РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 14 юли 2010 година
за освобождаване на производството и продажбата на едро на електроенергия в италианската макрозона Север и продажбата на дребно на електроенергия на крайните потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение в Италия, от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2010) 4740)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2010/403/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 5 и 6 от нея,
като взе предвид искането, представено от дружеството Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie valdôtaine des eaux S.p.A. (наричано по-долу „CVA“) по електронен път на 15 февруари 2010 г.,
след консултации с Консултативния комитет по обществените поръчки,
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 15 февруари 2010 г. CVA подаде по електронен път искане до Комисията в съответствие с член 30, параграф 5 от Директива 2004/17/ЕО. С електронно писмо от 15 април 2010 г. Комисията изиска допълнителна информация от италианските власти и от CVA. Италианските власти предоставиха допълнителна информация с електронни писма от 10 май 2010 г. и 20 май 2010 г., а CVA предостави информация на 7 май 2010 г. след удължаване на първоначалния краен срок за отговор.
(2)
Искането, изпратено от CVA - публично предприятие по смисъла на Директива 2004/17/ЕО, е свързано със следните дейности, описани в искането:
а)
производство и продажба на едро на електроенергия на цялата територия на Италианската република;
б)
като алтернативен вариант - производство и продажба на едро на електроенергия на територията на северната географска зона (наричана по-долу „макрозона Север“ (2)); и
в)
продажба на дребно на електроенергия на крайните потребители на свободния пазар на електроенергия на цялата територия на Италианската република.
II. ПРАВНА РАМКА
(3)
В член 30 от Директива 2004/17/ЕО се предвижда, че поръчките, предназначени да способстват за извършване на една от дейностите, за които се прилага тази директива, не са предмет на директивата, ако упражняваната в държавата-членка дейност е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако държавата-членка е въвела и прилага съответното законодателство на Общността относно пълното или частичното отваряне на дадения сектор. Въпросното законодателство е изброено в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, в което по отношение на електроенергийния сектор се съдържа позоваване на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (3). Директива 96/92/ЕО бе заменена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (4).
(4)
Италия е въвела и прилага не само Директива 96/92/ЕО, но също и Директива 2003/54/ЕО, като е възприела правно и функционално разделяне на дейностите във връзка с електропреносните и електроразпределителните мрежи, с изключение на най-малките предприятия, които са освободени от изискването за функционално разделяне. В резултат на това и в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея достъпът до пазара не следва да се смята за ограничен на територията на Италианската република.
(5)
Прякото излагане на конкуренция следва да се оценява въз основа на различни показатели, нито един от които, per se, няма решаващо значение. По отношение на пазарите, обхванати от настоящото решение, пазарният дял на основните участници на даден пазар представлява критерий, който следва да бъде отчетен. Друг критерий е степента на концентрация на тези пазари. Като се имат предвид особеностите на въпросните пазари, следва да се вземат под внимание и други критерии, като например функционирането на балансиращия пазар, ценовата конкуренция и процентът на смяна на доставчиците от страна на клиентите.
(6)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата за защита на конкуренцията.
III. ОЦЕНКА
(7)
Въз основа на прецеденти (5) на Комисията в електроенергийния сектор могат да бъдат разграничени следните основни продуктови пазари: i) производство и доставка на едро; ii) пренос; iii) преразпределяне и iv) доставки на дребно. Следователно искането на CVA следва да бъде анализирано поотделно по отношение на производството и доставката на едро, от една страна, и доставката на дребно, от друга страна.
(8)
Както се посочва в съображение 2 по-горе, представеното от CVA искане се отнася до производството и продажбата на едро на електроенергия на цялата територия на Италианската република или само в макрозона Север.
(9)
Според наличната информация (6) поради претоварване на връзките между различните зони, цените в които са почти напълно съпоставими, националната територия на Италия следва да се разглежда като състояща се от четири регионални географски пазара по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия: макрозона Север, макрозона Централен юг (7), макрозона Сицилия (8) и Сардиния. Италианските власти потвърдиха, че делимитирането на макрозона Север остава в сила като основен пазар, като допълниха обаче, че се извършват промени, така че делимитирането между оставащите макроикономически зони не е ясно към момента, докато се изчаква приключването на обстойни проучвания, поради което засега е невъзможно да се оцени категорично състоянието на конкуренцията на тези географски пазари. Въз основа на горепосоченото и като се има също предвид, че случайно всички електроцентрали на CVA се намират в макрозона Север, настоящото решение с цел оценка на условията, предвидени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, се ограничава до разглеждане на конкурентната ситуация в рамките на територията на макрозона Север по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия. Въпреки че макрозона Север сама по себе си представлява важен пазар, тя не може да се разглежда като напълно изолирана от заобикалящите я държави и другите региони.
