ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 5. října 2005
o postupu při použití článku 81 Smlouvy o ES v případě společností Automobiles Peugeot SA a Peugeot Nederland NV
(věci COMP/E2/36623, 36820 a 37275 - SEP a další/Automobiles Peugeot SA)
(oznámeno pod číslem K(2005) 3683)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2006/431/ES)
Dne 5. října 2005 přijala Komise rozhodnutí o postupu při použití článku 81 Smlouvy o ES. Komise v souladu s článkem 30 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 (1) zveřejňuje jména stran a hlavní obsah rozhodnutí, včetně všech uložených sankcí a bere přitom v úvahu oprávněný zájem podniků na ochraně jejich obchodního tajemství. Celé znění rozhodnutí bez důvěrných údajů je k dispozici v jazycích případu, v nichž je znění rozhodnutí závazné, a v pracovních jazycích Komise na internetových stránkách generálního ředitelství pro hospodářskou soutěž na adrese: http://ec.europa.eu/comm/competition/index_fr.html
1. SOUHRNNÝ PŘEHLED PROTIPRÁVNÍCH JEDNÁNÍ
1.1. Úvod
(1)
Komise na základě stížností, se kterými se na ni obrátili francouzští zprostředkovatelé, přijala dne 5. října 2005 z důvodu porušení článku 81 Smlouvy rozhodnutí podle článku 7 nařízení (ES) č. 1/2003 (dále jen „rozhodnutí“), jež je určeno společnosti Automobiles Peugeot SA, výrobci automobilů, a společnosti Peugeot Nederland NV, její dceřiné společnosti, kterou zcela ovládá a která dováží automobily značky Peugeot do Nizozemska (dále jen „společnost PNE“). Tyto podniky totiž se souhlasem koncesionářů pro síť Peugeot v Nizozemsku porušily článek 81 tím, že prováděly dvě opatření, jež měla narušit přeshraniční prodej automobilů z této země, které byly určeny konečným spotřebitelům v jiných členských státech, zejména ve Francii. První opatření, které bylo prováděno v letech 1997 až 2003, spočívalo v systému bonusů, jež byly vypláceny koncesionářům, kteří omezovali prodeje na vývoz a kteří z hlediska jejich způsobu fungování překračovali rámec toho, co bylo nezbytné pro podnícení nizozemských koncesionářů, aby co největší úsilí věnovali prodeji na území, jež mají vymezeno smlouvou. Druhé opatření, které bylo prováděno v letech 1997 až 2001, spočívalo v tlaku společnosti Automobiles Peugeot SA na koncesionáře, kteří se věnovali vývozu. Toto přímé opatření dále posílilo účinek diskriminačního systému bonusů.
1.2. Skutečnosti
1.2.1. Společnosti a dotčený výrobek
1.2.1.1. Společnosti
(2)
Společnost Peugeot SA (dále jen „společnost PSA“) je druhým evropským výrobcem automobilů s 15,5 % prodeje v roce 2002 (osobní automobily a lehká užitková vozidla), v čemž jsou zahrnuty značky Peugeot a Citroën. Společnost Automobiles Peugeot SA, výrobce běžných modelů automobilů, je zcela ovládána společností PSA, která vyvíjí, vyrábí a distribuuje automobily pod značkou Peugeot. V každém z dvaceti pěti členských států jsou distribuce výrobků a služby značky Peugeot zajištěny prostřednictvím vnitrostátní maloobchodní distribuční sítě. V Nizozemsku tuto síť řídí dovozce, který je zcela ovládán společností Automobiles Peugeot SA, což je v tomto případě společnost PNE, která má sídlo v Utrechtu v Nizozemsku.
(3)
Síť značky Peugeot v Nizozemsku tvoří koncesionáři a prodejci, kteří jsou s nimi smluvně vázáni. Počet koncesionářů a prodejců, kteří jsou členy sítě Peugeot v Nizozemsku, se v letech 1995 až 2003 znatelně snížil.
1.2.1.2. Dotčený trh
(4)
Trh osobních automobilů se dělí na několik segmentů. Omezení hospodářské soutěže, které je předmětem rozhodnutí, je i nadále dosti značné, nejen pokud je na trh pohlíženo prostřednictvím jednotlivých dotčených segmentů, ale i v případě, kdy se má za to, že se segment příslušný pro tuto záležitost a oba sousední segmenty překrývají a tvoří tak relevantní trh, nebo pokud se má za to, že je tento trh tvořen všemi segmenty, jež jsou uvedeny v bodu odůvodnění. V tomto případě tedy není nezbytné přijmout konečné rozhodnutí pro segment, který je třeba považovat za předmětný trh, není ani třeba rozhodnout, zda trh pro osobní vozidla zahrnuje celé Společenství nebo zda každý členský stát představuje zeměpisně samostatný trh.
