ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 21. září 2005
o státní podpoře č. C 5/2004 (ex N 609/2003), kterou Německo hodlá poskytnout společnosti Kronoply
(oznámeno pod číslem K(2005) 3497)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2006/262/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ -
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a),
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky podle výše uvedených ustanovení (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 22. prosince 2003 (A/39031) sdělilo Německo svůj záměr poskytnout podle multisektorálního rámce regionální podpory pro velké investiční projekty (2) (dále jen „multisektorální rámec podpory 1998“) investiční příspěvek ve prospěch společnosti Kronoply GmbH, Heiligengrabe (Brandenburg), (dále jen „společnost Kronoply“). Tato podpora byla zapsána pod číslem N 609/03.
(2)
Dopisem ze dne 18. února 2004 (SG/D/200649) sdělila Komise Německu své rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské Unie (3). Komise vyzvala všechny zúčastněné strany, aby se k daným opatřením podpory vyjádřily.
(4)
Dopisem ze dne 19. března 2004 (A/32003) zaujalo stanovisko Německo.
(5)
Dopisem ze dne 24. května 2004 (A/33878) se jménem společnosti Kronoply vyjádřila advokátní kancelář Luther Menold s.r.o. (Luther Menold Rechtsanwaltsgesellschaft mbH). Toto stanovisko bylo dne 19. listopadu 2004 předáno Německu (D/58277).
2. POPIS PODPORY
2.1. První oznámení N 813/2000
(6)
Toto rozhodnutí souvisí s podporou N 813/2000, jejíž poskytnutí ve prospěch společnosti Kronoply Komise schválila.
(7)
Komise schválila dne 3. července 2001 (SG/D/289524) hrubou míru podpory ve výši 31,5 % ve prospěch společnosti Kronoply podle multisektorálního rámce podpory 1998 na výstavbu výrobní kapacity pro „Oriented Strand Boards“ (4) (dále jen „OSB“) v Heiligengrabe, Brandenburg, která je oblastí podpory ve smyslu čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES. Míra podpory byla stanovena na 3,5 procentního bodu pod maximální mírou podpory, jelikož relevantní trh byl ohodnocen jako zmenšující se trh.
(8)
Komise posoudila tři opravné faktory pro výpočet maximální míry podpory podle multisektorálního rámce podpory 1998. Pro maximální míru podpory z toho vyplynul procentní podíl ve výši 31,5 (faktor hospodářské soutěže 0,75, faktor „poměr použitý kapitál - pracovní místa“ 0,8 a faktor „regionální dopady“ 1,5). Podpora tak činila 35,4 milionů EUR (5).
(9)
Faktor hospodářské soutěže tak, jak byl stanoven, vedl k rozdílnosti názorů mezi Komisí a Německem. Obě strany ale určily relevantní trh jako trh pro OSB a výrobky z překližky. Německo předložilo na počátku studie, z nichž vyplývalo, že tento trh není na sestupu. Komise vyjádřila o těchto studiích pochybnosti, poněvadž vycházely z mimořádně silného růstu poptávky pro rok 2000 ve srovnání s předcházejícími roky. Po opakované výměně informací snížilo Německo míru oznámené podpory ze 35 % na 31,5 %:
•
Dopisem ze dne 22. prosince 2000 (A/40955) sdělilo Německo svůj záměr poskytnout společnosti Kronoply podporu podle multisektorálního rámce podpory 1998.
•
Dne 3. ledna 2001 (D/56400) si Komise vyžádala další informace. Dne 11. ledna 2001 se sešli k jednání zástupci spolkové vlády, spolkové země Braniborsko, příslušného podniku a Komise. Spolková vláda poskytla dopisem ze dne 9. února 2001 (A/31359) a ze dne 20. února 2001 (A/31463) vyžádané informace. Dopisem ze dne 9. dubna 2001 (D/51511) se Komise obrátila na Německo s dalšími dotazy, které byly zodpovězeny dopisem ze dne 21. května 2001 (A/34090).
•
Dopisem ze dne 19. června 2001 (A/34812) oznámilo Německo snížení míry podpory ze 35 % na 31,5 %.
•
Dopisem ze dne 5. července 2001 (SG/D/289525) sdělila Komise Německu, že vůči podpoře nemá námitky.
(10)
Dopisem ze dne 3. ledna 2002 (A/30013) požádalo Německo o změnu rozhodnutí Komise. Německo předložilo důkazy o tom, že předpokládaný vzestup poptávky v roce 2000 skutečně nastal, a že tak nedošlo k poklesu trhu. Dopisem ze dne 5. února 2002 (D/50463) zamítla Komise změnu svého dřívějšího rozhodnutí s odůvodněním, že podpora byla vyhodnocena na základě správného výpočtu všech relevantních faktorů. Komise nemohla změnit své rozhodnutí z následujících důvodů: hodnocení faktoru hospodářské soutěže se opíralo o celkové srovnání vývoje sledované spotřeby daného výrobku a míry růstu výrobního odvětví v letech 1994 - 1999 a o prognózu, která byla v okamžiku rozhodnutí správná.
2.2. Druhé oznámení N 609/2003
(11)
Druhým oznámením byl učiněn pokus dosáhnout poskytnutím další podpory ve výši 3,5 % (v přepočtu 3 939 947 EUR) dříve zamítnutou vyšší míru podpory ve výši 35 %.
