ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 8. března 2011
o státní podpoře ve věci C 24/09 (ex N 446/08) - Státní podpora pro energeticky náročné podniky, zákon o zelené elektřině, Rakousko
(oznámeno pod číslem K(2011) 1363)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/528/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co byly zúčastněné strany vyzvány k předložení připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. června 2008 oznámilo Rakousko předběžným oznámením svůj úmysl změnit platný rakouský zákon o zelené elektřině (dále jen „ZZE“), který Komise v roce 2006 schválila v jeho stávajícím znění jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem (2). Dne 4. září 2008 Rakousko oznámilo nové znění ZZE, které je předmětem tohoto rozhodnutí Komise.
(2)
Komise si dopisem ze dne 28. října 2008 vyžádala doplňující informace. Poté, co byla zaslána upomínka, poskytlo Rakousko v dopise ze dne 22. prosince 2008 dodatečné informace. V návaznosti na setkání se zástupci Rakouska dne 11. února 2009 Komise dopisem ze dne 19. února 2009 požádala o další informace, které rakouské orgány poskytly v dopise ze dne 17. března 2009. Komise požádala dopisem ze dne 8. května 2009 o doplňující informace, které rakouské orgány poskytly v dopisech s daty 9. a 19. června 2009.
(3)
Dne 9. července 2008 Komise obdržela stížnost rakouské Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců k ZZE, která se vztahuje k opatření ZZE ve prospěch energeticky náročných podniků.
(4)
Komise dne 22. července 2009 přijala hybridní rozhodnutí, kterým byla schválena opatření ve prospěch výrobců zelené elektřiny; Komise prohlásila tato opatření za slučitelná s Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (dále jen „pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí“) (3), rozhodla však zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek v rámci ZZE pro energeticky náročné podniky (4).
(5)
Komise dopisem ze dne 23. července 2009 informovala rakouské orgány o tomto rozhodnutí a vyzvala je, aby poskytly všechny informace potřebné k posouzení tohoto opatření.
(6)
Komise zveřejnila své rozhodnutí v Úředním věstníku Evropské unie (5) a vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření zaujaly stanovisko.
(7)
Dopisem ze dne 19. srpna 2009 požádaly rakouské orgány o prodloužení lhůty, které Komise dopisem ze dne 9. září 2009 schválila. Rakousko konečně dne 8. října 2009 sdělilo své stanovisko.
(8)
Mezitím rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zaslala dopisem ze dne 7. října 2009 stanovisko k opatření ve prospěch energeticky náročných podniků. Toto stanovisko bylo sděleno rakouským orgánům spolu s výzvou, aby předložily své připomínky. Rakousko předložilo své stanovisko dne 23. prosince 2009 a dne 23. dubna 2010 poskytlo další informace.
(9)
V dopisech ze dne 21. června 2010 a 19. července 2010 si Komise od Rakouska vyžádala dodatečné informace, které Rakousko poskytlo dne 13. září 2010. Na žádost rakouských orgánů se dne 9. července 2010 uskutečnila schůzka Komise se zástupci Rakouska.
(10)
V dopise ze dne 24. listopadu 2010 rakouské orgány zdůraznily význam ZZE pro Rakousko a požádaly o to, aby bylo rozhodnutí v této věci přijato do počátku prosince 2010. Komise odpověděla na tento dopis dne 7. prosince 2010. Dne 9. prosince 2010 se uskutečnilo další setkání se zástupci Rakouska.
(11)
Dopisem ze dne 30. prosince 2010 rakouské orgány vzaly zpět své argumenty ve prospěch opatření předložené v průběhu řízení a požádaly Komisi o schválení mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Komise na tento dopis odpověděla dne 25. ledna 2011.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(12)
Komise svým rozhodnutím ze dne 22. července 2009 schválila pozměněné znění ZZE; jedinou výjimkou byl § 22c ZZE, který obsahuje ustanovení o mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Z tohoto důvodu se popis omezuje na tento mechanismus.
2.1 Popis mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky
(13)
Podle 3. části ZZE uděluje Rakousko jednomu nebo více podnikům koncesi k plnění úkolů střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (Ökostromabwicklungsstelle). Koncesionář je odpovědný zejména za nákup zelené elektřiny od výrobců za pevnou cenu a za prodej této zelené elektřiny za pevnou cenu společnostem dodávajícím elektřinu. Společnosti dodávající elektřinu jsou povinny odebírat určité procento své celkové nabídky od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny; toto procento odpovídá průměrnému podílu zelené elektřiny na celkové skladbě zdrojů energie v Rakousku.
(14)
Rakousko v současné době udělilo koncesi platnou v celé zemi pouze jedinému středisku pro nákup a prodej zelené elektřiny, a to středisku Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (dále jen „OeMAG“). OeMAG je soukromoprávní akciová společnost, která je kontrolována autorizovaným účetním. Dodatečný dohled nad OeMAG vykonávají rakouské spolkové ministerstvo hospodářství a práce a rakouský energetický regulační orgán E-Control GmbH. Zásadní prvky pro provádění opatření ve prospěch energeticky náročných podniků (např. způsoby distribuce elektřiny obchodníkům s elektřinou, cena, kterou mají obchodníci zaplatit, a příspěvek konečných spotřebitelů) jsou rakouskými orgány stanoveny předem formou zákona nebo nařízení. Spory mezi zúčastněnými podniky jsou vedeny u řádného soudu a nikoli ve správním řízení.
(15)
OeMAG je akciová společnost ve vlastnictví společností, které působí jako provozovatelé přenosové soustavy, bank a průmyslových podniků. Zatímco společnost Verbund-APG vlastní 24,4 % akcií, společnosti VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG a Smart Technologies vlastní každá 12,6 % podílů OeMAG. Verbund-APG je 100 % dceřiná společnost podniku Verbund-APG (rakouská elektrárenská akciová společnost, sdružený podnik), v níž 51 % podílů vlastní Rakouská republika. VKW Netz AG patří společnosti Illwerke AG, která je z 95,5 % ve vlastnictví spolkové země Vorarlbersko. TIWAG-Netz AG je ve vlastnictví společnosti TIWAG AG, která je 100 % vlastněna spolkovou zemí Tyrolsko; CISMO GmbH je ve vlastnictví společnosti Oesterreichische Kontrollbank AG a provozovatelů přenosové soustavy a elektrárenských a plynárenských společností, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) je ve vlastnictví rakouských bank, Investkredit Bank AG je vlastněna především lidovými bankami (Volksbanken) a Smart Technologies je ve vlastnictví společnosti Siemens. Veřejně kontrolovaní podílníci tak drží 49,6 % a soukromě kontrolovaní podílníci 50,4 % akcií OeMAG. Komise nemá žádné důkazy o tom, že veřejně kontrolovaní podílníci mohou vykonávat kontrolu nad OeMAG nebo ji alespoň společně kontrolovat.
(16)
Na základě mechanismu uvedeného v § 22c odst. 1 ZZE mohou energeticky náročné podniky požádat své dodavatele elektřiny, aby jim nedodávaly zelenou elektřinu. Předpokladem je, že energeticky náročné podniky prokáží, že:
a)
mají nárok na proplacení energetické daně ve smyslu zákona o úhradě energetické daně (Energieabgabenvergütungsgesetz) a
b)
náklady na zelenou energii činí minimálně 0,5 % čisté hodnoty výroby.
Osvobození je udělováno na žádost rakouským energetickým regulačním orgánem Energie-Control GmbH.
(17)
Je-li osvobození uděleno, je společnostem dodávajícím elektřinu právně zakázáno vybírat od těchto velkých spotřebitelů elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu.
(18)
V § 22c odst. 5 ZZE je v tomto ohledu stanoveno, že „smlouvy mezi obchodníky s elektřinou a [velkými] konečnými spotřebiteli [elektřiny] [musejí] […] obsahovat povinné ustanovení, že těmto konečným spotřebitelům nebude […] dodávána zelená elektřina, která je obchodníkům s elektřinou přidělována střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny […], a že nedojde k přenesení dodatečných nákladů na zelenou elektřinu. Smluvní ustanovení, která jsou s tímto v rozporu, jsou neplatná“ (6).
(19)
Pokud bylo energeticky náročnému podniku schváleno osvobození od povinnosti odběru, musí podle § 22c odst. 2 ZZE odvést středisku OeMAG vyrovnávací částku ve výši 0,5 % čisté hodnoty výroby předchozího kalendářního roku.
2.2 Shrnutí obsahu rozhodnutí o zahájení řízení
(20)
Ve svém oznámení Rakousko uvedlo, že mechanismus udělování výjimek musí být posouzen nezávisle na obecném režimu podpor ve prospěch výrobců zelené elektřiny, neboť se týká pouze „soukromoprávního smluvního vztahu“ mezi energeticky náročnými podniky a obchodníky s elektřinou. Rakouské orgány argumentovaly, že osvobození nepředstavuje státní podporu a že i kdyby tomu tak bylo, byla by podpora analogicky slučitelná s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(21)
Komise již ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k tomu, že - pokud jde o otázku existence podpory - „osvobození“ od mechanismu financování nemůže být posuzováno nezávisle na samotném mechanismu financování. Komise se domnívala, že „výjimka“ (osvobození) je podle definice neoddělitelně spojena s „pravidlem“ a že mechanismus udělování výjimek je nedílnou součástí obecného režimu, a tudíž musí být posuzován podle pravidel o státních podporách. Kromě toho mohou podle právních předpisů obchodníci s elektřinou, u nichž velký podíl zákazníků tvoří podniky s rozhodnutím o osvobození, požádat o osvobození od placení výkupní ceny, z čehož vyplývá, že by režim mohl způsobovat středisku OeMAG také přímé ztráty, čímž je posílen závěr, že se jedná o státní podporu (7).
(22)
Komise vyjádřila pochybnosti ohledně slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z těchto důvodů Komise rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek.
(23)
Jelikož Komise ještě nevydala závěrečné rozhodnutí, poskytlo Rakousko výhody mechanismu udělování výjimek (8) na základě možnosti poskytování podpor ve výši až do 500 000 EUR v období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2010 předpokládané v dočasném rámci Společenství (9). Komise režim „Omezené částky slučitelných podpor podle dočasného rámce Společenství („rakouský režim malých podpor“)“ (N 47 a/2009) schválila (10). Režim lze použít u podniků, které se ke dni 1. července 2008 nenacházely v obtížích, a platí pro všechna hospodářská odvětví s výjimkou rybolovu a prvovýroby zemědělských produktů. Tohoto opatření využilo více než 2 000 podniků.
3. PŘIPOMÍNKY RAKOUSKA
(24)
Stejně jako před oznámením a během oznamovacího postupu Rakousko i nadále zastává stanovisko, že opaření ve prospěch energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť se netýká státních prostředků a není selektivní.
(25)
I kdyby mechanismus udělování výjimek představoval státní podporu, mohl by být analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, článkem 25 nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články 87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách) (11) (dále jen „obecné nařízení o blokových výjimkách“), a článkem 17 směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (12) (dále jen „směrnice o zdanění energie“) prohlášen za slučitelný s vnitřním trhem.
3.1 Státní prostředky a přičitatelnost státu
(26)
Pokud jde o státní prostředky, Rakousko zastává názor, že ZZE je analogický s německým zákonem o obnovitelných energiích (EEG), který podle rakouských orgánů nezatěžuje státní prostředky. Rakousko v tomto ohledu odkazuje na rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra (13).
(27)
Podle názoru Rakouska vykazují mechanismy udělování výjimek v rámci ZZE a EEG tyto společné znaky:
a)
v obou systémech nesou dodatečné náklady vyplývající z garantované výkupní ceny dodavatelé elektřiny, kteří musejí nakupovat určitý podíl energie z obnovitelných zdrojů za pevnou cenu;
b)
v obou systémech nejsou dodavatelé elektřiny povinni nakupovat zelenou elektřinu pro zákazníky, kteří jsou osvobozeni od povinnosti odběru zelené elektřiny;
c)
v obou systémech existuje pro účastníky trhu, kteří nejsou pověřeni veřejnou službou, povinnost nakupovat od výrobců zelenou elektřinu; tito účastníci trhu jsou ze zákona oprávněni přenést dodatečné náklady na dodavatele elektřiny, přičemž povinnost odběru a ceny jsou stanoveny zákonem;
d)
v obou systémech regulační orgán ověřuje, zda v případě podniků, které mají povinnost odebírat od výrobců zelenou elektřinu, nedošlo k nadměrné kompenzaci.
(28)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení v bodech 42 až 48 vysvětlila, proč a v jakém ohledu je posuzované opatření srovnatelné s opatřením, o kterém rozhodl Soudní dvůr ve věci Essent (14). Rakousko tento výsledek napadá z následujících důvodů:
a)
OeMAG nepředstavuje subjekt, který by byl státem pověřen výběrem poplatků. V této souvislosti rakouské orgány opětovně poukazují na Německo, kde podle jejich názoru hrají provozovatelé sítě naprosto stejnou úlohu jako OeMAG;
b)
OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France (15) a Salvat Père (16). V této souvislosti Rakousko zdůrazňuje, že stát nemá ani pravomoc jmenovat členy managementu nebo dozorčí rady, ani právo veta ohledně rozhodnutí OeMAG, ani pravomoc dozoru. Stát rovněž nemá pravomoc přebírat úlohu OeMAG;
c)
spory týkající se OeMAG jsou vedeny u řádných soudů;
d)
jediná veřejná kontrola, které OeMAG podléhá, je následná kontrola ze strany rakouského účetního dvora;
e)
žádné případné ztráty OeMAG nejsou hrazeny ze státního rozpočtu; úloha veřejných orgánů se omezuje na stanovování cen pro nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun (17) a Pearle (18);
f)
společnost Energie-Control GmbH nemá žádný prostor pro volné uvážení ohledně udělování osvobození podle § 22c ZZE;
g)
celková částka, kterou dodavatelé elektřiny zaplatí středisku OeMAG, není mechanismem udělování výjimek dotčena. Mění se pouze rozdělení celkové částky mezi různé kategorie konečných spotřebitelů.
3.2 Selektivita
(29)
Rakousko uvádí, že osvobození energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť není selektivní.
(30)
Rakousko připomíná, že energeticky náročné podniky jsou osvobozeny od financování podpory pro výrobce zelené elektřiny jen částečně. Musejí zaplatit vyrovnávací částku ve výši 0,5 % své čisté hodnoty výroby přímo středisku OeMAG a tudíž nadále přispívají k financování podpory pro výrobce zelené elektřiny.
(31)
Rakousko na základě věci Adria-Wien Pipeline (19) tvrdí, že opatření není ani de iure omezené na určitá hospodářská odvětví, ani de facto selektivní. I kdyby se zjevně jednalo o selektivitu, je to v každém případě oprávněné logikou systému.
(32)
Selektivita de iure: Podle ZZE nejsou pro podporu způsobilá jen určitá hospodářská odvětví nebo podniky určité velikosti, ani se nepočítá s jinými kritérii selektivity. Rakousko své tvrzení podporuje argumentem, že z judikatury nevyplývá žádný odkaz, že pouhým stanovením určité čisté hodnoty výroby je splněno kritérium „selektivity“ potřebné pro existenci státní podpory. Kromě toho Rakousko poukazuje na to, že opatření nepředpokládá omezení na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jiná selektivní kritéria, a zdůrazňuje, že opatření se na základě časově omezeného režimu týká 19 různých hospodářských odvětví a asi 2 300 podniků. Z tohoto důvodu opatření není selektivní de iure.
(33)
Selektivita de facto: Podle názoru rakouských orgánů dokazuje vysoký počet hospodářských odvětví a podniků, které mechanismus udělovaní výjimek využívají, a skutečnost, že opatření nepočítá s žádným omezením na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jinými selektivními kritérii, že opatření je de facto obecným opatřením. Toto stanovisko může být podpořeno věcí Adria-Wien Pipeline. Rakousko udává, že Soudní dvůr v této věci posoudil částečné proplacení energetické daně, které bylo přiznáno podnikům, jejichž energetické daně překročily 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr uvedl: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti (20).“
(34)
Odůvodnění logikou systému: Pokud jde o strukturu mechanismu refinancování a udělování výjimek, Rakousko se domnívá, že diferenciace financování byla stanovena analogicky s dalšími systémy financovanými daněmi a odvody. Jelikož taková diferenciace zohledňuje kapacitu podniků, odpovídá logice systému, a tudíž nepředstavuje podporu. Rakousko se domnívá, že Komise zastávala toto stanovisko také ve dvou dřívějších rozhodnutích o státních podporách (21).
(35)
Rakousko dále poukazuje na to, že mechanismus udělování výjimek nemá negativní vliv na přínosy pro životní prostředí, které má ZZE, jelikož se objem podpor na výrobu zelené elektřiny nesnížil. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
3.3 Slučitelnost
(36)
Ohledně slučitelnosti Rakousko uvádí, že by ustanovení kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a mechanismus udělování výjimek mohly být použity analogicky.
(37)
Kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (bod odůvodnění 151 až 159) obsahuje předpisy týkající se státních podpor poskytovaných v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Předpokládají se dva typy posouzení: podpory v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím jsou tak považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud příjemci podpory platí alespoň minimální úroveň daně stanovené směrnicí o zdanění energie (22). Pokud opatření předpokládá snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím, které překračují tuto minimální úroveň daně, nebo snížení a osvobození v případě ekologických daní neupravovaných Společenstvím, musejí členské státy předložit podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření.
(38)
V této souvislosti Rakousko navrhuje analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, která se vztahuje na opatření v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Podle tvrzení Rakouska může být opatření posuzováno analogicky zejména s ustanoveními o ekologických daních upravovaných Společenstvím. Na tomto právním základě lze mechanismus udělování výjimek prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem, pokud příslušné podniky i nadále platí minimální úroveň daně stanovenou ve směrnici o zdanění energie, tedy 0,5 EUR/MWh, což v tomto případě již platí. Z toho vyplývá, že dodatečné osvobození od systému výkupní ceny v podobě částečného osvobození od poskytování příspěvku na jeho financování je možné považovat za slučitelné s vnitřním trhem, neboť zbývající částka k financování podpory na výrobu zelené elektřiny i nadále představuje doplněk k minimální dani z elektřiny.
(39)
Rakousko se domnívá, že mechanismus udělování výjimek přinejmenším nepřímo přispívá k vyšší úrovni ochrany životního prostředí. V této souvislosti je mechanismus udělování výjimek nutný, aby se umožnilo celkové zvýšení částky, kterou spotřebitelé elektřiny platí za zelenou elektřinu.
