ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. července 2012
ve věci opatření SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Finsko Finavia, Airpro a Ryanair na letišti Tampere-Pirkkala
(oznámeno pod číslem C(2012) 5036)
(Pouze finské a švédské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/664/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly své připomínky (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V únoru 2005 obdržela Komise stížnost finské letecké společnosti Blue1 Oy („Blue1“), která je dceřinou společností společnosti SAS Group. Společnost Blue1 mj. tvrdila, že společnost Ryanair Ltd („Ryanair“) získává podporu v podobě podprůměrných letištních poplatků, jež jsou jí účtovány na letišti Tampere-Pirkkala („letiště TMP“ nebo „letiště“).
(2)
Ve spojitosti s touto stížností požádala Komise Finsko dopisy ze dne 2. března 2005 a 23. května 2006 o další údaje. Finsko odpovědělo dopisy ze dne 27. dubna 2005 a 27. července 2006.
(3)
Dopisem ze dne 10. července 2007 Komise Finsko vyrozuměla o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) (2) („rozhodnutí zahájit řízení“) ve věci smlouvy mezi společnostmi Airpro Oy a Ryanair a nízkonákladové strategie, kterou na letišti TMP uplatňovaly společnosti Finavia a Airpro Oy. Připomínky k rozhodnutí zahájit řízení podalo Finsko dne 28. listopadu 2007.
(4)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce ode dne zveřejnění podaly k předmětnému opatření své připomínky.
(5)
Připomínky ve věci Komise obdržela od čtyř zúčastněných stran (Ryanair, společnost SAS Group, Air France a Sdružení evropských leteckých společností) a dopisem ze dne 13. února 2008 je předala Finsku. Finsko se k připomínkám vyjádřilo dne 15. dubna 2008.
(6)
Dopisem ze dne 25. června 2010 si Komise vyžádala další informace. Finsko odpovědělo dopisem ze dne 1. července 2010. Dopisem ze dne 5. dubna 2011 si Komise vyžádala další informace k financování letiště. Finsko odpovědělo dopisem ze dne 5. května 2011, avšak v neúplném rozsahu. Komise proto zaslala Finsku upomínku podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (4). Finsko odpovědělo dopisem ze dne 15. června 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ A DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
2.1. Okolnosti vyšetřování
(7)
Letiště TMP se nachází ve městě Pirkkala 13 kilometrů jihozápadně od města Tampere v jižním Finsku. Jedná se o třetí největší letiště ve Finsku (měřeno podle počtu cestujících, viz tabulka v 10. bodě odůvodnění). Kromě odbavování civilních letů slouží letiště i jako základna finského letectva.
(8)
Letiště TMP má dva terminály k odbavování plánovaných letů pro cestující:
-
terminál 1 (též „T1“) byl vybudován v roce 1998 a aktuálně jej využívají letecké společnosti Finnair, Flybe, SAS, Blue1 a Air Baltic. Jeho kapacita v roce 2003 činila 550 000 cestujících ročně;
-
terminál 2 (též „T2“), jejž původně využívala společnost DHL jako nákladový hangár, byl (poté, co se v roce 2002 uvolnil) přebudován na nízkonákladový terminál. T2 v současnosti slouží pouze společnosti Ryanair a jeho kapacita dosahuje 425 000 cestujících ročně.
(9)
Vlastníkem a provozovatelem letiště TMP - s výjimkou terminálu 2 - je společnost Finavia Oyj (5) („Finavia“). Terminál 2 Finavia pronajímá své dceřiné společnosti Airpro Oy (6) („Airpro“), která terminál provozuje a poskytuje zde služby pozemního odbavení. Společnost Airpro dále uzavřela se společností Ryanair smlouvu […] (7) na období od 3. dubna 2003.
(10)
Pohyb cestujících na letišti se mezi lety 2003 a 2010 zvýšil z 304 025 na 617 397 osob s tím, že tento vývoj je dán nárůstem počtu cestujících na terminálu 2. Podíl cestujících, jež na letišti TMP přepravil v roce 2010 Ryanair, činil zhruba […]. Vývoj počtu cestujících na tomto letišti v letech 2003-2010 shrnuje následující tabulka:
Rok
Počet cestujících na T1
Počet cestujících na T2
Celkový počet cestujících na letišti TMP
2003
[…]
[…]
304 025
2004
[…]
[…]
495 892
2005
[…]
[…]
597 102
2006
[…]
[…]
632 010
2007
[…]
[…]
687 711
2008
[…]
[…]
709 356
2009
[…]
[…]
628 105
2010
[…]
[…]
617 397
2.2. Opatření, jež jsou předmětem vyšetřování, a původní posouzení ze strany Komise
(11)
V rozhodnutí zahájit řízení byly nadneseny tyto otázky:
-
za prvé, zdali společnost Finavia jednala jako investor v tržním hospodářství, když se rozhodla přestavět nákladový hangár na nízkonákladový terminál 2, v kterémžto případě toto investiční rozhodnutí neznamená poskytnutí státní podpory ve prospěch společnosti Airpro; není-li tomu tak, je nutno určit, lze-li takovou podporu posoudit jako slučitelnou s vnitřním trhem; a
-
za druhé, zdali by podobnou smlouvu jako společnosti Airpro a Ryanair uzavřel hospodářský subjekt v tržním hospodářství („tržní subjekt“); není-li tomu tak, je nutno určit, zdali lze podporu, která je s takovou smlouvou spojena, posoudit jako slučitelnou s vnitřním trhem.
(12)
V souvislosti s první otázkou vyjádřila Komise pochybnosti, zdali se společnost Finavia při svém rozhodnutí přebudovat nákladový hangár na nízkonákladový terminál řídila perspektivou dlouhodobé výnosnosti. Komise měla dále pochybnosti, zdali by investice do přeměny hangáru, jež tato společnost realizovala, nebylo rovněž možno pokládat za selektivní výhodu pro společnost Airpro, kterou by Airpro nemohla za obvyklých tržních podmínek získat.
(13)
V souvislosti s druhou otázkou musela Komise posoudit, zdali se jednání společnosti Airpro v tomto zvláštním případě řídilo perspektivou dlouhodobé výnosnosti a zdali zvýhodnění, jehož se údajně dostalo Ryanairu, nebylo možno jinak získat za obvyklých tržních podmínek. Komise vyjádřila zejména pochybnosti, zdali se „paušální poplatek“, jejž Ryanair hradil, odvíjel od nákladů na poskytování služeb, jež mu poskytovala společnost Airpro. Finsko nepředložilo Komisi ani znění smlouvy s Ryanairem, ani podnikatelský záměr, který by vyhodnocoval její ekonomickou přínosnost z pohledu společnosti Airpro. Ve svém rozhodnutí zahájit řízení tedy Komise vyjádřila pochybnosti, zdali se chování společnosti Airpro řídilo perspektivou dlouhodobé výnosnosti. V souladu s tím nebylo možno vyloučit, že smlouva znamenala pro Ryanair zvýhodnění, kterého by se mu v obvyklých tržních podmínkách nedostalo.
(14)
Komise vyjádřila pochybnosti, zdali podmínky slučitelnosti, jež stanoví pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (8) („pokyny pro odvětví letecké dopravy z roku 2005“), byly v tomto případě splněny a zdali by bylo možné předmětná opatření státní podpory prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
3. PŘIPOMÍNKY FINSKA
3.1. Nízkonákladová strategie společností Finavia a Airpro na letišti TMP
(15)
Finsko své vyjádření uvedlo informacemi o pozadí nízkonákladové strategie, kterou společnosti Finavia a Airpro na letišti TMP sledovaly. Uvedlo, že terminál 2 byl vybudován v roce 1979 pro účely dočasného užívání jako letištní budova. V roce 1995 byl přestavěn na nákladový hangár vhodný pro nákladní dopravu a využívat jej začalo DHL. V roce 2002, když DHL svou nájemní smlouvu ukončilo, se terminál uvolnil.
(16)
Finsko uvedlo, že jelikož se společnosti Finavia nepodařilo přilákat do Tampere další nákladní dopravce ani hangár pronajmout, rozhodla se přebudovat jej na nízkonákladový terminál vhodný k poskytování základních služeb pozemního odbavení. Původní náklady na výstavbu T2 byly tou dobou již odepsány a jeho modernizace si žádala jen menší stavební úpravy (9). Investiční náklady na modernizaci T2 ve výši 760 612 EUR jsou rozepsány v tabulce níže:
Modernizační práce
Investiční náklady v EUR
Projekční práce
[…]
Kopie, povolení, cesty
[…]
Stavební inženýring
[…]
Topení, potrubí, klimatizace
[…]
Elektrické rozvody
[…]
Instalace nízkého napětí
[…]
Dopravníky
[…]
Bezpečnostní detekční zařízení
[…]
Částka celkem
760 612
(17)
S ohledem na výše uvedenou kalkulaci Finsko uvedlo, že i kdyby byla společnost Finavia schopna nalézt pro T2 jiného nájemce, který by budovu užíval jako nákladový hangár, bylo by přesto nutné provést určité stavební práce v hodnotě zhruba 100 000 EUR. Dopravníky navíc mohou najít vždy využití na jiných letištích společnosti Finavia.
(18)
Finsko dále uvedlo, že záměrem společnosti Finavia bylo dát nový nízkonákladový terminál k dispozici všem leteckým společnostem, jež by byly ochotny akceptovat nižší kvalitu služeb. Úroveň služeb a zařízení na terminálu 1 a 2 letiště TMP je porovnána v následující tabulce:
Terminál 1 (T1)
Terminál 2 (T2)
Provozní model
Tradiční model: registraci cestujících, bezpečnostní kontroly, přepravu, třídění, nakládku a vykládku zavazadel provádějí různé profesní skupiny a společnosti.
Nízkonákladový model: veškeré úkoly různých profesních skupin na terminálu 1 (např. registraci cestujících, bezpečnostní kontroly, nakládku a vykládku zavazadel) provádějí tytéž osoby. Výkon těchto funkcí je soustředěn na omezené ploše terminálu, takže je zapotřebí jen minimum pracovníků a pohyb cestujících je rychlejší.
Kapacita pozemního odbavení
Tři až pět současných vzletů či přistání (v závislosti na typu letadla).
Jeden odlet za hodinu.
Zařízení
Zařízení poskytují dobré služby, mj. promyšlený systém přepravy zavazadel, příjemné prostory pro čekání, kde jsou poskytovány související služby, zařízení, jež splňují potřeby několika poskytovatelů pozemního odbavení, atd.
Základní zařízení, jež odpovídají zejména skladovým standardům (např. betonové podlahy) a mají jen několik oken.
(19)
Jelikož mohl terminál 2 poskytovat služby pozemního odbavení pouze jednomu odlétajícímu letadlu za hodinu, byl podle údajů Finska vhodný pouze pro dopravce, kteří nabízeli přímé lety velkými letadly. Současně v zájmu optimalizace využití svých zaměstnanců požadoval provozovatel terminálu po leteckých společnostech, aby uzavřely dlouhodobé smlouvy a smlouvy o letových řádech; na rozdíl od terminálu 1 např. nebylo vždy možné provozovat lety v časech, jež letecké společnosti požadovaly. Podle Finska umožnila tato optimalizace výdajů na zaměstnance a poskytovaná úroveň služeb ušetřit oproti T1 náklady ve výši zhruba […].