(10)
Вследствие на постоянната практика (9) по отношение на решенията на Комисията съгласно член 30, Комисията счита, че по отношение на производството на електроенергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е делът от общия пазар, който притежават трите най-големи производителя“. Според италианските власти през 2009 г. делът на трите най-големи производители в макрозона Север е 49,7 %. Тази степен на концентрация, обхващаща общия пазарен дял на трите най-големи производители, е по-ниска от равнището (52,2 %), посочено в Решение 2008/585/ЕО по отношение на Австрия, както и по-ниско от равнището (58 % от общото производство), посочено в Решение 2008/741/ЕО по отношение на Полша, и значително по-ниско от съответните равнища в решения 2006/422/ЕО и 2007/706/ЕО съответно за Финландия (73,6 %) и Швеция (86,7 %). Отбелязва се обаче, че равнището е по-високо от съответния процент - 39, посочен в решения 2006/211/ЕО и 2007/141/ЕО по отношение на Обединеното кралство. Това равнище обаче се приема за задоволително ниско и следователно може да бъде взето като показател за излагане до известна степен на пряка конкуренция по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(11)
Освен това през 2008 г. Италия внесе значителни количества електроенергия в размер на над 42 997 GWh. Италия е нетен вносител и внесената електроенергия представлява около 13,43 % от общите нужди (10). Както беше потвърдено от италианските власти (11), вносът повишава конкуренцията, по-конкретно в макрозона Север. Въпреки че този ефект от вноса зависи от техническите ограничения на междусистемния капацитет с други страни, се очаква ситуацията да се подобри допълнително с оглед на новоприетото законодателство (12). Вносът на електроенергия от страни извън Италия оказва обаче известни ограничения върху свързаното с ценообразуването поведение на водещите производители в макрозона Север. Затова тези фактори следва да се разглеждат като показател за известна степен на пряко излагане на конкуренция от други държави-членки на ЕС във връзка с производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(12)
От Съобщението на Комисията от 11 март 2010 г.„Доклад относно напредъка в създаването на вътрешен пазар за газ и електроенергия“ (13) става ясно, че в 14 държави-членки над 75 % от производствените мощности са контролирани от трите най-големи производители. Според доклада обаче италианският пазар за електроенергия попада в категорията „умерено концентриран“ пазар (14), при който индексът Herfindahl-Hirchman (HHI) има по-ниски стойности спрямо другите категории. Като се има предвид, че конкурентният натиск се чувства дори по-силно в макрозона Север, отколкото в другите зони, степента на концентрация може да се приеме за показател за пряко излагане на конкуренция в производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(13)
Освен това функционирането на балансиращите механизми следва също да се разглежда като допълнителен показател, въпреки че те представляват малка част от общото количество електроенергия, произведена и/или използвана в дадена държава-членка. Според наличната информация работата на балансиращия механизъм - по-специално пазарното ценообразуване и добре развитият дневен пазар - са такива, че не представляват препятствия за излагането на производството на електроенергия на пряка конкуренция.
(14)
По отношение на доставките на дребно може да бъде направено допълнително разграничаване на съответния продуктов пазар, а именно между: A. доставки на дребно на промишлени клиенти, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, и Б. доставки на дребно на малки промишлени, търговски и битови клиенти, присъединени към мрежа под ниско напрежение. Тези пазари ще бъдат анализирани поотделно.
(15)
Както беше потвърдено от италианските власти, пазарът на доставки на електроенергия на дребно на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, е с национален мащаб.
(16)
Според наличната информация (15) общите пазарни дялове на трите най-големи дружества за продажба на дребно на крайните потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, възлизат на 43,89 %, което е задоволително ниско равнище (16) и следва да се разглежда като показател за излагане на пряка конкуренция.
(17)
Предвид характеристиките на конкретния продукт (електроенергия) и оскъдността или липсата на подходящи продукти или услуги, които да могат да го заменят, тарифната конкуренция и ценообразуването придобиват по-голямо значение при оценяване на състоянието на конкуренцията на пазарите на електроенергия. Броят на клиентите, които сменят своя доставчик, може да служи за показател за тарифна конкуренция и по този начин непряко е „естествен показател за ефективността на конкуренцията. Ако малко на брой клиенти сменят доставчика си, има вероятност да е налице проблем във функционирането на пазара, въпреки че не трябва да се пренебрегват ползите от възможността да се извърши предоговаряне с досегашния доставчик“ (17).
