PROVÁDĚCÍ ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 24. dubna 2012
o vynětí výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny z konvenčních zdrojů v Německu z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem C(2012) 2426)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/218/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 uvedené směrnice,
s ohledem na žádost Spolkového svazu energetického a vodního hospodářství (Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V.) (dále jen „BDEW“) zaslanou elektronickou poštou dne 26. října 2011,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 26. října 2011 podal BDEW Komisi elektronickou poštou žádost podle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. Dne 11. listopadu 2011 Komise o této žádosti informovala německé orgány a rovněž požádala německé orgány dne 10. ledna 2012 a BDEW dne 21. prosince 2011 prostřednictvím elektronické pošty o další informace. Německé orgány poskytly další informace elektronickou poštou dne 14. prosince 2011 a BDEW tak učinil dne 17. ledna 2012, dne 26. ledna 2012 a dne 28. února 2012.
(2)
Žádost, kterou BDEW předložil jménem zadavatelů v daném odvětví, se týká - jak je v ní uvedeno - „výstavby, nákupu a provozu (včetně údržby) všech druhů zařízení na výrobu elektřiny, jakož i související podpůrné činnosti“ (2).
(3)
K žádosti je připojeno stanovisko Spolkového kartelového úřadu (Bundeskartellamt) ze dne 25. července 2011. Toto stanovisko (dále jen „stanovisko“) bylo vydáno na základě příslušných německých právních předpisů a týká se otázky, zda je činnost, na kterou se postup vztahuje, přímo vystavena hospodářské soutěži. Stanovisko je podloženo výsledky rozsáhlého odvětvového průzkumu příslušných trhů.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(4)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na něž se uvedená směrnice vztahuje, se uvedenou směrnicí neřídí, pokud je v členském státě, ve kterém má být činnost vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštním rysům dotčeného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která pro odvětví elektroenergetiky odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (3). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (4), která byla rovněž nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES (5).
(5)
Německo provedlo a uplatnilo nejen směrnici 96/92/ES, ale i směrnice 2003/54/ES a 2009/72/ES. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být na celém území Německa považován za neomezený.
(6)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by mělo být hodnoceno na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není nutně sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, je jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem je stupeň koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice dotčených trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je fungování vyrovnávacího trhu, cenová konkurence a míra, v jaké zákazníci přecházejí k jiným dodavatelům.
(7)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(8)
Německý trh s elektřinou se vyznačuje velkým počtem elektráren provozovaných velkým počtem účastníků trhu (6). Většina výrobní kapacity je v rukou čtyř velkých energetických společností: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG a Vattenfall Europe AG. Jelikož však dvě z těchto společností, konkrétně RWE a E.ON, jsou soukromé společnosti (tj. společnosti, které nepodléhají přímo ani nepřímo dominantnímu vlivu veřejných zadavatelů, jak je stanoveno v čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/17/ES), které v odvětví výroby elektřiny nepůsobí na základě zvláštních nebo výlučných práv ve smyslu čl. 2 odst. 3 směrnice 2004/17/ES, nejsou zadavateli ve smyslu směrnice 2004/17/ES. Z toho důvodu se na zadávání jejich zakázek na výrobu nebo prodej elektřiny ustanovení uvedené směrnice nevztahují; proto by, pokud jde o tyto činnosti, měly být považovány za konkurenty zadavatelů, na jejichž zadávání zakázek se uvedená směrnice vztahuje. Při zkoumání, zda je činnost na trzích, na které není omezen přístup, vystavena hospodářské soutěži, bude proto analýza v následujícím textu zaměřena na zadavatele.
(9)
Prodej elektřiny na velkoobchodní úrovni se uskutečňuje prostřednictvím burz, tj. spotových a termínovaných trhů Evropské energetické burzy (European Energy Exchange AG (EEX)) a Evropské burzy pro elektřinu (European Power Exchange S.E. (EPEX)), nebo prostřednictvím transakcí mimoburzovního trhu. Cena při burzovním prodeji elektřiny obvykle slouží jako referenční cena pro mimoburzovní transakce. Výrobní podniky optimalizují provoz svých elektráren podle výsledků burzovního obchodu na spotovém trhu. V zásadě jsou provozovány pouze elektrárny, jejichž mezní náklady jsou nižší než tržní cena.
(10)
Zákon o upřednostnění obnovitelných energií (Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien) (7) (dále jen „EEG“), stanoví pravidla pro elektřinu vyrobenou z obnovitelných zdrojů energie (8), která vedle elektřiny vyrobené z konvenčních zdrojů (9) hraje na německém trhu stále významnější roli. Novelou EEG, která vstoupila v platnost počátkem roku 2012, bylo stanoveno, že podíl obnovitelných zdrojů energie na výrobě elektřiny má do roku 2020 vzrůst na 35 %, do roku 2030 na 50 % a do roku 2050 na 80 %.
(11)
Na konci roku 2010 bylo připojeno 160,5 GW výrobní kapacity k sítím provozovatelů přenosových soustav (77,6 GW) a provozovatelů distribučních soustav (82,9 GW). Ve srovnání s rokem 2009 (152,7 GW) to představuje nárůst o přibližně 7,8 GW. Obnovitelné zdroje energie se na celkové kapacitě podílejí 54,2 GW. Z toho jsou za zhruba 50,7 GW vypláceny výkupní ceny podle EEG. To znamená, že obnovitelné zdroje energie představují přibližně 34 % celkové kapacity (10).
(12)
Celkově bylo v roce 2010 dodáno do sítě 531,2 TWh elektrické energie, z toho 367,5 TWh do sítě provozovatelů přenosových soustav a 163,7 TWh do sítě provozovatelů distribučních soustav. Množství dodané elektrické energie z obnovitelných zdrojů činilo 93,7 TWh, z toho za 80,7 TWh byly provedeny platby podle EEG. To znamená, že podíl obnovitelných energií na celkovém množství elektrické energie dodané do sítě představuje zhruba 18 %, což je méně, než činí podíl obnovitelných zdrojů energie na celkové výrobní kapacitě, tj. 34 % (11). Tento rozdíl je způsoben tím, že období, kdy lze obnovitelné zdroje během roku využívat, je kratší než v případě konvenčních zdrojů.
