakázek, vnitřně jsou velice rozdílné, takže Komise nemůže připisovat účinky jednoho faktoru druhému faktoru.
(204)
Pro účely posouzení nižších cen následkem příznivějšího posouzení rizika neplnění závazků ze strany instituce s postavením EPIC jejími dodavateli, má Komise v úmyslu vycházet v úvahách z nákladů na krytí případného rizika. Při neexistenci státní záruky by totiž dodavatel veřejné instituce IFP, který by chtěl získat srovnatelnou záruku (neboli získat úplné krytí rizika neplnění závazků ze strany smluvního partnera), mohl využít služeb peněžního ústavu nebo specializované pojišťovny. Takové převzetí rizika neplnění závazků především běžně nabízejí společnosti, které se specializují na faktoring (199).
(205)
Komise konstatuje, že poplatek za faktoringovou službu zahrnuje dvě složky:
a)
provizi za financování (nebo úroky z půjček) vypočítanou prorata temporis za účelem krytí předběžného financování zálohy poskytnuté dodavateli, která se odvíjí především od úrokové sazby platné v době postoupení pohledávek;
b)
vlastní provizi za faktoring (200), která se pohybuje v rozpětí od 0,7 % do 2,5 % svěřeného obratu při průměrné sazbě 1,5 % a která je vypočtena z částky pohledávek převedených na platby za účetní služby, služby související s vymáháním pohledávek a se zárukou za řádné plnění smlouvy.
(206)
Francouzské orgány ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 uvedly, že podle jejich názoru se úvahy Komise o úloze faktoringu zakládají na nedokonalém posouzení důvodů, kvůli nimž nějaký podnik může zvolit tento typ služeb. Francouzské orgány samozřejmě uznávají, že faktoringové společnosti mohou zajistit tři služby, a to služby týkající se hotovostních záloh, vymáhání pohledávek a záruk za pohledávky, ale upřesňují, že tyto služby mohou být poskytnuty buď společně nebo jednotlivě. Na základě studie, kterou v roce 2009 provedla Banque de France (201), doplňují, že v nabídce faktorů u těchto služeb převažovalo delegované řízení (tedy finanční transakce bez vymáhání pohledávek), takže využívání faktoringu se pro dodavatele čím dál tím častěji omezovalo na pouhou hotovostní transakci. Komise bere tuto připomínku na vědomí.
(207)
Francouzské orgány mimo jiné sdělily výši plateb, které veřejná instituce IFP provedla faktorům (202) od roku 2004 (za účelem úhrady dodávek nezbytných pro oba typy - tedy hospodářské i nehospodářské činnosti):
Tabulka č. 2
Využití faktoringu dodavateli veřejné instituce IFP v období 2004-2010
Rok
Počet dotčených
dodavatelů
Platby faktorům
v EUR
Počet dotčených
faktur
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
Francouzské orgány shledávají, že od změny postavení IFP v roce 2006 se její platby faktorům zvýšily. Vyvozují z toho, že tento vývoj zneplatňuje argumenty Komise ohledně vnímání rizika neplnění závazků ze strany institucí EPIC třetími osobami. Domnívají se, že pokud by veřejná instituce IFP byla od roku 2006 pojištěna státem proti riziku neplnění závazků, využívání služeb faktorů mělo být od tohoto data méně časté, nebo dokonce mělo zcela vymizet.
(209)
Vzhledem k tomu, jak francouzské orgány samy uvádějí v bodě odůvodnění 206, že využití faktoringu vyplývá čím dál tím častěji z potřeby hotovostní zálohy (nárůst služeb v rámci delegovaného řízení) a stále méně z převzetí rizika nezaplacení (pokles služeb týkajících se vymáhání, financování a záruky) a vzhledem k tomu, že v účetnictví IFP není možné rozlišit, který typ faktoringové služby její dodavatelé využili, Komise se naopak domnívá, že vývoj zjištěný veřejnou institucí IFP neumožňuje vyvrátit její názor, a tím méně prokázat, že dodavatelé veřejné instituce IFP usoudili, že se riziko neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP zvýšilo na základě změny jejího postavení.
(210)
Komise uznává, že není schopna dodat přesný odhad výše poplatku nutného pro krytí dodavatelů proti riziku neplnění závazků ze strany IFP, pokud jim již státní záruka nebyla poskytnuta. Komise však konstatuje, že pokud faktoringová provize uvedená v bodě odůvodnění 205.b ve skutečnosti kryje tři různé služby (vymáhání, financování a záruku proti riziku nezaplacení), představuje uvedená maximální výše 2,5 % zaručeného obratu každopádně horní mez poplatku, který je nutný jen pro krytí rizika neplnění závazků.
(211)
V každém případě francouzské orgány mají i nadále možnost oznámit přesnější metodiku odhadu výhody, kterou záruka poskytuje veřejné instituci v jejích vztazích s dodavateli. Tato metodika založená na hospodářském odborném posudku, který byl kontradiktorně projednán v rámci vyšetřování, může být v budoucnosti předmětem kladného rozhodnutí Komise a Francie ji bude moci použít za účelem plnění povinností poskytovat informace, které jsou upřesněny ve výroku tohoto rozhodnutí.
(212)
Co se týče uvedených částek, francouzské orgány ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 uvedly, že náklady na získání tohoto majetku a služeb jsou přímo zahrnuty do sazeb valorizace pracovníků pověřených činnostmi, jichž se týká získání tohoto majetku a služeb (204). Mimo jiné s činnostmi souvisejícími s přefakturováním přiděleného personálu a prostor nejsou spojeny žádné výrazné zvláštní výdaje, jelikož všechny související náklady jsou již zahrnuty do strukturálních nákladů instituce.
(213)
Co se týče majetku a služeb získaných konkrétně za účelem vykonávání hospodářských činností, průměrná roční částka těchto dodávek představuje podle francouzských orgánů pouze malý zlomek (205) průměrného ročního obratu veřejné instituce IFP. Co se týče smluvního výzkumu na základě informací, které shromáždila veřejná instituce IFP prostřednictvím svého systému analytického účetnictví, průměrná roční částka těchto dodávek, které veřejná instituce IFP získala za účelem poskytování svých služeb od roku 2006 do roku 2009, dosahuje výše […] (*) EUR ročně.
(214)
Komise se domnívá, že veřejná instituce IFP získala pro výkon svých hospodářských činností skutečnou hospodářskou výhodu, která spočívá v nižších cenách uplatňovaných jejími dodavateli a vyplývá z výhodnějšího hodnocení rizika neplnění závazků ze strany podniku, ke kterému tito dodavatelé dospěli. Přestože Komise není schopná přesně vyčíslit přesnou částku této výhody, domnívá se, že by v každém případě neměla překročit částku […] (*) EUR ročně (206) průměrně za dané období (2006-2009).
(215)
Komise nakonec poznamenává, že tato výhoda, kterou má veřejná instituce IFP ve vztazích se svými dodavateli je selektivní, protože konkurentům, kteří nadále podléhají řízením obecného práva o soudním vyrovnání a soudní likvidaci, nebyla poskytnuta obdobná státní záruka nerozlučně spojená s právním postavením veřejné instituce IFP.
C. Výhoda ve vztazích k zákazníkům
(216)
Co se týče služeb v oblasti smluvního výzkumu, které poskytuje veřejná instituce IFP, Komise bere na vědomí připomínky společnosti UOP Limited, která uvádí, že v oblasti převodu technologií, což je z principu riziková oblast, jsou nabyvatelé obzvláště citliví na záruky, které jsou jim jejich dodavatelé schopni poskytnout z hlediska krytí smluvní i mimosmluvní odpovědnosti.
(217)
Pokud se však jedná o mimosmluvní odpovědnost, francouzské orgány upřesnily ve svém dopise ze dne 13. ledna 2010, že soukromoprávní společnosti a veřejné instituce ve Francii podléhají bez rozdílu systému veřejného práva (článek 1382 Občanského zákoníku týkající se zejména systému trestní odpovědnosti (207)). Dále uvedly, že činnosti veřejné instituce IFP mají specifické vlastnosti, protože se při nich používají laboratorní nástroje a hořlavé, výbušné nebo toxické látky, které jsou možným zdrojem vysokého „průmyslového“ rizika (208) ve smyslu termínu běžně používaného pojišťovateli. Veřejná instituce IFP od té doby uzavřela různé pojistné smlouvy, aby byla krytá nejen proti klasickým rizikům (odpovědnost za škodu), ale rovněž proti specifickým rizikům, jako jsou rizika spojená se zdroji ionizace nebo rizika související se škodami na strojním zařízení v okolí dolů. Pokud jde o pojištění občanskoprávní odpovědnosti, pojistná smlouva veřejné instituce IFP pokrývá čtyři rizika: odpovědnost za škodu způsobenou provozem, odpovědnost za škodu po uskutečnění dodávky, odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu povolání a zodpovědnost za škodu na životním prostředí.
(218)
Z uvedeného vyplývá, že veřejná instituce IFP se vůbec nijak nezbavila své mimosmluvní odpovědnosti vůči státu tím, že na sebe vzala riziko spojené s uplatněním záruky, která pro ni vyplývá z postavení EPIC v případě vzniku škodné události, ale naopak to, že uzavřela na trhu pojistné smlouvy nutné ke krytí tohoto rizika.
(219)
Pokud jde o smluvní odpovědnost, z informací, které poskytly francouzské orgány v odpovědi na připomínky společnosti UOP Limited, zejména těch, které jsou uvedeny v 91. bodě odůvodnění, vyplývá, že v oblasti poskytování služeb je odpovědnost veřejné instituce IFP vůči jejím zákazníkům (bez ohledu na to, zda se jedná o její vlastní dceřiné společnosti nebo třetí osoby) „omezená na […] (*) % skutečně vybrané odměny a její strop může případně v závislosti na jednotlivých případech dosáhnout až […] (*) %“, takže pokud se zákazník domnívá, že práce, kterou vykonala veřejná instituce IFP je chybná, tato instituce nemůže být v žádném případě povinna neomezeně vykonávat opravy prací. Kromě toho Komise bere na vědomí poznámku francouzských orgánů, které konstatují, že z důvodu zásady nekumulování odpovědností se smluvní strana nemůže domáhat mimosmluvní odpovědnosti, aby dosáhla náhrady škod, které utrpěla ve smyslu smluvního vztahu (209).
(220)
Je však samozřejmé, že se zřetelem na záruku, kterou poskytl stát veřejné instituci IFP, mají její zákazníci jistotu, že se instituce nikdy nedostane do situace soudní likvidace, a bude tedy vždy schopna plnit své smluvní závazky, nebo, pokud tak neučiní, budou odškodněni za neplnění závazků z její strany.
(221)
Podobně jako při úvahách, které vysvětlila v 204. bodě odůvodnění a bodech následujících, se Komise domnívá, že pokud jde o vztahy s dodavateli, při neexistenci státní záruky je zákazník, který chce získat stejnou úroveň ochrany, nucený sjednat u finančního zprostředkovatele (bankovní instituce nebo pojišťovny) záruku za řádné provedení smlouvy (anglicky „performance bond“), aby získal jistotu o řádném plnění smlouvy, která ho váže s veřejnou institucí IFP. Cílem takové ochrany je zaručit tomuto zákazníkovi finanční náhradu v případě škody, která vznikla následkem (úplného nebo částečného) neplnění smlouvy.
(222)
V tomto směru bere Komise na vědomí, že Francie přiznává, nikterak bez jistých výhrad, a jak je uvedeno v 66. bodě odůvodnění, že „jediný předpokládaný účinek pro veřejnou instituci IFP, který by mohl být zjištěný, spočívá ve snížení poplatků z důvodů nevystavení záruky za řádné provedení smlouvy“. Francouzské orgány proto bez dalších upřesnění dochází k závěru, že vzhledem „k částkám, které banky a pojišťovny obvykle vyžadují za takovou službu, se ukazuje, že výsledek takového snížení představuje zanedbatelnou částku“.
(223)
Komise v prvé řadě zdůrazňuje, že při výpočtu nákladů na záruku za řádné plnění smlouvy se zohledňují mnohé faktory, zejména druh smlouvy a krytá částka, počet zaměstnanců, finanční situace, riziko neplnění závazků a míra výskytu škodných událostí v podniku, jehož služby jsou zárukou kryty, stejně jako další čistě finanční aspekty, jako jsou odměny a provize zprostředkovatelů. Na základě veřejně dostupných informací (210) se Komise domnívá, že uplatňovaná sazba se obvykle pohybuje mezi 1 % a 5 % krytého obratu.
(224)
Stanovení cen za krytí specializovanými zprostředkovateli je založeno na statistických technikách, které jsou případně upřesněny podle druhu rizika, takže pro záruku za řádné plnění smlouvy není možné a priori stanovit paušální sazbu. Konečná cena záruky nakonec závisí na odhadované částce případných ztrát a na míře pravděpodobnosti, že k nim dojde. V důsledku toho, zatímco v některých odvětvích (například v odvětvích stavebního inženýrství a veřejných prací nebo v mezinárodním obchodě) lze poskytnout záruku za „dokonalé plnění“, podle všeho nelze uvažovat o tom, aby se v oblasti služeb smluvního výzkumu jednalo o více než záruku za „vynaložení maximálního úsilí“, protože VaV je svým charakterem rizikovou oblastí, v níž ten, kdo si kupuje výzkumné práce, nemá jistotu, zda povedou nebo nepovedou k využitelným výsledkům. V této souvislosti Komise poznamenává, že částka, která je smluvně zaručena klientům veřejné instituce IFP včetně jejích dceřiných společností, se omezuje na cenu poskytnutých výzkumných prací.
(225)
Komise přiznává, že nedokáže poskytnout přesný odhad částky poplatku, která by byla potřebná k zajištění klientům (včetně dceřiných společností) „vynaložení maximálního úsilí“ ze strany veřejné instituce IFP při poskytování výzkumných služeb. Francouzské orgány, jimž byla položena otázka v tomto směru, uvedly ve svém dopise z 26. listopadu 2010, že také nemají informace o výši pojistného, které vyžaduje trh na krytí zvláštních rizik v oblasti výzkumu a vývoje. Komise se však domnívá, že pojistné, které požaduje trh na krytí takového rizika (omezeného na „vynaložení maximálního úsilí“ ve výzkumu, a tedy menšího než riziko související s „řádným plněním“ smlouvy), by celkem logicky mělo být nižší než maximální odhady uvedené v bodě odůvodnění 223. Komise se rovněž domnívá, že maximální sazba 5 % obratu dosaženého v rámci služby kryté pojištěním v každém případě představuje horní mez pojistného, které by mělo byť potřebné ke krytí takového rizika.
(226)
Pokud jde o hodnotu hospodářských činností, které mohou být kryté takovou zárukou, Komise uvádí, že tyto činnosti jsou dvojího druhu: na jedné straně činnosti jako je pronájem infrastruktur, přidělení výzkumného personálu a poskytování právních služeb, jakož i činnosti smluvního výzkumu prováděné veřejnou institucí IFP (pro třetí osoby a také pro její dceřiné společnosti) a na druhé straně činnosti, jako převod technologií veřejné instituce IFP na její dceřiné společnosti ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat. V případě činností prováděných veřejnou institucí IFP ve výhradní oblasti činnosti její dceřiné společnosti Beicip-Franlab (211), Komise ve skutečnosti už konstatovala, že jsou v plném rozsahu financovány z příjmů získaných na trhu poradenství v oblasti těžby ropy a vývoje programového vybavení pro těžbu ropy. Komise prokázala v uvedeném rozhodnutí C 51/2005, že v rámci skupiny neexistují převody veřejného financování z veřejné instituce IFP na její dceřinou společnost Beicip-Franlab, přičemž obchodní vztahy mezi oběma subjekty se uskutečňují za obvyklých tržních podmínek. Jelikož odměny, které společnost Beicip-Franlab vyplatila veřejné instituci IFP, „dostatečně“ (212) pokryly náklady na práce, které IFP provedla ve výhradní oblasti činnosti své dceřiné společnosti, Komise může dospět k závěru, že ceny jsou stanoveny tak, že Beicip-Franlab v každém případe převezme náklady související s případným dodatečným vlivem státní záruky za náklady na výzkum, které nese veřejná instituce IFP. Za těchto podmínek pokrytí obchodních vztahů mezi dceřinou společností a její materskou společností státní zárukou nemá takovou povahu, aby poskytovalo konkurenční výhodu pro činnosti prováděné veřejnou institucí IFP ve výhradních oblastech činnosti její dceřiné společnosti Beicip-Franlab. Jejich případné pokrytí státní zárukou proto nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(227)
Pokud jde o činnosti prvního druhu, které provádí veřejná instituce IFP jak pro třetí osoby, tak pro své dceřiné společnosti, francouzské orgány oznámily ve svém dopisu z 26. listopadu 2010 hodnotu hospodářských činností provedených veřejnou institucí IFP v letech 2006 až 2009. Z těchto informací vyplývá, že průměrná roční suma vztahující se k výzkumným službám za toto období činí přibližně […] (*) EUR, z toho […] (*) EUR bylo pro třetí osoby a […] (*) pro dceřiné společnosti.
(228)
Francouzské orgány kromě toho poskytly údaje týkající se správních služeb, které veřejná instituce poskytla svým dceřiným společnostem během stejného období. Z těchto informací vyplývá, že od roku 2006 činí průměrná roční částka, kterou veřejná instituce IFP naúčtovala svým dceřiným společnostem, přibližně […] (*) EUR za přidělený personál a […] (*) EUR za náklady na domiciliaci (213).
(229)
Pokud jde o činnosti druhého druhu, tj. činnosti v oblasti převodu technologií veřejné instituce IFP na její dceřiné společnosti ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat, je třeba nejdříve zdůraznit, že rozhodnutí C 51/2005 už zohlednilo sumy týkající se činností za rok 2006:
a)
ve výhradní oblasti činnosti společnosti Axens uskutečnila veřejná instituce IFP studie technické proveditelnosti, které předcházely aplikovanému výzkumu, za […] (*) EUR a práce průmyslového výzkumu za […] (*) EUR, čili celkem hospodářskou činnost za […] (*) EUR;
b)
ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat uskutečnila veřejná instituce IFP studie technické proveditelnosti za […] (*) EUR a práce průmyslového výzkumu za […] (*) EUR, čili celkem hospodářskou činnost za […] (*) EUR;
c)
celkem tedy veřejná instituce IFP poskytla výzkumné služby ve výhradních oblastech činnosti svých dceřiných společností za 56,4 milionu EUR (z toho studie technické proveditelnosti za 7,4 milionu EUR a práce průmyslového výzkumu za 49,0 milionu EUR), přičemž z jejích vlastních zdrojů pocházelo jen […] (*) EUR, takže Komise usoudila, že tyto výzkumné činnosti byly podpořeny ze státních prostředků ve výši 11,3 milionu EUR (což představuje 20 % intenzitu podpory (214)).
(230)
Pokud jde o následující roky, v souladu s článkem 5 odst. 1 uvedeného rozhodnutí C 51/2005 až do uplynutí data výlučných dohod bude Francie povinna „odevzdávat Komisi podrobné roční zprávy o projektech, které uskutečnila veřejná instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat.“. Informace obsažené v těchto ročních zprávách umožní přesně vypočítat roční sumu za výzkumné služby, které veřejná instituce IFP vykonala pro své dceřiné společnosti ve výhradní oblasti jejich činnosti.
(231)
Dosud Francie zaslala Komisi roční zprávy za léta 2007, 2008 a 2009. S ohledem na lhůty potřebné ke zpracování účetních údajů se zpráva za rok 2010 odevzdá v průběhu roku 2011.
(232)
Ve výhradních oblastech činnosti společnosti Axens jsou tyto hospodářské činnosti shrnuté za roky 2007 až 2009 v tabulce 3, která se nachází v tomto bodě odůvodnění (v tisících eur).
Tabulka 3
Činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společnosti od roku 2007 do roku 2009
(v tis. EUR)
Celkem
Celkové náklady
Celkové vlastní zdroje
Veřejné zdroje (+) nebo zisk (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Výzkum, který veřejná instituce IFP provádí ve výhradní oblasti činnosti společnosti d'Axens, tedy umožnil hospodářskou činnost ve výši […] (*) EUR v roce 2007, […] (*) v roce 2008 a […] (*) v roce 2009, jež je srovnatelná s činností, kterou Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005 pro rok 2006 ([…] (*) EUR).
(234)
Ve výhradních oblastech činnosti společnosti Prosernat jsou tyto hospodářské činnosti shrnuté za roky 2007 až 2009 v tabulce 4, která se nachází v tomto bodě odůvodnění (v tis. eur).
Tabulka 4
Činnosti veřejné instituce lFP ve výhradních oblastech společnosti Prosernat v letech 2007 až 2009
(v tis. EUR)
Celkem
Celkové náklady
Celkové vlastní zdroje
Veřejné zdroje (+) nebo zisk (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Výzkum, který veřejná instituce IFP provádí ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat, tedy umožnil hospodářskou činnost ve výši […] (*) EUR v roce 2007, […] (*) v roce 2008 a […] (*) v roce 2009, jež je srovnatelná s činností, kterou Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005 pro rok 2006 ([…] (*) EUR).
(236)
Komise se proto domnívá, že veřejná instituce IFP požívala při výkonu svých hospodářských činností skutečné hospodářské výhody, která spočívala v tom, že neplatila prémii odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy nebo přinejmenším záruce za vynaložení maximálního úsilí, a mohla tuto výhodu nabídnout v oblasti výzkumu svým zákazníkům, mezi něž patřily i její dceřiné společnosti Axens a Prosernat v jejich výhradních oblastech činnosti. Aniž by Komise byla schopna tuto výhodu kvůli specifičnosti krytého rizika přesně vyčíslit, domnívá se, že tato výhoda v každém případě, službu po službě, rok po roce, nebude vyšší než částky uvedené v tabulce 5 v tomto bodu odůvodnění (značka „EUR“ v něm znamená EUR a značka „MEUR“ miliony EUR):
Tabulka 5
Horní meze hospodářské výhody, které veřejná instituce IFP požívala díky neomezené záruce ve vztahu se svými klienty v letech 2006 až 2009
2006
2007
2008
2009
Výzkumná činnost
(mimo výhradní oblasti činnosti dceřiných společností)
Obrat
MEUR
Horní mez (215)
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Pro dceřiné společnosti
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Pro třetí strany
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Poskytování administrativních služeb
Fakturování přidělených pracovníků
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Fakturování nákladů na domiciliaci
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Služby ve výhradní oblasti činnosti společnosti Axens
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
Služby ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Celkem pro dceřiné společnosti
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
Celkem pro třetí strany
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
V každém případě mají francouzské orgány i nadále možnost oznámit přesnější metodiku odhadu výhody, kterou záruka poskytuje veřejné instituci v jejích vztazích se zákazníky. Tato metodika založená na hospodářském odborném posudku, který byl kontradiktorně projednán v rámci vyšetřování, může být v budoucnosti předmětem kladného rozhodnutí Komise a Francie ji bude moci použít za účelem plnění povinností poskytovat informace, které jsou upřesněny ve výroku tohoto rozhodnutí.
(238)
Komise nakonec poznamenává, že tato výhoda, kterou má veřejná instituce IFP ve vztazích se svými zákazníky, je selektivní, protože konkurentům, kteří nadále podléhají řízením soudního vyrovnání a soudní likvidace podle obecného práva, nebyla poskytnuta obdobná státní záruka nerozlučně spojená s právním postavením veřejné instituce IFP.
7.1.4.2 Výhody převedené na soukromoprávní dceřiné společnosti skupiny IFP
(239)
Ve vztahu k dceřiným společnostem veřejné instituce IFP Komise v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že ve fázi předběžného šetření nemůže vyloučit, že „veškeré výhody, které by vyplývaly z toho, že veřejná instituce IFP má postavení EPIC, například výhodnější úvěrové podmínky, by mohly být přeneseny rovněž na všechny tři dceřiné společnosti“ (216).
(240)
Z podrobného šetření, na základě důvodů uvedených v části 7.1.1.2, s ohledem na skutečnost, že ve francouzském právu neexistuje obecná odpovědnost akcionáře za dceřiné společnosti ve skupinách společností, nelze mít za to, že veřejná instituce IFP, a tedy francouzský stát, mohou nést odpovědnost za úhradu pohledávek, které mají třetí strany v důsledku hospodářských činností společností Axens a Prosernat, zejména v případě, že by tyto společnosti byly ve stavu soudní likvidace.
(241)
Je však třeba poznamenat, že i když se v rozhodnutí N 531/2005 mělo za to, že La Banque Postale, jak je uvedeno ve 177. bodě odůvodnění, podléhala jakožto akciová společnost z hlediska soudního vyrovnání a likvidace obecnému právu, a proto neměla prospěch z žádné neomezené státní záruky, Komise přesto posuzovala otázku případného převodu účinků státní záruky, které požíval její jediný akcionář, na dceřinou společnost (217).
(242)
Komise konkrétně usoudila (218), že struktura fungování skupiny umožňovala průniky mezi akcionářem (La Poste) a dceřinou společností (La Banque Postale), protože i) dceřiná společnost využívala personální a materiální zdroje mateřské společnosti a ii) platila za využívání těchto zdrojů na základě nákladů mateřské společnosti, takže v případě existence hospodářské výhody, která by snížila náklady společnosti La Poste, by byly poměrně sníženy poplatky, které společnost La Banque Postale odváděla své mateřské společnosti, čímž by došlo k (alespoň částečnému) přenosu této hospodářské výhody na dceřinou společnost.
(243)
Komise v rozhodnutí C 51/2005 obdobně konstatovala, že existuje možnost průniků, zejména pokud jde o rozhodování o tarifech, které veřejná instituce IFP účtuje za služby, které poskytuje společnostem Axens a Prosernat v jejich výhradních oblastech činnosti, takže obchodní vztahy uvnitř skupiny neodpovídají tržní logice, ale nabízejí naopak možnost křížového dotování hospodářských činností dceřiných společností z veřejných prostředků, jimiž disponuje mateřská společnost. Jak bylo uvedeno ve 226. bodě odůvodnění, Komise mimo jiné dospěla k názoru, že vztahy mezi veřejnou institucí IFP a její dceřinou společností Beicip-Prosernat (219) probíhaly za běžných tržních podmínek.
(244)
Ve věci, která se týkala společnosti La Banque Postal, dospěla Komise k názoru, že je nutné, aby se francouzské orgány zavázaly k zavedení mechanismu, který by na úrovni dceřiných společností neutralizoval eventuální výhody, kterých požívala mateřská společnost. V případě podmínek financování tato povinnost spočívala v tom, že „při každé transakci se uvede ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje), že v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. Toto smluvní ustanovení bude zveřejněno v emisním prospektu každé transakce (220).“
(245)
V tomto konkrétním případě se francouzské orgány ve věci úvěrových podmínek dceřiných společností veřejné instituce IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) zavázaly, že v každé smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje) při každé transakci písemně uvedou, že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou.“
(246)
Pokud jde o skutečnost, že dceřiné společnosti využívají personální a materiální zdroje, které jim poskytuje mateřská společnost, jak Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005, „pokud existuje dotace hospodářských činností, vyplývá z úrovně odměn vyplacených dotyčnými dceřinými společnostmi mateřské společnosti a odrazí se v účtech IFP (221).“ Ovšem při posuzování účtů veřejné instituce IFP byly jedinými nákladovými položkami, které Komise zatím nezohlednila, jak pro rok 2006 v rozhodnutí C 51/2005, tak pro další roky ve výročních zprávách předaných francouzskými orgány, položky, které se týkaly pokrytí služeb poskytovaných veřejnou institucí IFP jejím dceřiným společnostem v souvislosti s neomezenou zárukou. Vzhledem k tomu, že se státu neplatila prémie odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy nebo alespoň záruce za vynaložení maximálního úsilí, nemohla být započtena do sazeb za služby poskytované dceřiným společnostem.
(247)
Proto je třeba mít za to, že hospodářská výhoda spočívající ve statutární záruce, které veřejná instituce požívala z důvodu svého postavení, byla tímto způsobem převedena na soukromoprávní dceřiné společnosti Axens a Prosernat.
(248)
Pokud jde o smlouvy, které veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti Axens, Prosernat a Beicip-Franlab společně podepsaly se svými společnými dodavateli a o nichž se Komise zmínila v rozhodnutí o zahájení řízení a společnost UOP Limited ve svých komentářích, viz 73. bod odůvodnění, francouzské orgány sice potvrdily, že tyto smlouvy existují, ale upřesnily, že se týkají v podstatě pouze oblasti (letecké a železniční) přepravy zaměstnanců jednotlivých subjektů. Komise se domnívá, že pokud dceřiné společnosti mohly využít výhodnějších nákupních podmínek poskytnutých skupině IFP, což v případě těchto dodávek není prokázáno, bylo to spíše z důvodu množstevních slev, které dodavatelé případně poskytly při seskupení zakázek, než z důvodu případného dopadu záruky. V každém případě, i kdyby se mělo za to, že analýza uvedená v části 7.1.4.1 B pro veřejnou instituci může v případě dodávek, které dceřiné společnosti získaly spolu s veřejnou institucí, platit i pro tyto společnosti, a že by tyto společnosti proto levnějším nákupem dodávek využívaly výhodu, které veřejná instituce IFP požívá v důsledku záruky, byly by částky, o které se jedná, v tomto případě tak zanedbatelné, že Komise pochybuje, že by mohly představovat skutečnou hospodářskou výhodu.
(249)
V souladu se závěry výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 proto platí, že jediné činnosti, na které by se mohla vztahovat výhoda vyplývající z krytí výzkumných činností ve výhradních oblastech činnosti dceřiných společností prostřednictvím státní záruky, jež byla udělena mateřské společnosti, se omezují na „příspěvek [veřejné instituce IFP] na činnosti v oblastech činností společností Axens a Prosernat“ (222). Pokud se konkrétně jedná o výhody převedené na společnosti Axens a Prosernat, Komise se s ohledem na specifičnost krytého rizika domnívá - aniž by byla schopna vyčíslit přesnou výši této výhody -, že by v žádném případě neměla přesáhnout u jednotlivých služeb a v jednotlivých letech položky uvedené v tabulce 5, bodě odůvodnění 236.
(250)
Komise se domnívá, že taková hospodářská výhoda převedená veřejnou institucí IFP na její soukromoprávní dceřiné společnosti Axens a Prosernat je selektivní, neboť konkurenti těchto společností nemají přístup k technologiím a personálním a materiálním zdrojům veřejné instituce IFP za stejně příznivých podmínek.
7.1.5 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A NEPŘÍZNIVÉ OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(251)
Zkoumané opatření může vést ke snížení provozních nákladů veřejné instituce IFP na služby poskytované třetím stranám (smluvní výzkum) a ke snížení provozních nákladů společností Axens a Prosernat na služby, jež jim poskytuje jejich mateřská společnost (výzkum ve výhradní oblasti jejich činnosti, smluvní výzkum, přidělování personálu a poskytování materiálu a správních služeb), což má za následek zvýhodnění skupiny IFP, a tudíž narušení hospodářské soutěže ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(252)
Vzhledem k tomu, že jsou trhy, na nichž působí skupina IFP, zejména trh v oblasti smluvního výzkumu, pokud jde konkrétně o veřejnou instituci IFP, trhy s katalyzátory a technologiemi určenými pro odvětví rafinace a petrochemický průmysl v případě dceřiné společnosti Axens, studie, služby a vybavení v oblasti zpracování plynu a rekuperace síry v případě dceřiné společnosti Prosernat, široce otevřené obchodu v rámci EU, mohlo by mít takové opatření nepříznivý dopad na konkurenční podniky, jež vykonávají nebo hodlají vykonávat obdobné hospodářské činnosti na dotyčných trzích.
(253)
Za těchto podmínek může existence neomezené státní záruky ve prospěch veřejné instituce IFP narušit hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivnit obchod ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.1.6 ZÁVĚR O POVAZE OPATŘENÍ PODPORY
(254)
Státní statutární záruka ve prospěch veřejné instituce IFP má tedy za následek převod státních zdrojů přičitatelný státu a vede k narušení nebo hrozbě narušení hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy, přičemž zvýhodňuje skupinu IFP.
(255)
Komise dochází k závěru, že tato záruka představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2 PROTIPRÁVNOST OPATŘENÍ PODPORY
(256)
Před změnou svého postavení byla IFP právnickou osobou soukromého práva vytvořenou jako profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů. IFP tak podléhala řízením obecného práva v oblasti soudního vyrovnání a soudní likvidace a nevyužívala státní záruky poskytnuté na základě postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC).
(257)
Vyhláškou ze dne 6. července 2006, vydanou podle zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005, se IFP dne 7. července 2006 stala veřejnou průmyslovou a obchodní institucí (EPIC). Na základě této změny postavení byla veřejné instituci IFP poskytnuta neomezená státní záruka. Dotčené opatření musí být tudíž kvalifikováno jako nová podpora ve smyslu čl. 1 písm. c) procesního nařízení.
(258)
V souladu s čl. 2 odst. 1 procesního nařízení musí členské státy s dostatečným časovým předstihem oznámit „všechny plány na poskytnutí nové podpory“. Vzhledem k tomu, že změna postavení veřejné instituce IFP nebyla Francií formálně oznámena, ale pouze incidenčně sdělena v rámci jiného řízení, a že účinné provedení opatření nebylo podmíněno předběžným schválením ze strany Komise, francouzská vláda poskytnutím uvedené státní podpory porušila čl. 108 odst. 3 SFEU.
(259)
Komise se tudíž domnívá, že toto opatření představuje protiprávní podporu ve smyslu čl. 1 písm. f) procesního nařízení.
7.3 SLUČITELNOST OPATŘENÍ PODPORY
7.3.1 PODPORA V OBLASTI SMLUVNÍHO VÝZKUMU A POSKYTOVÁNÍ SLUŽEB VEŘEJNOU INSTITUCÍ IFP
(260)
Poskytování služeb spočívá v pronájmu výzkumných infrastruktur, přidělování personálu či v poskytování právních služeb (dceřiným společnostem).
(261)
Služby související se smluvním výzkumem pro veřejnou instituci IFP obvykle znamenají poskytnutí pomoci zákazníkovi (třetí straně či dceřiné společnosti (223)), který hodlá vést výzkumné činnosti umožňující lepší pochopení nebo zvládnutí vědeckého nebo technického jevu (224). Žádost může být více méně konkrétní a veřejné instituci IFP může ponechat menší či větší prostor pro vlastní uvážení, od pouhého dodržení technických specifikací přesně stanovených zákazníkem až do poskytnutí kompletní výzkumné služby zahrnující doporučení. […] (*). Na základě každé žádosti předloží veřejná instituce IFP technicko-obchodní návrh společně se smluvními podmínkami realizace, jenž je předmětem jednání se zákazníkem. Francouzské orgány popsaly služby v oblasti smluvního výzkumu a služby, jež poskytuje veřejná instituce IFP v třech oblastech působnosti (CREP, CRRP, CRME).
(262)
Na úrovni CREP jsou služby zaměřené zejména na validaci a/nebo zdokonalení metodik, technologií a programů vyvinutých výzkumným střediskem. Pro účely realizace některých z těchto služeb poskytuje CREP svým průmyslovým partnerům vybavení a algoritmy výpočtů, které jsou specifické pro veřejnou instituci IFP, nebo cenné odborné posudky, jež nejsou k dispozici v rámci obchodní služby poskytované soukromým subjektem. Tyto služby mohou být tříděny podle následujících kategorií:
a)
služby spojené s konkrétním vybavením, jež nemá ve světě obdoby nebo se vyskytuje jen výjimečně (225);
b)
výklad daného případu při použití programů vyvinutých veřejnou institucí IFP, které ještě nebyly uvedeny na trh, nebo jejichž používání v tomto konkrétním kontextu vyžaduje specifické odborné posudky s využitím know-how veřejné instituce IFP (226);
c)
využití zvláštních odborných posudků veřejné instituce IFP (227);
d)
využití odborných posudků v průběhu vývoje pro účely validace know-how, technologií a vyvinutých metodik (228).
(263)
Na úrovni CRRP spočívaly služby v oblasti smluvního výzkumu například v podpoře při zavádění činností - prostřednictvím zahraniční univerzity (229) - spadajících do specifické kompetence IFP v oblasti katalyzátorů, v práci týkající se „[…] (*) (230)“ pro účely pochopení jevů jako […] (*), či ve studii (231) o […] (*).
(264)
Na úrovni CRME spočívaly služby související se smluvním výzkumem - pro výrobce automobilů - například v […] (*) na základě […] (*), […] (*) a na základě metodiky (232) veřejné instituce IFP, dále ve studii […] (*) (233) vyplývající z výzkumných činností veřejné instituce IFP […] (*) nebo z testů […] (*) týkajících se […] (*), které byly vyvinuty veřejnou institucí IFP (234).
(265)
Z tohoto popisu vyplývá, že činnosti související se smluvním výzkumem - prováděné veřejnou institucí IFP pro třetí strany - se zaměřují buď na vypracování technických studií proveditelnosti předcházejících výzkumným činnostem, nebo na nabytí nových znalostí a schopností v oblastech působnosti institutu, nebo na využívání znalostí a technologií vyvinutých veřejnou institucí IFP za účelem vývoje nových výrobků, postupů nebo služeb.
(266)
Francouzské orgány vyčíslily hodnotu činností souvisejících se smluvním výzkumem a s poskytováním služeb, jež veřejná instituce IFP prováděla pro třetí strany v období 2004-2009. Z předložených informací vyplývá, že tyto služby v oblasti výzkumu představují ročně zhruba [0-5] (**) % celkového rozpočtu veřejné instituce IFP (to znamená, že podíl služeb činí […] (*) EUR z rozpočtu přibližně 300 milionů EUR), takže tuto hospodářskou činnost lze hodnotit v rámci činností veřejné instituce jako okrajovou.
7.3.1.1 Předpoklad převodu státní podpory na třetí strany nebo dceřiné společnosti
(267)
V souladu s bodem 3.1.2 rámce pro výzkum, vývoj a inovace platí, že jakmile nezisková výzkumná instituce příležitostně provádí hospodářské činnosti, jako je pronájem vybavení, poskytování služeb podnikům nebo provádění smluv v oblasti výzkumu, veřejné financování těchto hospodářských činností má obecně za následek poskytnutí státní podpory. Pokud je nicméně možné prokázat, že veřejné financování bylo v plném rozsahu převedeno na konečného příjemce a že zprostředkovateli z toho nevyplynula žádná výhoda, lze usoudit, že tomuto zprostředkovateli nebyla poskytnuta státní podpora.
(268)
V tomto případě platí: pokud výzkumná instituce, jakou je veřejná instituce IFP, provádí činnosti v oblasti smluvního výzkumu a zároveň se na ni vztahuje neomezená státní záruka, je třeba konstatovat, že je tato instituce příjemcem státní podpory, pokud se ovšem nepotvrdí, že prodejní cena těchto služeb umožnila převod plné výše státní podpory na její zákazníky.
(269)
Ceny služeb v oblasti smluvního výzkumu veřejné instituce IFP jsou stanoveny na základě jejich úplných výrobních nákladů (235), na něž se uplatní marže, jejíž sazba se mění v závislosti na výsledku jednání se zákazníkem, o kterém se zmiňuje bod odůvodnění 261. Z předchozího vyplývá, že jediná složka nákladů, která veřejnou institucí pravděpodobně nebyla zohledněna, odpovídá právě poplatku za krytí záruky za řádné provedení smlouvy (nebo za vynaložení maximálního úsilí) veřejné instituce IFP.