(20)
Finsko uvedlo, že před zahájením modernizace T2 a přijetím jeho nízkonákladové strategie věc několikrát na svých schůzích projednávalo představenstvo společnosti Finavia. Pro tento účel byl zpracován i podnikatelský záměr, jehož nejhorší scénář pro modernizaci T2 a realizaci nízkonákladové strategie shrnuje tabulka níže: […]
(21)
Podle sdělení Finska tento předem zpracovaný podnikatelský záměr vycházel z opatrných předpokladů, v jejichž rámci byly pro poslední roky uvažovaného období podhodnoceny očekávané příjmy a nadhodnoceny náklady. Ostatní scénáře očekávaly, že bude nízkonákladová strategie ještě výnosnější. Paušální poplatky, jež měly uživatelské letecké společnosti na T2 odvádět, se v různých scénářích pohybovaly mezi […] za průletové odbavení letadla. Vzhledem k tomu, že o nízkonákladové strategii rozhodlo představenstvo společnosti Finavia na bázi výpočtů a studií, není toto rozhodnutí přičitatelné státu. Opatření nebyla výsledkem požadavků ani příkazů orgánů, ani se žádné orgány neúčastnily jejich přijímání.
(22)
Podle sdělení Finska postupovaly společnosti Finavia a Airpro v souladu s podnikatelskými zásadami a svou činnost financovaly ze servisních poplatků a příjmů, jež plynuly od cestujících a z dalších podnikatelských činností. Ani jedna z těchto společností zejména neobdržela prostředky ze státního rozpočtu: obě svou činnost vykonávaly se ziskem a každoročně jeho část vyplácely státu v souladu s jeho požadavky.
(23)
Podle sdělení Finska rozhodovalo o výkonnostních cílech společnosti Finavia ministerstvo dopravy a spojů. Tyto výkonnostní cíle se však týkají skupiny jako celku, zatímco individuální podnikatelská rozhodnutí přijímala společnost na základě vlastní úvahy. V uplynulých několika letech (2003 až 2005) pro ni platil požadavek výnosnosti zhruba 4 % z investovaného kapitálu. Výkonnost společnosti je shrnuta v tabulce níže:
Hlavní finanční ukazatele společnost Finavia v milionech EUR (skutečné údaje)
Rok
2003
2004
2005
Příjmy
219
234
243
Zisk
17
15
22
Dividendy vyplacené státu
6
5
10
(24)
Finsko uvedlo, že společnost Finavia nesestavuje účetní závěrky pro jednotlivá letiště, neboť všechna její letiště jsou součástí téže právnické osoby. Nicméně od roku 2000 společnost o jednotlivých letištích shromažďuje specifické údaje, a to na základě svých interních propočtů (podle konkrétních dat). Tyto údaje se opírají o trendy ve vývoji objemů na jednotlivých letištích a souvisejících příjmů a dále o náklady na zdroje využívané na letištích, zejména na personál, nakupované služby a odpisy stálých aktiv. Celkovou výkonnost společnosti Finavia na letišti TMP (s výjimkou služeb, jež poskytovala společnost Airpro), shrnuje tabulka níže: […]
(25)
Kromě výsledků podnikatelské činnosti se na finančních výsledcích společnosti Finavia na letišti TMP podílejí též činnosti, jež spadají do kompetence veřejné správy a k nimž patří např. řízení letového provozu a užívání dráhy pro vojenské účely. Podle sdělení Finska musí být tato dráha pro vojenské účely k dispozici 24 hodin denně, 365 dní v roce. Dráha byla pro tyto účely skutečně využívána (v rozsahu nejméně 30 % ze skutečných pohybů letadel ročně). Náklady na řízení letového provozu činily zhruba […]. Ve výše uvedených číselných údajích je zohledněno nájemné, jež společnosti hradilo Airpro za užívání T2, jakož i přistávací a další letištní poplatky za služby poskytované uživatelům T2 z řad leteckých společností.
(26)
Ke společnosti Airpro Finsko dále uvedlo, že se jedná o společnost s ručením omezeným a samostatný právní subjekt. Její skutečné finanční výsledky z činnosti na letišti TMP shrnuje níže uvedená tabulka: […]
(27)
Ve finančních výsledcích společnosti Airpro na letišti TMP jsou zohledněny náklady, např. nájemné za T2 na letišti TMP, vlastní náklady společnosti Airpro na personál a vybavení a náklady na služby, jež poskytuje společnost Finavia. V účetních závěrkách jsou zohledněny příjmy, např. paušální poplatek, jejž hradí Ryanair, parkovací poplatky a další příjmy z podnikatelské činnosti.
(28)
Z uvedených důvodů Finsko tvrdilo, že společnosti Finavia a Airpro jednaly jako investoři v tržním hospodářství, když se rozhodly uplatňovat nízkonákladovou strategii a přebudovat nákladový hangár na nízkonákladový terminál pro odbavování cestujících.
(29)
Finsko uvedlo, že i kdyby bylo financování modernizace T2 pokládáno za státní podporu, bylo by na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU slučitelné s vnitřním trhem, neboť splňovalo kritéria slučitelnosti podle pokynů pro odvětví letecké dopravy z roku 2005.
(30)
Dle sdělení Finska lze mít za to, že opatření splňují cíle v obecném zájmu, což je podle něj dáno nejen povahou obecného zájmu, kterou provozování letiště má, nýbrž také tím, že jsou dopravní spojení v regionu diverzifikována způsobem, který uspokojuje potřeby rezidentů a společnosti. Podle Finska tedy byly stavební úpravy terminálu 2 přiměřené svému účelu i dosaženému výsledku.
(31)
K doplnění Finsko uvádí, že provozování letiště má svá specifika, jež je nutno zohlednit. Např. letiště TMP pomáhá v souladu s cílem Unie zlepšit mobilitu na přetížených letištích. Provoz letiště TMP též přispívá k regionálně vyváženému rozvoji v tak řídce obydlené zemi, jakou Finsko je. V této souvislosti je zejména důležité zaručit dopravní spojení z odlehlejších finských regionů do Evropy, neboť jiné způsoby dopravy nejsou schůdnou alternativou. Náklady vynaložené na výstavbu terminálu byly přiměřené svému účelu a nezbytné. Předmětná infrastruktura měla podle podnikatelských záměrů i skutečných číselných údajů dostatečné střednědobé vyhlídky na to, že bude využita. Terminál 2 je k dispozici všem leteckým společnostem, a to za nediskriminačních a rovných podmínek. Doposud však o něj kromě Ryanairu neprojevila zájem žádná letecká společnost.
(32)
Podle údajů Finska neovlivňuje předmětná infrastruktura obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se zájmy Unie. Letiště TMP je malé, a předmětné opatření má na úrovni Unie tedy jen nevýznamný dopad. Nad případným negativním dopadem opatření na úrovni Unie navíc převažují výhody, které z něj plynou pro region.
3.2. Smlouva o nájmu T2 na letišti TMP mezi společnostmi Finavia a Airpro
(33)
Podle sdělení Finska uzavřely společnosti Finavia a Airpro na nájem terminálu 2 dne 23. února 2003 smlouvu s dobou účinnosti od 1. dubna 2003 do 31. března 2013 (dále též „nájemní smlouva“). Přestože náklady na modernizaci původně hradila Finavia, měla jí společnost Airpro tyto náklady kompenzovat v rámci nájemného. Finsko předložilo též kopii nájemní smlouvy.
(34)
Podle nájemní smlouvy hradí Airpro za užívání tohoto zařízení nájemné ve výši […] měsíčně spolu s DPH ve výši […]. Celkové měsíční nájemné včetně DPH tak činí […]. Podle smlouvy zahrnuje tato částka kromě základního nájemného též náklady na přestavbu nákladového hangáru na nízkonákladový terminál pro odbavování cestujících spolu se souvisejícími úroky.
(35)
Jak Finsko uvedlo, stavební úpravy T2 v době uzavírání nájemní smlouvy stále probíhaly, takže aby bylo možno určit výši nájemného, musely být náklady na modernizaci odhadnuty. Tento odhad činil 700 000 EUR a očekávalo se, že v měsíčním nájemném bude tato částka zohledněna ve výši zhruba […]. Kromě nákladů na modernizaci společnost Finavia odhadla i náklady na dodatečné práce a úpravy po zahájení provozu T2 ve výši přibližně […], které se v měsíčním nájemném promítnou ve výši […]. V souladu s výše uvedenými propočty kompenzovala společnost Airpro Finavii tyto náklady na stavební úpravy T2 měsíčním nájemným ve výši […].
(36)
Měsíční nájemné, jež společnost Airpro hradí, není podle vyjádření Finska nižší nežli nájemné tržní, nýbrž fakticky vyšší, než kolik hradil předchozí nájemce DHL. DHL za užívání tohoto zařízení platilo měsíčně nájem […] bez DPH, tedy přibližně […] (10). Při sazbě DPH ve výši […] tak celkové měsíční nájemné včetně DPH dosahovalo […], tedy zhruba […].
(37)
Finsko dále poznamenalo, že pokud by nebyla realizována nízkonákladová strategie a pokud by nebyl nákladový hangár přebudován na nízkonákladový terminál, bylo možné, že by terminál 2 zůstal neobsazený, což by letišti TMP zkomplikovalo finanční situaci.
3.3. Realizace nízkonákladové strategie společnosti Airpro a smlouva mezi společnostmi Airpro a Ryanair ze dne 3. dubna 2003
(38)
K realizaci nízkonákladové strategie společnosti Airpro Finsko uvedlo, že jednání s leteckými společnostmi započala ještě před touto fází. Např. s Ryanairem probíhala jednání po několik let, než bylo o nízkonákladové strategii letiště TMP rozhodnuto.
(39)
Podle sdělení Finska byla nabídka, kterou společnost Airpro rozeslala několika leteckým společnostem s výzvou, aby zvážily činnost na tomto nízkonákladovém terminálu, pouze jednou ze součástí marketingové strategie ohledně T2. Terminál 2 letiště TMP byl několik let od roku 2002 aktivně nabízen potenciálním zákazníkům na veletrhu Routes (11). Vycházelo se z toho, že na zahájení činnosti na tomto terminálu budou mít kromě Ryanairu zájem i další letecké společnosti.
(40)
Finsko předložilo kopii marketingové nabídky. Tento dokument uvádí poplatky na T2, např. poplatek za pozemní odbavení a užívání terminálu, jehož výše závisí na použitém typu letadla. Kromě poplatků na T2 měly letecké společnosti hradit běžné přistávací a bezpečnostní poplatky, jakož i poplatky za přibližovací a letištní služby řízení letů.
(41)
Finsko předložilo kopii smlouvy, kterou dne 3. dubna 2003 spolu uzavřely společnosti Airpro a Ryanair na dobu […] („smlouva“). Smlouva upravuje provozní a finanční podmínky, za nichž má Ryanair zahájit a provozovat komerční lety z T2 na letišti TMP a na toto letiště. Smlouva nabyla účinnosti dnem po svém podpisu (tj. 4. dubna 2003) a skončí k […].
(42)
Za služby letiště TMP má Ryanair počínaje 4. dubnem 2003 hradit za každé průletové odbavení letadla (odlet a přistání) jednotný poplatek, tj. paušální poplatek za každé letadlo typu B737-800 nebo jinou variantu letadel B737 s maximální vzletovou hmotností (12)67 000 kg. Tento poplatek zahrnuje přistávací a vzletový poplatek, poplatky za osvětlení, poplatky za hluk a noční příplatky, poplatek za přibližovací a letištní služby řízení letů, poplatky za odbavení na rampě a za odbavení cestujících včetně poplatků za ochranu a bezpečnost a za služby cestujícím.
(43)
Jak vyplývá z níže uvedených souhrnů, závisí výše paušálního poplatku na tom, jak velkou frekvenci letů na letišti Ryanair realizuje, a na roce uzavření smlouvy: […]
(44)
Ve smlouvě se Ryanair zavazuje zahájit činnost na letišti TMP s četností […] průletových odbavení letadla denně. Ryanair dále sjednává, že v předstihu […] oznámí, pokud by se měl počet průletových odbavení za den na letišti snížit.
(45)
[…]
(46)
Podle smlouvy Ryanair očekával, že bude mít na letišti TMP během prvních 12 měsíců zhruba […] a během následujících 12 měsíců zhruba […] odletových cestujících.
