ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 6. července 2010
o opatření C 48/2007 (ex NN 60/07) provedeném Polskem ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis
(oznámeno pod číslem K(2010) 4476)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/612/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 8 k smlouvě o restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (2) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise byla upozorněna na nesrovnalosti na trhu s ocelovými trubkami v Polsku, které byly zjištěny během kontroly restrukturalizace polského ocelářského průmyslu. Po přistoupení Polska do EU byly z moci úřední provedeny kontroly týkající se podpory podniku Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o. (dále jen „podnik WRJ“) a podniku WRJ-Serwis Sp. z o.o. (dále jen „podnik WRJ-Serwis“). Prostřednictvím dopisů ze dne 6. dubna 2005, 4. srpna 2005, 3. listopadu 2005, 4. května 2006, 17. listopadu 2006 a 11. července 2007 požádala Komise polské orgány o informace. Polské orgány odpověděly dopisy ze dne 7. června 2005, 29. září 2005, 2. prosince 2005, 18. května 2006, 31. května 2006, 10. ledna 2007 a 3. srpna 2007.
(2)
Dopisem ze dne 23. října 2007 informovala Komise Polsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“) (3) ohledně několika opatření poskytnutých podnikům WRJ a WRJ-Serwis.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno dne 24. listopadu 2007 v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby jí k dotčeným opatřením podaly případné připomínky.
(4)
Komise obdržela připomínky od jedné zúčastněné strany. Postoupila je Polsku, aby na ně mohlo reagovat. Připomínky Polska obdržela Komise dopisem ze dne 16. února 2009. K zahájení formálního vyšetřovacího řízení se Polsko vyjádřilo dopisy ze dne 21. ledna 2008 a ze dne 1. února 2008.
(5)
Dne 16. února 2009 si Komise vyžádala další informace, které jí Polsko poskytlo dopisem ze dne 4. června 2009.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1 Příjemci
2.1.1 Podnik WRJ
(6)
Podnik WRJ sídlí v Katovicích a pro správní účely zaměstnává 12 osob. 40,736 % podílu v podniku vlastní podnik Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. (dále jen „TFS“), který je z 99,6 % ve vlastnictví státu. Dalších 7,235 % akcií vlastní podnik Walcownia Rur Silesia S.A. (dále jen „Walcownia Rur Silesia“), dceřiná společnost ve stoprocentním vlastnictví podniku TFS.
(7)
Dalšími akcionáři jsou:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 % obchodních podílů),
-
Polskie Górnictwo Naftowe a Gazownictwo S.A. (8,3 % akcií),
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 % akcií),
-
Huta Jedność (0,817 % akcií),
-
a řada dalších menšinových akcionářů, kteří vlastní akcie v řádu od 0,004 % do 3,4 %.
(8)
Podnik WRJ byl založen v roce 1995 s cílem vystavět novou válcovnu bezešvých ocelových trubek s výrobní kapacitou 160 tisíc tun ročně (dále jen „projekt WRJ“).
(9)
Výstavbu válcovny bezešvých ocelových trubek s výrobní kapacitou 400 tisíc tun zahájil v roce 1978 původně podnik Huta Jedność. Výstavba byla přerušena v roce 1980 v souvislosti s pozastavením státních dotací. Po několika pokusech o obnovení projektu podal podnik Huta Jedność návrh na vyhlášení konkurzu včetně likvidace majetku, tento návrh zamítl soud. V současnosti je podnik Huta Jedność společností v likvidaci, která jiným subjektům pronajímá svůj výrobní majetek a poskytuje zásobovací služby.
(10)
Projekt WRJ představoval části infrastruktury i část strojů a vybavení, které pro účely původního projektu shromáždil podnik Huta Jedność, a měl být realizován na pozemku, který předtím vlastnil podnik Huta Jedność. K účasti na projektu, který byl zahájen v roce 1997, byli přizváni noví investoři. Realizace projektu byla přerušena v roce 2001 a od té doby se z něj investoři stáhli. Zdá se, že přestože bylo vykonáno 86 % prací, podnik WRJ nikdy nezahájil výrobu.
(11)
Dne 4. září 2007 podal podnik Walcownia Rur Silesia, dceřiná společnost ve stoprocentním vlastnictví podniku TFS, která byla založena s cílem konsolidovat polské odvětví výroby ocelových trubek (viz níže uvedený 15. až 17. bod odůvodnění), insolvenční návrh vztahující se na podnik WRJ včetně likvidace majetkové podstaty. Dne 23. ledna 2008 prohlásil okresní soud v Katovicích úpadek podniku WRJ, nařídil likvidaci majetkové podstaty a jmenoval správce konkurzní podstaty. Zdá se, že v rámci insolvenčního řízení dosud nebyl prodán žádný majetek podniku.
2.1.2 Podnik WRJ-Serwis
(12)
Podnik WRJ-Serwis byl založen v roce 2001 prostřednictvím přeměny podniku Zakład Usług Energomechanicznych „Jedność“ S.A. založeného v roce 1999. Jeho akcionáři jsou podniky TFS (54,66 % akcií), PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 % akcií), Commplex Sp. z o.o. (8,29 % akcií) a Huta Jedność (0,28 % akcií).
(13)
Původním účelem podniku WRJ-Serwis byla realizace části projektu WRJ a také lepší podmínky pro přijetí úvěru. Avšak podnik WRJ-Serwis investovat nezačal, naopak, poté co podnik Huta Jedność ukončil na začátku roku 2004 výrobu v tažírně, vyrábí od května roku 2004 ocelové bezešvé trubky tažené za studena. Při této činnosti využívá podnik majetek, který si původně pronajal od podniku Huta Jedność. Zmíněný majetek poté převzal podnik ING Bank Śląski S.A. a nakonec podnik Walcownia Rur Silesia. Kromě toho získal podnik WRJ-Serwis 9/10 práv na trvalé užívání pozemku, na kterém je projekt WRJ umístěn, a také 9/10 vlastnického práva k budovám postaveným na tomto pozemku.
(14)
Poté co podnik Walcownia Rur Silesia převzal výrobu ocelových trubek v tažírně, ukončil podnik WRJ-Serwis v dubnu 2008 provoz.
2.1.3 Konsolidace podniků WRJ a WRJ-Serwis a pokusy o jejich privatizaci
(15)
V roce 2004 začal podnik TFS hledat pro podniky WRJ a WRJ-Serwis strategického investora. V roce 2005 byly zúčastněné strany vyzvány k předložení nabídek, dvě z nich tak učinily. Nakonec byla s jedním z předkladatelů nabídky uzavřena rámcová dohoda o nabytí majetku podniků WRJ a WRJ-Serwis nezatíženého břemenem, která však byla v říjnu roku 2006 vypovězena z důvodu nesplnění podmínek dohody. V prosinci 2006 zahájil podnik TFS nové nabídkové řízení, žádná závazná nabídka však nebyla předložena.
(16)
Po dalším nabídkovém řízení vypsaném v roce 2007 se podnik TFS rozhodl podniky WRJ a WRJ-Serwis konsolidovat, a usnadnit tak jejich privatizaci. Za tímto účelem vytvořila dva nové podniky, a to podnik FEREX Sp. z o.o. (dále jen „FEREX“) a podnik Walcownia Rur Silesia. Podnik TES vlastní 100 % akcií obou podniků. Prostřednictvím podniku Walcownia Rur Silesia a podniku FEREX získal podnik TFS potřebný majetek k realizaci projektu WRJ a rovněž převzal dluhy podniků WRJ a WRJ-Serwis:
a)
Podnik Walcownia Rur Silesia se stal věřitelem podniku WRJ tím, že od bankovního konsorcia získal jeho pohledávky ve výši 168 940 469 PLN, resp. od podniku Staleexport jeho pohledávky ve výši 95 595 057 PLN. Kromě toho zakoupil podnik Walcownia Rur Silesia od bankovního konsorcia, v jehož čele stojí banka ING Bank Śląski, movitý majetek tažírny.
b)
Také podnik FEREX se stal věřitelem podniku WRJ tím, že od bank získal jeho pohledávky ve výši 142 941 270,43 PLN zajištěné hypotékou na pozemek patřící podnikům WRJ i WRJ-Serwis.
(17)
V srpnu 2008 se polské orgány znovu pokusily prodat podniky WRJ, WRJ-Serwis, FEREX a Walcownia Rur Silesia. Podniky TFS a Walcownia Rur Silesia vyzvaly zúčastněné strany k účasti na jednání za účelem společné koupě majetku podniku Walcownia Rur Silesia, základního kapitálu podniku FEREX, pohledávek podniku TFS vůči podniku FEREX a podílů podniku TFS v kapitálu podniku WRJ-Serwis. Toto řízení skončilo 15. ledna 2009 a nevedlo ke koupi žádného nabízeného majetku.
