PROVÁDĚCÍ ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 16. prosince 2011
o vynětí některých finančních služeb v poštovním odvětví v Maďarsku z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2011) 9197)
(Pouze maďarské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/875/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 uvedené směrnice,
s ohledem na žádost předloženou prostřednictvím pošty společností Magyar Posta obdrženou dne 24. června 2011,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 24. června 2011 obdržela Komise žádost podle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES, která jí byla zaslána poštou. Dne 8. srpna 2011 požádala Komise prostřednictvím e-mailu žadatele a maďarský Úřad pro ochranu hospodářské soutěže o doplňující informace. Odpovědi byly obdrženy 2. září a 15. září 2011. Žádost předložená společností Magyar Posta (dále jen „Posta“) se týká různých finančních služeb, které společnost Posta poskytuje, a tvoří ji dvě části, konkrétně platební služby a služby prováděné v zastoupení jiných finančních institucí. Každá z těchto částí se týká různých finančních služeb, které byly podle vymezení společnosti Posta seskupeny do těchto okruhů:
Platební služby:
1.
Stávající vlastní služby:
1.1
služby umožňující vložení hotovosti na platební účet (inkasní platby a expresní platby);
1.2
služby umožňující výběry hotovosti z platebního účtu (doručení hotovosti a výplata důchodů);
1.3
služby spojené s převodem peněz (tuzemská peněžní poukázka, mezinárodní peněžní poukázka a peněžní poukázka prostřednictvím služby Western Union prováděné v zastoupení jiných institucí).
2.
Služby v oblasti bankovních účtů a související platební služby, které by měly být dle návrhu poskytovány v budoucnosti:
2.1
služby umožňující vložení hotovosti na platební účet, jakož i operace nutné pro vedení platebního účtu;
2.2
služby umožňující výběry hotovosti z platebního účtu, jakož i operace nutné pro vedení platebního účtu;
2.3
provádění platebních transakcí mezi platebními účty;
2.4
vydání platebních nástrojů nahrazujících platební kartu.
Služby prováděné v zastoupení jiných institucí:
3.1
zprostředkování běžných účtů a souvisejících produktů a služeb (služby v oblasti soukromých a firemních bankovních účtů nabízené v zastoupení úvěrových institucí, včetně přijímání a předávání příkazů k úhradě, ke zpracování a zprostředkování vkladových účtů a termínovaných vkladů, které se váží k bankovnímu účtu);
3.2
zprostředkování úvěrů prováděné v zastoupení úvěrových institucí;
3.3
zprostředkování a přijímání platebních karet prováděné v zastoupení úvěrových institucí (kreditní karty, debetní karty, přijímání bankovních karet a platební terminály u obchodníků);
3.4
zprostředkování investic a spoření pro zvláštní účely v zastoupení jiných institucí
a)
prodej finančních nástrojů (státní dluhopisy, investiční fondy a další cenné papíry);
b)
zprostředkování spořících produktů pro domácnosti;
3.5
zprostředkování pojistných produktů (životní pojištění a neživotní pojištění).
(2)
Podle žádosti (2) sestává síť společnosti Posta z více než 2 600 stálých poštovních provozoven. Veškeré služby uvedené v žádosti však neposkytují všechny provozovny (3). V současné době působí na území Maďarska celkem 4 605 poboček úvěrových institucí. Podle společnosti Giro Zrt. je největší institucí OTP Bank s 809 pobočkami, po ní následují K&H Bank Zrt. (377 poboček), CIB Bank Zrt. (218 poboček), Reiffeisen Bank Zrt. (180 poboček) a Erste Bank Hungary Nyrt. (145 poboček). Každá z osmi největších bank v odvětví úvěrových institucí má více než 100 poboček, navíc zde působí i 22 malých a středně velkých bank, 10 poboček úvěrových institucí a 138 úvěrových institucí, které jsou sdruženy s jednou větší úvěrovou institucí provozující síť 20 až 40 poboček. V mezinárodním srovnání podle údajů z modré knihy ECB z roku 2007 (4) se tak Maďarsko dostává na střední příčky v počtu poboček na obyvatele.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(3)
Je třeba připomenout, že podle čl. 6 odst. 2 písm. c) směrnice 2004/17/ES se uvedená směrnice vztahuje na poskytování finančních služeb vymezených ve čtvrté odrážce uvedeného písmene c) pouze v případě, že jsou tyto služby poskytovány subjekty, které poskytují rovněž poštovní služby ve smyslu písmene b) uvedeného ustanovení. Společnost Posta je jediným zadavatelem v Maďarsku, který nabízí služby dotčené tímto rozhodnutím.
(4)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na něž se uvedená směrnice vztahuje, se touto směrnicí neřídí, pokud je v členském státě, ve kterém má být činnost vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštním rysům dotčeného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy Společenství o otevření daného odvětví nebo jeho části. Nejsou-li v příloze XI směrnice žádné příslušné právní předpisy Společenství uvedeny, jako v případě služeb dotčených tímto rozhodnutím, pak čl. 30 odst. 3 druhý pododstavec vyžaduje, že „musí být prokázáno, že přístup na trh je volný fakticky i právně“.
(5)
Pokud jde o finanční služby, je třeba připomenout, že na úrovni Evropské unie byl přijat rozsáhlý korpus právních předpisů zaměřený na liberalizaci zavádění a poskytování služeb v tomto odvětví (5). Pokud jde o platební služby, podotýká se, že Maďarsko zcela a včas provedlo směrnici 2007/64/ES o platebních službách, a to zákonem č. LXXXV z roku 2009 o provozování obchodních a platebních služeb.
(6)
Maďarsko provedlo právní předpisy Evropské unie ohledně liberalizace pohybu kapitálu a volného poskytování služeb i právní předpisy ohledně liberalizace finančních trhů. Maďarsko navíc splnilo požadavky stanovené akčním plánem pro finanční služby. Maďarský trh úvěrových institucí a platebních služeb je náležitě regulován. Podle zákona č. CXII z roku 1996 o úvěrových institucích a finančních podnicích (bankovní zákon) podléhají finanční služby a doplňkové činnosti povolení. Podle zákona č. CXXXVII z roku 2007 o investičních podnicích a obchodnících s komoditami a o regulaci jejich činností mohou investiční služby provádět pouze investiční podniky a úvěrové instituce. Zákon č. LX z roku 2003 o pojišťovnách a pojišťovnictví stanoví, že činnosti pojišťovnictví mohou vykonávat pouze pojišťovny. Provozování finančních služeb, které jsou předmětem této žádosti, společností Posta bylo povoleno maďarským orgánem pro finanční dohled. Každá instituce, která je schopna dostát ustanovením, která se týkají obezřetné činnosti a účinného dohledu, může získat povolení k provádění těchto služeb. Provozování finančních služeb nebo činností doplňujících finanční služby, jakož i investičních služeb a pojistných služeb, je otevřeno rovněž nerezidentním společnostem prostřednictvím jejich poboček, disponují-li povolením příslušného orgánu dozoru v zemi usazení. Požadavek na zřízení pobočky v Maďarsku se nevztahuje na finanční instituce se sídlem v některém z členských států EHP, protože tyto instituce mohou poskytovat své služby přeshraničně.
(7)
S náležitým přihlédnutím ke skutečnostem uvedeným v 5. a 6. bodě odůvodnění výše lze předpokládat, že podmínku volného přístupu stanovenou v čl. 30 odst. 3 je možné považovat za splněnou.
(8)
Přímé vystavení hospodářské soutěži na konkrétním trhu by mělo být posouzeno na základě různých kritérií, z nichž žádné není samo o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, podíl hlavních účastníků na daném trhu představuje kritérium, které by mělo být vzato v úvahu. Dalším zvažovaným kritériem může být stupeň koncentrace na těchto trzích anebo přelévání klientů. Jelikož podmínky se u různých činností, jichž se toto rozhodnutí týká, liší, zkoumání situace v oblasti hospodářské soutěže by mělo vzít v úvahu odlišnou situaci na jednotlivých trzích.
(9)
Ačkoliv v určitých případech by bylo možné předpokládat užší nebo širší definice trhů, přesnou definici relevantního trhu lze pro účely tohoto rozhodnutí ponechat otevřenou, pokud jde o řadu služeb uvedených v žádosti předložené společností Posta, neboť výsledek analýzy zůstává stejný bez ohledu na to, zda je založen na úzké nebo širší definici.