(18)
Според последната налична информация (18) броят на клиентите, които при възможност сменят своите доставчици, през 2008 г. възлиза на 32,50 % за големите промишлени клиенти и 32,80 % за средните по големина промишлени предприятия в Италия. Въпреки че броят на клиентите, които сменят доставчиците, е по-нисък в сравнение с Австрия например, където 41,5 % (19) от големите и много големите промишлени клиенти сменят доставчиците си, съответният брой в Италия е все пак значителен, като включва почти една трета от големите и средните промишлени клиенти. Освен това пазарът на дребно за крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, не подлежи на ценово регулиране. Ето защо ситуацията в Италия е задоволителна, що се отнася до смяната на доставчици и контрола върху цените за крайния потребител, и следва да се приеме за показател за пряко излагане на конкуренция.
(19)
По отношение на съответния географски пазар за доставки на дребно, за него обикновено се смята, че е от национален мащаб. В своето заявление CVA използва националния пазар като съответен пазар за доставките на дребно на електроенергия.
(20)
Въз основа на допускането, че географският пазар е от национален мащаб, както и на наличната актуална информация (20), изглежда, че равнището на пазарна концентрация на италианския пазар за доставки на електроенергия на дребно е много високо. Съвкупните пазарни дялове на трите най-големи доставчици на дребно за клиентите, присъединени към мрежа под ниско напрежение, са 79,44 %, като само най-голямото дружество държи 71,11 % от тях. В тази връзка следва да се припомни утвърдената съдебна практика (21), според която „много големите пазарни дялове са сами по себе си, освен при извънредни обстоятелства, доказателство за съществуването на господстващо положение. Такъв е случаят при наличието на пазарен дял от 50 %“.
(21)
Освен това пазарът на дребно в Италия е разделен на три подкатегории, в първите две от които се прилагат регулирани цени:
а)
услуга за защитена тарифа за битовите клиенти и малките предприятия (с по-малко от 50 работници и оборот от най-много 10 млн. евро), присъединени към мрежа под ниско напрежение, които не са подписали договор за покупка на свободния пазар. Извършването на тези услуги е запазено право на дружеството Acquirente Unico SpA (наричано по-нататък „единичният купувач“);
б)
гарантирана услуга за всички клиенти, които не отговарят на условията за услугата за защитена тарифа и нямат договор за покупка на свободния пазар. Тази услуга се осигурява от доставчиците, избрани от единичния купувач чрез тръжна процедура; и
в)
свободен пазар, по-конкретно останалата част от пазара.
(22)
Тези пазари обаче не следва да се разглеждат като независими, важни пазари за целите на настоящото решение, тъй като клиентите може да променят подкатегорията си и понеже цените в трите подкатегории са определени на пазарен принцип (22). Според Годишния доклад за AEEG от 2009 г. делът на т.нар. „затворен пазар“, в който влизат „услугата за защитена тарифа“ и „гарантираната услуга“, е около 36 % от целия пазар на дребно. Освен това според същия доклад услугата за защитена тарифа се характеризира с много силно присъствие (83,4 %) на един конкретен доставчик, който участва активно и на свободния пазар. Според италианските власти потребителите смятат, че разходите за смяна на доставчиците са високи, като не виждат особени ползи от подобна смяна. Този факт, заедно с ниските цени при услугата за защитена тарифа затрудняват новите оператори за привличат достатъчно клиенти в тази подкатегория. Това на практика води до конкурентни предимства за операторите, предлагащи услугата за защитена тарифа, които участват и на свободния пазар, тъй като потребителите, които искат да сменят услугата за защитена тарифа с достъп до свободния пазар и обратно, често го правят, без да сменят доставчика.
(23)
Въз основа обаче на информацията, получена от съответните италиански власти (23), може да се заключи за целите на настоящото решение, че географският пазар за продажба на електроенергия на дребно в Италия не е с национален мащаб, както се смята обикновено и се предполага от заявителя, а е от местен мащаб, като територията му най-често не надхвърля общинско равнище.
(24)
При липсата на информация относно степента на конкуренция за всеки от така определените пазари за доставка на електроенергия на дребно за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение, и като се имат предвид горепосочените съмнения относно степента на конкуренция, разглеждана на национално равнище, на пазара на дребно за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение, както е обсъдено в съображения 19-22, не е възможно да се заключи, че са налице условията за предоставяне на освобождаване съгласно член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на доставките на дребно на електроенергия за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение в Италия.
(25)
Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага, когато възлагащите органи възлагат договори с цел извършване в Италия на доставки на дребно на електроенергия на крайните потребители, присъединени към мрежи под ниско напрежение, или когато организират конкурси за проекти за извършването на тази дейност в Италия.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(26)
По отношение на производството и продажбата на едро на електроенергия в макрозона Север ситуацията може да бъде обобщена, както следва: общите пазарни дялове на трите най-големи производители са сравнително ниски и същественото количество на внесената електроенергия води до засилване на конкуренцията в тази зона. Както се посочва в съображение 13, функционирането на балансиращия механизъм не представлява препятствие за пряка конкуренция на пазара на производство на електроенергия. Следователно може да се приеме, че всички посочени по-горе фактори са показателни за пряко изложение на конкуренция в макрозона Север.