(12)
Německo argumentovalo tím, že definice trhu v prvním oznámení N 813/2000 byla věcně nesprávná, a odvolávalo se na článek 9 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (6) (dále jen nařízení (ES) č. 659/1999), podle něhož může být rozhodnutí zrušeno na základě následující podmínky: „Komise může […] zrušit rozhodnutí […], pokud bylo rozhodnutí založeno na nesprávné informaci poskytnuté během řízení, která byla rozhodujícím faktorem pro rozhodnutí...“
(13)
Zatímco byl relevantní trh v původním oznámení definován jako trh pro OSB a překližku, vyplynulo podle údajů Německa z nově předložených studií, že by bylo vhodnější definovat relevantní trh jako trh pro OSB a pouze určité překližkové segmenty. Podle této nové definice trhu by se trh v příslušném období ve smyslu bodu 3.4 multisektorálního rámce podpory 1998 nezmenšil a tudíž by musela být schválena nesnížená míra podpory ve výši 35 %.
2.3. Rozhodnutí o zahájení řízení
(14)
Komise nevyhověla žádosti Německa, aby se relevantní trh omezil na základě jiné definice nahraditelných výrobků na trh pro OSB a určité překližkové segmenty.
(15)
Komise nepovažovala nové hodnocení trhu za nezbytné, jelikož nebyly splněny dva důležité prvky, které způsobily značné pochybnosti o slučitelnosti podpory se společným trhem:
• Chybějící motivace: Komise měla značné pochybnosti o motivačním účinku oznámené podpory, poněvadž investice již byly uskutečněny. Jestliže podpora nepůsobí jako stimul, nelze použít ustanovení o výjimkách podle čl. 87 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy o ES, která se týkají regionálního rozvoje.
• Chybějící nezbytnost: Komise měla vážné pochybnosti o tom, zda podpory na již uskutečněné investice mohou být považovány za nezbytné pro podporu hospodářského rozvoje určitých hospodářských odvětví nebo hospodářských oblastí ve smyslu čl. 87 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy o ES. V daném případě postačovala k uskutečnění investice míra podpory ve výši 31,5 %.
3. STANOVISKO NĚMECKA
(16)
Německo nadále trvalo na novém zhodnocení trhu Komisí podle článku 9 nařízení (ES) č. 659/1999:
•
Podpora by byla poskytnuta v rámci „Společného programu: Zlepšení regionální hospodářské struktury“, který Komise schválila jako regionální režim podpory. Komise má tedy pouze povinnost prověřit, zda oznámené opatření odpovídá ustanovením schváleného režimu podpory a zda je slučitelné s multisektorálním rámcem podpory 1998. Jelikož nově oznámená podpora tato ustanovení splňuje, je opatření podpory jednoznačně investiční a nikoli provozní podporou.
•
Soud prvního stupně potvrdil ve svém rozhodnutí ze dne 5. listopadu 2003 v právní věci T-130/02 (Kronoply/Komise) (7), že oznámení dodatečné podpory nebo změna již schválené podpory jsou možná. V důsledku toho nemohla Komise posoudit druhou oznámenou podporu jako podporu provozní s odůvodněním, že projekt je již uzavřen. V opačném případě by byla možnost oznámení dalších podpůrných opatření - která byla potvrzena Soudním dvorem - bezpředmětná.
4. STANOVISKA ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(17)
Společnost Kronoply trvala na stanovisku, že na jeden investiční projekt lze podat několik oznámení a doložila jej rozsudky v různých právních věcech:
•
Soud prvního stupně potvrdil ve svém rozhodnutí ve věci Kronoply/Komise (8), že další podpora nebo změna již schválené podpory jsou možné: „Kromě toho není vnitrostátním orgánům nijak zakázáno nahlásit projekt, na který má být podniku poskytnuta další podpora nebo již poskytnutá podpora změněna.“
•
Toto stanovisko obsahuje také rozhodnutí Soudu prvního stupně ze dne 30. ledna 2002 v právní věci T-212/00 (Nuove Industrie Molisane Srl/Komise) (9): „[…] rozhodnutí [Komise] nezbavuje italské úřady možnosti oznámit projekt, na který má být žalující straně poskytnuta další podpora nebo již poskytnutá podpora změněna.“
(18)
Společnost Kronoply také zdůraznila, že Komise musí nové oznámení věcně přezkoumat, a uvedla pro to dva podstatné důvody:
•
Komise nemůže vycházet z dřívějšího hodnocení trhu, poněvadž toto hodnocení vycházelo z věcně nesprávné definice trhu.
•
Společnost Kronoply neměla možnost nechat přezkoumat původní rozhodnutí Komise soudem, poněvadž její zájmy nebyly poškozeny (10).
(19)
Společnost Kronoply popřela nedostatek motivace a uvedla pro to následující důvody:
•
V bodě 4.2 Pokynů o státní podpoře regionům (11) (dále jen „pokyny pro regionální podpory“) je uvedeno, jak lze přezkoumat, zda existuje motivační prvek. Tento bod zní: „Kromě toho musí režimy podpory stanovit, že žádost o podporu musí být předložena před zahájením projektu.“ Společnost Kronoply tuto podmínku splnila podáním žádosti o podporu u vnitrostátních orgánů před zahájením projektu. Podpora tedy poskytovala požadovaný stimul a splňovala kritérium nezbytnosti podpory hospodářského rozvoje oblastí ve smyslu čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES.
