ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 8. května 2012
o státní podpoře SA.22668 (C 8/08 (ex NN 4/08)) poskytnuté Španělskem společnosti Ciudad de la Luz SA
(oznámeno pod číslem C(2012) 3025)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/126/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a),
poté, co byly zúčastněné strany vyzvány, aby předložily své připomínky v souladu s uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 22. února 2007 přijala Komise stížnost ve věci státní podpory od stěžovatele A (2) týkající se údajné podpory poskytnuté autonomní oblastí Valencie pro komplex filmových studií Ciudad de la Luz. Dne 15. března 2007 stěžovatel A potvrdil, že jeho stížnost může být zaslána španělským orgánům.
(2)
Dne 10. dubna 2007 zaslala Komise stížnost v plném znění španělským orgánům a požádala o informace k údajné podpoře. Žádné předchozí oznámení o podpůrném opatření pro kinematografii ve Valencii za účelem jeho schválení podle pravidel pro státní podporu Komise neobdržela.
(3)
Španělské orgány požádaly dne 18. dubna 2007 o prodloužení lhůty (poskytnuté dne 24. dubna) a poté odpověděly na žádost Komise o poskytnutí informací dne 15. června 2007.
(4)
Dne 30. dubna 2007 stěžovatel A poskytl odkazy na články uveřejněné v časopise Variety, v kterých se údajně vysvětlovala podpora, jež byla nabízena za natáčení filmů v autonomní oblasti Valencie, a potvrzovalo se, že Ciudad de la Luz se snažila přilákat filmové produkce s vysokým rozpočtem (3).
(5)
Dne 13. července 2007 požádala Komise španělské orgány o doplňující informace. Ty si vyžádaly dne 18. července 2007 prodloužení lhůty, které jim bylo poskytnuto dne 19. července, a poté odpověděly Komisi na její žádost o informace dne 8. října 2007.
(6)
Dne 15. července 2007 obdržela Komise stížnost od stěžovatele B (4). Poté, co od něho dostala souhlas, zaslala Komise dne 2. srpna 2007 jeho stížnost španělským orgánům.
(7)
Dopisem ze dne 13. února 2008 informovala Komise španělské orgány, že se rozhodla zahájit ve věci podpory řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Španělské orgány odpověděly dne 28. dubna 2008.
(8)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné třetí strany, aby k podpoře předložily svoje připomínky.
(9)
Komise obdržela připomínky zúčastněných stran a zaslala je do Španělska dne 3. října 2008. Připomínky od španělské strany obdržela dne 21. listopadu a 29. prosince 2008.
(10)
Na základě schůzky konané dne 11. února 2009 mezi Komisí a španělskými orgány poskytlo Španělsko dne 30. března 2009 doplňující informace.
(11)
Dne 26. srpna 2009 zaslala Komise Španělsku novou žádost o informace, na kterou španělské orgány odpověděly dne 20. října 2009, a následně poskytly doplňující informace dne 1. února 2010.
(12)
Dne 24. května 2011 odeslala Komise novou žádost o informace, ve které informovala Španělsko o stanovení nezávislého ekonomického poradce, společnosti Ecorys. Španělsko odpovědělo dne 7. června 2011. Komise odpověděla Španělsku dne 22. července 2011.
(13)
Dne 1. srpna 2011 zaslala Komise španělským orgánům svoji poslední žádost o informace, včetně zprávy společnosti Ecorys. Španělsko předložilo své připomínky ke zprávě společnosti Ecorys dne 3. října 2011. Dne 11. dubna 2012 Španělsko poskytlo o veřejné investici pro Ciudad de la Luz SAU nové údaje.
II. PODROBNÝ POPIS
(14)
Ciudad de la Luz se nachází v blízkosti Alicante (autonomní oblast Valencie) a je velkým komplexem filmových studií. Vláda autonomní oblasti Valencie přijala rozhodnutí investovat do projektu Ciudad de la Luz dne 24. října 2000.
(15)
Ciudad de la Luz SA byla založena 2. listopadu 2000. Jejím cílem je vyvíjet aktivity za účelem propagace, organizace a správy komplexu ciudad de la Luz, včetně výstavby, správy a provozování audiovizuálních a kinematografických zařízení, jakož i dalších aktivit spojených se zábavou a ubytováním.
(16)
Celkem 75 % počátečního základního kapitálu Ciudad de la Luz ve výši 600 000 EUR bylo vloženo společností Parque Temático de Alicante SAU, která se později přeměnila ve společnost Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV). SPTCV je podnik ve veřejném vlastnictví, který realizuje investiční činnost valencijské autonomní vlády. Zbývajících 25 % bylo ve vlastnictví soukromé společnosti Producciones Aguamarga SL, která měla za úkol realizovat zbývající stavební zakázky, vést propagaci Ciudad de la Luz a řídit studia.
(17)
V listopadu 2001 byl základní kapitál navýšen na 9 milionů EUR. SPTVC získala všechny nové akcie a její obchodní podíl se navýšil na 98,4 %. SPTVC znovu navýšila svůj podíl v únoru 2003 a v květnu 2004 prostřednictvím obdobných akvizicí nového základního kapitálu. V červenci 2004 prodala společnost Producciones Aguamarga svůj obchodní podíl ve výši 0,2 % v Ciudad de la Luz SA (6) společnosti SPTVC (za 139 059 EUR). Od toho okamžiku byla vláda autonomní oblasti Valencie prostřednictvím SPTVC vlastníkem 100 % základního kapitálu společnosti Ciudad de la Luz SAU. Od té chvíle je Ciudad de la Luz SAU podnikem ve veřejném vlastnictví, jehož stoprocentním vlastníkem je SPTVC a jenž podléhá veřejnému právu v oblasti uzavírání smluv a finančního dohledu. Nicméně společnost Producciones Aguamarga pokračovala nadále v řízení Ciudad de la Luz.
(18)
Komplex filmových studií otevřel své brány pro natáčení v srpnu 2005. Stavební práce na tomto zařízení, jež má poskytovat služby největším filmovým produkcím, byly zahájeny v roce 2002 a realizovaly se ve třech fázích:
-
fáze 1 (dokončena): šest filmových ateliérů s klimatizací o celkové ploše 11 000 m2, pomocné budovy pro produkci, 15 050 m2 dílen a skladů a dva pozemky pro natáčení v exteriérech (back lots) o celkové rozloze 14 hektarů,
-
fáze 2 (dokončena po zahájení formálního vyšetřovacího řízení): restaurační zařízení, administrativní budova, laboratoř pro postprodukci a třetí zóna pro natáčení exteriérů o velikosti 5 hektarů s vodní nádrží pro filmové natáčení,
-
fáze 2B (nezahájena): velká hluboká vodní nádrž s přírodním horizontem,
-
fáze 3 (nezahájena): filmový ateliér o velikosti 5 000 m2 (který má být největší na světě), další zóna pro natáčení exteriérů a čtyři televizní studia.
(19)
Komplex zahrnuje také vysokou školu zaměřenou na audiovizuální tvorbu (film, TV, rozhlas, Internet). Škola poskytuje vzdělání na magisterské úrovni, které zahrnuje všechny stránky výroby (uměleckou, technický marketing, komunikace). V původních plánech z roku 2000 se počítalo s dalšími doplňkovými investicemi do obchodních center, hotelů a sportovního areálu v blízkosti komplexu, které by mohly přispívat ke kladným peněžním tokům komplexu, avšak k dnešnímu dni se nerealizovaly. V roce 2004 sice valencijská autonomní vláda poskytla potřebné pozemky a v roce 2005 proběhla výběrová řízení na provozování uvedených činností formou koncesí, přijaté nabídky však nebyly dostatečně atraktivní, a proto dodatečné investice nebyly uskutečněny.
(20)
Díky určitým aspektům špičkového zařízení se filmový komplex Ciudad de la Luz dostal do privilegované pozice vůči omezenému počtu velkých filmových studií, která mu konkurují v oblasti kapacity pro filmy s velkým rozpočtem. V původních plánech Ciudad de la Luz se počítalo například s filmovým ateliérem o velikosti 5 000 m2, který by byl největší na světě (7). Komise konstatuje, že velké filmové ateliéry jsou zajímavé pouze pro velké kinematografické produkce.
(21)
Až donedávna bylo filmové studio řízeno společností Aguamarga Gestión de Estudios SL, která působila pro filmové studio jako manažer za úplatu na základě víceleté manažerské smlouvy uzavřené s akcionářem.
(22)
Před zahájením stavebních prací v letech 1999-2000 někteří nezávislí konzultanti analyzovali životaschopnost, dopad a strategické plány rozvoje Ciudad de la Luz ve čtyřech studiích, které byly poskytnuty španělskými orgány v rámci formálního vyšetřovacího řízení.
(23)
Tyto studie prověřovaly perspektivy, pokud jde o růst počtu kinematografických produkcí (8), porovnávaly alternativní umístění pro výstavbu filmových studií v rámci valencijské autonomní oblasti (9) a předkládaly předběžnou analýzu (10) a podnikatelský plán (11) pro komplex filmových studií. Španělské orgány poskytly tyto studie až poté, co Komise přijala v souvislosti s tímto projektem rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení ve věci státní podpory. Údaje, které jsou uvedeny v rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 22. února 2008, vycházely ze studie (vypracované společností Consultia), která, jak španělské orgány ujistily Komisi, byla vypracována v roce 2002. Nicméně po přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Španělsko informovalo Komisi, že tato studie byla vypracována v roce 2004.
(24)
Závěry týkající se podnikatelského plánu z roku 2000 vypracované společností Arthur Andersen (12) byly pozitivní, včetně perspektiv rentability ve střednědobém a dlouhodobém horizontu. U projektu filmového studia byly doloženy kladné peněžní toky na období pěti let (2002-2006) po dokončení výstavby studií, konferenčního sálu a školy filmové a televizní techniky.
(25)
Stavební náklady se v těchto etapách odhadovaly na 16,9 miliardy peset (101,7 milionu EUR). Nebyly zahrnuty náklady na pozemky a podnikatelský plán uváděl, že se náklady mohou měnit o +/-30 %. Náklady na další etapy až po dokončení projektu nebyly vyčísleny.
(26)
Na základě uvedeného podnikatelského plánu v letech 2000 až 2004 společnost SPTCV uskutečnila nebo přislíbila investice do Ciudad de la Luz formou navýšení základního kapitálu a akvizice pozemků, které celkově činily 104 259 759 EUR. Viz podrobné informace o této věci v 53. bodě odůvodnění.
(27)
Vzhledem k tomu, že stavební práce trvaly o dva roky déle, než se plánovalo, a že investiční kalendář byl změněn, aby mohlo dojít k významnému navýšení, pověřila Ciudad de la Luz/SPTCV v roce 2004 společnost Consultia (13), aby vypracovala novou studii a podnikatelský plán. Consultia ve své studii také dospěla k pozitivním závěrům, co se týče rentability projektu, protože podnikatelský plán pro období 2004-2014 počítal s kladnou návratností investice vložené společností SPTCV do roku 2014 i na delší období.
(28)
V červenci 2004 získala společnost SPTCV za 139 059 EUR balík akcií Ciudad de la Luz SA, který byl ve vlastnictví společnosti Producciones Aguamarga SL. Na rozdíl od SPTCV společnost Producciones Aguamarga SL po své počáteční investici 150 000 EUR v listopadu 2000 neuskutečnila do Ciudad de la Luz SA žádnou další investici. Z toho důvodu se podíl Producciones Aguamarga SL v Ciudad de la Luz SA snížil a v okamžiku, kdy jej získala SPTVC, se rovnal 0,2 %. Po této akvizici přešla celá společnost do veřejného vlastnictví a její název se změnil na Ciudad de la Luz SAU.
(29)
Na základě pozměněného kalendáře prací a podnikatelského plánu poskytla SPTCV jako jediný akcionář dva účastnické úvěry ve výši 95 milionů EUR v roce 2005 a 20 milionů EUR v roce 2007. V účetnictví Ciudad de la Luz SAU k 31. prosinci 2010 poskytnutém španělskými orgány v dubnu 2012 se vykazuje, že SPTVC investovala v letech 2008 až 2010 celkem 45 829 840 EUR ve formě cenných papírů přeměnitelných na akcie. V tomto účetnictví se také uvádí, že SPTVC měla v roce 2009 a 2010 pohledávky za nesplacené úroky z účastnických úvěrů za roky 2005 a 2009 v celkové výši 7 222 160 EUR. Účetnictví kromě toho k 31. prosinci 2010 vykazovalo kumulované nesplacené úroky ve výši 1 814 187 EUR za investici cenných papírů přeměnitelných na akcie. Z tohoto důvodu investice z veřejných prostředků ze strany SPTVC do Ciudad de la Luz, včetně úroků z poskytnutých úvěrů, činily ke konci roku 2010 celkem 274 125 946 EUR.
(30)
V podnikatelském plánu z roku 2000 si Ciudad de la Luz kladla za cíl stát se druhým největším komplexem filmových studií v Evropě (po Pinewoodu) a přilákat španělské produkce (film, TV a reklama) a kromě toho si stanovila za cíl získat šestnáct zahraničních produkcí (EU a USA) za rok. Upravený podnikatelský plán z roku 2004 stanovil jako strategický cíl pro Ciudad de la Luz získat jako hlavní klienty velké filmové a televizní produkce.
(31)
Podnikatelský plán z roku 2004 předpokládal, že hlavní mezinárodní konkurenti Ciudad de la Luz jsou velká studia ležící mimo USA, především taková, která mají obdobné parametry, a to konkrétně Pinewood-Shepperton (Spojené království), Cinecittà (Itálie), Barrandov (česká republika), Babelsberg (Německo), Cinécité Montreal & Lions Gate (Kanada) a Warner Roadshow & Fox (Austrálie).
(32)
V počátečním podnikatelském plánu z roku 2000 se předpokládané sazby za služby studia (například pronájem zóny pro natáčení, dílna) přidržovaly rozpětí sazeb, které uplatňovala srovnatelná studia v Unii (jako Shepperton a Elstree ve Spojeném království a Babelsberg v Německu). Upravený podnikatelský plán z roku 2004 také předpokládá model strategických cen s odvoláním na sazby uplatňované věhlasnými mezinárodními studii: přibližně o 15-20 % levnější než studia předních zavedených společností (USA a Pinewood ve Spojeném království), ale o 50-100 % dražší než studia v EU (Barrandov v České republice a Babelsberg v Německu).
(33)
V praxi se národních a mezinárodních cílů podnikatelské strategie Ciudad de la Luz nedosáhlo. Z 33 dlouhometrážních filmů natáčených v těchto studiích v letech 2005 až 2009 bylo 28 španělské produkce a pouze pět bylo realizováno v koprodukci s jinými státy EU (Řecko, Francie). Kromě těchto příležitostných úspěchů poskytnutých evropskými koprodukcemi, jako byly „Asterix a olympijské hry“ a nedávná koprodukce Španělska a USA, byly ve skutečnosti filmy natáčené v Ciudad de la Luz od jejího otevření v srpnu 2005 většinou národní produkce.
(34)
Kromě perspektiv uvedených v podnikatelském plánu z roku 2004, kde se uvádí rok 2010 jako první účetní období, ve kterém bude mít Ciudad de la Luz kladné provozní výsledky, i když skromné, byl obchodní provoz k tomuto datu deficitní. Ciudad de la Luz vykazovala na konci roku 2010 akumulované ztráty ve výši 84 milionů EUR oproti akumulovaným ziskům ve výši 12 milionů EUR, které pro stejné datum předpokládal podnikatelský plán z roku 2004. Ve srovnání s výše zmíněnými studii nedokázala Ciudad de la Luz přilákat plánovaný počet nešpanělských produkcí a i pro španělskou poptávku jsou výsledky pod očekávanou úrovní. Provozní ztráty se také nacházejí nad plánovanou úrovní.