2.2 Posuzovaná opatření
(18)
Podporu udělenou podniku WRJ představují kapitálové investice ze strany podniku TFS (2.2.1), záruky poskytnuté podnikem TFS (2.2.2) a jistoty poskytnuté ze státní pokladny (2.2.3). Finanční pomoc udělenou podniku WRJ-Serwis představují kapitálové investice podniku TFS (2.2.4).
2.2.1 Kapitálové investice podniku TFS do podniku WRJ
(19)
K první kapitálové investici podniku TFS do podniku WRJ došlo dne 26. června 2002, kdy se akcionáři podniku WRJ rozhodli navýšit základní kapitál podniku. Výměnou za pohledávky obdržel podnik TFS akcie v nominální hodnotě 15 milionů PLN. Dotčené pohledávky ve výši 15 milionů PLN dlužily podniku TFS podniky Huta Andrzej a Huta Katowice. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno a současně nabylo účinnosti dne 22. listopadu 2002.
(20)
Podruhé byl základní kapitál navýšen dne 17. ledna 2003, kdy se ho akcionáři podniku WRJ rozhodli opětovně navýšit. Výměnou za pohledávky, které podniku TFS dlužil podnik WRJ získal podnik TFS akcie v nominální hodnotě 40 milionů PLN (přeměna dluhu na kmenové akcie). Pohledávky v nominální hodnotě 40 milionů PLN převzal podnik TFS od podniku ING Bank Śląski S.A. dříve, v prosinci 2002. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno a současně nabylo účinnosti dne 25. srpna 2003.
2.2.2 Záruky poskytnuté podnikem TFS ve prospěch podniku WRJ
(21)
V roce 2001 poskytl podnik TFS záruky, které do částky 5 milionů PLN pokrývaly půjčku ve výši 20 milionů PLN. Tuto půjčku poskytl podniku WRJ v roce 1999 Vojvodský fond na ochranu životního prostředí a vodního hospodářství (Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
(22)
V roce 2001 poskytl podnik TFS také záruky, které do částky 50 milionů PLN pokrývaly půjčku ve výši 115 milionů PLN. Tuto půjčku poskytl podniku WRJ v roce 1996 Státní fond na ochranu životního prostředí a vodního hospodářství (Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
2.2.3 Státní záruky poskytnuté ve prospěch podniku WRJ
(23)
Dne 14. října 1997 byly poskytnuty státní záruky, které pokrývaly 45 % celkové částky a úroky ze dvou půjček v celkové výši 262,5 milionů PLN. Tyto půjčky tvořily úvěr v cizí měně i úvěr ve zlotých a v roce 1997 je poskytlo bankovní konsorcium.
(24)
Podpisem příslušných dokumentů navýšila vláda dne 2. ledna 2003 státní záruky až do 55 %. K navýšení záruk nedošlo.
2.2.4 Kapitálové investice podniku TFS do podniku WRJ-Serwis
(25)
V prosinci 2003 uskutečnil podnik TFS kapitálovou investici do podniku WRJ-Serwis s cílem získat zde většinový podíl, který by mu umožnil převzít kontrolu nad projektem WRJ. Rozhodnutím z prosince 2003 souhlasili akcionáři podniku WRJ-Serwis s tím, že podnik TFS akcie získá. Akcie měly nominální hodnotu 7 910 000 PLN. Podnik TFS získal akcie především výměnou za pohledávky, které měl u podniku Huta Jedność. Tyto pohledávky byly přeneseny na podnik WRJ-Serwis. Výměnou za akcie zaplatil podnik v hotovosti 890 000 PLN a přispěl formou věcného plnění (kovové piliny z podniku Huta Jedność určené k dalšímu zpracování v převodní hodnotě 450 000 PLN). Dohoda o získání akcií byla podepsána dne 8. června 2004. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno až dne 17. srpna 2007.
(26)
Současně s podnikem TFS získal akcie v navýšeném základním kapitálu jeden z dosavadních akcionářů, podnik PIW Enpol Sp. z o.o., a nový akcionář podnik Commplex Sp. z o.o. (v obou případech se jedná o soukromé společnosti). Podniky získaly akcie tím, že převedly pohledávky podniku Huta Jedność na podnik WRJ-Serwis.
3. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(27)
Jak uvádí bod odůvodnění č. 3, dne 23. října 2007 přijala Komise rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise předběžně názor, že je orgánem, kterému přísluší o věci rozhodnout, a že dotčené opatření představuje státní podporu, která je neslučitelná s vnitřním trhem.
3.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(28)
V rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k závěru, že se články 107 a 108 SFEU (tehdy články 87 a 88 Smlouvy o ES) obvykle nevztahují na podporu, která byla poskytnuta ještě před přistoupením a která se po přistoupení již neuplatňuje. Avšak ustanovení protokolu č. 8 o restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu (dále jen „protokol č. 8“) smlouvy o přistoupení lze považovat za lex specialis podle článků 107 a 108 SFEU, kterou se kontrola státní podpory podle SFEU rozšiřuje na veškerou podporu poskytnutou na restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu v letech 1997 až 2006. V souladu s tím by Komise v zásadě byla k posouzení takové podpory oprávněna.
(29)
Pokud jde o otázku, zda jsou výrobci trubek, jako jsou podniky WRJ a WRJ-Serwis, součástí „ocelářského průmyslu“ pro účely protokolu č. 8, vzala Komise v úvahu následující: protokol č. 8 vycházel z vnitrostátního programu restrukturalizace (program „Restrukturalizace a rozvoj ocelářského průmyslu v Polsku“, dále jen „VPR“). Oblast působnosti VPR a protokolu č. 8 nebyla omezena na oblast působnosti přílohy 1 Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli (dále jen „Smlouva o ESUO“), ale vztahovala se rovněž na některá odvětví ocelářského průmyslu, jako jsou odvětví výroby bezešvých trubek a velkých svařovaných trubek.
(30)
Podle rozhodnutí o zahájení řízení byl zmíněný výklad v souladu s: za prvé s definicí odvětví ocelářského průmyslu v rámci pravidel EU o státní podpoře, konkrétně definicí v příloze B o víceodvětvovém rámci (5). za druhé vycházel z VPR, jehož příjemci byli z poloviny výrobci trubek. Podnik Huta Jedność, předchůdce podniků WRJ a WRJ-Serwis, se skutečně účastnil zmíněného programu restrukturalizace a několikrát byl v návrhu VPR také přímo zmíněn. Protože se v té době v důsledku konkurzu v roce 2002 očekávala jeho likvidace, nebyl nakonec za možného příjemce uznán.
(31)
V důsledku toho došla Komise k závěru, že zákaz poskytnutí podpory, na kterou se nevztahuje ani VPR, ani protokol č. 8, platí pro podnik Huta Jedność i podniky WRJ a WRJ-Serwis.
3.2 Existence státní podpory
(32)
Pokud jde o investice podniku TFS do podniku WRJ a jistoty, které podnik TFS poskytl, vyjádřila Komise silné pochybnosti o tom, zda by splnily požadavky na zásadu investora v tržním hospodářství. V době přijetí opatření se podnik WRJ potýkal s těžkostmi, a sám by nebyl schopen shromáždit na kapitálovém trhu finanční prostředky. Kromě toho vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda by došlo k dostatečné návratnosti investic. Podle názoru Komise by také bylo stěží možné odůvodnit investice skutečností, že podnik TFS hodlal v budoucnu zprivatizovat podnik WRJ.
(33)
Pokud jde o státní záruky pro podnik WRJ, upozornila Komise na to, že není jasné, zda v době jejich poskytnutí, tj. v roce 1997, byl podnik WRJ v obtížné situaci. Na druhou stranu, pokud jde o navýšení záruk v roce 2003, bylo možné se domnívat, že podnik WRJ byl v obtížích. V té souvislosti vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda bylo navýšení záruk v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
(34)
Pokud jde o investice podniku TFS do podniku WRJ-Serwis, vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda by splnily požadavky zásady investora v tržním hospodářství. Komise upozornila na skutečnost, že byl podnik v roce 2003 nacházel v obtížích, a je proto nejisté, zda by návratnost investic byla přiměřená.
3.3 Slučitelnost státní podpory s vnitřním trhem
(35)
Komise nezjistila žádné důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat případnou státní podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, neboť investice do ocelářského průmyslu i restrukturalizační podpora v letech 1997-2006 byly podle protokolu č. 8 zakázány - v souladu s pravidly EU pro státní podporu.
4. PŘIPOMÍNKY POLSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Dopisy ze dne 21. ledna 2008 a 1. února 2008 předložilo Polsko své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení. V dopisech vyjádřilo Polsko svůj nesouhlas s tím, jak Komise vyložila protokol č. 8, a trvalo na tom, že dotčená opatření nepředstavovala státní podporu.