(13)
Další specifikum německého trhu s elektřinou souvisí s tím, že se německé vnitrostátní orgány v návaznosti na jadernou katastrofu v Japonsku na jaře roku 2011 nedávno rozhodly uzavřít osm jaderných elektráren o celkové kapacitě 8 400 MW (12). Kromě toho bylo rozhodnuto, že do roku 2022 bude ukončen provoz všech ostatních jaderných elektráren v Německu. V krátkodobém horizontu toto rozhodnutí změnilo poměr dovozu a vývozu, takže se Německo z čistého vývozce elektřiny, kterým bylo do roku 2010, změnilo v roce 2011 na čistého dovozce.
(14)
Podle precedentů Komise (13) lze v odvětví elektrické energie rozlišovat tyto relevantní výrobkové trhy: i) výroba a velkoobchodní dodávky, ii) přenos, iii) distribuce a iv) maloobchodní dodávky. Zatímco některé tyto trhy lze dále rozčlenit, dle dosavadní praxe Komise (14) se nerozlišovalo mezi trhem výroby elektřiny a trhem velkoobchodních dodávek, neboť výroba jako taková představuje pouze první krok v hodnotovém řetězci, avšak objem vyrobené elektřiny je prodáván na velkoobchodního trhu.
(15)
Žádost BDEW se týká výroby elektřiny a velkoobchodu s elektřinou. Spolkový kartelový úřad ve svém stanovisku definuje výrobkový trh jako „primární trh pro prodej elektřiny“ (15), který zahrnuje první prodej vlastní výroby všech dodavatelů elektrické energie a čistý dovoz elektřiny, avšak nezahrnuje následné obchodování mezi účastníky trhu. Kromě toho je Spolkový kartelový úřad toho názoru, že výroba a prodej elektřiny, na kterou se vztahuje EEG (dále jen „elektřina podléhající EEG“), nejsou součástí tohoto trhu.
(16)
Spolkový kartelový úřad má za to, že trh s elektřinou podléhající EEG je samostatným trhem, pokud jde o první prodej této elektřiny. Elektřina podléhající EEG se obvykle neprodává přímo na velkoobchodním trhu, ale nejprve ji kupují provozovatelé přenosových sítí za zákonem stanovené výkupní ceny, kteří ji poté ve druhém kroku prodají na velkoobchodním trhu.
(17)
Spolkový kartelový úřad dospěl k závěru, že výroba a prodej elektřiny podléhající EEG neprobíhají na základě hospodářské soutěže a že tato elektřina je nezávislá na ukazatelích poptávky a cenových ukazatelích (16). Tento závěr vychází zejména z následujících skutečností:
(18)
Elektřina podléhající EEG se odebírá do sítě přednostně, a proto je její výroba zcela nezávislá na poptávce. Výroba a dodávky do sítě nezávisí ani na cenách, neboť provozovatelé mají nárok na zákonem stanovené platby. Provozovatelé přenosových soustav prodávají elektřinu podléhající EEG na spotovém trhu podle pravidel stanovených v zákoně, přičemž však nemají žádný manévrovací prostor.
(19)
Spolkový kartelový úřad rovněž konstatoval, že podle zákona může být elektřina podléhající EEG prodávána přímo, a určitá část provozovatelů této možnosti využívá. Podle EEG mohou provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG přecházet od přímého prodeje na prodej za zákonem stanovené výkupní ceny a naopak vždy k prvnímu dni v měsíci. Tito provozovatelé se tak mohou každý měsíc na základě předpovědí tržních cen a podle poptávky rozhodnout, který způsob prodeje pro ně bude výhodnější. Tento přímý prodej však bude mít v budoucnu jen okrajový význam.
(20)
Novelou EEG, která vstoupila v platnost počátkem roku 2012, bylo stanoveno, že provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG mohou - jak je uvedeno výše - elektřinu, kterou vyrobili, sami prodávat a navíc i získat tržní prémii. Tržní prémie má nahradit rozdíl mezi stanovenou výkupní cenou podle EEG a průměrnou měsíční cenou na burze stanovenou ex post. Využití možnosti získat tržní prémii je však volitelné, tzn. že provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG mohou v režimu zákonem stanovených výkupních cen zůstat nebo se do něj kdykoli na začátku měsíce vrátit. Předpokládá se však, že největší podíl elektřiny podléhající EEG bude prodáván prostřednictvím provozovatelů přenosových sítí. Kromě toho model tržní prémie nezmění nic na tom, že celková výše výkupních cen pro výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů není primárně určena tržními cenami (17).
(21)
Spolkový kartelový úřad proto konstatuje, že elektřina podléhající EEG sice vyvíjí konkurenční tlak na elektřinu vyráběnou z konvenčních zdrojů, avšak opačně to neplatí; z toho důvodu nelze elektřinu podléhající EEG zahrnout do stejného trhu jako konvenční elektřinu, neboť tržní podmínky převládající při prvním prodeji jsou u těchto dvou způsobů výroby značně odlišné. Navíc první prodej elektřiny podléhající EEG se ve většině případů uskutečňuje prostřednictvím provozovatelů přenosových sítí. Tento trh se tak od velkoobchodního trhu s konvenční elektřinou zjevně liší i z pohledu poptávky.
(22)
S ohledem na specifičnost německého trhu s elektřinou a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže se pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES vymezuje relevantní výrobkový trh jako trh pro výrobu a první prodej elektřiny vyrobené z konvenčních zdrojů. Výroba a první prodej elektřiny podléhající EEG nejsou z výše uvedených důvodů součástí tohoto trhu a budou dále posuzovány odděleně.
(23)
Žádost se týká činností na území Spolkové republiky Německo. Žadatel se zabývá otázkou, zda existuje širší trh, který by zahrnoval Německo a Rakousko, přičemž vychází z několika trendů souvisejících s vývojem regulačního rámce, objemem dovozu a vývozu elektřiny, propojováním trhů a postupy řízení přetížení, avšak nakonec dochází k závěru, že „žadatel nemůže vyvodit konečný závěr, zda je již v současnosti dosaženo dostatečného stupně integrace mezi německým velkoobchodním trhem s elektřinou a relevantními trhy v sousedních zemích, aby mohly být považovány za regionální trh.“
(24)
Spolkový kartelový úřad se na základě výsledků uskutečněného odvětvového průzkumu domnívá, že společný primární trh s elektřinou v Německu a Rakousku existuje. Tento závěr vychází ze skutečnosti, že u přeshraničních propojovacích vedení mezi Německem a Rakouskem nejsou žádná kapacitní omezení a že na Evropské burze pro elektřinu (EPEX) existuje standardní tržní a cenová oblast.