(27)
Предвид факторите, разгледани в съображения 8-13, условията за пряка конкуренция, изброени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се смятат за изпълнени по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(28)
Освен това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не трябва да се прилага, когато възложителите на обществени поръчки възлагат договори, предназначени да способстват за производството и доставката на едро на електроенергия в макрозона Север, нито при организирането на конкурси за упражняване на такава дейност в тази географска област.
(29)
По отношение на продажбата на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, ситуацията в Италия може да бъде обобщена по следния начин: общите пазарни дялове на трите най-големи предприятия за продажба на дребно са ниски, като броят на потребителите, които при възможност сменят доставчиците си, е задоволителен и липсва ценови контрол за електроенергията за крайния потребител. Тези заключения отговарят на становището на съответните италиански власти, според които този пазар е изложен на конкуренция от много години и степента на конкуренция е задоволителна.
(30)
Предвид факторите, разгледани в съображения 15-18, условията за пряка конкуренция, изброени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, трябва да се считат за изпълнени по отношение на продажбата на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, на територията на Италианската република.
(31)
Освен това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не трябва да се прилага, когато възложителите на обществени поръчки възлагат поръчки, предназначени да способстват за продажбата на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, в Италия, нито при организирането на конкурси за упражняване на такава дейност в рамките на тази географска област.
(32)
С оглед на разгледаните в съображения 19-25 фактори и отчитайки съмненията относно наличието на достатъчно конкуренция на национално равнище по отношение на доставките на дребно на електроенергия за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение, както и липсата на подробна информация за всеки от важните местни пазари, както са определени от италианските власти, не е възможно да се заключи, че са налице условията за предоставяне на освобождаване съгласно член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на доставките на дребно на електроенергия за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение в Италия. Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага, когато възлагащите органи възлагат договори с цел извършване в Италия на доставки на дребно на електроенергия на крайните потребители, присъединени към мрежи под ниско напрежение, или когато организират конкурси за проекти за извършването на тази дейност в Италия. След като статистическите задължения съгласно член 67 ще продължат да са в сила, може да е необходимо да се гарантира, че съответните възлагащи органи вземат подходящи мерки, като разделяне на управлението и/или счетоводството, за да могат да докладват надлежно относно обществените поръчки, проведени с цел възлагане на съответните дейности, които не са получили освобождаване съгласно настоящото решение.
(33)
Припомня се също така, че по отношение на договорите, покриващи няколко дейности, се прилага член 9 от Директива 2004/17/ЕО. При съществуващите обстоятелства това означава, че когато възлагащият орган провежда „смесена“ обществена поръчка - т.е. обществена поръчка, която подпомага извършването както на дейности, освободени от прилагането на Директива 2004/17/ЕО, така и на дейности, които не са освободени - под внимание ще се вземат дейностите, за които договорът е основно предназначен. В случай на такива смесени обществени поръчки, когато целта основно е да се подпомогне доставката на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежата под ниско напрежение, се прилагат разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО. Ако действително е невъзможно да се определи за коя дейност е предназначен основно договорът, поръчката се възлага в съответствие с правилата, посочени в член 9, параграфи 2 и 3.
(34)
Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка от февруари до май 2010 г. съгласно информацията, предоставена от Италианската република и от CVA, на съобщенията от 2005 г. и 2010 г. и на техническите приложения към тях, на документа на службите на Комисията от 2007 г., на заключителния доклад и на Годишния доклад за AEEG от 2009 г. То може да бъде преразгледано, ако настъпят съществени промени в правната или фактическата ситуация, вследствие на които вече не са в сила условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на доставката на едро на електроенергия в макрозона Север и доставката на дребно на крайните потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, възложени от възложители на поръчки и предназначени да способстват за реализирането на следните услуги:
а)
производство и продажба на едро на електроенергия в макрозона Север;
б)
продажба на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение на цялата територия на Италианската република.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 14 юли 2010 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 14 juli 2010
om medgivande av undantag från Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, när det gäller produktion och grossistförsäljning av el i Italiens norra makroområde och när det gäller detaljistförsäljning av el till slutkunder som är anslutna till mellan- och högspänningsnätet samt till ultrahögspänningsnätet
[delgivet med nr K(2010) 4740]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2010/403/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,
med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (1), särskilt artikel 30.5 och 30.6,
med beaktande av den ansökan som Compagnia Valdostana delle Acque SpA - Compagnie Valdôtaine des eaux SpA (nedan kallat CVA) lämnat in per e-post den 15 februari 2010,
efter samråd med rådgivande kommittén för offentlig upphandling, och
av följande skäl:
I. BAKGRUND
(1)
Den 15 februari 2010 lämnade CVA, i enlighet med artikel 30.5 i direktiv 2004/17/EG, in en ansökan per e-post till kommissionen. I ett e-brev av den 15 april 2010 begärde kommissionen kompletterande upplysningar av de italienska myndigheterna och av CVA i ett e-brev av den 15 april 2010. De italienska myndigheterna överlämnade kompletterande upplysningar genom e-brev av den 10 maj 2010 och av den 20 maj 2010, och efter en förlängning av den ursprungliga tidsfristen överlämnade CVA kompletterande upplysningar den 7 maj 2010.