(40)
Rakouské orgány toto tvrzení dokládají porovnáním znění bodu odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (23). Porovnáním formulace z obecného nařízení o blokových výjimkách v několika jazykových verzích dospěly rakouské orgány k závěru, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí: zatímco snížení ekologických daní podle bodu odůvodnění 152 pokynů předpokládají zcela harmonizované daně z energie, lze z článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách odvodit, že úlevy na ekologických daních - jako jsou úlevy na dani z elektřiny podle směrnice o zdanění energie - jsou vyňaty již tehdy, pokud jsou v souladu se směrnicí o zdanění energie (směrnice 2003/96/ES). Z toho by vyplývalo, že předpisy týkající se daňových úlev, které jsou stanoveny ve směrnici o zdanění energie, jsou obsaženy také v mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Logiku, hodnocení a regulační prvky směrnice o zdanění energie a na ni odkazující předpisy, jako je článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, lze proto použít na navrhovaný mechanismus udělování výjimek. Jak mechanismus udělování výjimek, tak rakouský systém poplatků za spotřebu elektřiny tak splnily podmínky směrnice o zdanění energie a jsou proto podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách oprávněné, příp. analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách slučitelné s vnitřním trhem (24).
(41)
V této souvislosti rakouské orgány připomínají, že se během přípravy kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí objevily ze strany členských států kritické reakce. Rakousko dále odkazuje na „Společný dokument o revizi Pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a směrnice o zdanění energie“ ze dne 7. prosince 2006 (25). V tomto společném dokumentu bylo zdůrazněno, že členské státy potřebují flexibilitu, aby mohly provádět smysluplné diferenciace. K povaze a logice ekologických daní a odvodů patří také osvobození nebo diferenciované sazby. Členské státy se tímto vyslovily pro široký výklad pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a obecného nařízení o blokových výjimkách.
(42)
Rakousko nakonec podrobně uvádí, že podobné systémy existují také v dalších členských státech, a zdůrazňuje, že ZZE je ve velké míře srovnatelný s ustanoveními německého zákona o obnovitelných energiích (EEG). Jelikož rakouské energeticky náročné podniky konkurují podnikům v jiných členských státech (např. v Německu) a ve třetích zemích, má mechanismus udělování výjimek zásadní význam pro to, aby se zabránilo znevýhodnění v mezinárodní hospodářské soutěži.
4. STANOVISKA TŘETÍCH STRAN
(43)
Po zahájení formálního vyšetřovacího řízení předložila stanovisko rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců. Tato komora, která má 3,2 milionu členů, se domnívá, že systém financování ZZE představuje státní podporu. Kromě toho nesdílí názor Rakouska o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů elektřiny s pravidly pro poskytování státní podpory. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zdůrazňuje, že mechanismus vede k dodatečnému zatížení malých a středních podniků a domácností, které jsou povinny nést dodatečné náklady spojené se zelenou elektřinou, aniž by byly hlavními spotřebiteli. Tato situace vede k narušení hospodářské soutěže na úkor malých a středních podniků.
(44)
Spolková komora pracovníků a zaměstnanců ve svém stanovisku odkazuje na rozhodnutí Komise ze dne 4. července 2006 (26), v němž Komise výkupní ceny již posoudila jako státní podporu. Jelikož se od té doby právní rámec pro výkupní ceny nezměnil, představuje systém podpor navrhovaný ve znění ZZE z roku 2008 i nadále státní podporu. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se proto ptá, jak může Rakousko nyní zastávat odlišný postoj, než vyjádřilo v oznámení dřívějšího znění ZZE.
(45)
Komora nesdílí postoj Rakouska, že lze osvobození velkých spotřebitelů od povinnosti odběru, kterou upravuje ZZE, postavit na stejnou úroveň se stropem daně z energie. S odkazem na dřívější rozhodnutí Komise o schválení stropu daně z energie by Rakousko nyní neoprávněně požádalo také o schválení mechanismu udělování výjimek pro velké odběratele elektřiny. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se však domnívá, že tato analogie je nepřípustná.
(46)
Strop daně z energie tak představuje daňovou podporu, s jejíž pomocí má být alespoň nepřímo dosaženo zlepšení ochrany životního prostředí, zatímco osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky nemůže z důvodu chybějících ekologických cílů spadat pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(47)
Jelikož ZZE upravuje zejména osvobození velkých spotřebitelů od této povinnosti odběru, nemůže být toto ustanovení považováno za snížení nebo osvobození od ekologické daně ve smyslu kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(48)
I kdyby bylo možné kapitolu 4 použít analogicky, nebyl by mechanismus udělování výjimek slučitelný s příslušnými ustanoveními z těchto důvodů: Opatření neobsahuje žádné omezení na 10 let. Kromě toho by mohlo být případné zvýšení výrobních nákladů v příslušných hospodářských odvětvích (např. v odvětví papíru, oceli) přeneseno na odběratele, neboť cenová elasticita je za stávajících tržních podmínek dostatečně velká. Tímto mechanismus udělování výjimek nesplňuje podmínku uvedenou v bodě odůvodnění 158 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(49)
Osvobození by dále ani nebylo přiměřené, neboť energeticky nároční spotřebitelé nemusejí odebírat zelenou elektřinu, tudíž by došlo ke zpoždění ve vývoji cen alternativní energie směrem k tržním cenám. Malé a střední podniky a domácnosti by kromě toho hradily dodatečné náklady na výrobu zelené elektřiny samy, přestože spotřebovávají jen malé množství energie. Proto není splněna ani podmínka uvedená v bodě odůvodnění 159 písm. a) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(50)
Neexistují ani žádné dohody ve smyslu bodu odůvodnění 159 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, které by příslušné velké spotřebitele elektřiny zavazovaly k dosažení cílů stanovených v ZZE. Mechanismus udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů tedy neslouží k tomu, aby se zvýšila jejich energetická účinnost nebo ekologické využívání energie, nýbrž je naopak vylučuje z veškeré účasti na dosahování ekologických cílů na úrovni EU.
(51)
Z hlediska Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců je proto příslušný § 22 ZZE zvláštní provozní podporou, která nespadá pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, neboť nemá žádný přínos pro životní prostředí. Jelikož podpora není časově omezená, ani se postupem času nesnižuje, a časem by mohla vést k narušení hospodářské soutěže především na úkor malých a středních podniků, neměla by být podle Komory schválena.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(52)
Komise posoudila oznámené opatření na základě článku 107 a násl. SFEU a článku 61 a násl. Dohody o EHP (27).
(53)
Komise nejprve poukazuje na to, že oznámený zákon obsahuje dvě samostatná opatření, která byla obě v rámci rozhodnutí Komise ze dne 22. července 2009 posouzena z hlediska státní podpory (28). Na jedné straně ZZE počítá s podporami ve formě výkupních cen ve prospěch výrobců zelené elektřiny. Na druhé straně obsahuje ZZE doložku, podle které mohou být energeticky náročné podniky - za určitých podmínek - (částečně) osvobozeny od povinnosti platit výkupní cenu. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 schválila výkupní ceny ve prospěch výrobců zelené elektřiny jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem, zároveň však vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z tohoto důvodu zahájila pro tuto část ZZE formální vyšetřovací řízení. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 sice schválila podporu výrobcům zelené elektřiny jako státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem, nezaujala však konečné stanovisko k otázce, zda osvobození energeticky náročných podniků od povinnosti odběru představuje státní podporu, a pokud ano, zda je mechanismus udělování výjimek slučitelný s pravidly pro poskytování státní podpory. Tyto otázky byly předmětem formálního vyšetřovacího řízení, které předcházelo tomuto rozhodnutí. Jak je vysvětleno níže, je však klasifikace finančních prostředků rozdělovaných prostřednictvím OeMAG mezi výrobce zelené elektřiny jako státních zdrojů v rozhodnutí ze dne 22. července 2009 důležitá pro zjišťování státních zdrojů v mechanismu, který osvobozuje energeticky náročné podniky od přispívání k těmto prostředkům.
5.1 Existence státní podpory
(54)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud 1) zvýhodňuje příjemce podpory, 2) je financované státem nebo ze státních prostředků, 3) zvýhodňuje jednotlivé podniky nebo odvětví výroby a 4) pokud může ovlivnit obchod mezi členskými státy a narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.1.1 Zvýhodnění
(55)
Vyplývá-li údajné zvýhodnění z osvobození nebo částečného osvobození od regulačního poplatku, je třeba výslovně objasnit, zda státní opatření v rámci zákonného systému zvýhodňuje určité podniky nebo odvětví výroby ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU oproti jiným podnikům, které se z hlediska účelu daného opatření nacházejí de jure a de facto ve srovnatelné situaci (29).
(56)
V tomto případě mělo být cílem daného opatření získat od spotřebitelů elektřiny příjmy, kterými by se financovala výroba zelené elektřiny. Energeticky náročné podniky se nacházejí de jure a de facto ve stejné situaci jako všichni ostatní spotřebitelé elektřiny, neboť všichni spotřebovávají elektřinu a odebírají svou elektřinu od dodavatelů, kteří jsou zase povinni nakupovat určité množství zelené elektřiny za zákonem nebo nařízením stanovenou pevnou cenu (zúčtovací cenu). Pokud neexistuje mechanismus udělování výjimek, platí energeticky náročné podniky dodavatelům elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu, které jsou zahrnuty do jejich vyúčtování za elektřinu. Tak dodavatelé elektřiny předávají své dodatečné náklady vyplývající z jejich povinnosti nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Zároveň ostatní spotřebitelé elektřiny, kteří se nacházejí ve stejné skutkové a právní situaci, neboť všichni nakupují elektřinu, tuto možnost nemají. Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek zvýhodňuje energeticky náročné podniky oproti všem ostatním spotřebitelům elektřiny.
(57)
Na základě osvobození poskytnutého společností E-Control GmbH však mají energeticky náročné podniky nárok na to, aby jim nebyla dodávána zelená elektřina, a dodavatelům elektřiny je zákonem zakázáno přenášet na osvobozené podniky náklady, které jim vznikají v důsledku jejich závazku nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Namísto toho energeticky náročné podniky odvádějí tomuto středisku 0,5 % své čisté hodnoty výroby.
(58)
Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek vede k tomu, že je příspěvek energeticky náročných podniků k příjmům střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny od určité výše omezen. Jsou tedy ve smyslu právních předpisů osvobozeny od poplatku, který by v obvyklých tržních podmínkách musely uhradit. Z toho plyne, že podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, jsou zvýhodněny.
(59)
Podle údajů rakouských orgánů by úleva mohla ročně činit celkem až 44 mil. EUR (30). Opatření tudíž pro tyto energeticky náročné podniky představuje zvýhodnění.
5.1.2 Státní prostředky a přičitatelnost státu
Podle ustálené judikatury může být výhoda definována jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU pouze tehdy, pokud je přidělena přímo nebo nepřímo ze státních prostředků a použití těchto prostředků lze přičíst státu (31).
(60)
V tomto ohledu předložilo Rakousko dvojí tvrzení. Za prvé, prostředky spadající pod kontrolu střediska OeMAG nelze přičítat státu. Za druhé, i kdyby byly prostředky kontrolované OeMAG přičitatelné státu, snížení příjmů OeMAG v důsledku mechanismu udělování výjimek neznamená snížení státních prostředků, neboť na úrovni nižší než je středisko OeMAG (tedy na úrovni energeticky náročných spotřebitelů a obchodníků s elektřinou) nedochází k účasti státu.
(61)
Komise zjišťuje, že mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky snižuje příjmy střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (OeMAG), neboť dodavatelé elektřiny nemusejí kupovat zelenou elektřinu pro energeticky náročné podniky, kterým bylo poskytnuto osvobození, a přímé platby energeticky náročných podniků středisku OeMAG jsou nižší než částky, jež by OeMAG získalo, kdyby energeticky náročné podniky nebyly osvobozeny.
(62)
Komise proto musí zjistit, zda prostředky kontrolované střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny OeMAG představují na základě ZZE státní prostředky. Pokud by tomu tak bylo, vedlo by posuzované opatření ke snížení státních příjmů, a tudíž by bylo financované ze státních prostředků.
(63)
Ve věci Essent (32) byla společnost SEP, jež je ve vlastnictví různých nizozemských výrobců elektřiny, pověřena státem provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků uložených uživatelům energetické sítě. Podle právních předpisů mohla společnost SEP použít příjmy z odvodů pouze k zákonem stanovenému účelu, tj. k vyrovnání uvízlých nákladů, které vznikly elektrárenským společnostem v souvislosti s liberalizací trhu s elektřinou.
(64)
Podle rozsudku Soudního dvora představují odvody vybírané společností SEP státní prostředky, jelikož jsou splněny následující podmínky:
a)
příplatek k ceně je odvodem, který byl uložen soukromým podnikům aktem orgánu veřejné správy (bod odůvodnění 47 a 66 rozsudku);
b)
společnost SEP byla státem pověřena provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tj. výběrem poplatku (bod odůvodnění 68);
c)
společnost SEP nemá žádnou možnost používat výnos z poplatku k jiným než zákonem stanoveným účelům a je v tomto úkolu přísně kontrolována (bod odůvodnění 69).
(65)
Z rozsudku jasně vyplývá, že případ PreussenElektra není srovnatelný, jelikož v německém rámci, který byl Soudním dvorem posuzován, podle rozsudku “…podniky nebyly státem oprávněny, aby spravovaly státní prostředky, ale měly povinnost výkupu prostřednictvím svých vlastních finančních prostředků.“ (33) Komise poté ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 poznamenala, že v daném případě bylo středisko OeMAG zřízeno rakouským státem, který mu udělil licenci, a na základě statutu bylo pověřeno úkolem spravovat prostředky určené na podporu zelené elektřiny. Z toho Komise vyvodila, že soukromá povaha střediska OeMAG nepostačuje ke zjištění, že opatření neobsahuje státní podporu. Komise zejména zjistila, že oznámené opatření není srovnatelné se systémem PreussenElektra. Zatímco rámec případu PreussenElektra upravoval pouze obchodní vztah mezi soukromými podniky bez zásahu zprostředkujícího subjektu, rakouský zákon o zelené elektřině pověřil středisko OeMAG vybíráním a rozdělováním prostředků určených na podporu výroby zelené elektřiny.
(66)
Soudní dvůr mimo to případ odlišuje od právních věcí Pearle a PreussenElektra. Ve věci Pearle nebylo použití prostředků vybíraných profesním subjektem úředně předepsáno, nýbrž bylo soukromou reklamní kampaní. Ve věci PreussenElektra použily soukromé společnosti dodávající elektřinu, na které se vztahovala povinnost odběru zelené elektřiny za pevnou cenu, své vlastní prostředky, a nikoli příjmy z poplatku vybíraného pro stát (body 72 až 74).
(67)
Komise proto musí posoudit, zda středisko OeMAG v daném případě bylo podobně jako společnost SEP státem pověřeno výběrem a správou poplatku nebo zda OeMAG používalo své vlastní prostředky stejně, jako tomu bylo ve věci PreussenElektra (34).
(68)
Existence podpory: Komise musí nejprve zjistit, zda prostředky vybírané střediskem OeMAG představují poplatek. Komise k tomu poznamenává, že § 10 a § 19 ZZE zavazují dodavatele elektřiny k tomu, aby odebírali určité množství zelené elektřiny za cenu vyšší, než je tržní cena; tato cena je tzv. zúčtovací cena. Podle § 22b ZZE je výše zúčtovací ceny stanovována každoročně spolkovým ministrem hospodářství a práce; § 22b ZZE stanoví standardní hodnoty. Z tohoto důvodu rozdíl mezi tržní cenou elektřiny a zúčtovací cenou stanovenou aktem veřejného orgánu představuje poplatek za elektřinu. V daném případě a na rozdíl od případu PreussenElektra není tato částka placena jiným účastníkům na trhu, kteří provádějí obvyklé obchodní činnosti, takže Soudní dvůr vycházel z toho, že se tam nejedná o státní prostředky. V tomto případě se naopak platí subjektu, který je zvláště pověřen výběrem a rozdělením těchto prostředků výlučně pro účely veřejného zájmu.
(69)
Jmenování soukromého subjektu pro výběr a správu poplatku: ZZE počítá s tím, že tento poplatek nebude vybírán státem, nýbrž právním subjektem, který vlastní koncesi jako středisko pro nákup a prodej zelené elektřiny. OeMAG je nyní střediskem s koncesí pro nákup a prodej zelené elektřiny pro celé území Rakouska. Prostřednictvím této koncese je OeMAG pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků ve formě zúčtovací ceny od všech dodavatelů elektřiny.
(70)
Dodavatelé elektřiny se mohou obecně sami rozhodnout, zda poplatek přenesou na spotřebitele, a z hospodářského hlediska lze předpokládat, že tak zpravidla také činí. ZZE jim však zakazuje přenášet poplatek na energeticky náročné podniky, které jsou podle § 22c ZZE osvobozeny od povinnosti odběru zelené elektřiny.
(71)
Komise z toho vyvozuje, že středisko OeMAG bylo státem pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu vybírat a spravovat tento poplatek.
(72)
Použití prostředků k zákonem stanovenému účelu a kontrola prostředků: Komise zjistila, že OeMAG musí podle § 23 ZZE spravovat příjmy ze zúčtovací ceny na zvláštním bankovním účtu. Prostředky převedené na tento účet smí být použity výlučně k odběru zelené elektřiny. OeMAG musí kdykoli umožnit spolkovému ministrovi hospodářství a práce a rakouskému účetnímu dvoru nahlédnout do veškerých podkladů souvisejících s tímto účtem. Nezávisle na struktuře vlastníků OeMAG je rakouský účetní dvůr podle § 15 ZZE povinen provádět u střediska OeMAG následné kontroly.
(73)
Komise z toho vyvozuje, že OeMAG musí prostředky používat k zákonem stanovenému účelu a že stát provádí přísnou kontrolu použití prostředků.
(74)
Z tohoto důvodu Komise dospěla k závěru, že v souladu s věcmi Essent a Steinike představují prostředky vybírané a spravované střediskem OeMAG státní prostředky.
(75)
Rakousko uvedlo celou řadu argumentů, proč je situace OeMAG srovnatelná s věcí PreussenElektra a nikoli s věcí Essent. Jak bude patrné z následujících bodů odůvodnění, tyto argumenty při bližším posouzení neobstojí.