(10)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(11)
V žádosti jsou uvedeny dvě odlišné kategorie platebních služeb, konkrétně a) stávající služby a b) služby, jejichž zavedení je plánováno na rok 2012. Pro účely posouzení, které se vztahuje k tomuto rozhodnutí, budou vzaty v úvahu pouze stávající služby, neexistují totiž žádné závažné důkazy o účincích plánovaných služeb v případě jejich zavedení.
(12)
Stávající platební služby prováděné společností Posta jsou služby umožňující vložení hotovosti na platební účet a služby umožňující výběry hotovosti z bankovního účtu, v jejichž případě společnost Posta jedná jako zprostředkovatel, a služby spojené s převodem peněz (vlastní služby tuzemských a mezinárodních peněžních poukázek, jakož i zprostředkované služby peněžních poukázek prostřednictvím služby Western Union).
(13)
Cílem tohoto rozhodnutí je stanovit, zda služby nabízené společností Posta jsou vystaveny takové úrovni hospodářské soutěže (na trzích, na které je volný přístup), která zajistí, že i v případě neuplatňování podrobných pravidel pro zadávání veřejných zakázek stanovených ve směrnici 2004/17/ES bude zadávání veřejných zakázek společnosti Posta pro výkon dotčených činností probíhat průhledným a nediskriminačním způsobem na základě kritérií, která umožní určit ekonomicky nejvýhodnější řešení. Za tímto účelem je tedy nezbytné zkoumat, zda banky a další finanční instituce mají možnost vyvolat konkurenční tlak na společnost Posta.
(14)
Hlavními konkurenty společnosti Posta na trhu platebních služeb jsou banky a jiné finanční instituce, na něž se směrnice 2004/17/ES nevztahuje, protože nejsou smluvními subjekty ve smyslu směrnice anebo neposkytují finanční služby společně s poštovními službami.
(15)
Platební metody nabízené bankami jsou celkově atraktivnější než metody v papírové nebo hotovostní formě a jsou všeobecně dostupné. Podle společnosti GfK Hungaria (6) oproti minulému roku vzrostl počet uživatelů služeb internetového bankovnictví do konce roku 2010 o 200 000 a dosáhl 1 milionů uživatelů, přičemž se tempo růstu zvyšuje. Podle stejného zdroje se současně snižuje počet těch, kteří dávají přednost osobnímu bankovnictví, jedna čtvrtina všech klientů už nevyřizuje své bankovní záležitosti na pobočkách banky.
(16)
Trh produktů vymezený žadatelem je trhem platebních služeb poskytovaných úvěrovými institucemi nebo jinými poskytovateli platebních služeb, ačkoli se příslušný zeměpisný trh považuje za celostátní. Maďarský Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (GVH) uvedl, že i přesto, že nemá k dispozici veškeré informace a údaje, aby mohl náležitě a přesně definovat trh produktů, příslušné vymezení trhu produktů předložené žadatelem „je pravděpodobně přijatelné“. Pokud jde o dotčený zeměpisný trh, v rámci téhož prohlášení zmíněného výše GVH uvedl, že „si není vědom žádných důkazů, na jejichž základě by zeměpisným trhem nemělo být celé území Maďarska“.
(17)
Pro účely tohoto rozhodnutí nebude trh platebních služeb dále dělen na trhy soukromých a firemních produktů, neboť výsledek analýzy zůstává stejný bez ohledu na to, zda je založen na úzké nebo širší definici.
(18)
Maďarské orgány pro hospodářskou soutěž s odvoláním na stupeň koncentrace na platebním trhu uvádí, že podle všeho „má 5 až 6 větších bank spolu se společností Magyar Posta velmi silně kumulovaný podíl na trhu, pokud jde o služby malých plateb, a možná zaujímají většinu trhu. Velkoobchodní trh by nejspíše mohl být méně koncentrovaný, a to díky přítomnosti několika dalších finančních institucí“.
(19)
Tyto služby umožňují klientům provádět platby za zakoupené služby a zboží. Využívají je soukromé osoby pro plnění platební povinnosti a slouží především k provádění plateb za veřejné služby, telekomunikace, finanční služby, pojištění, donášku do domu, odvod daní atd.
(20)
Hlavním faktorem pro přesné určení relevantního trhu produktů je stanovení rozsahu náhradních produktů, které přestavují alternativní prostředky, jichž by klient využil při plnění platební povinnosti. Žadatel se tudíž domnívá, že relevantní trh produktů zahrnuje hotovostní vklady na bankovní účty prováděné v bankách nebo prostřednictvím ATM (7), platby kartou a převody mezi bankovními účty (jednoduché převody a trvalé příkazy).
(21)
Pokud jde o změnu platebních metod, maďarský Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (GVH) potvrdil, že „většina poskytovatelů veřejných a jiných služeb obvykle nabízí svým zákazníkům různé platební metody, mezi nimiž lze snadno přecházet. Rovněž jsou zřejmé tendence přesvědčovat klienty, aby místo papírové a hotovostní formy používali elektronické platební metody.“ V této souvislosti je třeba zmínit nárůst v používání internetového bankovnictví. Jak je však uvedeno v 9. bodě odůvodnění výše, přesnou definici lze pro účely tohoto rozhodnutí ponechat otevřenou.
(22)
Podíl společnosti Posta na trhu služeb umožňujících vkládání hotovosti na platební účet vyčíslený procentem z celého vymezeného trhu představoval (8) 3,91 % v roce 2007, 3,88 % v roce 2008 a 4,14 % v roce 2009. V souvislosti s objemem i hodnotou je třeba zmínit, že v porovnání s předchozími dvěma roky počet transakcí společnosti Posta i jejich hodnota v roce 2009 poklesly (9).
(23)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta hospodářské soutěži.
(24)
Služby umožňující výběry hotovosti se vyznačují tím, že majitel účtu schvaluje platbu ze svého platebního účtu na příkaz třetí strany. Do rámce těchto služeb v současnosti patří doručení hotovosti a výplata důchodů. Hlavními směnečnými dlužníky jsou ministerstvo financí a městské samosprávy, které využívají tento režim k výplatě rodinných přídavků, sociálních dávek, dávek v nezaměstnanosti atd. U plateb prováděných státem má příjemce možnost nechat si částky připisovat na bankovní účet nebo zasílat poštovní poukázkou. Při výplatě důchodů mají příjemci rovněž možnost nechat si část částky připsat na svůj účet a zbylou část obdržet v hotovosti. Také je možné kdykoli změnit doručení hotovosti na bankovní převod, a to jednoduchou žádostí podanou Ústřední správě národního důchodového pojištění.
(25)
Maďarský stát prostřednictvím národní banky provádí politiku, která se zaměřuje na snižování objemu hotovostních transakcí a podporuje rozvoj elektronických platebních metod a související infrastruktury. Firemní subjekty musí uskutečňovat platby prostřednictvím platebních účtů a státním zaměstnancům jsou mzdy vypláceny na bankovní účty. Podle nedávné studie (10), kterou provedla Maďarská národní banka, v současné době více než polovinu důchodů vyplácí stát jinými prostředky než peněžní poukázkou, a podle žádosti (11) počet i celkový objem důchodů vyplácených prostřednictvím společnosti Posta v posledních letech stále klesají.
(26)
Z výše uvedených důvodů se platební převod mezi platebními účty (jednoduchý převod a hromadné převody), výběry hotovosti bankovní kartou z bankomatů a na terminálech POS (12) a výběry hotovosti z bankomatů považují za relevantní trh produktů pro služby umožňující výběry z platebního účtu.
(27)
Pokud jde o výše uvedené služby, lze pro účely plateb prováděných ve prospěch osob s bankovním účtem považovat platby mezi platebními účty (jednoduché transakce a hromadné transakce, kdy platby odcházejí z jednoho účtu několika osobám) za náhradní produkty. Rovněž v tomto případě lze přesnou definici pro účely tohoto rozhodnutí ponechat otevřenou.
(28)
Podíl společnosti Posta na trhu služeb umožňujících výběry hotovosti z platebního účtu vyjádřený procentem z celkové náhradní služby představoval (13) 2,44 % v roce 2007, 2,49 % v roce 2008 a 2,61 % v roce 2009. V souvislosti s objemem a hodnotou je třeba zmínit, že počet transakcí společnosti Posta a jejich celková hodnota měly v posledních třech letech, za něž jsou údaje k dispozici, tedy v roce 2007, 2008 a 2009, sestupnou tendenci (14).
