ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 13. července 2011
o státní podpoře č. C 6/08 (ex NN 69/07), kterou poskytlo Finsko společnosti Ålands Industrihus Ab
(oznámeno pod číslem K(2011) 4905)
(Pouze finské a švédské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/252/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Prostřednictvím stížnosti podané dne 5. září 2006 byla Komise informována o různých opatřeních, která provedla alandská místní správa (dále jen „místní správa“) ve prospěch realitní společnosti Ålands Industrihus Ab (dále jen „ÅI“). Dopisy ze dne 25. října 2006 a 14. února 2007 si Komise od Finska vyžádala informace, které byly poskytnuty dopisy ze dne 11. ledna 2007 a 3. dubna 2007. Další informace poskytly finské orgány dne 31. května 2007 a 12. července 2007. Stěžovatel poskytl doplňkové informace v listopadu 2006 a květnu 2007.
(2)
Dopisem ze dne 30. ledna 2008 Komise Finsko informovala, že se s ohledem na tuto podporu rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) (2) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k podpoře vyjádřily.
(4)
Komise neobdržela žádné připomínky zúčastněných stran.
(5)
V návaznosti na rozhodnutí o zahájení řízení poskytlo Finsko informace, které Komise zaevidovala dne 6. května 2008, 21. ledna 2010, 26. února 2010, 21. května 2010, 18. června 2010, 18. dubna 2011, 27. června 2011 a 28. června 2011. Dne 4. června 2010 se uskutečnila schůzka mezi útvary Komise, finskými orgány a zástupci společnosti ÅI.
2. POPIS PODPORY
2.1 PŘÍJEMCE
(6)
Společnost ÅI je zaregistrovaná v městě Mariehamn, hlavním městě Alandských ostrovů, souostroví v Baltském moři mezi finskou a švédskou pevninou s celkovým počtem obyvatel přibližně 28 000. Alandské ostrovy jsou jednou z finských provincií, mají však vysokou míru autonomie. Společnost ÅI vlastní především orgány místní správy (84,43 %) a město Mariehamn (15,01 %). Zbývajícími akcionáři jsou ostatní místní orgány na Alandských ostrovech (4).
(7)
Společnost ÅI podniká v oblasti výstavby, vlastnictví a pronájmu budov pro průmyslové a obchodní využití. Podle Finska je cílem činnosti společnosti poskytovat společnostem na Alandských ostrovech budovy za účelem přispění k diverzifikovanému a konkurenceschopnému hospodářství.
(8)
Až do roku 1999 byly obchodní činnosti společnosti ÅI co do rozsahu malé (5). Bilanční suma společnosti ÅI rostla velmi pomalu, pokud vůbec (6). V této souvislosti se správní rada společnosti ÅI rozhodla, že začne hledat nové obchodní příležitosti, aby společnost mohla expandovat. Současně místní podnikatelská komunita (kterou tvoří téměř výhradně malé podniky) vyslovila přání týkající se „technologického parku“, tj. seskupení kancelářských prostor, kde by mohly místní podniky sídlit pod jednou střechou v zájmu snazší spolupráce, vytváření nových nápadů a celkového zlepšení podnikavosti. Tím se měl stát nakonec kancelářský park „iTiden“ (kvarteret iTiden). Vznik projektu je podrobněji vysvětlen v oddíle 2.2.
2.2 PROJEKT iTiden (7)
(9)
Diskuse mezi zástupci místní podnikatelské komunity a místní správou ohledně možnosti vybudování „technologického parku“ začaly již v roce 1999. Uskutečnily se společné studijní cesty do řady obdobných zařízení ve Švédsku.
(10)
V roce 2000 byl projekt přidělen pracovní skupině, která na jaře 2000 předložila návrh místní správě a městu Mariehamn. Projekt a plány místní správy týkající se jeho vybudování a financování byly uvedeny v rozpočtu místní správy na rok 2000 (8) a potvrzeny v rozpočtu na rok 2001, v němž místní správa požadovala rovněž finanční prostředky na případné navýšení kapitálu pro infrastrukturní projekty, včetně pro společnost ÅI (obdobná žádost byla uvedena v rozpočtu na rok 2000) (9).
(11)
Dne 12. července 2001 zakoupila společnost ÅI díky navýšení kapitálu pozemek ve čtvrti „Västra Klinten“ v Mariehamnu, na němž měl být projekt iTiden vybudován. V souvislosti s tímto nákupem zajistila společnost ÅI rovněž potřebné změny s ohledem na projekt iTiden v územním plánu města.
(12)
V rozpočtu na rok 2002 místní správa uvedla, že společnost ÅI zahájí v roce 2002 výstavbu projektu iTiden a že to bude se vší pravděpodobností vyžadovat navýšení kapitálu (pro něž místní správa požadovala potřebné částky vyhrazené v rozpočtu) (10).
(13)
Počátkem roku 2002 byla jmenována pracovní skupina pro výstavbu projektu iTiden a byl najat architekt. Byli kontaktováni potenciální nájemci s cílem zjistit jejich zájem o pronájem prostor v iTiden. Přípravné zemní práce byly provedeny na jaře 2003 a výstavba první etapy (projekt byl navržen ve dvou po sobě jdoucích etapách stavby) byla zahájena v létě 2003. První nájemci se do části projektu iTiden dokončené v rámci „první etapy“ nastěhovali dne 1. prosince 2004.
(14)
Výstavba druhé etapy projektu iTiden byla zahájena na podzim 2006 a dokončena v roce 2007.
2.3 OPATŘENÍ STÁTNÍ PODPORY
(15)
Formální vyšetřovací řízení Komise zahrnovalo několik kapitálových injekcí (dále jen „navýšení kapitálu“) a záruk za bankovní půjčky (dále jen „úvěrové záruky“), které místní správa poskytla společnosti ÅI mezi rokem 1997 a 2007. Opatření jsou uvedena v následující tabulce (kapitálové injekce jsou očíslovány C-I až C-XI a záruky G-I až G-III).
Opatření
Datum opatření
Navýšení kapitálu
(v EUR)
Úvěrové záruky
(v EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
CELKEM
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
V porovnání s tabulkou opatření v bodě 7 rozhodnutí o zahájení řízení byla vyškrtnuta úvěrová záruka ve výši 2 587 500 EUR ze dne 26. října 2006, jelikož nebyla nikdy uplatněna (na základě rozhodnutí finských soudů). Navýšení kapitálu C-XI ze dne 12. června 2006 v rozhodnutí o zahájení řízení je zde uvedeno s datem 15. února 2007, jelikož během vyšetřovacího řízení vyšlo najevo, že toto opatření bylo provedeno k tomuto pozdějšímu dni. Rozhodnutí místní správy provést toto navýšení kapitálu bylo nedávno (6. dubna 2011) finským Nejvyšším správním soudem zrušeno (viz bod 114). Jelikož však byl kapitál společnosti ÅI v roce 2007 vyplacen a nebyl vrácen, má Komise za to, že rozhodnutí vnitrostátního soudu neznamená, že by toto opatření mělo být z předmětu jejího šetření vyloučeno.
(17)
Podle finských orgánů byla všechna navýšení kapitálu provedena za účelem financování projektu iTiden kromě těchto navýšení:
C-I) navýšení kapitálu ze dne 18. června 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) navýšení kapitálu ze dne 22. června 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) navýšení kapitálu ze dne 10. října 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) navýšení kapitálu ze dne 30. září 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) navýšení kapitálu ze dne 16. června 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Všechny úvěrové záruky byly podle Finska vydány za účelem financování projektu iTiden. Více informací o úvěrových zárukách je uvedeno v bodech 66 až 86.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(19)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda jsou navýšení kapitálu a úvěrové záruky slučitelné s vnitřním trhem, a to z těchto důvodů.
(20)
Pokud jde o existenci státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, Komise uvedla, že opatření zahrnovala státní prostředky, jelikož byla provedena místními orgány, a že jsou selektivní, jelikož byla určena společnosti ÅI. Pokud jde o kritérium, zda tato opatření poskytla společnosti ÅI „výhody, které by za běžných tržních podmínek čerpat nemohla“, jelikož by soukromý investor, který se řídí vyhlídkou ziskovosti v dlouhodobém horizontu, tuto podporu neposkytl, Komise měla pochybnosti, zda by soukromý investor poskytl kapitál stejně jako místní správa, jelikož společnost ÅI vykazovala dlouhodobě ztráty, nebo přinejlepším velmi skromné zisky. Co se týká konkrétně úvěrových záruk, Komise pochybovala, že by společnost ÅI mohla získat srovnatelnou finanční podporu na trzích, a měla tudíž za to, že tyto záruky společnost ÅI zvýhodnily. Komise se rovněž domnívala, že tyto výhody mohou narušit hospodářskou soutěž a obchod uvnitř Společenství.
(21)
Pokud by se opatření považovala za státní podporu, Komise pochybovala, že by ji bylo možno pokládat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(22)
Komise zpochybnila rovněž tvrzení Finska, že pokud by se opatření skutečně považovala za státní podporu, byla tato opatření provedena v souladu s režimy podpor, které se uplatňovaly již před vstupem Finska do EU, a byla by proto zákonná.
4. PŘIPOMÍNKY FINSKA
4.1 OPATŘENÍ NEPŘEDSTAVUJÍ STÁTNÍ PODPORU
(23)
Finsko zastávalo názor, že místní správa jednala v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, tj. že se opatření řídila vyhlídkou místní správy na návratnost jejích investic. Finsko tvrdilo, že investiční rozhodnutí byla odůvodněna programem společnosti týkajícím se nových investic, především projektem iTiden. Opatření tudíž neměla pokrýt předchozí ztráty nebo podporovat ztrátové podnikání. Místní správa obdržela za své investice konkrétní hodnotu v nových podílech ve společnosti ÅI, jelikož se hodnota společnosti v souladu s úpisem akcií zvýšila. Společnost ÅI proto nezískala žádnou výhodu, kterou by nebyla schopna dosáhnout u soukromého investora.
(24)
Bez ohledu na možnou výhodu zastávalo Finsko rovněž názor, že opatření nelze považovat za státní podporu, jelikož neexistují žádné konkrétní důkazy o významném dopadu na hospodářskou soutěž na alandském trhu nemovitostí.
4.2 JEDNÁ-LI SE O STÁTNÍ PODPORU, JE TO ZÁKONNÁ PODPORA NA ZÁKLADĚ EXISTUJÍCÍCH REŽIMŮ PODPORY
(25)
Pokud by se však zjistilo, že opatření zahrnují prvek státní podpory, měla by se tato podpora podle Finska považovat za zákonnou. Finsko tvrdilo, že se na navýšení kapitálu i záruky vztahovaly existující režimy podpory, které byly zavedeny před tím, než se Finsko stalo členem EU.
4.3 JEDNÁ-LI SE O NOVOU STÁTNÍ PODPORU, JE TATO PODPORA SLUČITELNÁ S VNITŘNÍM TRHEM
(26)
Pokud by opatření představovala protiprávní státní podporu, měla by se tato považovat za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jelikož účelem těchto opatření je rozvoj regionu a vytvoření nových pracovních míst, a to především přispěním k diverzifikaci hospodářství tohoto regionu, jež je příliš závislé na loďařském průmyslu.
4.4 MOŽNÉ NAVRÁCENÍ PODPORY
(27)
Pokud by Komise shledala, že opatření představují protiprávní a neslučitelnou podporu, která má být navrácena, předložilo Finsko tato tvrzení.
(28)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12), nebude Komise vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. Tak by tomu bylo v tomto případě, jelikož Finsko oprávněně očekávalo, že výše uvedené režimy, které pocházely z doby před přistoupením, byly a jsou platné, a že tudíž podpora poskytnutá podle těchto pravidel je zákonná.
(29)
Pokud by se však Komise domnívala, že je nutno podporu vrátit, Finsko tvrdí, že prvek podpory obsažený v navýšení kapitálu nepředstavuje nutně celou nominální hodnotu transakcí, jež zahrnují státní podporu. Pokud jde o záruky, případná podpora, která má být navrácena, nemůže být vyšší než úrokové zvýhodnění, jehož společnost dosáhla v důsledku záruky (v porovnání s nezaručenými půjčkami). Stejně tak v případě kapitálových injekcí nemůže podpora činit více než náklady společnosti ÅI na získání odpovídajícího kapitálu na trhu.
5. POSOUZENÍ
5.1 HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(30)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se uvádí, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(31)
Aby bylo opatření považováno za státní podporu, musí být splněny tyto podmínky: a) musí být financováno členským státem nebo ze státních prostředků; b) musí poskytnout selektivní výhodu, která zvýhodňuje určité podniky nebo odvětví výroby, a c) narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Jelikož jsou tyto podmínky kumulativní, musí být všechny splněny, aby se opatření pokládalo za státní podporu.
5.1.1 STÁTNÍ PROSTŘEDKY A SELEKTIVITA
(32)
Z důvodů uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení (jež Finsko nezpochybnilo) jsou tato dvě kritéria splněna. Opatření byla provedena na základě individuálních rozhodnutí vydaných místní správou za účelem využití finančních prostředků, které byly v jejím ročním rozpočtu přiděleny regionálním shromážděním Alandských ostrovů. Tato opatření jsou proto jednoznačně financovaná státem a byla individuálně určena společnosti ÅI.
5.1.2 VÝHODA
(33)
Finsko uvedlo, že opatření nepředstavují státní podporu, jelikož neposkytují společnosti ÅI výhodu, kterou by nemohla získat na trzích, ať už u soukromého akcionáře nebo soukromého věřitele.
(34)
Podle ustálené zásady práva v oblasti státních podpor (na niž se obvykle odkazuje jako na zásadu investora v tržním hospodářství) platí, že investování orgánů veřejné správy do kapitálu podniků představuje státní podporu, pokud by stejný kapitál v podobné situaci neposkytl soukromý investor, zejména s vyhlídkou na dosažení návratnosti (13). Podle bodu 3.1 sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (14) (dále jen „sdělení o zárukách“) představuje záruka poskytnutá orgány veřejné správy státní podporu, ledaže je financování poskytnuto za podmínek, které by byly přijatelné pro soukromý subjekt za normálních podmínek tržního hospodářství.
(35)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda byla s ohledem na navýšení kapitálu a záruky splněna zásada investora v tržním hospodářství, zejména na základě dvou připomínek týkajících se společnosti ÅI:
a)
Společnost ÅI vykazovala v letech, v nichž byla opatření provedena, ztráty nebo zanedbatelné zisky. Společnost ÅI vykázala v každém roce v období 2001 až 2005 ztrátu. Zisky mezi rokem 1998 a 2000 byly malé a snižovaly se (38 000 EUR, 28 000 EUR resp. 9 000 EUR). Když společnost ÅI v roce 2006 znovu vykázala zisk, jednalo se pouze o částku ve výši 557,43 EUR. V roce 2006 činil zisk odhadovaný pro rok 2007 (tj. zisk, který se předpokládal v době přijetí rozhodnutí o provedení posledních opatření) pouze 5 868,46 EUR (15).
b)
Mimoto se Komisi zdálo, že peněžní tok společnosti ÅI od roku 2000 nepostačuje k pokrytí jejích nákladů, což vedlo k předpokladu, že opatření byla nezbytná jednoduše kvůli pokrytí tohoto nedostatečného peněžního toku (16).
(36)
Finsko tento názor odmítlo. Jeho tvrzení budou projednána níže, a to zvlášť pro navýšení kapitálu a úvěrové záruky.
5.1.2.1 Kapitálová injekce
(37)
Finsko především odmítá názor, že společnost ÅI měla potíže s likviditou. I když byly činnosti společnosti před projektem iTiden co do velikosti omezené, její provozní hospodářský výsledek a likvidita byly uspokojivé a tak tomu bylo během celého prošetřovaného období. Opatření proto nebyla nutná k uhrazení nákladů na činnost. Cílem opatření bylo financovat rozšíření společnosti, a měla by se proto považovat za investice. Vzhledem k podmínkám těchto investic byla tato opatření opodstatněná podle zásady investora v tržním hospodářství, a nepředstavují proto státní podporu.
(38)
Finsko v této souvislosti uvedlo, že většina navýšení kapitálu byla použita k financování projektu iTiden, zatímco zbytek byl určen na jiné projekty společnosti ÅI (viz bod 17 výše).
(39)
Hodnocení Komise je následující.
(40)
Komise na úvod zdůrazňuje, že kapitál, který akcionář poskytne podniku, není a priori vyhrazen na určité použití, nýbrž se stává součástí hmotného majetku společnosti. Je proto běžné, že je-li investice poskytnuta jako vlastní kapitál, je její soulad se zásadou investora v tržním hospodářství posuzován na základě výhledů týkajících se výsledků společnosti jako celku. V případě, jsou-li k dispozici příslušné důkazy, to nevylučuje posouzení předpokládané návratnosti u konkrétních plánovaných investic, pokud jsou samozřejmě takovéto informace dostupné v době přijetí investičního rozhodnutí.
(41)
Pokud jde o celkové finanční výsledky společnosti ÅI, Komise na základě důkazů předložených v rámci vyšetřovacího řízení uznává, že provozní hospodářský výsledek společnosti ÅI trvale pokrýval její ztráty a zajišťoval likviditu. Dostupné důkazy neumožňují vyvodit závěr, že navýšení kapitálu (nebo půjčky získané prostřednictvím záruk) byla použita k uhrazení ztrát vyplývajících z činnosti společnosti ÅI.
(42)
Je však skutečností, že místní správa poskytla společnosti ÅI důležitý dodatečný kapitál, který mezi rokem 1997 a 2006 na první pohled nevytvořil žádný zisk, nebo jen zisk velmi malý. Rozhodující otázkou proto je (jak tvrdí samotné Finsko), zda měla místní správa důvod očekávat u svého kapitálu návratnost, jež by byla dostatečná pro soukromého investora, aby uskutečnil stejnou investici. To je nutno posoudit na základě informací, které byly místní správě známy v době navýšení kapitálu.
(43)
Finsko uvedlo, že velká část navýšení kapitálu byla určena na financování první a druhé etapy projektu iTiden, zatímco zbývající navýšení kapitálu bylo přiděleno na různé jiné investice. Kvůli srozumitelnosti následující analýza zabývá nejprve navýšením kapitálu, který byl použit k financování projektu iTiden.
(44)
Finsko tvrdí, že se veškerá navýšení kapitálu kromě C-I, C-II, C-III, C-VIII a C-IX uskutečnila za účelem financování projektu iTiden, což byl zdaleka největší samostatný projekt společnosti ÅI. První navýšení kapitálu, které bylo určeno na projekt iTiden, se uskutečnilo v roce 2001 (C-IV).