4.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(37)
Polsko se domnívá, že protokol č. 8 představuje výjimku od pravidla nevměšování se týkající se poskytování státní podpory před přistoupením, a není tedy možné ho vykládat zobecňujícím způsobem.
(38)
Zaprvé zdůrazňuje, že se příloha 1 protokolu 2 Evropské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Polskou republikou na straně druhé (6) (dále jen „protokol 2 Evropské dohody“) nevztahovala ani na výrobce trubek, ani na jejich výrobky, a že tedy nespadaly do oblasti její působnosti.
(39)
Zadruhé zdůrazňuje, že zákaz poskytování státní podpory výrobcům trubek byl v členských státech zaveden dne 24. července 2002, kdy vstoupila v platnost příloha B k víceodvětvovému rámci, která vymezuje oblast působnosti termínu „ocelářského průmyslu“. V souladu s touto definicí bylo odvětví trhu s bezešvými trubkami a velkými svařovanými trubkami součástí „ocelářského průmyslu“. V souladu s tím se VPR, který v roce 2003 schválila Komise, a protokol č. 8 vztahovaly také na výrobce trubek. Dříve, kdy platila Smlouva o ESUO, nebylo odvětví trhu s ocelovými trubkami zohledněno.
(40)
Polsko je toho názoru, že protokol č. 8 má být vykládán v tom smyslu, že před 24. červencem 2002 nepodléhalo poskytnutí podpory výrobcům trubek kontrole Komise. To se týká rovněž veškerých intervencí, které byly uskutečněny předtím, než v platnost vstoupila smlouva o přistoupení. Od té doby se na výrobce trubek zmíněná omezení vztahovala.
(41)
Pokud jde o příjemce podpory, lze podnik WRJ-Serwis označit za výrobce oceli až od roku 2004, kdy začal využívat vybavení tažírny. Do té doby nemohly být státní intervence považovány za státní podporu ve prospěch ocelářského průmyslu.
(42)
Kromě toho Polsko upozorňuje na skutečnost, že projekt WRJ není pokračovatelem dřívějšího projektu Huta Jedność.
4.2 Existence státní podpory
(43)
Polsko navíc tvrdí, že třebaže je podnik TFS kontrolovaný státem, funguje v souladu s tržními principy s cílem přinést zisk. Opatření, které Polsko učinilo ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis, nebylo výsledkem žádné zvláštní kontroly či dozoru ze strany státu. V této souvislosti nebylo nutné, aby stát provedl kontrolu ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine (7).
(44)
Pokud jde o navýšení kapitálu podniku WRJ a záruk poskytnutých podnikem TFS, Polsko se domnívá, že podnik TFS do projektu WRJ neinvestoval žádné významné částky. Výměna pohledávek za podíly v podniku WRJ byla tedy z ekonomického hlediska rozumnější než jejich vymáhání. Mimo to v době, kdy podnik TFS investoval do podniku WRJ, vlastnil obchodní plány, které dokládaly rentabilitu projektu WRJ. Také bankovní konsorcium bylo ochotné poskytnout podniku WRJ další finanční prostředky. Podnik TFS tedy postupoval jako investor jednající podle zásad tržního hospodářství.
(45)
Polsko se domnívá, že navýšení státních záruk ve prospěch podniku WRJ bylo slučitelné se zásadou investora v tržním hospodářství, neboť bylo zajištěno hodnotnou zástavou a podnik WRJ za navýšení záruk zaplatil do státní pokladny částku odpovídající tržní sazbě. Podmínkou poskytnutí záruk navíc bylo, že banky opět začnou financovat projekt WRJ, k čemuž nedošlo. V důsledku toho nebyly záruky nikdy navýšeny a Polsko má za to, že podnik WRJ z nich neměl žádný prospěch.
(46)
Kapitálovou investici v podniku WRJ-Serwis považuje Polsko za slučitelnou se zásadou investora v tržním hospodářství. Zaprvé, s výjimkou podniku TFS získali akcie soukromí akcionáři. Zadruhé, nebyl podnik WRJ-Serwis nebyl podnik ve finančních obtížích a podnik TFS učinil rozhodnutí v očekávání zisku, který mu měl podnik WRJ-Serwis v budoucnu přinést. Mimo to byl podnik TFS schopen převzít kontrolu nad podnikem WRJ-Serwis, tak i nad nemovitostmi, na kterých byl projekt WRJ stavěn.
(47)
Pokud jde o konsolidaci podniků WRJ a WRJ-Serwis, je Polsko pevně přesvědčeno o tom, že to byl jediný způsob, jak umožnit rychlé převzetí a ukončení projektu WRJ ze strany soukromého investora a zároveň zajistit maximální návratnost kapitálu, který do té doby investoval stát.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(48)
Komise obdržela připomínky od jedné třetí zúčastněné strany, která se důrazně postavila proti dotacím poskytnutým Polskem. Dotčená strana připomíná, že na výrobu trubek se Smlouva o ESUO nikdy nevztahovala a že průmysl s trubkami měl provést restrukturalizaci na vlastní náklady, bez státní podpory. Schválení podpory v tomto případě by ohrozilo evropský průmysl s trubkami. Zúčastněná strana rovněž tvrdí, že schválení podpory by mohlo ohrozit její snahy prokázat, že některé země dovážející trubky je dováží do EU za dumpingové a dotované ceny. A konečně zúčastněná strana tvrdí, že se evropský průmysl s bezešvými ocelovými trubkami tehdy nacházel ve zvláštní hospodářské situaci, neboť v Evropě existovala nadbytečná kapacita a potřeba trubky ve velkém množství vyvážet za situace, kdy v roce 2007 vzrostl jejich dovoz z Číny.
6. PŘIPOMÍNKY POLSKA K POSTŘEHŮM ZÚČASTNĚNÉ STRANY
(49)
Polsko obdrželo připomínky zúčastněné strany a dne 16. února 2009 na ně odpovědělo. Polsko podporuje názor, že na trhu s trubkami je potřeba transparentní zásady pro spravedlivou hospodářskou soutěž.
(50)
Polsko souhlasí s míněním třetí strany, že se na výrobu trubek Smlouva o ESUO nikdy nevztahovala, a znovu opakuje, že se výrobci trubek stali součástí „odvětví ocelářského průmyslu“ až poté, co dne 24. července 2002 vstoupil v platnost víceodvětvový rámec. V souladu s tím platí zákaz státní podpory ve prospěch odvětví výroby trubek až ode dne 24. července 2002, kdy vstoupila v platnost „rozšířená“ definice odvětví ocelářského průmyslu.
(51)
Mimo to Polsko opakuje, že podnik WRJ nikdy nezačal vyrábět a podnik WRJ-Serwis ukončil výrobu v roce 2008. Polsko opět zdůrazňuje, že podniku WRJ nikdy neposkytlo státní dotace.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
7.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(52)
Dotčené opatření bylo poskytnuto před přistoupením Polska k Evropské unii, tj. před 1. květnem 2004. Články 107 a 108 SFEU se v podstatě nevztahují na podporu, která byla poskytnuta před přistoupením a která se po přistoupení neuplatňovala (8). Odchylně od tohoto obecného pravidla - a tedy výjimečně - je Komise na základě protokolu č. 8 smlouvy o přistoupení oprávněna k přezkoumání státní podpory poskytnuté Polskem před přistoupením k EU v souvislosti s restrukturalizací polského ocelářského průmyslu.
7.1.1 Protokol č. 8 jako lex specialis
(53)
Protokol č. 8 obsahuje ustanovení, které dovoluje Polsku dokončit restrukturalizaci ocelářského průmyslu zahájené ještě před přistoupením. Restrukturalizace polského ocelářského průmyslu byla zahájena před přistoupením na základě protokolu č. 2 Evropské dohody a pokračovala v souladu s rozhodnutím Rady přidružení EU-Polsko (dále jen „rozhodnutí Rady přidružení“) (9).
(54)
Protokol č. 2 Evropské dohody poskytl Polsku pětiletou dobu odkladu, od roku 1992 až do konce roku 1996, během kterého smělo Polsko pro účely restrukturalizace svého ocelářského průmyslu využít veřejnou pomoc.
(55)
Rozhodnutím Rady přidružení byla tato doba odkladu prodloužena na dalších osm let, počínaje 1. lednem 1997, nebo do přístupu Polska k EU. V tomto období mohlo Polsko - výjimečně -, pokud šlo o „výrobky z oceli“, poskytovat pro účely restrukturalizace státní podporu za podmínek uvedených v protokolu č. 2 Evropské dohody (jejich uplatňování bylo prodlouženo rozhodnutím Rady přidružení) a na základě VPR, který Polsko předložilo Komisi v dubnu 2003. Poté co Komise VPR posoudila, schválily polský návrh v červenci 2003 členské státy (10).