(29)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta hospodářské soutěži.
(30)
Služba spojená s převodem peněz, kterou poskytuje společnost Posta, je obecně využívána k provádění plateb mezi soukromými osobami. Tyto služby zahrnují tuzemské peněžní poukázky a mezinárodní peněžní poukázky, které společnost Posta poskytuje samostatně, a tuzemský i mezinárodní převod peněz prostřednictvím služby Western Union, který nabízí metodu převodu peněz v reálném čase.
(31)
Pokud jde o tuzemské převody prováděné samostatně společností Posta i v zastoupení společnosti Western Union, žadatel se domnívá, že transakce mezi platebními účty se podobají převodům peněz, má-li příjemce platební účet. Trh plateb prováděných v Maďarsku mezi platebními účty je možné považovat za relevantní trh produktů pro tuzemské převody peněz, ačkoli lze přesnou definici ponechat otevřenou.
(32)
Odpovídajícím způsobem vypočítané podíly společnosti Posta na trhu představovaly v letech 2007, 2008 a 2009 méně než 1 %.
(33)
V případě mezinárodních převodů peněz se činnosti prováděné společnostmi Posta a Western Union považovaly za téměř podobné. Platby prostřednictvím platebních účtů se navíc považují za nahraditelné prostředky, žadatel proto považuje přeshraniční platby mezi platebními účty za relevantní trh produktů. Přesnou definici relevantního trhu však lze ponechat otevřenou.
(34)
Na tomto základě vypočtený podíl společnosti Posta na trhu představoval v letech 2007, 2008 a 2009 0,5 %.
(35)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta hospodářské soutěži.
(36)
Žádost o udělení výjimky se rovněž vztahuje k určitým činnostem společnosti Posta, které jsou prováděny v zastoupení jiných institucí, ve spojení s některými finančními službami, v jejich případě jedná společnost Posta jako zprostředkovatel.
(37)
Žádost o udělení výjimky se vztahuje na zprostředkování běžných účtů a souvisejících produktů a služeb, konkrétně na služby v oblasti soukromých a firemních bankovních účtů nabízené v zastoupení úvěrových společností, včetně přijímání a předávání příkazů k úhradě ke zpracování, a zprostředkování vkladových účtů a termínovaných vkladů, které se váží k bankovnímu účtu.
(38)
Finanční produkty a služby nabízené společností Posta v roli zprostředkovatele poskytují banky Erste Bank a OTP Bank. Společnost Posta také nabízí své vlastní vkladové produkty.
(39)
Předchozí praxe Komise (15) rozlišuje mezi retailovým bankovnictvím a firemním bankovnictvím. Do definice retailového bankovnictví spadají veškeré bankovní služby pro soukromé osoby a velmi malé podniky, zatímco firemní bankovnictví obvykle představuje bankovní služby pro velké firemní klienty a malé a střední podniky. V předchozích rozhodnutích (16), která souvisí s retailovým bankovnictvím, ponechala Komise otevřené, zda jednotlivé produkty retailového bankovnictví představují samostatné trhy produktů, nebo zda produkty retailového bankovnictví mohou tvořit část jediného relevantního trhu produktů.
(40)
Relevantní trh produktů je nutné rozlišovat podle úrovně v distribučním řetězci (předcházející, tj. poskytování běžných účtů a souvisejících produktů a služeb, nebo navazující, tj. zprostředkování běžných účtů a souvisejících produktů a služeb). Pro činnost zprostředkování soukromých platebních účtů se může za relevantní trh produktů považovat trh v oblasti zprostředkování soukromých běžných účtů a vkladových produktů. Pro činnost zprostředkování firemních platebních účtů se může za relevantní trh produktů považovat trh v oblasti zprostředkování firemních běžných účtů a vkladových produktů. Podle 9. bodu odůvodnění tohoto rozhodnutí však není nutné relevantní trh definovat.
(41)
Žadatel vymezuje zeměpisný trh na celé území Maďarska. Maďarský Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (GVH) potvrdil, že „pro účely tohoto případu všechny finanční instituce, které v Maďarsku působí, provádějí své činnosti celostátně; žádný aspekt poskytování finančních služeb nejeví známky regionální odchylky“. Předchozí praxe Komise (17) navíc v souvislosti s finančními trhy považovala relevantní zeměpisný trh za trh s celostátní působností, a to kvůli různým podmínkám hospodářské soutěže v jednotlivých členských státech a významu sítě poboček.
(42)
Podíly společnosti Posta na trhu, vypočtené se zřetelem na výše uvedené, představovaly v případě soukromých běžných účtů a vkladů 1,45 % v roce 2007, 1,38 % v roce 2008 a 1,51 % v roce 2009, zatímco podíly společnosti Posta na trhu firemních běžných účtů a vkladů byly v letech 2007, 2008 a 2009 nepatrné (0 %). Tyto údaje ukazují, že podíly na trhu v oblasti zprostředkování těchto finančních služeb jsou též malé.
(43)
Zbývající část daného trhu je rozdělena mezi ostatní banky a finanční instituce, na které se nevztahuje směrnice 2004/17/ES.
(44)
Ve svém šetření z roku 2009, které se týkalo soukromého bankovnictví (18), došel maďarský Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (GVH) k závěru, že v Maďarsku neexistují žádné větší překážky pro změnu běžného účtu, navíc bylo zjištěno, že míra změny běžného účtu je v porovnání s ostatními členskými státy EU jedna z nejvyšších.
(45)
Výhody rozsáhlé sítě společnosti Posta jsou vyvažovány rostoucím významem internetového bankovnictví.
(46)
Podle průzkumu (19) faktorů, které ovlivňují klienta při výběru banky, bylo zjištěno, že nejdůležitějšími faktory jsou spolehlivost a důvěra, blízkost a přístupnost (včetně dostupných prostředků pro výběr hotovosti) a kvalita služby. Tyto závěry rovněž potvrdily výsledky průzkumu (20) v oblasti finančních služeb a služeb běžných účtů. Podle tohoto zdroje jsou nejdůležitějším aspektem při výběru banky náklady a její pověst, zatímco snadný přístup (tj. rozsáhlá síť) se jeví méně důležitým. Dále se za důležité považuje také spektrum bankovních služeb, konkrétně dostupnost široké škály bankovních služeb, a vysoká kvalita služby. S přihlédnutím k výše uvedenému a přesto, že společnost Posta disponuje rozsáhlou sítí, existují i další kritéria, která klienti označili za podstatná (pověst banky, bankovní služby, kvalita služby) a která jsou při výběru banky v protiváze. Klienti, kteří potřebují široké spektrum služeb, by tedy váhali s výběrem poštovního běžného účtu, který nenabízí spektrum služeb, na něž jsou zvyklí, nebo s přechodem na takový účet.
(47)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta hospodářské soutěži.
(48)
Tato činnost představuje zprostředkování úvěrů poskytovaných třetími stranami, kdy společnost Posta jedná jako zprostředkovatel vícečetných zvláštních služeb. Společnost Posta nabízí soukromým klientům úvěrové produkty (bez jakýchkoli bankovních záruk, a to ani ve formě movitého ani nemovitého majetku) Erste Bank, segmentu firemních klientů pak společnost Posta nabízí produkty Magyar Fejlesztesi Bank a jedná tedy jako zprostředkovatel vícečetných zvláštních služeb.
(49)
Dotčené služby lze dále dělit podle mnoha různých faktorů, např. podle toho, za jakými účely si klienti úvěry berou, nebo podle typického klienta (spotřebitelé, malé a střední podniky, větší společnosti nebo veřejná správa). Zprostředkování soukromých úvěrů a zprostředkování firemních úvěrů lze tedy považovat za samostatné trhy produktů.
(50)
Trh produktů v oblasti zprostředkování soukromých úvěrů žadatel definuje jako trh s neomezenými hypotečními úvěry a osobními úvěry v maďarských forintech (HUF) i v cizích měnách. To není v rozporu s předchozí praxí Komise (21), kdy Komise ponechala otevřené, zda jednotlivé produkty retailového bankovnictví přestavují samostatné relevantní trhy produktů, nebo zda produkty retailového bankovnictví mohou tvořit část jediného relevantního trhu produktů.
