РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 април 2011 година
относно мерките, приведени в действие от Дания C 2/03 за TV2/Danmark
(нотифицирано под номер C(2011) 2612)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/839/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (1), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 5 април 2000 г. Комисията получи жалба от датското търговско телевизионно дружество SBS Broadcasting SA/TVDanmark (наричано по-долу „SBS/TVDanmark“) относно държавното финансиране на датския обществен телевизионен оператор TV2/Danmark (наричан по-долу „TV2“ (3)). На 2 май 2000 г. се състоя среща с жалбоподателя. С писма от 28 февруари 2001 г., 3 май 2001 г. и 11 декември 2001 г. жалбоподателят внесе допълнителна информация.
(2)
С писмо от 5 юни 2002 г. Комисията поиска информация от датските органи, които отговориха с писмо от 10 юли 2002 г. На 25 октомври 2002 г. и на 19 ноември 2002 г. бяха проведени две срещи в датските органи. Допълнителна информация беше получена с писма от 19 ноември 2002 г. и 3 декември 2002 г.
(3)
С писмо от 24 януари 2003 г. (4) Комисията информира Дания, че е решила да започне процедурата, посочена в член 108, параграф 2 од Договора за функционирането на Европейския съюз във връзка с държавното финансиране на датския обществен телевизионен оператор TV2.
(4)
Решението на Комисията за започване на процедура е публикувано в Официален вестник на Европейските общности от 14 март 2003 г. (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения относно мерките.
(5)
С писмо от 24 март 2003 г. Комисията получи коментари от датските органи. Комисията получи и менения от няколко заинтересовани страни. TVDanmark предостави мнение с писмо от 14 април 2003 г. Асоциацията на търговските телевизии в Европа (ACT) изпрати мнение в писмо от 14 април 2003 г. Търговските телевизионни станции Antena 3 TV и Gestevisión Telecinco предоставиха мнения на 16 април 2003 г. Търговската станция TV3 предостави мнение в писмо от 14 април 2003 г. Комисията препрати тези мнения на Дания, която отговори с писмо от 12 септември 2003 г.
(6)
Комисията получи допълнителна информация от жалбоподателя с писма от 15 декември 2003 г. и 6 януари 2004 г. На 17 декември 2003 г. беше проведена среща между жалбоподателя и службите на Комисията с цел да бъде изяснена информацията, предоставена в писмо от жалбоподателя от 15 декември 2003 г. Комисията препрати информацията на датското правителство, която отговори с писмо от 15 март 2004 г. На 9 февруари 2004 г. се състоя среща между датските органи и службите на Комисията.
(7)
На 19 май 2004 г. Комисията прие решение относно публичното финансиране, предоставено на TV2 между 1995 г. и 2002 г., под формата на ресурси от лицензионни такси и други мерки (6). Решението постановява, че помощта е несъвместима с общия пазар с изключение на 628,2 милиона DKK (около 84,3 милиона EUR), които трябва да бъдат възстановени заедно с лихва („решението за възстановяване“).
(8)
Впоследствие TV2 и датските органи, както и частните радио- и телевизионни оператори Viasat и SBS/TVDanmark, предявиха съдебни искове в Съда на Европейските общности срещу решението за възстановяване на Комисията.
(9)
Датските органи приведоха в действие решението за възстановяване на Комисията. Всъщност TV2 върна 1 050 милиона DKK (7).
(10)
Възстановяването на тази сума доведе до финансова криза в TV2. Впоследствие през 2004 г. Дания нотифицира за предприета рекапитализация на TV2.
(11)
С решение от 6 октомври 2004 г. (8) Комисията одобри решението на датското правителство за рекапитализация на TV2 чрез увеличение на капитала му с 440 милиона DKK и преобразуване на държавен заем от 394 милиона DKK в капитал („мерки за рекапитализация“). Както SBS, така и Viasat предявяват съдебни искове срещу това решение.
(12)
На 22 октомври 2008 г. (9), като потвърди обхвата на мисията за обществена услуга на TV2, Първоинстанционният съд (понастоящем Общият съд) отмени решението за възстановяване на Комисията („решението на Съда“). Няма депозирана жалба срещу решението.
(13)
Вследствие от решението на Съда Комисията трябва да приеме ново решение, тъй като е трябвало да открие повторно официална процедура по разследване за периода 1995-2002 г.
(14)
Освен това Съдът издаде определение (10) („определението“) по делото за рекапитализация, в което се казва, че липсва основание за постановяване на съдебно решение по същество. В съображение 35 от мотивите Съдът установи съществуването на тясна връзка между решението за възстановяване и решението за рекапитализация. Съдът постанови, че отмяната на решението за възстановяване лишава решението за рекапитализация от съдържание и смисъл. Той посочи, че: „… въпреки че конкретните обстоятелства по настоящото дело дадоха повод на Комисията да приеме две решения, тези две решения представляват две страни на един и същ правен въпрос, свързан с класификацията като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО и съответно с определянето на съвместимостта с общия пазар на преведените в действие мерки от Кралство Дания в полза на TV2 и впоследствие на TV2 A/S“ (11). По тази причина отмяната на решението за възстановяване наложи „ново разглеждане на всички мерки, приведени в действие от Кралство Дания за TV2“. Определението не е обжалвано.
(15)
В съответствие с определението на Съда, в своята оценка в настоящото решение Комисията трябва да вземе под внимание мерките, приведени в действие от датските органи през 2004 г. в резултат от възстановяването, постановено от отмененото решения за възстановяване.
(16)
От съображения 13, 14 и 15 следва, че настоящото решение засяга само мерките, предприети от държавата в полза на TV2 за периода 1995-2000 г., но съгласно определението на Съда в оценката си в настоящото решение Комисията ще трябва също така да вземе предвид и мерките за рекапитализация, предприети през 2004 г. в резултат от възстановяването, постановено с отмененото решение за възстановяване.
(17)
С писмо от 20 март 2009 г. Комисията покани датските органи да предоставят своя анализ на последствията от решението на Съда по случая.
(18)
След като поискаха няколко удължавания на срока, датските органи изпратиха своя коментар на 26 юни 2009 г. Като приложение към писмото си те предоставиха и мнението на TV2.
(19)
Проведени бяха редица срещи с датските органи и/или TV2, inter alia на 25 август 2009 г., 7 февруари 2011 г. и 4 март 2011 г.
(20)
Комисията изпрати допълнителни искания за информация, inter alia на 22 септември 2010 г., 28 октомври 2010 г., 19 ноември 2010 г., 14 януари 2011 г., на които датските органи отговориха на 17 ноември 2010 г., 30 ноември 2010 г., 3 февруари 2011 г., 24 февруари 2011 г. и 7 март 2011 г. През март и април 2011 г. датските органи предоставиха още информация.
(21)
Комисията получи и мнения от трети страни, по-специално от SBS/TVDanmark на 7 февруари 2011 г.
(22)
На 4 август 2008 г. Комисията прие решение да не повдига възражения срещу помощта за оздравяване, предназначена за TV2 под формата на заем от 1 000 милиона DKK (12). Срещу решението е внесена жалба от MTG/Viasat, конкурент на TV2. Общият съд реши да спре производството до решението на Комисията по делото за преструктуриране (13).
(23)
На 4 февруари 2009 г. Дания представи на Комисията в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС план за преструктуриране във връзка TV2 Danmark A/S (наричан по-нататък „дело по преструктуриране“). С писмо от 2 юли 2009 г. Комисията информира Дания, че е открила процедура във връзка с делото за помощ за преструктуриране (14).
(24)
Разследването на Комисията по делото за преструктурирането се проведе паралелно с нейната оценка по настоящото дело и решението ѝ по делото за преструктуриране ще бъде прието успоредно и едновременно с настоящото решение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ
II.1. НАЦИОНАЛЕН КОНТЕКСТ
II.1.1. ДАТСКИЯТ ПАЗАР НА РАДИО- И ТЕЛЕВИЗИОННО РАЗПРОСТРАНЕНИЕ ПРЕЗ ПЕРИОДА 1995-2002 Г.
(25)
През периода 1995-2002 г. в Дания действат двама обществени радио- и телевизионни оператори, а именно Danmarks Radio („DR“) и TV2. DR е почти изцяло финансиран чрез лицензионната такса. TV2 е финансиран частично чрез лицензионната такса, но също така и чрез приходи от реклама.
(26)
TV2 е създаден през 1986 г. (15) като независима автономна институция, финансирана с държавни заеми. Дружеството започва национално радио- и телевизионно разпространение на 1 октомври 1988 г. Излъчва чрез наземния канал TV2, а през 2000 г. започва и излъчване чрез сателитния канал TV2 Zulu. В края на 2002 г. от обществен канал TV2 Zulu става търговски платен телевизионен канал. В допълнение правителството одобрява осем станции като регионални станции на TV2. TV2 трябва да пренася сигнала от регионалните станции на TV2 върху своя национален наземен канал.
(27)
Между 1995 г. и 2002 г. освен обществените оператори на датския национален телевизионен пазар са активни и двама търговски оператори - TVDanmark и TV3/3+. Търговските оператори се конкурират с TV2 на националния телевизионен рекламен пазар. TVDanmark е част от SBS Broadcasting S.A. и излъчва два канала в Дания. От 1997 г. излъчва канал TVDanmark2 чрез мрежа от 10 местни търговски телевизионни станции, а от 2000 г. излъчва и лицензирания в Обединеното кралство сателитен канал, TVDanmark1. През 1992 г. започва излъчването на сателитните канали TV3 и 3+. Те са част от Modern Times Group (MTG).
II.1.2. ЗАКОНОВИ ИЗИСКВАНИЯ ПРЕЗ ПЕРИОДА 1995-2002 Г.
(28)
Законовите разпоредби, управляващи обществената услуга в периода на разследването от 1995 г. до 2002 г., са предвидени в последователни версии на Закона за радио- телевизионна дейност (наричан по-долу „Закон за радиото и телевизията“) (16).
(29)
Мисията на TV2 е да осигурява и разпространява национални и регионални телевизионни програми. Разпространението може да се осъществява чрез радиооборудване, включително сателитни или кабелни системи. Министърът на културата издава правилника относно задълженията на TV2.
(30)
TV2 има задължение, свързано с обществена услуга. Съгласно Закона на радиото и телевизията (1994 г. - версията, валидна през въпросния период) (17), TV2 е независима институция, чийто предмет на дейност е осигуряване и разпространение на национални и регионални телевизионни програми чрез независими програмни дейности. Обхватът на предоставяните програми трябва да е насочен най-вече към качество, многостранност и разнообразие. При планирането на програми за регионалните станции на TV2 трябва да бъде даден приоритет на регионалното значение.
(31)
Както се посочва в Решението на Съда (18), точното определение на мисията за обществена услуга на TV2 е претърпяло промени във времето, но всички определения в различните етапи от разследвания период изискват „качество, многостранност и разнообразие“, които са основните качествени изисквания към възложената на TV2 дейност за обществената услуга.
(32)
По-подробно определение на мисията за обществена услуга може да бъде намерено в устава на TV2. Например в устава са посочени задълженията за излъчване на TV2 що се отнася до изкуството и културата, датското филмово производство, програми за деца, младежи и етнически малцинства. TV2 е длъжен също така да излъчва предупреждения към населението при бедствия и аварии.
(33)
Дейностите на TV2, свързани с предлагането на обществена услуга, се финансират чрез неговия дял от телевизионните лицензионни такси, чрез приходи от реклама и чрез други приходи. Съгласно условията на Закона за радиото и телевизията в сила от 1994 г. (19) цялостната дейност на TV2 се финансира с ресурси, прехвърлени от Фонд TV2 в съответсвие с рамковите бюджети, определени от Министъра на културата, с приходи от продажба на програми и чрез други вноски, субсидии и т.н. Трябва да се отбележи, че за 1995 г. и 1996 г. TV2 е получил своя дял от лицензионните такси и прихода от реклама от специален фонд (Фонд TV2) (20).
(34)
Разпоредбите за излъчване от търговските телевизионни станции извън пределите на една зона са предвидени в глава 5 от Закона за радиото и телевизията. Глава 6 разглежда местните радио- и телевизионни услуги. Основното изискване е получаването на лиценз за излъчване. Програмните изисквания за притежателите на лиценз са предвидени в Изпълнителна заповед № 874 относно европейското съдържание и Изпълнителна заповед № 1349 относно местните радио и телевизия (21). Съгласно тези определения станциите в мрежа, които получават лиценз за местно телевизионно излъчване, трябва да предават местни програми поне един час на ден и да произвеждат значителен дял от своята програма на датски или за датска аудитория. Тъй като TV3, 3 + и първи канал на TVDanmark са излъчвани с британски лиценз, тези правила са приложими само за TVDanmark2.
II.1.3. ТЪРГОВСКИ ДЕЙНОСТИ НА TV2
(35)
Между 1995 г. и 2002 г. TV2 участва в редица търговски дейности, като за тази цел от 1 януари 1997 г. му е предоставено отделно правно основание (22), позволяващо му, освен другото, да използва техническото си оборудване, да учредява нови дружества или да прави капиталови инвестиции в съществуващи дружества. Между 1995 г. и 2002 г. тези дейности включват реклама, продажба на програми, отдаване на антенни мачти, търговия, интернет дейности, препродажба на права за излъчване на спортни събития и др.
(36)
От януари 2001 г. TV2 е длъжен да води отделна счетоводна отчетност за предоставяните от него обществени услуги и за „всички други дейности“, които надхвърлят 5 % от оборота и 3 милиона DKK годишно. Въведено е задължение за осчетоводяване на всички разходи, за ценообразуване на необществените услуги/продукти по пазарна стойност, а прехвърлянето на капитал между предприятията, предоставящи обществена услуга, и останалите следва да се извършва в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не може да включва ресурси от лицензионни такси (23).
II.2. МЕРКИТЕ
(37)
Между 1995 г. и 2002 г. TV2 получава приходи от лицензионни такси.
(38)
Министърът на културата определя размера на лицензионната такса, дължима от собствениците на радио- и телевизионни приемници за една или повече години наведнъж (24). Телевизионната лицензионна такса се събира от DR, а след това приходите се разпределят между DR и TV2, според решението на Министъра на културата съгласно медийно споразумение с датския парламент.
(39)
Министърът на културата определя правилата за това кога влиза в сила и кога се прекратява задължението за плащане на лицензионни такси, какви са сроковете за плащане и принудително събиране, за таксите за напомняне и др. Върху закъснелите плащания се начислява лихва според закона за лихвите. Събирането на неплатените такси и начисления може да бъде изпълнявано от Hypotekenbank (датска ипотечна банка). Неплатените суми могат например да бъдат удържани от заплатата на съответното лице в съответсвие с правилата за събиране на данъци от физическите лица, съгласно Закона за удържане на данъка при източника.
(40)
До 1997 г. TV2 получава своето финансиране (приходи от реклама и лицензионни такси) чрез Фонд TV2. От 1997 г. TV2 получава своя дял от приходите от лицензионни такси директно от DR.
(41)
През 1995 г. и 1996 г. TV2 получава приходи от реклама от Фонд TV2 (25).
(42)
TV2 получава и 58 милиона DKK от Фонд „Радио“ за нараснала ангажираност в датското филмопроизводство.
(43)
Освен това, когато през 1997 г. Фонд TV2 е закрит, TV2 получава 167 милиона DKK от Фонда за инвестиции в цифровизация на системите си за продукция и 50 милиона DKK за покриване на оперативни разходи.
(44)
TV2 е освободен от плащане на корпоративен данък съгласно Търговския закон. През януари 2001 г. датската държава въвежда механизъм за неутрализиране на ефекта от освобождаването от данъчно облагане на търговските дейности на TV2. TV2 трябва да прехвърли 30 % от годишния излишък от дейностите, които не са свързани с обществената услуга, към дейностите, свързани с предлагането им. Този процент отговаря на стандартния размер на корпоративния данък, който Дания въвежда през 2000 г.
(45)
Държавните заеми финансират първоначалните разходи и оперативния дефицит на TV2 през периода на започване на дейността му. Съгласно първоначалните споразумения за заем TV2 трябва да заплати лихва върху главницата и да погаси изцяло заемите. Въпреки това през целия разследван период TV2 е освободен от плащане на лихви и се ползва от мораториум върху погасяването на заемите. Предимството в резултат от безлихвените и освободени от погасяване първоначален заем и оперативни заеми за разследвания период е 341,8 милиона DKK.
(46)
До края на 1996 г. правителството издава гаранции за заемите от Фонд TV2 с цел финансиране на работата на TV2. При закриването на Фонда размерът на гарантираните заеми е прехвърлен на TV2. Предимството за TV2 в резултат от тази гаранция е 9,8 милиона DKK.
(47)
През разследвания период Дания има достъп до три национални наземни честоти, които са запазени за обществените радио- и телевизионни оператори. Една честота е запазена за TV2, втора за DR и трета за цифрова телевизия.
(48)
TV2 плаща такса за използването на запазената национална честота за излъчване на Националната агенция за информационни технологии и телекомуникации, държавен орган към Министерството на изследванията, технологиите и развитието (26). Размерът на таксата е предвиден в датския финансов закон. През разследвания период TV2 заплаща между 2 и 4 милиона DKK годишно такси за ефирна честота.
(49)
Дания има и честоти само за регионално покритие. През 1997 г. правителството въвежда възможността за свързване на регионалните честоти за постигане на по-голямо покритие (създаване на мрежи). Между 1998 г. и 2001 г. местни търговски телевизионни станции, лицензирани за излъчване в мрежова конфигурация, трябва да заплащат годишна такса на държавата (27). Регионалните услуги на TV2 не са обвързани с плащане на таксата, тъй като тези услуги се излъчват в „блокове“ от националната честота на TV2. Търговската телевизионна станция TVDanmark е единственият оператор, заплатил тази такса за втория си канал. Общият размер на таксите, които операторът заплаща, възлиза на 85,0 милиона DKK.
(50)
Собствениците на колективни антенни инсталации имат задължение да препредават програмите от обществената услуга на TV2 чрез своите инсталации (задължителен пренос).
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И НА ДАНИЯ
(51)
Първоначално след решението си за откриване на официална процедура по разследване Комисията получи различни мнения от заинтересованите страни. Основните точки са обобщени по-долу.
(52)
TVDanmark счита, че предоставянето от страна на държавата на предавателна честота с национално покритие представлява държавна помощ, тъй като държавата се отказва от приход върху този оскъден актив. В най-добрия случай конкурентите има едва 77 % покритие. TVDanmark твърди, че тъй като таксата за участие в мрежа, наложена само върху TVDanmark2 и не върху местните станции на TV2, въпреки че икономически и търговски операторите са в едно и също положение, тя представлява държавна помощ за местните станции на TV2. Според ACT, Antena 3 TV и Telecinco, принципът на ЕО за неутралитет по отношение на средствата за ретранслиране изисква налагането на такса за всякакъв вид мрежа.
(53)
По отношение на освобождаването от корпоративен данък ACT, Antena 3 TV и Telecinco коментират, че задължението на TV2 да прехвърля 30 % от печалбата от търговски си дейности в обществените си дейности не може да се счита за равностойно на плащането на корпоративен данък на държавата, тъй като нарушава конкуренцията на пазара на радио- и телевизионно разпространение.
(54)
Няколко трети страни поддържат мнението, че определението за мисията за обществената услуга на TV2 не е законосъобразно. Те оспорват изпълнението на условията, свързани с преноса на задачи, и условията за пропорционалност. По-специално, TVDanmark твърди, че при изчисляване на свръхкомпенсацията Комисията трябва да вземе предвид ползата за TV2 от освобождаването му от корпоративен данък, неговите безлихвени и безвъзмездни първоначални заеми, държавната гаранция за оперативни заеми и свободното използване на честота на предаване. TVDanmark твърди, че като цяло пазарните колебания в прихода от телевизионна реклама са ограничени и не оправдават натрупването на капитал от страна на TV2.
(55)
Що се отнася до рекламния пазар, TVDanmark твърди, че ценовите практики на TV2 не са позволили на търговските оператори да възстановят обособените си разходи. TVDanmark е трябвало да остойности своите TRP с около 30-40 % под тези на TV2, за да има място на пазара (TRP и GRP на TV2 са по-ценни, защото покритието им е по-добро) (28). Благодарение на уникалната позиция на TV2 по отношение на покритие и програмен бюджет, даден рекламодател винаги би разпределил част от своя бюджет в TV2, така че с определен бюджет да получи максимално въздействие по отношение на броя контакти, обхванатата целева аудитория и/или честота. TVDanmark представи цифри, илюстриращи, че неговата дейност е понесла загуби между 1997 г. и 2002 г., твърдейки, че нелоялната конкуренция на TV2 е възпрепятствала TVDanmark от генериране на достатъчно приходи. TVDanmark предостави и анализ на ценообразуването за телевизионна реклама на датския пазар, изготвен от Copenhagen Economics. Анализът сравнява средни и пределни цени на пазара и заключава, че е имало конкуренция само за остатъчното търсене и че по тази причина всяко сравнение следва да се базира на пределни цени. Освен това TVDanmark предостави информация, сравняваща рекламните цени на TV2 с тези за други видове медии, както и цени в други страни.
(56)
TV3 твърди, че е трябвало да предостави много високи отстъпки за своите рекламни слотове, за да намери място на пазара, тъй като TV2 е предлагал допълнителни пределни отстъпки върху неусвоения бюджет за телевизионна реклама на рекламодателя, ако този бюджет бъде използван за реклама отново в TV2.
(57)
На второ място, след решението си за откриване на официална процедура по разследване Комисията получи и мнението на датските органи. Основните точки са обобщени по-долу.
(58)
Датските органи са счели, че честотите на излъчване за TV2 не могат да се разглеждат като предимство, тъй като местните телевизионни станции също имат запазени за тях честоти на излъчване. Следователно TV2 не е получил специален режим. TV2 е трябвало, както други станции, да плаща такса за използване на честотата.
(59)
Що се отнася до освобождаването от корпоративен данък датските органи са на мнение, че печалбата от търговски дейности е много ограничена и методът, избран да неутрализира ефекта от освобождаването на TV2 от корпоративен данък върху търговските му дейности означава, че то не е извлякло никаква финансова полза от освобождаването.
(60)
Що се отнася до въпроса за пропорционалността датските органи заявяват, че прехвърлянето на 167 милиона DKK от Фонд TV2 е било предназначено за цифровизация на мрежата за радиоразпръскване. Следователно не може да бъде описано като свободен капитал.
(61)
Датските органи заявиха също така, че излишъкът за периода 1995-2002 г. е довел до приемливо ниво на възвръщаемост по отношение на оборота на TV2. Освен това капиталът е бил необходим като буфер в случай на внезапен спад в прихода от реклами и според закона на TV2 не е било позволено да взема заеми, надхвърлящи 4 % от годишния оборот. В допълнение, според датските органи държавата е действала в съответствие с „принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика“, тъй като собственият капитал на TV2 не е надвишил размера, който един типичен пазарен инвеститор би внесъл. Този капитал не е в противоречие с Договора, при условие че е не е използван за кръстосано субсидиране на търговската дейност на TV2.
(62)
Относно поведението на TV2 на рекламния пазар датските органи посочиха, че TV2 последователно е определял цените си, така че да увеличи максимално приходите. Цените са определяни единствено според предлагането и търсенето. Цените са определяни годишно въз основа на прогнозите на рекламния отдел на TV2 за търговския дял на аудиторията (на възраст 21-50 години), програмната схема, икономическите промени и конкурентното положение на пазара. Нито оперативните разходи на TV2, нито размерът на приходите от лицензионни такси са били фактор в прогнозата. Цените на TV2 са били най-високите на датския пазар, следователно не става въпрос за подбиване на цените, което да доведе до по-голяма нужда от държавно финансиране.
(63)
Датските органи предоставиха доклад за конкуренцията на датския пазар на телевизионната реклама, изготвен от RBB Economics. В доклада е направено заключение, че средните нетни цени на TV2 всъщност са по-високи от цените на неговите конкуренти и че разликите в рекламните ставки на TV2 и TVDanmark се обясняват с разликите в относителната им сила по отношение на програмите и способността за привличане на аудитория.
(64)
На трето място, след решението на Съда Комисията покани датските органи да представят техен анализ на последиците от решението по случая.
(65)
Датските органи изпратиха своя коментар и предоставиха също така и мнението на TV2. Основните точки са обобщени по-долу.
(66)
Относно приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. датските органи и TV2 твърдят, че датската държава не е имала влияние върху техния размер, така че те не трябва да се считат за ресурси на държавата. Датските органи не потвърдиха цифрите, изнесени от Комисията, но обясниха, че при изчисленията на приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. е трябвало да бъде отчетен фактът, че част от средствата от Фонд TV2 са използвани за финансиране на регионалните станции на TV2 и че тази част е можела да бъде финансирана единствено от лицензионните такси. Въпреки това датските органи твърдят, че при всички случаи приходите от реклама трябва да бъдат взети предвид при изчисляването на нетните разходи за възложената мисията за обществена услуга и че представляват приход, генериран от дейности, свързани с предлагането на обществена услуга.
(67)
Датските органи и TV2 се позовават и на решението на Съда като доказателство, че са спазени условията на решението по дело Altmark от 24 юли 2003 г. (29) Те припомнят, че както при дело Bupa (30), обстоятелствата по дело TV2 са налице преди датата на решението по дело Altmark. Те поддържат становището, че когато се прилагат критериите по делото Altmark, характерът и целта на критериите трябва да бъдат спазени, така че да бъдат взети предвид фактите по конкретния случай. Според тях от решението следва, че единственото изискване, което Съдът е наложил на датската държава е, че тя трябва, по същество, да спази условията, постановени в решението по дело Altmark.
(68)
По-конкретно датските органи и TV2 поддържат становището, че процедурата, използвана за определяне на лицензионната такса, е била прозрачна и е отговаряла на изискванията на втория критерий по делото Altmark, поне по същество, и според тях в контекста на решението на Съда това е достатъчно. Те считат, че третият критерий също е спазен доколкото на TV2 е имал правото да задържи приемлива печалба. Що се отнася до четвъртото условие по делото Altmark, те подчертават сериозния контрол, прилаган спрямо TV2, и твърдят, че делото BUPA и решението на Съда подкрепят тяхното твърдение, че в този конкретен случай тестът следва да е по-облекчен или да бъде изпълнен само по същество. Като цитират делото Chronopost (31), те посочват и че на практика не е възможно TV2 да бъде сравнен с едно типично добре управлявано предприятие. В допълнение датските органи потвърдиха своето мнение, че съгласно теста за инвеститор в условията на пазарна икономика компенсацията трябва да бъде одобрена.
(69)
По-нататък датските органи и TV2 твърдят, че държавната помощ трябва да бъде обявена за съвместима. Те обясняват процеса, довел до натрупване на капитал в TV2, и посочват различните причини, поради които този капитал е бил необходим на TV2, за да изпълни задачите си по обществената услуга.
(70)
След решението на Съда някои трети страни също предоставиха мнения. По същество те твърдят, че не трябва да бъде постановено, че са изпълнени условията по делото Altmark, по-специално, защото икономическите доклади, на които се позовава Съдът, са недостатъчни да докажат, че вторият и четвъртият критерии са изпълнени. Те са на мнение и че Комисията трябва да отстоява своето заключение в отмененото решение за възстановяване, т.е. че помощта не е съвместима.
IV. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
IV.1. ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(71)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(72)
Комисията трябва да прецени дали описаните по-горе мерки представляват държавна помощ по смисъла член 107, параграф 1 от ДФЕС.
IV.1.1. ДЪРЖАВНИ РЕСУРСИ И ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ОТГОВОРНОСТ
(73)
Комисията трябва да прецени дали въпросните мерките, включват държавни ресурси.