(2)
Ansökan från CVA, ett offentligt företag i den mening som avses i direktiv 2004/17/EG, gäller följande verksamheter, som beskrivs i ansökan:
a)
Produktion och grossistförsäljning av el inom hela Italiens territorium.
b)
Produktion och grossistförsäljning av el den norra geografiska zonen (nedan kallad norra makroområdet (2)).
c)
Detaljistförsäljning av el till slutkunder på den fria elmarknaden i hela Italiens territorium.
II. REGELVERK
(3)
I artikel 30 i direktiv 2004/17/EG fastslås att kontrakt som syftar till att medge utförandet av en av de verksamheter direktivet gäller inte ska omfattas av direktivet om den aktuella verksamheten i den medlemsstat där den utövas är direkt konkurrensutsatt på marknader med fritt tillträde. Bedömningen av om en verksamhet är direkt konkurrensutsatt grundas på objektiva kriterier som tar hänsyn till den berörda sektorns särskilda egenskaper. Tillträdet betraktas som fritt om medlemsstaten har genomfört och tillämpat den relevanta gemenskapslagstiftningen vid öppnandet av en viss sektor eller en del av den. Rättsakterna förtecknas i bilaga XI till direktiv 2004/17/EG, där det för elsektorns del hänvisas till Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG av den 19 december 1996 om gemensamma regler för den inre marknaden för el (3). Direktiv 96/92/EG har ersatts av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG (4).
(4)
Italien har genomfört och tillämpar inte bara direktiv 96/92/EG utan även direktiv 2003/54/EG och har valt att införa full juridisk och funktionell åtskillnad för överförings- och distributionsnät, utom när det gäller de minsta företagen, som är befriade från kraven på funktionell åtskillnad. Därför, och i enlighet med artikel 30.3 första stycket, bör tillträdet till marknaden anses vara fritt, i fråga om både el och gas inom hela Italiens territorium.
(5)
Den direkta konkurrensutsattheten bör bedömas på grundval av olika indikatorer varav ingen i sig bör vara utslagsgivande. När det gäller de marknader som berörs av detta beslut utgör de viktigaste aktörernas marknadsandelar på en viss given marknad ett kriterium som bör beaktas. Ett annat kriterium är koncentrationsgraden på dessa marknader. Med tanke på de berörda marknadernas egenskaper bör ytterligare kriterier också beaktas, som balansmarknadens funktion, priskonkurrens och den utsträckning i vilken kunder byter leverantör.
(6)
Detta beslut påverkar inte tillämpningen av konkurrensreglerna.
III. BEDÖMNING
(7)
Utifrån kommissionens tidigare praxis (5) kan följande relevanta produktmarknader urskiljas inom elsektorn: i) produktion och elleveranser i grossistledet, ii) överföring, iii) distribution och iv) elleveranser i detaljistledet. CVA:s ansökan bör alltså granskas dels i fråga om produktion och elleveranser i grossistledet, dels elleveranser i detaljistledet.
(8)
Som påpekas i skäl 2 gäller CVA:s ansökan produktion och elleveranser i grossistledet inom hela Italiens territorium, eller, som ett alternativ, i norra makroområdet.
(9)
Enligt den information som finns tillgänglig (6), bör Italiens nationella territorium på grund av överbelastning i länkar mellan olika zoner med så gott som perfekt korrelerade priser delas in i fyra regionala geografiska marknader för produktion och elleveranser i grossistledet: norra makroområdet, centrala och södra makroområdet (7), makroområdet Sicilien (8) samt Sardinien. De italienska myndigheterna har bekräftat att avgränsningen av det norra makroområdet fortfarande är giltig som en relevant marknad, men tillägger att det pågår förändringar som innebär att avgränsningen mellan de återstående makroområdena för tillfället inte här helt klar och att det i väntan på omfattande undersökningar i dagsläget inte går att slutgiltigt bedöma konkurrensläget inom dessa geografiska marknader. Med hänsyn till detta och till att samtliga CVA:s kraftverk ligger i det norra makroområdet kommer bedömningen i detta beslut av de villkor som anges i artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG att begränsas till en undersökning av konkurrenssituationen inom det norra makroområdet med avseende på produktion och elleveranser i grossistledet. Även om norra makroområdet är en relevant marknad i sig kan den emellertid inte betraktas som helt isolerad från grannländerna och de andra regionerna.