(25)
Dle dosavadní praxe Komise byly trhy s elektřinou ve většině případů co do rozsahu definovány jako vnitrostátní (18) či ještě menší (19). V některých případech byla otázka, zda mohou existovat trhy větší než vnitrostátní, ponechána otevřená (20).
(26)
Komise se domnívá, že pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, není nutné dospět k závěru o přesném rozsahu relevantního zeměpisného trhu pro výrobu a první prodej konvenční elektřiny, neboť výsledky posouzení by i při jakémkoli jiném alternativním vymezení trhu byly stejné.
(27)
Pokud jde o výrobu a první prodej elektřiny podléhající EEG, nemohl by zeměpisný rozsah tohoto trhu přesahovat území Německa, protože je založen na specifických právních podmínkách stanovených v německém EEG.
a) Podíly na trhu a koncentrace trhu
(28)
Jak vyplývá z ustálené praxe (21) ohledně rozhodnutí Komise podle článku 30, dospěla Komise k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „je jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích celkový podíl na trhu tří největších výrobců“.
(29)
Podle stanoviska Spolkového kartelového úřadu (22) činil kumulativní podíl na trhu tří největších výrobců, pokud jde o množství elektřiny dodané do sítě, 74 % v roce 2007,73 % v roce 2008 a 70 % v roce 2010. Německý trh s elektřinou se tak ve srovnání s dřívějšími rozhodnutími o vynětí podle článku 30 směrnice 2004/17/ES řadí mezi trhy se střední koncentrací (23).
(30)
Je však třeba připomenout, že na první dva výrobce - společnosti RWE a E.ON -, jejichž podíl na trhu činí dohromady 58 % (24), se nevztahují ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek.
(31)
Cílem tohoto rozhodnutí je stanovit, zda výroba a velkoobchodní prodej elektřiny jsou vystaveny takové úrovni hospodářské soutěže (na trzích, na které je volný přístup), která zajistí, že i v případě neuplatňování podrobných pravidel pro zadávání veřejných zakázek stanovených ve směrnici 2004/17/ES bude zadávání veřejných zakázek pro výkon dotčených činností probíhat průhledným a nediskriminačním způsobem na základě kritérií, která umožní určit ekonomicky celkově nejvýhodnější řešení. V této souvislosti je třeba si uvědomit, že společnosti, na které se nevztahují postupy zadávání veřejných zakázek, (tedy RWE a E.ON) mají možnost vyvíjet na ostatní účastníky trhu konkurenční tlak, když na těchto trzích působí. Na tom se nic nezmění, ani kdyby do relevantního zeměpisného trhu bylo zahrnuto Rakousko, neboť tržní podíly těchto největších výrobců by se na trhu zahrnujícím Německo i Rakousko podle předpokladů zmenšily jen nepatrně (25).
(32)
Pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie z konvenčních zdrojů, lze výše uvedené skutečnosti považovat za příznak přímého vystavení hospodářské soutěži v případě účastníků trhu, na něž se vztahují ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek.
(33)
Rovněž je třeba poznamenat, že pracovní dokument útvarů Komise nazvaný „Zpráva o pokroku při vytváření vnitřního trhu se zemním plynem a elektřinou za období 2009-2010“ z června 2011 (26) uvádí, že koncentrace trhu v Německu se ve srovnání s předchozími lety snížila (27), a řadí německý trh s elektřinou do kategorie „mírně koncentrovaných trhů“ (28), tzn. trhů, jejichž hodnota Herfindahl-Hirschmanova indexu (HHI) (29) (ve vztahu ke kapacitě) se pohybuje v rozmezí 750 až 1 800.
(34)
S ohledem na výše uvedené číselné údaje lze pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, ve vztahu k zadavatelům předpokládat, že stupeň koncentrace trhu lze považovat za příznak toho, že výroba a velkoobchodní prodej elektřiny z konvenčních zdrojů v Německu jsou do určité míry vystaveny hospodářské soutěži.
b) Další faktory
(35)
V posledních letech (až do března 2011) bylo Německo čistým vývozcem elektřiny. Avšak v důsledku rozhodnutí zastavit výrobu elektřiny v několika jaderných elektrárnách se Německo stalo čistým dovozcem. Proto v současné době na trhu existuje konkurenční tlak vyplývající z možnosti dovážet elektřinu do Německa ze zahraničí. Tím je zajištěno, že investice v odvětví elektrické energie v Německu nelze provádět bez ohledu na ostatní výrobce v okolních zemích. Tyto faktory by proto měly být vnímány tak, že nejsou v rozporu se závěrem, podle kterého jsou zadavatelé působící na německém trhu pro výrobu elektřiny z konvenčních zdrojů vystaveni hospodářské soutěži. Kromě toho analýza situace, pokud jde o přecházení zákazníků k jiným dodavatelům (30), a stupeň likvidity na velkoobchodním trhu (31) ukazují, že tyto faktory nejsou v rozporu se závěrem, podle kterého jsou zadavatelé působící na německém trhu pro výrobu elektřiny z konvenčních zdrojů vystaveni hospodářské soutěži. A konečně je třeba rovněž poznamenat, že ani německý vyrovnávací trh (32) a jeho hlavní charakteristiky (tržní určování cen a cenový rozdíl mezi pozitivní a negativní vyrovnávací energií) neodporují závěru, podle kterého jsou zadavatelé působící na německém trhu pro výrobu elektřiny z konvenčních zdrojů vystaveni hospodářské soutěži.
(36)
Elektřina podléhající EEG má prioritní napojení na síť a při dodávání do sítě má přednost před konvenční elektřinou, což znamená, že výroba elektřiny podléhající EEG je nezávislá na poptávce. Jelikož náklady spojené s výrobou elektřiny podléhající EEG jsou obecně vyšší než tržní cena, byl vytvořen systém, díky kterému se elektřině podléhající EEG dostává zvláštní podpory. Provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG (33) mají právo prodávat elektřinu provozovatelům přenosových sítí za zákonem stanovené výkupní ceny po dobu 20 let a navíc v roce uvedení zařízení do provozu. Výše těchto cen pokrývá jejich náklady, a je tedy vyšší než tržní cena. Mohou proto svou elektřinu do sítě dodávat bez ohledu na cenu na burze (34).