(270)
Co se týká služeb v oblasti smluvního výzkumu poskytovaných veřejnou institucí IFP svým dceřiným společnostem Axens a Prosernat, Komise se domnívá, že hospodářská výhoda vyplývající ze záruky se může nadále vztahovat buď na veřejnou instituci IFP, nebo jí lze případně využít k jiným účelům, nebo může být tato výhoda vzhledem ke specifické povaze vazeb mezi dceřinými společnostmi a jejich mateřskou společností převedena na tyto dceřiné společnosti formou stanovování cen.
a)
v prvním případě je slučitelnost podpory popsána v této části;
b)
v druhém případě Komise odkazuje na analýzu slučitelnosti (viz část 7.3.2), jež bude z důvodu obezřetnosti zahrnovat předmětné částky, které odpovídají odhadu hospodářské výhody potenciálně převedené na dceřiné společnosti.
(271)
Podobně je tomu u zákazníků, kteří jsou třetími stranami: pokud by bylo možno prokázat, že byla částka odpovídající této složce dodatečných nákladů automaticky převáděna třetím osobám formou stanovování cen, pak by z podrobného posouzení převedených podpor s velkou pravděpodobností vyplynuly částky de minimis (236). Z informací předložených francouzskými orgány je totiž zřejmé, že z většiny fakturovaných služeb vyplývá obrat nižší než […] (*) EUR (tedy maximální výše krytí rizika neplnění závazků je […] (*) EUR), přičemž nejdůležitější smlouva představuje pouze částku ve výši […] (*) EUR (tedy maximální výše krytí rizika neplnění závazků je […] (*) EUR).
(272)
Nelze nicméně vyloučit následující: způsob výpočtu marže uplatňovaný veřejnou institucí IFP ne vždy umožnil, aby byla příjemci služeb v oblasti smluvního výzkumu převedena celá částka státní podpory. V takovém případě by skutečnost, že státu nebyl zaplacen poplatek za záruku za krytí smluv o poskytování služeb v oblasti smluvního výzkumu třetím stranám, představovala dodatečné veřejné financování poskytované veřejné instituci státem.
(273)
Odpovídající veřejné finanční prostředky by tudíž mohly být využity k těmto třem účelům:
a)
buď k financování nehospodářských činností veřejné instituce, jež by nepředstavovalo státní podporu;
b)
nebo k financování jiných činností v oblasti smluvního výzkumu ve prospěch třetích stran či dceřiných společností. Tento předpoklad je předmětem podrobné analýzy v části 7.3.1.2.
c)
nebo k financování výzkumu prováděného veřejnou institucí ve výhradní oblasti činností jejích dceřiných společností, jež by mohlo být připočteno k částkám státní podpory, které již byly převedeny dceřiným společnostem. Tento předpoklad je předmětem podrobné analýzy v části 7.3.2.
7.3.1.2 Slučitelnost státní záruky udělené výzkumné instituci za poskytování služeb v oblasti smluvního výzkumu a služeb, které jsou doplňkem její hlavní činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu
(274)
Před samotným rozborem specifik projednávané věci by Komise ráda znovu potvrdila zásadní postoj, který zaujala v rámci své rozhodovací praxe a podle něhož neomezená státní záruka zahrnující hospodářské činnosti v zásadě představuje státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem (237). Komise se obecně domnívá, že neomezené záruky v hospodářském odvětví, jež je otevřeno hospodářské soutěži, jsou neslučitelné se SFEU zejména proto, že z takové záruky vyplývá převzetí všech rizik spojených s hospodářskou činností státem - aniž by podnik, který je příjemcem podpory, nesl náklady tohoto krytí - a že tato záruka vyvolává situaci morálního rizika, jež podnik, který je příjemcem podpory a který je chráněn před jakoukoli hrozbou konkurzu, podněcuje k tomu, aby riskoval více než v situaci, kdy by zcela nesl negativní důsledky svého jednání. Takové neomezené záruky většinou nemohou být v souladu se zásadou proporcionality odůvodněny službami obecného hospodářského zájmu, neboť v případě neomezené záruky není podle všeho možno ověřit, zda výše podpory nepřesahuje čisté náklady na poskytování veřejné služby (238).
(275)
V tomto případě je třeba zdůraznit, že francouzské právní předpisy uložily veřejné instituci IFP povinnosti veřejné služby spočívající v trojím poslání výzkumného, vzdělávacího a dokumentačního charakteru, jež na rozdíl od služeb obecného hospodářského zájmu (239) nespadají ve smyslu práva Unie do rozsahu hospodářských činností. Krytí těchto nehospodářských činností prostřednictvím statutární veřejné záruky tudíž v žádném případě nepředstavuje poskytnutí státní podpory. Celkem vzato má činnost veřejné instituce IFP ve své podstatě nehospodářskou povahu. Dopad záruky, které statutárně využívá, je tudíž znatelný hlavně v jejích nehospodářských činnostech a doplňkového plnění v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb se týká pouze okrajově.
(276)
Naopak v případě, kdy taková záruka pokrývá hospodářské činnosti výzkumných institucí (například smluvní výzkum nebo poskytování služeb), aniž by byla její cena stanovena na úroveň tržní ceny, pro výzkumnou instituci představuje státní podporu, která, jak je vysvětleno výše, může být připočtena k veřejnému financování jejích nehospodářských činností obecného zájmu (nezávislý veřejný výzkum) nebo k financování jejích dalších hospodářských činností v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb, nebo k financování činností spojených s převodem technologií na společnosti Axens a Prosernat (240).
(277)
V prvních dvou případech je nicméně nutno konstatovat, že je v dané věci i přes a priori neomezenou státní záruku výjimečně možné pro období 2006-2009 následně odhadnout horní mez hrubého grantového ekvivalentu účinků této záruky (poplatek za riziko, který státu nebyl uhrazen), jenž navýšil (pokud byl na straně veřejné instituce IFP zachován) veřejné finanční prostředky, které již stát veřejné instituci IFP uhradil za účelem pokrytí čistých nákladů na její nezávislý veřejný výzkum, smluvní výzkum či poskytování služeb.
(278)
Z toho důvodu by Komise ráda zdůraznila, že smluvní výzkum a poskytování služeb krytých státní zárukou jsou nicméně omezeny na činnosti, jež „doplňují“ hlavní činnost spojenou s nezávislým veřejným výzkumem. Konkrétně se jedná o hospodářské činnosti, které:
a)
negativně neovlivňují řádný chod výzkumné instituce, její nezávislost či neutralitu;
b)
jsou předmětem služeb poskytovaných za běžných tržních podmínek, a zejména za tržní cenu, nebo jsou v případě neexistence tržní ceny poskytovány za cenu odrážející veškeré její náklady (kromě dopadu záruky), které jsou navýšeny o přiměřenou marži;
c)
jsou předmětem účetnictví, jež je odděleno od účetnictví týkajícího se činností spojených s nezávislým veřejným výzkumem, zejména pokud jde o příslušné náklady a financování;
d)
jsou vnitřně spjaty s hlavní činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu takovým způsobem, že je technicky nemožné je oddělit, zejména z důvodu využití stejných infrastruktur, stejného vybavení, materiálu nebo technologií, či z důvodu zaměstnání stejných výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků.
(279)
Tyto doplňující činnosti mohou spočívat v plnění smluv o výzkumu, odborných posudcích nebo technických a vědeckých konzultacích, jež případně zahrnují poskytnutí infrastruktur, vybavení v podobě materiálu nebo technologií s výrazným inovačním obsahem, které jsou financovány nebo zaváděny v rámci činností nutných pro nezávislý veřejný výzkum - jež nemá ve světě obdoby nebo se provádí jen výjimečně (241), a s tímto výzkumem spojených, mimo služeb poskytovaných jedním nebo více srovnatelnými výzkumnými institucemi - a jejichž využití vyžaduje znalecký posudek a odborné schopnosti výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků zaměstnaných v prvé řadě výzkumnou institucí s cílem přispět k její práci v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
(280)
Tyto služby umožňují mimo jiné šířit vědecké poznatky mezi veřejným výzkumem a průmyslem tím, že podnikům svých zákazníků nabízí možnost přístupu k experimentálním prostředkům, k technologiím a know-how zaměstnanců veřejné instituce IFP a že této instituci umožňují získávat zpětnou vazbu od uživatelů jejích původních odborných prací, z čehož může čerpat pro budoucí zdokonalení svých činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu. Tyto křížové vedlejší účinky v oblasti vědeckých poznatků přináší zapojeným subjektům a Evropské unii jako celku vzájemný užitek.
(281)
Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 266, smluvní výzkum a poskytování služeb představovaly pouze [0-5] (**) % celkového rozpočtu veřejné instituce IFP za období 2004-2009, což je velmi omezený podíl.
(282)
Fakturované služby vztahující se na každého zákazníka mimo jiné představují částku, která je většinou nižší než […] (*) EUR obratu, takže maximální odhadovaná částka podpory zůstane většinou zanedbatelná, tedy zhruba ve výši […] (*) EUR na smlouvu. Komise se tudíž domnívá, že je dotyčná podpora úměrná cíli obecného zájmu, kterým je šíření vědeckých poznatků v Evropské unii.
(283)
Pokud tyto doplňkové činnosti budou nadále představovat velmi omezený zlomek rozpočtu, který veřejná instituce IFP vyčlenila na své hlavní poslání nezávislého veřejného výzkumu, a vzhledem k pozitivnímu dopadu těchto doplňkových činností na cíle společného zájmu se Komise domnívá, že jejich krytí pomocí státní záruky nemůže v žádném případě změnit podmínky obchodu v takové míře, jež by byla ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU v rozporu se zájmem Evropské unie.
(284)
V rámci výročních zpráv týkajících se dotyčného opatření budou francouzské orgány povinny prokázat, že tato podmínka je v budoucnu nadále plněna. V případě pochybností ohledně doplňkového charakteru činností v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb bude pochopitelně třeba neprodleně informovat Komisi a případně oznámit eventuální státní podpory při zohlednění dopadu státní záruky.
(285)
V této souvislosti Komise bere rovněž na vědomí návrh francouzských orgánů, podle něhož by měla být do každé smlouvy - specificky pokrývající hospodářskou činnost veřejné instituce IFP, a tudíž i její činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb - vložena doložka o vyloučení odpovědnosti státu tak, aby bylo případně možné uplatnit výjimku přijatého rizika a výrazně omezit možné negativní dopady záruky.
7.3.2 PODPORA VE PROSPĚCH IFP VE VÝHRADNÍCH OBLASTECH ČINNOSTI SPOLEČNOSTÍ AXENS A PROSERNAT
7.3.2.1 Základ pro posouzení slučitelnosti podpory
(286)
Vzhledem k tomu, že se jedná o opatření státní podpory, jehož cílem je podpořit práci na výzkumu a vývoji vedenou veřejnou institucí IFP, pro posouzení slučitelnosti se použijí pravidla vztahující se na státní podpory v oblasti výzkumu a vývoje.
(287)
Vzhledem k tomu, že postavení veřejné instituce IFP bylo pozměněno dne 7. července 2006, došlo k poskytnutí dotyčné neomezené státní záruky před 1. lednem 2007, kdy vstoupil v platnost výše uvedený rámec pro výzkum, vývoj a inovace. Proto, pokud se týká posouzení slučitelnosti tohoto opatření, Komise na tuto neoznámenou podporu použije - v souladu se sdělením Komise o určení pravidel použitelných na posouzení protiprávních státních podpor (242) - Rámec Společenství pro státní podporu na výzkum a vývoj z roku 1996, jenž byl platný v okamžiku poskytnutí podpory.
(288)
Nicméně vzhledem k tomu, že krytí hospodářských činností veřejné instituce IFP prostřednictvím neomezené záruky, která byla poskytnuta na základě jejího postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC), má být časově neomezeno, a vzhledem k tomu, že je výjimečně možné (jak již bylo uvedeno v bodě odůvodnění 277) vyčíslit odhad maximálního dopadu záruky v této věci, Komise rovněž prozkoumá, zda je krytí činností veřejné instituce ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat prostřednictvím neomezené záruky slučitelné s vnitřním trhem na základě ustanovení rámce pro výzkum, vývoj a inovace ode dne jeho vstupu v platnost, dne 1. ledna 2007. V každém případě zůstávají závěry analýzy slučitelnosti beze změny, a to bez ohledu na použitý rámec.
7.3.2.2 Fáze výzkumu
(289)
V rámci výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 (243) se Komise domnívala, že činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti jejích dceřiných společností Axens a Prosernat a ve spolupráci s těmito společnostmi skutečně patřily do oblasti výzkumu a vývoje, vzhledem k tomu, že u každého projektu - konkrétně pokud jde o jeho komponenty, vztahy mezi nimi nebo o charakteristiky cílových postupů či výrobků - byly vymezeny problematické body, přičemž pracovní úkony, jejichž výsledky mají široký dosah a jsou patentovány, prováděli zaměstnanci (zejména výzkumní pracovníci a technici) před fází schvalování na základě metod založených na pokusech, výkladu a modelování. Komise rovněž zjistila, že činnosti stejného druhu vedené jinými hospodářskými subjekty odvětví byly obvykle klasifikovány jako výzkumné činnosti (244). Analýza inovativních aspektů činností prováděných v oblasti výzkumu byla vypracována na základě mezinárodně uznávaných standardů manuálu Frascati (245).
(290)
Pokud jde o rok 2006, Komise ve svém výše uvedeném rozhodnutí C 51/2005 (246) posoudila práce prováděné v rámci smluv o výzkumu uzavřených mezi veřejnou institucí IFP a Axens na jedné straně a veřejnou institucí IFP a Prosernat na straně druhé. Komise došla k závěru, že uvedené práce spočívaly na jedné straně v aplikovaném výzkumu a na druhé straně ve studiích technické proveditelnosti prováděných před projekty aplikovaného výzkumu ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996. Tato klasifikace výzkumných činností byla provedena na základě specifických příkladů a vysvětlení uvedených v manuálu Frascati, a to pro každou výzkumnou činnost prováděnou veřejnou institucí IFP a Axens na jedné straně a veřejnou institucí IFP a Prosernat na straně druhé.
(291)
V rámci zpráv předložených v souladu s výše uvedeným rozhodnutím C 51/2005 francouzské orgány roztřídily projekty prováděné ve výhradních oblastech činností společností Axens a Prosernat za období 2007, 2008 a 2009, přičemž použily obě výše uvedené kategorie ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, nebo alternativně činnosti aplikovaného výzkumu ve smyslu bodu 2.2. písm. f) a studie technické proveditelnosti předcházející aplikovanému výzkumu ve smyslu bodu 5.2 rámce pro výzkum, vývoj a inovace z roku 2006. Tyto práce spočívaly ve studii nových způsobů syntézy nebo jejich zdokonalení v měřítku nesouvisejícím s měřítkem průmyslovým. Týkaly se schválení koncepcí a spadaly do aplikovaného výzkumu ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace. Roční souhrnné informace o jednotlivých projektech byly zaslány Komisi společně s výročními zprávami předloženými v rámci výše uvedené podpory C 51/2005.
(292)
Pokud jde o následující roky, Komise připomíná, že v souladu s rozhodnutím C 51/2005 musí Francie Komisi předávat podrobnou výroční zprávu o projektech prováděných veřejnou institucí IFP a tříděných podle kategorie výzkumu.
7.3.2.3 Způsobilé náklady
(293)
V rámci výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 (247) (za rok 2006) a ve výročních zprávách (za roky 2007, 2008 a 2009), náklady na projekty ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat jsou v souladu se způsobilými výdaji vymezenými v příloze II rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, stejně jako se způsobilými náklady ve smyslu bodu 5.1.4 rámce pro výzkum, vývoj a inovace.
(294)
Připomeňme, že náklady na výzkumné činnosti veřejné instituce IFP účtované společnostem Axens a Prosernat zahrnují poplatky přímo přičitatelné projektům a týkají se subdodávek, pracovních cest, pojištění a dokumentace, jakož i dodávek a drobného nehmotného majetku. Zahrnují rovněž další náklady přičitatelné projektům, které se týkají nákladů na výzkumné pracovníky, odpisů dlouhodobých hmotných a nehmotných aktiv, jakož i ostatních režijních nákladů. Tyto náklady vznikají přímo z důvodu výzkumných činností a jsou rozděleny mezi jednotlivé výzkumné projekty v poměru k době, kterou výzkumný personál strávil nad každým projektem. Náklady na horizontální výzkumné a vývojové projekty týkající se metod a zařízení použitých v jiných výzkumných a vývojových projektech jsou přičítány v poměru k nákladům na každý výzkumný a vývojový projekt.
(295)
Tyto náklady odpovídají následujícím kategoriím: náklady na konzultační a rovnocenné služby, náklady na zaměstnance, náklady na nástroje, materiál, pozemky a prostory, jakož i dodatečné režijní náklady a další provozní náklady v souladu s kategoriemi způsobilých nákladů rámce z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace.
(296)
Pokud jde o následující roky, měly by být tyto informace rovněž uvedeny ve výročních zprávách předložených francouzskými orgány.
7.3.2.4 Intenzita podpor
(297)
Z rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 vyplývá, že maximální povolené intenzity pro studie technické proveditelnosti prováděné před projekty aplikovaného výzkumu činí 75 % (bod 5.4.) a pro projekty aplikovaného výzkumu 50 % (bod 5.3.).
(298)
Z rámce pro výzkum, vývoj a inovace vyplývá, že intenzita podpory vypočítaná na základě způsobilých nákladů na projekt nemůže přesáhnout 50 % v případě aplikovaného výzkumu (bod 5.1.2 b) a 65 % v případě studií prováděných před aplikovaným výzkumem vedeným ve velkých podnicích (bod 5.2. b). Připomeňme, že činnosti kryté státní zárukou se týkají pouze aplikovaného výzkumu a studií technické proveditelnosti prováděných veřejnou institucí IFP, přičemž práce na předvýrobním vývoji ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 (nebo experimentálního vývoje ve smyslu rámce pro výzkum, vývoj a inovace) jsou v plném rozsahu financovány společnostmi Axens a Prosernat z vlastních zdrojů z příjmů získaných na trzích.
(299)
Komise vypracovala tabulku č. 6 v bodě odůvodnění 300 na základě seznamů projektů, které podrobně uvádějí roční náklady podle projektů a fází výzkumu, jakož i na základě výkazu vlastních zdrojů veřejné instituce IFP.
(300)
Komise se přitom řídila konzervativním přístupem a zahrnula všechny náklady vztahující se přímo nebo nepřímo na výhradní oblasti činností Axens a Prosernat a vyloučila všechny ostatní výnosy, které nebyly poukázány společnostmi Axens a Prosernat (248). Do této tabulky Komise z důvodu obezřetnosti rovněž zahrnula veškeré možné účinky neomezené záruky za předpokladu - přestože málo pravděpodobného -, že by je veřejná instituce IFP všechny použila na financování výzkumných činností ve výhradních v oblastech činností společností Axens a Prosernat (účinky záruky, pokud jde o vztahy s dodavateli a se zákazníky, nejen dceřinými společnostmi, ale také třetími stranami).
Tabulka č. 6
Maximální odhad celkové výše celkového veřejného financování poskytnutého veřejnou institucí IFP na činnosti ve výhradních oblastech společností Axens a Prosernat v letech 2006 až 2009
(v milionech eur)
2006
2007
2008
2009
Roční náklady na studie technické proveditelnosti (v milionech eur)
Oblast činností IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Oblast činností IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
7,4
3,5
0,9
0,9
Roční náklady na práce aplikovaného výzkumu (v milionech eur)
Oblast činností IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Oblast činností IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
49,0
45,5
52,8
55,2
Vlastní zdroje (v milionech eur)
Částka
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Roční státní podpora (v milionech eur)
Výše veřejného financování (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Horní mez účinků záruky ve vztazích mezi veřejnou institucí a jejími dodavateli
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Horní mez účinků záruky ve vztazích mezi veřejnou institucí a jejími zákazníky (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
ve výhradní oblasti dceřiných společností
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
mimo výhradní oblast dceřiných společností
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Maximální výše veřejného financování
(včetně horní meze účinků záruky)
13,1
9,8
11,3
14,7
Intenzita podpory
(mimo horní meze účinků záruky)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Horní mez intenzity podpory
(včetně horní meze účinků záruky)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Maximální povolená intenzita (251)
-
ustanovení rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
ustanovení rámce pro výzkum, vývoj a inovace
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Komise prověřila dodržování způsobilých intenzit podle fází výzkumu na základě ročních seznamů projektů vedených v letech 2006 až 2009, zohlednila zároveň největší možné účinky neomezené záruky spojené s postavením IFP jakožto veřejné instituce a jako doplňující prvek podpory začlenila odhad horní meze poplatku za krytí různých druhů rizika. Horní mez intenzity podpory je v každém případě i po začlenění veškerého možného dopadu záruky na vztahy mezi zákazníky a dodavateli stále hluboce pod úrovní maximální povolené intenzity. Závěrem se Komise domnívá, že intenzity podpory povolené rámcem pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámcem pro výzkum, vývoj a inovace jsou dodrženy.
(302)
Pokud jde o následující roky, Komise připomíná, že v souladu s výše uvedeným rozhodnutím C 51/2005 musí Francie předat Komisi výroční zprávu, aby se Komise ujistila, že jsou intenzity podpory dodrženy nejen v rámci jednotlivých fází výzkumu, ale i jednotlivých projektů. Od roku 2010 musí tato zpráva uvádět všechny projekty vedené v oblastech činností Axens a Prosernat, jež jsou tříděny podle kategorie výzkumu, přičemž kromě jejich nákladů - podle fází výzkumu - a výše financování z veřejných zdrojů a vlastních zdrojů přidělených veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi se upřesní také horní mez poplatku za záruku, jejíž odhad byl proveden na základě metody popsané v tomto rozhodnutí, včetně případných účinků na podmínky zadlužení veřejné instituce IFP v souladu s úvahou popsanou v bodě odůvodnění 200.
7.3.2.5 Kumulace podpor
(303)
Ustanovení týkající se kumulace, ať se jedná o ustanovení bodu 5.12 rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 nebo bodu 8 rámce pro výzkum a vývoj a inovace, byla dodržena. Komise totiž vypočítala celkovou výši veřejného financování nezávisle na jeho původu, včetně maximálního dopadu neomezené záruky na roky 2006 až 2009.
(304)
Od roku 2010 francouzské orgány použijí stejnou metodu ve výročních zprávách předložených Komisi.
7.3.2.6 Motivační účinek
(305)
Na základě rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace musejí mít státní podpory motivační účinek, tedy musejí vést k tomu, že způsobí změnu chování příjemce podpory tak, že zvýší jeho činnost v oblasti výzkumu a vývoje (a inovace). K prokázání existence motivačního účinku v případě projektů, které získají podporu pod prahovými hodnotami podrobného přezkumu obecně stačí následující kritéria: zvýšení velikosti projektu, rozšíření jeho rozsahu, urychlení postupu projektu a růst celkové částky určené na výzkum, vývoj a inovace. Pokud bude možné prokázat výrazný účinek na alespoň jeden z těchto prvků, Komise se bude obecně domnívat, že projekt podpory má vzhledem k obvyklému jednání podniku dotyčného odvětví (252) motivační účinek.
(306)
Komise odkazuje na analýzu popsanou v bodech odůvodnění 196 až 198 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, jež se týká strategického zájmu - monitorovaného a schváleného technickými výbory - o výzkumy prováděné veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi v oblasti dlouhodobého zabezpečování dodávek energie, zejména pokud jde o obnovu a zvýšení produkce ropy a zemního plynu (zvýšení míry úspěšnosti při vyhledávání a míry využití ložisek, ale také využití nekonvenčních zdrojů atd.), vývoj postupů rafinace, transformační technologie, vývoj inovativních pohonných látek a účinných pohonných technologií, diverzifikaci energetických zdrojů nezbytnou pro výrobu paliva, přičemž mnohé se řadí mezi priority Evropské unie v oblasti výzkumu, energetické politiky a politiky životního prostředí.
(307)
Pokud jde o rok 2006, Komise se opět odvolává na svou analýzu uvedenou v bodě odůvodnění 199 výše zmíněného rozhodnutí C 51/2005. Veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti mohly podle této analýzy díky veřejné podpoře, jejíž neoddělitelnou součástí je neomezená záruka, úspěšně dokončit dodatečné výzkumné činnosti, které by jinak kvůli technologickým rizikům nebo velmi nejisté povaze návratnosti investic nebyly proveditelné.
(308)
Na základě výročních zpráv zaslaných francouzskými orgány Komise zjišťuje, že v této logice se pokračovalo v letech 2007, 2008 a 2009. V těchto zprávách francouzské orgány u jednotlivých projektů uvedly motivační účinek rozsahu dosažený díky podpoře, zejména pokud jde o rozsah projektu, rychlost postupu daného projektu a navýšení celkové částky určené na výzkum a vývoj.
(309)
Například v roce 2007 vedla skupina IFP - ve výhradní oblasti společnosti Axens - zejména stěžejní projekty […] (*) (253).[…] (*). Bez státní podpory by v uvedení těchto výrobků na trh došlo k několikaletému zpoždění: výzkumné a vývojové projekty by byly zahájeny později, jejich vývoj by byl býval pomalejší a […] (*).
(310)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat jinak státní podpora umožnila zahájit projekt […] (*) týkající se […] (*), vývoj a patentování originálních postupů […] (*) (254) […] (*). [Takový projekt] (**) zahrnoval citlivé a důležité operace vyžadující velké lidské zdroje, jakož i významné technické a finanční prostředky, které by společnost jako je Prosernat nemohla sama vytvořit. Ukázalo se, že veřejná podpora poskytnutá veřejnou institucí IFP je tudíž nevyhnutelná. Pouze veřejná instituce IFP měla specializované týmy, jež byly schopny vyvinout modely potřebné pro vývoj postupů, a laboratorní vybavení, jež umožňovalo zpracování složek nebezpečných pro zdraví.
(311)
V roce 2008 byly díky státní podpoře ve výhradní oblasti společnosti Axens odstraněny bariéry po stránce vědecké a technické […] (*). Kromě toho došlo rovněž k důležitému pokroku ve vývoji projektu […] (*) (255). Státní podpora umožnila veřejné instituci IFP vyvinout ve spolupráci s průmyslovými partnery postup […] (*), který bude na trhu zpřístupněn prostřednictvím licence. Práce na vývoji takového druhu postupu zahrnují jak […] (*), tak […] (*).
(312)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat byl navíc prováděn projekt […] (*) týkající zachycování CO2 ve spalinách. Zachycování/ukládání CO2 (256) je jedním ze zjištěných prostředků k omezení globálního oteplování. Vzhledem ke složení spalin a k jejich nízkému tlaku si veřejná instituce IFP stanovila nové technologické výzvy. Prosernat by nebyl vzhledem k nejistotě ohledně struktury, velikosti, rozložení a právního rámce budoucího trhu technologie zachycování CO2 schopen tento postup vyvinout z vlastních prostředků.
(313)
V roce 2009 lze jako příklad - ve výhradní oblasti společnosti Axens - uvést projekt[…] (*) o postupech […] (*). Jeho cílem byl vývoj […] (*) a vylepšení určitých postupů […] (*). Díky veřejným prostředkům bylo možné prostudovat […] (*), což umožnilo výrazně zdokonalit […] (*). V rámci projektu bylo díky veřejnému financování […] (*) možno prozkoumat řešení, která se výrazně odchylují od stávajících technologií […] (*). Stejně tak se pokračovalo v projektu […] (*) týkajícím se katalyzátorů, které po extrapolaci umožnily diversifikaci nabídky na stále rostoucím trhu […] (*). Bez státní podpory by vývoj katalyzátorů probíhal více po etapách a výkon by se zlepšoval pomaleji. V oblasti […] (*) bylo možno prostřednictvím projektu […] (*), který se týkal inovativních katalyzátorů […] (*), díky státní podpoře prozkoumat nové metody, zatímco prostřednictvím projektu […] (*), jehož cílem bylo prozkoumat hranice technologie (zejména změny zátěže) s cílem […] (*) bylo možno rozšířit jeho spektrum nad rámec stávajícího výkonu.
(314)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat jinak státní podpora například umožnila opětné zahájení a pokračování prací na výzkumu a vývoji v oblasti […] (*), které byly postupně ponechávány stranou. Díky veřejné podpoře tak bylo možno zamezit ztrátám technologických výdobytků minulosti a udržet si na trhu sortiment postupů […] (*). Stejně tak se díky státní podpoře pokračovalo v projektu […] (*) týkajícím se zachycování CO2 […] (*).
(315)
Komise zároveň poznamenává, že v období 2007 až 2009 pokračoval pozitivní vývoj ukazatelů úsilí vyvinutého veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat v oblasti výzkumu a vývoje, na který Komise poukázala v bodě odůvodnění 200 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005.
Tabulka č. 7
Nárůst ukazatelů úsilí vyvinutého veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat v letech 2007, 2008 a 2009
Nárůst ukazatelů
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Výdaje na výzkum a vývoj ve výhradní oblasti
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Zaměstnanci přidělení na výzkum a vývoj ve výhradní oblasti
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Komise mimo jiné opět dospěla ke zjištěním shrnutým v bodech odůvodnění 201 až 203 svého výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005: podíl výdajů na výzkum a vývoj v obratu skupiny IFP je zvláště vysoký, ačkoliv se tato skupina vyvíjí v prostředí, jež podléhá četným a neustále se vyvíjejícím vnitrostátním předpisům, zejména pokud jde o normy v oblasti ochrany životního prostředí či systémy ochrany duševního vlastnictví.
(317)
Jak již bylo uvedeno v bodě odůvodnění 204 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, Komise zohledňuje rozmanitost a strukturu nabídky, jakož i fungování hospodářské soutěže (257) na trhu postupů rafinace či petrochemie. V této souvislosti Komise poznamenává, že někteří konkurenti mají daleko výhodnější konkurenční postavení než skupina IFP; například společnost UOP Limited má na světovém trhu tržní podíl v hodnotě přibližně 57 % oproti pouze 7 % podílu skupiny IFP. Komise se také domnívá, že veřejná podpora poskytnutá výzkumným a vývojovým projektům vedeným skupinou IFP, není svou povahou nebo svou velikostí schopna narušit dynamické pobídky trhu s technologiemi rafinace. Dále je nutno konstatovat, že obchodní partneři Evropské unie, zejména Spojené státy americké, věnují velké rozpočty na financování výzkumu v oblasti energie, které umožnily podpořit výzkumné a vývojové projekty vedené konkurenty skupiny IFP. Někteří konkurenti skupiny IFP, zejména společnost UOP Limited, tak získali významnou státní podporu (258) nebo využívali nepřímých veřejných podpor díky partnerstvím s výzkumnými ústavy a vysokými školami.
(318)
Na závěr se Komise domnívá, že státní podpora ve prospěch skupiny IFP ve výhradní oblasti jejích dceřiných společností Axens a Prosernat měla v letech 2006, 2007, 2008 a 2009 motivační účinek.
(319)
Výroční zprávy, jež bude Francie Komisi předkládat do ukončení výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, budou muset od roku 2010 prokázat, že je vždy prověřen motivační účinek podpory.
(320)
S ohledem na výše uvedené údaje Komise dospívá k závěru, že státní podpora, která byla skupině IFP poskytnuta na provozování činností ve výhradní oblasti činností jejích dceřiných společností Axens a Prosernat, včetně prvku podpory souvisejícího s účinky neomezené záruky, které využívá veřejná instituce IFP, je v souladu s ustanoveními rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, jakož i s ustanoveními rámce pro výzkum, vývoj a inovace s výhradou dodržování podmínek uvedených v těchto ustanoveních.
7.3.3 ZÁVĚR O SLUČITELNOSTI DOTYČNÉHO OPATŘENÍ
(321)
Závěrem uveďme, že podle Komise je dotyčné opatření slučitelné s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v částech 7.3.1 a 7.3.2.
8 NESTRANNOST VE VĚCI ÚPRAVY VLASTNICTVÍ
(322)
Komise by ráda zdůraznila, že nijak nezpochybňuje příslušnost veřejné instituce IFP ke státu, ani nepopírá samotné postavení právnické osoby veřejného práva.
(323)
Podle článku 345 SFEU je Společenství nestranné ve věci úpravy vlastnictví v členských státech a žádné ustanovení Smlouvy nebrání tomu, aby stát držel ve vlastnictví podniky (úplně nebo částečně). Vzhledem k této skutečnosti je nutno použít pravidla hospodářské soutěže stejným způsobem na soukromé i státní podniky. Žádný z obou těchto druhů podniků nesmí být použitím jejích pravidel zvýhodněn nebo znevýhodněn.
(324)
V tomto případě nevyplývá záruka, které využívá veřejná instituce IFP, z vlastnictví, nýbrž z právního postavení podniku. Členské státy mohou svobodně zvolit právní formu podniků, musí však při své volbě dodržovat pravidla hospodářské soutěže vyplývající ze Smlouvy. Zvláště prostá skutečnost, že státní záruka je automaticky spojena se zvláštním právním postavením, nebrání tomu, aby uvedená záruka představovala státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud byly splněny všechny platné podmínky, které jsou v ní uvedeny (259),
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Tím, že Francie udělila veřejné instituci IFP postavení veřejné instituce průmyslové a obchodní povahy, poskytla jí počínaje dnem 7. července 2006 neomezenou veřejnou záruku (dále jen „státní záruka“) pokrývající všechny její činnosti.
2. Krytí nehospodářských činností veřejné instituce IFP státní zárukou, zejména krytí jejích činností týkajících se vzdělávání s cílem zvýšit množství a zlepšit kvalifikaci lidských zdrojů, činností nezávislého výzkumu a vývoje s cílem zvýšit objem znalostí a zlepšit chápání stávajícího know-how a činností týkajících se šíření výsledků dosažených v oblasti výzkumu, nepředstavuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
3. V případě činností týkajících se převodů technologií, které veřejná instituce IFP provádí v oblastech stanovených ve výhradní smlouvě o vývoji, uvádění na trh a užití - uzavřené s její dceřinou společností Beicip-Franlab - nepředstavuje krytí státní zárukou státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
4. V případě činností týkajících se převodů technologií, které veřejná instituce IFP provádí v oblastech stanovených ve výhradních smlouvách, jež byly uzavřeny s jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, uvedených v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí Komise ze dne 16. července 2008 ohledně podpory, kterou Francie poskytla skupině IFP (dále jen „rozhodnutí C 51/2005“), krytí státní zárukou představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
5. V případě služeb v oblasti smluvního výzkumu a služeb poskytovaných veřejnou institucí IFP, jak třetím stranám, tak dceřiným společnostem, krytí státní zárukou představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
Článek 2
V případě změny smlouvy uzavřené mezi veřejnou institucí IFP a její dceřinou společností Beicip-Franlab, která je uvedena v čl. 1 odst. 3 tohoto rozhodnutí, oznámí Francie uvedenou smlouvu Komisi a přihlédne k možnému dopadu státní záruky za účelem posouzení případné celkové částky veřejného financování, pokud ovšem nové smluvní podmínky neumožní vyloučení existence státní podpory.
Článek 3
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí státní zárukou v období od 7. července 2006 do 31. prosince 2009 představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem.
Článek 4
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 tohoto rozhodnutí státní zárukou - od 1. ledna 2010 do ukončení platnosti výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, které jsou uvedeny v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí C 51/2005 - představuje podporu slučitelnou s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v článcích 5 a 6 tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Výroční finanční zpráva uvedená v čl. 4 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005 obsahuje kromě prvků již uvedených v čl. 5 odst. 1 uvedeného rozhodnutí také prvky uvedené v odstavcích 2, 3 a 4 tohoto článku.
2. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o výši, úrokové sazbě a smluvních podmínkách pro poskytnutí půjček, které si vzala veřejná instituce IFP v průběhu daného ročního období, jakož i hrubý grantový ekvivalent případného úrokového zvýhodnění spojeného se státní zárukou, pokud se nepředloží důkaz o tom, že tyto smlouvy o úvěru jsou v souladu s běžnými tržními podmínkami, a to buď porovnáním jejich podmínek s podmínkami získanými veřejnou institucí IFP před změnou jejího postavení, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
3. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o hodnotě majetku a služeb, jež veřejná instituce IFP získala od dodavatelů za účelem poskytování hospodářských služeb uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí v průběhu daného ročního období, jakož i maximální odhad hrubého grantového ekvivalentu podpory, jenž vyplývá ze skutečnosti, že dodavatelé příznivěji hodnotili riziko neplnění závazků podnikem. Toto hodnocení se provádí buď uplatněním paušální sazby ve výši 2,5 % na hodnotu provedených nákupů, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
4. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o hodnotě hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí, které veřejná instituce IFP realizovala v průběhu daného ročního období, jakož i maximální odhad hrubého grantového ekvivalentu podpory, jenž vyplývá ze skutečnosti, že nebyl zaplacen poplatek odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy, nebo alespoň za vynaložení maximálního úsilí, která byla příjemcům uvedených hospodářských služeb poskytnuta. Toto hodnocení se provádí buď uplatněním paušální sazby ve výši 5 % na hodnotu poskytnutých služeb, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
Článek 6
1. Celková výše veřejných finančních prostředků přidělených na činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat, včetně maximálního dopadu státní záruky, tak jak byl odhadnut v čl. 5 odst. 2, 3 a 4 tohoto rozhodnutí, musí být nižší než maximální intenzita povolená Rámcem Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace.
2. V případě překročení prahové hodnoty uvedené v odstavci 1 tohoto článku vrátí případně společnost Axens nebo Prosernat přebytek podpory veřejné instituci IFP.
Článek 7
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 5 prostřednictvím státní záruky ode dne 1. ledna 2010 představuje státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v článku 8 tohoto rozhodnutí.
Článek 8
1. Činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP - uvedené v čl. 1 odst. 5 tohoto rozhodnutí -, musí pouze doplňovat její hlavní činnost v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
2. Aby mohly být činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP, považovány za doplňkové, je třeba, aby:
-
negativně neovlivňovaly řádný chod uvedené veřejné instituce IFP, její nezávislost či neutralitu,
-
na ně byly uplatňovány tržní ceny, nebo aby se na ně v případě neexistence tržní ceny uplatnila cena, ve které se kromě možného dopadu státní záruky promítnou veškeré náklady, jež jsou navýšeny o přiměřenou marži,
-
byly předmětem účetnictví, jež je odděleno od účetnictví týkajícího se činností nezávislého veřejného výzkumu (oddělené účetnictví, pokud jde o příslušné náklady a financování), a aby zisky, které z nich vyplývají, byly plně investovány zpět do hlavní činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu,
-
byly vnitřně spjaty s hlavní činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu uvedené veřejné instituce IFP, zejména z důvodu využití stejných infrastruktur, stejného vybavení, materiálu nebo technologií, či z důvodu zaměstnání stejných výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků,
-
nespadaly do oblasti působnosti výhradních dohod uzavřených mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, uvedených v čl. 3 odst. 1 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, jejichž platnost byla případně prodloužena nebo jejichž znění bylo pozměněno v souladu s čl. 3 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005 a v souladu s čl. 12 odst. 2 tohoto rozhodnutí,
-
představovaly okrajový podíl rozpočtu, který veřejná instituce IFP vyčlenila na své činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
3. Francie Komisi každoročně předloží zprávu o činnostech v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP, ve které je upřesněn podíl těchto činností v poměru k rozpočtu veřejné instituce IFP vyčleněnému touto institucí na její činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
Článek 9
1. Francouzské orgány a veřejná instituce IFP zajistí, aby při každé transakci byla ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje) uvedena tato zmínka:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky veřejné instituce IFP při placení pohledávky“.