(10)
Såsom framgår av en fast praxis (9) vad gäller kommissionens beslut enligt artikel 30 ansåg kommissionen, i fråga om elproduktion, att ”en indikator på konkurrensgraden på de nationella marknaderna är den totala marknadsandelen för de tre största producenterna”. Enligt de italienska myndigheterna var andelen för de tre största producenterna i norra makroområdet 49,7 procent 2009. Denna koncentrationsnivå, som omfattar den totala marknadsandelen för de tre största producenterna, är lägre än den nivå (52,2 procent) som anges i beslut 2008/585/EG för Österrike och även lägre än den nivå (58 procent av bruttoproduktionen) som anges i beslut 2008/741/EG för Polen och mycket lägre än nivåerna i 2006/422/EG respektive 2007/706/EG för Finland (73,6 procent) respektive Sverige (86,7 procent). Koncentrationsnivån är dock högre än motsvarande procentandel, 39, som anges i besluten 2006/211/EG och 2007/141/EG för Storbritannien och Nordirland. Nivån är dock tillfredsställande låg och kan anses peka på att produktionen och elleveranserna i grossistledet i norra makroområdet är föremål för ett visst mått av direkt konkurrens.
(11)
Italien har också en betydande import av el, på drygt 42 997 GWh 2008. Italien är en nettoimportör och importerade el motsvarande ca 13,43 procent av sitt totala behov (10). De italienska myndigheterna bekräftar (11) att importen har en konkurrensfrämjande effekt, särskilt i norra makroområdet. Även om denna effekt dämpas av de tekniska begränsningarna i samtrafiken med andra länder förväntas situationen förbättras ytterligare med hänsyn till den nya lagstiftningen (12). Det finns alltså en viss begränsning av de ledande producenternas prissättning i norra makroområdet genom importen av el från utlandet. Detta pekar på att elproduktionen och elleveranserna i grossistledet i norra makroområdet är föremål för ett visst mått av direkt konkurrens från andra EU-medlemsstater.
(12)
Av kommissionens meddelande av den 11 mars 2010Rapport om framstegen i arbetet med att upprätta den inre el- och gasmarknaden (13) framgår att de tre största producenterna fortfarande kontrollerar mer än 75 procent av produktionskapaciteten i 14 medlemsstater. I rapporten placeras den italienska elmarknaden emellertid i kategorin ”måttligt koncentrerade” marknader (14), som enligt Herfindahl-Hirchmanindex (HHI) har lägre värden jämfört med andra kategorier. Med hänsyn till att konkurrenstrycket är ännu kraftigare i norra makroområdet än i de andra områdena, kan koncentrationsgraden betraktas som ett tecken på att elproduktionen och elleveranserna i grossistledet i norra makroområdet är direkt konkurrensutsatt.
(13)
Trots att balansmekanismerna endast står för en liten del av den totala producerade och/eller konsumerade elvolymen i en medlemsstat, bör balansmekanismernas sätt att fungera betraktas som ytterligare en indikator. Enligt nu tillgängliga uppgifter är balansmekanismens funktionssätt - särskilt den marknadsbaserade prissättningen och den välutvecklade intraday-marknaden - sådant att det bör ses som en indikation på direkt konkurrensutsättning.
(14)
När det gäller elleveranser i detaljistledet går den relevanta produktmarknaden att dela upp ytterligare mellan A) elleveranser till industrikunder som är uppkopplade till mellan-, hög och ultrahögspänningsnätet och B) elleveranser till mindre industrikunder, kommersiella kunder och hushållskunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet. Dessa marknader kommer att analyseras mer ingående var för sig.
(15)
Som de italienska myndigheterna bekräftar är marknaden för elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet nationell till sin omfattning.
(16)
Enligt den information som finns tillgänglig (15) uppgår den sammanlagda marknadsandelen för de tre största försäljarna av el till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet till 43,89 procent, vilket är en tillfredsställande låg nivå (16) och bör ses som en indikation på direkt konkurrensutsättning.
(17)
Till följd av särdragen hos den berörda produkten (el) och knappheten på eller avsaknaden av lämpliga ersättningsprodukter och ersättningstjänster, får priskonkurrens och prisbildning större betydelse vid en bedömning av konkurrenssituationen på elmarknaderna. Antalet kunder som byter leverantör är en indikator på genuin priskonkurrens och är på så sätt indirekt ”en naturlig indikator på hur väl konkurrensen fungerar. Om få kunder byter leverantör fungerar marknaden förmodligen inte optimalt, även om man inte bör bortse från fördelarna med möjligheten att omförhandla med den tidigare leverantören” (17).
