ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 9. ledna 2012
o státní podpoře SA.30584 (C 38/10, ex NN 69/10), kterou poskytlo Maďarsko společnosti Malév Hungarian Airlines Zrt.
(oznámeno pod číslem K(2011) 9316)
(Pouze maďarské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/150/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí, kterým se Komise rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (1) ve věci podpory C 38/10 (ex NN 69/10) (2),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SOUVISLOSTI A POSTUP
(1)
Po několika neúspěšných pokusech o privatizaci uzavřel maďarský stát v roce 2007 se společností AirBridge Zrt. (dále jen „AirBridge“) kupní smlouvu týkající se 99,95 % akcií národního leteckého dopravce Malév Hungarian Airlines Zrt. (dále jen „Malév“). Společnost AirBridge výměnou za akcie zaplatila částku ve výši 200 milionů HUF (740 000 EUR (3)). Privatizační smlouva byla v souladu s čl. 108 odst. 2 SFEU oznámena Komisi, poté však byla zrušena (4).
(2)
V důsledku finančních potíží nového vlastníka získala 49,5 % podíl ve společnosti AirBridge ruská banka Vněšekonombank (dále jen „VEB“) a stala se nepřímým akcionářem společnosti Malév.
(3)
V březnu 2010 se Komise z tiskových zpráv dověděla o záměru maďarského státu společnost Malév opět znárodnit. E-mailem ze dne 2. března 2010 maďarské orgány tyto tiskové zprávy potvrdily.
(4)
Dne 10. března 2010 obdržela Komise e-mailem stížnost od společnosti Wizz Air, nízkonákladové (nízkorozpočtové) letecké společnosti se základnou v Maďarsku, která je v Maďarsku hlavním konkurentem společnosti Malév. Tato stížnost se týkala údajné protiprávní státní podpory pro společnost Malév, která není slučitelná s vnitřním trhem a která byla poskytnuta prostřednictvím řady různých opatření. Dopisem ze dne 29. března 2010 předala Komise maďarským orgánům verzi stížnosti bez důvěrných údajů spolu se žádostí o doplňkové informace. Maďarsko se k podstatě této stížnosti vyjádřilo a odpovědi na otázky v ní uvedené poskytlo dne 30. dubna 2010.
(5)
Na schůzce dne 5. května 2010 maďarské orgány uvedly, že mají v úmyslu leteckou společnost restrukturalizovat. Taktéž však uvedly, že dosud neví, jak dalekosáhlá tato restrukturalizace bude.
(6)
Komise obdržela druhou stížnost ze dne 5. října 2010 (kterou podal soutěžitel, jenž nesouhlasil se zveřejněním své totožnosti) a dopisem ze dne 21. října 2010 ji předala maďarským orgánům. Maďarské orgány podaly připomínky k podstatě této stížnosti dne 19. listopadu 2010.
(7)
Další informace si Komise od maďarských orgánů vyžádala dne 14. července 2010 a 8. října 2010 a odpovědi obdržela dne 11. srpna 2010, 16. srpna 2010, 5. října 2010, 3. listopadu 2010 a 23. listopadu 2010.
(8)
V tomto kontextu zahájila Komise dne 21. prosince 2010 formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) ve věci jednotlivých údajných opatření státní podpory, která byla provedena ve prospěch společnosti Malév.
(9)
Dne 24. února 2011 podalo Maďarsko připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(10)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo dne 26. května 2011 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Byly obdrženy připomínky dvou zúčastněných stran: společnosti Wizz Air dne 26. června 2011 a dalšího soutěžitele (který požádal, aby jeho totožnost nebyla zveřejněna) dne 28. června 2011.
(11)
Tyto připomínky předala Komise Maďarsku dne 6. července 2011. Maďarsko se k připomínkám třetích stran vyjádřilo dne 5. září 2011.
(12)
Po vydání rozhodnutí o zahájení řízení se v Bruselu uskutečnily dvě schůzky útvarů Komise a maďarských orgánů, a to dne 10. června 2011 a 19. října 2011.
(13)
Komise si od maďarských orgánů vyžádala další informace dne 26. září 2011 a Maďarsko na tuto žádost odpovědělo dopisem ze dne 25. října 2011.
II. SPOLEČNOST MALÉV A DOTČENÁ OPATŘENÍ
II.1. Společnost
(14)
Společnost Malév má základnu na mezinárodním letišti Ference Lista v Budapešti a v současnosti provozuje 22 letadel (6) do míst určení v Evropě a na Blízkém východě. V roce 2009 přepravila 3,2 milionu cestujících (7).
II.2. Období před privatizací v roce 2007
(15)
Maďarské orgány se několikrát pokusily společnost Malév zprivatizovat. V roce 1992 byl 35 % podíl ve společnosti Malév prodán italskému, státem ovládanému konsorciu společností Alitalia a Simest. V roce 1997 prodalo konsorcium Alitalia-Simest svůj podíl konsorciu dvou maďarských bank v soukromém vlastnictví (OTP a MKB). V roce 1999 odkoupil většinu akcií v soukromém vlastnictví opět stát, čímž ve společnosti získal 97 % podíl.
(16)
Společnost Malév byla spolu s mnoha dalšími leteckými společnostmi významně zasažena poklesem na trhu letecké dopravy, který následoval po událostech ze září 2001, a začala být ztrátová (viz tabulka č. 1).
(17)
V této situaci se stát rozhodl společnost Malév znovu zprivatizovat.
II.3. Privatizace v roce 2007 a společnost Malév podléhající soukromé kontrole
II.3.1 Prodej společnosti AirBridge
(18)
Společnost bylo nutno rekapitalizovat a schopnost státu jakožto vlastníka financovat takovéto investice byla omezená. Stát si vyžádal nabídky týkající se společnosti Malév a počátkem roku 2007 bylo rozhodnuto, že nejlepší nabídku předložila jednotka pro zvláštní účel s názvem AirBridge. Společnost AirBridge nabídla přitažlivý a z obchodního hlediska údajně životaschopný obchodní plán a plán restrukturalizace.
(19)
Dne 23. února 2007 byla uzavřena kupní smlouva zajišťující prodej 99,95 % akcií Malév společnosti AirBridge. Ve společnosti AirBridge vlastnil 49 % podíl Boris Abramovič (8), ruský podnikatel, který měl většinový podíl v řadě ruských leteckých společností (KrasAir a aliance ruských leteckých společností AirUnion), a 51 % podíl byl ve vlastnictví maďarských fyzických osob. Očekávalo se proto, že společnost AirBridge v souladu s obchodním plánem a plánem restrukturalizace zajistí společnosti Malév průmyslové know-how a vedoucí postavení.
(20)
Nejdůležitější části smlouvy byly tyto:
(a)
Společnost AirBridge koupila 99,95 % akcií společnosti Malév za částku ve výši 200 milionů HUF (740 000 EUR). Nejpozději do 31. prosince 2008 musela společnost AirBridge poskytnout financování (9) ve výši 50 milionů EUR.
(b)
Půjčka z roku 2003, kterou společnosti Malév poskytla Maďarská rozvojová banka (Magyar Fejlesztési Bank, dále jen „MFB“), jež je zcela ve vlastnictví státu, ve výši 76 milionů EUR byla z rozvahy společnosti Malév vyňata a převedena na jednotku pro zvláštní účel, kterou rovněž zcela vlastnil stát, společnost spravující aktiva společnosti Malév (Malév Vagyonkezelő Kft., dále jen „MAVA“).
Tato půjčka MFB z roku 2003 byla poskytnuta v EUR a v plné výši se na ni vztahovala státní záruka s úrokovou sazbou ve výši 3měsíční sazby IBOR + 0,5 %. Původní splatnost půjčky byla v roce 2013 a jistina měla být splacena v jedné splátce na konci doby splatnosti. S převedením jistiny a úroků na společnost MAVA se prodloužila rovněž doba splatnosti půjčky, a to do roku 2017.
Podle maďarských orgánů byla na společnost MAVA spolu s půjčkou převedena aktiva v hodnotě 76 milionů EUR. Tato aktiva zahrnovala ochrannou známku Malév, potrubí pro přepravu leteckého petroleje a jedno letadlo B767. Pokud by byla společnost Malév zisková, musela by společnosti MAVA odvést rovněž 25 % zisku po zdanění. Společnost AirBridge poskytla společnosti MAVA taktéž bankovní záruku banky VEB za účelem krytí splátky půjčky až do výše 32 milionů EUR.
(c)
Společnost Malév měla společnosti MAVA platit rovněž částku ve výši 200 000 EUR ročně jako licenční poplatek za používání názvu a loga „Malév“. Společnost AirBridge byla povinna nadále používat obchodní značku a zajistit fungování podniku jako letecké společnosti do 31. prosince 2017, tj. do nového data splatnosti půjčky.
(d)
Společnost Malév si od společnosti MAVA zpětně pronajme letadlo B767, které bylo převedeno na společnost MAVA (viz písmeno b)), a to v období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2017 (10).
(21)
Bylo jmenováno nové vedení a zavedena řada opatření k úsporám nákladů a vytvoření příjmů. K těmto opatřením patřilo zrušení dálkových letů a snížení počtu zaměstnanců. Podle Maďarska však tato opatření neměla na ziskovost společnosti žádný celkový dopad, jelikož se časově shodovala se silným růstem cen pohonných hmot.
(22)
Finanční situace společnosti Malév se dále zhoršovala a po 4 měsících společnosti chyběla likvidita potřebná k uhrazení licenčních poplatků za používání obchodní značky Malév.
(23)
Podle Maďarska nebyly platby za letadlo B767 pronajaté od společnosti MAVA „zastaveny“, jakmile se společnost Malév rozhodla ukončit dálkové lety, jelikož společnost Malév tyto dluhy „uznává“ a jedná se pouze o prodlevu při placení, přičemž jsou hrazeny úroky z prodlení.
(24)
Ve druhém pololetí 2008 začala mít na společnost Malév i na její ruské partnery dopad světová finanční krize. Řada leteckých společností B. Abramoviče vyhlásila úpadek. Společnost AirBridge již nebyla s to společnost Malév financovat a nesplácela půjčku bance VEB. Jelikož banka VEB měla zástavní právo na 49 % akcií společnosti AirBridge, VEB tyto akcie převzala. Banka VEB uvedla, že je ochotna společnost Malév nadále financovat, avšak jako banka, nikoli jako vlastník.
II.3.2 Prodej podniku společnosti Malév působícího v oblasti pozemního odbavení
(25)
Jak bylo uvedeno výše, počátkem roku 2009 se finanční situace společnosti Malév dále zhoršila. Její akcionáři se proto obrátili na veřejnou holdingovou společnost (Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt., dále jen „MNV“) s návrhem na prodej dceřiného podniku společnosti Malév, který působí v oblasti pozemního odbavení (dále jen „Malév GH“), fondu MNV.
(26)
Podle Maďarska byl podnik Malév GH v té době zdravým podnikem a stejně je tomu i nadále.
(27)
V lednu 2009 byla podepsána (a v únoru pozměněna) předběžná kupní smlouva, která stanovila zálohové platby ve výši 4,3 miliardy HUF (16 milionů EUR). Fond MNV provedl zálohové platby pro společnost Malév v lednu a únoru 2009. Tyto zálohové platby měly být do 2 pracovních dnů vráceny, pokud by se fond MNV po provedení hloubkové prověrky rozhodl, že k podepsání konečné kupní smlouvy nepřistoupí. Tato povinnost týkající se případného vrácení byla zaručena dohodami o zajištění. V červenci 2009 se fond MNV nakonec rozhodl transakci zrušit a mělo dojít k vrácení kupní ceny.
(28)
Zálohová platba nebyla fondu MNV nikdy vrácena. Stejně tak nebyly fondu MNV nikdy uhrazeny splatné úroky ze zálohových plateb (11).
II.3.3. Odklad daně
(29)
Mezi lednem 2007 a březnem 2010 povolila Maďarská daňová a finanční správa (Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal, dále jen „APEH“) společnosti Malév odklad plateb nebo restrukturalizaci u různých druhů daňových závazků a závazků týkajících se příspěvků na sociální zabezpečení. Od července 2008 úřad APEH splatnou dlužnou částku nevymáhal a následně dokonce povolil restrukturalizaci dalších částek. V březnu 2010 činila celková částka, kterou společnost Malév dlužila na daních a příspěvcích na sociální zabezpečení (jistina a úroky z prodlení), celkem 13,7 miliardy HUF (51 milionů EUR). Co se týče celé skupiny Malév, tento údaj činí 16,8 miliardy HUF (62 milionů EUR). Dne 11. března 2010 bylo zbývající saldo běžného účtu společnosti Malév u úřadu APEH vyrovnáno, a to s využitím části hotovosti, která byla získána navýšením kapitálu v únoru 2010, jež je zmíněno níže.
II.4. Opětovné znárodnění v roce 2010 a společnost Malév podléhající veřejné kontrole
II.4.1 Důvody vedoucí k opětovnému znárodnění společnosti Malév
(30)
V roce 2010 nebylo možné nalézt soukromé investory, kteří by společnost Malév převzali od AirBridge/VEB jakožto hlavního akcionáře. Banka VEB neměla zejména v úmyslu leteckou společnost financovat jako strategický investor. Finanční výsledky letecké společnosti byly nadále slabé, jak ukazuje tabulka č. 1.
Tabulka č. 1
Ukazatele výkonnosti společnosti Malév v období 2003-2010 (v miliardách HUF)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
EBITDA
zisk/(ztráta)
(4,4)
(1,8)
(4,9)
(8,8)
(10,6)
(8,3)
(15,5)
(19,1)
EBIT
zisk/(ztráta)
(9,4)
(6,8)
(9,4)
(12,5)
(14,7)
(10,8)
(17,9)
(20,6)
Čistý výsledek
zisk/(ztráta)
(13,5)
(4,9)
(1,3)
(10,9)
0,7
(14,5)
(24,8)
(24,6)
Zdroj:
Informace poskytnuté maďarskými orgány a účetní závěrka společnosti Malév za rok 2010
(31)
Místo likvidace se maďarské orgány rozhodly jednat s bankou VEB a společností AirBridge s cílem pokusit se obchodní situaci společnosti Malév ve střednědobém až dlouhodobém horizontu zlepšit.