(5)
V letech 1995 až 2002 se celkový počet nových osobních automobilů, které jsou každoročně zaregistrovány ve státech Evropské unie a Evropského hospodářského prostoru, zvýšil z 12 034 316 na 14 398 718 vozů. Pouze značky Peugeot bylo v roce 1995 zaregistrováno celkem 861 696 vozů a v roce 2002 byl počet registrací 1 277 738; tím se značka Peugeot v Evropské unii posunula ze šesté příčky na třetí a její podíl na trhu, který byl v roce 1995 7,2 %, se v roce 2002 zvýšil na 8,9 % (2). Značka Peugeot v Nizozemsku rovněž zaznamenala značný a nepřetržitý růst svého podílu na trhu, který se v případě osobních automobilů zvýšil z 6,5 % v roce 1997 na 10,7 % v roce 2003.
1.2.2. Předmětná dohoda
(6)
Rozhodnutí odkazuje na protiprávní jednání, k němuž došlo v rámci dohod o výhradní a selektivní distribuci, kterými se řídí vztahy mezi společností Peugeot a nizozemskými koncesionáři. Toto protiprávní jednání bylo spojeno s dvěma opatřeními, jež mohla omezit paralelní obchod: systém odměňování koncesionářů, jenž závisí na tom, kam je vůz určen, a tlak na koncesionáře, kteří se věnovali vývozu.
1.2.2.1. Diskriminační systém bonusů
(7)
V Nizozemsku se odměna koncesionářů skládala z pevné částky (podíl z vyúčtované částky (3)) a z částky, která závisí na výsledcích koncesionáře (čili bonusů (4)), které koncesionář potřeboval pro dosažení zisku ze své činnosti. Tento bonus však mohl obdržet nizozemský koncesionář pouze za předpokladu, že automobily, které prodal, byly zaregistrovány na území jeho členského státu. Systém, který společnost Peugeot zavedla, rozlišoval dvě fáze, kterými se řídil mechanismus udělování bonusů: právo na udělení bonusu bylo stanoveno na základě toho, zda se stále více daří uskutečňovat cíl, jenž byl stanoven na začátku rozpočtového období, a to podíl prodeje, jehož má být dosaženo na území koncesionáře. Později, jakmile bylo dosaženo cíle týkajícího se prodeje, docházelo k vyplacení takto nabytého nároku rovněž na základě počtu prodaných vozů v rámci daného území. Takovou registraci na území členského státu požadovala společnost Automobiles Peugeot SA jak 1) za účelem splnění cíle týkajícího se prodeje, na jehož základě lze získat nárok na bonus a stanovit slevu na jeden automobil, tak 2) za účelem identifikace každého vozidla, které společnost Automobiles Peugeot SA prodala a na které mohla být využita tato odměna (vyplacení bonusu).
(8)
V období mezi 1. lednem 1997 a 31. prosincem 1999 totiž společnost Automobiles Peugeot SA uplatňovala systém odměňování koncesionářů, který spočíval v tom, že se koncesionářům vyplatila dodatečná paušální odměna („bonus“ a „superbonus“) za prodej všech modelů osobních automobilů, které byly v Nizozemsku registrovány od 1. ledna 1997. V období mezi 1. lednem 2000 až 1. říjnem 2003 změnila společnost Automobiles Peugeot SA systém odměňování koncesionářů s cílem zavést proměnnou část marže, přičemž zachovala „množstevní bonus“, který se vyplatí koncesionáři, jenž dosáhl cílů týkajících se počtu registrací vozidel značky Peugeot v Nizozemsku. Zásada množstevního bonusu se během těchto dvou období pouze mírně změnila. Aby mohl být bonus uplatňován, byli koncesionáři rozděleni do kategorií podle počtu automobilů, které byly uvedeny v jejich cíli. Stanovení bonusu záviselo na modelu automobilu, kategorii koncesionáře a procentuálního podílu dosaženého cíle.
(9)
Od ledna 1997 bylo ve výročních oběžnících všech koncesionářů o provádění nového systému bonusů potvrzených dalšími průkaznými dokumenty stanoveno, že osobní vozidla, na něž se mohlo uplatnit vyplacení bonusu, byla vlastně pouze ta, jež byla zaregistrována na nizozemském trhu.
1.2.2.2. Tlak na koncesionáře
(10)
Druhé uvedené opatření se týká tlaku, který na koncesionáře činí společnost Automobiles Peugeot SA a kterým byl posílen účinek diskriminačního systému bonusů prostřednictvím přímých zásahů u koncesionářů nebo pokusů omezit vývozní činnost, kterou zjevně realizovali, prostřednictvím hrozeb omezení dodávek.
(11)
Zde je třeba zdůraznit, že strategii společnosti Automobiles Peugeot SA, jejímž cílem je omezení vývozu z Nizozemska, pocítili členové distribuční sítě, kteří se obávali dlouhodobých dopadů vývozu na své zisky a kteří v průběhu tří schůzek s dovozcem dali najevo, že se chtějí podílet na cíli opatření, která dovozce požaduje. Společnost Peugeot chtěla zajistit, aby členové nizozemské sítě jednali jednotně; dovozce zasáhne v případě vývozů prostřednictvím přímých hrozeb a omezení dodávky s cílem stvrdit takto stanovenou kázeň.