(47)
Podle smlouvy dosahuje T2 na letišti TMP maximální kapacity mezi 7.00 hodin a 24.00 hodin, a to ve výši jednoho průletového odbavení letadla za hodinu. Na letovém řádu se mají Ryanair a Airpro dohodnout předem.
(48)
Airpro bude na dobře přístupném místě v hlavním letištním terminálu (T1) provozovat přepážku služeb cestujícím a nabídne cestujícím Ryanairu možnost provádět rezervace. Podle smlouvy hradí Ryanair společnosti Airpro provizi ve výši […] % ze všech svých letů (bez daní, poplatků a dalších odvodů), jež Airpro prodá a jež jsou uhrazeny debitní či úvěrovou kartou.
(49)
Smlouva obsahuje i ujednání na léto 2003, kdy měla na letišti TMP probíhat potřebná údržba dráhy a kdy mělo být letiště uzavřeno pro veškerou dopravu. Během tohoto období měla být doprava z TMP odkláněna na letiště Pori s tím, že společnost Airpro měla pro cestující Ryanairu zajišťovat autobusovou přepravu.
(50)
Podle sdělení Finska má smlouva mezi společnostmi Airpro a Ryanair komerční charakter a neobsahuje prvky státní podpory. Možnost sjednat se společností Airpro podobné smluvní podmínky, jaké získal Ryanair, měly i další letecké společnosti. Např. propagační brožura „The Case for Tampere-Pirkkala Airport“ zpracovaná pro veletrh v roce 2004 zdůrazňuje fakt, že je terminál 2 otevřen všem dopravcům, neboť tou dobou měl volnou kapacitu pro další dvě letecké společnosti.
(51)
Finsko dále vyjádřilo názor, že poplatky, jež Ryanair na letišti TMP hradí, jsou kalkulovány podle nákladů a generují společnostem Airpro a Finavia z jejich činnosti na letišti TMP zisk. Společnost Airpro vybírá od Ryanairu jednak poplatky za služby, jež mu poskytuje sama, jednak za služby, jež poskytuje Finavia. Poplatky z činnosti Ryanairu na letišti, která je zaznamenávána v letecké informační příručce („AIP“) (13) společnosti Finavia, společnost Airpro Finavii následně vyplácí. Případné rozdíly v poplatcích se odvíjejí od povahy a rozsahu daných služeb.
(52)
Finsko uvedlo, že všechny letecké společnosti, jež letiště TMP užívají, hradí za služby téže kvality tytéž poplatky. Například poplatek za služby cestujícím vybíraný za služby na T2 je dán kvalitou těchto služeb, jež jsou na tomto terminálu poskytovány. Ve výběru poplatků za služby pro cestující, který je vyznačen na letence Ryanairu a který tato společnost vybírá od svých cestujících, nehrají společnosti Finavia ani Airpro žádnou roli. Na rozdíl od tvrzení společnosti Blue1 není Ryanair osvobozen od úhrady poplatku za služby cestujícím. Dokladem toho, že Ryanair musí hradit za služby poskytované společností Airpro poplatek, je skutečnost, že je činnost společnosti Airpro na T2 zisková.
(53)
Společnost Finavia vybírá prostřednictvím společnosti Airpro na letišti TMP od Ryanairu níže uvedené poplatky v celkové výši […]:
-
přistávací poplatek (14): […]
-
poplatek za letové navigační služby: […]
(54)
K poplatku za letové navigační služby Finsko uvedlo, že jeho výše závisí na hmotnosti letadla, délce letu a obsahu využitých služeb. Zisk společnosti Finavia zahrnuje též roční poplatek za traťovou službu (15), jenž za rok 2006 činil zhruba […] a měl se zvyšovat spolu s tím, jak by Ryanair zvyšoval četnost provozovaných letů.
(55)
Finsko dále uvedlo, že za rok 2005 dosáhl provozní zisk z činnosti Ryanairu na letišti TMP celkem […]. V neposlední řadě uvedlo, že se Ryanair ve smlouvě rovněž zavázal zvyšovat objem dopravy a plnit smluvní cíle ohledně počtu cestujících.
4. VYJÁDŘENÍ TŘETÍCH STRAN
(56)
Komise obdržela vyjádření čtyř zúčastněných stran.
4.1. Ryanair
(57)
Ryanair úvodem svého vyjádření ze dne 16. listopadu 2007 uvedl, že zahájení formálního vyšetřovacího řízení je podle jeho názoru nespravedlivé a zbytečné. Vyjádřil politování nad tím, že mu Komise nedala možnost účastnit se předběžného posouzení.
(58)
Ve věci samé Ryanair vyjádřil názor, že se Komise měla opírat o běžná obchodní ujednání a rozhodnout, že smlouva je v souladu se zásadou tržního subjektu, a tedy neobsahuje prvky státní podpory. Jelikož podle názoru Ryanairu mají společnosti Finavia i Airpro z jeho přítomnosti na letišti TMP prospěch, jednají obě jako tržní subjekty a financování T2 není spojeno s žádnou podporou.
(59)
Ohledně rozvoje nízkonákladového terminálu na letišti TMP Ryanair poukázal na probíhající projekty, v jejichž rámci mají být služby poskytované na letištích v Unii diferencovány s cílem lépe vyhovět potřebám nízkonákladových leteckých společností a jejich cestujících. Tato diferencovaná úroveň služeb na letištích vede k diferenciaci poplatků, jež hradí letecké společnosti. Mezi prvními, kdo přijali model diferencované úrovně služeb na témže letišti, bylo TMP. Ryanair potvrdil, že provozovatel tohoto letiště Finavia rozhodl budovat T2 na bázi solidního podnikatelského záměru, jenž byl rychle realizován a vedl ke zvýšení provozovatelových příjmů. Rozvoj nízkonákladového terminálu, pokud jde o činnost společnosti Finavia na letišti TMP, tak podle názoru Ryanairu neobsahuje prvky státní podpory.
(60)
V souvislosti se správou T2 Ryanair uvedl, že konkurence mezi terminály na témže letišti přinesla zvýšení efektivity a redukci nákladů. Vyšší normy efektivity na T2 vedly podle jeho názoru též ke zefektivnění činnosti T1, a to ku prospěchu všech leteckých společností, jež letiště užívaly. Podle informací Ryanairu pronajímá společnost Airpro terminál na komerční bázi. Společnost Finavia navíc profituje jak z vyššího objemu dopravy na letišti, tak z vyšších příjmů z přistávacích poplatků a poplatků za řízení letového provozu. Podle názoru Ryanairu tedy obchodní smlouvy mezi společnostmi Finavia a Airpro, pokud jde o správu T2, neobsahují prvky státní podpory.
(61)
Ohledně své smlouvy se společností Airpro Ryanair nejprve odkázal na svůj podnikatelský model založený na zvyšování efektivity, z nějž mohou následně profitovat cestující v podobě nižších leteckých tarifů. Paušální poplatek, jejž Ryanair na letišti TMP hradí, zahrnuje všechny poplatky, jež jsou leteckým společnostem užívajícím tohoto letiště účtovány. Diferenciace poplatků za užívání T2 je dána odlišnou úrovní poskytovaných služeb. Ke slevě z letištních poplatků poskytnuté za navýšení četnosti letů Ryanair uvedl, že se jedná o běžný komerční postup uplatňovaný ve všech odvětvích. Většina podmínek jeho smlouvy se společností Airpro o užívání T2 je obecně použitelná na všechny letecké společnosti, jež jsou ochotny z tohoto terminálu létat, a smlouva tedy nemá podle jeho názoru selektivní charakter. Ryanair dále uvedl, že z jeho přítomnosti na letišti TMP mají prospěch Finavia i Airpro.
4.2. SAS Group
(62)
SAS Group předložila své připomínky dopisem ze dne 16. listopadu 2007. Toto podání se podle jejího vyjádření soustředí na vazbu mezi společnostmi Finavia a Airpro, na náklady na přestavbu T2 a na příznivější zacházení se společností Ryanair na letišti TMP.
(63)
K vazbě mezi společnostmi Finavia a Airpro společnost SAS Group uvedla, že generální ředitel letiště TMP byl v době, kdy Finavia rozhodla pronajmout T2 společnosti Airpro, členem představenstva společnosti Airpro. Těsná vazba mezi oběma společnostmi je patrná i z publikace pod názvem Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport.
(64)
Podle tvrzení společnosti SAS Group poskytuje společnost Finavia terminálu 2 křížové subvence, jež financuje z příjmů z terminálu 1. Podle názoru SAS Group zejména nejsou na T2 hrazeny žádné poplatky za služby cestujícím. Společnost Airpro si též ponechává příjmy z parkoviště v sousedství T2, které spravuje. Parkovací poplatky na parkovišti vedle T2 jsou přitom dvojnásobné než poplatky na T1.
(65)
K nákladům na služby poskytované na terminálu 2 společnost SAS Group uvedla, že jí Finsko neposkytlo k těmto informacím přístup. SAS Group nemá údaje o tom, zdali jsou terminál 2 či letiště TMP ziskové a zdali společnost Airpro platí za infrastrukturu, kterou jí společnost Finavia poskytuje. Společnost Finavia například pořídila pro T2 bezpečnostní detekční zařízení. SAS Group uvedla, že podle sdělení Finska a společnosti Airpro je cenová hladina na T2 odvozena z úrovně služeb. Dodala, že se úroveň služeb běžně odvíjí od koncepce pozemního odbavení, na níž se určitá letecká společnost dohodne se společností, jež pozemní odbavení provádí, nikoli však od prostoru či zařízení, jež jsou k dispozici.
(66)
Podle dalšího tvrzení společnosti SAS Group zvýhodňují ujednání o T2 na letišti TMP jeden určitý podnikatelský model a jsou jednoznačně v rozporu s ustanovením čl. 107 odst. 1 SFEU.
4.3. Air France
(67)
Společnost Air France předložila připomínky dopisem ze dne 16. listopadu 2007. Své podání uvedla popisem své podnikatelské situace ve Finsku s tím, že na letiště TMP ani z něj neprovozuje žádné lety. Na základě ujednání o společném označování linek se společností Finnair však provozuje pět denních letů mezi pařížským letištěm Charlese de Gaulla a letištěm v Helsinkách (situovaným zhruba 180 km od letiště TMP).
(68)
Společnost Air France dle svého vyjádření přivítala pokyny pro odvětví letecké dopravy z roku 2005 i předběžné posouzení, jež Komise ve spojitosti s finančními ujednáními na letišti TMP provedla. Podle jejího názoru znamená výjimka z úhrady poplatku za služby cestujícím pro Ryanair zvýhodnění a má jednoznačně diskriminační charakter, takže by neměla být pokládána za slučitelnou s vnitřním trhem.
4.4. Sdružení evropských leteckých společností
(69)
Sdružení evropských leteckých společností („AEA“) předložilo připomínky dopisem ze dne 16. listopadu 2007. Tyto připomínky se odvíjely ve stejném duchu jako vyjádření společnosti SAS Group a Air France.
5. VYJÁDŘENÍ FINSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(70)
Finsko obdrželo připomínky všech čtyř zúčastněných stran.
(71)
K připomínkám Ryanairu Finsko poznamenalo, že se tato letecká společnost vyjadřovala jak k obecnému vývoji na trhu letecké dopravy v Evropě, tak k vývoji na letišti TMP. V této souvislosti Finsko odkázalo na svá dřívější podání, jež předložilo po zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(72)
Finsko dále poznamenalo, že připomínky společnosti SAS Group nastolují nové otázky, které je třeba vyjasnit. Jak Finsko již ve svém dřívějším podání uvedlo, je Airpro z právního hlediska samostatnou společností a nemá prospěch z žádné podpory, kterou by jí poskytoval jeho vlastník Finavia.