(37)
Elektřina podléhající EEG se obecně neprodává přímo na velkoobchodním trhu, ale nejprve ji kupují provozovatelé přenosových sítí za zákonem stanovené výkupní ceny. Provozovatelé přenosových soustav nesou odpovědnost za prodej elektřiny podléhající EEG na burzovním spotovém trhu s elektřinou, z čehož jim tak vzniká ztráta. Tyto náklady nakonec hradí koneční spotřebitelé elektřiny, kteří svým dodavatelům energie platí zvláštní poplatek podle EEG, který je pak dále přenesen na provozovatele přenosových sítí. Dodavatelé energie, kteří kupují více než 50 % elektřiny podléhající EEG, z čehož nejméně 20 % elektřiny vyrobené ze sluneční nebo větrné energie, platí snížený poplatek podle EEG.
(38)
Provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG mají rovněž možnost „přímého prodeje“ vyrobené elektřiny. To znamená, že se mohou rozhodnout, že elektřinu nebudou prodávat za zákonem stanovené výkupní ceny, nýbrž přímo na spotovém trhu. Vzhledem k vysokým výrobním nákladům elektřiny podléhající EEG nepředstavuje zpravidla přímý prodej, který není zákonem regulován, schůdné řešení. V minulosti byl tento způsob využíván v omezené míře hlavně v případech, kdy kupující mohli uplatnit osvobození od zvláštního poplatku podle EEG, když s konvenční elektřinou zkombinovali určité množství elektřiny podléhající EEG odebrané přímo od výrobce (35). Novelou EEG, která vstoupila v platnost počátkem roku 2012, byla možnost uplatnění této zvláštní výjimky omezena, což dle předpokladů povede k tomu, že tato forma přímého prodeje bude využívána v menší míře (36).
(39)
Novelizovaný zákon přináší novou možnost „přímého prodeje“, která však stanoví, že výrobcům elektřiny podléhající EEG bude placena tzv. „tržní prémie“, která pokryje rozdíl mezi jejich vyššími náklady a průměrnou tržní cenou (dále jen „model tržní prémie“). Provozovatelé přenosových soustav odhadují, že v roce 2012 bude prostřednictvím modelu tržní prémie prodáno 15 % celkového množství všech druhů obnovitelných energií (37). Lze tak soudit, že v současnosti i blízké budoucnosti se zdaleka největší část elektřiny podléhající EEG bude prodávat za zákonem stanovené výkupní ceny a prostřednictvím provozovatelů přenosových sítí. Nedotovaný přímý prodej bude hrát jen okrajovou roli.
(40)
Z výše uvedených důvodů jsou výroba a první prodej elektřiny podléhající EEG součástí regulovaného systému, kde výrobci prodávají elektřinu za zákonem stanovené ceny. Tito výrobci nejsou vystaveni hospodářské soutěži, neboť mohou elektřinu podléhající EEG, kterou vyrobili, dodávat do sítě bez ohledu na běžnou tržní cenu. Díky přednostnímu právu dodávat elektřinu do sítě rovněž mohou prodat veškeré množství energie, které vyrobí. Z toho důvodu nelze vyvodit, že činnost výrobců elektřiny podléhající EEG je vystavena hospodářské soutěži. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem není třeba posuzovat žádné další ukazatele, jako jsou například ukazatele uvedené v 6. bodě odůvodnění.
IV. ZÁVĚRY
(41)
S ohledem na výše zkoumané faktory by podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES měla být se zřetelem k zadavatelům považována za splněnou, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny z konvenčních zdrojů v Německu.
(42)
Dále by se směrnice 2004/17/ES, vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla použít ani v případě, kdy zadavatelé udělují zakázky, které mají umožnit výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny z konvenčních zdrojů v Německu, ani v případě, kdy zadavatelé pořádají veřejné soutěže na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(43)
Nicméně podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES by měla být se zřetelem k zadavatelům považována za nesplněnou, pokud jde o výrobu a první prodej elektřiny podléhající EEG v Německu.
(44)
Jelikož se na výrobu a první prodej elektřiny podléhající EEG nadále vztahují ustanovení směrnice 2004/17/ES, je třeba připomenout, že veřejné zakázky zahrnující více činností se řídí článkem 9 směrnice 2004/17/ES. To znamená, že zadává-li zadavatel „smíšenou“ zakázku, tedy zakázku určenou k vykonávání jak činností vyňatých z oblasti působnosti směrnice 2004/17/ES, tak činností, které vyňaty nejsou, přihlíží se k tomu, které činnosti mají být hlavním předmětem zakázky. Ustanovení směrnice 2004/17/ES se použijí v případě smíšené zakázky, jejímž hlavním účelem je podpora výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny podléhající EEG. Není-li objektivně možné určit, která činnost má být hlavním předmětem zakázky, zadává se v souladu s pravidly uvedenými v čl. 9 odst. 2 a 3 směrnice 2004/17/ES. Toto rozhodnutí je založeno na právním a skutkovém stavu z října 2011 až února 2012, jak se jeví na základě informací, které předložil BDEW a německé orgány. Může být revidováno, pokud by v případě významných změn právního či skutkového stavu došlo k tomu, že podmínky pro použití čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny z konvenčních zdrojů, již nejsou splněny.
(45)
Opatření stanovená tímto rozhodnutím jsou v souladu se stanoviskem Poradního výboru pro veřejné zakázky,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které mají umožnit výrobu a první prodej elektřiny vyrobené z konvenčních zdrojů a mají být provedeny v Německu.
Pro účely tohoto rozhodnutí se elektřinou vyrobenou z konvenčních zdrojů rozumí elektřina, která nespadá do oblasti působnosti EEG. Kromě toho, ve smyslu EEG a za podmínek v něm stanovených, se „obnovitelnými zdroji energie“ rozumí vodní energie, včetně energie vln, energie přílivu, energie gradientu soli, energie proudění, větrné energie, energie slunečního záření, geotermální energie, energie z biomasy, včetně bioplynu, biometanu, skládkového plynu a plynu z čistíren odpadních vod, jakož i biologicky rozložitelné části komunálního a průmyslového odpadu.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 24. dubna 2012.