2. Francouzské orgány zajistí vložení obdobné doložky, kterou se vyloučí odpovědnost státu, do všech smluv týkajících se služeb v oblasti smluvního výzkumu či služeb uvedených v čl. 1 odst. 5 tohoto rozhodnutí.
3. Francouzské orgány zajistí vložení obdobné doložky, kterou se vyloučí odpovědnost veřejné instituce IFP a státu, do všech smluv, které zahrnují pohledávku a které byly uzavřeny akciovými společnostmi Axens, Beicip-Franlab a Prosernat.
4. Veřejná instituce IFP se zdrží vydání jakéhokoli druhu ručení, avalu, záruky, prohlášení o splnění závazků či doporučujícího dopisu ve prospěch akciových společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, které by nebyly v souladu s běžnými tržními podmínkami.
Článek 10
Francie jednotlivě oznámí Komisi podpory, jejichž částka je vyšší než prahové hodnoty stanovené rámcem Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace, a to s přihlédnutím k možnému dopadu státní záruky.
Článek 11
Francie sdělí Komisi do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí opatření, která přijala pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 12
1. Články 4, 5 a 6 tohoto rozhodnutí se použijí do ukončení platnosti výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, které jsou uvedeny v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí C 51/2005.
2. V okamžiku, kdy francouzské orgány Komisi oznámí prodloužení platnosti či pozměnění uvedených výhradních dohod v souladu s čl. 3 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005, zohlední při posouzení celkové výše veřejného financování dopad státní záruky.
Článek 13
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 29. června 2011.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 29 de junio de 2011
relativa a la ayuda estatal C 35/08 (ex NN 11/08) concedida por Francia al organismo público «Instituto Francés del Petróleo»
[notificada con el número C(2011) 4483]
(El texto en lengua francesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2012/26/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero, (1)
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a), (2)
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos, (3)
Considerando lo siguiente:
1 PROCEDIMIENTO
(1)
En el marco del procedimiento de investigación formal del expediente de ayuda estatal C 51/05 relativo a las medidas de ayuda concedidas por Francia al Instituto Francés del Petróleo (4), las autoridades francesas informaron a los servicios de la Comisión, mediante carta de 18 de julio de 2006, registrada el 19 de julio de 2006, de la transformación, el 7 de julio de 2006, del organismo público IFP, anteriormente organismo profesional a efectos del acto denominado Ley no 43-612, de 17 de noviembre de 1943, sobre la gestión de los intereses profesionales, en ente público de carácter industrial y comercial (denominado en lo sucesivo «EPIC»). Esta transformación se desprende de dos documentos que las autoridades francesas han adjuntado en el anexo de su carta: i) el Decreto no 2006-797, de 6 de julio de 2006, por el que se establecen los nuevos estatutos del organismo público IFP, y ii) el artículo 95 de la Ley no 2005-781, de 13 de julio de 2005, relativa al programa por el que se fijan las orientaciones de la política energética (en aplicación del cual se adoptó dicho Decreto).
(2)
Por cartas de 3 de agosto de 2007 y 7 de mayo de 2008, la Comisión envió solicitudes de información a las autoridades francesas, a las que estas respondieron por cartas de 28 de septiembre de 2007 y 26 de junio de 2008, respectivamente.
(3)
En un asunto anterior, la Comisión adoptó el 16 de julio de 2008 una Decisión (en lo sucesivo, «la Decisión C 51/2005») sobre una primera medida de ayuda ejecutada por Francia en favor del grupo IFP (5). En esta Decisión, la Comisión destacó que la cuestión de la existencia de una ayuda estatal adicional, en forma de una eventual garantía ilimitada del Estado derivada del estatuto de EPIC del IFP, sería objeto de un examen separado en el marco de otro procedimiento.
(4)
Este segundo procedimiento, previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE, fue objeto de una decisión de la Comisión de 16 de julio de 2008 (6) (en lo sucesivo, «la Decisión de incoación»), con arreglo al artículo 4, apartado 4, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (7) (en lo sucesivo, «el Reglamento de procedimiento») contra la garantía ilimitada del Estado de la que se beneficiaba potencialmente el grupo IFP.
(5)
Mediante la publicación, el 11 de octubre de 2008, en el Diario Oficial de la Unión Europea de la Decisión de incoación antes citada, la Comisión invitó a los terceros interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión.
(6)
La Comisión recibió las observaciones de Francia mediante carta de 14 de octubre de 2008.
(7)
Por carta de 6 de noviembre de 2008, registrada por la Comisión el mismo día, los asesores jurídicos de la empresa UOP Limited informaron a la Comisión de la intención de su cliente de formular observaciones sobre la medida en cuestión. Habida cuenta de los plazos de traducción necesarios, solicitaron un plazo adicional para poder enviar sus observaciones hasta el 30 de noviembre de 2008. Por carta de 7 de noviembre de 2008, la Comisión indicó que aceptaba las razones de esta solicitud y que concedía a UOP Limited un plazo de respuesta adicional hasta el 30 de noviembre de 2008. Mediante carta de 28 de noviembre de 2008, registrada por la Comisión el mismo día, los asesores de UOP Limited hicieron llegar las observaciones de su cliente sobre la Decisión de incoación.
(8)
En este mismo escrito de 28 de noviembre de 2008, los asesores de UOP Limited solicitaron autorización para que su cliente pudiese presentar nuevos comentarios en el transcurso del procedimiento. Mediante carta de 17 de diciembre de 2008, la Comisión respondió a esta solicitud aceptando ampliar el plazo de respuesta de la empresa UOP Limited hasta el 23 de enero de 2009, de forma que pudiera presentar posibles observaciones complementarias. Mediante carta de 23 de enero de 2009, los asesores de UOP Limited hicieron llegar los comentarios de su cliente.
(9)
Mediante carta de 6 de mayo de 2009, la Comisión comunicó a las autoridades francesas el conjunto de observaciones formuladas por UOP Limited a propósito de la Decisión de incoación, en una versión confidencial cuando fue necesario. La Comisión les invitó a remitirle sus observaciones, a más tardar, el 8 de junio de 2009. Mediante carta de 2 de junio de 2009, las autoridades francesas solicitaron una solicitud de ampliación de dicho plazo hasta el 22 de junio de 2009, ya que las observaciones presentadas por el tercer interesado requerían, en su opinión, un análisis detallado y minucioso, y la consulta de varios servicios ministeriales. Por carta de 9 de junio de 2009, la Comisión aceptó esta prórroga hasta el 22 de junio de 2009. Mediante carta de 22 de junio de 2009, las autoridades francesas enviaron sus comentarios sobre las observaciones presentadas por UOP Limited.
(10)
Por carta de 29 de julio de 2009, la Comisión solicitó información complementaria a las autoridades francesas, invitándolas a proporcionarle una respuesta antes del 24 de agosto de 2009. Mediante carta de 19 de agosto de 2009, las autoridades francesas solicitaron un plazo adicional de respuesta hasta el 7 de septiembre de 2009, plazo que la Comisión concedió por carta de 20 de agosto de 2009. Mediante carta de 8 de septiembre de 2009, las autoridades francesas facilitaron finalmente la información solicitada.
(11)
Mediante carta de 20 de noviembre de 2009, la Comisión solicitó nuevas informaciones complementarias a las autoridades francesas, invitándolas a darle una respuesta en veinte días. Mediante carta de 14 de diciembre de 2009, las autoridades francesas solicitaron un plazo adicional de respuesta hasta el 22 de enero de 2010, plazo que la Comisión concedió por carta de 18 de diciembre de 2009. Mediante carta de 13 de enero de 2010, las autoridades francesas facilitaron finalmente la información solicitada.
(12)
El 20 de mayo de 2010, los servicios de la Comisión organizaron una reunión en Bruselas para abordar con las autoridades francesas las consecuencias que para el presente asunto tiene la Decisión adoptada por la Comisión el 26 de enero de 2010, relativa a la ayuda estatal no C 56/07 (ex E 15/05) concedida a La Poste (en lo sucesivo, «la Decisión C 56/2007») (8). Al ser La Poste un ente público que gozaba hasta entonces de un estatuto asimilable a un EPIC (9), el asunto que le concernía («asunto La Poste» o «asunto postal») presentaba grandes similitudes con la medida en cuestión, de modo que las autoridades francesas alegaron los mismos argumentos, mutatis mutandis, en sus observaciones relativas a cada uno de los dos asuntos. El 4 de junio de 2010, se envió por correo electrónico a Francia una lista de preguntas adicionales, ya que los servicios de la Comisión deseaban contar con una contribución por escrito de las autoridades francesas sobre las distintas cuestiones abordadas durante esta reunión. El 16 de julio de 2010, las autoridades francesas facilitaron los elementos solicitados.
(13)
Por carta de 29 de septiembre 2010, la Comisión solicitó a las autoridades francesas la transmisión de información complementaria, invitándolas a proporcionarle una respuesta en el plazo de veinte días. Mediante carta de 7 de octubre de 2010, las autoridades francesas solicitaron la prórroga del plazo de respuesta hasta el 26 de noviembre de 2010, a lo cual la Comisión accedió mediante carta de 8 de octubre de 2010. Por carta de 26 de noviembre de 2010, las autoridades francesas facilitaron finalmente la información solicitada.
2 EL GRUPO IFP
(14)
Como indicó la Comisión en la Decisión de incoación y en la Decisión C 51/2005 antes citada (10), el organismo público IFP cumple tres cometidos:
-
una función de investigación y desarrollo en los ámbitos de la prospección de petróleo y gas, las tecnologías de refino y la petroquímica,
-
una misión de formación de ingenieros y técnicos, y
-
una misión de información y documentación de dichos sectores.
Un contrato de objetivos con el Estado define las orientaciones generales de la acción estatal por períodos de cinco años.
(15)
Por otra parte, el organismo público IFP posee directa e indirectamente el control de sociedades comerciales con las que ha suscrito convenios exclusivos de investigación y licencia. Sobre la base de un conjunto de elementos concordantes, cuyo detalle figura en el considerando 137, la Comisión consideró en la Decisión C 51/2005 antes citada que el conjunto formado por las sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab y Prosernat y su sociedad matriz, el organismo público IFP, constituía un grupo económico (en adelante «el grupo IFP») a tenor del Derecho de la competencia.
(16)
Axens es una empresa que opera en el mercado de los catalizadores y las tecnologías para la industria de refino y petroquímica. En 2006, año en que se produjo el cambio de estatuto de su sociedad matriz, realizó un volumen de negocios consolidado de 308,45 millones EUR. El vínculo entre el organismo público IFP y Axens son dos acuerdos exclusivos de licencia-marco y licencia-productos, así como un convenio de investigación industrial (11). Como contrapartida, la filial pagará a su matriz, por una parte, cánones en concepto de los contratos de licencia y, por otra, una remuneración […] (13) para el acceso a la capacidad de investigación del organismo público IFP.
(17)
Beicip-Franlab está especializada en la edición y difusión de programas informáticos en el ámbito «Exploración-Yacimientos», así como en la realización de estudios y actividades de asesoramiento. En 2006, su volumen de negocios ascendió a 42 millones EUR. Un convenio exclusivo de desarrollo, comercialización y utilización, firmado en 2003, para un período de diez años, establece que Beicip-Franlab [recibe la propuesta de IFP de los resultados de sus investigaciones] (**) sobre los algoritmos, los modelos o los métodos [resultantes de la investigación del] (**) organismo público IFP en el ámbito «Exploración-Yacimientos» y puede solicitar a este último que fabrique productos sobre esta base. Beicip-Franlab cubre la totalidad de los costes de desarrollo de los productos del organismo público IFP. Además, Beicip-Franlab abonará diversos pagos complementarios […] (*) para cubrir el mantenimiento y los derechos de uso. En 2005 se firmó una cláusula adicional convenio que modifica las modalidades de remuneración pero mantiene al mismo tiempo el principio de la cobertura total de los costes de desarrollo por parte de Beicip-Franlab.
(18)
Prosernat realiza estudios, servicios y conjuntos de equipos en el ámbito del tratamiento del gas y de la recuperación del azufre. En 2006, su volumen de negocios ascendió a 49,9 millones EUR. El 18 de agosto de 2003, se firmó, con efecto retroactivo al 1 de enero de 2002 y para un período de diez años, un acuerdo de licencia-marco y un convenio de investigación industrial entre el organismo público IFP y Prosernat, en virtud de los cuales Prosernat dispone de una concesión exclusiva de licencia de patentes del organismo público IFP y [este último le propondrá los resultados de sus] (**) investigaciones realizadas […] (*) en el ámbito de las tecnologías de tratamiento del gas y de recuperación de azufre. Prosernat abona a su sociedad matriz un canon sobre el volumen de negocios anual a modo de remuneración de la licencia para los procesos, así como una tasa definida en cada caso en concepto de equipamiento. La remuneración del organismo público IFP en concepto del acceso de Prosernat a los resultados de los trabajos de investigación asciende al […] (*) % del volumen de negocios anual global realizado por Prosernat.
(19)
Con arreglo al artículo 6 de la Decisión C 51/2005 antes citada, en los acuerdos exclusivos que rigen las remuneraciones al organismo público IFP por las filiales Axens y Prosernat se incluyó en 2009 (14) una cláusula para garantizar que se abone a la sociedad matriz una remuneración mínima que no sea a tanto alzado, que cubra al menos el 25 % de los costes de los estudios de viabilidad previos a los trabajos de investigación industrial, el 50 % de los costes de investigación industrial, y, en su caso, el 75 % de los costes de las actividades de desarrollo precompetitivas a tenor del Encuadramiento comunitario sobre ayudas de estado de investigación y desarrollo, de 17 de febrero de 1996 (15) («el Encuadramiento de I+D de 1996»), realizados por el organismo público IFP en los ámbitos de actividad de las filiales (16).
(20)
Con arreglo a la Decisión de incoación, en el marco del análisis de la medida en cuestión es necesario tener en cuenta el impacto potencial de la garantía estatal derivada del estatuto de EPIC del organismo público IFP sobre todas las entidades del grupo IFP (incluidos el organismo público IFP y sus tres filiales de Derecho privado) (17).
3 DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
(21)
Hasta 2006, el organismo público IFP estaba constituido como persona jurídica de Derecho privado, organismo profesional a efectos del acto denominado Ley no 43-612, de 17 de noviembre de 1943, sobre la gestión de los intereses profesionales, bajo el control económico y financiero del Gobierno francés.
(22)
El artículo 95 de la Ley no 2005-781, de 13 de julio de 2005, por la que se establecen las orientaciones de la política energética, sentó el principio de la transformación del IFP en EPIC. Esta transformación ha pasado a ser efectiva a partir de la publicación en el Diario Oficial de la República Francesa del Decreto no 2006-797, de 6 de julio de 2006, sobre el estatuto del organismo público IFP.
(23)
En su calidad de EPIC, el organismo público IFP se convirtió en persona jurídica de Derecho público en la fecha de su cambio de estatuto (18).
(24)
Las consecuencias jurídicas de la calificación de EPIC se explican con todo detalle en la parte 2 («Descripción de la medida») de la Decisión C 56/2007, y en la sección 3.2.1 («Consecuencias jurídicas del estatuto de EPIC del IFP») de la Decisión de incoación, a las que la Comisión remite, mutatis mutandis.
4 RAZONES QUE CONDUJERON A LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
(25)
En la Decisión de incoación, la Comisión consideró, en primer lugar, que la medida planteaba dudas en cuanto al hecho de que el régimen excesivo de Derecho común establecido en favor de los EPIC en materia de quiebra se asemeja a un mecanismo de garantía ilimitada del Estado que moviliza recursos públicos:
-
Los procedimientos de insolvencia y quiebra no son aplicables a los EPIC en su calidad de personas jurídicas de Derecho público, en virtud de un principio general de inembargabilidad de los bienes de las personas jurídicas de Derecho público reconocido por la jurisprudencia francesa desde finales del siglo XIX y, en particular, por el Tribunal de Casación (19). Para más información, la Comisión remite a la sección 3.2.1.1 de la Decisión de incoación, considerandos 38 a 40 (20);
-
En cambio, la Ley de 16 de julio de 1980 y sus normas de desarrollo sí son aplicables a los EPIC. En ellas se designa expresamente al Estado como autoridad competente para el cobro de las deudas de los organismos públicos, le confieren poderes importantes como la autorización de libramiento de pago de oficio y la creación de recursos suficientes, y establecen un principio de responsabilidad subsidiaria del Estado por las deudas de las personas jurídicas de Derecho público. Para más información, la Comisión remite a la sección 3.2.1.2 de la Decisión de incoación, considerandos 41 a 45 (21);
-
En el supuesto de disolución de un EPIC, se aplica en general el principio de la transferencia de las deudas al Estado u otra entidad pública, de modo que se garantiza a todo acreedor de un EPIC que en ningún caso perderá la deuda que tenga con un organismo público (22). Para más información, la Comisión remite a la parte 3.2.1.3 de la Decisión de incoación, considerandos 46 a 51 (23);
-
Los EPIC podrían disponer de un acceso privilegiado a las cuentas de anticipos del Tesoro. Para más información, la Comisión remite a la sección 3.2.1.4 de la Decisión de incoación, considerando 52 (24).
(26)
Además, como se especifica en los considerandos 65 a 74 de la Decisión de incoación, a los que remite la Comisión para más información, las aclaraciones legislativas y reglamentarias propuestas por las autoridades francesas no parecían bastar para aclarar estas dudas a priori.
(27)
La Comisión alegó posteriormente que no podía descartarse que de esta situación se derivase una ventaja económica especial, principalmente por las condiciones de financiación consideradas más favorables, y ello aunque el organismo público IFP y sus filiales no fuesen objeto de una calificación financiera por parte de una agencia de calificación externa. El grupo IFP también habría podido verse favorecido en sus relaciones con sus clientes y proveedores, en la medida en que estos últimos hubieran creído beneficiarse de una garantía estatal en sus créditos. Por lo tanto, en la fase de análisis preliminar, no podía descartarse que, en caso de suministro o de compra de bienes o servicios que implicasen un crédito, los proveedores o clientes afectados concedieran al organismo público IFP mejores condiciones que las que habrían concedido a una empresa que no se beneficiase de una garantía estatal.
(28)
Por otra parte, sobre la base de la información disponible a raíz de su análisis preliminar, la Comisión consideró que el carácter ilimitado de la garantía, en particular en lo que respecta a su duración, importe y alcance, dificultaba enormemente el cálculo del importe de la prima de mercado que el organismo público IFP debería pagar al Estado por la concesión de esta protección.
(29)
Por último, la Comisión manifestó albergar dudas sobre la compatibilidad de la ayuda estatal con el mercado interior, habida cuenta de que, entre otras cosas, no parecía prima facie que estuviera destinada a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas.
5 OBSERVACIONES Y PROPUESTAS DE LAS AUTORIDADES FRANCESAS
5.1 OBSERVACIONES INICIALES DE LAS AUTORIDADES FRANCESAS
(30)
Tras la Decisión de incoación, las autoridades francesas comunicaron a la Comisión sus observaciones y propuestas mediante carta de 14 de octubre de 2008. Esta carta ha venido a completar las observaciones y propuestas desarrolladas en cartas anteriores de las autoridades francesas (25) y resumidas en la Decisión de incoación del procedimiento.
(31)
En sus observaciones de 14 de octubre de 2008, las autoridades francesas recordaron, con carácter preliminar, que el procedimiento incoado contra el grupo IFP se inició en paralelo al asunto postal antes citado, e indicaron que retomaban, mutatis mutandis, los mismos argumentos que habían desarrollado durante la instrucción de este asunto (26). A pesar de estas semejanzas, las autoridades francesas quisieron recordar, sin embargo, las especificidades del organismo público IFP: se trata de un organismo de investigación con una triple misión de interés general (investigación, formación y documentación), cuyas actividades son, en su gran mayoría, no económicas, lo que justificaría la financiación pública que se le ha concedido. Por otra parte, precisaron las razones de su cambio de estatuto en EPIC: la búsqueda de coherencia entre la naturaleza de las actividades y el modo de financiación del IFP, por una parte, y su estatuto jurídico, por otra, habrían justificado el cambio de estatuto, con el fin de acercar al IFP a la esfera pública, abandonando la forma de organismo profesional de Derecho privado.
(32)
Las autoridades francesas negaron la existencia de ayuda estatal, ya que, en su opinión, no se cumplían dos de las condiciones impuestas por el artículo 107, apartado 1, del TFUE, habida cuenta de que, por una parte, el mecanismo en cuestión no implica transferencia alguna de recursos estatales (5.1.1), y, por otra, no se concede ninguna ventaja al organismo público IFP (5.1.2).
5.1.1 AUSENCIA DE GARANTÍA IMPUTABLE AL ESTADO Y QUE IMPLIQUE UNA TRANSFERENCIA DE RECURSOS ESTATALES
(33)
Según las autoridades francesas, los organismos públicos no se benefician, por una parte, de una garantía en razón de su estatuto (A), mientras que, por otra parte, el razonamiento de la Comisión en la Decisión de incoación es erróneo (B).
A. Ausencia de garantía ilimitada del Estado
(34)
Según se indica en los considerandos 41 a 45 de la Decisión C 56/2007 antes citada, a los que remite la Comisión mutatis mutandis, las autoridades francesas desarrollan cinco elementos en apoyo de su argumentación.
(35)
En primer lugar, ningún texto ni ninguna decisión asienta el principio de que el Estado garantizaría, por principio e indefinidamente, las deudas de los EPIC.
(36)
En segundo lugar, la jurisprudencia del Consejo de Estado se pronunció sobre la ausencia de garantías, en particular en la sentencia Société de l'Hôtel d'Albe (27), así como en las dos decisiones tomadas en el asunto Campoloro (28).
(37)
En tercer lugar, la Ley Orgánica de 1 de agosto de 2001, relativa a la legislación de finanzas (LOLF) establece que solamente una disposición de la legislación de finanzas puede crear una garantía (29), lo que, según las autoridades francesas, el Consejo de Estado ha confirmado expresamente en su informe anual de 2006 (30). Por tanto, según el experto que las autoridades francesas nombraron en el asunto postal antes citado, desde la entrada en vigor de la LOLF el 1 de enero de 2005, no se ha podido conceder legalmente ninguna garantía implícita (31). Las deudas contraídas después del 1 de enero de 2005 no se benefician de una garantía implícita. En cuanto a las deudas contraídas antes del 1 de enero de 2005, el experto considera que, a falta de decisión contenciosa, no puede determinarse si podría descartarse o no la caducidad de las garantías implícitas otorgadas antes del 1 de enero de 2005, cuya concesión no haya sido autorizada expresamente por la Ley de Finanzas, sobre la base del respeto de los derechos de los acreedores protegidos constitucionalmente.
(38)
En cuarto lugar, Francia considera que, si los EPIC gozaran de una garantía estatal, el cambio de su estatuto requeriría la instauración de medidas de protección de los derechos de los acreedores. Como dicho mecanismo nunca se ha establecido (32), las autoridades francesas deducen de ello que los EPIC no se benefician, por el contrario, de ninguna garantía estatal.
(39)
En quinto lugar, las autoridades francesas citan un artículo (33) del Sr. Labetoulle, ex-presidente de la Sala de lo Contencioso del Consejo de Estado, según el cual «no hay en Derecho ninguna automaticidad en la concesión, el beneficio y el alcance de dicha garantía [una garantía estatal que se aplicaría de pleno derecho a los organismos públicos del Estado]».
B. Razonamiento erróneo de la Comisión (34)
(40)
Las autoridades francesas consideran que, tratándose de los EPIC, a) no está garantizado el reembolso de las deudas individuales, b) como tampoco está asegurada la existencia del organismo público o de sus obligaciones.
a) Ausencia de garantía en cuanto al reembolso de las deudas individuales
(41)
Como se explica en los considerandos 46 a 49 de la Decisión C 56/2007 antes citada, a los que remite la Comisión mutatis mutandis, las autoridades francesas consideran que la Ley de 16 de julio de 1980 no puede constituir la base de una garantía. Basándose en los trabajos preparatorios de la Ley, en una interpretación de la jurisprudencia Campoloro, de 10 de noviembre de 1999 (35) y 18 de noviembre de 2005 (36), y en artículos de doctrina (37), Francia indica que, en su opinión, la Ley de 16 de julio de 1980 no establece que el Estado esté obligado a comprometer sus propios recursos: la expresión «velará por ello» mencionada en el artículo 1 sólo otorgaría al Estado un poder de «sustitución» en relación con la persona a la que sustituye, en el ejercicio del cual«[se] parte de la base de que el sustituto tendrá las mismas competencias que el sustituido». Por lo tanto, en el marco de esta sustitución, el Estado solo puede ejercer las competencias ejecutivas, que no incluyen la posibilidad de disponer del presupuesto del Estado, ya que la asignación de una subvención excepcional se encuentra «fuera del ejercicio de un poder de sustitución».
(42)
Por otra parte, como se indica en los considerandos 50 a 53 de la Decisión C 56/2007 antes citada, a los que remite la Comisión mutatis mutandis, las autoridades francesas sostienen que la responsabilidad objetiva del Estado no puede exigirse por el mero hecho de una insuficiencia de activos. Así es, según las autoridades francesas, toda garantía supone para el garante la obligación de asumir lo hecho por el garantizado. Cuando la responsabilidad implica asumir una culpa o, en el caso de la responsabilidad objetiva, las consecuencias de una acción propia, no puede tratarse de una garantía. Según las autoridades francesas, no puede recurrirse a la responsabilidad del Estado únicamente por el motivo de que el prefecto o la autoridad de tutela no hayan tomado ninguna medida que permita el reembolso del crédito por razón de la situación financiera y patrimonial del organismo público. Se debe descartar la culpa, puesto que la abstención del prefecto o la autoridad de tutela no es en sí misma culposa. Las autoridades francesas reconocen, no obstante, que la exigencia de continuidad del servicio público se impone al representante del Estado en la aplicación del procedimiento creado por la Ley de 16 de julio de 1980, pero consideran que, aunque el tribunal ordenase la indemnización del acreedor, dicha indemnización volvería a colocar al acreedor en la situación en la que habría estado de acuerdo con el Derecho común, puesto que, en este último caso, se habrá vendido el bien en cuestión y la masa de los acreedores habría percibido el importe correspondiente. Por lo tanto, el acreedor no habría obtenido ventaja alguna.
b) Ausencia de garantía en cuanto al mantenimiento de la existencia del organismo público IFP o de sus obligaciones
(43)
Según se indica en los considerandos 54 a 56 de la Decisión C 56/2007 antes citada, a los que remite la Comisión mutatis mutandis, las autoridades francesas consideran que la inaplicabilidad a las personas de Derecho público del procedimiento de recuperación y liquidación judicial de Derecho común no excluye la posibilidad de quiebra de un EPIC o de un procedimiento de quiebra en su contra. Francia cuestiona el análisis de la Comisión basado en la Comunicación relativa a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantías (38) (en lo sucesivo, «la Comunicación sobre las garantías»), y consideran que, en el caso que nos ocupa, la Comisión no ha demostrado la existencia de «condiciones de crédito más ventajosas» imputables a la exclusión de la posibilidad de un procedimiento de quiebra, y no ha acreditado que el organismo público IFP no pueda incurrir en quiebra, ni que sea imposible un procedimiento de insolvencia, en la medida en que la Ley de 1985 solo es una ley de procedimiento y que el hecho de que los EPIC no entren en su ámbito de aplicación no implica que no se pueda aplicar en su contra un procedimiento de recuperación, de liquidación o de «quiebra»ad hoc.
(44)
Además, tal como se explica en los considerandos 57 a 67 de la Decisión C 56/2007 antes citada, a los que remite la Comisión mutatis mutandis, las autoridades francesas mantienen que la aplicación del «procedimiento» establecido por la Ley de 16 de julio de 1980, en vez del procedimiento colectivo de Derecho común, no otorga ninguna ventaja al acreedor. Cuestionan la necesidad de respetar los criterios de publicidad (39) y equivalencia (40) establecidos por la Comisión en el considerando 81 de la Decisión de incoación para evaluar si la aplicación de un procedimiento específico en caso de insolvencia confiere una ventaja a la entidad que ha de someterse al procedimiento en relación con las empresas sujetas al Derecho mercantil (41), pero mantienen estos mismos criterios para analizar el procedimiento creado por la Ley de 16 de julio de 1980. Por lo que se refiere al criterio de publicidad, las autoridades francesas estiman que las agencias de calificación considerarían que este procedimiento es perfectamente aplicable en caso de insolvencia de un EPIC, mientras que, en lo que se refiere al criterio de equivalencia, distinguen dependiendo de que sea aplicable o no una exigencia de continuidad de servicio público, sin olvidar que la situación financiera del organismo público IFP y de sus filiales hace poco probable que se produzca una situación de insuficiencia de activos del grupo IFP, cuyas disponibilidades e inversiones (150,3 millones EUR) equivalían a finales de 2007 a aproximadamente cinco veces el importe de los empréstitos y deudas financieras (25,2 millones EUR):
a)
En el supuesto de que no fuera aplicable ninguna exigencia de servicio público, en caso de insuficiencia de activos del organismo público, la aplicación del procedimiento establecido por la Ley de 1980 no coloca a los acreedores en una situación más favorable que si se aplicase el procedimiento de Derecho común: recuperarían el mismo importe que los acreedores de una entidad sujeta al Derecho mercantil, a saber, el importe resultante de la realización del activo y no tendrían más vías de recurso al final del procedimiento (42), dado que, en opinión de las autoridades francesas, no se puede reclamar la responsabilidad del Estado basándose solo en la insuficiencia de los activos. Solo dos aspectos serían diferentes:
-
la ausencia de tramitación en masa de los acreedores: contrariamente al procedimiento de Derecho privado en el que las deudas se tramitan en masa y se reembolsa a los acreedores por orden de privilegio decreciente y a prorrata de las cantidades disponibles, el procedimiento establecido por la Ley de 16 de julio de 1980 se caracteriza por el hecho de que solo la acción del acreedor le permite preservar sus derechos. La lógica de la Ley de 16 de julio de 1980 es la del «primer llegado, primer servido»;
-
es el representante del Estado el que, bajo el control del juez administrativo (control de la falta grave según lo establecido por el Consejo de Estado en la sentencia Campoloro antes citada), asume una función equivalente a la del liquidador y administrador judicial.
b)
En el supuesto de que deba garantizarse la continuidad del servicio público, las autoridades francesas admiten que el representante del Estado, en el ejercicio de los poderes que le confiere la Ley de 16 de julio de 1980, podría optar por no enajenar determinados activos necesarios para el cumplimiento de una misión de servicio público. Esta decisión de no ceder determinados bienes se traduciría, si no estuviera compensada por el Estado, en una menor realización de activos y por ende en una disminución de los importes recuperables por los acreedores. Según las autoridades francesas, este procedimiento no conferiría a los acreedores del organismo público IFP derechos superiores a los que tendrían en aplicación del Derecho mercantil. No obstante, las autoridades francesas admiten que, en este caso, se podría invocar la responsabilidad objetiva del Estado: en tal caso se traduciría por una indemnización de los acreedores por el importe del perjuicio que hayan sufrido (a lo sumo igual al valor venal de los activos conservados por el Estado para la continuidad del servicio público). Por consiguiente, los acreedores se podrían encontrar en la misma situación que resultase de la aplicación del Derecho común. Las autoridades francesas concluyen que el procedimiento establecido por la Ley de 16 de julio de 1980 no confiere ninguna ventaja respecto al procedimiento de Derecho común y que no se justifica, por tanto, someter directamente al organismo público IFP a dicho procedimiento.
(45)
Como se explica en el considerando 68 de la Decisión C 56/2007, al que remite la Comisión mutatis mutandis, las autoridades francesas destacan que los textos legislativos mencionados por la Comisión en la Decisión de incoación, en particular en el considerando 82, incluida la instrucción de codificación no 02-060-M95, de 18 de julio de 2002, sobre normativa financiera y contable de los organismos públicos nacionales de carácter industrial y comercial, y la guía relativa a la organización financiera de la creación, transformación y supresión de organismos públicos nacionales y agrupaciones de interés público, de 14 de noviembre de 2006, no son aplicables ni trasladables al organismo público IFP.
(46)
Respecto de la recapitalización de las filiales del organismo público IFP, las autoridades francesas estiman, en primer lugar, que la cuestión planteada en el considerando 80 de la Decisión de incoación no debería tenerse en cuenta para demostrar la existencia de una posible garantía estatal sino más bien para medir sus efectos potenciales, que colocarían al organismo público IFP y sus filiales en una situación preferencial por gozar de mejores condiciones de recapitalización. Las autoridades francesas también estiman que la argumentación de la Comisión se basa en dos ideas erróneas:
-
Por una parte, la Comisión comete un error de razonamiento en cuanto al posible apoyo que el organismo público IFP podría aportar a sus filiales por medio de una transferencia dentro del propio grupo, dado que las condiciones en las que una sociedad matriz de grupo, aunque sea persona jurídica de Derecho público, puede apoyar a una de sus filiales en crisis se encuentran reguladas estrictamente por el Derecho de sociedades (43) y no están en absoluto relacionadas con el concepto de empresa en el sentido del Derecho de la competencia.
-
Por otra parte, las autoridades francesas no están de acuerdo en que el estatuto de EPIC del organismo público IFP y la garantía estatal que un estatuto de este tipo supondría en su caso, le permitan recapitalizar sus filiales más fácilmente que a las empresas matrices de grupo que tengan personalidad jurídica de Derecho privado. Según las autoridades francesas, el hecho de que una empresa soporte de manera temporal las pérdidas de una de sus filiales corresponde al funcionamiento normal de un grupo de empresas, como por otra parte así lo ha reconocido el juez de la Unión Europea (44), y un inversor público que actúe con arreglo a las mismas normas de conducta que un inversor privado, no considera que su intervención incluya elementos de ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE (45). Este sería el caso, en particular, del organismo público IFP, que tendría la posibilidad (y no la obligación) jurídica de recapitalizar una filial en crisis según los mismos criterios de apreciación que cualquier inversor prudente. Por último, las autoridades francesas niegan que los EPIC dispongan de ninguna posibilidad de acceso «directo» a las «cuentas del Tesoro». Precisan que el dispositivo presupuestario de la «cuenta de ayuda financiera», regulado por el artículo 24 de la LOLF, contempla la constitución de cuentas de créditos limitativos (limitados por la Ley de Finanzas), que permitan al Estado, si así lo deseara y estuviera en condiciones de hacerlo (en particular en cuanto al Derecho de la Unión Europea), conceder anticipos a diversos organismos. Según las autoridades francesas, los EPIC no disponen de «acceso directo» a estas cuentas.
5.1.2 AUSENCIA DE TODA VENTAJA POR LO QUE RESPECTA AL ORGANISMO PÚBLICO IFP Y SUS FILIALES
(47)
Las autoridades francesas consideran, en primer lugar, que la Comunicación sobre las garantías antes citada no permite concluir la existencia de una ventaja en el caso que nos ocupa, que la extensión a las filiales del organismo público IFP, sociedades anónimas de Derecho común, de las posibles ventajas de que disfrutaría este último por su condición de EPIC, estaría en contradicción con la práctica decisoria de la Comisión, y que, en el presente caso, no ha quedado acreditado que el organismo público IFP y sus filiales hayan disfrutado de una ventaja económica real.
(48)
Las autoridades francesas consideran que la Comisión realiza una interpretación incorrecta del punto 1.2 de la Comunicación sobre las garantías anteriormente mencionada, que establece que son «(…) asimismo constitutivas de ayuda en forma de garantía las condiciones de crédito más ventajosas obtenidas por empresas cuya forma jurídica impide la posibilidad de quiebra u otros procedimientos de insolvencia o prevé explícitamente una garantía o cobertura de pérdidas por parte del Estado»:
-
En primer lugar, las autoridades francesas niegan que el organismo público IFP disponga, en su calidad de EPIC, de un estatuto legal que excluya cualquier procedimiento de quiebra o de insolvencia; en cualquier caso, consideran que la Comisión no lo ha demostrado sino que solo ha aportado la prueba de que este estatuto no permite la aplicación de un procedimiento especial (en este caso concreto, el procedimiento establecido por la Ley de 25 de enero de 1985).
-
En segundo lugar, las autoridades francesas niegan la automaticidad de la relación entre la imposibilidad jurídica y estatutaria de ser objeto de un procedimiento de quiebra o insolvencia y el beneficio de condiciones de financiación más favorables en los mercados; corresponde a la Comisión, en aplicación del punto 1.2 de la Comunicación sobre las garantía, demostrar previamente la existencia de condiciones de crédito más ventajosas para considerar que una empresa cuya forma jurídica impide la posibilidad de quiebra u otros procedimientos de insolvencia se beneficia de una ayuda en forma de garantía.
(49)
Por otra parte, en la Decisión de incoación, las autoridades francesas consideran que la Comisión ha ignorado su práctica decisoria en el análisis de las ventajas potenciales que se derivan, para las filiales del organismo público IFP, de la existencia de una garantía ilimitada para el EPIC. En su opinión, la Comisión ha seguido un razonamiento contradictorio con el adoptado en la creación de La Banque Postale (46): mientras que esta última era, como las filiales del organismo público IFP, una sociedad anónima propiedad al 100 % de una entidad asimilable a un EPIC, la Comisión consideró (haciendo abstracción de los compromisos contraídos por Francia en este caso) que el estatuto jurídico de sociedad anónima de Derecho común permitía, por sí mismo, excluir la existencia de una garantía ilimitada a nivel de la filial. El mismo razonamiento debe llevar, según las autoridades francesas, a considerar que las filiales del organismo público IFP que también tengan un estatuto de sociedad anónima de Derecho común tampoco pueden disfrutar de la garantía ilimitada eventualmente conferida por el estatuto de EPIC.
(50)
Por último, la Comisión no demuestra, en opinión de las autoridades francesas, la existencia de una ventaja económica real para el organismo público IFP y sus filiales, limitándose a invocar, en la Decisión de incoación, la existencia de condiciones de financiación «consideradas» más favorables, sin aportar una sola prueba efectiva. La jurisprudencia de la Unión Europea requiere, en este caso concreto, que la Comisión demuestre que el estatuto de EPIC del organismo público IFP le ha permitido obtener condiciones de financiación más favorables (47). Ahora bien, durante el procedimiento, las autoridades francesas comunicaron una serie de elementos que demuestran que el estatuto de EPIC del organismo público IFP no había ofrecido ni podía ofrecer ventaja financiera alguna al organismo público IFP y sus filiales, habida cuenta de que la transformación del organismo público IFP se realizó observando un principio general de continuidad, en particular por lo que respecta a su actividad, organización, régimen contable y financiero (recursos y normas contables y financieras), así como régimen fiscal.