(12)
Společnost PNE zaprvé uplatnila přímý tlak a příležitostně zasáhla s cílem omezit prodeje na vývoz některých koncesionářů. Společnost PNE uplatnila svůj tlak zejména prostřednictvím svých zaměstnanců Account Managers Dealernet (AMD), kteří jsou součástí útvaru pověřeného prodejem automobilů od dovozce. V části zpráv z inspekce těchto AMD je poznámka o prodejích vozidel spotřebitelům sídlícím v zahraničí. Připomínky těchto AMD jsou uvedeny v rozhodnutí a mají smysl pouze tehdy, kdy z hlediska společnosti Automobiles Peugeot SA měly být vývozy naprosto výjimečné. Jiné příklady potvrzují, že dochází k tlakům, jejichž cíl je stejný a jejichž uplatňování nemá podporu u AMD. Přímá opatření se vztahovala na osm koncesionářů v letech 1997 až 2001.
(13)
Zadruhé od roku 1997 mají tyto tlaky rovněž podobu hrozeb snížení dodávek, zejména modelů, jež se nejvíce vyvážejí, jako například Peugeot 806. V rozpočtovém roce 1997 byly některé modely, jako například 406 Airlines a 106 Accents, určeny pouze pro nizozemský trh: jejich vývoz znamenal porušení právních předpisů, za které nese odpovědnost i vyvážející koncesionář. Hrozby omezení dodávek, po nichž došlo k dílčím omezením, se týkaly zejména modelu 306 break. Z různých zápisů ze schůzí vyplývá, že VPDN od roku 1997 rovněž podporovalo přijetí opatření na omezení zásob některých modelů a na vyřazení nejvíce vyvážených modelů ze sortimentu. V případě modelu Peugeot 206 koncesionáři ze západní části země v roce 1998 konstatovali, že mají zájem, aby vývoz byl ukončen.
2. PRÁVNÍ POSOUZENÍ
2.1. Dohoda o předmětných opatřeních
(14)
Opatření, která společnost Automobiles Peugeot SA přijala s cílem omezit prodeje na vývoz a hospodářskou soutěž mezi jednotlivými značkami, nevycházela z jednostranných rozhodnutí. Vycházela naopak z čl. 81 odst. 1 Smlouvy. Opatření zapadala do rámce smluvních vztahů mezi společností Automobiles Peugeot SA na jedné straně a koncesionáři výhradní a distribuční selektivní sítě v Nizozemsku na straně druhé; týkala se prodeje vozů Peugeot a jiného smluvního zboží.
(15)
Společnost Automobiles Peugeot SA a členové její nizozemské sítě uzavřeli v této záležitosti dohodu týkající se diskriminačního systému bonusů. Způsob, jakým byla v praxi provozována síť společnosti Peugeot v letech 1997 až 2003, totiž dokládá, že koncesionáři společnosti Peugeot v Nizozemsku s uvedenou skutečností mlčky souhlasili, a že tedy ke každému prodeji (5) došlo ze svobodné vůle zúčastněných.
(16)
V souvislosti s tlakem na koncesionáře zaslala Společnost Automobiles Peugeot SA prostřednictvím VPDN svým nizozemským koncesionářům jasně formulovanou výzvu, na jejímž základě by měla být alespoň od roku 1997 zavedena kázeň ohledně omezení vývozů do jiných členských států. Tlaky na koncesionáře, ke kterým čas od času dochází a které jsou popsány v rozhodnutí, dokládají, že k výzvě, kterou společnost Automobiles Peugeot SA/PNE zaslala svým koncesionářům a jež měla zajistit, že koncesionáři budou i nadále vyvážet pouze výjimečně, se všichni členové sítě v zásadě přihlásili, aniž tím jsou dotčeny občasné zásahy, jimiž výrobce mohl udržovat takto stanovenou kázeň.
2.2. Porušení předpisů v souvislosti s oběma opatřeními
(17)
Společnosti Automobiles Peugeot SA a PNE přijaly strategii, jejímž cílem je omezit prodeje na vývoz z Nizozemska. Tato strategie, jež byla prováděna po dohodě s koncesionáři a společně s VPDN, a jednotlivá opatření, jež ji tvoří, měla za cíl omezit hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 81 odst. 1.
2.2.1. Diskriminační systém bonusů, který může ztěžovat vývoz
(18)
Společnost Automobiles Peugeot SA ve své odpovědi na námitky zdůraznila, že množstevní bonus uplatňovaný v Nizozemsku je ve prospěch hospodářské soutěže a že jeho „jediným a zjevným“ cílem bylo motivování koncesionářů tím, že se jim ve formě bonusů poskytly hospodářské pobídky, aby se při prodeji co nejvíce soustředili na území vymezené smlouvou a aby tak společnost Automobiles Peugeot SA mohla zvyšovat svůj podíl na nizozemském trhu.
(19)
V této souvislosti je třeba poznamenat, že rozhodnutí neupírá výrobci možnost, aby svou obchodní politiku přizpůsoboval požadavkům jednotlivých trhů členských států s cílem více proniknout na tyto trhy. Rozhodnutí totiž výrobci neupírá ani možnost, aby se se svými koncesionáři dohodl na cílech prodeje, které byly určeny ve zprávě o prodeji a které mají být uskutečněny na území vymezeném smlouvou, ani možnost, aby přijal vhodná motivující opatření, zejména v podobě bonusů založených na výkonnosti, jež by koncesionáře motivovala k zvyšování jejich objemu prodeje na území, které jim bylo smluvně vymezeno. Tato možnost, jež podněcuje konkurenci mezi značkami, byla ostatně výslovně stanovena v nařízení Komise (ES) č. 1475/95 (6) (nařízení o blokové výjimce).