II.4.2. Navýšení kapitálu v únoru 2010: kapitalizace pohledávky a nový kapitál
(32)
Dne 26. února 2010 se VEB, AirBridge, MNV, Malév a maďarská vláda dohodly na navýšení kapitálu o 25,4 miliardy HUF (94 milionů EUR), jež se uskutečnilo zčásti vložením nového kapitálu ve výši 20,7 miliardy HUF (77 milionů EUR) a zčásti prostřednictvím kapitalizace pohledávky v souvislosti se zálohovou platbou za podnik Malév GH (viz oddíl II.3.2) s připočtením úroků, a to v celkové výši 4,7 miliardy HUF (17 milionů EUR). Společnost AirBridge rovněž přeměnila částku ve výši 1,5 miliardy HUF (5,4 milionu EUR) na vlastní kapitál. V důsledku toho pohledávky za společností Malév zanikly a bývalí věřitelé se stali vlastníky části společnosti.
(33)
Před navýšením kapitálu se stávající základní kapitál společnosti Malév snížil téměř na nulu kvůli absorpci části nahromaděných ztrát a zohlednění skutečnosti, že stávající akcie společnosti Malév ztratily cenu. Základní kapitál společnosti Malév byl poté navýšen vydáním nových akcií v nominální hodnotě 0,01 HUF za kus. Vývoj situace ohledně vlastního kapitálu společnosti Malév je uveden na obrázku 1.
(34)
Částka ve výši 20,7 miliardy HUF (77 milionů EUR), kterou v hotovosti poskytl fond MNV, umožnila společnosti Malév uhradit veškeré nezaplacené daňové závazky (viz bod 29) a dočasně stabilizovat svoji činnost.
(35)
Po navýšení kapitálu se stát stal vlastníkem 94,6 % akcií společnosti Malév a podíl AirBridge/VEB se snížil na minimum.
Obr. 1
Vývoj situace ohledně vlastního kapitálu společnosti Malév
II.4.3. Květen-srpen 2010: akcionářské půjčky a přeměna na vlastní kapitál
(36)
Mezi květnem a srpnem 2010 poskytl maďarský stát prostřednictvím fondu MNV společnosti Malév řadu „akcionářských půjček“ v celkové výši 9,2 miliardy HUF (34 milionů EUR).
(37)
První z těchto půjček, která byla poskytnuta v květnu 2010, činila 2,16 miliardy HUF (7,9 milionu EUR). Byla popsána jako tříletá akcionářská půjčka s úrokovou sazbou ve výši 9,97 %. Půjčka měla být splacena najednou na konci doby splatnosti a zajištění bylo poskytnuto ve formě zástavního práva na akcie podniku Malév GH.
(38)
Druhá z těchto půjček, která byla poskytnuta v červnu 2010, činila 1,34 miliardy HUF (4,9 milionu EUR), opět se jednalo o tříletou akcionářskou půjčku s úrokovou sazbou ve výši 9,97 %, jež měla být opět splacena najednou na konci doby splatnosti a u níž bylo zajištění poskytnuto ve formě zástavního práva na akcie podniku Malév GH.
(39)
V srpnu 2010 byla poskytnuta třetí akcionářská půjčka ve výši 5,7 miliardy HUF (20,8 milionu EUR). Jednalo se opět o tříletou akcionářskou půjčku s úrokovou sazbou ve výši 9,97 %, která byla splatná najednou na konci doby splatnosti. V tomto případě představovalo zajištění zástavní právo na letadlo (letadlo typu CRJ, HA-LNA).
(40)
Dne 24. září byly tyto tři půjčky, které činily celkem 9,2 miliardy HUF (33,6 milionu EUR), spolu s dlužnými úroky (celkem 9,4 miliardy HUF, tj. 34,3 milionu EUR) přeměněny z dluhu na vlastní kapitál ve společnosti Malév a související záruky byly uvolněny.
II.4.4 Září 2010: další navýšení kapitálu a akcionářská půjčka
(41)
Dne 24. září 2010 navýšil kapitál společnosti Malév rovněž fond MNV, a to vložením další částky v hotovosti ve výši 5,3 miliardy HUF (19,3 milionu EUR). Podíl MNV (tj. státu) ve společnosti Malév se tak zvýšil na 96,5 %.
(42)
Téhož dne poskytl stát společnosti Malév další akcionářskou půjčku ve výši 5,7 miliardy HUF (20,8 milionu EUR) na dobu 3 let a s úrokovou sazbou ve výši 9,97 %. První platba úroků byla splatná 6 měsíců ode dne poskytnutí půjčky, zatímco ke splacení jistiny mělo dojít jednorázově na konci doby splatnosti. Záruky za tuto půjčku tvoří zapsané zástavní právo na letadlo typu CRJ, HA-LNA s hodnotou ve výši přibližně 1,8 miliardy HUF a zástavní právo na příjmy IATA agentury z mezinárodní a vnitrostátní letecké dopravy.
III. SHRNUTÍ OPATŘENÍ, KTERÁ JSOU PŘEDMĚTEM ŠETŘENÍ
(43)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zkoumala, zda níže uvedená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
-
Opatření č. 1: Převzetí půjčky, kterou v roce 2003 společnosti Malév poskytla MFB, rozvojová banka zcela ve vlastnictví státu, ve výši 76 milionů EUR společností MALÉV MAVA ve vlastnictví státu spolu s některými aktivy společnosti Malév. Splatnost půjčky byla prodloužena nejpozději do roku 2017.
-
Opatření č. 2: Poskytnutí peněžních prostředků ve výši 4,3 miliardy HUF na dobu jednoho roku v souvislosti s plánovanou (následně však neuskutečněnou) koupí dceřiného podniku společnosti Malév působícího v oblasti pozemního odbavení, který byl podle maďarských orgánů finančně zdravý, fondem MNV. Navzdory tomu, že se obchod nakonec neuskutečnil, nebyla tato zálohová platba kupní ceny vrácena.
-
Opatření č. 3: Odložení několika plateb daní a příspěvků na sociální zabezpečení mezi lednem 2007 a březnem 2010. V březnu 2010 dosahovaly částky, které společnost Malév dlužila na daních a příspěvcích na sociální zabezpečení, 13,7 miliardy HUF.
-
Opatření č. 4: Navýšení kapitálu o 25,4 miliardy HUF fondem MNV v únoru 2010, toto navýšení se uskutečnilo zčásti vkladem nového kapitálu ve výši 20,7 miliardy HUF (77 milionů EUR) a zčásti prostřednictvím kapitalizace pohledávky v souvislosti se zálohovou platbou za podnik Malév GH (viz opatření č. 2) s připočtením úroků, a to v celkové výši 4,7 miliardy HUF. (Rovněž společnost AirBridge přeměnila pohledávku ve výši 1,5 miliardy HUF na vlastní kapitál.)
-
Opatření č. 5: Tři akcionářské půjčky v celkové výši 9,2 miliardy HUF, které mezi květnem a srpnem 2010 poskytl společnosti Malév fond MNV. Všechny tři půjčky poskytnuté v HUF měly úrokovou sazbu ve výši 9,97 % a jistina měla být splacena jednorázově na konci doby splatnosti (u všech tranší 3 roky). První dvě tranše v celkové výši 3,5 miliardy HUF (13 milionů EUR) byly zajištěny dceřiným podnikem Malév GH a třetí tranše ve výši 5,7 miliardy HUF (21 milionů EUR) byla zajištěna letadlem (letadlo typu CRJ, HA-LNA).
-
Opatření č. 6: Přeměna těchto akcionářských půjček (spolu s úroky z těchto půjček) z pohledávky na vlastní kapitál ve výši 9,4 miliardy HUF v září 2010.
-
Opatření č. 7: Další navýšení kapitálu v hotovosti ve výši 5,3 miliardy HUF v září 2010. Podíl státu se zvýšil na 96,5 %.
-
Opatření č. 8: Další akcionářská půjčka ve výši 5,7 miliardy HUF v září 2010 s úrokovou sazbou 9,97 % a jednorázovým splacením jistiny na konci doby splatnosti. Půjčka byla zajištěna výše uvedeným letadlem typu CRJ, HA-LNA a zástavním právem na příjmy IATA agentury z mezinárodní a vnitrostátní letecké dopravy.
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise rovněž pochybovala, zda jsou tato opatření v případě, že představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, slučitelná s vnitřním trhem na základě výjimek stanovených v SFEU, a zejména Pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (12) (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“).
IV. PŘIPOMÍNKY MAĎARSKA
(45)
Ve své odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení Maďarsko zopakovalo výše popsané skutečnosti a blíže objasnilo důvody, které vedly k obtížím leteckých společností. Maďarsko rovněž potvrdilo, že společnost Malév lze přinejmenším od druhého pololetí roku 2006 pokládat za podnik v „trvalých“ obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(46)
Před zahájením formálního vyšetřovacího řízení maďarské orgány (ve zkratce) tvrdily, že všechna opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství a zásadou věřitele v tržním hospodářství.
(47)
S ohledem na opatření spojená s prodejem Malév společnosti AirBridge maďarské orgány uvedly, že tato opatření jsou vzhledem k zajištění poskytnutému za převzetí půjčky společností MAVA v souladu s tržními podmínkami. Pokud jde o nezdařený prodej podniku Malév GH, maďarské orgány tvrdily, že společnosti Malév nebyla poskytnuta žádná výhoda, jelikož opožděné vrácení kupní ceny bylo náležitě zajištěno a byly vypočteny úroky z kupní ceny. Co se týče odkladu daně, maďarské orgány uvedly, že s ohledem na tyto částky bylo poskytnuto zajištění, že byly uplatněny všechny použitelné úroky a sankce a že takovéto odklady představují obvyklá opatření. Pokud jde o opětovné znárodnění společnosti Malév, maďarské orgány uvedly, že mohly své pohledávky za společností Malév vymáhat, což by mělo za následek její úpadek a likvidaci. Maďarské orgány zastávaly názor, že pokud by tak učinily, získaly by zpět pouze malou část svých pohledávek (kromě části kryté zárukou banky VEB, jak bylo uvedeno v bodě 20). Mimoto by se potýkaly se značnými negativními dopady na národní hospodářství (13).
(48)
Ve vztahu k akcionářským půjčkám a jejich následné přeměně na vlastní kapitál ve společnosti Malév zastával stát názor, že tato opatření neposkytla společnosti Malév žádnou výhodu, jelikož tyto půjčky byly vždy v plné výši zajištěny aktivy, byly uplatněny úrokové sazby odpovídající tržním podmínkám a při přeměně na vlastní kapitál byly plně zohledněny veškeré splatné úroky.
(49)
Po vydání rozhodnutí o zahájení řízení nepředložily maďarské orgány žádné nové prvky. Připomínky Maďarska k rozhodnutí o zahájení řízení neobsahují žádné nové údaje na podporu toho, že opatření nepředstavovala státní podporu, ani informace odůvodňující slučitelnost provedených opatření s vnitřním trhem, zejména s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
V. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(50)
Připomínky podali dva soutěžitelé (viz bod 10) a oba šetření Komise podpořili:
(51)
Soutěžitel, který požádal o nezveřejnění totožnosti, uvedl, že se o nabytí kontrolního podílu ve společnosti Malév zajímali někteří soukromí investoři, což prokazuje, že Maďarsko mělo jako alternativu opětovného znárodnění společnosti Malév v roce 2010 i jiné reálné možnosti.
(52)
Společnost Wizz Air odhadla celkovou tržní hodnotu aktiv, která byla převedena na společnost MAVA, spolu s půjčkou MFB (opatření č. 1), včetně ochranné známky Malév, potrubí pro přepravu leteckého petroleje a jednoho letadla B767, na nejvýše 27 milionů EUR, což je podstatně méně než výše půjčky. Společnost Wizz Air proto dospěla k závěru, že se tato transakce neuskutečnila za běžných tržních podmínek a že společnosti Malév poskytla značnou výhodu.
(53)
Pokud jde o odklad daně (opatření č. 3), společnost Wizz Air uvedla, že podle maďarského práva by soukromý podnik v podobné finanční situaci, v jaké se nacházela společnost Malév, nemohl automaticky ani na základě výjimky získat podobný odklad daně jako v daném případě.
VI. POZNÁMKY MAĎARSKA K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(54)
Poté, co Komise prodloužila lhůtu pro odpověď, reagovalo Maďarsko na tyto připomínky dne 5. září 2011. Maďarsko trvalo na svém postoji, že minulá opatření jsou odůvodněná na základě zásady investora v tržním hospodářství (viz bod 59), a nepředstavují proto státní podporu. Existence cílů veřejného zájmu nemá podle Maďarska vliv na skutečnost, že tato opatření nepředstavují podporu.
(55)
Maďarsko uvedlo, že neexistovaly žádné jiné reálné možnosti a že pouze opětovné znárodnění umožnilo maďarským orgánům získat zcela zpět provozní kontrolu nad společností Malév, což národnímu leteckému dopravci umožnilo provést restrukturalizaci, o kterou usiloval od roku 2007 s cílem zajistit obchodní úspěch společnosti. Pokud jde o opatření č. 1, Maďarsko zastávalo názor, že hodnota dotyčných aktiv odpovídala hodnotě půjčky. Co se týče opatření č. 3, Maďarsko uvedlo, že maďarské daňové orgány zacházely se společností Malév jako s každým jiným daňovým poplatníkem v podobné situaci.
VII. EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SFEU
VII.1. Obecně
(56)
Aby bylo možno zjistit, zda opatření, která jsou předmětem šetření, představují státní podporu, musí Komise posoudit, zda splňují kumulativní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 SFEU. V tomto ustanovení se uvádí: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“
(57)
Na základě tohoto ustanovení Komise posoudí, zda sporná opatření ve prospěch společnosti Malév představují státní podporu.
(58)
Co se týče kumulativních kritérií státní podpory, v tomto případě je ovlivnění obchodu a narušení hospodářské soutěže nesporné a toto nezpochybnily ani maďarské orgány. Společnost Malév soutěží s ostatními leteckými společnostmi v Evropské unii, zejména od vstupu třetí etapy liberalizace letecké dopravy („třetího balíčku“) v platnost dne 1. ledna 1993 (14). Dotyčná opatření společnosti Malév umožnila nadále fungovat, přičemž se nemusela jako ostatní soutěžitelé potýkat s důsledky, jež obvykle vyplývají ze slabých finančních výsledků.
(59)
Pokud jde o státní prostředky a přičitatelnost opatření státu, ani tyto skutečnosti Maďarsko nezpochybnilo. Úřad APEH je maďarským daňovým orgánem; jeho jednání tedy lze jednoznačně přičíst státu. Fond MNV je veřejná holdingová společnost. Povinnosti MNV jsou stanoveny v nejdůležitějších rámcových pravidlech obsažených v zákoně o státním majetku. Fond MNV vykonává rozhodnutí vlády a příslušných ministrů. Co se týče společnosti MAVA, ta je rovněž zcela ve vlastnictví státu (prostřednictvím fondu MNV) a (jak objasnily maďarské orgány) představuje „orgán maďarského státu“.