•
Společnost Kronoply stále požadovala míru podpory ve výši 35 %. Snížení míry požadované podpory neznamenalo, že již není nutná žádná další podpora. Jelikož by formální řízení mohlo trvat až 18 měsíců, bylo pro příjemce podpory výhodnější přijmout okamžitě tu část podpory, jejíž oprávněnost byla pro Komisi nesporná.
5. HODNOCENÍ
(20)
Po přezkoumání stanovisek Německa a společnosti Kronoply setrvává Komise na stanovisku, které zastávala ve svém rozhodnutí o zahájení řízení, že nové hodnocení trhu podle multisektorálního rámce podpory 1998 není nutné, jelikož u podpory nejsou splněny dva základní předpoklady: motivační účinek a nezbytnost.
5.1. Žádné další investiční náklady způsobilé pro podporu ve smyslu pokynů pro regionální podpory
(21)
Komise zastává názor, že oznámení N 609/03 (ze dne 22. prosince 2003) je nutno považovat za samostatné, druhé oznámení podpory ve prospěch společnosti Kronoply, kterou však nebude dosaženo žádných dalších investic nebo vytvoření pracovních míst. Nevznikají proto žádné dodatečné náklady způsobilé pro podporu ve smyslu pokynů pro regionální podpory, které by mohly odůvodnit poskytnutí dodatečné podpory.
(22)
Komise schválila svým rozhodnutím SG (2001) D/289524 ze dne 3. července 2001 investiční podporu ve výši 35,4 milionů EUR ve prospěch společnosti Kronoply. Toto rozhodnutí vycházelo z údajů, které Německo tehdy předložilo. Komise se rozhodla, že nebude vznášet žádné námitky, a schválila podporu tak, jak byla nakonec Německem navržena. Německo a společnost Kronoply rozhodnutí akceptovaly. Německé orgány pak podporu poskytly a společnost Kronoply ukončila dne 31. ledna 2003 svůj investiční projekt.
(23)
Teprve osmnáct měsíců po konečném rozhodnutí Komise - a téměř jeden rok po ukončení investičního projektu - předložilo Německo oznámením ze dne 22. prosince 2003 novou definici trhu a prohlásilo, že by bylo na základě nových studií vhodnější definovat relevantní trh jako trh pro OSB a pouze určité překližkové segmenty. Jak již bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení formálního přezkumného řízení, Komise nebude za těchto okolností své předchozí rozhodnutí revidovat. Komise je toho názoru, že předložení jiné definice trhu Německem nelze zařadit pod článek 9 nařízení (ES) č. 659/1999.
(24)
V souladu s rozhodnutím Soudu prvního stupně v právní věci Kronoply/Komise zastává Komise názor, že členský stát může oznámit další podporu nebo změnit již schválený projekt nebo dokonce změnit různé tranže státní podpory na určitý projekt a Komise to může schválit, jestliže lze pro každou tranži doložit motivační účinek a nezbytnost. Německo však již kromě ukončeného projektu neoznámilo žádný další investiční projekt společnosti Kronoply. Projekt, který měl být financován, byl kromě toho dokončen téměř rok před oznámením nového projektu na poskytnutí podpory. Komise tedy došla k závěru, že tímto druhým oznámením mělo být jednoduše dosaženo větší míry podpory ve výši 35 %, která byla předtím zamítnuta, aniž by vznikly dodatečné náklady způsobilé pro podporu, pro které by mohla být schválena podpora ve výši 3 936 947 EUR, a aniž by existoval motivační účinek nebo nezbytnost.
(25)
Jak vyložil Soudní dvůr Evropských společenství ve svém rozsudku ze dne 5. října 2000 v právní věci C-288/96 (Spolková republika Německo/Komise) (12) musí Komise takovou podporu posoudit jako podporu provozní, poněvadž je poskytována, aniž by se od příjemců vyžadoval závazek týkající se jejího využití a aniž by byla určena ke zlepšení finanční situace jejich podniků.
5.2. Motivační účinek
(26)
Komise se sice domnívá, že tato oznámení dostatečně prokázala, že poskytnutí další podpory nepovede k žádné nové investici a nebude nabízet žádné podněty, přesto by se však ráda v odpovědi na stanoviska Německa a společnosti Kronoply ještě podrobněji vrátila k pojmu motivačního účinku.
5.2.1. Investiční proces
(27)
Podnikové investice je nutno posuzovat jako dynamický proces. Důležité je rozlišovat mezi fází ex-ante a ex-post:
•
Podniky přijímají ex-ante rozhodnutí o uskutečnění investice tak, že při svých výpočtech vycházejí z očekávaných příjmů a nákladů projektu. Jestliže se očekávaný výnos z investičního projektu pohybuje nad potřebnou mírou výnosnosti, tento projekt zahájí. Regionální podpora by měla poskytovat podnět k tomu, aby podniky změnily své chování a investovaly v regionech, ve kterých by jinak neinvestovaly.
•
Jestliže je investice jednou učiněna, lze ji ex post jen velmi obtížně vrátit, jelikož její značná část proudí do určitého majetku, který nemůže být jen tak přesunut na jiné místo. Prodejem takového majetku by prodávající ztratil část svého investičního kapitálu.