(51)
Ve firemním sektoru nabízí společnost Posta pouze jeden typ firemního úvěrového produktu. Tento produkt obvykle nabízí jiné finanční instituce (tj. úvěrní družstva). Společnost Posta tyto produkty nenabízí prostřednictvím celé své sítě, ale jen na 45 vyhrazených místech. Žadatel se domnívá, že relevantní trh produktů ve firemním sektoru zahrnuje půjčky malým a středním podnikům nabízené úvěrovými institucemi. Jak je však uvedeno v 9. bodě odůvodnění, přesnou definici trhu lze pro účely tohoto rozhodnutí ponechat otevřenou.
(52)
Zeměpisný trh tvoří celé území Maďarska, a to prakticky ze stejných důvodů, které uvádí 41. bod odůvodnění.
(53)
Podíly společnosti Posta na definovaném trhu soukromých úvěrů představovaly v letech 2007, 2008 a 2009 méně než 0,5 %, zatímco podíly společnosti Posta na trhu firemních úvěrů byly ve stejném období nepatrné (0 %). Dostupné údaje ukazují, že podíly společnosti Posta na těchto úzce vymezených trzích jsou tak malé, že při širším vymezení trhů by byly podíly společnosti Posta na trhu ještě menší.
(54)
Zbývající část trhu je rozdělena mezi ostatní banky a finanční instituce, na které se nevztahuje směrnice o veřejných službách. Kumulované tržní podíly prvních tří konkurentů (22) na trhu soukromých půjček tvořily 52,54 % v roce 2007, 51,39 % v roce 2008 a 54,27 % v roce 2009 a na trhu firemních úvěrů 42,69 % v roce 2007, 47,36 % v roce 2008 a 48,07 % v roce 2009.
(55)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být výše zmíněné faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta hospodářské soutěži.
(56)
Společnost Posta nabízí kreditní karty vydané Erste Bank Zrt. Tento produkt je běžnou kreditní kartou, pokud jde o podmínky a nabízené služby.
(57)
V případě debetních karet jedná společnost Posta jako zprostředkovatel a nabízí drobným i firemním klientům bankovní karty vázané k běžným účtům. Společnost Posta jedná jako zprostředkovatel vícečetných zvláštních služeb, samotnou službu poskytuje Erste Bank Hungary Nyrt. Nabízené platební karty jsou běžnými debetními kartami.
(58)
Pokud jde o přijímání platebních karet, jsou poštovní provozovny vybaveny terminály POS, které umožňují výběry hotovosti prostřednictvím bankovních karet. Žadatel tvrdí, že z hlediska klientů lze stejnou službu (vyzvednutí hotovosti) získat výběrem prostřednictvím bankovního úředníka nebo na jiném terminálu POS provozovaném třetí stranou jinde než na poštovní provozovně, a že jsou tyto produkty tudíž zaměnitelné.
(59)
Komise v minulosti rozlišovala (23) ve vztahu k platebním kartám mezi dvěma hlavními činnostmi: první je vydávání karet jednotlivcům a společnostem a druhou je „získávání“ obchodníků pro přijímání platebních karet. Pokud jde o vydávání platebních karet, Komise se i v předchozích rozhodnutích (24) zabývala možností rozlišovat mezi různými typy karet, nakonec ale ponechala přesnou definici otevřenou.
(60)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, budou zohledněny tři trhy produktů, konkrétně trh kreditních karet, trh debetních karet a přijímání platebních karet.
(61)
Pokud jde o trh přijímání platebních karet, není trh produktů definovaný žadatelem tím trhem, který byl obecně vymezen předchozími rozhodnutími Komise uvedenými v 59. bodě odůvodnění. „Původní“ trh přijímání platebních karet tvoří obchodníci, kteří přijímají platby kartou. Další možný trh přijímání karet tvoří banky, které takovýmto obchodníkům služby pro přijímání karet nabízejí. Jak ale v případě společnosti Posta potvrdil maďarský Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (GVH) (25), s přihlédnutím k tomu, že zařízení POS fungují jako bankomaty dvou bank, za které společnost Posta jedná jako zprostředkovatel, „společnost Magyar Posta pravděpodobně postupovala správně, když předložila údaje o koncentraci vycházející z koncentrace podle počtu bankomatů v provozu“.
(62)
Pokud jde o zeměpisný trh, vyplývá z předchozích věcí Komise (26), že trh platebních karet má nadále celostátní působnost, přestože se připouští, že může existovat prostor pro jeho budoucí rozšíření. V tomto případě se za zeměpisný trh považuje celé území Maďarska.
(63)
V období 2007-2009 tvořil podle žadatele podíl společnosti Posta na trhu kreditních karet méně než 1 %, na trhu debetních karet méně než 3 % a na trhu přijímání platebních karet méně než 6 %.
(64)
Podle maďarského Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (27) z nedávné studie, kterou tento orgán provedl společně s Maďarskou národní bankou, vyplývá, že z celkového počtu 24 bank, které vydávají debetní karty, činí podíl 5 největších bank na trhu v oblasti vydávání debetních karet asi 82 %. Stejný zdroj uvádí, že trh vydávání kreditních karet je méně koncentrovaný, z 18 bank, které vydávají kreditní karty, má největších 7 bank kumulovaný 68 % podíl na trhu. Podle žadatele je stupeň koncentrace stejně vysoký i v sektoru přijímání kreditních karet, tři čtvrtiny z celkového počtu bankomatů provozují čtyři banky.
(65)
S ohledem na malé podíly společnosti Posta na trhu a přítomnost jiných bank a finančních institucí, která na činnost společnosti Posta vytváří konkurenční tlak, můžeme dospět k závěru, že pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta hospodářské soutěži.
(66)
Do této kategorie služeb patří prodej finančních nástrojů a uvádění zvláštních investičních produktů na trh. Nabízenými finančními nástroji jsou státní dluhopisy, investiční fondy Erste Befektetesi Zrt., jiné cenné papíry a zvláštní spoření pro domácnosti v zastoupení Fundamenta Lakaskassza Zrt. a OTP Lakastakarekpenztar Zrt., které společnost Posta nabízí jako zprostředkovatel.
(67)
V předchozích případech ponechala Komise otevřenou otázku, zda tyto jednotlivé služby mohou tvořit samostatné trhy produktů (28). Bez ohledu na vymezení dotyčného alternativního trhu bude definice v tomto případě ponechána otevřená, protože v souvislosti se službami, které společnost Posta poskytuje jako zprostředkovatel, není důvod k obavám z ohrožení hospodářské soutěže.
(68)
Pokud jde o zeměpisnou působnost, Komise se domnívala (29), že většina tržních segmentů má mezinárodní působnost, některé segmenty však byly analyzovány z celostátního hlediska (30). Přesná definice zeměpisného trhu bude ponechána otevřená, pro účely tohoto případu bude za zeměpisný trh považováno území Maďarska.
(69)
V období 2007-2009 byl podíl společnosti Posta na trhu státních dluhopisů nižší než 4 %, na trhu investičních jednotek 3-9 %, na trhu dluhopisů méně než 2 % a na trhu spoření pro domácnosti méně než 4 %.
(70)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta na investičním trhu hospodářské soutěži.
(71)
Pošta nabízí životní pojištění v zastoupení Magyar Posta Eletbiztosito Zrt. a neživotní pojištění v zastoupení Magyar Posta Biztosito Zrt.
(72)
Ve svých předchozích rozhodnutích (31) Komise rozlišovala tři obecné kategorie pojištění, konkrétně životní pojištění, neživotní pojištění a zajištění. Dále bylo zjištěno, že z hlediska žadatele lze životní a neživotní pojištění ještě rozdělit na trhy jednotlivých produktů podle různých typů krytých rizik. Pokud jde o životní pojištění, rozlišovala Komise v předchozích rozhodnutích tyto segmenty: životní pojištění jednotlivců, životní pojištění skupin a jednorázové životní pojištění, nebo případně ochranu jednotlivců, ochranu skupin, osobní penze, skupinové penze, úspory a investice (32). Pokud jde o neživotní pojištění, rozlišovala Komise v předchozích rozhodnutích mj. pojištění motorových vozidel, pojištění proti požáru, dopravní pojištění, pojištění zdraví, pojištění majetku, pojištění obecné občanskoprávní odpovědnosti, úrazové pojištění, pojištění právní ochrany, pojištění pracovních úrazů a pojištění úvěru (33). Důvody na straně poskytovatelů však mohly vést k rozšíření trhů produktů. Pro účely tohoto rozhodnutí lze přesnou definici trhu produktů ponechat otevřenou.