(60)
Pokud jde o selektivitu, ta nebyla kromě opatření č. 3 (odklad daně) Maďarskem zpochybněna. Opatření byla provedena ve prospěch jediné společnosti, Malév.
(61)
Níže bude posouzeno, zda opatření, která jsou předmětem šetření, poskytla společnosti Malév hospodářskou výhodu.
(62)
Komise podotýká, že podle zavedených zásad práva Společenství může případ, kdy je „podniku“ poskytnut dodatečný kapitál za lepších podmínek, než jsou běžné podmínky na trhu, spadat do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU, jelikož vede k „zvýhodnění“ určitého podniku ve smyslu tohoto článku. K určení, zda byla poskytnuta takováto výhoda, používá Komise „zásadu investora v tržním hospodářství“. Podle této zásady není státní podpora poskytnuta v případě, kdy by za podobných okolností „soukromý investor působící v běžných podmínkách tržního hospodářství, jehož velikost je srovnatelná s velikosti organizací spravujících veřejný sektor, mohl učinit předmětný kapitálový vklad“. Komise proto musí posoudit, „zda by soukromý investor předmětnou transakci provedl za stejných podmínek“ (15). Hypotetický soukromý investor jedná jako obezřetný poskytovatel kapitálu (16), který chce maximalizovat svoje zisky, ovšem bez toho, aby podstupoval příliš velká rizika v poměru k výnosu (17).
(63)
Podle judikatury Evropského soudního dvora nemusí být chování soukromého investora, s nímž je nutno porovnat zásah veřejného investora sledujícího cíle hospodářské politiky, nezbytně chováním běžného investora, který vkládá kapitál za účelem dosažení výnosnosti ve víceméně krátkém období, musí však být přinejmenším chováním soukromého holdingu nebo soukromého seskupení podniků sledujícího strukturální, globální nebo sektorovou politiku a musí být určováno perspektivami výnosnosti v delším období (18).
(64)
Mimoto „…srovnání mezi jednáním veřejného investora a jednáním soukromého investora musí být provedeno ve vztahu k tomu, jak by se v rámci předmětné transakce zachoval soukromý investor s ohledem na dostupné informace a na vývoj předvídatelný v daném okamžiku“ (19).
(65)
Analýza a hodnocení Komise musí zahrnovat „všechny relevantní aspekty sporné transakce a její kontext“. K tomu patří finanční situace podniku, který je příjemcem, a dotčený trh. Na základě výše uvedených úvah je hlavní otázkou, kterou chce Komise ověřit, skutečnost, zda podnik získal „hospodářskou výhodu, kterou by za běžných tržních podmínek nezískal“ (20).
(66)
Komise taktéž podotýká, že podle ustálené judikatury se zásada investora v tržním hospodářství vztahuje rovněž na půjčky. Použije-li se tato zásada v případě poskytnutí půjčky, vyvstává otázka, zda by soukromý investor poskytl příjemci půjčku za podmínek, za nichž byla skutečně udělena (21).
VII.2. Posouzení opatření jako celku
(67)
Jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, pro posouzení dotyčného případu je důležitý rozsudek ve věci BP Chemicals (22). Komise se domnívá, že opatření nejsou nezávislá a že spolu vzájemně souvisí, a to vzhledem k časové posloupnosti, finanční situaci Malév a jejich účelu, jelikož všechna tato opatření měla leteckou společnost udržet na trhu a vyřešit její potřeby v oblasti likvidity a nedostatek kapitálu způsobený ztrátami. Maďarsko ve svých připomínkách k rozhodnutí o zahájení řízení rovněž tvrdí, že jednotlivé kroky „procesu“ jsou „neoddělitelné“ a že všechna opatření měla sledovat jediný cíl, a to zajistit fungování letecké společnosti nalezením strategického investora.
(68)
Z podání Maďarska vyšlo najevo, že opatření, která Maďarsko provedlo ve prospěch společnosti Malév, jsou odůvodněna aspekty veřejné politiky, a nejsou založena na úvahách týkajících se budoucí ziskovosti společnosti. Maďarsko několikrát zdůraznilo neúspěšnou privatizaci a význam společnosti Malév pro národní hospodářství. Bylo potvrzeno, že při provádění opatření vzal stát v úvahu „význam letecké společnosti pro vnitrostátní infrastrukturu, trh práce a zájmy dodavatelů“. Maďarské orgány rovněž zdůraznily, že žádný soukromý investor není ochoten leteckou společnost převzít v její současné podobě. Komise musí proto předpokládat, že by žádný soukromý investor v podobné situaci nejednal jako maďarská vláda při přijímání opatření. Komise rovněž připomíná, že v rozsudku ve věci Boch Soudní dvůr uvedl, že „kritériem je zejména to, zda by za podobných podmínek soukromý investor vycházel z předpokládaných možností rentability, přičemž by odhlédl od veškerých úvah sociálního charakteru nebo regionální politiky či politiky určitého odvětví a poskytl by tento vklad“ (23).
(69)
Vzhledem k dlouhodobě špatným finančním výsledkům společnosti Malév (viz tabulka č. 1 a body 103-104) a tvrzení maďarských orgánů, že letecká společnost byla přinejmenším od roku 2006 trvale v obtížích, by bylo možno návratnost přijatelnou pro soukromého investora očekávat pouze v případě, že by společnost prošla radikální restrukturalizací. Maďarsko ani společnost Malév však neprokázaly, že by základem kteréhokoli ze zkoumaných opatření byl takovýto plán restrukturalizace.
(70)
Na základě výše uvedených skutečností se Komise domnívá, že opatření č. 1 až 8 jako celek nesplňují zásadu investora v tržním hospodářství. Toto hodnocení dále potvrzuje individuální analýza každého opatření.
VII.3. Individuální posouzení opatření č. 1 až 8
VII.3.1 Opatření č. 1
(71)
Podle Maďarska má společnost MAVA jedinou funkci, tj. držet některá aktiva, která dříve vlastnila společnost Malév, a působit jako „kanál pro určité platby mezi společností Malév a MFB“. Společnost MAVA je zřízena pouze za tímto účelem.
(72)
Co se týče dluhu ve výši 76 milionů EUR, který byl převeden na společnost MAVA, tento dluh vyplývá z úvěrové smlouvy, jež byla mezi společností Malév a MFB uzavřena v roce 2003. Půjčka měla být splacena v jedné splátce na konci doby splatnosti a vztahovala se na ni státní záruka. Tato půjčka z roku 2003 byla uvedena na seznamu existujících opatření podpory ve smlouvě o přistoupení (24). V dohodě z roku 2007 však byla splatnost půjčky prodloužena do roku 2017. Od roku 2007 proto již opatření nelze považovat za existující opatření podpory. Prodloužení doby platnosti opatření podpory představuje podle čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení komise (ES) č. 794/2004 nový režim podpory (25).
(73)
Šetřením bylo prokázáno, že tato transakce (tj. prodloužení splatnosti dlužné částky, založení společnosti MAVA, převod dlužné částky na společnost MAVA, převod aktiv na společnost MAVA a dohody o zpětném pronájmu) měla za cíl pouze restrukturalizaci dluhu společnosti Malév. Maďarsko samo přiznalo, že společnost MAVA neměla být nikdy zisková. V důsledku této transakce byl dluh (spolu s aktivy) vyňat z rozvahy společnosti Malév.
(74)
Tvrzení Maďarska, že finanční závazky přijaté společnostmi Malév a AirBridge postačovaly k uhrazení nákladů společnosti MAVA, není přijatelné k prokázání toho, že transakce je v souladu s tržními podmínkami, jelikož by žádný soukromý účastník trhu neměl pobídku jednat stejně. Co se týče poskytnutých zajištění, tato zajištění měla společnosti MAVA umožnit splacení dluhu na konci doby splatnosti půjčky, tj. v roce 2017 (26). Žádný soukromý investor by nepřijal takovéto riziko, tj. převzetí aktiv, jejichž budoucí hodnota je nejistá, oproti určité platební povinnosti.
(75)
Ačkoliv maďarské orgány poskytly poměrně srozumitelná ocenění (27) letadla B767 (28) a potrubí pro přepravu leteckého petroleje (29), poskytnuté ocenění (metoda diskontovaných peněžních toků) týkající se značky Malév (56 milionů EUR) se jeví jako nepřímé a vysoce závislé na výkonnosti letecké společnosti, takže jeho výsledek nelze považovat za objektivní hodnotu značky Malév, zejména s přihlédnutím ke stavu a výkonnosti letecké společnosti. Vzhledem ke skutečnosti, že si stát byl vědom pravděpodobnosti toho, že společnost Malév nebude schopna plnit své povinnosti týkající se hrazení licenčních poplatků, měla by metoda diskontovaných peněžních toků vést k hodnotě blížící se nule. Na základě této zvláštní struktury smlouvy proto nelze hodnotu značky pokládat za dostatečné zajištění.
(76)
Smluvní strany si musely být vědomy toho, že společnost Malév jakožto podnik, který byl již od roku 2007 v obtížích, není reálně schopna uspokojivě plnit svou povinnost týkající se hrazení licenčních poplatků. Následkem této transakce nebylo možno „náklady“ společnosti MAVA (tj. hrazení úroků bance MFB) pokrýt platbami společnosti Malév v souvislosti s licenčními poplatky za ochrannou známku. Společnost MAVA nepodnikla žádné kroky k vymáhání neuhrazených plateb.
(77)
Co se týče záruky banky VEB ve výši 32 milionů EUR, tato záruka měla krýt nejen jistinu, nýbrž rovněž pravidelné platby úroků, které společnost MAVA prováděla ve prospěch MFB.
(78)
V tomto kontextu a vzhledem ke skutečnosti, že na společnost MAVA nebyla převedena odpovídající protihodnota, je nutno vynětí dlužné částky z rozvahy společnosti považovat za výhodu ve prospěch společnosti Malév.
VII.3.2. Opatření č. 2
(79)
Pokud jde o zálohovou platbu fondu MNV za (posléze neuskutečněný) prodej podniku Malév GH, podle znaleckého ocenění, které předložilo Maďarsko, čistá majetková hodnota podniku Malév GH v roce 2009 činila 1,6 miliardy HUF a jeho odhadovaná tržní hodnota 3,5 miliardy HUF. V lednu 2009 zaplatil fond MNV společnosti Malév jako zálohovou platbu částku ve výši 1,6 miliardy HUF. Tato platba byla zajištěna zástavou na letadlo typu CRJ, HA-LNA (odhadovaná tržní hodnota 1,8 miliardy HUF). V únoru 2009 byla předběžná kupní smlouva pozměněna a fond MNV vyplatil další částku ve výši 2,7 miliardy HUF (celkem 4,3 miliardy HUF) a u téhož letadla bylo zapsáno zástavní právo jako druhé v pořadí.
(80)
Ve svých připomínkách k rozhodnutí o zahájení řízení maďarské orgány připustily, že zálohová platba byla ve skutečnosti provedena s cílem zajistit likviditu společnosti Malév během fáze jednání o opětovném znárodnění.
(81)
Podle předběžné kupní smlouvy měla být tato částka neprodleně vrácena (do 2 pracovních dnů), pokud by se transakce neuskutečnila. Fond MNV však nepodnikl žádné kroky k vymáhání této dlužné částky poté, co v červenci 2009 od obchodu ustoupil. Při přeměně dluhu na vlastní kapitál v roce 2010 byly následně započteny pouze úroky (nikdy však nebyly uhrazeny). Společnost Malév měla proto tyto peněžní prostředky k dispozici bezplatně.
(82)
Komise se domnívá, že opatření poskytlo společnosti Malév výhodu, jestliže vrácení zálohové platby nebylo vymáháno poté, co tato platba v červenci 2009 nabyla splatnosti. Výhoda byla poskytnuta dokonce ještě dříve, a to v okamžiku, kdy byla předběžná kupní smlouva v únoru 2009 pozměněna a zálohová platba se zvýšila (nad odhadnutou tržní cenu společnosti), aniž by bylo poskytnuto dostatečné zajištění.
VII.3.3 Opatření č. 3
(83)
Co se týče opakovaných odkladů uhrazení daňových závazků a závazků v souvislosti s příspěvky na sociální zabezpečení ze strany daňového orgánu, Komise podotýká, že podle podání Maďarska je zřejmé, že v průběhu roku 2006-2007 požádala společnost Malév celkem dvanáctkrát o odklad uhrazení daňových závazků (v souvislosti s různými platbami). Daňový orgán odklad pokaždé povolil. Podle příslušných maďarských právních předpisů závisí povolení takovéhoto odkladu na volném uvážení a může být odmítnuto. Opatření je proto nutno považovat za selektivní (30).
(84)
Až do července 2008 společnost Malév účtovala a hradila zákonné úroky podle splátkového kalendáře. Ve svých rozhodnutích daňový orgán odklad zdůvodňoval složitou situací společnosti Malév a plánovanou restrukturalizací.
(85)
Od července 2008 však společnost Malév přestala daně a příspěvky na sociální zabezpečení a příslušné úroky (kromě jedné částečné platby v prosinci 2008) platit a daňový orgán nepřijal žádná opatření k vymáhání tohoto dluhu. Mimoto byl pro další platby stanoven nový splátkový kalendář poté, co společnost Malév nedodržela dohody o restrukturalizaci dluhu. Od dubna 2009 již nebyly daňové závazky a závazky týkající se příspěvků na sociální zabezpečení splatné od tohoto okamžiku (tj. nikoli již dříve neuhrazené platby) restrukturalizovány, aniž by úřad APEH přijal konkrétní opatření k vymáhání dlužných částek.
(86)
Komise zastává názor, že by žádný soukromý věřitel nejednal jako maďarský stát. Ve skutečnosti nebyla od července 2008 přijata žádná konkrétní opatření k vymáhání dluhu. Finanční situace společnosti byla navzdory určitému úsilí o restrukturalizaci i nadále velmi slabá (viz tabulka č. 1) a vyhlídka, že společnost bude opět zisková, byla jen velmi malá, či vůbec neexistovala. V podobné situaci by se soukromý věřitel snažil vymáhat plnění smlouvy. Poté, co společnost Malév nedodržela dohody o restrukturalizaci dluhu, by soukromý investor s další restrukturalizací nesouhlasil.
(87)
Nejpozději od července 2008 proto nevymáhání daňových závazků a závazků v souvislosti s příspěvky na sociální zabezpečení ze strany daňového orgánu a další restrukturalizace poskytly společnosti Malév výhodu.