5.2.2. Ex ante hodnocení motivačního účinku na základě pokynů pro regionální podpory.
(28)
V bodě 4.2 pokynů pro regionální podpory se používá následující test, který má ověřit, zda podpora má motivační účinek: příjemce podpory musí podat žádost o podporu před zahájením realizace projektu. Jestliže tomu tak je, vychází Komise z toho, že motivační účinek existuje.
(29)
Ve svých připomínkách zastávalo Německo a společnost Kronoply názor, že jsou splněny předpoklady bodu 4.2 pokynů pro regionální podpory, neboť společnost Kronoply podala žádost o podporu před zahájením realizace projektu.
(30)
Test v bodě 4.2 se má pokusit ověřit motivační účinek, aniž by investici příliš oddaloval. Rozsáhlé zkoumání všech hospodářských aspektů investičního rozhodnutí příjemce podpory by se mohlo ukázat jako velmi obtížné nebo časově náročné a tím by mohlo brzdit investici a hospodářský rozvoj regionu.
(31)
Při hodnocení motivačního účinku dodatečné podpory ve výši 3,5 % je rozhodující, zda rozdíl mezi 31,5 % a 35 % působil rozdíl na motivační účinek a ovlivnil investiční rozhodnutí společnosti Kronoply:
•
Společnost Kronoply nemohla před uskutečněním investice vědět, jak vysoká podpora nakonec bude, jelikož vyhodnocení opravných faktorů v multisektorálním rámci podpor 1998 bylo na uvážení Komise. Společnost Kronoply si tedy nebyla jista, zda jí bude poskytnuta míra podpory ve výši 31,5 % nebo 35 %. Podnik tedy vycházel z toho, že očekávaná míra se bude pohybovat podle pravděpodobnosti obou možných výsledků mezi těmito dvěma hodnotami. Společnost Kronoply založila své investiční rozhodnutí na očekávané částce podpory.
•
Komise bere na vědomí, že se společnost Kronoply rozhodla pro investici, i když nebyla stanovena přesná výše podpory nebo míra podpory. Kromě toho podnik investici ukončil poté, co byla schválena míra podpory ve výši 31,5 %. Společnost Kronoply proto byla zjevně ochotna vzít na sebe riziko míry podpory pouze ve výši 31,5 %.
•
Sama skutečnost, že společnost Kronoply splňovala předpoklad v bodě 4.2 pokynů pro regionální podpory proto bezpodmínečně neznamená, že očekávaná hodnota těchto dodatečných 3,5 procentních bodů měla motivační účinek.
5.2.3. Ex post hodnocení motivačního účinku na základě skutečností
(32)
Místo toho, aby se dále zabývala rozhodnutím ex ante společnosti Kronoply, považuje Komise za účelnější vycházet ze skutečností. Společnost Kronoply se zjevně rozhodla pro investici a prováděla své činnosti nadále také poté, co jí byla schválena míra podpory pouze ve výši 31,5 %. Investiční projekt byl dokončen, jak bylo původně plánováno. Společnost Kronoply nepřizpůsobila svůj investiční projekt ani s ohledem na nižší míru podpory.
(33)
Společnost Kronoply nezmění svůj postoj, ať již podnik obdrží další podporu nebo ne: Neexistuje žádný důvod pro to, aby další podpora společnosti Kronoply vedla ke zvýšení výroby nebo rozšíření výrobních zařízení. Jelikož investice byly již učiněny, neexistuje ani žádný důvod k obavám, že společnost Kronoply ukončí výrobu v případě, že nedostane další podporu.
(34)
Komise proto dospěla k závěru, že poskytnutí podpory ve výši dalších 3,5 % by nemělo žádný motivační účinek.
(35)
Jak již bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, musí podpory působit motivačně, jestliže mají přispívat k podpoře hospodářského rozvoje určitých hospodářských odvětví nebo hospodářských oblastí ve smyslu čl. 87 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy o ES. Jestliže již investice byla učiněna, jako v tomto případě, nevytváří podpora žádnou motivaci a nevede k novým investicím nebo k vytváření pracovních míst. Komise proto nemůže tuto podporu odůvodnit zvýšením nových investic nebo vytvořením pracovních míst ve smyslu čl. 87 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy o ES. Komise znovu dochází k závěru, že dodatečná podpora ve výši 3 936 947 EUR je podporou provozní.
5.3. Nezbytnost podpory
(36)
Co se týče prohlášení v rozhodnutí o zahájení řízení zastává Komise názor, že zásada nezbytnosti vyplývá bezprostředně z koncepce kontroly státních podpor. Komise může prohlásit, že podpora je v souladu s čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy o ES jen tehdy, pokud může konstatovat, že podpora přispívá k uskutečňování některého z uvedených cílů, kterých by zvýhodněný podnik nemohl za obvyklých tržních podmínek dosáhnout vlastními opatřeními. To odpovídá běžné praxi Komise, kterou potvrdil Soudní dvůr Evropských společenství ve svém rozsudku ze dne 17. září 1980 v právní věci 730/79 (Philip Morris/Komise) (13).
(37)
Jak je podrobně uvedeno v bodech odůvodnění 26 až 35, neposkytuje plánovaná podpora žádnou motivaci pro nové investice nebo pro vytváření pracovních míst. Nevyžaduje od příjemce podpory ani odpovídající výkon ani příspěvek k cíli společného zájmu. Proto se zde jedná o provozní podporu k pokrytí běžných nákladů, které by společnost Kronoply musela jinak hradit sama.