(45)
Pokud jde o podmínky, za nichž místní správa tato navýšení kapitálu provedla, a (co je zásadní) o návratnost, která se očekávala v době přijetí rozhodnutí, Finsko poskytlo tyto informace:
(46)
Rozhodnutí místní správy přikročit k navýšením kapitálu v souvislosti s projektem iTiden byla přijata na základě informací, které byly poskytnuty na neformálních schůzkách, jichž se zúčastnila místní správa a zástupci společnosti ÅI. Finsko uvedlo, že z těchto schůzek nebyly pořízeny žádné zápisy. Finsko však Komisi předložilo prezentace uvedené na těchto neformálních schůzkách nebo na schůzích správní rady společnosti ÅI. Tyto prezentace obsahovaly stručný popis souvislostí a hlavních charakteristik projektu iTiden a výpočty ziskovosti pro první a druhou etapu tohoto projektu. Tyto důkazy proto Komisi umožnily zjistit, jakou návratnost místní správa očekávala v době, kdy provedla navýšení kapitálu pro projekt iTiden.
(47)
Dne 31. ledna 2002 uspořádala společnost ÅI neformální schůzku s místní správou za účelem schválení zahájení výstavby projektu iTiden v roce 2002 (po koupi pozemku, k níž došlo v roce 2001). Na této schůzce předložila společnost ÅI výpočty ziskovosti, které předpokládaly, že projekt zajistí u vlastního kapitálu společnosti ÅI roční návratnost ve výši 3 %.
(48)
Další neformální schůzka mezi společností ÅI a místní správou se konala dne 4. března 2003 za účelem přípravy valné hromady akcionářů společnosti ÅI dne 5. března 2003. Valná hromada měla rozhodnout o zahájení výstavby první etapy projektu iTiden, k níž v roce 2002 nedošlo. Byl poskytnut aktualizovaný výpočet ziskovosti. V tomto výpočtu se odhadovalo, že první etapa přinese přebytek ve výši pouze 700 EUR, což znamená nulovou návratnost vlastního kapitálu společnosti ÅI.
(49)
Dne 2. února 2006 zasedala správní rada společnosti ÅI, aby projednala zahájení výstavby druhé etapy a požádala o navýšení kapitálu za účelem jejího financování. Podle výpočtu ziskovosti, který byl předložen na této schůzi, měl projekt dosáhnout hranice rentability s návratností vlastního kapitálu ve výši 3 %. Tento výpočet však bylo nutno revidovat, aby se zohlednily vyšší náklady na přizpůsobení budov potřebám nájemců. Revidovaný výpočet ze dne 10. ledna 2006 tudíž sloužil jako základ pro navýšení kapitálu, o němž bylo rozhodnuto na valné hromadě, která se konala dne 12. června 2006 (ačkoliv k navýšení kapitálu došlo z technických důvodů až dne 15. února 2007 - jedná se o navýšení kapitálu C-XI). V tomto výpočtu byla předpokládaná roční návratnost vlastního kapitálu u druhé etapy projektu iTiden stanovena na 1 %.
(50)
Finsko poskytlo tyto důkazy a uvedlo, že to přesně vysvětluje tehdejší očekávání týkající se výnosů, na jejichž základě místní správa rozhodla o navýšení kapitálu pro projekt iTiden, tj. C-IV, C-V, C-VI, C-VII a C-X v případě první etapy a C-XI v případě druhé etapy. Tyto odhady ziskovosti jsou založeny na předpokládaných příjmech (tj. nájemném) plynoucích z projektu iTiden. Finsko uvedlo, že by návratnost investice místní správy měla zohledňovat rovněž vyhlídku na kapitálové zisky spočívající ve zvyšování hodnoty nemovitosti v čase. Finsko však v tomto ohledu nepředložilo žádné konkrétní důkazy. Tyto úvahy nejsou ve výpočtech ziskovosti zahrnuty, což naznačuje, že při rozhodování o investicích nebyly vzaty v úvahu. Na základě výše uvedených důkazů Komise konstatuje, že by soukromý investor při takovéto očekávané návratnosti podobné investice neuskutečnil.
(51)
Každý investor vkládající peněžní prostředky do projektu, který zahrnuje určitý prvek rizika (jako je rozvoj komerčních nemovitostí), bude požadovat návratnost, jež náležitě zohledňuje riziko spojené s investicí. Bude tudíž očekávat „rizikovou přirážku“ převyšující známou návratnost, kterou může docílit u alternativního, bezrizikového aktiva („bezriziková úroková míra“). Běžným měřítkem pro bezrizikovou úrokovou míru jsou státní dluhopisy s ratingem AAA a s kratší dobou splatnosti. Pro účely tohoto posouzení je použit výnos u dvouletých finských státních dluhopisů, jelikož Finsko nevydává dluhopisy s kratší dobou splatnosti. Z toho vyplývá bezriziková úroková míra v roce 2002 v rozmezí od 2,7 do 4,2 %, v roce 2003 mezi 2,2 a 2,7 % a v roce 2006 mezi 2,8 a 3,8 %.
(52)
Po porovnání s návratností kapitálu, kterou očekávala místní správa, když se rozhodla provést navýšení kapitálu v souvislosti s projektem iTiden, Komise podotýká, že místní správa mohla dosáhnout stejné či ještě vyšší návratnosti bez jakéhokoli rizika spojeného s projekty týkajícími se nemovitostí. I podle nejoptimističtějších údajů by „riziková přirážka“ (tj. návratnost přesahující bezrizikovou prémii) činila u navýšení kapitálu C-IV a C-V (tj. navýšení kapitálu v roce 2001 a 2002) nejvýše 0,3 %. U navýšení kapitálu, která byla provedena v důsledku rozhodnutí o zahájení výstavby první etapy projektu iTiden v roce 2003 (a tudíž na základě očekávané návratnosti sdělené na neformální schůzce dne 4. března 2003, viz bod 48), tj. C-VI, C-VII a C-X, byla očekávaná návratnost nulová, což znamená, že v případě nepřevzetí žádného rizika mohlo být dosaženo nesrovnatelně lepší návratnosti. Obdobně u navýšení kapitálu pro druhou etapu, C-XI, byla očekávaná návratnost ve výši 1 % mnohem nižší než bezriziková úroková míra, která byla dostupná v té době.
(53)
Je zřejmé, že by žádný soukromý investor nebyl spokojen se zápornou či velmi nízkou rizikovou přirážku, kterou byla místní správa ochotna akceptovat u navýšení kapitálu, jež byla zmíněna v bodech 47-49. V případě potřeby lze toto doložit empirickými údaji o očekávané návratnosti na alandském trhu nemovitostí.
(54)
Podle zprávy (17) společnosti KPMG ze dne 10. července 2007, kterou zadaly finské orgány a která byla dne 17. července 2007 předložena Komisi, činí návratnost, kterou požadují soukromí investoři u investic do kancelářských prostor na Alandských ostrovech, 7 % (a u průmyslových nemovitostí 8 %). Ačkoliv byla tato zpráva vypracována později než investiční rozhodnutí místní správy, jež jsou předmětem tohoto rozhodnutí, je přesto důležitá, jelikož je založena na zkoumání minulých investic a neexistuje žádný zřejmý důvod pro domněnku, že v předchozích letech byla požadovaná návratnost podstatně nižší. Zpráva každopádně poskytuje přesvědčivé údaje, že návratnost, kterou předpokládala společnost ÅI, by pro soukromého investora nebyla dostatečná.
(55)
Finsko tvrdilo, že navzdory nízké či nulové očekávané návratnosti jsou investice v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, jelikož i) před zahájením výstavby oslovila společnost ÅI potenciální nájemce a byla si jistá, že míra obsazenosti dosáhne nejméně 80 %, a ii) vzhledem ke skutečným finančním výsledkům společnosti ÅI (a tudíž v zásadě projektu iTiden) v letech od roku 2004 a možným dosaženým kapitálovým ziskům se investice ukázaly jako ziskové.
(56)
V této souvislosti postačuje zopakovat (aniž by bylo nutno se zabývat finančními výsledky společnosti ÅI v pozdějších letech), že otázkou není, zda jsou současné výsledky podniku přiměřené, nýbrž zda by na základě informací, které byly známy nebo které bylo možno předpokládat v době, kdy se místní správa rozhodla poskytnout společnosti ÅI státní prostředky (s ohledem na očekávanou 80 % míru obsazenosti), soukromý investor působící v tržních podmínkách poskytl společnosti stejný kapitál. Z výše objasněných důvodů Komise konstatuje, že by tak soukromý investor neučinil.
(57)
Komise proto uvádí, že navýšení kapitálu C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X a C-XI poskytla společnosti ÅI výhodu, kterou by nebyla schopna získat za tržních podmínek (18).
(58)
Komise nyní posoudí ostatní navýšení kapitálu, jichž se týkalo rozhodnutí o zahájení řízení a která podle Finska nesouvisela s projektem iTiden.
(59)
Podle pravidel de minimis platných v době provedení této kapitálové injekce nepředstavují dotace nižší než 100 000 ECU poskytnuté podniku v tříletém období státní podporu (19). Toto navýšení kapitálu činí 84 094,39 EUR, to znamená, že je podstatně nižší než strop podle pravidel de minimis ve výši 100 000 ECU. Společnost ÅI neměla během tříletého období prospěch ze žádného jiného opatření (20). Na tomto základě by kapitálová injekce z roku 1997 každopádně (bez ohledu na okolnosti, za nichž se uskutečnila) nepředstavovala státní podporu.
(60)
Finsko uvedlo, že tato opatření byla určena na výstavbu průmyslové nemovitosti v Norrböle, rekonstrukci nemovitosti v Mariehamnu (C-II) a pořízení průmyslové nemovitosti ve východní části Alandských ostrovů (C-III). Tato navýšení proto jednoznačně nesouvisí s projektem iTiden, který v té době ještě neměl jasnou podobu (k tomu došlo v roce 2001, kdy byl zakoupen pozemek).
(61)
Ačkoliv je pravdou, že celkové zisky společnosti ÅI byly v období 1998-2007 nízké nebo záporné, skutečností je, že v roce 2000 a ve dvou předchozích letech vykázala mírný zisk a že ztráty začaly v roce 2001. Při vyšetřovacím řízení bylo prokázáno, že společnost hradila své náklady a že její likvidní pozice byla přiměřená. Zdá se, že investice, které odůvodňovaly tato dvě navýšení kapitálu, jsou úměrné velikosti a „tradičnímu“ obchodnímu modelu společnosti ÅI před rozšířením v souvislosti s projektem iTiden. Neexistují proto žádné přesvědčivé důvody pro domněnku, že by soukromý investor neprovedl stejná navýšení kapitálu, a neexistují tudíž jednoznačné důkazy o zvýhodnění společnosti ÅI.
(62)
Až do roku 2000 vykazovaly obchodní činnosti společnosti ÅI skromné, avšak kladné hospodářské výsledky (v období 1997-2000 v rozmezí od 9 000 EUR do 38 000 EUR). Obchodní činnosti společnosti ÅI byly v souladu s tehdejším plánem společnosti. Společnost ÅI vlastnila a pronajímala sklady a kanceláře po celých Alandských ostrovech. Soubor nemovitostí ve vlastnictví společnosti ÅI byl až do roku 2000 velmi stálý, což vysvětluje rovněž stabilní finanční výsledky společnosti. Obrat společnosti ÅI byl v období 1997-2000 v rozmezí od 95 000 EUR do 101 000 EUR. V souladu s tím byla společnost ÅI schopna zajistit, aby byly její činnosti ziskové, i když při poměrně malém obratu.
(63)
Podle Finska byla tato navýšení kapitálu použita k pořízení průmyslové nemovitosti (C-VIII) a výstavbě hangáru na letišti Jomala mimo Mariehamn (C-IX).
(64)
Ačkoli tato opatření nebyla bezprostředně odůvodněna projektem iTiden, byla provedena v situaci, která se zcela lišila od situace v případě výše projednaných opatření C-II a C-III. Navýšení kapitálu C-VIII a C-IX byla provedena v roce 2004 resp. 2005. V té době vykazovala společnost ÅI od roku 2001 ztráty. Co je důležité, tyto investice se uskutečnily v době, kdy místní správa od roku 2001 již investovala do společnosti ÅI více než 2,25 milionu EUR s tím, že tato investice nezajistí návratnost, která by byla přijatelná pro tržního investora.
(65)
Nepřiměřená návratnost u projektu iTiden by měla nevyhnutelně negativní dopad na celkové výsledky společnosti ÅI. Vlastní kapitál podniku není konkrétně vyhrazen, nýbrž je zaměnitelný, a musí obdržet odměnu podle celkových výsledků společnosti. Místní správě proto muselo být v době, kdy provedla opatření C-VIII a C-IX, zřejmé, že dodatečné navýšení kapitálu společnosti ÅI v dohledné budoucnosti pravděpodobně nepřinese přiměřenou návratnost. Tržní investor by byl ochoten provést tyto kapitálové injekce, pokud by investice umožnily tržní návratnost na základě celkových výsledků podniku (tj. návratnost, která by nahradila nízkou návratnost u navýšení kapitálu), nejsou však k dispozici žádné údaje, které by naznačovaly, že se toto očekávalo. Finsko neposkytlo ohledně těchto opatření žádné konkrétní informace, jež by tento názor změnily. Komise proto usuzuje, že by žádný soukromý investor neposkytl společnosti ÅI za této situace další kapitál. Navýšení kapitálu C-VIII a C-IX tudíž poskytla společnosti ÅI výhodu, kterou by nemohla získat na trhu.
5.1.2.2 Úvěrové záruky
(66)
Při posuzování možné státní podpory obsažené v zárukách používá Komise zásady, které jsou stanoveny ve sdělení o zárukách. V bodě 3.2 sdělení jsou objasněny podmínky, jež obvykle postačují k vyloučení existence státní podpory v záruce, kterou poskytly orgány veřejné správy. Tyto podmínky však nejsou u záruk G-I, G-II a G-III splněny (stačí poznamenat, že tyto záruky pokrývaly související půjčky v plné výši, viz bod 3.2 písm. c) sdělení o zárukách).
(67)
Komise za prvé podotýká, že finanční situace společnosti ÅI byla v době, kdy byly záruky poskytnuty, dostatečně dobrá, aby nebyla vyloučena schopnost podniku získat půjčky na trhu bez záruk. Společnost nebyla podnikem v obtížích ve smyslu pokynů Komise pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (21). Na základě dostupných důkazů nelze vyvodit závěr, že společnost ÅI byla podnikem, který by bez státní podpory vůbec nepřežil. V letech před navýšením kapitálu, tj. před zahájením projektu iTiden, byla finanční situace společnosti ÅI stabilní a její obchodní činnosti vykazovaly mírně kladné hospodářské výsledky. Důvodem, proč orgány veřejné správy začaly v roce 2001 masivně vkládat kapitál, nebyla záchrana podniku, nýbrž financování jeho růstu. Pokud by podpora ve formě navýšení kapitálu neexistovala, společnost ÅI by nebyla podnikem v úpadku, nýbrž menší společností, která by měla stále přístup na finanční trhy. Komise proto nemůže vyvodit závěr, že by společnost ÅI neměla bez záruk přístup na úvěrové trhy. Otázkou je, zda záruky poskytly podniku výhodu v podobě nižších úvěrových nákladů, než by musel zaplatit za tržních podmínek, pokud by nebyla záruka poskytnuta.
(68)
Další otázkou, kterou je třeba přezkoumat, je to, zda byla za záruky účtována odpovídající prémie, která je srovnatelná s prémií účtovanou soukromým poskytovatelem záruk. V daném případě nezjistila Komise žádné soukromé záruky, jež by umožnily snadné srovnání. Za této situace porovná Komise celkové finanční náklady na zaručenou půjčku, včetně úrokové sazby u úvěru a záruční prémie, s tržní prémií u podobné nezaručené půjčky (22).
(69)
Dne 9. října 2003 poskytla […] (23), obchodní banka, společnosti ÅI půjčku ve výši […] EUR oproti zajištění […]. Úroková sazba byla do 15. ledna 2007 stanovena na […] ročně (24).
(70)
Ačkoliv tato půjčka byla poskytnuta současně se zárukou G-I, Komise ji pro účely srovnání nákladů na toto opatření nepokládá za vhodnou. Mezi červnem 2000 a březnem 2003 obdržela společnost ÅI pět kapitálových injekcí v celkové hodnotě 2 208 595,01 EUR. Státní podpora v takovéto výši nevyhnutelně ovlivnila posouzení rizika, které […] provedla před poskytnutím půjčky, a tudíž zlepšila úvěrové podmínky, včetně nákladů, v porovnání s podmínkami, které by podnik byl schopen získat na trzích v případě neexistence prvku státní podpory v navýšení kapitálu. Komise proto nemůže mít za to, že úroková sazba u nezaručené půjčky z roku 2003 (či jiných pozdějších půjček) přesně odráží úvěrové podmínky společnosti ÅI v případě neexistence státní podpory, a nelze ji proto použít jako věrohodné a spolehlivé měřítko ke srovnání nákladů na půjčky, na něž se vztahovaly záruky poskytnuté místní správou.
(71)
Komise se domnívá, že v případě neexistence jiných spolehlivých důkazů, pokud jde o srovnatelné půjčky za tržních podmínek, poskytuje vhodné srovnávací měřítko (nesouvisející s příjemcem) pro posouzení, zda byla opatření G-I, G-II a G-III provedena za tržních podmínek, sdělení o referenčních sazbách (25). Sdělení o referenčních sazbách poskytuje náhradu pro tržní úrokovou míru a pro výpočet prvku podpory v opatřeních podpory. Metoda stanovování referenčních sazeb je založena na těchto dvou činitelích: základní sazbě (v tomto případě jednoleté sazbě EURIBOR), k níž se připočte úvěrová marže. Úvěrová marže, která se připočítá k základní sazbě, závisí na dvou činitelích: ratingu podniku, jemuž je půjčka poskytnuta, a úrovni nabízeného zajištění za půjčku. Ve sdělení je rozlišeno pět ratingových kategorií (velmi dobrý [AAA-A], dobrý [BBB], uspokojivý [BB], slabý [B] a špatný [CCC a níže]) a u každé ratingové kategorie tři úrovně zajištění (vysoké, běžné, nízké).
(72)
Dne 18. června 2010 předložilo Finsko Komisi zprávu poradenské společnosti […], která udává rating společnosti ÅI v prosinci každého roku. Rating je stanoven se zpětnou účinností na základě údajů, které byly dostupné na konci účetního roku (tj. rating přiznaný v prosinci 2002 se vztahuje zpětně na zdraví společnosti v roce 2002). Společnost […] vyhotovila ratingovou zprávu, která popisuje celkový finanční stav a vývoj společnosti a zahrnuje tyto oblasti hodnocení: růst, ziskovost, peněžní tok, likviditu, platební schopnost a závazky. Použitá ratingová stupnice má pět ratingových kategorií: výborný (A + a A), dobrý (A- a B+), uspokojivý (B a B-), přiměřený (C + a C) a slabý (C- a D), což umožňuje přímé srovnání s ratingovou stupnicí uvedenou ve sdělení o referenčních sazbách.