(56)
Protokol 8 umožňuje Komisi sledovat po přistoupení Polska k EU státní podporu, kterou Polsko poskytuje ocelářského průmyslu na základě protokolu 2 Evropské dohody (a dále v souladu s rozhodnutím Rady přidružení) a na základě VPR. Protokol 8 navíc opravňuje Komisi požadovat zpět podporu, která byla poskytnuta v rozporu s protokolem 2 Evropské dohody a VPR. V důsledku toho je protokol č. 8 lex specialis, který výjimečně a odchylně od obecného režimu umožňuje se zpětnou působností kontrolu a přezkoumání státní podpory poskytnuté polskému ocelářského průmyslu před přistoupením Polska k EU. To potvrdil soud, který shledal, že protokol č. 8 představuje lex specialis ve vztahu k článkům 87 ES a 88 ES, které rozšiřuje kontrolu státních podpor prováděnou Komisí na základě Smlouvy ES na podpory poskytnuté ve prospěch reorganizace polského ocelářského průmyslu v období od roku 1997 do roku 2003 (11).
7.1.2 Oblast působnosti pravomoci Komise v souvislosti s kontrolou se zpětnou působností podle protokolu č. 8
(57)
V souvislosti s aktuálním řízením musí Komise posoudit, zda se oblast působnosti pravomoci týkající se kontroly se zpětnou působností, kterou zmiňuje 53. až 56. bod odůvodnění, vztahuje také na opatření, která Polsko poskytlo výrobcům trubek před přistoupením k EU. Za tím účelem musí být vyjasněny právní základy, které se v této věci uplatňují, tj. protokol č. 8 v souvislosti s protokolem č. 2 Evropské dohody a rozhodnutí Rady přidružení, aby bylo možné určit, zda se jejich ustanovení vztahují na opatření poskytnutá polským výrobcům trubek před přistoupením Polska k EU.
(58)
Obecnou právní zásadou při výkladu právní předpisů lex specialis, které představují výjimku od obecných právních předpisů, je, že se vykládají v úzkém slova smyslu. Z přísného výkladu výše zmíněných právních základů (viz níže uvedený 59. až 65. bod odůvodnění) vyplývá, že pravomoc Komise týkající se výjimečné kontroly se zpětnou působností je omezena na opatření poskytnutá výrobcům ESUO před přistoupením, to znamená, že se pravomoc nevztahuje na opatření poskytnutá výrobcům trubek.
7.1.3 Výklad právních základů
(59)
Body 12 a 18 protokolu č. 8 stanoví pravomoc Komise týkající se kontroly a kontroly se zpětnou působností v souvislosti s podporou poskytnutou polskému ocelářského průmyslu před přistoupením. Podle bodu 12 byly Komise i Rada až do roku 2006 oprávněny podrobně dohlížet na provádění VPR v období před přistoupením a po něm. Podle bodu 18 je Komise oprávněna požadovat při porušení podmínek stanovených v tomto protokolu vrácení jakékoli poskytnuté podpory.
(60)
Bod 1 protokolu č. 8 stanoví, že státní podpora, která byla Polskem poskytnuta za účelem restrukturalizace „vymezených částí polského ocelářského průmyslu“ se považuje za slučitelnou se společným trhem za těchto podmínek: „období stanovené v čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 o výrobcích ESUO k Evropské dohodě (…) bylo prodlouženo do dne přistoupení“; podmínky uvedené v VPR jsou zohledněny; podmínky uvedené v protokolu č. 8 jsou splněny a „žádná podpora nemá být polskému ocelářskému průmyslu vyplacena po přistoupení“.
(61)
Bod 2 protokolu č. 8 stanoví, že restrukturalizace polského ocelářského průmyslu, tak jak je popsána v jednotlivých obchodních plánech podniků uvedených v příloze 1, bude zakončena nejpozději do 31. prosince 2006. Bod 3 protokolu č. 8 stanoví, že pouze společnostem uvedeným v příloze 1 tohoto protokolu lze poskytovat státní podporu v rámci restrukturalizačního programu pro ocelářský průmysl.
(62)
Bod 1 protokolu č. 8 výslovně odkazuje na čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 o výrobcích ESUO k Evropské dohodě (platnost článku byla prodloužena rozhodnutím Rady přidružení). Protokol č. 2 Evropské dohody se vztahoval výhradně na „výrobky z oceli ESUO“ (čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2) a seznam těchto výrobků z oceli obsahuje příloha. Obsahem přílohy je opět seznam „výrobků z oceli ESUO“, jak jsou stanoveny v příloze 1 Smlouvy o ESUO, přičemž trubky jsou přímo zmíněny („ocelové trubky (bezešvé či svařované) […] tažené ocelové pruty, broušené či leštěné, a odlitky (trubky, litinové trubky a další těžké odlitky)“).
(63)
Platnost smlouvy o ESUO uplynula dne 23. července 2002. Od tohoto dne spadá státní pomoc poskytovaná ocelářského průmyslu do působnosti obecných právních rámců ES. Při té příležitosti bylo rozhodnuto, že definice evropského odvětví ocelářského průmyslu se bude vztahovat i na výrobce trubek. Změněná definice byla kodifikována v článku 27 a příloze B víceodvětvového rámce, podle jehož definice zahrnuje odvětví ocelářského průmyslu také „bezešvé roury, trubky a duté profily“jakož i „svařované železné a ocelové roury a trubky“. (67) Tuto rozšířenou definici ocelářského průmyslu následně převzala i příloha 1 pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (12) a článek 2 bod 29 obecného nařízení o blokových výjimkách (13).
(64)
Avšak ani protokol č. 2 k Evropské dohodě, ani rozhodnutí Rady přidružení nebyly výslovně pozměněny za účelem včlenit do nich tuto rozšířenou definici odvětví ocelářského průmyslu, která se vztahuje i na výrobce trubek. Platnost protokolu č. 2 k Evropské dohodě uplynula dne 31. prosince 1996. Rozhodnutí Rady přidružení prodloužilo jeho platnost počínaje 1. lednem 1997 na dalších osm let či do okamžiku přistoupení Polska k EU (v závislosti na tom, co nastane dříve). Článek 1 rozhodnutí Rady přidružení se týká „výrobků z oceli“ obecně, avšak oblast působnosti jeho uplatňování je také výslovně spjata s čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 k Evropské dohodě, který se vztahuje pouze na výrobky z oceli ESUO. Prodloužení platnosti protokolu č. 2 k Evropské dohodě pak bylo zejména podmíněno tím, že Polsko předloží Komisi VPR a obchodní plány příjemců a obojí „bude splňovat požadavky čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 k Evropské dohodě a budou posouzeny a schváleny vnitrostátním orgánem pro dohled nad státními kontrolami (Úřad na ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů)“ (článek 2 rozhodnutí Rady přidružení).
(65)
Z výše uvedených důvodů došla Komise k závěru, že bod 18 protokolu č. 8, vykládaný s ohledem na body 1 až 3 protokolu č. 8 společně s protokolem č. 2 Evropské dohody a rozhodnutím Rady přidružení, neopravňuje Komisi ke kontrole podpory, která byla polským výrobcům trubek poskytnuta před přistoupením.
7.1.4 Prováděcí pravidla Evropské dohody jako nástroj pro výklad
(66)
Kromě toho, že Komise právně vyložila oblast působnosti příslušných právních základů (tj. protokolu č. 8, protokolu č. 2 Evropské dohody a rozhodnutí Rady přidružení - viz výše uvedený 59. až 65. bod odůvodnění), přezkoumala také otázku, zda prováděcí pravidla pro uplatňování ustanovení o státní podpoře obsažená v Evropské dohodě a protokolu č. 2, tak jak je přijala Rada přidružení EU-Polsko v roce 2001 (dále jen „prováděcí pravidla“) (14), jsou relevantní pro určení oblasti působnosti kompetence týkající se kontroly se zpětnou působností, pokud jde o opatření, která byla poskytnuta polským výrobcům trubek před přistoupením Polska k EU.
(67)
Obecnou zásadou je, že prováděcí předpisy obsahují jednací řád, který se nesmí zaměňovat s hmotnými pravidly v oblasti státní podpory obsaženými v Evropské dohodě a protokolu č. 2 k Evropské dohodě. Je však třeba poznamenat, že prováděcí pravidla také obsahují podrobná ustanovení o kritériích posouzení slučitelnosti podpory s Evropskou dohodou a s protokolem č. 2 k Evropské dohodě.