(74)
Що се отнася до лицензионната такса Комисията взема под внимание съображенията на Съда в неговото решение (32). По-конкретно сумата е определена от датските органи; задължението за плащане на лицензионната такса не произтича от договорните взаимоотношения между TV2 и лицето, дължащо плащането, но само поради факта, че притежава телевизионен или радиоприемник; където е необходими, лицензионната такса се събира в съответствие с режима за събиране на данъци от физическите лица; и, накрая, датските органи са тези, които определят дела на TV2 от приходите от лицензионни такси. Съдът заключава, че ресурсите от лицензионни такси са на разположение и под контрола на датските органи и следователно представляват държавни ресурси.
(75)
Що се отнася до приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. в своето решение Съдът посочва, че лицензионната такса и приходите от реклама са различни по характер (33).
(76)
В своето решение Съдът постановява, (34) че Комисията не е посочила достатъчно причини защо приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г. трябва да бъдат счетени за държавни ресурси.
(77)
В контекста на решението по дело PreussenElektra (35) Комисията следва да докаже, че приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. могат да бъдат класифицирани като държавни ресурси. За целта тя трябва да прецени дали тези приходи са били под контрола на датската държава.
(78)
В тази връзка, за да реши дали приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г.представлява държавни ресурси, Комисията взема под внимание следните фактори.
(79)
През 1995 г. и 1996 г. TV2 получава приходите от реклама от Фонд TV2, който от своя страна получава приходите от реклама от TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame е отделно отделна държавна структура, независима от TV2. Дружеството е създадено като посредник за продажбата на реклами по TV2 на търговска основа (36). TV2 Reklame е в договорни взаимоотношения със своите клиенти рекламодатели.
(81)
Няма задължение за прехвърляне на приходи от TV2 Reklame към Фонд TV2. Вместо това прехвърлянето е по решение на датската държава (37). Министърът на културата решава каква част от печалбата на TV2 Reklame следва да бъде прехвърлена във Фонд TV2. Решението е взето за една или повече години наведнъж с одобрението на датския парламент (Комисията по финанси). Министърът на културата е можел да реши непрехвърлената печалба да бъде използвана за погасяване на издадената по-рано държавна гаранция за TV2 Reklame или за културни цели.
(82)
На практика през 1995 г. и 1996 г. пълният размер на печалбата на TV2 Reklame е прехвърлен във Фонд TV2.
(83)
Фондът TV2 е създаден с цел осигуряване на доходи на TV2 от ресурсите на лицензионните такси и от приходи от реклама. Фондът TV2 е създаден с цел осигуряване на доходи на TV2 от ресурсите на лицензионните такси и от приходи от реклама. Управляван е от бордът на директорите на TV2.
(84)
Няма задължение за прехвърляне на средства от Фонд TV2 Reklame към TV2 всяка година. По-скоро прехвърлянето на средства към TV2 е по решение на датската държава. Тъй като по закон Фонд TV2 е длъжен да прехвърля средства към TV2 в съответствие с рамковите бюджети, определяни от Министъра на културата (38).
(85)
На практика през 1995 г. и 1996 г.TV2 не получава целите приходи от реклама от Фонд TV2.
(86)
Освен това в счетоводните отчети на Фонд TV2 не се прави разлика между приходи от реклама и ресурси от лицензионни такси. Приходите, които не са прехвърляни към TV2 се натрупват във Фонд TV2. След закриването на Фонд TV2 приходите са прехвърлени на TV2.
(87)
Според TV2 и датските органи приходите от реклама принадлежат на TV2 и по закон TV2 има право върху тях. Те се позовават на писмо от Министъра на правосъдието от 22 ноември 2003 г., в което се посочва, че ресурсите от Фонд TV2 мога да се използват единствено за покриване на дейностите на TV2. Следователно, според TV2 и датските органи, в крайна сметка е налице правно задължение за прехвърляне на приходите от реклама от Фонд TV2 към TV2. Въпреки това, както е посочено по-горе, по закон няма задължение за прехвърляне на целите приходи от реклама на TV2 и е трябвало Министърът да вземе конкретно решение за това дали да бъдат прехвърлени средства на TV2 и, ако е така, в какъв размер.
(88)
Що се отнася до TV2 трябва да се добави, че операторът не е имал договорни взаимоотношения с рекламодателите, както и влияние върху рекламните дейности (39). Датското правителство потвърждава, че очакваните приходи от реклама за предстоящата година са определени независимо от TV2.
(89)
Въз основа на информацията по-горе Комисията счита, че Министърът е имал контрол върху средствата в TV2 Reklame и Фонд TV2. По-специално, Комисията отбелязва, че: i) датската държава е тази, която е решила дали част от или целите приходи от реклама да бъдат прехвърлени във Фонд TV2 и TV2; ii) през 1995 г. и 1996 г. TV2 не получава целите приходи от реклама, и iii) непрехвърлените приходи от реклама са натрупани във Фонд TV2, където на практика те са смесени с лицензионните такси.
(90)
По тези причини Комисията счита, че в този конкретен случай приходите от реклами за 1995 г. и 1996 г., които не са били прехвърлени на TV2 чрез TV2 Reklame и Фонд TV2, представляват държавни ресурси.
(91)
Но дори приходите от реклами да не бяха квалифицирани като държавни ресурси (quod non), това нямаше да бъде от значение за размера на държавната помощ, която би могла да бъде счетена за съвместима. В съответсвие с постоянната практика на Комисията и Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (40), приходите от дейност по обществената услуга като приходи от реклама трябва да се отчитат при изчисляване на нетните разходи за обществената услуга, което означава, че тези приходи, дори и ако не се считат за държавни ресурси, намаляват нуждата от публично финансиране. Датските органи споделят това мнение (41).
(92)
Специалното прехвърляне на средства към TV2 от Фонд „Радио“ включва приходите от лицензионни такси, които са предоставени на TV2 след решение на държавата. Същото важи и за специалното прехвърляне от Фонд TV2 след неговото закриване, тъй като въпреки факта, че датската държава е упражнявала контрол върху Фонд TV2, както бе споменато по-рано, средствата от Фонд TV2 са предоставени на TV2 с решение на държавата. Щом тези ресурси остават под обществен контрол те трябва да се считат за държавни ресурси. И тъй като приходите от реклама се считат за държавни ресурси, а решението за прехвърлянето им в TV2 при закриването на Фонда е взето от държавата, твърдението на датските органи, че общата сума, прехвърлена на TV2 при закриването на Фонд TV2, е получена изключително от приходи от реклама, не променя това заключение.
(93)
Що се отнася до държавните мерки Комисията счита, че освобождаването от корпоративен данък представлява използване на публични ресурси, тъй като горепосочените данъчни приходи са равностойни на потреблението на държавни ресурси под формата на данъчни разходи (42).
(94)
Предоставените на TV2 безлихвени и безвъзмездни заеми са пряко осигурени от държавата и разпределени от държавния бюджет. Като се отказва от лихвата и погасяването на тези заеми датската държава се отказва от приход и следователно тези средства представляват държавни ресурси. Освен това самата датска държава гарантира оперативните заеми. Ползата от държавна гаранция е, че рискът, свързан с гаранцията, се поема от държавата. Фактът, че държавата поема риска нормално би трябвало да бъде възнаградено с подходяща премия. Когато държавата се отказва от премията, е налице предимство за TV2 и изтичане на ресурси от държавата (43).
(95)
Освен това държавата е запазила национална честота на излъчване за TV2, за което TV2 заплаща такса честота на определен държавен орган. Годишната такса, която TV2 плаща през разследвания период, варира от 2 милиона DKK и 4 милиона DKK.
(96)
Поради липса на база за сравнение за таксата, платена за национална честота, тя може да бъде сравнена само с таксата, платена за разрешение за достигане до по-голям дял от населението чрез мрежова конфигурация. Таксата за честота, платена от TV2 за национално покритие, е значително по-ниска от таксата за мрежа, наложена на TVDanmark, която варира от 5 милиона DKK през 1997 г. до 30 милиона DKK през 2001 г. въпреки че чрез мрежата си от регионални честоти TVDanmark постига само 77 % покритие. Така TV2 успява да достигне до по-голям дял от датското население на по-ниска цена.
(97)
Затова Комисията счита, че таксата за честота не отразява пазарните условия и без да поиска пазарната цена на актива държавата се е отказала от приходи, които би следвало да постъпят в държавния бюджет.
(98)
От друга страна, TV2 не е длъжен да плаща такса мрежа, тъй като не излъчва посредством конфигурация от местни честоти, така че да създаде национална мрежа. Тъй като държавата не е упълномощена няма право да събира тази такса от TV2, тя не се отказва от приходи и следователно в този случай не са намесени държавни ресурси.
(99)
По същия начин, Комисията не може да установи никакъв елемент на държавни ресурси в законовото задължение на собствениците на колективни антенни инсталации да препредават програмите от обществената услуга чрез тези инсталации (задължителен пренос), тъй като държавата нито се отказва от някакъв приход, нито прехвърля активно средства към тези оператори. Това правило за достъп не поставя TV2 в по-благоприятно финансово положение от държавни ресурси (44).
(100)
Всички гореспоменати мерки са свързани с датската държава, тъй като, както е описано по-горе, по един или друг начин те включват решение на датската държава.
IV.1.2. СЕЛЕКТИВНО ПРЕДИМСТВО И НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА
(101)
Комисията счита, че приходите от лицензионни такси, прехвърлянето на средства от Фонд TV2 (включително приходи от реклама за 1995 г. и 1996 г.) и Фонд „Радио“, освобождаването от корпоративен данък, безлихвените и безвъзмездни заеми, заедно с достъпа до национална честота при благоприятни условия са дали на TV2 икономическо и финансово предимство, облекчавайки оперативните разходи, които той иначе би трябвало да поеме със своя бюджет. Освен това конкурентите на TV2 не са получили същите средства.
(102)
Въпреки това държавните мерки, компенсиращи нетните допълнителни разходи от общ икономически интерес (SGEI), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, когато са изпълнени четирите условия, постановени от Съда на Европейските общности по делото Altmark (45):
-
първо, предприятието получател трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно дефинирани;
-
второ, параметрите въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения;
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, необходимото равнище на компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(103)
Както ще бъде описано по-подробно в раздела от настоящото решение относно съвместимостта на мерките (съображение 160 и следващите от настоящото решение), от решението на Съда следва, че е изпълнено първото условие по делото Altmark.
(104)
Що се отнася до втория критерий по делото Altmark, където параметрите, използвани за изчисляване на компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин, Комисията трябва да прецени законовите и икономическите условия, при които през разследвания период са определяни приходите от лицензионни такси, дължими на TV2. В тази връзка Комисията отбелязва, че процедурата е следната.
(105)
Съгласно точки 29 и 30 от писмото на датските органи от 24 март 2003 г. в действащия през разглеждания период Закон за радиото и телевизията (46) е посочен начинът на финансиране на станция TV2 като цяло (ресурси от лицензионни такси, приходи от реклама и други източници на приходи), а на Министъра на културата е възложена отговорността за определяне на дела от лицензионните такси за на TV2 и DR, а от там и на размера на компенсацията, която да бъде предоставена на TV2. Следва да се отбележи, че за 1995 г. и 1996 г. TV2 получава своя дял от лицензионната такса от Фонд TV2.
(106)
В съответсвие с установената практика, размерът на компенсацията е определен от Министъра на обсъждане с комисията по финанси на датския парламент в рамките на медийно споразумение, сключено с мнозинство от представените в парламента политически партии. Във въпросния момент са налице 3 медийни споразумения: медийното споразумение за периода 1994-1997 г., сключено на 16 септември 1993 г., медийното споразумение за периода 1997-2000 г., сключено на 10 май 1996 г., и медийното споразумение за периода 2001-2004 г., сключено на 28 март 2000 г.
(107)
Така приходите от лицензионни такси са фиксирани за сравнително дълго време. През разследвания период предоставената на TV2 компенсация не е била предмет на последващо разглеждане, дори когато приходите на TV2 намаляват. Например въпреки че през 1999 г. приходите от реклами на TV2 претърпяват значителен спад, компенсацията не е променена така че да отрази този факт.
(108)
Според датските органи компенсацията е определена чрез индексиране на цените и заплатите в бюджета и счетоводните отчети на TV2 и чрез икономически анализи.
(109)
През 1995 г. и 1996 г. са направени задълбочени икономически анализи от KPMG, одиторска фирма. За доклада за 1999 г. KPMG е подпомогната от допълнителна група, състояща се от представители на водещи участници в пазара, включително конкуренти на TV2. Особено внимание е отделено на информацията за потенциалния приход от източници, различни от лицензионната такса като приходите от реклама.
(110)
В точки 164 и 165 от тяхното писмо от 24 март 2003 г. датските органи посочват, че консултантските проучвания на KPMG, предназначени да прогнозират вероятната тенденция в рекламния оборот на датския рекламен пазар и източниците на приходи на TV2, и да определят свързаните с тези прогнози, несигурности са изготвени с цел датското правителство и парламент да получат по-добра основа за определяне и разпределяне на приходите от лицензионни такси при преговорите върху медийната политика.
(111)
Според датските органи документите, използвани за определяне на компенсацията, са били обществено достъпни. Медийните споразумения са публикувани с прессъобщения и в официалните протоколи от работата на парламента (Folketingstidende). Законодателството, прилагано към медийните споразумения, е публикувано в датския държавен вестник (Lovtidende). Финансовите отчети на TV2 също са публикувани, заедно с гореспоменатите икономически анализи.
(112)
В контекста на решението на Съда Комисията трябва да прецени дали, предвид описаната по-горе процедура, може да бъде заключено, че е изпълнен вторият критерий от делото Altmark.
(113)
От една страна Комисията взема под внимание факта, че в своето решение (47), Съдът постановява, че: „… горната процедура за определяне размера на приходите от лицензионни такси, платими на TV2, може да бъде счетена за обективна и прозрачна, като се има предвид по-специално че в нея участва Датският парламент, че е базирана на икономически анализи, изготвени от одиторска фирма със съдействието на допълнителна група експерти, включваща конкуренти на TV2, и че тези анализи са публикувани, както и годишните финансови отчети на TV2. Следователно не може да се изключи, че един сериозен анализ на тази процедура може да доведе до заключението, че още преди условията по дело Altmark да бъдат постановени от Съда на ЕО Кралство Дания е изпълнило второто от тези условия по същество“. Съдът постанови също че: „размерът на прихода от лицензионни такси, дължими на TV2, е изчислен въз основа на конкретното предположение, че TV2 ще продължи да се ползва от тези други държавни мерки“ (48) (т.е. освобождаване от данъчно облагане и др.).
(114)
Комисията счита, че участието на датския парламент в процеса за определяне на лицензионната такса осигурява определена степен на прозрачност и обективност. Още повече че медийните споразумения, определящи размера на ресурсите от лицензионни такси, които трябва да бъдат разпределени на TV2, са сключени предварително за няколко години и след това компенсацията за TV2 никога не е коригирана през разглеждания период.
(115)
Въпреки това икономическите доклади, изготвени от KPMG, дават прогнози само за размера на приходите от реклама на TV2 (т.е. приходната страна). В тях не се споменава нищо са разходната страна при изчисляване на компенсацията и Комисията остава с впечатлението, че медийните споразумения са въз основа единствено на индексиране на разходите на TV2 от предишните години. Всъщност датските органи твърдят, че компенсацията е определена въз основа на индексиране на цените и заплатите в бюджетите и отчетите на TV2 и въз основа на икономическите анализи, които оценяват само приходната страна, а не разглеждат периода, обхвана от медийното споразумение, сключено 16 септември 1993 г.
(116)
В допълнение, няма индикация за параметрите, които да бъдат използвани при изчисляване на компенсацията. Размерът на компенсацията е определен предварително, но вторият критерий по делото Altmark изисква самите параметри, използвани за изчисляване на компенсацията, да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин.
(117)
В контекста на казаното по-горе Комисията счита, че вторият критерий по делото Altmark не е изпълнен. В контекста на казаното по-горе Комисията счита, че вторият критерий по делото Altmark не е изпълнен.
(118)
Съгласно четвъртия критерий по делото Altmark: „доставчикът на обществена услуга трябва да бъде избран според процедура за възлагане на обществена поръчка или необходимото равнище на компенсация [трябва да] бъде определено въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие, така че да може да изпълни тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията“.
(119)
В настоящия случай доставчикът на обществена услуга TV2 не е избран след процедура за възлагане на обществена поръчка. Следователно Комисията трябва да прецени дали равнището на компенсация е определено въз основа на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на задълженията, свързани с обществена услуга.
(120)
Икономическите и правните условия, в които е определена компенсацията за TV2, са описани по-горе. В контекста на решението на Съда и предвид неговата констатация, че използваната от Кралство Дания процедура за определяне размера на приходите от лицензионни такси, дължими на TV2 между 1995 г. и 2002 г. включва, inter alia, икономически анализи, изготвени със съдействието на конкурентите на TV2, когато прави оценка дали разходите на TV2 са били съпоставени с тези на един типичен добре управляван оператор, Комисията трябва да вземе под особено внимание докладите на KPMG от 1995 г. и 1999 г.
(121)
В докладите на KPMG са разгледани различни сценарии за това как би могъл да се развие рекламният пазар през периодите на съответните лицензионни такси. В докладите не се съдържа информация за TV2 като такъв (например за финансовото му положение или оперативните му разходи); в тях е показано как могат да се развият приходите от реклама и каква част от общият рекламен пазар може да донесе до приходи за TV2. Като предвиждат най-вероятните промени в рекламният оборот на датския рекламен пазар и посочат несигурностите, свързани с тези прогнози, докладите са част от процедурата, използвана от датските органи за определяне на лицензионната такса, която да бъде предоставена на TV2.
(122)
Докладите на KPMG не оценяват разходите на TV2 или разходите на други оператори, ограничавайки се до разглеждане на тенденциите на рекламния пазар и до дела на приходите от реклама на TV2. Трябва да се отбележи и, че в докладите не са включени първите години от разследвания период, обхванат от медийното споразумение от 1993 г.
(123)
В известна степен конкурентите са участвали в изготвянето на тези доклади. В доклада от 1995 г. е посочено, че са участвали „много заинтересовани страни“, но от доклада не става ясно кои са те. В доклада на KPMG от 1999 г. е спомената допълнителна група експерти, в която наистина участват конкуренти на TV2. Въпреки това фактът, че тези икономически доклади до някаква степен са изготвени с помощта на конкуренти на TV2, не доказва само по себе си, че е направен анализ на разходите на конкурентите.
(124)
С други думи докладите не включват анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на задължения, свързани с обществена услуга, а вместо това разглеждат по-общия въпрос за перспективите на рекламния пазар, както и за размера на бъдещите приходи от реклама на TV2. Трябва да се добави също така, че цените на рекламния пазар се определят от различни фактори като например дялове от аудиторията, а не само въз основа на разходите.
(125)
Датските органи и TV2 изтъкват също така правни и фактически аргументи във връзка с четвъртото условие по делото Altmark.
(126)
Първо, Дания цитира делото Bupa, твърдейки, че четвъртото условие Altmark не се прилага задължително или поне Комисията, в контекста на решението на Съда, трябва само да преценява дали условието е изпълнено по същество. Комисията счита, че ситуацията по делото BUPA е доста специфична, защото за разлика от другите сектори, предлагащи обществена услуга, въпросната схема за предоставяне на здравни услуги не е свързана с разходите, а се базира на рисковите профили на клиентите. Така че в този случай операторът не е имал възможност да подобри ефикасността чрез разходите си. Що се отнася до обществените радио- и телевизионни оператори, обаче, компенсацията може да бъде изчислена въз основа на разходи и приходи.
(127)
Второ, като се позовава на делото Chronopost (49) Дания твърди, че един доставчик на обществена услуга като TV2 не може да бъде сравняван с частен оператор. Все пак Комисията счита, че за разлика от разглеждания в делото Chronopost въпрос за разпределяне на разходите в контекста на оценка за съвместимост, същността на четвъртия критерий по делото Altmark е именно, че при липса на тръжна процедура разходите за предоставяната обществена услуга трябва да се съпоставят с тези на едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие.
(128)
Освен това Дания твърди, че Националната сметна палата (Rigsrevision) е провеждала финансови и управленски одити на счетоводните отчети на TV2 като част от рутинните си оценки на TV2 и че са извършвани рутинни проверки, включително и на ефективността. Въпреки това Комисията не счита, че фактът, че счетоводните отчети на TV2 са внесени за одобрение от Министъра на културата, е достатъчно доказателство, че разходите на TV2 са такива на едно добре управлявано предприятие. Освен това, не е ясно дали, при положение че преди да бъде определена компенсацията не е направен анализ на разходите, последващи проверки могат да са от значение за изпълнението на четвъртия критерий.
(129)
Датските органи посочват специално доклада от 2000 г. на Датската национална сметна палата, в който промяната на продуктивността на TV2 е до известна степен сравнена с тази на DR и определени чуждестранни обществени радио- и телевизионни оператори (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ и Norsk Riksringkastning „NRK“). В доклада Националната сметна палата установява, че и DR и TV2 са подобрили продуктивността си между 1990 г. и 1999 г. DR намалява повече почасовите си разходи за първо излъчване в сравнение с TV2, но през 1999 г. тези разходи са все още 53 % по-високи от тези на TV2. Общите почасови разходи за излъчване на DR през 1999 г. са приблизително 29 % по-високи от тези на TV2. Националната сметна палата установява също така, че подобрената продуктивност на DR и TV2 са по-голяма или равна на увеличената продуктивност на другите три обществени радио- и телевизионни оператори.
(130)
И все пак този доклад не е достатъчно доказателство за изпълнение на четвъртото условие.
(131)
Всъщност докладът е изготвен след медийните споразумения, които определят размера на компенсацията, и затова в него не е посочено, че компенсацията е била определена въз основа на разходите, които би направило едно типично предприятие при изпълнение на своята мисия за обществена услуга.
(132)
Освен това в доклада е направено сравнение с други обществени радио- и телевизионни оператори и затова не е разгледан въпроса за разходите на един „типичен“ оператор. Например, в доклада не е установено, че разходите на DR, който няма право да генерира приход чрез реклама и чието равнище на компенсация е определено съгласно същото медийно споразумение, както при TV2, са разходи на едно типично предприятие. Ето защо от сравнението с разходите на DR е невъзможно да бъдат направени заключения що се отнася до изпълнението на четвъртия критерий по делото Altmark.
(133)
Що се отнася до сравнението с чуждестранните радио- и телевизионни оператори в доклада е сравнена само промяната в продуктивността на TV2 спрямо един от другите радио- и телевизионни оператори, но не се споменава нищо за нивото на ефективност като такова, а от там и за самите разходи. По-специално, по-слабото увеличение на продуктивността може да се дължи на много фактори, например по-висока ефективност в началото на периода или невъзможност на радио- и телевизионния оператор да увеличи времето за излъчване. Например, в точка 51 от доклада се казва, че: „През въпросния период BBC и SVT отбелязват почти идентично увеличение на разходите, реално с приблизително 50 %, докато разходите на NRK се увеличават реално с приблизително 60 %. Както бе споменато по-горе, разходите на DR се увеличават реално с 23 %, а на TV2 с 63 %. Тъй като, както вече беше казано, времето за излъчване на SVT и BBC не нараства толкова колкото на другите радио- и телевизионни оператори, това увеличение на разходите означава, че SVT и BBC не са подобрили своята продуктивност по същия начин като другите трима радио- и телевизионни оператори“.
(134)
Комисията отбелязва и че в точка 50 от доклада се казва, че: „Тъй като Националната сметна палата не е проверила по-подробно счетоводните отчети на чуждестранните радио- и телевизионни оператори, може би съществуват разлики в дейностите на тези радио- и телевизионни оператори и в методите на изчисление, използвани за отделните счетоводни позиции. Това означава, че използваните разходи и произтичащите от тях разходи за единица продукция не принадлежат задължително към едни и същи дейности и не са задължително изчислени по едни и същи счетоводни принципи. В резултат на това нивата на разходи за единица продукция не могат да бъдат сравнение еднозначно. Тъй като целта на включването на чуждестранни радио- и телевизионни оператори е по-скоро да се сравни „промяната“ в продуктивността, а не нивото на продуктивност като такова, Националната сметна палата счита, че въпреки това данните от чуждестранните радио- и телевизионни оператори, в текущата си форма, могат да послужат като приемлив индикатор за промяна“. В точка 53 от доклада се посочва и че: „Националната сметна палата не е проучила по-подробно причините за горните промени, тъй като, както беше казано по-горе, промяната в посочените разходи за единица продукция зависи от предлаганите от радио- и телевизионните оператори програми, и защото анализът предполага, че при всички случаи качеството остава непроменено. Тъй като това представлява непосредствена трудност що се отнася до правенето на сравнения между въпросните обществени радио- и телевизионни оператори, заключенията от анализа трябва да се тълкуват с известна предпазливост. В тази връзка министерството на културата е заявило, че приема описаните промени в разходите за единица продукция и че сравнението на разходите за единица продукция на DR, TV2 и чуждестранните обществени радио- и телевизионни оператори трябва да се тълкува с известна предпазливост“.
(135)
Поради гореизложените причини Комисията счита, че в доклада не е посочено, че разходите на TV2 са такива, каквито би направило едно типично добре управлявано предприятие при изпълнение на възложените му мисиите за обществена услуга.
(136)
В заключение, с оглед на казаното по-горе, Комисията счита, че четвъртият критерий по Altmark не е изпълнен и тъй като тези критерии са кумулативни, предоставената на TV2 компенсация не удовлетворява условията, постановени от Съда в решението по делото Altmark. При всички случаи, както ще бъде посочено по-долу, Комисията намира, че компенсацията може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
(137)
Комисията също така трябва да прецени дали въпросните мерки биха могли да покрият „критерия за инвестиции в условията на пазарна икономика“ („критерий за MEIP“). Датските органи и TV2 твърдят, че мерките не представляват държавна помощ, тъй като не са изпълнени условията на критерия за MEIP. По-специално, те поддържат становището, че съгласно критерият за MEIP е напълно оправдано излишъкът да остане при TV2 с цел натрупване на капитал.
(138)
В този смисъл на първо място трябва да се отбележи, че въпросът дали мерките са основателни съгласно критерият за MEIP не е равнозначен с въпроса дали те могат да се считат за необходими за изпълнението на дейности по обществената услуга (в.ж оценката за съвместимост по-долу), тъй като фактът, че TV2 е трябвало задължително да разполага с определено ниво резерв и капитал за изпълнение на своите дейности по обществената услуга не означава, че един частен инвеститор би внесъл средства в дружеството и не би се стремил към възвращаемост.
(139)
Комисията, в съответсвие с установената съдебна практика, трябва да определи дали при подобни обстоятелства от един частен инвеститор с мащаб, съпоставим с органите, управляващи публичния сектор, може да се очаква да бъде склонен да направи капиталови инжекции от такъв порядък (50). Въпреки че в сравнение с публичния инвеститор поведението на един частен инвеститор не трябва да бъде поведение на обикновен инвеститор, който инвестира капитал с оглед реализиране на печалба в относително краткосрочен план, а да бъде най-малко поведението на частно холдингово дружество или на група от частни предприятия, осъществяващи структурна политика и водени от перспективата за рентабилност в дългосрочен план.
(140)
Освен това, според утвърдената съдебна практика, критерият за MEIP трябва да се прилага в момента на вземане на решението, а не впоследствие (51).
(141)
В този случай, тъй като Дания е единственият вложител в TV2, тя е първият и последният кредитор, чийто разходи трябва да бъдат възстановени в случай на фалит на дружеството. Така от инвеститорска гледната точка датската държава би могла да се стреми към възвръщаемост на своята инвестиция чрез искане да ѝ бъдат възстановени разходите или под формата на лихва върху заем, или на връщане на дял от капитала.