(73)
Společnost […] stanovila rating společnosti ÅI v prosinci 2002, 2003 a 2004 na C+, C + resp. C, což společnost řadí do kategorie „přiměřený“. Tato kategorie odpovídá ratingové kategorii „slabý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. U společnosti s ratingem „slabý“ musí být k základní sazbě připočteny úvěrové marže podle rozpětí uvedeného ve sdělení o referenčních sazbách, a to v závislosti na nabídnutém zajištění od 220 základních bodů u vysokého zajištění do 650 základních bodů u nízkého zajištění. V prosinci 2005 stanovila společnost […] rating společnosti ÅI na B- („uspokojivý“), což odpovídá „uspokojivému“ ratingu ve smyslu sdělení o referenčních sazbách.
(74)
Dne 27. června 2011 poskytlo Finsko dodatečné informace o ratingu a zajištění půjček. Rating stanovila […], tj. banka, která společnosti ÅI poskytla nezaručené půjčky a dvě zaručené půjčky. Rating […] používá pro roky 2000 až 2003 systém písmen doplněný o jednoslovné hodnocení. Rating je snadno porovnatelný s ratingovou stupnicí uvedenou ve sdělení o referenčních sazbách. Od roku 2005 poskytuje rating […], poradenská společnost podobná společnosti […]. V roce 2003 a 2004 stanovila […] rating společnosti ÅI na B- (uspokojivý) a A (uspokojivý), což odpovídá „uspokojivému“ ratingu ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. To znamená, že pro roky 2003 a 2004 stanovila […] rating společnosti ÅI o jednu kategorii vyšší než společnost […]. Pro rok 2005 stanovila společnost […] rating společnosti ÅI jako A (uspokojivý), což odpovídá „uspokojivému“ ratingu podle sdělení o referenčních sazbách, a zařazuje tudíž společnost ÅI do stejné kategorie jako společnost […].
(75)
Komise zastává názor, že by se při posuzování, zda byly záruky G-I, G-II a G-III poskytnuty za tržních podmínek, měl použít rating společnosti […]. Vzhledem k tomu, že před poskytnutím první záruky G-I v říjnu 2003, kdy společnost ÅI již obdržela pět kapitálových injekcí v celkové hodnotě 2 208 595,01 EUR, je jakýkoli rating společnosti v roce 2003 pravděpodobně ovlivněn značnou částkou státní podpory. Komise proto považuje za vhodné použít konzervativnější rating stanovený společností […]. To má dopady pro roky 2004 a 2005, jelikož u těchto dvou let stanovila společnost […] rating společnosti ÅI o jednu kategorii níže než […]. Je třeba rovněž podotknout, že […] poskytla společnosti ÅI půjčky, za něž se zaručila místní správa, přičemž současně stanovila rating společnosti ÅI, což mohlo její hodnocení ovlivnit. Společnost […] se nepodílela na finančních transakcích, a její hodnocení je proto s menší pravděpodobností přímo ovlivněno nepatřičnými aspekty spojenými se státní podporou.
(76)
Pro účely použití sdělení o referenčních sazbách proto Komise přebírá níže uvedené ratingy společnosti ÅI: slabý (B) v roce 2003 a 2004 a uspokojivý (BB) v roce 2005.
(77)
Pokud jde o zajištění, společnost ÅI poskytla zajištění v nominální hodnotě záruk v podobě hypoték na pozemek, na němž byl budován projekt iTiden. Finsko neposkytlo žádné informace týkající se ztráty při selhání podle poznámky pod čarou č. 2 ve sdělení o referenčních sazbách. Tyto informace pomáhají stanovit úroveň zajištění a úvěrové marže, které je nutno připočítat k základní sazbě. Komise si proto vyžádala informace o prioritě hypoték a o hodnotě nemovitosti v době poskytnutí záruk. Finsko nemá k dispozici ocenění, která prokazují hodnotu nemovitosti v době poskytnutí záruk. Finské orgány však uvedly, že se hodnota nemovitosti v čase zvyšovala s tím, jak projekt postupoval. Podle Finska hodnota nemovitosti v roce 2010 činila […] EUR.
(78)
Pokud jde o senioritu zajištění, Komise podotýká, že u záruk G-I a G-II mělo zajištění místní správy nejvyšší senioritu ze všech hypoték poskytnutých na nemovitý majetek. Komise uvádí, že obchodní banky poskytly společnosti ÅI nezaručené půjčky a akceptovaly jako zajištění hypotéky na stejnou nemovitost s nižší senioritou (a tudíž méně dobré zajištění), než je zajištění, které získala místní správa. Vzhledem k této skutečnosti a neexistenci lepších důkazů má Komise za to, že pro účely použití sdělení o zárukách byla úroveň zajištění za záruky „běžná“.
(79)
Na základě výše uvedených skutečností bude referenční sazba posouzena zvlášť pro každou záruku, kterou společnost ÅI obdržela od místní správy.
(80)
Komise podotýká, že u všech záruk poskytnutých společnosti ÅI se prémie skládaly ze dvou částí: i) stálé prémie hrazené ročně a vyjádřené jako procentní podíl nesplacené jistiny úvěru a ii) „jednorázového“ poplatku, který byl rovněž vyjádřen jako procentní podíl výše úvěru, byl však uhrazen pouze jednou při vydání záruky. V níže uvedeném posouzení zahrnují celkové finanční náklady zaručených půjček pouze stálou prémii, která byla hrazena každý rok. Podle bodu 4.2 sdělení o zárukách je nutno prvek podpory obsažený v záruce vypočítat jako rozdíl mezi tržní cenou (v tomto případě referenční sazbou) a skutečně hrazenou cenou. Cena, kterou skutečně uhradila společnost ÅI, zahrnuje stálou prémii placenou ročně a jednorázovou prémii, která byla zaplacena pouze jednou. Z praktických důvodů bude jednorázová prémie projednána v oddíle 8.2, který se zabývá navrácením podpory, jelikož je snazší odečíst částku jednorázového poplatku od částky podpory, která má být navrácena. Každopádně i v případě, že by byly jednorázové prémie připočítány k celkovým finančním nákladům zaručených půjček, závěr ohledně existence podpory by se nezměnil. Jednorázová prémie ovlivňuje pouze výši podpory, která byla poskytnuta společnosti ÅI.
(81)
Záruku G-I poskytla místní správa dne 9. října 2003 za účelem pokrytí půjčky ve výši […] EUR, kterou společnosti ÅI poskytla […] (číslo úvěru […]). Jako zajištění v případě uplatnění záruky poskytla společnost ÅI hypotéku na nemovitý majetek. Úroková sazba u půjčky byla do 15. ledna 2007 stanovena na […] % (26). Prémie za záruku činila […] % půjčky ročně (27). Celkové finanční náklady na zaručenou půjčku v době jejího poskytnutí proto činily […] % ročně, což je nutno porovnat s referenční sazbou vypočítanou pro záruku na základě základní sazby a rozpětí, které závisí na ratingu společnosti ÅI a úrovni zajištění půjčky. Základní sazba (jednoletá sazba EURIBOR) ke dni 9. října 2003 činila 2,235 %. V té době byl rating společnosti ÅI „slabý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. Jak bylo uvedeno výše, Komise má za to, že úroveň zajištění půjčky byla běžná, což znamená, že úvěrová marže, která se připočítá k základní sazbě, činí 400 základních bodů. Referenční sazba u této půjčky proto činí 6,235 %, což je více než celkové finanční náklady záruky G-I ve výši […] % ročně.
(82)
Ode dne 6. září 2004 mimoto místní správa záruční prémii u záruky G-I snížila na […] %. Celkové finanční náklady zaručené půjčky proto činily […] %, tj. o […] základního bodu méně, než je referenční sazba, což společnosti ÅI poskytlo odpovídající výhodu.
(83)
Dne 2. listopadu 2004 získala společnost ÅI od […] půjčku ve výši […] EUR (číslo úvěru […]). Tato půjčka byla zajištěna zárukou místní správy, za niž poskytla společnost ÅI zajištění v podobě zástavního práva na nemovitý majetek. Úroková sazba byla stanovena ve výši […] + […] základního bodu a poplatku za záruku ve výši […] % částky půjčky ročně, což znamená, že celkové finanční náklady této zaručené půjčky činily […] % ročně (28).
(84)
Referenční sazbu u záruky G-II je nutno vypočítat na základě jednoleté sazby EURIBOR platné ke dni 2. listopadu 2004, tj. 2,314 %. V té době byl rating společnosti ÅI „slabý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. S ohledem na běžnou úroveň zajištění činí referenční sazba u této půjčky 6,314 % ročně, což je více než celkové finanční náklady záruky G-II ve výši […] % ročně. Z porovnání nákladů na tuto novou zaručenou půjčku s referenční sazbou vyplývá, že celkové finanční náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka G-II, byly nejméně o […] základních bodů nižší než referenční sazba, poskytly tudíž společnosti ÅI finanční výhodu. Podle informací, které má Komise k dispozici, se úroková sazba u zaručené půjčky od jejího poskytnutí nezměnila.
(85)
Dne 13. prosince 2005 vydala místní správa ve prospěch společnosti ÅI novou záruku. Tato záruka se měla vztahovat na „referenční půjčku“, tj. původně nezaručenou půjčku ze dne 9. října 2003, jejíž podmínky se tudíž změnily. Úroková sazba u půjčky se k tomuto okamžiku změnila na […] % ročně. Poplatek za záruku byl stanoven na […] % částky půjčky, což znamená celkové finanční náklady ve výši […] % ročně (29) (podmínky platné od tohoto dne byly stejné jako výše popsané podmínky, které se vztahovaly na půjčku se zárukou G-I, včetně postupných změn úrokové sazby).
(86)
Referenční sazbu u záruky G-III je nutno vypočítat na základě jednoleté sazby EURIBOR ke dni 13. prosince 2005, která činila 2,769 %. V té době byl rating společnosti ÅI „uspokojivý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. S přihlédnutím k běžné úrovni zajištění činí referenční sazba u této půjčky 4,969 % ročně. To je více než celkové finanční náklady záruky G-III ve výši […] % ročně. Místní správa proto poskytla společnosti ÅI odpovídající finanční výhodu ve výši nejméně […] % ročně.
5.2 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(87)
Finské orgány tvrdily, že dotyčná opatření neovlivňují obchod mezi členskými státy, a proto nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Na podporu tohoto tvrzení Finsko v podstatě uvedlo, že společnost ÅI je pouze jedním z řady podniků působících na trhu nemovitostí a nepatří k největším. Neexistují proto žádné důkazy, že by opatření (pokud by se pokládala za státní podporu) posílila postavení společnosti ÅI na úkor ostatních soutěžitelů.
(88)
Komise nemůže toto tvrzení uznat. Skutečnost, že společnosti ÅI byla poskytnuta finanční výhoda, kterou její konkurenti neměli k dispozici (a jak potvrdilo Finsko, na alandském trhu nemovitostí působí řada dalších hospodářských subjektů), znamená, že společnost ÅI mohla uskutečnit větší investice a rozšířit svou činnost za finančních podmínek, které byly výhodnější než podmínky, jež byly dostupné jejím konkurentům (kteří se v případě neexistence výhody, která byla poskytnuta společnosti ÅI, mohli rozhodnout pro uskutečnění podobných investic). Není nutné prokázat, že opatření umožnila společnosti ÅI převzít podíly na trhu od konkrétního soutěžitele.
(89)
Obdobně mohla výhoda, která byla poskytnuta společnosti ÅI, ovlivnit obchod mezi členskými státy. Je pravdou, že alandský trh je malý, nachází se na souostroví, na něž se lze dostat pouze po moři nebo letecky, a že zde na základě aktu o přistoupení Finska k EU platí zvláštní omezení práva usazování. Skutečností však je, že pro působení zahraničních podniků na Alandských ostrovech neexistuje žádná absolutní překážka a zcela jistě žádná překážka pro to, aby takovéto podniky investovaly do místního trhu nemovitostí. Komise rovněž podotýká, že Finsko nezpochybnilo tvrzení uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení, že nemovitosti na Alandských ostrovech v minulosti získaly podniky se sídlem v jiných členských státech. Výhoda, kterou tato opatření poskytla společnosti ÅI, proto přinejmenším mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy nepatřičným posílením postavení společnosti ÅI v porovnání s potenciálními zahraničními konkurenty nebo investory.
5.3 ZÁVĚR OHLEDNĚ HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(90)
Z výše uvedených důvodů Komise uvádí, že veškerá navýšení kapitálu (s výjimkou C-I, C-II a C-III) a úvěrové záruky G-I, G-II a G-III představují státní podporu ve smyslu článku 107 SFEU.
6. ÚDAJNÁ ZÁKONNOST PODPORY
(91)
Finsko tvrdilo, že kapitálové injekce i záruky jsou v případě, že by se pokládaly za státní podporu, zákonné na základě režimů podpory, které byly zavedeny před tím, než se Finsko stalo členem EU, a před přistoupením k EU byly náležitě oznámeny Kontrolnímu úřadu ESVO (dále jen „Kontrolní úřad“) s referenčními čísly 93-074 (navýšení kapitálu) a 93-079 (záruky).
(92)
Toto tvrzení je nutno přezkoumat na základě ustanovení nařízení (ES) č. 659/1999. Podle čl. 1 písm. d) se „režimem podpory“ rozumí „jakýkoliv akt, na jehož základě může být bez dalších prováděcích opatření poskytnuta jednotlivá podpora pro podniky definované aktem obecným a abstraktním způsobem, a dále akt, na jehož základě může být na neurčitou dobu a/nebo na neurčitou částku poskytnuta pro jeden nebo několik podniků podpora, která není spojena se zvláštním projektem“. Podle čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999 se „existující podporou“ rozumí: „i) aniž jsou dotčeny články 144 a 172 aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska, všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm“.
(93)
Finsko přistoupilo k Evropskému společenství dne 1. ledna 1995. Podle čl. 172 odst. 5 aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska se „[…] státní podpory poskytnuté novými členskými státy v průběhu roku 1994, které však v rozporu s Dohodou o EHP či ujednáními na základě této dohody nebyly oznámeny Kontrolnímu úřadu ESVO, nebo mu byly oznámeny, byly však poskytnuty dříve, než Kontrolní úřad vydal rozhodnutí, nepovažují za existující státní podpory podle čl. 93 odst. 1 Smlouvy o ES […]“ [neověřený překlad - pozn. překl.].
(94)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivou podporu, která není existující podporou, včetně změn existující podpory (30).
(95)
V čl. 4 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (31) je změna stávající podpory vymezena jako „jakákoli změna kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření se společným trhem. Zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor maximálně o 20 % se však nepovažuje za změnu stávající podpory.“
(96)
Z výše uvedených skutečností vyplývá, že opatření, které pochází z doby před přistoupením a představuje režim státní podpory, lze pokládat za existující podporu, jsou-li splněny dvě podmínky. První podmínkou je to, že režim byl zaveden před vstupem Smlouvy o ES v platnost, a druhou, že se jeho podstata od té doby významně nezměnila.
(97)
Komise posoudí tvrzení Finska ohledně zákonnosti podpory pro oba údajné režimy zvlášť.
6.1 ÚDAJNÝ SYSTÉM ZÁRUK (93-079)
(98)
Komise za prvé posoudí, zda tato opatření představují režim podpory ve smyslu čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999.
(99)
Vnitrostátním právním základem systému záruk je provinciální zákon o zárukách provincie pro průmysl a některá jiná odvětví podnikání (ÅFS 1966:14) (32), který byl schválen v roce 1966 a pozměněn zákony ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 a 2002:23. Pokud jde o rozpočet nebo „obálku“, v době přistoupení Finska k ES provinciální zákon z roku 1966 stanovil, že „výše nesplacených záruk nebo půjček (33) nesmí v žádném okamžiku překročit 20 000 000 FIM“. Na druhou stranu dotyčné opatření nestanovilo žádné časové omezení, pokud jde o jeho uplatňování.
(100)
Na základě výše uvedených skutečností a ustanovení ve vnitrostátním právním předpise se na první pohled zdá, že opatření splňují definici režimu podpory, jelikož akt povoluje podporu, která není spojena se zvláštním projektem, který má být zadán jednomu nebo několika podnikům na neurčitou dobu. Údajný režim byl zaveden dne 1. září 1982, tj. dlouho před 1. lednem 1994, a byl oznámen Kontrolnímu úřadu. Zdá se proto, že první podmínka týkající se existující podpory je splněna, jelikož původní režim byl zaveden před vstupem Smlouvy ve Finsku v platnost, a dokonce před 1. lednem 1994, což znamená, že v tomto případě není použitelný čl. 172 odst. 5 aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska.
(101)
Komise však musí rovněž posoudit, zda opatření prošla od 1. ledna 1994 podstatnými změnami.
(102)
Regionální orgány provedly po 1. lednu 1994 nejméně tři změny systému záruk (provinciálními zákony 1994:29, 1996:56 a 2002:23), a to před poskytnutím první záruky dne 14. srpna 2003. Tyto změny umožnily podstatné zvýšení rozpočtu režimu (tj. navýšení celkové výše záruk, jež lze poskytnout v daném okamžiku). Jelikož se tento případ týká poskytnutí úvěrové záruky, je nutno posoudit, zda by se změny rozpočtu režimu, které byly zavedeny před provedením projednávaných opatření, měly považovat za podstatné a oddělitelné od existujícího režimu.
(103)
Jak bylo popsáno výše, podle článku 4 nařízení (ES) č. 794/2004 představuje zvýšení rozpočtu o více než 20 % změnu stávajícího režimu podpory. Dvě výše uvedené změny (34) zvýšily původní rozpočet režimu o 50 % resp. 150 %. Toto zvýšení rozpočtu představuje podstatné změny režimu, které nebyly nikdy oznámeny Komisi.
(104)
Dopad těchto podstatných změn nelze považovat za oddělitelný od údajného režimu s tím, že se celý režim stává novou podporou. Původní režim podpory byl ve skutečnosti omezen pouze s ohledem na celkovou výši záruk, které mohly být nesplaceny v daném okamžiku. Za této situace se velmi významné zvýšení rozpočtu (i bez jakékoli jiné změny režimu) dotýká samotné podstaty stávajících pravidel.
(105)
Komise mimoto podotýká, že z dokumentů týkajících se záruk, které předložilo Finsko, nevyplývá, že právním základem těchto záruk byl údajný systém záruk.
(106)
Záruky, na něž se vztahuje toto rozhodnutí, je proto nutno považovat za novou podporu. Jelikož podpora byla zavedena bez předchozího schválení Komisí, jak se požaduje v článku 108 SFEU, jedná se o protiprávní podporu.
6.2 ÚDAJNÝ REŽIM UPISOVÁNÍ AKCIÍ (93-079)
(107)
Vnitrostátní pravidla týkající se tohoto údajného režimu byla Kontrolnímu úřadu oznámena jako opatření podpory pro upisování akcií. Podle dokumentů předložených v té době se zdá, že jako vnitrostátní právní základ byl uveden „roční rozpočet Alandských ostrovů“. Pod nadpisem „maximální možná míra podpory, která (…) může být dosažena u jednoho projektu“, uvedlo Finsko „30 %“. Pod nadpisem „Rozpočet/výdaje“ uvedlo Finsko rozpočty pro roky 1992 až 1994, kolonku „Odhad celkového rozpočtu na celou plánovanou dobu trvání režimu“ však ponechalo prázdnou.