(68)
Ustanovení čl. 2 odst. 1 první věty prováděcích pravidel stanoví: že „posouzení slučitelnosti poskytnutí jednotlivé podpory a programů podpory s Evropskou dohodou podle článku 1 probíhá na základě kritérií, která vyplývají z uplatnění pravidel článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství včetně současných a budoucích sekundárních právních předpisů, rámců, pokynů a dalších příslušných administrativních aktů platných ve Společenství, jakož i judikatury Soudu prvního stupně a Soudního dvora Evropských společenství a všech rozhodnutí přijatých Radou přidružení podle čl. 4 odst. 3“. Citovaný právní předpis stanoví obecnou zásadu, že hmotná kritéria pro obecné posouzení slučitelnosti státní podpory s Evropskou dohodou jsou „evoluční“ povahy v tom smyslu, že zohledňují aktuální změny právních předpisů EU a judikatury.
(69)
Ustanovení čl. 2 odst. 1 druhé věty prováděcích pravidel odkazuje výslovně na kritéria slučitelnosti podle protokolu č. 2: „Pokud jsou poskytnutá podpora či programy podpory určeny pro výrobky, na které se vztahuje protokol č. 2 Evropské dohody, uplatňuje se první věta tohoto odstavce, za předpokladu, že posouzení nebylo učiněno na základě kritérií vyplývajících z uplatňování pravidel podle článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství, nýbrž na základě kritérií vyplývajících z uplatňování pravidel pro státní podpory podle Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli“. Ze znění této věty zřetelně vyplývá, že na rozdíl od případu obecné podpory, na který se vztahuje čl. 2 odst. 1 první věta (viz výše uvedený 68. bod odůvodnění), se pro účely podpory, na kterou se vztahuje protokol č. 2 Evropské dohody, vyvíjí kritéria slučitelnosti podpory na základě Smlouvy o ESUO. Pokud jde o vývoj těchto kritérií po uplynutí platnosti Smlouvy o ESUO v roce 2002, nejsou uvedeny žádné zvláštní informace.
(70)
Ustanovení čl. 2 odst. 2 a 3 prováděcích pravidel stanoví mechanismus, jak má Polsko zohlednit změny kritérií slučitelnosti. Konkrétně má být Polsko informováno o všech změnách kritérií slučitelnosti Společenství, které nebyly zveřejněny, a „pokud Polská republika během tří měsíců po obdržení oficiální informace nevznese připomínky týkající se změn, stanou se tato kritéria kritérii slučitelnosti v souladu s odstavcem 1 tohoto článku. Pokud Polská republika takové připomínky vznese, pak se s ohledem na sbližování právních předpisů, jak ho stanoví Evropská dohoda, konají konzultace v souladu s články 7 a 8 těchto předpisů“.
(71)
I když Polsko během lhůty tří měsíců nevzneslo připomínky ke změně definice slučitelnosti na úrovni Společenství ohledně odvětví ocelářského průmyslu, která v roce 2002 zahrnula také výrobce trubek, v rámci právních předpisů Společenství nebylo možné takové změny uplatnit na opatření, na která se nevztahuje oblast působnosti Evropské dohody, tj. taková opatření, na která se nevztahuje Smlouva o ESUO. Mimo to je protokol č. 8 lex specialis, a Komise se proto po uplynutí platnosti Smlouvy o ESUO nemůže dovolávat rozšíření definice unijního odvětví ocelářského průmyslu za účelem určení jeho oblasti působnosti. Komise tedy musela dojít k závěru, že na jedné straně je nezbytné přesně rozlišovat mezi „evoluční“ povahou platného právního předpisu týkajícího se státní podpory poskytnuté před přistoupením ve prospěch ocelářského průmyslu v Polsku a nutně přísným výkladem oblasti působnosti Komise týkající se kontroly se zpětnou působností na straně druhé, jak vyplývá z protokolu č. 8, protokolu č. 2 Evropské dohody a z rozhodnutí Rady přidružení.
8. ZÁVĚR
(72)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je Komise nucena dojít k závěru, že na základě protokolu č. 8 není oprávněna přezkoumat opatření, která byla ve prospěch polských výrobců trubek učiněna před přistoupením, a to zejména v letech 1997-2003. Toto řízení se s ohledem na skutečnost, že Komise není oprávněna posoudit opatření, která jsou předmětem tohoto řízení, zastavuje,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
S ohledem na skutečnost, že Komise není podle ustanovení protokolu č. 8 smlouvy o přistoupení Polska k EU oprávněna přezkoumat opatření učiněná Polskem v letech 2001, 2002 a 2003 ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis, se formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU, které bylo zahájeno dopisem adresovaným Polsku ze dne 23. října 2007, zastavuje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 6. července 2010.
COMMISSION DECISION
of 6 July 2010
on measure C 48/07 (ex NN 60/07) implemented by Poland for WRJ and WRJ-Serwis
(notified under document C(2010) 4476)
(Only the Polish text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2010/612/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having regard to Protocol No 8 of the Accession Treaty on the restructuring of the Polish steel industry (1),
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above (2) and having regard to their comments,
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
The Commission was made aware of irregularities in the Polish steel tubes sector during monitoring of the restructuring of the Polish steel industry. After the accession of Poland to the EU, checks were carried out ex officio on aid to Walcownia Rur Jedność Sp. z.o.o. (‘WRJ’) and WRJ-Serwis Sp. z.o.o. (‘WRJ-Serwis’). The Commission requested information from the Polish authorities by letters dated 6 April 2005, 4 August 2005, 3 November 2005, 4 May 2006, 17 November 2006 and 11 July 2007. The Polish authorities replied by letters dated 7 June 2005, 29 September 2005, 2 December 2005, 18 May 2006, 31 May 2006, 10 January 2007 and 3 August 2007.
(2)
By letter dated 23 October 2007 the Commission informed Poland that it had decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union (‘TFEU’) (3) in respect of several measures awarded to WRJ and WRJ-Serwis.
(3)
The Commission decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union on 24 November 2007 (4). The Commission invited interested parties to submit comments on the measures.
(4)
The Commission received comments from one interested party. It forwarded them to Poland, which was given the opportunity to react; its comments were received by letter dated 16 February 2009. Poland’s response to the initiation of the formal investigation procedure was submitted by letters dated 21 January and 1 February 2008.
(5)
The Commission requested further information on 16 February 2009, which Poland submitted by letter dated 4 June 2009.
2. DETAILED DESCRIPTION OF THE MEASURES
2.1. The beneficiaries
2.1.1. WRJ
(6)
WRJ is based in Katowice and employs 12 persons for administrative purposes. 40,736 % of the shares in WRJ are held by Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. (‘TFS’), a 99,6 % State-owned company. Another 7,235 % of shares are held by Walcownia Rur Silesia S.A. (‘Walcownia Rur Silesia’), a 100 % subsidiary of TFS.
(7)
The other shareholders are:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (share of 19,009 %),
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (share of 8,3 %),
-
Kulczyk Privatstiftung (share of 4,533 %),
-
Huta Jedność (share of 0,817 %),
-
several other minority shareholders, each holding shares ranging from 0,004 % to 3,4 %.
(8)
WRJ was created in 1995 in order to construct a new seamless tube rolling mill with a production capacity of 160 000 tonnes per year (‘the WRJ project’).
(9)
Another company named Huta Jedność initially started construction of a 400 000 tonne seamless tube rolling mill in 1978, but work was stopped in 1980 when State subsidies were suspended. After various attempts to restart the project, Huta Jedność filed a motion for bankruptcy including liquidation of assets, which was rejected by the court. Huta Jedność is currently a company in liquidation with activities consisting in leasing out its production assets to other companies and acting as a utilities provider.
(10)
The WRJ project comprised elements of the infrastructure as well as some of the machines and equipment collected earlier by Huta Jedność for the original project and was to be built on a piece of land previously owned by Huta Jedność. New investors were invited to participate in the WRJ project, which started in 1997. Implementation of the project was stopped in 2001 and since then the investors have withdrawn from it. Although it seems that 86 % of the work has been realised, WRJ has never commenced production.
(11)
On 4 September 2007 Walcownia Rur Silesia, a wholly-owned subsidiary of TFS set up to consolidate the Polish steel tube sector (see recitals 15 to 17 below), had filed for bankruptcy of WRJ including the liquidation of its assets. Katowice District Court declared WRJ bankrupt on 23 January 2008 and ordered the liquidation of its assets, for which it appointed a bankruptcy receiver. It seems that so far none of WRJ’s assets have been sold under the bankruptcy proceedings.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis was created in 2001 following the transformation of Zakład Usług Energomechanicznych ‘Jedność’ S.A., which had been established in 1999. Its shareholders are TFS (share of 54,66 %), PIW ENPOL Sp. z o.o. (share of 36,77 %), Commplex Sp. z o.o. (share of 8,29 %) and Huta Jedność (share of 0,28 %).