(51)
Las autoridades francesas consideran que lo anteriormente expuesto demuestra que:
-
la situación financiera del organismo público IFP y de sus filiales es buena, lo que dejaría sin objeto la cuestión de una posible quiebra y, por consiguiente, de una intervención en última instancia del Estado;
-
las condiciones de financiación a corto plazo del organismo público IFP y de sus filiales son diferentes para cada una de estas entidades y resultan de negociaciones específicas realizadas intuitu personae con sus bancos respectivos;
-
las relaciones del organismo público IFP y de sus filiales con sus proveedores y clientes tampoco dan lugar a condiciones preferenciales que se deriven del hecho de que los proveedores y clientes esperen una garantía estatal.
(52)
Las autoridades francesas concluyen que:
-
el análisis desarrollado por la Comisión en su Decisión de incoación del procedimiento es cuestionable, ya que el organismo público IFP y sus filiales no se benefician de ninguna garantía estatal;
-
la Comisión no ha demostrado la existencia de una ventaja para el organismo público IFP y sus filiales derivada del estatuto de EPIC del IFP;
-
por lo tanto, la Comisión no ha demostrado la existencia de una ayuda estatal en favor del organismo público IFP y sus filiales.
5.2 PROPUESTAS DE LAS AUTORIDADES FRANCESAS
(53)
No obstante, para despejar cualquier duda de la Comisión, las autoridades francesas indicaron que, si la Comisión accedía a sobreseer el procedimiento mediante una decisión de ausencia de ayuda de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento de procedimiento antes citado, estaban dispuestas a aplicar las siguientes medidas:
-
clarificar el Decreto de aplicación de la Ley de 16 de julio de 1980;
-
incluir una mención que precise la ausencia de garantía en los contratos del organismo público IFP que impliquen un crédito;
-
incluir una mención que precise la ausencia de garantía en los contratos de financiación de las filiales del organismo público IFP.
5.2.1 CLARIFICACIÓN DEL DECRETO DE APLICACIÓN DE LA LEY DE 16 DE JULIO DE 1980
(54)
Según se indica en los considerandos 94 a 96 de la Decisión C 56/2007 antes citada, a los que remite la Comisión mutatis mutandis, las autoridades francesas proponen clarificar la interpretación de la Ley de 16 de julio de 1980 modificando el párrafo cuarto del artículo 3-1 de su Decreto de aplicación (48). La modificación propuesta tiene por objeto, según las autoridades francesas, despejar cualquier duda en cuanto al alcance de la expresión «velará por ello» en la organización del poder de tutela conferido al Prefecto o a la autoridad de tutela, dado que estos últimos han de liberar, en lo sucesivo, los recursos del presupuesto de la colectividad o del organismo (49). Según las autoridades francesas, esta propuesta excluye que, en el ejercicio de su poder de tutela, el representante del Estado pueda aumentar los recursos de la colectividad u organismo de que se trate por una subvención del Estado o una inyección de recursos públicos.
5.2.2 INSERCIÓN DE UNA MENCIÓN QUE PRECISE LA AUSENCIA DE GARANTÍA EN LOS CONTRATOS DEL ORGANISMO PÚBLICO IFP QUE IMPLIQUEN UN CRÉDITO
(55)
Según se indica en los considerandos 97 a 100 de la Decisión C 56/2007 antes citada, a los que remite la Comisión mutatis mutandis, las autoridades francesas cuestionan la posición de la Comisión (50) según la cual la responsabilidad del Estado solo puede reclamarse sobre la base de la insolvencia del organismo público IFP. Sin embargo, presentan una propuesta basada en la excepción de riesgo aceptado (véanse las sentencia del Consejo de Estado Sille (51) y Meunier (52) sugiriendo, a semejanza de lo que propusieron en el asunto postal, que se confirme formalmente a los acreedores del organismo público IFP que su crédito no se beneficia de la garantía estatal y que, en caso de insolvencia, el Estado no estará obligado a asumir el pago de la deuda de la empresa. Por lo tanto, los posibles interesados, al exponerse a sabiendas y con pleno conocimiento de causa, no pueden invocar un derecho de reparación. Las autoridades francesas se comprometen pues, conjuntamente con el organismo público IFP, a consignar para cada operación en el contrato de financiación la mención siguiente (para todo instrumento cubierto por un contrato):
«La emisión/el programa/el préstamo no se benefician de ninguna garantía de ningún tipo, directa o indirecta, del Estado. En caso de insolvencia, el Estado no estará obligado a sustituir financieramente al IFP para el pago de la deuda».
(56)
Como se indicó en el considerando 101 de la Decisión C 56/2007, al que remite la Comisión mutatis mutandis, las autoridades francesas también tomaron nota de las dudas expresadas por la Comisión en el considerando 71 de la Decisión de incoación, en el que se indicaba que, por una parte, la excepción de riesgo aceptado es una norma establecida por la jurisprudencia que podría evolucionar; que, por otra parte, dicha norma se basa en instrumentos de Derecho derivado, que podrían anularse en caso de conflicto; y, por último, que la propuesta de las autoridades francesas no abarcaba todos los casos, puesto que los créditos podían ser no solo financieros, sino también comerciales o de otro tipo.
(57)
Según se indica en los considerandos 102 a 104 de la Decisión C 56/2007, a los que remite la Comisión mutatis mutandis, después de haber recordado su oposición de principio en cuanto a la posición de la Comisión sobre el compromiso de la responsabilidad objetiva del Estado exclusivamente por la insuficiencia de activos del organismo público IFP, las autoridades francesas aportaron elementos complementarios para responder a estas dudas:
a)
Sostienen las autoridades francesas que la primera objeción de la Comisión equivaldría a considerar que, aunque el Derecho interno de un Estado miembro no contemple una disposición a este respecto, el mero riesgo de cambio jurisprudencial, es decir, de modificación del Derecho interno, bastaría para motivar la existencia de ayuda estatal. La Comisión no puede fundamentar una posible medida de ayuda en un eventual cambio de la normativa, que, en este caso, resulta más que improbable, ya que la excepción de riesgo aceptado constituye un principio general del Derecho público ampliamente confirmado por la jurisprudencia, nunca contradicho y muy comentado.
b)
Por lo que se refiere a la segunda objeción, las autoridades francesas reconocen que la ley y el reglamento prevalecen sobre el contrato, y que una cláusula controvertida siempre puede anularse. No obstante, las partes consideran que esta objeción no alega ningún texto de alcance superior, que no está justificada y que, por lo tanto, no tiene ningún alcance.
c)
Por último, en lo que se refiere a la tercera objeción, las autoridades francesas consideran que se basa en una simple presunción de convicción o espera, por parte de los proveedores, de una garantía estatal sobre su crédito, presunción que por sí sola no puede fundamentar la existencia de una ventaja, sino que debe ser corroborada por un elemento que acredite que el organismo público IFP y sus filiales se beneficiaron realmente de tal ventaja económica.
(58)
Sin embargo, tal como se menciona en el considerando 106 de la Decisión C 56/2007, al que remite la Comisión mutatis mutandis, las autoridades francesas afirman estar dispuestas a ampliar su propuesta de que se mencione la inexistencia de garantía en todos los contratos que impliquen un crédito, con objeto de descartar explícitamente cualquier riesgo de invocación de la responsabilidad objetiva del Estado basado únicamente en la insolvencia del organismo público IFP.
5.2.3 INSERCIÓN DE UNA MENCIÓN QUE PRECISE LA AUSENCIA DE GARANTÍA EN LOS CONTRATOS DE FINANCIACIÓN DE AXENS, BEICIP-FRANLAB Y PROSERNAT, FILIALES DEL ORGANISMO PÚBLICO IFP
(59)
Por otra parte, con el fin de completar el dispositivo propuesto, las autoridades francesas presentan a la Comisión una propuesta adicional similar a la que se presentó en la creación de La Banque Postale, consistente en comprometerse, por lo que respecta a las condiciones de los préstamos de las filiales del organismo público IFP (Axens, Beicip-Franlab y Prosernat) en los mercados, a indicar por escrito en el contrato de financiación (para todo instrumento cubierto por un contrato), en cada operación, que «con arreglo al Derecho francés (incluida la necesidad de una autorización legal expresa para cada garantía), la presente operación de financiación no se beneficiará de ninguna garantía de ningún tipo, directa o indirecta, del Estado».
(60)
Según se indica en los considerandos 107 a 110 de la Decisión C 56/2007, a los que remite la Comisión mutatis mutandis, las autoridades francesas consideran que las dos medidas aclaratorias propuestas (cuyos pormenores se mencionan en los considerandos 55 y 59) permiten explicar sus derechos a los acreedores del organismo público IFP y sus filiales, de modo que Francia no puede ser considerada, como se ha indicado en el considerando 87 de la Decisión de incoación del procedimiento, «responsable de las expectativas creadas en los acreedores del IFP en cuanto a la existencia de una garantía» y que mantiene voluntariamente una «situación jurídica opaca» que «confiere una ventaja al organismo público IFP y puede comprometer los recursos del Estado».
5.3 COMENTARIOS ADICIONALES DE LAS AUTORIDADES FRANCESAS
(61)
En sus cartas de 16 de julio y 26 de noviembre de 2010, las autoridades francesas aportaron elementos complementarios que demuestran, en su opinión, la ausencia de ayuda estatal por lo que se refiere al organismo público IFP.
(62)
A título preliminar, recordando el asunto France Télécom (53), en su escrito de 16 de julio de 2010 subrayan que el juez de la Unión Europea recordó la obligación que recae en la Comisión de demostrar la existencia de una ventaja real a efectos de determinar la existencia de ayuda estatal. Consideran que, en el caso que nos ocupa, la garantía ilimitada derivada, según la Comisión, del estatuto del organismo público IFP, no le otorga en realidad ventaja económica alguna. En su carta de 26 de noviembre de 2010, las autoridades francesas precisan que, a su entender, la carga de la prueba recae en la Comisión. A este respecto, recuerdan los requisitos establecidos por la jurisprudencia de la Unión Europea en materia de prueba y motivación, en particular por el Tribunal en el asunto France Télécom antes citado, y por el Tribunal de Justicia en los asuntos Krantz (54), y más recientemente Deutsche Post AG (55). Las autoridades francesas consideran que el análisis presentado por la Comisión en el caso de autos se basaría «más en hipótesis que en un análisis in concreto».
(63)
Por otra parte, las autoridades francesas consideran que la Comisión estima que el organismo público IFP podría beneficiarse de una ventaja a tres niveles: i) en sus relaciones con las entidades bancarias y financieras, ii) en sus relaciones con los proveedores, y iii) en sus relaciones con los socios industriales terceros que recurran a los trabajos de investigación.
(64)
Por lo que se refiere a las relaciones del organismo público IFP con las entidades bancarias y financieras, las autoridades francesas consideran que hasta ahora el IFP no ha obtenido ninguna ventaja económica de su estatuto de EPIC. Las autoridades francesas presentan a la Comisión pruebas de que i) a largo plazo, el IFP presentó un endeudamiento nulo en los ejercicios 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009; ii) a medio plazo, IFP ha negociado anualmente líneas de crédito con diferentes entidades bancarias, pero a tipos comparables a los del mercado, y, en cualquier caso, nunca ha utilizado estas líneas de crédito; y, por último, iii) a corto plazo, su deuda ha sido casi nula o nula durante el período considerado (56).
(65)
Por lo que se refiere a las relaciones con los proveedores, las autoridades francesas consideran que el organismo público IFP, en su calidad de entidad adjudicadora, ha de cumplir los requisitos de información y competencia de la Orden no 2005-649 de 6 de junio de 2005 (57), y que, por consiguiente, no puede beneficiarse de ninguna ventaja. En su carta de 26 de noviembre de 2010, las autoridades francesas reiteran este análisis y precisan que someter los pedidos del organismo público IFP a un procedimiento de licitación conforme a la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (58), constituye, en su opinión, una garantía suficiente para evitar distorsiones de la competencia en el mercado. Según las autoridades francesas, al introducir la competencia entre sus proveedores, de conformidad con las obligaciones resultantes del Derecho de la Unión Europea, no podría acusarse al organismo público IFP de haberse beneficiado de una ventaja ilícita, al menos en ausencia de todo elemento de prueba específico. Subrayan que se ha recurrido a sistemas electrónicos de compra precisamente en aras de la eficiencia de la contratación pública, habida cuenta de que el considerando 13 de la Directiva 2004/18/CE afirma, por ejemplo, que «esta técnica de adquisición permitirá […] que los poderes adjudicadores dispongan de una gama especialmente amplia de ofertas […], garantizando así una utilización óptima de los fondos públicos mediante una amplia competencia». A este respecto, las autoridades francesas mencionan un informe (59) de la Comisión en el que se constata la existencia de un impacto positivo de la normativa sobre contratación pública en términos de reducción de los precios, reducción que se presenta como el «beneficio social» de una competencia más justa entre los licitadores. Por consiguiente, y siempre según las autoridades francesas, al «imputar» estos ahorros al estatuto de EPIC del organismo público IFP, la Comisión no es coherente con el espíritu de la Directiva, que vería en los procedimientos de selección el vector esencial de una mayor competencia que conduciría a una reducción de los costes de la contratación pública.
(66)
Por último, en cuanto a las relaciones del organismo público IFP con sus clientes, Francia precisa que las actividades de investigación bajo contrato afectadas abarcan las prestaciones realizadas por el organismo público IFP a petición de un cliente, tercero o filial, sobre un aspecto que entre en el ámbito de la misión del IFP, no presente para dicho organismo público intereses estratégicos en el ámbito de la propiedad de los resultados, pueda enriquecer sus conocimientos y competencias en relación con la realización de los programas de I+D pública que lleva a cabo, y no se encuadre en el ámbito de actividades exclusivo de las filiales. Las autoridades francesas señalan que los trabajos de investigación que estos clientes adquieren exige contar con equipos y conocimientos específicos.
(67)
A este respecto, Francia alega que, aunque el organismo público IFP se beneficiara de su estatuto de EPIC para el ejercicio de estas actividades económicas, esta ventaja no tendría ningún impacto material en el mercado. No podría, por ejemplo, falsear la competencia ni afectar al comercio entre los Estados miembro. Durante el período que se inicia a partir del cambio de estatuto del organismo público IFP (que tuvo lugar en julio de 2006), las autoridades francesas reconocen, no obstante, que el IFP podría beneficiarse de una reducción de los gastos por no haber suscrito garantías de buen fin, que, sobre la base de los importes reclamados normalmente por los bancos y las compañías de seguros para ofrecer este tipo de servicio, representaría, sin embargo, un importe insignificante. Las autoridades francesas concluyen que dicho efecto no tendría carácter de ventaja, lo que cuestionaría la propia existencia de ayuda estatal al organismo público IFP.
6 OBSERVACIONES DE TERCEROS Y COMENTARIOS DE LAS AUTORIDADES FRANCESAS
6.1 OBSERVACIONES DE LA EMPRESA UOP LIMITED
(68)
En su carta de 28 de noviembre de 2008, UOP Limited justifica su interés en actuar como tercero interesado en el procedimiento (60) antes de formular algunos comentarios generales e indicar que, en su opinión, la entidad que se conoce con el nombre de «IFP/Axens» es beneficiaria de una ayuda estatal:
-
el mercado percibe de manera incontestable como entidad pública al conjunto formado por el organismo público y su filial Axens, «IFP/Axens» (5.1.1);
-
a su entender, la concesión a «IFP/Axens» del estatuto de EPIC ha permitido y sigue permitiendo un falseamiento significativo de la competencia en el mercado de la tecnología de procesos, mercado en el que opera UOP Limited, ya que confiere ventajas en las relaciones con los proveedores, los inversores de capital y los clientes (5.1.2).
6.1.1 PERCEPCIÓN DE LA ENTIDAD «IFP/AXENS» POR EL MERCADO
(69)
Según la empresa UOP Limited, no se sostiene el argumento de las autoridades francesas de que Axens, al igual que las demás filiales de IFP, constituyen entidades empresariales distintas. La Comisión señala acertadamente que i) Axens es propiedad al 100 % del organismo público IFP; ii) la ejecución por parte de Axens de las actividades de I+D del organismo público IFP refleja las prioridades estratégicas decididas por el Estado; iii) los responsables del organismo público IFP participan en la gestión de Axens; iv) Axens goza de un contrato exclusivo con el organismo público IFP, esencial para la actividad económica de la filial; y v) existe, en particular, un acuerdo de primera utilización y de puesta a disposición de personal.
(70)
Además de los elementos recogidos en el considerando anterior, la compañía UOP Limited añade que la imagen que IFP y Axens dan de su relación, así como la percepción que tiene el mercado, constituyen también factores determinantes:
-
IFP y Axens se presentan en el mercado como una entidad económica única «IFP/Axens». En el sitio Internet de Axens se indica, entre otras cosas, que «la sociedad se basa desde hace casi cincuenta años en los éxitos de su política de I+D e industrial» (61). Además, en la publicidad que Axens hace de su tecnología se menciona al organismo público IFP. Por otra parte, el personal de Axens y del organismo público IFP visitan a veces juntos a sus licenciatarios.
-
La prensa industrial ofrece un ejemplo de la percepción que tiene el mercado de «IFP/Axens» en tanto que entidad económica única. La compañía UOP Limited ha adjuntado extractos de recortes de prensa referentes a las actividades de «IFP/Axens» en el ámbito de las licencias de tecnología de proceso, o mencionando, de forma alternativa, el suministro por parte del organismo público IFP de tales licencias a través de su filial Axens. Por otra parte, UOP Limited ha facilitado ejemplos de artículos o presentaciones en los que los empleados de Axens han insinuado que el organismo público IFP percibe que Axens incluye «la totalidad de las actividades respectivas de la división industrial y de la procatálisis».
6.1.2 VENTAJAS CONFERIDAS POR EL ESTATUTO DE EPIC
(71)
La compañía UOP Limited indica que el hecho de que tanto los proveedores como los clientes perciban que Axens cuenta con recursos ilimitados del Estado para financiar sus actividades le otorga una ventaja considerable en el mercado. Aunque no se trate más que de una percepción por parte del mercado, este elemento reviste mayor importancia en un contexto económico mundial de crisis económica.
(72)
Por lo que respecta a los clientes, las garantías que ofrece la entidad «IFP/Axens» tienen una importancia específica en un mercado en el que los clientes tienen en cuenta consideraciones económicas a largo plazo antes de elegir una tecnología determinada. Partiendo del ejemplo de las «complejos aromáticos», UOP Limited explica grosso modo que, antes de aplicar tales tecnologías, los clientes deben realizar inversiones muy importantes en el diseño y la construcción de las infraestructuras de producción, que requieren varios años de obras. Sin embargo, el éxito de esos complejos industriales está vinculado al rendimiento de las tecnologías utilizadas, que los clientes quieren, por lo general, ver garantizadas por el vendedor de procesos (62). En el supuesto de que no se alcanzara el nivel de prestaciones exigido, no dudarían en reclamar la responsabilidad del cesionario y exigir el cumplimiento de obligaciones estrictas en materia de rehabilitación. La solvencia a largo plazo del cesionario es, por tanto, un elemento importante en la elección de los compradores, no solo en cuanto al cumplimiento de las obligaciones contractuales, sino también por las perspectivas ofrecidas en materia de I+D, garantías de futuras mejoras de la eficiencia del proceso adquirido. La entidad «IFP/Axens», que el mercado percibe como dependiente del Estado, dispone pues de una ventaja en relación con sus competidoras, ya que los compradores no tienen razón alguna para dudar de su supervivencia a largo plazo.
(73)
Por lo que respecta a los proveedores, UOP Limited considera que la entidad «IFP/Axens» goza de condiciones preferentes frente a sus competidores. A este respecto, se refiere a los contratos firmados conjuntamente por IFP y Axens mencionados en la Decisión de incoación.
(74)
En cuanto a los mercados financieros, UOP Limited considera que la entidad «IFP/Axens» goza de condiciones y tipos de interés preferenciales en los mercados de capitales, habida cuenta del papel de garante que, en última instancia, desempeña el Estado. Por otra parte, en un contexto de crisis financiera, la presencia del Estado, y la seguridad que representa para los inversores, permiten atraer capitales privados en un periodo de escasez. Los competidores no pueden acceder a financiaciones comparables, o solo pueden obtenerlas en condiciones económicamente menos interesantes. Según la empresa UOP Limited, los efectos de la crisis económica y financiera han reforzado aún más el potencial de falseamiento de la medida.
(75)
En su carta de 23 de enero de 2009, UOP Limited remite a sus observaciones anteriores, así como a las transmitidas en el marco del procedimiento relativo a la Decisión C 51/2005. Considera que esta información aporta elementos suficientes que demuestran la importancia de la solvencia de los cocontratantes en el mercado de referencia de las licencias de procesos. UOP Limited reitera el argumento según el cual los clientes de la entidad «IFP/Axens» suponen que mantienen una relación comercial con un organismo estatal cuya viabilidad a largo plazo no presenta ningún riesgo. Por último, la compañía UOP Limited invita a la Comisión a que analice los acuerdos entre Axens y sus clientes, por estar convencida de que no incluyen ninguna indicación que pueda limitar la responsabilidad por parte de Axens.
6.2 COMENTARIOS DE LAS AUTORIDADES FRANCESAS SOBRE LAS OBSERVACIONES DE LA COMPAÑÍA UOP LIMITED
(76)
En su carta de 22 de junio de 2009, las autoridades francesas consideraron que las observaciones de la compañía UOP Limited se «basan en afirmaciones erróneas, o incluso totalmente falsas, y en cualquier caso no se fundamentan en ningún elemento que pueda demostrar la existencia de ayuda estatal por parte del organismo público IFP o de Axens».
(77)
En esencia, las autoridades francesas niegan toda relevancia a la alegación según la cual en el mercado se percibe a «IFP/Axens» como una entidad pública que goza de ventajas frente a los clientes, los proveedores, y los mercados financieros, y rechazan la afirmación de que la entidad «IFP/Axens» constituye un órgano estatal sin ninguna preocupación de viabilidad a largo plazo.
(78)
Las autoridades francesas desarrollan dos argumentos:
-
en primer lugar, la entidad «IFP/Axens» no es un órgano del Estado con recursos ilimitados, y además nada indica que dicha entidad sea percibida como tal en el mercado (6.2.1);
-
en segundo lugar, el estatuto de EPIC del organismo público IFP no otorga ninguna ventaja a Axens en el mercado (6.2.2).
6.2.1 «IFP/AXENS» NO ES UN ÓRGANO ESTATAL CON RECURSOS ILIMITADOS
(79)
Según las autoridades francesas, en contra de lo que afirma la empresa UOP Limited, los proveedores y clientes de la entidad «IFP/Axens» no la perciben como un «órgano estatal» que goza de recursos ilimitados.
(80)
En primer lugar, las autoridades francesas remiten al análisis jurídico que enviaron a la Comisión, y a sus anteriores comentarios, que demuestran, en su opinión, que el estatuto de EPIC del organismo público IFP no confiere ningún tipo de garantía.
(81)
En segundo lugar, las autoridades francesas señalan que la compañía UOP Limited alega una «supuesta creencia en una garantía ilimitada del Estado en favor de IFP/Axens», que no existe en Derecho, y que, por sí sola, no basta para justificar la existencia de ayuda estatal.
(82)
En tercer lugar, aun suponiendo que el organismo público IFP goce de una garantía pública - lo que niegan las autoridades francesas - sería incorrecto considerar que tal garantía se hace mecánicamente extensiva a las filiales del organismo público IFP porque este último y sus filiales constituyen un grupo económico en el sentido del Derecho de la competencia. En efecto, según Francia, como entidades de Derecho privado sujetas al Derecho de sociedades, las filiales del organismo público IFP y, en particular, Axens, no están cubiertas por dicha garantía, ya que el principio de autonomía de las filiales se opone, en particular, a la teoría propuesta por la compañía UOP Limited de «la ampliación automática» de las garantías dentro de un grupo. La noción de grupo, que puede tener sentido en el Derecho de la competencia, no es reconocida por el Derecho de sociedades, por lo que la concesión de garantías dentro de un grupo queda sujeta a condiciones estrictas de forma y fondo. Tal sería el caso, en particular, del organismo público IFP, que exige la autorización por parte del Consejo de Administración con arreglo al artículo 7 de sus estatutos. Además, las autoridades francesas consideran que la Comisión ya ha tomado nota de este punto, ya que ha reconocido «que el propio estatuto jurídico de La Banque Postale (persona jurídica de Derecho privado) bastaba, de por sí, para descartar la existencia de cualquier garantía ilimitada en La Banque Postale» (63).
6.2.2 AXENS NO SE BENEFICIA DE NINGUNA VENTAJA EN EL MERCADO EN RAZÓN DEL ESTATUTO DE EPIC DEL ORGANISMO PÚBLICO IFP
(83)
Las autoridades francesas consideran que el argumento presentado por UOP Limited, según el cual el mercado comparte la creencia de que la entidad «IFP/Axens» es un órgano estatal con recursos ilimitados y goza de ventajas, tanto para los clientes como para los proveedores y acreedores, no se basa «en ningún elemento sólido», y además «los hechos se encargan de desmentirlo».
(84)
Las autoridades francesas presentaron una nota de servicio de la Dirección de Asuntos Jurídicos y Acuerdos (AJA) de Axens, titulada «Principios de seguridad jurídica de Axens» en la que se describe la relación existente entre el organismo público IFP y Axens (64). Estas relaciones se rigen explícitamente por la norma general según la cual Axens no solicita bajo ningún concepto garantía alguna a su sociedad matriz. Las autoridades francesas han precisado que no se admite excepción alguna por lo que respecta a esta norma de ausencia de garantía. Por otra parte, este principio se repite in extenso en el documento en los siguientes términos: «El IFP no garantiza las acciones u omisiones de Axens». Las autoridades francesas han precisado que esta norma se aplica a todo contrato o proyecto que Axens pudiera celebrar o llevar a cabo con clientes, con proveedores y en los mercados financieros.
6.2.2.1 Sobre las relaciones entre Axens y sus clientes
(85)
Según Francia, la compañía UOP Limited alega sin ninguna justificación la importancia de la garantía pública sobre la situación financiera a largo plazo de Axens, en particular respecto de las garantías y obligaciones contractuales de mantenimiento previstas tradicionalmente en los acuerdos de licencia, como tampoco justifica las razones por las cuales «está convencida de que la Comisión no encontrará ninguna disposición de limitación de responsabilidad en Axens» (65).
(86)
Sobre estos puntos, las autoridades francesas precisaron que la norma descrita en el considerando 84 (según la cual la filial no formula ninguna solicitud de garantía a la sociedad matriz) se aplica también a cualquier garantía que Axens pudiera negociar o concluir con un cliente. Las autoridades francesas ilustraron en sus observaciones su argumento, por ejemplo, de los «complejos aromáticos» mencionado por UOP Limited. Por otra parte, precisaron que, por regla general, Axens se decanta por limitar su responsabilidad a una determinada fracción del canon […] (*). Esta política de limitación de garantías, que constituye uno de los principios de seguridad jurídica de Axens, se distingue netamente, por tanto, de los usos de otras empresas activas en este ámbito, que, según las autoridades francesas, tienen por costumbre conceder en algunos casos garantías ilimitadas.
(87)
Por último, las autoridades francesas recuerdan que las obligaciones en materia de mantenimiento/reparación aplicables en caso de siniestro no movilizan la cobertura financiera del organismo público IFP:
a)
en caso de impago de Axens, la capacidad ofrecida por sus aseguradoras de responsabilidad civil a través de las distintas líneas de seguro de su programa mundial sería considerablemente superior a los límites de responsabilidad de Axens acordados contractualmente con sus licenciatarios;
b)
la capacidad de movilización inmediata o rápida de recursos de Axens, en particular a través de su bajo nivel de endeudamiento, sería también muy importante;
c)
los convenios entre el organismo público IFP y Axens limitarían expresamente la responsabilidad del primero en caso de impago de un licenciatario de Axens a importes necesariamente limitados por estar relacionados con el canon percibido por el organismo público IFP;
d)
la aseguradora de responsabilidad civil de Axens renunciaría explícitamente a cualquier reclamación contra el organismo público IFP, independientemente de su causa.
(88)
Las autoridades francesas concluyen que las afirmaciones de la empresa UOP Limited a propósito de la existencia de supuestas ventajas que Axens obtendría en el mercado de las licencias de procesos quedan invalidadas, entre otras cosas, porque Axens no ha cesado de aplicar una política de limitación de las garantías de responsabilidad concedidas a sus clientes.
(89)
En su carta de 8 de septiembre de 2009, las autoridades francesas precisaron que la limitación de responsabilidad en relación con los clientes se contempla tanto en el Convenio de licencia-marco (66) como en el Convenio de licencia-productos (67) celebrados entre el organismo público IFP y Axens, y que entraron en vigor el 1 de enero de 2001. Estos dos contratos disponen que si Axens puede demostrar que el origen de su impago se encuentra en las prestaciones facilitadas por el organismo público IFP, la responsabilidad financiera de este último se limitará a un porcentaje (68) de los importes efectivamente percibidos por el IFP en concepto de canon pro rata a la operación de venta generadora de una reclamación (licencia-productos), y a la unidad objeto de una sublicencia o a la venta efectuada en el marco de una sublicencia generadora de una reclamación (licencia-marco). Dicho de otro modo, la responsabilidad del organismo público IFP nunca puede ir más allá del 100 % de los importes percibidos. Por otra parte, la licencia-marco prevé que Axens se haga responsable de las garantías financieras concedidas a sublicienciatarios en materia de rendimiento técnico de los procesos. Por tanto, no se considera responsable al organismo público IFP de las garantías técnicas concedidas por Axens a sus clientes.
(90)
Además, conviene precisar que los contratos de licencia celebrados entre Axens y sus clientes establecen, de manera simétrica, que la responsabilidad financiera de Axens suele limitarse a […] (*) % de los derechos abonados por cada unidad objeto de una reclamación. La responsabilidad del organismo público IFP es totalmente independiente de la de Axens, cuando, por razones comerciales, la garantía concedida por esta última a su cliente sea mayor que la que le concede el organismo público IFP. El mismo principio se aplica a toda licencia que el organismo público IFP conceda a terceros distintos de sus filiales.
(91)
Por último, las autoridades francesas añadieron que el organismo público IFP tiene por principio limitar su responsabilidad ante sus clientes (filiales o ajenos al grupo) cuando realiza la prestación de servicios por cuenta de estos últimos (estudios, investigaciones por encargo, pruebas, etc.). La responsabilidad admitida por el organismo público IFP consiste en un compromiso de rectificar los trabajos realizados, mientras que en el plano financiero el principio es que la responsabilidad está limitada al […] (*) % de la remuneración realmente percibida, con un límite máximo que puede ir eventualmente hasta el […] (*) %, según el caso. De esta forma, si el cliente considera que el trabajo realizado por el organismo público IFP es defectuoso, a este último no se le podrá obligar en ningún caso a rehacer los trabajos de forma indefinida.
6.2.2.2 Sobre las relaciones entre Axens y sus proveedores y sus condiciones de financiación en los mercados financieros
(92)
Las autoridades francesas niegan toda pertinencia a la afirmación de la compañía UOP Limited según la cual la supuesta creencia en la existencia de recursos financieros ilimitados en favor de Axens le otorga condiciones favorables tanto por parte de sus proveedores como de los mercados financieros. Según Francia, la compañía UOP Limited no aporta ningún elemento de prueba en apoyo de esta alegación.
(93)
Las autoridades francesas consideran que la norma descrita en el considerando 84, según la cual la filial no formula ninguna solicitud de garantía a la sociedad matriz, es suficiente para invalidar la hipótesis formulada por UOP Limited.
(94)
Además, por lo que respecta a las condiciones de empréstito de Axens, Beicip-Franlab y Prosernat en los mercados financieros, las autoridades francesas recuerdan que estarían dispuestas a comprometerse ante la Comisión a que cada vez que se realice una operación se indique por escrito en cada contrato de financiación, que «con arreglo al Derecho francés (en particular la necesidad de una autorización legal expresa para cada garantía), la presente operación de financiación no se beneficiará de ninguna garantía de ningún tipo, directa o indirecta, del Estado» (69).
7 EVALUACIÓN
7.1 EXISTENCIA DE AYUDA ESTATAL A TENOR DEL ARTÍCULO 107, APARTADO 1, DEL TFUE
(95)
El artículo 107, apartado 1, del TFUE, dispone: «salvo las excepciones previstas en el Tratado, son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(96)
En el caso que nos ocupa, para determinar la existencia de ayuda estatal, procede verificar en primer término si la medida consistente en la concesión por parte de Francia del estatuto de EPIC al organismo público IFP, el 7 de julio de 2006, utiliza recursos estatales (7.1.1) para conceder una garantía pública ilimitada que abarca actividades económicas (7.1.2). Cuando el alcance de la cobertura por parte de la garantía estatal y la naturaleza de las actividades cubiertas permitan definir el alcance de la presente Decisión (7.1.3), habrá que analizar a continuación si la medida en cuestión proporciona una ventaja selectiva al grupo IFP (7.1.4) que pudiera afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros (7.1.5).
7.1.1 UTILIZACIÓN DE RECURSOS ESTATALES EN FORMA DE GARANTÍA ILIMITADA
(97)
Habida cuenta de su estructura especial de grupo económico en el sentido del Derecho de la competencia, es necesario tener en cuenta el impacto potencial de la garantía ilimitada del Estado derivada del estatuto de EPIC del organismo público IFP sobre todas las entidades del grupo IFP, es decir, sobre el propio organismo público y sobre sus filiales, procediendo en dos fases:
-
Con respecto al organismo público IFP, el impacto de la garantía ilimitada se deriva directamente del estatuto de EPIC. En efecto, al organismo público IFP, en calidad de persona jurídica de Derecho público, no se le aplica el Derecho común en materia de recuperación y liquidación judicial de empresas en crisis. Habida cuenta de esta especificidad, la sociedad matriz del grupo IFP puede ejercer directamente sus actividades económicas en condiciones más ventajosas que otros operadores del mercado que no gozan de una protección comparable (7.1.1.1).
-
Por lo que se refiere a las actividades llevadas a cabo directamente por las filiales de Derecho privado del grupo IFP, que, por su parte, están plenamente sujetas al Derecho común en materia de quiebra, resulta imposible una implicación directa del organismo público, y, por ende, del Estado. Por lo tanto, en caso de insuficiencia de activos de una filial, debe analizarse si los acreedores de Axens, Beicip-Franlab y Prosernat podrían beneficiarse de un mecanismo indirecto sobre la base de una eventual responsabilidad de la sociedad matriz por sus filiales, equivalente a un mecanismo de garantía (7.1.1.2).
7.1.1.1 Cobertura del organismo público IFP por una garantía ilimitada del Estado otorgada por su estatuto de EPIC
(98)
En la Decisión C 56/2007, la Comisión concluyó (70) que las características intrínsecas del estatuto de organismo público de La Poste (71) y, en particular, la existencia de una garantía de reembolso de los créditos individuales, y del mantenimiento de la existencia y/o las obligaciones de La Poste, implicaban que el Estado desempeñara una función de garante último subsidiario de las actividades económicas realizadas por el organismo público.
(99)
En el caso que nos ocupa, la Comisión considera que los argumentos utilizados en la Decisión C 56/2007 son en su mayor parte aplicables al estatuto de EPIC del organismo público IFP, y que este último también se beneficia de una situación jurídica particular tanto por lo que respecta al reembolso a sus acreedores como al mantenimiento de su existencia en caso de insolvencia. Por ello, a efectos de la presente evaluación, la Comisión remitirá a los argumentos desarrollados en la sección 4.1 («Calificación de la ayuda») de la Decisión C 56/2007.
A. Garantía de reembolso de los créditos individuales
(100)
Procede verificar, en primer término, el argumento de las autoridades francesas según el cual la existencia de una garantía estatal en favor de los EPIC queda descartada por la legislación o por la jurisprudencia a), antes de demostrar que, en el supuesto de que el organismo público IFP suspendiese pagos, sus acreedores se beneficiarían de un procedimiento más favorable que los acreedores de empresas sujetas al Derecho común.
a) Rechazo de los argumentos de las autoridades francesas
(101)
En contra de lo que afirman las autoridades francesas, la Comisión está en condiciones de concluir que el Derecho francés admite la existencia de garantías implícitas y, más concretamente, la existencia de una garantía estatal derivada del estatuto de organismo público. La Comisión rechaza los argumentos de las autoridades francesas por las razones que se exponen a continuación.
(102)
En primer lugar, la Comisión remite a los considerandos 120 y 121 de la Decisión C 56/2007 mutatis mutandis, cuando las autoridades francesas afirman que ningún texto o decisión establece el principio de que el Estado garantizará las deudas de los EPIC. La Comisión considera, por el contrario, que, si bien es cierto que no existe ningún texto o decisión que confirme o excluya la existencia de una garantía explícita del Estado en favor de los EPIC, ello no permite excluir la existencia de una garantía implícita.
(103)
En segundo lugar, la Comisión remite a los considerandos 122 a 124 de la Decisión C 56/2007 mutatis mutandis, cuando las autoridades francesas consideran que hay jurisprudencia sobre la ausencia de garantías y, en particular, la sentencia en el asunto Société de l 'Hôtel d'Albe (72) y las sentencias Campoloro (73). En cuanto al primer asunto, como la experta de la Comisión subrayó en el asunto postal, la sentencia Société de l'Hôtel d'Albe no se refiere a la situación concreta en la que puede intervenir la garantía (74). Por lo que se refiere al segundo asunto (75), la Comisión considera, por el contrario, que demuestra que el régimen de responsabilidad del Estado en la aplicación del procedimiento de recaudación de las deudas de los organismos públicos presenta todas las características de un mecanismo de garantía.
(104)
En tercer lugar, la Comisión considera que el argumento presentado por las autoridades francesas en el asunto postal, según el cual las deudas contraídas por los EPIC desde la entrada en vigor de la LOLF, el 1 de enero de 2005, no pueden beneficiarse de una garantía implícita, no se sostiene:
a)
La Comisión destaca que el cambio de estatuto del organismo público IFP se produjo el 7 de julio de 2006, es decir, después de la entrada en vigor de la LOLF. En tales circunstancias, no es necesario examinar los argumentos formulados por el experto de las autoridades francesas en el asunto postal sobre posibles deudas contraídas antes del 1 de enero de 2005, a pesar de que en sus observaciones las autoridades francesas remiten a ello mutatis mutandis. Las deudas contraídas por el organismo público IFP antes del 1 de enero de 2005 lo fueron por un organismo profesional a tenor de lo dispuesto en el acto denominado Ley no 43-612, de 17 de noviembre de 1943, sobre la gestión de los intereses profesionales (y, en consecuencia, por una persona jurídica de Derecho privado), y, por tanto, no pudieron estar cubiertas, en el momento de su suscripción (76), por la garantía ilimitada conferida por el estatuto de EPIC.
b)
La Comisión señala, sin embargo, como, por otra parte, lo indicó su experto en el asunto postal y, como ya lo explicó la propia Comisión en el considerando 130 de la Decisión C 56/200, a la que remite mutatis mutandis, que el ámbito de aplicación de la obligación de hacer figurar en una Ley de finanzas las garantías del Estado se limita a la «concesión» de tales garantías; que, por lo tanto, el hecho de conceder una garantía abarca los casos en los que por una manifestación explícita de voluntad, el Estado decide otorgar su garantía a un organismo o a una operación; que el ámbito de aplicación de la obligación de inscribir las garantías en la Ley de finanzas no abarca por tanto las garantías procedentes de un estatuto o de una obligación jurisprudencial, que se caracterizan por su carácter implícito y automático; que esta segunda categoría no deriva de una decisión del Estado, sino del hecho de que el Estado se sitúa en un marco jurídico preexistente del que la garantía no es más que una consecuencia (77).
c)
La Comisión concluye, así como lo había hecho en el considerando 131 de la Decisión C 56/2007, al que remite mutatis mutandis, que el argumento de las autoridades francesas basado en la LOLF no es convincente, pues el hecho de que ninguna ley de finanzas precise que el Estado ofrece su garantía al organismo público IFP por su estatuto no descarta la existencia de una garantía implícita; que, en cualquier caso, la Comisión no está vinculada por la calificación en Derecho francés de la medida como garantía, ni tampoco por el hecho de que se trate de una garantía incluida en la LOLF; que solo es pertinente la calificación de esta medida en virtud del Derecho de la Unión Europea; que este reconoce la existencia de una garantía implícita cuando un Estado miembro está jurídicamente obligado a reembolsar un crédito de otra persona en caso de impago por parte de esta (78).