(108)
V průběhu vyšetřovacího řízení Finsko objasnilo, že formálním právním základem údajného režimu je zákon o autonomii Alandských ostrovů (1144/1991), který byl schválen v roce 1991. Podle § 18 odst. 22 mají alandské místní orgány „obecnou pravomoc“ přijímat různé druhy opatření zaměřujících se na podporu alandského hospodářství. Tyto pravomoci jsou uplatňovány (např. prostřednictvím půjček, kapitálových injekcí, záruk) pomocí prostředků v ročním souhrnném rozpočtu místní správy.
(109)
Komise uvádí následující:
(110)
Bez ohledu na skutečnost, že Finsko může považovat pravomoci místních orgánů poskytovat takovéto kapitálové injekce (na základě obecných pravomocí, které jsou uděleny zákonem o autonomii) za „režim“, musí Komise ověřit, zda ustanovení vnitrostátního zákona, jež stanoví tyto pravomoci, splňují definici „režimu“ podle čl. 1 písm. d) nařízení (ES) č. 659/1999. V tomto ohledu se zdá, že právní základ (§ 18 odst. 22 zákona č. 1144/1991) sestává z pravidel, která se týkají rozdělení pravomocí mezi jednotlivými orgány v rámci finského právního řádu a která nesplňují požadavky pro to, aby představovala režim podpory (jenž je definován mimo jiné jako „… akt, na jehož základě může být bez dalších prováděcích opatření poskytnuta jednotlivá podpora …“). Přidělení kapitálu jednotlivému příjemci proto za prvé vyžaduje přidělení částky v ročním rozpočtu místní správy (schváleném regionálním alandským shromážděním podle jeho uvážení) a poté provedení rozhodnutí přijatých místní správou. Zdá se proto, že kapitálové injekce poskytnuté na základě těchto pravomocí je nutno pokládat spíše za řadu jednotlivých rozhodnutí než za režim podpory.
(111)
Komise každopádně rovněž podotýká, že se údajný režim týkal pouze let 1992 až 1994, jelikož pod nadpisem „Rozpočet/výdaje“ nebyly uvedeny žádné další informace, ačkoliv právním základem byl „roční rozpočet Alandských ostrovů“.
(112)
Komise rovněž poznamenává, že Finsko uvedlo, že maximální míra podpory, která může být „dosažena u jednoho projektu“, činí 30 %. To lze každopádně chápat pouze v tom smyslu, že kapitálové injekce na základě tohoto údajného režimu měly být spolu s významnými soukromými příspěvky (ve výši nejméně 70 %) použity na „projekty“, jež mají podporovat cíl údajného režimu, jímž byl „cestovní ruch, průmysl, výzkum a vývoj“. Navýšení kapitálu, jimiž se zabývá toto rozhodnutí, tuto formální podmínku nesplňují, a nemohou se na ně proto vztahovat vnitrostátní právní předpisy, které byly oznámeny Kontrolnímu úřadu, bez ohledu na skutečnost, zda tato opatření představovala řádný režim podpory, a pokud ano, zda byla uplatňována po roce 1994.
(113)
Státní podpora, která byla poskytnuta ve formě navýšení kapitálu společnosti ÅI, proto představuje novou podporu. Jelikož podpora byla zavedena bez předchozího schválení Komisí, jak požaduje článek 108 SFEU, jedná se o protiprávní podporu.
6.3 DODATEČNÁ PŘIPOMÍNKA K NEDÁVNÝM ROZHODNUTÍM FINSKÉHO NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU
(114)
Je třeba rovněž uvést, že dvě opatření, která místní správa provedla ve prospěch společnosti ÅI, byla nedávno finským soudem zrušena. Těmito opatřeními je i) navýšení kapitálu C-XI, jež bylo společnosti ÅI poskytnuto v roce 2007 (viz poznámka v bodě 16), a ii) úvěrová záruka z roku 2006, která nebyla uplatněna. V rozsudku ze dne 6. dubna 2011 Nejvyšší správní soud rozhodl o tom, zda byla rozhodnutí místní správy přijata v souladu s vnitrostátními správními předpisy. Přitom soud rovněž posoudil, zda existují dostatečné náznaky, že opatření představovala státní podporu, což znamená, že je místní orgány měly před zavedením oznámit Komisi. Soud shledal, že jsou zjevně splněna všechna kritéria státní podpory. Soud analyzoval rovněž tvrzení Finska, že by se na opatření (pokud by představovala podporu) vztahovala vnitrostátní pravidla, která platila před přistoupením, a proto by se považovala za „existující podporu“. Soud přitom podrobně posoudil vnitrostátní pravidla a zjistil, že bez ohledu na skutečnost, zda tato pravidla představovala skutečný režim státní podpory, či nikoli, rozhodnutí místních orgánů nesplňují formální požadavek podle vnitrostátních předpisů, především z důvodů, které uvedla výše Komise. Závěry Nejvyššího správního soudu Finska jsou proto v souladu se závěry Komise, že kapitálová injekce C-XI, jíž se týká vyšetřovací řízení, zahrnuje novou státní podporu. Nejvyšší soud dospěl k témuž závěru u úvěrové záruky z roku 2006. Jelikož záruka nebyla nikdy zavedena, nebyla v tomto rozhodnutí posouzena.
7. SLUČITELNOST
(115)
Finsko obecně tvrdilo, že by opatření v případě, že by se považovala za novou státní podporu, byla slučitelná s vnitřním trhem, jelikož účelem činností společnosti ÅI financovaných podporou bylo usnadnit rozvoj regionu a vytvořit nová pracovní místa.
(116)
Ačkoliv je státní podpora v zásadě zakázána, považuje se za slučitelnou s vnitřním trhem v případech uvedených v čl. 107 odst. 2 SFEU a může být považována za slučitelnou, je-li použita k dosažení cílů zmíněných v čl. 107 odst. 3. Jediným důvodem slučitelnosti, který lze předpokládat v tomto případě, je důvod uvedený v ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU, jež povoluje státní podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, nebo ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež stanoví, že mohou být povoleny státní podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských oblastí.
(117)
Podle pravidel regionální podpory, která platila pro Finsko v té době (mapy regionální podpory 2000-2006 a 2007-2013), nebylo město Mariehamn, v němž se nachází projekt iTiden, každopádně pro tuto podporu způsobilé. To znamená, že i kdyby bylo možno říci, že podporu lze spojit s tímto projektem, nelze ji považovat za slučitelnou. Komise mimoto podotýká, že Finsko neprokázalo splnění podmínek pro slučitelnost na základě pravidel regionální podpory (co se týká např. formy podpory, způsobilých nákladů nebo maximální míry podpory).
(118)
Podporu nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem ani podle žádných jiných pokynů a sdělení přijatých Komisí s ohledem na použití čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU nebo přímo podle uvedeného článku. Finské orgány nepředložily žádné konkrétní tvrzení nebo důkazy, které by Komisi umožnily schválit tato opatření jako slučitelná podle některého z ustanovení SFEU.
8. NAVRÁCENÍ PODPORY
8.1 TVRZENÍ FINSKA
(119)
V čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 je stanoveno, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“ Samozřejmým důsledkem proto je, že by protiprávní státní podpora pro společnost ÅI měla být navrácena.
(120)
Finsko však tvrdilo, že by Komise neměla v tomto případě navrácení podpory nařídit, jelikož Finsko oprávněně očekávalo, že podpora byla zákonná na základě údajných režimů použitelných před přistoupením, a že by navrácení bylo v rozporu se zásadami práva Společenství. Komise podotýká, že se Finsko oficiálně dovolávalo oprávněných očekávání pouze s ohledem na místní správu. Oprávněná očekávání příjemce nebyla výslovně zmíněna.
(121)
Komise nemůže každopádně toto tvrzení přijmout.
(122)
Pokud jde o navýšení kapitálu, Komise výše prokázala, že bez ohledu na to, co se společnost ÅI či kdokoli jiný mohl domnívat s ohledem na právní status údajného režimu upisování akcií ve vztahu k pravidlům státní podpory, tato navýšení nesplňovala formální podmínky údajného režimu, jak byl oznámen Kontrolnímu úřadu. Nelze proto tvrdit, že společnost ÅI mohla využít oprávněná očekávání, pokud jde o zákonnost navýšení kapitálu, jelikož se na ně nemohly vztahovat vnitrostátní předpisy, ve vztahu k nimž se Finsko dovolává oprávněných očekávání.
(123)
Co se týká úvěrových záruk, Komise prokázala, že se systém záruk podstatně změnil ještě před poskytnutím záruk, jichž se týká toto rozhodnutí. Tyto změny, které provedly alandské orgány, nebyly Komisi oznámeny. Důsledkem je to, že záruky poskytnuté podle vnitrostátních předpisů, které tvořily původní režim, je nutno považovat za novou podporu. Podle ustálené judikatury nemůže příjemce podpory oprávněně očekávat, že podpora, které měla být podle článku 108 SFEU oznámena Komisi, avšak oznámena nebyla, je zákonná (35).
(124)
Záruky i navýšení kapitálu proto představují novou podporu, která měla být před zavedením oznámena Komisi.
(125)
Podle ustálené judikatury (36) se členský stát, jehož orgány při poskytnutí podpory porušily postup stanovený v článku 108 SFEU, nemůže odvoláním se na oprávněná očekávání příjemců podpory vyhnout povinnosti přijmout opatření k provedení rozhodnutí Komise, které nařizuje navrácení podpory. Pokud by se vnitrostátní orgány mohly dovolávat svého vlastního protiprávního jednání, pozbyly by články 107 a 108 SFEU zcela platnosti a rozhodnutí přijatá Komisí na základě těchto ustanovení by byla zbavena jejich účinků.
(126)
Stejná zásada se musí nutně použít v případě, že se vnitrostátní orgány dovolávají oprávněných očekávání ohledně zákonnosti opatření, která však neoznámily Komisi, ačkoliv tato opatření představovala novou podporu (37).
(127)
Pokud jsou relevantní oprávněná očekávání společnosti ÅI, Komise obdobně podotýká, že podle ustálené judikatury platí, že s ohledem na imperativní charakter kontroly státních podpor prováděné Komisí na základě článku 108 SFEU mohou podniky, které jsou příjemci podpory, v zásadě mít oprávněná očekávání, že byla zachována pravidla při poskytování podpory, pouze v případě, že byla tato podpora poskytnuta při dodržení postupu upraveného uvedeným článkem. Subjekt jednající s péčí řádného hospodáře musí být běžně schopen ujistit se o tom, že byl tento postup dodržen (38).
(128)
Komise podotýká, že nikdo jiný než společnost ÅI nemohl mít lepší přehled o opatřeních místní správy v souvislosti s údajnými režimy podpory, jelikož místní správa je hlavním akcionářem této společnosti a ve správní radě společnosti ÅI je zastoupena fyzickými osobami, které jsou rovněž členy výkonného orgánu místní správy. Toto tvrzení dokládá skutečnost, že (jak bylo uvedeno výše v souvislosti s kapitálovými navýšeními) zástupci společnosti ÅI a místní správy si pravidelně vyměňovali informace. I když se finské orgány výslovně nedovolávaly oprávněných očekávání jménem příjemce podpory, Komise se domnívá, že společnost ÅI nemůže v daném případě oprávněná očekávání uplatňovat.
(129)
Komise mimoto nikdy Finsko ani příjemce podpory výslovně neujistila, že dotyčná opatření nebudou státní podporou, nebo že budou představovat slučitelnou podporu, což by mohlo vést k takovýmto očekáváním (39).
(130)
Finsko dále uvedlo, že by v případě navrácení podpory poskytnuté prostřednictvím navýšení kapitálu neměla být prvkem podpory nutně celá částka poskytnutého kapitálu, nýbrž (analogicky s výpočtem prvku podpory v zárukách) náklady společnosti ÅI na nalezení alternativní investice na trzích. V tomto ohledu Finsko navrhlo, aby byly náklady takovéhoto alternativního financování stanoveny pomocí 7 % předpokládané návratnosti investic u kancelářských prostor, která byla uvedena ve zprávě společnosti KPMG.
(131)
Komise nemůže tento názor uznat.
(132)
Jako obecný předpoklad je jistě správné, že státní podporu v daném případě představuje rozdíl mezi výhodou (v podobě financování), kterou společnost skutečně obdržela ze státních prostředků, a tím, co by nemohla získat na kapitálových trzích. „Tímto vrácením tak příjemce ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a dochází k obnovení situace před poskytnutím podpory“ (40).
(133)
Každý subjekt uskutečňující investici, ať už poskytnutím úvěru nebo převzetím kapitálové účasti ve společnosti, usiluje u této investice o dosažení návratnosti, která odpovídá riziku.
(134)
Je-li podpora ve formě půjčky s náklady, které jsou nižší než tržní náklady (což je případ zaručené půjčky, jsou-li celkové finanční náklady nižší než úroková sazba u půjčky poskytnuté za tržních podmínek), poskytnuta společnosti, která není vyloučena z úvěrového trhu, a byla by proto schopna jako alternativu podpory získat půjčku za tržní sazbu, je zřejmé, že účelu navrácení podpory lze dosáhnout tím, že společnost zaplatí tento rozdíl (s připočtením úroků), což ji znovu postaví na roveň jejím konkurentům.
(135)
U investic do vlastního kapitálu se situace liší. Návratnost zde nezávisí na ochotě společnosti platit (jak je tomu v případě půjčky), nýbrž je zcela závislá na související ziskovosti obchodního modelu společnosti. Pokud se soukromý investor nedomnívá, že podnik poskytne za riziko, které podstupuje, náležitou odměnu, investici neuskuteční, nýbrž vloží své peněžní prostředky jinam. Jinými slovy, Komise nemůže uznat, že by společnost byla schopna získat stejné peněžní prostředky k navýšení svého kapitálu na kapitálovém trhu nabídnutím vyšší odměny, jelikož očekávané výsledky jí neumožňovaly nabídnout investorovi do vlastního kapitálu tuto vyšší odměnu. Hypotetickou situací (tj. situací v případě, že by podpora neexistovala), kterou má navrácení podpory obnovit nebo přivodit, je tudíž situace, kdy by nebyl investován žádný kapitál. Podporou, kterou je nutno navrátit, je proto celá částka navýšení kapitálu.
(136)
Komise proto nemůže přijmout názor Finska, pokud jde o prvek podpory v navýšeních kapitálu.
8.2 PODPORA, KTERÁ MÁ BÝT NAVRÁCENA
(137)
Protiprávní a neslučitelná podpora, kterou zjistila Komise a kterou musí Finsko získat zpět od společnosti ÅI, proto činí:
(138)
Navýšení kapitálu:
a)
Navýšení kapitálu C-IV: 353 199,00 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 20. července 2001.
b)
Navýšení kapitálu C-V: 599 933,78 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 15. srpna 2002.
c)
Navýšení kapitálu C-VI: 799 911,64 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 13. března 2003.
d)
Navýšení kapitálu C-VII: 515 165,97 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 6. května 2004.
e)
Navýšení kapitálu C-VIII: 669 896,95 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 30. září 2004.
f)
Navýšení kapitálu C-IX: 199 977,91 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 16. června 2005.
g)
Navýšení kapitálu C-X: 234 961,43 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 16. června 2005.
h)
Navýšení kapitálu C-XI: 1 379 998,95 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 15. února 2007.
(139)
Úvěrové záruky: Prvek podpory je u všech záruk vypočítán jako rozdíl mezi referenční sazbou použitou jako srovnávací měřítko pro úvěrové náklady, které by společnost ve finanční situaci srovnatelné se společností ÅI musela uhradit bez záruky, na straně jedné a na straně druhé úrokovou sazbou, jíž bylo docíleno prostřednictvím státní záruky, po zohlednění zaplacených prémií v souladu s bodem 4.2 sdělení o zárukách (jak je podrobně objasněno v bodech 66 až 80).
a)
Pokud jde o záruku G-I, prvek podpory tvoří rozdíl mezi referenční sazbou u půjčky pro podnik v ratingové kategorii „slabý (B)“ a s běžným zajištěním a celkovými finančními náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka (čímž se rozumí prémie zaplacené za záruku a úroky z půjčky). Tato podpora byla společnosti ÅI dána k dispozici dne 9. října 2003 (jak je objasněno v bodech 81 a 82). Od této částky se odečte jednorázová záruční prémie ve výši 19 500 EUR (41).
b)
Co se týká záruky G-II, prvek podpory tvoří rozdíl mezi referenční sazbou u půjčky pro podnik v ratingové kategorii „slabý (B)“ a s běžným zajištěním a celkovými finančními náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka (čímž se rozumí prémie zaplacené za záruku plus úroky z půjčky). Tato podpora byla společnosti ÅI dána k dispozici dne 2. listopadu 2004. Od této částky se odečte jednorázová záruční prémie ve výši 2 900 EUR (42).
c)
Pokud jde o záruku G-III, prvek podpory tvoří rozdíl mezi referenční sazbou u půjčky pro podnik v ratingové kategorii „uspokojivý (BB)“ a s běžným zajištěním a celkovými finančními náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka (čímž se rozumí prémie zaplacené za záruku plus úroky z půjčky). Tato podpora byla společnosti ÅI dána k dispozici dne 13. prosince 2005. Od této částky se odečte jednorázová záruční prémie ve výši 6 500 EUR (43).
(140)
Přesnou celkovou výši podpory, která má být navrácena, určí finské orgány ve spolupráci s Komisí v rámci postupu zpětného získání podpory podle metody popsané v bodech 138 a 139. K částce podpory, která bude stanovena, se připočítají úroky ode dne, kdy byla podpora dána příjemci dispozici, do dne jejího navrácení. Komise finské orgány vyzývá, aby s ní v souladu se svou povinností loajální spolupráce spolupracovaly při stanovení přesné výše podpory, která má být navrácena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Navýšení kapitálu ve výši 84 094,39 EUR, které Finsko provedlo ve prospěch společnosti Ålands Industrihus AB dne 18. června 1997, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Opatření státní podpory uvedená v oddíle 8.2 tohoto rozhodnutí, která Finsko provedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie ve prospěch společnosti Ålands Industrihus AB, nejsou slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 3
1. Finsko získá od příjemce státní podporu uvedenou v článku 2.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004.
4. Finsko zruší s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí veškeré dosud neprovedené platby podpory uvedené v článku 2.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 2 se provede s okamžitým účinkem.
2. Finsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Finsko Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Finsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 2 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Finsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemce vrátil.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Finské republice.
V Bruselu dne 13. července 2011.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 13 de julio de 2011
relativa a la ayuda estatal no C 6/08 (ex NN 69/07) ejecutada por Finlandia a favor de Ålands Industrihus Ab
[notificada con el número C(2011) 4905]
(Los textos en lenguas finesa y sueca son los únicos auténticos)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2012/252/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Habiendo invitado a las partes interesadas a presentar sus observaciones de conformidad con las disposiciones anteriormente citadas (1),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante una denuncia presentada el 5 de septiembre de 2006, se informó a la Comisión de una serie de medidas concedidas por el Gobierno local de Åland («el GL») a favor de la sociedad inmobiliaria Ålands Industrihus Ab («ÅI»). Por cartas de 25 de octubre de 2006 y 14 de febrero de 2007, la Comisión solicitó información a Finlandia, que esta presentó mediante cartas de 11 de enero y 3 de abril de 2007. Las autoridades finlandesas facilitaron información adicional el 31 de mayo de 2007 y el 12 de julio de 2007. El denunciante presentó información adicional en noviembre de 2006 y mayo de 2007.