(73)
Komise v minulosti rovněž analyzovala distribuci pojistných produktů a potvrdila, že relevantní trh pro distribuci neživotního i životního pojištění by tvořily všechny vnější (tj. třetí strany nebo nevlastněné) distribuční kanály, např. obchodníci s cennými papíry, zástupci a další zprostředkovatelé (34). Pro účely tohoto rozhodnutí lze však přesnou definic trhu produktů ponechat otevřenou.
(74)
Pokud jde o zeměpisný trh, vymezila Komise ve svých předchozích rozhodnutích (35) trhy životního pojištění jako celostátní, a to na základě celostátních distribučních kanálů, zavedené struktury trhu, finančních omezení a různých regulačních rámců. Stejný přístup se použije v tomto případě, za zeměpisný trh bude považováno celé území Maďarska.
(75)
V období 2007-2009 odpovídal podíl společnosti Posta na trhu produktů životního pojištění méně než 5 % (36) a na trhu produktů neživotního pojištění méně než 1 % (37). Tyto údaje ukazují, že podíly na trhu v oblasti zprostředkování pojištění jsou též malé.
(76)
Kumulovaný tržní podíl tři největších konkurentů činil ve stejném období na trhu produktů životního pojištění 52,29 %, 51,08 % a 50,1 %, na trhu produktů neživotního pojištění pak 54,84 %, 52,56 % a 51,66 %.
(77)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta na trhu pojištění hospodářské soutěži.
IV. ZÁVĚRY
(78)
Vzhledem k faktorům zkoumaným v 11. až 77. bodě odůvodnění lze mít za to, že podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES je v Maďarsku splněna, pokud jde o tyto činnosti:
a)
služby umožňující vložení hotovosti na platební účet;
b)
služby umožňující výběry hotovosti z platebního účtu;
c)
služby spojené s převodem peněz;
d)
zprostředkování běžných účtů a souvisejících produktů a služeb;
e)
zprostředkování úvěrů;
f)
zprostředkování a přijímání platebních karet vydaných úvěrovými institucemi;
g)
zprostředkování investic a spoření pro zvláštní účely v zastoupení jiných institucí;
h)
zprostředkování pojistných produktů.
(79)
Jelikož podmínka neomezeného přístupu na trh je také splněna, směrnice 2004/17/ES by se neměla použít v případě, kdy zadavatelé zadávají zakázky určené pro umožnění služeb uvedených v 78. bodě odůvodnění, které mají být poskytovány v Maďarsku, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v Maďarsku.
(80)
Finanční služby prováděné společností Posta jsou pomocnými službami v rámci poštovních služeb podle čl. 6 odst. 2 písm. b) směrnice 2004/17/ES. Tato žádost o udělení výjimky se nevztahuje na poštovní služby prováděné společností Posta, pro tyto činnosti se tedy nadále používá směrnice 2004/17/ES. V této souvislosti je třeba upozornit na to, že zakázky zahrnující více činností se řídí ustanoveními článku 9 směrnice 2004/17/ES. To znamená, že zadává-li zadavatel „smíšenou“ zakázku, tedy zakázku určenou k vykonávání jak činností vyňatých z oblasti působnosti směrnice 2004/17/ES, tak činností, které vyňaty nejsou, je třeba dbát na to, pro které činnosti je zakázka především zamýšlena. V případě smíšené zakázky, jejímž hlavním účelem je podpora poštovních činností, se uplatňují ustanovení směrnice 2004/17/ES. Není-li objektivně možné určit, pro kterou činnost je zakázka především zamýšlena, zadává se v souladu s pravidly uvedenými v čl. 9 odst. 2 a 3 směrnice 2004/17/ES.
(81)
Toto rozhodnutí je založeno na právním a skutkovém stavu z července až října 2011, jak se jeví na základě informací předložených společností Magyar Posta a maďarským Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže Rozhodnutí lze revidovat, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES.
(82)
Opatření stanovená tímto rozhodnutím jsou v souladu se stanoviskem Poradního výboru pro veřejné zakázky,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které mají v Maďarsku umožnit vykonávání níže uvedených služeb:
a)
služby umožňující vložení hotovosti na platební účet;
b)
služby umožňující výběry hotovosti z platebního účtu;
c)
služby spojené s převodem peněz;
d)
zprostředkování běžných účtů a souvisejících produktů a služeb;
e)
zprostředkování úvěrů;
f)
zprostředkování a přijímání platebních karet vydaných úvěrovými institucemi;
g)
zprostředkování investic a spoření pro zvláštní účely v zastoupení jiných institucí;
h)
zprostředkování pojistných produktů.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Maďarské republice v souladu se Smlouvami.
V Bruselu dne 16. prosince 2011.
COMMISSION IMPLEMENTING DECISION
of 16 December 2011
exempting certain financial services in the postal sector in Hungary from the application of Directive 2004/17/EC of the European Parliament and of the Council coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sector
(notified under document C(2011) 9197)
(Only the Hungarian text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2011/875/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union,
Having regard to Directive 2004/17/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors (1), and in particular Article 30(5) and (6) thereof,
Having regard to the request submitted by post, by Magyar Posta, received on 24 June 2011,
Whereas:
I. FACTS
(1)
On 24 June 2011, the Commission received a request pursuant to Article 30(5) of Directive 2004/17/EC, transmitted to the Commission by post. The Commission requested additional information to the applicant and to the Hungarian Competition Authority, by e-mails of 8 August 2011. The respective replies were received on 2 September and on 15 September 2011. The request submitted by Magyar Posta (in the following referred to as ‘Posta’) concerns various financial services provided by Posta, and consists of two parts, namely: payment services and services performed on behalf of other financial institutions. In their turn, each part concerns various financial services that have been grouped under the following headings, as defined by Posta:
Payment services
1.
Existing own services:
1.1.
Services enabling cash to be placed on a payment account (bill payments and express bill payments),
1.2.
Services enabling cash withdrawals from a payment account: (cash delivery service and pension payment service),
1.3.
Money transfer services (domestic money order, international money order and Western Union money order - performed on behalf of others),
2.
Account services and related payment services proposed to be provided in the future
2.1.
Services enabling cash to be placed on a payment account as well as all the operations required for operating a payment account,
2.2.
Services enabling cash withdrawals from a payment account as well as all the operations required for operating a payment account,
2.3.
Execution of payment transactions between payment accounts,
2.4.
Issue of card-substitute payment instruments.
Services performed on behalf of others
3.1.
Intermediation of current accounts and the related products and services (retail and corporate bank account services offered on behalf of credit institutions, including the accepting and forwarding of payment orders for execution, and the intermediation of sight deposits and fixed term deposits connected to a bank account),
3.2.
Credit intermediation performed on behalf of credit institutions,
3.3.
Intermediation and acceptance of payment cards performed on behalf of credit institutions (credit cards, debit cards, bank card acceptance and POS terminals),
3.4.
Intermediation of investments and special purpose savings on behalf of others:
(a)
sales of financial instruments (government securities, investment funds and other securities);
(b)
intermediation of home savings products.
3.5.
Intermediation of insurance products: (life insurance and non-life insurance)
(2)
According to the application (2) the network of the Posta consists of more than 2 600 permanent postal outlets. However, not all services listed in the application are provided by all outlets (3). The total number of credit institutions branches currently operating on the territory of Hungary is of 4 605. According to Giro Zrt, OTP bank is the largest with 809 branches, followed by K&H Bank Zrt. (377 branches), CIB Bank Zrt. (218 branches), Reiffeisen Bank Zrt. (180 branches) and Erste Bank Hungary Nyrt. (145 branches). The eighth largest banks of the credit institutions sector each have over 100 branches, plus there are 22 small and medium-sized banks, 10 branches of credit institutions and 138 credit institutions set up as cooperatives with the larger one operating a network of 20-40 branches. In international comparison, using data of 2007 ECB Blue Book (4), this places Hungary in the middle of the range in terms of per capita number of branches.
II. LEGAL FRAMEWORK
(3)
It should be recalled that, in accordance with point (c) of Article 6(2) of Directive 2004/17/EC, the provision of financial services as defined in the fourth indent of said point (c) are covered by that Directive only to the extent that such services are provided by entities which also provide postal services within the meaning of point (b) of that provision. Posta is the only contracting entity in Hungary which offers the services concerned by this Decision.