(105)
En cuarto lugar, la Comisión rechaza la alegación de las autoridades francesas según la cual, en caso de existencia de una garantía estatal en favor de los EPIC, la creación de un nuevo EPIC (incluso por cambio de estatuto) requiere la instauración de medidas de garantía destinadas a preservar los derechos de los acreedores generados antes de la transformación y su contraposición (modus tollens), según la cual, habida cuenta de que este mecanismo nunca se ha establecido (79), no existe ninguna garantía en favor del organismo público IFP:
a)
Como indicó la experta de la Comisión en el asunto postal, y tal como se recordó en el considerando 133 de la Decisión C 56/2007 antes citada, al que remite mutatis mutandis, la Comisión considera que tal afirmación deriva de una interpretación demasiado amplia de la protección constitucional del derecho de propiedad.
b)
La Comisión desea puntualizar, como ya hizo en el considerando 134 de la Decisión C 56/2007, al que remite mutatis mutandis, que el derecho de propiedad tampoco obliga a que se establezca una medida específica para garantizar los derechos de los acreedores en el momento de la transformación de un EPIC en una sociedad sujeta a los procedimientos de recuperación y liquidación judicial, y que la ausencia de tales medidas no siempre constituye un indicio de la inexistencia de una garantía implícita.
c)
La Comisión añade, como explicó en los considerandos 135 y 136 de la Decisión C 56/2007, a los que remite mutatis mutandis, que el hecho de que las autoridades francesas decidieran conceder una garantía explícita a La Poste (80) cuando esta obtuvo en 1990 un estatuto parecido al de EPIC no demuestra que no existiera ya una garantía implícita en su favor.
(106)
Por último, la Comisión remite a la sección de la presente Decisión relativa a la responsabilidad del Estado, así como a la sección 4.1.1.A.b).3) de la Decisión C 56/2007, en lo que se refiere al artículo del Sr. Labetoulle citado por las autoridades francesas (81), así como a su análisis de la jurisprudencia Campoloro (82).
(107)
Al contrario de lo que sostienen las autoridades francesas - que tal garantía queda, según ellas, excluida por los textos - la Comisión observa que la existencia de garantías implícitas vinculadas al estatuto de organismo público se ve confirmada por una nota del Consejo de Estado de 1995 en el asunto Crédit Lyonnais, que basa la existencia de una garantía implícita del Estado en la propia naturaleza pública del organismo en cuestión (83).
(108)
Como se explica en los considerandos 142 a 145 de la Decisión C 56/2007 antes citada, a los que remite mutatis mutandis, la Comisión no comparte la interpretación de las autoridades francesas según la cual este dictamen del Consejo de Estado no sería aplicable al organismo público IFP. Destaca, en particular, que dicho dictamen no hace ninguna referencia a la misión, ni a la presencia o no de un contable público en el organismo público. Por lo demás, las autoridades francesas tampoco explican por qué, según ellas, este dictamen sólo debe aplicarse a los organismos públicos que dispongan de un contable público. La Comisión rechaza por otra parte los argumentos de las autoridades francesas de que el dictamen no es aplicable por ser anterior a la LOLF y contrario a la jurisprudencia posterior del Consejo de Estado, ya que la propia Comisión recordó en el considerando 104 y en la Decisión C 56/2007, que la LOLF no se opone a la existencia de una garantía implícita del Estado en favor del organismo público IFP.
(109)
Por último, como se indica en los considerandos 146 y 147 de la Decisión C 56/2007, a los que remite mutatis mutandis, la Comisión toma nota del escrito del Ministerio de Economía, Finanzas e Industria de 22 de julio de 2003, que tiene por objeto el «Censo de dispositivos de garantía implícita o explícita concedida por el Estado» que confirma la existencia de garantías implícitas derivadas de un acto administrativo o legislativo que «produce y tiene repercusiones financieras para el Estado». Esta nota pone de manifiesto que la garantía estatal puede derivar de actos jurídicos de carácter muy diferente (84) y recuerda que la creación de un organismo público puede implicar una garantía implícita del Estado en favor de los acreedores de este organismo (85).
b) Los acreedores del organismo público IFP pueden estar seguros de que su crédito será reembolsado
(110)
A semejanza de la demostración presentada en la sección 4.1.1.A.b) de la Decisión C 56/2007, a la que remite mutatis mutandis, la Comisión se propone ahora demostrar que, en caso de suspensión de pagos del organismo público IFP, los acreedores de este último se encontrarían en una situación más favorable que los de una empresa sujeta al Derecho mercantil.
(111)
En primer lugar, tratándose de organismos públicos, no son de aplicación las limitaciones tradicionales al pago de un crédito de un organismo de Derecho privado. En cuanto al fundamento de los elementos descritos con mayor detalle en los considerandos 150 a 154 de la Decisión C 56/2007, a los que remite mutatis mutandis, la Comisión concluye sobre este primer punto, que:
-
al contrario que a los acreedores de empresas sujetas al Derecho mercantil, los acreedores del organismo público IFP (dado que este último no está sometido al Derecho común en materia de recuperación y liquidación judicial de empresas en crisis) no corren el riesgo de ver cómo su crédito desaparece total o parcialmente al término de un procedimiento judicial de liquidación;
-
la personalidad jurídica del organismo público IFP no supone un obstáculo a la garantía estatal;
-
en ausencia de limitación explícita de la responsabilidad del Estado respecto del organismo público IFP, los acreedores de este último pueden basarse legítimamente en el principio según el cual el Estado responde de las deudas del organismo público IFP, aunque este último tenga personalidad jurídica.
(112)
En segundo lugar, en caso de recaudación de las deudas de los organismos públicos condenados por una resolución judicial, el procedimiento establecido por la Ley de 16 de julio de 1980 (y por distintas normas de desarrollo (86) es, por las razones expuestas en los considerandos 113 a 117, más favorable para los acreedores del organismo público IFP que los procedimientos judiciales de Derecho común, en la medida en que no es susceptible de conducir a la extinción de los importes que el organismo público IFP les adeude.
(113)
De conformidad con el análisis desarrollado en los considerandos 157 a 161 de la Decisión C 56/2007, al que remite mutatis mutandis, la Comisión observa, en primer lugar, que la Ley de 1980 (87) y sus normas de desarrollo (88) designan al Estado como autoridad competente para cobrar las deudas de los organismos públicos y le confieren prerrogativas importantes: el libramiento de pago de oficio y la creación de recursos suficientes.
(114)
A semejanza de las consideraciones expuestas en los considerandos 162 a 168 de la Decisión C 56/2007, a las que remite mutatis mutandis, la Comisión considera que el procedimiento específico establecido por la Ley de 1980 y sus normas de desarrollo no es más que un procedimiento de cobro de deudas y no un procedimiento de liquidación, y que tras su aplicación, el crédito no desaparece, mientras que, en la aplicación del procedimiento de liquidación de Derecho común, la sentencia de cierre por insuficiencia de activos sin sanción conlleva la prohibición para los acreedores de la reanudación de las actuaciones. La Comisión observa también que la Ley de 1980 y sus normas de desarrollo, al prever el aplazamiento en el tiempo del libramiento y al no contemplar en ningún momento la situación de suspensión de pagos, dejan suponer a los acreedores que siempre hay o habrá recursos necesarios para cobrar el importe que les adeuda el organismo público. Estos dos elementos le llevan a considerar que la situación de insuficiencia de tesorería estará cubierta, en su caso por el Estado, o sólo será temporal. En cambio, ningún procedimiento de liquidación prevé la posibilidad de que un tercero pase a ser responsable de las deudas de la persona insolvente, excepto, obviamente, cuando se trata de un garante.
(115)
De conformidad con el análisis desarrollado en los considerandos 170 a 180 de la Decisión C 56/2007, al que remite mutatis mutandis, la Comisión considera que, en caso de insuficiencia de fondos, la legislación francesa autoriza e incluso anima al Estado a aportar capital a organismos públicos, antes que recurrir a préstamos bancarios clásicos, aportaciones que pueden constituir los «recursos suplementarios» contemplados en la Ley de 16 de julio de 1980. Considera también que esta legislación es conocida por los acreedores, que tienen base para considerar que la autoridad de tutela podrá encontrar los recursos necesarios para que su crédito sea satisfecho. Por lo tanto, la Comisión estima que el supuesto de que un acreedor no llegase a obtener el pago de su crédito en virtud de los procedimientos establecidos en la Ley de 16 de julio de 1980 es poco probable.
(116)
No obstante, al contrario de lo que había concluido en relación con La Poste en la Decisión C 56/200, la Comisión observa que en este caso los recursos propios movilizables del organismo público IFP son relativamente importantes, en la medida en que, como explicaron las autoridades francesas en el considerando 44, los activos líquidos e inversiones (150,3 millones EUR) equivalían a finales de 2007 a aproximadamente cinco veces el importe de los préstamos y deudas financieras (25,2 millones EUR). Así pues, la Comisión reconoce que, en el estado actual de sus finanzas, parece poco probable, al menos en un futuro próximo, que una falta de recursos propios pueda colocar al IFP en la incapacidad de hacer frente a sus deudas, e implique la necesidad de una intervención estatal.
(117)
Aunque sea improbable en la actualidad, una situación de insuficiencia de activos del organismo público IFP de esta naturaleza puede darse a más largo plazo. En tales circunstancias, la imposibilidad de movilizar recursos mediante la venta de bienes supondría tener que recurrir a otros mecanismos de garantía (anticipos, búsqueda de la responsabilidad del Estado, etc.). Por otra parte, la promulgación de un régimen de protección de los bienes por parte del legislador podría alimentar el contencioso sobre la responsabilidad objetiva del Estado ante un eventual impago del organismo público IFP (89). A este respecto, la Comisión toma nota del argumento de las autoridades francesas (90) según el cual, en el supuesto de que el Estado considere que un activo de una institución pública es «indispensable» para el ejercicio de una tarea de servicio público, y se oponga, pues, a su cesión, no por ello estaría obligado a proceder a la compensación mediante mecanismos de garantía. Observa, no obstante, que las autoridades francesas han reconocido (aunque no estén de acuerdo en que el organismo público IFP pueda obtener una ventaja de ello) que al representante del Estado se le impone la exigencia de continuidad del servicio público en la aplicación del procedimiento establecido por la Ley de 16 de julio de 1980 (91). Por ello, la Comisión considera que tal elección del poder público de no proceder a cesiones de activos para mantener un servicio público podría comprometer la responsabilidad objetiva del Estado por incumplimiento del principio de igualdad ante las obligaciones públicas.
(118)
En tercer lugar, por las razones ya expuestas en los considerandos 185 a 226 de la Decisión C 56/2007, a las que remite mutatis mutandis, la Comisión considera que, en el caso poco probable de que el procedimiento establecido mediante la Ley de 1980 no permitiera que se reembolsase al acreedor, los recursos que le quedarían para reclamar la responsabilidad del Estado presentan las características de un mecanismo de garantía.
(119)
Aunque las autoridades francesas consideran que la responsabilidad del Estado, ya sea objetiva o no (92), no puede en principio reclamarse, reconocen que, en el supuesto de que se imponga una obligación de continuidad del servicio público al representante del Estado en la aplicación de la procedimiento establecido por la Ley de 1980, es posible que el juez ordene la indemnización del acreedor. En ese caso, las autoridades francesas consideran, no obstante, que el acreedor no se beneficiaría de ninguna ventaja, ya que su indemnización sería comparable a la que habría obtenido en caso de aplicación del Derecho común. A este respecto, la Comisión señala algunas especificidades del derecho especial establecido por la Ley de 1980: en aplicación del Derecho común de la liquidación judicial, los acreedores (especialmente los quirografarios) no suelen recuperar la totalidad de los importes que se les adeudan, y, por regla general, la empresa en liquidación no ve sus deudas saldadas por un tercero.
(120)
Las autoridades francesas niegan también que las posibilidades de indemnización de que disponen los acreedores por la existencia de la responsabilidad sean asimilables a una forma de garantía. Antes al contrario, la Comisión considera que la implicación de la responsabilidad del Estado (objetiva o no) en la aplicación del procedimiento de cobro de las deudas de las personas de Derecho público contempladas por la Ley de 16 de julio de 1980 equivale a un mecanismo de garantía a efectos del Derecho de la Unión Europea, ya que garantiza a los acreedores el pago de su crédito al obligar al Estado a reembolsarlo en caso de impago del organismo público IFP. Además, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos («TEDH») en el asunto Société de Gestion du Port de Campoloro et Société Fermière de Campoloro / Francia (93) («el asunto Campoloro») tiende a reconocer la existencia de una garantía automática.
(121)
Por último, a semejanza del razonamiento expuesto en los considerandos 181 a 184 de la Decisión C 56/2007, al que remite mutatis mutandis, la Comisión considera que la propuesta de las autoridades francesas destinada a aclarar el Decreto de aplicación de la Ley de 1980 no basta para descartar que la liberación de los recursos se efectúe mediante una aportación de recursos públicos.
a)
Las autoridades francesas propusieron modificar el Decreto de aplicación de la Ley de 1980 de la siguiente forma: «Cuando el requerimiento quede sin efecto al expirar estos plazos, el representante del Estado o la autoridad de tutela procederá a la consignación del gasto en el presupuesto de la entidad o del organismo público deudor. Liberará, en su caso, los recursos necesarios en el presupuesto de la entidad o el organismo, bien reduciendo los créditos destinados a otros gastos que estén todavía sin utilizar, bien aumentando los recursos» (modificaciones subrayadas).
b)
La Comisión destaca, sin embargo, como ya hizo en el considerando 67 de la Decisión de incoación, que la legislación no descarta, ni en su versión actual ni en la versión modificada según la propuesta de las autoridades francesas, que puedan aumentarse los recursos mediante una subvención o una inyección de fondos públicos.
(122)
Por las razones ya expuestas en los considerandos 204 a 211 de la Decisión C 56/2007, a las que remite mutatis mutandis, la Comisión considera además que el fallo del TEDH en el asunto Campoloro antes mencionado demuestra que, en este caso, la responsabilidad del Estado francés funciona como una garantía implícita de las obligaciones de las autoridades públicas y no está vinculada a ninguna condición de perjuicio.
a)
La Comisión observa, en particular, que el TEDH rechazó los argumentos de las autoridades francesas que trataron de basar su argumentación (94), por una parte, en la ausencia de un hecho generador imputable al Estado y, por otra, en la ausencia de garantía estatal para con las autoridades públicas que disponen de personalidad jurídica, y que se decantó por los argumentos contrarios de los demandantes (95).
b)
La Comisión observa que el TEDH constató finalmente que se había violado el artículo 6, apartado 1, del Convenio Europeo de los Derechos Humanos (en lo sucesivo, el «Convenio»), en particular porque «es preciso que se ejecuten estas sentencias, y el Tribunal recuerda que una autoridad estatal no puede alegar la falta de recursos para no satisfacer una deuda basada en una resolución judicial […]». Además, el TEDH constató una violación del artículo 1 del Protocolo no 1 de dicho Convenio, al haber sufrido los demandantes una injerencia en su derecho de propiedad debido a una carga especial y exorbitante como consecuencia del impago de las cantidades que se les adeudaban (96). Habida cuenta de lo anterior, el TEDH puso a cargo del Estado la totalidad de la deuda de los municipios deudores (97).
c)
La Comisión considera que de esta jurisprudencia se deducen tres elementos importantes:
-
A reserva de que los demandantes reciban una resolución judicial que reconozca su crédito, la responsabilidad del Estado sirve como garantía (98) implícita, en la medida en que, por una parte, se condena al Estado francés al pago de la totalidad de la deuda de la persona pública (99) y, por otra, no se ha realizado ningún reparto entre la deuda derivada de la situación de insolvencia del organismo publico y los eventuales impagos imputables al Estado (dado que el TEDH no busca en ningún momento un hecho generador imputable al Estado y se limita únicamente a la situación de insolvencia del deudor).
-
Esta responsabilidad abarca las deudas de las autoridades públicas con personalidad jurídica. Sin embargo, el Gobierno francés invocó expresamente la existencia de personalidad jurídica y patrimonio propio para oponerse a la responsabilidad del Estado francés, este argumento fue rechazado por el TEDH.
-
El ámbito de aplicación de la garantía estatal se extiende a las autoridades públicas que dependen de él. La garantía está pues íntimamente ligada al estatuto de Derecho público del deudor.
d)
Por otra parte, la Comisión observa que la solución adoptada por el TEDH en el citado asunto Campoloro no es algo aislado sino que, por el contrario, procede de una tendencia jurisprudencial muy consolidada, especialmente en las sentencias Artico/Italia (100) y Bourdov/Rusia (101).
(123)
Por las razones ya expuestas en los considerandos 212 a 220 de la Decisión C 56/2007, a las que remite mutatis mutandis, la Comisión considera que las observaciones formuladas por las autoridades francesas no son suficientes para invalidar esta constatación. Como consecuencia de lo anterior, a semejanza de la conclusión a la que llegó en relación con el asunto postal en el considerando 222 de la Decisión C 56/2007, y en la Decisión de incoación, la Comisión concluye de lo anterior que, en el estado actual del Derecho francés, un acreedor del organismo público IFP que no hubiera obtenido satisfacción de su crédito recurriendo a los procedimientos establecidos en la Ley de 16 de julio de 1980 podrá recibir la totalidad de los importes correspondientes a la deuda no pagada invocando la responsabilidad subsidiaria del Estado, al contrario de lo que ocurre en el marco de un procedimiento de liquidación de Derecho común en el que el reembolso del acreedor está limitado por el valor de los activos disponibles. Como consecuencia de lo anterior, la Comisión considera que la responsabilidad del Estado se trata como una garantía, que no es objeto de ninguna limitación por un texto de Derecho francés y está intrínsecamente vinculada al estatuto de derecho público del organismo deudor.
(124)
Por otra parte, por las razones ya expuestas en los considerandos 223 a 226 de la Decisión C 56/2007, a las que remite mutatis mutandis, la Comisión toma nota de la propuesta francesa que pretende incluir una cláusula en todos los contratos del organismo público IFP que impliquen un crédito, a fin de limitar el riesgo de invocación de la responsabilidad objetiva del Estado basada únicamente en la insolvencia del IFP. Considera, no obstante, que dicho marco jurídico seguiría siendo frágil y que habría dudas sobre su sostenibilidad, en la medida en que la excepción del riesgo aceptado es una norma establecida por la jurisprudencia que podría seguir evolucionando. No obstante, la Comisión considera que dicha propuesta es, de por sí, insuficiente, ya que no cubre todas las hipótesis: no permite descartar que la garantía estatal pueda intervenir para todo tipo de responsabilidad (en particular las extracontractuales y penales). Además, es imposible prever contractualmente que el Estado no estará obligado a saldar las deudas del organismo público IFP con sus deudores, en la medida en que el IFP puede, por ejemplo, ser deudor de un tercero por distintos mecanismos jurídicos, especialmente en caso de absorción de otra entidad (102) que adeudara créditos que estuvieran en manos de terceros no identificables a primera vista. En definitiva, por lo que se refiere a los créditos individuales en poder de terceros, la Comisión considera que solo un texto de alcance general que indique que el Estado no es el garante del organismo público IFP, que fuera aplicable en toda situación y a todo tipo de terceros, estaría en condiciones de «eliminar» la garantía ilimitada. Además, incluso en el supuesto de que las propuestas francesas bloqueasen cualquier posibilidad de que un acreedor del organismo público IFP reclamase la responsabilidad del Estado para obtener el reembolso de su crédito (hipótesis que, según la Comisión, no se ha verificado), estas propuestas no permiten determinar con claridad lo que sucedería en caso de insolvencia (103) del IFP.
(125)
En cuarto lugar, incluso si no obtuviera satisfacción, el acreedor siempre podría invocar los efectos de un error legítimo que habría cometido al contraer el crédito, por haber creído que este siempre sería satisfecho.
(126)
Por las razones ya expuestas en los considerandos 227, 228 (párrafos 1 a 3) y 229 de la Decisión C 56/2007, a las que remite mutatis mutandis, la Comisión considera que la teoría de la apariencia (104) permite confirmar que los acreedores del organismo público IFP tendrían derecho a creer, sobre la base de un conjunto de indicios concordantes, en la existencia real de tal garantía (y ello, aun suponiendo, quod non, que el estatuto de EPIC del organismo público IFP no es susceptible de conferir, en Derecho, una garantía ilimitada del Estado francés). Los principales indicios pertinentes relativos a la teoría de la apariencia residen, por una parte, en el hecho de que diferentes textos (Ley de 1980 y sus normas de desarrollo) o documentos oficiales (documentos presupuestarios) autorizan al acreedor a creer que el Estado se responsabilizará o asumirá las deudas de los EPIC en caso de insuficiencia de fondos y, por otra, en el hecho de que la ausencia de aclaración por parte de las autoridades francesas sobre el estado del derecho en la materia a raíz del asunto Campoloro y de los primeros procedimientos iniciados por la Comisión sobre el estatuto de los EPIC alimenta también la confianza de los acreedores en cuanto a la existencia de tal garantía, y, por último, en el hecho de que la ausencia de indicación clara sobre los efectos de una situación de suspensión de pagos por un EPIC abunda también en este sentido.
(127)
En el presente caso, la Comisión desea añadir que, antes del 7 de julio de 2006, los posibles acreedores del organismo público IFP se encontraban en relación contractual con un organismo profesional a tenor del acto denominado Ley no 43-612, de 17 de noviembre de 1943, sobre la gestión de los intereses profesionales, persona jurídica de Derecho privado de la que no tenían motivos para creer que pudiera estar cubierta por una garantía estatal. Por lo tanto, la aplicación de la teoría de la apariencia solo puede ser pertinente, en su caso, en lo que respecta a los créditos constituidos después del cambio de estatuto del organismo público IFP.
(128)
A semejanza de las conclusiones de su experto en el asunto postal, la Comisión concluye que, por lo que se refiere a los créditos constituidos después del 7 de julio de 2006, incluso si, en la hipótesis defendida por las autoridades francesas, un acreedor considerase de manera errónea que el Estado estaba obligado a garantizar las deudas de los organismos públicos y del IFP en particular, su error sería legítimo habida cuenta de los elementos antes citados, y podría tener efectos jurídicos. Si, excepcionalmente, el acreedor no obtuviese la satisfacción de su crédito, tendría sin embargo la seguridad de que su crédito no desaparecería en ningún caso.
B. Garantía sobre el mantenimiento de la existencia del organismo público IFP y/o de sus obligaciones
(129)
Por las razones ya expuestas en los considerandos 230 a 250 de la Decisión C 56/2007, a las que remite mutatis mutandis, la Comisión considera que, incluso si en un plazo razonable y tras utilizar los procedimientos descritos en la sección anterior, el acreedor de un EPIC no obtiene la satisfacción de su crédito, tiene la seguridad de que este no desaparecerá y ello en oposición a la situación en que se encuentra el acreedor de una entidad de Derecho privado en liquidación, que no dispone de ninguna garantía en cuanto al pago de su crédito.
(130)
La Comisión subraya que no existe una liquidación del organismo público por voluntad de la autoridad pública con desaparición de sus derechos y obligaciones. En caso de desaparición por decisión de la autoridad pública, aunque ningún texto lo prevea expresamente, la práctica y ciertos principios fundamentales del Derecho administrativo tienden a demostrar que los derechos y obligaciones de los organismos públicos que desaparecen como tales siempre son recogidos por otra entidad y, en su defecto, por el Estado. En otras palabras, las deudas de los organismos públicos siempre se transfieren a otra persona jurídica que no puede rechazarlas, de modo que cada acreedor tiene la certeza de que el derecho que emana de su crédito podrá invocarse frente a otro organismo y que no desaparecerá.
(131)
La Comisión remite al análisis pormenorizado presentado en los considerandos 233 a 250 de la Decisión C 56/2007, que se basa en el estudio realizado por su experto en el asunto postal sobre la evolución orgánica que afecta a los organismos públicos, que distingue tres causas de su desaparición (105): el caso de los organismos públicos que alcanzan su cometido, el de los organismos públicos que desaparecen por desaparición de su misión y el caso más común de la transferencia de la misión, que implica necesariamente la transferencia de los derechos y obligaciones.
a)
Sobre la base de esta experiencia, es posible considerar, en primer lugar, que, aunque no existe un régimen jurídico general que rija la desaparición de los organismos públicos, la práctica demuestra que el texto jurídico organiza siempre la transferencia de los derechos y obligaciones del organismo extinto hacia el Estado o hacia la entidad que retome su misión (106).
b)
En segundo lugar, se trata, por lo general, de una transferencia de «derechos y obligaciones» (el término obligaciones se refiere claramente a las deudas), a veces de una transferencia de «patrimonio» (107) (formulación que incluye también las deudas). El único ejemplo encontrado de desaparición pura y simple de un organismo público incluía en cualquier caso la transferencia de las «deudas» a otras entidades de Derecho público (108).
c)
En tercer lugar, incluso cuando se produce desaparición de la misión, los derechos y obligaciones del organismo público son retomados en la práctica por otro organismo.
d)
En cuarto y último lugar, la práctica descrita por el estudio se atiene a la instrucción de codificación no 02-060-M95, de 18 de julio de 2002, y a la Guía relativa a la organización financiera de la creación, transformación y supresión de los organismos públicos nacionales antes citados (109), es decir, que los derechos y las obligaciones de un EPIC liquidado vuelven bien al Estado, bien a la persona jurídica que retome la misión de la entidad.
(132)
En definitiva, siguiendo la opinión de su experto en el asunto postal, la Comisión concluye que las deudas de los organismos públicos siempre se transfieren, en la práctica, a otra persona jurídica de Derecho público en caso de desaparición del organismo público que cumplía la misión. Los acreedores de estos organismos públicos, entre los que se encuentra el IFP, tienen por tanto la seguridad de que sus créditos impagados no desaparecerán.
C. Conclusión sobre la existencia de una garantía estatal en favor del organismo público IFP
(133)
Sobre la base de la información aportada para demostrar la existencia de una garantía de pago de los créditos individuales, y respecto del mantenimiento de la existencia de las obligaciones del organismo público IFP, la Comisión concluye que a partir del cambio de estatuto del organismo público IFP producido el 7 de julio de 2006:
-
los acreedores del IFP no se enfrentan a los obstáculos habituales que en Derecho privado y en Derecho público pueden oponerse al pago íntegro de una deuda;
-
los acreedores del IFP pueden utilizar para el cobro de sus deudas procedimientos específicos que autorizan al Estado a obligar al organismo deudor a saldar la deuda;
-
en ningún momento deja entender el Derecho francés a los acreedores del IFP que este podría enfrentarse a una situación definitiva de insuficiencia de fondos;
-
en caso de insuficiencia de fondos, los documentos presupuestarios permiten pensar que el Estado podría conceder una subvención excepcional a los organismos del sector público, de los que forma parte el IFP;
-
si los procedimientos anteriormente descritos no permiten al acreedor obtener satisfacción, este puede invocar la responsabilidad del Estado para obtener el pago total de su crédito;
-
si las acciones contempladas anteriormente se prolongasen en el tiempo, el acreedor tendría la seguridad de que su crédito no desaparecerá, aunque el organismo público IFP sufra una evolución orgánica.
(134)
Estas particularidades están intrínsecamente ligadas al estatuto de organismo público del IFP e implican que el Estado desempeña el papel de garante de último recurso. Puede por tanto concluirse legítimamente que el organismo público IFP se beneficia de una garantía ilimitada del Estado francés por su estatuto de EPIC.
(135)
La garantía ilimitada del Estado en favor del organismo público IFP implica una transferencia de recursos del Estado según lo dispuesto en el punto 2.1 de la Comunicación sobre las garantías. En efecto, el organismo público IFP no paga prima alguna por esta garantía. De este modo, existe a la vez una ventaja para la empresa y una pérdida de recursos para el Estado, dado que este renuncia a la remuneración que normalmente acompaña a las garantías. Además, la garantía genera un riesgo de compromiso potencial y futuro de los recursos del Estado, que podría verse obligado a pagar las deudas del organismo público IFP (110).
(136)
Por último, la garantía ilimitada del Estado en favor del organismo público IFP es imputable al Estado porque deriva de la combinación del estatuto de derecho público del organismo público IFP, de los principios de Derecho nacional y de dos actos legislativos: la Ley de 25 de enero de 1985, convertida en Código de Comercio, y la Ley no 80-539, de 16 de julio de 1980 con sus normas de desarrollo.
7.1.1.2 Ausencia de cobertura de las filiales de Derecho privado del grupo IFP por la garantía ilimitada
(137)
Como ya indicó la Comisión en su Decisión relativa al asunto C 51/2005 (111), en la Decisión de incoación sobre el caso que nos ocupa, y en la sección 2 («el Grupo IFP»), el organismo público IFP y sus filiales Axens, Beicip-Franlab y Prosernat constituyen, desde el punto de vista del Derecho de la competencia, un grupo económico: el organismo público IFP posee directamente el 100 % del capital de Axens y el 100 % del capital de Beicip-Franlab, e indirectamente el 100 % del capital de Prosernat; ejerce un control sobre sus filiales por la presencia de su personal directivo en los órganos decisorios de estas últimas; se pronuncia, en particular, sobre las orientaciones estratégicas y las decisiones fundamentales para el futuro de las filiales; y está vinculado por acuerdos exclusivos de transferencia de tecnología necesarios para realizar las actividades económicas de las filiales (acuerdos que incluyen derechos de tanteo (112) recíprocos), así como por contratos de puesta a disposición de locales y personal, de modo que la integración económica del organismo público IFP y sus filiales Axens, Beicip-Franlab y Prosernat es suficientemente sólida para llegar a tal conclusión. Por tanto, conviene examinar el alcance exacto de la garantía estatal para verificar si, en caso de impago de una filial de Derecho privado del organismo público IFP, podrían movilizarse recursos públicos para indemnizar a sus acreedores (dicho de otro modo, si las actividades económicas de las filiales del organismo público IFP están o no cubiertas por la garantía ilimitada del Estado).
(138)
En sus observaciones, la empresa UOP Limited no se pronuncia sobre esta cuestión. Su argumentación reposa en la percepción que los operadores del mercado tienen de la entidad «IFP/Axens», que, en su opinión, podría conferir una ventaja al grupo IFP, tanto respecto de los proveedores, como de los clientes o proveedores de capitales. Este extremo se analizará en el punto 7.1.4 de la presente Decisión, dedicado al examen de las ventajas que el grupo IFP obtiene de la medida.
(139)
En cambio, como se indica en el considerando 47, las autoridades francesas niegan la existencia de una garantía estatal en favor de las filiales del organismo público IFP en razón, entre otras cosas, de sus estatutos de sociedades anónimas de Derecho común.
(140)
A semejanza de la demostración de la existencia de una garantía ilimitada en favor del organismo público IFP presentada en el punto 7.1.1.1, la Comisión examinará a continuación si los acreedores de las filiales de Derecho privado del organismo público IFP se benefician de una garantía sobre el reembolso de sus créditos individuales (A) o de una garantía sobre el mantenimiento de las obligaciones de estas filiales (B) en caso de insuficiencia de activos.
A. Los acreedores de las filiales del organismo público IFP no tienen ninguna garantía en cuanto al reembolso de sus créditos individuales
(141)
Las filiales del organismo público IFP son sociedades anónimas. Como personas jurídicas de Derecho privado (al contrario que su accionista de control, que es un organismo público), entran plenamente en el ámbito de aplicación de los procedimientos de recuperación y liquidación judiciales de Derecho común en Francia (113).
(142)
Antes de examinar si podría invocarse la responsabilidad del accionista de control, el organismo público IFP, a través de sus filiales b), conviene presentar el procedimiento de liquidación judicial de Derecho común al que se someterían dichas filiales de Derecho privado en caso de suspensión de pagos a).
a) El procedimiento de liquidación judicial de Derecho común
(143)
Suponiendo que una de las filiales del grupo IFP, sociedad anónima, se encuentre en situación de suspensión de pagos (es decir, que no esté ya en condiciones de hacer frente a su pasivo exigible con su activo disponible), y que su recuperación parezca manifiestamente imposible (114), el procedimiento de Derecho común (115) la llevaría a una situación de liquidación judicial. En su caso, el deudor solicitaría la apertura del procedimiento (116), a más tardar, en los 45 días siguientes a la suspensión de los pagos (a menos que el deudor ya hubiera solicitado la apertura de un procedimiento de conciliación). Dicho procedimiento de liquidación judicial estaría destinado a poner fin a la actividad de la empresa o a ejecutar su patrimonio mediante una cesión global o separada de sus derechos y de sus bienes (117). En el juicio que allanaría la liquidación judicial (118), el tribunal designaría a un juez comisionado y nombraría, en calidad de liquidador, a un mandatario judicial o una persona elegida por sus competencias en la materia. El liquidador elaboraría entonces, en el plazo de un mes desde su designación, un informe sobre la situación de la empresa y posteriormente procedería a las operaciones de liquidación y de verificación (119) de los créditos (120). El producto de la liquidación se repartiría entonces entre los acreedores en función de su rango (acreedores preferentes e hipotecarios, beneficiarios de una garantía mobiliaria especial, acreedores sin garantías, es decir, no preferentes, a prorrata de sus créditos).
(144)
Cuando ya no exista ningún pasivo exigible y el liquidador disponga de cantidades suficientes para satisfacer a los acreedores, o si la continuación de las operaciones de liquidación judicial fuera imposible como consecuencia de la insuficiencia de activos, el tribunal (121) declara la finalización de la liquidación judicial. Una vez clausurado el procedimiento, el deudor se beneficia del principio de no reanudación de las actuaciones. En otras palabras, la sentencia de finalización de la liquidación judicial por insuficiencia de activos no devuelve a los acreedores la posibilidad de ejercer acciones contra el deudor, salvo (122) si el crédito es el resultado de una condena penal o de derechos vinculados a la persona del acreedor.
b) Ausencia de mecanismo de garantía en favor de las filiales de Derecho privado del organismo público IFP
(145)
Como explicó la experta de la Comisión en el asunto postal, en algunas empresas comerciales, especialmente en las sociedades anónimas y las sociedades de responsabilidad limitada, los socios no suelen estar obligados a reembolsar las deudas de la estructura en la que participen más allá de su aportación inicial. Como sociedades anónimas, las filiales del organismo público IFP se encuadran precisamente en esta categoría. Por otra parte, en el grupo IFP como en cualquier otro grupo de empresas, en caso de impago de una empresa filial constituida en forma de sociedad de riesgos limitados (en este caso, de una sociedad anónima), en ausencia de fianzas, avales, garantías, cartas de intenciones o de seguridades (123) que la comprometan explícitamente, la responsabilidad de la sociedad matriz está limitada a la pérdida de sus aportaciones (como para cualquier otro accionista ordinario).
(146)
Habida cuenta de la pertenencia del organismo público IFP y de sus filiales a un mismo grupo económico a tenor del Derecho de la competencia, procede verificar si, en virtud del Derecho francés de sociedades, la relación de dependencia económica en la que se encuentran las filiales en relación con su sociedad matriz es susceptible o no, en caso de impago de dichas filiales de Derecho privado, de comprometer de forma automática la responsabilidad del organismo público IFP y, por ende, de movilizar recursos públicos, habida cuenta de que el Estado garantiza la mayor parte de su financiación y de que ha conferido al organismo público una garantía ilimitada implícita.
(147)
A raíz del presente análisis en profundidad, la Comisión está en condiciones de concluir que en Derecho civil y mercantil francés, en caso de impago de una de las filiales, no se invoca, en principio, la responsabilidad de su accionista de control, salvo que pueda demostrarse la existencia de negligencia por su parte en la gestión de la filial i). Los proyectos recientemente previstos y abandonados de reforma del Código Civil, destinados precisamente a hacer extensivo al caso de la relación entre sociedad matriz y filiales de un grupo el principio de la responsabilidad por actos de terceros, confirman que a contrario tal principio no existe actualmente en el Derecho francés ii).
i) Ausencia de responsabilidad general del accionista por razón de su filial
(148)
Según la doctrina (124), la organización de un grupo no puede ser nunca, en sí misma, fuente de responsabilidades en cascada. El Derecho francés se atiene al principio de la responsabilidad personal formulada por el art. 1382 del Código Civil (125). Sólo un hecho ilícito, imputable al comportamiento de la sociedad matriz, sería pues susceptible de abrir el acceso a su patrimonio.
(149)
Con carácter preliminar, en la medida en que, en el caso que nos ocupa, la sociedad matriz del grupo IFP es una persona jurídica de Derecho público (el organismo público IFP), esta cuestión plantea una dificultad adicional: conviene preguntarse previamente por el orden jurisdiccional (administrativo o judicial) que, en su caso, sería competente en el sistema francés para buscar la posible responsabilidad de una persona jurídica de Derecho público que controle una persona jurídica de Derecho privado declarada en liquidación judicial.