(2)
Por carta de 30 de enero de 2008, la Comisión informó a Finlandia de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE») (2) con respecto a la ayuda («la Decisión de incoa ción»).
(3)
La Decisión de incoación de la Comisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3) invitando a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre la ayuda.
(4)
La Comisión no recibió observaciones de las partes intere sadas.
(5)
A raíz de la Decisión de incoación, Finlandia presentó información que se registró en la Comisión los días 6 de mayo de 2008, 21 de enero, 26 de febrero, 21 de mayo, y 18 de junio de 2010, y 18 de abril, 27 de junio y 28 de junio de 2011. El 4 de junio de 2010 se celebró una reunión entre los servicios de la Comisión, las autoridades finlandesas y representantes de ÅI.
2. DESCRIPCIÓN DE LA AYUDA
2.1. BENEFICIARIO
(6)
ÅI está registrada en la ciudad de Mariehamn, capital de Åland, un archipiélago situado en el Mar Báltico entre Finlandia y Suecia, con una población total de aproximadamente 28 000 habitantes. Åland es una provincia de Finlandia pero disfruta de un alto grado de autonomía. ÅI es propiedad principalmente del GL (al 84,43 %) y del ayuntamiento de Mariehamn (15,01 %). Los demás accionistas son otras autoridades locales de Åland (4).
(7)
La actividad de ÅI es la construcción, propiedad y alquiler de inmuebles para uso industrial y comercial. Según las autoridades de Finlandia, el objetivo de las actividades de la empresa es facilitar edificios a las empresas establecidas en la región de Åland para contribuir a la diversificación y competitividad económicas.
(8)
Hasta 1999 la actividad de ÅI era de dimensión modesta (5). El balance de ÅI crecía muy lentamente, si es que lo hacía (6). En este contexto, el Consejo de administración de ÅI decidió empezar a buscar nuevas oportunidades de negocio para expandirse. Al mismo tiempo, la comunidad empresarial local (compuesta casi exclusivamente por pequeñas empresas) expresó su deseo de contar con un «parque tecnológico», es decir, un conjunto de edificios de oficinas en los que las empresas locales pudieran instalarse bajo un mismo techo con objeto de facilitar la cooperación, generar nuevas ideas y mejorar el entorno empresarial en general. Este parque acabaría siendo el complejo de oficinas «iTiden» (kvarteret iTiden). La génesis del proyecto se explica con más detalle en la sección 2.2.
2.2. EL PROYECTO iTiden (7)
(9)
Las conversaciones entre representantes de la comunidad empresarial local y el GL sobre la posibilidad de construir un «parque tecnológico» se iniciaron en 1999. Se efectuaron viajes conjuntos de estudio a instalaciones similares situadas en Suecia.
(10)
En 2000 se atribuyó el proyecto a un grupo de trabajo, que presentó una propuesta al GL y al ayuntamiento de Mariehamn en la primavera de 2000. El proyecto y los planes del GL para construirlo y financiarlo se mencionaban en el presupuesto del GL para 2000 (8) y se confirmaron en el de 2001, en el cual el GL también solicitaba fondos para posibles ampliaciones de capital para proyectos de infraestructura, que incluirían a ÅI (el presupuesto de 2000 contenía una petición similar) (9).
(11)
El 12 de julio de 2001, con la ayuda de una ampliación de capital, ÅI adquirió unos terrenos en el distrito de Västra Klinten de Mariehamn, donde iba a construirse iTiden. En relación con esta compra, ÅI veló por que se introdujeran en la planificación urbana los cambios necesarios para el proyecto iTiden.
(12)
En el presupuesto para 2002, el GL afirmaba que ÅI empezaría a construir el proyecto iTiden en 2002 y que esto requeriría con toda probabilidad una ampliación de capital (para la cual el GL solicitaba los créditos presupuestarios necesarios) (10).
(13)
A principios de 2002 se nombró un grupo de trabajo para la construcción de iTiden, que se le encargó a un arquitecto. Se sondeó a los posibles arrendatarios sobre su interés en el alquiler de bienes inmuebles en iTiden. En la primavera de 2003 se realizaron los trabajos de acondicionamiento del terreno y en el verano de 2003 se inició la construcción de la fase 1 (el proyecto constaba de dos fases de construcción consecutivas). Los primeros arrendatarios se instalaron en la parte finalizada de la fase 1 de iTiden el 1 de diciembre de 2004.
(14)
La construcción de la fase 2 de iTiden se inició en el otoño de 2006 y concluyó en 2007.
2.3. LAS MEDIDAS DE AYUDA ESTATAL
(15)
La investigación formal de la Comisión ha abarcado varias inyecciones de capital («ampliaciones de capital») y garantías sobre préstamos bancarios («garantías de préstamo») concedidas por el GL en favor de ÅI entre 1997 y 2007. Las medidas se indican en el cuadro siguiente (las inyecciones de capital están numeradas de C-I a C-XI y las garantías de G-I a G-III).
Medida
Fecha de la medida
Ampliaciones de capital
(en EUR)
Garantías de préstamo
(en EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
TOTAL
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
En comparación con el cuadro de medidas incluido en el punto 7 de la Decisión de incoación, se ha suprimido una garantía sobre un préstamo de 2 587 500 EUR, de 26 de octubre de 2006, ya que no llegó a ejecutarse (a raíz de una resolución de los tribunales finlandeses). Además, la ampliación C-XI, fechada el 12 de junio de 2006 en la decisión de incoar el procedimiento, tiene en la presente Decisión fecha de 15 de febrero de 2007 ya que durante la investigación se puso de manifiesto que había entrado en vigor en esa fecha posterior. La decisión del GL de conceder esta ampliación de capital ha sido anulada recientemente (6 de abril de 2011) por el Tribunal Supremo Administrativo de Finlandia (véase el considerando 114). Sin embargo, como el capital se entregó a ÅI en 2007 y no ha sido reembolsado, la Comisión considera que la decisión del órgano jurisdiccional nacional no sustrae esta medida del ámbito de su investigación.
(17)
Según las autoridades finlandesas, todas las ampliaciones de capital se facilitaron para financiar el proyecto iTiden, con excepción de las siguientes:
C-I: inyección de capital de 18 de junio de 1997 (84 094,39 EUR);
C-II: inyección de capital de 22 de junio de 2000 (340 582,27 EUR);
C-III: inyección de capital de 10 de octubre de 2000 (114 368,37 EUR);
C-VIII: inyección de capital de 30 de septiembre de 2004 (669 896,95 EUR);
C-IX: inyección de capital de 16 de junio de 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Según Finlandia, todas las garantías de préstamo se concedieron con el objetivo de financiar el proyecto iTiden. Para más detalles sobre las garantías de préstamo véanse los considerandos 66 a 86.
3. MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DEL ARTÍCULO 108, APARTADO 2, DEL TFUE
(19)
En la Decisión de incoación, la Comisión dudaba de que las ampliaciones de capital y las garantías de préstamo fueran compatibles con el mercado interior por los motivos siguientes.
(20)
Por lo que se refiere a la existencia de ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión observó que las medidas implicaban recursos estatales, ya que las concedieron las autoridades locales, y eran selectivas, ya que estaban destinadas a ÅI. En lo que respecta al criterio de si las medidas conferían «una ventaja que no habría obtenido en condiciones normales de mercado» ya que un inversor privado, guiado por la perspectiva de rentabilidad a largo plazo, no habría dado el mismo apoyo, la Comisión dudaba de que un inversor privado hubiera aportado capital como hizo el GL habida cuenta del largo historial de pérdidas o, en el mejor de los casos, los muy modestos beneficios de ÅI. En lo que se refiere específicamente a las garantías de préstamo, la Comisión dudaba de que ÅI hubiera podido obtener una ayuda financiera comparable en los mercados, y de que, por consiguiente, estas no confirieran a ÅI una ventaja. La Comisión también consideraba que cualquiera de esas ventajas podía falsear la competencia y el comercio intracomunitario.
(21)
Si las medidas se consideraran ayuda estatal, la Comisión dudaba de que pudieran considerarse compatibles con el mercado interior.
(22)
Por último, la Comisión ponía en entredicho la alegación de Finlandia según la cual, si se considerara de hecho que las medidas constituían ayuda estatal, estas se habían concedido de conformidad con regímenes de ayuda que ya se aplicaban antes de la adhesión de Finlandia a la UE y, por lo tanto, serían legales.
4. OBSERVACIONES DE FINLANDIA
4.1. LAS MEDIDAS NO CONSTITUYEN AYUDA ESTATAL
(23)
Según las autoridades finlandesas, el GL ha actuado con arreglo al principio del inversor en una economía de mercado, es decir, que las medidas se guiaban por las perspectivas del GL de rentabilidad de su inversión. Finlandia ha alegado que las decisiones de inversión se debieron al programa de nuevas inversiones de la empresa, principalmente el proyecto iTiden. Así, las medidas no se destinaban a cubrir pérdidas anteriores ni a apoyar una actividad deficitaria. El GL obtuvo un rendimiento concreto de sus inversiones consistente en nuevas acciones de ÅI, ya que el valor de la empresa aumentó en consonancia con la suscripción de acciones. Por lo tanto, ÅI no obtuvo ninguna ventaja que no hubiera podido obtener de un inversor privado.
(24)
Independientemente de cualquier posible ventaja, Finlandia opina además que las medidas no pueden considerarse ayuda estatal, porque no hay pruebas concretas de que hayan producido un efecto significativo sobre la competencia en el mercado inmobiliario de Åland.
4.2. SI ES AYUDA ESTATAL, ES LEGAL AL AMPARO DE REGÍMENES DE AYUDA EXISTENTES
(25)
No obstante, si se concluyera que las medidas contienen un elemento de ayuda estatal, esta, según Finlandia, debería considerarse legal. Las autoridades de Finlandia han alegado que tanto las ampliaciones de capital como las garantías estaban amparadas por regímenes de ayuda existentes que se habían llevado a efecto antes de la adhesión de Finlandia.
4.3. SI ES AYUDA ESTATAL NUEVA, ES, NO OBSTANTE, COMPATIBLE CON EL MERCADO INTERIOR
(26)
Si las medidas constituyeran ayuda estatal ilegal, deben, sin embargo, considerarse compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, ya que su objetivo era el desarrollo de la región y la creación de nuevos puestos de trabajo, principalmente debido a que contribuían a la diversificación de la economía de la región, basada excesivamente en el sector naval.
4.4. POSIBLE RECUPERACIÓN
(27)
Si la Comisión estimara que la ayuda constituye ayuda ilegal e incompatible que debe ser recuperada, Finlandia aduce los argumentos siguientes.
(28)
Con arreglo al artículo 14, apartado 1, del Reglamento del Consejo (CE) no 659/1999, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (12), la Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario. Esto es aplicable en el presente el caso, puesto que Finlandia tiene razones legítimas para suponer que los regímenes antes citados, anteriores a la adhesión, eran y siguen siendo válidos y, por consiguiente, cualquier ayuda concedida en virtud de estas normas es legal.
(29)
Si, no obstante, la Comisión considerara que se debe recuperar la ayuda, las autoridades de Finlandia alegan que el elemento de ayuda de las ampliaciones de capital no es necesariamente la totalidad del importe nominal de las operaciones que contienen ayuda estatal. Por lo que respecta a las garantías, cualquier ayuda que se deba recuperar no puede ser superior a la ventaja por los intereses obtenidos por la empresa gracias a la garantía (en comparación con préstamos no garantizados). Asimismo, en lo referente a las ampliaciones de capital, la ayuda no puede ser superior al coste para ÅI de la obtención de capital equivalente en el mercado.
5. EVALUACIÓN
5.1. CALIFICACIÓN DE AYUDA ESTATAL
(30)
Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(31)
Para considerar que una medida constituye ayuda estatal deben cumplirse las siguientes condiciones: a) debe ser financiada por un Estado miembro o mediante recursos estatales; b) debe conceder una ventaja selectiva que pueda favorecer a determinadas empresas o la producción de determinados bienes, y c) debe falsear o amenazar con falsear la competencia y poder afectar al comercio entre los Estados miembros. Estas condiciones son acumulativas, todas ellas deberán concurrir para que una medida se considere ayuda estatal.
5.1.1. RECURSOS ESTATALES Y CARÁCTER SELECTIVO
(32)
Por los motivos expuestos en la Decisión de incoar el procedimiento (y que Finlandia no ha refutado), estos dos criterios se cumplen. Las medidas se conceden mediante decisiones individuales adoptadas por el GL de hacer uso de los fondos que le ha asignado la asamblea regional de Åland en su presupuesto anual. Por lo tanto, las medidas están claramente financiadas por el Estado y destinadas individualmente a ÅI.
5.1.2. VENTAJA
(33)
Las autoridades de Finlandia han alegado que las medidas no constituyen ayuda estatal porque no confirieron a ÅI una ventaja que no hubiera podido obtener en los mercados, ya fuera de un accionista privado o de un acreedor privado.
(34)
Según un principio asentado de la normativa sobre ayudas estatales (denominado generalmente el principio del inversor en una economía de mercado o PIEM), una inversión de las autoridades públicas en el capital de las empresas constituye ayuda estatal salvo que, en circunstancias similares, un inversor privado, teniendo en cuenta, en particular, las perspectivas de obtener una rentabilidad, hubiera aportado el mismo capital (13). Del mismo modo, en el punto 3.1 de la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales en forma de garantías (14) («la Comunicación sobre ayudas en forma de garantía»), una garantía de las autoridades públicas constituirá ayuda estatal salvo que la financiación se conceda en condiciones que serían aceptables para un inversor privado en las condiciones normales de una economía de mercado.
(35)
En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas de que se cumpliera el PIEM en lo que se refiere a las inyecciones de capital y las garantías, basándose en particular en dos observaciones relativas a ÅI:
a)
El largo historial de pérdidas o beneficios insignificantes de ÅI en los años en que se concedieron las medidas. En efecto, entre 2001 y 2005 ÅI registró pérdidas todos los años. Los beneficios obtenidos entre 1998 y 2000 fueron pequeños y en disminución (respectivamente, 38 000 EUR, 28 000 EUR y 9 000 EUR). Del mismo modo, cuando en 2006 ÅI volvió eventualmente a dar beneficios, estos fueron únicamente de 557,43 EUR. Los beneficios previstos en 2006 para el año siguiente (es decir, los previstos cuando se tomó la decisión de conceder las últimas medidas) solo eran de 5 868,46 EUR (15).
b)
Además, la Comisión consideraba que el flujo de tesorería de ÅI era insuficiente para cubrir sus costes, y lo había sido desde 2000, lo que hacía pensar que las medidas eran necesarias simplemente para cubrir esta pérdida de explotación (16).
(36)
Finlandia ha rechazado esta opinión. A continuación se examinan sus argumentos por separado para las ampliaciones de capital y las garantías de préstamos.
5.1.2.1. Ampliaciones de capital
(37)
En primer lugar, Finlandia rechaza la opinión de que ÅI tenía un problema de liquidez. En efecto, aunque antes del proyecto iTiden las actividades de la empresa eran de pequeña dimensión, su resultado operativo y su liquidez eran satisfactorios, situación que se mantuvo durante todo el período cubierto por la investigación. Por lo tanto, las medidas no eran necesarias para cubrir los costes de funcionamiento. Al contrario, las medidas se destinaban a financiar la expansión de la empresa y por lo tanto deben considerarse inversiones. Teniendo en cuenta las condiciones de estas inversiones, estaban justificadas con arreglo al PIEM y, por lo tanto, no constituyen ayuda estatal.
(38)
En este contexto, Finlandia argumenta que la mayoría de las ampliaciones de capital se utilizaron para financiar el proyecto iTiden, mientras que el resto se destinaron a otros proyectos de ÅI (véase el considerando 17).
(39)
La Comisión hace la siguiente valoración.
(40)
Como punto preliminar, la Comisión subraya que, por definición, el capital que un accionista aporta a una empresa no está predestinado para un uso determinado sino que pasa a formar parte del patrimonio tangible de la empresa. Por lo tanto, cuando se aporta una inversión como capital general, lo habitual es evaluar su conformidad con el PIEM en relación con las perspectivas generales de los resultados de la empresa en su totalidad. Ello no excluye, en caso de que se disponga de las correspondientes pruebas, que se efectúe una evaluación de la rentabilidad esperada de las inversiones específicas previstas siempre que, naturalmente, la información estuviera disponible cuando se tomó la decisión.
(41)
Por lo que se refiere a los resultados financieros generales de ÅI, la Comisión acepta, basándose en las pruebas presentadas durante la investigación, que el resultado operativo de ÅI cubría pérdidas y garantizaba la liquidez. Las pruebas disponibles no permiten concluir que las ampliaciones de capital (o los préstamos obtenidos mediante las garantías) se utilizaron para cubrir pérdidas derivadas de las operaciones ÅI.
(42)
Sin embargo, el hecho es que el GL puso a disposición de ÅI un considerable capital adicional que, a primera vista, generó beneficios nulos o muy escasos entre 1997 y 2006. Así pues, lo esencial es si, como afirman las autoridades finlandesas, el GL tenía motivos para esperar de su capital un rendimiento que hubiera sido suficiente para que un inversor privado realizase la misma inversión. Esto se debe evaluar basándose en lo que el GL sabía cuando se realizaron las ampliaciones de capital.
(43)
Finlandia ha alegado que la mayor parte de las ampliaciones de capital se destinaba a financiar las fases 1 y 2 del proyecto iTiden, mientras que las otras ampliaciones estaban asignadas a otras inversiones. En aras de la claridad, se examinan a continuación en primer lugar las ampliaciones de capital utilizadas para financiar el primer proyecto iTiden.
(44)
Finlandia sostiene que todas las ampliaciones de capital con excepción de C-I, C-II, C-III, C-VIII y C-IX se realizaron para financiar iTiden que era, con mucho, el principal proyecto de ÅI. Así, la primera ampliación de capital asignada al proyecto iTiden se efectuó en 2001 (C-IV).
(45)
Por lo que se refiere a las condiciones en las que el GL realizó estas ampliaciones de capital y, principalmente, a la rentabilidad esperada en el momento de la decisión, Finlandia ha facilitado la siguiente información:
(46)
Las decisiones del GL de proceder a las ampliaciones de capital relacionadas con iTiden se hicieron sobre la base de la información proporcionada en las reuniones informales entre el GL y representantes de ÅI. Finlandia afirma que no se redactaban actas de estas reuniones. Sin embargo, Finlandia ha facilitado a la Comisión las presentaciones realizadas en dichas reuniones informales o en las reuniones de la Junta Directiva de ÅI que contienen descripciones sucintas de los antecedentes y principales características del proyecto iTiden y cálculos de rentabilidad para las fases 1 y 2 de iTiden. Así pues, estas pruebas permiten a la Comisión determinar la rentabilidad prevista por el GL cuando realizó las ampliaciones de capital relacionadas con iTiden.