(20)
Od ledna 1997 však bylo ve výročních oběžnících všech koncesionářů o provádění nového systému bonusů potvrzených dalšími průkaznými dokumenty stanoveno, že osobní vozidla, na něž se mohlo uplatnit vyplacení bonusu, byla pouze ta, jež byla zaregistrována na nizozemském trhu. Proto každému koncesionáři, který beze zbytku splnil své cíle prodeje na daném území a který tedy získal nárok na bonusy, je nicméně upřen prospěch z bonusu takto získaný za vyplacení tohoto nároku za prodej spotřebitelům, kteří na daném území nemají bydliště. Takový systém z hlediska způsobu fungování překračoval rámec toho, co bylo nezbytné pro podnícení nizozemských koncesionářů, aby co největší úsilí věnovali prodeji na území, jež mají vymezeno smlouvou. Mohl tedy představovat jedno z charakterizovaných omezení, jež jsou uvedena v nařízení (ES) č. 1475/95, a mohl porušovat čl. 6 odst. 1 bod 8, podle něhož výjimka neplatí, „jestliže dodavatel bez objektivního důvodu poskytne obchodníkům odměny vypočítané na základě místa určení prodávaných motorových vozidel nebo místa bydliště kupujícího“. Kromě toho společnost PNE omezila koncesionářům možnost tento systém obcházet ověřením souladu mezi údaji z objednávky automobilu, které koncesionář zadal do programu, jehož prostřednictvím výrobce udržuje vztahy se svou sítí (DIALOG), a mezi údaji získanými od vnitrostátního registrujícího subjektu.
(21)
Společnost Automobiles Peugeot SA ve své odpovědi na námitky zpochybnila účinnost takového opatření a tvrdila, že výše tohoto bonusu je příliš nízká, aby její vyplacení koncesionáře odradilo od vývozu.
(22)
Nejdříve je však třeba zdůraznit, že obhajoba společnosti Automobiles Peugeot SA je vnitřně rozporná. Na jedné straně totiž společnost Automobiles Peugeot SA tvrdí, že výše bonusu uplatňovaného v letech 1997 až 2003 byla příliš nízká, aby mohla ovlivňovat jednání koncesionáře. Společnost Automobiles Peugeot SA na druhé straně zdůrazňuje, že předmětný systém a zejména výše rabatu pro koncesionáře, kteří dosáhli svých cílů prodeje, byl nezbytný pro poskytnutí vhodných hospodářských pobídek, jimiž se mělo zajistit vyšší úsilí koncesionářů při prodeji na územích, jež jim byla vymezena smlouvou. Průkazné dokumenty shromážděné v průběhu šetření potvrzují námitky ohledně značného dopadu opatření a prokazují, že systém bonusů byl pro koncesionáře během celého období významný a že jeho ztráta měla, pokud jde o prodej na vývoz, značný dopad na zájem koncesionářů prodávat spotřebitelům, kteří na daném území nemají bydliště.
2.2.2. Tlaky prokazující záměr společnosti Peugeot ztěžovat vývoz
(23)
Společnost Automobiles Peugeot SA od roku 1997 až do roku 2001 určitým způsobem zasahovala s cílem odradit některé nizozemské koncesionáře od dodávání automobilů konečným spotřebitelům z jiných členských států. Předmětem tlaků na nizozemské koncesionáře, jako např. složky odměny ve svém důsledku znevýhodňující vývoz, bylo ztížení přeshraničního obchodu automobilů mezi nizozemskými koncesionáři a koncesionáři z jiných členských států s cílem odříznout nizozemský trh od ostatních trhů Evropské unie. Dokumenty ze spisu týkajícího se tlaků na koncesionáře je třeba hodnotit v rámci této strategie.
2.3. Značný a vyčíslený dopad opatření
(24)
Nejprve je třeba zdůraznit, že v daném případě jsme svědky snižování vývozů z Nizozemska po roce 1997, kdy se začal uplatňovat předmětný systém odměňování, a dále poklesu těchto vývozů po roce 1999, a to přibližně o 50 %. Společnost Automobiles Peugeot SA přičítá ve své odpovědi na námitky tento pokles jiným faktorům, než je zpochybňovaný systém odměňování, a to sice „zásadní úloze“, kterou má snižování rozdílů v cenách. Různé údaje však popírají tento rozbor.
(25)
Zejména je třeba poznamenat, že v daném období nedošlo na úrovni Společenství k významnému kolísání rozdílu v cenách.
(26)
Za druhé, v interním záznamu společnosti PNE z roku 2002 je vyčíslen dopad systému odměňování na souběžný obchod prostřednictvím odhadu objemu doplňkových prodejů konečným spotřebitelům, kteří na daném území nemají bydliště, ve vztahu k předcházejícímu roku, jehož by bývalo mohlo být dosaženo, pokud by bonus býval byl v roce 2003 skutečně vyplacen na vozidla prodaná na vývoz.