(73)
Finsko uvedlo, že generální ředitel letiště TMP nebyl v době, kdy se podepisovala nájemní smlouva, členem představenstva Airpro. Tuto funkci v představenstvu totiž zastával pouze v době od května 2003 do dubna 2007. K propagační publikaci o letišti TMP a jeho nízkonákladové strategii Finsko uvedlo, že z těchto marketingových činností nelze předčasně usuzovat na právní ani ekonomické vazby mezi příslušnými společnostmi. Společnost SAS Group, jež provozovala lety z T1 na letišti TMP, publikace nezmiňovala proto, že jejím účelem bylo propagovat nízkonákladovou strategii tohoto letiště.
(74)
K tvrzením společnosti SAS Group o možném křížovém subvencování mezi T2 a T1 na letišti TMP Finsko uvedlo, že již předložilo důkazy o tom, že je činnost společnosti Airpro na letišti TMP zisková a že tato společnost nedostává od Finavie žádné subvence.
(75)
K úpravám na infrastruktuře v rámci modernizace T2 Finsko uvedlo, že tyto náklady spolu s úroky pokrývá nájemné, jež společnost Airpro hradí Finavii. V nájemném jsou dle vyjádření Finska zohledněny i náklady na pořízení bezpečnostního detekčního zařízení pro T2. Parkoviště v okolí T2 je součástí areálu, jejž si společnost Airpro najímá. Tato společnost může výši poplatků stanovovat svobodně, pokud tak činí transparentním způsobem.
(76)
Pokud jde o tvrzení SAS o stanovování odlišných cen na terminálu 2 letiště TMP, odkázalo Finsko na své připomínky k zahájení řízení.
6. EXISTENCE PODPORY
(77)
Jak uvádí ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU, „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“
(78)
Kritéria čl. 107 odst. 1 platí kumulativně. Podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU představuje určité opatření pouze v případě, jsou-li splněny všechny níže uvedené podmínky. Finanční podpora musí:
-
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
narušovat nebo moci narušit hospodářskou soutěž a
-
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
6.1. Představují finanční ujednání ve spojitosti s realizací nízkonákladové strategie na letišti TMP státní podporu?
(79)
Při posuzování otázky, nejsou-li prvky podpory obsaženy ve finančních ujednáních ve spojitosti s nízkonákladovou strategií na letišti TMP, zejména pak ve spojitosti s přestavbou uvolněného nákladového hangáru na nízkonákladový terminál a s následnou nájemní smlouvou sjednanou se společností Airpro, musí Komise posoudit, zdali by tatáž či podobná ujednání jako Finavia sjednal za podobných podmínek investor v tržním hospodářství (16).
(80)
Podle zásad zakotvených v ustálené judikatuře musí Komise porovnat chování společnosti Finavia s investorem v tržním hospodářství, jehož chování může být vedeno perspektivou dlouhodobé výnosnosti (17). Podle rozsudku ve věci Charleroi navíc má Komise povinnost při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti a jejich kontext (18). Jinými slovy musí Komise při své analýze, jíž podrobuje rozhodnutí společnosti Finavia o modernizaci nákladového hangáru na letišti TMP a o plánované realizaci nízkonákladové strategie na tomto letišti, uplatnit ucelený přístup, při němž zohlední všechny relevantní skutečnosti.
(81)
Ve svém rozsudku ve věci Stardust Marine Soudní dvůr totiž prohlásil, že „[…] pro zjištění, zda se stát choval jako investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci“ (19).
(82)
K tomu, aby mohla Komise posoudit, je-li splněno kritérium investora v tržním hospodářství, musí se vrátit do kontextu období, kdy se Finavia rozhodla modernizovat uvolněný nákladový hangár a následně jej pronajmout společnosti Airpro. Tímto obdobím je počátek roku 2003. Komise též musí své posouzení založit na informacích a předpokladech, jež měl daný hospodářský subjekt k dispozici, když rozhodoval o finančních ujednáních ve spojitosti s realizací nízkonákladové strategie.
(83)
Finsko argumentuje tím, že společnost Finavia jednala racionálně, a své tvrzení dokládá kopií předem sestaveného podnikatelského záměru této společnosti, jakož i skutečnými výsledky, jichž Finavia a Airpro na letišti TMP dosáhly.
(84)
Komise v této souvislosti poznamenává, že se nákladový hangár na letišti TMP uprázdnil poté, co svou nájemní smlouvu zde ukončilo DHL. Finavia na nájemném ztrácela měsíčně zhruba […]. Po několika měsících bylo zřejmé, že se jí nepodaří přilákat na letiště TMP další leteckou nákladní společnost. Navíc nízkonákladové letecké společnosti nebyly ochotny využívat na letišti terminál 1, neboť náklady na služby pozemního odbavení překračovaly částku, kterou byly ochotny akceptovat. Prognózy pro odvětví letecké dopravy na rok 2002 však slibovaly výrazný růstový potenciál nízkonákladových dopravců (např. Ryanairu) ve výši zhruba 30 % ročně.
(85)
Komise dále poznamenává, že prázdný nákladový hangár byl v plné výši odepsán a že náklady na modernizaci v rámci jeho přestavby na nízkonákladový terminál pro cestující činily 760 612 EUR. I kdyby k této přestavbě na terminál pro cestující nedošlo, musela by Finavia i tak provést některé modernizační práce v hodnotě přibližně 100 000 EUR.
(86)
Finavia byla navíc povinna udržovat po 24 hodin denně, 365 dní v roce dráhu letiště TMP k dispozici pro vojenské účely. Nárůst objemu dopravy na letišti tak mohl určitě přinést lepší alokaci zdrojů a odbourat případné nadměrné kapacity. Diverzifikace leteckých společností, jež by letiště používaly, mohla též omezit podnikatelská rizika na letišti (např. riziko nevyužité kapacity v případě, že by jedna z nich ukončila činnost) a zefektivnit využití dráhy.
(87)
Tuto situaci popisuje podnikatelský záměru Finavie k realizaci nízkonákladové strategie. Jak uvádí jeho scénář pro nejhorší případ, očekával se od investičního záměru pozitivní přínos: průměrná zisková marže (20) měla dosáhnout přibližně […] (viz tabulka ve 20. bodě odůvodnění)), což podle údajů Komise zhruba odpovídá ziskovým maržím na jiných letištích v Unii (21). Komise dále poznamenává, že tento předem sestavený podnikatelský záměr vycházel z opatrných předpokladů, neboť pro poslední roky uvažovaného období podhodnocoval příjmy a nadhodnocoval náklady. Záměr navíc nepřihlížel k zisku, jejž Finavia generovala z přistávacích poplatků, neboť tyto náklady byly odečteny od očekávaných příjmů. Náklady na modernizaci a náležité protiplnění za investovaný kapitál se navíc v plné výši promítaly do nájemného, jež Finavii hradila společnost Airpro a jež bylo rovněž odečteno od očekávaných příjmů.
(88)
K posouzení nízkonákladové strategie společností Finavia a Airpro na bázi integrovaného přístupu zkonsolidoval Komisí ustavený znalec příjmy a náklady, jež předem sestavený podnikatelský záměr (v základním scénáři) uvažoval. Do příjmů znalec zahrnul zejména platby mezi společnostmi (např. nájemné, jež Finavii za užívání T2 hradila společnost Airpro, přistávací poplatky a poplatky za přibližovací a letištní služby řízení letů). Propočty příjmů a nákladů spojených s realizací výše popsané nízkonákladové strategie na letišti TMP a příspěvek této strategie k zisku před úroky a zdaněním (EBIT) na konsolidované bázi (tj. za Finavii i Airpro) v následujících deseti letech shrnuje tabulka níže. […] (22)
(89)
Komise poznamenává, že vzhledem k předem sestavenému podnikatelskému záměru a kladné čisté současné hodnotě (23) bylo rozhodnutí společnosti Finavia realizovat na letišti TMP nízkonákladovou strategii v souladu s tím, jak by postupoval investor v tržním hospodářství. Kladná čistá současná hodnota nízkonákladové strategie zvýšila společnosti Finavia hodnotu jejího vlastního kapitálu. Komise dále poznamenává, že jak předpoklady, na nichž předem sestavený podnikatelský záměr stál, tak očekávané výsledky nízkonákladové strategie jsou dále potvrzeny v podobě pozitivních výsledků, jichž dosáhla společnost Airpro ze své činnosti na letišti TMP (viz zejména tabulka v 26. bodě odůvodnění). Jsou-li pak uvažovány celkové finanční výsledky letiště TMP (včetně finančních výsledků společností Airpro a Finavia z činnosti na letišti TMP, viz tabulky ve 24. a 26. bodě odůvodnění), dosáhla činnost celého letiště díky provozování nízkonákladového terminálu ziskovosti.
(90)
S ohledem na výše uvedené může Komise vyvodit závěr, že rozhodnutí společnosti Finavia realizovat na letišti TMP nízkonákladovou strategii i související finanční ujednání splňují zásadu investora v tržním hospodářství, a tedy s nimi není spojeno žádné ekonomické zvýhodnění, jež by nebylo v souladu s obvyklými tržními podmínkami.
(91)
Jelikož není splněno jedno z kumulativních kritérií čl. 107 odst. 1 SFEU, dospívá Komise k názoru, že rozhodnutí společnosti Finavia realizovat na letišti TMP nízkonákladovou strategii a související finanční ujednání neobsahují prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(92)
K případnému křížovému subvencování společnosti Airpro společností Finavia (např. formou ušlých příjmů z nájemného nebo náhrady provozních ztrát) Komise poznamenává, že jelikož i) veškerá finanční ujednání ohledně nízkonákladové strategie na letišti TMP vycházejí z předem sestaveného podnikatelského záměru v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství ii) společnost Airpro hradí za užívání T2 tržní nájemné, iii) náklady na činnost této společnosti na letišti TMP jsou v plné výši pokryty z poplatků, které hradí uživatelské letecké společnosti na T2 (tj. Ryanair), a jelikož iv) činnost společnosti Finavia na letišti TMP je zisková pouze díky provozování T2, lze křížové subvencování společnosti Airpro společností Finavia vyloučit.
6.2. Představuje smlouva mezi společnostmi Airpro a Ryanair státní podporu?
(93)
K smlouvě mezi společnostmi Airpro a Ryanair Finsko uvedlo, že společnost Airpro jednala způsobem, jaký by v podobné situaci zvolil tržní subjekt. Je-li tomu skutečně tak, pak Ryanair nebyl smlouvou zvýhodněn a o státní podporu se nejedná.
(94)
Při posuzování otázky, byla-li smlouva uzavřena za obvyklých tržních podmínek, musí Komise zhodnotit, zdali by tatáž nebo podobná obchodní ujednání jako Airpro uzavřelo za podobných okolností letiště, které funguje v obvyklých podmínkách tržního hospodářství a řídí se perspektivou dlouhodobé výnosnosti (24). Komise musí dále analyzovat očekávaný dopad, jakou smlouva na činnost společností Airpro a Finavia na letišti TMP má, přičemž musí uplatnit ucelený přístup a při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti (25).
(95)
K tomu, aby mohla Komise posoudit splnění zásady soukromého investora, musí se vrátit do kontextu období, kdy byla smlouva podepsána. Své posouzení tedy musí založit na informacích a předpokladech, jež měl daný hospodářský subjekt v době podpisu smlouvy k dispozici. Smlouvu s Ryanairem podepsala společnost Airpro dne 3. dubna 2003 na dobu účinnosti […].
(96)
Ve smlouvě se Ryanair zavazuje zahájit činnost na letišti TMP s četností […] průletových odbavení letadla denně. Za těchto předpokladů Ryanair očekával, že bude mít na letišti TMP během prvních 12 měsíců zhruba […] a během následujících 12 měsíců zhruba […] odletových cestujících. Smlouva obsahuje sazebník poplatků za průletové odbavení letadla, jež jsou odstupňovány podle počtu denních letů (viz zejména tabulky ve 43. bodě odůvodnění). Průměrná cena za jedno průletové odbavení (při třech letech za den) činí […]. V následující tabulce jsou porovnány poplatky, jež hradily letecké společnosti užívající T1 na letišti TMP, s průměrnou cenou, kterou hradil Ryanair.