(38)
Bod 4.15 pokynů pro regionální podpory zakazuje obvykle provozní podpory. Podpory tohoto druhu však lze výjimečně poskytnout v oblastech, na které se vztahuje čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES, pokud jsou i) na základě svého příspěvku k regionálnímu rozvoji a ii) na základě svého druhu oprávněné a jejich výše je přiměřená k nevýhodám, které mají být vyrovnány. Německo nepředložilo údaje o případných nevýhodách, ani neukázalo, jak má další podpora přispět k regionálnímu rozvoji.
(39)
Z těchto skutečností vyplývá, že další podpora není nezbytná, jelikož se společnost Kronoply rozhodla pokračovat ve své činnosti také poté, co byla schválena pouze nižší míra podpory ve výši 31,5 %. To znamená, že hospodářský provoz společnosti Kronoply je rentabilní nebo že podnik není v žádném případě odkázán na další podpory. Každá další podpora by v této fázi byla pro společnost Kronoply neočekávaným ziskem.
(40)
Komise tedy dochází k závěru, že se podpora v tomto případě neslučuje s čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES také proto, že není nezbytná pro regionální rozvoj.
(41)
Závěrem se prověřuje, zda lze na podporu použít ustanovení o výjimkách podle čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy o ES:
•
Ustanovení o výjimkách uvedená v čl. 87 odst. 2 Smlouvy o ES s ohledem na podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům, na odstranění škod způsobených přírodními pohromami nebo na překonání rozdělení Německa jsou v tomto případě nepoužitelná.
•
Podporu rovněž nelze považovat podle čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES za projekt společného evropského zájmu anebo k nápravě vážné poruchy v hospodářství Německa. Rovněž není určena na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví podle čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES.
•
Čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES upravuje schvalování podpor na rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud tyto podpory nezmění obchodní podmínky způsobem, který se neslučuje se společným zájmem. Jelikož bylo stanoveno, že se podpora v důsledku chybějícího motivačního účinku a chybějící nezbytnosti neslučuje s čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES, nelze ze stejných důvodů prohlásit, že je v souladu s čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES.
6. ZÁVĚR
(42)
Komise dochází k závěru, že oznámená podpora představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Jelikož podpora ani nepůsobí jako motivace ani není nezbytná, nelze použít žádné z ustanovení o výjimkách podle čl. 87 odst. 2 nebo 3 Smlouvy o ES. Podpora je proto nepřípustnou provozní podporou a nesmí být poskytnuta -
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ :
Článek 1
Státní podpora ve výši 3 936 947 EUR, kterou hodlá Německo podle oznámení N609/2003 poskytnout ve prospěch společnosti Kronoply GmbH, je neslučitelná se společným trhem.
Z tohoto důvodu nesmí být podpora poskytnuta.
Článek 2
Německo sdělí Komisi během dvou měsíců po oznámení tohoto rozhodnutí opatření, která byla přijata pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 21. září 2005.
COMMISSION DECISION
of 21 September 2005
on State aid No C 5/2004 (ex N 609/2003) which Germany is planning to implement for Kronoply
(notified under document number C(2005) 3497)
(Only the German text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2006/262/EC)
THE COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,
Having regard to the Treaty establishing the European Community, and in particular the first subparagraph of Article 88(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to those provisions (1) and having regard to their comments,
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
By letter dated 22 December 2003 (A/39031), Germany notified the Commission that it was planning to award an investment grant to Kronoply GmbH, Heiligengrabe (Brandenburg) (hereinafter ‘Kronoply’) under the multisectoral framework on regional aid for large investment projects (2) (‘1998 multisectoral aid framework’). The notified aid was registered under No N 609/03.
(2)
By letter dated 18 February 2004 (SG/D/200649), the Commission informed Germany of its decision to initiate the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty.
(3)
The Commission decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union (3). The Commission called on interested parties to submit their comments.
(4)
By letter dated 19 March 2004 (A/32003), Germany submitted its comments.
(5)
By letter dated 24 May 2004 (A/33878), Luther Menold Rechtsanwaltsgesellschaft mbH submitted comments on behalf of Kronoply. The comments were forwarded to Germany on 19 November 2004 (D/58277).
2. DETAILED DESCRIPTION OF THE AID
2.1. First notification N 813/2000
(6)
The present case is related to Case No N 813/2000, in which the Commission approved aid to Kronoply.
(7)
On 3 July 2001 (SG/D/289524) the Commission approved a gross aid intensity of 31,5% for Kronopoly under the 1998 multisectoral aid framework in connection with the construction of a production plant for Oriented Strand Board (4) (‘OSB’) in Heiligengrabe, Brandenburg, an assisted area within the meaning of Article 87(3)(a) of the EC Treaty. The aid intensity was set 3,5 percentage points lower than the maximum because the relevant market was considered to be in decline.
(8)
The Commission calculated the three assessment criteria to be applied in determining the maximum allowable aid intensity under the 1998 multisectoral aid framework. Consequently, in order to comply with those criteria, the maximum allowable aid intensity was calculated to be 31,5% (competition factor 0,75, capital-labour factor 0,8 and regional impact factor 1,5). The amount of aid involved was therefore €35,4 million (5).