(76)
Úvodem Komise poznamenává, že Rakousko porovnávalo zákon o zelené elektřině s dřívějším a stávajícím německým zákonem o obnovitelných energiích a že uvedlo rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra ze dne 13. března 2001 (35). Toto srovnání ovšem není pro danou otázku relevantní. V tomto rozhodnutí Komise posuzuje pouze navrhované opatření a nebude posuzovat německou nebo srovnatelnou legislativu, jelikož každý případ musí být posuzován na základě svých vlastních okolností. S ohledem na předložená tvrzení bylo v každém případě zjištěno, že rakouská legislativa se značně odchyluje od německého zákona, který byl posuzován v případě PreussenElektra. V rozsudku PreussenElektra Soudní dvůr zjistil, že pouze výhody, které byly poskytnuty přímo státem nebo soukromým subjektem jmenovaným nebo zřízeným státem, mohou obsahovat státní prostředky. Poté Soudní dvůr zjistil, že povinnost soukromých podniků dodávajících elektřinu odebírat elektřinu nevede k přímému nebo nepřímému přenosu státních prostředků. Oznamovaný rámec tudíž není totožný s rámcem posuzovaným v rozsudku PreussenElektra. Jak je vysvětleno v rozhodnutí ze dne 22. července 2009, Komise zjistila, že rakouský systém obsahuje prostředky, které lze přičíst státu. Především Komise zjistila, že rakouský systém se od německého systému odlišuje natolik, že počítá se zprostředkujícím subjektem jmenovaným státem (např. OeMAG) a že stát sleduje a kontroluje vybírání a rozdělování prostředků, které jsou tímto subjektem spravovány. Kromě toho Komise zjistila, že by rakouský systém mohl rovněž umožňovat přímé platby státu středisku OeMAG.
(77)
Ohledně německého zákona o obnovitelných energiích je třeba poznamenat, že není předmětem tohoto oznámení, že Komise dosud toto opatření neposuzovala a tudíž nepřistoupí na jednotlivé prvky údajné analogie mezi zákonem o zelené elektřině a stávajícím zákonem o obnovitelných energiích.
(78)
Rakousko kromě toho uvádí, že OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France a Salvat Père. Rakouské orgány mohou OeMAG kontrolovat pouze následnou kontrolou účtů a odebráním koncese.
(79)
Komise v tomto ohledu s odkazem na případ Essent poukazuje na to, že není podstatné, zda stát pověří výběrem a správou příjmů z poplatku soukromý nebo veřejný subjekt. Z výkladu Soudního dvora není jasné, zda byla společnost SEP ve veřejném nebo soukromém vlastnictví, proto tato skutečnost není pro posouzení relevantní. To je v souladu s bodem odůvodnění 106 závěrů generálního advokáta Mengozziho ve věci Essent a s rozsudkem Soudního dvora ve věci Steinike (36).
(80)
Okolnost, že OeMAG je soukromě kontrolovaným podnikem, tedy nevylučuje existenci státních prostředků. Rozhodující otázkou spíše je, zda bylo středisko OeMAG státem pověřeno výběrem a správou poplatku.
(81)
Rakousko dále uvádí, že státní rozpočet nekryje žádné případné ztráty střediska OeMAG a úloha veřejných orgánů je omezena na stanovení cen za nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun a Pearle.
(82)
V tomto ohledu Komise s odkazem na věc Essent zdůrazňuje, že prostředky, které mají k dispozici soukromé subjekty pověřené státem výběrem a správou poplatku, představují státní prostředky. Tudíž je sleva týkající se výše poplatku, který musí zaplatit určité podniky, na něž se tento poplatek vztahuje, dostačující na to, aby představovala zátěž pro stát.
(83)
S ohledem na tvrzení Rakouska, podle kterého společnost Energie-Control GmbH nemá při udělování osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky žádný prostor pro vlastní uvážení, Komise odkazuje na výklad generálního advokáta Mengozziho, jenž v bodu odůvodnění 109 svých závěrů ve věci Essent vyložil, že pro posouzení otázky, zda určité prostředky představují státní prostředky, není podstatné, zda zprostředkující subjekt pověřený státem výběrem a správou poplatků disponuje prostorem pro vlastní uvážení.
(84)
Ohledně posledního tvrzení Rakouska, totiž že celková částka zaplacená dodavateli elektřiny středisku OeMAG není mechanismem udělování výjimek dotčena a že se mění pouze rozdělení celkové částky na různé kategorie konečných spotřebitelů, Komise upozorňuje na to, že okolnost, že ztráty na státních prostředcích jsou vyrovnávány navýšením státních příjmů z jiných zdrojů, rovněž není z hlediska využití státních prostředků relevantní. Rozhodující spíše je, že je jeden podnik zvýhodňován a tato výhoda vede ke snížení příjmů státu od tohoto podniku. Rozumí se samo sebou, že stát si nakonec musí najít jiné zdroje příjmů, aby ztráty vyrovnal.
(85)
Komise dospěla k závěru, že skutkový stav v daném případě odpovídá skutkovému stavu posuzovanému v případech Essent a Steinike; veškerá kritéria pro existenci státních prostředků stanovená v posledně jmenovaných případech jsou splněna. Posuzované opatření je tudíž financováno ze státních prostředků.
(86)
Využívání prostředků kontrolovaných střediskem OeMAG je upravováno zákonem o zelené elektřině. Proto lze využívání prostředků přičíst státu.
(87)
Z výše uvedeného vyplývá, že v důsledku mechanismu udělování výjimek dochází ke ztrátám státních prostředků, tudíž je přičitatelný státu.
5.1.3 Selektivita opatření
(88)
Komise připomíná možnost, že opatření se sice - teoreticky - jeví jak ve vztahu k podnikům, tak ve vztahu k hospodářským odvětvím neutrální, přesto by však - prakticky - mohlo být selektivní.
(89)
Rakousko uvádí, že mechanismus udělování výjimek není státní podporou, neboť není selektivní, ale představuje spíše všeobecné opatření, které je otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím. Rakousko za prvé uplatňuje, že prahová hodnota 0,5 % v oznamovaném režimu nezahrnuje žádná omezení ve vztahu k určitým hospodářským odvětvím, k velikost podniku nebo jiná selektivní kritéria (37). Za druhé Rakousko zjišťuje, že opatření se de facto týká 2 300 podniků z 19 různých hospodářských odvětví, což ukazuje, že opatření je - ve skutečnosti - otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím.
(90)
Opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje jen určité podniky nebo určitá hospodářská odvětví. Naopak není selektivní, platí-li pro všechny podniky v dané zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(91)
Pokud jde o první argumentaci, Komise zjistila, že prahová hodnota 0,5 % nepostačuje k tomu, aby byl oznamovaný režim označen jako všeobecné opatření. Komise naopak zjistila, že v důsledku této prahové hodnoty nemohou oznamované opatření využít všechny podniky v zemi.
(92)
Rakousko uvádí, že oznamované opatření je vyhrazeno podnikům, jejichž náklady v důsledku jejich příspěvku na podporu zelené elektřiny vzrostly o více než 0,5 % čisté hodnoty výroby. Komise zjistila, že se tyto předpoklady velmi podobají definici energeticky náročných výrobních odvětví podle čl. 17 odst. 1 písm. a) směrnice o zdanění energie (38). Rakouské orgány však tvrdí, že tato prahová hodnoty 0,5 % nepostačuje k tomu, aby bylo oznamované opatření označeno jako selektivní. Domnívají se, že tento názor lze podpořit rozsudkem Soudního dvora ve věci Adria Wien. V tomto rozsudku posoudil Soudní dvůr (částečnou) náhradu energetické daně, která byla poskytnuta podnikům, jejichž energetická daň překračuje 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr zjistil, že: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (39)
(93)
Komise však zastává názor, že tento rozsudek v daném případě nevylučuje zjištění selektivity ve vztahu k prahové hodnotě 0,5 %. Komise zjistila, že u rozsudku se jednalo o předběžné rozhodnutí na žádost rakouského Soudního dvora, v němž byl posuzován stávající režim ohledně vracení energetických daní. Rakouský Soudní dvůr předložil dvě otázky. Za prvé se ptal, zda je třeba vracení daní v rámci stávajícího režimu považovat za selektivní, jelikož je poskytováno výlučně podnikům, které vyrábějí hmotné statky. Za druhé položil (hypotetickou) otázku, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní, které by nebylo omezené na podniky, jejichž těžištěm je výroba hmotného majetku, nýbrž by bylo poskytováno všem podnikům nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(94)
Pokud jde o první otázku, Soudní dvůr zjistil, že opatření se omezením vracení daní na podniky, které vyrábějí hmotné statky, stalo selektivním. Vzhledem k hypotetické povaze druhé otázky, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní otevřené všem hospodářských odvětvím, odpověděl Soudní dvůr spíše obecně. Zjistil, že opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje určité podniky nebo výrobní odvětví, zatímco není selektivní, když je poskytováno všem podnikům v zemi bez rozdílu (40). Následně Soudní dvůr vyvodil závěr, že vnitrostátní opatření nepředstavují státní podporu “… pokud jsou poskytovány všem podnikům v zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (41) Soudní dvůr ovšem neuvádí, zda opatření, které podléhá prahové hodnotě 0,35 %, podle jeho názoru skutečně platí pro všechny podniky. Totéž zjistil také generální advokát Jacobs ve svých závěrech k následujícímu rozsudku Soudního dvora: “… účinek prahové hodnoty 0,35 % [nebyl] v rozsudku Soudního dvora ve věci Adria-Wien zkoumán“ (42). Soudní dvůr nemusel posuzovat, zda byl mechanismus udělování výjimek jako takový (tzn. bez omezení na podniky, které vyrábějí převážně hmotné statky) de facto selektivní. Soudní dvůr tudíž nevyloučil, že by prahová hodnota 0,35 % byla selektivní tehdy, kdyby vedla k tomu, že by opatření de facto neplatilo pro všechny podniky v zemi.
(95)
Komise naopak zastává názor, že Soudní dvůr poskytl určité náznaky, že by taková prahová hodnota mohla být selektivní navzdory tomu, že opatření možná platí pro řadu různých hospodářských odvětví. Soudní dvůr tak ve své odpovědi na druhou otázku především zjišťuje, že státní opatření nelze ani na základě počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky patří, považovat za všeobecné hospodářskopolitické opatření (43). Dále Komise zjišťuje, že velký počet opatření, která se nevztahují k určitému odvětví, lze podle judikatury Soudního dvora považovat za selektivní, pokud - de facto - nejsou poskytována všem podnikům v zemi (44). Z výše uvedeného vyplývá, že také opatření, která jsou určena všem hospodářským odvětvím, mohou být považována za selektivní z toho důvodu, že de facto nejsou poskytována všem podnikům v dané zemi.
(96)
Tento názor je vyjádřen rovněž v rozhodnutí Komise o vracení energetických daní v Rakousku (45). V návaznosti na výše uvedený rozsudek Soudního dvora Rakousko rozšířilo opatření takovým způsobem, že nyní mohly o vracení energetických daní žádat podniky ze všech hospodářských odvětví. Ve svém hodnocení pozměněného režimu však Komise považuje opatření i nadále za selektivní, neboť ačkoli daňová sleva nyní formálně platí pro všechny podniky, ve skutečnosti prospívá jen podnikům, které v poměru k čisté hodnotě výroby vykazují vysokou spotřebu energií (46). Komise dospěla k závěru, že se v případě slevy z energetických daní jednalo o protiprávní (tzn. neoznámenou) státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem (47).
(97)
Účinky rozhodnutí Komise později vedly k tomu, že rakouský správní soud požádal Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce (48). Otázky, které rakouský správní soud předložil, se vztahovaly k působnosti účinků protiprávnosti vracení daní, a Soudní dvůr neposuzoval znovu aspekt selektivity. Tento aspekt byl naopak předmětem připomínek generálního advokáta. Ve svých závěrech generální advokát uvedl:“… jak Komise zdůrazňuje, tím, že by byly daně vráceny jen těm podnikům poskytujícím služby (dodatečně k podnikům výrobního odvětví), které nejsou na základě prahové hodnoty 0,35 % vyloučeny, by byl okruh příjemců podpory pouze rozšířen. Tím by se podpoře ovšem neodebraly její účinky jako takové, neboť kritérium selektivity by přetrvávalo.“ (49) Generální advokát dále zjistil: „Odůvodnění Komise v jejím rozhodnutí z roku 2004 je přesvědčivé, pokud jde o selektivní povahu prahové hodnoty ve výši 0,35 % v pozměněném režimu, (…)“ (50).
(98)
Komise z výše uvedeného vyvozuje, že prahová hodnota 0,5 % je v daném případě kritériem selektivity, kterým se využití oznámeného opatření omezuje na energeticky náročné podniky, zatímco podniky méně náročné na energie jsou vyloučeny. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, která opatření využívají, tak prahová hodnota sama o sobě vede k tomu, že oznámené opatření neprospívá všem podnikům v zemi. Prahová hodnota tudíž činí oznámené opatření selektivním.
(99)
Komise kromě toho zjišťuje, že posuzovaný mechanismus udělování výjimek mohou využívat pouze ty podniky, kterým je podle rakouského zákona o vracení energetických daní, které bylo předmětem rozhodnutí Komise o státní podpoře C-33/2003, přiznáno navrácení daní. Tvrzení Komise v daném rozhodnutí se použije obdobně i v daném případě.
(100)
Pokud jde o druhou argumentaci předloženou Rakouskem, Komise zjistila, že oznámené opatření je selektivní rovněž z toho důvodu, že se de facto přednostně zaměřuje na omezený počet podniků, které vyrábějí určité energeticky náročné zboží. Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora musí být opatření posuzováno na základě svých účinků a nikoli na základě svých cílů nebo příčin (51). Přestože opatření formálně prospívá všem hospodářským odvětvím a podnikům, může být považováno za selektivní, pokud de facto neprospívá všem podnikům v zemi. Soudní dvůr zjistil, že: „[Režim nelze] považovat za opatření obecné hospodářské politiky ani na základě velkého počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky náleží“ (52).
(101)
Ve svém šetření Komise zjistila, že oznámený režim se soustředí přednostně na velmi malý počet podniků vyrábějících převážně zboží. V této souvislosti Rakousko dne 9. září 2010 předložilo údaje, které vycházely se stávajícího používání režimu s intenzitou podpory nižší než prahové hodnoty oznamovací povinnosti. Podle těchto údajů požádalo o využití režimu pouze asi 2 000 rakouských podniků z celkového počtu 300 000 (tj. méně než 1 % všech rakouských podniků). Kromě toho v rámci stávajícího uplatňování režimu jde asi 66 % prostředků ve prospěch podniků, které „vyrábějí zboží“ (53). Vzhledem k tomu, že Rakousko mělo zvýšit intenzitu podpor nad prahové hodnoty de minimis, pod kterými je režim dosud předběžně uplatňován, Komise dále zjistila, že opatření by se pak zřejmě ještě silněji soustředilo na podniky působící v oblasti výroby zboží. To vyplývá ze skutečnosti, že na základě údajů předložených Rakouskem by využilo jen dvanáct podniků vyšších intenzit podpory, než v rámci nyní uplatnitelného znění režimu, a že jen dva z těchto podniků působí v odvětví dopravy, zatímco deset z nich připadá na výrobu zboží (54).
(102)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že oznámený režim nebude většině hospodářských odvětví rakouského hospodářství prospívat vůbec nebo jí bude prospívat jen ve velmi malé míře, zatímco zvýhodněny budou především podniky v jednom z těchto hospodářských odvětví, totiž v odvětví výroby zboží. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, v nichž by podniky mohly opatření využít, se opatření soustředí především na podniky vyrábějící zboží, a je proto třeba je de facto považovat za selektivní.
(103)
Na základě výše uvedeného Komise vyvodila závěr, že oznámený mechanismus udělování výjimek je selektivní, neboť za prvé předpokládá prahovou hodnotu 0,5 %, čímž je opatření vyhrazeno energeticky náročným podnikům, a za druhé tyto podniky působí v prvé řadě v odvětví výroby zboží.
(104)
Komise zjistila, že opatření navzdory své selektivní povaze nesplňuje kritérium selektivity, pokud je povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí, oprávněné (55). Komise poznamenává, že podle ustálené judikatury Soudního dvora musí tuto skutečnost doložit příslušný členský stát (56).
(105)
Podle vyjádření Soudního dvora je přitom nutno rozlišovat na jedné straně mezi cíli určité daňové soustavy, které s ní nesouvisejí, a mechanismy vlastními samotné daňové soustavě, které jsou nezbytné k uskutečnění takových cílů. Pouze posledně jmenované mechanismy připadají v úvahu jako odůvodnění na základě povahy, případně vnitřní uspořádání daňového systému, jehož součástí opatření je (57). Vnější cíle musejí být zohledněny během posouzení slučitelnosti (58).
(106)
Rakouské orgány zastávají názor, že diferenciace částek podle § 22c ZZE má za cíl zohlednit kapacity podniků v souvislosti s výběrem dodatečných odvodů. Domnívají se rovněž, že mechanismus udělování výjimek nebude mít negativní vliv na ekologické výhody předpokládané v ZZE, neboť částky podpory určené k podpoře výroby zelené elektřiny se nesníží. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
(107)
Komise v této souvislosti zjišťuje, že vnitřním cílem systému zavedeného zúčtovací cenou je získání příjmů, které mají být použity především na podporu obnovitelných energií. Mechanismus udělování výjimek má naopak za cíl zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků tím, že tyto podniky musejí platit nižší cenu za elektřinu, a tímto způsobem posílit přijatelnost systému založeného na zúčtovací ceně. Tímto je sledován cíl, který nesouvisí s logikou a vnitřním uspořádáním systému.
(108)
Podle judikatury Soudního dvora nemůže být sledování takového vnějšího cíle použito k odůvodnění opatření na základě povahy či vnitřního uspořádání daňového systému (59). Tuto analýzu lze provést pouze během posouzení slučitelnosti (60).
(109)
Komise zjistila, že v obou rozhodnutích o státní podpoře, které rakouské orgány uvedly a jimiž mělo být podpořeno tvrzení, že mechanismus udělování výjimek je oprávněn logikou a vnitřním uspořádáním systému, byla situace odlišná. Cílem rozhodnutí N 271/06 o dánských daňových předpisech souvisejících s přebytky tepla bylo zajistit u veškerých energetických výrobků neutralitu z hlediska zdanění, nikoli zvýšit konkurenceschopnost. Rozhodnutí N 860/06 o osvobození energetických produktů s dvojím použitím od energetických daní v Německu vycházelo ze zásady zdanit pouze energetické produkty použité jako palivo nebo pohonné hmoty.