VII.3.4 Opatření č. 4
(88)
Co se týče navýšení kapitálu v únoru 2010, jehož prostřednictvím stát opět znárodnil leteckou společnost, v níž od doby její privatizace neměl žádný podíl, nejnápadnější skutečností je to, že zatímco v roce 2007 byl 99,5 % podíl ve společnosti Malév prodán za cenu odpovídající přibližně 740 000 EUR, v roce 2010 stát za opětovné získání 94,6 % podílu ve společnosti (prostřednictvím navýšení kapitálu: to se uskutečnilo zčásti vložením nového kapitálu ve výši 20,7 miliardy HUF a zčásti kapitalizací pohledávky v souvislosti se zálohovou platbou za podnik Malév GH ve výši 4,7 miliardy HUF) fakticky zaplatil částku odpovídající 94 milionům EUR, tj. 127násobek původní kupní ceny. Toto chování státu není v souladu s tržními podmínkami, zejména s ohledem na skutečnost, že letecká společnost mezitím kumulovala ztráty, nadále vykazovala zápornou hodnotu majetku a neměla věrohodný plán restrukturalizace. Maďarské orgány ve skutečnosti samy přiznávají, že společnost byla v „trvalých obtížích“ a počátkem roku 2010 nebyl žádný soukromý investor ochoten společnost Malév koupit.
(89)
Zatímco navýšení kapitálu činilo 25,4 miliardy HUF (tj. částka, kterou maďarský stát zaplatil za opětovné získání 94,6 % podílu v letecké společnosti), v době přeměny vykazovala společnost Malév zápornou hodnotu majetku ve výši 41 miliard HUF (152 milionů EUR), nahromaděné ztráty ve výši 51 miliard HUF (189 milionů EUR) a celkový dluh ve výši 75 miliard HUF (278 milionů EUR) (31). Podle účetní závěrky za rok 2010 byly počátkem roku 2010 „finanční problémy společnosti vážné, dluh dosáhl dramatické výše, zdroje financování prakticky neexistovaly. […] Kvůli neexistenci strategického vlastníka nebylo dostupné obchodní financování.“ Letecká společnost byla ve skutečnosti ztrátová nejméně od roku 2003 bez reálné naděje na obnovení životaschopnosti, a ani soukromému vlastníkovi se nepodařilo situaci společnosti změnit. V tomto kontextu bylo zřejmé, že navýšení kapitálu nebude k obnovení životaschopnosti společnosti postačovat a že po opětovném znárodnění bude společnost Malév k pouhému setrvání na trhu potřebovat další kapitál a likviditu. Komise vyvozuje závěr, že za této situace poskytlo opětovné znárodnění společnosti Malév v únoru 2010 prostřednictvím navýšení kapitálu této společnosti výhodu.
(90)
Co se týče tvrzení Maďarska, že si stát znárodněním společnosti v porovnání s vymáháním svých pohledávek za společností Malév polepšil, Komise podotýká toto. Jak Maďarsko uznává, v případě úpadku by získalo zpět velmi malou část svých pohledávek vyjma pohledávky, na niž se vztahovala záruka banky VEB. (V době transakce byla hodnota majetku společnosti Malév ve skutečnosti záporná). Maďarský stát se naopak rozhodl udržet leteckou společnost na trhu přeměnou jejího dluhu a vložením nových peněžních prostředků ve výši 20,7 miliardy HUF (přibližně 77 milionů EUR). Žádný soukromý investor by v podobné situaci tuto další finanční zátěž nepřijal, zejména bez reálných vyhlídek na obnovení životaschopnosti společnosti.
(91)
Komise taktéž podotýká, že ve stejné době, kdy maďarský stát navýšil kapitál společnosti Malév, rovněž společnost AirBridge (nepřímo VEB) přeměnila svůj dluh ve výši 1,4 miliardy HUF na vlastní kapitál. Tato částka však představovala pouze 5 % nového kapitálu a stát mimoto přispěl kromě přeměněného dluhu rovněž značným objemem nového kapitálu. Vložení nových finančních prostředků ve skutečnosti představovalo 77 % navýšení kapitálu. Vzhledem k špatné finanční situaci společnosti Malév byla vyhlídka společnosti AirBridge na zpětné získání této částky velmi malá, či dokonce vůbec neexistovala. Jednání soukromého subjektu se v tomto případě proto podstatně liší od chování maďarského státu a nelze je použít k vyvození závěru, že se stát choval jako soukromý investor.
Tabulka č. 2
Navýšení kapitálu v roce 2010
Účastník navýšení kapitálu
Příspěvek v miliardách HUF
Druh příspěvku
Podíl příspěvku
MNV
20,7
Nový kapitál
77 %
MNV
4,7
Kapitalizace pohledávky
18 %
AirBridge/VEB
1,4
Kapitalizace pohledávky
5 %
CELKEM
26,8
100 %
(92)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že za této situace poskytlo opětovné znárodnění společnosti Malév v únoru 2010 prostřednictvím navýšení kapitálu této společnosti výhodu.
VII.3.5 Opatření č. 5 až 8
(93)
Pokud jde o opatření po opětovném znárodnění, je zjevné, že akcionářské půjčky a navýšení kapitálu měly financovat stávající činnost společnosti Malév a zamezit její bezprostřední platební neschopnosti. Stát proto tato opatření provedl s týmž cílem: zachovat činnost společnosti Malév. Vzhledem ke své časové posloupnosti tato opatření mimoto spolu úzce souvisí, jelikož se uskutečnila ve velmi krátkých časových intervalech (tj. od května do září 2010). Komise je proto názoru, že podle rozsudku ve věci BP Chemicals nelze tyto akcionářské půjčky posuzovat podle zásady investora v tržním hospodářství, a zejména s použitím sdělení o referenčních sazbách (32), jelikož všechna tato opatření přímo souvisí s opatřením č. 4 a to, zda představují státní podporu, nelze tudíž posuzovat odděleně.
(94)
Z podání maďarských orgánů je zřejmé, že žádný soukromý investor nebyl ochoten společnost Malév financovat, jejími jedinými zdroji financování byly úvěry dodavatelů a likvidita, kterou jí poskytl stát. V době poskytnutí půjček nemohl stát vážně počítat s tím, že společnost Malév bude plnit své závazky týkající se hrazení úroků a že půjčku splatí. Mimoto je rovněž sporné, zda by soukromý věřitel převzal riziko spojené s poskytnutím půjčky, která měla být splacena jednorázově na konci doby splatnosti, společnosti v podobné situaci jako Malév (tj. v trvalých obtížích). Vzhledem k úvěrové historii společnosti vůči státu (např. nevrácení zálohové platby za podnik Malév GH, opakované odklady daní a jejich neplacení) nemohl stát ani žádný jiný investor reálně očekávat, že společnost Malév bude plnit své závazky.
(95)
Na druhou stranu by ani podle sdělení o referenčních sazbách stanovené úroky a dohodnutá zajištění nepostačovaly k vyloučení existence státní podpory. Stanovená úroková sazba činila 9,97 %, zatímco referenční sazba HUF v době udělení činila 5,97 %. Vzhledem k minulé výkonnosti společnosti Malév a její finanční situaci (společnost se neustále nacházela na pokraji úpadku) rozpětí ve výši pouze 400 základních bodů nad základní sazbou HUF nepostačuje. Pokud jde o zajištění půjček, tržní hodnota podniku Malév GH (3,5 miliardy HUF) v případě neplacení ze strany společnosti Malév je sporná, jelikož společnost Malév byla hlavním partnerem činnosti v oblasti pozemního odbavení: v roce 2009 vytvořila společnost Malév 63 % příjmů. Přinejmenším v krátkodobém horizontu proto jeho hospodářská výkonnost závisela na existenci společnosti Malév a jeho tržní hodnota by se podstatně snížila, pokud by společnost Malév vyhlásila úpadek.
(96)
Jelikož neexistoval věrohodný plán restrukturalizace, bylo od počátku zřejmé, že půjčky ani navýšení kapitálu nepovedou ke změně situace společnosti s nulovou tržní hodnotou, která byla i nadále v kritickém stavu. Tato opatření se proto prakticky rovnala přímému grantu, jelikož stát neměl žádnou vyhlídku, že získá „investované“ finanční prostředky zpět.
(97)
Komise se proto domnívá, že opatření č. 5 až 8 poskytla společnosti Malév výhodu.
VII.4. Závěr ohledně existence státní podpory
(98)
Podle výše uvedeného posouzení poskytují všechna dotyčná opatření (opatření č. 1 až 8) společnosti Malév výhodu. Tato výhoda byla udělena ze státních prostředků.
(99)
Společnost Malév je mimoto leteckou společností a jako taková se považuje za podnik. Soutěží s ostatními leteckými společnostmi, které podobnou výhodu nemají. Opatření proto narušují hospodářskou soutěž. Společnost mimoto působí v odvětví (letectví), v němž rozhodně existuje obchod mezi členskými státy; je proto splněno rovněž kritérium týkající se ovlivnění obchodu v rámci Unie.
(100)
Opatření jsou specifická a selektivní, jelikož zvýhodňují pouze jeden podnik (tj. společnost Malév).
(101)
Na základě výše uvedených tvrzení vyvozuje Komise závěr, že opatření č. 1 až 8 splňují kritéria obsažená v čl. 107 odst. 1 SFEU. Za této situace musí být tato opatření považována za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VII.5. Slučitelnost podpory s vnitřním trhem
(102)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 stanoví výjimky z obecného pravidla, že státní podpory nejsou slučitelné s vnitřním trhem, jak je uvedeno v čl. 107 odst. 1.
(103)
Komise zastává názor, že společnost Malév měla trvalé obtíže přinejmenším od roku 2006. Nejméně od roku 2003 byla ztrátová (viz tabulka č. 1) a již v roce 2006 byla hodnota jejího majetku záporná (obr. 1). Maďarské orgány mimoto potvrdily trvalé obtíže letecké společnosti a skutečnost, že od druhého pololetí roku 2006 splňovala podmínky pro kolektivní úpadkové řízení, je tudíž splněn bod 10 písm. c) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Jediným základem pro slučitelnost jsou proto pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(104)
Co se týče způsobilosti a podmínky „jednou, a dost“, Komise podotýká, že opatření, která jsou předmětem šetření, netvoří „nepřetržitou restrukturalizaci“. Letecká společnost změnila v příslušném období (tj. 2007-2010) dvakrát vlastníka, jelikož byla zprivatizována a poté opět znárodněna. Společnost byla průběžně „restrukturalizována“, avšak bez vnitřně provázaného plánu. Po privatizaci byly zahájeny určité iniciativy k snížení nákladů (propuštění zaměstnanců a zrušení tras), jednotkové náklady se však nesnížily dostatečně. Podle maďarských orgánů byla v roce 2009 vypracována nová „strategická orientace“, která byla v rámci opětovného znárodnění poradenskou společností Roland Berger revidována. Dotyčná opatření proto představují různá restrukturalizační opatření, která v zásadě porušují zásadu „jednou, a dost“.
(105)
Komise podotýká, že i kdyby byla společnost Malév způsobilá pro podporu podle pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci (tj. byla by splněna podmínka „jednou, a dost“, což není), nebyly by splněny požadavky týkající se slučitelné podpory na záchranu a restrukturalizaci, a to z níže objasněných důvodů.
(106)
Co se týče podpory na záchranu, nejsou splněna písm. a)-e) v bodě 25 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Dotyčná opatření zejména nejsou omezena na nezbytné minimum, není prokázáno, že jsou opodstatněna závažnými sociálními problémy a že nemají příliš nepříznivý dopad na ostatní členské státy. Kromě opatření č. 5 a 8 jich mimoto většina nebyla provedena ve formě půjček nebo záruk.
(107)
Co se týče podpory na restrukturalizaci, není splněna žádná z podmínek slučitelnosti podle pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(108)
Pokud jde konkrétně o body 34 a 35 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, „obnovení dlouhodobé životaschopnosti“, maďarské orgány neprokázaly vyhlídky letecké společnosti na obnovení životaschopnosti ani nepředložily plán restrukturalizace, který by vyhovoval požadavkům stanoveným v bodech 36 a 37 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(109)
S ohledem na požadavek týkající se „zamezení přílišnému narušení hospodářské soutěže“ (body 38 až 42 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci) Komise podotýká, že nebyla provedena žádná kompenzační opatření.
(110)
Pokud jde o podmínku týkající se „podpory omezené na minimum“ (body 43 až 45 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci), neexistuje žádný vlastní příspěvek.
(111)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nejsou opatření č. 1 až 8, která byla od roku 2007 provedena ve prospěch společnosti Malév, slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Jelikož opatření byla provedena ve prospěch podniku v obtížích, není použitelný žádný jiný základ pro slučitelnost. Opatření proto nejsou slučitelná s vnitřním trhem.
VIII. NAVRÁCENÍ PODPORY
VIII.1. Obecně
(112)
Podle SFEU a ustálené judikatury Soudního dvora může Komise rozhodnout, že dotyčný členský stát musí podporu zrušit nebo změnit (33), je-li zjištěno, že tato podpora není slučitelná s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury Soudního dvora má povinnost členského státu zrušit podporu, kterou Komise považuje za neslučitelnou s vnitřním trhem, za cíl obnovit situaci, která existovala před poskytnutím podpory (34). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (35).
(113)
Na základě uvedené judikatury článek 14 nařízení rady (ES) č. 659/1999 (36) stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“.
(114)
Vzhledem ke skutečnosti, že dotyčná opatření představují protiprávní podporu, která není slučitelná s vnitřním trhem, je nutno podporu získat zpět, aby se obnovila situace, která na trhu existovala před poskytnutím podpory. Podporu je proto nutno navrátit od okamžiku, kdy příjemce získal výhodu, tj. od okamžiku, kdy byla příjemci podpora poskytnuta, a do dne jejího skutečného navrácení je nutno započítat příslušné úroky.
VIII.2. Prvek podpory v jednotlivých opatřeních
VIII.2.1 Opatření č. 1
(115)
Komise uznává, že „Malév“ má jako značka maďarského národního leteckého dopravce, který působí desítky let, na trhu letecké dopravy určitou hodnotu. Komise na druhou stranu zastává názor, že na základě zvláštní struktury smlouvy nelze hodnotu značky, jak ji uplatňovaly maďarské orgány, uznat. Objektivní hodnota by měla být založena na nezávislém ocenění s přihlédnutím rovněž k celkové finanční situaci společnosti Malév.