(13)
The original purpose of WRJ-Serwis was to implement part of the WRJ project and to provide WRJ with better credit opportunities. However, WRJ-Serwis has never commenced any investment activities, but has been producing seamless cold drawn steel tubes since May 2004, after Huta Jedność stopped production at the drawing mill at the beginning of 2004. This activity is conducted on the basis of assets leased initially from Huta Jedność. These assets were subsequently taken over by ING Bank Śląski S.A. and finally by Walcownia Rur Silesia. In addition, WRJ-Serwis acquired 9/10 of the perpetual usufruct of the land on which the WRJ project is located as well as 9/10 ownership of the buildings erected on that land.
(14)
WRJ-Serwis ceased operating in April 2008, when Walcownia Rur Silesia took over production of steel tubes at the drawing mill.
2.1.3. Consolidation of WRJ and WRJ-Serwis and attempts to privatise them
(15)
TFS started looking for a strategic investor for WRJ and WRJ-Serwis in 2004. In 2005, interested parties were invited to tender, and two submitted bids. Finally, a framework agreement was concluded with one of the bidders on the acquisition of the assets of WRJ and WRJ-Serwis, free of any encumbrances; however, this was terminated in October 2006 as the conditions had not been met. TFS launched a new tender procedure in December 2006 but did not receive any binding offers.
(16)
Following a new invitation to tender sent out in 2007, TFS decided to consolidate WRJ and WRJ-Serwis to make it easier to privatise them. To that end, TFS created two new companies, namely FEREX Sp. z o.o. (‘FEREX’) and Walcownia Rur Silesia. TFS holds 100 % of shares in both companies. Through Walcownia Rur Silesia and FEREX, TFS acquired the assets required to implement the WRJ project and took over the debts of WRJ and WRJ-Serwis:
(a)
Walcownia Rur Silesia became a creditor of WRJ by acquiring receivables due from WRJ of PLN 168 940 469 and PLN 95 595 057 from the banking syndicate and Stalexport respectively. In addition, Walcownia Rur Silesia purchased the movable assets of the drawing mill from the banking syndicate led by ING Bank Śląski;
(b)
FEREX also became a creditor of WRJ by acquiring from the banks receivables due from WRJ of PLN 142 941 270,43 in total, secured by a mortgage on land owned by WRJ and WRJ-Serwis.
(17)
In August 2008 another attempt was made by the Polish authorities to sell WRJ, WRJ-Serwis, FEREX and Walcownia Rur Silesia. TFS and Walcownia Rur Silesia invited interested parties to take part in negotiations for the joint purchase of Walcownia Rur Silesia’s assets, the share capital of FEREX, TFS receivables due from FEREX and TFS shares in the capital of WRJ-Serwis. The procedure ended on 15 January 2009 and did not result in the sale of any of the assets offered.
2.2. The measures under assessment
(18)
The measures awarded to WRJ consist of capital investments by TFS (2.2.1), guarantees provided by TFS (2.2.2) and security provided by the Treasury (2.2.3). The measures awarded to WRJ-Serwis consist of capital investments by TFS (2.2.4).
2.2.1. Capital investments in WRJ by TFS
(19)
The first capital investment of TFS in WRJ took place on 26 June 2002, when WRJ’s shareholders decided to increase the share capital. TFS was allocated shares with a nominal value of PLN 15 million in exchange for receivables. These receivables were owed to TFS by Huta Andrzej and Huta Katowice and amounted to PLN 15 million. The capital increase was registered and came into effect on 22 November 2002.
(20)
The second increase in share capital took place on 17 January 2003, when WRJ’s shareholders decided to increase the share capital of the company again. TFS was allocated shares with a nominal value of PLN 40 million in exchange for receivables owed to TFS by WRJ (debt for equity swap). The receivables had a nominal value of PLN 40 million and TFS had taken them over earlier, in December 2002, from ING Bank Śląski S.A. The capital increase was registered and came into effect on 25 August 2003.
2.2.2. Provision of guarantees to WRJ by TFS
(21)
In 2001 TFS granted a guarantee covering up to PLN 5 million of a loan amounting to PLN 20 million. The loan had been granted to WRJ in 1999 by the Regional Environmental and Water Management (WFOŚiGW).
(22)
In 2001 TFS granted a guarantee covering up to PLN 50 million of a loan amounting to PLN 115 million. The loan had been granted to WRJ in 1996 by the National Environmental and Water Management (WFOŚiGW).
2.2.3. Provision of security to WRJ by the Treasury
(23)
On 14 October 1997 the Treasury granted a guarantee covering 45 % of principal and interest on two loans amounting to PLN 262,5 million in total. These loans consisted of a foreign-currency credit facility and a PLN credit facility, both granted by a banking syndicate in 1997.
(24)
On 2 January 2003 the state guarantee was increased to 55 % by the Cabinet when it signed the relevant documents. The increase in the guarantee has not been implemented.
2.2.4. Capital investments in WRJ-Serwis by TFS
(25)
TFS made capital interventions in WRJ-Serwis in December 2003 with the objective of obtaining a majority shareholding in the company in order to gain control over the WRJ project. By decision of December 2003, the shareholders of WRJ-Serwis agreed that TFS could acquire shares in the company. The shares had a nominal value of PLN 7 910 000. TFS acquired the shares mainly in exchange for receivables due to TFS from Huta Jedność. Those receivables were transferred to WRJ-Serwis. TFS also paid for the shares in cash (PLN 890 000) and with a contribution in kind (metal chips of Huta Jedność for further processing; transfer value PLN 450 000). The share acquisition agreement was signed on 8 June 2004. The capital increase was not registered until 17 August 2007.
(26)
Simultaneously with TFS, shares in the increased share capital were taken up by one of the existing shareholders, PIW Enpol Sp. z o.o., and a new shareholder, Commplex Sp. z o.o. (both private companies). The companies acquired the shares by assigning receivables due from Huta Jedność to WRJ-Serwis.
3. GROUNDS FOR OPENING THE FORMAL INVESTIGATION
(27)
As described in recital 3, the Commission decided on 23 October 2007 to open a formal investigation procedure (‘the opening decision’). In the opening decision the Commission first expressed its view that it was competent to decide on the case and that the measures in question constituted State aid that was not compatible with the Internal Market.
3.1. Applicable law and Commission competence
(28)
In the opening decision, the Commission took the view that Articles 107 and 108 TFEU (then Articles 87 and 88 of the EC Treaty) did not normally apply to aid granted before accession which was no longer applied after accession. However, the provisions of Protocol No 8 of the Accession Treaty on the restructuring of the Polish steel industry (‘Protocol No 8’) could be regarded as lex specialis in relation to Articles 107 and 108 TFEU, which extended State aid monitoring under the TFEU to any aid granted for the restructuring of the Polish steel industry between 1997 and 2006. Accordingly, the Commission would in principle be competent to assess such aid.
(29)
As regards whether tube producers such as WRJ and WRJ-Serwis are part of the ‘steel industry’ for the purposes of Protocol No 8, the Commission considered the following: Protocol No 8 was based on the national restructuring programme (Restructuring and Development Plan for the Polish Iron and Steel Industry, (‘the NRP’)). The scope of the NRP and Protocol No 8 was not limited to the scope of Annex I of the Treaty establishing the European Coal and Steel Community (‘the ECSC Treaty’), but also covered certain steel sectors such as seamless tubes and large welded tubes.
(30)
According to the opening decision, firstly, this interpretation was in line with the definition of the steel industry under the EU State aid rules, namely the definition in Annex B to the Multisectoral Framework (5). Secondly, this followed from the NRP, of which half of the beneficiaries were tube producers. Indeed, Huta Jedność, the predecessor of WRJ and WRJ-Serwis, participated in the restructuring programme process and was explicitly mentioned in the draft NRP several times, but was in the end not considered as a potential beneficiary, as at the time there were plans to wind it up following its bankruptcy in 2002.
(31)
As a result, the Commission took the view that the prohibition on awarding aid not caught by the NRP and Protocol No 8 applied to Huta Jedność, WRJ and WRJ-Serwis.
3.2. Existence of State aid
(32)
As regards the investments made in WRJ by TFS and the security given to the company by TFS, the Commission expressed strong doubts that they would have met the requirements of the market economy investor principle. WRJ was facing difficulties at the time the measures were taken and would not have itself been able to raise the funds on the capital market. The Commission also doubted that there would have been a sufficient return on investment. Lastly, it took the view that the investments could hardly be justified by the fact that TFS intended to privatise WRJ at a later date.