(4)
Article 30 of Directive 2004/17/EC provides that contracts intended to enable the performance of one of the activities to which the Directive applies shall not be subject to the Directive if, in the Member State in which it is carried out, the activity is directly exposed to competition on markets to which access is not restricted. Direct exposure to competition is assessed on the basis of objective criteria, taking account of the specific characteristics of the sector concerned. Access is deemed to be unrestricted if the Member State has implemented and applied the relevant Community legislation opening a given sector or a part of it. Where no relevant Community legislation is listed in the Directive’s Annex XI, as is the case in respect of the services concerned by this Decision, then Article 30(3), second subparagraph requires that it ‘must be demonstrated that access to the market in question is free de facto and de jure’.
(5)
Regarding financial services, it should be recalled that a large body of legislation has been adopted at Union level aiming at liberalising establishment and provision of services in this sector (5). In respect of payment services, it is noted that Hungary, transposed fully and timely, Directive 2007/64/EC on Payment Services through Act LXXXV/2009 on the Pursuit of the Business of Payment Services.
(6)
Hungary has implemented Union legislation regarding liberalisation of capital movements and freedom to provide services and the relevant legislation on the liberalisation of financial markets. Moreover, Hungary satisfied the requirements set out in the Financial Services Action Plan. The Hungarian market of credit institutions and payment services is well regulated. According to Act CXII: 1996 on credit institutions and financial enterprises (the Banking Act), financial services and auxiliary activities are subject to authorisation. According to Act CXXXVII/2007 on investments firms and commodity dealers and on the regulations governing their activities, investment services may be performed by investments firms and credit institutions only. Act LX/2003 on insurance companies and insurance business provides that insurance activities may be performed by insurance companies only. The Posta is authorised to pursue the financial services subject to this application by the Hungarian Financial Supervisory Authority. Any institution that is able to meet the provisions regarding prudent operation and effective supervision could be authorised to carry out these services. The pursuit of financial services or activities auxiliary to financial services, as well as investment services and insurance services is open also to non-resident companies, through their branches, provided that they are authorised by the competent supervisory authority in the country of establishment. The requirement to have a Hungarian branch does not apply to financial institutions established in any EEA Member State, as these institutions may provide their services cross border.
(7)
Having due regard o the facts set out in recitals 5 and 6 above, it can be assumed that, the condition set out in Article 30(3) relating to free access to the market can be taken to be met.
(8)
Direct exposure to competition in a particular market should be evaluated on the basis of various criteria, none of which are, per se, decisive. In respect of the markets concerned by this Decision, the market share of the main players on a given market constitutes one criterion which should be taken into account. Other criteria considered may be the degree of concentration on those markets and/or the customer switching. As the conditions vary for the different activities that are concerned by this Decision, the examination of the competitive situation should take into account the different situations on different markets.
(9)
Although narrower or a broader market definition might be envisaged in certain cases, the precise definition of the relevant market can be left open for the purposes of this Decision as far as a number of the services listed in the request submitted by Posta are concerned to the extent that the result of the analysis remains the same whether it is based on a narrow or a broader definition.
(10)
This Decision is without prejudice to the application of the rules on competition.
III. ASSESSMENT
(11)
The application lists two distinct categories of payment services, namely: (A) existing services; and (B) services which are planned for introduction in 2012. For the purposes of the assessment pertaining to this Decision, only the existing services will be taken into account, as there is no material evidence of the effects which the planned services would have, if and once introduced.
(12)
The existing payment services performed by Posta are services enabling cash to be placed on a payment account and services enabling cash withdrawals from a bank account, whereby Posta acts as an intermediary, and money transfer services (domestic and international money order services of its own right, as well as Western Union money order services acting as intermediary).
(13)
The aim of the present Decision is to establish whether the services offered by Posta are exposed to such a level of competition (on markets to which access is free) that this will ensure that, also in the absence of the discipline brought about by the detailed procurement rules set out in Directive 2004/17/EC, Posta’s procurement for the pursuit of the activities concerned here will be carried out in a transparent, non-discriminatory manner based on criteria allowing it to identify the solution which overall is the economically most advantageous one. For this purpose it is therefore necessary to examine whether the banks and other financial institutions have the possibility to exercise competitive pressure on Posta.
(14)
The main competitors of the Posta in the market for payment services are the banks and other financial institutions that are not covered by the provisions of the Directive 2004/17/EC, as they are not contracting entities in the sense of the directive and/or they do not provide financial services together with postal services.
(15)
The payment methods offered by the banks are generally more attractive than the paper based and/or cash based ones, and are generally available. According to GfK Hungaria (6), the number of users of online banking services has increased by 200 000 by the end of 2010 compared to the year before and it reached 1 million users, with a growth rate getting higher. At the same time, according to the same source, the number of those who prefer to do their banking in person is declining - one fourth of all clients no longer go to the bank braches to do banking.
(16)
The product market as defined by the applicant is the payment services market provided by credit institutions and other payment services providers, while the respective geographical market is considered to be nation-wide. The Hungarian Competition Authority (GVH) indicated that although it does not have all information and data at their disposal in order to be able to properly and precisely define the product market, the relevant product market definition provided by the applicant ‘is likely to be acceptable’. As far as the geographical market is concerned, under the same disclaimer as above, GVH indicated that ‘it is not aware of any evidence on which the geographical market should not be the whole territory of Hungary’.
(17)
No further distinction of the payment services market into separate retail and wholesale product markets will be made for the purposes of this Decision, as the result of the analysis remains largely the same whether it is based on a narrow or a broader definition.
(18)
The Hungarian Competition Authorities referring to the degree of concentration of the payment market states that, presumably, ‘the 5-6 major banks, together with Magyar Posta have a very high combined market share in case of retail payment services, and possibly cover most of the market. The wholesale market might presumably be less concentrated due to the presence of several other financial institutions’.
(19)
These services allow customers to make payments for a service or good purchased. They are used by private persons for discharging payment obligations and are particularly used for making payments for public utilities services, telecommunications, financial services, insurance services, home delivery services, payment of taxes, etc.
(20)
The main factor for determining the relevant product market is to establish the scope of substitute products, which means the alternative means that a client would have for discharging payment obligations. Consequently, the applicant considers that the relevant product market covers cash deposits made to bank accounts in banks, or through ATMs (7), card payments and transfers between bank accounts (simple transfers and automatic debit transfers).
(21)
As regards switching between payment methods, the Hungarian Competition Authority (GVH) confirmed that ‘the major utilities and other service providers tend to offer various payment methods to their customers with a possibility to easily switch among these. There also seem to be a trend of persuading customers to use electronic payment methods instead of paper and cash based ones’. In this context the increased use of online banking is to be noted. However, as indicated in recital 9 above, the exact definition can be left open for the purposes of the present Decision.
(22)
Posta market share for services enabling cash to be places on a payment account, calculated as a percentage of the total market as defined, represented (8) 3,91 % in 2007, 3,88 % in 2008 and 4,14 % in 2009. In terms of both volume and value, is to be noted that the number of Posta transactions and their value decreased in 2009 compared to previous two years (9).
(23)
For the purposes of this Decision, and without prejudice to the competition law, these factors should be taken as an indication of direct exposure of Posta’s activity to competition.
(24)
The characteristics of services enabling cash withdrawals are that the account holder authorises payment from his payment account to the order of a third party. The scope of such services presently includes cash delivery and pension payment service. The main drawees are the State Treasury and the municipal governments using this scheme for payment of family allowances, social benefits unemployment benefits, etc. For payments made by the government, the payee has the option to have the amounts credited to a bank account or to receive it by means of postal delivery. In case of pension payment, the recipients have also the possibility to have part of the amount credited to their account and the other part delivered in cash. It is also possible to switch, at any time between postal cash delivery to bank transfer, by making a simple request to the Central Administration of National Pension Insurance.
(25)
The Hungarian State, through the National Bank is pursuing a policy aimed at reducing the volume of cash transactions and encouraging the development of electronic payment methods and related infrastructure. Corporate entities are required to make payments through payment accounts and the wages of public servants are paid into bank accounts. According to a recent study (10) undertaken by the Hungarian National Bank, currently half of the pensions initiated by the state are made by other means than postal payments, and according to the application (11), both the number and total value of pensions paid through Posta were steadily decreasing in the last years.
(26)
For the above reasons, transfer of payment between payment accounts (simple transfer and group transfers), cash withdrawals with bank cards at ATMs and POS (12) terminals, and cash withdrawals at bank tellers are considered the relevant product market for services enabling cash withdrawals from a payment account.