(35)
Šetření Komise bylo zahájeno v roce 2007 na základě stížnosti podané stěžovatelem A a další stížnosti podané později stěžovatelem B, přičemž oba jsou významnými aktéry ve filmovém odvětví různých členských států. Stížnosti uváděly existenci nelegální státní podpory při veřejném financování Ciudad de la Luz a především poukazovaly na systém pobídek pro produkce určitých filmů, který společnost Ciudad de la Luz vytvořila.
(36)
Jak bylo uvedeno výše, když Komise zahájila v únoru 2008 formální vyšetřovací řízení, jediný podklad o investičním rozhodnutí, který poskytly španělské orgány, byl podnikatelský plán vypracovaný společností Consultia, údajně realizovaný v roce 2002. Po předběžném vyhodnocení dospěla Komise k vážným pochybnostem, zda by soukromý investor v tržní ekonomice investoval za stejných podmínek a ve stejné míře jako valencijská autonomní vláda.
(37)
Pokud jde o možnou slučitelnost podpory, neměla Komise k dispozici informace, aby si ověřila, zda byly v autonomní oblasti Valencie v daném období (2000-2004) splněny podmínky pokynů k regionální podpoře. Komise měla také pochybnosti o tom, zda bylo možné aplikovat kulturní výjimku obsaženou v čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy, protože Ciudad de la Luz nepodporovala ani kulturu, ani zachování kulturního dědictví, mohla poskytovat služby pro všechny druhy audiovizuální činnosti včetně reklam a soutěžila s ostatními studii za účelem přilákání obchodních produkcí.
(38)
Komise také poukázala na existenci možné státní podpory v systému pobídek pro natáčení v Ciudad de la Luz a jako příjemce označila různé filmové producenty. Jelikož pobídky určené produkci určitých dlouhometrážních filmů byly zaměřeny na podporu specifických aktivit v určité lokalitě a opíraly se o neznámá kritéria, zdá se, že nebyla splněna pravidla stanovená ve sdělení Komise o filmu.
III. VYJÁDŘENÍ ZÚČASTNĚNÝCH TŘETÍCH STRAN
(39)
Komise obdržela připomínky celkem od deseti zúčastněných třetích stran. Čtyři z nich podnikají v oblasti provozování filmových studií v členských státech mimo Španělsko: stěžovatel A, stěžovatel B, Barrandov Studio a Mediterranean Film Studios Limited; pět z nich podniká ve španělském filmovém odvětví: Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE, Federace asociací španělských producentů audiovizuálních děl), Associació de directors de cinema valencians (Asociace valencijských filmových režisérů), Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf, Federace valencijských audiovizuálních společností), Productors audiovisuals valencians (Asociace valencijských audiovizuálních producentů) a Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana (SPTCV SAU, Společnost pro tematické projekty autonomní oblasti Valencie), a jednou třetí osobou je státní orgán pro financování a politiku v kinematografii - Britská filmová rada (UK Film Council).
(40)
V dokumentu důvěrného charakteru ze dne 25. června 2008 vyjadřuje stěžovatel B svoje znepokojení ohledně podpory, díky které Ciudad de la Luz začala fungovat a funguje v současnosti. Uvádí, že opatření přijatá Komisí v souvislosti se zahájením řízení jsou zásadní pro jeho společnost a sektor.
(41)
V dokumentu důvěrného charakteru ze dne 30. června 2008 vyjmenovává stěžovatel A svoje připomínky za účelem hloubkového přešetření čtyř otázek: a) nákladů na financování studií; b) přístupu k financování začínajícího podniku; c) konečné hodnoty převodu a d) ostatních pobídek poskytovaných společností Ciudad de la Luz. Dle jeho názoru „by se soukromý investor domníval, že dokonce i zavedené a rentabilní podnikání v oblasti filmových studií je přinejmenším středně riziková investice (…) To se zakládá na skutečnosti, že ačkoliv studio počítá s podporou ve formě aktiv (…), je pravděpodobné, že provozní pákový efekt bude vysoký, což ztěžuje odhad zisku. Také jiné faktory, jako je cyklický charakter odvětví filmové produkce, dodávají odhadům nejistotu“.
(42)
Podle stěžovatele A by mohly být pro zavedený podnik s filmovými studii adekvátní vážené průměrné náklady na kapitál (WACC) okolo 15 %, i když „výnos očekávaný soukromými investory (stěžovatel A) je vyšší“. Soukromý investor by se domníval, že začínající podnik s filmovými studii představuje „investici se středním až vyšším rizikem, a proto by očekával podstatně větší výnos (i kdyby se počítalo s jistým zdržením v jeho návratnosti). Bereme-li na zřetel, že schopnost nových podniků získat úvěry od tradičních zdrojů je obvykle omezená (pokud existuje), WACC pro tento typ podniků se zvyšují, všeobecně jak z důvodu větší požadované návratnosti kapitálu, tak i z důvodu nedostatku levnějších úvěrů“.
(43)
Pokud jde o konečnou hodnotu převodu Ciudad de la Luz uvedenou v rozhodnutí o zahájení řízení, stěžovatel A ji považuje za nereálnou. Rovněž namítá, že soukromý investor by obecně nepovažoval za obvyklé to, že se jako adekvátní substituční hodnota pro ocenění použije více než dvanácti- až patnáctinásobek příjmů před zaplacením úroků a daní.
(44)
Konečně pokud jde o pobídky poskytnuté s cílem přilákat produkce, stěžovatel A namítl, že se zdá, jako by byly produkčním společnostem dotovány náklady na přivezení kvalifikovaného technického a podpůrného personálu, jenž údajně v autonomní oblasti Valencie chybí. Stěžovatel A se domnívá, že pobídky mají silný negativní dopad na hospodářskou soutěž, protože bez pobídek by bylo složitější, aby studia přilákala filmové produkce.
(45)
Společnost Barrandov Studio ve svém prvním dopisu ze dne 25. června 2008 zdůraznila, že údajná podpora narušuje relevantní trh a škodí ostatním konkurentům, a vzhledem ke složitosti případu požádala o další lhůtu, aby mohla zformulovat nové připomínky, které Komise obdržela dne 15. září 2008. Barrandov Studio souhlasí s důvody, které uvedl stěžovatel A, a zdůrazňuje, že velikost a počet filmových ateliérů naznačuje, že Ciudad de la Luz chce přilákat natáčení severoamerických filmů s velkým rozpočtem, a nikoliv filmů španělských. Zohlední-li se nízký počet odborníků a filmové infrastruktury v Alicante ve srovnání s Madridem nebo Barcelonou, výběr umístění je nelogický. Z hlediska strategie by jakýkoliv podnik, který investuje do odvětví filmových studií, rozdělil svoje klienty v zásadě na domácí, kteří budou zdrojem stabilních příjmů, a na zákazníky zahraniční, kteří budou realizovat velké produkce. Ciudad de la Luz přijala opačnou strategii, tj. poskytuje studiové služby za velmi nízké ceny, aniž by brala ohled na náklady na založení studií. Vzhledem k nejistotě, která je dána obtížností odhadnout v tomto odvětví příjmy na dobu delší než 3 až 5 let, by navíc soukromý investor vyžadoval, aby návratnost byla mnohem rychlejší. Názor Barrandova se opírá o podnikatelský plán důvěrného charakteru týkající se jeho nedávné investice do nových studií, která se uskutečnila na základě předpokladu, že společnost bude vytvářet čistý zisk od druhého roku provozu a že amortizační období bude kratší než 8 let. Taktéž se Barrandov nedomnívá, že by existovalo nějaké racionální vysvětlení výše zisků (341 milionů EUR), které předpokládají španělské orgány pro rok 2014.
(46)
Společnost Mediterranean Film Studios Limited uvádí v dopisu z 27. června 2008 své připomínky ohledně zóny vodních nádrží, které Ciudad de la Luz propagovala. Podle Ciudad de la Luz jsou tyto vodní hladiny v Evropě výjimečné a jsou srovnatelné pouze s nádržemi ve studiích Fox v mexickém státě Baja California. Vzhledem k malému využití svých zařízení během roku společnost Mediterranean namítá, že podle jejího názoru a názoru převažujícího v odvětví již přinejmenším ve Středozemí, pokud ne v Evropě, dostatečná kapacita pro natáčení na vodních plochách existuje.
(47)
Federace asociací španělských producentů audiovizuálních děl (FAPAE) se ve svém vyjádření ze dne 30. června 2008 domnívá, že Ciudad de la Luz vnesla na trh velkých produkčních zařízení více konkurence a že stěžovatelé neusilují o nic jiného, než o udržení své pozice na trhu a o zabránění vstupu konkurentům, kteří nabízejí důvěryhodné služby za rozumné alternativní ceny oproti studiím stěžovatelů, která ovládají evropský trh. FAPAE také tvrdí, že studia jako Barrandov, Cinecittà, Babelsberg nebo Mafilms upevnila svoji pozici na trhu a svoji pověst díky podpoře z veřejných prostředků přijaté v různých formách včetně účasti veřejného sektoru na základním kapitálu. Obecně vzato FAPAE zdůrazňuje, že udržení kulturní rozmanitosti je důvodem pro silné veřejné zasahování do odvětví. Ciudad de la Luz údajně přináší španělským producentům sofistikované služby poslední generace, které by jinak museli pořizovat v zahraničí za vyšší ceny. Aby FAPAE vyvrátila argument, že Ciudad de la Luz usiluje o přilákání velkých produkcí, tvrdí, že Ciudad de la Luz přináší velký užitek španělským nízkorozpočtovým produkcím a zaměřuje se na národní a lokální kulturu, přičemž tím přispívá k dosažení kulturních cílů stanovených v bývalém čl. 87 odst. 3 písm. d) (nyní čl. 107 odst. 3 písm. d)). Připomínky Federace valencijských audiovizuálních společností (EAVf) z 21. května 2008 a připomínky Asociace valencijských audiovizuálních producentů z 16. května 2008 se ve valné většině, někdy doslovně, shodují s vyjádřením FAPAE.
(48)
Asociace valencijských filmových režisérů ve svém vyjádření ze dne 5. června 2008 zdůrazňuje, že nadvláda kinematografického průmyslu USA zatlačuje do pozadí evropské produkce prostřednictvím řady údajně protiprávních praktik. Podle jejího názoru je třeba přijmout nápravná opatření, aby evropská kulturní tvorba mohla soutěžit za rovných podmínek. Podle této asociace je veřejný zásah do Ciudad de la Luz v této věci zásadní, přináší užitek pro evropskou, španělskou a valencijskou produkci a má za cíl bránit kulturní identitu.
(49)
Vyjádření společnosti Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (100% vlastník společnosti Ciudad de la Luz SAU, současně ve vlastnictví autonomní oblasti Valencie) ze dne 23. června 2008 odráží v zásadě stejné podpůrné argumenty a opírá se o důkazy uváděné španělskými orgány. Níže se rozebírají některé aspekty, kterým se v jejím vyjádření věnuje zvláštní pozornost. Zaprvé skutečnost, že v roce 2000 soukromý investor financoval částečně projekt v jeho počáteční fázi a opíral se přitom o dostupné studie, dokládá, že investice provedená veřejnými orgány odpovídala logice soukromého investora. Jak studie z roku 2000, tak i studie z roku 2004 se bez výhrad shodovaly v tom, že projekt je rentabilní. Za druhé pobídky nabízené určitým filmům jsou pro odvážný podnikatelský projekt z obchodního pohledu odůvodněné a poskytují se formou „sponzorských smluv“ výměnou za propagační činnosti, které přinášejí návratnost v podobě zvýšení prestiže studií a současně znamenají reklamní náklady pro příjemce. Studie zaměřená na tento aspekt odhaduje, že ekonomická návratnost sponzorských smluv pro Ciudad de la Luz dosahuje […] (14) milionů EUR.
(50)
Britská filmová rada ve svém dopisu ze dne 25. června 2008 prohlašuje, že je třeba odpovědět na otázky položené v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
IV. VYJÁDŘENÍ ŠPANĚLSKÝCH ORGÁNŮ
(51)
Po zahájení formálního vyšetřovacího řízení španělské orgány vyjevily, že počáteční investiční rozhodnutí vycházelo z podnikatelského plánu vypracovaného v roce 2000, a nikoliv z toho, který poskytly předtím. Zmíněný podnikatelský plán byl součástí studie provedené v roce 2004, a ne v roce 2002, jak španělské orgány dříve uvedly Komisi.
(52)
Než byla vypracována studie v roce 2004, investovalo se do projektu již více než 90 milionů EUR. Podle španělských orgánů byla tudíž přijata dvě investiční rozhodnutí: jedno v roce 2000 pro první fázi projektu a druhé v roce 2004 pro předpokládané navýšení kapitálu.
(53)
Investiční kalendář v Ciudad de la Luz po poslední aktualizaci předložené španělskými orgány v dubnu 2012 byl následující:
Datum
Popis
Veřejná investice
(v EUR)
24.10.2000
Autonomní oblast Valencie rozhodla o vzniku Ciudad de la Luz
-
2.11.2000
Založena Ciudad de la Luz SA (ze 75 % ve vlastnictví Parque Temático de Alicante SAU a z 25 % ve vlastnictví Producciones Aguamarga SL)
450 000
[75 % ze 600 000]
21.11.2001
Parque Temático de Alicante SAU investuje samostatně do navýšení kapitálu v Ciudad de la Luz částku 9 milionů EUR SA (a navyšuje svůj obchodní podíl na 98,4 %)
9 000 000
6.2.2003
Společnost Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) investuje samostatně do navýšení kapitálu v Ciudad de la Luz SA 30 milionů EUR (a navyšuje svůj obchodní podíl na 99,6 %)
30 000 000
4.5.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU investuje samostatně do navýšení kapitálu v Ciudad de la Luz SA 54 870 660 EUR (a navyšuje svůj obchodní podíl na 99,8 %)
54 870 660
23.7.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU získává v Ciudad de la Luz SA za 139 059 EUR obchodní podíl ve výši 0,2 % od Producciones Aguamarga SL (smluvně za 150 000 EUR) (a navyšuje svůj obchodní podíl na 100 % v Ciudad de la Luz SA)
139 059
9.3.2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU postupuje společnosti Ciudad de la Luz SA pozemky, na kterých se postavila studia, a její kapitál se tak navýšil o 9 800 040 EUR (přesto, že pozemky byly v účetnictví firmy Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU naceněny na 1 030 856 EUR). Před tímto datem již projekt obdržel povolení od valencijské autonomní vlády pro výstavbu studií na tomto stavebním pozemku.
9 800 040
Léto 2005
Ciudad de la Luz SA zahajuje svoji činnost jako filmové studio.
-
28.4.2005
Účastnické úvěry ve výši 95 milionů EUR
95 000 000
26.12.2007
Účastnické úvěry ve výši 20 milionů EUR
20 000 000
30.6.2008
Úvěr přeměnitelný na akcie vydaný s opcí na konverzi na akcie před 31. prosincem 2008
10 000 000
2.1.2009
Úvěr přeměnitelný na akcie vydaný s opcí na konverzi na akcie před 30. červnem 2009.
10 000 000
17.3.2009
Úvěr přeměnitelný na akcie autorizovaný až do výše 30 milionů EUR s opcí na konverzi na akcie před 30. prosincem 2009.
25 829 840
31.12.2010
Nesplacené úroky z účastnických úvěrů v letech 2009 a 2010
7 222 160
31.12.2010
Nesplacené úroky z nepřeměněných úvěrů v letech 2009 a 2010
1 814 187
Celkem
274 125 946
(54)
Ve svých odpovědích se španělské orgány v zásadě snažily prokázat, že investice nepředstavuje státní podporu, protože soukromý investor by byl býval investoval do projektu stejným způsobem a za stejných podmínek (při uplatnění principu soukromého investora v tržním hospodářství). Na podporu těchto argumentů poskytly orgány zprávy vypracované ekonomickou poradenskou společností LECG.