(116)
Na základě výše uvedených skutečností je proto prvek podpory v opatření č. 1 vypočítán na 56 milionů EUR, tj. 76 milionů EUR po odečtení hodnoty potrubí pro přepravu leteckého petroleje (ve výši 20 milionů EUR) a objektivní hodnoty značky Malév (37). Přesnou výši prvku podpory musí vypočítat Maďarsko. Pokud Maďarsko nepředloží přesvědčivé důkazy ohledně objektivní hodnoty značky v době uzavření transakce týkající se převodu značky na společnost MAVA, bude se za prvek podpory považovat celá částka ve výši 56 milionů EUR.
VIII.2.2 Opatření č. 2
(117)
Jak bylo objasněno výše, Komise je toho názoru, že opatření poskytlo společnosti Malév výhodu, jestliže vrácení zálohové platby nebylo vymáháno poté, co tato platba nabyla splatnosti. Výhoda byla poskytnuta dokonce ještě dříve, přinejmenším v okamžiku, kdy byla předběžná kupní smlouva v únoru 2009 pozměněna a zálohová platba se zvýšila (nad odhadovanou tržní cenu společnosti).
(118)
Komise vyvozuje závěr, že soukromý hospodářský subjekt by tyto peněžní prostředky neposkytl. Žádný soukromý tržní subjekt by nesouhlasil s poskytnutím těchto finančních prostředků společnosti Malév, zejména bezplatně, a s nepodniknutím žádných kroků k jejich zpětnému získání. Ve svých připomínkách k rozhodnutí o zahájení řízení maďarské orgány samy uznávají, že zálohová platba měla zajistit přežití společnosti Malév (viz bod 80). Prvek podpory proto představuje celá výše peněžních prostředků po dobu, kdy je měl příjemce k dispozici: mezi únorem 2009 a červencem 2009 to činí 0,8 miliardy HUF (rozdíl mezi tržní hodnotou podniku Malév GH a „přeplatkem“) a mezi červencem 2009 a únorem 2010 pak 4,3 miliardy HUF (celá výše zálohové platby). Při navrácení podpory je třeba vzít v úvahu skutečnost, že dotyčná částka byla v únoru 2010 přeměněna na vlastní kapitál (viz opatření č. 4).
VIII.2.3. Opatření č. 3
(119)
Co se týče odkladu a nevymáhání daní a příspěvků na sociální zabezpečení, Komise se domnívá, že státní podporu představovala celá nezaplacená částka, kterou společnost Malév úřadu APEH dlužila od července 2008 do března 2010. Státní podporu představuje rovněž celá restrukturalizovaná částka po tomto datu (červenec 2008). Ve skutečnosti nic nenasvědčuje tomu, že by soukromý věřitel tyto odklady a restrukturalizace povolil. Při navrácení podpory je nutno vzít v úvahu skutečnost, že v březnu 2010 byly splatné částky uhrazeny.
VIII.2.4 Opatření č. 4
(120)
Pokud jde o navýšení kapitálu, Komise má za to, že vzhledem k finanční situaci společnosti Malév, zjevné potřebě další podpory po navýšení kapitálu a neexistenci reálné vyhlídky na zpětné získání „investovaných“ finančních prostředků by žádný soukromý investor tyto finanční prostředky společnosti Malév neposkytl. Prvek podpory představuje vložený kapitál ve výši 25,4 miliardy HUF a kapitalizace pohledávky ve výši 4,7 miliardy HUF v souvislosti se zálohovou platbou za podnik Malév GH.
VIII.2.5 Opatření č. 5
(121)
Co se týče půjček v celkové výši 9,2 miliardy HUF, Komise se domnívá, že vzhledem k údajům o minulých dluzích a situaci letecké společnosti v době poskytnutí těchto půjček neměl stát jakýkoli důvod očekávat jejich splacení, a v době poskytnutí půjčky bylo dokonce nejisté, zda bude společnost Malév schopna platit úroky. Naběhlé úroky nebyly ve skutečnosti uhrazeny, nýbrž byly následně přeměněny na vlastní kapitál.
(122)
Komise proto usuzuje, že půjčku lze přirovnat přímému grantu, a prvek podpory tudíž představuje celá půjčka ve výši 9,2 miliardy HUF po dobu, kdy ji měl příjemce k dispozici, tj. od okamžiku převedení tranší (květen, červen a červenec 2010) do přeměny půjček na vlastní kapitál (září 2010). Do prvku podpory je nutno započítat dlužné a nezaplacené úroky. Při navrácení podpory je třeba vzít v úvahu skutečnost, že dotyčná částka byla v září 2010 přeměněna na vlastní kapitál (viz opatření č. 6).
VIII.2.6 Opatření č. 6
(123)
Z důvodů uvedených v bodě 120 se Komise domnívá, že celou částku dluhu přeměněného na vlastní kapitál lze považovat za přímý grant, a tudíž celá částka ve výši 9,4 miliardy HUF představuje od září 2010 prvek podpory.
VIII.2.7 Opatření č. 7
(124)
Z důvodů objasněných v bodě 120 má Komise za to, že prvek podpory představuje kapitál ve výši 5,3 miliardy HUF, který byl do společnosti vložen od září 2010.
VIII.2.8. Opatření č. 8
(125)
Z důvodů objasněných v bodě 120 se Komise domnívá, že celou částku půjčky lze přirovnat k přímému grantu, a tudíž celá částka ve výši 5,7 miliardy HUF představuje od září 2010 prvek podpory.
IX. ZÁVĚR
(126)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že opatření č. 1 až 8, která Maďarsko provedlo ve prospěch společnosti Malév, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(127)
Komise mimoto dospěla k závěru, že opatření č. 1 až 8 nejsou slučitelná s vnitřním trhem.
(128)
Tuto neslučitelnou podporu je nutno získat od společnosti Malév zpět, jak je uvedeno v oddíle VIII.2, aby se obnovila situace, která na trhu existovala před poskytnutím podpory. Přesnou celkovou částku, která má být navrácena, s připočtením úroků z podpory musí vypočítat maďarské orgány,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Níže uvedená opatření, která Maďarsko provedlo ve prospěch společnosti Malév Hungarian Airlines Zrt., představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU:
a)
opatření č. 1: převzetí půjčky z roku 2003, kterou společnosti Malév poskytla MFB, rozvojová banka zcela ve vlastnictví státu, společností MAVA ve vlastnictví státu dne 31. prosince 2007;
b)
opatření č. 2: poskytnutí peněžních prostředků ve výši 4,3 miliardy HUF na dobu jednoho roku v souvislosti s plánovanou (následně však neuskutečněnou) koupí dceřiného podniku společnosti Malév, který působí v oblasti pozemního odbavení, fondem MNV;
c)
opatření č. 3: veškeré nezaplacené částky dlužné na daních a příspěvcích na sociální zabezpečení od července 2008 do března 2010 a odložení několika plateb daní a příspěvků na sociální zabezpečení od července 2008;
d)
opatření č. 4: navýšení kapitálu o 25,4 miliardy HUF fondem MNV v únoru 2010 (uskutečněné zčásti vložením nového kapitálu ve výši 20,7 miliardy HUF a zčásti prostřednictvím kapitalizace pohledávky v souvislosti se zálohovou platbou za podnik Malév GH ve výši 4,7 miliardy HUF);
e)
opatření č. 5: tři akcionářské půjčky v celkové výši 9,2 miliardy EUR, poskytnuté společnosti Malév fondem MNV mezi květnem a srpnem 2010 s připočtením splatných, avšak neuhrazených úroků;
f)
opatření č. 6: přeměna akcionářských půjček (společně s úroky z těchto půjček) uvedených v čl. 1 písm. e) ve výši 9,4 miliardy HUF z pohledávky na vlastní kapitál v září 2010;
g)
opatření č. 7: další navýšení kapitálu ve výši 5,3 miliardy HUF v září 2010;
h)
opatření č. 8: další akcionářská půjčka ve výši 5,7 miliardy HUF poskytnutá v září 2010 s připočtením splatných, avšak neuhrazených úroků.
Článek 2
Opatření státní podpory uvedená v článku 1, která Maďarsko provedlo protiprávně ve prospěch společnosti Malév Hungarian Airlines Zrt. v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, nejsou slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 3
1. Maďarsko získá od příjemce zpět podporu uvedenou v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Maďarsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Maďarsko Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce navrátit;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Maďarsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora uvedená v čl. 2 odst. 3 spolu s úroky navrácena. Na žádost Komise předloží Maďarsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemce vrátil.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Maďarsku.
V Bruselu dne 9. ledna 2012.
COMMISSION DECISION
of 9 January 2012
SA.30584 (C 38/10, ex NN 69/10) on the State aid implemented by Hungary in favour of Malév Hungarian Airlines Zrt.
(notified under document C(2011) 9316)
(Only the Hungarian text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2013/150/EU)
THE COMMISSION OF THE EUROPEAN UNION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having regard to the decision by which the Commission decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) TFEU (1), in respect of the aid C 38/10 (ex NN 69/10) (2),
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above, and having regard to their comments,
Whereas:
I. BACKGROUND AND PROCEDURE
(1)
After several unsuccessful attempts of privatisation, in 2007 the Hungarian State concluded a sale and purchase agreement with AirBridge Zrt. (hereinafter: "AirBridge") concerning 99,95 % of the shares of its national flag carrier Malév Hungarian Airlines Zrt. (hereinafter: "Malév"). AirBridge paid HUF 200 million (EUR 740 000 (3)) in exchange for the shares. The privatisation agreement was notified to the Commission in accordance with Article 108(2) TFEU but subsequently withdrawn (4).
(2)
Following the new owner's financial troubles, Russian Vnesheconohmbank (hereinafter: "VEB") gained a stake of 49,5 % in AirBridge and became Malév's indirect shareholder.
(3)
In March 2010, the Commission became aware through press reports about the Hungarian State's intention to re-nationalise Malév. By e-mail of 2 March 2010 the Hungarian authorities confirmed these press reports.
(4)
By e-mail dated 10 March 2010, the Commission received a complaint from Wizz Air, a Hungarian based low-cost airline and a main competitor of Malév in Hungary. This complaint alleged illegal and incompatible State aid to Malév by means of a number of different measures. By letter of 29 March 2009, the Commission forwarded a non-confidential version of the complaint to the Hungarian authorities together with a request for additional information. Hungary provided comments about the substance of this complaint on 30 April 2010 providing answers to the issues raised therein.
(5)
At a meeting on 5 May 2010, the Hungarian authorities indicated that they intended to restructure the airline. They also indicated however that they did not yet know how far-reaching this restructuring would be.
(6)
A second complaint (of a competitor which did not agree to the disclosure of its identity) dated 5 October 2010 was received by the Commission and forwarded to the Hungarian authorities by letter of 21 October 2010. The Hungarian authorities provided comments about the substance of this complaint on 19 November 2010.
(7)
Further requests for information were sent to the Hungarian authorities on 14 July 2010, 8 October 2010 and replies were received on 11 August 2010, 16 August 2010, 5 October 2010, 3 November 2010, and 23 November 2010.
(8)
Against this background, on 21 December 2010 the Commission opened a formal investigation procedure pursuant Article 108(2) TFEU (hereinafter: "the opening decision") concerning various alleged State aid measures implemented in favour of Malév.
(9)
Hungary submitted its comments to the Commission's opening decision on 24 February 2011.
(10)
The opening decision was published in the Official Journal of the European Union on 26 May 2011 (5). Comments were received from two interested parties: Wizz Air on 26 June 2011 and a competitor requesting for its identity not to be disclosed on 28 June 2011.
(11)
These comments were transmitted to Hungary by letter of 6 July 2011. Hungary submitted comments to the third party observations on 5 September 2011.
(12)
Following the opening decision, two meetings took place in Brussels between the Commission services and the Hungarian authorities: on 10 June 2011 and 19 October 2011 respectively.
(13)
The Commission requested further information from the Hungarian authorities on 26 September 2011, to which Hungary replied by letter of 25 October 2011.
II. MALÉV AND THE MEASURES CONCERNED
II.1. The Company
(14)
Malév is based at Budapest Liszt Ferenc International Airport (hereinafter: "Budapest Airport") and currently operates a fleet of 22 aircraft (6) to destinations in Europe and the Middle East. In 2009, it transported 3,2 million passengers (7).
II.2. The period prior to the 2007 privatisation
(15)
The Hungarian authorities have tried to privatise Malév on several occasions. In 1992, a 35 % stake in Malév was sold to an Italian State-controlled consortium of Alitalia and Simest. In 1997, Alitalia-Simest sold its stake to a consortium of two privately owned Hungarian banks (OTP & MKB). In 1999, most of the shares in private ownership were re-purchased by the State resulting in a 97 % state ownership.
(16)
Malév, along with many other airlines suffered significantly from the downturn in the aviation market which followed the events of September 2001 and became loss making (see Table 1 below).
(17)
It was against this background that the State decided once again to privatise Malév in 2007.
II.3. The 2007 privatisation and Malév under private control
II.3.1. Sale to AirBridge
(18)
The company needed to be recapitalised and the State, as owner, was restricted in its ability to fund such investment. Offers were solicited for Malév and in early 2007 it was decided that a special purpose vehicle named AirBridge had made the most attractive offer. AirBridge offered an attractive and allegedly commercially viable business and restructuring plan.
(19)
Accordingly, on 23 February 2007, a sale and purchase agreement providing for the sale of 99,95 % of the shares of Malév to AirBridge was concluded. AirBridge was owned 49 % by Boris Abramovich (8), a Russian businessman, who held a majority stake in a number of Russian airlines (KrasAir, and the AirUnion alliance of Russian airlines) and 51 % by Hungarian individuals. AirBridge was therefore expected to bring industrial know-how and leadership to Malév, along with business and restructuring plans.
(20)
The most significant parts of this agreement were:
(a)
AirBridge bought 99,95 % of the shares in Malév for HUF 200 million (EUR 740 000). By 31 December 2008 at the latest, AirBridge was obliged to provide funding (9) in the amount of EUR 50 million.
(b)
A loan granted in 2003 to Malév by the 100 % state-owned Hungarian Development Bank (Magyar Fejlesztési Bank, hereinafter "MFB") amounting to EUR 76 million was taken off Malév's balance sheet and transferred to a 100 % State-owned special purpose vehicle Malév Asset Management Company (Malév Vagyonkezelő Kft., hereinafter "MAVA").
This 2003 MFB loan was a EUR denominated, 100 % State guaranteed loan, with an interest rate of 3-month IBOR + 0,5 %. The original expiry of the loan was 2013, the principle to be repaid in one instalment at the end of the maturity. With the transfer of the principle and interest to MAVA, the loan's maturity was also extended until 2017.
According to the Hungarian authorities, assets worth EUR 76 million were transferred to MAVA along with the loan. These assets comprised the Malév trademark, a kerosene pipeline and one B767 aircraft. Were Malév to be profitable, it would also have to pay 25 % of after tax profits to MAVA. AirBridge also provided a bank guarantee to MAVA from VEB to cover the reimbursement of the loan up to EUR 32 million.