(150)
La Comisión observa que, en lo que se refiere a las acciones de responsabilidad por insuficiencia de activos (126), el Tribunal de cuestiones de competencia consideró durante mucho tiempo que la jurisdicción ordinaria era competente cuando la persona pública era administrador de Derecho (127) y la jurisdicción administrativa cuando la persona pública era administrador de hecho (128). Sin embargo, parece que en este asunto el reparto de competencias entre los órganos jurisdiccionales administrativos y judiciales se basa ahora en la naturaleza de las prestaciones concedidas: servicio público administrativo o actividad de carácter industrial o comercial.
a)
Cuando se trata de un servicio público administrativo, da la impresión de que el Tribunal de cuestiones de competencia (129) ha abandonado la jurisprudencia anterior, basada en la gestión de derecho o de hecho, a raíz de su resolución Départment de la Dordogne (130): la alta jurisdicción había resuelto a favor de la competencia del juez administrativo cuando esté implicado un servicio público administrativo, y la persona pública sea un administrador de hecho o de derecho de la persona privada que ejerza esta misión de servicio público. Después de haber recordado, en la línea de la sentencia Blanco (131) que «la responsabilidad que puede incumbir al Estado o a otras personas jurídicas de Derecho público, en razón de los daños imputados a sus servicios públicos administrativos, está sujeta a un régimen de Derecho público» (el subrayado es nuestro) y que solo se escapa a esta regla si así lo contempla expresamente la legislación, el Tribunal de cuestiones de competencia consideró que no se deriva de la Ley de 25 de enero de 1985, relativa a la recuperación y la liquidación judiciales de empresas (codificada hoy en los artículos L. 624-3 y siguientes del Código de Comercio), «que el legislador tenga la intención, no obstante lo dispuesto en los principios que rigen la responsabilidad de las personas públicas, de que sea competencia de los tribunales de la jurisdicción ordinaria la investigación de la responsabilidad civil del Estado u otras personas jurídicas de Derecho público en virtud del ejercicio de una misión de servicio público administrativo». (El subrayado es nuestro).
b)
Al contrario, cuando se trate de una actividad de carácter industrial o comercial, la competencia para conocer de la responsabilidad civil de una persona jurídica de Derecho público que ejerza el control de una persona privada en situación de liquidación depende claramente de la jurisdicción ordinaria. En la resolución Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132), el Tribunal de cuestiones de competencia consideró, entre otras cosas, que «si la búsqueda de la responsabilidad civil del Estado u otras personas jurídicas de Derecho público en virtud del ejercicio de una misión de servicio administrativo es competencia de los tribunales del orden administrativo, tal acción es competencia de los tribunales de la jurisdicción ordinaria cuando se investigue la responsabilidad del Estado o la persona jurídica de Derecho público en virtud de una actividad de carácter industrial o comercial, sin que resulte necesario distinguir si la colectividad pública en cuestión ha actuado en calidad de administrador de hecho o de derecho» (el subrayado es nuestro). Para llegar a esta conclusión en el asunto de que se trataba en ese momento, el Tribunal de cuestiones de competencia descartó la naturaleza de servicio público administrativo de las actividades realizadas por una sociedad anónima con comité de dirección y consejo de vigilancia (la SEM Olympique d'Alès en Cévennes) sobre la base de dos consideraciones: su objeto (133), por una parte, y su método de financiación, por otra (134).
(151)
Por lo que se refiere en concreto a las sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab y Prosernat, filiales de Derecho privado controladas por el organismo público IFP, de los datos que figuran en el expediente, y especialmente los mencionados en el considerando 159, se desprende que su objeto entra dentro de una finalidad económica (135) y no administrativa. Además, la mayor parte de los recursos de estas empresas procede de los ingresos de explotación que generan sus actividades económicas, y no de una financiación pública. Por último, conviene señalar que estas filiales del organismo público IFP se constituyeron como sociedades comerciales por iniciativa de una persona jurídica de Derecho privado (136) (y no de una persona pública, ya que el cambio del organismo público IFP por el de EPIC no tuvo lugar hasta el 7 de julio de 2006). Asimismo, es innegable la naturaleza industrial y comercial de las actividades de Axens, Beicip-Franlab y Prosernat, por lo que, en caso de liquidación judicial, la jurisdicción ordinaria sería sin duda la competente para conocer de una posible acción de responsabilidad contra el organismo público IFP.
(152)
En estas circunstancias, procede verificar las condiciones de invocación de la responsabilidad del accionista de control a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Casación. Ahora bien, para ampliar un procedimiento de liquidación judicial incoado en relación con una persona determinada (la filial) a otra persona jurídica (la sociedad matriz), las condiciones impuestas son muy estrictas. Frente a una filial en crisis, las víctimas de su actuación se ven obligadas a demostrar el comportamiento culpable de la sociedad matriz para obtener reparación, en particular la negación por parte de la sociedad matriz de la personalidad jurídica de su filial α) y la gestión incorrecta de la sociedad controlada β).
α) La negación de la personalidad jurídica de la filial por la empresa matriz
(153)
La jurisprudencia del Tribunal de Casación ha consagrado la posibilidad de ampliar la responsabilidad de la sociedad matriz a las actuaciones de sus filiales en dos casos excepcionales (137): por una parte, cuando el patrimonio de las filiales se confunde con el de la sociedad matriz (hipótesis llamada de «confusión del patrimonio») y, por otra, cuando las filiales son personas jurídicas ficticias (hipótesis llamada de «carácter ficticio de la persona jurídica»).
(154)
Por lo que se refiere a la «confusión de los patrimonios» (138), esta noción se refiere por lo general a la situación en la que las contabilidades respectivas de las dos entidades jurídicas independientes son tales que resulta imposible determinar a cuál de ellas se refiere tal o cual elemento del activo o del pasivo. Sin embargo, para demostrar la existencia de tal confusión de patrimonios, no basta la existencia de vínculos, aunque sean estrechos, entre las sociedades del grupo. Asimismo, la identidad de los asociados o administradores, o la identidad del domicilio social (139), no permiten por sí solos demostrar la confusión de los patrimonios. La formalización de las relaciones intragrupo en los convenios suscritos por la empresa matriz y sus filiales basta en la mayoría de los casos para descartar cualquier posibilidad de confusión de los patrimonios (140).
(155)
En dos asuntos recientes, Metaleurop (141) y AOL Liberté (142), parece incluso que el Tribunal de Casación ha estrechado su control de las condiciones de ampliación de un procedimiento a la sociedad matriz de un grupo. La integración, aunque sea muy estrecha, de las sociedades del grupo no implica necesariamente la confusión de los patrimonios. Según la doctrina (143), «[n]i los convenios de efectivo y de cambio entre ambas entidades, ni los intercambios de personal, ni los anticipos de fondos por parte de la sociedad matriz, ni la influencia de la sociedad matriz sobre el poder de gestión de la filial, revisten el carácter de un desorden generalizado de la contabilidad que justifique una reunificación del patrimonio». Parece, pues, particularmente difícil invocar la responsabilidad de una sociedad matriz por los actos de una de sus filiales sobre la base de la confusión de sus patrimonios, habida cuenta de que el nivel de prueba requerido por el Tribunal de Casación para acreditar dicha confusión es extremadamente elevado (144).
(156)
En el caso de autos, es preciso constatar que la Comisión ya señaló que «[…] como el organismo público IFP y las filiales en cuestión son entidades jurídicas distintas, tienen cuentas separadas» (145). Además, los convenios firmados entre el organismo público IFP y sus filiales, en particular los acuerdos exclusivos de transferencia de tecnología o la puesta a disposición de personal (146), no revisten el carácter de un desorden generalizado de la contabilidad que pudiera justificar una reunificación del patrimonio en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Casación, ya que cada prestación se contabiliza específicamente en los balances respectivos de cada entidad del grupo IFP, como se acreditará especialmente en las secciones 7.1.4 y 7.3.
(157)
Por lo que se refiere al «carácter ficticio de la persona jurídica», se trata de caracterizar la ausencia de los elementos del contrato de sociedad de la filial (affectio societatis) para demostrar que no tiene vida social real. El Tribunal de Casación (147) considera que está en presencia de una sociedad ficticia cuando la persona jurídica contra la que se ha incoado el procedimiento solo tiene una existencia aparente, como consecuencia de no desarrollar una actividad distinta de la del propietario, persona física o jurídica (148).
(158)
Sobre la base de información disponible públicamente (149), la Comisión observa también que el organismo público IFP y Axens, Beicip-Franlab y Prosernat no tienen ni los mismos datos de contacto, ni los mismos centros de actividad:
a)
El organismo público IFP está inscrito en el Registro Mercantil y de Sociedades (en adelante «RSC») de Nanterre con el no B 775 729 155, y su domicilio social se encuentra en Rueil-Malmaison (150). El organismo público IFP dispone de dos centros situados en Francia, en Solaize (151) y Pau (152), respectivamente.
b)
Axens está inscrita en el RCS de Nanterre con el no B 599 815 073 y su domicilio social también se encuentra en Rueil-Malmaison, pero en una dirección distinta de la de su sociedad (153). Sus centros de actividad también están situados en lugares diferentes de los de su sociedad matriz, a menudo fuera de Francia: en los Estados Unidos, en Houston (Texas), Princeton (Nueva Jersey), Savannah (Georgia) y Calvert City (Kentucky); en Canadá, en Brockville (Ontario); en China, (Pekín); en Japón, (Tokio); en la India, (Nueva Delhi); en Bahréin; y en Rusia, (Moscú).
c)
Beicip-Franlab está inscrita en el RCS de Nanterre con el no B 679 804 047, y su domicilio social también se encuentra en Rueil-Malmaison, pero en una dirección distinta de la de su matriz y de Axens (154). Posee filiales y oficinas en muchos países del mundo, en particular en Bahréin, Abu Dhabi, Trípoli (Libia), Kuala Lumpur (Malasia), Houston, (Texas, Estados Unidos), Villahermosa (México), Río de Janeiro (Brasil), y Moscú (Rusia).
d)
Prosernat está inscrita en el RCS de Nanterre con el no B 315 251 330 y su domicilio social se encuentra en Puteaux (155). La empresa asegura (156) estar presente en una veintena de países en el mundo, principalmente en América del Sur (Argentina, Brasil, Venezuela); Europa (Gran Bretaña, Italia, Noruega); norte de África (Argelia, Egipto); los países del Golfo (Arabia Saudí, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán, Qatar); Irán; Rusia; y en la Comunidad de Estados Independientes, así como en el sudeste asiático.
(159)
Además, en el caso que nos ocupa, las actividades económicas de las filiales son reales, de modo que no pueden razonablemente considerarse ficticias, habida cuenta especialmente de que el Tribunal de Casación se muestra muy exigente a la hora de calificar de «ficticia» a una persona jurídica (157):
a)
La sociedad Axens, creada en 2001, ejerce efectivamente una actividad económica en el mercado de catalizadores y tecnologías para la industria de refino y petroquímica, en relación con la cual emplea a más de 600 personas, y gracias a la que realiza un volumen de negocios anual de unos 300 millones EUR.
b)
La sociedad Beicip-Franlab, creada en 1967, ejerce una actividad real en la edición y difusión de programas informáticos en el ámbito «Exploración-Yacimientos», así como en la realización de estudios y actividades de asesoramiento. Esta actividad moviliza a más de un centenar de empleados y produce anualmente un volumen de negocios de unos 40 millones EUR.
c)
La sociedad Prosernat, adquirida en 2001, opera en el ámbito de los estudios y servicios, así como de la producción de equipos destinados al tratamiento de gas y la recuperación de azufre. Para ejercer dicha actividad, la empresa emplea alrededor de 70 personas y realiza un volumen de negocios de unos 50 millones EUR.
(160)
De lo anteriormente expuesto se desprende que, al margen del caso de mala gestión, que será estudiado en los considerandos 161 a 164, los casos muy concretos - carácter ficticio de la persona jurídica de la filial o confusión de los patrimonios de la filial y la empresa matriz - previstos por la jurisprudencia para reclamar la responsabilidad de la sociedad matriz como consecuencia de sus filiales, no se cumplen claramente en el asunto que nos ocupa. Por consiguiente, la Comisión considera que no se reúnen las condiciones para que se reclame de forma automática la responsabilidad del organismo público IFP en caso de liquidación de sus filiales Axens, Beicip-Franlab y Prosernat.
β) La responsabilidad por mala gestión de la filial por parte de la empresa matriz
(161)
Tradicionalmente, el ejercicio incorrecto del control de la filial puede generar la responsabilidad de la sociedad matriz (158). Cuando esta última ha cometido fallos en el control que debe ejercer sobre la gestión de sus filiales, «en particular por lo que respecta a los grupos de empresas, la jurisprudencia permite la invocación de la responsabilidad de la sociedad matriz» (159). La doctrina considera que la mala gestión de la sociedad matriz, que se comportara como administrador de hecho o de Derecho de la filial en crisis, puede generar su responsabilidad (160) en caso de liquidación. En efecto, la sociedad matriz puede ser considerada responsable, en su calidad de socio de la filial (161), si se le pueden imputar los hechos ilícitos que provocaron las dificultades de la sociedad controlada (162).
(162)
El Derecho común establece, pues, la responsabilidad de los directivos respecto de su empresa, sus socios o sus acreedores (163). En presencia de un grupo, los acreedores de una de las filiales en suspensión de pagos tratarán de demostrar que la empresa matriz se ha comportado en calidad de administrador de hecho o de Derecho (164) de la filial. Por lo tanto, la responsabilidad por mala gestión de una sociedad matriz en relación con su filial queda consagrada en la legislación concursal (165) y, más concretamente, en el marco de la acción de responsabilidad por insuficiencia de activos (166), siempre que esta sociedad haya actuado en calidad de administradora (167) de su filial. Sin embargo, para que se invoque la responsabilidad por mala gestión de la sociedad matriz, es preciso aportar la prueba de tal comportamiento culposo y, sobre todo, de la existencia de relación causal entre este y el perjuicio sufrido como consecuencia del comportamiento de la filial (168).
(163)
En cualquier caso, de lo anterior se desprende que dichas invocaciones no constituyen, en ningún caso, acciones de garantía, ya que se basan siempre en la responsabilidad por conducta culposa de la sociedad matriz. Es decir, que tales acciones no son susceptibles de establecer un principio general de responsabilidad de la sociedad matriz en relación con sus filiales, que ignoraría el principio de limitación de la responsabilidad del accionista a las aportaciones iniciales realizadas en las sociedades anónimas, al margen de los supuestos en que dichas sociedades anónimas fueran entidades ficticias o con un patrimonio común con su sociedad matriz, supuestos que pueden descartarse en el caso que nos ocupa.
(164)
En definitiva, de la jurisprudencia del Tribunal de Casación se deduce que el recurso al principio de la responsabilidad por conducta culposa de la sociedad matriz en la gestión de la filial no constituye en ningún caso un mecanismo equivalente a un régimen de garantía.
ii) Los recientes proyectos de reforma de la responsabilidad por actos de terceros
(165)
En el estado actual del Derecho, parece, según las conclusiones de un reciente informe parlamentario (169), que «las soluciones basadas en la jurisprudencia ponen de relieve el obstáculo que constituye la personalidad jurídica en el marco de la imputabilidad de la responsabilidad» (170). (El subrayado es nuestro).
(166)
Este obstáculo parece hasta tal punto decisivo que, en los últimos tiempos, ha surgido un debate en Francia sobre la conveniencia de reformar el Código Civil, reforma que extendería la responsabilidad por actos de terceros (171) a las situaciones de dependencia económica (en particular por lo que se refiere a las relaciones en las que se encuentran las filiales de un grupo con respecto a su sociedad matriz). Algunas asociaciones de consumidores (172) mencionadas en el informe parlamentario citado parecen lamentar, entre otras cosas, que la técnica de «filialización» de las empresas permita a determinadas entidades, en caso de litigio posterior, oponer la compartimentación jurídica de las sociedades del grupo al invocarse la responsabilidad de una filial, cuando las ofertas comerciales han puesto de relieve la imagen de un grupo de empresas perfectamente integrado que ofrece un conjunto de prestaciones.
(167)
El artículo 1355 del anteproyecto Catala (173) propuso recientemente establecer un nuevo fundamento de responsabilidad por actos de terceros, que cuestionaría el principio de autonomía jurídica de las filiales:
«Artículo 1355
Se es responsable de pleno derecho de los perjuicios causados por aquellos a los que se regule el modo de vida, o cuya actividad se organice, dirija o controle en su propio interés. […]»
(168)
Los comentarios formulados por los redactores de este anteproyecto son esclarecedores sobre las innovaciones propuestas por este texto en materia de responsabilidad extracontractual por actos de terceros. Su adopción añadiría como posible fundamento «el hecho de regular y organizar la actividad ajena en interés personal del que ejerce dicho control» (174), lo que cambiaría muy sustancialmente el estado actual del Derecho, sobre todo porque estas responsabilidades serían en lo sucesivo estrictas: no estarían «supeditadas a la prueba de la culpa del responsable, sino a la de un hecho que hubiera sido susceptible de comprometer la responsabilidad personal del autor directo, si no hubiera actuado bajo el control de un tercero» (175).
(169)
El párrafo 2 del artículo 1360 del anteproyecto articula este principio en el caso de la responsabilidad de la sociedad matriz de un grupo de empresas respecto de sus filiales:
«Artículo 1360
[…] del mismo modo, será responsable el que controle la actividad económica o patrimonial de un profesional en situación de dependencia, aunque actúe por cuenta propia, cuando la víctima demuestre que el hecho dañoso está en relación con el ejercicio del control. Tal es el caso, en particular, de las sociedades matrices en relación con los daños causados por sus filiales o de los cedentes por los daños causados por sus concesionarios. (El subrayado es nuestro)».
(170)
De lo anterior se desprende que, por el contrario, en el estado actual del Derecho francés, el compromiso de la responsabilidad de la sociedad matriz en relación con su filial supone, tal como se ha esbozado anteriormente, aportar la prueba de la culpa de la primera en la situación de la segunda.
(171)
En cuanto a la evolución previsible del Derecho positivo francés, la Comisión toma nota del hecho de que parece haberse abandonado la reforma prevista sobre este aspecto. En el marco del informe parlamentario antes citado, el grupo de trabajo de la comisión legislativa se declaró en contra de toda «consagración de la existencia de una responsabilidad objetiva derivada de un estado de dependencia económica» (Recomendación no 19). No parece, por otra parte, que sea prioritaria una reforma que fuera en esta dirección: no figura, en particular, en la proposición de Ley no 657 de reforma de la responsabilidad civil (176) presentada durante el periodo ordinario de sesiones 2009-2010 (registrada en la Presidencia del Senado el 9 de julio de 2010).
(172)
En conclusión, contrariamente a la responsabilidad del Estado en caso de impago de sus organismos públicos, que presenta las características de un mecanismo de garantía (entre otras razones) por su automaticidad, no existe, en el estado actual del Derecho francés, generación implícita y automática de la responsabilidad de las sociedades matrices por actos de sus filiales de derecho privado en liquidación judicial.
B. Los acreedores de las filiales del organismo público IFP no disponen de ninguna garantía en cuanto al mantenimiento de su existencia y/o sus obligaciones
(173)
Sobre la base de lo expuesto, la Comisión está en condiciones de concluir que si, en calidad de sociedades anónimas, las filiales del organismo público IFP desaparecieran como consecuencia de un procedimiento de liquidación, sus derechos y obligaciones desaparecerían con ellas. En tales circunstancias, el accionista de control, el organismo público IFP, dispondría sin duda de la facultad de inyectar capital (177) para evitar su desaparición/liquidación. Tal aportación de fondos podría garantizar, por tanto, el mantenimiento de los créditos de terceros exigibles ante las filiales.
(174)
No obstante, en ese caso se trataría de un opción estratégica del organismo público, y no de una obligación legal que se le impusiera automáticamente. Además, tal elección estaría estrictamente delimitada por la normativa relativa a las ayudas estatales: en el supuesto en que dicha aportación de capital no estuviera justificada por una conducta de inversor privado en una economía de mercado, seguiría estando supeditada al control (y al acuerdo) previo de la Comisión Europea, tras la notificación de las autoridades francesas.
(175)
Por ello, la Comisión está en condiciones de concluir que, en caso de procedimiento de liquidación, los acreedores de las filiales del organismo público IFP no disponen de ninguna certidumbre en cuanto al pago de sus créditos.
C. Conclusión sobre la ausencia de garantía estatal que abarque a las filiales de Derecho privado del organismo público IFP
(176)
Sobre la base de lo expuesto, la Comisión está en condiciones de concluir que, contrariamente a lo que sucede a los acreedores del organismo público IFP, los acreedores de las filiales de Derecho privado del grupo IFP no disponen de una garantía sobre el reembolso de sus créditos individuales, ni sobre el mantenimiento de la existencia de estas sociedades anónimas en caso de liquidación. De ello resulta que estas filiales de Derecho privado no están cubiertas por la garantía ilimitada de que disfruta el organismo público IFP como consecuencia de su estatuto. La Comisión basa su análisis en el hecho de que los acreedores de las filiales de Derecho privado del organismo público IFP:
-
siguen estando sometidos a los procedimientos de Derecho común en materia de recuperación y liquidación de empresas;
-
no pueden, en el estado actual del Derecho francés, invocar automáticamente la responsabilidad del accionista de control de las filiales, el organismo público IFP (y, por consiguiente, el Estado francés), por los comportamientos de estas filiales; previamente, deben aportar la prueba de que el organismo público ha cometido una falta, lo que excluye que tal invocación de la responsabilidad sea automática, y pueda, por tanto, considerarse como un mecanismo de garantía.
(177)
La Comisión destaca que ya adoptó conclusiones similares en otros casos, en los que consideró que una sociedad anónima propiedad al 100 % de un organismo público o del propio Estado no estaba cubierta por la garantía pública ilimitada de la que se beneficiaba su accionista. Por lo que respecta a las sociedades anónimas que posea directamente el Estado, la Comisión consideró, a partir de 2003, en el asunto EDF (178), que la transformación de un EPIC en sociedad anónima de Derecho común y, por lo tanto, su sumisión al Derecho común de quiebra traería consigo la supresión de la garantía de la que se beneficiaba. Esta línea ha sido confirmada recientemente cuando La Poste se transformó en sociedad anónima (179) propiedad del Estado al 100 %. Por lo que respecta a las sociedades anónimas en poder de organismos públicos, en la Decisión relativa a la creación de La Banque Postale la Comisión reconoció que el estatuto jurídico de dicha filial sociedad anónima propiedad al 100 % de un organismo público (en este caso, La Poste, que tenía en aquel momento un estatuto de derecho público similar a un EPIC) permitía, de por sí, descartar la existencia de una garantía ilimitada a su nivel (180).
7.1.2 NATURALEZA ECONÓMICA DE LAS ACTIVIDADES DEL ORGANISMO PÚBLICO IFP CUBIERTAS POR LA GARANTÍA ILIMITADA
(178)
Como la Comisión ya indicó en sus anteriores decisiones relativas al organismo público IFP, con arreglo a sus estatutos, IFP cumple tres cometidos (181):
-
una misión de investigación y desarrollo en los ámbitos de la prospección del petróleo y el gas, las tecnologías de refino y petroquímica;
-
una misión de formación de ingenieros y técnicos;
-
una misión de información y documentación de dichos sectores.
(179)
Como se ha recordado en el considerando 31, las autoridades francesas consideran que el organismo público IFP es un organismo de investigación con una triple misión de interés general (investigación, formación y documentación).
(180)
Asimismo, la Comisión considera, a la luz de las funciones que le han sido atribuidas, que el organismo público IFP puede calificarse de «organismo de investigación» a tenor del punto 2.2.d) del Marco comunitario sobre ayudas estatales de investigación y desarrollo e innovación (182) («Marco I+D+i»): su objetivo principal es ejercer actividades de investigación fundamental (183), investigación industrial (184) o desarrollo experimental (185) y difundir sus resultados con la enseñanza, la publicación o la transferencia de tecnología.
(181)
Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (186), la financiación pública de las actividades ejercidas por un organismo de investigación (incluida su cobertura por una garantía pública ilimitada) puede (187) implicar la concesión de una ayuda estatal, siempre que el organismo en cuestión ejerza una actividad económica, es decir, una actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un mercado determinado (188), independientemente de su estatuto jurídico y de su modo de financiación.
(182)
Por lo que se refiere en concreto a la naturaleza económica (o no económica) de las actividades realizadas por los organismos de investigación, la Comisión ha aclarado en su práctica decisoria (189) lo que consideraba incluido en una u otra de estas categorías.
(183)
Por lo que se refiere a las actividades principales de los organismos de investigación, la Comisión considera que son, en principio, actividades de carácter no económico, en especial:
-
las actividades de formación destinadas a contar con unos recursos humanos mejores y más cualificados;
-
las actividades de I+D independientes, destinadas a mejorar los conocimientos y la comprensión, incluida la I+D en colaboración;
-
la difusión de los resultados de las investigaciones.
(184)
Considera además que la transferencia de tecnología (concesión de licencias, creación de productos derivados u otras formas de gestión del conocimiento generado por el organismo de investigación) constituye una actividad no económica siempre que se efectúe con «carácter interno» (190) y que todos los ingresos que genera se reinviertan en las actividades principales de los organismos de investigación.
(185)
En cambio, la Comisión considera que las investigaciones realizadas bajo contrato con la industria, el alquiler de infraestructuras de investigación o los trabajos de asesoría (191) constituyen una actividad económica.
(186)
En el caso que nos ocupa, la garantía ilimitada concedida al organismo público IFP en virtud de su estatuto de EPIC abarca a la vez sus actividades no económicas (lo que no plantea problemas en sí mismo, a la luz de normativa en materia de ayudas estatales) y sus actividades económicas, que son de dos tipos.
(187)
Por lo que se refiere al primer tipo de actividades económicas, aunque consideran, como se indica en el considerando 31, que las actividades del organismo público IFP son, en su mayoría, no económicas, las autoridades francesas reconocieron, en sus cartas de 13 de enero y16 de julio de 2010, que fuera del campo de actividad exclusivo de sus filiales, el organismo público IFP realizaba prestaciones de servicios consistentes esencialmente en el alquiler de materiales y locales, la puesta a disposición de personal, y la prestación de servicios jurídicos en beneficio de las filiales, así como prestaciones de investigación bajo contrato por cuenta de terceros y por cuenta de sus filiales. Como se indica en el considerando 185, dichas actividades tienen una carácter económico en el sentido que le suele dar la Comisión.
(188)
Por lo que se refiere al segundo tipo de actividades económicas, las transferencias de tecnología como la transferencia de licencia, la creación de productos derivados u otras formas de gestión del conocimiento generado por el organismo de investigación, constituyen en principio, como se ha mencionado en el considerando 184, actividades no económicas, si se efectúan internamente y si los beneficios que generan se reinvierten en la investigación pública. En el caso que nos ocupa, sin embargo, como la Comisión concluyó en la Decisión C 51/2005 antes citada, las relaciones muy específicas que mantienen el organismo público IFP y algunas de sus filiales de derecho privado son tales que «[…] determinadas actividades del organismo público IFP no pertenecen al ámbito de sus actividades no económicas en la medida en que dan lugar a una explotación comercial por parte de sus filiales» (192). La Comisión ha llegado a la conclusión de que las filiales en cuestión no pueden considerarse operadores independientes de su sociedad matriz, ya que sus actividades se integran en la estrategia de desarrollo del organismo público IFP, en la que este ejerce un control no sólo jurídico sino también de facto, donde acuerdos exclusivos atestiguan una fuerte integración económica y el organismo público IFP y dichas filiales tienen una imagen común para los operadores de los sectores en cuestión. Las transferencias tecnológicas, especialmente las que proceden de la investigación industrial (193), entre el organismo público IFP y sus filiales Axens, Beicip-Franlab y Prosernat, deben ser consideradas, por tanto, actividades económicas en el sentido del Derecho de la competencia.
7.1.3 ALCANCE DE LA PRESENTE DECISIÓN
(189)
De la sección 7.1.1 se desprende que solo las actividades realizadas directamente por el organismo público IFP están cubiertas por la garantía estatal, contrariamente a las llevadas a cabo por sus filiales de Derecho privado, que no entran dentro del ámbito de la cobertura.
(190)
Por otra parte, entre las actividades realizadas directamente por el organismo público IFP, solo la cobertura por la garantía estatal de las que tengan carácter económico constituirá, en su caso, ayuda estatal, siempre que también se cumplan las demás condiciones previstas en el artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(191)
Por último, de la sección 7.1.2 se desprende que estas actividades económicas se limitan, por una parte, a las actividades de investigación bajo contrato realizadas por el organismo público IFP y, por otra, a actividades de transferencia de tecnología en los ámbitos de actividad exclusivos de las filiales Axens, Beicip-Franlab y Prosernat, así como las actividades de alquiler de infraestructuras, puesta a disposición de personal, y prestación de servicios jurídicos.
7.1.4 EXISTENCIA DE UNA VENTAJA SELECTIVA PARA EL GRUPO IFP
(192)
Para analizar las posibles ventajas que el grupo IFP podría sacar de una garantía ilimitada conferida a su sociedad matriz, el organismo público IFP, por su condición de EPIC, la Comisión procederá en dos fases: en primer lugar, examinará las posibles ventajas derivadas de la condición de la sociedad matriz (7.1.4.1), antes de analizar las transferidas potencialmente a sus filiales (7.1.4.2).
7.1.4.1 Ventajas derivadas del organismo público IFP
(193)
En la Decisión de incoación del procedimiento antes citada y de conformidad con el punto 2.1.3 de la Comunicación sobre las garantías, la Comisión señaló que consideraba que el organismo público IFP podía beneficiarse de su estatuto de EPIC principalmente a través de unas condiciones de financiación (194) más favorables en los mercados de capitales, ventaja resultante de la inaplicabilidad del procedimiento de Derecho común en materia de recuperación y liquidación judicial a las personas jurídicas de Derecho público. Por otra parte, en caso de impago del organismo público, la Comisión observó que la garantía estatal abarcaría a todos los créditos del organismo público IFP, que, como se señala en el considerando 71 de la Decisión de incoación del procedimiento, «pueden ser no solo financieras, sino también comerciales o incluso de otro tipo», en particular créditos a favor de los proveedores (cuyas facturas no hubieran sido pagadas), o de clientes (a los que no se hayan ofrecido las prestaciones de servicios).
(194)
Por otra parte, tras el examen detallado de la medida en cuestión, la Comisión considera que conviene analizar la existencia de una posible ventaja para el organismo público IFP en sus relaciones con las instituciones bancarias y financieras A), con sus proveedores B), y con sus clientes C).
A. Ausencia de ventaja en las relaciones con las instituciones bancarias y financieras
(195)
En la Decisión de incoación del procedimiento, aunque reconoce que el organismo público IFP no es objeto de calificación financiera por una agencia de calificación externa (195), la Comisión subraya que los fondos concedidos al organismo público IFP son objeto necesariamente de una apreciación del riesgo de impago por los acreedores (196). Considerando que el organismo público IFP «recurre al mercado de crédito para financiar su deuda», indica que no puede descartar, en la fase de examen preliminar, que este último pueda beneficiarse de una ventaja económica relacionada con la consideración, en la apreciación de los mercados financieros, del papel de garante subsidiario desempeñado por el Estado sobre las deudas del organismo público IFP.
(196)
Tras el examen pormenorizado, la Comisión toma nota de los elementos presentados por Francia mencionados en el considerando 64, que se resumen en el cuadro 1 que figura en el presente considerando.
Cuadro 1
Endeudamiento del organismo público IFP en el período 2005 - 2010
Entidad
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
en miles EUR
en miles EUR
en miles EUR
en miles EUR
en miles EUR
en miles EUR
Empréstitos y deudas con entidades de crédito (197)
Vencimientos a menos de un año (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Vencimientos a más de un año
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) entre ellos, ayudas bancarias corrientes y saldos acreedores de bancos
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Tipo de interés de los empréstitos y deudas contraídos con entidades de crédito:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Tipo de interés + márgen
Tipo de interés + márgen
Tipo de interés + márgen
Tipo de interés + márgen
Tipo de interés + márgen
Tipo de interés + márgen
Empréstitos a medio y largo plazo
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Ayudas bancarias y líneas de crédito a corto plazo
[Banco no1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banco no2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banco no3] (198)
EONIA + […] (197)
[Banco no4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
De estos datos se deduce que, por lo que se refiere a los vencimientos a más de un año, el organismo público IFP no recurrió al empréstito en entidades de crédito desde su cambio de estatuto, es decir, en el período comprendido entre 2006 y 2009 para el que hay datos disponibles. Durante el mismo período posterior al cambio de estatuto, el organismo público IFP solo recurrió a un préstamo con vencimiento inferior a un año una sola vez, en 2009, por un importe insignificante de […] (*) EUR. Es preciso constatar, por otra parte, que el tipo aplicado en aquel momento por [el Banco no 3] (**) (EONIA + […] (*) %) fue de […] (*) puntos básicos por encima (ceteris paribus) del tipo negociado por el IFP en 2005 con [el Banco no 1] (**) (EONIA + […] (*) %), cuando todavía era una persona jurídica de Derecho privado y, por tanto, aún no estaba cubierto por la garantía estatal que emana hoy en día de su estatuto de organismo público.
(198)
En lo que se refiere específicamente a 2010, las autoridades francesas han precisado que el organismo público IFP había recibido cuatro propuestas de líneas de crédito de […] (*) EUR, a tipos a un año que oscilan entre EONIA + […] (*) % [del Banco no 4] (**) (más comisión de apertura de crédito de […] (*) %, es decir, […] (*) EUR) o [del Banco no 5] (**) (más comisión de apertura de crédito de […] (*) %, es decir, […] (*) EUR) y EONIA + […] (*) del [Banco no 3] (**) (más comisión de compromiso de […] (*) %, es decir, […] (*) EUR) o [del Banco no 1] (**) (más comisión de apertura de crédito de […] (*) %, es decir, […] (*) EUR). El organismo público IFP también recibió otra oferta «spot» del Banco no [3] (**) (en función del plazo de utilización elegido), por un tipo igual a EURIBOR + […] (*) %. La Comisión toma nota del hecho de que estos tipos son equivalentes a los que negociaba el organismo público IFP antes de su cambio de estatuto de 2006, cuando todavía era una persona jurídica de Derecho privado no cubierta por una garantía estatal.
(199)
Habida cuenta de lo anterior, la Comisión reconoce que, durante el período comprendido entre su cambio de estatuto y 2010, el organismo público IFP no ha sacado ventaja económica real de su condición de EPIC en sus relaciones con las entidades bancarias y financieras. Dicho de otro modo, se observa que la ventaja potencial que la empresa habría podido obtener de la garantía ilimitada en forma de tipos de interés de préstamo más favorables que las condiciones de mercado no ha llegado a materializarse durante el período considerado.
(200)
Esta conclusión solo es válida, evidentemente, por lo que respecta al pasado, puesto que la Comisión no puede anticipar los comportamientos futuros de los operadores del mercado o cómo evolucionará su percepción del impacto de la garantía estatal sobre el riesgo de impago del organismo público IFP. Por otra parte, en el marco de los informes anuales que las autoridades francesas deberán presentar a la Comisión en el futuro, será conveniente que las primeras faciliten información relativa a los niveles y las condiciones de endeudamiento del organismo público IFP, y aporten la prueba de que dichos préstamos se ajustan a las condiciones de mercado, o añadan el equivalente bruto de la ayuda correspondiente a la estimación de los importes máximos de los efectos de la garantías con arreglo a un método similar al descrito en el cuadro 6 que figura en el considerando 300.
(201)
Por último, la Comisión toma nota de la propuesta de las autoridades francesas, que, para cada operación, pretende incluir en el contrato de financiación (para todo instrumento cubierto por un contrato), la frase siguiente:
«La emisión / el programa / el préstamo no se benefician de ninguna garantía de ningún tipo, directa o indirecta, del Estado. En caso de insolvencia, el Estado no estará obligado a sustituir financieramente al IFP para el pago de la deuda».
(202)
En este contexto, este compromiso, unido a todas las demás obligaciones de Francia, aunque no permita solucionar por sí solo la cuestión de la existencia de la garantía, permitirá, en su caso, aplicar la excepción de riesgo aceptado, y limitar considerablemente las posibles consecuencias negativas de la garantía.
B. Ventaja en cuanto a las relaciones con los proveedores
(203)
Por lo que respecta a los proveedores, contrariamente a lo que indican las autoridades francesas (véase el considerando 65), no basta con que el organismo público IFP esté sujeto, por el Derecho de la Unión Europea o por el Derecho nacional, a la obligación de competencia para descartar cualquier ventaja derivada de su estatuto de EPIC: en el marco de los contratos públicos organizados, todos los proveedores potenciales pueden dar por segura la imposibilidad de quiebra del organismo público IFP cuando responde a una licitación. Así pues, en materia de contratación pública, conviene también distinguir entre la reducción de precios derivada de las eficiencias que permite la competencia entre los licitadores en las licitaciones, que representa, como señaló la Comisión en el informe citado por las autoridades francesas, un verdadero «beneficio social», y la disminución de precios resultante de la evaluación más favorable por sus cocontratistas del riesgo de impago de una entidad, cuando saben que está libre del riesgo de liquidación judicial por su condición de organismo público. Aunque estos dos factores tienden a bajar los precios del suministro público, son de carácter intrínsecamente diferente, de tal modo que la Comisión no puede imputar los efectos del segundo al primero.
(204)
Para calcular la disminución de precios resultante de la evaluación más favorable del riesgo de impago de un EPIC por sus proveedores, la Comisión se propone razonar en términos de coste de la cobertura del riesgo equivalente. En ausencia de garantía estatal, un proveedor del organismo público IFP que desee beneficiarse de una garantía comparable (es decir, protegerse totalmente contra el riesgo de impago de su cocontratante) podría recurrir a los servicios de una entidad de crédito o seguro especializada. Actualmente, esta asunción del riesgo de impago la proponen especialmente las empresas especializadas en la factorización (199).
(205)
La Comisión observa que la remuneración de dicho servicio de factorización consta de dos elementos:
a)
una comisión de financiación (o intereses deudores), calculada a pro rata temporis, para cubrir la financiación anticipada del anticipo concedido al proveedor, y que depende sobre todo del tipo de interés vigente en el momento de la cesión de créditos;
b)
una comisión de factorización propiamente dicha, que oscila entre el 0,7 % y el 2,5 % del volumen de negocios declarado, con un tipo medio del 1,5 % calculado sobre el importe de los créditos transferidos para el pago de los servicios de gestión contable, de cobro y de garantía de buen fin (200).
(206)
En su carta de 26 de noviembre de 2010, las autoridades francesas indicaron que, en su opinión, las consideraciones de la Comisión sobre el papel de la factorización se basan en una evaluación deficiente de las razones por las cuales una empresa puede recurrir a este tipo de servicios. Las autoridades francesas reconocen que, si bien las empresas de factorización pueden ofrecer tres prestaciones de anticipo de tesorería, de cobro y de garantía de créditos, pueden ofrecer estos servicios conjuntamente o de forma separada. Sobre la base de un estudio realizado en 2009 por el Banco de Francia (201), añaden que, entre estos distintos servicios, la gestión delegada (es decir, una operación financiera sin cobro de créditos) pasaría a ser preponderante en la oferta de las empresas de factorización, de manera que el recurso a esta práctica se resumiría cada vez con más frecuencia a una simple operación de liquidez para el proveedor. La Comisión toma nota de esta observación.
(207)
Por otra parte, las autoridades francesas comunicaron el importe de los pagos efectuados por el organismo público IFP a empresas de factorización (202) desde 2004 (en pago de los suministros necesarios para los dos tipos de actividades, económicas y no económicas):
Cuadro 2
Recurso a la factorización de los proveedores del organismo público IFP en el período 2004 - 2010
Año
Número de proveedores afectados
Pagos a empresas de factorización
(en EUR)
Número de facturas afectadas
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Conjunto del período
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
Las autoridades francesas constatan que, a partir de su cambio de estatuto en 2006, aumentaron los pagos efectuados por el organismo público IFP a empresas de factorización. De ello deducen que esta evolución invalidaría el razonamiento de la Comisión sobre la percepción de los terceros en cuanto al riesgo de impago de los EPIC. Consideran que si el organismo público IFP se hubiera beneficiado de una cobertura del riesgo de impago por el Estado a partir de 2006, el recurso a servicios de factorización tendría que haber sido menos frecuente a partir de esta fecha, o incluso haber desaparecido totalmente.