DECISIÓN DE EJECUCIÓN DE LA COMISIÓN
de 24 de abril de 2012
que excluye la producción y la venta al por mayor de electricidad generada a partir de fuentes convencionales en Alemania del ámbito de aplicación de la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales
[notificada con el número C(2012) 2426]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2012/218/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
Vista la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (1), y, en particular, su artículo 30, apartados 5 y 6,
Vista la solicitud presentada por Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (Asociación Federal de Industrias Energéticas y del Agua), en lo sucesivo denominada «BDEW», por correo electrónico de 26 de octubre de 2011,
Considerando lo siguiente:
I. HECHOS
(1)
Por correo electrónico de 26 de octubre de 2011, BDEW transmitió a la Comisión una solicitud con arreglo al artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2004/17/CE. La Comisión informó de la solicitud a las autoridades alemanas el 11 de noviembre de 2011 y solicitó asimismo información adicional a dichas autoridades por correo electrónico de 10 de enero de 2012, y a BDEW por correo electrónico de 21 de diciembre de 2011. Las autoridades alemanas remitieron información adicional por correo electrónico de 14 de diciembre de 2011 y BDEW lo hizo el 17 y el 26 de enero y el 28 de febrero de 2012.
(2)
La solicitud presentada por BDEW en nombre de las entidades adjudicadoras del sector se refiere, según se expone en ella, a la construcción, la adquisición y la explotación (incluido el mantenimiento) de todo tipo de plantas generadoras de electricidad, así como a las pertinentes actividades de apoyo (2).
(3)
La solicitud va acompañada por un dictamen del Bundeskartellamt (oficina federal de defensa de la competencia) fechado el 25 de julio de 2011. Este, en lo sucesivo denominado «el dictamen», se basa en la legislación alemana pertinente y analiza si la actividad a la que se refiere el procedimiento se encuentra directamente expuesta a la competencia. El dictamen se sustenta en un amplio estudio sectorial de los mercados de referencia.
II. MARCO JURÍDICO
(4)
El artículo 30 de la Directiva 2004/17/CE dispone que esta no se aplicará a los contratos destinados a hacer posible el ejercicio de una de las actividades contempladas en la Directiva, siempre que en el Estado miembro en que se ejerza dicha actividad esta esté expuesta directamente a la competencia en mercados cuyo acceso no esté limitado. La exposición directa a la competencia se determina sobre la base de criterios objetivos, en función de las características específicas del sector de que se trate. Se considera que el acceso a un mercado no está limitado cuando el Estado miembro ha transpuesto y aplicado las disposiciones de la legislación comunitaria pertinente que liberalizan un sector determinado o parte de este. Dichas disposiciones se enumeran en el anexo XI de la Directiva 2004/17/CE, que, en lo que respecta al sector de la electricidad, remite a la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (3). La Directiva 92/96/CE fue sustituida por la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE (4), que, a su vez, ha sido sustituida por la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE (5).
(5)
Alemania ha transpuesto y aplicado no solo la Directiva 96/92/CE, sino también la Directiva 2003/54/CE y la Directiva 2009/72/CE. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 30, apartado 3, párrafo primero, debe considerarse que el acceso al mercado no está limitado en todo el territorio alemán.
(6)
La exposición directa a la competencia debe evaluarse con arreglo a distintos indicadores, ninguno de los cuales es necesariamente decisivo por sí mismo. Por lo que se refiere a los mercados objeto de la presente Decisión, un criterio que ha de tenerse en cuenta es la cuota de mercado que los principales operadores poseen en ellos. Otro criterio es el grado de concentración existente en dichos mercados. Atendiendo a las características de los mercados en cuestión, deben tenerse en cuenta también otros criterios, como el funcionamiento del mercado de ajustes, la competencia de precios y el porcentaje de cambio de proveedor.
(7)
La presente Decisión se entiende sin perjuicio de la aplicación de las normas de competencia.
III. EVALUACIÓN
(8)
El mercado alemán de la electricidad se caracteriza por un elevado número de centrales eléctricas explotadas por una gran diversidad de operadores (6). Cuatro grandes empresas eléctricas poseen la mayor parte de la capacidad productiva, a saber: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG y Vattenfall Europe AG. No obstante, como dos de ellas, esto es, RWE y E.ON, son empresas privadas (es decir, que no se encuentran bajo la influencia dominante, directa o indirecta, de ningún poder adjudicador a tenor del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/17/CE), que no operan en el sector de la producción de electricidad al amparo de derechos especiales o exclusivos, en el sentido de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2004/17/CE, no se consideran entidades adjudicadoras a efectos de dicha Directiva. Los contratos que otorguen con vistas a la producción o la venta de electricidad no están, por tanto, sujetos a lo dispuesto en esa Directiva; por consiguiente, en relación con dichas actividades, deben considerarse competidoras de las entidades adjudicadoras cuyos contratos sí están sujetos a lo establecido en la Directiva. En consecuencia, este análisis se centrará en adelante en las entidades adjudicadoras al examinar si la actividad está expuesta a la competencia en mercados cuyo acceso no esté limitado.
(9)
La comercialización al por mayor de electricidad se realiza a través de las bolsas, es decir, de los mercados al contado y a plazo de European Energy Exchange AG (EEX) y de European Power Exchange S.E. (EPEX), o mediante operaciones extrabursátiles. El precio registrado en las bolsas de energía suele servir de precio de referencia en las operaciones extrabursátiles. Las empresas productoras optimizan la explotación de sus centrales eléctricas según los resultados de contratación al contado en las bolsas. En principio, solo se ponen en funcionamiento aquellas centrales cuyos costes marginales son inferiores al precio de mercado.
(10)
La Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (en lo sucesivo denominada «la EEG») (7) establece las normas aplicables a la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables (8), que, con carácter complementario a la producida a partir de fuentes convencionales (9), ocupa un lugar cada día más importante en el mercado alemán. Con arreglo a la EEG modificada que entró en vigor a comienzos de 2012, la proporción de las fuentes de energía renovables en el suministro eléctrico deberá aumentar hasta un 35 % en 2020, un 50 % en 2030 y un 80 % en 2050.
(11)
A finales de 2010, una capacidad generadora de 160,5 GW se encontraba conectada a las redes de los gestores de redes de transporte (GRT) (77,6 GW) y de los gestores de redes de distribución (GRD) (82,9 GW). En comparación con 2009 (152,7 GW), esta cifra representa un aumento de 7,8 GW, aproximadamente. De la capacidad total, 54,2 GW corresponden a las energías renovables. Alrededor de 50,7 GW procedentes de fuentes renovables se pagan con arreglo a las tarifas de la EEG, lo que significa que estas fuentes representan el 34 %, aproximadamente, de la capacidad total (10).