(27)
Za třetí, celkem dvacet dva francouzských spotřebitelů podalo Komisi v souvislosti s tlaky na koncesionáře stížnost ohledně újmy způsobené prodleními při dodání, jež byla spjata s hrozbami společnosti Peugeot.
3. POKUTA
(28)
Komise měla za to, že je proto třeba uložit pokutu, která by byla patřičným postihem tohoto protiprávního jednání a jejíž odrazující účinek by vylučoval jakékoli opětovné protiprávní jednání. Komise při stanovování výše pokuty přihlíží k závažnosti a k délce trvání protiprávního jednání, což jsou kritéria výslovně uvedená v čl. 23 odst. 3 nařízení (ES) č. 1/2003.
(29)
Při zohlednění výše uvedených skutečností bylo porušení článku 81 společností Automobiles Peugeot SA a její dceřinou společností PNE posouzeno jako velmi závažné, přičemž se toto hodnocení vztahuje jak na politiku v oblasti bonusů, tak v případě ostatních nátlakových opatření, která společnost Automobiles Peugeot SA přijala. Společnost Automobiles Peugeot SA totiž jednala vědomě, jelikož musela vědět, že zpochybňovaná opatření měla omezit hospodářskou soutěž. Komise a Soudní dvůr již měly příležitost vyslovit se k diskriminačním systémům odměňování na základě místa určení automobilu (7). Hodnocení závažnosti protiprávního jednání vychází z pokynů pro výpočet pokut (8).
(30)
Jedná se rovněž o dlouhotrvající protiprávní jednání. Od začátku ledna 1997 do konce září 2003 totiž společnost Automobiles Peugeot SA každoročně prodlužovala diskriminační systém odměňování za vývozy v rámci svých výročních oběžníků. Společnost Automobiles Peugeot SA v letech 1997 až 2001 rovněž plně prováděla strategii na omezení vývozů prostřednictvím varování a příkazů, které byly přímo určeny více koncesionářům V případě ukončení protiprávního jednání nelze na základě údajů ve spisu tvrdit, že k protiprávnímu jednání docházelo i po listopadu 2001, pokud jde o tlaky na koncesionáře, a po říjnu 2003, což je datum, kdy došlo ke změně systému odměňování, jenž je uveden v tomto rozhodnutí.
(31)
V daném případě neexistují přitěžující ani polehčující okolnosti.
4. ROZHODNUTÍ
(32)
Společnost Automobiles Peugeot SA a její dceřiná společnost Peugeot Nederland NV porušily čl. 81 odst. 1 Smlouvy tím, že uzavřely dohody s koncesionáři distribuční sítě společnosti Peugeot v Nizozemsku, jež měly ztěžovat prodeje konečným spotřebitelům v jiných členských státech, a to jak osobně, tak v zastoupení zprostředkovateli, kteří jednají jejich jménem. Protiprávní jednání začalo v prvních dnech měsíce ledna 1997 a trvalo až do konce září 2003.
(33)
Pokud to již neučinily, ukončí podniky uvedené v článku 1 protiprávní jednání prokázané v uvedeném článku. V budoucnu nebudou provádět nebo nebudou pokračovat v provádění jakéhokoli opatření, jež by zakládalo uvedené protiprávní jednání, a nepřijmou opatření se stejným cílem či účinkem.
(34)
Za protiprávní jednání uvedené v článku 1 se ukládá pokuta ve výši 49,5 milionu EUR společnosti Automobiles Peugeot SA a její dceřiné společnosti Peugeot Nederland NV, jež nesou společně a nerozdílně odpovědnost.
COMMISSION DECISION
of 5 October 2005
relating to a proceeding pursuant to Article 81 of the EC Treaty against Automobiles Peugeot SA and Peugeot Nederland NV
(Cases COMP/E2/36623, 36820 and 37275 - SEP and others/Automobiles Peugeot SA)
(notified under document number C(2005) 3683)
(Only the French text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2006/431/EC)
On 5 October 2005, the Commission adopted a decision relating to a proceeding pursuant to Article 81 of the EC Treaty. In accordance with the provisions of Article 30 of Council Regulation (EC) No 1/2003 (1), the Commission herewith publishes the names of the parties and the main content of the decision, including any penalties imposed, having regard to the legitimate interest of undertakings in the protection of their business secrets. A non-confidential version of the full text of the decision can be found in the authentic languages of the case and in the Commission’s working languages at DG COMP’s website at http://europa.eu.int/comm/competition/index_en.html
1. SUMMARY OF THE INFRINGEMENT
1.1. Introduction
(1)
In response to complaints from several French intermediaries, on 5 October 2005 the Commission adopted a decision under Article 7 of Regulation (EC) No 1/2003 (hereinafter the Decision) addressed to Automobiles Peugeot SA, a motor vehicle manufacturer, and Peugeot Nederland NV, its wholly-owned subsidiary responsible for importing Peugeot vehicles into the Netherlands (hereinafter PNE), for infringement of Article 81 of the Treaty. These undertakings had, in collusion with the dealers belonging to the Peugeot network in the Netherlands, infringed Article 81 by implementing two measures aimed at impeding cross-border car sales from that country to final consumers in other Member States, particularly France. The first measure, which was implemented from 1997 until 2003, consisted of a system of bonuses to dealers which discriminated against export sales and which, when viewed from the angle of its objective modus operandi, went beyond what was necessary to induce Dutch dealers to devote their best sales efforts to their contract territory. The second measure, which was implemented from 1997 until 2001, consisted of Automobiles Peugeot SA bringing pressure to bear on dealers active in export sales - a direct measure which strengthened the impact of the discriminatory bonus.