(110)
Z výše uvedeného vyplývá, že oznámené osvobození energeticky náročných výrobních odvětví není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí.
(111)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření splňuje podmínku selektivity, neboť je de facto selektivní a není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému.
5.1.4 Narušení hospodářské soutěže a negativní vliv na obchod
(112)
Podniky zvýhodněné opatřením, které podle názoru Komise představuje provozní podporu, působí převážně v oblasti výroby energeticky náročného zboží, jako jsou výrobky z kovu nebo papíru (61). V těchto hospodářských odvětvích dochází k obchodu mezi členskými státy a podniky konkurují podnikům z jiných členských států. Proto může dané opatření vést k narušení hospodářské soutěže a ovlivnit obchod na vnitřním trhu.
5.1.5 Závěr
(113)
Komise dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť vede ke ztrátám státních prostředků, které poskytují energeticky náročným podnikům selektivní výhodu. Opatření by tudíž mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy a zkreslit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.2 Oprávněnost podpory
(114)
Rakousko se zavázalo, že opatření neprovede, dokud je Evropská komise neschválí. Rakouské orgány oznámily opatření před jeho provedením, splnily proto svou povinnost podle čl. 108 odst. 3 SFEU (62).
5.3 Posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem
(115)
Komise může prohlásit státní podpory na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí členský stát doložit, že je opatření slučitelné s vnitřním trhem (63).
(116)
Komise má ve věcech podpor, které spadají pod čl. 107 odst. 3 SFEU, velký prostor pro vlastní uvážení (64). Při uplatňování tohoto uvážení zveřejnila pokyny a sdělení, v nichž jsou stanovena kritéria, podle nichž mohou být určité druhy podpor prohlášeny na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury je Komise vázána svými pokyny a sděleními, které zveřejnila v oblasti kontroly státních podpor, pokud se neodchylují od předpisů SFEU a pokud je členské státy uznaly (65).
(117)
Proto je třeba nejprve prověřit, zda oznámená podpora spadá do působnosti jedněch nebo vícera pokynů nebo sdělení a zda ji lze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem, protože splňuje v nich stanovená kritéria slučitelnosti.
(118)
Rakousko prohlásilo, že oznámené opatření spadá do působnosti pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (66), případně se tyto pokyny použijí odpovídajícím způsobem. Kromě toho Rakousko zastává názor, že podpora spadá do působnosti obecného nařízení o blokových výjimkách (67).
(119)
Jsou však jasně stanoveny situace, v nichž lze poskytovat provozní podpory. Především je možné poskytnout provozní podporu ve formě snížení daní za určitých předpokladů na základě kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (68) nebo na základě článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (69). Za určitých předpokladů mohou být opatření posuzována také přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
5.3.1 Pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(120)
Působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí je definována takto (70):
„(58)
Tyto pokyny se vztahují na státní podporu na ochranu životního prostředí. Budou se uplatňovat podle dalších politik Společenství o státní podpoře, dalších ustanovení Smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské unii a právních předpisů, které byly podle těchto smluv přijaty.
(59)
Tyto pokyny se vztahují na podporu [24] prosazující ochranu životního prostředí ve všech odvětvích upravených Smlouvou o ES. Rovněž se vztahují na ta odvětví, na něž se vztahují zvláštní pravidla Společenství o státní podpoře (zpracování oceli, stavba lodí, motorová vozidla, syntetická vlákna, doprava, uhlí, zemědělství a rybolov), pokud z těchto zvláštních pravidel nevyplývá opak.“
(121)
Podle bodu odůvodnění 70 odst. 1 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se ochranou životního prostředí rozumí jakákoli činnost, kterou příjemce podpory sám provádí, určená k ozdravění okolí nebo přírodních zdrojů, zamezení nebo snížení rizika jejich poškození nebo k podpoře účinnějšího využívání těchto zdrojů, včetně opatření na úsporu energie a využívání obnovitelných zdrojů energie. Z bodu odůvodnění 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí vyplývá, že opatření, která přispívají alespoň nepřímo ke zlepšení ochrany životního prostředí, spadají do působnosti těchto pokynů.
(122)
Rakouské orgány se domnívají, že mechanismus udělování výjimek nepřímo přispívá k ochraně životního prostředí ze dvou důvodů: za prvé je mechanismus důležitým předpokladem pro zajištění politické podpory pro zvýšení zúčtovací ceny na vyšší úrovni, což je zároveň nutné pro financování dalšího rozvoje výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, a za druhé zvyšuje ceny za spotřebu elektřiny, čímž vytváří pobídku k energeticky účinnějšímu jednání.
(123)
Ohledně prvního tvrzení Komise zjistila, že zúčtovací cena a zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů spolu nemusí nutně souviset. Rakousko má podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (dále jen „směrnice o obnovitelných zdrojích energie“) (71) povinnost zvyšovat výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů. Může se však samo rozhodnout, jak bude toto zvýšení financovat. Rakousko by mohlo např. také použít příjmy z daní. Mechanismus udělování výjimek tudíž není nutný pro zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů.
(124)
Ohledně druhého tvrzení Komise zjistila, že mechanismus udělování výjimek funguje jako strop. Průměrná cena za elektřinu, jež platí energeticky náročné podniky, klesá s každou spotřebovanou kWh, kterou překračují prahovou hodnotu. Mechanismus udělování výjimek tak přispívá spíše ke snížení energetické účinnosti, namísto aby byl pobídkou k jejímu zvyšování.
(125)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nespadá do působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(126)
I kdyby opatření spadalo do působnosti těchto pokynů, což není tento případ, Komise zjistila, že by nebylo možné prohlásit je za slučitelné s vnitřním trhem, neboť nejsou splněny předpoklady uvedené v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(127)
V kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se v souvislosti s posouzením slučitelnosti rozlišuje mezi harmonizovanými a neharmonizovanými ekologickými daněmi. Parafiskální odvod ve formě zúčtovací ceny nepředstavuje ekologickou daň harmonizovanou na úrovni Unie. Na základě těchto skutečností Komise zjistila, že směrnice o obnovitelných zdrojích energie stanoví v souvislosti s obnovitelnými energiemi závazné cíle, ponechává však členským státům možnost rozhodnout, jak těchto cílů dosáhnou.
(128)
Mechanismus udělování výjimek by tudíž musel být posuzován podle pravidel pro neharmonizované ekologické daně, která jsou uvedena v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (72).
(129)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (73). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (74). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (75).
(130)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (76). Komise tudíž nemohla posoudit, zda je podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem přispívá k ochraně životního prostředí.
5.3.2 Analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(131)
Vzhledem ke skutečnosti, že oznámený mechanismus udělování výjimek nepřispívá k ochraně životního prostředí ani nepřímo, Komise dále posuzovala, zda by mohla tento mechanismus schválit analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(132)
Podle rakouských orgánů by mohl být mechanismus udělování výjimek posuzován analogicky s předpisy o snížení harmonizovaných daní z energie v bodech odůvodnění 152 a 153 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. V této souvislosti Komise připomíná, že v kapitole 4 těchto pokynů se počítá se dvěma způsoby posouzení snížení ekologických daní, které by mohly vést k odlišným závěrům. Za prvé kapitola 4 obsahuje předpisy týkající se snížení daní z energie harmonizovaných směrnicí o zdanění energie, které mohou být bez dalšího posuzování prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud je dodržena minimální úroveň zdanění stanovená směrnicí o zdanění energie. Za druhé kapitola 4 obsahuje určitá pravidla pro posuzování snížení neharmonizovaných ekologických daní a snížení harmonizovaných daní z energie, které nedosahují minimální úrovně daně stanovené ve směrnici o zdanění energie. Podle těchto pravidel musí členský stát mimo jiné uvést podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření. Rakouské orgány tvrdí, že by Komise mohla schválit mechanismus udělování výjimek pro parafiskální odvody na základě toho, že zvýhodněné podniky zaplatí alespoň minimální úroveň rakouské daně z energie.
(133)
Komise zjistila, že v její rozhodovací praxi či v judikatuře Evropských soudů neexistují precedentní případy, v nichž by byla pravidla pro posuzování harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí použita analogicky s parafiskálními odvody.
(134)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora lze normu práva EU použít analogicky, pokud jsou splněny tyto dva předpoklady: za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena (77). Vzhledem k těmto předpokladům Komise zjistila, že analogie jsou v právu EU používány jen ve výjimečných případech.
(135)
Za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Jelikož kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí počítá se snížením daně nebo s osvobozením od daně, musejí pravidla týkající se oznámených odvodů v rámci ZZE do velké míry odpovídat pravidlům použitelným na ekologické daně.
Komise však zjistila, že právní situace s ohledem na ekologické daně podle práva EU není srovnatelná s právní situací s ohledem na parafiskální odvody podle práva EU. Zatímco v právu EU neexistují specifická pravidla pro parafiskální odvody, existují však specifická pravidla pro výběr ekologických daní. Jedná se především o minimální úroveň zdanění stanovenou směrnicí o zdanění energie a o osvobození od této minimální úrovně, které je poskytováno za předpokladů uvedených v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Ohledně parafiskálních odvodů Komise zjistila, že neexistují ani pravidla osvobození od daní či snížení daní, ani pravidla k minimální úrovni zdanění.
(136)
Komise proto dospěla k závěru, že parafiskální odvody existující v rámci rakouského režimu nepodléhají žádným pravidlům, která by odpovídala pravidlům platným pro ekologické daně podle práva EU.
(137)
Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena.
(138)
Opatření, která nespadají do oblasti působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, však mohou být posuzována podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Komise tudíž nenašla v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí žádnou takovou mezeru, která by opravňovala posouzení oznámeného opatření použitím analogického posouzení. Tento závěr platí pro oba případy - pro analogie s harmonizovanými i neharmonizovanými daněmi.
(139)
Kromě toho by neexistence pravidel pro osvobození od parafiskálních odvodů nemohla být odstraněna analogickým použitím pravidel týkajících se snížení energetických daní podle práva EU. Komise k tomu zjistila, že analogické použití pravidel pro snížení harmonizovaných daní z energie na neharmonizované parafiskální odvody by rovněž znamenalo, že by podniky mohly splnit minimální úroveň zdanění podle směrnice o zdanění energie zaplacením těchto parafiskálních odvodů. Tento přístup proto není v souladu se smyslem směrnice o zdanění energie. Komise se proto domnívá, že minimální sazby podle směrnice o zdanění energie byly stanoveny pouze pro použití v rámci harmonizovaného systému daní z energie. Jejich použití jako reference mimo harmonizovanou oblast by znamenalo použití, které se nepředpokládalo. Minimální sazby jednoznačně nebyly stanoveny s cílem určit celkovou zátěž, kterou by měly energeticky náročné podniky nést na základě environmentálních regulačních opatření vyplývajících především z mechanismů financování pro výkupní ceny. S takovým přístupem by se rovněž opominulo, že politika v oblasti státních podpor akceptuje shovívavý postup v případě osvobození od daně nad minimální harmonizovanou sazbou z toho důvodu, že je alespoň do určité míry zajištěn rovný přístup dodržením minimálních sazeb platných ve všech členských státech. Toto tvrzení ovšem neplatí pro zátěž vyplývající z neharmonizovaných systémů výkupních cen, u nichž může odchýlením od standardních příspěvků dojít k narušení hospodářské soutěže.
(140)
Z toho plyne, že neexistence pravidel týkajících se snížení parafiskálních odvodů nepředstavuje žádnou mezeru, která by nebyla slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která by mohla být odstraněna analogickým použitím existujících pravidel týkajících se snížení harmonizovaných energetických daní.
(141)
I kdyby analogické použití bylo možné, mechanismus udělování výjimek by nemohl být považován v žádném případě za slučitelný z důvodů uvedených v 129. až 133. bodě odůvodnění.
(142)
Komise z výše uvedeného usuzuje, že nemůže vytvořit analogii mezi oznámeným mechanismem udělování výjimek a pravidly pro posuzování snížení harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.3 Analogie s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách
(143)
Komise dále prověřila, zda by mohla mechanismus udělování výjimek schválit analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(144)
Podle názoru rakouských orgánů ponechává rozdílné znění kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách určitý prostor pro schválení opatření v analogii s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Rakousko uvádí, že v bodě odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se říká:
„Aby snížení harmonizovaných daní či osvobození od harmonizovaných daní, zejména v případech harmonizovaných směrnicí 2003/96/ES, bylo slučitelné s článkem 87 Smlouvy o ES, musí být přípustná podle příslušných platných předpisů Společenství a být v souladu s limity a podmínkami zde stanovenými.“
(145)
Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách však zní:
„Režimy podpor na ochranu životního prostředí v podobě úlev na ekologických daních splňující podmínky směrnice 2003/96/ES jsou slučitelné se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 3 Smlouvy a jsou vyňaty z oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy, pokud jsou splněny podmínky stanovené v odstavcích 2 a 3 tohoto článku.“ (78)
(146)
Z tohoto znění Rakousko vyvodilo, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je možná pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Rakousko tvrdilo, že bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí možná platí pouze pro daně harmonizované směrnicí o zdanění energie, přičemž článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách pouze požaduje, aby mechanismus udělování výjimek dodržel minimální daň stanovenou ve směrnici o zdanění energie, i když se nejedná o harmonizovanou daň z energie. Podle názoru Rakouska by proto bylo možné použít článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách na úlevy na neharmonizovaných ekologických daních, které by mohly být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud obecný daňový systém dodrží minimální daň z energie. Rakousko sice uznalo, že příspěvky placené v rámci ZZE nejsou daněmi (79), tvrdilo však, že by oznámený mechanismus udělování výjimek mohl být posouzen a schválen analogicky s ustanovením o ekologických daních v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(147)
Podle názoru Komise však neexistuje žádný prostor pro analogické použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Za prvé pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu neodpovídají pravidlům, která mají být použita analogicky. Ze znění článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách jednoznačně vyplývá, že tento předpis platí pouze pro ekologické daně harmonizované směrnicí o zdanění energie. V tomto smyslu je označení jako daň z energie „předpokladem“ pro použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Tento výklad je podpořen také tím, že z logiky systému obecného nařízení o blokových výjimkách vyplývá, že jeho oblast působnosti nemůže být širší než působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, na které se vztahuje. Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách tudíž jednoznačně platí jen pro daně z energie harmonizované směrnicí o zdanění energie. Jak již bylo řečeno, nejsou však příspěvky placené v rámci zákona o zelené elektřině ekologickými daněmi a předpisy směrnice o zdanění energie se na ně nevztahují. Z toho vyplývá, že pravidla pro daně z energie a pravidla pro rakouské výkupní ceny nejsou v širší míře srovnatelná. Za druhé pravidla použitelná v daném případě neobsahují mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena. Snížení daní nebo srovnatelná opatření, na která se nevztahuje obecné nařízení o blokových výjimkách, nejsou sama o sobě neslučitelná s právem EU, musí však splnit obecnou oznamovací povinnost podle článku 108 SFEU. Mohou pak být posouzena a prohlášena za slučitelná s vnitřním trhem podle pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí nebo - pokud tyto nejsou použitelné - přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Z toho vyplývá, že pravidla použitelná pro posouzení rakouského režimu podpory neobsahují žádnou mezeru neslučitelnou s právem EU.
(148)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že nemůže vytvořit analogii mezi příspěvky v rámci zákona o zelené elektřině a harmonizovanými daněmi z energie podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.4 Slučitelnost podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(149)
Komise zjistila, že Rakousko neuplatnilo, že by mechanismus udělování výjimek mohl být prohlášen slučitelným přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Jelikož členský stát musí uvést důvody, na jejichž základě může být zjištěna slučitelnost podpory (80), a doložit, že jsou splněny příslušné předpoklady, Rakousko již z tohoto důvodu nesmí použít tento důvod slučitelnosti.
(150)
Komise nicméně prověřila, zda by mechanismus udělování výjimek mohl být považován na tomto právním základě za slučitelný.
(151)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU stanoví, že „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“. Podle judikatury Soudního dvora může Komise prohlásit podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, pokud podpora přispívá k uskutečnění cílů společného zájmu (81), je nezbytná k dosažení tohoto cíle (82) a nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(152)
V souladu s tím je běžnou praxí Komise (83), že opatření mohou být prohlášena za slučitelná přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud jsou nezbytná a přiměřená a pokud pozitivní dopad na cíl společného zájmu vyváží negativní účinky na hospodářskou soutěž a obchod. V tomto ohledu Komise považuje za přiměřené posoudit tyto otázky:
1.
Je stanovený cíl opatření podpory jasně definován a představuje společný zájem?
2.
Je podpora dobře navržena tak, aby zajistila splnění cíle společného zájmu? Zejména:
a)
je opatření podpory vhodným a nezbytným nástrojem, nebo existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
má podpora motivační efekt, tj. ovlivňuje podpora chování podniků?
c)
je podpora přiměřená, tj. mohlo by být stejné změny chování dosaženo také nižší podporou?
3.
Je narušení hospodářské soutěže a účinek na obchod omezený, takže celkově převažují pozitivní účinky?
(153)
Podle údajů Rakouska je cílem opatření především ochrana životního prostředí. Jak je však vysvětleno v bodech 126 až 129, mechanismus udělování výjimek k ochraně životního prostředí nijak nepřispívá.
(154)
Kromě toho je kladného účinku opatření na životní prostředí dosaženo všeobecným zvýšením výkupních cen, což by podle Rakouska nebylo možné, aniž by byla zajištěna konkurenceschopnost energeticky náročných podniků prostřednictvím oznámeného mechanismu udělování výjimek. Rakouské orgány kromě toho ve svých tvrzeních uznávají, že cílem mechanismu udělování výjimek je zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků v Rakousku vůči konkurentům v jiných členských zemích. Komise ve své rozhodovací praxi nikdy neakceptovala, že by takové podpory přispívaly k cíli společného zájmu.
(155)
Jedinou výjimku představuje kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Avšak i když Komise akceptuje snížení ekologické daně, požaduje, aby se zaplatila minimální daň. Celková částka, kterou podniky využívající snížení daně přispívají k celkovým daňovým příjmům, tudíž narůstá s každou způsobenou jednotkou znečištění. V daném případě se však situace liší. Příspěvek je od výše 0,5 % čisté hodnoty výroby omezen. Další způsobené jednotky znečištění už nepodléhají parafiskálním odvodům. To znamená, že se příspěvek na způsobenou jednotku znečištění s každou další jednotkou snižuje. Systém tudíž pobízí k tomu, aby se spotřebovávaly další zdroje, namísto aby se šetřily.