Poskytovaná služba
Letištní poplatky na terminálu 1 (T1) v EUR
Letištní poplatky hrazené Ryanairem (průměrný poplatek) na terminálu 2 (T2)
Přistávací poplatek
442
442
Poplatky za přibližovací a letištní služby řízení letů
92
92
Bezpečnostní poplatek
410
410
Terminálové služby (pro cestující) a pozemní odbavení
[…]
[…]
Celková cena za průletové odbavení letadla
[…]
[…]
(97)
Komise poznamenává, že Ryanair hradí tytéž přistávací, bezpečnostní poplatky a poplatky za přibližovací a letištní služby řízení letů jako letecké společnosti, jež na letišti TMP užívají T1. Podle údajů Finska není Ryanair osvobozen od poplatku za služby cestujícím. Jediný cenový rozdíl je dán u poplatků, jež Ryanair hradí za terminálové služby (pro cestující) a za pozemní odbavení. Současně však platí, že jsou služby, které jsou Ryanairu a jeho cestujícím na T2 poskytovány, na kvalitativně nižší úrovni nežli služby poskytované na T1. Výsledná úspora na souvisejících nákladech, zejména osobních, činí zhruba […] z celkových nákladů společnosti Airpro (včetně nájemného, přistávacích poplatků a poplatků za přibližovací a letištní služby řízení letů, jež jsou hrazeny společnosti Finavia). Na rozdíl od T1 je na T2 udržován nízký počet zaměstnanců a tito zaměstnanci vykonávají celou řadu činností spojených s registrací cestujících, bezpečnostními kontrolami a pozemním vybavením. Podle údajů, jež letiště poskytlo znalci ustavenému Komisí, jsou osobní náklady na T2 o zhruba […] nižší než v případě T1. Komise dále poznamenává, že letištní poplatky, jež Ryanair hradí za terminálové služby (pro cestující) a za pozemní odbavení, jsou nižší než poplatky na T1 jen o zhruba […]. Rozdíl mezi úsporami na nákladech (přibližně […]) a diference v poplatcích, jež letecké společnosti na obou terminálech hradí (zhruba […]), jsou výrazem dodatečné ziskové marže, kterou generuje Airpro (přibližně […], viz též tabulka ve 20. bodě odůvodnění). Komise tedy dospívá k názoru, že rozdíl mezi poplatky, jež hradí Ryanair na T2, a poplatky hrazenými na T1 je opodstatněný.
(98)
Na základě výše uvedeného byla společnost Airpro s to sestavit prognózu příjmů, jež by smlouva s Ryanairem generovala. Předpokládala při tom, že v roce 1 bude Ryanair realizovat […] průletových odbavení letadla za den při obsazenosti […]; od roku 2 se počítalo s tím, že po zbývající dobu účinnosti smlouvy bude Ryanair při téže obsazenosti jako v roce 1 realizovat […] průletových odbavení za den. Výsledek propočtů zohledňuje příjmy, které společnosti Airpro plynuly z činností v oblasti letecké dopravy i z činností mimo tuto oblast (příjmy z parkoviště atd.). Náklady této společnosti za dobu účinnosti smlouvy byly odhadnuty z předpokládaných nákladů na realizaci nízkonákladové strategie na letišti TMP. Například osobní náklady měly podle očekávání dosáhnout […] za průletové odbavení (a […], počítáno podle počtu denně odbavených letů).
(99)
Propočty příjmů a nákladů, jež plynou ze smlouvy, a kladný příspěvek k výši vlastního kapitálu společnosti Airpro, který tato smlouva měla za dobu své účinnosti generovat, shrnuje tabulka níže. Propočty se opírají o podnikatelský záměr, jejž předložilo Finsko, a o výše uvedené předpoklady. […] (26)
(100)
Komise konstatuje, že během doby své účinnosti měla smlouva s Ryanairem podle očekávání generovat kladný příspěvek k výši vlastního kapitálu společnosti Airpro a její čistá současná hodnota měla dosáhnout 0,5 milionu EUR. Dále se očekávalo, že činnost společností Airpro a Finavia na letišti TMP bude po celou dobu účinnosti smlouvy dosahovat celkově kladné čisté současné hodnoty.
(101)
Komise dále poznamenává, že z příjmů ze smlouvy jsou pokryty jednak všechny náklady společnosti Airpro na letišti TMP, jednak všechny náklady společnosti Finavia se smlouvou spojené. Zohlednění plné výše nákladů v tomto případě znamená, že byly uvažovány náklady na kapitál (tj. odpisy letištní infrastruktury) a náklady provozní (např. osobní náklady, energie, materiál atd.). Zohledněny jsou i náklady na bezpečnostní a ochranná opatření, u nichž by se mohlo jednat o opatření, která spadají do kompetence veřejné správy a která by nebyla pokládána za hospodářskou činnost ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Vypočtená současná čistá hodnota je tedy podhodnocena, a pozitivní příspěvek smlouvy tedy opravdu může být dokonce vyšší.
(102)
Komise poznamenává, že na základě předem sestaveného podnikatelského záměru bylo rozhodnutí společnosti Airpro jakožto dceřiné společnosti Finavie uzavřít s Ryanairem předmětnou smlouvu v souladu s tím, jak by postupoval investor v tržním hospodářství. Komise dále poznamenává, že jak předpoklady, na nichž stál předem sestavený podnikatelský záměr, tak očekávané výsledky smlouvy byly dále potvrzeny v podobě faktických pozitivních výsledků, jež společnost Airpro ze své činnosti na letišti TMP dosáhla (viz zejména tabulka v 26. bodě odůvodnění). Jak vyplývá z celkových skutečných finančních výsledků letiště TMP (do nichž jsou zahrnuty finanční výsledky společností Airpro a Finavia z činnosti na letišti TMP, viz zejména tabulky ve 24. a 26. bodě odůvodnění), dosáhlo ziskovosti nejen provozování nízkonákladového terminálu, nýbrž i činnost letiště jako celek.
(103)
S ohledem na výše uvedené Komise dospívá k závěru, že rozhodnutí společnosti Airpro uzavřít s Ryanairem předmětnou smlouvu splňuje zásadu investora v tržním hospodářství, a tedy s ním není spojeno žádné ekonomické zvýhodnění, jež by nebylo v souladu s obvyklými tržními podmínkami.
(104)
Vzhledem k tomu, že nejsou splněna kumulativní kritéria čl. 107 odst. 1 SFEU, dospívá Komise k názoru, že smlouva mezi společnostmi Airpro a Ryanair ze dne 3. dubna 2003 neobsahuje prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření, jež přijaly společnosti Finavia Oyj a Airpro Oy a jež spočívala ve finančních ujednáních o realizaci nízkonákladové strategie na letišti Tampere-Pirkkala, zejména náklady na modernizaci terminálu 2 a nájemní smlouva na terminál 2, kterou spolu dne 23. února 2003 společnosti Finavia Oyj a Airpro Oy uzavřely, nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Smlouva mezi společnostmi Airpro Oy a Ryanair Ltd ze dne 3. dubna 2003 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Finské republice.
V Bruselu dne 25. července 2012.
COMMISSION DECISION
of 25 July 2012
on measure SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Finland Finavia, Airpro and Ryanair at Tampere-Pirkkala airport
(notified under document C(2012) 5036)
(Only the Finnish and Swedish versions are authentic)
(Text with EEA relevance)
(2013/664/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above (1),
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
In February 2005 the Commission received a complaint from Blue1 Oy (‘Blue1’), a Finnish airline that is part of the SAS Group. Blue1 alleged, among other things, that Ryanair Ltd (‘Ryanair’) was receiving aid due to lower-than-average airport charges at Tampere-Pirkkala airport (‘TMP airport’ or ‘the airport’).
(2)
The Commission requested Finland to provide further information in relation to the complaint by letters of 2 March 2005 and 23 May 2006. Finland replied by letters of 27 April 2005 and 27 July 2006.
(3)
By letter dated 10 July 2007 the Commission informed Finland of its decision to initiate the procedure provided for in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) (2) (‘the opening decision’) in respect of the agreement between Airpro Oy and Ryanair and the implementation of the low-cost strategy by Finavia and Airpro Oy at TMP airport. Finland provided its comments on the opening decision on 28 November 2007.
(4)
The Commission’s decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union (3). The Commission invited interested parties to submit their comments on the measure in question within one month of the publication date.
(5)
The Commission received comments on the subject from four interested parties (Ryanair, SAS Group, Air France and the Association of European Airlines). It transmitted these comments to Finland by letter dated 13 February 2008. Finland transmitted its comments on 15 April 2008.
(6)
By letter dated 25 June 2010 the Commission requested further information. Finland replied by letter dated 1 July 2010. By letter dated 5 April 2011 the Commission requested further information on the financing of the airport. Finland replied by letter dated 5 May 2011. However, Finland’s reply was incomplete. Therefore, the Commission sent a reminder pursuant to Article 10(3) of Council Regulation (EC) No 659/1999 of 22 March 1999 laying down detailed rules for the application of Article 93 of the EC Treaty (4). Finland replied by letter dated 15 June 2011.
2. DESCRIPTION OF THE MEASURES AND GROUNDS FOR INITIATING THE PROCEDURE
2.1. Background to the investigation
(7)
TMP airport is located in Pirkkala, 13 kilometres south-west of the City of Tampere in southern Finland. It is the third largest airport in Finland (measured in number of passengers, see table in paragraph (10)). Besides handling civil aviation, the airport also serves as a base for the Finnish Air Force.
(8)
TMP airport has two scheduled passenger terminals:
-
Terminal 1 (also ‘T1’) was built in 1998 and is currently used by Finnair, Flybe, SAS, Blue1 and Air Baltic. In 2003 the capacity of T1 was 550 000 passengers a year.
-
Terminal 2 (also ‘T2’) was initially used as a cargo hangar by DHL and (after it became vacant in 2002) converted into a low-cost terminal. T2 currently serves Ryanair only. The capacity of T2 is 425 000 passengers a year.
(9)
TMP airport, with the exception of T2, is owned and operated by Finavia Oyj (5) (‘Finavia’). T2 is rented out by Finavia to its subsidiary Airpro Oy (6) (‘Airpro’). Airpro operates the terminal and provides ground handling services there. Furthermore, Airpro entered into an agreement with Ryanair […] (7) starting from 3 April 2003.
(10)
Passenger traffic at the airport increased from 304 025 in 2003 to 617 397 in 2010. This is due to the development of passenger numbers at T2. In 2010, Ryanair’s passenger share at TMP airport amounted to approximately […]. The following table summarises the development of passenger numbers at TMP airport from 2003 to 2010:
Year
Number of passengers, T1
Number of passengers, T2
Total number of passengers at TMP airport
2003
[…]
[…]
304 025
2004
[…]
[…]
495 892
2005
[…]
[…]
597 102
2006
[…]
[…]
632 010
2007
[…]
[…]
687 711
2008
[…]
[…]
709 356
2009
[…]
[…]
628 105
2010
[…]
[…]
617 397
2.2. The measures under investigation and the initial assessment by the Commission
(11)
The opening decision raised the following questions:
-
firstly, whether Finavia acted as a market economy investor when it decided to convert a cargo hangar into T2, a low-cost terminal, in which case this investment decision does not involve State aid in favour of Airpro; and if not, whether such aid could be considered compatible with the internal market; and
-
secondly, whether a market economy operator would have entered into an agreement similar to Airpro’s agreement with Ryanair; and if not, whether the aid contained in the agreement could be deemed compatible with the internal market.