(209)
En la medida en que, tal como las propias autoridades francesas indican en el considerando 206, el recurso a la factorización está cada vez más vinculado a necesidades de anticipo de tesorería (aumento del servicio de gestión delegada), y cada vez menos a la asunción del riesgo de impagado (reducción del servicio de cobro, financiación y garantía), y, en que en las cuentas del organismo público IFP no es posible distinguir el recurso de sus proveedores a la factorización por tipo de prestación, la Comisión considera que, por el contrario, la evolución constatada por el organismo público IFP no permite invalidar su razonamiento, y menos aún demostrar que los proveedores del IFP hubiesen concluido que, como consecuencia de su cambio de estatuto, existiese un mayor riesgo de impago de este último.
(210)
La Comisión reconoce que no está en condiciones de proporcionar una estimación exacta del importe de la prima que sería necesaria para proteger a los proveedores frente al riesgo de impago del organismo público IFP, si no gozara ya de una garantía estatal. La Comisión observa, sin embargo, que, en la medida en que la comisión de factorización mencionada en el considerando 205.b) abarca en realidad tres prestaciones distintas (cobro, financiación y garantía contra el riesgo de impagados), el importe máximo mencionado del 2,5 % del volumen de negocios garantizado, constituye en todo caso un aumento de la prima que sería necesaria para cubrir exclusivamente el riesgo de impago.
(211)
En cualquier caso, las autoridades francesas mantienen la posibilidad de notificar un método más preciso para evaluar la ventaja conferida por la garantía al organismo público en sus relaciones con sus proveedores. Sobre la base de un análisis económico debatido de forma contradictoria en el contexto de la instrucción, este método podrá, en su caso, ser objeto de una decisión positiva de la Comisión y ser utilizado por Francia para satisfacer las obligaciones de información especificadas en la parte dispositiva de la presente Decisión.
(212)
Por lo que se refiere a los importes en cuestión, en su carta de 26 de noviembre de 2010 las autoridades francesas indicaron que el coste de adquisición de dichos bienes y servicios está incorporado directamente en los tipos de valorización del personal asignado a las actividades en cuestión por la adquisición de dichos bienes y servicios (204). Por otra parte, por lo que se refiere a las actividades de refacturación de personal en comisión de servicios y de locales, estas últimas no acarrean ningún gasto específico significativo, puesto que la totalidad de los costes correspondientes ya se ha integrado en los costes de estructura del organismo.
(213)
Por último, por lo que se refiere a los bienes y servicios adquiridos específicamente para realizar únicamente actividades económicas, el importe anual medio de dichos suministros no representa, según las autoridades francesas, más que una pequeña proporción (205) del volumen de negocios medio anual realizado por el organismo público IFP. En cuanto a la investigación bajo contrato, sobre la base de la información recopilada por el organismo público IFP a través de su sistema de contabilidad analítica, el importe anual medio de los suministros que el organismo público IFP adquirió para llevar a cabo sus prestaciones entre 2006 y 2009 asciende a […] (*) EUR al año.
(214)
La Comisión considera que, para el ejercicio de sus actividades económicas, el organismo público IFP se ha beneficiado de una ventaja económica real consistente en una reducción de los precios practicados por sus proveedores, y que se deriva de una evaluación más favorable por parte de estos últimos del riesgo de impago de la empresa. Sin poder cuantificar con precisión el importe exacto de esta ventaja, la Comisión considera que, en ningún caso, puede exceder de un importe del orden de […] (*) EUR al año (206) por término medio en el período considerado (2006-2009).
(215)
Por último, la Comisión señala que, en la relación que el organismo público IFP mantiene con sus proveedores, dicha ventaja es selectiva, en la medida en que sus competidores, que quedan sometidos a los procedimientos judiciales de recuperación y liquidación judiciales de Derecho común, no se benefician de una garantía comparable conferida por el Estado e intrínsecamente vinculada al estatuto de organismo público del IFP.
C. Ventaja en las relaciones con los clientes
(216)
Por lo que se refiere a las prestaciones de investigación facilitadas por el organismo público IFP, la Comisión toma nota de las observaciones de la compañía UOP Limited, cuando afirma que, en materia de cesión de tecnologías, ámbito por naturaleza arriesgado, los compradores son especialmente sensibles a las garantías que sus proveedores pueden ofrecerles, en términos de cobertura de responsabilidad tanto contractual como extracontractual.
(217)
No obstante, por lo que se refiere a la responsabilidad extracontractual, en su carta de 13 de enero de 2010 las autoridades francesas precisaron que las empresas de Derecho privado y las entidades públicas se encontraban sometidas indistintamente en Francia a un régimen de Derecho común (artículo 1382 del Código Civil, por lo que se refiere, en particular, al régimen de responsabilidad delictiva (207). Asimismo señalaron que las actividades del organismo público IFP tenían características específicas en el sentido de que implican el uso de herramientas de laboratorio y de productos inflamables, tóxicos o explosivos, fuentes potenciales de un riesgo «industrial» importante (208), en el sentido del término utilizado habitualmente por la compañías de seguros. Por lo tanto, el organismo público IFP suscribió diversos contratos de seguro para cubrir no solo los riesgos convencionales (responsabilidad civil) sino también los específicos, como los vinculados a las fuentes ionizantes o incluso a las averías de máquinas en las cercanías de los pozos. Por lo que se refiere a la cobertura de su responsabilidad civil, el contrato de seguro del organismo público IFP cubre cuatro riesgos: la responsabilidad civil de explotación, la responsabilidad civil posterior a la entrega, la responsabilidad civil profesional, y los daños ambientales.
(218)
De lo anterior se desprende que el organismo público IFP no se desentendió en modo alguno de su responsabilidad extracontractual en relación con el Estado asumiendo el riesgo de no invocar la garantía que obtiene de su estatuto de EPIC en caso de un siniestro, sino que, al contrario, suscribió en el mercado los contratos de seguro necesarios para cubrir este riesgo.
(219)
Por lo que se refiere a la responsabilidad contractual, según la información facilitada por las autoridades francesas en respuesta a las observaciones de la compañía UOP Limited, en particular las que figuran en el considerando 91, que, en materia de prestaciones de servicios, la responsabilidad del organismo público IFP frente a sus clientes (ya se trate de sus propias filiales o de terceros) «estará limitada al […] (*) % de la remuneración realmente percibida, con un límite máximo que puede ir en su caso hasta el […] (*) %, según proceda», de modo que, si el cliente considera que el trabajo realizado por el organismo público IFP es defectuoso, este último no puede en ningún caso verse obligado a rehacer los trabajos indefinidamente. Por otra parte, la Comisión toma nota de la constatación realizada por las autoridades francesas de que, como consecuencia del principio de no acumulación de las responsabilidades, una parte contratante no puede invocar una responsabilidad extracontractual para reclamar una indemnización por los daños y perjuicios sufridos en virtud de una relación contractual (209).
(220)
No obstante, sucede que, habida cuenta de la garantía prestada por el Estado al organismo público IFP, sus clientes tienen la certidumbre de que este último no se encontrará nunca en situación de liquidación judicial, y que, por tanto, siempre estará en condiciones de cumplir con sus obligaciones contractuales o, en el supuesto de que no lo hiciera, de que se les indemnizará por este incumplimiento.
(221)
A semejanza del razonamiento que expuso en los considerandos 204 y siguientes por lo que se refiere a las relaciones con los proveedores, la Comisión considera que, en ausencia de garantía estatal, un cliente que desee beneficiarse del mismo nivel de protección debe suscribir con un intermediario financiero (una entidad bancaria o una compañía de seguros, por ejemplo) una garantía de buen fin (en inglés, «performance bond») para asegurarse de la resolución de un contrato que le ligue al organismo público IFP. El objetivo de esta protección es garantizar a dicho cliente una compensación financiera en caso de perjuicio resultante del incumplimiento (total o parcial) del contrato.
(222)
A este respecto, la Comisión toma nota de que Francia reconoce, no sin ciertas reservas, y tal como se menciona en el considerando 66, que «el único efecto supuesto que podría identificarse para el organismo público IFP radicaría en la reducción de la carga debido a la falta de suscripción de garantías de buen fin». Las autoridades francesas concluyen, sin más detalles, que, sobre la base «de los importes reclamados habitualmente por los bancos y las compañías de seguros para prestar este tipo de servicio, se observa que el resultado de tal reducción representaría un importe insignificante».
(223)
La Comisión observa, en primer lugar, que en el cálculo del coste de una garantía de buen fin entran numerosos factores, en particular el tipo de contrato y el importe cubierto, el personal empleado, la situación financiera, el riesgo de impago, y la siniestralidad de la empresa cuya prestación se cubre, así como otros aspectos puramente financieros como los honorarios o las comisiones de los intermediarios. Sobre la base de la información disponible públicamente (210), la Comisión considera que el tipo aplicado suele variar entre un 1 % y un 5 % del volumen de negocios.
(224)
La tarificación de la cobertura por parte de los intermediarios especializados se basa en técnicas estadísticas, adaptadas en su caso por tipo de riesgo, de modo que no se puede determinar a priori un tipo fijo para una garantía de buen fin. El precio final de la garantía depende, en último término, del importe estimado de las posibles pérdidas y de su probabilidad de realización. Por lo tanto, aunque en algunos sectores puede ofrecerse una garantía de «perfecta ejecución» (por ejemplo, en los de ingeniería civil, construcción y obras públicas o comercio internacional), no parece posible abarcar más que un «máximo esfuerzo» tratándose de prestaciones de investigación bajo contrato, ya que la I+D es, por naturaleza, un ámbito arriesgado, en el cual el comprador de trabajos de investigación no tiene certeza de que vayan a ofrecer resultados explotables o no. A este respecto, la Comisión observa que el importe garantizado contractualmente a los clientes del organismo público IFP, incluidas sus filiales, se limita al precio de los trabajos de investigación realizados.
(225)
La Comisión reconoce que no está en condiciones de proporcionar una estimación exacta del importe de la prima que sería necesaria para garantizar a los clientes (incluidas las filiales) el «máximo esfuerzo» del organismo público IFP en la realización de prestaciones de investigación. Interrogadas sobre este extremo, las autoridades francesas indicaron, en su carta de 26 de noviembre de 2010, que tampoco disponían de información sobre los niveles de primas solicitados por el mercado para cubrir los riesgos específicos en el ámbito de la I+D. No obstante, la Comisión considera que la prima que exigiría el mercado para cubrir tal riesgo (limitado a los «máximos esfuerzos» de investigación y, por lo tanto, menor que el riesgo que conlleva la «perfecta ejecución» de un contrato) debería lógicamente ser inferior a las estimaciones máximas recogidas en el considerando 223. Por tanto, considera que un porcentaje máximo del 5 % del volumen de negocios generado por la prestación cubierta constituye, en todo caso, un factor de incremento de la prima que sería necesaria para cubrir tal riesgo.
(226)
Por lo que se refiere al importe de las actividades económicas susceptibles de ser cubiertas por dicha garantía, la Comisión recuerda que estas actividades son de dos tipos: por una parte, las actividades de alquiler de infraestructuras, puesta a disposición de personal investigador y prestación de servicios jurídicos, así como las actividades de investigación bajo contrato realizadas por el organismo público IFP (tanto por cuenta de terceros como por cuenta de sus filiales) y, por otra, las actividades de transferencia de tecnología del organismo público IFP a sus filiales en los ámbitos de actividad exclusivos de Axens y Prosernat. En efecto, para las actividades realizadas por el organismo público IFP en el ámbito exclusivo de su filial Beicip-Franlab (211), la Comisión ya ha determinado que se financian íntegramente a partir de los rendimientos procedentes del mercado de la asesoría en la explotación de campos petrolíferos y de la realización de programas informáticos de explotación petrolífera. En la Decisión C 51/2005 antes citada, la Comisión demostró la ausencia de transferencias dentro del grupo de la financiación pública del organismo público IFP a su filial Beicip-Franlab, pues las relaciones comerciales entre ambas entidades se hacían en condiciones normales de mercado. Dado que las remuneraciones abonadas por Beicip-Franlab al organismo público IFP cubrían «ampliamente» (212) el coste del trabajo realizado por este en el ámbito exclusivo de su filial, la Comisión está en condiciones de concluir que la tarificación realizada es tal que Beicip-Franlab ya asumiría, pase lo que pase, un posible impacto adicional de la garantía estatal sobre los costes de investigación soportados por el organismo público IFP. En estas condiciones, la cobertura por parte de la garantía estatal de las relaciones comerciales entre la filial y su sociedad matriz no puede otorgar una ventaja competitiva a las actividades realizadas por el organismo público IFP en los ámbitos exclusivos de investigación de su filial Beicip-Franlab. Por consiguiente, la posible cobertura por la garantía estatal no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(227)
Por lo que se refiere a las actividades del primer tipo realizadas por el organismo público IFP tanto por cuenta de terceros como por cuenta de sus filiales, las autoridades francesas facilitaron, en su carta de 26 de noviembre de 2010, el importe de las actividades económicas realizadas por el organismo público IFP entre 2006 y 2009. De dicha información se desprende que el importe anual medio de las prestaciones de investigación durante este período fue del orden de […] (*) EUR, de los cuales […] (*) EUR por cuenta de terceros, y […] (*) EUR por cuenta de las filiales.
(228)
Las autoridades francesas presentaron también los datos de los servicios administrativos prestados por el organismo público IFP a sus filiales durante el mismo período. De dicha información se desprende que, desde 2006, el importe anual medio refacturado por el organismo público IFP a sus filiales es del orden de […] (*) EUR para el personal en comisión de servicio, y […] (*) EUR para gastos de domiciliación (213).
(229)
Por lo que se refiere a las actividades del segundo tipo, a saber, las actividades de transferencia de tecnología del organismo público IFP a sus filiales en los ámbitos de actividad exclusivos de Axens y Prosernat, conviene, en primer lugar, destacar que la Decisión C 51/2005 ya incluía los importes de actividad para el año 2006:
a)
en el ámbito exclusivo de Axens, el organismo público IFP ha realizado por un importe de […] (*) EUR estudios de viabilidad técnica previos a la investigación industrial, y por […] (*) EUR, trabajos de investigación industrial, es decir, en total, una actividad económica de […] (*) EUR;
b)
en el ámbito exclusivo de Prosernat, el organismo público IFP ha realizado por un importe de […] (*) EUR estudios de viabilidad técnica y por […] (*) EUR, trabajos de investigación industrial, es decir, en total, una actividad económica de […] (*) EUR;
c)
en total, el organismo público IFP ha realizado trabajos de investigación en los ámbitos exclusivos de sus filiales por importe de 56,4 millones EUR (7,4 millones EUR de estudios de viabilidad técnica y 49,0 millones EUR de trabajos de investigación industrial), mientras que sus recursos propios solo ascendían a […] (*) EUR, de modo que la Comisión consideró que estas actividades de investigación habían sido subvencionadas con fondos públicos por valor de 11,3 millones EUR (lo que representa una intensidad de ayuda (214) del 20 %).
(230)
Por lo que respecta a los años siguientes, de conformidad con el artículo 5, apartado 1, de la Decisión C 51/2005 antes citada, hasta la fecha de expiración de los acuerdos exclusivos, Francia debe «presentar a la Comisión un informe anual detallado de los proyectos realizados por el organismo público IFP en los ámbitos de actividad exclusivos de Axens y Prosernat». La información contenida en dichos informes anuales permite calcular con precisión el importe anual de los trabajos de investigación realizados por el IFP por cuenta y en el ámbito exclusivo de sus filiales.
(231)
Hasta el momento, Francia ha transmitido a la Comisión los informes anuales relativos a 2007, 2008 y 2009. Habida cuenta de los plazos necesarios para el tratamiento de los datos contables, el informe de 2010 se transmitirá en el transcurso de 2011.
(232)
En los ámbitos exclusivos de Axens, para los años 2007 a 2009 estas actividades económicas se resumen en el cuadro 3 que aparece en el presente considerando (en miles EUR).
Cuadro 3
Actividades del organismo público IFP en los ámbitos exclusivos de Axens entre 2007 y 2009
(en miles EUR)
Total
Cargas totales
Recursos propios totales
Recursos públicos (+) o beneficio (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Los trabajos de investigación realizados por el organismo público IFP en el ámbito exclusivo de Axens generaron, por tanto, una actividad económica de […] (*) EUR en 2007, […] (*) EUR en 2008, y […] (*) EUR en 2009, comparable a la que la Comisión había constatado para el año 2006 ([…] (*) EUR) en la Decisión C 51/2005.
(234)
En los ámbitos exclusivos de Prosernat, estas actividades económicas se resumen para los años 2007 a 2009 en el cuadro 4 que figura en el presente considerando (en miles EUR).
Cuadro 4
Actividades del organismo público IFP en los ámbitos exclusivos de Prosernat entre 2007 y 2009
(en miles EUR)
Total
Cargas totales
Recursos propios totales
Recursos públicos (+) o beneficio (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Los trabajos de investigación realizados por el organismo público IFP en el ámbito exclusivo de Prosernat generaron una actividad económica de […] (*) EUR en 2007, […] (*) EUR en 2008, y […] (*) EUR en 2009, comparable a la que la Comisión había constatado para el año 2006 ([…] (*) EUR) en la Decisión C 51/2005.
(236)
Sobre la base de lo que precede, la Comisión considera que, para el ejercicio de sus actividades económicas, el organismo público IFP se ha beneficiado de una ventaja económica real, consistente en no tener que abonar una prima correspondiente a una garantía de buen fin o, al menos, de máximo esfuerzo, que ha podido ofrecer a sus clientes en relación con sus actividades de investigación, incluidas sus filiales Axens y Prosernat en su ámbito exclusivo. Aunque no está en condiciones de cuantificar el importe exacto de esta ventaja, habida cuenta de la especificidad del riesgo cubierto, la Comisión considera que, en cualquier caso, no es susceptible de superar, prestación por prestación, año por año, las cantidades que figuran en el cuadro 5 del presente considerando (en el que los símbolos «EUR» significa «euro» y «MEUR», «millones EUR»):
Cuadro 5
Incrementos de la ventaja económica obtenida por el organismo público IFP en sus relaciones con sus clientes entre 2006 y 2009 como consecuencia de la garantía ilimitada
2006
2007
2008
2009
Trabajos de investigación (al margen de los ámbitos exclusivos de las filiales)
VN
(MEUR)
Incremento (215)
(prima de cobertura)
VN
(MEUR)
Incremento
(prima de cobertura)
VN
(MEUR)
Incremento
(prima de cobertura)
VN
(MEUR)
Incremento
(prima de cobertura)
Por cuenta de las filiales
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Por cuenta de terceros
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Prestaciones de servicios administrativos
Refacturación de personal en comisión de servicios
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Refacturación de gastos de domiciliación
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Prestaciones en el ámbito exclusivo de Axens
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*))
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Prestaciones en el ámbito exclusivo de Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*)EUR
Total de las filiales
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Total para terceros
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
En cualquier caso, las autoridades francesas mantienen la posibilidad de notificar un método más preciso para evaluar la ventaja conferida por la garantía al organismo público en sus relaciones con sus clientes. Sobre la base de un análisis económico debatido de forma contradictoria en el contexto de la instrucción, este método podrá, en su caso, ser objeto de una decisión positiva de la Comisión y ser utilizado por Francia para satisfacer las obligaciones de información especificadas en la parte dispositiva de la presente Decisión.
(238)
Por último, la Comisión señala que, en la relación que el organismo público IFP mantiene con sus proveedores, dicha ventaja es selectiva, en la medida en que sus competidores, que quedan sometidos a los procedimientos judiciales de recuperación y liquidación judicial de Derecho común, no se benefician de una garantía comparable conferida por el Estado e intrínsecamente vinculada al estatuto de organismo público del IFP.
7.1.4.2 Ventajas transferidas a las filiales de Derecho privado del grupo IFP
(239)
Por lo que se refiere a las filiales del organismo público IFP, en la Decisión de incoación la Comisión indicó que, en la fase de examen preliminar, no podía descartar que «toda ventaja derivada de la condición de EPIC del organismo público IFP, como especialmente unas condiciones de crédito más ventajosas, también pudiera beneficiar a las tres filiales» (216).
(240)
Al término del presente examen detallado, por las razones enumeradas en el punto 7.1.1.2, habida cuenta de la inexistencia en Derecho francés de responsabilidad general del accionista por sus filiales en los grupos de sociedades, no procede considerar que el organismo público IFP y, por consiguiente, el Estado francés, puedan ser responsables de los títulos de crédito de terceros exigibles en relación con las actividades económicas de Axens y Prosernat, en particular en el caso de que estas últimas estén en liquidación judicial.
(241)
Sin embargo, conviene señalar que, aunque en la Decisión N 531/2005 antes citada la Comisión considerase, como se recuerda en el considerando 177, que, en su calidad de sociedad anónima, a La Banque Postale se le seguía aplicando el Derecho común en materia de recuperación y de liquidación judiciales y no gozaba por tanto, por sí misma, de una garantía ilimitada del Estado, la Comisión np dejó de abordar la cuestión de una posible transferencia a la filial de los efectos de la garantía estatal proporcionada a su único accionista (217).
(242)
Más concretamente, la Comisión consideró (218) que la arquitectura de funcionamiento del grupo inducía a que hubiera permeabilidad entre el accionista (La Poste) y la filial (La Banque Postale), como consecuencia del efecto combinado de i) la utilización por parte de la filial de los medios humanos y materiales puestos a disposición por su matriz y ii) la remuneración de estos medios sobre la base de los costes soportados por la propia matriz, de manera que, en caso de ventaja económica que pudiera reducir los costes de La Poste, la remuneración pagada por La Banque Postale a su sociedad matriz se habría reducido en una cuantía equivalente, lo que induciría a una transferencia (al menos parcial) de esta ventaja económica a la filial.
(243)
De manera equivalente, en la Decisión C 51/2005 citada, la Comisión consideró que existía una cierta porosidad, en particular, en las opciones de tarificación efectuadas por el organismo público IFP para las prestaciones facilitadas a Axens y Prosernat en su ámbito exclusivo, de modo que las relaciones comerciales intragrupo no obedecían a una lógica de mercado, sino que, por el contrario, ofrecían la posibilidad de una subvención cruzada de las actividades económicas de las filiales por parte de los fondos públicos puestos a disposición de la sociedad matriz. Como se recuerda en el considerando 226, la Comisión ha concluido, por otra parte, que las relaciones entre el organismo público IFP y su filial Beicip-Prosernat (219) se llevaban a cabo en condiciones normales de mercado.
(244)
En el asunto antes citado relativo a La Banque Postale, la Comisión consideró necesario que las autoridades francesas suscribiesen compromisos que permitiesen establecer un mecanismo que neutralizase a nivel de la filial las ventajas que pudiera obtener la empresa matriz. Por lo que se refiere a las condiciones de financiación, esta obligación consistía, «en cada operación, en mencionar por escrito en el contrato de financiación (para todo instrumento cubierto por un contrato) que, conforme al Derecho francés (en particular la necesidad de una autorización legal expresa para cada garantía), dicha operación de financiación no se beneficiará de ninguna garantía de ningún tipo, directa o indirecta, del Estado. El folleto de emisión de cada operación deberá hacer pública esta disposición contractual» (220).
(245)
En este caso, las autoridades francesas se comprometieron, por lo que respecta a las condiciones de crédito de las filiales del organismo público IFP (Axens, Beicip-Franlab y Prosernat), a mencionar por escrito en el contrato de financiación (para todo instrumento cubierto por un contrato), en cada operación, que «con arreglo al Derecho francés (incluida la necesidad de una autorización legal expresa para cada garantía), la presente operación de financiación no se beneficiará de ninguna garantía de ningún tipo, directa o indirecta, del Estado».
(246)
En cuanto a la utilización por las filiales de los medios humanos y materiales puestos a disposición por la empresa matriz, como la Comisión señaló en la Decisión C 51/2005 antes citada, «[si] hay subvención de actividades económicas, esta subvención se deriva del nivel de las remuneraciones abonadas por las filiales en cuestión a la empresa matriz y se refleja en las cuentas del IFP» (221). Ahora bien, en el examen de las cuentas del organismo público IFP, los únicos elementos de coste que aún no habían sido tenidos en cuenta por la Comisión para el año 2006 en su Decisión C 51/2005 antes citada, y para los años siguientes en los informes anuales transmitidos por las autoridades francesas, son los relativos a la cobertura, en virtud de la garantía ilimitada, de las prestaciones realizadas por el organismo público IFP a sus filiales. Puesto que la prima que corresponde a una garantía de buen fin, o al menos, de «máximo esfuerzo» no se ha pagado al Estado, tampoco se ha podido tarificar en los servicios prestados a las filiales.
(247)
En consecuencia, procede considerar que la ventaja económica conferida al organismo público por su garantía estatutaria se transfirió, por ese concepto, a sus filiales de Derecho privado Axens y Prosernat.
(248)
En relación con los contratos firmados conjuntamente por el organismo público IFP y sus filiales Axens, Prosernat y Beicip-Franlab con proveedores comunes, que la Comisión mencionó en la Decisión de incoación y que la compañía UOP Limited también mencionó en sus observaciones, como se indica en el considerando 73, su existencia fue confirmada por las autoridades francesas, si bien estas han puntualizado que se referían esencialmente al ámbito del transporte (aéreo y ferroviario) para los desplazamientos profesionales del personal de las distintas entidades. La Comisión considera que si las filiales pudieron beneficiarse de condiciones de compra más favorables concedidas al grupo IFP, lo que no se ha acreditado necesariamente respecto de los suministros en cuestión, se debería más bien a una política de descuentos por volúmenes, aplicada eventualmente por estos proveedores en caso de compras conjuntas, que a un posible impacto de la garantía. En cualquier caso, aun suponiendo que el análisis realizado en la parte 7.1.4.1 B) con relación al organismo público pueda transponerse a las filiales en relación con los suministros adquiridos conjuntamente con él, y que por tal mecanismo de transferencia estos últimos disfruten de la ventaja de que goza el organismo público IFP como consecuencia de la garantía, al adquirir estas prestaciones por un precio inferior, los importes en cuestión serían tan insignificantes que la Comisión duda de que puedan revestir el carácter de un verdadera ventaja económica.
(249)
En consecuencia, de conformidad con las conclusiones de la Decisión C 51/2005, las únicas actividades que podrían beneficiarse de una ventaja derivada de la cobertura ofrecida por la garantía estatal concedida a la empresa matriz de las actividades de investigación realizadas en los campos de actividad exclusivos de las filiales se limitan a la «contribución [del organismo público IFP] a las actividades en los ámbitos de actividad de Axens y Prosernat» (222). Por lo que se refiere a las ventajas transferidas a Axens y Prosernat, y sin estar precisamente en condiciones de cuantificar el importe exacto de esta ventaja, habida cuenta de la especificidad del riesgo cubierto, la Comisión considera que, en todo caso, no es susceptible de superar, prestación por prestación, año por año, las cantidades que aparecen en el cuadro 5 que figura en el considerando 236.
(250)
La Comisión considera que dicha ventaja económica transferida por el organismo público IFP a sus filiales de Derecho privado Axens y Prosernat es selectiva, en la medida en que los competidores de estas últimas no tienen acceso en condiciones tan favorables a las tecnologías y los medios humanos y materiales del organismo público IFP.
7.1.5 FALSEAMIENTO DE LA COMPETENCIA Y AFECTACIÓN DE LOS INTERCAMBIOS
(251)
La medida analizada puede llevar a una reducción de los costes de funcionamiento del organismo público IFP para las prestaciones que ofrece a terceros (investigación bajo contrato), y a una reducción del coste de funcionamiento de Axens y Prosernat por lo que se refiere a las prestaciones que adquieren a su sociedad matriz (investigación en su ámbito exclusivo, investigación bajo contrato, puesta a disposición de personal y materiales, prestación de servicios administrativos), lo cual favorece al grupo IFP y, por tanto, falsea la competencia a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(252)
En la medida en que los mercados en los que opera el grupo IFP - en particular en el de investigación bajo contrato por lo que se refiere directamente al organismo público IFP, los de catalizadores y tecnologías para la industria de refino y petroquímica por lo que se refiere a la filial Axens, y los de estudios, servicios, y equipos en el ámbito del tratamiento del gas y de la recuperación del azufre por lo que se refiere a la filial Prosernat- están muy abiertos a los intercambios en el seno de la Unión Europea, tal medida puede incidir negativamente en las empresas competidoras que tienen, o que deseen desarrollar, actividades económicas similares en los mercados en cuestión.
(253)
Por consiguiente, la existencia de una garantía ilimitada del Estado en favor del organismo público IFP puede falsear la competencia y afectar a los intercambios a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE.
7.1.6 CONCLUSIÓN EN CUANTO A LA NATURALEZA DE AYUDA DE LA MEDIDA
(254)
La garantía estatutaria del Estado en favor del organismo público IFP supone, por lo tanto, una transferencia de recursos estatales imputable al Estado y falsea o amenaza con falsear la competencia y los intercambios entre los Estados miembros, favoreciendo al grupo IFP.
(255)
La Comisión concluye que esta garantía constituye una ayuda estatal a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE.
7.2 ILEGALIDAD DE LA MEDIDA DE AYUDA
(256)
Antes de su cambio de estatuto, el IFP era una persona jurídica de Derecho privado, constituido en forma de organismo profesional a tenor del acto denominado Ley no 43-612, de 17 de noviembre de 1943, sobre la gestión de los intereses profesionales. A este respecto, el IFP estaba sujeto a los procedimientos de Derecho común en materia de recuperación y liquidación judiciales, y no se beneficiaba de la garantía estatal que confiere el estatuto de EPIC.
(257)
Mediante decreto de 6 de julio de 2006, adoptado en aplicación de la Ley no 2005-781, de 13 de julio de 2005, el IFP se convirtió en EPIC el 7 de julio de 2006. Este cambio de estatuto es lo que origina la concesión al organismo público IFP de una garantía ilimitada del Estado. La medida en cuestión debe calificarse de nueva ayuda a tenor del artículo 1, letra c), del Reglamento de procedimiento.
(258)
De conformidad con el artículo 2, apartado 1, del Reglamento de procedimiento, los Estados miembros tienen la obligación de notificar con suficiente antelación «cualquier proyecto de concesión de una nueva ayuda». En la medida en que el cambio de estatuto del organismo público IFP no fue notificado formalmente por Francia, sino que solamente se señaló de manera incidental en otro procedimiento, y en que la aplicación efectiva de la medida no se supeditó a la autorización previa de la Comisión, la ayuda estatal en cuestión ha sido ejecutada por el Gobierno francés en vulneración del artículo 108, apartado 3, del TFUE.
(259)
Por consiguiente, la Comisión considera que esta medida constituye una ayuda ilegal a tenor del artículo 1, letra f), del Reglamento de procedimiento.
7.3 COMPATIBILIDAD DE LA MEDIDA DE AYUDA
7.3.1 AYUDA EN EL ÁMBITO DE LA INVESTIGACIÓN BAJO CONTRATO Y LAS PRESTACIONES DE SERVICIOS REALIZADAS POR EL ORGANISMO PÚBLICO IFP
(260)
Las prestaciones de servicios consisten en el alquiler de infraestructuras de investigación, la puesta a disposición de personal, o la prestación de servicios jurídicos (por cuenta de las filiales).
(261)
Por lo que se refiere al organismo público IFP, las prestaciones de investigación bajo contrato consisten, por lo general, en dar su apoyo a un cliente (terceros o filial (223) que desee realizar actividades de investigación que permitan comprender o conocer mejor un fenómeno científico o técnico (224). La solicitud puede ser más o menos precisa y dejar al organismo público IFP un margen de maniobra más o menos amplio, que va del simple cumplimiento de un pliego de condiciones estrictamente definido por el cliente hasta el suministro de una prestación completa de investigación que incluya recomendaciones. […] (*) Sobre la base de cada solicitud, el organismo público IFP formula una propuesta técnico-comercial acompañada de las condiciones contractuales de ejecución, que posteriormente es objeto de una negociación con el cliente. Las autoridades francesas han ilustrado las prestaciones de investigación bajo contrato y las prestaciones de servicios realizadas por el organismo público IFP en sus tres ámbitos de competencia (CREP, CRRP, CRME).
(262)
Por lo que respecta al CREP, las prestaciones consisten en validar y/o mejorar los métodos, tecnologías y programas informáticos desarrollados por el centro de investigación. Por otra parte, para realizar algunas de estas prestaciones, el CREP pone a disposición de sus socios industriales equipos y algoritmos de cálculo propios del organismo público IFP o peritajes poco habituales que no se hallan disponibles en el marco de un servicio comercial ofrecido por un agente privado. Estas prestaciones pueden clasificarse en las siguientes categorías:
a)
prestaciones relacionadas con un equipo determinado del que existan pocos o ningún equivalente en el mundo (225);
b)
interpretación de casos que requieren la utilización de programas informáticos desarrollados por el organismo público IFP y aún no comercializados o cuya utilización en este contexto requiera un peritaje específico que utilice las competencias del organismo público IFP (226);
c)
utilización de un peritaje específico del organismo público IFP (227);
d)
utilización de un peritaje en fase de desarrollo para validar la competencia, las tecnologías y los métodos desarrollados (228).
(263)
Por lo que respecta al CRRP, las prestaciones de investigación bajo contrato consistieron, por ejemplo, en una ayuda a la puesta en marcha por una universidad extranjera (229) de actividades que son de la competencia específica del IFP en el ámbito de los catalizadores, en trabajos sobre el «[…] (*) (230)» para comprender los fenómenos de […] (*), o en un estudio (231) sobre […] (*).
(264)
Por lo que respecta al CRME, las prestaciones de investigación bajo contrato consistieron, por ejemplo, por cuenta de fabricantes de automóviles, en […] (*) a partir de un […] (*), […] (*) y de un método (232) del organismo público IFP, en un estudio (233) […] (*) procedente de las investigaciones del organismo público IFP […] (*), o de pruebas de […] (*) sobre […] (*) que ha desarrollado el organismo público IFP (234).
(265)
De esta descripción se desprende que las actividades de investigación bajo contrato realizadas por el organismo público IFP por cuenta de terceros se refieren a la realización de estudios de viabilidad técnica previos a actividades de investigación, la adquisición de nuevos conocimientos y capacidades en los ámbitos de competencia del Instituto, o a la utilización de conocimientos y tecnologías desarrolladas por el organismo público IFP para la creación de nuevos productos, procesos o servicios.
(266)
Las autoridades francesas facilitaron un cálculo de las actividades de investigación bajo contrato y prestaciones de servicios por cuenta de terceros del organismo público IFP para el período 2004-2009. De la información facilitada se desprende que estos trabajos de investigación representan anualmente alrededor del [0-5] (**) % del presupuesto total del organismo público IFP (es decir […] (*) EUR de prestaciones por unos 300 millones EUR de presupuesto), por lo que esta actividad económica puede calificarse de residual dentro de las actividades del organismo público.
7.3.1.1 Hipótesis de una transferencia de la ayuda estatal a terceros o las filiales
(267)
Con arreglo al punto 3.1.2 del Marco de I+D+i, si un organismo de investigación sin ánimo de lucro ejerce ocasionalmente actividades económicas, como el alquiler de infraestructuras, la prestación de servicios a empresas o la realización de investigación bajo contrato, la financiación pública de tales actividades conlleva en general ayudas estatales. Sin embargo, si es posible demostrar que la financiación pública se ha transferido íntegramente al beneficiario final y que el intermediario no ha obtenido ninguna ventaja, puede considerarse que este último no se ha beneficiado de ayuda estatal.
(268)
En el caso que nos ocupa, en la medida en que el organismo de investigación que es el organismo público IFP lleva a cabo actividades de investigación bajo contrato estando cubierto por una garantía pública ilimitada, conviene considerar que se beneficia de ayuda estatal, salvo que pueda demostrarse que el precio de venta de estas prestaciones ha permitido transferir la totalidad de la ayuda estatal a sus clientes.
(269)
La tarificación de las prestaciones de investigación bajo contrato del organismo público IFP se calcula sobre la base de su coste de producción íntegro (235), al que se aplica un margen, cuyo tipo varía en función del resultado de la negociación con el cliente mencionada en el considerando 261. Sin embargo, el único elemento de coste que parece no haber sido considerado por el organismo público corresponde precisamente a la prima de cobertura de la garantía de buen fin (o de máximo esfuerzo) del IFP.
(270)
Por lo que se refiere a los trabajos de investigación bajo contrato realizados por el organismo público IFP por cuenta de sus filiales Axens y Prosernat, la Comisión considera que la ventaja económica resultante de la garantía puede ser aprovechada por el organismo público IFP y, en su caso, utilizada para otros fines, o bien, habida cuenta de la especificidad de los vínculos que las unen a su sociedad matriz, ser transferida a las filiales mediante la tarificación:
a)
en el primer caso, la compatibilidad de la ayuda se analiza en esta sección;
b)
en el segundo caso, la Comisión remite al análisis de compatibilidad presentado en la sección 7.3.2 que, por prudencia, incluirá los importes correspondientes a la estimación de la ventaja potencialmente transferida a las filiales.
(271)
Asimismo, por lo que respecta a los terceros clientes, si se pudiera demostrar que un importe correspondiente a este elemento de coste adicional se ha transferido sistemáticamente a los terceros mediante la tarificación practicada, en ese caso un examen detallado de las ayudas transferidas sacaría muy probablemente a la luz importes de minimis (236). De los datos facilitados por las autoridades francesas, se desprende que, en efecto, la mayoría de las prestaciones facturadas generan menos de […] (*) EUR de volumen de negocios (es decir, un importe máximo de cobertura del riesgo de impago de […] (*) EUR), dado que el contrato más importante es de […] (*) EUR (es decir, un importe máximo de cobertura del riesgo de impago de […] (*) EUR).
(272)
Sin embargo, no puede descartarse que el comportamiento de margen adoptado por el organismo público IFP no siempre haya permitido transferir en su totalidad el importe de la ayuda estatal al cliente de los trabajos de investigación bajo contrato. En tal caso, el impago de la prima de garantía al Estado en concepto de la cobertura de los contratos de investigación bajo contrato suscritos con terceros constituiría una financiación pública complementaria puesta a disposición del organismo público por el Estado.
(273)
Por tanto, los fondos públicos correspondientes podrían utilizarse para tres fines:
a)
la financiación de las actividades no económicas del organismo público, lo que no conlleva ayuda estatal;
b)
la financiación de otras actividades de investigación bajo contrato por cuenta de terceros o de las filiales. Esta hipótesis se analiza detalladamente en la parte 7.3.1.2;
c)
la financiación de investigaciones realizadas por el organismo público en el ámbito exclusivo de actividad de sus filiales, que podría, por tanto, añadirse a los importes de ayuda estatal ya transferidos a las filiales. Esta hipótesis se analizará en detalle en la sección 7.3.2
7.3.1.2 Compatibilidad de una garantía estatal concedida a un organismo de investigación para la realización de trabajos de investigación bajo contrato y prestaciones de servicios accesorios a su actividad principal de investigación pública independiente
(274)
Antes de examinar las particularidades del caso, la Comisión se propone reafirmar la posición de principio que ha adoptado en su práctica decisoria, según la cual una garantía ilimitada del Estado que abarque actividades económicas constituye, en principio, una ayuda estatal incompatible (237). Por regla general, la Comisión considera que las garantías ilimitadas en un sector abierto a la competencia son incompatibles con el TFUE, especialmente porque dichas garantías hacen asumir al Estado la totalidad de los riesgos vinculados a una actividad económica sin que la empresa beneficiaria soporte el coste de esta cobertura, y deja al descubierto una situación de riesgo moral que incita a la empresa beneficiaria, a salvo de cualquier amenaza de quiebra, a correr mayores riesgos, frente a la hipótesis en que tuviera que asumir íntegramente las consecuencias negativas de sus actos. En virtud del principio de proporcionalidad, estas garantías ilimitadas no pueden justificarse, por lo general, por misiones económicas de interés general, en la medida en que resulta imposible comprobar, en el caso de una garantía ilimitada, que el importe de la ayuda no supere los costes netos de prestación del servicio público (238).