(47)
El 31 de enero de 2002 ÅI celebró una reunión informal con el GL para asegurarse su aprobación del inicio de la construcción de iTiden en 2002 (tras la adquisición de terrenos que tuvo lugar en 2001). En esta reunión, ÅI presentó un cálculo de la rentabilidad que presuponía que el proyecto tendría un rendimiento anual del 3 % sobre los recursos propios de ÅI.
(48)
El 4 de marzo de 2003 se celebró otra reunión informal entre ÅI y el GL para preparar la Asamblea General de ÅI de 5 de marzo de 2003. Esta Asamblea General debía decidir el inicio de la construcción de la fase 1 de iTiden, que no se había llevado a cabo en 2002. Se presentó una actualización del cálculo de la rentabilidad en la cual se estimaba que la fase 1 produciría un superávit de solo 700 EUR y que no se obtendría ningún rendimiento sobre los recursos propios de ÅI.
(49)
El 2 de enero de 2006 el Consejo de Administración de ÅI se reunió para debatir el inicio de la construcción de la fase 2 y el lanzamiento de una ampliación de capital para financiarla. Según un cálculo de la rentabilidad presentado en la reunión, el proyecto alcanzaría el punto de equilibrio, con un rendimiento del 3 % sobre los recursos propios. Sin embargo, hubo que revisar este cálculo para tener en cuenta el incremento de costes resultante de la adaptación de las instalaciones a las necesidades de los arrendatarios. Así pues, el 10 de enero de 2006, se realizó un cálculo revisado que sirviera de base para la ampliación de capital decidida en la Asamblea General de 12 de junio de 2006 (si bien la ampliación de capital no se abonó hasta el 15 de febrero de 2007 por razones técnicas; esta es la ampliación de capital C-XI). En este cálculo, el rendimiento anual previsto sobre los recursos propios para la fase 2 de iTiden se fijó en el 1 %.
(50)
Finlandia ha facilitado estas pruebas y ha manifestado que reflejan con precisión las expectativas de rendimiento en aquel momento en las que se basó el GL para decidirse a realizar las ampliaciones de capital para el proyecto iTiden, es decir, las ampliaciones C-IV, C-V, C-VI, C-VII y C-X para la fase 1, y C-XI para la fase 2. Estas evaluaciones de la rentabilidad se basan en los ingresos previstos (es decir, los alquileres) de iTiden. Las autoridades de Finlandia han afirmado que el rendimiento de la inversión del GL también debería tener en cuenta la previsión de ganancias de capital consistentes en un aumento del valor de la propiedad con el tiempo. No obstante, Finlandia no ha suministrado pruebas concretas de ello. Esas consideraciones no están integradas en los cálculos de rentabilidad, lo que indica que no se tuvieron en cuenta cuando se tomaron las decisiones de invertir. Basándose en las pruebas citadas, la Comisión concluye que, con estas previsiones de rendimiento, un inversor privado no habría realizado unas inversiones similares.
(51)
Cualquier inversor que aporte dinero a un proyecto que contiene algún elemento de riesgo (tal como la promoción inmobiliaria comercial) exigirá un rendimiento que refleje adecuadamente el riesgo inherente a la inversión. Así, esperará una «prima de riesgo» superior al rendimiento que sabe que puede obtener de un activo alternativo y sin riesgo («el tipo sin riesgo»). Una referencia común del tipo sin riesgo son los bonos del Estado con calificación AAA para los vencimientos a más corto plazo. A efectos de la presente evaluación se utilizará el rendimiento de los bonos del Gobierno finlandés a dos años ya que Finlandia no emitía obligaciones con plazos de vencimiento más cortos. De este modo, se obtiene un tipo sin riesgo que oscila entre el 2,7 % y el 4,2 % en 2002, entre el 2,2 % y el 2,7 % en 2003, y entre el 2,8 % y el 3,8 % en 2006.
(52)
Tras comparar estas cifras con el rendimiento sobre los recursos propios que esperaba el GL cuando decidió efectuar las ampliaciones de capital relacionadas con iTiden, la Comisión observa que el GL podría haber obtenido un rendimiento igual o incluso mayor, sin ninguno de los riesgos que conllevan los proyectos inmobiliarios. En efecto, incluso con las perspectivas más optimistas, la «prima de riesgo» (es decir, el rendimiento superior a la prima sin riesgo) habría sido, como máximo, del 0,3 % para las ampliaciones de capital C-V y C-IV (es decir, las ampliaciones de capital de 2001 y 2002). Para las ampliaciones de capital efectuadas como consecuencia de la Decisión de 2003 de poner en marcha la construcción de la fase 1 de iTiden (y, por lo tanto, basadas en los beneficios previstos presentados en la reunión informal de 4 de marzo de 2003, véase el considerando 48), es decir, C-VI, C-VII y C-X, la rentabilidad prevista era nula, lo que significa que podría haberse obtenido una remuneración infinitamente mejor sin riesgo alguno. Del mismo modo, para la ampliación de capital de la fase 2 (C-XI), el rendimiento previsto del 1 % era muy inferior al tipo sin riesgo disponible en aquel momento.
(53)
Es evidente que ningún inversor privado se hubiera conformado con la prima de riesgo negativa o marginal que el GL estaba dispuesto a aceptar para las ampliaciones de capital mencionadas en los considerandos 47 a 49. En caso de necesidad, esto se puede corroborar mediante datos empíricos sobre la rentabilidad prevista en el mercado inmobiliario de Åland.
(54)
Según un informe (17) de KPMG con fecha de 10 de julio de 2007, encargado por las autoridades finlandesas y presentado a la Comisión el 17 de julio de 2007, el rendimiento exigido por los inversores privados para las inversiones en edificios de oficinas en Åland es del 7 % (y del 8 % para los inmuebles industriales). Aunque dicho informe se ha elaborado después de las decisiones de inversión del GL que son objeto de la presente Decisión, es, sin embargo, pertinente ya que se basa en observaciones de inversiones anteriores y no hay razón aparente para pensar que la rentabilidad fuera significativamente inferior en años anteriores. En cualquier caso, ofrece indicaciones convincentes de que el rendimiento esperado por ÅI no habría sido suficiente para un inversor privado.
(55)
Las autoridades de Finlandia han afirmado que, a pesar de la baja o nula rentabilidad prevista, las inversiones se atienen al PIEM porque: i) antes de comenzar la construcción, ÅI había sondeado a posibles arrendatarios y confiaba en alcanzar una tasa de ocupación del 80 % como mínimo, y ii) teniendo en cuenta el rendimiento financiero real de ÅI de 2004 en adelante (y, por tanto, principalmente del proyecto iTiden) y las posibles plusvalías resultantes, la inversión resultaba rentable.
(56)
A este respecto, y sin que sea necesario entrar en el fondo de los resultados financieros de ÅI en años posteriores, basta recordar que el quid de la cuestión no es si los resultados actuales de la empresa son adecuados, sino si, basándose en lo que se sabía y lo que se podía presumir cuando el GL decidió poner los recursos estatales a disposición de ÅI (teniendo en cuenta la tasa de ocupación prevista del 80 %), un inversor privado que actuara en condiciones de mercado habría aportado el mismo capital a la empresa. Por las razones expuestas, la Comisión considera que un inversor privado no lo hubiera hecho.
(57)
Por consiguiente, la Comisión llega a la conclusión de que las ampliaciones de capital C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X y C-XI confirieron a ÅI una ventaja que no habría podido conseguir en condiciones de mercado (18).
(58)
A continuación, la Comisión examina las demás ampliaciones de capital incluidas en la Decisión de incoación que, según Finlandia, no se debían al proyecto iTiden.
(59)
En virtud de las normas de minimis aplicables en el momento de esta ampliación de capital, las subvenciones de menos de 100 000 ecus concedidas a una empresa durante un período de tres años no constituyen ayuda estatal (19). Esta ampliación de capital asciende a 84 094,39 EUR, es decir, muy por debajo del límite máximo de minimis de 100 000 ecus. ÅI no se benefició de ninguna otra medida durante un período de 3 años (20). Basándose en lo anterior, la inyección de capital de 1997 no constituye ayuda estatal en ningún caso, independientemente de las circunstancias en que se realizara.
(60)
Finlandia ha indicado que estas medidas se destinaban a la construcción de una propiedad industrial en Norrböle y la renovación de una propiedad en Mariehamn (C-II), y a la adquisición de una propiedad industrial en la zona oriental de Åland (C-III). Así pues, no existe un vínculo claro con el proyecto iTiden, que en aquella época aún no estaba definido claramente (lo que ocurriría en 2001 cuando se compraron los terrenos).
(61)
Si bien es cierto que los beneficios totales de ÅI fueron escasos o negativos durante el período 1998-2007, el hecho es que obtuvo un beneficio modesto en 2000 y en los dos años anteriores y que las pérdidas empezaron en 2001. La investigación ha puesto de manifiesto que la empresa cubría costes y que la situación de liquidez era adecuada. Las inversiones que motivaron estas dos ampliaciones de capital parecen proporcionales al tamaño y modelo de negocio «tradicional» de ÅI antes de la expansión vinculada al proyecto iTiden. Así pues, no existe ninguna razón de peso para considerar que un inversor privado no habría realizado las mismas ampliaciones de capital y, por lo tanto, no existe una prueba clara de una ventaja para ÅI.
(62)
Hasta 2000 las actividades comerciales de ÅI presentaban resultados modestos pero positivos (entre 9 000 EUR y 38 000 EUR en el período 1997-2000). Las actividades comerciales de ÅI se ajustaban al plan de la empresa en aquel momento. Así, ÅI era propietaria y arrendadora de almacenes y oficinas cerca de las islas Åland. El parque de bienes inmuebles propiedad de ÅI se había mantenido muy estable hasta 2000, lo cual explica también la estabilidad del rendimiento financiero la empresa. En 1997-2000, el volumen de negocios de ÅI oscilaba entre 95 000 EUR y 101 000 EUR. Por consiguiente, aunque fuera con un volumen de negocios relativamente pequeño, ÅI lograba que sus negocios fueran rentables.
(63)
Según Finlandia, estas ampliaciones de capital se utilizaron para comprar una propiedad industrial (C-VIII) y para construir un hangar en el aeropuerto de Jomala, en las afueras de Mariehamn (C-IX).
(64)
Aunque no se justificaban inmediatamente por el proyecto iTiden, estas medidas se ejecutaron en circunstancias completamente diferentes de las de las medidas C-II y C-III antes examinadas. Las ampliaciones de capital C-VIII y C-IX se efectuaron en 2004 y 2005, respectivamente. En aquel momento, ÅI llevaba registrando pérdidas desde 2001. Además es de crucial importancia que tales inversiones se efectuaron en un momento en el que el GL ya había invertido más de 2,25 millones EUR en ÅI desde 2001, a sabiendas de que esta inversión no produciría un rendimiento aceptable para un inversor en una economía de mercado.
(65)
El insuficiente rendimiento del proyecto iTiden repercutiría inevitablemente de forma negativa en el conjunto de los resultados de ÅI. En efecto, el capital de una empresa no está predestinado y es fungible y su remuneración tiene que proceder del rendimiento total de la empresa. Por consiguiente, el GL debía haber sabido claramente, cuando emprendió las medidas C-VIII y C-IX, que era improbable que cualquier ampliación adicional del capital de ÅI produjera una rentabilidad adecuada en el futuro previsible. Un inversor en una economía de mercado habría estado dispuesto a hacer las aportaciones de capital, si estas inversiones hubieran hecho posible obtener una rentabilidad de mercado sobre el rendimiento global de la empresa (es decir, un rendimiento que hubiera compensado los escasos rendimientos de las demás ampliaciones de capital), pero no hay nada que sugiera que se esperara que esto ocurriera. Las autoridades de Finlandia no han aportado ninguna información específica sobre las medidas que justifique un cambio de opinión. Por lo tanto, la Comisión considera que ningún inversor privado habría proporcionado el capital adicional a ÅI en estas circunstancias. Así pues, las ampliaciones de capital C-VIII y C-IX confirieron a ÅI una ventaja que no habría podido obtener en el mercado.
5.1.2.2. Garantías de préstamo
(66)
Al evaluar la posible ayuda estatal presente en las garantías, la Comisión aplica los principios establecidos en la Comunicación sobre ayudas en forma de garantía. El punto 3.2 de esa Comunicación establece las condiciones que bastan por lo general para descartar la presencia de ayuda estatal en forma de garantía concedida por las autoridades públicas. Sin embargo, estas condiciones no se cumplen por lo que respecta a las garantías G-I, G-II y G-III [basta recordar que esas garantías cubrían el 100 % de los préstamos subyacentes, véase el punto 3.2 c) de la Comunicación sobre ayudas en forma de garantía].
(67)
La Comisión señala en primer lugar que la situación financiera de ÅI en el período en que se concedieron las garantías era suficientemente sólida y, por lo tanto, le permitía obtener en el mercado préstamos sin garantía. La empresa no estaba en crisis a tenor de las Directrices de la Comisión sobre las ayudas de salvamento y reestructuración (21). Los datos disponibles no permiten concluir que ÅI fuera una empresa que no habría sobrevivido en modo alguno sin el apoyo del Estado. En los años anteriores a las inyecciones de capital, es decir, antes de la puesta en marcha del proyecto iTiden, el rendimiento financiero de ÅI era estable y sus actividades comerciales registraban unos resultados positivos moderados. Las autoridades públicas empezaron a inyectar capital de forma masiva en 2001 no para salvar a la empresa sino para financiar su crecimiento. Si no hubiera existido la ayuda en forma de ampliaciones de capital, ÅI no habría sido una empresa en quiebra sino una empresa más pequeña pero que aún habría tenido acceso a los mercados financieros. Por lo tanto, la Comisión no puede concluir que ÅI no habría tenido acceso a los mercados de crédito sin garantías. La cuestión es, pues, si las garantías conferían a la empresa una ventaja en forma de préstamo con unos costes inferiores a los que hubiera pagado en condiciones de mercado, a falta de garantía.
(68)
La cuestión que debe examinarse a continuación es si se cobraba por las garantías una prima adecuada, comparable a la que hubiera aplicado un garante privado. En el presente caso, la Comisión no ha encontrado ninguna garantía privada que se pueda comparar adecuadamente. Así pues, la Comisión comparará el coste financiero total del préstamo garantizado, incluidos el tipo de interés del préstamo y la prima de garantía, con la prima de mercado de un préstamo similar no garantizado (22).
(69)
El 9 de octubre de 2003, […] (23), un banco comercial, concedió a ÅI un préstamo que ascendía a […] EUR a cambio de una garantía […]. El tipo de interés se fijó en el […] % anual hasta el 15 de enero de 2007 (24).
(70)
Aunque este préstamo era contemporáneo de la garantía G-I, la Comisión considera que no es una comparación adecuada para el coste de esa medida. Efectivamente, entre junio de 2000 y marzo de 2003, ÅI recibió cinco inyecciones de capital, por un importe total de 2 208 595,01 EUR. Un apoyo estatal de tal magnitud influiría inevitablemente en la evaluación del riesgo realizada por […] antes de conceder el préstamo, mejorando así las condiciones de este, incluidos los costes, en comparación con las condiciones que la empresa habría podido obtener en los mercados de no existir el elemento de ayuda estatal de las ampliaciones de capital. Por lo tanto, la Comisión no puede asumir que el tipo de interés del préstamo no garantizado de 2003 (o de cualquier otro préstamo ulterior) refleje con precisión las condiciones de crédito de ÅI sin la ayuda estatal y no puede utilizarlo como referencia creíble y fiable para el coste de los préstamos cubiertos por las garantías concedidas por el GL.
(71)
La Comisión considera que, a falta de otras pruebas fiables de préstamos comparables en condiciones de mercado, la Comunicación sobre el tipo de referencia (25) ofrece una referencia adecuada externa al beneficiario para evaluar si las medidas G-I, G-II y G-III se concedieron en condiciones de mercado. Dicha Comunicación facilita un sustituto del tipo de mercado para calcular el elemento de ayuda de las medidas de ayuda. La metodología para definir el tipo de referencia se basa en los dos factores siguientes: el tipo de base (en este caso, el Euribor a 1 año) al que se añade un margen de préstamo. El margen de préstamo que se debe añadir al tipo de base depende de dos factores: la calificación de la empresa que recibe el préstamo y el nivel de garantía de este. En la Comunicación se distinguen cinco categorías de calificación [excelente (AAA-A), buena (BBB), satisfactoria (BB), deficiente (B) y mala (CCC e inferior)], y tres niveles de colateralización (alto, normal y bajo) para cada categoría de calificación.
(72)
El 18 de junio de 2010, Finlandia presentó a la Comisión un informe de la consultora […] que establece una clasificación anual para ÅI en diciembre de cada año. La calificación se elabora a posteriori y se basa en las cifras disponibles al final del ejercicio (es decir, la calificación presentada en diciembre de 2002 examina de forma retrospectiva la situación de la empresa en 2002). El informe de calificación de […] describía la situación financiera y el desarrollo global de la empresa y evaluaba los siguientes aspectos: crecimiento, rentabilidad, flujo de caja, liquidez, solvencia y obligaciones. La escala de calificación aplicada consta de cinco categorías de calificación: excelente (A+ y A), buena (A- y B+), satisfactoria (B y B-), adecuada (C+ y C) y deficiente (C- y D), lo que permite una comparación directa con la escala de calificación de la Comunicación sobre el tipo de referencia.
(73)
En diciembre de 2002, 2003 y 2004, […] calificó a ÅI, respectivamente, en las categorías C+, C+ y C, lo que sitúa a la empresa en la categoría «adecuada». Esta categoría corresponde a la categoría «deficiente» de la calificación a tenor de la Comunicación sobre tipos de referencia. Para las empresas de la categoría «deficiente», los márgenes de préstamo que se deben añadir al tipo de base con arreglo a la citada Comunicación, en función de las garantías ofrecidas, oscilan entre 220 puntos básicos para una colateralización elevada y 650 puntos básicos para una colateralización baja. En diciembre de 2005 […] calificó a ÅI en la categoría B- (satisfactoria), que corresponde a una calificación «satisfactoria» a tenor de la Comunicación sobre tipos de referencia.
(74)
El 27 de junio de 2011, Finlandia presentó información adicional sobre la calificación y garantía de los préstamos. La calificación crediticia había sido elaborada por […], el banco que concedió a ÅI los préstamos no garantizados y dos de los préstamos garantizados. La calificación de […] para los años 2000 a 2003 utiliza un sistema de letras, que se complementa con calificaciones mediante una palabra. La calificación es fácilmente comparable con la escala de la Comunicación sobre el tipo de referencia. De 2005 en adelante, quien facilita la calificación es […], una consultora similar a […]. En 2003 y 2004 […] calificó a ÅI en las categorías B- (satisfactoria) y A (satisfactoria), lo que corresponde a una calificación «satisfactoria» a tenor de la Comunicación sobre los tipos de referencia. Esto significa que, para 2003 y 2004, […] calificó a ÅI en la categoría inmediatamente superior a la otorgada por […]. Para 2005, […] calificó a ÅI en la categoría A (satisfactoria), lo que corresponde a una calificación «satisfactoria» con arreglo a la Comunicación sobre los tipos de referencia y, por lo tanto, en la misma categoría que […].