(c)
Malév would also pay MAVA the sum of EUR 200 000 per year as a license fee for the use of the name "Malév" and logo. AirBridge was obliged to keep using the brand name and to ensure the operation of the company as an airline until 31 December 2017, the new expiry date of the loan.
(d)
Malév would lease back the B767 aircraft - just transferred to MAVA (see point b above) - from MAVA from 1 January 2008 to 31 December 2017 (10).
(21)
A new management was appointed and a number of cost saving and revenue generating measures were put in place. These included the discontinuation of long haul operations and staff cuts. According to Hungary, however, as these measures coincided with a massive increase in fuel prices they had no overall effect on the company's profitability.
(22)
Malév's financial position continued to deteriorate and, after 4 months, it lacked the necessary liquidity to make royalty payments for the use of the Malév brand name.
(23)
According to Hungary, payments for the B767 aircraft leased from MAVA have not been "stopped" once Malév had decided to suspend long haul routes as Malév is "recognising" those debts and there is merely a delay in payment on which interest is paid.
(24)
In the second half of 2008, the global financial crisis began to impact on Malév as well as on its Russian partners. Several of Mr Abramovich's airlines went bankrupt. AirBridge found itself no longer able to finance Malév and defaulted on its loan reimbursement to VEB. As the 49 % shareholding in AirBridge was pledged to VEB, VEB took over those shares. VEB indicated that it was willing to continue to finance Malév, but as a bank not as an owner.
II.3.2. Sale of Malév Ground Handling
(25)
As previously stated, Malév's financial situation had further deteriorated in early 2009. Its shareholders therefore approached the State Holding Company (Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt., hereinafter "MNV") with the proposal to sell to MNV Malév Ground Handling, Malév's 100 % subsidiary (hereinafter: "Malév GH").
(26)
According to Hungary, Malév GH was at the time and continues to be a financially sound undertaking.
(27)
A preliminary purchase agreement was signed in January 2009 (and amended in February) providing for advance payments of HUF 4,3 billion (EUR 16 million). MNV made advance payments to Malév in January and February 2009. These advance payments were to be repaid within 2 working days if, after the due diligence, MNV decided not to proceed with the signing of the final sale and purchase agreement. This potential repayment obligation was secured by collateral agreements. In July 2009, MNV eventually decided to abort the transaction and the repayment of the purchase price became due.
(28)
The advance payment was never reimbursed to MNV. Interest due on advance payments was never paid to MNV (11).
II.3.3. Tax deferral
(29)
Between January 2007 and March 2010, the Hungarian Tax and Financial Control Administration (Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal, hereinafter: "APEH") permitted Malév to defer or reschedule payments for different types of taxes and social security obligations. APEH failed to enforce the overdue debt as from July 2008 and even granted the rescheduling of further amounts subsequently. In March 2010, Malév's tax and social security debt (principal and interest for late payment) totalled HUF 13,7 billion (EUR 51 million). With regard to the entire Malév Group, this figure is HUF 16,8 billion (EUR 62 million). On 11 March 2010, the remaining balance of Malév's current account with APEH was settled making use of part of the cash obtained through the February 2010 increase of capital mentioned further below.
II.4. The 2010 renationalisation and Malév under public control
II.4.1. Reasons leading to the renationalisation of Malév
(30)
In 2010 it was not possible to find private investors to take over Malév from AirBridge /VEB as main shareholder. In particular, VEB did not have the intention to finance the airline as a strategic investor. The airline's financial performance continued to be weak, as shown in Table 1 below.
Table 1
Malév's performance indicators 2003-2010 (HUF billion)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
EBITDA
profit/(loss)
(4,4)
(1,8)
(4,9)
(8,8)
(10,6)
(8,3)
(15,5)
(19,1)
EBIT
profit/(loss)
(9,4)
(6,8)
(9,4)
(12,5)
(14,7)
(10,8)
(17,9)
(20,6)
Net result
profit/(loss)
(13,5)
(4,9)
(1,3)
(10,9)
0,7
(14,5)
(24,8)
(24,6)
Source:
Information provided by the Hungarian authorities and Malév's 2010 financial accounts
(31)
Rather than liquidation, the Hungarian authorities decided to negotiate with VEB and AirBridge so as to try to improve the commercial position of Malév in the medium to long term.
II.4.2. February 2010 capital increase: debt-to-equity swap and fresh capital
(32)
On 26 February 2010, VEB, AirBridge, MNV, Malév and the Hungarian government agreed to a capital increase of HUF 25,4 billion (EUR 94 million), partly realised by injecting fresh capital of HUF 20,7 billion (EUR 77 million) and partly through a debt to equity swap of the advanced payment for Malév GH (see section II.3.2 above) plus interest charged thereon, a total of HUF 4,7 billion (EUR 17 million). AirBridge also swapped HUF 1,5 billion (EUR 5,4 million) into equity. As a consequence, the claims against Malév disappeared and the former creditors became owners of part of the company.
(33)
Before the increase, the existing registered capital in Malév was reduced to almost zero to absorb part of the accumulated losses and to reflect the fact that the existing shares in Malév had become worthless. The registered capital of Malév was then increased by issuing new shares in the nominal amount of HUF 0,01 each. The development on Malév's equity situation is shown in Figure 1 below.
(34)
The HUF 20,7 billion (EUR 77 million) contributed by MNV in cash enabled Malév to reimburse all outstanding tax obligations (see paragraph (29) above) and to temporarily stabilise its operation.
(35)
After the capital increase, the State became a 94,6 % shareholder of Malév and AirBridge/VEB was diluted.
Figure 1
Development of Malév's equity situation
II.4.3. May - August 2010: Shareholder's loans and conversion into equity
(36)
Between May and August 2010 the Hungarian State provided Malév with a number of "shareholder loans" through MNV totalling HUF 9,2 billion (EUR 34 million).
(37)
The first of these loans in May 2010 was in the amount of HUF 2,16 billion (EUR 7,9 million). It was described as a three-year shareholder's loan at an interest rate of 9,97 %. Repayment was by means of a single payment at the end of the maturity period and the security was a lien on the shares of Malév GH.
(38)
The second of these loans in June 2010 amounting to of HUF 1,34 billion (EUR 4,9 million) was again a three-year shareholder's loan at an interest rate of 9,97 %, repayment was again by means of a single payment at the end of the maturity period and the security was a lien on the shares of Malév GH.
(39)
In August 2010, a third shareholder's loan in the amount of HUF 5,7 (EUR 20,8 million) was granted. This was again a three-year shareholder's loan at an interest rate of 9,97 %, repayable by means a single payment at the end of the maturity period. In this case the security was a lien on an aircraft (HA-LNA - a CRJ jet).
(40)
On 24 September, these three loans which totalled HUF 9,2 billion (EUR 33,6 million) along with the interest owed thereon (making a total amount of HUF 9,4 billion or EUR 34,3 million) was converted from debt to equity in Malév in and the underlying guarantees were released.
II.4.4. September 2010: A further capital increase and shareholder loan
(41)
On 24 September 2010, MNV also increased the capital of Malév by injecting a further HUF 5,3 billion (EUR 19,3 million) of cash into the company. MNV's (i.e. the State's) stake in Malév has thereby increased to 96,5 %
(42)
On the same date, the State granted Malév a further shareholder loan in the amount of HUF 5,7 billion (EUR 20,8 million) with a duration of 3 years at an interest rate of 9,97 %. The first interest payment is due 6 months from the date of disbursement while the repayment of principle is by means of a lump sum at maturity. The guarantees on this loan are a registered lien on the HA-LNA CRJ aircraft with an asset value of around HUF 1,8 billion and a lien established on international and Hungarian IATA-organised agent traffic revenue.
III. SUMMARY OF THE MEASURES UNDER INVESTIGATION
(43)
In the opening decision the Commission thus questioned whether the measures below constitute State aid in the meaning of 107(1) TFEU.
-
Measure 1: The taking over on 31 December 2007 by the state-owned MALÉV MAVA of a loan granted to Malév by MFB, a 100 % state-owned development bank, in 2003, amounting to EUR 76 million along with some Malév assets. The maturity of the loan will be prolonged until 2017.
-
Measure 2: The provision of a HUF 4,3 billion"cash facility" for one year in the context of a planned (subsequently failed) purchase by MNV of Malév's GH subsidiary, which according to the Hungarian authorities was a financially sound undertaking. Despite the non-realisation of the deal, this advanced payment of the purchase price has not been repaid.
-
Measure 3: The deferral of different tax and social security payments due between January 2007 and March 2010. In March 2010, Malév's tax and social contribution debt amounted to HUF 13,7 billion.
-
Measure 4: In February 2010, a capital increase by MNV of HUF 25,4 billion partly realised by injecting fresh capital of HUF 20,7 billion (EUR 77 million) and partly through a debt to equity swap of the advanced payment for GH (see measure 2) plus interest, a total of HUF 4,7 billion. (AirBridge also swapped HUF 1,5 billion into equity.)
-
Measure 5: From May to August 2010, three shareholder loans totalling HUF 9,2 billion granted to Malév by MNV. All three HUF-loans bore an interest rate of 9,97 %, with repayment of the principal as a lump sum at the end of maturity (all tranches 3 years). The first two tranches amounting to a total of HUF 3,5 billion (EUR 13 million) were secured by the subsidiary Malév GH and the third tranche of HUF 5,7 billion (EUR 21 million) by an aircraft (HA-LNA, a CRJ jet).
-
Measure 6: In September 2010, the conversion of these shareholder loans (along with the interest owed thereon) from debt to equity in the amount of HUF 9,4 billion.
-
Measure 7: In September 2010, a further capital increase in the amount of HUF 5,3 billion in cash. The State's stake increased to 96,5 %.
-
Measure 8: In September 2010, a further shareholder loan in the amount of HUF 5,7 billion, with an interest rate of 9,97 %, with redemption of the principal as a lump sum at the end of maturity. The loan was secured by the HA-LNA CRJ aircraft referred to above and a lien established on international and Hungarian IATA-organised agent traffic revenue.
(44)
In the opening decision the Commission also questioned whether these measures, insofar they constitute State aid in the meaning of Article 107(1) TFEU, are compatible with the Internal Market in the light of the exceptions enshrined in the TFEU and, in particular, with the Community Guidelines on State Aid for Rescuing And Restructuring Firms in Difficulty (12) (hereinafter: "Rescue and restructuring Guidelines").
IV. COMMENTS FROM HUNGARY
(45)
In its reply to the opening decision Hungary repeated the facts described above and explained further the reasons which led to the difficulties of the airlines. Hungary also confirmed that Malév qualified as a company in "permanent" difficulty in the meaning of the Rescue and restructuring Guidelines at least since the second half of 2006.
(46)
Prior to the opening of the formal investigation, the Hungarian authorities argued, in a nutshell, that all measures comply with the Market Economy Investor (hereinafter: "MEIP") and the Market Economy Creditor Principle (hereinafter: "MECP").
(47)
In relation to the measures accompanying the sale of Malév to AirBridge, the Hungarian authorities claimed that these measures are market conform because of the collateral put in place to secure the taking over of the loan by MAVA. As to the abortive sale of Malév GH they argued that no advantage was conferred on Malév as the late reimbursement of the sales price was correctly collateralised and that interest on the sales price had been calculated. With regard to the tax deferral they argue that there was collateral in place for these amounts, that all applicable interest charges and penalties had been applied and furthermore that such deferrals are general measures. Concerning the renationalisation of Malév, the Hungarian authorities state that they could have enforced their claims against Malév leading to the bankruptcy and liquidation of the company. If they had done this they are of the opinion that they would have recovered only a small part of their claims (other than a part covered by the VEB guarantee mentioned in paragraph (20) above). Moreover, they would have faced significant negative consequences for the national economy (13).
(48)
In relation to the shareholder loans and their subsequent transformation into equity in Malév the State is of the view that these conferred no advantage on Malév as at all times these loans were fully secured against assets, that market conform interest rates applied and that on transformation into equity full account was taken of all interest due.
(49)
The Hungarian authorities did not present any new elements after the opening decision. In fact, Hungary's reaction to the opening decision does neither contain new elements in support of the non-aid character of the measures nor information substantiating the compatibility of the implemented measures with the internal market, in particular with the Rescue and restructuring Guidelines.
V. COMMENTS FROM INTERESTED PARTIES
(50)
Two competitors submitted comments (see paragraph (10) above), both supporting the Commission's investigation:
(51)
The competitor requesting for its identity not to be disclosed alleged that some private investors were interested in acquiring a controlling stake in Malév which demonstrates that there were viable options available for Hungary as an alternative to the 2010 renationalisation of Malév.
(52)
Wizz Air evaluated the aggregated market value of the assets which had been transferred to MAVA along with the MFB loan (measure 1), including the Malév trademark, a kerosene pipeline and one B767 aircraft, as not more than EUR 27 million which is substantially lower than the amount of the loan. Therefore, Wizz Air concluded that this transaction was not done on an arm's length basis and conferred a significant advantage to Malév.
(53)
As to the tax deferral (measure 3), Wizz Air alleged that under Hungarian law a private undertaking in a financial situation similar to that of Malév could neither automatically nor as a matter of exception be granted a similar tax deferral such as the one at hand.
VI. HUNGARY'S COMMENTS TO THE OBSERVATIONS OF INTERESTED PARTIES
(54)
After an extension of deadline to reply, Hungary reacted on these comments on 5 September 2011. Hungary maintains its position that the past measures are justified by the Market Economy Investor Principle test (see paragraph 59 below) and therefore do not constitute State aid. According to Hungary, the existence of public policy objectives does not affect the non-aid character of the measures.
(55)
Hungary stated that there were no viable options and that only the renationalisation permitted the Hungarian authorities to regain full operational control over Malév, allowing the national flag carrier to actually implement the restructuring procedure that it had pursued since 2007 in order to ensure commercial success of the company. As to measure 1, Hungary took the view that the value of the assets in question corresponded to the value of the loan. As to measure 3, Hungary stated that the Hungarian tax authorities treated Malév as any other tax payer in a similar situation.
VII. PRESENCE OF AID IN THE MEANING OF ARTICLE 107(1) TFEU
VII.1. General
(56)
In order to ascertain whether the measures under scrutiny constitute State aid, the Commission has to assess whether they fulfil the cumulative conditions of Article 107(1) TFEU. This provision states that "[s]ave as otherwise provided in the Treaties, any aid granted by Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall, in so far as it affects trade between Member States, be incompatible with the internal market".
(57)
In the light of this provision, the Commission will assess whether the contested measures in favour of Malév constitute State aid.