1.2. The facts
1.2.1. The undertakings and the product concerned
1.2.1.1. The undertakings
(2)
Peugeot SA (hereinafter called PSA), the secondlargest European motor manufacturer accounting in 2002 for 15,5 % of all sales (passenger cars and light commercial vehicles), comprises the Peugeot and Citroën makes. Automobiles Peugeot SA is a generalist motor manufacturer, wholly owned by PSA, which develops, produces and distributes cars under the Peugeot name. In each of the 25 Member States, Peugeot products and services are distributed by a national retail distribution network. In the Netherlands the network is organised and run by an importer wholly controlled by Automobiles Peugeot SA, namely PNE, whose headquarters are in Utrecht.
(3)
In the Netherlands, the Peugeot network is made up of dealers and agent resellers contractually tied to those dealers. The number of dealers and agent resellers belonging to the Peugeot network in the Netherlands fell appreciably between 1995 and 2003.
1.2.1.2. The relevant market
(4)
The passenger car market can be divided into a number of segments. The restriction of competition to which the Decision relates is a restriction ‘by object’, which remains appreciable not only when the market is viewed from the perspective of each of the relevant segments taken individually, but also if it is considered that a segment of relevance to this case and the two neighbouring segments overlap to form a relevant market or if it is considered that the latter is made up of all the segments mentioned in the recitals to the Decision. It is not necessary, therefore, to take a definitive decision here as to which segment is to be considered the relevant market or to settle the question whether the market for passenger cars comprises the Community as a whole or whether each Member State is a distinct geographic market.
(5)
Between 1995 and 2002, the total number of new passenger cars registered each year in the European Union and the European Economic Area went up from 12 034 316 to 14 398 718 units. The Peugeot make on its own accounted for a total of 861 696 registrations in 1995 and 1 277 738 registrations in 2002, jumping from sixth to third place among makes in the European Union with a market share up from 7,2 % in 1995 to 8,9 % in 2002 (2). The Peugeot make also experienced strong, steady market share growth in the Netherlands, increasing from 6,5 % in 1997 to 10,7 % in 2003 in the case of passenger cars.
1.2.2. The agreement at issue
(6)
The Decision concerns an infringement committed against the background of the exclusive, selective distribution agreements governing relations between Peugeot and its Dutch dealers. The infringement hinged on two specific measures liable to restrict parallel trade: a dealer remuneration system dependent on the vehicle’s geographic destination, and pressure on dealers actively involved in exporting.
1.2.2.1. Discriminatory bonus
(7)
In the Netherlands, dealers’ remuneration was made up of a fixed part (the margin on invoices (3)) and a part linked to the dealer’s results (the bonus (4)), which the dealer needed in order to earn a profit from his business. This bonus could be obtained by a Dutch dealer only if the cars he sold were registered in the Netherlands. The system introduced by Peugeot distinguished between two phases of the bonus grant mechanism. Acquisition of entitlement to the bonus was based on a progressive scale of achievement of a target agreed at year’s beginning, being a sales target to be met in the dealer’s territory. Subsequently, once the sales target had been met, payment of the entitlement thus gained was also made on the basis of vehicles sold in that territory. Registration in the Netherlands was required by Automobiles Peugeot SA for the purpose of 1. achieving any sales target leading to the acquisition of entitlement to the bonus and the determination of the level of discount per car, and 2. identifying each vehicle sold by Automobiles Peugeot SA eligible for such remuneration (payment of the bonus).
(8)
During the period between 1 January 1997 and 31 December 1999, Automobiles Peugeot SA operated a dealer remuneration system which consisted in paying the dealer a flat-rate additional amount (‘bonus’ and ‘superbonus’) for the sale of all passenger car models registered in the Netherlands after 1 January 1997. Subsequently, during the period between 1 January 2000 and 1 October 2003, Automobiles Peugeot SA modified the dealer remuneration system in order to introduce a variable margin component while retaining a ‘quantity bonus’ paid to dealers who achieved their targets for the registration of Peugeot vehicles in the Netherlands. The principle of the quantity bonus varied little during these two periods. For the purposes of applying the bonus, dealers were divided into categories according to the number of cars in their target. The bonus was determined on the basis of the model of car, the category of dealer and the percentage of target attained.
(9)
From January 1997, the annual circulars to all dealers concerning implementation of the new bonus scheme stipulated - as is borne out by other evidence - that only passenger cars registered in the Dutch market would as a rule count towards payment of the bonus.