(75)
La Comisión opina que al evaluar si las garantías G-I, G-II y G-III se concedieron en condiciones de mercado debe aplicarse la calificación de […]. Teniendo en cuenta que antes de que se concediera la primera garantía G-I en octubre de 2003, cuando ÅI ya había obtenido cinco inyecciones de capital por un total de 2 208 595,01 EUR, es probable que cualquier calificación de la empresa en 2003 se viera afectada por la considerable cantidad de apoyo estatal. Por lo tanto, la Comisión considera apropiado aplicar la calificación crediticia más conservadora facilitada por […]. Esto repercutió en 2004 y 2005, ya que para estos dos años […] calificó a ÅI en una categoría inferior a […]. Debe también señalarse que […] concedió a ÅI préstamos garantizados por el GL al mismo tiempo que elaboraba la calificación de ÅI, lo que podría haber afectado a la evaluación. […] no participó en los procedimientos financieros y, por lo tanto, es menos probable que su evaluación se viera influenciada directamente por consideraciones indebidas relacionadas con la ayuda estatal.
(76)
Por tanto, la Comisión asume las siguientes calificaciones de ÅI a efectos de la aplicación de la Comunicación sobre los tipos de referencia: deficiente (B) en 2003 y 2004, y satisfactoria (BB) en 2005.
(77)
Por lo que se refiere a la garantía, ÅI ofreció colateralización al valor nominal de las garantías en forma de hipotecas sobre los terrenos en los que se construía el proyecto iTiden. Las autoridades de Finlandia no han facilitado información relacionada con la pérdida en caso de impago (LGD) con arreglo a la nota a pie de página 2 de la Comunicación sobre los tipos de referencia. Esta información contribuye a definir al nivel de colateralización y los márgenes de préstamo que se deben añadir al tipo de base. Por consiguiente, la Comisión solicitó información sobre la prioridad de las hipotecas suscritas y sobre el valor de la propiedad cuando se concedieron las garantías. Finlandia no dispone de valoraciones que indiquen el valor de la propiedad cuando se concedieron las medidas de garantía. No obstante, las autoridades finlandesas han afirmado que el valor de la propiedad ha ido aumentando, a medida que avanzaba el proyecto. Según Finlandia, el valor de los bienes en 2010 ascendía a […] EUR.
(78)
Por lo que se refiere al orden de preferencia de la garantía, la Comisión observa que para las garantías G-I y G-II, la garantía del GL era la primera de todas las hipotecas suscritas sobre la propiedad. Además, observa que los bancos comerciales concedieron a ÅI préstamos no garantizados y aceptaron como garantía hipotecas sobre los mismos bienes con un rango de preferencia inferior (y, por tanto, son garantías de menor calidad) al de la garantía recibida por el GL. En vista de lo anterior y a falta de mejores pruebas, la Comisión asume que el nivel de colateralización de las garantías era «normal» a efectos de la aplicación de la Comunicación sobre ayudas en forma de garantía.
(79)
Habida cuenta de todo lo anterior, el tipo de referencia se evaluará por separado para cada garantía que ÅI recibió del GL.
(80)
La Comisión observa que, en todas las garantías concedidas a ÅI, las primas se componían de dos partes: i) una prima constante, abonada anualmente y expresada como porcentaje del principal del préstamo pendiente, y ii) una prima «única», también expresada como porcentaje del importe del préstamo, pero pagada una sola vez, a la emisión de la garantía. En la evaluación que figura a continuación, el coste financiero total de los préstamos garantizados incluye únicamente la prima constante pagada anualmente. Con arreglo al punto 4.2 de la Comunicación sobre ayudas en forma de garantía, el elemento de ayuda de una garantía debe ser igual a la diferencia entre el precio de mercado (en este caso el tipo de referencia) y el precio realmente pagado. El precio pagado realmente por ÅI incluye la prima constante pagada anualmente y una prima única pagada una sola vez. Por razones prácticas, la prima única se examina en la sección 8.2 relativa a la recuperación, ya que resulta más fácil deducir el importe de la prima única del importe de la ayuda que debe recuperarse. En cualquier caso, aunque se sumaran las primas únicas a los costes financieros totales de los préstamos garantizados, la conclusión en cuanto a la presencia de ayuda no cambiaría. La prima única solo afecta al importe de la ayuda concedida a ÅI.
(81)
El GL concedió la garantía G-I el 9 de octubre de 2003 para cubrir un préstamo de […] EUR concedido por […] a ÅI (crédito número […]). Como colateral para las eventuales reclamaciones con arreglo a la garantía, ÅI aportó una hipoteca sobre bienes inmuebles. El tipo de interés del préstamo se fijó en el […] % hasta el 15 de enero de 2007 (26). La prima de la garantía era el […] % anual del importe del préstamo (27). Así pues, el coste financiero total del préstamo garantizado en el momento de su concesión equivalía al […] % anual, cifra que debe compararse con el tipo de referencia calculado para la garantía con arreglo al tipo de base y un margen que depende de la calificación de ÅI y del nivel de colateralización del préstamo. El 9 de octubre de 2003 el tipo de base (Euribor a 1 año) era el 2,235 %. En aquel momento ÅI estaba calificada como «deficiente» a tenor de la Comunicación sobre los tipos de referencia. Según se ha establecido anteriormente, la Comisión asume que el nivel de colateralización del préstamo era normal, lo que significa que el margen de préstamo que se debe añadir al tipo de base es de 400 puntos básicos. Por lo tanto, el tipo de referencia para este préstamo asciende a 6,235 %, cifra superior al coste financiero total de la G-I que era del […] % anual.
(82)
Además, a partir del 6 de septiembre de 2004, el GL redujo la prima de la garantía de la G-I al […] %. Por consiguiente, el coste financiero total del préstamo garantizado bajó al […] %, es decir, […] puntos básicos por debajo del tipo de referencia, lo que generó una ventaja correlativa para ÅI.
(83)
El 2 de noviembre de 2004, ÅI suscribió un préstamo de […] EUR con […] (crédito número […]). Este préstamo estaba avalado por una garantía del GL, sobre la cual ÅI ofreció un colateral en forma de un derecho de garantía sobre bienes inmuebles. El tipo de interés se fijó en el […] + […] puntos básicos y la tasa de garantía en el […] % anual del importe del préstamo, lo que significa que el coste financiero total del préstamo garantizado ascendía al […] % anual (28).
(84)
El tipo de referencia de la G-II debe calcularse basándose en el Euribor a 1 año vigente el 2 de noviembre de 2004, que era el 2,314 %. En aquel momento ÅI estaba calificada como «deficiente» a tenor de la Comunicación sobre los tipos de referencia. Suponiendo un nivel normal de colateralización, el tipo de referencia para este préstamo asciende al 6,314 % anual, cifra superior al coste financiero total de la G-II que era del […] % anual. Si se compara el coste de este nuevo préstamo garantizado con el tipo de referencia se pone de manifiesto que el coste financiero total del préstamo cubierto por la garantía G-II era como mínimo […] puntos básicos inferior al tipo de referencia, lo que confería una ventaja financiera a ÅI. Según la información de que dispone la Comisión, el tipo de interés del préstamo garantizado no ha cambiado desde que se suscribió.
(85)
El 13 de diciembre de 2005, el GL concedió una nueva garantía en favor de ÅI. Esta garantía debía cubrir el préstamo «de referencia», es decir, el préstamo no garantizado inicialmente de 9 de octubre de 2003, cuyas condiciones se vieron pues modificadas. En ese momento, el tipo de interés del préstamo se cambió al […] % anual. La tasa de garantía se fijó en el […] % del importe del préstamo, lo que supone un coste financiero total del […] % anual (29) (las condiciones aplicadas a partir de dicha fecha son idénticas a las del préstamo cubierto por la garantía G-I, antes descritas, incluidos los cambios del tipo de interés con el tiempo).
(86)
El tipo de referencia de la G-III debe calcularse sobre la base del Euribor a un año vigente el 12 de diciembre de 2005, que era del 2,769 %. En aquel momento la calificación de ÅI era «satisfactoria» a tenor de la Comunicación sobre los tipos de referencia. Teniendo en cuenta un nivel de colateralización normal, el tipo de referencia para este préstamo asciende al 4,969 % anual. Esta cifra es superior al coste financiero total de la G-III que era del […] % anual. Por lo tanto, el GL confirió a ÅI una ventaja financiera correlativa de al menos un […] % anual.
5.2. FALSEAMIENTO DE LA COMPETENCIA Y EFECTOS EN EL COMERCIO
(87)
Las autoridades finlandesas han alegado que las medidas en cuestión no afectan al comercio entre los Estados miembros y por lo tanto no constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. En apoyo de este argumento, Finlandia ha alegado en esencia que ÅI solo es una de las distintas empresas activas en el mercado inmobiliario y no la más importante. Por consiguiente, no hay ninguna prueba de que las medidas, si se consideran constitutivas de ayuda estatal, hayan consolidado la posición ÅI en detrimento de los competidores.
(88)
La Comisión no puede aceptar este argumento. El hecho de que ÅI haya recibido una ventaja financiera de la que no dispusieron sus competidores (y, tal como ha confirmado Finlandia, que haya varios otros operadores en el mercado inmobiliario de Åland) significa que ÅI ha podido hacer grandes inversiones y expandir sus operaciones en condiciones económicas más ventajosas que las que se habían puesto a disposición de sus competidores (los cuales, si no hubiera existido la ventaja concedida a ÅI, podrían haber optado por hacer inversiones análogas). No es necesario demostrar que las medidas han permitido a ÅI quitar cuotas de mercado a ningún competidor concreto.
(89)
Del mismo modo, la ventaja concedida a ÅI pudo afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Es cierto que Åland es un mercado pequeño, situado en un archipiélago al que solo se puede llegar por mar o aire, y que en él se aplican restricciones específicas del derecho de establecimiento en virtud del Tratado de Adhesión de Finlandia. Sin embargo, lo cierto es que no hay absolutamente ningún obstáculo para que las empresas extranjeras operen en Åland, y desde luego ningún obstáculo a que esas empresas realicen inversiones en el mercado inmobiliario local. La Comisión también observa que Finlandia no ha negado la afirmación contenida en la Decisión de incoación de que en el pasado ha habido empresas establecidas en otros Estados miembros que han adquirido bienes inmuebles en Åland. Así pues, cualquier ventaja concedida a ÅI a través de estas medidas tendría, por lo menos, la posibilidad de afectar a los intercambios entre los Estados miembros al reforzar indebidamente la posición de ÅI en relación con los posibles competidores o inversores extranjeros.
5.3. CONCLUSIÓN SOBRE LA CALIFICACIÓN DE AYUDA ESTATAL
(90)
Por las razones antes expuestas, la Comisión considera que todas las ampliaciones de capital (con excepción de las denominadas C-I, C-II y C-III) y las garantías de préstamos G-I, G-II y G-III constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107 del TFUE.
6. PRESUNTA LEGALIDAD DE LA AYUDA
(91)
Finlandia ha alegado que tanto las ampliaciones de capital como las garantías, si fueran ayudas estatales, eran legales al amparo de regímenes de ayuda que se llevaron a efecto en Finlandia con anterioridad a su adhesión a la UE y se comunicaron debidamente al Órgano de Vigilancia de la AELC con anterioridad a la adhesión a la UE con las referencias 93-074 (ampliaciones de capital) y 93-079 (garantías).
(92)
Este argumento debe examinarse a la luz de las disposiciones del Reglamento (CE) no 659/1999. De conformidad con el artículo 1, letra d), se entiende por «régimen de ayudas» el «dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas individuales a las empresas definidas en el mismo de forma genérica y abstracta, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales, así como todo dispositivo con arreglo al cual pueda concederse ayuda, no vinculada a un proyecto específico, a una o varias empresas por un período indefinido o por un importe ilimitado». Además, con arreglo al artículo 1, letra b), inciso i), de dicho Reglamento, por «ayuda existente» se entiende, «sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 144 y 172 del Acta de Adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia, toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda que fueran aplicables y las ayudas individuales que se hayan llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado y que sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma».
(93)
Finlandia se adhirió a la Comunidad Europea el 1 de enero de 1995. Por otra parte, de conformidad con la sección 172, apartado 5, del Tratado de Adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia «[…] no se considerarán como ayudas estatales existentes, según el apartado 1 del artículo 93 del Tratado CE, las ayudas estatales concedidas por los nuevos Estados miembros durante 1994 cuando, contraviniendo el Acuerdo EEE o acuerdos hechos en conformidad con él, no hayan sido notificadas al Órgano de Vigilancia de la AELC o, habiéndolo sido, se concedieran antes de que el Órgano de Vigilancia de la AELC hubiera tomado una decisión».
(94)
Además, con arreglo al artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) no 659/1999, por «nueva ayuda» se entiende «toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes» (30).
(95)
Por último, el artículo 4, apartado 1, del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones del aplicación del artículo 93 del Tratado CE (31), define como «modificación de una ayuda existente cualquier cambio que no constituya una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado común. No obstante, un aumento con respecto al presupuesto inicial de un régimen de ayudas de hasta el 20 % no se considerará modificación de ayudas existentes.»
(96)
De lo anterior se desprende que una medida anterior a la adhesión que constituya un régimen de ayuda estatal puede considerarse ayuda existente si se cumplen dos condiciones. La primera es que el régimen se haya llevado a efecto antes de la entrada en vigor del Tratado CE y la segunda que su sustancia no se haya modificado considerablemente desde entonces.
(97)
La Comisión evaluará el argumento de Finlandia sobre la legalidad de la ayuda por separado para los dos regímenes invocados.
6.1. EL RÉGIMEN DE GARANTÍA INVOCADO (93-079)
(98)
La Comisión ha examinado en primer lugar si las medidas constituyen un régimen de ayudas en el sentido del artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) no 659/1999.
(99)
La base jurídica nacional del régimen de garantía es la Ley Provincial sobre las garantías provinciales para la industria y ciertos otros sectores empresariales (ÅFS 1966: 14) (32) que se aprobó en 1966 y se modificó mediante ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 y 2002:23. Por lo que se refiere al presupuesto o «dotación» en el momento de la adhesión de Finlandia a la CE, la Ley Provincial de 1966 establecía que «el importe de las garantías o préstamos pendientes (33) no podrá en ningún momento ser superior a 20 000 000 FIM». Por otra parte, la medida en cuestión no establece ningún límite temporal para su aplicación.
(100)
En vista de lo anterior y de las disposiciones de la ley nacional, a primera vista, las medidas parecen cumplir la definición de régimen de ayudas, ya que parece que la ley permite conceder ayudas que no estén vinculadas a un proyecto concreto a una o varias empresas por un período de tiempo indefinido. El régimen invocado se llevó a efecto el 1 de septiembre de 1982, es decir mucho antes del 1 de enero de 1994, y se comunicó al Órgano de Vigilancia de la AELC. Por lo tanto, parece cumplirse la primera condición para considerarlo ayuda existente, puesto que el régimen original se llevó a efecto antes de la entrada en vigor del Tratado en Finlandia e, incluso, antes del 1 de enero de 1994, lo que significa que el artículo 172, apartado 5, del Tratado de Adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia, no es aplicable en este caso.
(101)
Sin embargo, la Comisión también debe evaluar si la sustancia de las medidas no ha sufrido ninguna modificación desde el 1 de enero de 1994.
(102)
Las autoridades regionales promulgaron al menos tres modificaciones del régimen de garantía después del 1 de enero de 1994 (mediante las leyes provinciales 1994:29, 1996:56 y 2002:23) y antes de la concesión de la primera garantía el 14 de agosto de 2003. Estas modificaciones preveían un aumento sustancial del presupuesto del régimen (es decir, un aumento del importe global de las garantías que podía concederse en cualquier momento). Dado que el presente asunto se refiere a la concesión de una garantía de préstamo, debe evaluarse si las modificaciones relativas al presupuesto del régimen, introducidas con anterioridad a las medidas objeto de controversia, deben considerarse sustanciales y disociables del régimen existente.
(103)
Según se ha descrito, de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CE) no 794/2004, los incrementos de presupuesto de más del 20 % constituyen una modificación de un régimen de ayuda existente. Dos de las modificaciones antes mencionadas (34) incrementaron el presupuesto original del régimen un 50 % y un 150 %, respectivamente. Estos incrementos del presupuesto constituyen modificaciones sustanciales del régimen que nunca se notificaron a la Comisión.
(104)
El efecto de estas modificaciones sustanciales no puede considerarse disociable del régimen invocado, lo que implica que el régimen en su totalidad es una nueva ayuda. En efecto, el régimen de ayuda inicial solo estaba limitado en lo que se refiere al importe total de las garantías que podían estar pendientes en un determinado momento. En este estado de cosas, un aumento muy sustancial del presupuesto (incluso aunque no haya ninguna otra modificación del régimen) afecta a la esencia misma de las normas existentes.
(105)
Además, la Comisión observa que, de los documentos sobre la garantía presentados por Finlandia, no parece desprenderse que la base jurídica de estas garantías sea el régimen de garantía invocado.
(106)
Por consiguiente, las garantías cubiertas por la presente Decisión deben considerarse ayuda nueva. Dado que la ayuda se ejecutó sin la aprobación previa de la Comisión de conformidad con el artículo 108 del TFUE, es ilegal.
6.2. EL RÉGIMEN DE SUSCRIPCIÓN DE ACCIONES INVOCADO (93-079)
(107)
Las normas nacionales sobre este régimen invocado se comunicaron al Órgano de Vigilancia de la AELC como medidas de ayuda a la suscripción de acciones. Según se desprende de los documentos presentados en su momento, el «Presupuesto anual de Åland» se presentaba como la base jurídica nacional. Bajo la rúbrica «intensidad de ayuda máxima posible (…) que puede obtenerse en favor de un proyecto individual», Finlandia indicó «30 %». Además, en la rúbrica «Presupuesto/gasto» Finlandia mencionó los presupuestos de los años 1992 a 1994, pero dejó en blanco la rúbrica «Estimación presupuestaria total para todo el período de planificación del régimen».
(108)
Durante la investigación, Finlandia explicó que la base jurídica formal del régimen invocado es la Ley de autonomía de Åland (1144/1991), que se aprobó en 1991. Con arreglo al artículo 18 (22), las autoridades locales de Åland tienen «poderes generales» para adoptar diferentes tipos de medidas orientadas a fomentar la economía de Åland. Estos poderes se ejercen a través de disposiciones en el presupuesto general anual del GL (por ejemplo, mediante préstamos, aportaciones de capital, garantías).