(9)
Calculation of the competition factor caused some disagreement between the Commission and Germany. Both sides agreed, however, that the relevant market consisted of OSB and plywood products. Germany initially provided studies which showed that this market was not in decline. The Commission had doubts concerning those studies because the results hinged on exceptionally strong demand growth for 2000 as compared with previous years. Information was exchanged on several occasions before Germany reduced the notified aid intensity from 35% to 31,5%:
•
By letter dated 22 December 2000 (A/40955), Germany notified its intention to grant aid to Kronoply under the 1998 multisectoral aid framework.
•
On 3 January 2001 (D/56400) the Commission requested further information. A meeting was held on 11 January 2001 between representatives of the German Government, the Land of Brandenburg, the company involved and the Commission. The German Government provided the requested information by letters dated 9 February 2001 (A/31359) and 20 February 2001 (A/31463). By letter of 9 April 2001 (D/51511), the Commission sent additional questions to which Germany replied on 21 May 2001 (A/34090).
•
By letter dated 19 June 2001 (A/34812), Germany reduced the notified aid intensity from 35% to 31,5%.
•
By letter dated 5 July 2001 (SG/D/289525), the Commission informed Germany that it had no objections to the aid.
(10)
By letter dated 3 January 2002 (A/30013), Germany requested an amendment to the Commission decision. It provided evidence that the growth in demand estimated for 2000 had been achieved and that the market was therefore not in decline. By letter dated 5 February 2002 (D/50463), the Commission refused to amend its earlier decision because the aid had been assessed on the basis of a correct calculation of all the relevant factors. More specifically, the Commission could not amend its decision for the following reasons: the assessment of the competition factor relied on a comparison between the evolution of the apparent consumption of the product in question and the growth rate in manufacturing as a whole during the period 1994-1999 and on a forecast which, at the time of the decision, was correct.
2.2. Second notification N 609/2003
(11)
An attempt was made with the second notification to achieve the maximum intensity of 35%, which had been rejected previously, by granting additional aid equivalent to 3,5% (or €3 939 947).
(12)
Germany argued that the market definition given in the original notification N 813/2000 had been factually wrong and referred to Article 9 of Council Regulation (EC) No 659/1999 of 22 March 1999 laying down detailed rules for the application of Article 93 of the EC Treaty (6) (‘Regulation (EC) No 659/1999’), which allows the revocation of a decision under the following conditions: ‘The Commission may revoke a decision taken […] where the decision was based on incorrect information provided during the procedure which was a determining factor for the decision.’
(13)
While the relevant market was defined in the original notification as OSB and plywood, Germany claimed that the newly submitted studies showed that the relevant market was more correctly defined as OSB and only certain segments of plywood. Using this new market definition, the relevant market would not be in decline during the period concerned (see point 3.4 of the 1998 multisectoral aid framework) and so the full aid intensity of 35% would have to be approved.
2.3. Decision to initiate the procedure
(14)
The Commission did not comply with the request by Germany that, on the basis of a different definition of substitutable products, the relevant market should be limited to OSB and certain segments of plywood.
(15)
The Commission did not consider a reassessment of the market to be necessary because two fundamental elements were missing, and this gave rise to serious doubts as to whether the aid was compatible with the common market:
• Lack of incentive: The Commission expressed serious doubts about the existence of any incentive effect of the notified aid because the investments had already been made. If the aid does not provide any incentive, the derogations laid down in Article 87(3)(a) and (c) of the EC Treaty concerning regional development do not apply.
• Lack of necessity: The Commission seriously doubted that aid for investments already made could still be considered necessary to facilitate the development of certain economic activities or of certain economic areas within the meaning of Article 87(3)(a) and (c). In the case in point, the aid intensity of 31,5% was sufficient to trigger the investment.
3. COMMENTS FROM GERMANY
(16)
Germany insisted that the Commission had to reassess the market in accordance with Article 9 of Regulation (EC) No 659/1999:
•
The aid would be granted under the joint Federal Government/Länder scheme for improving regional economic structures, which the Commission approved as a regional aid scheme. The Commission’s duty, therefore, was simply to assess whether the measure notified complied with the requirements set out in the approved aid scheme and was compatible with the 1998 multisectoral aid framework. As the aid concerned by the new notification fulfilled all these requirements, the aid measure was clearly investment aid and not operating aid.
•
The European Court of First Instance confirmed in its judgment in Kronoply (7) that it was possible to notify additional aid or a change to existing aid. The Commission could not, therefore, classify the aid in the second notification as operating aid on the grounds that the project had already been completed. Otherwise, the possibility of notifying further aid measures - as confirmed by the Court - would be meaningless.
4. COMMENTS FROM INTERESTED PARTIES
(17)
Kronoply insisted that several notifications were possible for the same investment project and supported its line of argument with rulings from several court cases:
•
The European Court of First Instance confirmed in Kronoply (8) that additional aid or a change to existing aid was possible: ‘Furthermore, the national authorities cannot be denied the right to notify a measure with which further aid shall be granted or an existing aid measure shall be amended.’
•
A similar opinion was expressed in Nuove Industrie Molisane Srl (9): ‘…the [Commission] Decision does not preclude the possibility for the Italian authorities to notify a project to introduce new aid in favour of the applicant, or to amend the aid already granted it.’