(156)
Komise se proto domnívá, že podpora nepřispívá k cíli společného zájmu.
(157)
Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora „(…) provozní podpory, tedy podpory, jimiž má být podnik osvobozen od nákladů, které by normálně musel v rámci svého běžného provozu nebo své obvyklé činnosti nést, v zásadě nespadají do rozsahu působnosti čl. 92 odst. 3 [nyní čl. 107 odst. 3 SFEU] (…)“ (84). Soudní dvůr dále zjistil, že: „V souladu s judikaturou totiž tyto podpory v zásadě narušují podmínky hospodářské soutěže v odvětvích, ve kterých jsou poskytovány, aniž by vzhledem ke své povaze umožnily dosáhnout cílů stanovaných výše uvedenými ustanoveními o odchylkách“ (85). Ve vztahu k danému případu Komise zastává názor, že mechanismus udělování výjimek představuje provozní podporu, neboť osvobozuje zvýhodněné podniky od části nákladů na elektřinu, které by normálně musely v rámci svých obvyklých činností nést.
(158)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory v žádném případě nejsou přiměřeným politickým nástrojem k dosažení tohoto cíle, i kdyby cílem společného zájmu byla konkurenceschopnost.
(159)
Pokud jde o ekologické daně, Komise akceptovala omezenou výjimku z této zásady, přičemž však sledovala určitý cíl. Snížení ekologické daně či osvobození od ní týkající se některých odvětví nebo kategorií podniků je podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí přípustné, pokud mohou zajistit možnost přijetí vyšších daní pro jiné podniky, což povede k celkovému zlepšení internalizace nákladů a vytvoření dalších pobídek na zlepšení ochrany životního prostředí. Komise proto zastávala názor, že tento druh podpory může být nezbytný pro nepřímou reakci na záporné externí faktory tím, že se usnadní zavedení nebo zachování relativně vysokého vnitrostátního ekologického zdanění.
(160)
Komise však zjistila, že příspěvky na podporu zelené elektřiny, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, nepředstavují ekologické daně ve smyslu bodu 70 odst. 14 a bodu 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Daně jsou odvody, které plynou do souhrnného rozpočtu státu. Příspěvky, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, však do souhrnného rozpočtu státu neplynou. Naopak, využívají se výlučně k financování příspěvků středisku OeMAG, které podporuje výrobce zelené elektřiny výkupními cenami. Proto tyto příspěvky nejsou ekologickými daněmi.
(161)
Komise proto zastává názor, že by možnost výjimky z obecného pravidla neslučitelnosti provozní podpory obsaženého v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být vykládána restriktivně. Jako výjimka by proto kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být omezena na ekologické daně.
(162)
Jak bylo již uvedeno, Komise dále zjistila, že použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí na parafiskální odvody by s ohledem na harmonizované energetické daně odporovalo cílům těchto pravidel a směrnici o zdanění energie. Kromě toho by mohl takový přístup vést rovněž k obecnějšímu použití těchto ustanovení na parafiskální odvody v oblasti ochrany životního prostředí (např. parafiskální odvody v oblasti odpadu atd.). Tak široké použití překračuje oblast působnosti a cíle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(163)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory poskytované ve formě snížení parafiskálních odvodů nejsou vhodným nástrojem ke zlepšení ochrany životního prostředí. Komise zjistila, že podmínky v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí dosud neuplatnila na jiné druhy poplatků nebo parafiskálních odvodů.
(164)
Kromě toho Komise zjistila, že objem ekologické daně, i když je použita pouze snížená sazba daně, je přímo poměrný k objemu znečištění životního prostředí způsobenému daným podnikem. I při použití snížené sazby představuje ekologická daň pro podniky i nadále pobídku k šetření zdrojů. V daném případě je však částka od určité výše omezena. Jednotky znečištění, které překračují tuto úroveň, se již nedaní. S mechanismem udělování výjimek tak parafiskální odvody ztrácejí jakoukoli pobídku k efektivnímu využívání zdrojů.
(165)
Pro případ, že by provozní podpory ve formě snížení parafiskálních odvodů byly uznány vhodným politickým nástrojem, Komise dále zjistila, že by pro posouzení nezbytnosti a přiměřenosti takových provozních podpor bylo potřebné šetření, které je srovnatelné s posouzením snížení neharmonizovaných ekologických daní podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (86), neboť posouzení neharmonizovaných daní podle kapitoly 4 odráží obecné zásady podrobné hospodářské analýzy podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(166)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (87). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (88). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (89).
(167)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (90). Komise tudíž nemohla posoudit, zda byla podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem by přispěla k ochraně životního prostředí.
(168)
Nakonec rakouské orgány ani nemohly doložit, že má mechanismus udělování výjimek pobídkový účinek.
(169)
Komise upozorňuje na to, že podle judikatury Soudního dvora mohou provozní podpory tohoto druhu narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit podmínky obchodu (91). V daném případě je účinek narušení hospodářské soutěže zesilován, neboť podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, již získávají provozní podpory ve formě snížení daní při zdanění energie. Poskytnutí druhé provozní podpory, která navíc není časově omezená, by narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod takovým způsobem, jenž odporuje společnému zájmu.
(170)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nelze na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU považovat za slučitelný s vnitřním trhem.
5.4 Závěr
(171)
Vzhledem k výše uvedeným informacím Komise posoudila jak podporu výrobců zelené elektřiny, tak mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Pokud jde o podporu výrobců zelené elektřiny, Komise zjistila, že toto opatření ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 prohlásila za státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem. Pokud jde o mechanismus udělování výjimek, který byl předmětem formálního vyšetřovacího řízení, Komise zjistila, že také toto opatření je státní podporou ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise však zastává názor, že pro mechanismus udělování výjimek, jenž je čistě provozní podporou, nepřipadá v úvahu žádná výjimka z obecné zásady zákazu státních podpor uvedená v SFEU.
Komise při zohlednění všech skutečností, jež jí byly předloženy, dospěla k závěru, že státní podporu, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě částečného osvobození od povinnosti odběru zelené elektřiny, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, není slučitelná s vnitřním trhem.
Podpora tudíž nesmí být udělena.
Článek 2
Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Rakousko informuje Komisi o opatřeních přijatých k dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Rakousku.
V Bruselu dne 8. března 2011.
COMMISSION DECISION
of 8 March 2011
on State aid measure C 24/09 (ex N 446/08) - State aid for energy-intensive businesses under the Green Electricity Act in Austria
(notified under document C(2011) 1363)
(Only the German text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2011/528/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above (1), and having regard to their comments,
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
On 27 June 2008 Austria pre-notified changes that it planned to make to the Green Electricity Act (‘the Act’), which the Commission had found to be compatible with the internal market in 2006 in the form in which it then stood (2). On 4 September 2008 Austria notified a new version of the Act; that version is the subject of this Decision.
(2)
By letter dated 28 October 2008, the Commission requested additional information. After a reminder had been sent, Austria submitted additional information by letter dated 22 December 2008. Following a meeting with Austrian representatives on 11 February 2009, the Commission requested further information by letter dated 19 February 2009. Austria provided that information in a letter dated 17 March 2009. By letter of 8 May 2009 the Commission requested further information, which Austria supplied by letters dated 9 and 19 June 2009.
(3)
On 9 July 2008 the Commission received a complaint from the Austrian Chamber of Employees (Bundesarbeitskammer) relating to a measure in the Act for the benefit of energy-intensive businesses.
(4)
On 22 July 2009 the Commission adopted a hybrid decision: it approved the measures in favour of green electricity producers, which it found to be in line with the Community guidelines on State aid for environmental protection (‘the Environmental Aid Guidelines’/‘the Guidelines’) (3), but decided to initiate a formal investigation in respect of the exemption mechanism for energy-intensive businesses (4).
(5)
By letter dated 23 July 2009 the Commission informed Austria of this decision and asked Austria to provide all information necessary for the assessment of the measure.
(6)
The Commission published its decision in the Official Journal of the European Union (5), and invited interested parties to submit their comments.
(7)
By letter of 19 August 2009 Austria requested an extension of the deadline for a reply, which the Commission accepted by letter of 9 September 2009. Austria ultimately submitted its comments on 8 October 2009.
(8)
In the meanwhile, by letter dated 7 October 2009, the Austrian Chamber of Employees had submitted observations on the measure for the benefit of energy-intensive businesses. The Commission asked Austria to comment on these observations. Austria submitted comments on 23 December 2009, and supplied further information on 23 April 2010.
(9)
By letters dated 21 June 2010 and 19 July 2010 the Commission requested additional information from Austria, which was provided on 13 September 2010. At Austria’s request, a meeting between the Commission and Austrian representatives took place on 9 July 2010.
(10)
In a letter dated 24 November 2010 Austria stressed the importance of the Green Electricity Act to the country, and asked for a decision in the case by the beginning of December 2010. The Commission replied to that letter on 7 December 2010. A further meeting with Austrian representatives took place on 9 December 2010.
(11)
By letter of 30 December 2010 Austria recalled the arguments it had put forward in favour of the measure in the course of the proceedings, and asked the Commission to approve the exemption mechanism for energy-intensive businesses. The Commission replied to that letter on 25 January 2011.
2. DETAILED DESCRIPTION OF THE MEASURE
(12)
In its opening decision of 22 July 2009 the Commission authorised the amended Act, with the sole exception of Section 22c, which establishes the exemption mechanism for energy-intensive businesses. The description here will therefore confine itself to that mechanism.
2.1. The exemption mechanism for energy-intensive businesses
(13)
Section 3 of the Act states that Austria is to grant a concession to one or more undertakings to perform the tasks of a green electricity settlement centre (Ökostromabwicklungstelle, a ‘settlement centre’). In particular, concessionaires are to buy green electricity from producers at a fixed price, and to sell that electricity to electricity suppliers at a fixed price. Electricity suppliers are obliged to purchase a percentage of their overall supply from a settlement centre: the percentage required corresponds to the average share of green electricity in the overall electricity mix in Austria.
(14)
Currently, Austria has granted a single countrywide concession to a single settlement centre, Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (OeMAG). OeMAG is an ordinary public limited company, governed by private rather than public law, and is audited by a chartered accountant. It is monitored by the Austrian Federal Ministry of Economic Affairs and Labour and by E-Control GmbH, the Austrian energy regulator. The essential components in the implementation of the measure for the benefit of energy-intensive businesses (such as the arrangements for allocating electricity to electricity traders, the price to be paid by traders, or the contribution to be made by final consumers) are laid down in advance by the authorities, by statute or executive order. Any dispute between the undertakings involved is to be settled in the ordinary courts of law rather than by administrative proceedings.
(15)
OeMAG is a public limited company owned by transmission system operators, banks and industrial undertakings: a 24,4 % stake is held by Verbund-APG, and the rest is held by VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkredit Bank AG, and Smart Technologies, with 12,6 % each. Verbund-APG is a wholly owned subsidiary of Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft); a 51 % stake in Verbund AG is held by the Republic of Austria. VKW Netz AG is owned by Illwerke AG, 95,5 % of the shares in which are held by the Province of Vorarlberg. TIWAG-Netz AG is owned by TIWAG AG, which itself is wholly owned by the Province of the Tyrol. CISMO GmbH is owned by Oesterreichische Kontrollbank AG and by transmission system operators and electricity and gas undertakings. Oesterreichische Kontrollbank AG is owned by Austrian banks. Investkredit Bank AG is owned mainly by the Volksbanken. Smart Technologies is owned by Siemens. Thus publicly controlled shareholders hold 49,6 % of the shares in OeMAG, and privately controlled shareholders 50,4 %. The Commission has no evidence to suggest that the publicly controlled shareholders can exercise control or at least joint control over OeMAG.
(16)
Section 22c(1) of the Act establishes a mechanism that entitles energy-intensive businesses to ask their electricity supplier not to supply them with green electricity. In order to be eligible, the energy-intensive businesses have to show that they comply with the following two conditions:
(a)
they must qualify for the reimbursement available under the Energy Tax Rebate Act (Energieabgabevergütungsgesetz); and
(b)
their green electricity spending must be equal to at least 0,5 % of their net production value.
The exemption is granted on application to the energy regulator, E-Control.
(17)
If the exemption is granted, electricity suppliers are legally banned from charging the additional costs of green electricity to these large electricity consumers.
(18)
Section 22c(5) of the Act states that contracts between electricity distributors and large electricity consumers must provide that the distributor is not to supply green electricity to the customer and is not to not pass on the additional costs of green electricity. Any contractual provision to the contrary is null and void (6).
(19)
If an energy-intensive business is exempted from the purchase obligation, it has to make a compensatory payment to OeMAG equal to 0,5 % of its net production value in the preceding calendar year (Section 22c(2) of the Act).
2.2. Summary of the opening decision
(20)
In the notification, Austria argued that the exemption mechanism should be assessed independently from the general scheme of aid to green producers, since it concerned only the ‘private business relationship’ between energy-intensive undertakings and distributors. Austria argued that the exemption did not constitute State aid, and that if it did it was in any event compatible with the internal market by analogy with Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines.
(21)
On the question of the presence of State aid, the Commission in its opening decision found that the exemption from the financing mechanism could not be assessed separately from the financing mechanism itself. The Commission considered that an exception or exemption was always inseparably linked to the relevant rule, so that the exemption was an integral part of the general scheme and had to be assessed accordingly under State aid law. In addition, the legislation permitted distributors with a large share of exempted customers to apply for exemption from the feed-in tariff; thus the scheme could also cause direct losses to OeMAG, which strengthened the conclusion that State aid was involved (7).
(22)
The Commission expressed doubts with regard to the compatibility of the exemption mechanism with the State aid rules. For these reasons the Commission decided to open a formal investigation into the mechanism.
(23)
Pending a final decision on the part of the Commission, Austria granted the benefits provided for in the exemption mechanism (8) on the basis of the provision in the Temporary Framework allowing aid of up to EUR 500 000 to be given in the period from 1 January 2008 to 31 December 2010 (9). The Commission approved this arrangement as part of State aid measure No N 47a/09 Limited amounts of compatible aid under the Temporary Framework (‘Österreichregelung Kleinbeihilfen’) (10). This scheme may be applied to firms that were not in difficulty on 1 July 2008, in all sectors of the economy with the exception of fisheries and primary production of agricultural products. More than 2 000 undertakings have benefited under the measure.
3. OBSERVATIONS PUT FORWARD BY AUSTRIA
(24)
As in the pre-notification and notification stages, Austria continues to take the view that the measure for the benefit of energy-intensive businesses does not constitute State aid, because it does not involve the use of State resources and is not selective.
(25)
But even if the exemption mechanism did constitute State aid, Austria considers that it could in any event be declared compatible with the internal market by analogy with Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines, with Article 25 of Commission Regulation (EC) No 800/2008 of 6 August 2008 declaring certain categories of aid compatible with the common market in application of Articles 87 and 88 of the Treaty (General Block Exemption Regulation) (11), and with Article 17 of Council Directive 2003/96/EC of 27 October 2003 restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity (12) (Energy Tax Directive).
3.1. State resources and imputability
(26)
With regard to State resources, Austria takes the view that the Act is analogous to the German Renewable Energy Act (Erneuerbare-Energien-Gesetz), which in Austria’s understanding does not involve the use of State resources. Austria refers in this regard to the ruling of the Court of Justice in the PreussenElektra case (13).
(27)
In Austria’s opinion the exemption mechanisms established by the Austrian Green Electricity Act and the German Renewable Energy Act share the following features:
(a)
in both systems the additional cost resulting from the guaranteed feed-in tariff is borne by electricity suppliers, who have to buy a certain proportion of renewable energy at a fixed price;
(b)
in both systems electricity suppliers are free not to buy renewable electricity for those of their clients who are exempt from the obligation to take such renewable electricity;
(c)
in both systems the obligation to buy renewable electricity from producers is imposed upon market participants who are not acting in a public service role; these market participants are entitled by law to pass on the additional costs to electricity suppliers, and purchase obligations and prices are determined by law;
(d)
in both systems, the regulator verifies that there is no overcompensation of an undertaking that has an obligation to purchase renewable electricity from producers.
(28)
In paragraphs 42-48 of the opening decision, the Commission explained in detail why and in what respects the measure under assessment was comparable to the measure considered by the Court of Justice in the Essent case (14). Austria disputes these findings, on the following grounds.
(a)
OeMAG is not a body designated by the State for the purpose of collecting a charge. In Austria’s understanding the grid operators in Germany play exactly the same role as OeMAG did in Austria.
(b)
OeMAG is a private undertaking, and not a body governed by public law like the corporations that were discussed in the judgments in Air France (15) and Salvat Père (16). The State has no powers to appoint members of the management or the supervisory board, nor has it any supervisory powers or veto rights over OeMAG’s decisions. The State has no power to take over OeMAG’s functions.
(c)
Any litigation involving OeMAG is a matter for the ordinary courts.
(d)
The only public control to which OeMAG is subject is an ex post audit by the Austrian Court of Auditors.
(e)
The State budget does not cover any losses made by OeMAG. The role of the public authorities is limited to fixing the prices for the purchase and sale of renewable electricity. There is therefore no burden on the State budget of the kind shown in Sloman Neptun (17) and Pearle (18).
(f)
E-Control enjoys no discretion as to whether to grant an exemption under Section 22c of the Act.
(g)
The total amount of money the electricity suppliers pay to OeMAG is not affected by the exemption mechanism. All that changes is the distribution of the overall amount between the different categories of final electricity consumer.
3.2. Selectivity
(29)
Austria argues that the exemption for energy-intensive businesses does not constitute State aid, because it is not selective.
(30)
Energy-intensive businesses are exempted only partially from financing the support provided to producers of green electricity. They have to make a compensatory payment of 0,5 % of their net production value directly to OeMAG, and thus continue to contribute to the financing of the support for the production of green electricity.
(31)
Citing the judgment in Adria-Wien Pipeline (19), Austria argues that the measure is not restricted to certain sectors of the economy de jure, nor is it selective de facto. But even if there is prima facie selectivity, it is in any event justified by the rationale of the system.
(32)
De jure selectivity: The Green Electricity Act does not restrict the measure to certain sectors of the economy or to undertakings of a certain size, nor does it include any other selective criteria. In support of its argument Austria submits that there is nothing in the case-law to suggest that the selectivity test for State aid is satisfied merely because a net production value threshold has been laid down. In addition, Austria points out that the measure is not restricted to particular sectors of the economy or to undertakings of a certain size, nor is it subject to any other selective criteria: under the temporary arrangements in operation, the measure affects 19 different sectors and approximately 2 300 undertakings. Thus the measure is not selective de jure.