(142)
Комисията отбелязва, че през въпросния период Дания се е отказала от правото си на лихва върху заемите и разрешава мораториум върху погасяването им. Нещо повече, датската държава не е поискала някакво възнаграждение от натрупания в TV2 капитал. Следователно датската държава не е потърсила съответната възвръщаемост на своята инвестиция, както нормално би направил всеки кредитор или собственик на дружество.
(143)
Освен това датските органи не са предоставили никакви валидни аргументи, обясняващи защо от стратегическа гледна точка би имало смисъл да бъде реинвестиран излишъка в TV2 вместо да бъде поискано възнаграждение под формата на лихва или дивиденти. Нормално един инвеститор би взел такова решение, само ако мисли, че реинвестицията ще увеличи стойността на първоначалната му инвестиция.
(144)
В настоящия случай не е установено наличие на бизнес план или ясна цялостна бизнес стратегия, които да подсказват, че случаят е бил такъв. Както няма и други индикации, че TV2 е планирал да развие своята дейност за произвеждане на такава добавена стойност. По този начин Комисията не се опитва да използва формалистични аргументи, за да опровергае аргумента на датските органи за критерия за MEIP, а единствено да прецени дали инвеститорът в условията на пазарна икономика би решил да остави средствата в TV2 въз основа на информацията, с която разполага в момента на вземане на решението си. И все пак, като взема предвид, че наличната информация към момента, в който средствата са оставени в TV2 (52), и като оставя настрана всякакви съображения относно дейностите по обществената услуга на TV2, които един частен инвеститор би взел предвид, Комисията счита, че не са били налице нито бизнес план, нито инвестиционен проект или някакъв друг елемент, въз основа на който един рационално мислещ частен инвеститор би преценил, че реинвестицията ще увеличи стойността на първоначалната му инвестиция и затова ще реши да остави парите в TV2 вместо да поиска някакъв вид възнаграждение.
(145)
Освен това датските органи използват възвръщаемостта на оборота като критерий за сравнение, за да покажат, че са действали като частен инвеститор при реинвестирането на средства в TV2. Въпреки това в настоящия случай, трябва да бъде подчертано, че датското правителство вече действа като орган, финансиращ TV2, и като такъв му осигурява значителни средства за покриване на оперативните му разходи. Размерът на тези средства има пряк ефект върху резултатите, които TV2 може да генерира. На практика това съотношение може да бъде подкрепено само с увеличаване на размера на държавно финансиране. И все пак, тъй като обикновено излишното финансиране също води до неефективност, а от там и до по-голямо изтичане на държавни ресурси, съвсем не е сигурно, че увеличеното финансиране осигурява съответно подобряване на резултатите.
(146)
Следователно не може да се твърди, че датските органи са действали като инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки това Комисията намира, че компенсацията може да бъде счетена за съвместима, както ще бъде обяснено подробно по-долу. Както вече беше споменато, въпросът относно критерия за MEIP е различен от въпроса дали датската държава основателно е позволила на TV2 задържи излишъка, така че да натрупа капитала, необходим му за изпълнението на неговите задачи за обществена услуга.
(147)
В заключение Комисията счита, че през разследвания период TV2 се е възползвал от мерките. На телевизионния пазар TV2 се конкурира с други оператори, които не са получили същото предимство. Следователно мерките трябва да се считат за селективни и нарушаващи конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1от ДФЕС.
IV.1.3. ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА
(148)
Държавните мерки са предмет на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото засягат търговията между държавите-членки. Това е така винаги, когато съответните дейности са предмет на търговия в рамките на Общността.
(149)
Европейският съд е разработил широко тълкуване на това понятие. В установената съдебна практика, когато помощта засилва позицията на едно предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Общността, тези предприятия трябва да бъдат разглеждани като засегнати от помощта (53). Фактът, че въпросното предприятие не извършва експортна дейност, не изключва възможността да бъде засегната търговията. Когато една държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, неговата дейност на местна територия може да бъде подпомогната или дори повишена благодарение на помощта, което от своя страна намалява възможностите за други предприятия да се установят на пазара. В следствие на това помощта дава възможност на получателя да си запази пазарен дял, който в противен случай би бил зает от конкуренти от други държави-членки (54).
(150)
В параграф 18 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, позовавайки се на съдебната практика на Съда, Комисията заявява, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки. Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище. Също така рекламната дейност в случая на обществените радио- и телевизионни оператори, които имат право да продават рекламно пространство, има трансграничен ефект, особено в хомогенните езикови области, които се разпростират отвъд националните граници. Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“
(151)
В дадения случай Комисията отбелязва, че TV2 работи на международния пазар и обменя телевизионни програми (55). Той е в пряка конкуренция с търговски радио- и телевизионни оператори, които работят на международния радио- и телевизионен пазар и имат международна структура на собственост. Предоставените на TV2 финансови ресурси му дават конкурентно предимство по отношение на закупуването на телевизионни права и инвестирането в програми, които в последствие биха могли да бъдат продадени. Освен това мерките за помощ поставят TV2 в благоприятна позиция в сравнение с конкурентите му в Европейския съюз, като намалява техните възможности за установяване в Дания.
(152)
Следователно Комисията прави заключение, че мерките, предоставени на TV2, са оказали въздействие върху търговията между държавите-членки по смисъла на члрн 107, праграф 1 от ДФЕС.
IV.1.4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(153)
Тъй като са изпълнени всички условия на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията прави заключение, че гореописаните мерки в полза на TV2 се определят като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(154)
Тъй като TV2 започва радио- и телевизионно разпространение през 1989 г., всичките мерки за TV2 са били взети след присъединяването на Дания към Европейския съюз. В следствие на това мерките, включително ресурсите за таксата за лиценз, представляват по-скоро нова държавна помощ, отколкото съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС.
IV.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(155)
Комисията счита, че член 107, параграф 2 и член 107, параграф 3, букви а), б), в) и г) от ДФЕС очевидно не са приложими и нито датските органи, нито TV2 са изложили някакъв аргумент във тази връзка.
(156)
Следователно Комисията направи оценка дали може да се приложи член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(157)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи: „Предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(158)
За да се възползва дадена мярка от тази дерогация, трябва да бъдат изпълнени всички следни условия:
-
въпросната услуга трябва да е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и да е ясно дефинирана като такава от държавата-членка (дефиниция);
-
държавата-членка трябва изрично да е възложила на въпросното предприятие предоставянето на тази услуга (възлагане);
-
прилагането на правилата за конкуренция от Договора трябва да възпрепятства изпълнението на конкретните задачи, възложени на предприятието, и освобождаването от такива правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би противоречала на интересите на Общността (пропорционалност).
(159)
Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (56) определя принципите и методите, които Комисията възнамерява да прилага, за да гарантира съответствието с условията, изложени по-горе.
IV.2.1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ
(160)
Съгласно Закона за радиото и телевизията (1994 г.) (57) TV2 е независима институция, чийто предмет на дейност е да създава и разпространява национални и регионални телевизионни програми чрез независими програмни дейности. Обхватът на предоставените програми по принцип трябва да бъде фокусиран върху качеството, многофункционалността и разнообразието. Във връзка с регионалното съответствие приоритет трябва да бъде даван също така и на планирането на програмите за регионалните станции на TV2. Мисията за обществена услуга е описана по-подробно в Устава на TV2, който гласи, че TV2 трябва да предоставя програми, включващи новинарски емисии, информационни предавания и програми за изкуство и култура, предназначени за цялото население в Дания (58).
(161)
Комисията отбелязва, че в решението си Съдът разглежда обществената услуга, която TV2 е задължен да предоставя по закон (59).
(162)
На първо място Съдът припомня, че държавите-членки разполагат с голяма свобода на преценка, когато определят това, което имат предвид под услуги от общ икономически интерес. По този начин определението на такива услуги от дадена държава-членка може да бъде поставено под въпрос от страна на Комисията само в случай на явна грешка (60).
(163)
Освен това съгласно параграф 33 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, задължение на държавите-членки е да определят мисията за обществена услуга на даден обществен радио- и телевизионен оператор.
(164)
По-конкретно във връзка с УОИИ в сферата на радио- и телевизионното разпространение съдебната практика на Съда признава, че държавите-членки имат законно право да определят дадена УОИИ, за да осигурят радио- и телевизионното разпространение на пълната гама програми (61).
(165)
Когато в Протокола от Амстердам (62) държавите-членки казват, че „… публичното радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки е пряко свързано с демократичните, социалните и културните потребности на всяко общество, както и с необходимостта от запазването на плурализма в медиите“ те правят директна препратка към системите за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение, които са въвели, и към организациите, на които е възложено разпространение на пълната гама телевизионни програми в полза на цялото население на тези държави.
(166)
В решението си Съдът се произнася, че не може да бъде оспорвано нито правото на държавата-членка да определя услугите за радио- и телевизионно разпространение от общ икономически интерес в широко качествено отношение с цел постигане на радио- и телевизионно разпространение на богата гама програми, нито свободата на държавата-членка да използва приходите от реклами за финансиране на такива услуги от общ икономически интерес (63).
(167)
Предоставената на държавите-членки възможност да определят подробно услугите за радио- и телевизионно разпространение от общ икономически интерес за осигуряване на радио- и телевизионно разпространение на пълната гама програми не може да бъде поставено под съмнение поради факта, че общественият радио- и телевизионен оператор осъществява и търговски дейности, в частност продажба на рекламно пространство. Всъщност въпросът за определянето на мисията за обществена услуга не трябва да бъде бъркан с този за финансовия механизъм, избран да осигури тази услуга. (64).
(168)
Освен това Съдът пояснява, че Комисията не трябва да сравнява програмите на TV2 с тези на търговските станции. Ако чрез сравнителен анализ на програмите определението на мисията за обществена услуга стане зависимо от широката гама от програми, предлагани от търговските оператори, това би лишило държавите-членки от правото им да определят обществената услуга. В крайна сметка определението би зависило от търговските оператори и техните решения дали да разпространяват определени радио- и телевизионни програми или да не го правят.
(169)
Съдът (65) също така потвърждава, че задълженията, възложени на търговските радио- и телевизионни оператори, не могат да се сравняват с възложените на TV2 във връзка с обществена услуга. Целта на тези задължения, свързани с обществена услуга, е да се предоставят на цялото датско население разнообразни програми, които задоволяват изискванията за качество, многофункционалност и разнообразие. Тези задължения, свързани с обществена услуга, определят всички дейности за радио- и телевизионно разпространение на TV2 и са много по-стриктни от минималните задължения, предвидени от закона в Дания за предоставяне на лиценз за радио- и телевизионно разпространение.
(170)
В следствие на това Съдът прави заключение (66), че „… определението, избрано от датските органи, е широкообхватно, тъй като поради предимно качествения си характер, дава свобода на радио- и телевизионните оператори да създават своя собствена гама от програми. То в никакъв случай не би могло да бъде определено като неточно. За разлика от това, мисията на TV2 е изключително ясна и точна: да предлага на цялото население на Дания разнообразна телевизионна програма, която има за цел да осигурява качество, широкообхватност и разнообразие.“
(171)
Предвид гореизложеното и с оглед на особеното естество на сектора на радио- и телевизионно разпространение, Комисията счита, че едно „широкообхватно“ определение, задължаващо даден оператор да осигурява балансирани и разнообразни програми в съответствие с неговата мисия, е основателно по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС с оглед на тълкувателните разпоредби на Протокола. Такова определение би могло да се счита за съвместимо с целта за задоволяване на демократичните, социалните и културните потребности на дадено общество и гарантира плурализъм, включително културно и езиково многообразие.
(172)
Следователно, въз основа на гореизложеното, Комисията счита, че определението на обществената услуга, предоставена от TV2, може да бъде прието.
(173)
Следва да бъде добавено, че през разглеждания период TV2 поддържа интернет страница като част от неговата мисия за обществена услуга. Интернет страницата информира потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2. Комисията може да приеме, че интернет страницата, която се ограничава до информиране на потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2, спада към дейностите на TV2 за предоставяне на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение. Следователно разглеждането на функционирането на тази интернет страница като част от мисията за обществена услуга не може да бъде считано за явна грешка. В допълнение TV2 поддържа търговска интернет страница с игри и др. Тази търговска интернет услуга следва да бъде разглеждана като чисто търговска дейност, тъй като предлага интерактивни продукти срещу индивидуална заявка като игри или „чат стаи“, които не се отличават от подобни търговски продукти. Следователно тези последно изброени дейности са извън обхвата на мисията за обществена услуга на TV2.
IV.2.2. ВЪЗЛАГАНЕ
(174)
За да се възползва от изключението съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, мисията за обществена услуга трябва да бъде възложена на TV2 посредством официален законодателен акт. Комисията отбелязва, че Законът за радиото и телевизията (67) официално възлага на TV2 мисия за обществена услуга телевизионно разпространение. Комисията също така се позовава на решението на Съда, в което се постановява „и) очевидно е, че на TV2 е била възложена такава мисия (за обществена услуга)“ (68).
(175)
Въпреки че от определението в закона не става достатъчно ясно какви други видове услуги са позволени като обществени, официална мисия трябва да бъде давана преди всякакви допълнителни дейности, които TV2 иска да извършва като обществена услуга. Комисията отбелязва, че TV2 не е предложил никакви други услуги извън неговата мисия за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение през разглеждания период. Интернет страницата, предлагаща други услуги като игри, е функционирала като търговска дейност, докато страницата, която само е информирала потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2, може да бъде считана за част от неговата мисия за публична услуга радио- и телевизионно разпространение, тъй като не може да бъде отделена от услугата радио- и телевизионно разпространение. Следователно Комисията прави заключение, че в разглеждания период мисията за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение е била възложена на TV2 законосъобразно.
(176)
От друга страна, обществената услуга трябва не само да бъде възложена на радио- и телевизионния оператор, но и да бъде реализирана според разпоредбите на закона, по чиято сила е възложена, както е посочено в параграфи 41 и 43 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. Тъй като Комисията не е тази, която преценява дали са постигнати определени стандарти за качество, за целта е желателно да има подходящ контролен орган. В задълженията на държавата-членка е да избере механизма, по който да гарантира ефективния контрол, при условие че органът е независим от предприятието, на което е възложена услугата.
(177)
В тази връзка Комисията отбелязва, че през 2000 г. Националната сметна палата е извършила конкретно проучване за предмета и естеството на задълженията за обществена услуга на TV2 и за тяхното осъществяване на практика. При проучването не е установена невъзможност от страна на TV2 да изпълнява задълженията си за обществена услуга. Освен това между 2001 г. и 2002 г. е съществувал Съвет за обществени услуги, който да гарантира, че TV2 изпълнява задълженията си за обществена услуга, въпреки че този орган никога не е публикувал каквито и да било доклади по този въпрос през краткото си съществуване. Комисията не открива и никакви признаци, че TV2 не е успял да изпълни задълженията си, нито че е работил по начин, по който дейностите му да не могат повече да бъдат считани за УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(178)
По отношение на финансовия контрол на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение Комисията отбелязва, че Националната сметна палата е одитирала счетоводните отчети на TV2 през целия разглеждан период. Одитите са включвали както финансови, така и одити на управлението, въпреки че Националната сметна палата не е имала право да предотвратява свръхкомпенсациите на разходите за обществена услуга на TV2.
(179)
Комисията обаче има право да оценява пропорционалността на държавната помощ. Комисията отбелязва, че Директивата за прозрачност е транспонирана в Дания. Комисията е получила също така данни от датските органи, които ѝ дават възможност да оцени дали държавното финансиране е пропорционално.
IV.2.3. ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ
(180)
С оглед решението на Съда и Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. оценката на пропорционалността, която Комисията трябва да направи, е в две посоки.
(181)
На първо място Комисията трябва да изчисли нетните разходи за мисията за обществена услуга, възложена на TV2, и да провери дали тези разходи са свръхкомпенсирани спрямо нуждите на TV2 за изпълнение на дейностите му, свързани с обществената услуга.
(182)
На второ място Комисията трябва да анализира поведението на TV2 на рекламния пазар. В Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. се посочва, че ако държавната помощ покрива спад в приходите, даден обществен радио- и телевизионен оператор може да се изкуши да си понижи цените на рекламите или на други търговски дейности на пазара, така че да намали приходите на конкурентите. Поради това Комисията счита, че когато даден обществен радио- и телевизионен оператор подбие цените на неговите дейности, които не са свързани с обществената услуга, под необходимото ниво за покриването на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, това показва наличие на свръхкомпенсиране на задълженията за обществената услуга.
1. Размер на държавната помощ и оценка на свръхкомпенсациите
(183)
Съгласно Директивата за прозрачност (69) от държавите-членки се изисква да водят отделни счетоводни сметки за обществената услуга и за дейностите, които не са свързани с нея. Разходите и приходите трябва да бъдат разпределени правилно на базата на ясно установени и обективни счетоводни принципи.
(184)
Комисията защитава позицията, че разделянето на счетоводните сметки в сектора на радио- и телевизионното разпространение може да не е еднозначно или дори да е неприложимо към разходите, тъй като различни дейности използват едни и същи ресурси. В този сектор държавите-членки могат да считат цялата дейност по изготвянето на програмата на даден радио- и телевизионен оператор за част от мисията за обществена услуга, докато в същото време позволяват нейната търговска експлоатация (70).
(185)
В настоящото решение Комисията на първо място трябва да установи разходите за УОИИ, направени от TV2.
(186)
Тъй като TV2 осъществява също и търговски дейности, той трябва да води отделни счетоводни сметки за различните си дейности. От 2001 г. TV2 е задължен по закон да води отделни счетоводни сметки за обществените си услуги и за търговските дейности.
(187)
Когато изчислява нетните разходи, Комисията трябва да приспадне от брутните разходи за обществената услуга всички нетни печалби от търговската експлоатация на дейността за обществена услуга. Датските органи са предоставили данни, показващи изпълнението TV2 на търговските дейности и на публичната услуга, в съответствие с метода, посочен в параграф 56 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми. Данните показват, че повечето от търговските дейности на TV2 използват едни и същи ресурси като дейностите за обществена услуга. В следствие на това не може да бъде направено никакво смислено разпределение на разходите за тези търговски дейности. В такива случаи Комисията приспада нетните приходи от търговската дейност, за да изчисли нетните разходи за обществена услуга. Търговските интернет дейности са единствените, които могат да се считат за отделими от дейностите за обществена услуга. Загубите, които TV2 генерира от търговските си дейности по интернет, започнали през 1997 г., възлизат на DKK […] (71) милиона.
(188)
След това Комисията приспада приходите, генерирани от дейностите за обществена услуга (приходи от реклама и други търговски дейности) от брутните разходи за обществена услуга, за да се получат нетните разходи за обществена услуга. Държавното финансиране впоследствие е приспаднато от нетните разходи за обществена услуга. Изчислението е показано в таблицата по-долу.
(189)
Трябва да се отбележи, че въпреки многобройните запитвания от страна на Комисията за предоставяне на точната сума на приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г., датските органи и TV2 не са могли да дадат ясни и недвусмислени данни.
(190)
В отговора си от 26 юни 2009 г. датските органи казват, че не са могли да потвърдят, че приходите от реклама, които TV2 получава от Фонд TV2, възлизат на 400,1 милиона DKK през 1995 г. и на 337,7 милиона DKK през 1996 г.
(191)
В отговора си TV2 посочва, че през 1995 г. и 1996 г. i) Фонд TV2 е получил приходи от реклама от TV2 Reklame (824 млн. DKK и 904,5 млн. DKK) и лицензионни такси от държавата (330,3 млн. DKK и 356,3 млн. DKK) и ii) Фонд TV2 е превел 730,4 млн. DKK и 694 млн. DKK на TV2 и 269,6 млн. DKK и 275 млн. DKK на регионалните TV2. Целта на сумите, преведени на Фонд TV2, е била да бъдат покрити нуждите от финансиране на TV2 и неговите регионални станции.
(192)
В отговорите си от 26 юни 2009 г., 17 ноември 2010 г. и 30 ноември 2010 г. датските органи потвърждават твърдението на TV2, че в отсъствието на други финансови приходи, регионалните станции на TV2 де факто са били изцяло финансирани от лицензионни такси и че всички средства, превеждани годишно на регионалните станции на TV2, следователно биха могли да произхождат единствено от приходите от лицензионни такси, превеждани на Фонд TV2. Това означава, че приходите от лицензионни такси, превеждани на TV2, могат да бъдат считани за равни на максималната сума от приходи от лицензионни такси, която е била превеждана на Фонд TV2 през всичките въпросни години, като се приспаднат сумите, превеждани на регионалните станции на TV2. Датските органи и TV2 твърдят, че това означава, че големият размер на финансирането, преведено от Фонд TV2 на TV2 през 1995 г. и 1996 г., е бил от нетни приходи от реклама. Според датските органи тези аргументи показват, че TV2 е получил 60,7 млн. DKK от лицензионни такси (нетна стойност след приспадане на преводите на регионалните станции) и 669,7 млн. DKK от приходи от реклама (нетна стойност) през 1995 г., както и 81,3 млн. DKK от лицензионни такси и 612,7 млн. DKK от приходи от реклама през 1996 г.
(193)
Аргументите на TV2 и на датските органи относно сумата на приходите от реклама за периода 1995-1996 г. не удовлетворяват Комисията. По-конкретно Комисията отбелязва, че Фонд TV2 не е водил отделни счетоводни сметки за приходите от реклама и за лицензионните такси и следователно тези приходи са били смесени. Комисията изразява съжаление от факта, че датските органи не са предоставили ясни и недвусмислени данни за сумите на приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г. От друга страна, в този конкретен случай тя счита, че не е необходимо да продължава да разследва въпроса, тъй като това не поставя значителен проблем, след като Комисията, както вече бе заявено, счита, че приходите от реклама за периода 1995-1996 г. представляват държавни средства, които във всички случаи трябва да бъдат приспаднати от брутните разходи за обществена услуга. В таблицата по-долу приходите от реклама, преведени от Фонд TV2 за 1995 г. и 1996 г., съответно са показани в една и съща колона с лицензионните такси.
(194)
Трябва също така да бъде отбелязано, че за периода от 1997 г. до 2002 г. Комисията е включила лицензионните такси, които са били преведени на регионалните станции на TV2 чрез TV2. Комисията счита, че, тъй като тези суми са били получени от TV2 и след това предени на регионалните станции, те трябва да бъдат включени в изчисленията както като приходи, така и като разходи, което на практика означава, че не засягат изчисленията на Комисията по-долу.
(195)
Що се отнася до вливането на капитали в TV2 за цифровизация, това е отразено през 1997 г. като приход. Съответните намаления са взети предвид като разходи, когато са били правени инвестиции. Разходите за цифровизация са разходи за обществена услуга. За да не се отчитат едни и същи разходи два пъти, амортизациите, съответстващи на направените инвестициите, са приспаднати от брутните разходи за обществена услуга. Въпреки критиките на TV2 по този въпрос, Комисията е на мнение, съгласно постоянната ѝ практика при изчисляване на държавна компенсация, че приходите от държавата или от обществен фонд трябва да бъдат вземани предвид в годината, в която са били предоставени, а не в годината, през която за били разходвани или използвани.
Таблица 1
Разходи за обществена услуга и компенсационни мерки 1995-2002 г. на базата на счетоводните отчети
(в млн. DKK)
Година
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Общо
Брутни разходи за обществена услуга
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Инвестиции в цифровизация
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Нетни приходи от реклама, получени директно от TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Други приходи
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Нетни разходи за обществена услуга
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Лицензионни такси и нетни приходи от реклама, получени през 1995-1996 г. от Фонд TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Прехвърляне на средства след закриването на Фонд „Радио“
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Прехвърляне на средства след закриването на Фонд TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Общо i) лицензионните такси и приходите от Фондовете TV2 и „Радио“, посочени по-горе, и ii) нетните разходи за обществена услуга
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Източник: Годишен счетоводен отчет за приходи и разходи на TV2.
(196)
Както може да се види в таблицата по-горе, финансирането надвишава разходите с 628,2 млн. DKK (84,4 млн. евро).
(197)
Комисията отбелязва факта, че TVDanmark счита, че другите мерки, от които се ползва TV2, като освобождаването му от лихви и данъци, както и достъпа до честота на предаване на сигнала на територията на цялата страна при благоприятни условия, следва да бъдат взети под внимание при оценката на свръхкомпенсациите. Тези ползи са обобщени в таблицата по-долу:
Таблица 2
Прогнозни ползи от освобождаването от корпоративен данък и лихви и от честотата за предаване на сигнал
(в млн. DKK)
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Общо
Освобождаване от корпоративен данък
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Начислени лихви върху заем за създаване на дружеството
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Държавни гаранции по заеми за оперативни разходи
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Такса за честота на предаване на сигнала (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Общо
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Комисията е съгласна, че тези мерки трябва да бъдат взети предвид в настоящото проучване. От друга страна, при определяне на свръхкомпенсациите, не е подходящо те да бъдат включвани в изчисленията в таблица 1. Съгласно позицията на Комисията по RAI (73), тези допълнителни ползи могат да бъдат считани за компенсации за разходи, които в отсъствието на компенсации, би трябвало да бъдат финансирани. Следователно при оценяване на пропорционалността на държавното финансиране на разходи за обществена услуга тези допълнителни предимства не следва да бъдат включвани, тъй като заплащането на въпросните разходи води до съответно увеличаване на първоначалните разходи за обществената услуга, възложена на TV2. По отношение на нетния резултат това няма значение. Трябва обаче да се гарантира, че от тези предимства се ползват само дейностите, свързани с обществената услуга, и не се прилагат към търговските дейности. Този въпрос се разглежда в съображения 234-237 по-долу.
(199)
Датските органи и TV2 излагат различни аргументи за да обосноват свръхфинансирането, изчислено в съображение 196. По-конкретно, с оглед на решението на Съда, Комисията трябва да оцени дали свръхфинансирането всъщност е било необходимо за да може TV2 да изпълни мисията си за обществена услуга.
(200)
Във връзка с това на първо място трябва да се отбележи, че Протоколът от Амстердам (74) поставя акцент върху спецификата на сектора на радио- и телевизионно разпространение в сравнение с други УОИИ, тъй като „… публичното радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки е пряко свързано с демократичните, социалните и културните потребности на всяко общество, както и с необходимостта от запазването на плурализма в медиите“. Тези характерни особености следва да бъдат взети предвид в оценката на съвместимостта на Комисията в настоящото решение.
(201)
Освен това в предишни решения Комисията приема, че определена капиталова база е обоснована с цел гарантиране на предоставянето на обществена услуга от даден радио- и телевизионен оператор. По делото на Австрия за радио- и телевизионно разпространение (75) например Комисията се произнася, че „По силата на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, съгласно тълкуването на Протокола от Амстердам, държавите-членки принципно могат да предоставят толкова публично финансиране, колкото е необходимо за да се гарантира изпълнението на обществената услуга. Това се отнася не само за текущите разходи за изпълнение на УОИИ, но също и за собствения капитал“.
(202)
В решението си Съдът се произнася, че (76) „… Комисията не може да основава решението за възстановяване на всички суми, които според Кралство Дания са представлявали резерви, предназначени за нуждите на обществената услуга, на липсата на подходящ контрол, тъй като, предвид наличната информация в Комисията, е било напълно възможно да бъдат разгледани сериозно всички законови и икономически условия, управлявали натрупването на тези резерви през разглеждания период, а без такъв контрол съответно невъзможно да бъде взето законосъобразно решение дали всъщност тези резерви, като цяло или дори само част от тях, са били необходими, за да бъде предоставена обществената услуга“.
(203)
Съдът добавя (77), че чисто формалните изисквания като задължението резервите да бъдат конкретни и прозрачни, не би могло да обоснове дадено определение за възстановяване и фактът, че TV2 на практика не е трябвало да използва своите резерви, не подкрепя заключението, че тези резерви би следвало да бъдат считани за непропорционални на нуждите от финансиране за предоставяне на обществената услуга. (78).