(18)
Enligt den senast tillgängliga informationen (18) uppgår bytesfrekvensen per mätare 2008 till 32,50 procent för stora industrikunder och till 32,80 procent för medelstor industri i Italien. Bytesfrekvensen är lägre än i exempelvis Österrike, där bytesfrekvensen för stora och mycket stora industrikunder uppgick till 41,5 procent (19), men är ändå betydande och omfattar nästan en tredjedel av de stora och medelstora industrikunderna. Detaljistmarknaden för elleveranser till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet omfattas dessutom inte av reglerade priser. Situationen i Italien är därför tillfredsställande när det gäller byte av leverantör och reglering av slutanvändarpriset och bör ses som en indikator på direkt konkurrensutsättning.
(19)
När det gäller den relevanta geografiska marknaden för elleveranser i detaljistledet har den traditionellt betraktats som nationell till sin omfattning. I sin ansökan använder CVA den nationella marknaden som relevant marknad för elleveranser i detaljistledet.
(20)
Utifrån antagandet att den geografiska marknaden är nationell i sin omfattning och mot bakgrund av tillgänglig information (20) verkar koncentrationen på marknaden för elleveranser i detaljistledet på den italienska marknaden vara mycket hög. De kumulerade marknadsandelarna för de tre största leverantörerna till kunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet är 79,44 procent, varav det största företaget har en andel på 71,11 procent. Det är skäl att påpeka i detta sammanhang att enligt EU-domstolens fasta rättspraxis (21) är mycket stora marknadsandelar i sig, utom i undantagsfall, tecken på förekomsten av dominerande ställning. En sådan situation föreligger om marknadsandelen är 50 procent.
(21)
Dessutom är detaljistmarknaden i Italien indelad i tre underkategorier, varav de två första omfattas av prisreglering:
a)
En utökad skyddstjänst för inhemska kunder och små företag (med mindre än 50 anställda och en omsättning på högst 10 miljoner euro) som är uppkopplade till lågspänningsnätet och som inte har undertecknat något avtal om inköp på den fria marknaden. Driften av dessa tjänster är reserverad för företaget Acquirente Unico SpA (nedan kallat ensamköparen).
b)
En skyddad tjänst för alla kunder som inte är berättigade för den utökade skyddstjänsten och som inte har något avtal om inköp på den fria marknaden. Denna tjänst tillhandahålls av leverantörer som väljs ut av ensamköparen genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande.
c)
Den fria marknaden, det vill säga återstoden av detaljistmarknaden.
(22)
Dessa marknader kan dock inte betraktas som oberoende relevanta marknader för detta besluts syften, eftersom kunder kan flytta från en underkategori till en annan och eftersom priserna inom samtliga tre underkategorier är marknadsbaserade (22). Enligt AEEG:s årsrapport 2009 omfattar den s.k. företagsinterna marknaden, som inbegriper den utökade skyddstjänsten och den skyddade servicen, ungefär 36 procent av hela detaljistmarknaden. Enligt samma rapport utmärks dessutom den utökade skyddsservicen av en mycket stark närvaro (84,3 procent) av en viss leverantör som också är verksam på den fria marknaden. Enligt de italienska myndigheterna uppfattar kunderna kostnaderna för att byta som höga och fördelarna med ett byte som låga. Detta i kombination med låga priser för den utökade skyddsservicen gör det mycket svårt för nya operatörer att få en tillräckligt stor kundbas inom denna underkategori. Detta leder till en konkurrensfördel för de operatörer som tillhandahåller den utökade skyddsservicen och som dessutom är verksamma på den fria marknaden eftersom kunder som vill byta från en utökad skyddsservice till den fria marknaden eller vice versa ofta gör detta utan att byta leverantör.
(23)
Av informationen från de berörda italienska myndigheterna (23) går det dock att konstatera att för detta beslut är den geografiska marknaden för elleveranser i detaljistledet i Italien inte nationell i sin omfattning, vilket den traditionellt anses vara och så som den sökande förutsätter, utan att den är lokal i sin omfattning, med ett territorium som oftast inte går utöver kommunnivån.
(24)
I avsaknad av information om graden av konkurrens på var och en av dessa lokala marknader för elleverans i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet och med hänsyn till de ovannämnda tvivlen på graden av konkurrens i detaljistmarknaden för kunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet på nationell nivå, enligt diskussionen i skäl 19-22, går det inte att konstatera att villkoren är uppfyllda för att medge undantag enligt artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG för elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet i Italien.
(25)
Således ska direktiv 2004/17/EG även fortsättningsvis tillämpas när upphandlande enheter tilldelar kontrakt för att möjliggöra elproduktion och elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet i Italien eller när det anordnas projekttävlingar avseende sådan verksamhet i Italien.