(58)
With regard to the cumulative criteria of State aid, in the current case, affectation of trade and distortion of competition are indisputable and were not even debated by the Hungarian authorities. Malév is in competition with other European Union airlines, in particular since the entry into force of the third stage of liberalisation of air transport ("third package") on 1 January 1993 (14).The measures in question enabled Malév to continue operating so it did not have to face, as other competitors, the consequences normally deriving from its poor financial results.
(59)
As regards State resources and imputability of the measures, this has not been disputed by Hungary either. APEH is the Hungarian Tax Authority and as such clearly imputable to the State. MNV is the State Holding Company. Its duties are set out in the most important framework rules of the State Assets Act. MNV executes the government's and the competent minister's decisions. With regard to MAVA, it is also 100 % State-owned (via MNV) and - as the Hungarian authorities explain - represents an "emanation of the Hungarian State".
(60)
Concerning selectivity, with the exception of measure 3 (the tax deferral) this was not disputed by Hungary. The measures were to favour a single company, Malév.
(61)
Whether an economic advantage in favour of Malév is present in the measures under scrutiny will be assessed hereunder.
(62)
Hereto, the Commission notes that according to well-established principles of Community law, if additional capital is made available to an ‧undertaking‧ on conditions better than normal market conditions this could fall within the remit of Article 107(1) TFEU as it would result in ‧favouring‧ the particular undertaking within the meaning of this Article. In order to determine whether such advantage is granted, the Commission applies the ‧Market Economy Investor Principle‧. According to this principle, where, in similar circumstances, ‧a private investor operating in normal market conditions of a market economy of a comparable size to that of the bodies operating in the public sector could have been prompted to make the capital contribution in question‧, no State Aid would be involved. The Commission must therefore assess ‧whether a private investor would have entered into the transaction in question on the same terms‧ (15). The attitude of the hypothetical private investor is that of a prudent investor (16) whose goal of profit maximisation is tempered with caution about the level of risk acceptable for a given rate of return. (17)
(63)
According to the jurisprudence of the European Courts, although the conduct of a private investor with which the intervention of the public investor pursuing economic policy aims must be compared need not be the conduct of an ordinary investor laying out capital with a view to realizing a profit in the relatively short term, it must at least be the conduct of a private holding company or a private group of undertakings pursuing a structural policy - whether general or sectoral - and guided by prospects of profitability in the longer term (18).
(64)
Moreover, ‧… [T]he comparison between the conduct of public and private investors must be made by reference to the attitude which a private investor would have had at the time of the transaction in question, having regard to the available information and foreseeable developments at that time‧ (19).
(65)
The Commission's analysis and assessment must include ‧all factors that are relevant to the transaction at issue and its context‧. This will include the financial situation of the beneficiary undertaking and the relevant market. Based on the abovementioned considerations, the main issue that the Commission wishes to explore is whether the undertaking received ‧an economic advantage which it would not have obtained under normal market conditions‧ (20).
(66)
The Commission also notes that according to established case law, the MEIP is also applicable to loans. When applied to the grant of a loan, this principle invites the question whether a private investor would have granted the loan to the beneficiary on the terms on which it was actually granted (21).
VII.2. Assessment of the totality of measures
(67)
As already set out in the opening decision, the BP Chemicals judgement (22) is relevant for the assessment of the case at hand. In fact, the Commission considers that the measures are not autonomous and are linked through their chronology, the financial situation of Malév and their finality as they all aim at keeping the airline afloat and solving its liquidity needs and undercapitalisation due to its losses. In fact, Hungary also argues in its comments to the opening decision that the different steps of the "process" are "inseparable" and all measures were intended to pursue one objective, namely to ensure the airline's operation by finding a strategical investor.
(68)
From the submissions of Hungary it has become clear that the measures implemented by Hungary in favour of Malév are motivated by public policy considerations and not based on consideration about the future profitability of the company. Hungary underlined at several occasions the failure of the privatisation and Malév's importance for the national economy. It was acknowledged that, when undertaking the measures, the State took into consideration the "airline's role for the national infrastructure, labour market and the suppliers' interest". The Hungarian authorities also highlighted that there is no private investor which would be willing to take over the airline in its current form. Therefore, the Commission has to assume that no private investor would have acted like the Hungarian government in similar circumstances when undertaking the measures. Hereto, the Commission also recalls that in the Boch judgement the Court indicated that “the test is, in particular, whether in similar circumstances a private shareholder, having regard to the foreseeability of obtaining a return and leaving aside all social, regional policy and sectoral consideration would have subscribed the capital in question” (23).
(69)
In the light of Malév's bad financial results over a long time period (see Table 1 and points (103)-(104) below) and the Hungarian authorities claim that the airline has been in a permanent difficulty at least since 2006, a return acceptable to a private investor could have be expected only if the company had undergone a drastic restructuring. However, neither Hungary nor Malév ever demonstrated that such a restructuring plan was at the basis of any of the measures under examination.
(70)
On the basis of the above the Commission considers that measures 1-8 taken together do not comply with the MEIP. This assessment is further confirmed by an individual analysis of each measure.
VII.3. Assessment of measures 1-8 individually
VII.3.1. Measure 1
(71)
According to Hungary, MAVA's activities are limited to a one-time function, i.e. holding certain assets formerly owned by Malév and acting as a "conduit for certain payments between Malév and MFB". MAVA is created only for this very purpose.
(72)
With regard to debt amounting to EUR 76 million transferred to MAVA, this originates in a 2003 loan agreement between Malév and MFB. The loan was to be repaid in one single instalment at the end of the maturity and covered by a State guarantee. This 2003 loan was included in the list of existing aid measures of the Accession Treaty (24). However, in the 2007 agreement the loan's maturity was prolonged until 2017. Therefore, as of 2007, the measure cannot be regarded as an existing aid measure anymore. Indeed, the prolongation of an aid measure constitutes a new aid scheme as set out in Article 4(2)(b) of Commission Regulation (EC) No 794/2004 (25).
(73)
The investigation has shown that this transaction (i.e. prolongation of the maturity of the debt, creation of MAVA, transfer of the debt to MAVA, transfer of the assets to MAVA and the lease back agreements) solely aimed at restructuring Malév's debt. Hungary admitted itself that MAVA was never intended to make profit. As a result of this transaction, the debt (together with the assets) was taken off the Malév's balance sheet.
(74)
Hungary's argument that the financial obligations undertaken by Malév and AirBridge were sufficient to cover MAVA's costs, is not acceptable to demonstrate that the transaction is market conform, as no private market actor would have had the incentive to act in the same way. With regard to the collaterals offered, these were to enable MAVA to repay the debt at the end of the maturity of the loan, i.e. in 2017 (26). No private investor would have undertaken such risk, i.e. to take over assets of an uncertain future value against a certain payment obligation.
(75)
Although the Hungarian authorities have provided fairly comprehensible evaluations (27) for the B767 aircraft (28) and the kerosene pipeline (29), the evaluation provided (discounted cash-flow method) for the Malév brand (EUR 56 million) seems to be circular and highly dependent on the airline performance so that its result cannot be taken as the objective value of the Malév brand, especially considering the airline's state and performance. Given the fact that the State was aware of the probability that Malév would be not able to fulfil its royalty payment obligations, the discounted cash-flow method should have resulted in a value as low as zero. Under this specific contractual structure, the value of the brand cannot thus be accepted as sufficient collateral.
(76)
The contracting parties must have been aware that Malév, as a firm in difficulties already in 2007, was not realistically able to fulfil its royalty payment obligation sufficiently. In fact, in the aftermath of this transaction, MAVA's "costs" (i.e. the interest payment to MFB) could not be covered by Malév's royalty payments for the trademark. MAVA has never taken any steps to enforce the outstanding payments.
(77)
With regard to the EUR 32 million VEB guarantee, this was intended to cover not only the principal but also the regular interest payments MAVA has towards MFB.
(78)
Against this background and given the fact that no adequate equivalent was transferred to MAVA, taking off the debt from the company's balance sheet has to be regarded as an advantage in favour of Malév.
VII.3.2. Measure 2
(79)
As regards the advance payment by MNV for the (later failed) sale of GH, according to the expert evaluation submitted by Hungary, GH had a net asset value of HUF 1,6 billion and an estimated market value of HUF 3,5 billion in 2009. In fact in January 2009 MNV paid to Malév HUF 1,6 billion as advanced payment. This payment was secured by a pledge on HA-LNA, a CRJ jet (estimated market value HUF 1,8 billion). In February 2009 the preliminary purchase agreement was modified and MNV paid an additional HUF 2,7 billion (total HUF 4,3 billion), and a second rank pledge was registered on the same aircraft.
(80)
In their comments to the opening decision, the Hungarian authorities admit that the advance payment was in fact undertaken in order to ensure Malév's liquidity during the negotiation phase of the re-nationalisation.
(81)
According to the preliminary purchase agreement, the repayment of this sum was immediately due (2 working days) in case the transaction failed. However, no steps were undertaken by MNV to recover this debt after MNV stepped back from the deal in July 2009. Ex-post interest was only charged - but never paid - when the debt was swapped into equity in 2010. Malév thus had this cash facility at its disposal free of charge.
(82)
The Commission is of the view that the measure transferred to Malév an advantage when the repayment of the advance was not enforced after it became due in July 2009. Moreover, an advantage occurred even before, at the moment when the preliminary purchase agreement was modified in February 2009 and the advanced payment increased (above the evaluated market price of the company) without being sufficiently collateralised.
VII.3.3. Measure 3
(83)
Concerning the repeated granting of tax and social liabilities obligations deferrals by the tax authority, the Commission notes that on the basis of the submissions by Hungary it is clear that in the course of 2006-2007 a deferral of payment was requested by Malév on 12 different occasions (concerning different payments). The tax authority granted deferrals every time. According to the relevant Hungarian legislation, the granting of such deferrals is discretionary, and could have been refused. Therefore, the measure must be considered selective (30).
(84)
Until July 2008, the statutory interest was charged and paid by Malév according to the deferral schedules. In its decisions the tax authority reasoned by the difficult situation of Malév and the then envisaged restructuring.
(85)
As from July 2008, however, Malév stopped paying its tax and social security contributions and the interest (with the exception of one partial payment in December 2008), and no steps were taken by tax authority to recover this debt. Moreover, further payments were rescheduled also after Malév did not comply with the rescheduling agreements. As from April 2009, the tax and social liabilities due as from that moment (i.e. not the earlier already overdue payments) were not even rescheduled anymore without any concrete action taken by the APEH to enforce any of the debt.
(86)
The Commission is of the view that no private creditor would have behaved like the Hungarian State. Indeed, no concrete steps were ever taken to enforce the debt as from July 2008. Moreover, the company's financial situation, despite some restructuring efforts continued to be very weak (see Table 1 above), and there was only little or no prospect at all that the company will return to profitability. In similar circumstances, a private creditor would have pursued the enforcement of the agreement. Furthermore, after Malév failed to comply with the rescheduling agreements, no private creditor would have agreed to a further rescheduling.
(87)
Therefore, at latest as from July 2008, the non-enforcement of tax and social contributions liability by the tax authority and the further reschedulings transferred an advantage to Malév.
VII.3.4. Measure 4
(88)
With regard to the February 2010 capital increase, by which the State re-nationalised the airline in which it had not held a stake since its privatisation, the most striking fact is that while 99,95 % of Malév was sold for a price equivalent of ca. EUR 740 000 in 2007, in 2010 the State de facto paid an equivalent of EUR 94 million to regain 94,6 % ownership (by means of the capital increase: partly realised by injecting fresh capital of HUF 20,7 billion and partly through a debt-to-equity swap of the advanced payment for GH of HUF 4,7 billion HUF)), i.e. 127 times the original sales price. This behaviour of the State, especially in view of the fact that in the meantime the airline accumulated losses, continued to have negative equity and no credible restructuring plan was present, is not market conform. In fact, the Hungarian authorities acknowledged themselves that the company has been in "permanent difficulty" and no private investor was willing to purchase Malév early 2010.
(89)
While the capital increase amounted to HUF 25,4 billion (i.e. this was the amount the Hungarian State paid to regain 94,6 % ownership of the airline), at the time of the swap, Malév had a negative equity of HUF 41 billion (EUR 152 million), accumulated losses in the amount of HUF 51 billion (EUR 189 million) and total debt of HUF 75 billion (EUR 278 million) (31). According to the 2010 financial accounts, at the beginning of 2010 "the airline's financing problems were serious, debt reached a dramatic level, funding sources were practically not present. […] Due to the absence of a strategic owner, no commercial funding was available." Indeed, the airline has been loss-making at least since 2003 without any realistic prospect to return to viability, not even the private owner had succeeded in turning around the company. Against this background it was clear that the capital increase would not be sufficient to return the company to viability and that after the re-nationalisation Malév would need further capital and liquidity in order merely to stay afloat.
(90)
As to Hungary's argument that the State was better off by nationalising the company than enforcing its claims against Malév the Commission notes the following. As Hungary acknowledges, in case of bankruptcy, they would have recovered a very small portion of their claims other than the one covered by the VEB guarantee. (In fact, Malév asset value was negative at the time of the transaction.) By contrast, the Hungarian State decided to keep the airline alive by swapping its debt and injecting fresh money in the amount of HUF 20,7 billion (ca. EUR 77 million). No private would have undertaken this further financial burden in a similar situation, especially without realistic chances to return the company to viability.
(91)
The Commission also notes that at the same time Hungarian State increased Malév's capital, AirBridge (indirectly VEB) also swapped its debt amounting to HUF 1,4 billion into equity. However, this amount is only 5 % of the new capital and, in addition the State, on the top of the debt converted also contributed a substantial amount of fresh capital. In fact, the injection of fresh money made up for 77 % of the capital increase. Moreover, given the bad financial conditions of Malév, the perspective for AirBridge to obtain the payment of that amount was very limited if not inexistent. Thus the behaviour of the private party in this case is materially different from that of the Hungarian State and it cannot take as a point of reference to consider that the State behaved as a private investor.
Table 2
The 2010 Capital increase
Participant to the capital increase
Contribution HUF billion
Type of contribution
Share of contribution
MNV
20,7
Fresh capital
77 %
MNV
4,7
Debt-to-equity swap
18 %
AirBridge / VEB
1,4
Debt-to-equity swap
5 %
TOTAL
26,8
100 %
(92)
On the basis of the above the Commission concludes that under those circumstances the February 2010 re-nationalisation of Malév by means of the capital increase transferred an advantage to the company.