(12)
En términos de alimentación a la red, en 2010 se introdujo un total de 531,2 TWh en las redes de los GRT (367,5 TWh) y los GRD (163,7 TWh). De este volumen correspondían a las energías renovables 93,7 TWh, de los cuales 80,7 TWh fueron remunerados de conformidad con la EEG. Ello significa que la alimentación a la red a partir de fuentes renovables representa, aproximadamente, el 18 % del volumen total de alimentación, un porcentaje inferior, por tanto, al 34 % que corresponde a dichas fuentes en la capacidad total de producción (11). La diferencia obedece al hecho de que el período de utilización de las fuentes renovables por año es menor que el de las fuentes convencionales.
(13)
Otra característica del mercado alemán de la electricidad estriba en la reciente decisión de las autoridades nacionales de cerrar ocho centrales nucleares, de una capacidad total de 8 400 MW (12), a raíz de la catástrofe nuclear acaecida en Japón a comienzos de 2011. Además, se decidió cerrar las restantes centrales nucleares en Alemania a más tardar en 2022. A corto plazo, esta circunstancia alteró la balanza entre importaciones y exportaciones, de modo que, de ser exportador neto de electricidad hasta 2010, Alemania pasó a ser importador neto en 2011.
(14)
De acuerdo con los precedentes sentados por la Comisión (13), pueden distinguirse en el sector de la electricidad los siguientes mercados de producto de referencia: i) generación y suministro al por mayor; ii) transporte; iii) distribución y iv) suministro al por menor. Si bien algunos de estos mercados podrían subdividirse, la práctica de la Comisión hasta la fecha (14) ha consistido en rechazar toda distinción entre un mercado de generación de electricidad y un mercado de suministro al por mayor, puesto que la generación en sí misma no es sino un primer eslabón de la cadena de valor y el volumen de electricidad generado se comercializa a través del mercado de suministro al por mayor.
(15)
La solicitud de BDEW se refiere a la generación y el suministro al por mayor de electricidad. En su dictamen, el Bundeskartellamt define el mercado de producto como un mercado primario de ventas de electricidad (15), que abarca las ventas iniciales por parte de los proveedores de electricidad de su propia producción y las importaciones netas, pero no incluye el subsiguiente comercio entre los operadores del mercado. Por otra parte, el Bundeskartellamt considera que la producción y la comercialización de electricidad regulada por la EEG (en lo sucesivo denominada «electricidad EEG») no forman parte de este mercado.
(16)
El Bundeskartellamt considera que el mercado de electricidad EEG es un mercado independiente en lo que se refiere a la primera venta de dicho producto. La electricidad EEG no suele venderse directamente en el mercado al por mayor, sino que los gestores de redes de transporte son los primeros en adquirirla a cambio de una remuneración establecida por ley. En una segunda etapa, estos la venden en el mercado al por mayor.
(17)
El Bundeskartellamt concluye que la producción y la comercialización de la electricidad EEG no se rigen por condiciones de competencia y que este producto es independiente de los indicadores de demanda y precios (16). Esta conclusión está basada fundamentalmente en las constataciones que a continuación se indican.
(18)
La electricidad EEG tiene prioridad de alimentación a la red, por lo que su producción no depende en absoluto de la demanda. La producción y la alimentación a la red son también independientes de los precios, ya que los operadores tienen derecho a una remuneración fijada por ley. Los GRT comercializan la electricidad EEG en el mercado al contado conforme a las disposiciones legalmente establecidas, sin ningún margen de maniobra.
(19)
El Bundeskartellamt destaca asimismo que, con arreglo a la normativa, la electricidad EEG puede comercializarse directamente y un determinado porcentaje de operadores hace uso de esta posibilidad. La EEG dispone que, el primer día del mes, los operadores de instalaciones EEG pueden optar por pasar de la venta directa al cobro de la tarifa prevista en dicha norma, o a la inversa. Dependiendo de las previsiones de precios de mercado y de la demanda, dichos operadores pueden, pues, decidir cada mes qué sistema de venta les conviene más. No obstante, la comercialización directa solo tendrá en el futuro una incidencia marginal.
(20)
Conforme a la EEG modificada que entró en vigor a principios de 2012, los operadores de instalaciones EEG tienen, como se ha indicado antes, la opción de comercializar por sí mismos la electricidad que producen y de recibir además una prima de comercialización. Esta prima pretende compensar la diferencia entre la remuneración EEG fija y el precio medio mensual en la bolsa, determinado ex post. La percepción de esta prima es, no obstante, opcional, es decir: los operadores de instalaciones EEG pueden permanecer acogidos al sistema de remuneración fija o volver a él el mes que quieran. Con todo, se prevé que la mayor parte de la electricidad EEG se comercializará a través de los gestores de redes de transporte. Por otra parte, el modelo de prima de comercialización no altera el hecho de que el nivel de remuneración total de los productores de electricidad EEG no venga principalmente determinado por los precios del mercado (17).
(21)
El Bundeskartellamt reconoce, por tanto, que si bien la electricidad EEG ejerce una presión competitiva sobre la energía generada a partir de fuentes convencionales, no ocurre lo mismo a la inversa; así pues, la electricidad EEG no puede integrarse en el mismo mercado que la convencional, dado que las condiciones de mercado que imperan en la primera venta difieren significativamente según se trate de una u otra de esas dos formas de generación. Además, la primera venta de la electricidad EEG se realiza sobre todo a través de los gestores de redes de transporte. Por consiguiente, el mercado difiere también, como es obvio, del mercado mayorista de electricidad convencional desde la perspectiva de la demanda.
(22)
Teniendo en cuenta la especificidad del mercado alemán de la electricidad, a efectos de la evaluación de las condiciones establecidas en el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, y sin perjuicio de la legislación de competencia, el mercado de producto de referencia se define como el mercado de la generación y la primera venta de electricidad producida a partir de fuentes convencionales. La generación y la primera venta de electricidad EEG no forman parte de este mercado, por los motivos antes expuestos, y se evaluarán a continuación por separado.
(23)
De acuerdo con lo señalado en ella, la solicitud se refiere a las actividades desarrolladas en el territorio de la República Federal de Alemania. Aunque el solicitante contempla la posibilidad de considerar un mercado más amplio, que comprenda a Alemania y Austria, basándose en una serie de tendencias en la evolución del marco reglamentario, en el nivel de las importaciones y exportaciones de electricidad y en los procedimientos de acoplamiento de mercados y gestión de congestiones, acaba finalmente declarándose incapaz de extraer una conclusión definitiva sobre si el mercado mayorista alemán de la electricidad y los mercados de referencia de los países vecinos están suficientemente integrados en la actualidad para poder considerarse un mercado regional.