1.2.2.2. Pressure on dealers
(10)
The second of the two measures referred to above concerns the exerting of pressure on dealers by Automobiles Peugeot SA, which pressure strengthened the impact of the discriminatory bonus scheme through direct action against dealers or attempts to limit, by threatening to restrict supplies, the export business they had plainly developed.
(11)
It should be noted that Automobiles Peugeot SA’s strategy of limiting exports from the Netherlands was known to the members of the distribution network, who feared the long-term effects of exports on their profits and who indicated, at three meetings with the importer, that they shared the aim of the measures requested by it. Peugeot was keen to ensure that all members of the Dutch network toed the line: if any exporting took place, the importer would intervene with direct threats and supply restrictions in order to restore discipline.
(12)
To begin with, PNE applied direct pressure by occasionally acting to limit the export sales of certain dealers. It brought such pressure to bear among other things through its Account Managers Dealernet (AMDs), who were employed by its Car Sales Department. In some of the inspection reports drawn up by these AMDs, mention was made of sales of vehicles to consumers living abroad. The comments by these AMDs mentioned in the Decision make sense only if exports were, from Automobile Peugeot SA’s point of view, to remain altogether exceptional. There are other examples of pressure being brought to bear with the same end in view, otherwise than through the AMDs. Direct action affected eight dealers between 1997 and 2001.
(13)
From 1997 onwards, the pressure also took the form of threats to reduce supplies, including of the most exported models such as the 806. In 1997 certain models such as the 406 Airline and the 106 Accent were strictly reserved for the Dutch market: their export constituted improper conduct for which the exporting dealer would be held responsible. The threats to restrict supplies, followed by sporadic restrictions, affected among others the 306 Estate model. That the association of Dutch Peugeot Dealers (VPDN) also supported, from 1997 onwards, the adoption of measures to restrict the supply of certain models and remove the most exported models from the range is clear from a number of meeting records. In 1998 dealers in the west of the country put on record their wish to see an end to exports of the 206 model.
2. LEGAL ASSESSMENT
2.1. The agreement on the measures at issue
(14)
The measures taken by Automobiles Peugeot SA to restrict export sales and intra-brand competition were not unilateral practices. On the contrary, they fell within the scope of Article 81(1) of the Treaty. They formed part of the contractual relations between Automobiles Peugeot SA, on the one hand, and the dealers belonging to its selective, exclusive distribution networks in the Netherlands, on the other, concerning the sale of Peugeot vehicles and other contract goods.
(15)
In the present case, as far as the discriminatory bonus is concerned, the agreement was between Automobiles Peugeot SA and the members of its Dutch network. The practical arrangements for operation of the Peugeot network between 1997 and 2003 show that there was tacit acquiescence on the part of the Peugeot dealers in the Netherlands, and therefore a concurrence of wills, when each sales transaction took place (5).
(16)
As far as pressure on dealers is concerned, starting in 1997 at the latest, Automobiles Peugeot SA issued to its Dutch dealers through the VPDN a clear call for discipline in limiting exports to other Member States. The episodes of pressure on dealers described in the Decision show that the call by Automobiles Peugeot/PNE to its dealers to ensure that their exporting activities remained exceptional was endorsed in principle by all members of the network, subject to the occasional action by the manufacturer to maintain the discipline thus brought about.
2.2. The object of the infringement involving the two measures
(17)
Automobiles Peugeot SA and PNE adopted a strategy aimed at limiting export sales from the Netherlands. This strategy, which was implemented in agreement with the dealers and in conjunction with VPDN, had, like each of the measures constituting it, as its object and effect a restriction of competition within the meaning of Article 81(1).
2.2.1. A discriminatory bonus liable to hinder exports
(18)
In its reply to the statement of objections, Automobiles Peugeot SA argued that the quantity bonus introduced in the Netherlands was pro-competitive and had the ‘sole, manifest objective’ of motivating dealers by offering them the necessary economic incentives, in the form of bonuses, to concentrate their best sales efforts on their contract territory and thereby enable Automobiles Peugeot SA to increase its market share in the Netherlands.
(19)
It should be noted in this connection that the Decision does not call into question the possibility for the manufacturer to tailor its commercial policy to the requirements of different national markets with a view to achieving better penetration rates in those markets. It challenges neither the manufacturer’s freedom to agree with its dealers sales targets set in terms of sales to be achieved in the contract territory nor its freedom to adopt appropriate incentives, in the form of performance bonuses in particular, in order to urge its dealers to increase their sales volumes in the territory allocated to them. This possibility, which stimulates inter-brand competition, is furthermore expressly provided for in Commission Regulation (EC) No 1475/95 (6) (the exemption Regulation).