(55)
I kdyby se Komise domnívala, že alespoň část investice představuje státní podporu, španělské orgány argumentují tím, že všechny filmy točené v Ciudad de la Luz splňují kulturní kritéria pro pobídky, jež pro výrobu filmů nabízí autonomní oblast Valencie a jež byly schváleny Komisí v dubnu 2008, v prosinci 2008 a v červenci 2009 (16). Podle názoru španělských orgánů je možné uplatnit kulturní výjimku obsaženou v čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování EU na podpory investic do filmové produkce v předcházející i navazující fázi.
(56)
Španělské orgány také uvádějí, že veškerou podporu obsaženou ve veřejném financování Ciudad de la Luz a v pobídkách nabízených pro výrobu filmů je třeba posuzovat v kontextu rušivých účinků vnitrostátních režimů podpory filmové produkce, které Komise schválila v jiných členských státech a které lákají velké filmové produkce ke konkurentům Ciudad de la Luz (17).
(57)
Španělské orgány také tvrdí, že v té době platné pokyny k vnitrostátní regionální podpoře (1998) by umožňovaly podporu pro investiční projekt do výše 36 %. Rovněž by byly splněny dodatečné podmínky zapracované později do víceodvětového rámce z roku 2002 pro velké investiční projekty s tržním podílem nižším než 25 % a s navýšením kapacity na trhu o 5 %.
(58)
Španělské orgány poskytly druhou zprávu od LECG Inc, která kritizovala analýzu podnikatelského plánu z roku 2004 provedenou útvary Komise. Společnost LECG Inc tuto analýzu zpochybňovala a předkládala alternativní hodnoty pro údaje a rizikové faktory. Nabídla také zpětné ocenění pozemků, na kterých byl komplex Ciudad de la Luz postaven.
(59)
Druhá ekonomická analýza provedená útvary Komise prověřovala podnikatelský plán z roku 2000 a zpětné ocenění pozemků poskytnutých Španělskem. Kromě toho jedna nezávislá poradenská společnost provedla na žádost Komise ekonomické vyhodnocení principu soukromého investora v tržní ekonomice. Tato nezávislá zpráva byla zaslána španělským orgánům dne 30. září 2011.
(60)
Tak jak se španělské orgány vyjádřily již dříve ve svém dopise k rozhodnutí o zahájení řízení, i nyní zopakovaly svůj názor, že perspektivy návratnosti Ciudad de la Luz se musí srovnávat s perspektivami jejích hlavních konkurentů z EU v odvětví filmových studií (například Babelsberg, Pinewood), a nikoliv, jak činí Ecorys (18), s perspektivami diverzifikovaných audiovizuálních konglomerací Spojených států (Time Warner, Disney) (19). Španělské orgány tvrdí, že toto srovnávací hodnocení se mělo zakládat na veřejně přístupných informacích (například Bloomberg) existujících ve chvíli, kdy bylo přijato rozhodnutí o investici (tj. 2000 a 2004, nikoliv 2008). A nakonec také namítly, že závěry studie, kterou vypracovala společnost Ecorys, znehodnocuje řada nedorozumění a technických nedostatků (20). Španělské orgány uvedly, že jestliže se tyto nedostatky napraví a provede se adekvátní srovnávací hodnocení s konkurenty, perspektiva návratnosti investičního rozhodnutí založená na tehdy dostupných údajích bude z hlediska testu soukromého investora v tržním hospodářství vyhovující.
V. HODNOCENÍ PODPORY
(61)
V souladu s čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“. Z toho vyplývá, že aby se určité opatření mohlo považovat za státní podporu, musí být splněny následující kumulativní podmínky: 1) opatření musí být poskytnuto ze státních prostředků; 2) musí propůjčovat podnikům hospodářskou výhodu; 3) výhoda musí být selektivní a narušovat nebo hrozit narušením hospodářské soutěže; 4) opatření musí ovlivňovat obchod v rámci Unie.
(62)
Jak bylo uvedeno výše, španělské orgány namítly, že opatření nepředstavuje státní podporu, protože splňuje princip soukromého investora v tržním hospodářství. Tento test analyzuje, zda by soukromý investor investoval do projektu stejným způsobem a za stejných podmínek jako veřejný investor ve chvíli, kdy bylo přijato rozhodnutí uskutečnit veřejnou investici. V této věci je důležité, že na začátku projektu (21) stál soukromý investor a že španělské orgány nechaly vypracovat několik studií, které došly k závěru, že projekt vygeneruje kladné peněžní toky (viz 22. bod odůvodnění).
(63)
Jak bylo uvedeno v 17. bodě odůvodnění, v případě Ciudad de la Luz měl na začátku v projektu 25% podíl (150 000 EUR z počátečního základního kapitálu 600 000 EUR) soukromý investor (společnost pro správu). Nicméně tento soukromý investor odešel dříve, než investoval dodatečné prostředky (byl pohlcen SPTcv v roce 2004). Žádný další soukromý investor později do projektu neinvestoval.
(64)
Skutečnost, že jediný ochotný soukromý investor se v okamžiku, kdy měla být provedena hlavní část investice, finančně angažoval pouze nepříliš významnou částkou, je možné považovat za důkaz prima facie dokládající, že soukromý investor by projekt těchto parametrů za daných podmínek a v dané chvíli neuskutečnil. Kromě toho byla situace tohoto soukromého investora velmi konkrétní (a tudíž to nebyla situace soukromého investora ve smyslu judikatury), protože nesl také zodpovědnost za zahájení projektu, dohled nad stavebními pracemi a správou a propagací studií výměnou za správcovské honoráře. To samostatně vzato znamená, že jeho počáteční investice mohla být motivována zcela odlišnými důvody než pouhou návratností.
(65)
Jelikož neexistoval soukromý investor, regionální orgán opřel svoje investiční rozhodnutí o výsledky studií poradenských společností. Nicméně pouhá existence těchto studií nestačí k tomu, aby se obstálo v testu soukromého investora v tržním hospodářství. Před uskutečněním tak velkých investic do Ciudad de la Luz by bylo bývalo logické, aby soukromý investor svědomitě analyzoval podnikatelský plán a předpoklady, na kterých se studie zakládaly. Jakýkoliv soukromý investor by musel dojít ke svým vlastním závěrům ohledně toho, zda jsou specifické předpoklady použité k odůvodnění podnikatelského plánu v tomto konkrétním případě adekvátní. Také se očekává, že soukromý investor porovná předpokládanou návratnost projektu Ciudad de la Luz s rentabilitou jiných alternativních projektů. Tato analýza nebyla v danou chvíli provedena. Na základě kladných peněžních toků uvedených ve studiích by kromě toho ani takové srovnání nebylo možné provést.
(66)
Když se zkoumá státní podpora, judikatura vyžaduje, aby Komise provedla svoje vlastní hodnocení skutečností (22). Proto je třeba vyhodnotit platnost zpráv vypracovaných ve chvíli operace.
(67)
S ohledem na zprávy poskytnuté španělskými orgány od rozhodnutí o zahájení řízení se konstatuje, že byla v souvislosti s projektem přijata dvě investiční rozhodnutí. První bylo přijato v roce 2000 na základě podnikatelského plánu vypracovaného tentýž rok společností Arthur Andersen (zahrnovalo investice v období 2002-2006). V roce 2004 byla s cílem znovu posoudit, zda je vhodné uskutečnit další investice do projektu, zadána další studie, a to společnosti Consultia (studie analyzovala skutečné investice za období 2002-2004 a investice plánované na období 2004-2014). Z toho důvodu se musí hodnotit princip soukromého investora v tržním hospodářství u obou investičních rozhodnutí.
(68)
Komise hodnotila, zda by hypotetický soukromý investor investoval do projektu, jehož cílem bylo založit Ciudad de la Luz. Podle principu soukromého investora je uskutečněná investice považována za státní podporu, jestliže kompenzace, kterou stát očekává, je nižší než ta, kterou by si za okolností tohoto specifického projektu nárokoval soukromý investor.
(69)
Pokud chtějí investoři financovat určitý projekt, musejí investovat určitý kapitál. Tento kapitál s sebou nese náklady: náklady na kapitál. Obecně existují dva nejobvyklejší kapitálové zdroje: základní kapitál a finanční úvěry. Celkové náklady na kapitál odpovídají váženému průměru nákladů na kapitál (WACC), který bere v úvahu poměr základního kapitálu a finančních úvěrů. Náklady na finanční úvěry a náklady na základní kapitál představují předpokládané náklady, a nikoliv náklady skutečné. V případě Ciudad de la Luz podnikatelský plán předpokládal, že projekt bude zcela financován ze základního kapitálu, takže celkové náklady na kapitál jsou základním kapitálem.
(70)
Investor soukromého kapitálu by byl ochoten investovat do Ciudad de la Luz, pokud by očekávaná interní míra návratnosti (23) byla vyšší nebo se rovnala implicitním nákladům (náklady obětované příležitosti) na základní kapitál (24) (tj. návratnost, které by se mohlo dosáhnout v podobném projektu).
(71)
Pro výpočet nákladů na základní kapitál hodnotila Komise model oceňování kapitálových aktiv (CAPM). Náklady na základní kapitál odrážejí implicitní náklady investice pro akcionáře firem nebo projektů se stejnými (nebo podobnými) podnikatelskými a finančními riziky, jako jsou ta, která jsou zkoumána v našem případě. Podle CAPM se náklady na základní kapitál Ke musejí vypočítávat podle následujícího vzorce:
kde Rf je bezriziková sazba, je tržní riziková prémie a ß, „beta“, je míra systematického rizika (nediverzifikovatelného) přiřazeného k akciím Ciudad de la Luz, která odráží jak podnikatelské, tak i finanční riziko.
(72)
Pokud jde o bezrizikovou sazbu Rf , tržní praxe (25) doporučuje, aby se vzala sazba státních dlouhodobých obligací (obvykle na 10 let) země, o kterou se jedná (protože jsou považovány za investice s menším rizikem). Ve Španělsku činila v roce 2004 (26) průměrná roční návratnost státních obligací na 10 let 4,1 %. Co se týče tržní rizikové prémie, je třeba vzít v úvahu historickou tržní rizikovou prémii v průběhu přiměřeně dlouhého období. Je obvyklé vzít v úvahu rozdíl mezi historickou návratností diverzifikovaného burzovního ukazatele dané země a bezrizikovou sazbou. Podle Fernándeze (2004) (27) se historická tržní riziková prémie španělských státních obligací (během období 1991-2003) pohybovala mezi 6,8 % a 9,3 %. Komise zaujala při výpočtu tržní rizikové prémie konzervativní postoj a vycházela ze spodní úrovně tohoto rozpětí 6,8 %. V jedné pozdější, novější studii stejný autor (28) podpořil platnost této hodnoty, když vymezil požadovanou rizikovou prémii pro období 2000-2004 rozpětím mezi 6-7 %.
(73)
Pro výpočet koeficientu „beta“ vyšla Komise z veřejně dostupných informací týkajících se firem, které byly španělskými orgány považovány za přímé konkurenty Ciudad de la Luz, konkrétně Carrère Group (29) a Babelsberg. Tato čísla byla poskytnuta finančními analytiky, kteří uskutečnili hloubkovou analýzu obou firem. Průměr obou koeficientů beta upravený tak, aby odpovídal finančnímu rizikovému profilu Ciudad de la Luz, je přibližná hodnota 1,5. Toto je velmi konzervativní odhad, protože investice do Ciudad de la Luz s sebou nese s největší pravděpodobností vyšší idiosynkratické riziko, než jak tomu je u dvou zmiňovaných, už zavedených filmových studií. Ciudad de la Luz je novou investicí v regionu, ve kterém nesídlí filmové producentské společnosti ani španělské, ani mezinárodní. Jinými slovy, hodnota beta Ciudad de la Luz je pravděpodobně vyšší, než u jejích konkurentů.
(74)
Po uplatnění předchozího vzorce (viz 71. bod odůvodnění) došla Komise k závěru, že předpokládané náklady na základní kapitál měly být přibližně 14,9 %.
(75)
Jak je uvedeno v příloze 1, španělské orgány navrhují pro účely srovnání aplikovat model CAPM, který by ukázal, že investor „by vyžadoval“ rizikovou prémii - a ne návratnost - 3,75 % v roce 2000 a 2,07 % v roce 2004. Tento výpočet se zakládá na koeficientu beta ß = 0,395. Koeficient beta rovnající se hodnotě 1 by představoval portfolio všech akcií, tj. „průměr“ akcie. Koeficient beta, jehož hodnota by byla výrazně nižší než 1, by proto znamenal investici se zvlášť nízkým rizikem. Španělské orgány neodůvodnily své tvrzení, ani ho neopřely o žádný solidní a ověřitelný údaj.
(76)
Jak bylo uvedeno výše (viz 70. bod odůvodnění), soukromý investor by investoval do projektu pouze tehdy, pokud by měl interní míru návratnosti vyšší než implicitní náklady na kapitál. Komise konstatuje, že v podnikatelském plánu z roku 2000 se podrobně hodnotily pouze počáteční fáze projektu. Analýza Komise (viz příloha 2), jež vycházela z podnikatelského plánu z roku 2000 a z nominální hodnoty peněžních toků, které jsou v něm uvedeny, vykázala negativní čistou současnou hodnotu. V takovém případě by soukromý investor do projektu neinvestoval.
(77)
Při hodnocení interní míry návratnosti se Komise opět drží velmi konzervativního postoje, aniž by zpochybňovala premisy a předpoklady podnikatelského plánu a především peněžní toky vypočítané pro projekt. Nicméně je na místě uvést, že peněžní toky uváděné v podnikatelském plánu z roku 2004 se zdají být nepatřičně optimistické, zvláště když se vezmou v úvahu ztráty, které firma utrpěla v období 2002-2004 (30). Z informací, které má Komise k dispozici, lze konstatovat, že peněžní toky předpokládané v podnikatelském plánu z roku 2004 představovaly maximální očekávání (31). Peněžní toky určují očekávanou návratnost. Ani očekávanou návratnost v Ciudad de la Luz Komise nezpochybňuje. Odhaduje nicméně výši nákladů na kapitál, což by měl udělat každý soukromý racionálně uvažující investor.
(78)
Podle podnikatelského plánu z roku 2004 navrženého společností Ciudad de la Luz je interní míra návratnosti tohoto projektu 5,74 % (viz příloha 1). Jestliže implicitní náklady na kapitál jsou minimálně 14 % (vypočteno podle výše uvedeného vzorce, viz 73. bod odůvodnění), pak by soukromý investor tuto investici do Ciudad de la Luz nerealizoval, protože její interní míra návratnosti je nižší než implicitní náklady na kapitál.
(79)
Dále pak Komise vypočetla čistou současnou hodnotu (NPV) investice do Ciudad de la Luz s cílem vyčíslit, jakou hodnotu by měl projekt pro soukromého investora. Cílem každého investičního rozhodnutí je najít reálná aktiva s hodnotou vyšší než vlastní náklady na ně; jinak řečeno, investice, které by měly očekávanou návratnost vyšší než implicitní náklady na kapitál. Pokud tomu tak není, jako například v případě Ciudad de la Luz, hodnota projektu je negativní, a v důsledku toho není investice pro racionálně uvažujícího soukromého investora životaschopná. NPV jakéhokoliv projektu vyčíslí hodnotu investice ve chvíli, kdy se přijímá rozhodnutí, a vypočte se tak, že se odečtou peněžní toky předpokládané v podnikatelském plánu pomocí diskontního faktoru, což jsou náklady na kapitál. Intuitivně lze říci, že čím větší jsou náklady na kapitál, tím menší bude NPV.