(33)
As regards the guarantee provided by the Treasury to WRJ, the Commission noted that it was not clear whether WRJ had been in difficulty at the time when the guarantee was granted, i.e. in 1997. On the other hand, as regards the increase of the guarantee in 2003, WRJ could be considered as being in difficulty and the Commission therefore expressed doubts as regards the compliance of this increase of the guarantee with the market economy investor principle.
(34)
As regards the investments made in WRJ-Serwis by TFS, the Commission expressed doubts that they would have met the requirements of the market economy investor principle. The Commission noted that the company was in difficulty in 2003 and therefore considered it doubtful that the investments had promised a reasonable return.
3.3. Compatibility of the State aid
(35)
The Commission could not identify any grounds on which the potential State aid could have been declared compatible, as investment or restructuring aid to the steel sector between 1997 and 2006 was prohibited under Protocol No 8 and hence under the EU State aid rules.
4. COMMENTS FROM POLAND ON THE OPENING DECISION
(36)
Poland submitted its comments on the opening decision by letters dated 21 January and 1 February 2008. In summary, Poland did not agree with the Commission’s interpretation of Protocol No 8 and reiterated its view that the measures in question did not constitute State aid.
4.1. Applicable law and Commission competence
(37)
Poland considers that generalisations should not be made on the basis of Protocol No 8, which constitutes an exception to the non-intervention rule concerning State aid before accession.
(38)
Firstly, it points out that tube producers and their products were not included in Annex I to Protocol 2 to the Europe Agreement establishing an association between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Republic of Poland, of the other part (6) (‘Protocol 2 to the Europe Agreement’) and therefore did not fall within the scope of its application.
(39)
Secondly, the prohibition on granting State aid to tube producers in the Member States was introduced on 24 July 2002, when Annex B to the Multisectoral Framework, which defined the scope of the term ‘steel industry’, entered into force. According to that definition, the seamless tube and large welded tube sector were part of the ‘steel industry’. Accordingly, the NRP approved by the Commission in 2003 and Protocol No 8 also included tube producers. Previously, when the ECSC Treaty was applicable, the tube sector had been excluded.
(40)
Poland concludes that Protocol No 8 has to be interpreted in such a way that before 24 July 2002 aid granted to tube producers was not subject to the Commission’s control (as with any other interventions which occurred before the Accession Treaty entered into force). After that date, the tube producers were subject to the said restrictions.
(41)
As regards the beneficiaries’ awareness, Poland points out that WRJ-Serwis can be classified as a steel producer only as of 2004, when it started to use the drawing mill facilities, and that prior to that date, state interventions could not be regarded as constituting State aid to the steel industry.
(42)
Lastly, Poland emphasises that the WRJ project is not a continuation of the fomer Huta Jedność project.
4.2. Existence of State aid
(43)
In addition, Poland claims that TFS, although controlled by the Treasury, is operating on market terms to generate profits. The actions it took as regards WRJ and WRJ-Serwis did not result from any particular control or supervision by the state. Accordingly, the Treasury did not necessarily exercise control within the meaning of the Stardust Marine judgement (7).
(44)
As regards the capital increases in WRJ and the guarantees provided by TFS, Poland considers that TFS did not inject any significant funds into the WRJ project. Indeed, the exchange of receivables in return for shares in WRJ was more economically rational than direct enforcement of those receivables. In addition, at the time of TFS’ investment in WRJ, TFS was in possession of business plans that showed the profitability of the WRJ project. Lastly, the banking syndicate was also willing to provide further financing to WRJ at that time. Accordingly, TFS acted like a market economy investor.
(45)
Poland considers the increase of the state guarantee to WRJ to be in line with the market economy investor principle, as it was secured with valuable collateral and WRJ paid a market rate guarantee fee to the Treasury. In addition, the guarantee was contingent on the banks recommencing financing of the WRJ project, which did not take place. Accordingly, the increase in the guarantee was never implemented and Poland considers that no advantage accrued to WRJ.
(46)
The capital intervention in WRJ-Serwis is considered to comply with the market economy investor principle. Firstly, private shareholders took up shares together with TFS. Secondly, WRJ-Serwis was not in a difficult financial situation and TFS took the decision in view of the profits to be generated in the future by WRJ-Serwis. Finally, TFS was able to assume control over WRJ-Serwis and the property on which the WRJ project was built.
(47)
As regards the consolidation of WRJ and WRJ-Serwis, Poland argues that this was the only way of enabling the WRJ project to be rapidly taken over and completed by a private investor while also ensuring maximum recovery of the capital so far injected by the state.
5. COMMENTS FROM INTERESTED PARTIES
(48)
The Commission received comments from one interested third party which strongly opposed the subsidies given by Poland. The party recalls that pipes were never products caught by the ECSC Treaty and that the pipe industry had to restructure at its own costs, without having been granted State aid. Acceptance of the aid in this case would harm the European pipe industry. The party also states that accepting the aid might jeopardise its attempts to demonstrate that some pipe-importing countries are importing into the EU at dumped or subsidised prices. Lastly, the party argues that the European seamless steel pipe industry was in a special economic situation, with overcapacity in Europe and a need to export large quantities, while imports from China increased in 2007.
6. POLAND’S COMMENTS ON THE OBSERVATIONS OF THE INTERESTED PARTY
(49)
The observations of the interested party were forwarded to Poland, which submitted its comments on 16 February 2009. Poland supports the view that there should be transparent rules on fair competition in the tube market.
(50)
Poland agrees with the third party that pipes were never a product caught by the ECSC Treaty and reiterates that the ‘steel sector’ did not include tube producers until the Multisectoral Framework came into force on 24 July 2002. Accordingly, the ban on State aid in the tube sector has only applied since 24 July 2002, when the ‘expanded’ definition of the steel sector came into force.
(51)
Lastly, Poland reiterates that WRJ never started production activities and WRJ-Serwis stopped production in 2008. Poland emphasises that it has never granted State aid to WRJ.
7. ASSESSMENT OF THE MEASURE
7.1. Applicable law and Commission competence
(52)
The measures in question were granted before the accession of Poland to the European Union (i.e. before 1 May 2004). In principle, Articles 107 and 108 TFEU do not apply to aid which was granted before accession and which no longer applies after accession (8). By derogation from this general rule, and therefore on an exceptional basis, the Commission is competent to review State aid granted by Poland in the context of the restructuring of its steel industry before accession on the basis of Protocol No 8 to the Accession Treaty.
7.1.1. The lex specialis nature of Protocol No 8
(53)
Protocol No 8 contains provisions allowing Poland to conclude the restructuring of its steel industry initiated before accession. The pre-accession restructuring of the Polish steel sector was carried out on the basis of Protocol 2 to the Europe Agreement, as extended by a decision of the EU-Poland Association Council (‘the Decision of the Association Council’) (9).
(54)
Protocol 2 to the Europe Agreement granted Poland a so-called ‘grace period’ of five years, from 1992 to end-1996, during which it was allowed to restructure its ECSC steel sector with State aid.
(55)
This grace period was extended by the Decision of the Association Council for a further period of eight years starting on 1 January 1997, or until the accession of Poland to the EU. In this period, Poland could exceptionally, in respect of ‘steel products’, grant State aid for restructuring purposes under the terms and conditions enshrined in Protocol 2 to the Europe Agreement (as extended by the Decision of the Association Council) and on the basis of the NRP, which Poland submitted to the Commission in April 2003. After assessment of the NRP by the Commission, the Member States approved the Polish proposal in July 2003 (10).
(56)
Protocol No 8 allows the Commission to monitor after Poland’s accession State aid granted by Poland to the steel sector on the basis of Protocol 2 to the Europe Agreement (as extended by the Decision of the Association Council) and the NRP. In addition, Protocol No 8 empowers the Commission to recover aid given in breach of Protocol 2 to the Europe Agreement and the NRP. Accordingly, Protocol No 8 is lex specialis allowing, on an exceptional basis and by derogation from the general regime, the retroactive monitoring and review of State aid granted by Poland to the Polish steel industry before accession. This was confirmed by the Court, which held that Protocol No 8 is lex specialis in relation to Articles 107 and 108 TFEU which extends the review of State aid carried out by the Commission pursuant to the TFEU to aid granted for the reorganisation of the Polish steel industry during the period from 1997 to 2003 (11).
7.1.2. Scope of the Commission’s retroactive control competence under Protocol No 8
(57)
In the context of this procedure, the Commission must assess whether the exceptional retroactive control competence described in recitals 53 to 56 above also covers measures granted before accession by Poland to tube producers. To this end, the legal bases applicable to this case, i.e. Protocol No 8, read in conjunction with Protocol 2 to the Europe Agreement and the Decision of the Association Council, must be interpreted with a view to determining whether their provisions cover measures granted to Polish tube producers before accession.