IV. SLUTSATSER
(26)
När det gäller produktion och elleveranser i grossistledet i norra makroområdet kan läget sammanfattas på följande sätt: de tre största producenternas sammanlagda marknadsandel är ganska liten, och den stora mängd el som importeras har en konkurrensfrämjande effekt inom detta område. Som beskrivs i skäl 13 är balanseringsmekanismen inget hinder för direkt konkurrens på elproduktionsmarknaden. Samtliga faktorer som anges ovan pekar alltså på en direkt konkurrensutsättning i norra makroområdet.
(27)
Med tanke på de omständigheter som granskats i skälen 8-13 bör villkoren för direkt konkurrensutsatthet enligt artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG anses vara uppfyllda när det gäller produktion av el i norra makroområdet.
(28)
Eftersom villkoret om obegränsat tillträde till marknaden anses vara uppfyllt bör direktiv 2004/17/EG inte tillämpas när upphandlande enheter tilldelar kontrakt för produktion och elleveranser i grossistledet i norra makroområdet och inte heller när upphandlande enheter organiserar projekttävlingar för utförandet av sådan verksamhet i det geografiska området.
(29)
När det gäller elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet kan läget sammanfattas på följande sätt: de tre största detaljistföretagens samlade marknadsandel är låg, bytesfrekvensen per frånträdespunkt är tillfredsställande och det förekommer ingen reglering av slutanvändarpriset. Dessa slutsatser är också förenliga med yttrandet från de berörda italienska myndigheterna om att denna marknad har varit konkurrensutsatt i flera år och att konkurrensgraden till följd av detta är tillfredsställande.
(30)
Med tanke på de omständigheter som granskats i skälen 15-18 bör villkoren för direkt konkurrensutsatthet enligt artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG anses vara uppfyllda när det gäller elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet inom Italiens hela territorium.
(31)
Eftersom villkoret om obegränsat tillträde till marknaden anses vara uppfyllt bör direktiv 2004/17/EG inte tillämpas när upphandlande enheter tilldelar kontrakt för elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnät i Italien och inte heller när upphandlande enheter organiserar projekttävlingar för utförandet av sådan verksamhet i det geografiska området.
(32)
Med tanke på de omständigheter som granskats i skälen 19-25 och med hänsyn till tvivlen på att det finns tillräcklig konkurrens på nationell nivå i fråga om elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet och i avsaknad av detaljerad information om varje relevant lokal marknad enligt de italienska myndigheternas definition går det inte att konstatera att villkoren är uppfyllda för att medge ett undantag enligt artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG för elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet i Italien. Således ska direktiv 2004/17/EG även fortsättningsvis tillämpas när upphandlande enheter tilldelar kontrakt för att möjliggöra elproduktion och elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet i Italien eller när det anordnas projekttävlingar avseende sådan verksamhet i Italien. Eftersom de statistiska skyldigheterna enligt artikel 67 kommer att fortsätta att gälla kan det vara nödvändigt att se till att de berörda upphandlande enheterna vidtar lämpliga åtgärder, till exempel genom en uppdelning av ledning och/eller bokföring för att kunna rapportera korrekt om upphandling som har utförts för utförandet av den verksamhet som inte omfattas av undantag genom detta beslut.
(33)
Dessutom ska avtal som omfattar flera verksamheter behandlas i enlighet med artikel 9 i direktiv 2004/17/EG. I detta sammanhang innebär detta att när en upphandlande enhet deltar i en ”blandad” upphandling, det vill säga en upphandling till stöd för genomförandet av både verksamheter som har medgetts undantag från tillämpningen av direktiv 2004/17/EG och verksamheter som inte är undantagna, ska hänsyn tas till de verksamheter som avtalet främst gäller. Om syftet med en sådan blandad upphandling främst är att stödja elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet ska bestämmelserna i direktiv 2004/17/EG tillämpas. Om det är objektivt omöjligt att avgöra vilken verksamhet som avtalet främst avser ska det tilldelas enligt bestämmelserna i artikel 9.2 och 9.3.
(34)
Detta beslut grundar sig på den rättsliga och faktiska situationen i februari-maj 2010 sådan den ter sig i ljuset av de uppgifter som lämnats av Republiken Italien och CVA, av 2005 års och 2010 års meddelande med deras tekniska bilagor samt av tjänsteavdelningarnas dokument 2007, slutrapporten och AEEG:s årsrapport 2009. Beslutet kan komma att ändras om betydande förändringar av de rättsliga och faktiska omständigheterna skulle medföra att villkoren för tillämpning av artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG inte längre är uppfyllda för elleveranser i grossistledet i norra makroområdet och för elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Direktiv 2004/17/EG ska inte omfatta avtal som ingås av avtalsparter och som avser genomförandet av följande verksamheter i Italien:
a)
Produktion och elleveranser i grossistledet i norra makroområdet.
b)
Elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet inom hela Italienska republikens territorium.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 14 juli 2010.