(80)
Pokud se pro Ciudad de la Luz počítá s implicitními náklady na kapitál ve výši 14 % a s peněžními toky uvedenými v podnikatelském plánu z roku 2004, který vypracovala Consultia (jejich nominální hodnota byla převzata Komisí, jak je vysvětleno v 76. bodě odůvodnění), činí NPV investice přibližně -130 milionů EUR (viz příloha). V důsledku toho není tato investice pro soukromého investora zajímavá.
(81)
Komise také ověřila věrohodnost, která ukazuje, že výsledek se opírá o solidní údaje. Nad přiměřenou prahovou hodnotou je výsledek málo citlivý na hodnotu implicitních nákladů na kapitál, kterou vypočítala Komise. Jinak řečeno, výsledek není dotčen významnými změnami v parametrech kalibrovaných Komisí při výpočtu nákladů na kapitál. Níže uvedený graf zachycuje přibližné hodnoty NPV ve vztahu k různým hodnotám nákladů na kapitál (WACC) mezi 5 a 20 %. Graf ukazuje, že NPV se stává negativní v případě, kdy WACC je mezi 5 a 6 %. To znamená, že pokud náklady na kapitál jsou vyšší než 6 %, soukromý investor by takový projekt nerealizoval. Kromě toho u hodnot WACC vyšších než 10 % není hodnota NPV téměř dotčena. Komise odhadla WACC okolo 14 %, tj. v rozpětí, ze kterého se může s vysokou věrohodností dovodit, že projekt není rentabilní.
(82)
Na hodnocení Komise odpověděly španělské orgány na základě zprávy poradenské společnosti (32) tak, že analýza Komise je chybná. Za prvé, i když bylo akceptováno, že analýza CAPM jako taková je adekvátní, zpráva poradenské společnosti zpochybňovala hodnoty používané Komisí v různých parametrech. Především měly být použity nižší hodnoty pro tržní rizikovou prémii a pro koeficienty beta. Za druhé, Komise neměla použít pro stanovení referenční hodnoty pouze podnikatelský plán společnosti Consultia IT, ale také podnikatelský plán z roku 2000 společnosti Arthur Andersen. Za třetí, Komise nepoužila vhodné finanční ukazatele pro ohodnocení očekávané rentability v Ciudad de la Luz. A konečně Komise nebrala zřetel na předvídatelné příjmy z hotelů a kancelářských prostor.
(83)
Komise tyto argumenty vyvrátila. Pokud jde o tržní rizikovou prémii, v příloze II jsou podrobněji vysvětleny důvody, pro které hodnoty obsažené v rozmezí navrženém Španělskem nelze považovat za adekvátní. Především lze konstatovat, že hodnoty navržené pro prémii jsou odhady pro rok 2009 a neodpovídají hodnotám platným v roce 2000 a 2004. Je jasné, že pro odhad CAPM musí být použity hodnoty odpovídající datu, kdy bylo přijato obchodní rozhodnutí. I sám autor citovaný španělskými orgány poskytuje odhady pro dané relevantní období, které se shodují s odhady Komise. V příloze II se také vysvětluje, proč je chybný požadavek španělských orgánů používat nižší koeficienty „beta“. Komise používá hodnoty pocházející z veřejně známých studií, které vypočítávaly koeficienty beta pro konkurenční společnosti podobné komplexu Ciudad de la Luz. Finanční odborníci odmítají používat historické hodnoty beta, jak navrhují španělské orgány.
(84)
Na základě výzvy španělských orgánů, aby byl použit podnikatelský plán z roku 2000, se v příloze II předkládá výpočet vycházející z tohoto plánu. Jak je patrné, z důvodu vyšší rizikové prémie a vyšší bezrizikové sazbě by při tomto předpokladu byla hodnota WACC ještě vyšší než v roce 2004. I tento výpočet vede k negativní NPV. A konečně, pokud jde o možné příjmy, které by plynuly z hotelových a kancelářských projektů, tvrzení španělských orgánů se opírala o nové důkazní materiály, konkrétně o šest později vypracovaných oceňovacích posudků. Uvedené materiály nebyly součástí informací, ke kterým by měl soukromý investor v rozhodujícím okamžiku přístup. I když zpráva společnosti Arthur Andersen zmiňuje možnost výstavby hotelového komplexu, zpráva neobsahuje žádnou informaci ohledně jeho možné rentability a nebyl vypracován žádný podnikatelský plán, který by zvažoval developerskou činnost. V příloze II se nicméně podrobně posuzují později vypracované posudky týkající se developerské činnosti. Ty vykazují závažné problémy. Za referenční ceny pro kancelářské prostory Ciudad de la Luz jsou například vzaty ceny nejprestižnějších obchodních tříd v centru Alicante. Vzhledem k tomu, že komplex Ciudad de la Luz leží mimo Alicante a blízko průmyslového areálu, jsou tyto referenční ceny značně přehnané. Navíc se aplikují referenční ceny pro čtyř- a pěti hvězdičkové hotely. Nic nenasvědčuje tomu, že by mimo Alicante existovala dostatečná poptávka po hotelích této kategorie a kromě toho umístěných v blízko dálnice a průmyslového areálu.
(85)
Kromě svého vlastního interního posouzení si Komise vyžádala také nezávislou studii, která by odpověděla na otázku, zda by soukromý investor provedl investici uvedených parametrů do Ciudad de la Luz za stejných podmínek (33). Zpráva společnosti Ecorys analyzuje několik hypotéz, které odhadují, že náklady na kapitál se pohybují mezi 12,5 % a 21,4 % pro investice v roce 2000 a mezi 10,9 % a 15,9 % pro dodatečnou investici v roce 2004. Výsledek studie Komise se tak nachází v rámci rozpětí vypočítaného společností Ecorys. Interní míra návratnosti vypočítaná na základě podnikatelského plánu se naopak nachází hluboko pod minimálními náklady na kapitál odhadnutými společností Ecorys.
(86)
Společnost Ecorys proto dospěla k celkovému závěru, že je podle všeho nepravděpodobné, že by investice realizované v letech 2000 a 2004 odpovídaly chování obezřetného soukromého investora v tržní ekonomice. Co se týče plánu investic z roku 2000, Ecorys odhaduje, že v rekonstruovaném podnikatelském scénáři vychází negativní NPV ve výši 9,3 miliardy peset. Investování na burzovním trhu by rozvážnému soukromému investorovi přineslo mnohem zajímavější výsledek. Pokud jde o investici v roce 2004, společnost Ecorys došla k závěru, že „nejpravděpodobnější je, že rozvážný tržní investor by se rozhodl nedokončit celý projekt CDL a rozhodoval by se mezi tím, zda provozovat šest ateliérů, do kterých již bylo investováno, nebo opustit projekt a přijmout ztráty“. (34) A konečně se Ecorys domnívá, že soukromý věřitel by projektu neposkytl účastnický ani jakýkoliv jiný úvěr, protože peněžní toky projektu nedostačovaly k tomu, aby bylo možné hradit poplatky spojené s úvěrem.
(87)
Z toho plyne závěr, že jak investice realizované v Ciudad de la Luz mezi lety 2000 a 2004, tak i ty, které byly realizovány později, neodpovídají principu investora v tržním hospodářství, a představují tak výhodu pro společnost Ciudad de la Luz SAU. Vzhledem k tomu, že investice neobstojí ve zkoušce investora v tržním hospodářství, lze konstatovat, že podobný investor by v roce 2000 neinvestoval a neudělal by to ani později na základě podnikatelského plánu z roku 2004.
(88)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že za ekonomickou výhodu lze považovat celkovou hodnotu investice. Úvěry poskytnuté Ciudad de la Luz ze strany SPTCV byly úvěry podřízenými, což znamená, že byly vedeny ve výsledovce podobně jako vlastní kapitál. Jak již Komise uvedla v rozhodnutí o zahájení řízení, vypočítaný úrok z úvěrů měl část fixní a variabilní. Úroková sazba ve fixní části byla velmi nízká, a v podmínkách tržního hospodářství by tak byla pro soukromého věřitele nepřijatelná. Tato fixní část úvěru za nápadně nízký úrok mohla být v zásadě kompenzována perspektivou adekvátní odměny z účastnického úvěru díky variabilní části vázané na rentabilitu projektu, ale tomu tak u projektu zde zkoumaného nemohlo být (viz předchozí motivace týkající se principu soukromého investora v tržním hospodářství). V odhadu zisků a výkazech, které poskytly španělské orgány Komisi pro období 2002-2014, kromě toho nebyly zohledněny žádné finanční náklady. A konečně se teoreticky počítalo s tím, že úroky budou vráceny v dubnu 2015, tj. po dokončení (a možná prodání) projektu, jež se předpokládá v roce 2014; s tím by soukromý věřitel nemohl souhlasit. V odpovědi z 20. dubna 2009 na rozhodnutí o zahájení řízení se španělské orgány vyjádřily, že úvěry by měly být považovány z ekonomického pohledu za kapitálové injekce, protože věřitel a akcionář jsou jedna a tatáž společnost (to jest SPTCV). Vzhledem k tomu, že žádný z úvěrů vyplacených v roce 2005, 2007, 2008 a 2009 nebyl splacen (ani částečně), a vzhledem k tomu, že příjemce za ně nezaplatil úroky, tyto úvěry je de facto třeba považovat za kapitálovou investici. Podle informace poskytnuté španělskými orgány v dubnu 2012 se na konci roku 2010 (35) jednalo o částku v celkové výši 265 089 599 EUR.
(89)
Podpora je také selektivní, protože zisky z ní vyplývající propůjčují výhodu pouze firmám, které podnikají v daném sektoru, a ve skutečnosti navíc pouze některým z nich.
(90)
Komise poukazuje na to, že valencijská autonomní vláda financovala investici prostřednictvím společnosti SPTCV, která je v jejím stoprocentním vlastnictví, a že studie, které vedly k veřejné investici do Ciudad de la Luz, byly vypracovány pro valencijskou autonomní vládu. Proto mohou být tyto příděly považovány za státní prostředky.
(91)
Jestliže státní podpory posilují pozici nějakého podniku vůči jiným konkurentům, je třeba mít za to, že tyto konkurenční podniky jsou takovými podporami ovlivněny. Poskytnutá podpora posiluje pozici Ciudad de la Luz vůči konkurentům, protože umožňuje, aby vstoupila na trh filmových studií. Mezi firmami, které mají z takového opatření prospěch, a těmi, které ho nemají, je narušena hospodářská soutěž. I kdybychom předpokládali, že v jiných členských státech, kde jsou jiná filmová studia, existují podpory pro filmové produkce, nelze to považovat za argument proti tvrzení, že státní podpora narušuje hospodářskou soutěž. Určité opatření se nemůže vyhnout označení „státní podpora“ jen proto, že jiné členské státy mohly zavést svoje vlastní opatření vedoucí k narušení hospodářské soutěže. V okamžiku, kdy se zkoumá podmínka týkající se narušení hospodářské soutěže, nepřísluší operovat „kompenzací“ tohoto typu.
(92)
Závěrem se Komise domnívá, že má předmětné opatření vliv na obchod mezi členskými státy. Filmová studia nabízejí svoje zařízení na mezinárodní úrovni. Filmoví producenti běžně sjednávají ceny a podmínky s řadou filmových studií nacházejících se v různých členských státech. Komise schválila ve Španělsku a v jiných členských státech režimy podpory, které nabízejí podporu produkce audiovizuálních děl, a proto v zemích nepřímo podporují používání technických zařízení včetně filmových studií. Nicméně čtvrté kritérium sdělení o filmu z roku 2001 vylučuje podporu na zvláštní produkční činnosti včetně podpory na využití filmových studií.
(93)
Vzhledem k výše uvedenému se Komise domnívá, že projekt poskytuje společnosti Ciudad de la Luz selektivní hospodářskou výhodu. Projekt je financován z veřejných zdrojů, narušuje hospodářskou soutěž a má vliv na obchod mezi členskými státy. Proto se Komise domnívá, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
(94)
Komise musí v prvé řadě zajistit, aby podpora nebyla v rozporu s ustanoveními Smlouvy o fungování Evropské unie v jiných oblastech, než jsou státní podpory. Posouzením Komise nejsou v předmětném případě dotčeny žádné další závěry ohledně slučitelnosti s právními předpisy EU o veřejných zakázkách. Podpora neobsahuje žádný další prvek, který by mohl představovat problémy co do zásady celkové zákonnosti podpory.
(95)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, španělské orgány jako podpůrný argument pro případ, že by se Komise domnívala, že zmíněná opatření představují státní podporu, uvedly, že taková opatření by byla slučitelná s čl. 107 odst. 3 jakožto regionální podpora a podpora určená na pomoc kultuře.
(96)
Regionální podpora pro výstavbu Ciudad de la Luz může být odůvodněna tím, že se investice provádí v podporované oblasti. Španělské orgány uvedly, že pravidla pro regionální podporu platná ve chvíli, kdy bylo přijato první rozhodnutí o investici pro období 2000-2006, umožňovala intenzitu podpory ve výši 36 %.
(97)
Vzhledem k tomu, že se jedná o neoznámenou podporu, platí pokyny k státní regionální podpoře pro období 2000-2006 (36). V bodě 4.2 těchto pokynů se uvádí: „aby se zajistilo, že produktivní investice bude realizovatelná a racionální, musí příjemce vložit minimální finanční příspěvek ve výši 25 %.“ V poznámce pod čarou č. 20 v uvedených pokynech se uvádí, že tento minimální příspěvek ve výši 25 % nesmí zahrnovat žádnou podporu. I když na začátku existoval soukromý investor, který vlastnil 25 % z počátečního základního kapitálu 600 000 EUR, tento soukromý investor vykonával za honorář funkci správce projektu a neuskutečnil do něho žádnou další investici, která by poměrně odpovídala většinovému podílu veřejné investice do projektu. Počáteční investici tudíž nelze brát odděleně od veřejné investice, protože se nejedná o nezávislou investici. Kromě toho soukromého investora v červenci 2004 absorbovala SPTCV, takže jeho podíl klesl na 0,2 %.
(98)
Španělské orgány namítly, že investice 25 % od samotné SPTCV je možné považovat za příspěvek od příjemce. Komise se domnívá, že tento přístup, podle kterého je 25 % investice kryto subjektem ve veřejném vlastnictví, který se nechová jako soukromý investor (viz výše část V, bod „Hospodářská výhoda“), přičemž zbývajících 75 % investice také pochází ze státních prostředků, nezaručuje, že produktivní investice profitující z podpory bude realizovatelná a racionální.
(99)
Protože investice do Ciudad de la Luz byla v plném rozsahu financována z veřejných prostředků SPTCV, není tato podmínka splněna.
(100)
V určitých situacích Komise povolila v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. c) podpory audiovizuálního odvětví, přičemž brala v úvahu kulturní cíle podle článku 167 SFEU. Kulturní výjimku lze použít společně s ostatními právními základy pro slučitelnost, jako je podpora určitých hospodářských činností podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU (37). Ačkoliv to španělské orgány nenavrhly, s ohledem na vyjádření zúčastněných třetích stran se níže řeší otázka zmíněného právního základu.
(101)
Posouzení podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU se provádí ve třech fázích pomocí přezkumu, při kterém se zvažují výhody a nevýhody předmětného opatření.