(24)
Tras el estudio sectorial realizado, el Bundeskartellamt admite que existe un mercado primario común de la electricidad en Alemania y Austria. Esta conclusión se basa en la ausencia de puntos de estrangulamiento en los interconectores situados en la frontera entre Alemania y Austria y en la zona estándar de comercialización y tarificación de la European Power Exchange S.E. (EPEX).
(25)
Conforme a la práctica anterior de la Comisión, los mercados de la electricidad venían definiéndose fundamentalmente como mercados de ámbito nacional (18) o, incluso, más reducido (19). Ocasionalmente, ha dejado abierta la posibilidad de que los mercados fueran más amplios y no meramente nacionales (20).
(26)
La Comisión considera que, a efectos de la evaluación de las condiciones establecidas en el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, y sin perjuicio de la legislación de competencia, no es necesario determinar el alcance exacto del mercado geográfico de referencia en lo que respecta a la generación y la primera venta de electricidad convencional, puesto que los resultados de la evaluación serían los mismos con cualquiera de las posibles definiciones del mercado.
(27)
En lo referente a la producción y la primera venta de electricidad EEG, su ámbito geográfico no podría extenderse más allá del territorio alemán, puesto que se basa en las condiciones legales específicas que fija la EEG alemana.
a) Cuotas de mercado y concentración del mercado
(28)
Tal como se desprende de una práctica reiterada (21) en las decisiones adoptadas por la Comisión con arreglo al artículo 30, esta considera, en lo que se refiere a la producción de electricidad, que «un indicador que refleja el grado de competencia en los mercados nacionales es la cuota total de mercado de los tres principales productores».
(29)
Con arreglo al dictamen del Bundeskartellamt (22), las cuotas de mercado agregadas de los tres primeros productores, en términos de alimentación a la red, eran del 74 % en 2007, del 73 % en 2008 y del 70 % en 2010. El mercado alemán de la electricidad ocupa, pues, un lugar intermedio, en comparación con anteriores decisiones de exención al amparo del artículo 30 de la Directiva 2004/17/CE (23).
(30)
No obstante, cabe recordar que los dos primeros productores, RWE y E.ON, que disponen conjuntamente de una cuota del 58 % del mercado (24), no están sujetos a las disposiciones de la legislación sobre contratación pública.
(31)
El objetivo de la presente Decisión es determinar si las actividades de producción y venta al por mayor de electricidad están expuestas a un nivel de competencia (en mercados de libre acceso) que garantiza que, incluso en ausencia de la disciplina introducida por las disposiciones pormenorizadas que establece en materia de contratación pública la Directiva 2004/17/CE, los contratos celebrados con vistas al ejercicio de las actividades consideradas se adjudiquen de forma transparente y no discriminatoria y sobre la base de unos criterios que permitan encontrar la solución globalmente más ventajosa desde el punto de vista económico. En este contexto, es importante tener presente que las empresas que no están sujetas a los procedimientos de contratación pública (en concreto RWE y E.ON) al operar en esos mercados tienen la posibilidad de ejercer una presión competitiva sobre los demás operadores del mercado. Este hecho no se verá alterado aun cuando se incluya a Austria en el mercado geográfico de referencia, dado que las cuotas de los primeros productores no son, según cabe suponer, sino ligeramente más pequeñas en un mercado que comprenda tanto a Austria como a Alemania (25).
(32)
En lo que respecta a la producción y venta al por mayor de electricidad procedente de fuentes convencionales, los hechos antes expuestos pueden considerarse una indicación de que los operadores del mercado que están sujetos a las disposiciones legales en materia de contratación pública se hallan directamente expuestos a la competencia.
(33)
Cabe asimismo destacar que el documento de trabajo de los servicios de la Comisión titulado «2009-2010 Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity Market», de junio de 2011 (26), indicaba una reducción de la concentración del mercado alemán (27) frente a los años anteriores y clasificaba dicho mercado en la categoría de los «moderadamente concentrados» (28), esto es, los mercados con un índice Herfindahl-Hirchman (HHI) (29) por capacidad comprendido entre 750 y 1 800.
(34)
Habida cuenta de las cifras antes señaladas, a efectos de la presente Decisión y sin perjuicio de la legislación de competencia, cabe considerar en relación con las entidades adjudicadoras que el grado de concentración del mercado es una indicación de que existe cierto nivel de exposición a la competencia en el mercado alemán de producción y venta al por mayor de electricidad generada a partir de fuentes convencionales.
b) Otros factores
(35)
En los últimos años, hasta marzo de 2011 de hecho, Alemania era un exportador neto de electricidad. No obstante, a raíz de la decisión de abandonar la producción de electricidad en varias centrales nucleares, Alemania se convirtió en importador neto. Existe, por tanto, actualmente, una presión competitiva en el mercado que se deriva de la posibilidad de importar electricidad de otros países, de modo que resulta imposible realizar inversiones en el sector eléctrico alemán sin tener en cuenta a los demás productores de los países vecinos. Atendiendo a estos factores, debería, pues, considerarse verosímil la conclusión de que las entidades adjudicadoras que operan en el mercado alemán de producción de electricidad a partir de fuentes convencionales están expuestas a la competencia. Por otra parte, el análisis de la situación en lo que respecta al cambio de proveedor por parte de la clientela (30) y al grado de liquidez del mercado de venta mayorista (31) demuestra que dichos factores no contradicen la conclusión de que las entidades adjudicadoras que operan en el mercado alemán de producción de electricidad a partir de fuentes convencionales están expuestas a la competencia. Por último, cabe señalar que el mercado de ajustes alemán (32) y sus principales características (formación de precios en función del mercado y diferencia de precio entre la energía de ajuste positivo y negativo) tampoco invalidan la conclusión de que las entidades adjudicadoras que operan en el mercado alemán de producción de electricidad a partir de fuentes convencionales están expuestas a la competencia.
(36)
La electricidad EEG tiene prioridad de conexión y de alimentación a la red frente a la de tipo convencional, lo que significa que su producción es independiente de la demanda. Dado que los costes de producción de la electricidad EEG son en general superiores al precio de mercado, se ha establecido un sistema de apoyo específico de la misma. Los operadores de instalaciones EEG (33) tienen derecho a percibir de los gestores de redes de transporte una remuneración establecida por ley, durante un período de veinte años más el año de puesta en servicio. Esta remuneración está destinada a cubrir sus costes y es, por tanto, más elevada que el precio de mercado. Así, pueden inyectar en la red la electricidad que producen con independencia del precio observado en las bolsas (34).