(12)
As regards the first question, the Commission expressed doubts as to whether Finavia was guided by prospects of long-term profitability when it decided to transform the cargo hangar into a low-cost terminal. Furthermore, the Commission had doubts as to whether the investments made by Finavia to transform this former cargo hangar into a low-cost terminal could also be considered a selective advantage in favour of Airpro that it would not have obtained under normal market conditions.
(13)
As regards the second question, the Commission had to examine whether, in this particular case, the behaviour of Airpro had been guided by prospects of long-term profitability and whether the advantage allegedly conferred on Ryanair was an advantage it would not have obtained under normal market conditions. The Commission expressed, in particular, doubts as to whether the ‘all-inclusive charge’ paid by Ryanair was based on costs for the provision of services to the airline by Airpro. Furthermore, Finland did not provide the Commission either with the terms of the agreement with Ryanair or with the business plan evaluating the profitability of the agreement for Airpro. Hence in its opening decision the Commission expressed doubts as to whether the behaviour of Airpro had been guided by prospects of long-term profitability. Accordingly, it could not be excluded that the agreement provided Ryanair with an advantage it would not have benefited from under normal market conditions.
(14)
The Commission expressed doubts as to whether the conditions for compatibility as set out in the Community guidelines on financing of airports and start-up aid to airlines departing from regional airports (8) (‘the 2005 Aviation Guidelines’) had been satisfied in the present case, and whether the State aid measures could be declared compatible with the internal market pursuant to Article 107(3)(c) of the TFEU.
3. COMMENTS FROM FINLAND
3.1. The low-cost strategy of Finavia and Airpro at TMP airport
(15)
Finland began its observations by providing background information on Finavia’s and Airpro’s low-cost strategy at TMP airport. Finland explained that T2 was built in 1979 for temporary use as an airport building. In 1995 it was converted into a cargo hangar suitable for freight operations and was used by DHL. In 2002 DHL terminated the lease agreement and the terminal became vacant.
(16)
Finland indicated that, as Finavia was not able to attract any other cargo operator to Tampere or to rent out the hangar, it decided to convert the hangar into a low-cost terminal suitable for basic ground handling services. The initial construction costs of T2 had by that time already been depreciated and the refurbishment of the terminal required only minor renovations (9). The following table details the investment costs of the refurbishment of T2, amounting to EUR 760 612.
Refurbishment works
Investment costs in EUR
Planning
[…]
Copies, permits, travel
[…]
Construction engineering
[…]
Heating/pipes/air conditioning
[…]
Electricity
[…]
Low-voltage installations
[…]
Conveyors
[…]
Security screening equipment
[…]
Total amount
760 612
(17)
In view of the above calculation Finland indicated that even if Finavia had been able to find another tenant to use T2 as a cargo hangar, it would have been necessary to carry out certain construction engineering works amounting to approximately EUR 100 000. Furthermore, the conveyors could always be used at Finavia’s other airports.
(18)
Finland explained further that Finavia’s intention was to make the new low-cost terminal available to all airlines willing to accept the lower quality of service. The following table provides a comparison of the level of service and of facilities at T1 and T2 at TMP airport:
Terminal 1 (T1)
Terminal 2 (T2)
Operational model
Traditional model: check-in operations, security checks, transportation, sorting, loading and unloading of luggage are carried out by different professional groups and companies.
Low-cost model: the same persons perform all the tasks of the different professional groups at T1, such as check-in, security checks, loading and unloading of luggage. The functions are located in a restricted area of the terminal, which requires only minimum staff and speeds up passenger flows.
Ground handling capacity
Three to five (depending on the type of aeroplane) simultaneous take-offs or landings.
One outbound aeroplane an hour
Facilities
Facilities providing good service including a sophisticated luggage transportation system, pleasant waiting rooms with associated services, facilities to accommodate the needs of several ground handling providers, etc.
Basic facilities that correspond mainly to warehouse standards (e. g. concrete floors), with only few windows.
(19)
Finland indicated that as T2 could provide ground handling services for only one outbound aeroplane an hour, it was suitable only for point-to-point carriers using large aircraft. At the same time, in order to optimise the use of its staff, the operator of the terminal required airlines to enter into long-term agreements and also agreements on timetables; for instance flights could not always be operated at the times requested by the airlines, as was the case in T1. According to Finland, the optimisation of staff expenses and the service levels provided allowed cost savings of approximately […] compared to T1.
(20)
Finland indicated that before starting the refurbishment of T2 and adopting a low-cost strategy there, the issue was discussed several times at the meetings of Finavia’s board of directors. A business plan was also prepared for this purpose. The following table summarises the business plan (worst-case scenario) for the refurbishment of T2 and the implementation of a low-cost strategy: […]
(21)
Finland indicated that the ex ante business plan was based on prudent assumptions, leading to an underestimation of the revenues and an overestimation of the costs expected in the last years of the period under consideration. Under the other scenarios the low-cost strategy was expected to be even more profitable. The all-inclusive charges paid by the airlines using T2 varied in the different scenarios between […] per aircraft turnaround. As the decision on the low-cost strategy was made by Finavia’s board of directors on the basis of calculations and studies, it was not imputable to the State. The measures were not the result of requirements or orders by authorities, nor were the authorities involved in the adoption of the measures.
(22)
Finland indicated that Finavia and Airpro operated in compliance with business principles and financed their operations from the service charges and revenues collected from customers and from other business operations. In particular, neither Finavia nor Airpro received funding from the State budget: they operated profitably and annually distributed part of their profit to the State in accordance with the profit requirements imposed on them.
(23)
Finland indicated that the Ministry of Transport and Communications decided on Finavia’s performance targets. These performance targets, however, concern the group as a whole and individual business decisions were taken at Finavia’s own discretion. In the past few years (2003 to 2005) Finavia’s profit requirement had been approximately 4 % of the invested capital. The following table summarises Finavia’s performance:
Key financial data of Finavia in million EUR (actual figures)
Year
2003
2004
2005
Revenues
219
234
243
Profit
17
15
22
Dividends paid to the State
6
5
10
(24)
Finland indicated that Finavia did not prepare airport-specific financial statements, as all its airports were part of the same legal entity. However, since 2000 Finavia had nevertheless collected airport-specific information based on its own internal calculations (actual data). This information was based on airports’ volume trends and associated revenue and on the costs of the resources used at airports, namely personnel, contracted services and the depreciation of fixed assets. The overall performance of Finavia at TMP airport (excluding services provided by Airpro) is summarised in the following table: […]
(25)
Besides commercial operations, the financial results of Finavia at TMP airport also included operations falling within the public policy remit, such as air traffic control and use of the runway at TMP airport for military purposes. Finland explained that the runway at TMP airport had to be available for military purposes 24 hours a day, 365 days a year. The runway was indeed used for military purposes (at least 30 % of the actual aircraft movements a year). The air traffic control cost amounted to approximately […]. The above figures took into account the rent paid by Airpro to Finavia for the use of T2 and the landing charges as well as other airport charges for the services provided to airlines using T2.
(26)
As regards Airpro, Finland explained further that it was a limited company and legally distinct from Finavia. The following table summarises the actual financial results of Airpro’s operations at TMP airport: […]
(27)
Airpro’s financial results at TMP airport included costs, such as the rent for T2 at TMP airport, Airpro’s own costs for personnel and equipment, and also the cost of services provided by Finavia. The financial statements included revenues, such as the all-inclusive charge paid by Ryanair, parking fees and other commercial revenues.
(28)
Consequently, Finland argued that Finavia and Airpro acted as market economy investors when they decided to implement the low-cost strategy and convert the cargo hangar into a low-cost passenger terminal.
(29)
Finland argued that even if the financing of the refurbishment of T2 were considered State aid, it would be compatible on the basis of Article 107(3)(c) of the TFEU, as it complied with the compatibility criteria set out in the 2005 Aviation Guidelines.
(30)
Finland argued further that the measures could be considered to meet objectives of general interest, which in its view related not only to the general-interest nature of airport operations, but also to the diversification of traffic connections in the region in a manner that met the needs of the residents and society. According to Finland, therefore, the alterations to T2 were proportional to their purpose and to the result achieved.
(31)
In addition, Finland stated that the operations of airports had special characteristics that needed to be taken into account. For example TMP airport helped to improve mobility at more congested airports in accordance with the Union’s objective. Operating TMP airport contributed to regionally balanced development in a sparsely populated country such as Finland. In this regard, it was particularly important to safeguard traffic connections from the more remote regions in Finland to Europe, since other forms of transport were not a viable alternative. The costs incurred for the construction of the terminal were proportional to the purpose as well as necessary. On the basis of the business plans and the actual figures, the infrastructure in question had sufficient medium-term prospects for use. T2 was open in a fair and non-discriminatory manner to all airlines. So far, however, no airline but Ryanair had shown interest in it.
(32)
According to Finland the infrastructure in question did not affect trade to an extent contrary to the interests of the Union. TMP airport was small and therefore the impact of the measures at Union level was not significant. In addition, the benefits of the measures for the region outweighed any negative impact at Union level.
3.2. The lease agreement between Finavia and Airpro for T2 at TMP airport
(33)
Finland indicated that on 23 February 2003 Finavia concluded a lease agreement with Airpro concerning T2 for the period between 1 April 2003 and 31 March 2013 (referred to also as ‘the lease agreement’). Even though Finavia originally paid for the costs of the refurbishment, Airpro would reimburse Finavia for these costs in its rent. Finland also provided a copy of the lease agreement.
(34)
Pursuant to the lease agreement, Airpro pays a monthly rent amounting to […] plus […] VAT for the use of the facilities. Accordingly, the rent including VAT totals […] a month. The agreement provides that in addition to the basic rent the rent also includes the costs incurred for turning the cargo hangar into a low-cost passenger terminal, plus the related interest.
(35)
Finland indicated that at the time of concluding the lease agreement, the alterations to T2 were still ongoing and the refurbishment costs of the terminal had to be estimated in order to determine the amount of rent. The costs were estimated at EUR 700 000 and their monthly impact on the rent was expected to be approximately […]. In addition to the estimated refurbishment costs Finavia estimated that the costs of additional works and arrangements made after the commencement of the operations of T2 would be approximately […] and their monthly impact on the rent would be […]. In accordance with the calculations above, Airpro compensated Finavia for the costs incurred by the alterations to T2 with a monthly rent amounting to […].
(36)
Finland argued that the monthly rent paid by Airpro was not below the market price. The rent paid by Airpro was actually higher than the rent paid by the previous tenant, DHL. DHL paid a monthly rent amounting to […] excluding VAT for the use of the facilities, which corresponded to approximately […] (10). The share of VAT amounted to […], so the total monthly rent including VAT was […], which corresponded to approximately […].
(37)
Finland noted further that without the implementation of the low-cost strategy and conversion of the cargo hangar into a low-cost terminal, T2 might have remained vacant, which would have encumbered the finances of TMP airport.
3.3. The implementation of the low-cost strategy by Airpro and the agreement of 3 April 2003 between Airpro and Ryanair
(38)
As regards the implementation of the low-cost strategy by Airpro, Finland explained that discussions with airlines had started earlier. There had been ongoing discussions for example with Ryanair for a few years before the decision was taken to implement a low-cost strategy at TMP airport.
(39)
According to Finland the letter sent by Airpro to a number of airlines inviting them to consider starting up operations at the low-cost terminal was only one part of the marketing strategy for T2. T2 at TMP airport was actively marketed at the Routes trade fair (11) for several years starting in 2002. It was assumed that other airlines, in addition to Ryanair, would also be interested in establishing their operations at this terminal.
(40)
Finland provided a copy of the marketing letter. The letter indicates the charges applicable at T2, such as the charge for ground handling and terminal use, the amount of which depends on the aircraft type used. In addition to the charges applicable at T2, the airlines are to pay the normal landing, terminal navigation and security charges.