(275)
En el caso que nos ocupa, conviene subrayar que la legislación francesa confió al organismo público IFP obligaciones de servicio público consistentes en una triple misión de investigación, formación y documentación, que, al contrario de lo que ocurre con los servicios de interés económico general (239), no se encuadran en el ámbito de las actividades económicas en el sentido del Derecho de la Unión. La cobertura por una garantía pública estatutaria de estas actividades no económicas no implica, por tanto, ninguna concesión de ayuda estatal. Por lo demás, la mayor parte de la actividad del organismo público IFP es de carácter no económico. Por lo tanto, el impacto de la garantía de la que goza estatutariamente se concentra principalmente en estas actividades no económicas, y solo afecta a las prestaciones accesorias de investigación bajo contrato y de servicios con carácter tangencial.
(276)
Por el contrario, cuando tal garantía cubre las actividades económicas de los organismos de investigación, por ejemplo de investigación bajo contrato o de prestaciones de servicios, sin ser objeto de una tarifación al precio de mercado, confiere al organismo de investigación una ayuda estatal que, como se ha explicado anteriormente, puede añadirse bien a la financiación pública de sus actividades no económicas de interés general (investigación pública independiente), bien a la financiación de sus demás actividades económicas de investigación bajo contrato y de prestaciones de servicios, bien a la financiación de las actividades de transferencia de tecnología hacia Axens y Prosernat (240).
(277)
En los dos primeros casos, es preciso señalar, sin embargo, que, en este caso concreto, a pesar del carácter ilimitado a priori de la garantía estatal, es posible estimar excepcionalmente a posteriori, para los años 2006 a 2009, un incremento del equivalente de subvención bruto de los efectos de esta garantía (la prima de riesgo no abonada al Estado), que ha venido a sumarse (siempre que se haya conservado en el activo del organismo público IFP), a los fondos públicos ya abonados por el Estado a este último para cubrir los costes netos de su actividad de investigación pública independiente y de investigación bajo contrato o de prestación de servicios.
(278)
A este respecto, la Comisión desea subrayar que la investigación bajo contrato y las prestaciones de servicios cubiertas por la garantía estatal se limitan, sin embargo, a actividades «accesorias» de la actividad principal de investigación pública independiente, es decir, actividades económicas que:
a)
no perjudican al funcionamiento normal, la independencia, o la neutralidad del organismo de investigación;
b)
se prestan en condiciones normales de mercado y, en particular, a un precio de mercado o, cuando no existe precio de mercado, a un precio que refleja íntegramente sus costes (sin impacto de la garantía), más un margen razonable;
c)
son objeto de una contabilidad aparte de las actividades de investigación pública independiente, en particular por lo que se refiere a sus costes y financiación respectivos;
d)
están intrínsecamente ligadas a la actividad principal de investigación pública independiente de forma que no es técnicamente posible separarlas, debido en particular a la utilización de las mismas infraestructuras, equipos, materiales o tecnologías, o al empleo de los mismos científicos, investigadores, ingenieros, diseñadores o técnicos.
(279)
Estas actividades accesorias pueden consistir en la ejecución de contratos de investigación, informes periciales o consultas técnicas o científicas, que impliquen, en su caso, la puesta a disposición de infraestructuras, equipamientos de materiales o tecnologías de elevado contenido innovador, financiados o creados en el marco de los trabajos de investigación pública independiente, y siendo necesarios para los mismos, de los que no haya o haya pocos equivalentes en el mundo (241) al margen de las prestaciones ofrecidas por uno o varios organismos de investigación comparables, cuya utilización requiera los conocimientos técnicos y las competencias de investigadores, científicos, ingenieros, diseñadores o técnicos empleados a título principal por el organismo de investigación para contribuir a sus trabajos de investigación pública independiente.
(280)
Estas prestaciones permiten, además, divulgar el conocimiento científico entre la investigación pública y el sector industrial, ya que ofrecen a las empresas compradoras la posibilidad de acceder a los medios experimentales, la tecnología y los conocimientos del personal del organismo público IFP y permiten a este acumular el balance de experiencias sobre las salidas de sus trabajos originales, que es fuente de las mejoras que pueden introducirse en el futuro en sus actividades de investigación pública independiente. Estas repercusiones cruzadas en materia de conocimientos científicos son mutuamente beneficiosas para los distintos agentes implicados, y para la Unión Europea en su conjunto.
(281)
Como se indica en el considerando 266, las prestaciones de investigación bajo contrato y de servicios solo representan el [0-5] (**) % del presupuesto total del organismo público IFP durante el período comprendido entre 2004 y 2009, lo que constituye una proporción muy limitada.
(282)
Además, referidas a cada cliente, las prestaciones facturadas suelen ser de un importe inferior a […] (*) EUR de volumen de negocios, de manera que el importe máximo estimado de la ayuda sigue siendo insignificante, del orden de […] (*) EUR por contrato. Por lo tanto, la Comisión considera que la ayuda en cuestión es proporcional al objetivo de interés general de difusión del conocimiento científico en la Unión Europea.
(283)
Siempre que esas actividades accesorias sigan representando una fracción muy limitada de los presupuestos consagrados por el organismo público IFP a su cometido principal de investigación pública independiente, y habida cuenta del impacto positivo de esas actividades accesorias en términos de objetivos de interés común, la Comisión considera que su cobertura por la garantía estatal no puede en ningún caso alterar las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés de la Unión, a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
(284)
En el marco de los informes anuales relativos a la medida en cuestión, corresponderá a las autoridades francesas aportar la prueba de que esta condición sigue cumpliéndose en el futuro. En caso de duda sobre el carácter accesorio de actividades de investigación bajo contrato o prestaciones de servicios, convendrá evidentemente informar de ello sin mayor dilación a la Comisión y, en su caso, notificar las posibles ayudas estatales teniendo en cuenta el impacto de la garantía estatal.
(285)
En este contexto, la Comisión también toma nota de la propuesta de las autoridades francesas de incluir en cada contrato relacionado de manera específica con la actividad económica del organismo público IFP y, por lo tanto, con sus actividades de investigación bajo contrato y sus prestaciones de servicios, una cláusula de exención de responsabilidad del Estado, a fin de aplicar, en su caso, la excepción de riesgo aceptado y de limitar considerablemente las posibles consecuencias negativas de la garantía.
7.3.2 AYUDA AL GRUPO IFP EN LOS ÁMBITOS DE ACTIVIDAD EXCLUSIVOS DE AXENS Y PROSERNAT
7.3.2.1 Base para el análisis de la compatibilidad de la ayuda
(286)
Al tratarse de una ayuda estatal destinada a apoyar actividades de I+D realizadas por el organismo público IFP, las normas aplicables para el examen de compatibilidad son las relativas a las ayudas estatales de investigación y desarrollo.
(287)
Habida cuenta de que el cambio de estatuto del organismo público IFP se produjo el 7 de julio de 2006, la fecha de la concesión de la garantía ilimitada en cuestión por parte del Estado es anterior al 1 de enero de 2007, fecha de entrada en vigor del Marco de I+D+i. Por otra parte, por lo que respecta al análisis de la compatibilidad de esta medida con arreglo a la Comunicación de la Comisión sobre la determinación de las normas aplicables a la evaluación de las ayudas estatales ilegales (242), la Comisión aplicará a esta ayuda no notificada el Encuadramiento comunitario sobre ayudas de Estado de investigación y desarrollo de 1996, que se encontraba en vigor en el momento de la concesión de la ayuda.
(288)
No obstante, habida cuenta del hecho de que la cobertura de las actividades económicas del organismo público IFP por la garantía ilimitada conferida por su estatuto de EPIC debe extenderse sin límite de tiempo, y de que, como se explica en el considerando 277, es posible realizar con carácter excepcional una estimación del impacto máximo de la garantía en el caso que nos ocupa, la Comisión examinará también la compatibilidad con el mercado interior de la cobertura por la garantía ilimitada de las actividades realizadas por el organismo público en los ámbitos de actividad exclusivos de Axens y Prosernat sobre la base de las disposiciones del Marco de I+D+i a partir del 1 de enero de 2007, fecha de su entrada en vigor. En cualquier caso, las conclusiones del análisis de compatibilidad se mantienen sin cambios, cualquiera que sea el marco utilizado.
7.3.2.2 Fases de investigación
(289)
En el marco de la Decisión C 51/2005 (243), la Comisión consideró que las actividades realizadas por el organismo público IFP en los ámbitos de actividad exclusivos de sus filiales Axens y Prosernat, y en colaboración con ellas, se encuadran, por tanto, en el ámbito de la I+D, en la medida en que para cada proyecto se identificaron puntos críticos a nivel de los componentes, sus relaciones o las características de los procesos o productos objetivo, dado que los trabajos se realizan con anterioridad a la fase de homologación por parte de un personal formado principalmente por investigadores y técnicos, sobre la base de métodos basados en la experimentación, la interpretación y la modelización y cuyos resultados eran de alcance amplio y se patentaron. La Comisión observó también que las actividades del mismo tipo realizadas por otros operadores del sector se solían clasificar como actividades de investigación (244). El análisis de los aspectos innovadores de las actividades de investigación se hizo sobre la base de las normas internacionalmente reconocidas del Manual de Frascati (245).
(290)
En cuanto al año 2006, en la Decisión C 51/2005 (246), la Comisión examinó los trabajos realizados en el marco de los acuerdos de investigación celebrados entre el organismo público IFP y Axens, por una parte, y el organismo público IFP y Prosernat, por otra. La Comisión ha llegado a la conclusión de que estos trabajos consistían, por un lado, en actividades de investigación industrial y, por otro, en estudios de viabilidad técnica previos a proyectos de investigación industrial en el sentido del Encuadramiento de I+D de 1996. Esta clasificación de las actividades de investigación se realizó sobre la base de los ejemplos específicos y las explicaciones del Manual de Frascati, para cada actividad de investigación realizada por el organismo público IFP y Axens, por una parte, y por el organismo público IFP y Prosernat, por otra.
(291)
Además, en el marco de los informes facilitados de conformidad con la Decisión C 51/2005, las autoridades francesas clasificaron los proyectos realizados en los ámbitos de actividad exclusivos de Axens y Prosernat para los años 2007, 2008 y 2009, utilizando las dos categorías antes mencionadas a tenor del Encuadramiento de I+D de 1996, o alternativamente de las actividades de investigación industrial a tenor del punto 2.2.f) y de los estudios de viabilidad técnica previos a actividades de investigación industrial, con arreglo al punto 5.2 del Marco de I+D+i de 2006. Estos trabajos se centraron en el estudio de nuevas vías de síntesis o su perfeccionamiento, a una escala sin relación con la escala industrial. Su objetivo era la validación de conceptos y se encuadraban en la investigación industrial a tenor del Encuadramiento de I+D de 1996 y del Marco de I+D+i. Con los informes anuales presentados en el marco de la ayuda C 51/2005 se remitieron a la Comisión fichas sintéticas anuales, proyecto por proyecto.
(292)
Para los años siguientes, la Comisión recuerda que, de acuerdo con la Decisión C 51/2005, Francia tiene la obligación de presentar un informe anual a la Comisión que incluya el desglose de los proyectos realizados por el organismo público IFP clasificados por categorías de investigación.
7.3.2.3 Costes subvencionables
(293)
En el marco de la Decisión C 51/2005 (247) (para el año 2006), y en los informes anuales (para los años 2007, 2008 y 2009), los costes de los proyectos en los ámbitos exclusivos de Axens y Prosernat se ajustan a los gastos subvencionables definidos en el anexo II del Encuadramiento de I+D de 1996, así como a los costes subvencionables definidos en el punto 5.1.4 del Marco de I+D+i.
(294)
Recuérdese que los costes de facturación de las actividades de investigación del organismo público IFP a Axens y Prosernat incluyen los gastos directamente imputables a los proyectos, y se refieren a subcontratación, desplazamientos, seguros y documentación así como a suministros y artículos menores. También incluyen otras cargas imputables a los proyectos como los gastos de personal de investigación, las amortizaciones del inmovilizado material e inmaterial así como otros gastos generales. Estos costes se derivan directamente de las actividades de investigación y se distribuyen entre los distintos proyectos de investigación a prorrata del tiempo dedicado por el personal de investigación a cada proyecto. Por otra parte, los costes de los proyectos horizontales de I+D relativos a los métodos y equipos utilizados en los otros proyectos de I+D se imputan a prorrata de los costes de cada proyecto de I+D.
(295)
Estos costes corresponden, respectivamente, a las siguientes categorías: costes de servicios de asesoramiento y servicios equivalentes, gastos de personal, costes de instrumental, material, terrenos y locales, así como los gastos generales adicionales y otros gastos de explotación, de acuerdo con las categorías de costes subvencionables del Encuadramiento de 1996 y del Marco de I+D+i.
(296)
Para los años siguientes, esta información deberá figurar también en los informes anuales transmitidos por las autoridades francesas.
7.3.2.4 Intensidad de las ayudas
(297)
Del Encuadramiento de I+D de 1996 se desprende que las intensidades máximas de ayuda autorizadas son del 75 % para los estudios de viabilidad técnica previos a proyectos de investigación industrial (punto 5.4) y del 50 % para los proyectos de investigación industrial (punto 5.3).
(298)
Del Marco de I+D+i se desprende que la intensidad de la ayuda, calculada en función de los costes subvencionables del proyecto, no podrá superar el 50 % para la investigación industrial (punto 5.1.2.b) y el 65 % para los estudios preparatorios destinados a actividades de investigación industrial realizadas en grandes empresas (punto 5.2.b). Recuérdese que las actividades cubiertas por la garantía estatal se refieren únicamente a la investigación industrial y los estudios de viabilidad técnica realizados por el organismo público IFP, ya que Axens y Prosernat financian por entero los trabajos de desarrollo precompetitivo a tenor del Encuadramiento de I+D de 1996 (o de desarrollo experimental a tenor del Marco de I+D+i) sobre la base de recursos propios procedentes de los ingresos obtenidos en los mercados.
(299)
La Comisión ha elaborado el cuadro 6 que figura en el considerando 300 a partir de las listas de proyectos en las que se detallan los costes anuales por proyecto y por fase de investigación, así como a partir de la relación de los recursos propios del organismo público IFP.
(300)
A tal efecto, la Comisión ha seguido un enfoque conservador al incluir todos los costes que se derivan, directa o indirectamente, de los ámbitos de actividad exclusivos de Axens y Prosernat, y excluyendo todos los rendimientos que no sean los abonados por Axens y Prosernat (248). Por prudencia, la Comisión también ha integrado en este cuadro la totalidad de los posibles efectos de la garantía ilimitada en el supuesto -poco probable- de que el organismo público IFP los hubiera utilizado todos para la financiación de actividades de investigación en los ámbitos exclusivos de Axens y Prosernat (efectos de la garantía en las relaciones con los proveedores y los clientes, no solo las filiales, sino también los terceros).
Cuadro 6
Estimación máxima del importe total de financiación pública total aportado por el organismo público IFP a las actividades desarrolladas en los ámbitos exclusivos de Axens y Prosernat entre 2006 y 2009
(en millones EUR)
2006
2007
2008
2009
Coste anual de los estudios de viabilidad técnica (millones EUR)
Ámbito de actividades IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Ámbito de actividades IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Total
7,4
3,5
0,9
0,9
Coste anual de los trabajos de investigación industrial (en millones EUR)
Ámbito de actividades IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Ámbito de actividades IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Total
49,0
45,5
52,8
55,2
Recursos propios (en millones EUR)
Importe
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Ayuda estatal anual (en millones EUR)
Importe de la financiación pública (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Incremento del efecto de la garantía en las relaciones del organismo público con sus proveedores
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Incremento del efecto de la garantía en las relaciones del organismo público con sus clientes (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
en el ámbito exclusivo de las filiales
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
fuera del ámbito exclusivo de las filiales
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Importe máximo de la financiación pública
(incluido el incremento del efecto de la garantía)
13,1
9,8
11,3
14,7
Intensidad de ayuda
(excluido el incremento del efecto de la garantía)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Incremento de la intensidad de ayuda
(incluido el incremento del efecto de la garantía)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Intensidad máxima autorizada (251)
-
disposiciones del Encuadramiento de I+D de 1996
53 %
51,8 %
51,1 %
50,4 %
-
disposiciones del Marco de I+D+i
-
50,3 %
50,4 %
50,2 %
(301)
La Comisión ha comprobado que se respetaron las intensidades admisibles por fase de investigación a partir de las listas anuales de los proyectos realizados entre 2006 y 2009, teniendo en cuenta el efecto máximo posible de la garantía ilimitada vinculada al estatuto de organismo público del IFP, integrando como elemento complementario de ayuda el incremento estimado de las primas de cobertura de los distintos riesgos. En todos los casos, incluso integrando todas las posibles repercusiones de la garantía en las relaciones con los clientes y los proveedores, el incremento de la intensidad de ayuda sigue estando muy por debajo de la intensidad máxima autorizada. En conclusión, la Comisión considera que se cumplen las intensidades de ayuda autorizadas por el Encuadramiento I+D de 1996 y el Marco de I+D+i.
(302)
Para los años siguientes, la Comisión recuerda que, de acuerdo con la Decisión C 51/2005, Francia tiene la obligación de presentar un informe anual a la Comisión para que esta última compruebe que también se cumplen las intensidades de ayuda por fase de investigación y por proyecto. A partir de 2010, este informe deberá presentar el conjunto de los proyectos realizados en los ámbitos de actividad de Axens y de Prosernat, clasificados por categorías de investigación, precisando, además de sus costes por fase de investigación, los importes de la financiación pública y los recursos propios asignados por el organismo público IFP y sus filiales, el incremento del importe de la prima de garantía, calculado mediante el método descrito en la presente Decisión, incluidos los posibles efectos sobre las condiciones de endeudamiento del organismo público IFP de acuerdo con el razonamiento presentado en el considerando 200.
7.3.2.5 Acumulación
(303)
Se cumplen las disposiciones en materia de acumulación, ya se trate de las especificadas en el punto 5.12 del Encuadramiento de I+D de 1996 o en el punto 8 del Marco de I+D+ i. La Comisión ha calculado el importe de la financiación pública total, independientemente de su origen, incluido el impacto máximo de la garantía ilimitada para los años 2006 a 2009.
(304)
A partir de 2010, las autoridades francesas aplicarán el mismo método en los informes anuales transmitidos a la Comisión.
7.3.2.6 Efecto incentivador
(305)
Sobre la base del Encuadramiento de I+D de 1996 y del Marco de I+D+i, las ayudas estatales deben tener efecto incentivador, esto es, provocar un cambio en el comportamiento del beneficiario tal que este incremente sus actividades de I+D (e innovación). Los siguientes criterios suelen ser suficientes para demostrar la existencia de un efecto incentivador para los proyectos que se beneficien de ayudas por debajo de los umbrales de examen detallado: incremento del volumen del proyecto, aumento del alcance, aumento del ritmo del proyecto e incremento de la cuantía total empleada en I+D+i. Si puede demostrarse la existencia de un efecto significativo en al menos uno de estos elementos, la Comisión considerará, en principio, que la propuesta de ayuda tiene efecto incentivador, teniendo en cuenta el comportamiento normal de una empresa del sector en cuestión (252).
(306)
La Comisión remite al análisis descrito en los considerandos 196 a 198 de la Decisión C 51/2005 relativo al interés estratégico, verificado y validado por comités técnicos, para las investigaciones realizadas por el organismo público IFP y sus filiales en el ámbito de la seguridad a largo plazo del abastecimiento energético, en particular en lo que se refiere a la renovación y al aumento de la producción de petróleo y gas (aumento del índice de éxito en exploración, del porcentaje de recuperación de los yacimientos, explotación de recursos no convencionales, etc.), el diseño de procesos de refinado, las tecnologías de conversión, el desarrollo de combustibles innovadores y tecnologías para motores eficientes, y la diversificación de las fuentes de energía para la producción de combustible. Muchos de estos ámbitos se encuentran entre las prioridades de la Unión Europea en materia de investigación, política energética y política de medio ambiente.
(307)
En cuanto al año 2006, la Comisión reitera su análisis, que se encuentra en el considerando 199 de la Decisión C 51/2005, según el cual, gracias al apoyo público, del que forma parte integrante la garantía ilimitada, el organismo público IFP y sus filiales pudieron llevar a cabo con éxito actividades adicionales de investigación que no habrían podido realizarse por la existencia de riesgos tecnológicos o el muy dudoso rendimiento de las inversiones.
(308)
Basándose en los informes anuales transmitidos por las autoridades francesas, la Comisión constata que esta lógica continuó en 2007, 2008 y 2009. En esos informes, las autoridades francesas indicaron, proyecto por proyecto, el efecto incentivador obtenido gracias a la ayuda, en particular en términos de alcance del proyecto, de su ritmo y del incremento de la cuantía total empleada en I+D.
(309)
A título de ejemplo, en 2007 y en el ámbito exclusivo de Axens, el grupo IFP llevó a cabo proyectos estrella, […] (*) (253). […] (*). Sin ayuda pública, se habría producido un retraso de varios años en la puesta en el mercado de estos productos: los proyectos de I+D se habrían lanzado más tarde, su desarrollo habría sido más lento, y […] (*).
(310)
Por otra parte, en el ámbito exclusivo de Prosernat, la ayuda estatal ha permitido el inicio del proyecto […] (*), relativo al […] (*), el desarrollo y la protección mediante patente de procesos originales de […] (*) (254) […] (*). [Este proyecto] (**) implicaba operaciones delicadas y difíciles que requerían considerables inversiones en recursos humanos, técnicos y financieros que una empresa como Prosernat no podía lograr por sí sola. Por lo tanto, el apoyo público prestado por el organismo público IFP era imprescindible. En particular, solo el IFP contaba con equipos especializados con capacidad para llevar a cabo los modelos necesarios para el desarrollo del proceso y unos equipos de laboratorio adecuados para el tratamiento de componentes peligrosos para la salud.
(311)
En 2008, en el ámbito exclusivo de Axens, la ayuda estatal permitió superar obstáculos científicos y técnicos en […] (*). Por otra parte, el proyecto […] (*) (255) también ha experimentado grandes cambios. La ayuda estatal permitió al organismo público IFP desarrollar, en asociación con socios industriales, un proceso […] (*), que será accesible en el mercado mediante licencia. Los trabajos de desarrollo de un proceso de este tipo implican tanto […] (*), como […] (*).
(312)
Por otra parte, en el ámbito exclusivo de Prosernat, se ha desarrollado un proyecto […] (*) relativo a la captura de CO2 en los gases. La captura y almacenamiento del CO2 (256) (CAC) es uno de los medios conocidos para reducir el calentamiento climático. Habida cuenta de la constitución de los gases de combustión y su baja presión, el organismo público IFP tuvo que hacer frente a nuevos retos tecnológicos. Prosernat no habría estado en condiciones de desarrollar este proceso a partir de sus fondos propios, habida cuenta de la incertidumbre que rodea la estructura, la amplitud, el despliegue y el marco regulador del futuro mercado de captura de CO2.
(313)
En 2009, en el ámbito exclusivo de Axens, puede citarse a título de ejemplo el proyecto […] (*) relativo a los procedimientos de […] (*). Se trataba del desarrollo de […] (*), así como de la mejora de ciertos procedimientos […] (*). Gracias a los fondos públicos, se ha podido analizar […] (*), lo que permitió mejorar sustancialmente los […] (*). Gracias a la financiación pública, el proyecto […] (*) pudo explorar soluciones distintas a las tecnologías existentes, […] (*). Del mismo modo, el proyecto […] (*) prosiguió con catalizadores que, tras extrapolación, han permitido diversificar la oferta en el mercado en plena expansión de […] (*). Sin la ayuda pública, los catalizadores se habrían desarrollado de manera mucho más secuencial, y la mejora del rendimiento habría sido más lenta. En materia de […] (*), el proyecto […] (*), relativo a unos catalizadores innovadores […] (*), pudo explorar nuevas pistas gracias a la ayuda pública, mientras que el proyecto […] (*), dirigido a explorar los límites de la tecnología (variación de cargas en particular) para poder […] (*), pudo ampliar el espectro más allá de los resultados existentes.
(314)
Por otra parte, en el ámbito exclusivo de Prosernat, la ayuda pública permitió, por ejemplo, reactivar y continuar los trabajos de I+D emprendidos en materia de […] (*), que habían quedando de lado progresivamente. De esta forma, el apoyo público permitió evitar que se perdiesen los logros tecnológicos anteriores y mantener una gama de procesos de […] (*) en el mercado. Del mismo modo, el proyecto […] (*) relativo a la captura de CO2 […] (*) continuó gracias a la ayuda pública.
(315)
La Comisión observa también que la evolución positiva de los indicadores que miden el esfuerzo de I+D realizado por el organismo público IFP y sus filiales Axens y Prosernat que había constatado en el considerando 200 de la Decisión C 51/2005 antes citada continuó entre 2007 y 2009.
Cuadro 7
Progresión de los indicadores que miden el esfuerzo del organismo público IFP y sus filiales Axens y Prosernat en 2007, 2008 y 2009
Progresión de los indicadores
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Gastos asignados a I+D en el ámbito exclusivo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Personal asignado a I+D en el ámbito exclusivo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Por otra parte, la Comisión reitera las conclusiones que ha resumido en los considerandos 201 a 203 de su Decisión C 51/2005: la parte de los gastos de I+D en el volumen de negocios del grupo IFP es especialmente elevada, a pesar de este último se mueve en ambientes sometidos a numerosas reglamentaciones nacionales en constante evolución, especialmente por lo que respecta a las normas medioambientales o los regímenes de protección de la propiedad intelectual.
(317)
Como ya hizo en el considerando 204 de la Decisión C 51/2005, la Comisión toma nota de la diversidad y la estructura de la oferta, así como del funcionamiento de la competencia (257) en el mercado de los procesos de refino o de petroquímica. A este respecto, señala que algunos competidores gozan de una posición competitiva mucho más favorable que la del grupo IFP, dado que la empresa UOP Limited dispone, por ejemplo, de una cuota del mercado mundial en valor del orden del 57 %, frente al escaso 7 % con que cuenta el grupo IFP. Por ello, la Comisión considera que el apoyo público concedido a proyectos de I+D realizados por el grupo IFP no es susceptible, por su naturaleza o sus proporciones, de obstaculizar los incentivos dinámicos del mercado de las tecnologías de refino. Por otra parte, cabe observar que los socios comerciales de la Unión Europea, en particular los Estados Unidos, dedican cuantiosos presupuestos a la financiación de la investigación en el ámbito de la energía, que han permitido contribuir a la realización de proyectos de I+D por parte de competidores del grupo IFP. Es así como algunos competidores del grupo IFP, en particular la compañía UOP Limited, han recibido apoyos públicos importantes (258) o se beneficiaron de ayudas públicas indirectas gracias a asociaciones con institutos de investigación y universidades.
(318)
En conclusión, la Comisión estima que la ayuda estatal en favor del grupo IFP en el ámbito exclusivo de sus filiales Axens y Prosernat tuvo un efecto incentivador en los años 2006, 2007, 2008 y 2009.
(319)
A partir de 2010, los informes anuales transmitidos por Francia a la Comisión hasta la expiración de los acuerdos exclusivos entre el organismo público IFP y sus filiales Axens y Prosernat deberán demostrar que sigue existiendo el efecto incentivador de la ayuda.
(320)
Habida cuenta de todos los elementos que preceden, la Comisión concluye que la ayuda estatal concedida al grupo IFP para la realización de actividades en los ámbitos exclusivos de sus filiales Axens y Prosernat, incluido el elemento de ayuda correspondiente a los efectos de la garantía ilimitada de que disfruta el organismo público IFP, se ajusta a las disposiciones del Encuadramiento de I+D de 1996, y a las del Marco de I+D+i, siempre que se cumplan las condiciones establecidas en ellos.
7.3.3 CONCLUSIÓN SOBRE LA COMPATIBILIDAD DE LA MEDIDA EN CUESTIÓN
(321)
En conclusión, la Comisión considera que la medida en cuestión es compatible con el mercado interior siempre que se cumplan las condiciones establecidas en las secciones 7.3.1 y 7.3.2.
8 NEUTRALIDAD CON RESPECTO AL RÉGIMEN DE LA PROPIEDAD
(322)
La Comisión desea subrayar que en ningún caso pone en cuestión la pertenencia al Estado del organismo público IFP ni cuestiona el estatuto legal de persona jurídica de Derecho público como tal.
(323)
En virtud del artículo 345 del TFUE, la Comunidad es neutra respecto del régimen de la propiedad en los Estados miembros, y ninguna disposición del Tratado se opone a que el Estado sea titular (total o parcialmente) de empresas. No obstante, las normas de competencia deben aplicarse por igual a las empresas privadas y a las públicas. Ninguno de estos dos tipos de empresas puede verse favorecido ni perjudicado por la aplicación de sus normas.
(324)
En el caso que nos ocupa, la garantía de que goza el organismo público IFP no deriva de la propiedad, sino del estatuto jurídico de la empresa. Los Estados miembros son libres de elegir el estatuto jurídico de las empresas, pero, al optar por uno u otro, deben respetar las normas de competencia del Tratado. En particular, el simple hecho de que la garantía estatal esté automáticamente vinculada a un estatuto jurídico específico no impide que dicha garantía constituya una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, si se cumplen las condiciones establecidas en él (259).
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. La concesión por parte de Francia del estatuto de organismo público de carácter industrial y comercial al IFP confirió a este último, a partir del 7 de julio de 2006, una garantía pública ilimitada («garantía estatal») sobre el conjunto de sus actividades.
2. La cobertura por la garantía estatal de las actividades no económicas del organismo público IFP, en particular de sus actividades de formación destinadas a contar con recursos humanos más numerosos y mejor cualificados, sus actividades de I+D independientes destinadas a ampliar conocimientos y mejorar la comprensión, y sus actividades de difusión de los resultados de la investigación, no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE.
3. La cobertura por la garantía estatal de las actividades de transferencia de tecnología realizadas por el organismo público IFP en los ámbitos previstos por el convenio exclusivo de desarrollo, comercialización y utilización celebrado con su filial Beicip-Franlab no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE.
4. La cobertura por la garantía estatal de las actividades de transferencia de tecnología realizadas por el organismo público IFP en los ámbitos previstos por los convenios exclusivos con sus filiales Axens y Prosernat mencionados en el artículo 3, apartado 1, de la Decisión de la Comisión de 16 de julio de 2008, relativa a la medida de ayuda ejecutada por Francia en favor del grupo IFP (en lo sucesivo, «la Decisión C 51/2005») constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE.
5. La cobertura por la garantía estatal de los trabajos de investigación bajo contrato y las prestaciones de servicios realizados por el organismo público IFP, tanto por cuenta de terceros como por cuenta de las filiales, constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE.
Artículo 2
En caso de modificación del convenio celebrado entre el organismo público IFP y su filial Beicip-Franlab, mencionado en el artículo 1, apartado 3, de la presente Decisión, Francia notificará dicho convenio a la Comisión, teniendo en cuenta el posible impacto de la garantía estatal para evaluar el posible importe total de financiación pública, salvo si las nuevas condiciones contractuales permiten descartar la presencia de ayuda estatal.
Artículo 3
Para el período comprendido entre el 7 de julio de 2006 y el 31 de diciembre de 2009, la cobertura por la garantía estatal de las actividades económicas mencionadas en el artículo 1, apartados 4 y 5, de la presente Decisión, constituyó una ayuda compatible con el mercado interior.
Artículo 4
A partir del 1 de enero de 2010 y hasta el término de los acuerdos exclusivos entre el organismo público IFP y sus filiales Axens y Prosernat mencionados en el artículo 3, apartado 1, de la Decisión C 51/2005, la cobertura por la garantía estatal de las actividades económicas mencionadas en el artículo 1, apartado 4, de la presente Decisión, constituye una ayuda compatible con el mercado interior, siempre que se cumplan las condiciones previstas en los artículos 5 y 6 de la presente Decisión.
Artículo 5
1. El informe financiero anual mencionado en el artículo 4, apartado 2, de la Decisión C 51/2005 incluirá, además de los elementos ya mencionados en el artículo 5, apartado 1, de dicha Decisión, los elementos enumerados en los apartados 2, 3 y 4 del presente artículo.
2. El informe financiero anual incluirá el importe, el tipo de interés y las condiciones contractuales de los empréstitos suscritos por el organismo público IFP durante el período anual de referencia, así como una estimación del equivalente bruto de subvención de la eventual bonificación de intereses vinculada a la garantía estatal, a menos que se pueda demostrar que estos contratos de crédito se ajustan a las condiciones normales del mercado, ya sea comparando sus condiciones con las obtenidas por el organismo público IFP antes de su cambio de estatuto, ya sea sobre la base de un método más preciso autorizado previamente por la Comisión.
3. El informe financiero anual incluirá el importe de los bienes y servicios adquiridos por el organismo público IFP a proveedores para realizar las prestaciones económicas mencionadas en el artículo 1, apartados 4 y 5, de la presente Decisión, durante el período anual de referencia, así como una estimación máxima del equivalente bruto de subvención de la ayuda resultante de una evaluación más favorable por parte de los proveedores del riesgo de quiebra de la empresa. Esta estimación se realizará bien aplicando un tipo a tanto alzado del 2,5 % al importe de las adquisiciones realizadas, bien sobre la base de un método más preciso autorizado previamente por la Comisión.
4. El informe financiero anual incluirá el importe de las actividades económicas mencionadas en el artículo 1, apartados 4 y 5, de la presente Decisión, realizadas por el organismo público IFP durante el período anual de referencia, así como una estimación máxima del equivalente bruto de subvención de la ayuda resultante de la ausencia de pago de una prima correspondiente a una garantía de buen fin, o al menos, de máximo esfuerzo, a los beneficiarios de dichas prestaciones económicas. Esta estimación se realizará bien aplicando un tipo a tanto alzado del 5 % al importe de las prestaciones realizadas, bien sobre la base de un método más preciso autorizado previamente por la Comisión.
Artículo 6
1. El importe total de los fondos públicos asignados a las actividades del organismo público IFP en los ámbitos de actividad exclusivos de Axens y Prosernat, incluido el impacto máximo de la garantía estatal tal como se calcula en el artículo 5, apartados 2, 3 y 4, de la presente Decisión, deberá ser inferior a la intensidad máxima autorizada por el Marco comunitario sobre ayudas de Estado a la investigación, el desarrollo y la innovación.
2. En caso de rebasamiento del umbral mencionado en el apartado 1 del presente artículo, el excedente de ayuda será, en su caso, reembolsado por la filial Axens o Prosernat al organismo público IFP.
Artículo 7
A partir del 1 de enero de 2010, la cobertura por la garantía estatal de las actividades económicas mencionadas en el artículo 1, apartado 5, constituye una ayuda estatal compatible con el mercado interior siempre que se respeten las condiciones establecidas en el artículo 8 de la presente Decisión.
Artículo 8
1. Las actividades de investigación bajo contrato y las prestaciones de servicios realizadas por el organismo público IFP, mencionadas en el artículo 1, apartado 5, de la presente Decisión, deberán seguir siendo accesorias a su actividad principal de investigación pública independiente.
2. Para que se consideren accesorias, las actividades de investigación bajo contrato y las prestaciones de servicios del organismo público IFP deberán:
-
no afectar al funcionamiento normal, la independencia y la neutralidad de dicho organismo público IFP;
-
tarifarse a un precio de mercado, o cuando no exista precio de mercado, a un precio que refleje, con excepción del impacto potencial de la garantía estatal, la totalidad de los costes, más un margen razonable;
-
ser objeto de una contabilidad diferenciada de las actividades de investigación pública independiente (separación contable de sus costes y financiaciones respectivos), y los ingresos que generen se deberán reinvertir íntegramente en la actividad principal de investigación pública independiente;
-
estar intrínsecamente ligadas a la actividad principal de investigación pública independiente del organismo público IFP, debido en particular a la utilización de las mismas infraestructuras, equipos, materiales o tecnologías, o al empleo de los mismos científicos, investigadores, ingenieros, diseñadores o técnicos;
-
situarse fuera del ámbito de los convenios exclusivos celebrados entre el organismo público IFP y sus filiales Axens y Prosernat, mencionados en el artículo 3, apartado 1, de la Decisión C 51/2005 antes citada, prorrogados o modificados en su caso de conformidad con el artículo 3, apartado 2, de la Decisión C 51/2005 y con el artículo 12, apartado 2, de la presente Decisión;
-
representar una parte marginal del presupuesto asignado por el organismo público IFP a sus actividades de investigación pública independiente.
3. Francia presentará cada año a la Comisión un informe sobre las actividades de investigación bajo contrato y las prestaciones de servicios realizadas por el organismo público IFP, en el que se precisará la ratio de su importe en el presupuesto asignado por el organismo público IFP a sus actividades de investigación pública independiente.
Artículo 9
1. Para cada operación, las autoridades francesas y el organismo público IFP obligarán a incluir el texto que figura a continuación en el contrato de financiación (para todo instrumento cubierto por un contrato):
«La emisión / el programa / el préstamo no se benefician de ninguna garantía de ningún tipo, directa o indirecta, del Estado. En caso de insolvencia, el Estado no estará obligado a sustituir financieramente al organismo público IFP para el pago de la deuda».
2. Las autoridades francesas obligarán a incluir una cláusula similar, en la que se descarte la responsabilidad del Estado, en todo contrato relativo a las actividades de investigación bajo contrato o las prestaciones de servicios mencionadas en el artículo 1, apartado 5, de la presente Decisión.
3. Las autoridades francesas obligarán a incluir una cláusula similar, en la que se descarte la responsabilidad del organismo público IFP y del Estado, en todo contrato que implique un crédito suscrito por las sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab y Prosernat.
4. El organismo público IFP se abstendrá de expedir cualquier forma de fianza, aval, garantía o carta de intenciones en beneficio de las sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab y Prosernat que no sea conforme a las condiciones normales de mercado.
Artículo 10
Francia notificará individualmente a la Comisión las ayudas cuyo importe sea superior a los límites máximos previstos en el Marco comunitario sobre ayudas estatales de investigación y desarrollo e innovación, teniendo en cuenta el impacto eventual de la garantía estatal.
Artículo 11
Francia informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 12
1. Los artículos 4, 5 y 6 de la presente Decisión se aplicarán hasta el término de los acuerdos exclusivos celebrados entre el organismo público IFP y sus filiales Axens y Prosernat, mencionados en el artículo 3, apartado 1, de la Decisión C 51/2005.
2. Al notificar a la Comisión una prórroga o modificación de dichos acuerdos exclusivos, de conformidad con el artículo 3, apartado 2, de la Decisión C 51/2005, las autoridades francesas tendrán en cuenta el impacto de la garantía estatal para evaluar el importe total de la financiación pública.
Artículo 13
El destinatario de la presente Decisión será la República Francesa.
Hecho en Bruselas, el 29 de junio de 2011.