(109)
La Comisión observa lo siguiente:
(110)
Con independencia de que Finlandia pueda considerar que los poderes de las autoridades locales para conceder dichas ampliaciones de capital (en el marco de los poderes generales que les concede la Ley de autonomía) son un «régimen», la Comisión debe verificar si las disposiciones de la legislación nacional por las que se establecen tales poderes cumplen la definición de «régimen» de conformidad con el artículo 1, letra d), del Reglamento (CE) no 659/1999. A este respecto, parece que la base jurídica [artículo 18 (22) de la Ley 1144/1991] consiste en normas que se refieren a la distribución de poderes entre las diferentes autoridades en el orden jurídico finlandés y que no cumplen los requisitos para constituir un régimen de ayudas (que se define, entre otros aspectos, como «(…) el dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas individuales (…), sin necesidad de medidas de aplicación adicionales»). Así pues, toda concesión de capital a un beneficiario individual necesita en primer lugar la consignación de un crédito en el presupuesto anual del GL (votado discrecionalmente por la asamblea regional de Åland) y, a continuación, la ejecución de las decisiones tomadas por el GL. Parece que, por lo tanto, las aportaciones de capital concedidas en virtud de estos poderes deben considerarse una sucesión de decisiones individuales en lugar de un régimen de ayudas.
(111)
En todo caso, la Comisión observa también que el régimen invocado solo se refería a los años 1992 a 1994, dado que no se facilitó ninguna otra información bajo la rúbrica «Presupuesto/gasto» a pesar de que la base jurídica era el «presupuesto anual para Åland».
(112)
Por último, la Comisión observa que Finlandia indicó que la intensidad máxima de ayuda que puede «obtenerse a favor de un proyecto individual» es del 30 %. En todo caso, esto solo puede significar que las aportaciones de capital en virtud de este régimen invocado estaban destinadas a utilizarse junto a contribuciones privadas significativas (de un 70 % como mínimo) a «proyectos» dirigidos a promover los objetivos del régimen invocado, definidos como «Turismo, industria, I + D». Las ampliaciones de capital que nos ocupan en la presente Decisión no cumplen esta condición formal y, por tanto, no pueden estar amparadas por las disposiciones jurídicas nacionales que se comunicaron al Órgano de Vigilancia de la AELC, independientemente de que estas medidas constituyeran un régimen de ayuda propiamente dicho y, de ser así, de que se aplicaran después d e 1994.
(113)
Por consiguiente, la ayuda estatal concedida en forma de ampliaciones de capital constituye una ayuda nueva para ÅI. Como la ayuda ha sido ejecutada sin la aprobación previa de la Comisión de conformidad con el artículo 108 del TFUE, es ilegal.
6.3. COMENTARIO ADICIONAL SOBRE LAS RECIENTES DECISIONES DEL TRIBUNAL SUPREMO ADMINISTRATIVO DE FINLANDIA
(114)
También cabe señalar que un órgano jurisdiccional finlandés ha anulado recientemente dos medidas concedidas por el GL a ÅI. Estas medidas son: i) la ampliación de capital C-XI abonada a ÅI en 2007 (véase el comentario en el considerando 16), y ii) una garantía de préstamo de 2006 que nunca se llegó a ejecutar. Mediante Decisión de 6 de abril de 2011, el Tribunal Supremo Administrativo resolvió si las decisiones del GL se habían tomado cumpliendo las normas administrativas nacionales. No obstante, al pronunciarse, el Tribunal también evaluó si existían indicios suficientes de que las medidas constituían ayuda estatal, lo que suponía que las autoridades locales deberían haberlas notificado a la Comisión, antes de su puesta en práctica. El Tribunal consideró que, a primera vista, se cumplían todos los criterios de las ayudas estatales. El Tribunal también analizó la alegación de Finlandia de que las medidas, en caso de que constituyeran ayuda, estaban amparadas por las normas nacionales que se aplicaban antes de la adhesión y que, por lo tanto, se consideraban «ayuda existente». Para ello, el Tribunal evaluó pormenorizadamente las normas nacionales y concluyó que, independientemente de que estas normas equivalieran o no a verdaderos regímenes de ayuda estatal, las decisiones de las autoridades locales no cumplían el requisito formal de conformidad con las normas nacionales, principalmente debido a las razones antes expuestas por la Comisión. Por lo tanto, las conclusiones del Tribunal Supremo Administrativo coinciden con las de la Comisión en que la ampliación de capital C-XI objeto de investigación incluye ayuda estatal nueva. El Tribunal Supremo llegó a la misma conclusión por lo que respecta a la garantía de préstamo de 2006. Como esta no llegó a ejecutarse, no se ha evaluado en la presente Decisión.
7. COMPATIBILIDAD
(115)
Finlandia ha alegado en términos generales que si se concluye que las medidas constituyen ayuda estatal nueva, pueden, no obstante, ser compatibles con el mercado interior porque la finalidad de las actividades de ÅI financiadas por la ayuda consistía en facilitar el desarrollo de la región y crear nuevos puestos de trabajo.
(116)
Aunque, en principio, las ayudas estatales están prohibidas, se consideran, no obstante, compatibles con el mercado interior en las circunstancias mencionadas en el artículo 107, apartado 2, del TFUE y pueden considerarse compatibles si se utilizan para alcanzar los objetivos mencionados en el artículo 107, apartado 3. En el presente asunto los únicos motivos de compatibilidad que pueden tenerse en cuenta son el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE, que permite las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o donde exista una grave situación de subempleo, o el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, que establece que podrá autorizarse la ayuda estatal destinada a facilitar el desarrollo de determinadas regiones económicas.
(117)
Con arreglo a las normas sobre ayudas regionales aplicables a Finlandia en aquel momento (los mapas de ayudas regionales 2000-2006 y 2007-2013), la ciudad de Mariehamn donde está situado iTiden no podía optar en ningún caso a tales ayudas. Esto significa que, aunque pudiera decirse que la ayuda está asignada a ese proyecto, no podría considerarse compatible. Además, la Comisión observa que Finlandia no ha demostrado que se cumpla ninguna de las condiciones para la compatibilidad de conformidad con las normas sobre ayudas regionales (en relación, por ejemplo, con la forma de la ayuda, los costes subvencionables o las intensidades máximas de ayuda).
(118)
Las ayudas en cuestión tampoco pueden considerarse compatibles con el mercado interior en virtud de ninguna de las otras Directrices y Comunicaciones adoptadas por la Comisión en relación con la aplicación del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE o directamente en virtud de dicho artículo. Las autoridades finlandesas no han facilitado ningún argumento o prueba concretos que permitan a la Comisión aprobar estas medidas como compatibles de conformidad con ninguna disposición del TFUE.
8. RECUPERACIÓN DE LA AYUDA
8.1. ARGUMENTOS DE FINLANDIA
(119)
El artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999 establece que «cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda del beneficiario […]. La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario». La consecuencia natural es, por lo tanto, que es necesario recuperar las medidas que constituyen ayudas estatales ilegales a ÅI.
(120)
Finlandia, sin embargo, alegó que la Comisión debería abstenerse de ordenar la recuperación en este asunto, porque Finlandia tenía confianza legítima en que la ayuda era legal con arreglo a los regímenes invocados previos a la adhesión, y que la recuperación era contraria a un principio del Derecho comunitario. La Comisión observa que Finlandia solo ha hecho valer formalmente la confianza legítima por lo que respecta al GL sin hacer mención expresa de la confianza legítima por parte del beneficiario.
(121)
En todo caso, la Comisión no puede aceptar este argumento.
(122)
En cuanto a las ampliaciones de capital, la Comisión ha indicado anteriormente que, con independencia de lo que ÅI o cualquier otro pudiera haber pensado respecto de la condición jurídica del régimen de suscripción de acciones invocado a la luz de las normas en materia de ayudas estatales, ni siquiera cumplían las condiciones formales del régimen invocado según se notificó al Órgano de Vigilancia de la AELC. Así pues, no es posible alegar que ÅI podía albergar una confianza legítima en cuanto a la legalidad de las ampliaciones de capital, ya que estas no podían estar amparadas por las normas nacionales en relación con las que Finlandia afirma haber tenido una confianza legítima.
(123)
Por lo que respecta a las garantías de préstamo, la Comisión ha demostrado que el régimen de garantía se modificó sustancialmente incluso antes de la concesión de las garantías objeto de la presente Decisión. Estas modificaciones efectuadas por las autoridades de Åland no se notificaron a la Comisión. Como consecuencia, cualquier garantía concedida al amparo de las normas nacionales en las que se basó el régimen original debe considerarse ayuda nueva. Es bien sabido que ningún beneficiario de ayuda puede esperar legítimamente que sea legal una ayuda que debería haber sido notificada a la Comisión de conformidad con el artículo 108 del TFUE pero no lo ha sido (35).
(124)
En resumen, tanto las garantías como las ampliaciones de capital constituyen ayudas estatales nuevas que deberían haber sido notificadas a la Comisión antes de ejecutarlas.
(125)
Es bien sabido que un Estado miembro cuyas autoridades hayan concedido una ayuda contraria a las normas de procedimiento establecidas en el artículo 108 del TFUE no podrá basarse en la confianza legítima de los beneficiarios de la ayuda para justificar un incumplimiento de la obligación de tomar todas las medidas necesarias para ejecutar una decisión por la que la Comisión ordena recuperar la ayuda (36). Si las autoridades nacionales pudieran basarse en su propia conducta ilegal, esto invalidaría por completo los artículos 107 y 108 del TFUE y privaría de eficacia a las decisiones adoptadas por la Comisión en virtud de esas disposiciones.
(126)
El mismo principio debe aplicarse necesariamente cuando las autoridades nacionales alegan que ellas mismas tenían una confianza legítima en la legalidad de las medidas, pero no las notificaron a la Comisión a pesar de que constituían ayuda nueva (37).
(127)
Del mismo modo, aun cuando la confianza legítima de ÅI sea pertinente, la Comisión observa que, según la jurisprudencia establecida, teniendo en cuenta el carácter obligatorio del control de las ayudas estatales por parte de la Comisión de conformidad con el artículo 108 del TFUE, las empresas a las que se haya concedido una ayuda solo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la legalidad de la ayuda si esta se concedió de conformidad con el procedimiento establecido en dicho artículo. En condiciones normales, un agente económico diligente debe poder determinar que se ha respetado el procedimiento (38).
(128)
La Comisión señala que ninguna empresa estaba en mejor posición que ÅI para comprender las acciones del GL en relación con los regímenes de ayuda invocados, ya que el GL es su principal accionista y los representantes del GL en el Consejo de Administración de ÅI eran también miembros del ejecutivo del GL. Este argumento queda corroborado por el hecho de que, tal como se ha indicado anteriormente en relación con las ampliaciones de capital, los representantes del GL y de ÅI se intercambiaban información con regularidad. Por lo tanto, aunque las autoridades finlandesas no hayan alegado expresamente confianza legítima en nombre del beneficiario de la ayuda, la Comisión considera que ÅI no puede invocar confianza legítima alguna en el presente asunto.
(129)
Por último, la Comisión nunca ha dado ni a Finlandia ni al beneficiario de la ayuda ninguna seguridad concreta que pudiera generar una confianza en que las medidas en cuestión no fueran ayudas estatales o que estas fueran compatibles (39).
(130)
Finlandia sostiene además que, en caso de recuperación de la ayuda concedida a través de las ampliaciones de capital, el elemento de ayuda no debe ser necesariamente el importe total de la aportación de capital, sino más bien (por analogía con el cálculo del elemento de ayuda de las garantías) el coste para ÅI de encontrar inversiones alternativas en los mercados. A este respecto, Finlandia ha sugerido que el coste de dicha financiación alternativa puede determinarse por referencia al rendimiento del 7 % previsto sobre las inversiones en edificios de oficinas según se establece en el informe de KPMG.
(131)
La Comisión no puede compartir este punto de vista.
(132)
Ciertamente, es correcto, como proposición general, que la ayuda estatal en un determinado asunto está constituida por la diferencia entre la ventaja (en forma de financiación) que la empresa ha recibido realmente de los recursos estatales y lo que hubiera podido obtener en los mercados de capitales. Por consiguiente, «a través de esta devolución, el beneficiario pierde, en efecto, la ventaja de que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores y queda restablecida la situación anterior a la concesión de la ayuda» (40).
(133)
Cualquiera que realice una inversión, ya sea facilitando crédito o tomando una participación de capital en una empresa, tratará de obtener de su inversión un rendimiento proporcional al riesgo.
(134)
Cuando la ayuda se conceda en forma de crédito a un coste inferior al de los mercados (como es el caso de un préstamo garantizado cuando el coste financiero total es inferior al tipo de interés de un préstamo en condiciones de mercado) para una empresa que no esté excluida del mercado crediticio y que, por lo tanto, como alternativa a la ayuda, podría haber suscrito un préstamo al tipo de mercado, es evidente que la finalidad reparadora de la recuperación puede lograrse obligando a la empresa a pagar la diferencia (con intereses), situándola así en pie de igualdad con sus competidores.
(135)
La situación es diferente en el caso de las inversiones de capital. En ese caso el rendimiento no depende de la voluntad de la empresa de pagar (como ocurre con los préstamos), sino que es totalmente un factor de la rentabilidad inherente del modelo de negocio de la empresa. A menos que el inversor privado crea que la empresa remunerará adecuadamente el riesgo que entraña, no hará la inversión sino que invertirá su dinero en otro lugar. Dicho de otro modo, la Comisión no puede aceptar que la empresa habría podido conseguir los mismos fondos en el mercado de capitales para incrementar su capital ofreciendo una mayor remuneración debido a que su rentabilidad prevista no permitía ofrecer a ningún inversor de capital dicha rentabilidad superior. La situación contrafáctica, es decir, la situación sin la ayuda que la recuperación pretende restablecer o crear, es, por lo tanto, que no se habría invertido capital alguno. Por consiguiente, la ayuda que debe recuperarse es el importe total de las ampliaciones de capital.
(136)
En consecuencia, la Comisión no puede aceptar la opinión de Finlandia por lo que se refiere al elemento de ayuda en las ampliaciones de capital.
8.2. AYUDA QUE DEBE RECUPERARSE
(137)
Por consiguiente, la ayuda ilegal e incompatible que ha sido identificada por la Comisión y que Finlandia deberá recuperar de ÅI es la siguiente:
(138)
Ampliaciones de capital:
a)
Ampliación de capital C-IV: 353 199,00 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 20 de julio de 2001.
b)
Ampliación de capital C-V: 599 933,78 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 15 de agosto de 2002.
c)
Ampliación de capital C-VI: 799 911,64 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 13 de marzo de 2003.
d)
Ampliación de capital C-VII: 515 165,97 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 6 de mayo de 2004.
e)
Ampliación de capital C-VIII: 669 896,95 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 30 de septiembre de 2004.
f)
Ampliación de capital C-IX: 199 977,91 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 16 de junio de 2005.
g)
Ampliación de capital C-X: 234 961,43 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 16 de junio de 2005.
h)
Ampliación de capital C-XI: 1 379 998,95 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 15 de febrero de 2007.
(139)
Garantías de préstamos: para todas las garantías, el elemento de ayuda se calcula como la diferencia entre, por una parte, el tipo de referencia aplicado como parámetro de los costes de un préstamo que una empresa con una solidez financiera comparable a ÅI habría tenido que pagar sin la garantía y, por otra, el tipo de interés obtenido gracias a la garantía estatal después de tener en cuenta las eventuales primas pagadas, con arreglo a lo dispuesto en el punto 4.2 de la Comunicación sobre ayudas en forma de garantía (según se explica en detalle en los considerandos 66 a 80).
a)
En lo que respecta a la garantía G-I, el elemento de ayuda está constituido por la diferencia entre el tipo de referencia de un préstamo a una empresa situada en la categoría de calificación «deficiente» (B) y con una colateralización normal, y el coste financiero total del préstamo cubierto por la garantía (entendido como el importe de las primas abonadas por la garantía más el interés sobre el préstamo). Esta ayuda se puso a disposición de ÅI el 9 de octubre de 2003 (tal como se explica en los considerandos 81 y 82). De este importe se debe deducir la prima única de la garantía de 19 500 EUR (41).
b)
En lo que respecta a la garantía G-II, el elemento de ayuda está constituido por la diferencia entre el tipo de referencia de un préstamo a una empresa situada en la categoría de calificación «deficiente» (B) y con una colateralización normal, y el coste financiero total del préstamo cubierto por la garantía (entendido como el importe de las primas abonadas por la garantía más el interés sobre el préstamo). Esta ayuda se puso a disposición de ÅI el 2 de noviembre de 2004. De este importe se debe deducir la prima única de la garantía de 2 900 EUR (42).
c)
En lo que respecta a la garantía G-III, el elemento de ayuda está constituido por la diferencia entre el tipo de referencia de un préstamo a una empresa situada en la categoría de calificación «satisfactoria» (BB) y con una colateralización normal, y el coste financiero total del préstamo cubierto por la garantía (entendido como el importe de las primas abonadas por la garantía más el interés sobre el préstamo). Esta ayuda se puso a disposición de ÅI el 13 de diciembre de 2005. De este importe se debe deducir la prima única de la garantía de 6 500 EUR (43).
(140)
El importe total exacto de la ayuda que debe recuperarse será determinado por las autoridades finlandesas, en colaboración con la Comisión, en el marco del procedimiento de recuperación conforme a la metodología descrita en los considerandos 138 y 139. Al importe de la ayuda determinado se añadirán los intereses desde la fecha en la que la ayuda fue puesta a disposición del beneficiario hasta la fecha de su recuperación. La Comisión pide a las autoridades finlandesas, con arreglo a su deber de cooperación leal, que colaboren con ella para determinar el importe exacto de la ayuda que debe recuperarse.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ampliación de capital por un importe de 84 094,39 EUR concedida por Finlandia en favor de Ålands Industrihus AB el 18 de junio de 1997 no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
Las medidas de ayuda estatal que se enumeran en la sección 8.2 de la presente Decisión, concedidas ilegalmente a Ålands Industrihus AB por Finlandia, en infracción del artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, son incompatibles con el mercado interior.
Artículo 3
1. Finlandia recuperará de los beneficiarios la ayuda estatal contemplada en el artículo 2.
2. Los importes que habrá que recuperar deberán incluir intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición del beneficiario hasta la de su recuperación efectiva.
3. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta, de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004.
4. Finlandia cancelará todos los pagos pendientes de la ayuda mencionada en el artículo 2 con efectos a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión.
Artículo 4
1. La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 2 será inmediata y efectiva.
2. Finlandia velará por que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
Artículo 5
1. En los dos meses siguientes a la notificación de la presente Decisión, Finlandia presentará a la Comisión la siguiente información:
a)
el importe total (principal e intereses de recuperación) que debe recuperarse del beneficiario;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para dar cumplimiento a la presente Decisión;
c)
documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario que reembolse la ayuda.
2. Finlandia mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda a que se refiere el artículo 2 haya concluido. Presentará inmediatamente, previa simple petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para dar cumplimiento a la presente Decisión. Asimismo, proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses de recuperación ya reembolsados por el beneficiario.
Artículo 6
El destinatario de la presente Decisión será la República de Finlandia.
Hecho en Bruselas, el 13 de julio de 2011.