(33)
De facto selectivity: According to Austria, the high number of sectors and undertakings affected by the exemption mechanism and the fact that the measure is not restricted to certain sectors or to undertakings of a certain size, or subject to any other selective criteria, show that the measure is de facto a general measure. Austria submits that this position too is supported by the Adria-Wien Pipeline case. In Adria-Wien Pipeline the Court of Justice had to consider a partial reimbursement of an energy tax which was granted to undertakings if the tax exceeded 0,35 % of their net production value. The Court held that ‘National measures which provide for a rebate of energy taxes on natural gas and electricity do not constitute State aid within the meaning of Article 92 of the EC Treaty [now Article 107 of the TFEU] … where they apply to all undertakings in national territory, regardless of their activity’ (20).
(34)
Justification by the rationale of the system: With regard to the structure of the refinancing and exemption mechanism, Austria takes the view that the design of the differentiation of charges is analogous to what exists in other tax- and fee-financed systems. The differentiation takes account of the capacity of undertakings to bear additional charges; it is in line with the rationale of the system, and consequently does not constitute State aid. Austria considers that this position has also been taken by the Commission in two earlier State aid decisions (21).
(35)
Further, Austria points out that the exemption mechanism does not impair the environmental benefits provided by the Act, since the amount of aid available for supporting the production of green electricity is not reduced. Reducing environmental charges for certain businesses is the only way to establish a sustainable financing mechanism for green electricity, which is necessary in order to ensure support for renewable energy sources.
3.3. Compatibility
(36)
On the question of compatibility, Austria submits that Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines can be applied to the exemption mechanism by analogy.
(37)
Chapter 4 of the Guidelines (points 151-159) sets out requirements for State aid granted in the form of reductions of or exemptions from environmental taxes. It provides for two types of assessment. First, if the aid is in the form of a reduction of or exemption from an environmental tax that has been harmonised under Community law, the measure is compatible provided the beneficiaries pay at least the Community minimum tax level set by the Energy Tax Directive (22). If the measure provides for reductions of or exemptions from harmonised environmental taxes that go beyond these minimum tax levels, or reductions of or exemptions from environmental taxes that have not been harmonised, the Member State has to provide detailed information on the necessity and proportionality of the measure.
(38)
Austria proposes that Chapter 4 of the Guidelines, regarding aid in the form of reductions of or exemptions from environmental taxes, should be applied by analogy here. In Austria’s opinion the measure can be assessed by analogy in particular with the provisions on harmonised environmental taxes. On this legal basis, the exemption mechanism can be held compatible provided that the undertakings in question pay the minimum tax level set by the Energy Tax Directive, i.e. EUR 0,50 per MWh, which indeed they do. It follows that the additional relief from the feed-in tariff system in the form of a partial exemption from contributing to its financing can be considered compatible, since the contribution that still has to be made to the financing of support for the production of green electricity continues to function as a supplement to the minimum electricity tax.
(39)
Austria considers that the exemption mechanism leads at least indirectly to a higher level of environmental protection. In its view, the exemption mechanism is necessary in order to render possible a general increase in the amount that electricity consumers pay for renewable electricity.
(40)
Austria supports this argument by comparing the wordings of point 152 of the Environmental Aid Guidelines and Article 25 of the General Block Exemption Regulation (23). After comparing the wordings of the General Block Exemption Regulation in several language versions, Austria comes to the conclusion that Article 25 of the Regulation is broader in scope than point 152 of the Guidelines: the reductions in environmental taxes referred to in point 152 of the Guidelines require energy taxes that have been fully harmonised, but from Article 25 of the Regulation it is clear that reductions in environmental taxes - such as reductions in an electricity charge under the Energy Tax Directive - are exempted provided that the conditions of the Energy Tax Directive are fulfilled. The exemption mechanism for energy-intensive businesses in fact reproduces the requirements for tax reductions in the Energy Tax Directive. The rationale, the evaluations and the approach in the Energy Tax Directive and provisions that refer to it, such as Article 25 of the General Block Exemption Regulation, are consequently applicable to the proposed exemption mechanism. Both the exemption mechanism and the system for placing the cost on electricity consumption meet the conditions of the Energy Tax Directive, and are therefore justified under Article 25 of the General Block Exemption Regulation, or compatible with the internal market by analogy with that Article (24).
(41)
Austria refers here to the Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive of 7 July 2006 (25). The joint paper made it clear that Member States needed flexibility in order to be in a position to differentiate reasonably. It was part of the nature and logic of environmental taxes and charges that there should be exemptions or differentiated rates. The Member States therefore felt that the Environmental Aid Guidelines and the General Block Exemption Regulation should be interpreted broadly.
(42)
Finally, Austria submits detailed argument to show that similar systems are in place in other Member States, and stresses that the Green Electricity Act is largely comparable to the German Renewable Energy Act. Since energy-intensive businesses in Austria compete with undertakings in other Member States (e.g. Germany) and outside the EU, the exemption mechanism is essential in order to ensure that they are not placed at a disadvantage in international competition.
4. OBSERVATIONS RECEIVED FROM THIRD PARTIES
(43)
The Austrian Chamber of Employees submitted observations on the opening of the formal investigation. The organisation, which had 3,2 million members, considered that the financing system of the Green Electricity Act involved State aid. It did not share Austria’s view that the exemption mechanism for energy-intensive consumers was compatible with State aid law. The mechanism placed an additional burden on small and medium-sized enterprises (SMEs) and households, which were obliged to pay the extra costs of green energy even though they were not the main consumers. This would lead to distortion of competition at the expenses of SMEs.
(44)
The Chamber of Employees referred to the Commission decision of 4 July 2006, in which the Commission concluded that the feed-in tariffs constituted State aid (26). Since the legal framework governing the feed-in tariffs had not changed since that time, the Chamber argued that the support system provided for in the Green Electricity Act of 2008 continued to involve State aid. The Chamber wondered how Austria could now defend a position different from the one it had expressed when it notified the earlier version of the Act.
(45)
The Chamber did not agree with Austria that the exemption of large consumers from the purchase obligation, as provided in the Act, should be regarded in the same light as the cap on energy taxes. Austria, citing an earlier Commission decision approving a cap on energy taxes, was now also seeking approval for the exemption mechanism for large consumers of electricity; this was not admissible. The Chamber considered that the analogy was not a legitimate one.
(46)
The cap on energy taxes was State aid, granted through the tax system, which was aimed at least indirectly at an improvement in environmental protection, whereas the exemption from the purchase obligation for energy-intensive businesses did not pursue any environmental objective and could not be subsumed under the Environmental Aid Guidelines.
(47)
Since the Act provided specifically for the exemption of large consumers from such a purchase obligation, the provision could not be regarded as a reduction of or exemption from environmental taxes within the meaning of Chapter 4 of the Guidelines.
(48)
Further, even if Chapter 4 could be applied by analogy, the exemption mechanism would not be compatible with it, for the following reasons. The measure was not limited to a period of 10 years. In current market conditions price elasticity was sufficient to ensure that any increase in the production costs of the industries concerned (such as paper and steel) could be passed on to consumers; this meant that the exemption mechanism did not meet the condition in point 158(c) of the Guidelines.
(49)
The exemption was not proportional, because energy-intensive consumers were not required to consume green electricity, so that the movement of renewable energy prices towards market price level would be delayed. SMEs and households alone had to pay for the extra costs of producing green electricity, although they consumed only small volumes of energy. The exemption mechanism consequently also failed to meet the condition in point 159(a) of the Guidelines.
(50)
Nor were there any agreements of the kind referred to in 159(c) of the Guidelines by which large energy consumers committed themselves to achieve the objectives of the Act. Finally, the exemption mechanism for large consumers did not contribute to energy efficiency or environmentally friendly use of energy, but on the contrary excepted those consumers from any share in achieving EU-wide environmental objectives.
(51)
Section 22 of the Act was consequently an operational aid measure sui generis, which did not produce any environmental benefit and did not fall under the Environmental Aid Guidelines. Since this aid was not limited in time, and was not scheduled to decrease over time, and since it distorted competition mainly at the expense of SMEs, it should not be authorised.
5. ASSESSMENT
(52)
The Commission has examined the notified measure in the light of Articles 107 ff. of the TFEU and Articles 61 ff. of the EEA Agreement (27).
(53)
The Commission points out, first of all, that the notified legislation contains two separate measures, both of which were considered under State aid law in the Commission’s opening decision of 22 July 2009 (28). The Act provides for aid in the form of a feed-in tariff for the benefit of producers of green electricity. It also contains a provision by which energy-intensive businesses can - under certain conditions - be partially exempted from the obligation to pay the feed-in tariff. In its decision of 22 July 2009 the Commission accepted that the feed-in tariffs for the benefit of green electricity producers constituted State aid compatible with the internal market, but it expressed doubts as to whether the exemption mechanism was compatible with the State aid rules, and accordingly opened a formal investigation into this aspect of the Act. In the decision of 22 July 2009 the Commission approved the support for producers of green electricity as compatible State aid, but it did not take a final position on the question whether the exemption of energy-intensive businesses from the purchase obligation constituted State aid, and if so whether this exemption mechanism was compatible with the State aid rules. These questions have been considered in the formal investigation that has led up to the present Decision. As explained below, however, the finding in the decision of 22 July 2009 that the funds channelled through OeMAG to green electricity producers are State resources is important for the determination of the presence of State resources in the mechanism that exempts energy-intensive businesses from contributing to these funds.
5.1. Presence of State aid
(54)
A measure constitutes State aid caught by Article 107(1) TFEU if: first, it confers an advantage on the recipients; second, it is financed by the State or through State resources; third, it favours selected undertakings or economic activities; and, fourth, it has the potential to affect trade between Member States and to distort or threaten to distort competition in the internal market.
5.1.1. Advantage
(55)
Where the possible advantage results from an exemption or a partial exemption from a regulatory charge, the only question to be determined is whether, under a particular statutory scheme, a State measure is such as to favour certain undertakings or the production of certain goods within the meaning of Article 107(1) TFEU in comparison with other undertakings which are in a legal and factual situation that is comparable in the light of the objective pursued by the measure in question (29).
(56)
In the present case, the objective pursued by the measure in question is to raise revenue from electricity users in order to finance the production of electricity from renewable sources. Energy-intensive businesses are in the same factual and legal situation as all other electricity users, as they all consume electricity and purchase their electricity from electricity suppliers, which in turn have the obligation to purchase a certain amount of renewable electricity at a price fixed by legislation (the ‘clearing price’ (Verrechnungspreis)). In the absence of the exemption mechanism, energy-intensive businesses would have to pay their electricity suppliers the additional costs of green electricity as shown in their electricity bill. This is the way in which electricity suppliers pass on the additional costs resulting from their obligation to purchase green electricity from the settlement centre. Other electricity users that are in the same factual and legal situation, as they all purchase electricity, do not enjoy this possibility. The exemption mechanism consequently favours energy-intensive businesses in comparison with all other electricity consumers.
(57)
On the basis of an exemption granted by E-Control, energy-intensive businesses are entitled to ask not to be supplied with green electricity, and the electricity suppliers are prohibited, by law, from passing on to the exempted undertakings any costs they incur as a result of their obligation to buy green electricity from the settlement centre. Instead, energy-intensive businesses pay the equivalent of 0,5 % of their net production value to the centre.
(58)
The effect of the exemption mechanism, therefore, is to cap the contribution of energy-intensive industries to the revenues of the centre at a certain level. They are thus partially exempt by law from a charge which they would have had to bear under normal market conditions. The exemption mechanism consequently confers an advantage on the undertakings which are eligible for it.
(59)
According to Austria, the relief may amount to a total of up to EUR 44 million annually (30). The measure thus constitutes an advantage to these energy-intensive businesses.
5.1.2. State resources and imputability
It is settled case-law that an advantage can be categorised as State aid under Article 107(1) TFEU only if it is granted directly or indirectly through State resources and the use made of the resources is imputable to the State (31).
(60)
In that regard Austria puts forward a twofold argument. First, the funds under the control of OeMAG do not constitute State resources. Second, even if the funds under the control of OeMAG do constitute State resources, the reduction in OeMAG’s revenues due to the exemption mechanism does not reduce State resources, because there is no involvement of the State at the level below OeMAG (i.e. at the level of the energy-intensive consumers and electricity distributors).
(61)
The Commission observes that the exemption mechanism for energy-intensive businesses reduces the revenues of the settlement centre - OeMAG - as the electricity suppliers are not obliged to purchase green electricity for those energy-intensive businesses that have been granted an exemption, and the direct payment made to OeMAG by the energy-intensive businesses is lower than what OeMAG would have received had the energy-intensive businesses not been exempted.
(62)
Accordingly, the Commission needs to establish whether the resources which on the basis of the Green Electricity Act are under the control of the settlement centre, that is OeMAG, constitute State resources. If that is the case, the measure under assessment leads to a reduction in State revenue, and is therefore financed from State resources.
(63)
In the Essent case (32), SEP, an undertaking owned by a number of Dutch electricity generating companies, had been entrusted by the State with a public service obligation to collect revenues from a surcharge imposed on the users of the electricity grid. The law allowed SEP to use the revenues of the surcharge only for the purpose set out in the law, that is to say in order to defray stranded costs incurred by the electricity undertakings in the context of the liberalisation of the electricity market.
(64)
The Court of Justice found that the surcharge collected by SEP constituted a State resource, because the following conditions were met:
(a)
the surcharge was a charge imposed upon private entities by an act of public authority (paragraphs 47-66 of the judgment);
(b)
the State had given SEP the task of operating an economic service of general interest, namely the task of collecting the charge (paragraph 68);
(c)
SEP was not entitled to use the proceeds from the charge for purposes other than those provided for by the law, and it was strictly monitored in carrying out its task (paragraph 69).
(65)
The judgment made it clear that the measure in question differed from that considered in PreussenElektra, because there ‘the undertakings had not been appointed by the State to manage a State resource, but were bound by an obligation to purchase by means of their own financial resources’ (33). In its opening decision of 22 July 2009 the Commission observed that OeMAG had been set up and licensed by the Austrian State, and in its founding documents had been given the task of administering the resources needed to support green electricity. The Commission concluded that the fact that OeMAG was private was not enough to show that the measure did not involve State aid. In particular, the notified measure was not comparable to the scheme in PreussenElektra. The PreussenElektra case was concerned with relations between private undertakings, without the involvement of any intermediate body, whereas the Green Electricity Act in Austria had given OeMAG the task of collecting and distributing the funds intended for the generation of green electricity.
(66)
The Court also distinguished the Essent case from the cases of Pearle and PreussenElektra: in Pearle, the funds collected by a professional body were used not for a policy decided by the public authorities, but for a private advertisement campaign; while in PreussenElektra, private electricity undertakings which were required to purchase renewable electricity at a fixed price were using their own resources, and not the proceeds of a charge they had collected on behalf of the State (paragraphs 72-74).
(67)
In the present case, therefore, the Commission must assess whether OeMAG has been designated by the State to collect and administer a charge, as SEP was, or whether it is using its own funds, as the undertakings in PreussenElektra were (34).
(68)
Presence of a charge: The Commission first needs to establish whether the money collected by OeMAG constitutes a charge. Sections 10 and 19 of the Green Electricity Act require electricity suppliers to purchase a certain volume of renewable electricity at a price above the market price, called the ‘clearing price’(Verrechnungspreis). Section 22b of the Act states that the level of the clearing price is to be set annually by order of the Federal Minister for Economic Affairs and Labour, and goes on to lay down default values. The difference between the market price for electricity and the clearing price, which is set by an act of public authority, constitutes a charge on electricity. In the present case the charge is not paid to other market players engaged in ordinary commercial business, as it was in PreussenElektra, which led the Court to find that no State resources were involved. Here payments are made to a body that has the specific task of collecting and distributing these funds solely for purposes in the public interest.
(69)
Designation of a private body to collect and administer the charge: The Act provides that the charge is to be levied, not by the State, but by a legal entity that holds a concession to act as a settlement centre. A concession to act as settlement centre for the whole of Austria is currently held by OeMAG. The concession gives OeMAG the public service obligation of collecting a charge in the form of the clearing price from all electricity suppliers.
(70)
Electricity suppliers are generally free to pass that charge on to electricity consumers, and from an economic point of view it can be assumed that they will normally do so. However, the Act prohibits them from passing the charge on to those energy-intensive businesses which have been exempted in accordance with Section 22c of the Act from the obligation to purchase renewable electricity.
(71)
The Commission concludes that OeMAG has been entrusted by the State with an economic service of general interest, namely collecting and administering the charge.
(72)
Control of the funds and use for a purpose designated by law: Section 23 of the Act requires OeMAG to hold the revenues from the clearing price in a dedicated bank account. The funds collected on this account can be used only for the purpose of purchasing renewable electricity. OeMAG must grant access at any time to all documents concerning the account to the Federal Ministry of Economic Affairs and Labour or to the Austrian Court of Auditors. Irrespective of the ownership structure of OeMAG, Section 15 of the Act also requires the Court of Auditors to carry out ex post audits of OeMAG.
(73)
The Commission concludes that OeMAG has to use the funds for a purpose designated by law, and that the State exercises strict control over their use.
(74)
In line with the Essent and Steinike cases, the Commission concludes that the funds collected and administered by OeMAG constitute State resources.
(75)
Austria has presented a series of arguments in support of its view that the situation of OeMAG is comparable to that in PreussenElektra rather than that in Essent. It will be shown in the following recitals that these arguments do not withstand scrutiny.
(76)
The Commission observes first of all that Austria compares the Green Electricity Act to the German Renewable Energy Act, as it was earlier and as it is now, citing the judgment of the Court of Justice in PreussenElektra (35). But that comparison is not relevant to the question at issue here. In the present Decision the Commission is examining only the proposed measure, and will not try to assess the German or any other similar legislation: each case must be dealt with on its own merits. With reference to the arguments put forward, however, it must be observed that the Austrian legislation differs substantially from the German Act that was considered in PreussenElektra. In PreussenElektra the Court of Justice found that only advantages granted directly by the State or by a private body designated or established by the State could involve the use of State resources. The Court then found that the purchase obligation imposed on private electricity supply undertakings did not involve any direct or indirect transfer of State resources. The scheme notified here is thus not identical to the scheme considered in PreussenElektra. As it said in its opening decision of 22 July 2009, the Commission takes the view that the Austrian scheme involves the use of resources that are imputable to the State. The Austrian scheme differs from the German one in particular in that it provides for an intermediate body such as OeMAG which is designated by the State, and the State monitors and checks the collection and distribution of the resources administered by that body. The Commission also finds that the Austrian scheme may allow direct payments from the State to OeMAG.