(204)
Следователно Комисията трябва да оцени всички фактори, взети предвид от датските органи, при определяне на компенсациите, предоставени на TV2 за периода 1995-2002 г., и при вземане на решение за натрупване на резерви. Във връзка с това Комисията се позовава на предишна своя оценка на процедурата, използвана за определяне на лицензионната такса, в съображение 105.
(205)
Относно съображенията, накарали датските органи да натрупат резерви за изпълнението на мисията за обществена услуга TV2, следва да бъдат взети под внимание цитираните от тях фактори по-долу.
(206)
При създаването на TV2 през 1988 г. не е вливан никакъв капитал. Неговите дейности са били финансирани единствено от заем за новосъздадено предприятие, възлизащ на 510,8 млн. DKK, което е дало възможност на TV2 да закупи производственото си оборудване, сградите и др. Следователно TV2 е бил слабо капитализиран, тъй като е бил капитализиран с необичайно високи заеми и необичайно нисък капитал. В резултат на това TV2 бързо се е сблъскал с финансови трудности.
(207)
Националната сметна палата, която е независима институция към Парламента на Дания, има задача да извършва одити както на счетоводните сметки, така и на управлението. През 1995 г. тя е направила заключение, че значителна част от финансовите проблеми на TV2, биха могли да бъдат отдадени на това, че станцията е създадена без вливане на капитал (79). Основната препоръка на Националната сметна палата била, че държавата трябвало да влее капитал от приблизително 530 млн. DKK в TV2 чрез преобразуване на заемите за новосъздадено предприятие. Това би трябвало да даде на TV2 капитал от приблизително 350 милиона DKK и коефициент на платежоспособност около 50 %. Препоръчителният коефициент на платежоспособност от приблизително 50 % е бил равен на този на частните дружества като TV2 Norge (Норвегия) и TV4 (Швеция).
(208)
В резултат на този доклад държавните одитори от Парламента, определени да извършват, наред с останалите им задължения, критичен одит на счетоводните отчети на държавните дружества, са се обърнали към Министерството на финансите за становището му по въпроса дали TV2 би следвало да натрупва капитал. През август 1995 г. в отговор на предложението на Националната сметна палата да бъде влят капитал в TV2, Министерството на финансите е заявило, че „… както при създаване на нови дружества, така и при преобразуване на такива, които са държавна собственост, те трябва да имат нужната капиталова база. В същото време държавата не трябва да влива твърде големи капитали на първо място, защото това би означавало един ненужен разход за държавата и на второ място, защото би дало на дружеството несправедливо конкурентно предимство. Предприятието не трябва да е нито недостатъчно капитализирано, нито свръхкапитализирано“. Въз основа на това Дания е счела, че в TV2 трябва да се натрупа капитал. Решено било обаче, че държавата не следва да влее капитала наведнъж. Вместо това TV2 би трябвало сам да натрупа необходимия капитал чрез текущия излишък.
(209)
Изискването за капиталова база е включено в устава на TV2 през 1997 г. От тогава уставът TV2 ясно определя, че от 2001 г. насам свободният капитал на TV2 трябва да възлиза на поне 200 милиона DKK и че той трябва да бъде използван да компенсира оперативната загуба на радио- и телевизионния оператор (80). Изпълнителната заповед от 18 август 1997 г. предвижда, че за финансиране на всяка вероятна оперативна загуба, свободният капитал, т.е. капиталът минус резервите и други свързани източници, за дейности, осъществявани на територията на цялата страна, следва да възлиза на минимум 200 милиона DKK до края на 2000 г. Трябва да бъде натрупан свободен капитал, възлизащ на общо на 50 милиона DKK до края на 1998 г. и на минимум 100 милиона DKK до края на 1999 г. От 2001 г. свободният капитал по всяко време следва да бъде минимум 200 милиона DKK на база на последните счетоводни отчети. Ако се очаква капиталът да спадне под тези цифри, въпросът следва да бъде отнесен към Министерството на културата. В специални случаи Министърът на културата може да одобри по-ниска стойност на капитала и да приложи специфични условия, след консултация с Националната сметна палата.
(210)
Изпълнителната заповед на Министъра от 1997 г., определяща минималния свободен капитал, е публикувана в Държавния вестник на Дания (Lovtidende). В допълнение от 1998 г. насам натрупването на капитал в съответствие с изискването на устава се отбелязва конкретно в публикуваните годишни счетоводни отчети на TV2.
(211)
Според датските органи невъзможността TV2 да спази минималният изискуем капитал от 200 млн. DKK съгласно Устава му се очаква да доведе до поставянето му под държавно управление.
(212)
Комисията счита, че основната задача е да се определи дали и до каква степен капиталовата база, постигната чрез компенсациите, всъщност е била необходима за изпълнението на мисията за обществена услуга на TV2.
(213)
Като взе предвид горното описание на процедурата и причините, довели до натрупването на резервите на TV2 под формата на капиталова база, и с оглед решението на Съда, Комисията счита, че натрупването на резерв в действителност е било необходимо, за да може TV2 да изпълнява мисията си за обществена услуга.
(214)
От друга страна, Комисията си задава въпроса дали целият размер на резервите е настина обоснован и необходим, т.е. дали цялата сума на капиталовата база, натрупана до края на 2002 г., действително е била необходима за изпълнението на мисията за обществена услуга на TV2.
(215)
От гледна точка на Комисията размерът на капиталовата база, която би могла да се счита за пропорционална и необходима да гарантира предоставянето на обществената услуга, зависи от фактите и от законовата рамка на всеки отделен случай.
(216)
Цифрите относно капиталовата база на TV2, с които Комисията разполага, са показани в таблицата по-долу:
в милиони DKK
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Целеви капитал (цифровизация)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Свободен капитал
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Общо капитал
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Общо пасиви
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Коефициент на платежоспособност (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Към 31 декември 2002 г. TV2 е натрупал капитал от 550,5 милиона DKK, включително 72 милиона DKK целеви капитал (цифровизация), което съответства на коефициент на платежоспособност 34 %. Размерът на свободния капитал в края на 2002 г. е бил 478,5 млн. DKK.
(218)
На първо място Комисията отбелязва, че част от капитала не е била свободен капитал. Всъщност съгласно годишните счетоводни отчети на TV2 за 1997 г. (82), медийната комисия е решила, че TV2 трябва да цифровизира своето производствено оборудване преди края на 2000 г. 300 милиона DKK са били използвани целево за цифровизация на TV2 и на регионалните станции. През 1997 г. на TV2 са били преведени 167 млн. DKK за тази цел. Следователно Комисията счита, че сумата е била необходима за нуждите на публичната услуга на TV2. Фактът, че средствата, които не са били инвестирани в цифровизация до 1 януари 2003 г. (остатък от 72 млн. DKK) накрая са били освободени, не променя това заключение, тъй като през разглеждания период тези суми са ясно отразени в счетоводните отчети на TV2 като целеви капитал, който би могъл да се използва само за целите на цифровизацията, и, съгласно постановеното в решението на Съда, фактът, че TV2 на практика не е трябвало да използва резерва, не подкрепя заключението, че този резерв е трябвало да бъде считан за непропорционален на нуждите от финансиране за предоставяне на обществената услуга (83).
(219)
Следва да бъде отбелязано и че към 31 декември 1994 г. (в началото на периода, разглеждан в настоящото решение) капиталът на TV2 е бил отрицателен (минус почти 156 млн. DKK), както и че през 1995 г. и 1996 г. TV2 е имал отрицателен коефициент на платежоспособност и отрицателен капитал, което обяснява защо общият капитал в края на 2002 г. е бил по-малък от получените компенсации. Чак в края на 2000 г. свободният капитал на TV2 е нараснал над необходимия минимален праг от 200 млн. DKK.
(220)
За да покаже, че нивото на капитала в TV2 е било обосновано, датските органи са внесли становище, изготвено от PricewaterhouseCoopers на 18 ноември 2002 г. Това становище гласи, че коефициентът на платежоспособност на TV2 към края на разглеждания период е бил по-нисък в сравнение с този на останалите скандинавски радио- и телевизионни оператори по отношение на размер, дейности, структура и пазари, на които оперират. Например коефициентът на платежоспособност на TV2 е бил по-нисък от този на TV2 Norge (36 %) и значително по-малък от този на TV4 (Швеция), чийто коефициент на платежоспособност е бил 65 %, т.е. почти два пъти по-висок от коефициента на TV2. Съгласно становището коефициентът на платежоспособност на TV2 е бил по-нисък от този на другите радио- и телевизионни оператори и следователно не може да бъде считан за прекомерен. Становището посочва също така, че няма причина да се вярва, че структурата на капитала на тези съпоставими радио- и телевизионни оператори не е била оптимизирана. PricewaterhouseCoopers също така посочват, че коефициент на платежоспособност от по-малко от 30 % във времето би бил необичаен и би направил дружеството уязвимо към колебанията в приходите.
(221)
Сравнението с други оператори следва да бъде тълкувано внимателно, тъй като те не извършват същите дейности за обществена услуга като TV2, не са финансирани по същия начин и нямат същия правен статут. Въпреки това становището дава някои насоки и може да бъде взето предвид заедно с останалите елементи.
(222)
В тази връзка Комисията отбелязва, че датските органи са предоставили информация, която показва, че през последната част от разглеждания период са планирали да преобразуват TV2 в акционерно дружество и да го приватизират. Като част от процеса на преобразуване е бил направен и анализ на това как да бъде преустановено финансирането от лицензионни такси, тъй като датските органи са възнамерявали да премахнат финансирането чрез лицензионни такси след приватизацията на TV2.
(223)
С тази цел през юни 2002 г. датското правителство сключва споразумение с парламентарно мнозинство относно либерализацията на медийната политика на Дания. Съгласно споразумението TV2 е трябвало да бъде преобразуван от гледна точка на приватизацията възможно най-бързо. Направен е бил анализ на финансовата база за преобразуване на TV2 в акционерно дружество. През лятото на 2002 г. Министърът на културата е назначил ръководна група с представители от Министерството на културата, Министерството на финансите и Генералния адвокат (Kammeradvoka) с цел изясняване на икономическата база за приватизиране на TV2 и преобразуването му в акционерно дружество. Ръководната група ангажира в своя помощ одиторска фирма и финансов съветник, за да може например да изчисли нивото на капитала, от който се нуждае TV2. Одиторската фирма прави заключение, че капиталът на TV2 следва да бъде установен на 640 милиона DKK.
(224)
Финансовата комисия към Парламента на Дания е одобрила преобразуването на TV2 в акционерно дружество и установяването на капитала му. Преобразуването на TV2 в акционерно дружество се е извършило със задна дата, считано от 1 януари 2003 г. Непосредствено след промяната на правния статут на TV2 и преобразуването му в дружество са били премахнати голям брой мерки в негова полза като например освободените от лихви и погасяване заеми и освобождаването от данъци. През 2005 г. приватизацията бива отложена, но след 2004 г. TV2 повече не получава лицензионни такси.
(225)
Предвид гореизложеното Комисията счита, че един от факторите, който трябва да вземе предвид при оценката на съвместимостта на резервите, е фактът, че през последната част от разглеждания период датските органи вече са били планирали да променят правния статут на TV2, което създава необходимостта от капиталова база.
(226)
Практиката на Комисията при вземане на решения е по-принцип да се отнася благосклонно към схеми за преобразуване в акционерни дружества на държавни фирми, които се конкурират с търговски предприятия, тъй като това може да намали нарушаването на конкуренцията чрез заместване на неограничените държавни предимства с капитал в ограничен размер и чрез създаване на ясно разграничение между ролята на държавата като публична власт и ролята ѝ на предприемач, търсещ възвращаемост на инвестициите си.
(227)
В допълнение, наред с другите фактори, които трябва да бъдат взети под внимание, Комисията счита, че нивото на резервите на TV2 следва да бъде разглеждано с оглед на колебанията в приходите от рекламния пазар.
(228)
TV2 всъщност е бил уязвим от колебанията в приходите, които са неизбежен аспект на рекламния пазар. Например за една година (1998-1999 г.) TV2 претърпява спад от приблизително на 104 млн. DKK от приходите от реклама. Според датските органи единственият начин за TV2 да може се справи със спадове с такъв размер е наличието на значителен по размер свободен капитал, тъй като приходите от лицензионни такси са били предварително фиксирани за няколко години. Макар че TV2 е зависил по-малко от приходи от реклама отколкото TV2 Norge и TV4, които не получават лицензионни такси, финансирането чрез реклама, въпреки всичко представлява важен източник на средства за дейностите на TV2 през въпросния период.
(229)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че Съдът ясно се е произнесъл в своето решение (84), че „… фактът, че TV2 не е трябвало да използва своите резерви през 1999 г. не подкрепя заключението, че тези резерви е трябвало да бъдат считани за непропорционални на нуждите от финансиране за предоставяне на обществена услуга. Същинският смисъл на натрупания резерв за справяне с несигурността е, че той не трябва непременно да бъде използван.“
(230)
Комисията е съгласна с датските органи, че при оценяване на нуждите на TV2 трябва също да вземе предвид и факта, че TV2 бележи значителни колебания в ликвидността както за отделна календарна година, така и за една година спрямо следващата, тъй като големи спортни събития като Олимпийските игри се провеждат през интервал от няколко години и телевизионните програмни права за излъчване обикновено се предлагат в многогодишни договори. Например в годишния отчет за 1995 г. (85) може да се види, че излишъкът за 1995 г. е бил прехвърлен в 1996 г., за да покрие очаквания дефицит за тази година, когато е имало особено високи разходи във връзка с Олимпийските игри и световните първенства по футбол.
(231)
В допълнение трябва също да се добави, че през разглеждания период използването на обикновени заеми за финансиране на TV2 е било спряно. Инвестиционни заеми са били разрешени в размер на до 4 % от приходите на базата на последните счетоводни отчети. На TV2 е било забранено да взема всякакви други видове заеми, гаранции или да поема задължения по финансови лизинги с изключение на общия оперативен кредит. Ограничените възможности за финансиране на TV2 със заем означава, че по принцип неговите потребности от ликвидни средства е трябвало да бъдат покрити от операции за предоставяне на ликвидност.
(232)
В заключение нивото на капитала е показано в публикуваните счетоводни отчети. През въпросния период Националната сметна палата е одитирала счетоводните отчети на TV2. Одитите са включвали както финансови, така и одити на управлението, въпреки че Националната сметна палата не е имала право да предотвратява свръхкомпенсациите на разходите за обществена услуга на TV2. Както Съдът се произнася в своето решение (86), фактът, че този одитиращ орган не е имал право да предотвратява свръхкомпенсациите, не води до заключението, че датските органи не са осъществявали контрол. Точно обратно, датските органи са отбелязали, че Националната сметна палата е направила заключение, че капиталовата база е била твърде голяма, което би могло например да доведе до намаляване на източниците от лицензионни такси, плащани на TV2, в следващото медийно споразумение.
(233)
Предвид гореизложените съображения като цяло, относно първата част на оценката на пропорционалността, Комисията счита, че в конкретния случай, съгласно Протокола от Амстердам и решението на Съда, размерът на натрупания капитал в края на 2002 г. (т.е. 550 милиона DKK) е бил необходим на TV2 за изпълнение на мисията му за обществена услуга. Сумата от 628 млн. DKK, получена за тази цел, следователно е задоволила критериите за пропорционалност и необходимост съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(234)
Въпреки че настоящото решение не прави оценка на вероятната държавна помощ, различна от мерките за рекапитализация, предоставена на TV2 през 2003 г. и 2004 г., Комисията отбелязва също, че датските органи са предоставили информация, документираща факта, че през 2004 г. капиталът на TV2 е възлизал на 640 милиона DKK. Сумата от 96 милиона DKK е била инвестирана в търговски дейности и не може да бъде установено дали това е било финансирано от капитала или от външно финансиране. Приемайки, че е бил използван само капиталът, това би означавало, че 544 милиона DKK от капитала са били на разположение на TV2 да осъществява неговите радио- и телевизионни дейности за обществената услуга.
(235)
Във връзка с твърдението в съображение 198 по-горе следва да се отбележи, че TV2 извършва също и известен брой търговски дейности. Те са относително малко на фона на всички дейности на TV2. Разходите за тези търговски дейности са определени въз основа на метода, описан в Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (87), според който, противно на общоприетия подход в другите сектори на комуналните услуги, разходи, изцяло свързани с дейности за обществена услуга и в същото време подпомагащи търговски дейности, не трябва да бъдат разделяни пропорционално между двата вида, а могат изцяло да бъдат разпределени към дейностите за обществена услуга. Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. обръща внимание на риска от превръщане на стриктното разбиване на такива разходи между двата вида дейности в условно и лишено от смисъл. Доколкото се отнася до предимството, което TV2 получава от достъпа си до честотата за предаване на сигнала, Комисията отбелязва, че това е неразделна част от мисията за обществена услуга. Комисията счита също така, че съгласно Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, финансовите разходи (лихвени предимства) могат изцяло да бъдат причислени към дейностите за обществена услуга.
(236)
За да се неутрализира ефектът от освобождаването от данъци, от който се ползват дейностите за обществена услуга, 30 % от печалбата от търговски дейности се прехвърлят към публичната услуга. Това се прави от 2001 г. Следователно Комисията счита, че може да е имало нарушаване на пазара на радио- и телевизионното разпространение поради това, че TV2 не е трябвало да взема предвид ставките на корпоративния данък при определяне на търговските си цени. В бъдеще обаче това предимство няма повече да съществува, като се приеме, че делът на прехвърлените средства съответства на действителната ставка на данъчното облагане благодарение на този „механизъм на неутрализирането“. Що се отнася до миналия период, установяването на свръхкомпенсациите не представлява проблем, тъй като общите приходи от търговски дейности са били използвани за намаляване на нетните разходи за дейностите за обществена услуга.
(237)
TV2 се е ангажирал с търговски интернет дейности, генериращи загуба. Тъй като тези дейности са извън мисията за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение, не е възможно никакво държавно финансиране. Освен това, тъй като не са извършвани никакви други услуги на индивидуална основа, няма излишък от търговски дейности, който да покрие загубите от интернет дейностите.
2. Оценка на поведението на TV2 на рекламния пазар
(238)
Параграф 58 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми гласи, че „… даден публичен радио- и телевизионен разпространител, доколкото по-ниски приходи са покрити от държавната помощ, може да се изкуши да понижи цените на рекламите или на други дейности, които не са свързани с публична услуга на пазара, така че да намали приходите на конкурентите (…). Когато даден радио- и телевизионен разпространител подбие цените на дейности, които не са свързани с публичната услуга, до ниво, което е под необходимото за покриване на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, такава практика би посочила присъствието на свръхкомпенсиране на задълженията на публичната услуга …)“.
(239)
TVDanmark е предоставил информация, показваща, че не може да покрие всички разходи за телевизионните си дейности, взети отделно, с цените за реклама, които TV2 налага. TVDanmark сравнява разходите си цените за реклама TRP 21-50, които е налагал TV2.
(240)
За да бъде обосновано това сравнение, Комисията трябва на първо място да установи дали може да се счита, че TVDanmark се намира в подобна на TV2 ситуация и дали е ефективен оператор.
(241)
На първо място Комисията трябва да оцени дали TVDanmark е в подобна на TV2 ситуация. Комисията отбелязва следното. През разглеждания период делът на аудиторията на TV2 е била в порядъка на 35 %, а съответната стойност за TVDanmark е била приблизително 15 %. Дяловете им от рекламния пазар също значително са се различавали. Пазарният дял на TV2 е бил в порядъка на 60 %, докато на TVDanmark’s е бил около 8 %. Оборотът на TV2 от реклама е бил приблизително пет пъти по-голям от този на TVDanmark. Освен това TV2 е единствената станция, която достига до 100 % от населението, докато покритието на TVDanmark2 е 77 %, а на TVDanmark1 дори по-малко. Предвид гореизложеното Комисията счита, че TVDanmark не може да бъде сравнявана с TV2 директно.
(242)
На второ място Комисията трябва да установи дали TVDanmark е ефективен пазарен оператор. Даден ефективен оператор може да бъде определен чрез анализ на обичайно използвани финансово-счетоводни коефициенти и чрез сравняване на резултатите на оператора спрямо средните резултати в държавата-членка. Анализът трябва да вземе под внимание различния размер на предприятията и специфичната им структура на разходите. От друга страна, както беше отбелязано по-рано, не би могло да се каже, че операторите на пазара в Дания в позиция на съпоставимост, така че да се даде възможност за пряко сравняване на коефициентите им на ефективност. Следователно Комисията е на мнение, че анализ на такива коефициенти на датския пазар, е неподходящ в настоящия случай.
(243)
Вместо това Комисията е анализирала данните от финансовите резултати на TVDanmark и SBS Broadcasting. В резултат на своя анализ Комисията не може да установи със сигурност дали понесените загуби произтичат от факта, че TVDanmark е имал високи първоначални разходи за стартиране на дружеството, които все още не е могъл да възстанови, или че всъщност не работи добре. Въпреки неколкократните запитвания, Комисията не можа да получи данните за финансовите резултати на третия оператор, TV3, което да позволи сравняване с третия оператор на пазара. В следствие на това Комисията не може да направи заключение със сигурност дали загубите на TVDanmark са в резултат на ценовата политика на TV2 или се дължат на други фактори, над които самият TVDanmark има някакъв контрол.
(244)
Тъй като не може със сигурност да бъде установено дали TVDanmark е ефективен оператор и след като не е възможно директно сравняване на двамата оператори, Комисията е на мнение, че всяка такава оценка е неокончателната в настоящия случай.
(245)
По тази причина Комисията е взела решение да направи по-подробен анализ на ценовите политики на TV2 и на наличните данни, отнасящи се до рекламния пазар, за да направи оценка на това дали TV2 е действал от гледна точка на увеличаване до най-голяма степен на приходите си от реклама през разглеждания период.
(246)
На първо място Комисията е сравнила цените на двамата оператори и е анализирала ценовите политики на TV2. Анализът е бил фокусиран върху периода 1998-2002 г., през който жалбоподателят твърди, че TV2 е започнал да прилага „дъмпингови“ цени на рекламния пазар. На второ място Комисията е анализирала разходите за реклама в Дания в контекста на ЕС и в частност в сравнение с другите скандинавски държави. На трето място е бил направен анализ на цените за контакти с аудиторията във всички скандинавски държави и видове медии.
(247)
Комисията отбелязва, че поведението на TV2 на рекламния пазар е било проучено от компетентните органи в Дания. На 21 декември 2005 г. Датският съвет за защита на конкуренцията се е произнесъл, че TV2 е нарушил член 102 от ДФЕС и съответните национални закони, прилагайки отстъпки за лоялност на рекламния пазар. Това решение е отменено от Трибунала по обжалване на спорове във връзка с конкуренцията на 1 ноември 2006 г., а по-късно потвърдено след обжалване пред Висшия съд на Източна Дания на 22 юни 2009 г. Решението на Висшия съд на Източна Дания е обжалвано пред Върховния съд, който го потвърждава на 18 март 2011 г. след решение на Съвета за защита на конкуренцията от 29 ноември 2000 г., което определя, че отстъпките, направени от TV2 за 2000 г., представляват злоупотреба с господстващо положение. В тази връзка Комисията отбелязва, че проучването на датските институции за защита на конкуренцията разглежда периода 2000-2005 г., с други думи само последните години от периода, разглеждан в настоящото решение. Най-важното е, че дадена отстъпка за лоялност не означава непременно наличие на кръстосано субсидиране по смисъла на Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. („Когато даден радио- и телевизионен разпространител подбие цените на дейности, които не са свързани с публичната услуга, до ниво, което е под необходимото за покриване на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, такава практика би посочила присъствието на свръхкомпенсиране на задълженията на публичната услуга“). Всъщност, както е обяснено по-долу, TV2 налага средно значително по-високи цени от конкурентите си. Освен това отстъпките за лоялност са предпоставка клиентите да отделят по-голяма част от годишните си бюджети за реклама в TV2, отколкото биха отделили при други обстоятелства. Следователно може да се твърди, че TV2 е увеличил приходите си от реклама с помощта на схемата за отстъпки, което би довело всъщност до намаляване на нуждата от финансирането му чрез лицензионни такси. Във всички случаи Комисията не е обвързана с решенията на датските институции за защита на конкуренцията.
(248)
Делът и съставът на аудиторията, съдържанието на програмите, правилата за рекламно време и механизмът на финансиране на станциите са фактори, които засягат естеството на конкуренцията на рекламния пазар. Това води до разлика в цените между отделните радио- и телевизионни оператори. Станциите продават също и богата гама от диференцирани „продукти“, които се предлагат на различни цени (88).
(249)
Цените, които станциите определят, включват значителни отстъпки. Следователно не е удачно да се сравняват обявените цени за телевизионни реклами. По-голямата част от телевизионните реклами (приблизително 90 % от рекламите в цялата страна) се управляват от годишни договори, съгласно които телевизионните канали предоставят годишни отстъпки. В допълнение има много други отстъпки (за нови рекламодатели, по-непривлекателно място в програмата за реклама, допълнителни отстъпки за обем и др.) Споразуменията се договарят от т.нар. медийни агенции, които спомагат и за изпълнението им.
(250)
За да могат да бъдат сравнявани различните станции, трябва да бъде определена средна цена на база на различните предлагани цени. Таблицата по-долу показва средните цени на целевите рейтинг точки за целевата аудитория 21-50 (TRP 21-50). Средните цени са получени като съответният оборот на станциите от национални спотове се раздели на броя на достигнатите национални TRP 21-50 (89):
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
TVDanmark
283 евро
270 евро
252 евро
251 евро
211 евро
TV2
480 евро
409 евро
364 евро
381 евро
325 евро
Разлика
197 евро
139 евро
112 евро
130 евро
114 евро
CPP на TVDanmark CPP като дял от CPP на TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Средна CPP на TV2 за TRP 21-50, измерена за покритие (по 0,7)
336 евро
286 евро
255 евро
267 евро
228 евро
CPP на TVDanmark като дял от измерената CPP на TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
От горните цифри може да се види, че цената на TRP 21-50 на TVDanmark е била около 30-40 % по ниска от тази на TV2. Както Комисията се е произнесла в решението си относно държавната помощ за France 2 и France 3, съотношението между средния брой контакти с аудиторията и средната нетна цена на контакт на телевизионния рекламен пазар е положително (91). По този начин всяка разлика в цените между отделните радио- и телевизионни оператори би могла да се обясни с относителната сила на станциите по отношение на способността им да привличат зрители. В такава ситуация е уместно да се установи дали действителната разлика в цената отразява условията на пазара.
(252)
За разлика от ситуацията във Франция в настоящия случай могат да бъдат анализирани само наблюденията върху двама оператори. Обхватът на линейната регресия следователно трябва да бъде изчислен на базата на цените на тези двама оператори и би имал слабо статистическо значение. Следователно не би било възможно да се направи никакво заключение за това дали обхватът на линейната регресия е „удачен“.
(253)
За да се потвърди дали би могло да се каже, че действителната разлика в цените на двамата оператори отразява пазарните условия, е бил приложен коефициент на корекция в опит да се неутрализира по-силната позиция на TV2 на пазара. Коефициентът за претегляне е бил получен от изчисления, направени от медийни агенции, и отразява разликата в покритието на желаната целева група, което може да бъде достигнато чрез закупуване на 100 TRP 21-50 от TVDanmark и от TV2. Средното покритие на TVDanmark е малко под 70 % от това на TV2 (при закупуване на 100 TRP 21-50). Прилагането на този фактор води до уеднаквяване на цените, въпреки че цената на TV2 все още е малко по-висока от тази на TVDanmark. По този начин е по-вероятно разликата в цените да отразява пазарните условия. Този резултат обаче трябва да се разглежда внимателно, тъй като следва да се има предвид, че подобен коефициент на корекция няма как да отчита всички разлики между станциите.