(37)
La electricidad EEG no suele venderse directamente en el mercado al por mayor, sino que los gestores de redes de transporte son los primeros en adquirirla a cambio de una remuneración establecida por ley. Los gestores de redes de transporte se encargan de comercializar la electricidad EEG en el mercado al contado, lo que, por consiguiente, entraña para ellos una pérdida. Estos costes son sufragados, en última instancia, por los consumidores eléctricos finales, quienes pagan a sus suministradores de energía un recargo en virtud de la EEG, que seguidamente se repercute a los gestores de redes de transporte. Los proveedores de energía que compran más de un 50 % de electricidad EEG, de la que al menos un 20 % es de origen solar o eólico, pagan un recargo menor por la EEG.
(38)
Los operadores de instalaciones EEG tienen también la posibilidad de comercializar directamente la electricidad producida, lo que significa que pueden renunciar a la remuneración establecida por ley y optar por vender directamente la electricidad en el mercado al contado. Debido a los elevados costes de producción de la electricidad EEG, su comercialización directa sin ampararse en las condiciones establecidas por ley no suele constituir una opción viable. Hasta ahora, se ha recurrido en esencia a este método en casos limitados, en los que los compradores podían lograr una exención del recargo EEG combinando una determinada cantidad de electricidad EEG procedente directamente de un productor con electricidad convencional (35). Con la nueva EEG que entró en vigor al comienzo de 2012, se limitó la posibilidad de lograr esta exención específica, lo que presumiblemente redundará en una reducción de esta forma de comercialización directa (36).
(39)
La nueva ley contiene una nueva posibilidad de «comercialización directa» que supone, no obstante, el pago de lo que se denomina una «prima de comercialización» a los productores de electricidad EEG, la cual cubre la diferencia entre los costes que soportan, más elevados, y el precio medio de mercado (en lo sucesivo «el modelo de prima de comercialización»). Los gestores de redes de transporte estiman que las ventas en el marco del modelo de prima de comercialización representarán un 15 % del total en 2012 tomando conjuntamente todos los tipos de energías renovables (37). De lo anterior se deduce que, por ahora y en un futuro próximo, la mayor parte, con diferencia, de la electricidad EEG se comercializará con arreglo al régimen de remuneración establecida por ley y a través de los gestores de redes de transporte. La comercialización directa no subvencionada desempeñará tan solo un papel marginal.
(40)
Por los motivos antes expuestos, la producción y la primera venta de electricidad EEG forman parte de un sistema regulado en el que la remuneración de los productores se basa en lo que establece la ley. No se hallan expuestos a la competencia, puesto que pueden vender su electricidad EEG con independencia del precio imperante en el mercado. Debido a la prioridad de alimentación a la red, también pueden vender todas las cantidades que produzcan. Por tanto, no se puede concluir que la actividad de los productores de electricidad EEG esté expuesta a la competencia. Atendiendo a cuanto antecede, no es necesario evaluar ningún otro indicador, tales como los enumerados en el considerando 6.
IV. CONCLUSIONES
(41)
En vista de los factores antes examinados, la condición que establece el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, a saber, la exposición directa a la competencia, debe considerarse cumplida, atendiendo a las entidades adjudicadoras, en lo que respecta a la producción y el suministro al por mayor de electricidad generada a partir de fuentes convencionales en Alemania.
(42)
Además, por considerarse cumplida la condición de acceso no limitado al mercado, la Directiva 2004/17/CE no debe aplicarse cuando las entidades adjudicadoras otorguen contratos destinados a posibilitar la producción y el suministro al por mayor de electricidad procedente de fuentes convencionales en Alemania, ni cuando organicen concursos de proyectos para el ejercicio de tales actividades en esa zona geográfica.
(43)
Sin embargo, la condición que establece el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, a saber, la exposición directa a la competencia, debe considerarse incumplida, atendiendo a las entidades adjudicadoras, en lo que respecta a la producción y la primera venta de electricidad EEG en Alemania.
(44)
Dado que la producción y la primera venta de electricidad EEG siguen estando sujetas a lo dispuesto en la Directiva 2004/17/CE, resulta oportuno destacar que los contratos públicos que abarquen varias actividades habrán de ser tratados de conformidad con el artículo 9 de dicha Directiva. Esto significa que cuando una entidad adjudicadora prevea adjudicar un contrato «mixto», es decir, un contrato con vistas al desempeño tanto de actividades excluidas de la aplicación de la Directiva 2004/17/CE como no excluidas, se deberá tener en cuenta qué actividades son el objeto principal del contrato. En el caso de tales contratos mixtos, si la finalidad principal es apoyar la producción y la venta al por mayor de electricidad EEG, se aplicará lo dispuesto en la Directiva 2004/17/CE. Si resulta objetivamente imposible determinar la actividad que constituye el objeto principal del contrato, este se adjudicará con arreglo a las normas mencionadas en el artículo 9, apartados 2 y 3, de la Directiva 2004/17/CE. La presente Decisión se basa en la situación de hecho y de derecho existente entre octubre de 2011 y febrero de 2012, según se desprende de la información facilitada por BDEW y las autoridades alemanas. Podrá revisarse en caso de que, como consecuencia de cambios significativos en la situación de hecho o de derecho, dejen de cumplirse las condiciones de aplicabilidad del artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE en lo que respecta a la producción y el suministro al por mayor de electricidad generada a partir de fuentes convencionales.
(45)
Las medidas previstas en la presente Decisión se ajustan al dictamen del Comité consultivo para los contratos públicos.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La Directiva 2004/17/CE no se aplicará a los contratos adjudicados por las entidades adjudicadoras y destinados a posibilitar la producción y la primera venta de electricidad generada a partir de fuentes convencionales en Alemania.
A efectos de la presente Decisión se entenderá por «electricidad generada a partir de fuentes convencionales» o «electricidad convencional» aquella que no entra en el ámbito de aplicación de la EEG. Además, a tenor de la EEG, y en las condiciones que en ella se fijen, se entenderá por «fuentes de energía renovables» la energía hidráulica, incluida la energía maremotriz, undimotriz, osmótica y de las corrientes marinas, la energía eólica, la radiación solar, la energía geotérmica, la procedente de la biomasa, incluido el biogás, el biometano, el gas de vertedero y el gas obtenido en el tratamiento de aguas residuales, así como la parte biodegradable de los residuos municipales y los residuos industriales.
Artículo 2
La destinataria de la presente Decisión será la República de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 24 de abril de 2012.