(18)
Kronoply also emphasized that the Commission had to assess the new notification on its own merits and advanced two main arguments for this:
•
The Commission could not rely on the earlier market assessment because it had been based on a factually wrong market definition.
•
Kronoply had no possibility of having the Court review the Commission's original decision because its interests were not affected (10).
(19)
Kronoply denied that there was any lack of incentives and supported this view with the following main arguments:
•
Point 4.2. of the Guidelines on national regional aid (11) (‘regional aid guidelines’) indicates how to test whether there is an incentive. It reads as follows: ‘In addition, aid schemes must lay down that an application for aid must be submitted before work is started on the projects.’ Kronoply fulfilled this requirement by applying to the national authorities for aid before the start of the project. Therefore the aid provided the desired incentive and fulfilled the criterion of necessity with a view to promoting economic development within the meaning of Article 87(3)(a) of the EC Treaty.
•
Kronoply had consistently applied for an aid intensity of 35%. The reduction in the intensity of the notified aid did not mean that further aid was no longer necessary. As the formal procedure might take up to eighteen months, it was more advantageous for the recipient to receive immediately the part of the aid the admissibility of which was not challenged by the Commission.
5. ASSESSMENT
(20)
Having considered the comments submitted by Germany and Kronoply, the Commission maintains the position it took in the decision instituting the procedure, viz. that a reassessment of the market under the 1998 multisectoral aid framework is not necessary because the two fundamental elements of incentive and necessity are missing in the present case.
5.1. No further eligible investment costs within the meaning of the regional aid guidelines
(21)
The Commission takes the view that the present notification N 609/03 (dated 22 December 2003) has to be regarded as a separate and second notification of aid for Kronopoly - albeit aid that does not give rise to any new investment or jobs. Consequently, there are no new additional eligible costs within the meaning of the regional aid guidelines that might justify the granting of additional aid.
(22)
The Commission approved investment aid for Kronoply amounting to €35.4 million in its decision SG (2001) D/289524 of 3 July 2001, which was based on the information provided by the German authorities at the time. It decided not to raise any objections and approved the aid as finally proposed by Germany. The decision was accepted by Germany and Kronoply. The aid was subsequently granted by the German authorities and Kronoply completed its investment project on 31 January 2003.
(23)
Only eighteen months after the Commission's final decision - and almost a year after completion of the investment project - Germany provided a new market definition by notification of 22 December 2003 and explained that, on the basis of new studies, the relevant market was more correctly defined as the market for OSB and only certain segments of plywood. As already stated in its decision to open the formal investigation procedure, the Commission will not, under these circumstances, reconsider its previous decision. It takes the view that the submission of a different market definition by Germany cannot be subsumed under Article 9 of Regulation (EC) No 659/1999.
(24)
In line with the judgment of the Court of First Instance in Kronoply, the Commission considers that it is indeed possible for a Member State to notify, and for the Commission to approve, additional aid or a change to an approved project, or even different tranches of state aid for a given project, provided that both the incentive effect and the necessity of the aid can be established for each tranche. However, Germany did not notify any additional investment projects planned by Kronoply in addition to the already completed project. Besides, the project to be financed had been completed about one year before the new aid project was notified. The Commission has thus come to the conclusion that this second notification was designed simply to achieve the higher aid intensity of 35% rejected previously and that there were no additional eligible costs for which aid of €3 936 947 could be approved and no incentive effect or necessity.
(25)
As the Court of Justice of the European Communities ruled in Germany v Commission (12), the Commission has to consider such aid as operating aid because it is granted without imposing any obligation on the part of recipients and is intended to improve the liquidity situation of their undertakings.
5.2. Incentive effect
(26)
Even though the Commission considers that the foregoing comments are sufficient to show that granting additional aid will not lead to new investments or to any incentive effect, it would like to expand on the concept of incentive effect in response to the comments submitted by Germany and Kronoply.
5.2.1. Investment process
(27)
Business investment should be seen as a dynamic process. It is important to differentiate between the ex ante and the ex post stages:
•
Companies decide ex ante whether or not to undertake an investment, basing their calculations on the expected revenues and costs of the project. If the expected return on the investment project is higher than the required rate of return, they will embark on the project. Regional aid should be an incentive for companies to change their behaviour and to invest in regions in which they would otherwise not invest.
•
Once an investment has been undertaken, it is difficult to reverse ex post because a substantial part of it goes into specific assets which cannot easily be redeployed. In selling such assets, the seller would lose some of the investment capital.
5.2.2. Ex ante assessment of the incentive effect under the regional aid guidelines
(28)
Point 4.2 of the regional aid guidelines applies the following test to determine whether or not the aid has an incentive effect: the beneficiary must apply for aid before the start of the project. If this condition is fulfilled, the Commission assumes that there is an incentive effect.
(29)
In their comments, Germany and Kronoply claimed that the test in point 4.2 of the regional aid guidelines was met because Kronoply had submitted its aid application before the start of the project.
(30)
The test of point 4.2 is designed to check for the incentive effect without unduly delaying the investment. A full analysis of the economic circumstances of the recipient's investment decision might prove very difficult or time-consuming and might therefore hold up the investment and the economic development of the region.