VII.3.5. Measures 5-8
(93)
Concerning the measures after the re-nationalisation, it is apparent that the shareholder loans and capital injections were intended to finance Malév's current operations and to avoid its imminent insolvency. The State thus undertook these measures with the same objective: keeping Malév in business. Moreover, they are also closely linked by their chronology, as they took place within very short time intervals (i.e. from May to September 2010). Consequently, the Commission is of the view that, according to BP Chemicals, these shareholder loans cannot be assessed under the market economy investor principle and in particular, by applying the Reference Rate Communication (32), as they are all directly linked to measure 4 and hence their State aid character cannot be assessed in isolation.
(94)
It is clear from the Hungarian submission that no private actor was willing to finance Malév, its only funding sources were supplier credits and the liquidity provided by the State. At the time of granting the loans the State could not seriously count on Malév meeting its interest payment obligation and that it would redeem the loan. Moreover, it is also questionable that any private creditor would take the risk to grant a loan which has to be repaid in a lump sum at the end of the maturity to a company in a comparable state like Malév (i.e. permanent difficulty). Finally, in view of the credit history of the company vis-à-vis the State (e.g. non reimbursement of the advance payment for GH, repeated tax deferrals and non-payments), the State and any other investor could not realistically expect that Malév would meet its obligations.
(95)
On the other hand, even according to the Reference rate Communication the stipulated interest and collaterals agreed would not be sufficient to rule out the presence of State aid. The stipulated interest rate was 9,97 % whereas the HUF reference rate at the time of the granting amounted to 5,97 %. A mere 400 bps margin over the HUF base rate is insufficient in view of Malév's past performance and financial situation (a company continuously at the edge of bankruptcy). As regards the collateralisation of the loans, the market value of GH (HUF 3,5 billion) in case of Malév's failure is questionable, as Malév was the dominant partner of the ground handling operation: in 2009 63 % of the income was generated by Malév. Therefore, at least in the short term, its economic performance was dependent on Malév's existence and its market value would thus have decreased substantially in case Malév went bankrupt.
(96)
In the absence of a credible restructuring plan, it was clear from the beginning that neither the loans nor the capital increase would allow turning around the company which continued to be in a critical state with zero market value. These measures thus are practically equal to a straightforward grant, as the State had no perspective of recovering the "invested" funds.
(97)
Therefore the Commission considers that measures 5-8 conferred an advantage to Malév.
VII.4. Conclusion on the presence of State aid
(98)
According to the foregoing assessment, all measures at stake (measures 1-8) confer an advantage to Malév. This advantage has been granted from State resources.
(99)
Moreover, Malév is an airline company and as such qualifies as an undertaking. It competes with other airlines which do not benefit from the same advantage. Hence, the measures distort competition. Furthermore, it is active in a sector (aviation) in which trade definitely exists between Member States; the criterion of the affectation of trade within the Union is also fulfilled.
(100)
Finally, the measures are specific and selective in that they favour only one undertaking (i.e. Malév).
(101)
On account of the arguments exposed above, the Commission concludes that measures 1-8 fulfil the criteria enshrined in Article 107(1) TFEU. Under those circumstances, they have to be considered State aid in the meaning of Article 107(1) TFEU.
VII.5. Compatibility of the Aid with the Internal Market
(102)
Articles 107(2) and 107(3) TFEU provide for exemptions to the general rule that State aid is incompatible with the internal market as stated in Article 107(1).
(103)
The Commission is of the view that Malév has been in permanent difficulty at least since 2006. In particular, it has been loss-making at least since 2003 (see Table 1 above) and already in 2006 its equity was negative (Figure 1 above). In addition, the Hungarian authorities confirmed the airline's permanent difficulties and that since the second half of 2006 it qualified for collective insolvency proceedings and thus fulfilled point 10(c) of the Rescue and restructuring Guidelines. Consequently, the only basis for compatibility would be the Rescue and restructuring Guidelines.
(104)
With regard to eligibility and the "one time, last time" condition, the Commission notes that the measures under scrutiny do not form a "restructuring continuum". The airline changed owner twice in the relevant period (i.e. 2007-2010) as it was privatised and re-nationalised. It was under continuous "restructuring" but without a coherent plan. In fact some cost reduction initiatives (layoffs and route cuttings) were started after privatisation but the unit cost did not decrease enough. According to the Hungarian authorities, a new "strategic orientation" was elaborated in 2009, which was again revised by the consultancy Roland Berger in the context of the re-nationalisation. Therefore, the measures in questions are different restructuring measures, in principle violating the "one time, last time" principle.
(105)
The Commission notes that, even if Malév were to be eligible for aid under the Rescue and restructuring Guidelines (i.e. the "one time, last time" condition were met, quad non), the requirements for compatible rescue and restructuring aid would be not fulfilled, for the reasons set out below.
(106)
With regard to rescue aid, points 25(a)-(e) of the Rescue and restructuring Guidelines are not fulfilled. In particular, the measures at hand are not restricted to the minimum necessary, it is not demonstrated that they are warranted on the grounds of serious social difficulties and that they have no unduly adverse spill-over effects on other Member States. Moreover, with the exception of measures 5 and 8, the majority of them were not granted in the form of loans or guarantees.
(107)
With regard to restructuring aid, none of the compatibility conditions under the Rescue and restructuring Guidelines is met.
(108)
In particular, as regards points 34-35 of the Rescue and restructuring Guidelines, "restoration of long-term viability", the Hungarian authorities did not demonstrate the viability prospects of the airline and did not submit a restructuring plan complying with the requirements set by points 36-37 of the Rescue and restructuring Guidelines.
(109)
In addition, concerning the requirement of "avoidance of undue distortion of competition" (points 38-42 of the Rescue and restructuring Guidelines), the Commission notes that no compensatory measures were implemented.
(110)
Finally, as regards the condition of "aid limited to the minimum" (points 43-45 of the Rescue and restructuring Guidelines), no own contribution is present.
(111)
In view of the foregoing, measures 1-8 implemented in favour of Malév since 2007 are not compatible with the Rescue and restructuring Guidelines. As the measures were granted to a company in difficulty, no other basis for compatibility is applicable. Therefore, the measures are incompatible with the internal market.
VIII. RECOVERY
VIII.1. General
(112)
According to the TFEU and the Court of Justice's established case law, the Commission is competent to decide that the State concerned must abolish or alter aid (33) when it has found that it is incompatible with the internal market. The Court has also consistently held that the obligation of a State to abolish aid regarded by the Commission as being incompatible with the internal market is designed to re-establish the previously existing situation (34). In this context, the Court has established that that objective is attained once the recipient has repaid the amounts granted by way of unlawful aid, thus forfeiting the advantage which it had enjoyed over its competitors on the market, and the situation prior to the payment of the aid is restored (35).
(113)
Following that case-law, Article 14 of Council Regulation (EC) No 659/1999 (36) laid down that “where negative decisions are taken in respect of unlawful aid, the Commission shall decide that the Member State concerned shall take all necessary measures to recover the aid from the beneficiary.”
(114)
Thus, given that the measures at hand are to be considered as unlawful and incompatible aid, the aid has to be recovered in order to re-establish the situation that existed on the market prior to the granting of the aid. Recovery shall be hence effected from the time when the advantage occurred to the beneficiary, i.e. when the aid was put at the disposal of the beneficiary and shall bear recovery interest until effective recovery.
VIII.2. Aid element in the individual measures
VIII.2.1. Measure 1
(115)
The Commission acknowledges that "Malév" as the brand of the Hungarian national carrier operating over decades has a certain value on the aviation market. On the other hand the Commission is of the view that under the specific contractual structure, the value of the brand as claimed by the Hungarian authorities cannot be accepted. An objective value should have been based on an independent evaluation also taking into account Malév's overall financial situation.
(116)
On the basis of the foregoing, the aid element of measure 1 is thus calculated as up to EUR 56 million, i.e. EUR 76 million minus the value of the kerosene pipeline and the aircraft (amounting to EUR 20 million), minus the objective value of the Malév brand (37). The exact aid element must be calculated by Hungary. Should Hungary not present convincing arguments for an objective value of the brand at the time of the conclusion of the transaction on the transfer of the brand to MAVA, the entire amount of EUR 56 million is considered as aid element.
VIII.2.2. Measure 2
(117)
As set out above, the Commission is of the view that the measure transferred to Malév an advantage when the repayment of the advance was not enforced after it became due. Moreover, an advantage occurred even before, at least at the moment when the preliminary purchase agreement was modified in February 2009 and the advanced payment increased (above the evaluated market price of the company).
(118)
The Commission concludes that such a cash facilty would not have been granted by any private operator. In fact, no private market operator would have agreed to put these funds at Malév's disposal, in particular free of charge and no steps whatever taken to recover them. In fact, in their comments to the opening decision the Hungarian authorities acknowledge themselves that the advanced payment intended to secure Malév's survival (see paragraph (80) above). Therefore, the entire amount of the facility for the period it was at the disposal of the beneficiary is the aid element: between February 2009 and July 2009 HUF 0,8 billion (the difference between the "overpayment" in respect of GH's market value) and between July 2009 and February 2010 HUF 4,3 billion (the entire amount of the advanced payment). Recovery should thus take account of the fact that the amount was swapped into equity in February 2010 (see measure 4 below).
VIII.2.3. Measure 3
(119)
Concerning the deferral and non-enforcement of tax and social contribution, the Commission considers that, all overdue Malév debt from July 2008 to March 2010 towards APEH constituted State aid. Moreover, all rescheduled amount after this date (July 2008) amount entirely to State aid as well. Indeed, nothing suggests that a private creditor would have granted those deferrals and reschedulings. Recovery should take account of the fact that the overdue amounts were paid back in March 2010.
VIII.2.4. Measure 4
(120)
With regard to the capital increase, the Commission considers that, given Malév's financial state, the apparent need for further support following the capital increase, the lack of any realistic prospective to recoup the "invested" funds, no private investor would have put those funds at Malév's disposal. The injected capital of HUF 25,4 billion plus the debt to equity swap of 4,7 billion HUF for the advanced payments for Malév GH is the aid element.
VIII.2.5. Measure 5
(121)
As to the loans totalling HUF 9,2 billion, the Commission considers that in view of the debt history and situation of the airline at the moment of the granting of those loans, the State had no reason whatsoever to expect repayment and at the time of the granting of the loan it was even doubtful whether Malév would be able to pay the interest. In fact, the interest charged was not paid but converted subsequently to equity.
(122)
Therefore the Commission considers that the loan can be compared to a straightforward grant and hence the aid element is the entire loan amount of HUF 9,2 billion for the period it was at the disposal of the beneficiary, i.e. between the granting of the tranches (May, June, July 2010 respectively) and the conversion of the loans into equity (September 2010). Due and not paid interest should be included in the aid element. Recovery should thus take account of the fact that the amount was swapped into equity in September 2010 (see measure 6 below).
VIII.2.6. Measure 6
(123)
For the reasons set out above in paragraph (120) above, the Commission considers that total amount of the converted debt to capital can be considered as a straightforward grant and hence the entire amount of HUF 9,4 billion is the aid element starting September 2010.
VIII.2.7. Measure 7
(124)
For the reasons set out above in paragraph (120), the Commission considers that the aid element is the injected capital of HUF 5,3 billion starting September 2010.
VIII.2.8. Measure 8
(125)
For the reasons set out above in paragraphs (120) above, the Commission considers that total amount of the loan is comparable to a straightforward grant and hence the entire amount of HUF 5,7 billion is the aid element starting September 2010.
IX. CONCLUSION
(126)
On the basis of the foregoing, the Commission concludes that measures 1-8 implemented by Hungary in favour of Malév constitute State aid in the meaning of 107(1) TFEU.
(127)
In addition, the Commission concludes that measures 1-8 are incompatible with the internal market.
(128)
This incompatible aid must be recovered from Malév as set out in section VIII.2 above in order to re-establish the situation that existed on the market prior to the granting of the aid. The exact total amount of recovery plus recovery interest has to be computed by the Hungarian authorities.
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The following measures granted by Hungary to Malév Hungarian Airlines Zrt. constitute State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU:
(a)
Measure 1: The taking over on 31 December 2007 by the state-owned MAVA of a loan granted to Malév by MFB, a 100 % state-owned development bank, in 2003;
(b)
Measure 2: The provision of a HUF 4,3 billion "cash facility" for one year in the context of a planned (subsequently failed) purchase by MNV of Malév's GH subsidiary;
(c)
Measure 3: All overdue tax and social security debt from July 2008 to March 2010 and the deferral of different tax and social security payments as from July 2008;
(d)
Measure 4: In February 2010, a capital increase by MNV of HUF 25,4 billion (partly realised by injecting fresh capital of HUF 20,7 billion and partly through a debt-to-equity swap of the advanced payment for GH of HUF 4,7 billion HUF);
(e)
Measure 5: From May to August 2010, three shareholder loans totalling HUF 9,2 billion granted to Malév by MNV plus interest due but not paid;
(f)
Measure 6: In September 2010, the conversion of the shareholder loans (along with the interest owed thereon) referred to in Article 1(e) from debt to equity in the amount of HUF 9,4 billion;
(g)
Measure 7: In September 2010, a further capital increase in the amount of HUF 5,3;
(h)
Measure 8: In September 2010, a further shareholder loan in the amount of HUF 5,7 billion, plus interest due but not paid.
Article 2
The State aid measures referred to in Article 1 unlawfully granted by Hungary in breach of Article 108(3) TFEU in favour of Malév Hungarian Airlines Zrt. are incompatible with the internal market.
Article 3
1. Hungary shall recover the aid referred to in Article 1 from the beneficiary.
2. The sums to be recovered shall bear interest from the date on which they were put at the disposal of the beneficiary until their actual recovery.
3. The interest shall be calculated on a compound basis in accordance with Chapter V of Regulation (EC) No 794/2004.
Article 4
1. Recovery of the aid referred to in Article 2(3) shall be immediate and effective.
2. Hungary shall ensure that this Decision is implemented within four months following the date of notification of this Decision.
Article 5
1. Within two months following notification of this Decision, Hungary shall submit the following information to the Commission:
(a)
the total amount (principal and recovery interests) to be recovered from the beneficiary;
(b)
a detailed description of the measures already taken and planned to comply with this Decision;
(c)
documents demonstrating that the beneficiary has been ordered to repay the aid.
2. Hungary shall keep the Commission informed of the progress of the national measures taken to implement this Decision until recovery of the aid referred to in Article 2(3) with interest has been completed. It shall immediately submit, on simple request by the Commission, information on the measures already taken and planned to comply with this Decision. It shall also provide detailed information concerning the amounts of aid and recovery interest already recovered from the beneficiary.
Article 6
This Decision is addressed to Hungary.
Done at Brussels, 9 January 2012.