(41)
Finland provided a copy of the agreement with a period of validity of […] concluded between Airpro and Ryanair on 3 April 2003 (‘the agreement’). The agreement sets out the operational and financial conditions under which Ryanair is to establish and operate commercial flights to and from T2 at TMP airport. The agreement took effect on the day after the signature of that agreement (i.e. 4 April 2003) and will end on […].
(42)
For services provided at TMP airport Ryanair is to pay a single charge for each aircraft turnaround (departure and arrival), i.e. an all-inclusive charge, for each B737-800 aircraft or other variant of the B-737 aircraft with a maximum MTOW (12) of 67 000 kg as from 4 April 2003. This charge includes the landing and take-off charge, lighting charges, noise and night fees, the terminal navigation charge, ramp and passenger handling charges including the security and safety charges, and the passenger charge.
(43)
As summarised in the tables below the all-inclusive charge depends on the daily frequencies of Ryanair at the airport and on the year of the agreement: […]
(44)
In the agreement, Ryanair commits itself to commencing operations at TMP airport with […] daily turnarounds. Furthermore Ryanair agrees to give […] notice of any reduction in the number of daily turnarounds at the airport.
(45)
[…]
(46)
Pursuant to the agreement Ryanair expected to generate approximately […] departing passengers at TMP airport during the first 12 months and approximately […] departing passengers during the following 12 months.
(47)
Pursuant to the agreement, T2 at TMP airport has a maximum capacity of one turnaround an hour between 7:00 and 24:00. Ryanair and Airpro will agree beforehand on the flight schedules.
(48)
Airpro will operate a passenger service desk in a prime location in the main airport terminal (T1) and will provide reservations facility for Ryanair’s passengers. Pursuant to the agreement Ryanair pays a commission to Airpro at the rate of […] for all Ryanair flights (excluding taxes, fees and other charges) sold by Airpro and paid by debit/credit card.
(49)
The agreement also provides for arrangements during the necessary maintenance of the runway at TMP airport during summer 2003, when the airport will be closed to all traffic. During this period the traffic of TMP airport will be diverted to Pori airport and Airpro will arrange bus transportation for Ryanair’s passengers.
(50)
According to Finland the agreement between Airpro and Ryanair was on commercial terms and did not involve State aid. Other airlines had also had the possibility to agree with Airpro on similar contractual terms and conditions to those obtained by Ryanair. For example the marketing brochure The Case for Tampere-Pirkkala Airport, which had been prepared for the 2004 trade fair, highlighted the fact that T2 was open to all operators, as at that time the terminal still had capacity available for two more airlines.
(51)
Finland considered further that the charges paid by Ryanair at TMP airport were cost-based and generated an economic profit for Airpro’s and Finavia’s operations at TMP airport. Airpro collected charges from Ryanair for services it provided and also for services provided by Finavia. Airpro subsequently disbursed to Finavia the charges resulting from Ryanair’s operations at the airport pursuant to Finavia’s Aeronautical Information Publication (‘AIP’) (13). Any differences in charges were based on the nature and scale of the services concerned.
(52)
Finland indicated that all airlines using TMP airport paid the same charges for services of the same quality. For instance, the passenger charge collected for the services provided at T2 depended on the quality of the services provided at the terminal. Neither Finavia nor Airpro played any role in the collection of the passenger service charge marked on Ryanair’s air ticket, which was collected by Ryanair from its passengers. Contrary to the allegations of Blue1, Ryanair was not exempted from paying the passenger charge. The fact that Airpro’s operations at T2 were profitable was evidence that Ryanair had to pay a charge for the services provided by Airpro.
(53)
Finavia collected the following charges from Ryanair through Airpro at TMP airport, amounting to […] in total:
-
landing charge (14): […]
-
air navigation services charge: […]
(54)
As regards the air traffic navigation charges, Finland stated that they depended on the weight of the aircraft, the length of the flight and the content of the services used. Finavia’s profits also included an annual route charge (15), which amounted to approximately […] in 2006 and would increase with the additional frequencies operated by Ryanair.
(55)
Finland explained further that in 2005 the operating benefit from Ryanair’s operations at TMP airport totalled […]. Finally, Finland argued that pursuant to the agreement, Ryanair had also committed itself to increasing traffic and to meeting the passenger targets indicated in the agreement.
4. OBSERVATIONS FROM THIRD PARTIES
(56)
The Commission has received observations from four interested parties.
4.1. Ryanair
(57)
Ryanair began its observations dated 16 November 2007 by stating that in its opinion the initiation of a formal investigation procedure was unfair and unnecessary. It also stated that it regretted that the Commission had not given Ryanair the possibility to participate in the preliminary examination.
(58)
On the substance of the case Ryanair was of the opinion that the Commission should have based itself on standard commercial arrangements and decided that the agreement complied with the market economy operator principle and hence did not involve State aid. As in Ryanair’s opinion both Finavia and Airpro benefitted from its presence at TMP airport, both were acting as market economy operators and the financing of T2 was void of any aid.
(59)
As regards the development of the low-cost terminal at TMP airport, Ryanair explained that there were ongoing projects to differentiate services provided by airports in the Union in order to serve the needs of low-cost airlines and their passengers. The differentiated level of services provided by airports resulted in differentiated charges paid by airlines. TMP airport was among the first to follow the model of differentiated service levels at the same airport. Ryanair confirmed that the airport operator Finavia had decided on the development of T2 on the basis of a sound business plan that was swiftly implemented and resulted in an increase in Finavia’s revenue. Therefore, Ryanair was of the opinion that the development of the low-cost terminal did not contain any elements of State aid towards Finavia’s activity at TMP airport.
(60)
With regard to the management of T2, Ryanair explained that competition between terminals at the same airport resulted in improved efficiency and reduced costs. In Ryanair’s view, the higher efficiency standards at T2 improved the efficiency of T1 to the benefit of all airlines using the airport. To Ryanair’s knowledge, Airpro was renting the terminal on commercial terms. Finavia benefitted additionally from increased traffic at the airport and an increase in revenue from landing and air traffic control charges. Consequently, in Ryanair’s view no State aid was involved in the commercial agreements between Finavia and Airpro with regard to the management of T2.
(61)
As regards the agreement concluded between Ryanair and Airpro, Ryanair first stated that its business model was based on increasing efficiency, which was passed on to passengers in the form of lower air fares. The all-inclusive fee paid at TMP airport included all charges applicable to airlines at the airport. The differentiated charges for the use of T2 were justified by the level of services provided. With regard to the discount on airport charges related to the increase in frequencies, Ryanair argued that this was normal commercial behaviour applied in all industries. Most of the conditions of the agreement between Ryanair and Airpro at T2 were generally applicable to all airlines willing to fly from T2. Therefore, Ryanair was of the opinion that its agreement with Airpro was not selective. Ryanair further argued that both Finavia and Airpro benefitted from its presence at TMP airport.
4.2. SAS Group
(62)
SAS Group submitted its comments by letter dated 16 November 2007. SAS Group pointed out that its comments focused on the link between Finavia and Airpro, the costs of the conversion of T2, and the preferential treatment of Ryanair at TMP airport.
(63)
As regards the link between Finavia and Airpro, SAS Group stated that the managing director of TMP airport was a member of the board of directors of Airpro when Finavia decided to lease T2 to Airpro. In addition, the close link between Finavia and Airpro was evident in the publication Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport.
(64)
SAS Group argued that Finavia was cross-subsidising T2 with revenues from T1. SAS Group was in particular of the opinion that no passenger charges were paid at T2. Furthermore, Airpro administered the car park located outside T2 and kept the revenues generated by the car park. The parking charges at the car park next to T2 were twice as high as those at T1.
(65)
As regards the costs for the services at T2, SAS Group argued that Finland had not granted it access to this information. SAS Group had no information on whether T2 or TMP airport were profitable and whether Airpro paid for the infrastructure supplied by Finavia. For example Finavia had acquired security screening equipment for T2. SAS Group stated that according to Finland and Airpro the price level at T2 related to the level of services. SAS Group argued that the level of services was normally based on the ground handling concept agreed between an airline and the ground handling company and not on the space or facilities available.
(66)
SAS Group argued further that the arrangements concerning T2 at TMP airport favoured one business model and were clearly contrary to Article 107(1) of the TFEU.
4.3. Air France
(67)
Air France provided comments by letter dated 16 November 2007. Air France started by explaining its commercial situation in Finland. In Finland, Air France did not operate services from and to TMP airport. However it operated five daily frequencies between Charles de Gaulle airport in Paris and Helsinki airport (located approximately 180 kilometres from TMP airport) through a code sharing arrangement with Finnair.
(68)
Air France said it endorsed the 2005 Aviation Guidelines and the preliminary assessment conducted by the Commission as regards the financial arrangement at TMP airport. In particular, Air France was of the opinion that an exception from the payment of the passenger fee provided benefits to Ryanair and was clearly of a discriminatory nature, and therefore should not be considered compatible with the internal market.
4.4. Association of European Airlines
(69)
The Association of European Airlines (‘AEA’) provided its comments by letter of 16 November 2007. AEA’s comments were entirely in line with those provided by SAS Group and Air France.
5. COMMENTS FROM FINLAND ON THIRD-PARTY COMMENTS
(70)
Finland received the comments of the four interested parties.
(71)
As regards Ryanair’s comments, Finland observed that the airline had commented on both general developments in the aviation market in Europe and on developments at TMP airport. With respect to these aspects, Finland referred to its earlier observations submitted following the opening of the formal investigation procedure.
(72)
Finland observed that SAS Group’s comments raised new issues that needed to be clarified. Finland stated that, as it had already pointed out, Airpro was a legally distinct company and did not benefit from any support from its owner Finavia.
(73)
Finland indicated that TMP airport’s managing director was not a member of the board of directors of Airpro at the time when the lease agreement was signed. TMP airport’s managing director was on Airpro’s board of directors only from May 2003 to April 2007. As regards the marketing publication concerning TMP airport and its low-cost strategy, Finland argued that such marketing operations could not prejudge the legal and economic links between the companies concerned. SAS Group, which operated from T1 at TMP airport, was not mentioned in the publication, because the publication was aimed at marketing TMP airport’s low-cost strategy.
(74)
As regards SAS Group’s allegations concerning possible cross-subsidisation between T2 and T1 at TMP airport, Finland stated that it had already provided evidence that Airpro’s operations at TMP airport were profitable and that Airpro did not receive any subsidies from Finavia.
(75)
As regards the different infrastructure adjustments related to the refurbishment of T2, Finland indicated that the rent paid by Airpro to Finavia covered these costs plus interest. With regard to the purchase of security screening equipment for T2 by Finavia, Finland indicated that these costs were reflected in the rent paid. The car park located next to T2 was part of the area rented out to Airpro. Airpro was free to set the charges as long as it did so in a transparent way.
(76)
As regards SAS’s allegations concerning differentiated pricing at TMP airport’s T2, Finland referred to its comments on the opening of the procedure.
6. EXISTENCE OF AID
(77)
Article 107(1) TFEU states that ‘any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall, in so far as it affects trade between Member States, be incompatible with the internal market’.
(78)
The criteria set out in Article 107(1) are cumulative. A measure constitutes aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU only if all of the following conditions are fulfilled. The financial support must:
-
be granted by the State or through state resources;
-
favour certain undertakings or the production of certain goods;
-
distort or threaten to distort competition; and
-
affect trade between Member States.
6.1. Do the financial arrangements in the context of implementing the low-cost strategy at TMP airport constitute State aid?
(79)
In assessing whether there is any aid component in the financial arrangements related to the low-cost strategy at TMP airport, in particular with regard to the conversion of a vacant cargo hangar into a low-cost terminal and the subsequent lease agreement with Airpro, the Commission has to examine whether in similar circumstances a market economy investor would have entered into the same or similar commercial arrangements as Finavia (16).