(102)
Při přezkumu hodnotí Komise následující aspekty:
a)
Je cílem podpory dosáhnout řádně definovaného cíle společného zájmu (tj. usiluje podpora o vyřešení selhání trhu nebo o dosažení jiného cíle)?
b)
Je podpora dobře navržena tak, aby dosáhla cíle společného zájmu? Konkrétně:
i)
Představuje podpora vhodný nástroj, tj. neexistují jiné vhodnější nástroje?
ii)
Je v ní přítomen stimulační efekt, tj. mění podpora chování firem?
iii)
Je podpora přiměřená, tj. bylo by možné dosáhnout stejné změny chování menší podporou?
c)
Jsou dopady na obchod a narušení hospodářské soutěže malé, takže celková bilance je kladná?
(103)
Domníváme se, že dochází k „selhání trhu“, pokud výsledek trhu nevede k největšímu možnému sociálnímu blahobytu. Nedostatečný výsledek trhu může nastat v případě tzv. veřejných a veřejně prospěšných statků (38). Tyto statky vyvolávají pozitivní externality, jestliže sociální přínos je větší než přínos soukromý. V důsledku toho se nabízené množství dostane pod optimální úroveň, což současně ospravedlňuje veřejný zásah (a možné veřejné dotace).
(104)
Obchodní trh v EU je vysoce konkurenční a pohybuje se v něm řada velkých filmových studií. Kromě toho musí evropská studia čelit v oblasti velkých filmových produkcí velké konkurenci ze strany mimounijních studií. Proto na první pohled neexistují podložené důkazy o selhání trhu na základě nedostatečné nabídky a vysokých vstupních nákladů. V reakci na rozhodnutí o zahájení řízení španělští filmaři namítají, že před postavením komplexu Ciudad de la Luz neměl španělský trh podobné služby na dostatečně vysoké úrovni k dispozici. Valencijští filmaři konkrétně poukázali na to, že přístup k filmovým studiím v jejich blízkosti jim umožní snížit náklady na produkci (nižší náklady na dopravu, blízkost dalších služeb potřebných pro výrobu filmů apod.).
(105)
Nicméně skutečnost, že pro španělské filmové producenty je Ciudad de la Luz přínosem, nestačí, aby se prokázala existence „selhání trhu“, tak jak je definováno výše. Za prvé, domnívat se, že Ciudad de la Luz odstraňuje selhání trhu z hlediska místní produkce filmů ve Španělsku by bylo v protikladu s cílem, který uvedly španělské orgány. Ve zprávě společnosti Consultia z roku 2004 se konstatuje, že místní studia jsou pouze „nepřímí“ konkurenti, zatímco cílem Ciudad de la Luz by bylo získat velké filmové produkce.
(106)
Za druhé, aby se zjistilo selhání trhu ve vztahu ke španělským producentům, muselo by se vyhodnotit, zda sociální přínos vytvořený studii jako Ciudad de la Luz je vyšší než jeho náklad. To by kromě jiného vyžadovalo zvážit, zda současná zařízení nejsou dostatečná, tj. zda by španělští filmaři nemohli využívat studia, která již ve Španělsku existují (jako Video Planning, Cartuja Producciones a Loasur Audiovisual v Andalusii, Media Park v Katalánsku, Platós Valencia ve Valencii a Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Los Ángeles a Flash Estudio v Madridu), nebo studia v jiných členských státech. I když španělští filmoví producenti uvedli, že Ciudad de la Luz by měla některé příznivé dopady na náklady (bez vyčíslení), netvrdili, že by místní studia těchto parametrů měla zásadní význam pro místní filmovou produkci.
(107)
Vzhledem k tomu, že není přesně definováno selhání trhu, které by opatření mělo řešit, nelze se ani domnívat, že by daná podpora byla vhodná a úměrná k jeho nápravě. Jestliže bylo cílem filmového studia podpořit místní produkci, pak by kromě jiného bylo třeba porovnat provedenou investici s jinými opatřeními, která by mohla být z pohledu filmových producentů srovnatelně účinná. Španělské orgány takové srovnání neposkytly.
(108)
Přezkum vyžaduje také vyhodnocení negativních dopadů ve smyslu narušení hospodářské soutěže a obchodu. Protože jejich produkce skončila výrazně pod hranicí počátečních očekávání a přilákala především místní filmové produkce, lze se domnívat, že vliv studia Ciudad de la Luz na hospodářskou soutěž mohl být doposud malý. Nicméně počet filmových produkcí uskutečněných v Ciudad de la Luz není dobrým ukazatelem možného dopadu na hospodářskou soutěž. Vstup Ciudad de la Luz na evropský trh filmových studií rozšířil celkovou kapacitu trhu. Základní ekonomické pravidlo stanoví, že toto navýšení nabídky přinese celkové snížení cen nezávisle na počtu produkcí, které bude Ciudad de la Luz schopna přilákat. Vzhledem k tomu, že by to postihlo ceny na globálním trhu, nebylo by možné takové snížení cen vypozorovat srovnáním cenových tarifů stanovených Ciudad de la Luz se sazbami jejích konkurentů. Také je možné, že výstavba Ciudad de la Luz povzbudí jiné členské státy k podobným investicím. Vzhledem k jejím moderním zařízením se může rovněž stát, že se postavení Ciudad de la Luz v budoucnosti změní.
(109)
Vzhledem k výše uvedenému nelze opatření považovat za slučitelné s čl. 107 odst. 3 písm. c), protože jeho cílem není odstranit selhání trhu a opatření může mít negativní vliv na hospodářskou soutěž a obchod.
(110)
Španělské orgány nepředložily argumenty, které by změnily názor komise vyjádřený v rozhodnutí o zahájení řízení, tj. že „se domnívá, že nic nenasvědčuje tomu, že je možné uplatnit výjimku [kulturní] na státní podporu pro účely pokrytí stavebních nákladů a nákladů na fungování nového a velkého komplexu filmových studií“. Že by se studia mohla považovat za „kulturní infrastrukturu“, protože jsou úzce specializována a jejich využití je určeno pro audiovizuální odvětví (pro natáčení filmů, televizní produkce a reklamu), považovala Komise v rozhodnutí o zahájení řízení za samozřejmost.
(111)
Aby byla na financování nezahrnuté do sdělení o filmu uplatněna kulturní výjimka podle čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU, musela by být podpora nejen nutná, přiměřená a vhodná (jak se uvádí v předchozím posouzení s ohledem na čl. 107 odst. 3 písm. c)), ale také určená k dosažení kulturního cíle. Komise dospěla k závěru, že tato kritéria s odhledem na ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) splněna nejsou a totéž platí v případě ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. d).
(112)
V prosinci 2008 dala Komise s přihlédnutím ke sdělení o filmu souhlas s pobídkami pro kinematografii poskytovanými autonomní oblastí Valencie (39). Žádné pobídky, které autonomní oblast Valencie poskytla pro natáčení filmů v Ciudad de la Luz před vydáním tohoto souhlasu, nemohou být považovány za slučitelné, pokud podmínkou pro udělení podpory bylo natáčet v Ciudad de la Luz (porušení čtvrtého kritéria sdělení o filmu, které vylučuje podpory pro určité činnosti spojené s výrobou filmů).
(113)
V rámci tohoto rozhodnutí není třeba podrobněji zkoumat, zda byly filmovým producentům nějaké podpory poskytnuty.
VI. ZÁVĚR
(114)
Komise dospěla k závěru, že Španělsko udělilo společnosti Ciudad de la Luz SA státní podporu, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Investici, kterou provedla autonomní oblast Valencie v Ciudad de la Luz, by soukromý investor za stejných podmínek neuskutečnil. Komise se proto domnívá, že veškerá veřejná investice do projektu představuje protiprávní podporu.
(115)
Celková částka podpory do prosince 2010 tak sestává ze všech přímých veřejných investic do Ciudad de la Luz SA v souhrnné výši 265 089 599 EUR a z veškerých pobídek udělených filmovým producentům pod podmínkou, že natáčení bude probíhat v Ciudad de la Luz.
(116)
Pokud Komise dospěje k závěru, že je podpora neslučitelná s vnitřním trhem, má Komise v souladu se SFEU a s ustálenou judikaturou Soudního dvora Evropské unie pravomoc vyžadovat od předmětného státu, aby tuto podporu zrušil nebo změnil (40). Soudní dvůr opakovaně uvedl, že povinnost, aby stát zrušil nebo změnil podporu považovanou Komisí za neslučitelnou s vnitřním trhem, usiluje o obnovu předchozí situace (41). V tomto směru Soudní dvůr rozhodl, že cíle bude dosaženo, jakmile příjemce podpory vrátí poskytnutou částku považovanou za protiprávní podporu a zřekne se tak výhody, které se těšil oproti svým konkurentům, a jakmile se obnoví situace panující před vyplacením podpory (42).
(117)
V souladu s uvedenou judikaturou článek 14 nařízení Rady (ES) 659/1999 (43) stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Základní kapitál ve výši 94 459 719 EUR sestávající z počátečního vkladu a následných navýšení, pozemky v hodnotě 9 800 040 EUR, účastnické úvěry ve výši 115 miliónů EUR a úvěry přeměnitelné na akcie v celkové výši 45 829 840 EUR vydané od roku 2008, poskytnuté protiprávně Španělskem společnosti Ciudad de la Luz SA před 31. prosincem 2010, jakož i veškeré pobídky poskytnuté filmovým producentům za podmínky, že budou natáčet v Ciudad de la Luz, za porušení čl. 108 odst. 3 Smlouvy, představují státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem.
Článek 2
1. Španělsko musí od příjemce získat zpět neslučitelnou podporu, která je uvedena v článku 1.
2. Částky, které mají být vráceny, jsou úročeny od data, kdy byly poskytnuty příjemci, až do dne jejich splacení.
3. Úroky se vypočítají ze složeného základu v souladu s ustanovením kapitoly V nařízení Rady (ES) č. 794/2004 (44).
4. Ode dne přijetí tohoto rozhodnutí zruší Španělsko všechny dosud neproplacené platby v rámci podpory uvedené v článku 1.
Článek 3
1. Vrácení podpory uvedené v článku 1 musí být provedeno s okamžitou účinností.
2. Španělsko zaručí, aby toto rozhodnutí bylo vykonáno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Ve lhůtě dvou měsíců od dne oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Španělsko následující informace:
a)
celkovou částku (hlavní pohledávka a úroky), která má být vrácena od každého příjemce;
b)
podrobný popis již přijatých a předpokládaných opatření ke splnění tohoto rozhodnutí;
c)
dokumenty, kterými doloží, že příjemci bylo nařízeno vrácení podpory.
2. Španělsko bude Komisi průběžně informovat o postupu vnitrostátních opatření přijatých za účelem vykonání tohoto rozhodnutí až do konečného vrácení podpory uvedené v článku 1. Na žádost Komise předloží okamžitě informace o opatřeních přijatých a plánovaných za účelem vykonání tohoto rozhodnutí. Také poskytne podrobné informace o výši podpory a úrocích, které již příjemce vrátil.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 8. května 2012.
COMMISSION DECISION
of 8 May 2012
on State aid SA.22668 (C 8/08 (ex NN 4/08))
(notified under document C(2012) 3025)
(Only the Spanish text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2013/126/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above (1) and having regard to their comments,
Whereas:
I. PROCEDURE
(1)
On 22 February 2007, the Commission received a State aid complaint from Complainant A (2) concerning support allegedly given by the Region of Valencia to the Ciudad de la Luz film studios. Complainant A confirmed on 15 March 2007 that its complaint could be forwarded to the Spanish authorities.
(2)
On 10 April 2007, the Commission forwarded the full complaint to the Spanish authorities, requesting information about the alleged aid. The Commission had not previously been notified of any film support measures in Valencia for State aid approval.
(3)
After requesting an extension of deadline on 18 April 2007 (granted on 24 April), the Spanish authorities replied to the Commission’s request for information on 15 June 2007.
(4)
On 30 April 2007, Complainant A provided links to articles published in Variety allegedly setting out the production subsidies offered for filming in Valencia and confirming that Ciudad de la Luz was attracting large budget film productions (3).
(5)
The Commission requested additional information from the Spanish authorities on 13 July 2007. After requesting an extension of deadline on 18 July 2007 (granted on 19 July), the Spanish authorities replied to the Commission’s request for information on 8 October 2007.
(6)
On 15 July 2007, the Commission received a complaint from Complainant B (4). After having obtained the agreement of the complainant, the Commission forwarded its complaint to the Spanish authorities on 2 August 2007.
(7)
By letter dated 13 February 2008, the Commission informed the Spanish authorities that it had decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union in respect of the aid. Spain replied to this on 28 April 2008.
(8)
The Commission decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union (5). The Commission invited interested parties to submit their comments on the aid.
(9)
The Commission received comments from interested parties, and forwarded them to Spain on 3 October 2008. The Spanish authorities’ comments were received on 21 November 2008 and on 29 December 2008.
(10)
After a meeting between the Commission and the Spanish authorities on 11 February 2009, Spain provided additional information on 30 March 2009.
(11)
The Commission sent a further request for information to Spain on 26 August 2009 to which the Spanish authorities replied on 20 October 2009, providing additional information on 1 February 2010.
(12)
The Commission sent a further request for information to Spain on 24 May 2011, informing Spain of the appointment of an independent economic consultant, Ecorys. Spain replied on 7 June 2011. The Commission replied to Spain on 22 July 2011.
(13)
The Commission sent Spain its final request for information, including the report from Ecorys, on 1 August 2011. Spain provided its comments on the Ecorys report on 3 October 2011. Spain provided further data on the public investment in Ciudad de la Luz SAU on 11 April 2012.
II. DETAILED DESCRIPTION
(14)
Ciudad de la Luz is a major film studio complex just outside Alicante (Valencia). The Valencia Regional Government (Generalitat Valenciana) took its initial decision to invest in the Ciudad de la Luz project on 24 October 2000.
(15)
Ciudad de la Luz SA was incorporated on 2 November 2000. Its objective was to carry out the necessary activities for the promotion, organisation and management of the ‘Ciudad de la Luz’ site, including the construction, management and operation of audiovisual and cinematographic facilities, as well as other related leisure and accommodation activities.
(16)
75 % of the original EUR 600 000 share capital of Ciudad de la Luz SA was owned by Parque Temático de Alicante SAU, which later became Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV). SPTCV is a public entity which carries out investment activities on behalf of the Valencia Regional Government. The remaining 25 % belonged to Producciones Aguamarga SL, a private company which was responsible for the remaining construction work, for promoting Ciudad de la Luz and for managing the studios.
(17)
In November 2001, the share capital was increased to EUR 9 million, with SPTCV purchasing all the additional shares, taking its holding to 98,4 %. SPTCV increased its holding further in February 2003 and May 2004 through similar purchases of new share capital. Producciones Aguamarga sold its 0,2 % share of Ciudad de la Luz SA (6) to SPTCV in July 2004 (for EUR 139 059). Since then, the Valencia Regional Government has held 100 % of the share capital of Ciudad de la Luz SAU via SPTCV. Since that time, Ciudad de la Luz SAU has been a public undertaking entirely owned by SPTCV and subject to public law as to tendering and financial supervision. However, Producciones Aguamarga continued to manage Ciudad de la Luz.
(18)
The film studio complex opened for filming in August 2005. Designed to accommodate the largest film productions, construction began in 2002 and has been divided into three phases:
-
Phase 1 (completed): 6 air-conditioned sound stages with a combined area of 11 000 m2, production support buildings, 15 050 m2 of workshops/storage, and 2 external filming areas (back lots) of a total of 14 hectares.
-
Phase 2 (completed after the formal investigation opened): catering facilities, an administrative building, a post-production laboratory and a third external filming area (back lot) of 5 hectares with an aquatic filming tank.
-
Phase 2B (work not started): a large, deep natural-horizon water tank.
-
Phase 3 (work not started) a 5 000 m2 sound stage (intended to be the world’s largest), another back lot and 4 TV studios.