(27)
In case of the above services, for the purposes of payment made to persons with bank account, payments between payment accounts (simple transactions and group transfers where payments are made from a single account to several persons) could be considered substitute products. Here as well, the exact definition can be left open for the purposes of the present Decision.
(28)
Posta’s market share for services enabling cash withdrawals from a payment account, calculated as a percentage of the total substitute service, represented (13) 2,44 % in 2007, 2,49 % in 2008 and 2,61 % in 2009. In terms of both volume and value, is to be noted that the number of Posta transactions and their total value had a decreasing trend in the last three years for which data are available, namely 2007, 2008 and 2009 (14).
(29)
For the purposes of this Decision, and without prejudice to the competition law, these factors should be taken as an indication of direct exposure of Posta’s activity to competition.
(30)
The money transfer service provided by the Posta is generally used for payments made between private persons. The respective services are domestic money orders and international money orders provided in the Posta’s own right and Western Union money transfer which are available domestically and internationally, offering a real-time method for sending money.
(31)
For domestic transfers, both in Posta’s own right and on behalf of Western Union, the applicant considers that transaction between payment accounts are substitutes for money transfers in case the payee has a payment account. Consequently the market of payments made in Hungary between accounts could be considered the relevant product market for domestic money transfers, although the exact definition can be left open.
(32)
Calculated accordingly the market shares of the Posta were of less than 1 % in 2007, 2008 and 2009.
(33)
In case of international money transfers, the activities undertaken by Posta and Western Union were considered close substitutes. Moreover the payments through payment accounts are considered substitutable products, therefore the cross border payments between payment accounts is considered the relevant product market by the applicant. However, the exact definition of the relevant market can be left open.
(34)
The Posta’s market share calculated on this basis is of 0,5 % in 2007, 2008 and in 2009.
(35)
For the purposes of this Decision, and without prejudice to the competition law, these factors should be taken as an indication of direct exposure of Posta’s activity to competition.
(36)
The application for exemption pertains also to certain activities of Posta, performed on behalf of others, in connection with certain financial services, where Posta acts as an intermediary.
(37)
The application for exemption covers the intermediation of current accounts and the related products and services, namely: retail and corporate bank account services offered on behalf of credit institutions, including the accepting and forwarding of payment orders for execution, and the intermediation of sight deposits and fixed term deposits connected to a bank account.
(38)
The financial products and services offered by Posta as intermediary are provided by Erste Bank and OTP Bank. Posta is also offering deposit products on its own name.
(39)
Previous Commission practice (15) make distinction between retail banking and corporate banking. Retail banking is defined as all banking services to private individuals and very small enterprises, while corporate banking generally comprises banking services to large corporate customers and small and medium enterprises. However, in previous decisions (16) related to the retail banking sector, the Commission left open whether individual retail banking products represent separate product markets or whether several retail banking products may form part of a single relevant product market.
(40)
The relevant product market needs to be distinguished according to the stage in the distribution chain (upstream - provision of current accounts and related products and services or downstream - intermediation of current accounts and related products and services). For the activity of intermediation of retail payment accounts, the relevant product market could be considered as the market for intermediation of retail current accounts and deposit products. For the activity of intermediation of corporate payment accounts, the relevant product market could be considered as the market for intermediation for corporate current accounts and deposit products. However, in accordance with recital 9 of this Decision, it is not necessary to define the relevant market.
(41)
The applicant defines the geographical market as the entire territory of Hungary. The Hungarian Competition Authority (GVH) confirmed that ‘for the purpose of the present case, all the financial institutions present in Hungary perform their activities nation-wide; there are no signs of regional deviation in any aspects of the financial services provision’. Moreover, previous Commission practice (17) in connection to financial markets considered the relevant geographical market to be national in scope due to different competitive conditions within individual Member States and the importance of a network of branches.
(42)
The market shares of Posta, calculated on the basis of the above consideration are as follows: for the retail current accounts and deposits: 1,45 % in 2007, 1,38 % in 2008 and 1,51 % in 2009, while on the market for corporate current account and deposits Posta market shares were negligible (0 %) in 2007, 2008 and 2009. These figures indicate that market shares for the intermediation of these financial services are also low
(43)
The rest of the market is shared between other banks and financial institutions which are not subject to the provisions of Directive 2004/17/EC.
(44)
In its inquiry on the retail banking of 2009 (18) the Hungarian Competition Authority (GVH) found that there are no major obstacles to account switching in Hungary, and moreover, it was observed that the level of current account switching is one of the highest when compared to the rest of EU Member State.
(45)
The advantages of Posta’s extensive network are counterbalanced by the growth in importance of online banking.
(46)
According to a survey (19) of factors influencing the selection of a bank, by customers, the most important factors were found to be reliability and confidence, proximity and accessibility (including the availability of means to withdraw cash) and the quality of service. These conclusions were also confirmed by the results of the survey (20) on financial services and current account services. According to this source, the most important aspect when choosing a bank is the cost and reputation, while easy access (i.a. extensive network) appears to be less important. Furthermore, the spectrum of banking services, namely the availability of a broad range of banking services, and the high quality of service was also considered important. Given the above, although Posta has an extensive network, there are other criteria which were labelled as significant by customers (reputation as a bank, banking services, quality of service) which play a counterbalancing role in choosing a bank. Customers whose needs include a broad range of services would therefore be reticent to consider choosing or changing to a postal account not offering the accustomed range of services.
(47)
For the purposes of this Decision, and without prejudice to the competition law, these factors should be taken as an indication of direct exposure of Posta’s activity to competition.
(48)
This activity represents the intermediation of credit provided by third parties, with the Posta acting as a multiple special services intermediary. Posta is offering credit products (with no collateral requirements, either movable, nor real estate) provided by Erste Bank to retail customers, while in the corporate sector, Posta offers a product of Magyar Fejlesztesi Bank, acting as a multiple special service intermediary.
(49)
The services concerned here can be subdivided in many different ways, according to factors such as the purposes for which a credit is taken or the typical customer (consumers, SMEs, larger undertakings or public administration). Therefore, retail credit intermediation and corporate credit intermediation could be considered as separate product markets.
(50)
The product market of retail credit intermediation is defined by the applicant as the market of unrestricted mortgage loans and personal loans, both in Hungarian Forint and foreign currencies. This is not contradicted by previous Commission practice (21) whereby the Commission left open whether individual retail banking products represents separate relevant product markets or whether several retail banking products may form part of a single relevant product market.
(51)
In the corporate sector, the Posta is offering only one type of corporate credit product. This product is offered typically by other financial institutions (i.e. savings cooperatives). The Posta offers this product in 45 designated locations and not throughout its entire network. The relevant product market for the corporate sector is considered by the applicant to include SMEs loans offered by credit institutions. However, as indicated in recital 9 above, the exact market definition can be left open, for the purposes of this Decision.
(52)
The geographical market is the entire territory of Hungary, virtually for the same reasons as stated in recital 41.
(53)
Posta market shares in the market of retail credit as defined was less than 0,5 % in 2007, 2008 and 2009, while the market shares in the market of corporate credit is negligible (0 %) in the same years. The available data shows that the Posta market shares in these markets narrowly defined are so small that on a market more broadly defined Posta will have even smaller market shares.
(54)
The rest of the market is shared between other banks and financial institutions - which are not subject to the provisions of the Utilities directive. The cumulated market shares (22) of the first three competitors in 2007, 2008 and 2009 were as follows: 52,54 %, 51,39 % and 54,27 % respectively in the retail loans market and 42,69 %, 47,36 % and 48,07 % respectively in the corporate loans market.
(55)
For the purposes of this Decision, and without prejudice to the competition law, the above mentioned factors should be taken as an indication of direct exposure of Posta’s activity to competition.
(56)
The Posta offers credit cards issued by Erste Bank Zrt. This product is a standard credit card, in terms of conditions and services offered.
(57)
In respect of debit cards, the Posta acts as intermediary covering corporate and retail bank cards associated with current accounts. The Posta acts as multiple special services intermediary, while the service is provided by Erste Bank Hungary Nyrt. The cards offered are standard debit cards.
(58)
In respect of accepting payment cards the postal outlets are equipped with POS terminals enabling cash withdrawals with bank cards. The applicant argues that from the perspective of customers, the same service (obtaining cash) can be obtain by means of cash withdrawals at a bank teller, or at other POS terminal operated by third parties at locations other than the postal outlets, therefore the products are substitutable.