(80)
Pursuant to the principles established in the case-law, the Commission has to compare the conduct of Finavia to a market economy investor who can be guided by prospects of long-term profitability (17). In addition, pursuant to the Charleroi judgment (18), when assessing the measures in question the Commission has to take into account all the relevant features of the measures and their context. In other words, the Commission has to analyse the decision of Finavia to refurbish the cargo hangar at TMP airport and the planned implementation of the low-cost strategy at TMP airport by Airpro on the basis of an integrated approach taking into account all the features of the measures in question.
(81)
The Court declared in the Stardust Marine Judgment that, ‘[…] in order to examine whether or not the State has adopted the conduct of a prudent investor operating in a market economy, it is necessary to place oneself in the context of the period during which the financial support measures were taken in order to assess the economic rationality of the State’s conduct, and thus to refrain from any assessment based on a later situation’ (19).
(82)
In order to be able to apply the market economy investor test the Commission has to place itself in the context of the period when Finavia took the decision to refurbish the vacant cargo hangar and subsequently to rent it out to Airpro i.e. the beginning of 2003. The Commission must also base its assessment on the information and assumptions which were at the disposal of the operator when the decisions on the financial arrangements for the implementation of the low-cost strategy were taken.
(83)
Finland argues that Finavia acted rationally and substantiates its arguments with a copy of Finavia’s ex ante business plan and the actual results of Finavia and Airpro at TMP airport.
(84)
In this context, the Commission notes that the cargo hangar at TMP airport became vacant after DHL had terminated its rental agreement. Finavia was losing the monthly rent of approximately […]. After some months, it became evident that Finavia would not be able to attract another air cargo company to TMP airport. In addition, low-cost airlines were not ready to use Terminal 1 at the airport, because the costs of the ground-handling services were higher than these airlines were ready to accept. However, the 2002 forecasts for the aviation transport sector indicated a high growth potential for low-cost carriers, such as Ryanair, of approximately 30 % a year.
(85)
The Commission observes further that the empty cargo hangar was fully depreciated and the refurbishment costs for transforming the hangar into a low-cost passenger terminal amounted to EUR 760 612. Even if the cargo hangar had not been converted into a passenger terminal, Finavia would have nonetheless had to undertake certain refurbishment works amounting to approximately EUR 100 000.
(86)
In addition, Finavia was obliged to keep TMP airport’s runway available for military purposes 24 hours a day, 365 days a year. Therefore, an increase in traffic at the airport might well result in a better allocation of resources and a reduction in possible overcapacities. At the same time, the diversification of airlines using the airport might also reduce the business risks of the airport (such as the risk of unused capacity in the event that one of the airlines terminated its operations) and improve the efficient utilisation of the runway.
(87)
This situation is explained in Finavia’s business plan for implementing the low-cost strategy. As shown in the worst-case scenario in Finavia’s business plan, the investment project was expected to make a positive contribution: the average profit margin (20) was expected to be around […] (see table in paragraph (20)), which according to the data available to the Commission is broadly in line with the profit margins of other airports in the Union (21). The Commission observes further that the ex ante business plan was based on prudent assumptions which led to an underestimation of the revenue and an overestimation of the costs in the last years of the period under consideration. In addition, the ex ante business plan did not take into account the profit gained by Finavia from the landing charges, as these costs were deducted from the expected revenue. Furthermore the refurbishment costs and an appropriate remuneration for the capital invested were fully reflected in the rent paid by Airpro to Finavia, which was also deducted from the expected revenue.
(88)
In order to assess the low-cost strategy of Finavia and Airpro on the basis of an integrated approach, the Commission’s expert consolidated the revenues and costs of the ex ante business plan (base-case scenario). In particular, the inter-company payments (such as the rent paid by Airpro to Finavia for the use of T2, landing charges and terminal navigation charges) were taken into account as revenue. The following table summarises the revenue and cost calculations related to the implementation of the low-cost strategy at TMP airport as described above and its contribution to the earnings before interest and taxes (‘EBIT’) at a consolidated level (i.e. for Finavia and Airpro) over the next ten years: […] (22)
(89)
The Commission observes that on the basis of the ex ante business plan and the positive NPV (23) Finavia’s decision to implement the low-cost strategy at TMP airport was in line with the behaviour of a market economy investor. The positive NPV of the low-cost strategy increased the equity value of Finavia. The Commission further notes that the assumptions of the ex ante business plan and the expected results of the low-cost strategy are further supported by the actual positive results of Airpro’s activity at TMP airport (see in particular the table in paragraph (26)). Moreover, the combined actual financial results of TMP airport (taking into account the financial results of Airpro’s and Finavia’s activity at TMP airport, see tables in paragraphs (24) and (26)) show that due to the operation of the low-cost terminal the entire airport’s activity became profitable.
(90)
In view of the above, the Commission can conclude that Finavia’s decision to implement the low-cost strategy at TMP airport and the underlying financial arrangements are in line with the market economy investor test and therefore free of any economic advantage that does not correspond to normal market conditions.
(91)
As one of the cumulative criteria in Article 107(1) of the TFEU is not fulfilled, the Commission considers that Finavia’s decision to implement the low-cost strategy at TMP airport and the underlying financial arrangements are void of any State aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU.
(92)
As regards a possible cross-subsidisation of Airpro by Finavia (such as lost rent revenue or compensation for operating losses), the Commission notes that given that all financial arrangements related to the low-cost strategy at TMP airport are based on an ex ante business plan in accordance with the market economy investor principle, that Airpro pays a market rent for the use of T2 and the full costs of Airpro’s activity at TMP airport are covered by the charges paid by the airlines using T2 (i.e. Ryanair), and that Finavia’s activity at TMP airport is profitable only due to the operation of T2, the cross-subsidisation of Airpro by Finavia can be excluded.
6.2. Does the agreement between Airpro and Ryanair constitute State aid?
(93)
As regards the agreement between Airpro and Ryanair, Finland has argued that Airpro acted as a market economy operator would have done in a similar situation. If this is the case, Ryanair has not been favoured by the agreement and no State aid is involved.
(94)
In assessing whether the agreement was concluded under normal market conditions, the Commission has to examine whether in similar circumstances an airport operating under normal market economy conditions and guided by prospects of long-term profitability would have entered into the same or similar commercial arrangements as Airpro (24). Furthermore, the Commission has to analyse the expected impact of the agreement on Airpro’s and Finavia’s activity at TMP airport on the basis of an integrated approach taking into account all the features of the measure in question (25).
(95)
In order to be able to apply the private investor test, the Commission has to place itself in the context of the period when the agreement was signed. The Commission must also base its assessment on the information and assumptions available to the operator when the agreement was signed. Airpro signed the agreement with Ryanair on 3 April 2003 for a period of validity of […].
(96)
Pursuant to the agreement, Ryanair committed itself to commencing operations at TMP airport with […] daily turnarounds. On this basis Ryanair expected to generate approximately […] departing passengers at TMP airport during the first 12 months, and approximately […] departing passengers during the following 12 months. The agreement provides for a schedule of charges per turnaround depending on the number of daily frequencies (see in particular the tables in paragraph (43)). The average price for one turnaround (based on three flights a day) is […]. The following table compares the charges paid by airlines using T1 at TMP airport and the average price paid by Ryanair:
Service provided
Airport charges applicable at Terminal 1 (T1) in EUR
Airport charges paid by Ryanair (average fee) at Terminal 2 (T2)
Landing charge
442
442
Terminal navigation charges
92
92
Security charge
410
410
Terminal (passenger) services and ground handling
[…]
[…]
Total price per turnaround
[…]
[…]
(97)
The Commission observes that Ryanair pays the same landing, terminal navigation and security charges as airlines using T1 at TMP airport. According to the information provided by Finland Ryanair is not exempted from the passenger fee. The only difference in the price paid by Ryanair relates to the charges paid for terminal (passenger) services and ground handling. However the quality of the services provided to Ryanair and its passengers at T2 is lower than the quality of services provided at T1, and the reduction achieved in underlying costs, in particular personnel costs, represents approximately […] of Airpro’s total costs (including the rent, landing and terminal navigation charges paid to Finavia). Contrary to T1, the number of staff at T2 is kept at a low level and the staff performs a variety of operations related to check-in, security checks and ground handling. According to the information provided by the airport to the Commission’s expert, T2’s personnel costs are about […] lower than T1’s. In addition, the Commission observes that the airport charges paid by Ryanair for the terminal (passenger) services and ground handling are only around […] lower than the charges paid at T1. The divergence between the cost savings (around […]) and the difference in the charges paid by airlines using the two terminals (around […]) reflects the additional profit margin generated by Airpro (around […], see also table in paragraph (20)). Hence, the Commission considers that the difference between the charges paid by Ryanair at T2 and those paid at T1 is justified.
(98)
On the basis of the above, Airpro was able to forecast the revenue generated by the agreement with Ryanair. Airpro assumed that in year 1 Ryanair would perform […] daily turnarounds with a load factor of […]; as of year 2 it was expected that Ryanair would operate […] daily turnarounds for the remaining period of validity of the agreement with the same load factor as in year 1. The result takes into account Airpro’s aeronautical and non-aeronautical revenues (including the car park revenue, etc.). Airpro’s costs over the period of validity of the agreement were estimated by using the projected costs related to the implementation of the low-cost strategy at TMP airport. For instance, the costs of personnel were expected to amount to […] per turnaround (and […] when calculated on the basis of daily aircraft turnaround).
(99)
The following table summarises the revenue and cost calculations related to the agreement and the positive contribution of the agreement to the equity value of Airpro during its period of validity. These calculations are based on the business plan provided by Finland and the assumptions set out above. […] (26)
(100)
The Commission notes that during its period of validity the agreement with Ryanair was expected to generate a positive contribution to Airpro’s equity value, with an NPV amounting to EUR 0,5 million. Furthermore Airpro’s and Finavia’s overall activity at TMP airport was expected to be positive over the period of validity of the agreement.
(101)
The Commission also observes that the revenues stemming from the agreement cover all of Airpro’s costs at TMP airport and all of Finavia’s costs related to the agreement. The full-cost approach in this case includes the cost of capital (i.e. depreciation costs for the airport infrastructure) and operating costs (such as costs of personnel, energy, material, etc.). It also includes costs for security and safety measures that may represent measures falling within the public policy remit which would not be considered an economic activity within the meaning of Article 107(1) of the TFEU. Thus the calculated NPV is underestimated and the positive contribution of the agreement may indeed be even higher.
(102)
The Commission observes that on the basis of the ex ante business plan the decision of Airpro, as a subsidiary of Finavia, to conclude the agreement in question with Ryanair was in line with the conduct of a market economy investor. The Commission further notes that the assumptions of the ex ante business plan and the expected results of the agreement are further supported by the actual positive results of Airpro’s activity at TMP airport (see in particular the table in paragraph (26)). Moreover, the combined actual financial results of TMP airport (taking into account the financial results of Airpro’s and Finavia’s activity at TMP airport, see in particular the tables in paragraphs (24) and (26)) show that not only the operations of the low-cost terminal but also those of the airport as a whole became profitable.
(103)
On the basis of the foregoing, the Commission concludes that Airpro’s decision to enter into the agreement in question with Ryanair is in line with the market economy investor test and therefore free of any economic advantages that do not correspond to normal market conditions.
(104)
As the cumulative criteria in Article 107(1) of the TFEU are not fulfilled, the Commission considers that the agreement of 3 April 2003 between Airpro and Ryanair is void of any State aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The measures taken by Finavia Oyj and Airpro Oy consisting of the financial arrangements related to the implementation of the low-cost strategy at Tampere-Pirkkala airport, in particular the refurbishment costs of Terminal 2 and the lease agreement for Terminal 2 concluded between Finavia Oyj and Airpro Oy on 23 February 2003, do not constitute aid within the meaning of Article 107(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Article 2
The agreement concluded between Airpro Oy and Ryanair Ltd on 3 April 2003 does not constitute aid within the meaning of Article 107(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Article 3
This Decision is addressed to the Republic of Finland.
Done at Brussels, 25 July 2012.