(77)
With regard to the current German Renewable Energy Act, it should be observed that that measure is not the subject of this Decision; the Commission has not yet made an assessment of it, and consequently cannot enter into detailed consideration of a supposed analogy between the Austrian Green Electricity Act and the current German Renewable Energy Act.
(78)
Austria argues furthermore that OeMAG is a private undertaking, and not a body governed by public law like the corporations that were discussed in the judgments in Air France and Salvat Père. The Austrian authorities can exercise control over OeMAG only by verifying its accounts ex post and by withdrawing its concession.
(79)
The Commission points out in this regard that it is clear from the judgment in Essent that where the State designates a body to collect and administer the revenues of a charge, there is no need to draw any distinction according to whether that body is public or private. In its findings the Court did not give any indication as to whether SEP was publicly or privately owned; it follows that this fact was not relevant to its judgment. This is in line with point 106 of the conclusions of Advocate-General Mengozzi in Essent, and with the judgment of the Court of Justice in Steinike (36).
(80)
Therefore, the fact that OeMAG is a privately controlled undertaking does not preclude the presence of State resources. The decisive question is whether it has been designated by the State to collect a charge and administer it.
(81)
Austria further argues that the State budget does not cover any losses that may be made by OeMAG, and that the role of the public authorities is limited to setting the prices for the purchase and sale of renewable electricity; there is therefore no burden on the State budget of the kind that was shown in Sloman Neptun and Pearle.
(82)
The Commission observes that it was shown in Essent that money at the disposal of a private entity that had been designated by the State to collect and administer a charge constituted a State resource. Accordingly, a reduction in the level of the charge paid by certain undertakings subject to the charge is sufficient to constitute a burden on the State.
(83)
With regard to the Austria’s argument that E-Control enjoys no discretion in exempting energy-intensive businesses from the purchase obligation, the Commission points out that, as Advocate-General Mengozzi explained in point 109 of his opinion in Essent, the fact that the body designated to collect and administer the charge enjoys no discretion is without bearing on the question whether these funds constitute State resources.
(84)
Austria’s last argument is that the overall amount of money the electricity suppliers pay to OeMAG is not affected by the exemption mechanism, which changes only the distribution of the overall amount between the different categories of final electricity consumers; the Commission observes that the fact that a loss of State revenues may be offset by an increase in State revenues from other sources has no bearing on the question whether State resources are being used. What is decisive is that an undertaking enjoys an advantage, and that this advantage reduces the revenues to the State from that undertaking. It is obvious that the State will ultimately have to find other sources of revenue to make good the shortfall.
(85)
The Commission concludes that the facts in the present case correspond to the facts considered in Essent and Steinike: all the tests for the presence of State resources established in Essent and Steinike are satisfied. The measure being assessed is therefore financed from State resources.
(86)
The use of the funds under the control of OeMAG is regulated by law, namely by the Green Electricity Act. The use of the funds is therefore imputable to the State.
(87)
It follows that the exemption mechanism leads to a loss of State resources, and is imputable to the State.
5.1.3. Selectivity of the measure
(88)
The Commission points out that even if the measure might in theory appear to be neutral in terms of both undertakings and economic sectors, it may still be selective in practice.
(89)
Austria argues that the exemption mechanism does not constitute State aid since it is not selective but is a general measure open to all undertakings and sectors. First, Austria submits that the 0,5 % threshold in the notified scheme does not impose any restriction in terms of specific industries, size of undertaking or other selective criteria (37). Second, Austria has found that the measure in fact affects 2 300 undertakings in 19 different sectors; it says this shows that the measure is indeed open to all undertakings and sectors of the economy.
(90)
A measure is selective if it favours only certain undertakings or the production of certain goods. It is not selective if it applies to all undertakings in national territory, regardless of their activity.
(91)
The Commission finds that the fact that there is only a 0,5 % threshold does not suffice to qualify the notified scheme as a general measure. On the contrary, the Commission finds that as a result of this threshold not all undertakings in the national territory can take advantage of the notified measure.
(92)
Austria has submitted that the notified measure is reserved for undertakings whose costs increase by more than 0,5 % of their net production value as a result of their contribution to the support of green electricity. The Commission notes that these conditions are very similar to the requirements of the definition of an ‘energy-intensive business’ in Article 17(1)(a) of the Energy Tax Directive (38). Austria argues that the 0,5 % threshold does not suffice to qualify the notified measure as selective. In Austria’s view this conclusion is supported by the judgment of the Court of Justice in Adria-Wien Pipeline. In that judgment the Court had to consider a partial reimbursement of an energy tax which was granted to firms if the tax exceeded 0,35 % of their net production value. The Court held that ‘National measures which provide for a rebate of energy taxes on natural gas and electricity do not constitute State aid within the meaning of Article 92 of the EC Treaty [now Article 107 of the TFEU] … where they apply to all undertakings in national territory, regardless of their activity’ (39).
(93)
However, the Commission considers that that judgment does not preclude a finding of selectivity with regard to the 0,5 % threshold in the case at hand. The judgment was a preliminary ruling, given in response to an application by an Austrian court which was concerned with the existing scheme of energy tax rebates. The Austrian court submitted two questions. First, it asked whether the fact that under the existing scheme the tax rebate was granted only to undertakings engaged in the production of goods meant that the rebate was selective. Second, it raised the hypothetical question how the Court would assess a tax rebate that was not confined to undertakings engaged primarily in the production of goods but applied to all undertakings, regardless of their activity.
(94)
On the first question, the Court found that the restriction of the tax rebate to manufacturers did make the measure selective. In view of the hypothetical nature of the second question, that is to say how it would assess a tax rebate open to all sectors of the economy, the Court answered in rather general terms. It said that a measure was selective if it favoured certain undertakings or the production of certain goods, and was not selective if it benefited all undertakings in national territory without distinction (40). The Court concluded that national measures did not constitute State aid ‘if they apply to all undertakings in national territory, regardless of their activity’ (41). The Court did not give any indication whether a measure subject to a 0,35 % threshold should be considered to be applicable to all undertakings. This was noted by Advocate-General Jacobs in his opinion in a subsequent case before the Court: ‘the effect of the 0,35 % threshold was not examined by the Court of Justice in Adria-Wien’ (42). The Court did not need to decide whether the exemption mechanism as such (i.e. without the restriction to undertakings engaged primarily in the production of goods) was selective de facto. Thus the Court did not rule out the possibility that the 0,35 % threshold might be selective if it had the effect that in practice the measure was not open to all undertakings in national territory.
(95)
Indeed the Commission takes the view that the Court gave some indication that such a threshold could be selective even if the measure was open to a number of different sectors. In its reply to the second question, the Court said in particular that ‘neither the large number of eligible undertakings nor the diversity and the size of the sectors to which those undertakings belong provide any grounds for concluding that a State initiative constitutes a general measure of economic policy’ (43). According to the case-law, many measures that are not sector-specific can be regarded as selective if de facto they are not open to all undertakings in national territory (44). It follows that even measures which are open to all sectors can be considered selective on the grounds that de facto they are not open to all undertakings in the territory concerned.
(96)
This view is also reflected in a Commission decision on the Austrian energy tax rebate (45). Following the judgment of the Court of Justice that has just been discussed, Austria broadened the measure to include undertakings from all sectors. In its assessment of the amended scheme, however, the Commission found that the measure was still selective, because even if formally speaking the rebate was open to all undertakings, in practice the only undertakings that would benefit would be those with a high energy consumption in relation to their net production value (46). The Commission concluded that the tax rebate constituted unlawful (i.e. not notified) State aid, and was incompatible with the internal market (47).
(97)
The effects of the Commission decision subsequently led an Austrian administrative court to request a preliminary ruling from the Court of Justice (48). The questions submitted by the Austrian court related to the scope of the effects of the illegality of the tax rebate, and the Court of Justice did not reopen the issue of selectivity. The question was however discussed by the Advocate-General. In his opinion the Advocate-General said that ‘as the Commission points out, to grant rebates only to service undertakings (in addition to production undertakings) not excluded by the 0,35 % threshold would be simply to enlarge the circle of beneficiaries of the aid. It would not however deprive the aid of its effects as such, since a criterion of selectivity would remain’ (49).. He also took the view that ‘The Commission’s reasoning in its 2004 decision is convincing as regards the selective nature of the 0,35 % threshold in the amended scheme’ (50).
(98)
The Commission concludes that the 0,5 % threshold at issue in the present case is a selection criterion which limits the benefit of the notified measure to energy-intensive undertakings and excludes undertakings which are not energy-intensive. Irrespective of the number of sectors that qualify, the threshold means that not all undertakings in the national territory can benefit under the notified measure. Consequently, the threshold renders the notified measure selective.
(99)
The Commission also observes that to qualify for the exemption mechanism under assessment here, undertakings must be eligible for an energy tax rebate under the Austrian Energy Tax Rebate Act, which was the subject of the Commission decision on the Austrian energy tax rebate. The Commission’s reasoning in that decision consequently applies mutatis mutandis to the present case.
(100)
As regards Austria’s second line of argument, the Commission finds that the notified measure is selective also because in practice it focuses primarily on a limited number of undertakings active in the production of certain energy-intensive goods. According to the case-law of the Court of Justice, a measure must be analysed not by reference to its causes or aims but in relation to its effects (51). This means that even though in formal terms a measure is open to all sectors and all undertakings, it may still be considered selective if it is not open to all undertakings in national territory in practice. The Court of Justice has held that ‘Neither the high number of benefiting undertakings nor the diversity and importance of the industrial sectors to which those undertakings belong warrant the conclusion that [a] scheme constitutes a general measure of economic policy’ (52).
(101)
In its investigation the Commission found that the notified scheme focused primarily on a very few undertakings, most of which were engaged in the production of goods. On 9 September 2010 Austria submitted data gathered on the basis of the scheme as it currently applied, that is to say with aid intensities below the notification thresholds. Of the approximately 300 000 undertakings in Austria, according to this information, the number that applied for benefits under the scheme was only about 2 000, or less than 1 % of all Austrian undertakings. As the scheme was applied, approximately 66 % of the benefits went to undertakings in the‘production of goods’ (53). The Commission observes that if Austria were to increase the aid intensities above the de minimis thresholds under which the scheme is provisionally operating, the measure would most probably focus even more on undertakings active in the production of goods. This is demonstrated by the fact that, on the basis of the information provided by Austria, only 12 undertakings would benefit from aid intensities higher than under the version of the scheme currently applying, and that of these only two operate in the transport sector, while 10 are engaged in the production of goods (54).
(102)
The Commission concludes that the notified scheme will provide little or no benefit to the majority of the sectors of the Austrian economy, and will benefit mainly undertakings active in one of the branches of the production of goods. Irrespective of the number of sectors in which undertakings might benefit as a result of the measure, the measure focuses mainly on undertakings active in the production of goods, and is therefore to be considered selective de facto.
(103)
The Commission concludes that the notified exemption mechanism is selective, both because it provides for a 0,5 % threshold, which confines the measure to energy-intensive undertakings, and because those undertakings are active primarily in the production of goods.
(104)
The Commission notes that even where a measure has a selective character it does not fulfil the condition of selectivity if it is justified by the nature or the general scheme of the system of which it is part (55). The Court of Justice has consistently held that it is for the Member State to demonstrate that this is so (56).
(105)
According to the Court, ‘a distinction must be made between, on the one hand, the objectives attributed to a particular tax scheme which are extrinsic to it and, on the other, the mechanisms inherent in the tax system itself which are necessary for the achievement of such objectives’. It is only the latter mechanisms that can be justified by the nature or the general scheme of the tax system of which the measure is part (57). Any extrinsic objectives have to be considered at the stage when the aid is being assessed for compatibility (58).
(106)
Austria considers that the differentiation of charges introduced by Section 22c of the Act is intended to allow for the varying capacity of undertakings to bear additional charges. Austria also takes the view that the exemption mechanism does not impair the environmental benefits provided for by the Act, since the amount of aid available to support the production of green electricity is not reduced. Austria contends that only by reducing environmental charges for certain businesses is it possible to establish a sustainable financing mechanism for green electricity, which is necessary in order to ensure support for renewable energy sources.
(107)
The Commission notes in this regard that the intrinsic objective of the system established by the clearing price is to raise revenues for the specific purpose of promoting renewable energy. The exemption mechanism, however, pursues the objective of improving the competitiveness of energy-intensive businesses by reducing their electricity price, and thereby improving the acceptability of the system based on the clearing price. This objective is extrinsic to the rationale and general scheme of the system.
(108)
The Court of Justice has held that the pursuit of such an extrinsic objective cannot be relied upon to justify a measure by reference to the nature or general scheme of the tax system (59). It can be analysed only when the aid has to be assessed for compatibility (60).
(109)
In support of its view that the exemption mechanism is justified by the rationale and general scheme of the system, Austria cites two State aid decisions; but there the situation was different. State aid measure No N 271/06, the Danish tax on surplus heat, sought not to improve competitiveness but to place the tax treatment of all energy products on an equal footing. State aid measure No N 860/06, the German energy tax exemption for dual-use processes, was based on the principle that energy products should be taxed only when they were used for heating or fuel purposes.
(110)
It follows that the notified exemption for energy-intensive industries is not justified by the nature or general scheme of the system of which it is part.
(111)
The Commission concludes that the notified measure fulfils the condition of selectivity because it is selective de facto and is not justified by the nature and general scheme of the system.
5.1.4. Distortion of competition and impact on trade
(112)
The beneficiaries of the measure, which in the Commission’s view constitutes operating aid, are for the most part engaged in the production of energy-intensive goods such as metal or paper products (61). These are industries where there is trade between Member States, and undertakings in one Member State are subject to competition from undertakings in others. The measure in question is therefore liable to distort competition and to affect trade in the internal market.
5.1.5. Conclusion
(113)
The Commission concludes that the exemption mechanism constitutes State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU, because it has the effect of reducing State resources and thereby conferring a selective advantage on energy-intensive businesses. Consequently, the measure has the potential to affect trade between Member States and to distort competition in the internal market.
5.2. Lawfulness of the aid
(114)
Austria has undertaken not to put the aid into effect until the European Commission has approved it. Austria notified the measure before putting it into effect, and has thus complied with its obligation under Article 108(3) TFEU (62).
5.3. Compatibility of the aid
(115)
Under Article 107(3) TFEU the Commission may declare State aid compatible with the internal market. It is settled case-law that the burden of proof for demonstrating that a measure is compatible lies on the Member State (63).
(116)
In aid cases falling under Article 107(3) TFEU the Commission has wide discretion (64). In the exercise of its discretion it has issued guidelines and notices setting forth criteria for declaring certain types of aid compatible with the internal market under Article 107(3) TFEU. The Court of Justice has consistently held that the Commission is bound by the guidelines and notices that it issues in the area of supervision of State aid where they do not depart from the rules in the Treaty and are accepted by the Member States (65).
(117)
In the first place, therefore, it must be considered whether the notified aid falls within the scope of one or more sets of guidelines or notices, and can be declared compatible with the internal market because it satisfies the tests of compatibility set out therein.
(118)
Austria claims that the notified measure falls within the scope of the Environmental Aid Guidelines (66), or that the Environmental Aid Guidelines are applicable by analogy. In addition, it also claims that the aid falls within the scope of the General Block Exemption Regulation (67).
(119)
However, there are clearly defined situations in which operating aid may be granted. In particular, operating aid in the form of reductions of taxes may be granted, on specific conditions, under Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines (68) or under Article 25 of the General Block Exemption Regulation (69). Under certain conditions aid may also be assessed directly under Article 107(3)(c) TFEU.
5.3.1. The Environmental Aid Guidelines
(120)
The Environmental Aid Guidelines define their scope of application as follows (70):
‘(58)
These Guidelines apply to State aid for environmental protection. They will be applied in accordance with other Community policies on State aid, other provisions of the Treaty establishing the European Community and the Treaty on European Union and legislation adopted pursuant to those Treaties.
(59)
These Guidelines apply to aid to support environmental protection in all sectors governed by the EC Treaty. They also apply to those sectors which are subject to specific Community rules on State aid (steel processing, shipbuilding, motor vehicles, synthetic fibres, transport, coal agriculture and fisheries) unless such specific rules provide otherwise.’
(121)
Point 70(1) of the Guidelines defines ‘environmental protection’ as ‘any action designed to remedy or prevent damage to physical surroundings or natural resources by a beneficiary’s own activities, to reduce the risk of such damage or to lead to more efficient use of natural resources, including energy-saving measures and the use of renewable sources of energy’. Point 151 states that for a measure to fall within the scope of the Guidelines it is enough that it should improve the level of environmental protection indirectly.
(122)
Austria considers that the exemption mechanism contributes indirectly to environmental protection, for two reasons: it is a necessary precondition for ensuring political support for increasing the clearing price to a higher level, which is necessary to finance the further increase in the production of renewable electricity; and it increases the price of electricity use, thereby giving an incentive to be more energy-efficient.
(123)
On the first argument, the Commission observes that there is no necessary link between the clearing price and an increase in the level of production of renewable electricity. By virtue of Directive 2009/28/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the promotion of the use of energy from renewable sources and amending and subsequently repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC (‘the Renewable Energy Directive’) (71), Austria is under an obligation to increase production of electricity from renewable sources. It is, however, free to choose how it wishes to finance this. It could, for example, use tax revenues. Thus the exemption mechanism is not necessary in order to increase production of renewable energy.
(124)
With regard to the second argument, the Commission observes that the exemption mechanism functions as a cap. The average electricity price paid by energy-intensive businesses consequently decreases for each additional kilowatt-hour they consume above the threshold. Rather than encouraging energy efficiency, the exemption mechanism actually reduces it.
(125)
The Commission concludes that the exemption mechanism does not fall within the scope of the Environmental Aid Guidelines.
(126)
But even if the measure did fall within the scope of the Guidelines - which it does not - the Commission observes that it could not be declared compatible on this basis, as the tests of Chapter 4 of the Guidelines are not satisfied, for the following reasons.
(127)
For purposes of the assessment of compatibility, Chapter 4 of the Guidelines distinguishes between harmonised and non-harmonised environmental taxes. The parafiscal levy represented by the clearing price is not an environmental tax that has been harmonised at Union level. The Renewable Energy Directive sets obligatory targets for renewable energy, but leaves it to the Member States to decide how they achieve these targets.
(128)
The exemption mechanism would therefore have to be assessed under the rules for non-harmonised environmental taxes in Chapter 4 of the Guidelines (72).