(254)
Комисията отбелязва също, че жалбоподателят твърди, че конкуренцията на телевизионния рекламен пазар всъщност не се определя нито от обявените цени, нито от средните цени на GRP или TRP, представени по-горе. TVDanmark по-скоро твърди, че операторите се конкурират в т.нар. пределни цени. Твърди се, че тези пределни цени, произтичат от по-силната позиция на TV2 на пазара. За да могат рекламодателите да постигнат целите на рекламните си кампании, трябва да закупят определена квота рейтингови точки, единствено от TV2. Тъй като не е имало никаква конкуренция за тези т.нар. подпределни единици, TV2 е имал възможност да генерират по-голяма печалба от тях. В резултат на това операторите са се конкурирали в остатъчните рейтингови точки и следователно в пределните цени. TVDanmark твърди, че тези цени са били дори по-ниски от средните, показни в таблицата по-горе.
(255)
Оставяйки настрана въпросът дали това твърдение е вярно, Комисията счита, че такова поведение би било възможно предвид силната позиция на TV2 на пазара. От друга страна настоящото проучване трябва да установи дали чрез поведението си на рекламния пазар TV2 се е опитал да увеличи приходите си до най-голяма степен. По този въпрос не би могло да се реши, че имало вероятност TV2 да е държал цените си ниски, за да поддържа висок пазарен дял, но това не означава, че не се е опитал да увеличи приходите си до най-голяма степен.
(256)
Гореизложеното показва, че цените на TV2 са били по-високи от тези на TVDanmark през разглеждания период. Ясно е също, че, въпреки увеличенията в обявените цени, действителното ниво на цените е намалявало през този период. TV2 значително е увеличил отстъпките си.
(257)
Не е възможно обаче да се установи от един анализ на цените дали тенденцията в цените в действителност е довела до намаляване на общите приходи от реклама, увеличавайки по този начин необходимостта от държавно финансиране. Във връзка с този въпрос Комисията анализира ценовата политика на TV2 и нейното въздействие върху общото ниво на приходите му от реклама.
(258)
Както показват съображенията по-долу, през разглеждания период TV2 е направил неколкократни увеличения и намаления на цените (чрез предоставяне на по-големи отстъпки). Таблицата по-долу представя преглед на тенденцията в общото ниво на приходите от реклама (млн. DKK) от 1998 г. до 2002 г. - периодът, през който жалбоподателят твърди, че TV2 насилствено е свалял цените на датския пазар:
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Национални приходи от реклама
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
През 1997 г. TV2 е взел стратегическото решение да не увеличава използването на капацитета, а да увеличи цените си през 1998 г. Друго увеличение на цените е било направено през 1999 г. Датските органи твърдят, че до 1999 г. конкуренцията е станала толкова силна, че TV2 е пострадал в резултат на увеличението на цените и приходите му от реклама са спаднали с около 10 % от предходната година.
(260)
През 2000 г. TV2 е очаквал конкуренцията да се засили и не е повишавал цените си. Действителните цени всъщност са спаднали, поради въведената от TV2 нова схема за отстъпки. В резултат на това TV2 е увеличил използвания си капацитет с 33 % спрямо предходната година. От друга страна мерките за определяне на цените са довели до 8,4 % увеличение на оборота му от реклама в цялата страна. През 2001 г. TV2 отново е увеличил цените. Въпреки увеличението на цените приходите му от реклама и използването на капацитета са спаднали до нивото от 1999 г. През 2002 г. TV2 е намалил цените отново и е отбелязал лек спад в общия оборот. Целият оборот на рекламния пазар обаче се е свил още повече.
(261)
От казаното по-горе може да се направи заключение, че използването на големи отстъпки са довели до намаляване на действителното ниво на цените. TV2 е успял да компенсира спадът в цените чрез увеличаване на използвания си капацитет. Тъй като неговите конкуренти не са имали същия резерв от капацитет, те не са имали такава възможност. За да имат място на пазара, те е трябвало да се съобразяват с водещата позиция на TV2. През годините, когато TV2 е увеличавал цените, общият му оборот от реклама е намалявал. Противно на това, когато TV2 е намалявал цените, той е успявал да увеличи общия си оборот. Следователно Комисията прави заключение, че намаляването на цените от TV2 в действителност е довело до по-високи приходи. Следователно не може да се каже, че с ценовата си политика TV2 не се е стремил към увеличаване на приходите в най-голяма степен.
(262)
Сравняването на цените между датските оператори и анализът на ценовата политика на TV2 по никакъв начин не показва дали всички цени на датския пазар на телевизионната реклама са били твърде ниски. Това, че TV2 е използвал по-силната си позиция, за да намали общото ниво на разходите за телевизионна реклама под това, което би било при нормална конкуренция, може да доведе до намалено ниво на цените.
(263)
Във връзка с този въпрос Комисията е анализирала икономическите данни на рекламния пазар във всички държави от ЕС и ги е сравнила с Дания. Тъй като датската телевизионна реклама е най-близка за сравнение с други скандинавски държави, Комисията е съпоставила също и данните за Дания и другите скандинавски страни (Финландия, Швеция и Норвегия) (92). Основните показатели за разходите за реклама, които са били анализирани, са следните: 1. разходи за телевизионна реклама като процент от общите разходи за реклама; 2. разходи за реклама на глава от населението; 3. разходи за реклама като част от БВП. Таблицата по-долу прави преглед на тези основни показатели:
Основни показатели на разходите за телевизионна реклама в Дания, ЕС и други скандинавски държави
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
Разходи за телевизионна реклама като % от общите разходи за реклама
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
ЕС
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
скандинавски държави
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Разходи за телевизионна реклама на глава от населението (млн. евро)
DK
39
44
48
51
46
47
44
ЕС
37
40
45
49
53
60
58
скандинавски държави
32
36
41
44
45
54
49
Разходи за телевизионна реклама като ‰ от БВП
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
ЕС
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
скандинавски държави
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Източник: Европейска аудиовизуална обсерватория, EuroStat.
(264)
Таблицата по-горе показва, че телевизионната реклама представлява по-малка част от общите разходи за телевизионна реклама в Дания (27 %) от средното за ЕС (37 %). От друга страна данните показват, че в Европа има принципно разделение между северните и южните държави (93). В южните държави-членки разходите за телевизионни реклами са значително по-високи от тези в северните (94). Същият модел може да се види за разходите за телевизионна реклама като част от БВП (95). Разходите за телевизионна реклама на глава от населението също показва забележителна разлика между държавите-членки (96). Гледайки данните за скандинавските държави, моделът на разходите на Дания е в съответствие с този на другите скандинавски страни.
(265)
Предвид гореизложеното Комисията прави заключение, че няма ясно, недвусмислено доказателство, че датският пазар на телевизионни реклами е бил системно и постоянно стесняван в резултат на ценовата политика на TV2.
(266)
Жалбоподателят е представил също и сравнителни данни за цените за контакти с аудиторията (изразени в CPM (97)) от други държави за един вид медия и за всички видове медии в една конкретна страна. Данните, представени от жалбоподателя, посочват разходите за осъществяване на контакт с 1 000 човека на реклама както чрез печатни медии, така и по телевизията в Дания, Норвегия и Швеция (98).
(267)
Данните показват, че телевизионната реклама в Дания е по-евтина от тази в Швеция и Норвегия (99), докато за печатните медии е валидно обратното (100).
(268)
Комисията обаче не може да потвърди надеждността на предоставени данни и няма такава публично достъпна информация. Тъй като информацията е доста ограничена и не взема предвид вероятните културни различия, Комисията не може да направи никакви обосновани заключения относно нивото на цените за контакти с аудиторията за различните медии в скандинавските държави.
(269)
Следователно Комисията прави заключение, че цената на TV2 била най-висока на датския пазар през разглеждания период, тъй като е имал възможност да определя цена на продукта си с 15-40 % по-висока от тази на конкурентите му в зависимост от достигнатите резултати в съответната целева аудитория. В сравнение с Швеция и Норвегия цените в Дания са по-ниски с приблизително 20 %.
(270)
С оглед на горните анализи Комисията прави заключение, че от гледна точка на държавната помощ няма ясно доказателство, че TV2 не се опитал да увеличи приходите си от реклама в най-голяма степен, или че поведението му на рекламния пазар не е довело до увеличаване на необходимостта от държавно финансиране.
V. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комисията счита, че Дания е превела в действие въпросната помощ неправомерно в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
От друга страна с оглед на решението на Съда и въз основа на съображенията, изложени по-горе, Комисията счита, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
С оглед на определението на Съда трябва да се разгледа въпросът дали горната констатация може да доведе до свръхкомпенсация на TV2, след като поисканата през 2004 г. от Дания сума от 628 млн. DKK, която да бъде върната заедно с лихвата от TV2, сега се счита за съвместима с вътрешния пазар и може да бъде платена обратно на TV2 от държавата. Плащането на тази сума вероятно би могло да доведе до свръхкомпенсация от гледна точка на мерките за рекапитализация, които всъщност са били приведени в действие през 2004 г. (дело № 313/2004), поради финансовите нужди на TV2 след връщането на горепосочените средства. Както указват параграфи 34 и 35 от определението на Съда, задължението за възстановяване на средствата всъщност е било необходима предпоставка за мерките за рекапитализация от 2004 г., предвид факта, че датските органи са решили да не позволяват на TV2 да претърпи банкрут. Както Съдът се произнася в параграф 43 от заповедта си: „… въпреки че специфичните обстоятелства на настоящото дело са накарали Комисията да вземе две решения (решението за анулиране на възстановената сума и решението за рекапитализация), очевидно е, че тези решения представляват две страни на един и същ юридически казус, отнасящ се до класифицирането като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и съответно до определянето на съвместимостта на мерките, приведени в действие от Кралство Дания за TV2 и съответно за TV2 A/S, с общия пазар. Отменянето на Решение 2006/217/ЕО следователно налага Комисията да разгледа отново всички мерки, приложени от Кралство Дания към TV2 и съответно към TV2 A/S“. Поради тясната връзка помежду ум, дължаща се на въпроса относно възстановяването на средства, мерките за рекапитализация от 2004 г. в полза на TV2 трябва да се разглеждат във връзка с държавната помощ, предоставена в периода между 1995 г. и 2002 г., за да се гарантира, че не съществува риск TV2 да получи свръхкомпенсации.
Във връзка с това Комисията отбелязва следното: След решението за възстановяване на средства датските органи действително са възстановили 1 050 млн. DKK (т.е. повече от сумата от 628 млн. DKK заедно с лихвата). Както е отбелязано в съдебната заповед, последвала отменянето от Съда на решението за възстановяване на средства, основанието за възстановяване на 628 млн. DKK заедно с лихвата остава. От друга страна датските органи са внесли декларация, оповестяваща намеренията им да не върнат сумата, възстановена от TV2, или, в случай че са изпълнени определени комулативни условия, да върнат на TV2 сума, равна най-много на разликата между сумата (включително лихвата), която действително е била възстановена от TV2 за периода 1995-2002 г. и сумата за мерките за рекапитализация. Съгласно определението на Съда, предвид горния ангажимент, не съществува риск от това TV2 да бъде свръхкомпенсиран по отношение на държавната помощ за периода 1995-2002 г., разглеждано във връзка с мерките за рекапитализация от 2004 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мерките, приведени в действие от Дания в полза на TV2/Danmark в периода между 1995 г. и 2002 г. под формата на ресурси от лицензионни такси и другите мерки, разгледани в настоящото решение, са съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 април 2011 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 20 april 2011
om de åtgärder som Danmark har genomfört till förmån för TV2/Danmark (C 2/03)
[delgivet med nr K(2011) 2612]
(Endast den danska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2011/839/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (1), särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (2) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1)
Genom en skrivelse av den 5 april 2000 mottog kommissionen ett klagomål från det kommersiella danska tv-bolaget SBS Broadcasting SA/TVDanmark (nedan kallat TVDanmark) om den statliga finansieringen av det offentliga danska radio- och tv-bolaget TV2/Danmark (nedan kallat TV2 (3)). Ett möte med den klagande ägde rum den 3 maj 2000. I skrivelser av den 28 februari 2001, 3 maj 2001 och 11 december 2001 lämnade den klagande ytterligare upplysningar.
(2)
Genom en skrivelse av den 5 juni 2002 riktade kommissionen en begäran om upplysningar till de danska myndigheterna, som svarade genom en skrivelse av den 10 juli 2002. Det hölls två möten med de danska myndigheterna, den 25 oktober 2002 och den 19 november 2002. Ytterligare upplysningar lämnades genom skrivelser av den 19 november 2002 och den 3 december 2002.
(3)
Genom en skrivelse av den 24 januari 2003 (4) meddelade kommissionen Danmark att den hade beslutat att inleda förfarandet enligt artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt beträffande den statliga finansieringen av det offentliga danska radio - och tv-bolaget TV2.
(4)
Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 14 mars 2003 (5). Kommissionen uppmanade där alla berörda parter att inkomma med synpunkter på åtgärderna.
(5)
Kommissionen mottog synpunkter från de danska myndigheterna genom en skrivelse av den 24 mars 2003. Den mottog också synpunkter från flera berörda parter. TVDanmark lämnade in synpunkter genom skrivelse av den 14 april 2003. Den europeiska sammanslutningen för kommersiella tv-bolag, Association of Commercial Television in Europe (ACT), lämnade in synpunkter genom en skrivelse av den 14 april 2003. De kommersiella tv-företagen Antena 3 TV och Gestevisión Telecinco lämnade in synpunkter den 16 april 2003. Det kommersiella tv-bolaget TV3 lämnade in synpunkter i en skrivelse av den 14 april 2003. Kommissionen skickade synpunkterna vidare till Danmark, som svarade på dem genom en skrivelse av den 12 september 2003.
(6)
Kommissionen mottog ytterligare upplysningar från den klagande genom skrivelser av den 15 december 2003 och den 6 januari 2004. Ett möte mellan den klagande och kommissionens enheter anordnades den 17 december 2003 i syfte att belysa uppgifterna i den klagandes skrivelse av den 15 december 2003. Kommissionen sände upplysningarna vidare till den danska regeringen, som svarade på dem genom en skrivelse av den 15 mars 2004. Ett möte mellan de danska myndigheterna och kommissionen ägde rum den 9 februari 2004.
(7)
Den 19 maj 2004 antog kommissionen ett beslut om statlig finansiering av TV2 1995-2002 genom licensavgifter och andra åtgärder (6). I beslutet konstaterades att stödet var förenligt med den gemensamma marknaden, med undantag av 628,2 miljoner danska kronor (ca 84,3 miljoner euro), som måste återkrävas tillsammans med ränta (nedan kallat beslutet om återkrav).
(8)
TV2 och de danska myndigheterna, och de privata tv-bolagen Viasat och SBS/TVDanmark, väckte därefter talan vid EU-domstolen mot beslutet om återkrav.
(9)
De danska myndigheterna följde kommissionens beslut om återkrav och TV2 betalade i själva verket tillbaka 1 050 miljoner danska kronor (7).
(10)
Återbetalningen ledde till en finansiell kris för TV2. Därför anmälde Danmark 2004 en rekapitalisering av TV2.
(11)
Genom ett beslut av den 6 oktober 2004 (8) godkände kommissionen den danska regeringens beslut att rekapitalisera TV2 genom att ge det ett kapitaltillskott på 440 miljoner danska kronor och omvandla ett statligt lån på 394 miljoner danska kronor till kapital (nedan kallade rekapitaliseringsåtgärderna). Både SBS och Viasat väckte talan mot detta beslut.
(12)
Den 22 oktober 2008 (9) ogiltigförklarade förstainstansrätten (nu tribunalen) kommissionen beslut om återkrav (nedan kallad domen). Domen överklagades inte.
(13)
Till följd av förstainstansrättens dom måste kommissionen nu anta ett nytt beslut, eftersom den var tvungen att inleda ett nytt formellt undersökningsförfarande för perioden 1995-2002.
(14)
I målet om rekapitalisering utfärdade förstainstansrätten dessutom ett beslut (10) (nedan kallat beslutet) om att det saknades skäl att döma i saken. I punkt 35 i skälen till beslutet konstaterade förstainstansrätten att det fanns en nära koppling mellan beslutet om återkrav och beslutet om rekapitalisering. Revisionsrätten konstaterade att ogiltigförklaringen av beslutet om återkrav gjorde beslutet om rekapitalisering meningslöst och överflödigt. Revisionsrätten konstaterade att ”även om de särskilda omständigheterna i förevarande ärende fick kommissionen att anta två beslut är det uppenbart att dessa beslut utgör två aspekter av samma sak, nämligen huruvida de åtgärder som Konungariket Danmark har genomfört till förmån för TV2, sedermera TV2 A/S, utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget och i så fall om detta statliga stöd var förenligt med den gemensamma marknaden” (11). I ogiltigförklaringen av beslutet om återkrav efterlystes därför ”en ny undersökning av alla de åtgärder som Konungariket Danmark har genomfört till förmån TV2”. Beslutet överklagades inte.
(15)
I linje med förstainstansrättens beslut måste kommissionen vid sin bedömning i detta beslut ta hänsyn till de åtgärder som de danska myndigheterna genomförde 2004 till följd av återbetalningskravet i det ogiltigförklarade beslutet om återkrav.
(16)
Av skälen 13, 14 och 15 följer att detta beslut endast omfattar de statliga åtgärder som genomfördes till förmån för TV2 under åren 1995-2000. I överensstämmelse med förstainstansrättens beslut kommer kommissionen vid sin bedömning i detta beslut emellertid även att ta hänsyn till de rekapitaliseringsåtgärder som genomfördes 2004, till följd av återbetalningskravet i det ogiltigförklarade beslutet om återkrav
(17)
Genom en skrivelse av den 20 mars 2009 uppmanade kommissionen de danska myndigheterna att ge sin syn på domens konsekvenser för ärendet.
(18)
Efter att flera gånger ha begärt en förlängning av tidsfristen överlämnade de danska myndigheterna sina synpunkter den 26 juni 2009. Till skrivelsen bifogade de danska myndigheterna även synpunkter från TV2.
(19)
Flera möten hölls mellan de danska myndigheterna och/eller TV2, bland annat den 25 augusti 2009, den 7 februari 2011 och den 4 mars 2011.
(20)
Kommissionen begärde ytterligare upplysningar, bland annat i skrivelser av den 22 september 2010, den 28 oktober 2010, den 19 november 2010, den 14 januari 2011. De danska myndigheterna besvarade skrivelserna den 17 november 2010, den 30 november 2010, den 3 februari 2011, den 24 februari 2011 och den 7 mars 2011. De danska myndigheterna inkom även med diverse upplysningar i mars och april 2011.
(21)
Kommissionen har även tagit emot synpunkter från tredje part, särskilt från SBS/TVDanmark den 7 februari 2011.
(22)
Den 4 augusti 2008 antog kommissionen ett beslut om att inte göra några invändningar mot det undsättningsstöd som ska beviljas TV2 i form av en kreditfacilitet på 1 miljard danska kronor (12). TV2:s konkurrent MTG/Viasat överklagade beslutet. Förstainstansrätten beslutade att vilandeförklara målet i avvaktan på kommissionens beslut i omstruktureringsärendet (13).
(23)
Den 4 februari 2009 anmälde Danmark en omstruktureringsplan gällande TV2 Danmark A/S till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 i EUF-fördraget (nedan kallad omstruktureringsärendet). Genom en skrivelse av den 2 juli 2009 underrättade kommissionen Danmark om sitt beslut att inleda det förfarande som avses i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt avseende detta ärende (14).
(24)
Kommissionens undersökning av omstruktureringsärendet har skett parallellt med dess bedömning av det här ärendet och dess beslut i omstruktureringsärendet kommer att antas parallellt med och samtidigt som det här beslutet.
II. DETALJERAD BESKRIVNING
II.1. NATIONELL BAKGRUND
II.1.1 DEN DANSKA TV-MARKNADEN UNDER PERIODEN 1995-2002
(25)
Under perioden 1995-2002 fanns det två offentliga tv-bolag i Danmark, nämligen Danmarks Radio (nedan kallat DR) och TV2. DR är nästan uteslutande licensfinansierat. TV2 finansieras med såväl licensmedel som reklamintäkter.
(26)
TV2 bildades 1986 (15) som en oberoende, självständig institution, finansierad med statliga lån. Det började med utsändningar över hela landet den 1 oktober 1988. Företaget äger den markbaserade kanalen TV2 och började år 2000 också med utsändningar via satellitkanalen TV2 Zulu. I slutet av 2002 övergick TV2 Zulu från att vara en public service-kanal till att bli en kommersiell betalkanal. Regeringen har dessutom godkänt åtta stationer som regionala TV2-stationer. TV2 ska sända program från de regionala TV2-stationerna via sin landstäckande markbaserade kanal.
(27)
Under perioden 1995-2002 var utöver de offentliga tv-bolagen även två kommersiella tv-bolag, nämligen TVDanmark och TV3/3+, aktiva på den landstäckande danska tv-marknaden. De kommersiella tv-bolagen konkurrerade med TV2 på den landstäckande tv-reklammarknaden. TVDanmark tillhör SBS Broadcasting SA och sänder via två kanaler i Danmark. TVDanmark har sedan 1997 drivit kanalen TVDanmark 2 via ett nätverk bestående av tio lokala kommersiella tv-stationer och har sedan 2000 drivit satellitkanalen TVDanmark 1 på ett brittiskt sändningstillstånd. Satellitkanalerna TV3 och TV3 + började sända 1992. De tillhör Modern Times Group (MTG).
II.1.2 LAGSTADGADE KRAV UNDER PERIODEN 1995-2002
(28)
Public service-uppgiften reglerades under undersökningsperioden 1995-2002 av flera successiva versioner av den danska radio- och tv-lagen (nedan kallad radio- och tv-lagen) (16).
(29)
TV2:s uppgift består i att producera och sprida landstäckande och regionala tv-program. Spridningen kan äga rum med hjälp av radioanläggningar, bland annat satellit- och kabelsystem. Det är kulturministern som fastställer regler för TV2:s public service-skyldigheter.
(30)
TV2 är skyldigt att bedriva public service-verksamhet. Enligt radio- och tv-lagen (i 1994 år lydelse, dvs. den version som gällde under undersökningsperioden) (17) är TV2 en oberoende institution som genom självständig programverksamhet ska tillhandahålla och distribuera nationella och regionala tv-program. Vid programläggningen ska särskild vikt läggas vid kvalitet, allsidighet och mångfald. Vid regionala TV2-stationers programläggning ska dessutom anknytning till regionen prioriteras.
(31)
Som framgår av förstainstansrättens dom (18) har den exakta definitionen av TV2:s public service-uppdrag ändrats över tid. Gemensamt för alla definitioner som har förekommit vid olika tidpunkter av undersökningsperioden är dock kravet på ”kvalitet, allsidighet och mångfald” som grundläggande kvalitetskrav i den public service-verksamhet som har anförtrotts TV2.
(32)
Ytterligare en definition finns i TV2:s stadgar. I stadgarna fastställs bland annat de skyldigheter som gäller för TV2:s sändningsverksamhet i fråga om konst och kultur, dansk filmproduktion och program för barn, ungdom och etniska minoriteter. TV2 har också skyldighet att sända ut meddelanden av beredskapskaraktär till befolkningen.
(33)
TV2:s public service-verksamhet finansieras genom dess andel av tv-licensmedlen, reklamintäkter och andra inkomster. Enligt 1994 års lydelse av radio- och tv-lagen (19) finansieras TV2:s samlade verksamhet genom att resurser överförs från TV2-fonden i enlighet med de budgetramar som kulturministern fastställer, och genom andra bidrag, subventioner etc. Det bör påpekas att åren 1995-1996 mottog TV2 sin andel av licensmedlen och reklamintäkterna från en särskild fond (nedan kallad TV2-fonden) (20).
(34)
Kommersiella tv-stationers skyldighet att sända program i områden som går utöver ett enda lokalt område fastställs i kapitel 5 i radio och tv-lagen. I kapitel 6 behandlas lokal radio- och tv-verksamhet. De krav som ställs gäller främst utfärdande av sändningstillstånd. De programkrav som ställs på innehavaren av ett sådant tillstånd återfinns i kungörelse nr 874 om europeiska program och kungörelse nr 1349 om lokal radio- och tv-verksamhet (21). Enligt dessa kungörelser ska nätverksstationer som har fått ett lokalt sändningstillstånd sända lokala program minst en timme om dagen och producera en avsevärd del av sina program på danska eller för en dansk publik. Eftersom TV3, TV3 + och TVDanmarks kanal 1 sänds på brittiskt sändningstillstånd, gäller dessa regler enbart för TVDanmark 2.
II.1.3 TV2:S KOMMERSIELLA VERKSAMHET
(35)
Under perioden 1995-2002 utövade TV2 en rad former av kommersiell verksamhet sedan företaget den 1 januari 1997 fick särskilt tillstånd till detta (22) och denna kommersiella verksamhet kan omfatta användning av teknisk utrustning, bildande av nya företag eller kapitaltillskott till redan existerande företag. Under perioden 1995-2002 omfattade verksamheten bland annat reklam, försäljning av program, uthyrning av mastar, marknadsföring, internetverksamhet och vidareförsäljning av idrottsrättigheter.
(36)
Sedan januari 2001 har TV2 haft skyldighet att i bokföringen skilja sin public service-verksamhet från ”all övrig verksamhet”, om omsättningen för den senare överstiger 5 % av den samlade omsättningen och 3 miljoner danska kronor om året. Enligt bestämmelserna ska omkostnaderna bokföras i sin helhet och kostnaderna för de produkter och tjänster som inte hör till public service-verksamheten ska fastställas utifrån marknadsmässiga värderingar. Överföring av kapital mellan public service-verksamhet och annan verksamhet ska göras på marknadsekonomiska villkor enligt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och får heller inte använda licensmedel (23).
II.2. ÅTGÄRDERNA
(37)
Under perioden 1995-2002 mottog TV2 licensmedel.
(38)
Det är kulturministern som för ett eller flera år åt gången fastställer storleken på de licensavgifter som alla ägare av radio- och tv-mottagare ska betala (24). Tv-licensavgifterna uppbärs av DR, och medlen fördelas mellan DR och TV2 efter detaljbeslut från ministern på grundval av ett medieavtal med Folketinget.
(39)
Kulturministern fastställer närmare regler om när skyldigheten att betala avgiften inträder och upphör, betalningsperioder och betalningskrav samt påminnelseavgifter osv. Enligt lagen om räntor utgår det ränta när licensen betalas för sent. Obetalda avgifter kan indrivas av Hypotekbanken. Detta kan bland annat göras genom innehållande av lön enligt källskattelagens regler om indrivning av personliga skatter.
(40)
Fram till 1997 gick alla anslag som TV2 fick (reklamintäkter och licensmedel) genom TV2-fonden. Sedan 1997 har TV2 fått sin andel av licensmedlen direkt från DR.
(41)
Åren 1995 och 1996 mottog TV2 reklamintäkter från TV2-fonden (25).
(42)
TV2 mottog även 58 miljoner danska kronor från Radiofonden för ett ökat engagemang i dansk filmproduktion.
(43)
När TV2-fonden lades ned 1997 mottog TV2 dessutom 167 miljoner danska kronor till investeringar i digitalisering av produktionssystemen och 50 miljoner för att täcka sina driftskostnader.
(44)
TV2 har dessutom varit befriat från betalning av bolagsskatt enligt bolagslagen. Den fördel detta innebar för TV2 under undersökningsperioden uppgick till 159,4 miljoner danska kronor. I januari 2001 införde danska staten en ordning som skulle neutralisera skattebefrielsens inverkan på TV2:s kommersiella verksamhet. TV2 blev skyldigt att överföra 30 % av det årliga överskottet från annan verksamhet till public service-verksamheten. Detta motsvarar den vanliga skattesats för bolag som infördes i Danmark år 2000.