(20)
However, from January 1997, the annual circulars to all dealers concerning implementation of the new bonus scheme stipulated - as is borne out by other evidence - that only passenger cars registered in the Dutch market would count towards payment of the bonus. Consequently, any dealer who had fully achieved his territorial sales targets and had therefore acquired entitlement to the bonus was nevertheless denied the benefit of the bonus thus acquired when it came to payment of that entitlement with respect to sales to non-resident consumers. Such a scheme, viewed from the standpoint of its objective modus operandi, therefore went beyond what was necessary to encourage Dutch dealers to devote their best sales efforts to their contract territory. It was in the nature of one of the hardcore restrictions mentioned in Regulation (EC) No 1475/95, Article 6(1)(8) which provides that the exemption does not apply where ‘the supplier, without any objective reason, grants dealers remunerations calculated on the basis of the place of destination of the motor vehicles resold or the place of residence of the purchaser’. What is more, PNE made it less easy for dealers to get round the scheme by checking the car order data input by the dealer in the database by which the manufacturer managed its relations with its network (DIALOG) against the data obtained from the national registration authority.
(21)
In its reply to the statement of objections, Automobiles Peugeot SA questioned the effectiveness of such a measure, maintaining that the amount of the bonus was too small for its non-payment to act as a disincentive for dealers to export.
(22)
The defence put forward by Automobiles Peugeot SA is intrinsically contradictory. On the one hand, it argues that the level of the bonus on offer between 1997 and 2003 was too low to have had any effect on dealers’ behaviour. On the other, it stresses that the scheme at issue, and in particular the level of the discounts granted to dealers who had achieved their sales targets, was essential to providing appropriate financial incentives to ensure that dealers devoted their best sales efforts to their respective contract territories. Moreover, the evidence gathered during the course of the investigation bears out the objections about the measures’ significant impact by showing that the bonus was important to dealers throughout the period and that its loss on export sales significantly affected dealer interest in selling to non-resident consumers.
2.2.2. The exerting of pressure as proof of Peugeot’s intention to hinder exports
(23)
From 1997 onwards and until a more recent period in 2001, Automobiles Peugeot SA occasionally intervened to deter certain Dutch dealers from supplying vehicles to final consumers in other Member States. The pressure put on Dutch dealers, like the aspects of the remuneration system that de facto discriminated against exports, was intended to hinder cross-border trade in cars between dealers in the Netherlands and those in other Member States with a view to walling off the Dutch market from the other markets in the European Union. It is in the context of this strategy that the documents held on file concerning the pressure on dealers should be assessed.
2.3. Significant, quantifiable impact of the measures
(24)
Parallel exports from the Netherlands declined after 1997, the year in which the remuneration system was implemented, falling by about 50 % after 1999. In its reply to the statement of objections, Automobiles Peugeot SA attributes this to factors other than the remuneration system in dispute, namely the ‘essential role’ played by diminishing price differentials. However, several factors contradict this analysis.
(25)
First, there was no significant variation in the price differential at Community level during the period in question.
(26)
Second, an internal PNE memo dating from 2002 quantified the remuneration system’s impact on parallel trade by estimating the volume of additional sales to non-resident final consumers compared with the previous year achievable if the bonus were in fact paid in 2003 in respect of vehicles sold for export.
(27)
Third, in relation to the pressure on dealers, a total of 22 French consumers complained to the Commission about the loss caused by delivery delays coupled with threats from Peugeot.
3. FINE
(28)
The Commission considered that a fine should therefore be imposed commensurate with the gravity of the infringement, the deterrent effect of which would prevent any repeat offending. In fixing the amount of the fine, the Commission took into account all the appropriate circumstances, and in particular the gravity and duration of the infringement, these being criteria explicitly mentioned in Article 23(3) of Regulation (EC) No 1/2003.
(29)
In the light of the above, the infringement of Article 81 committed by Automobiles Peugeot SA and its subsidiary PNE was characterised as very serious, an assessment which held good both for the policy regarding bonuses and for the other pressure exerted by Automobiles Peugeot SA. The Commission and the Court of Justice have already had occasion to rule on remuneration systems that discriminate according to a vehicle’s destination (7). The assessment of the gravity of the infringement is based on the provisions of the Guidelines on the method of setting fines (8).
(30)
The infringement is also one of significant duration. From the beginning of January 1997 to the end of September 2003, Automobiles Peugeot SA renewed each year the discriminatory system of remuneration for exports in its annual circulars. Between 1997 and 2001, Automobiles Peugeot SA also supplemented its export restriction strategy with direct warnings and instructions to several dealers. As to the termination of the infringement, there is nothing on file to indicate that the infringement continued after November 2001 as far as the pressure on dealers is concerned, or after October 2003, when the remuneration system to which the Decision relates was modified.
(31)
There are neither any mitigating nor any aggravating circumstances in this case.
4. DECISION
(32)
Automobiles Peugeot SA and its subsidiary Peugeot Nederland NV infringed Article 81(1) of the Treaty by concluding agreements with dealers in the Peugeot distribution network in the Netherlands having as their object and effect the impeding of sales to final consumers in other Member States, whether in person or represented by intermediaries acting on their behalf. The infringement commenced at the beginning of January 1997 and continued until the end of September 2003.
(33)
To the extent that they have not already done so, the undertakings referred to in Article 1 must bring the infringement found in that article to an end. They must refrain in future from implementing anew or continuing to implement any measure constituting the said infringement and from taking any measures having an equivalent object or effect.
(34)
For the infringement referred to in Article 1, a fine of EUR 49,5 million is imposed on Automobiles Peugeot SA and its subsidiary Peugeot Nederland NV, which are jointly and severally liable.