(58)
It is a generally-recognised principle of law that the provisions of lex specialis which derogates from the general regime must be interpreted stricto sensu. A strict interpretation of the above-mentioned legal bases (see recitals 59 to 65 below) leads to the conclusion that the exceptional retroactive control competence of the Commission is limited to pre-accession measures granted to ECSC producers, thereby excluding measures to tube producers.
7.1.3. Interpretation of the legal bases
(59)
Points 12 and 18 of Protocol No 8 lay down the monitoring and retroactive control competences of the Commission with respect to pre-accession aid to the Polish steel industry. Point 12 empowers the Commission and the Council to monitor the implementation of the NRP before and after accession, until 2006. Point 18 empowers the Commission to order recovery of State aid granted in breach of the conditions laid down in Protocol No 8.
(60)
Point 1 of Protocol No 8 stipulates that State aid granted by Poland for the restructuring of ‘specified parts of the Polish steel industry’ shall be deemed compatible with the internal market provided that ‘the period provided for in Article 8(4) of Protocol 2 on ECSC products to the Europe Agreement […] has been extended until the date of accession’, the terms set out in the NRP are respected, the conditions set out in Protocol No 8 are met and ‘no State aid for restructuring is to be paid to the Polish steel industry after the date of accession’.
(61)
Point 2 of Protocol No 8 stipulates that the restructuring of the Polish steel sector, as described in the individual business plans of the companies listed in Annex 1, shall be completed no later than 31 December 2006. Point 3 of Protocol No 8 indicates that only the companies listed in Annex 1 to the Protocol are eligible for State aid in the framework of the Polish steel restructuring programme.
(62)
Point 1 of Protocol No 8 refers explicitly to Article 8(4) of Protocol 2 to the Europe Agreement, as extended by Decision of the Association Council. Protocol 2 to the Europe Agreement only applied to ‘ECSC steel products’ (Article 8(4) of Protocol 2) and even listed the steel products in an Annex. The latter reproduced the list of ECSC products as laid down in Annex I to the ECSC Treaty, where the definition of ‘ECSC steel products’ expressly excludes tubes (‘steel tubes (seamless or welded) […] bright bars and iron castings (tubes, pipes and fittings, and other iron castings)’).
(63)
The ECSC Treaty expired on 23 July 2002. As of that date, State aid to the steel industry was brought under the general EC regime. On that occasion it was decided to broaden the definition of the European steel sector to include tube producers. This was codified in Article 27 and Annex B to the Multisectoral Framework, which defined the EU steel sector as including ‘seamless tubes, pipes and hollow profiles’ as well as ‘welded iron or steel tubes and pipes’. This extended definition of the steel sector was subsequently taken over in Annex I to the Guidelines on national regional aid for 2007-2013 (12), and in Point 29 of Article 2 of the General Block Exemption Regulation (13).
(64)
However, neither Protocol 2 to the Europe Agreement nor the Decision of the Association Council was explicitly amended to incorporate this broadened definition of the EU steel sector including tube producers. Protocol 2 to the Europe Agreement had expired on 31 December 1996. The Decision of the Association Council extended the validity of Protocol 2 to the Europe Agreement from 1 January 1997 for eight years or until the date of Poland’s accession (whichever came first). Article 1 of the Decision of the Association Council refers to ‘steel products’ in general, but its scope of application is also specifically linked to Article 8(4) of Protocol 2 to the Europe Agreement, which covered ECSC steel products only. In particular, the extension of Protocol 2 to the Europe Agreement was made conditional on the submission by Poland to the Commission of a NRP and business plans for its beneficiaries that both met ‘the requirements listed in Article 8(4) of Protocol 2 and that have been assessed and agreed by its national State aid monitoring authority (the Office for Competition and Consumer Protection)’ (Article 2 of the Decision of the Association Council).
(65)
In the light of the above, the Commission concludes that point 18 of Protocol No 8, interpreted in the light of points 1 to 3 of Protocol No 8 together with Protocol 2 to the Europe Agreement and the Decision of the Association Council, does not give the Commission competence to control aid granted to Polish tube producers prior to accession.
7.1.4. Implementing Rules for the Europe Agreement as an interpretation instrument
(66)
In addition to the legal interpretation of the scope of the relevant legal bases (i.e. Protocol No 8, Protocol 2 to the Europe Agreement and the Decision of the Association Council - see recitals 59 to 65 above), the Commission also examined the question of whether the Implementing Rules for the application of the State aid provisions in the Europe Agreement and Protocol 2, as adopted by the EU-Poland Association Council in 2001 (‘the Implementing Rules’) (14), are of relevance in order to determine the scope of the Commission’s retroactive control competence with respect to pre-accession measures awarded to Polish tube producers.
(67)
As a matter of general principle, the Implementing Rules contain rules of procedure to be distinguished from the substantive State aid provisions in the Europe Agreement and Protocol 2 to the Europe Agreement. It must be noted however that the Implementing Rules also contain specific provisions on the criteria for assessing the compatibility of aid with the Europe Agreement and with Protocol 2 to the Europe Agreement respectively.
(68)
The first sentence of Article 2(1) of the Implementing Rules states: ‘The assessment of compatibility of individual aid awards and programmes with the Europe Agreement, as provided for in Article 1 of these Rules, shall be made on the basis of the criteria arising from the application of the rules of Article 87 of the Treaty establishing the European Community, including the present and future secondary legislation, frameworks, guidelines and other relevant administrative acts in force in the Community, as well as the case law of the Court of First Instance and the Court of Justice of the European Communities and any decision taken by the Association Council pursuant to Article 4(3)’. This phrase establishes the general principle that the substantive criteria for assessing compatibility of State aid in general with the Europe Agreement are ‘evolutive’ in the sense of incorporating along the way changes/developments in EU law and jurisprudence.
(69)
The second sentence of Article 2(1) of the Implementing Rules refers in particular to the compatibility criteria under Protocol 2: ‘Insofar as the aid awards or aid programmes are destined for products covered by Protocol 2 to the Europe Agreement, the first sentence of this paragraph applies fully with the exception that the assessment shall not be made on the basis of the criteria arising from the application of the rules of Article 87 of the Treaty establishing the European Community but on the basis of the criteria arising from the application of the rules on State aid of the Treaty establishing the European Coal and Steel Community’. The wording of this sentence clearly indicates that, contrary to the situation of general aid covered by the first sentence of Article 2(1) (see recital 68 above), for the purposes of aid covered by Protocol 2 to the Europe Agreement, the compatibility criteria evolve by reference to the ECSC Treaty. No specific indications are given as to the evolution of the compatibility criteria after the expiry of the ECSC Treaty in 2002.
(70)
Articles 2(2) and 2(3) of the Implementing Rules lay down the mechanism whereby changes to the EU compatibility criteria have to be incorporated by Poland. In particular, Poland shall be informed of any changes in the Community compatibility criteria which were not published, and ‘[w]here such changes do not encounter objections from the Republic of Poland within three months from the date of receiving the official information about them, they shall become criteria of compatibility as provided for in paragraph 1 of this Article. Where such changes encounter objections from the Republic of Poland and having regard to the approximation of legislation as provided for in the Europe Agreement, consultations shall take place, in accordance with Articles 7 and 8 of these Rules’.
(71)
Even if Poland did not object within three months to the change made in 2002 to the Community definition of the steel industry to include tube producers, these changes in Community law could not have become applicable to measures that fall outside of the scope of the Europe Agreement, i.e. those that were not covered by the ECSC Treaty. Furthermore, Protocol No 8 is lex specialis, and therefore, for determining its scope of application, the Commission cannot rely on the broadening of the definition of the EU steel sector following the expiry of the ECSC Treaty. It must therefore be concluded that a clear distinction must be made between, on the one hand, the ‘evolutive’ nature of the law applicable to State aid for the steel sector in Poland before accession under the Europe Agreement, and on the other hand, the necessarily strict interpretation of the scope of the Commission’s retroactive control competence as stemming from Protocol No 8, Protocol 2 to the Europe Agreement and the Decision of the Association Council.
8. CONCLUSION
(72)
On the basis of the foregoing, the Commission must conclude that it is not competent to review measures in favour of Polish tube producers before accession, and in particular over the period from 1997 to 2003, on the basis of Protocol No 8. This procedure is closed in view of the fact that the Commission is not competent to assess the measures caught by this procedure,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The formal investigation procedure laid down in Article 108(2) TFEU initiated by letter addressed to Poland dated 23 October 2007, is closed in view of the fact that the Commission is not competent under the provisions of Protocol No 8 to the Accession Treaty of Poland to review the measures granted by Poland to WRJ and WRJ-Serwis in 2001, 2002 and 2003.
Article 2
This Decision is addressed to the Republic of Poland.
Done at Brussels, 6 July 2010.