(19)
The studio complex also houses a university school dedicated to audiovisual production (cinema, TV, radio, internet) which offers master’s degrees covering all aspects of production (artistic, technical marketing, communication). The initial plans in 2000 included other additional investments in adjacent malls, hotels and a sports complex which were to generate positive cash inflows for the project, but which have not been developed to date. Although the necessary land was provided by the Generalitat in 2004 and invitations to tender for operation of these businesses under concession were launched in 2005, the bids were not attractive enough and the additional investments have not been followed up.
(20)
Certain aspects of the ‘state-of-the-art’ facilities at Ciudad de la Luz put it well ahead of the limited number of competing major film studios in Europe in terms of capacity for large-budget films. For instance, the 5 000 m2 sound stage in the original plans for Ciudad de la Luz would have been the largest in the world (7). The Commission notes that large sound stages are only of interest to major film productions.
(21)
Until recently, the studio was managed by Aguamarga Gestión de Estudios SL, which acted as agent for the film studio in return for remuneration on the basis of a multi-annual management contract with the shareholder.
(22)
Prior to the start of the construction works, in 1999-2000, the feasibility, scope and strategic guidelines of the development of Ciudad de la Luz were analysed by third party consultants in four studies submitted by Spain in the course of the formal investigation procedure.
(23)
These studies explored the growth prospects of the number of film productions (8), compared alternative locations in the Region of Valencia for the construction of film studios (9) and provided a preliminary analysis (10) and business plan (11) for a film studio complex. They had not been submitted by the Spanish authorities before the Commission’s decision to open a formal State aid investigation concerning the project. The data in the opening decision of 22 February 2008 were from a study (by Consultia) which the Spanish authorities had informed the Commission was carried out in 2002. However, after the opening decision, Spain subsequently informed the Commission that this study had been carried out in 2004.
(24)
The conclusions of the 2000 business plan developed by Arthur Andersen (12) were positive, including its profitability prospects in the medium to long term. The positive cash flows of the film studio project were documented for a five-year period (2002-2006) after completion of the construction of the studio buildings, a conference hall and school for film and television techniques.
(25)
The cost of construction of these phases was estimated to be 16,9 billion pesetas (EUR 101,7 million). The land cost was not included and the business plan indicated that the costings could vary by +/- 30 %. Subsequent phases to complete the project were not costed.
(26)
On the basis of this business plan, between 2000 and 2004, SPTCV carried out or committed investments in Ciudad de la Luz through share capital increases and land totalling EUR 104 259 759. See details in recital 53.
(27)
Since the construction took two years more than expected and the investment schedule was modified to be increased significantly, in 2004 Ciudad de la Luz/SPTCV commissioned a new study and business plan from Consultia (13). The Consultia study also concluded positively on the profitability of the project, with a business plan for the period 2004-2014 showing a positive return for the investment by SPTCV until 2014 and in the longer term.
(28)
The share of Ciudad de la Luz SA held by Producciones Aguamarga SL was bought out by SPTCV in July 2004 for EUR 139 059. Unlike SPTCV, Producciones Aguamarga SL had made no further investment in Ciudad de la Luz SA after its initial EUR 150 000 investment in November 2000. So the share of Ciudad de la Luz SA held by Producciones Aguamarga SL had fallen to 0,2 % by the time this was acquired by SPTCV. After this transaction, the company became wholly publicly-owned and hence became Ciudad de la Luz SAU.
(29)
On the basis of the modified work schedule and business plan, SPTCV, as sole shareholder, granted two participating loans of EUR 95 million in 2005 and EUR 20 million in 2007. The accounts of Ciudad de la Luz SAU to 31 December 2010, provided by the Spanish authorities in April 2012, show that SPTCV went on to invest a total of EUR 45 829 840 in convertible loan stock between 2008 and 2010. These accounts also show that SPTCV was owed interest on the 2005 and 2009 participating loans totalling EUR 7 222 160 for 2009 and 2010, In addition, EUR 1 814 187 of unpaid interest on the convertible loan stock had accumulated by 31 December 2010. Therefore, the investment of public funds by SPTCV in Ciudad de la Luz, including the interest pending on the loans provided, totalled EUR 274 125 946 by the end of 2010.
(30)
In the 2000 business plan, Ciudad de la Luz was aiming to become the studio complex with the second largest capacity in Europe (after Pinewood) and to attract Spanish productions (cinema, TV and commercials) supplemented with a target of sixteen foreign (EU and US) film productions per year. The 2004 revised business plan considered that one of the strategic objectives of Ciudad de la Luz should be to make large film and TV productions its main clients.
(31)
The 2004 business plan regarded the main international competitors of Ciudad de la Luz to be large studios outside the US, particularly those which have similar characteristics to Ciudad de la Luz, namely Pinewood-Shepperton (UK), Cinecitta (Italy), Barrandov (Czech Republic), Babelsberg (Germany), Cinecite Montreal & Lions Gate (Canada) and Warner Roadshow & Fox (Australia).
(32)
In the initial 2000 business plan, the planned tariffs for studio services (e.g. back lot rental, workshop) were envisaged within a range of the tariffs applied by comparable studios in the EU (i.e. Shepperton and Elstree in the UK, Babelsberg in Germany). The 2004 revised business plan also presents a strategic pricing model with reference to the tariffs applied by studios with international reputation, roughly 15-20 % cheaper than established leaders (USA and Pinewood UK) but 50 %-100 % more expensive than EU studios (Barrandov in the Czech Republic and Babelsberg in Germany).
(33)
In practice, the national and international targets of the business strategy of Ciudad de la Luz have not materialised. Out of 33 films shot in Ciudad de la Luz between 2005 and 2009, 28 are Spanish productions and only 5 are EU co-productions (Greece, France). Apart from occasional highlights provided by major European co-productions such as Asterix at the Olympic Games and most recently a US-Spanish coproduction, in practice the films shot at Ciudad de la Luz since it opened in August 2005 have been mainly Spanish national productions.
(34)
Despite the prospects shown by the 2004 business plan setting 2010 as the first year of (modest) positive operating results, the commercial operation of Ciudad de la Luz has been loss-making to date. Ciudad de la Luz had cumulative losses of EUR 84 million by the end of 2010, compared to the cumulative profits of EUR 12 million by the same date forecast by the 2004 business plan. In comparison to the studios mentioned above, Ciudad de la Luz has failed to attract the planned amount of non-Spanish productions so far and, even for Spanish demand, the results are below expectations. Operating losses are also bigger than expected.
(35)
The Commission’s investigation was prompted in 2007 by a complaint from Complainant A, as well as a subsequent complaint from Complainant B, both of which are prominent players in the film sector in different Member States. The complaints alleged illegal State aid in the public funding of Ciudad de la Luz and, especially, in the system of film-specific incentives put in place by Ciudad de la Luz.
(36)
As noted above, at the time the Commission opened the formal investigation procedure in February 2008, the only basis for the investment decision that had been provided by the Spanish authorities was the Consultia business plan, purportedly carried out in 2002. After a preliminary assessment, the Commission had serious doubts that a market investor would have invested on the same terms and on the same scale as the Valencia Regional Government.
(37)
As to the possible compatibility of the aid, the Commission had no information enabling it to verify whether the conditions of the Regional Aid Guidelines applicable to the Region of Valencia at the time (2000-2004) were met. The Commission also doubted that the cultural exception referred to in Article 107(3)(d) of the Treaty could be applied, since Ciudad de la Luz was not promoting culture or heritage conservation, could be used for all sorts of audiovisual works, including commercials, and was competing with other operators to attract commercial productions.
(38)
The Commission also noted possible State aid in the incentive system for shooting at Ciudad de la Luz and identified the relevant film producers as beneficiaries. The film-specific incentives were targeting specific activities in a specific location on the basis of unknown criteria and thus appeared not to meet the rules laid down in the Commission’s ‘Cinema Communication’.
III. COMMENTS FROM INTERESTED PARTIES
(39)
The Commission received comments from ten interested parties in total. Four of these are active in the exploitation of film studio business in Member States other than Spain (Complainant A, Complainant B, Barrandov Studio and Mediterranean Film Studios Limited); five are active in the Spanish film sector (the Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles - FAPAE, the Associacio de directors de cinema valencians, the Empreses audiovisuals valencianes federades - EAVf, the association Productors audiovisuals valencians and the Sociedad Proyectos Tematicos de la Comunidad Valenciana - SPTCV SAU); and one was a national film funding and policy body (UK Film Council).
(40)
In its confidential submission of 25 June 2008, Complainant B expresses its concerns about the aid through which Ciudad de la Luz developed and operates at present. It claims that the measures taken by the Commission in opening the procedure are essential for its company and the sector.
(41)
In its confidential submission dated 30 June 2008, Complainant A confines its comments on the in-depth investigation to four issues: (i) the costs of financing the studios, (ii) the approach to financing a ‘start-up business’, (iii) the final disposal valuation and (iv) the other incentives granted by Ciudad de la Luz. In its view, ‘a private investor would regard even an established and profit-making studio business as at least a medium risk investment …. This is based on the fact that, although a studio business is asset backed …, its operational gearing is likely to be high, which makes profit difficult to forecast. Further uncertainty is introduced by factors such as the cyclical nature of the film production sector.’
(42)
According to Complainant A, a weighted average cost of capital (WACC) of about 15 % might be appropriate for an established studio business, although ‘the return expected by [Complainant A’s] private equity investors was higher than that’. A start-up studio business would be viewed by a private investor as ‘a medium to high risk venture and would therefore expect materially higher returns from its investment (albeit that some lead time to profitability would be tolerated). Given that there is usually limited (if any) capacity for start-ups to borrow from conventional sources, the WACC for a start-up business is generally increased by both the higher equity returns that are required and the lack of lower cost debt.’
(43)
As to the final disposal value of Ciudad de la Luz indicated in the opening decision, Complainant A considers it unrealistic. It also claims that a private investor would generally find it unusual for a multiple of earnings before interest and tax of more than 12-15 to be a good proxy for valuation.
(44)
Finally, as to the incentives granted to attract productions, Complainant A alleged that they appear to have effectively subsidised the cost to film production companies of bringing in qualified technical and support staff, which are allegedly lacking in the Valencia region. Complainant A considers that the incentives have a serious adverse effect on competition as the studios would have found it more difficult to attract film productions without such incentives.
(45)
In their initial submission of 25 June 2008, Barrandov Studio stressed that the alleged aid distorts the relevant market and disadvantages other competitors and requested an additional time period to submit further comments, given the complexity of the case. Those comments reached the Commission on 15 September 2008. Barrandov Studio subscribe to the grounds of the complaint alleged by Complainant A and stress that the size and number of sound stages indicate that Ciudad de la Luz is focused on high budget US films rather than on Spanish ones. The low density of film professionals and infrastructure in Alicante compared to Madrid or Barcelona does not indicate a logical choice of location. In terms of strategy, an investor in the studio business would split their clientele into local clients providing stable income and foreign clients focused on large foreign productions. Ciudad de la Luz adopts the opposite strategy, based on the provision of studio services at extremely low prices which disregard the establishment costs. Moreover, given the uncertainty caused by the difficulty of forecasting revenues beyond 3-5 years in the industry, a private investor would have requested a much faster return. In Barrandov’s opinion, this assertion is corroborated by a confidential business plan illustrating its recent investment in new studios, which was undertaken on the assumption of having net earnings from the second year of operation and a pay-back period of less than 8 years. Nor does Barrandov see any rational explanation for the amount of profits (EUR 341 million) expected by the Spanish Authorities by 2014.
(46)
In its submission of 27 June 2008, Mediterranean Film Studios Limited confines its comments to the water tanks that Ciudad de la Luz announced. They claim that their own water tanks are unique in Europe and comparable only to those of Fox in Baja California (Mexico). Given the low occupancy rate per year of their tanks, they allege that in their view and the industry consensus view, there is already enough capacity in the Mediterranean area or in Europe for filming water tanks.
(47)
In its comments dated 30 June 2008, the Federacion de asociaciones de productores audiovisuales espanoles (FAPAE) considers that Ciudad de la Luz has introduced more competition in the market for big production facilities and that the complainants simply wish to maintain their market position and bar the entry of competitors which propose credible alternative service and price-wise to their studios which dominate the European market. The FAPAE also claims that studios such as Barrandov, Cinecittà, Babelsberg or Mafilms have built up their market position and reputation around public support in different forms, including public participation in share capital. More generally, the FAPAE stresses that the maintenance of cultural diversity justifies strong public intervention in the industry. In particular, Ciudad de la Luz allegedly provides the Spanish production industry with sophisticated and state-of-the-art services in Spain which would otherwise need to be obtained abroad at higher cost. Against the allegation that Ciudad de la Luz targets super-productions, the FAPAE alleges that Ciudad de la Luz greatly benefits low-budget Spanish productions and focuses on national or local culture, thereby contributing to cultural objectives set out in the former Article 87(3)(d) (now Article 107(3)(d)). The observations dated 21 May 2008 of the Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf) and those dated 16 May 2008 of the association of Productors audiovisuals valencians largely echo, sometimes verbatim, the comments of FAPAE.
(48)
In their comments of 5 June 2008, the Associaciò de directors de cinema valencians stresses that the dominance of the US cinema industry marginalises European productions through a variety of allegedly abusive practices. In their view, corrective measures are necessary for European cultural creations to compete on a level playing field. This association alleges that the public intervention in Ciudad de la Luz is fully instrumental in that respect, to the benefit of European, Spanish and Valencian production and with a view to defending their cultural identities.
(49)
The observations of Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (the 100 % owner of Ciudad de la Luz SAU, itself owned by the Comunidad Valenciana) dated 23 June 2008, in essence reproduce the same subsidiary arguments and rely on the evidence adduced by Spain. Some aspects on which their observations place particular emphasis are the following. Firstly, the fact that a private investor partly funded the project at its inception in 2000 based on the studies available shows that the investment by public authorities followed the logic of a private investor. Both studies in 2000 and 2004 concluded without any reservation that the project was profitable. Secondly, the incentives provided to specific films are commercially justified for a new business and granted as a ‘sponsoring contract’ in exchange for promotion activities which generate a return on the reputation of the studios whilst triggering advertising costs for the recipients. A study carried out in this respect estimates the economic return of sponsoring contracts for Ciudad de la Luz to be to EUR […] (14) million.
(50)
The UK Film Council asserts in its letter of 25 June 2008 that there is a case to answer in the decision opening the formal investigation procedure.
IV. COMMENTS FROM SPAIN
(51)
After the formal investigation was opened, the Spanish authorities revealed that the initial investment decision was based on a business plan prepared in 2000, and not on the one which they had submitted previously. This business plan was in a study carried out in 2004, and not in 2002, as the Spanish authorities had previously informed the Commission.
(52)
By the time of the 2004 study, more than EUR 90 million had already been invested in the project. Consequently, the Spanish authorities claim that two investment decisions were taken: one in 2000 for the first phase of the project and one in 2004 for the planned extension.
(53)
The timetable for investments in the Ciudad de la Luz, as last updated by the Spanish authorities in April 2012, was as follows:
Date
Description
Public investment
(in EUR)
24.10.2000
Valencia Region decides to develop Ciudad de la Luz
-
2.11.2000
Ciudad de la Luz SA is created (75 % owned by Parque Temático de Alicante SAU, 25 % owned by Producciones Aguamarga SL)
450 000
[75 % of 600 000]
21.11.2001
Parque Temático de Alicante SAU invests unilaterally for a capital increase of EUR 9 million in Ciudad de la Luz SA (increasing its share to 98,4 %)
9 000 000
6.2.2003
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) invests unilaterally in a capital increase of EUR 30 million in Ciudad de la Luz SA (increasing its share to 99,6 %)
30 000 000
4.5.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU invests unilaterally in a capital increase of EUR 54 870 660 in Ciudad de la Luz SA (increasing its share to 99,8 %)
54 870 660
23.7.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU acquires the 0,2 % share of Ciudad de la Luz SA owned by Producciones Aguamarga SL (with a nominal value of EUR 150 000) for EUR 139 059 (increasing its share in Ciudad de la Luz SA to 100 %)
139 059
9.3.2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU ceded the land on which the studios were built to Ciudad de la Luz SA, thereby increasing its equity by EUR 9 800 040 (even though the land had been valued at EUR 1 030 856 in the accounts of Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU). Before this date, the project had already received permission from the Valencian Government to build the studios on the site.