(129)
According to those provisions, the Member State has to provide information on the respective sectors or categories of beneficiaries covered by the exemptions or reductions, on the situation of the main beneficiaries in each sector concerned and on how the taxation may contribute to environmental protection. The exempted sectors should be properly described, and a list of the largest beneficiaries for each sector should be provided (considering notably turnover, market shares and size of the tax base) (73). On the basis of this information the Commission has to assess whether the reductions of or exemptions from environmental taxes are necessary and proportional. With regard to necessity, the choice of beneficiaries must be based on objective and transparent criteria, and the environmental tax without reduction must lead to a substantial increase of production costs that cannot be passed on to consumers without leading to important sales reductions (74). With regard to proportionality, the Member State has to demonstrate that each individual beneficiary pays a proportion of the national tax level which is broadly equivalent to its environmental performance, or at least 20 % of the national tax, unless a lower rate can be justified, and that the reductions or exemptions are conditional on the conclusion of agreements aimed at achieving environmental objectives (75).
(130)
Although the Commission repeatedly asked it to do so, however, Austria did not provide this information (76). The Commission has consequently been unable to assess whether the aid is necessary and proportional or how it might contribute to the protection of the environment.
5.3.2. Analogy with Chapter 4 of the Guidelines
(131)
Given that the notified exemption mechanism does not contribute to environmental protection even indirectly, the Commission has considered whether it might be approved by analogy with Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines.
(132)
According to Austria, the exemption mechanism can be assessed by analogy with the rules on tax reductions for harmonised energy taxes set out in points 152- 153 of the Environmental Aid Guidelines. Chapter 4 of the Guidelines provides for two types of assessment of reductions of environmental taxes, which may lead to different conclusions. First, it lays down rules for the reduction of energy taxes harmonised under the Energy Tax Directive, which can be declared compatible without further analysis provided the minimum tax levels set out in the Energy Tax Directive are respected. Second, it lays down specific rules for the assessment of reductions of environmental taxes that have not been harmonised and reductions of harmonised energy taxes that are below the minimum tax levels set in the Energy Tax Directive. In either case the Member State has among other things to provide detailed information on the necessity and proportionality of the measure. Austria argues that the Commission could approve the exemption mechanism for parafiscal levies on the basis that the beneficiaries pay at least the minimum levels of Austrian energy taxes.
(133)
The Commission observes that there are no precedents in its own decisions or in the judgments of the European courts in which the rules for the assessment of harmonised energy taxes under Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines were applied to parafiscal levies by analogy.
(134)
According to the settled case-law of the Court of Justice, a rule of Union law can be applied by analogy if the following two conditions are met. First, the rules applicable to the case must be very similar to the ones which it is sought to have applied by analogy. Second, the rules applicable to the case must contain an omission which is incompatible with a general principle of EU law and which can be remedied by analogy (77). In view of these conditions, the Commission observes that analogy can be invoked in EU law only in exceptional circumstances.
(135)
First, the rules applicable to the case must be very similar to the ones which it is sought to have applied by analogy. Since Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines deals with reductions of or exemptions from environmental taxes, the rules governing the notified levies under the Green Electricity Act should be similar to those applying to environmental taxes.
However, the Commission finds that the legal position with regard to environmental taxes under EU law is not comparable to the legal position with regard to parafiscal levies under EU law. While there are no specific rules in EU law with regard to parafiscal levies, there are specific rules on energy taxes. These include in particular the minimum tax levels set by the Energy Tax Directive, and exceptions to these minimum levels under the conditions set out in Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines and Article 25 of the General Block Exemption Regulation. For parafiscal levies there are no rules on exemptions or reductions and no rules on minimum levels either.
(136)
The Commission concludes that the parafiscal levies established under the Austrian scheme are not governed by rules similar to those which apply to environmental taxes under EU law.
(137)
Second, the rules applicable to the case must contain an omission which is incompatible with a general principle of EU law and which can be remedied by analogy.
(138)
However, measures which do not fall within the scope of the Environmental Aid Guidelines can nevertheless be assessed under Article 107(3)(c) TFEU. The Commission has consequently found no omission in the Guidelines that might be grounds for assessing the notified measures by analogy. This conclusion is the same whether the analogy is to be drawn with harmonised or non-harmonised taxes.
(139)
Furthermore, the absence of rules on exemptions from parafiscal levies could not in any event be remedied by analogy to the rules that govern reductions of energy taxes under EU law. If the rules governing reductions of harmonised energy taxes were to be applied by analogy to non-harmonised parafiscal levies, undertakings would be able to meet the minimum tax levels set in the Energy Tax Directive by paying such parafiscal levies. Such an approach is therefore not in the spirit of the Energy Tax Directive. The Commission considers that the minimum rates in the Energy Tax Directive were set solely with a view to their application within the harmonised energy tax system. Using them as a benchmark outside the harmonised area would give them an application that they were not meant to have. The minimum rates were clearly not set with the aim of defining the overall burden that energy-intensive businesses ought to bear as a result of environmental regulatory measures, such as in particular those arising out of financing mechanisms for feed-in tariffs. Such an approach would also overlook the fact that State aid policy accepts a lenient attitude to tax exemptions above a harmonised minimum level because a level playing field is ensured at least to some extent by compliance with the minimum rates that are applicable in all Member States. This argument does not apply to the burdens stemming from feed-in tariff systems, which are not harmonised, and where any deviation from the standard contributions can cause distortion of competition.
(140)
It follows that the absence of rules on the reduction of parafiscal levies does not constitute an omission which is incompatible with a general principle of EU law and which could be remedied by analogy with the existing rules on reductions of harmonised energy taxes.
(141)
In any event, even if those rules could be applied by analogy, the exemption mechanism could not be considered compatible, for the reasons set out in recitals 129-133.
(142)
The Commission concludes that it cannot draw an analogy between the notified exemption mechanism and the rules for the assessment of reductions of harmonised energy taxes under Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines, and that it consequently cannot approve the exemption mechanism on the basis of such an analogy.
5.3.3. Analogy with Article 25 of the General Block Exemption Regulation
(143)
The Commission has also considered whether it could approve the exemption mechanism on the basis of an analogy with Article 25 of the General Block Exemption Regulation.
(144)
Austria takes the view that the differences between the wordings of Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines and Article 25 of the General Block Exemption Regulation leave some room for an approval of the measure by analogy with Article 25 of the Regulation. Austria points out that point 152 of the Environmental Aid Guidelines reads as follows:
‘In order to be approved under Article 87 of the EC Treaty, reductions of or exemptions from harmonised taxes, in particular those harmonised through Directive 2003/96/EC, must be compatible with the relevant applicable Community legislation and comply with the limits and conditions set out therein’,
(145)
whereas Article 25 of the General Block Exemption Regulation reads as follows:
‘Environmental aid schemes in the form of reductions in environmental taxes fulfilling the conditions of Directive 2003/96/EC shall be compatible with the common market within the meaning of Article 87(3) of the Treaty and shall be exempt from the notification requirement of Article 88(3) of the Treaty, provided the conditions laid down in paragraphs 2 and 3 of this Article are fulfilled’ (78).
(146)
Austria concludes that Article 25 of the Regulation may be broader in scope than point 152 of the Guidelines. While point 152 of the Guidelines may apply only to taxes harmonised by the Energy Tax Directive, Austria argues, Article 25 of the Regulation requires only that the exemption mechanism respect the minimum tax levels set in the Energy Tax Directive, even if it is not a harmonised energy tax. Article 25 of the Regulation can therefore be applied to reductions of non-harmonised environmental taxes, which can be found compatible provided that the overall taxation system respects the minimum energy tax levels. Austria acknowledges that the contributions paid under the Green Electricity Act are not a tax (79), but submits that the notified exemption mechanism can be assessed and approved by analogy with the provision on environmental taxes in Article 25 of the General Block Exemption Regulation.
(147)
In the Commission’s view, however, there is no scope for an analogy with Article 25 of the General Block Exemption Regulation. First, the rules applicable to the case are not similar to the ones which it is sought to have applied by analogy. The wording of Article 25 of the General Block Exemption Regulation clearly indicates that the Article applies only to environmental taxes harmonised under the Energy Tax Directive. Classification as an energy tax is thus a ‘condition’ for the applicability of Article 25 of the Regulation. This interpretation is supported by the fact that it follows from the rationale of the system of the General Block Exemption Regulation that it cannot have a scope wider than the Environmental Aid Guidelines to which it refers. Article 25 of the Regulation therefore clearly applies only to energy taxes harmonised by the Energy Tax Directive. As explained above, the contributions paid under the Green Electricity Act are not environmental taxes, and the rules of the Energy Tax Directive do not apply to them. It follows that the rules governing energy taxes are not similar to the rules governing the Austrian feed-in tariffs. Second, the rules applicable to the case do not contain an omission which is incompatible with a general principle of EU law and which can be remedied by analogy. Tax reductions or similar measures which are not covered by the General Block Exemption Regulation are not automatically incompatible with EU law: they merely have to abide by the general obligation to notify under Article 108 TFEU. They can then be assessed and found compatible under the Environmental Aid Guidelines, or, if the Guidelines do not apply, directly under Article 107(3)(c) TFEU. It follows that the rules applicable to the assessment of the Austrian aid scheme do not contain an omission incompatible with EU law.
(148)
The Commission concludes that it cannot draw an analogy between the contributions paid under the Green Electricity Act and the harmonised energy taxes referred to in Article 25 of the General Block Exemption Regulation, that it consequently cannot approve the exemption mechanism on the basis of such an analogy.
5.3.4. Compatibility under Article 107(3)(c) TFEU
(149)
The Commission notes that Austria has not claimed that the exemption mechanism can be declared compatible directly on the basis of Article 107(3)(c) TFEU. It is for the Member State to put forward any grounds of compatibility (80) and to demonstrate that the conditions thereof are met, and for this reason alone Austria is prevented from relying on this ground of compatibility.
(150)
The Commission has nevertheless considered whether it could declare the exemption mechanism compatible on this legal basis.
(151)
Article 107(3)(c) TFEU states that ‘aid to facilitate the development of certain economic activities or of certain economic areas, where such aid does not adversely affect trading conditions to an extent contrary to the common interest’ may be considered to be compatible with the internal market. According to the case-law, the Commission may declare State aid compatible with the internal market if the aid contributes to the attainment of an objective of common interest (81), is necessary for the attainment of this objective (82), and does not adversely affect trading conditions to an extent contrary to the common interest.
(152)
Accordingly, it is established Commission practice that measures may be declared compatible directly under Article 107(3)(c) TFEU if they are necessary and proportionate and if the positive effects for the common objective outweigh the negative effects on competition and trade (83). The Commission considers it appropriate here to ask the following questions:
1.
Is the aid measure aimed at a well-defined objective of common interest?
2.
Is the aid well designed to deliver the objective of common interest? In particular:
(a)
is the aid measure an appropriate and necessary instrument, or are there other, more suitable instruments?
(b)
is there an incentive effect, or in other words does the aid change the behaviour of undertakings?
(c)
is the aid measure proportional, or in other words could the same change in behaviour be obtained with less aid?
3.
Are the distortions of competition and the effect on trade limited, so that the overall balance is positive?
(153)
Austria submits that the main objective of the measure is environmental protection. However, as demonstrated above in recitals 126-129, the exemption mechanism does not contribute to environmental protection.
(154)
In addition, any environmental effect of the measure is to be achieved through an overall increase in feed-in tariffs, which in Austria’s opinion would not be possible without ensuring the continued competitiveness of energy-intensive businesses by means of the notified exemption mechanism. As the Austrian authorities in fact acknowledge in their submissions, the objective of the exemption mechanism is to improve the competitiveness of energy-intensive businesses in Austria vis-à-vis their competitors in other Member States. In its decisions the Commission has never accepted that such aid contributes to an objective of common interest.
(155)
The only exception to this practice is Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines. But even where the Commission accepts a reduction of an environmental tax, it still requires that a minimum level of tax be paid. This means that the total contribution to overall tax revenues of the undertaking benefiting from the tax reduction still increases with each unit of pollution. In the present case the situation is different. The contribution is capped at 0,5 % of the net production value. Any additional units of pollution are no longer subject to the parafiscal levy. Thus the contribution per unit of pollution decreases for each additional unit. Rather than encouraging resource efficiency, therefore, the system provides an incentive for using additional resources.
(156)
The Commission consequently considers that the aid does not contribute to an objective of common interest.
(157)
According to the case-law, ‘operating aid, that is to say, aid intended to relieve an undertaking of the expenses which it would itself normally have had to bear in its day-to-day management or its usual activities, does not in principle fall within the scope of Article 92(3) [now Article 107(3) TFEU]’ (84). As the courts have said, ‘According to the relevant case-law, the effect of such aid is in principle to distort competition in the sectors in which it is granted, whilst nevertheless being incapable, by its very nature, of achieving any of the objectives of the aforesaid exceptions’ (85). In the case at hand the Commission finds that the exemption mechanism constitutes operating aid, because it relieves the beneficiaries from part of their electricity procurement costs, which they would normally have had to bear in their day-to-day operations.
(158)
Even if the improvement of competitiveness was an objective of common interest, therefore, the Commission considers that operating aid would in any event not be an appropriate policy instrument for achieving that objective.
(159)
With regard to environmental taxes the Commission has accepted a limited exception to this principle, but with a specific objective in mind. Reductions of and exemptions from environmental taxes concerning certain sectors or categories of undertakings are admissible under Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines if they make it feasible to adopt higher taxes for other undertakings, thus resulting in an overall improvement of cost internalisation, and to create further incentives to improve on environmental protection. Here the Commission has taken the view that this type of aid might be necessary to address negative externalities indirectly by facilitating the introduction or maintenance of relatively high national environmental taxation.
(160)
However, the Commission finds that the contributions to the support of green electricity from which the beneficiaries are to be exempted under the notified scheme do not constitute an environmental tax within the meaning of points 70(14) and 151 of the Guidelines. Taxes are charges which are paid into the general budget of the State. The contributions from which the beneficiaries are to be exempted under the notified scheme are not paid into the general budget of the State. They are used exclusively to finance the contributions to OeMAG, which supports green electricity producers through feed-in tariffs. Consequently, these contributions do not constitute an environmental tax.
(161)
The Commission considers that any exception from the general rule of incompatibility of operating aid which is stated in the Environmental Aid Guidelines should be interpreted strictly. Being an exception, therefore, Chapter 4 of the Guidelines must be restricted to environmental taxes.
(162)
Furthermore, as explained above, the application of Chapter 4 of the Guidelines to parafiscal levies would contradict the objectives of those rules and of the Energy Tax Directive with regard to harmonised energy taxes. Such an approach might also result in the general application of these provisions to parafiscal levies in the area of environmental protection (e.g. parafiscal levies on waste or the like). Such a wide application goes beyond the scope and the objectives of Chapter 4 of the Guidelines.
(163)
Consequently, the Commission considers that operating aid in the form of reductions of parafiscal levies is not an appropriate instrument for improving environmental protection. The Commission has never yet applied the conditions of Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines to other types of charges and parafiscal levies.
(164)
The Commission observes that the volume of an environmental tax, even if only the reduced rate applies, is directly proportionate to the level of pollution created by the undertaking in question. In the present case, however, the contribution is capped at a certain level. Any consumption that goes beyond that level is no longer taxed. This exemption mechanism deprives the parafiscal levy of any incentive for resource-efficient behaviour.
(165)
In the event that it were to be accepted that operating aid in the form of reductions of parafiscal levies was an appropriate policy instrument, the operating aid involved would have to be tested for necessity and proportionality in the same way as reductions of non-harmonised environmental taxes under Chapter 4 of the Environmental Aid Guidelines (86), because the assessment of non-harmonised environmental taxes under Chapter 4 reflects the general principles of the detailed economic analysis under Article 107(3)(c) TFEU
(166)
According to those provisions, the Member State has to provide information on the respective sectors or categories of beneficiaries covered by the exemptions or reductions, on the situation of the main beneficiaries in each sector concerned and on how the taxation may contribute to environmental protection. The exempted sectors should be properly described and a list of the largest beneficiaries for each sector should be provided (considering notably turnover, market shares and size of the tax base) (87). On the basis of this information the Commission has to assess whether the reductions of or exemptions from environmental taxes are necessary and proportional. With regard to necessity, the choice of beneficiaries must be based on objective and transparent criteria, and the environmental tax without reduction must lead to a substantial increase of production costs that cannot be passed on to consumers without leading to important sales reductions (88). With regard to proportionality, the Member State has to demonstrate that each individual beneficiary pays a proportion of the national tax level which is broadly equivalent to its environmental performance, or at least 20 % of the national tax, unless a lower rate can be justified, or that the reductions or exemptions are conditional on the conclusion of agreements aimed at achieving environmental objectives (89).
(167)
Although the Commission repeatedly asked it to do so, however, Austria did not provide this information (90). The Commission has consequently been unable to assess whether the aid is necessary and proportional or how it might contribute to the protection of the environment.
(168)
Finally, Austria also failed to show that the exemption mechanism would have any incentive effect.
(169)
According to the case-law, operating aid threatens to distort competition and to affect trade (91). In the present case, the distortive effect is aggravated by the fact that those undertakings eligible for the exemption mechanism already receive operating aid in the form of a reduced rate of energy taxation. Granting them a second form of operating aid, which in addition is not limited in time, would lead to distortion of competition and affect trade to an extent contrary to the common interest.
(170)
The Commission concludes that the exemption mechanism cannot be declared compatible under Article 107(3)(c) TFEU.
5.4. Conclusion
(171)
In the light of the considerations set out above the Commission has assessed the support scheme for green electricity producers and the exemption mechanism for energy-intensive businesses. In its opening decision of 22 July 2009 the Commission found that the support scheme for green electricity producers constituted State aid, but was compatible with the internal market. The decision initiated a formal investigation into the exemption mechanism; the Commission now finds that that measure too constitutes State aid caught by Article 107(1) TFEU. However, the Commission considers that the exemption mechanism is pure operating aid, and is not eligible for any of the exemptions that the TFEU allows from the general prohibition of State aid.
Having regard to all the facts brought to the Commission’s attention, the Commission concludes that the State aid that Austria plans to grant to energy-intensive businesses must be considered incompatible with the internal market,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The State aid in the form of a partial exemption from the obligation to purchase green electricity which Austria plans to grant to energy-intensive businesses is incompatible with the internal market.
The aid may accordingly not be implemented.
Article 2
Austria shall inform the Commission, within two months of notification of this Decision, of the measures taken to comply with it.
Article 3
This Decision is addressed to the Republic of Austria.
Done at Brussels, 8 March 2011.