(45)
TV2:s etableringskostnader och den första tidens rörelseunderskott finansierades med statliga lån. Enligt de ursprungliga låneavtalen skulle TV2 betala ränta på kapitalet och betala tillbaka hela lånet. Under hela undersökningsperioden har TV2 emellertid varit befriat från räntebetalningar och fått uppskov med amorteringarna. Den fördel de ränte- och amorteringsfria etablerings- och driftslånen innebar uppgick till 341,8 miljoner danska kronor för hela perioden.
(46)
Fram till utgången av 1996 ställde staten garantier som säkerhet för de lån som TV2-fonden tog upp för finansieringen av driften av TV2. De statsgaranterade lånen tillfördes TV2 när TV2-fonden lades ned. TV2:s fördel genom den statliga garantin uppgår till 9,8 miljoner danska kronor.
(47)
Under undersökningsperioden hade Danmark tillgång till tre landstäckande markbaserade sändningsfrekvenser, som var förbehållna public service-bolagen. Den ena frekvensen var förbehållen TV2, den andra DR och den tredje var avsatt till digital-tv.
(48)
TV2 betalade en avgift för användningen av den reserverade landstäckande sändningsmöjligheten till IT- og Telestyrelsen, ett statligt organ som lyder under ministeriet för vetenskap, teknik och utveckling (26). Avgiftens storlek fastställdes i budgeten. Under undersökningsperioden har TV2 betalat mellan två och fyra miljoner danska kronor om året i frekvensavgifter.
(49)
Danmark har också frekvenser med bara regional täckning. År 1997 införde regeringen en möjlighet för de regionala frekvenserna att länka upp sig för att få större täckning (nätverk). Under 1998-2001 var alla kommersiella lokala tv-stationer med tillstånd att sända i nätverk tvungna att betala en årlig avgift till staten (27). TV2:s regionala stationer behövde inte betala avgiften då de sänder i ”fönster” på TV2:s landstäckande frekvens. Det kommersiella tv-bolaget TVDanmark var den enda operatör som betalade denna avgift för sin andra kanal. Sammanlagt har TVDanmark betalat 85,0 miljoner kronor i avgifter.
(50)
Alla ägare av centralantennanläggningar har skyldighet att sända TV2:s public service-program i sina anläggningar (must carry).
III. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER OCH FRÅN DANMARK
(51)
Efter sitt beslut om att inleda det formella undersökningsförfarandet mottog kommissionen för det första diverse synpunkter från berörda parter. De viktigaste punkterna i dessa sammanfattas nedan.
(52)
TVDanmark ansåg att det faktum att staten ställer en landstäckande sändningsfrekvens till förfogande utgör statligt stöd, eftersom man avstår från inkomster från denna knappa tillgång. Konkurrenterna har bara täckning till högst 77 %. TVDanmark hävdade att det faktum att nätverksavgiften bara utkrävdes av TVDanmark men inte av TV2:s lokalstationer, trots att de ekonomiskt och kommersiellt är i samma situation, utgör statligt stöd till TV2:s lokalstationer. Enligt ACT, Antena 3 TV och Telecinco kräver EU:s neutralitetsprincip att avgiften för sändningsmöjligheter ska betalas av alla nätverk.
(53)
I fråga om befrielsen från bolagsskatt påpekade ACT, Antena 3 TV och Telecinco att skyldigheten att överföra 30 % av överskottet från kommersiell verksamhet till TV2:s public service-verksamhet inte kan anses motsvara betalning av bolagsskatt till staten eftersom det snedvrider konkurrensen på tv-marknaden.
(54)
Flera tredje parter gjorde gällande att definitionen av TV2:s public service-uppdrag inte var legitimt. De bestred att villkoren för överföring av uppgifter och proportionalitetsvillkoren hade uppfyllts. Framför allt hävdade TVDanmark att kommissionen vid beräkningen av överkompensationen bör ta hänsyn till de oberättigade fördelar TV2 har i förhållande till de kommersiella aktörerna genom befrielsen från bolagsskatt, de ränte- och amorteringsfria lånen, den statliga garantin för driftslån och den avgiftsfria sändningsmöjligheten. TVDanmark påpekade att marknadsandelarna i fråga om inkomsterna från tv-reklam bara varierar i begränsad mån och att dessa svängningar inte motiverar TV2:s kapitaluppbyggnad.
(55)
I fråga om reklammarknaden hävdade TVDanmark att TV2:s prispolitik gör att de kommersiella aktörerna inte kan få sina omkostnader som självständiga företag täckta. TVDanmark måste prissätta sin TRP omkring 30-40 % under TV2 för att accepteras på marknaden (TV2:s TRP eller GRP har högre värde därför att täckningen är bättre) (28). På grund av TV2:s unika ställning bland annat i fråga om täckning och programbudget kommer en annonsör alltid att lägga en del av sin reklambudget hos TV2 för att uppnå största möjliga effekt, dvs. så många kontakter och så stor räckvidd och/eller frekvens som möjligt med en given budget. TVDanmark lade fram siffror som visade att företaget har gått med förlust 1997-2002 och hävdade att den orättvisa konkurrensen från TV2 hindrade TVDanmark från att generera tillräckliga inkomster för att kunna finansiera bättre program. TVDanmark lade också fram en analys av priserna på den danska marknaden för tv-reklam, framtagen av Copenhagen Economics. I rapporten jämfördes genomsnitts- och marginalpriserna på marknaden. Slutsatsen blev att det nu bara råder konkurrens om residualefterfrågan och att en jämförelse därför bör grundas på marginalpriserna. TVDanmark lade också fram material för jämförelse av TV2:s priser med priserna i andra medieformer och i andra länder.
(56)
TV3 framhöll att företaget måste ge mycket stora rabatter på reklaminslag för att accepteras på marknaden, eftersom TV2 erbjuder extra marginalrabatter på den återstående delen av annonsörernas tv-reklampengar, om dessa även placerar denna del hos TV2.
(57)
Efter sitt beslut om att inleda det formella undersökningsförfarandet mottog kommissionen även synpunkter från Danmark. De viktigaste punkterna i dessa sammanfattas nedan.
(58)
De danska myndigheterna ansåg att TV2:s sändningsfrekvenser inte kan betraktas som en fördel, eftersom lokala tv-stationer också har egna särskilda sändningsfrekvenser. TV2 har alltså inte särbehandlats. TV2 har liksom andra stationer betalat en avgift för att få använda frekvensen.
(59)
Angående befrielsen från bolagsskatt anmärkte de danska myndigheterna att överskottet från den kommersiella verksamheten var mycket begränsat. Denna metod att neutralisera TV2:s befrielse från bolagsskatt för den kommersiella verksamheten valdes för att förhindra att denna verksamhet får någon fördel på grund av befrielsen från bolagsskatt.
(60)
Angående proportionaliteten påpekade de danska myndigheterna att tillskottet på 167 miljoner danska kronor från TV2-fonden var öronmärkt till digitaliseringen av tv-nätet. Pengarna kan alltså inte betecknas som fritt eget kapital.
(61)
De danska myndigheterna konstaterade också att överskottet under perioden 1995-2002 speglade en rimlig avkastning i förhållande till TV2:s omsättning. Kapitalet behövdes också som buffert om reklamintäkterna plötsligt skulle minska, eftersom TV2 enligt lag är förbjudet att ta lån på mer än 4 % av årsomsättningen. För övrigt handlade staten i enlighet med ”principen om en privat investerare i en marknadsekonomi”, eftersom TV2:s nuvarande egna kapital inte överstiger vad en normal investerare i en marknadsekonomi skulle ha satsat. Ett sådant kapitalöverskott strider inte mot fördraget, så länge kapitalet inte används för att korssubventionera TV2:s kommersiella verksamhet.
(62)
TV2:s uppträdande på reklammarknaden kommenterade de danska myndigheterna med att TV2 konsekvent har satt sina priser utifrån en önskan om största möjliga förtjänst. Priserna sätts uteslutande utifrån tillgång och efterfrågan. De fastställs varje år på grundval av beräkningar från TV2:s reklamavdelning av den kommersiella tittarandelen (åldersgruppen 21-50 år), programplanerna, konjunkturutvecklingen och konkurrenssituationen på marknaden. TV2:s driftskostnader ingår inte i beräkningen, och inte heller licensmedlens storlek. TV2 har de högsta priserna på den danska marknaden, och det kan alltså inte vara fråga om att företaget skulle bjuda under konkurrenterna, så att det skulle ha fått ökat behov av statlig finansiering.
(63)
De danska myndigheterna redovisade en rapport från RBB Economics om konkurrensen på den danska tv-reklammarknaden. Slutsatsen i den var att TV2:s genomsnittliga nettopriser rent faktiskt ligger över konkurrenternas priser, och att skillnaderna i TV2:s och TVDanmarks reklampriser beror på styrkeskillnaderna i fråga om programutbud och förmåga att generera tittare.
(64)
Efter förstainstansrättens dom uppmanade kommissionen för det tredje de danska myndigheterna att ge sin syn på domens konsekvenser för det aktuella ärendet.
(65)
De danska myndigheterna översände sina synpunkter och lämnade även in synpunkter från TV2. De viktigaste punkterna sammanfattas nedan.
(66)
När det gäller reklamintäkterna för 1995 och 1996 hävdade de danska myndigheterna och TV2 att den danska staten inte hade någon kontroll över dessa intäkter, och att de därför inte kunde betraktas som statliga medel. De danska myndigheterna bekräftade inte de belopp som kommissionen har anfört men förklarade att det vid beräkningen av reklamintäkterna för 1995 och 1996 var nödvändigt att ta hänsyn till att en del av pengarna från TV2-fonden användes för att finansiera TV2-regionerna, och att denna del endast kunde finansieras med licensmedel. De danska myndigheterna medgav emellertid att det under alla omständigheter var nödvändigt att ta hänsyn till reklamintäkterna för att beräkna public service-uppdragets nettokostnader, och att reklamintäkter var intäkter som genererades av public service-verksamhet.
(67)
De danska myndigheterna och TV2 framhöll också förstainstansrättens dom som bevis på att villkoren i EU-domstolens dom av den 24 juli 2003 (29) var uppfyllda. De påpekade att TV2-målet i likhet med BUPA-målet (30) rörde sakförhållanden som föregick domen i målet Altmark. De hävdade att tillämpningen av Altmarkkriterierna måste grundas på andan och syftet med dessa kriterier så att man tar hänsyn till sakförhållandena i ärendet. Enligt de danska myndigheterna följer det av domen att förstainstansrätten endast kräver att den danska staten ”i allt väsentligt” ska säkerställa att Altmarkvillkoren är uppfyllda.
(68)
De danska myndigheterna och TV2 hävdade mer specifikt att förfarandet för att fastställa licensavgiften var genomskinligt och åtminstone i huvudsak uppfyllde villkoren i det andra Altmarkkriteriet, och att detta enligt deras uppfattning var vad som krävdes enligt förstainstansrättens dom. De ansåg även att det tredje kriteriet var uppfyllt, eftersom TV2 tilläts behålla ett rimligt överskott. När det gäller det fjärde Altmarkvillkoret framhöll de den omfattande kontrollen av TV2 och hävdade att BUPA-målet och förstainstansrättens dom stödde deras påstående om att testet just i detta ärende skulle tillämpas mindre strikt eller bara huvudsakligen behövde uppfyllas. De hänvisade till domen i målet Chronopost (31) och påpekade att det i praktiken var omöjligt att jämföra TV2 med ett genomsnittligt välskött företag. De danska myndigheterna vidhöll dessutom att ersättningen skulle godkännas enligt principen om en investerare som verkar i en marknadsekonomi.
(69)
De danska myndigheterna och TV2 hävdade vidare att det statliga stödet borde förklaras förenligt med den inre marknaden. De förklarade den process som hade lett till TV2:s kapitaluppbyggnad och lyfte fram de olika skälen till varför detta kapital var nödvändigt för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag.
(70)
Efter förstainstansrättens dom inkom även några tredje parter med synpunkter. I stora drag hävdade de att Altmarkvillkoren inte skulle anses uppfyllda, framför allt eftersom de ekonomiska rapporter som hade lämnats in till förstainstansrätten inte räckte för att styrka att det andra och fjärde kriteriet hade uppfyllts. De gjorde också gällande att kommissionen borde hålla fast vid sin slutsats i beslutet om återkrav, dvs. att stödet inte var förenligt med den inre marknaden.
IV. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERNA
IV.1. STATLIGT STÖD ENLIGT 107.1 I EUF-FÖRDRAGET
(71)
I artikel 107.1 i EUF-fördraget föreskrivs följande: ”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(72)
Kommissionen måste ta ställning till huruvida ovannämnda åtgärder utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.
IV.1.1. STATLIGA MEDEL OCH ANSVARSFÖRDELNING
(73)
Kommissionen måste ta ställning till huruvida de berörda åtgärderna omfattar statliga medel.
(74)
När det gäller licensavgiften noterar kommissionen vad förstainstansrättens kom fram till i sin dom (32), framför allt att licensavgiftens storlek bestäms av de danska myndigheterna, att skyldigheten att betala licensavgiften inte följer av ett avtalsförhållande mellan TV2 och den som är skyldig att erlägga den, utan följer av innehavet av en radio- eller tv-apparat, att indrivningen av licensavgiften i förekommande fall sker enligt reglerna om uppbörd av skatt och att det är de danska myndigheterna som bestämmer vilken andel av licensavgiften som ska gå till TV2. Förstainstansrättens konstaterade därför att de medel som flyter in från licensavgiften står till de danska myndigheternas förfogande och kontrolleras av dessa. De utgör således statliga medel.
(75)
När det gäller reklamintäkterna för 1995 och 1996 påpekade förstainstansrätten att reklamintäkter och en radio- och tv-licensavgift är intäkter av olika slag (33).
(76)
I sin dom (34) fann revisionsrätten att kommissionen hade underlåtit att uppfylla sin motiveringsskyldighet när den i praktiken betraktade reklamintäkterna för åren 1995-1996 som statliga medel.
(77)
Mot bakgrund av domen i målet PreussenElektra (35) är kommissionen tvungen att visa huruvida reklamintäkterna för åren 1995 och 1996 kan klassificeras som statliga medel. För att kunna göra det måste den ta ställning till huruvida dessa intäkter kontrollerades av den danska staten.
(78)
Kommissionen uppmärksammar därför följande faktorer som relevanta för att avgöra huruvida reklamintäkterna under åren 1995-1996 utgjorde statliga medel.
(79)
Åren 1995 och 1996 mottog TV2 reklamintäkterna från TV2-fonden, som i sin tur mottog reklamintäkterna från TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame var ett självständigt statligt bolag, oberoende av TV2. Bolaget bildades för att på affärsmässiga grunder förmedla reklaminslag på tv (36). Det fanns ett avtalsförhållande mellan TV2 Reklame och reklamkunderna.
(81)
Det fanns ingen skyldighet att överföra intäkterna från TV2 Reklame till TV2-fonden. Det var i stället den danska staten som fattade beslut om överföringen (37). Kulturministern beslutade vilken del av TV2 Reklames överskott som skulle överföras till TV2-fonden. Beslutet fattades för ett eller flera år i taget med Folketingets (finansutskottets) godkännande. Kulturministern kunde besluta att den del av överskottet som inte överfördes skulle användas för att betala tillbaka på den statliga garanti som tidigare hade ställts för TV2 Reklame eller för kulturella ändamål.
(82)
I praktiken överfördes under 1995 och 1996 hela TV2 Reklames överskott till TV2-fonden.
(83)
TV2-fonden inrättades i syfte att tillföra TV2 intäkter i form av licensavgifter och reklamintäkter. TV2-fonden tillhörde TV2-koncernen. Den förvaltades av TV2:s styrelse.
(84)
Det fanns ingen skyldighet att varje år överföra intäkterna från TV2 Reklame till TV2-fonden. Det var i stället den danska staten som fattade beslut om överföringen. TV2-fonden var nämligen enligt lag skyldig att överföra medel till TV2 i enlighet med de budgetramar som kulturministern fastställde (38).
(85)
I praktiken överfördes inte alla reklamintäkter från TV2-fonden till TV2 under åren 1995 och 1996.
(86)
I TV2:s bokföring gjordes dessutom ingen skillnad mellan reklamintäkter och licensmedel. Intäkter som inte överfördes till TV2 förblev innestående i TV2-fonden. De överfördes till TV2 när TV2-fonden lades ned.
(87)
Enligt TV2 och de danska myndigheterna tillhörde reklamintäkterna TV2 och TV2 hade laglig rätt till dessa. De hänvisade till en skrivelse från justitieministern av den 22 november 2003, i vilken det angavs att TV2-fondens medel enbart kunde användas till TV2:s verksamhet. Enligt TV2 och de danska myndigheterna fanns det därför en lagstadgad skyldighet att så småningom överföra reklamintäkterna från TV2-fonden till TV2. Som framgår ovan fanns det däremot ingen lagstadgad skyldighet att överföra alla reklamintäkter till TV2 och det var upp till ministern att fatta ett särskilt beslut om och i så fall hur mycket pengar som skulle överföras till TV2.
(88)
För TV2:s del bör det även tilläggas att stationen inte hade något avtalsförhållande med annonsörerna och inget inflytande över reklamverksamheten (39). Den danska regeringen bekräftade att de förväntade reklamintäkterna för det kommande året fastställdes oberoende av TV2.
(89)
Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att ministern hade kontroll över medlen i TV2 Reklame och TV2-fonden. Det framhålls särskilt att i) det var den danska staten som beslutade huruvida alla eller en del av reklamintäkterna skulle överföras till TV2-fonden och till TV2, ii) under åren 1995 och 1996 mottog TV2 inte alla reklamintäkter och iii) de reklamintäkter som inte överfördes förblev innestående i TV2-fonden, där de i praktiken gick upp i licensmedlen.
(90)
Kommissionen finner därför att i just detta specifika ärende utgör de reklamintäkter för åren 1995 och 1996 som överfördes till TV2 via TV2 Reklame och TV2-fonden statliga medel.
(91)
Men även om reklamintäkterna inte klassificerades som statliga medel (vilket inte var fallet), ändrar detta storleken på det statliga stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden. I linje med kommissionen beslutspraxis och 2001 års meddelande om tillämpning av statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst (nedan kallat radio- och tv-meddelandet) (40), ska intäkter från public service-verksamhet, såsom reklamintäkter, tas med i beräkningen av nettokostnaderna för public service-uppdraget, vilket betyder att sådana intäkter, även om de inte betraktas som statliga medel, minskar behovet av offentlig finansiering. De danska myndigheterna delar denna uppfattning (41).
(92)
Också vid engångsöverföringen till TV2 från Radiofonden är det fråga om licensmedel som ställdes till TV2:s förfogande efter statens beslut. Detsamma gäller engångsöverföringen av medel från TV2-fonden när denna lades ned, eftersom medlen från TV2-fonden ställdes till TV2:s förfogande genom statens beslut. Eftersom dessa medel hela tiden stod under offentlig kontroll och stod till de behöriga nationella myndigheternas förfogande, måste de också betraktas som statliga medel. Eftersom reklamintäkterna betraktas som statliga medel och det faktiskt var staten som beslutade att överföra medlen till TV2 när fonden lades ned hävdar de danska myndigheterna att denna slutsats inte påverkas av att den klumpsumma som överfördes till TV2 när TV2-fonden lades ned uteslutande bestod av reklamintäkter.
(93)
När det gäller de övriga statliga åtgärderna anser kommissionen att befrielsen från bolagsskatt kan betraktas som användning av statliga medel, eftersom att avstå från skatteintäkter är detsamma som att förbruka statliga medel i form av skatteutgifter (42).
(94)
De undersökta ränte- och amorteringsfria lånen lämnades direkt av staten via statsbudgeten. Genom att avstå från räntor och amorteringar på dessa lån förlorar staten inkomster, och det är därför klart att det är fråga om statliga medel enligt artikel 87.1. Dessutom är det den danska staten som garanterar dessa driftslån. Fördelen med en statsgaranti är att risken i samband med garantin tas av staten. För statens risktagande bör det normalt utgå ett vederlag i form av en premie i lagom storlek. Avstår staten från en sådan premie är det fråga om en fördel för TV2 och en förlust för statens tillgångar (43).
(95)
Staten har vidare tilldelat TV2 en landstäckande sändningsfrekvens som TV2 betalar en frekvensavgift till ett statligt organ för. Den årliga avgift som TV2 har betalat har varierat mellan två och fyra miljoner kronor under undersökningsperioden.
(96)
I brist på jämförelseunderlag för den avgift som betalas för den landstäckande sändningsfrekvensen kan man bara jämföra med den avgift som betalas för tillståndet att nå ut till större delar av befolkningen med hjälp av nätverk. Den frekvensavgift TV2 betalar för möjligheten till landstäckande sändning är betydligt lägre än den nätverksavgift TVDanmark har fått betala - som har varierat från 5 miljoner kronor 1997 till 30 miljoner kronor 2001 - trots att TVDanmark med sitt nätverk av regionala frekvenser bara har en täckningsgrad på 77 %. TV2 har alltså kunnat nå ut till en större del av den danska befolkningen till ett lägre pris.
(97)
Kommissionen finner därför att frekvensavgiften inte speglar marknadsvillkoren. Genom att inte kräva ut en avgift beräknad på grundval av marknadsvillkoren för denna tillgång har staten avstått från en inkomst till statsbudgeten.
(98)
Eftersom TV2 inte sänder genom att koppla samman en uppsättning lokala frekvenser till ett landsomfattande nätverk, ska man däremot inte betala frekvensavgiften. Eftersom staten inte hade någon grund för att kräva in den avgiften från TV2 avstod den inte från någon inkomst, och därför är inga statliga medel involverade.
(99)
På samma sätt kan kommissionen inte se något inslag av statligt stöd i det lagstadgade kravet för ägare av centralantennanläggningar att lägga in public service-programmen i dessa (must carry), eftersom staten i det fallet varken avstår från någon inkomst eller aktivt överför pengar till dessa aktörer. Tillgången till dessa ger inte TV2 någon ekonomisk fördel som härrör från statliga medel (44).
(100)
Samtliga av ovannämnda åtgärder kan hänföras till den danska staten, efter som de, vilket beskrivits ovan, på ett eller annat sätt inbegrep ett beslut av den danska staten.
IV.1.2. GYNNANDE AV VISSA FÖRETAG OCH SNEDVRIDNING AV KONKURRENSEN
(101)
Kommissionen finner att licensintäkterna, engångsöverföringarna från TV2-fonden och Radiofonden, befrielsen från bolagsskatt, de ränte- och amorteringsfria lånen och den statliga garantin på driftslånen samt tillgången till en landstäckande frekvens på gynnsamma villkor gav TV2 en ekonomisk och finansiell fördel som befriade företaget från de bördor i form av driftskostnader som man normalt skulle ha burit via budgeten. TV2 konkurrenter mottog dessutom inte samma medel.
(102)
Statliga åtgärder som utgör kompensation för nettomerkostnader för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska emellertid inte betraktas som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget om de fyra villkor som EU-domstolen fastställde i domen i målet Altmark (45) är uppfyllda:
-
För det första ska det företag som får stödet rent faktiskt ha i uppdrag att utföra allmännyttiga tjänster, och det uppdraget ska vara tydligt definierat.
-
För det andra ska de kriterier som ligger till grund för beräkningen av ersättningen vara fastställda på förhand på ett objektivt och öppet sätt.
-
För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som behövs för att helt eller delvis täcka utgifterna för tillhandahållandet av de allmännyttiga tjänsterna. Härvid ska hänsyn tas till de medföljande inkomsterna och till en rimlig vinst vid tillhandahållandet av tjänsterna.
-
För det fjärde: när det företag som ska få i uppdrag att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte väljs ut genom ett offentligt anbudsförfarande, ska storleken på den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en analys av de kostnader som ett genomsnittsföretag som är välskött och tillräckligt utrustat med produktionsmedel för att uppfylla de krav som ställs i offentlig tjänst, skulle ha för att tillhandahålla tjänsterna. Härvid ska hänsyn tas till de medföljande inkomsterna och till en rimlig vinst vid tillhandahållandet av tjänsterna.
(103)
Som mer ingående kommer att beskrivas i det avsnitt i detta beslut som behandlar huruvida åtgärderna är förenliga med den inre marknaden (skäl 160 och följande punkter i detta beslut), framgår det av domstolens dom att det första Altmarkvillkoret är uppfyllt.
(104)
När det gäller det andra Altmarkvillkoret, nämligen att de kriterier som ligger till grund för beräkningen av ersättningen ska vara fastställda på förhand på ett objektivt och öppet sätt, måste kommissionen ta ställning till under vilka rättsliga och ekonomiska förhållanden de licensmedel som skulle tillföras TV2 fastställdes under undersökningsperioden. I detta sammanhang noterar kommissionen att förfarandet var följande:
(105)
Enligt punkterna 29 och 30 i de danska myndigheternas skrivelse av den 24 mars 2003 föreskrevs i den version av radio- och tv-lagen som gällde under undersökningsperioden (46) hur TV2:s samlade verksamhet skulle finansieras (licensmedel, reklamintäkter och andra inkomstkällor) och att det var kulturministern som skulle fastställa TV2:s och DR:s andel av licensmedlen och därmed storleken på ersättningen till TV2. Det bör påpekas att under åren 1995 och 1996 mottog TV2 sin andel av licensmedlen från TV2-fonden.
(106)
I enlighet med vedertagen praxis fastställdes ersättningen av ministern i samråd med Folketingets finansutskott som ett led i det medieavtal som en majoritet av Folketingets partier hade ingått. Vid den aktuella tidpunkten fanns tre medieavtal: medieavtalet för 1994-1997, som ingicks den 16 september 1993, medieavtalet för 1997-2000, som ingicks den 10 maj 1996, och medieavtalet för 2001-2004, som ingicks den 28 mars 2000.
(107)
Under en relativt lång period låg därför intäkterna från licensmedel fast. Under undersökningsperioden gjordes ingen ytterligare översyn av ersättningen till TV2, inte ens när TV2:s intäkter minskade. Trots att TV2:s reklamintäkter exempelvis kraftigt minskade 1999 justerades inte ersättningen för att ta hänsyn till detta.
(108)
Enligt de danska myndigheterna fastställdes ersättningen utifrån en pris- och löneindexering av TV2:s budget och räkenskaper och genom ekonomiska analyser.
(109)
Ingående ekonomiska analyser utfördes 1995 och 1999 av revisionsfirman KPMG. Vid utarbetandet av 1999 års rapport biträddes KPMG av en följegrupp bestående av företrädare för och ledande aktörer på marknaden, däribland TV2:s konkurrenter. Särskilt vikt lades vid upplysningar om potentiella intäkter från andra källor än licensavgifter, exempelvis reklamintäkter.
(110)
I punkterna 164 och 165 i sin skrivelse av den 24 mars 2003 förklarade de danska myndigheterna att KMPG:s konsultrapporter, som skulle göra en prognos av den troliga utvecklingen i fråga om reklamomsättningen på den danska reklammarknaden och TV2:s intäktsmöjligheter samt identifiera osäkerhetsfaktorerna i samband med dessa uppskattningar, utarbetades för att ge den danska regeringen och Folketinget ett bättre beslutsunderlag för att fastställa och förmedla licensmedel vid de mediepolitiska förhandlingarna.
(111)
Enligt de danska myndigheterna var de dokument som låg till grund för fastställandet av ersättningen offentliga handlingar. Medieavtalen offentliggjordes i pressmeddelanden och i det danska parlamentstrycket (Folketingstidende). Lagstiftningen för att genomföra medieavtalen offentliggjordes i den danska författningssamlingen (Lovtidende). Även TV2 räkenskaper offentliggjordes, tillsammans med ovannämnda ekonomiska analyser.