9 800 040
Summer 2005
Ciudad de la Luz SA starts its activities as a film studio
-
28.4.2005
Participating loan of EUR 95 million
95 000 000
26.12.2007
Participating loan of EUR 20 million
20 000 000
30.6.2008
Convertible loan stock issued with an option to convert the loan to shares before 31 December 2008
10 000 000
2.1.2009
Convertible loan stock issued with an option to convert the loan to shares before 30 June 2009.
10 000 000
17.3.2009
Convertible loan stock authorised up to EUR 30 million with an option to convert the loan to shares before 30 December 2009.
25 829 840
31.12.2010
Unpaid interest on participative loans in 2009 & 2010
7 222 160
31.12.2010
Unpaid interest on unconverted loans in 2009 and 2010
1 814 187
Total
274 125 946
(54)
The Spanish authorities focused their responses on attempting to demonstrate that the investment is not State aid as a market investor would have invested in the project on the same terms and conditions (applying the market economy investor principle). They have provided reports from economic consultancy LECG to support this.
(55)
Even if the Commission considered that at least part of the investment was State aid, Spain alleged that all the films shot in Ciudad de la Luz met the cultural criteria of the Valencia film incentives, which were approved by the Commission in April 2008, December 2008 and July 2009 (16). According to Spain, the cultural exception provided in Article 107(3)(d) TFEU can be applied to investment aid upstream or downstream of the production of films.
(56)
Spain also notes that any aid contained in the public funding of Ciudad de la Luz and in the incentives offered to films should be viewed in the perspective of the distorting effects of national film support schemes approved by the Commission in other Member States which attract major film productions to competitors of Ciudad de la Luz (17).
(57)
Spain also contends that the Regional aid guidelines applicable at the time (1998) would have allowed an aid intensity of 36 % for the investment project. The additional conditions introduced later in the 2002 Multi-sectoral framework for large investment projects with less than 25 % market share and 5 % capacity increase on the market would also be met.
(58)
Spain provided a second LECG report which criticised the analysis of the 2004 business plan by the Commission services. LECG criticised the analysis of the Commission services and provided alternative values for the data and risk factors, as well as providing retrospective valuations of the land on which Ciudad de la Luz was constructed.
(59)
A second economic analysis by the Commission services examined the 2000 business plan and the retrospective land valuations provided by Spain. In addition, an independent economic assessment of the market economy investor principle test was carried out by an independent consultancy at the request of the Commission. The independent report was sent to the Spanish authorities on 30 September 2011.
(60)
The Spanish authorities reiterated their view, as in their observations to the opening decision, that the profitability prospects of Ciudad de la Luz should be benchmarked against its main EU competitors in the film studio business (e.g. Babelsberg, Pinewood) and not, as Ecorys (18) does, with diversified US audiovisual conglomerates (Time Warner, Disney) (19). The Spanish authorities maintain that this benchmarking should be based on publicly available information (e.g. Bloomberg) from the time of their investment decision (i.e. 2000 and 2004, not 2008). Finally, they also claim that a number of misunderstandings or technical flaws invalidate the conclusions of the Ecorys study (20). The Spanish authorities claimed that, if these were corrected and the appropriate benchmarking with competitors carried out, the profitability of the prospects of the investment decision based on the evidence available at the time would meet the requirements of the MEIP test.
V. ASSESSMENT OF THE AID
(61)
According to Article 107(1) of the TFEU, ‘any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall, in so far as it affects trade between Member States, be incompatible with the internal market’. It follows that in order to be qualified as State aid, the following cumulative conditions have to be met: (1) the measure has to be granted out of State resources, (2) it has to confer an economic advantage to undertakings, (3) the advantage has to be selective and distort or threaten to distort competition, (4) the measure has to affect intra-Community trade.
(62)
As pointed out above, the Spanish authorities have argued that the measure does not constitute State aid, as it fulfils the market economy investor principle (‘MEIP’) test. This test considers whether a market investor would have invested in the project on the same terms and conditions as the public investor at the time when the decision to make public investment was taken. In this respect it is relevant that initially there had been a private investor in the project (21) and that the Spanish authorities had commissioned several studies which concluded that the project would generate a positive cash flow (see recital 22).
(63)
As pointed out in recital 17, in the case of Ciudad de la Luz, initially a private investor (the managing company) held 25 % of the project (i.e. EUR 150 000 of the initial share capital of EUR 600 000). However, this private investor withdrew before it had committed any further funds itself (it was bought out by SPTCV in 2004). Subsequently, no other private investor invested in the project.
(64)
The fact that the only available private investor had only committed a marginal amount while withdrawing at the moment where the bulk of the investment had to be committed may be considered as prima facie evidence that a private investor would not have carried out such a project under the conditions available at the time. Furthermore, the situation of this private investor was very specific (and therefore not in line with the market investor considered by case law), since it was also responsible for initiating the project, for overseeing the construction work and for managing and promoting the studios in return for a management fee. This means that its initial investment could be rational for other reasons than its mere profitability, when considered in isolation.
(65)
In the absence of any private shareholder, the regional authority based its investment decision on the results of the consultancy studies. However, the mere existence of such studies is not sufficient for fulfilling the MEIP test. Before committing funds on the scale invested into Ciudad de la Luz, one would expect a private investor to examine thoroughly the business plan and the assumptions on which such studies are based. A private investor would have to come to his own judgement whether the specific assumptions used to justify the business plan are appropriate in this particular case. Furthermore, a private investor can be expected to compare the expected return of the Ciudad de la Luz project with the expected return of alternative projects. Such an analysis had not been done at the time. Further, it was even not feasible to carry out such a comparison on the basis of the estimated positive cash flows provided in these studies.
(66)
In the context of a State aid investigation, jurisprudence requires the Commission to carry out its own assessment of the facts (22). It is therefore necessary to judge the validity of reports carried out at the time of the transaction.
(67)
In view of the reports submitted by the Spanish authorities since the opening decision, there appear to have been two investment decisions concerning the project. The first of these was in 2000 based on the Arthur Andersen business plan of 2000 (covering investments in the period 2002-2006). In 2004, potentially to review whether further investment in the project was appropriate, the Consultia report was commissioned (covering actual investments in the period 2002-2004 and forecast investments in 2004-2014). Consequently, the MEIP should be assessed for both investment decisions.
(68)
The Commission has assessed whether a hypothetical private investor would have invested in the project creating the company Ciudad de la Luz. According to the market economy investor principle, the investment undertaken is considered to be State aid if the expected compensation to be received by the State is lower than what a private investor would have requested under the circumstances of that particular project.
(69)
In order to finance a project, investors need to invest some capital. Such capital has a cost, the cost of capital. Typically, there are two broad sources of capital: equity capital and (financial) debt capital. The total cost of capital is the weighted average cost of capital (WACC), taking into account the proportion of equity capital and the proportion of debt capital. The cost of debt capital and cost of equity capital are expected costs and not historical costs. In the particular case of Ciudad de la Luz, the business plan envisaged that the project would be fully financed with equity capital. Therefore, the total cost of capital is the equity capital.
(70)
A private equity investor would have been willing to invest in Ciudad de la Luz if the expected internal rate of return (23) was higher than or equal to the opportunity cost of equity capital (24) (i.e. the return that he could have obtained in a similar project).
(71)
The Commission has calibrated the Capital Asset Pricing Model to obtain the cost of equity capital. The cost of equity capital reflects the opportunity cost of investment for shareholders in companies or projects with the same (or similar) business and financial risk as the one under consideration. According to the Capital Asset Pricing Model (CAPM), the cost of equity capital, Ke should be estimated by the following formula:
where Rf is the risk-free rate, is the market risk premium and ß is the ‘Beta’, a measure of the systematic (non-diversifiable) risk associated with the stock of Ciudad de la Luz, which reflects both the business and financial risk.
(72)
For the risk free rate, Rf , market practice (25) suggests to take the long-term (typically 10 years) government bond rate in the country of operation (these are considered the least risky investments). The average annual return on 10 year government bonds in Spain was 4,1 % in 2004 (26). For the market risk premium, one should take the historical market risk premium over a reasonably long time period. It is common market practice to take the difference between the historical return on a diversified equity index in the country of operations, and the risk free rate. According to Fernández (2004) (27), the historical market risk premium over government bonds in Spain (during the period 1991-2003) was between 6,8 %-9,3 %. The Commission took a conservative approach in the estimation of the market risk premium and considered the lower bound of this interval, namely 6,8 %. A subsequent and more recent paper by the same author (28) comes to reinforce the validity of this value, by presenting the required equity premium during the period 2000-2004 in the range of 6-7 %.
(73)
For the estimate of beta, the Commission used publicly available information pertaining to companies that have been identified as direct competitors to Ciudad de la Luz by Spanish authorities, namely Carrere Group (29) and Babelsberg. These figures were reported by financial analysts that carried an in-depth analysis of the two companies. An average of the two betas, adjusted to match the financial risk profile of Ciudad de la Luz, gives a value around 1,5. This is a conservative approach, since the investment in Ciudad de la Luz is likely to involve a higher degree of idiosyncratic risk as the other two established studios. Ciudad de la Luz it is a green-field investment in a region which does not host either Spanish or international film producers. In other words, Ciudad de la Luz’s beta is probably higher than that of its competitors.
(74)
Applying the formula above (see recital 71), the Commission obtained that the expected cost of equity capital should be approximately 14,9 %.
(75)
By way of comparison, as discussed in Annex I, Spain submitted that the application the CAPM Model would show that a private investor ‘would require’ a risk premium, not a return, of 3,75 % in 2000 and 2,07 % in 2004.’ This calculation is based on a beta of ß = 0,395. A beta of 1 represents the portfolio of all stocks, so the ‘average’ stock. A beta significantly below 1 would therefore imply a particular low-risk investment. Spain did not substantiate such assumption and did not back it up with any hard and verifiable data.
(76)
As stated above (see recital 70), a private investor would only invest in a project with an internal rate of return larger than the opportunity cost of capital. The Commission notes that the 2000 business plan evaluated only the initial phases of the project in detail. The Commission’s analysis (see Annex II) arrived at a negative net present value, based on the 2000 business plan and taking the cash flows presented in the business plan at face value. On this basis, a private investor would not have invested in the project.
(77)
When establishing the internal rate of return, the Commission again takes a conservative approach by not questioning the assumptions of the business plan, in particular the stream of cash flows forecasted for the proposed project. However, it should be noted that the cash flows forecasted in the 2004 business plans appear to be unduly optimistic, especially taking into account the losses incurred by the company during the period 2002-2004 (30). Given the information at the Commission’s disposal, one can therefore consider that the expected cash flows presented in the 2004 business plan represented an upper bound (31). The stream of cash flows determines its expected return. The Commission also takes at face value the expected return of Ciudad de la Luz. However, it calibrates the cost of raising capital. This would have to be done by any rational private investor.
(78)
On the basis of the 2004 business plan proposed by Ciudad de la Luz, the internal rate of return of this project is 5,74 % (see Annex I). A private investor in Ciudad de la Luz, facing an opportunity cost of capital of at least 14 % (as computed above, see recital 73), would not have undertaken this investment, since its internal rate of return is lower than the opportunity cost of capital.
(79)
Furthermore, the Commission computed the Net Present Value (NPV) of the investment in Ciudad de la Luz in order to give the magnitude of how much the project would be worth for the private investor. The object of any investment decision is to find real assets that are worth more than they cost, in other words, investments that have an expected return higher than the opportunity cost of capital. If this is not the case, as for Ciudad de la Luz, the value of the project is negative and consequently the investment is not viable for any rational private investor. The NPV of any project quantifies how much the investment is worth at the moment of taking a decision, and is computed by discounting the stream of cash flows forecasted in the business plan using the discount factor, which is the cost of capital. Intuitively, the higher the cost of capital, the lower the NPV.
(80)
For Ciudad de la Luz, using the opportunity cost of capital of 14 % and the cash flows provided in the Consultia business plan of 2004 (which are taken at face value by the Commission as explained in recital 76), the NPV of the investment is around minus EUR 130 million (see Annex). Consequently, this investment opportunity is not worthwhile for a private investor.
(81)
The Commission has also undertaken a robustness check showing that the result is very solid. Above a reasonable threshold, the result is hardly sensitive to the value of the opportunity cost of capital, as estimated by the Commission. In other words, significant changes in the parameters calibrated by the Commission in calculating the cost of capital do not alter the result. The graph below plots the approximate values of the NPV against different values of the cost of capital (WACC) from 5 % to 20 %. The graph illustrates that the NPV becomes negative for a WACC of between 5 % and 6 %. Hence, if the cost of capital is higher than 6 %, a private investor would not undertake the project. Moreover, for values of WACC higher than 10 %, the value of the NPV is practically unaffected. The Commission has estimated a WACC of around 14 %, hence in a range where it can be concluded with high degree of confidence that the project is not profitable.
(82)
In response to the Commission’s assessment, on the basis of a consultancy report (32), the Spanish authorities argued that the Commission’s assessment was flawed. Firstly, while the CAPM analysis as such was considered to be the correct approach, the consultancy report questioned the parameter values used by the Commission. In particular, the equity premium and the ‘betas’ should have been lower. Secondly, to establish the relevant benchmark, the Commission should not have used only the Consultia IT’s business plan but also the Arthur Andersen’s 2000 business plan. Thirdly, the Commission did not use the appropriate financial ratios to estimate the expected profitability of the Ciudad de la Luz project. Finally, the Commission did not take into account expected revenues deriving from the development of hotels and office space.
(83)
These arguments were rebutted by the Commission. As regards the equity premium, Annex II explains in some detail why the values in the range proposed by Spain cannot be valid. Most importantly, the values proposed for the premium were estimated values for 2009 and not those which prevailed in 2000 and 2004. Clearly, the parameters to be used for the estimation of the CAPM should be contemporaneous to the date of the business decision. In fact, for the relevant period, the author quoted by the Spanish authorities himself provides estimates which are in line with the Commission’s assessment. Annex II also explains why the Spanish authorities’ request for lower ‘betas’ is mistaken. The Commission uses values from public studies which calculated betas for close competitors of Ciudad de la Luz. The Spanish authorities’ proposal to use historical betas is refuted by financial experts.
(84)
In reply to the Spanish authorities’ request to consider the 2000 business plan, Annex II provides such a calculation. As can be seen, due to a higher risk premium and to a higher risk-free rate, in that case the WACC would be even higher than in 2004. Also, this calculation leads to a negative NPV. Finally, with regard to possible revenues deriving from hotels and office space, the assertions made by the Spanish authorities were based on new evidence, namely six land valuation reports drawn up subsequently. This evidence was not part of the information available to a potential investor at the time. While the Andersen report mentions the possibility of developing a hotel complex, it does not contain information about expected profitability and there was no business plan pertaining to the development of the land. Annex II nevertheless looks in detail at the proposed ex post reports on land development. They are seriously flawed. For instance, benchmark prices proposed for office space in the Ciudad de la Luz complex are those of the most prestigious business streets in Alicante. Given that the Ciudad de la Luz complex is outside the city of Alicante and next to an industrial complex, these benchmark prices are highly inflated. Similarly, the benchmark prices for hotels are based on 4 or 5 stars hotels. No indication is given that there would be sufficient demand for such hotels outside of Alicante (and located close to a highway and an industrial complex).