(59)
The Commission has, in the past, distinguished (23) two main payment card related activities: first the issuing of cards to individuals and companies and secondly the ‘acquiring’ of merchants for card payment acceptance. Moreover, within the activity of payment card issuing, the Commission has in previous decisions (24) discussed the possibility of distinguishing between different types of cards, but eventually the exact definition was left open.
(60)
For the purposes of this Decision, and without prejudice to the competition law, three product markets will be taken into consideration, namely, the credit card market, the debit card market and the accepting of cards.
(61)
As regards, the card accepting market, the product market defined by the applicant is not the market that was generally defined in previous Commission decisions mentioned in recital 59. The ‘original’ card accepting market is the one consisting of merchants who accept card payments. Another possible card accepting market is the one consisting of banks who offer card accepting services to such merchants. However, as confirmed by the Hungarian Competition Authority (GVH) (25), in case of Posta, considering that the POS devices functions as ATM machines of the two banks, for which Posta is acting as intermediary, ‘Magyar Posta was probably correct to provide data on concentration based on concentration based on the number of ATM machines in operation’.
(62)
In terms of geographical market, previous Commission cases (26) indicated that the market of payment cards is still national in scope, although it admitted that there may be scope for widening the market in the future. In the present case, the geographical market definition is considered to be the entire territory of Hungary.
(63)
Between 2007 and 2009, Posta’s market shares was of less than 1 % in the credit card market, of less than 3 % in the debit card market and of less than 6 % in the accepting card market as defined by the applicant.
(64)
According to the Hungarian Competition Authority (27), following a recent study undertaken by the later and the Hungarian National Bank, out of the total number of 24 banks issuing debit cards the total market share of the top 5 banks in debit card issuing is approximately 82 %. According to the same source the credit card issuing market is less concentrated; out of the 18 banks issuing credit cards, the top 7 banks have a combined market share of 68 % of the market. Moreover, according to the application, the level of concentration as high in the accepting sector three quarters of the total number of ATMs ware operated by four banks.
(65)
In view of the low market shares of Posta and the presence of other banks and financial institutions, which bring competitive pressure on Posta’s activity we can conclude that for the purposes of this Decision, and without prejudice to the competition law, these factors should be taken as an indication of direct exposure of Posta’s activity to competition.
(66)
This category of services covers the sale of financial instruments and the marketing of special investments products. The financial instruments offered are government securities, investment funds of Erste Befektetesi Zrt, other securities and a special home savings arrangement on behalf of Fundamenta Lakaskassza Zrt. and OTP Lakastakarekpenztar Zrt., acting as intermediary.
(67)
In previous cases, the Commission has left open the question whether each of these services might constitute separate product markets (28). The definition will be left open in this case as the services provided by Posta as an intermediary do not raise competition concerns, regardless of the alternative market definition considered.
(68)
As regards geographical scope, the Commission has considered (29) that most of the market segments are international in scope, but some of them have been analysed from a national perspective (30). The exact geographical market definition will be left open, and in the present case the geographical market will be considered the territory of Hungary.
(69)
Between 2007 and 2009, Posta’s market share was of less than 4 % in the market of government securities, between 3 % and 9 % in the market of investment units, of less than 2 % in the market for bonds and of less than 4 % in the market of home savings arrangements.
(70)
For the purposes of this Decision, and without prejudice to the competition law, these factors should be taken as an indication of direct exposure to competition of Posta’s activity in the investment market.
(71)
Posta offers life insurance on behalf of Magyar Posta Eletbiztosito Zrt. and non-life insurance on behalf of Magyar Posta Biztosito Zrt.
(72)
In its previous decisions (31), the Commission has distinguished between three broad categories of types of insurances, namely: life insurance, non-life insurance and reinsurance. Moreover, it was observed that, from the demand side, life and non-life insurance can be further divided into as many individual product markets as there are different kinds of risks covered. In relation to life insurance the Commission has considered in previous decisions the following segmentations: life-individual, life-group and unit linked, or, alternatively, individual protection, group protection, personal pension, group pensions, savings and investments (32). In relation to non-life insurance the Commission has previously considered, inter alia, motor, fire, transport, health, property, general civil liability, casualty, litigation, working accidents and credit insurance (33). However, supply side considerations could lead to broader product markets. For the purposes of this Decision the exact product market definition can be left open.
(73)
The Commission has in the past also analysed the distribution of insurance products and confirmed that the relevant market for either non-life or life insurance distribution would comprise all outward (i.e. third party or non-owned) distribution channels, such as brokers, agents and other intermediaries (34). However, for the purposes of this Decision the exact product market definition can be left open.
(74)
In respect of geographical market, the Commission in its previous decisions (35) has defined the markets for life insurance as being national in scope due to national distribution channels, the established market structure, fiscal constraints and different regulatory systems. The same approach will be used in the present case and the geographical market will be considered the entire territory of Hungary.
(75)
Between 2007 and 2009, Posta’s market share was of less than 5 % (36) in the market of life insurance products, and of less than 1 % (37) for non-life insurance products. These figures indicate that market shares for the intermediation of insurance are also low.
(76)
In the same years, the combined market shares of the first three competitors was of 52,29 %, 51,08 % and 50,1 % respectively in the market of life insurance products, and of 54,84 %, 52,56 % and 51,66 % respectively in the market of non-life insurance products.
(77)
For the purposes of this Decision, and without prejudice to the competition law, these factors should be taken as an indication of direct exposure to competition of Posta’s activity in the insurance market.
IV. CONCLUSIONS
(78)
In view of the factors examined in recitals 11 to 77, the condition of direct exposure to competition laid down in Article 30(1) of Directive 2004/17/EC should be considered to be met in Hungary for the following activities:
(a)
services enabling cash to be placed on a payment account;
(b)
services enabling cash withdrawals from a payment account;
(c)
money transfer services;
(d)
intermediation of current accounts and the related products and services;
(e)
credit intermediation;
(f)
intermediation and acceptance of payment cards issued by credit institutions;
(g)
intermediation of investments and special purpose savings on behalf of others;
(h)
intermediation of insurance products.
(79)
Since the condition of unrestricted access to the market is also met, Directive 2004/17/EC should not apply when contracting entities award contracts intended to enable the services listed in recital 78 to be carried out in Hungary, nor when design contests are organised for the pursuit of such an activity in Hungary.
(80)
The financial services carried out by Posta are auxiliary to postal services as per Article 6(2)(b) of Directive 2004/17/EC. The postal services carried out by the Posta are not subject to this exemption request, therefore for these activities the provisions of Directive 2004/17/EC continue to apply. In this context, it is recalled that procurement contracts covering several activities shall be treated in accordance with Article 9 of Directive 2004/17/EC. This means that, when a contracting entity is engaged in ‘mixed’ procurement, that is procurement used to support the performance of both, activities exempted from the application of Directive 2004/17/EC and activities not exempted, regard shall be had to the activities for which the contract is principally intended. In the event of such mixed procurement, where the purpose is principally to support postal activities, the provision of Directive 2004/17/EC shall apply. If it is objectively impossible to determine for which activity the contract is principally intended, the contract shall be awarded in accordance with the rules referred to in paragraphs 2 and 3 of Article 9 of Directive 2004/17/EC.
(81)
This Decision is based on the legal and factual situation as of July to October 2011 as it appears from the information submitted by Magyar Posta, and the Hungarian Competition Authority. It may be revised, should significant changes in the legal or factual situation mean that the conditions for the applicability of Article 30(1) of Directive 2004/17/EC are no longer met.
(82)
The measures provided for in this Decision are in accordance with the opinion of the Advisory Committee for Public Contracts,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
Directive 2004/17/EC shall not apply to contracts awarded by contracting entities and intended to enable the following services to be carried out in Hungary:
(a)
services enabling cash to be placed on a payment account;
(b)
services enabling cash withdrawals from a payment account;
(c)
money transfer services;
(d)
intermediation of current accounts and the related products and services;
(e)
credit intermediation;
(f)
intermediation and acceptance of payment cards issued by credit institutions;
(g)
intermediation of investments and special purpose savings on behalf of others;
(h)
intermediation of insurance products.
Article 2
This Decision is addressed to the Republic of Hungary in accordance to the Treaties.
Done at Brussels, 16 December 2011.