(112)
Mot bakgrund av förstainstansrättens dom är kommissionen tvungen att ta ställning till om den på grundval av det ovan beskrivna förfarandet kan dra slutsatsen att det andra Altmarkvillkoret är uppfyllt.
(113)
Å ena sidan konstaterar kommissionen att förstainstansrätten i sin dom (47), anförde att ”(…) det inte kan uteslutas att det ovannämnda sättet att fastställa den del av licensavgiften som tillkommer TV2 är objektivt och öppet, eftersom Folketinget deltar och det grundar sig på ekonomiska analyser som gjorts av en revisionsbyrå som biträds av en expertkommitté i vilken TV2:s konkurrenter ingår och eftersom de ekonomiska analyserna, liksom TV2:s årsredovisningar, offentliggörs. Det kan därför inte uteslutas att en omsorgsfull prövning av sättet att fastställa den del av licensavgiften som tillkommer TV2, i förekommande fall, leder till slutsatsen att Konungariket Danmark iakttog det andra villkoret enligt domen i Altmarkmålet, även innan domstolen hade slagit fast dessa villkor”. Förstainstansrätten slog dessutom fast att ”den del av licensavgiften som tillkom TV2 [beräknades] med utgångspunkt i att de andra statliga åtgärderna till förmån för det programföretaget bibehölls” (48) (dvs. skattebefrielse etc.).
(114)
Kommissionen anser att den danska regeringens inblandning i den process som ledde fram till fastställandet av licensavgiften garanterade ett visst mått av insyn och objektivitet. Dessutom fastställdes medieavtalen, som fastställde hur stor andel av licensmedlen som skulle tillfalla TV2, i förväg för flera år i taget, och under undersökningsperioden justerades aldrig denna ersättning.
(115)
De ekonomiska rapporter som KPMG utarbetade innehöll emellertid endast uppskattningar av TV2:s framtida reklamintäkter (dvs. intäktssidan). Inget sades om utgiftssidan vid beräkningen av ersättningen. För kommissionen verkar det som om medieavtalen enbart grundades på en indexering av TV2:s kostnader under föregående år. De danska myndigheterna uppgav faktiskt att ersättningen fastställdes på grundval av pris- och löneindexeringen av TV2:s budgetramar och bokföring och på grundval av de ekonomiska analyserna, som endast bedömde intäktssidan och inte tog upp den period som omfattas av de medieavtal som ingicks den 16 september 1993.
(116)
Dessutom fanns inga uppgifter om vilka kriterier som tillämpades för att beräkna ersättningen. Ersättningens storlek fastställdes i förväg, men kravet i det andra Altmarkkriteriet är att de kriterier som används för att beräkna ersättningen själva ska vara fastställda på förhand på ett objektivt och öppet sätt.
(117)
Mot bakgrund av ovanstående finner kommissionen att det andra Altmarkkriteriet inte har uppfyllts. I vilket fall som helst är Altmarkkriterierna kumulativa och kommissionen finner att det fjärde kriteriet inte har uppfyllts (se nedan).
(118)
Enligt det fjärde Altmarkkriteriet ska ”det företag som skall få i uppdrag att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte [väljas] ut genom ett offentligt anbudsförfarande, ska storleken på den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en analys av de kostnader som ett genomsnittsföretag som är välskött och tillräckligt utrustat med produktionsmedel för att uppfylla de krav som ställs i offentlig tjänst, skulle ha för att tillhandahålla tjänsterna. Härvid skall hänsyn tas till de medföljande inkomsterna och till en rimlig vinst vid tillhandahållandet av tjänsterna”.
(119)
I det aktuella ärende utsågs inte det företag som fick i uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, dvs. TV2, efter en offentlig upphandling. Kommissionen ska därför ta ställning till huruvida ersättningsnivån fastställdes utifrån de kostnader som ett genomsnittsföretag som är välskött och tillräckligt utrustat med produktionsmedel för att uppfylla de krav som ställs i offentlig tjänst skulle ha haft för att tillhandahålla tjänsterna.
(120)
De ekonomiska och rättsliga villkoren som ersättningen till TV2 grundades på har beskrivits ovan. Mot bakgrund av förstainstansrättens dom, och med beaktande av konstaterandet att det förfarande som Danmark infört för att fastställa hur stor del av licensmedlen som skulle gå till TV2 under åren 1995-2002 bland annat innefattade ekonomiska analyser utarbetade i samarbete med TV2:s konkurrenter, måste kommissionen ta särskild hänsyn till KPMG:s rapporter från 1995 och 1999 för att avgöra huruvida TV2:s kostnader jämfördes med kostnaderna för ett genomsnittsföretag som är välskött.
(121)
I KMPG-rapporterna presenteras olika tänkbara scenarier för reklammarknadens utveckling under respektive licensperioder. Rapporterna innehåller ingen information om TV2 som sådant (t.ex. om dess finansiella situation eller dess driftskostnader). De visar hur utvecklingen av reklamintäkterna kan se ut och hur stor del av den allmänna reklammarknaden som kan ge TV2 intäkter. Genom att uppskatta den sannolika utvecklingen av reklamomsättningen på den danska reklammarknaden och identifiera osäkerhetsfaktorerna i samband med dessa uppskattningar ingick dessa rapporter i det förfarande som de danska myndigheterna använde för att fastställa vilka licensmedel som skulle tillföras TV2.
(122)
I KPMG-rapporterna görs ingen bedömning av TV2:s kostnader eller andra operatörers kostnader utan undersökning begränsas till utvecklingen av reklammarknaden och TV2:s andel av reklamintäkterna. Det bör också påpekas att rapporterna inte omfattar de första åren av undersökningsperioden, vilka omfattades av 1993 års medieavtal.
(123)
I viss mån utarbetades dessa rapporter med medverkan av konkurrenter till TV2. I 1995 års rapport uppges att ”många intressenter” var inblandade, men det framgår inte av rapporten vilka de var. I 1999 års KPMG-rapport nämns en följegrupp av experter där konkurrenter till TV2 faktiskt deltog. Det faktum att rapporterna till viss del utarbetades med hjälp av TV2:s konkurrenter är inte i sig ett bevis för att man analyserade konkurrenternas kostnader.
(124)
Rapporterna innehåller med andra ord ingen analys av de kostnader som ett genomsnittsföretag som är välskött och tillräckligt utrustat med produktionsmedel skulle ha haft för att utföra sitt public service-uppdrag. I stället behandlades den mer allmänna frågan om framtidsutsikterna för reklammarknaden och TV2:s framtida reklamintäkter. Det bör dessutom tilläggas att priserna på reklammarknaden beror på en rad olika faktorer, exempelvis andelen tittare, och inte enbart sätts utifrån kostnader.
(125)
De danska myndigheterna och TV2 lade även fram rättsliga och faktiska argument i förbindelse med det fjärde Altmarkvillkoret.
(126)
För det första hänvisade Danmark till BUPA-målet och hävdade att det fjärde Altmarkvillkoret inte nödvändigtvis var tillämpligt, eller åtminstone att kommissionen, i ljuset av förstainstansrätten dom endast borde ta ställning till om villkoret i allt väsentligt hade uppfyllts. Kommissionen anser att omständigheterna i BUPA-målet var mycket speciella på så sätt att den ordning som det rörde sig om i detta mål, nämligen tillhandahållandet av hälso- och sjukvårdstjänster, inte var kostnadsrelaterad utan grundades på kundernas riskprofiler. I en sådan situation hade verksamheten därför ingen möjlighet att öka effektiviteten genom att sänka sina kostnader. För tv-stationer som bedriver public service-verksamhet är det emellertid möjligt att beräkna ersättningen utifrån kostnader och intäkter.
(127)
Med hänvisning till domen i målet Chronopost (49) hävdade Danmark för det andra att en public service-leverantör som TV2 inte kunde jämföras med en privat operatör. Kommissionen anser emellertid att till skillnad från en kostnadsfördelning inom ramen för en förenlighetsbedömning, som det rörde sig om i Chronopostmålet, handlar det fjärde Altmarkvillkoret i huvudsak just om att kostnaden för den offentliga tjänst som tillhandahålls i avsaknad av en offentlig upphandling bör jämföras med ett genomsnittsföretag som är välskött och tillräckligt utrustat med produktionsmedel.
(128)
Danmark hävdade dessutom att den danska riksrevisionen (nedan kallad Rigsrevisionen) som ett led i sin löpande bedömning av TV2 genomförde såväl finansiell revision som förvaltningsrevision av TV2:s bokföring, och att det löpande gjordes kontroller som även innefattade effektivitetsaspekter. Kommissionen anser emellertid att det faktum att TV2:s räkenskaper underställdes kulturministerns kontroll inte räcker för att bevisa att TV2:s kostnader kan jämföras med kostnaderna för ett genomsnittligt välskött företag. Dessutom är det tveksamt om efterhandskontroller räcker för att uppfylla det fjärde kriteriet om det inte gjordes någon analys av kostnaderna innan ersättningen fastställdes.
(129)
De danska myndigheterna har särskilt framhållit Rigsrevisionens rapport från 2000. I denna jämfördes ändringarna i TV2:s produktivitet i viss utsträckning med produktiviteten i DR och vissa utländska public service-bolag (British Broadcasting Corporation (BBC), Sveriges television (SVT) och Norsk Ringkringkasting (NRK)). I rapporten fann Rigsrevisionen att både DR och TV2 hade ökat sin produktivitet under perioden 1990-1999. DR minskade sin timkostnad per förstagångssändning mer än TV2, men 1999 var dessa kostnader fortfarande 53 % högre än TV2:s. DR:s sammanlagda kostnader per sändningstimme låg 1999 ca 29 % högre än TV2:s. Rigsrevisionen fann även att DR:s och TV2:s produktivitetsökning var bättre än eller lika bra som de tre andra public service-bolagens.
(130)
Denna rapport räcker emellertid inte för att bevisa att det fjärde villkoret var uppfyllt.
(131)
Rapporten utarbetades nämligen efter de medieavtal i vilka ersättningen fastställdes och visar därför inte att ersättningen fastställdes på grundval av de kostnader som ett genomsnittsföretag skulle ha haft för att fullgöra sitt public service-uppdrag.
(132)
I rapporten gjordes dessutom jämförelser med andra public service-bolag och det rör sig därför inte om kostnader för ett ”genomsnittligt” tv-bolag. I rapporten fastställdes exempelvis inte att kostnaderna i DR, vars intäkter inte får komma från reklam och vars ersättning fastställdes enligt samma medieavtal som det som TV2 omfattas av, motsvarar kostnaderna i ett ”genomsnittligt” tv-bolag. Det går därför inte att dra några slutsatser från jämförelsen med DR:s kostnader för att avgöra om det fjärde Altmarkkriteriet var uppfyllt.
(133)
När det gäller jämförelserna med utländska public service-bolag jämförde rapporten bara TV2:s produktivitetsutveckling med utvecklingen i ett av de övriga public service-bolagen, men det sades inget om effektiviteten som sådan, och följaktligen om själva kostnaderna. Framförallt kan en sämre produktivitetsutveckling bero på många faktorer, bl.a. att effektiviteten som sådan är högre i början av perioden, eller att stationen inte kunde utöka sin sändningstid. I punkt 51 i rapporten anges exempelvis att ”BBC och SVT har under undersökningsperioden haft i stort sett samma kostnadsutveckling, nämligen en ökning på ca 50 % mätt i fasta priser, medan kostnaderna mätt i fasta priser steg med ca 60 % för NRK. Som tidigare nämnts steg kostnaderna i fasta priser med 23 % i DR och med 63 % i TV2. Då antalet sändningstimmar i SVT och BBC som nämnts inte har ökat i samma utsträckning som i de övriga stationerna har kostnadsutvecklingen inneburit att produktiviteten i BBC och SVT inte har förbättrats på samma sätt som i de tre övriga public service-bolagen”.
(134)
Kommissionen noterar också att det i punkt 50 i rapporten uppges att ”Rigsrevisionen inte i detalj [har] granskat de tre utländska tv-bolagens bokföring. Därför kan det finnas skillnader i bolagens verksamheter samt skillnader i beräkningsmetod för de olika bokföringsposterna. Det innebär att de använda kostnaderna och därmed de beräknade enhetskostnaderna inte nödvändigtvis omfattar exakt samma verksamheter och inte nödvändigtvis är uppställda enligt samma bokföringsprinciper, vilket gör att nivån på kostnaderna per enhet inte är omedelbart jämförbara. Eftersom syftet med att låta de utländska bolagen ingå i undersökningen är att jämföra produktivitetsutvecklingen - och inte nivån på denna - anser Rigsrevisionen att de tillgängliga uppgifterna om de utländska tv-bolagen ändå kan ge en bra fingervisning om utvecklingen”. I punkt 53 i rapporten påpekas dessutom att ”Rigsrevisionen inte närmare [har] undersökt orsakerna till ovannämnda utveckling. Som tidigare har framgått är utvecklingen av de konstaterade kostnaderna per enhet beroende av sammansättningen av stationernas programutbud. Dessutom förutsätts det i analysen att kvaliteten är oförändrad. Det gör att det är svårt att omedelbart jämföra de berörda public service-bolagen med varandra och analysens resultat bör därför tolkas med försiktighet. Kulturministeriet har anfört att den håller med om att den beskrivna utvecklingen av kostnaden per enhet och jämförelsen mellan DR, TV2 och de utländska public service-bolagen bör tolkas med försiktighet”.
(135)
Av ovanstående skäl anser kommissionen att det av rapporten inte framgår att TV2:s kostnader motsvarade de kostnader som ett genomsnittligt välskött företag skulle ha haft för att fullgöra sitt public service-uppdrag.
(136)
Därför anser kommissionen att det fjärde Altmarkvillkoret inte är uppfyllt och, eftersom dessa kriterier är kumulativa, att ersättningen till TV2 inte uppfyller de villkor som domstolen har fastställt i domen i Altmarkmålet. Som framgår nedan anser kommissionen dock att ersättningen trots allt är förenlig med den inre marknaden.
(137)
Kommissionen ska också ta ställning till huruvida åtgärderna i fråga överensstämde med principen om en investerare i en marknadsekonomi. De danska myndigheterna och TV2 har hävdat att åtgärderna inte utgjorde statligt stöd eftersom kriteriet om en investerare i en marknadsekonomi hade uppfyllts. De gjorde framför allt gällande att det var helt i överensstämmelse med principen om en investerare i en marknadsekonomi att låta TV2 behålla överskottet så att det kunde bygga upp sitt kapital.
(138)
I detta avseende bör det för det första påpekas att frågan om huruvida åtgärderna uppfyllde kriteriet om en investerare i en marknadsekonomi inte är samma sak som frågan om huruvida åtgärderna kunde anses nödvändiga för att fullgöra ett public service-uppdrag (se förenlighetsbedömningen nedan), eftersom den omständigheten att TV2 var tvungen att ha vissa reserver och en viss kapitalnivå för att fullgöra sitt public service-uppdrag inte betyder att en privat investerare hade kunnat tillföra pengar till företaget utan att ha förväntat sig en avkastning.
(139)
Enligt fast rättspraxis ska kommissionen ta ställning till om, under liknande omständigheter, en privat investerar av motsvarande storlek som förvaltningsorganen i den offentliga sektorn kan förväntas vilja göra lika stora kapitaltillskott (50). Även om en privat investerares uppträdande, jämfört med en offentlig investerares uppträdande, inte behöver motsvara det uppträdande som präglar en normal investerare som investerar kapital för att få avkastning på relativ kort sikt, måste det åtminstone motsvara det uppträdande som präglar ett privat holdingbolag eller en privat bolagskoncern som för en strukturpolitik och som vägleds av möjligheten till avkastning på lång sikt.
(140)
Enligt fast rättspraxis ska principen om en investerare i en marknadsekonomi dessutom tillämpas samtidigt som beslutet fattas och inte i efterhand (51).
(141)
Eftersom Danmark i det aktuella ärendet är den enda intressenten i TV2 är Danmark både den första och den sista fordringsägare som ska ersättas vid en konkurs. Ur ett investerarperspektiv kan den danska staten försöka få avkastning på sin investering genom att antingen kräva ränta på ett lån eller avkastning på tillskjutet kapital.
(142)
Kommissionen noterar att Danmark under den undersökta perioden avstod från att kräva ränta och att lånen var amorteringsfria. Dessutom krävde den danska staten ingen avkastning på det kapital som byggdes upp i TV2. Den danska staten krävde alltså inte en normal avkastning på sin investering, vilket en långivare eller företagsägare normalt skulle ha gjort.
(143)
Dessutom har de danska myndigheterna inte fört fram några giltiga skäl till varför det rent strategiskt skulle vara förnuftigt att återinvestera överskottet i TV2 i stället för att kräva avkastning i form av räntor eller vinstutdelning. En investerare skulle i normala fall endast fatta ett sådant beslut om vederbörande ansåg att återinvesteringen skulle öka värdet på den ursprungliga investeringen.
(144)
I det aktuella ärendet har det inte fastslagits att det fanns en affärsplan eller en tydlig affärsstrategi som kan visa att så var fallet. Det finns inte heller några andra tecken som tyder på att TV2 planerade att utveckla sin verksamhet för att producera ett sådant mervärde. Kommissionen försöker inte tillbakavisa de danska myndigheternas argument om principen om en investerare i en marknadsekonomi med hjälp av formalistiska argument utan försöker bara bedöma huruvida en investerare i en marknadsekonomi hade låtit pengarna står kvar i TV2, grundat på den information investeraren hade tillgång till vid tidpunkten för sitt beslut. Med hänsyn till den information som fanns tillgänglig när medlen lämnades i TV2 (52) och oberoende av hänsyn till TV2:s public service-uppdrag, som en investerare inte hade tagit hänsyn till, anser kommissionen att det varken fanns någon affärsplan och eller något investeringsprojekt eller något annat element som kunde få en rationell privat investerare att tro att återinvesteringen skulle öka värdet på den ursprungliga investeringen och som därför hade beslutat att låta pengarna stå kvar i TV2 i stället för att kräva någon form av avkastning.
(145)
Dessutom har de danska myndigheterna använt avkastningen på omsättningen som riktmärke för att visa att de agerade som en privat investerare när de återinvesterade pengar i TV2. I det aktuella ärendet måste det emellertid framhållas att den danska regeringen redan agerar som TV2:s finansiär, i och med att den ställer betydande medel till TV2:s förfogande för att täcka en del av dess driftkostnader. Omfattningen av dessa medel har en direkt effekt på TV2:s resultat. I praktiken kan detta nyckeltal förbättras genom att helt enkelt öka omfattningen av det statliga stödet. Eftersom överfinansiering emellertid vanligtvis även leder till stor ineffektivitet, som urholkar statskassan, är det långt ifrån säkert att den ökade finansieringen leder till att resultatet förbättras i motsvarande grad.
(146)
De danska myndigheterna kan därför inte anses ha agerat som en investerare i en marknadsekonomi. Trots det anser kommissionen att ersättningen kan anses förenlig med den inre marknaden, vilket närmare kommer att förklaras nedan. Som redan nämnts skiljer sig frågan om principen om en investerare i en marknadsekonomi från huruvida det kan rättfärdigas att den danska staten lät TV2 behålla överskottet så att det kunde bygga upp det kapital som krävdes för att utföra sina public service-uppgifter.
(147)
Sammanfattningsvis anser kommissionen att TV2 under undersökningsperioden gynnades av åtgärderna. På tv-marknaden konkurrerar TV2 med andra tv-bolag som inte fick samma fördelar. Därför måste åtgärderna betraktas som selektiva och konkurrenssnedvridande i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
IV.1.3. PÅVERKAN PÅ HANDELN
(148)
Statliga åtgärder omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget i den mån de påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Så är alltid fallet när verksamheten i fråga är föremål för handel inom gemenskapen.
(149)
EU-domstolen har gjort en vid tolkning av detta begrepp. Det är fast rättspraxis att om ett statligt finansiellt stöd eller stöd som ges med hjälp av statliga medel förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen ska denna handel anses påverkas av detta stöd (53). Att företaget i fråga inte exporterar någonting utesluter alltså inte att handeln kan ha påverkats. När en medlemsstat ger stöd till ett företag kan detta medföra att verksamheten inom landet vidmakthålls eller till och med ökar, vilket i sin tur minskar andra företags möjlighet att etablera sig på marknaden. Stödet gör det på så sätt möjligt för det mottagande företaget att behålla en marknadsandel som konkurrenter i andra medlemsländer annars kunde ha erövrat (54).
(150)
I punkt 18 i radio- och tv-meddelandet har kommissionen med hänvisning till EU-domstolens rättspraxis framhävt att: ”Statlig finansiering av radio- och tv-programföretag som verkar i allmänhetens tjänst kan således generellt anses påverka handeln mellan medlemsstater. Detta gäller utan tvekan förvärv och försäljning av programrättigheter, som ofta sker på internationell nivå. Om de offentliga radio- och tv-programföretagen får sälja reklamtid, har detta också effekter utanför landets gränser, särskilt i homogena språkområden som överskrider nationsgränser. Dessutom kan kommersiella radio- och tv-programföretag ha ägare i fler än en medlemsstat.”
(151)
I detta ärende är TV2 självt aktivt på den internationella marknaden och utbyter tv-program (55). TV2 konkurrerar direkt med kommersiella tv-företag som är aktiva på den internationella tv-marknaden och har internationella ägarförhållanden. De finansiella medel som TV2 har fått till sitt förfogande har gett TV2 en konkurrensmässig fördel när det gäller att köpa tv-rättigheter och investera i program som sedan kan säljas. Stödåtgärderna har vidare gynnat TV2 gentemot konkurrenterna inom Europeiska unionen genom att minska konkurrenternas möjligheter att etablera sig i Danmark.
(152)
Kommissionen slutsats är därför att åtgärderna till förmån för TV2 påverkade handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
IV.1.4. SLUTSATS
(153)
Eftersom alla villkoren i artikel 107.1 i EUF-fördraget är uppfyllda, drar kommissionen slutsatsen att de finansiella åtgärder som har kommit TV2 till godo ska anses som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(154)
Eftersom TV2 började sända 1989, har alla de åtgärder som har inrättats till förmån för TV2 inletts efter Danmarks inträde i Europeiska unionen. Åtgärderna, även licensmedlen, utgör alltså nytt stöd (och inte befintligt stöd enligt artikel 108.1 i EUF-fördraget).
IV.2. STÖDETS FÖRENLIGHET MED DEN INRE MARKNADEN
(155)
Kommissionen anser att artikel 107.2 i EUF-fördraget och artikel 107.3 a, 107.3 b, 107.3 c och 107.3 d i EUF-fördraget inte är tillämpliga och varken de danska myndigheterna eller TV2 har argumenterat för att så skulle vara fallet.
(156)
Kommissionen kommer därför att ta ställning till huruvida artikel 106.2 i EUF-fördraget kan tillämpas.
(157)
Artikel 106.2 i EUF-fördraget har följande lydelse: ”Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.”
(158)
För att en åtgärd ska omfattas av detta undantag måste följande villkor vara uppfyllda:
-
Tjänsten i fråga ska vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och tydligt ha definierats som sådan av medlemsstaten (definition).
-
Företaget i fråga ska uttryckligen ha anförtrotts av medlemsstaten att tillhandahålla tjänsten (uppdrag).
-
En tillämpning av fördragets konkurrensregler skulle hindra företaget från att fullgöra de särskilda uppgifter som har tilldelats det, och undantaget från dessa regler får inte påverka utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot unionens intresse (proportionalitet).
(159)
I 2001 års radio- och tv-meddelande (56) fastställdes principer och metoder som kommissionen ämnar följa för att säkra att ovanstående villkor uppfylls.
IV.2.1. DEFINITION
(160)
Enligt radio och tv-lagen (1994) (57) är TV2 en självständig institution vars syfte det är att producera och sprida nationella och regionala tv-program via självständig programverksamhet. Vid programläggningen ska inriktningen ligga på kvalitet, allsidighet och mångfald. Vid programläggningen i de regionala tv-stationerna ska även den regionala anknytningen prioriteras. Public service-uppdraget specificeras i TV2:s stadgar, enligt vilka TV2 är skyldigt att tillhandahålla och sända program bestående av omfattande nyhetsbevakning, upplysning, underhållning, konst och kultur till hela den danska befolkningen (58).
(161)
Kommissionen noterar att förstainstansrätten i sin dom (59) diskuterade den tjänst i allmänhetens intresse som TV2 enligt lag är skyldig att tillhandahålla.
(162)
För det första erinrade förstainstansrätten om att medlemsstaterna har ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att bestämma vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Följaktligen kan en medlemsstats definition av dessa tjänster endast ifrågasättas av kommissionen i fall av uppenbara fel (60).
(163)
Som påpekas i punkt 33 i radio- och tv-meddelandet är det dessutom medlemsstaternas ansvar att definiera vad som ska ingå i uppdraget att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse.
(164)
Vad särskilt gäller den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som utgörs av tv-sändningar, har domstolen i sin rättspraxis funnit att medlemsstaterna lagenligt kan definiera tv-sändningar som innefattar ett allmänt programutbud som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (61).
(165)
När medlemsstaterna i Amsterdamprotokollet (62) konstaterade att ”systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna har ett direkt samband med de demokratiska, sociala och kulturella behoven i varje samhälle och med behovet att bevara mångfalden i medierna”, hänvisade de direkt till de system för radio och tv-sändningar i allmänhetens intresse som de hade infört och de organisationer som hade anförtrotts att utföra tv-sändningar som innefattar ett allmänt programutbud för hela befolkningen i dessa länder.
(166)
I sin dom har förstainstansrätten funnit att medlemsstaternas behörighet att ge en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som utgörs av radio- och tv-sändningar en vid och kvalitativ definition, vilken innefattar ett brett programutbud, inte kan ifrågasättas, lika lite som deras möjlighet att finansiera denna tjänst av allmänt ekonomiskt intresse genom reklam (63).
(167)
Möjligheten för en medlemsstat att göra en vid definition av den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som utgörs av radio- och tv-sändningar, innefattande ett allmänt programutbud, påverkas inte av att public service-programföretaget dessutom bedriver kommersiell verksamhet, särskilt försäljning av reklamtid. Frågan om definitionen av uppdraget att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse får nämligen inte förväxlas med frågan om vilken finansieringsmekanism som valts för att tillhandahålla denna tjänst (64).
(168)
Dessutom har förstainstansrätten slagit fast att kommissionen inte behöver jämföra TV2:s och de kommersiella kanalernas programutbud. Att göra definitionen av public service-uppdraget beroende av det programutbud som kommersiella tv-kanaler erbjuder - genom en jämförelse av programutbuden - skulle få till följd att medlemsstaterna fråntogs sin behörighet att definiera vad som är public service. I slutändan skulle definitionen bli beroende av de kommersiella aktörerna och deras beslut att sända eller inte sända vissa program.
(169)
Förstainstansrätten (65) har dessutom bekräftat att de skyldigheter som de kommersiella kanalerna är underkastade inte kan jämföras med de skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som åläggs TV2. Dessa skyldigheter innefattar tillhandahållandet av ett varierat programutbud för hela den danska befolkningen, vilket ska uppfylla kraven på kvalitet, allsidighet och mångfald. Dessa krav utgör förutsättningen för hela TV2:s tv-verksamhet på ett betydligt strängare sätt än de minimiskyldigheter som föreskrivs i den danska lagen för att ett tillstånd att sända radio och tv ska meddelas.
(170)
Förstainstansrätten har därför funnit (66) att ”[d]en definition som de danska myndigheterna gjort är vid, eftersom den, på grund av att den huvudsakligen är kvalitativ, innebär att det står programföretaget fritt att fastställa sin programtablå. Definitionen är emellertid inte vag, vilket påståtts av sökandena. TV2:s uppdrag är tvärtom klart och tydligt. TV2 ska erbjuda hela den danska befolkningen ett varierat programutbud som syftar till kvalitet, allsidighet och mångfald”.