(31)
In assessing the presence of the incentive effect for the additional aid corresponding to 3,5 %, the key question is whether the difference between 31,5% and 35% changed the incentive effect and influenced Kronoply’s investment decision:
•
Prior to the investment, Kronoply could not know how much aid it would eventually receive since the assessment of the adjustment factors in the 1998 multisectoral aid framework is at the discretion of the Commission. Kronoply was unsure therefore whether it would be granted an aid intensity of 31,5% or 35%. It assumed that the expected intensity would lie between these two values, depending on the probabilities attached to the two possible outcomes. Kronoply based its investment decision on the expected amount of aid.
•
The Commission notes that Kronoply decided to undertake the investment even though the precise amount of aid or the aid intensity was not known. Moreover, Kronoply completed the investment after an aid intensity of 31,5% was approved. It was, therefore, clearly prepared to take on the risk attaching to an aid intensity of only 31,5%.
•
The fact that Kronoply met the test of point 4.2 of the regional aid guidelines does not therefore mean that the expectation of these extra 3,5 percentage points provided an incentive effect.
5.2.3. Ex post assessment of the incentive effect on the basis of the facts
(32)
Instead of examining even more closely the ex ante decision of Kronoply, the Commission considers it more appropriate to rely on the facts. It is apparent that Kronoply decided to invest and continued its operations after having been granted an aid intensity of only 31,5%. The investment project was completed as originally planned. Kronoply did not scale down the investment project in response to the lower aid intensity.
(33)
Whether further aid is granted or not, Kronoply will not change its behaviour: There is no indication that further aid will induce it to increase production or enlarge its production facilities. As the investments have already been carried out, there is also no reason to assume that Kronoply will shut down production if it does not receive any more aid.
(34)
Accordingly, the Commission has come to the conclusion that granting further aid of 3,5% will not provide any incentive effect.
(35)
As stated in the decision to initiate the procedure, for aid measures to help promote the development of certain economic activities or of certain economic areas within the meaning of Article 87(3)(a) and (c) of the EC Treaty, they must act as an incentive. If, as in the case in point, the investments have already been carried out, the aid provides no such incentive and does not lead to new investment or job creation. Therefore the Commission is not in a position to justify the aid because of an increase in new investment or job creation within the meaning of Article 87(3)(a) and (c). It again concludes that the additional aid of €3 936 947 constitutes operating aid.
5.3. Necessity
(36)
As regards the statements in the decision to initiate the procedure, the Commission considers that the principle of necessity derives directly from the logic of state aid control. It can declare aid compatible with Articles 87(2) and (3) of the EC Treaty only if it can establish that the aid contributes to the attainment of one of the objectives specified, something which, under normal market conditions, the recipient firms would not achieve by their own actions. This is in accordance with the Commission's standard practice, as confirmed by the Court of Justice of the European Communities in Philip Morris (13).
(37)
As explained in paragraphs 26 to 35, the planned aid does not provide any incentive for new investment or job creation. It does not require from the recipient any quid pro quo or any contribution to an objective of common interest. Therefore, it is operating aid which covers current costs that Kronoply itself must normally bear.
(38)
Point 4.15 of the regional aid guidelines normally prohibits operating aid. Exceptionally, however, such aid may be granted in regions eligible under the derogation in Article 87(3)(a) provided that (i) it is justified in terms of its contribution to regional development and its nature and (ii) its level is proportional to the handicaps it seeks to alleviate. Germany has not demonstrated the existence of any handicaps or shown how the additional aid is to contribute to regional development.
(39)
It is evident from the facts that any further aid is not necessary because Kronoply decided to continue its operations even after only the lower aid intensity of 31,5% was approved. This means that Kronoply runs a viable economic operation or that, in any event, it does not need any more aid. At this stage, any further aid would provide a windfall profit for Kronoply.
(40)
The Commission concludes therefore that, in the present case, the aid is also not compatible with Article 87(3)(a) of the EC Treaty because it is not necessary for regional development.
(41)
Lastly, it will be examined whether the derogations in Article 87(2) and (3) are applicable:
•
The derogations in Article 87(2), which concern aid of a social character granted to individual consumers, aid to make good the damage caused by natural disasters or exceptional occurrences and aid granted to compensate for the economic disadvantages caused by the division of Germany, do not apply in this case.
•
The aid cannot be considered as aid for a project of common European interest or to remedy a serious disturbance in the German economy, as provided for by Article 87(3)(b). Nor does it have as its object the promotion of culture and heritage conservation, as provided for by Article 87(3)(d).
•
Article 87(3)(c) provides for the approval of aid to facilitate the development of certain economic activities or of certain economic regions, where such aid does not adversely affect trading conditions to an extent that is contrary to the common interest. As the aid has been found to be incompatible with Article 87(3)(a) because it neither provides an incentive effect nor is necessary, the aid cannot be declared compatible with Article 87(3)(c) for the same reasons.
6. CONCLUSIONS
(42)
The Commission concludes that the notified aid constitutes state aid within the meaning of Article 87(1) of the EC Treaty. As the aid neither provides any incentive effect nor is necessary, none of the derogations in Article 87(2) or (3) apply. The aid therefore constitutes incompatible operating aid and may not be implemented,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The state aid which, according to notification N 609/2003, Germany is planning to implement for Kronoply, amounting to €3 936 947, is incompatible with the common market.
The aid may accordingly not be implemented.
Article 2
Germany shall inform the Commission, within two months of notification of this decision, of the measures taken to comply with it.
Article 3
This decision is addressed to the Federal Republic of Germany.
Done at Brussels, 21 September 2005.