(85)
Apart from its own internal assessment, the Commission also commissioned an independent study on whether a private investor would have carried out such an investment in Ciudad de la Luz under the same terms (33). The Ecorys report considers various scenarios which estimate the cost of equity capital to be between 12,5 % and 21,4 % for the investment in 2000 and between 10,9 % and 15,9 % for the further investment in 2004. Thus, the result of the Commission’s study is within the range calculated by Ecorys. By way of contrast, the internal rate of return calculated on the basis of the business plan is well below the minimum cost of equity capital as estimated by Ecorys.
(86)
Ecorys’ overall conclusion is therefore that it does not seem likely that the investments made in 2000 and 2004 were congruent with the conduct of a diligent private investor in a market economy. With regard to the 2000 investment plan, Ecorys finds that the reconstructed business case shows a negative NPV of PTA 9,3 billion. Investing in the stock market would have been a much more interesting investment for a prudent market investor. As regards the 2004 investment Ecorys concludes that ‘a diligent market investor would most probably not have decided to complete the full CDL project, but may have opted to operate the 6 sound stages already invested in, or to close down the project and take the loss’ (34). Finally, Ecorys considers that a private lender would not have provided a participating loan or any other debt to the project since the project cash-flow was insufficient for debt service payments.
(87)
It is therefore concluded that neither the investments made in Ciudad de la Luz between 2000 and 2004, nor those made since then fulfil the market economy investor principle and therefore constitute an advantage for the undertaking Ciudad de la Luz SAU. Since the MEIP tests are not fulfilled, a market economy investor would not have invested in 2000 and would not have continued to invest in the project on the basis of the 2004 business plan.
(88)
Consequently, the Commission considers that the economic advantage is the whole value of the investment. The loans granted to Ciudad de la Luz by SPTCV were subordinated loans, which means that they were treated on the balance sheet as something similar to equity. As already noted by the Commission in the opening decision, the interest on the loans was calculated with on a fixed and one variable part. The rate of the fixed part was very low, and would not be acceptable to a market economy lender. The unusually low fixed part of the loan could be in principle compensated by the prospect of an adequate remuneration on the participating loan thanks to the variable part linked to the profitability of the project, but this could not be the case for the project under scrutiny (see the reasoning above about the market economy investor principle). Furthermore, no financial costs were included in the forecast profit and statement provided to the Commission by the Spanish authorities for the period 2002-2014. Finally, in theory the loans were to be paid back in April 2015, that is after the date of termination of the project (and possibly its disposal), planned for 2014, which a Market Economy Lender would not have accepted. In their reply dated 20 April 2009 to the opening decision, the Spanish authorities explained that these loans should, from an economic point of view, be considered as capital injection as the lender and the shareholder are the same (i.e. SPTCV). Indeed, as none of the loans paid in 2005, 2007, 2008 and 2009 have been (even partially) repaid, and the beneficiary has not paid any interest for these loans, they must be considered de facto as equity investment. According to the information provided by the Spanish authorities in April 2012, this was a total of EUR 265 089 599 by the end of 2010 (35).
(89)
The aid is also selective since the benefits arising from the support confers an advantage only to the undertakings active in the sector, and in fact only to some of them.
(90)
The Commission notes that the Generalitat Valenciana has funded the investment through its fully-owned investment arm SPTCV and that the studies which led to the public investment in Ciudad de la Luz were carried out for the Generalitat Valenciana. Hence, these allocations can be considered as State resources.
(91)
When State aid strengthens the position of an undertaking compared with other competing undertakings, the latter must be regarded as affected by that aid. The support strengthens the position of Ciudad de la Luz compared with other competing undertakings by allowing it to enter the market of film studios. Competition between undertakings profiting from the measure and those not profiting from it is distorted. Even assuming that film productions in other Member States in which other film studios are located receive subsidies, this is not a relevant argument to deny the existence of a distortion of competition. A measure does not escape the qualification as State aid merely because other Member States may also have adopted their own market-distorting measures. No such ‘balancing’ takes place in assessing the condition related to the distortion of competition.
(92)
Finally, the Commission considers that the measure in question affects trade between Member States. Film studios market their facilities on an international basis. Film producers regularly negotiate prices and conditions with a number of film studios based in different Member States. The Commission has approved aid schemes in Spain and other Member States which support the production of audiovisual works and, hence, indirectly encourage the use of national technical facilities, including film studios. However, the fourth criterion of the 2001 Cinema Communication excludes aid supplements for specific production activities, including the use of film studios.
(93)
In view of the above, the Commission considers that the project grants a selective economic advantage to Ciudad de la Luz. The project is publicly funded, distorts competition and has an effect on trade between Member States. Therefore the Commission regards the notified measure as constituting State aid within the meaning of Article 107(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
(94)
The Commission must first ensure that the aid is not contrary to the provisions of the TFEU in areas other than State aid. In this case, the Commission’s assessment is without prejudice to any further findings with regard to the compatibility with EU public procurement legislation. The aid does not contain any other elements which could present problems regarding the principle of general legality of the aid.
(95)
As noted in the opening decision, as a subsidiary argument in the event that the Commission considered that the measures at hand constitute State aid, the Spanish authorities have claimed, that such measures would be compatible with Article 107(3) as regional aid and as aid aimed at promoting culture.
(96)
Regional aid for the construction of Ciudad de la Luz may be justified on the grounds that the investment is carried out in an assisted area. The Spanish authorities have suggested that an aid intensity of 36 % would be allowed by the regional aid rules applicable at the time of the initial investment decision in 2000-2006.
(97)
As this is unnotified aid, the Regional Aid Guidelines for 2000-2006 (36) apply. Point 4.2 of the Guidelines states: ‘To ensure that productive investment is viable and sound, the recipient’s contribution to its financing must be at least 25 %.’ Footnote 20 of the Guidelines clarifies that this minimum contribution of 25 % must not contain any aid. Although there was a private investor for 25 % of the initial share capital of EUR 600 000, this private investor was the management company for the project in return for a fee and did not make any further investment in the project to match the majority of the public investment in the project. Consequently, this first investment cannot be considered in isolation from the public investment as it is not a standalone investment. Moreover, the private investor was bought out by SPTCV in July 2004, at which time its holding dropped to 0,2 %.
(98)
The Spanish authorities have argued that the 25 % investment from SPTCV itself could be regarded as the recipient’s contribution. The Commission considers that such an approach, in which 25 % of the investment is covered by a publicly-owned body which does not behave as a private investor (see above, section V, subsection ‘economic advantage’) while the remaining 75 % of the investment is also provided from state resources, cannot ensure that the productive investment aided is viable and sound.
(99)
As the investment in Ciudad de la Luz has been completely financed through public funds from SPTCV, this condition is not met.
(100)
In certain situations, the Commission has cleared aid to the audiovisual sector under Article 107(3)(c) taking into account the cultural objectives of Article 167 TFEU. The cultural exception can be used in combination with other legal bases for compatibility, such as aid to certain economic activities under Article 107(3)(c) TFEU (37). Although it has not been proposed by the Spanish authorities, in the light of the comments from other parties, that legal basis is considered in what follows.
(101)
An assessment under Article 107(3)(c) of the TFEU is carried out under a three-step test balancing the benefits and the negative effects of the measure in question.
(102)
In applying this balancing test, the Commission assesses the following questions:
(a)
Is the aid measure aimed at a well-defined objective of common interest (i.e. does the proposed aid address a market failure or other objective)?
(b)
Is the aid well designed to deliver the objective of common interest? In particular:
(i)
Is the aid measure an appropriate instrument, i.e. are there other, better-placed instruments?
(ii)
Is there an incentive effect, i.e. does the aid change the behaviour of firms?
(iii)
Is the aid measure proportional, i.e. could the same change in behaviour be obtained with less aid?
(c)
Are the distortions of competition and the effect on trade limited, so that the overall balance is positive?
(103)
A ‘market failure’ is said to exist if the market outcome does not lead to the highest total social welfare. A inefficient market outcome may arise in the case of so-called public or merit goods (38). Such goods generate positive external effects where the social benefit exceeds the private benefit. As a result, the quantity supplied is below the optimum - which in turn could justify public intervention (and possibly public subsidies).
(104)
In the EU there exists a highly competitive, commercial market with a number of large film studios. In addition, for large film productions, European film studios face significant competition from studios outside the EU. Prima facie evidence therefore does not support a market failure on the basis of insufficient supply and high entry costs. In their reply to the opening decision, Spanish filmmakers claim that the Spanish market did not have similar high quality services prior to the construction of Ciudad de la Luz. In particular, Valencian filmmakers have pointed out that having access to a local film studio would allow them to reduce the cost of production (lower transportation costs, proximity to other services which are necessary for film production, etc.).
(105)
However, the fact that domestic film producers would benefit from Ciudad de la Luz does not suffice to establish a ‘market failure’ as defined above. First, to consider that Ciudad de la Luz addresses a market failure with regard to local film production in Spain would be contrary to the objective declared by the Spanish authorities. The 2004 Consultia report considers only local studios as ‘indirect’ competitors, as Ciudad de la Luz would instead be directed towards large film productions.
(106)
Secondly, in order to show a market failure with regard to Spanish film producers, one would have to assess whether the social benefit from a studio such as Ciudad de la Luz is higher than the cost. Among other elements, this would require consideration of whether existing facilities are not sufficient, i.e. that Spanish film makers could not use the existing film studios in Spain (such as Video Planning, Cartuja Producciones and Loasur Audiovisual in Andalucía, Media Park in Cataluña, Platós Valencia in Valencia, and Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles and Flash Estudio in Madrid) or in other Member States. While Spanish film producers pointed out some (unquantified) cost advantages from Ciudad de la Luz, they did not argue that such local studios would be essential for domestic film production.
(107)
In addition, as there is no well-defined market failure which would be addressed by the measure, the aid cannot be considered to be appropriate and proportionate to address that market failure. If the purpose of the film studio was to support local film production, it would have been necessary, among other issues, to compare the investment carried out with other measures which could have achieved comparable efficiencies from the point of view of film producers. Such a comparison has not been provided by the Spanish authorities.
(108)
The balancing test further requires an assessment of the negative effects in terms of distortion of competition and trade. Given that production has fallen significantly below original expectations and that it has attracted mainly local film production, one may consider that until today the distortive effect of the Ciudad de la Luz studios may have been limited. However, the number of film productions made at Ciudad de la Luz is not a good indicator of its possible distortive effects. Ciudad de la Luz’s entry into the European film studio market has increased overall studio capacity. Basic economic reasoning implies that such an increase in supply will generate an overall price reduction irrespective of the amount of production Ciudad de la Luz is able to attract. As it would affect the overall market price, such a price reduction could not be observed by comparing Ciudad de la Luz’s price-setting with that of its competitors. Furthermore, the building of Ciudad de la Luz may encourage other Member States to carry out similar investments. Finally, given its modern facilities, Ciudad de la Luz’s position in the market may change in the future.
(109)
On the basis of the above, the measure cannot be considered to be compatible under Article 107(3)(c), as it does not address a market failure of the sector and risks adversely affecting competition and trade.
(110)
The Spanish authorities have not provided any arguments to modify the Commission’s view expressed in the opening decision that it ‘considers that there is no element indicating that [the cultural] exception can be applied to State aid that provides the construction and operating costs of a new, large film studio complex.’ The opening decision discounted the possibility of treating the studios as ‘cultural infrastructure’ as they are highly specialised and their use is limited to the audiovisual sector (for making films, TV productions and commercials).
(111)
To apply the cultural exception provided for in Article 107(3)(d) TFEU to funding not covered by the Cinema Communication, the aid would need to have been not only necessary, proportionate and adequate, (as for the Article 107(3)(c) assessment above) but also directed towards a cultural objective. As it is found that these criteria are not under Article 107(3)(c), the same applies with regard to Article 107(3)(d).
(112)
In December 2008, the Commission approved the film incentives offered by the Valencia region on the basis of the Cinema Communication (39). Prior to this, any incentives granted by the Valencia regional government in connection with filming at Ciudad de la Luz cannot be considered compatible in cases where filming in Ciudad de la Luz had been a condition of the aid (this is contrary to the fourth criterion of the Cinema Communication, which excludes aid supplements for specific film production activities).
(113)
Finally, there is no need to examine further in the framework of the present decision, whether aid was granted to film producers.
VI. CONCLUSION
(114)
The Commission finds that Spain has granted State aid to Ciudad de la Luz SA in breach of Article 108(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union. The investment in Ciudad de la Luz made by the Valencia region would not have been made by a private investor on the same terms and conditions. As a result, the entire public investment in the project is considered by the Commission to be illegal aid.
(115)
Consequently, the aid amount up to December 2010 is the total of EUR 265 089 599 of direct public investment in Ciudad de la Luz SA and any incentive granted to film producers under the condition that filming took place at Ciudad de la Luz.
(116)
According to the Treaty on Functioning of the European Union and the established case law of the Court of Justice, the Commission is competent to decide that the State concerned must abolish or alter aid (40) when it has found that it is incompatible with the internal market. The Court has also consistently held that the obligation on a State to abolish or alter aid regarded by the Commission as being incompatible with the internal market is designed to re-establish the previously existing situation (41). In this context, the Court has established that this objective is attained once the recipient has repaid the amounts granted by way of unlawful aid, thus forfeiting the advantage which it had enjoyed over its competitors on the market, and the situation prior to the payment of the aid is restored (42).
(117)
In accordance with that case-law, Article 14 of Council Regulation (EC) No 659/1999 (43) lays down that ‘where negative decisions are taken in respect of unlawful aid, the Commission shall decide that the Member State concerned shall take all necessary measures to recover the aid from the beneficiary.’
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The initial share capital and the subsequent share capital increases amounting to EUR 94 459 719, land allocated to Ciudad de la Luz amounting to EUR 9 800 040, the participating loans amounting to EUR 115 million, the convertible loan stock issued since 2008 totalling EUR 45 829 840 granted unlawfully to Spain by Ciudad de la Luz SA prior to 31 December 2010, and any incentive granted to film producers under the condition that filming takes place at Ciudad de la Luz, in breach of Article 108(3) of the Treaty, constitute State aid incompatible with the internal market.
Article 2
1. Spain shall recover the incompatible aid granted under Article 1 from the beneficiary.
2. The sums to be recovered shall bear interest from the date on which they were put at the disposal of the beneficiary until their actual recovery.
3. The interest shall be calculated on a compound basis in accordance with Chapter V of Council Regulation (EC) No 794/2004 (44).
4. Spain shall cancel all outstanding payments of the aid referred to in Article 1 with effect from the date of adoption of this Decision.
Article 3
1. Recovery of the aid referred to in Article 1 shall be immediate and effective.
2. Spain shall ensure that this Decision is implemented within four months following the date of notification thereof.
Article 4
1. Within two months following notification of this Decision, Spain shall submit the following information:
(a)
the total amount (principal and interest) to be recovered from the beneficiary;
(b)
a detailed description of the measures already taken and planned to comply with this Decision;
(c)
documents demonstrating that the beneficiary has been ordered to repay the aid.
2. Spain shall keep the Commission informed of the progress of the national measures taken to implement this Decision until recovery of the aid referred to in Article 1 has been completed. It shall immediately submit, at the request of the Commission, information on the measures already taken and planned to comply with this Decision. It shall also provide detailed information concerning the amounts of aid and interest already recovered from the beneficiary.
Article 5
This Decision is addressed to the Kingdom of Spain.
Done at Brussels, 8 May 2012.