(171)
Mot bakgrund av ovanstående, och med hänsyn till tv-sektorns särskilda natur, anser kommissionen att en ”vid” definition som anförtror ett tv-bolag att tillhandahålla ett balanserat och varierat programutbud i överensstämmelse med sitt uppdrag i ljuset av tolkningsbestämmelserna i protokollet kan motiveras enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget. En sådan definition är förenlig med målet att tillgodose de demokratiska, sociala och kulturella behoven i ett samhälle och garantera mångfald, däribland kulturell och språklig mångfald.
(172)
Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att definitionen av de tjänster av allmänt intresse som TV2 tillhandahåller kan godtas.
(173)
Det bör dessutom tilläggas att TV2 under undersökningsperioden drev en webbplats som en del av sitt public service-uppdrag. Där får man information om TV2:s public service-program. Kommissionen kan godta att den webbplats som uteslutande informerar om TV2:s public service-program ingår i TV2:s public service-uppgift. Det är alltså inget uppenbart fel att driften av denna sida har tagits med bland public service-uppgifterna. TV2 har också en kommersiell webbplats med spel osv. Denna kommersiella internettjänst bör betraktas som en rent kommersiell verksamhet, eftersom den erbjuder interaktiva produkter som täcker en individuell efterfrågan, som spel eller ”chattrum”, som inte skiljer sig från motsvarande kommersiella produkter. Denna verksamhet föll utanför ramarna för TV2:s public service-uppdrag.
IV.2.2. UPPDRAG
(174)
För att kunna omfattas av undantaget i artikel 106.2 i EUF-fördraget ska public service-uppdraget ha anförtrotts TV2 genom en officiell rättsakt. Kommissionen noterar att uppgiften att sända public service-program formellt anförtros TV2 genom radio- och tv-lagen (67). Kommissionen noterar även att förstainstansrätten har konstaterat att ”det [är] uppenbart att TV2 getts en sådan [public service-]uppgift” (68).
(175)
Men eftersom det av definitionen i lagen inte tillräckligt tydligt framgår vilka andra slags verksamheter som ska utföras inom ramen för public service-uppdraget, måste det i förväg ges ett formellt mandat för varje tillkommande verksamhet som TV2 önskar ta upp som public service-verksamhet. Kommissionen noterar att TV2 under undersökningsperioden inte tillhandahöll några sådana andra tjänster utöver sina tv-sändningar i allmänhetens tjänst. Webbplatsen med spel m.m. var alltså en kommersiell tjänst, medan den webbplats som enbart informerade om TV2:s public service-program kan anses ingå i public service-uppgiften eftersom den inte kan skiljas från sändningsverksamheten. Kommissionen drar alltså slutsatsen att public service-uppgiften under undersökningsperioden hade anförtrotts TV2 på ett korrekt sätt.
(176)
Som påpekas i punkterna 41-43 i radio- och tv-meddelandet ska public service-uppgiften inte bara ha formellt anförtrotts tv-företaget, den måste också utföras på det sätt som fastställs i den rättsakt genom vilken den överlämnades. Eftersom kommissionen inte kan bedöma om eventuella kvalitetskrav är uppfyllda är det önskvärt att det finns en lämplig tillsynsmyndighet, och det är medlemsstatens sak att välja hur den ska garantera en effektiv tillsyn, förutsatt att den berörda myndigheten är oberoende av det företag som har fått i uppdrag att utföra uppgiften.
(177)
Kommissionen noterar i detta sammanhang att Rigsrevisionen år 2000 utförde en särskild undersökning av innehållet i och karaktären av TV2:s public service-skyldigheter och av hur dessa uppfylldes i praktiken. I samband med den undersökningen påvisades det inga brister i TV2:s sätt att uppfylla sina public service-skyldigheter. Under 2001-2002 fanns det dessutom ett public service-råd som skulle se till att TV2 uppfyllde dessa skyldigheter, även om det aldrig utgav någon rapport i frågan under den korta period det existerade. Kommissionen har inte heller funnit några tecken på att TV2 inte uppfyllde sina skyldigheter, eller att TV2 agerade på ett sådant sätt att företagets verksamhet inte längre kunde betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget.
(178)
I fråga om den ekonomiska kontrollen av public service-verksamheten noterar kommissionen att TV2:s räkenskaper under hela undersökningsperioden har reviderats av Rigsrevisionen. Revisionen har omfattat såväl finansiell revision som förvaltningsrevision, även om Rigsrevisionen inte hade någon befogenhet att förhindra en överkompensering för TV2:s public service-kostnader.
(179)
Kommissionen har däremot befogenhet att bedöma om det statliga stödet var proportionerligt. Kommissionen noterar att insynsdirektivet har genomförts i Danmark. Kommissionen har också fått in tillräckligt tydliga uppgifter från de danska myndigheterna för att kunna bedöma om den statliga finansieringen är proportionerlig.
IV.2.3. PROPORTIONALITET
(180)
I ljuset av förstainstansrättens dom och 2001 års radio- och tv-meddelande finns det två aspekter av den bedömning av proportionaliteten som kommissionen ska utföra.
(181)
För det första ska kommissionen beräkna nettokostnaden för den public service-uppgift som TV2 har anförtrotts och undersöka om kostnaden har överkompenserats i förhållande till vad som krävdes för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag.
(182)
För det andra ska kommissionen analysera TV2:s uppträdande på reklammarknaden. I 2001 års radio- och tv-meddelande påpekas också att när ett tv-bolag som sänder public service-tv får sina inkomstbortfall täckta av staten, kan det till exempel känna sig frestat att sänka priserna på reklam och andra marknadsaktiviteter som inte ingår i public service-verksamheten, och därmed sänka konkurrenternas inkomster. Kommissionen anser därför att när ett public service-företag sänker priserna på områden som inte hör till public service-verksamheten, till nivåer som ligger under vad som är nödvändigt för att täcka de stand alone-kostnader som en effektiv kommersiell aktör normalt skulle ha täckt i motsvarande situation, är detta ett tecken på en överkompensation för public service-skyldigheterna.
1. Omfattningen av statligt stöd och bedömning av överkompensation
(183)
Enligt insynsdirektivet (69) ska medlemsstaterna ha separat internredovisning för public service-verksamhet och annan verksamhet. Utgifter och inkomster ska hänföras korrekt till de olika verksamhetsområdena på grundval av klart definierade, objektiva principer för kostnadsredovisning.
(184)
Enligt kommissionens uppfattning kan det i tv-sektorn vara vanskligt, kanske till och med omöjligt, att föra separata konton på utgiftssidan, när produktionskostnaderna är gemensamma för olika aktiviteter. Där kan medlemsstaterna anse att programföretagets hela programutbud omfattas av uppdraget att tillhandahålla tjänster i allmänhetens intresse, men samtidigt tillåta att företaget utnyttjas kommersiellt (70).
(185)
I detta beslut måste kommissionen först fastställa kostnaderna för tv:s public service-uppdrag.
(186)
Eftersom TV2 också utövar kommersiell verksamhet måste företaget föra separata räkenskaper för de olika verksamhetsgrenarna. Sedan 2001 har TV2 enligt lag varit förpliktad att föra separata räkenskaper för sin public service-verksamhet och sin kommersiella verksamhet.
(187)
Vid beräkningen av nettokostnaden måste kommissionen vidare dra av hela nettoöverskottet från den kommersiella delen av public service-verksamheten från bruttokostnaderna för public service-verksamheten. I detta ärende har de danska myndigheterna lagt fram siffror som bygger på den metod som beskrivs i punkt 56 i radio- och tv-meddelandet, för resultatet av TV2:s kommersiella verksamhet och public service-verksamhet. Siffrorna visar att största delen av TV2:s kommersiella verksamhet har haft produktionskostnader gemensamma med public service-verksamheten. Det har därför inte varit möjligt att göra någon meningsfull allokering av kostnaderna till den kommersiella verksamheten. I sådana fall drar kommissionen av nettoinkomsterna från den kommersiella driften för att komma fram till nettokostnaderna för public service-verksamheten. Den kommersiella internetverksamheten är det enda område som kan anses vara åtskilt från public service-verksamheten. De förluster TV2 har haft på sin kommersiella internetverksamhet sedan starten 1997 uppgår till […] (71) miljoner danska kronor.
(188)
Kommissionen har sedan dragit av inkomsterna av public service-verksamheten (reklaminkomster och andra kommersiella inkomster) från bruttokostnaderna för denna för att komma fram till nettokostnaden för verksamheten. Därefter dras statens kontantfinansiering från nettokostnaden. Beräkningen visas i tabellen nedan.
(189)
Det bör påpekas att trots att kommissionen flera gånger har begärt att de danska myndigheterna och TV2 ska precisera exakt hur stora reklamintäkterna var 1995 och 1996 har dessa inte kunnat presentera klara och entydiga siffror.
(190)
I sitt svar av den 26 juni 2009 uppgav de danska myndigheterna att de inte kunde bekräfta att de reklamintäkter som TV2 mottog från TV2-fonden uppgick till 400,1 miljoner danska kronor 1995 och 337,7 miljoner danska kronor 1996.
(191)
I sitt svar uppgav TV2 att under 1995 och 1996 i) mottog TV2-fonden reklamintäkter från TV2 Reklame (824 respektive 904,5 miljoner danska kronor) och licensmedel från staten (330,3 respektive 356,3 miljoner danska kronor), och ii) överförde TV2-fonden 730,4 respektive 694 miljoner danska kronor till TV2, och 269,6 respektive 275 miljoner danska kronor till TV2-regionerna. Det belopp som överfördes till TV2-fonden skulle täcka TV2:s och dess regionala stationers finansieringsbehov.
(192)
I sina svar av den 26 juni 2009, 17 november 2010 och 30 november 2010, bekräftade de danska myndigheterna TV2:s argument att, utan någon annan kommersiell inkomst, finansierades TV2:s regionala stationer i praktiken helt med licensmedel och att varje årlig överföring till TV2:s regionala stationer därför endast kunde komma från licensmedel som hade överförts till TV2-fonden. Det innebär att de intäkter i form av licensmedel som överfördes till TV2 kan anses motsvara det maximala licensbelopp som under alla de berörda åren överfördes till TV2-fonden minus eventuella belopp som överfördes till TV2:s regionala stationer. De danska myndigheterna och TV2 hävdar att detta betyder att den klart största delen av de medel som överfördes från TV2-fonden till TV2 under åren 1995 och 1996 bestod av nettoreklamintäkter. Enligt de danska myndigheterna skulle detta resonemang innebära att TV2 mottog 60,7 miljoner danska kronor i licensmedel (netto minus avdrag för överföringar till regionerna) och 669,7 miljoner danska kronor i reklamintäkter (netto) 1995 samt 81,3 miljoner danska kronor i licensmedel och 612,7 miljoner danska kronor i reklamintäkter 1996.
(193)
Kommissionen övertygas inte av TV2:s och de danska myndigheternas resonemang om omfattningen av reklamintäkterna under åren 1995-1996. Kommissionen noterar framför allt att TV2-fonden inte gjorde någon skillnad i räkenskaperna mellan reklamintäkter och licensmedel, och att alla intäkter därmed blandades. Kommissionen beklagar att de danska myndigheterna inte har lagt fram klara och tydliga siffror för omfattningen av reklamintäkterna under åren 1995 och 1996. I just detta ärende anser kommissionen emellertid att det inte finns något behov av att utreda denna fråga ytterligare eftersom den inte utgör något större problem. Som redan påpekats anser nämligen kommissionen att reklamintäkterna för åren 1995-1996 utgör statliga medel som i vilket fall som helst måste dras av från bruttokostnaden för public service-uppgiften. I tabellen nedan visas därför de reklamintäkter som överfördes från TV2-fonden under 1995 och 1996 i samma kolumn som licensmedlen.
(194)
Det bör dessutom påpekas att för åren 1997-2002 har kommissionen inkluderat de licensmedel som överfördes till TV2-regionerna via TV2. Kommissionen anser att eftersom dessa medel överfördes till TV2, som sedan i sin tur överförde dem till regionerna, bör de ingå i beräkningarna av såväl intäkter som kostnader, vilket i praktiken betyder att de inte påverkar kommissionens beräkningar nedan.
(195)
När det gäller det kapitaltillskott som överfördes till TV2 för digitaliseringen visas denna som intäkt för 1997. Motsvarande minskningar är medräknade som kostnader när investeringen genomfördes. Kostnaden för digitalisering är en public service-kostnad. För att inte räkna samma kostnad två gånger har den avskrivningen som motsvarar investeringarna dragits av från bruttokostnaden för public service-uppdraget. Trots TV2:s kritik på denna punkt anser kommissionen att man i linje med sin fasta praxis vid beräkning av statlig skuld ska ta hänsyn till det år medlen beviljas och inte det år då de spenderas eller utnyttjas.
Tabell 1
Kostnader och kompensationsåtgärder för public service-verksamheten 1995-2002 på grundval av räkenskaperna
(miljoner danska kronor)
År
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totalt
Bruttokostnad public service-
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investering i datorisering
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Reklamintäkter netto som direkt har gått till TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Övriga inkomster
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Nettokostnad för public service
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Licensmedel och reklamintäkter från TV2-fonden 1995-1996
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Tillskott vid Radiofondens nedläggning
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Tillskott vid TV2-fondens nedläggning
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Summa i) ovan angivna licensmedel och reklamintäkter från TV2-fonden och Radiofonden, och ii) nettokostnad för public service
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Källa: TV2:s årsredovisning
(196)
Av ovanstående tabell framgår att finansieringen överstiger nettokostnaderna med 628,2 miljoner kronor (84,4 miljoner euro).
(197)
Kommissionen noterar att TVDanmark anser att också de övriga åtgärderna till fördel för TV2, som ränte- och skattebefrielsen och tillgången till en landstäckande sändningsfrekvens på fördelaktiga villkor, bör tas med vid bedömningen av överkompensationen. Dessa fördelar sammanfattas i nedanstående tabell:
Tabell 2
Beräknade fördelar av skattebefrielse, räntebefrielse och sändningsfrekvens
(miljoner danska kronor)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Frihet från bolagsskatt
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Upplupna räntor på etableringslån
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Statsgaranti för driftslån
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Avgift på sändningsfrekvens (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Summa
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Kommissionen instämmer i att dessa åtgärder bör tas med i bedömningen av ärendet. Däremot bör de inte ingå i tabell 1, där överkompensationen beräknas. I linje med kommissionens inställning i RAI-målet (73) kan dessa extrafördelar betraktas som kompensationskostnader som annars skulle ha finansierats. Vid bedömningen av proportionaliteten i statens finansiering av kostnaden för public service-uppgiften bör dessa extrafördelar alltså inte räknas med. Om TV2 hade betalt dessa kostnader skulle det nämligen ha medfört en motsvarande höjning av startkostnaden för den public service-uppgift som har anförtrotts TV2. För nettoresultatet skulle det inte göra någon skillnad. Det är emellertid nödvändigt att kontrollera att dessa fördelar bara har gått till public service-uppgiften och inte har kommit den kommersiella verksamheten till godo. Den frågan gås igenom i skälen 235-237 nedan.
(199)
Den danska regeringen förde fram flera olika argument för att motivera den överskjutande finansiering som beräknas i skäl 196. Mot bakgrund av förstainstansrättens dom ska kommissionen framför allt ta ställning till huruvida den överskjutande finansieringen verkligen var nödvändig för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag.
(200)
I detta sammanhang bör det först och främst påpekas att i Amsterdamprotokollet (74) betonas de särskilda förhållanden som utmärker radio och tv-sektorn jämfört med andra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom ”systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna har ett direkt samband med de demokratiska, sociala och kulturella behoven i varje samhälle och med behovet att bevara mångfalden i medierna”. Dessa utmärkande drag bör beaktas i kommissionens förenlighetsbedömning.
(201)
I tidigare beslut har kommissionen dessutom godtagit att det kan behövas en viss kapitalbas för att säkra säkra tv-bolags tillhandahållande av tjänster av allmänt intresse. I det österrikiska tv-ärendet (75) konstaterade kommissionen att ”enligt artikel 86.2, i dess tolkning enligt Amsterdamfördraget, får medlemsstaterna i princip bevilja offentliga tv-företag all den statliga finansiering som behövs för att garantera att public service-uppdraget fullgörs. Det rör sig här inte bara om driftskostnaderna för tjänsten av allmän ekonomiskt intresse utan även om eget kapital.”
(202)
I sin dom har förstainstansrätten funnit (76) att ”[k]ommissionen i vart fall inte [kan] grunda sig på en påstådd otillräcklig kontroll för att besluta att hela det belopp som enligt Konungariket Danmark utgör en nödvändig reserv för public service-uppdraget, eftersom det, med hänsyn till de uppgifter som kommissionen hade tillgång till, var fullt möjligt att göra en omsorgsfull prövning av samtliga rättsliga och ekonomiska förhållanden som legat till grund för inrättandet av reserven under den period som granskningen avsåg. Utan en sådan prövning var det inte möjligt att med giltig verkan uttala sig i frågan huruvida hela eller endast en del av reserven var nödvändig för public service-uppdraget”.
(203)
Förstainstansrätten konstaterade vidare (77) att rent formella krav som kravet på att reserverna ska vara specifika och tydliga inte kunde motivera ett återkrav, och att det av den omständigheten att TV2 i själva verket aldrig haft behov av att använda sig av reserverna inte följer att dessa reserver ska betraktas som oproportionerliga i förhållandet till finansieringsbehovet för att tillhandahålla public service-verksamheten (78).
(204)
Därför måste kommissionen bedöma alla andra faktorer som de danska myndigheterna lade till grund för fastställandet av den beviljade ersättningen till TV2 för åren 1995-2002 och beslutet om att bygga upp reserver. I denna fråga hänvisar kommissionen till sin tidigare bedömning av förfarandet för att fastställa licensavgiften i skäl 105.
(205)
När det gäller de överväganden som låg till grund för danska myndigheternas beslut att bygga upp en reserv för att fullgöra TV2:s public service-uppdrag bör följande faktorer som danska myndigheterna hänvisar till nämnas.
(206)
När TV2 bildades 1998 tillsköts inget kapital. Driften finansierades enbart med hjälp av ett etableringslån på 510,8 miljoner danska kronor, som gjorde det möjligt för TV2 att köpa in produktionsutrustning, byggnader etc. Det rörde sig således om en s.k. tunn kapitalisering eftersom TV2 kapitaliserades med onormalt stora lån och onormalt litet kapital. Resultatet blev att TV2 snabbt fick ekonomiska svårigheter.
(207)
Rigsrevisionen, ett självständigt organ under Folketinget, har i uppgift att genomföra både finansiell revision och förvaltningsrevision. År 1995 kom Rigsrevisionen fram till att en stor del av TV2.s ekonomiska problem kunde hänföras till att stationen bildades utan att man tillsköt kapital (79). Rigsrevisionen rekommenderade i första hand att staten skulle skjuta till ca 530 miljoner danska kronor till TV2 som eget kapital genom att omvandla etableringslånen. Detta skulle ge TV2 ett eget kapital på ca 350 miljoner danska kronor och en kapitaltäckningsgrad på ca 50 %. Den rekommenderade kapitaltäckningsgraden på ca 50 % motsvarade kapitaltäckningsgraden för privata företag som TV2 Norge (Norge) och TV4 (Sverige).
(208)
Efter denna rapport uppmanade statsrevisorerna - folketingsledamöter som getts i uppdrag att genomföra en kritisk revision av bl.a. statliga bolags räkenskaper - finansministeriet att yttra sig i frågan huruvida TV2 borde bygga upp ett eget kapital. I augusti 1995 förklarade finansministern, som svar på Rigsrevisionens förslag om att TV2 skulle få ett kapitaltillskott, att ”både när nya bolag bildas och när befintliga bolag omvandlas till statliga bolag måste bolaget ha en nödvändig kapitalbas. Samtidigt får staten inte göra ett för stort kapitaltillskott, eftersom detta dels innebär en onödig utgift för staten, dels skulle kunna ge bolaget en orättvis konkurrensfördel. Bolaget får således varken vara under- eller överkapitaliserat.” Mot denna bakgrund ansåg den danska staten att man borde bygga upp ett kapital i TV2. Det beslutades emellertid att staten inte skulle skjuta till hela kapitalet på en gång. TV2 skulle i stället själv bygga upp det kapital som krävdes via löpande överskott.
(209)
Kravet på en kapitalbas har ingått i TV2:s stadgar sedan 1997. Alltsedan dess har TV2:s stadgar tydligt angett att från 2001 och framåt måste TV2:s ha minst 200 miljoner kronor i fritt eget kapital och att detta ska användas för att täcka eventuella rörelseförluster (80). I kungörelsen av den 18 augusti 1997 angavs att TV2 för att finansiera eventuella rörelseförluster skulle ha ett fritt eget kapital - dvs. kapital minus reserver och andra bundna medel - för landstäckande verksamheter på minst 200 miljoner kronor vid utgången av 2000. Det fria kapitalet skulle löpande byggas upp så att det utgjorde minst 50 miljoner kronor vid utgången av 1998 och minst 100 miljoner danska kronor vid utgången av 1999. Från och med 2001 skulle det fria kapitalet vid varje enskild tidpunkt vara minst 200 miljoner danska kronor, grundat på den senaste bokföringen. Om kapitalet förväntades falla under detta belopp skulle ärendet hänskjutas till kulturministern. I särskilda fall kan kulturministern, efter att ha hört Rigsrevisionen, godkänna ett lägre kapitalbelopp. Godkännandet kan vara förbundet med särskilda villkor.
(210)
Ministerns kungörelse från 1997 om fastställandet av det lägsta belopp fritt eget kapital TV2 måste ha offentliggjordes i den danska författningssamlingen (Lovtidende). Från 1998 och framåt innehöll TV2:s offentliggjorda årsredovisningar dessutom en specifik hänvisning till uppbyggandet av kapital enligt kraven i stadgarna.
(211)
Enligt de danska myndigheterna förväntades underlåtenhet att uppfylla det minimikrav på 200 miljoner danska kronor i eget kapital som anges i stadgarna medföra att TV2 blev satt under statlig förvaltning.
(212)
Kommissionen anser att den avgörande frågan är om och i vilken utsträckning den kapitalbas som uppnåddes genom ersättningen verkligen var nödvändig för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag.
(213)
Med beaktande av ovannämnda beskrivning av förloppet och bakgrunden till uppbyggandet av reserver i TV2 i form av en kapitalbas, och i ljuset av förstainstansrättens dom finner kommissionen att det verkligen var nödvändigt att bygga upp en reserv i TV2 för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag.
(214)
Kommissionen undrar emellertid om det verkligen var nödvändigt att bygga upp så stora reserver, dvs. om hela den kapitalbas som hade byggts upp vid utgången av 2002 verkligen var nödvändig för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag.
(215)
Kommissionen anser att storleken på den kapitalbas som kan anses proportionerlig och nödvändig för att garantera tillhandahållandet av en public service-uppgift beror på de faktiska och rättsliga omständigheterna i varje enskilt ärende.
(216)
De uppgifter som kommissionen förfogar över när det gäller TV2:s kapitalbas sammanfattas i nedanstående tabell:
(miljoner DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Öronmärkt kapital (digitalisering)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Fritt kapital
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Summa kapital
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Summa skulder
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Kapitaltäck-ningsgrad (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Den 31 december 2002 hade TV2 byggt upp ett eget kapital på 550,5 miljoner danska kronor, däribland 72 miljoner i öronmärkt kapital (digitalisering), vilket motsvarar en kapitaltäckningsgrad på 34 %. Vid utgången av 2002 hade TV2 totalt 478,5 miljoner danska kronor i fritt eget kapital.
(218)
För det första konstaterar kommissionen att en del av detta kapital inte alls var fritt eget kapital. Enligt TV2:s årsredovisning för 1997 (82) hade medieutskottet beslutat att TV2 skulle digitalisera sin produktionsutrustning innan utgången av 2000. Ett belopp på 300 miljoner danska kronor öronmärktes för digitaliseringen av både TV2 och de regionala stationerna. År 1997 överfördes 167 miljoner danska kronor till TV2 i detta syfte. Kommissionen anser därför att detta belopp var nödvändigt för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag. Den omständigheten att de pengar som inte hade investerats i digitalisering (72 miljoner danska kronor) frisläpptes den 1 januari 2003 ändrar inte denna slutsats eftersom dessa belopp under undersökningsperioden helt klart hade öronmärkts i TV2:s räkenskaper som bundet kapital som enbart kunde användas för digitaliseringsändamål. I likhet med vad förstainstansrätten konstaterade i sin dom är det dessutom inte är möjligt att av den omständigheten att TV2 aldrig behövde använda sig av reserverna dra slutsatsen att dessa inte ska anses stå i proportion till vad som behövs för public service-uppdraget (83).
(219)
Det bör även påpekas att den 31 december 1994 (dvs. vid inledningen av den period som omfattas av detta beslut) hade TV2 ett negativt kapital (minus 156 miljoner danska kronor), och att åren 1995 och 1996 hade TV2 en negativ kapitaltäckningsgrad och ett negativt kapital, vilket förklarar varför det totala kapitalet vid utgången av 2002 var lägre än den mottagna ersättningen. Det var först vid utgången av 2000 som TV2:s fria kapital översteg minimibeloppet 200 miljoner danska kronor.
(220)
För att visa att storleken på TV2:s kapitalbas var berättigad lade de danska myndigheterna fram ett utlåtande från PricewaterhouseCoopers av den 18 november 2002. Enligt detta utlåtande var TV2:s kapitaltäckningsgrad i slutet av undersökningsperioden lägre än kapitaltäckningsgraden i de andra skandinaviska tv-bolag som kan jämföras med TV2 i fråga om storlek, verksamhet, uppbyggnad och marknader. TV2 hade exempelvis en lägre kapitaltäckningsgrad än TV2 Norge (36 %) och en betydlige lägre kapitaltäckningsgrad än TV 4 (Sverige), vars kapitaltäckningsgrad låg på 65 %, dvs. nästan dubbelt så mycket som TV2:s. Enligt utlåtandet låg TV2:s kapitaltäckningsgrad lägre än de jämförbara stationernas och den kunde därför inte anses vara för hög. I utlåtandet påpekades dessutom att det inte fanns någon anledning att tro att de jämförbara stationernas kapitaltäckningsgrad inte hade optimerats. PricewaterhouseCoopers anförde dessutom att en kapitaltäckningsgrad under 30 % måste betraktas som ovanlig och skulle göra stationen sårbar för intäktssvängningar.
(221)
Jämförelsen med andra aktörer bör tolkas med försiktighet eftersom dessa inte utför samma public service-uppdrag som TV2, inte finansieras på samma sätt och inte har samma rättsliga ställning. Utlåtandet ger dock en indikation på hur situationen ser ut och kan tillsammans med andra element beaktas vid bedömningen.
(222)
I detta avseende noterar kommissionen att de danska myndigheterna har inkommit med upplysningar som visar att de under den senare delen av undersökningsperioden planerade att omvandla TV2 till ett aktiebolag och privatisera det. Som ett led i omvandlingsprocessen gjordes en analys av hur licensmedlen skulle kunna fasas ut, eftersom de danska myndigheternas avsåg att avskaffa licensfinansiering efter TV2:s privatisering.
(223)
Den danska regeringen slöt därför i juni 2002 en överenskommelse med en majoritet i Folketinget om en genomgripande liberalisering av dansk mediepolitik. Enligt överenskommelsen skulle TV2 omvandlas till ett privat bolag så snart som möjligt. En analys gjordes av den finansiella basen för att omvandla TV2 till ett aktiebolag. Sommaren 2002 utsåg kulturministern utsåg en styrgrupp med företrädare för kulturministeriet, finansministeriet och regeringens juridiska rådgivare (Kammeradvokaten) för att klargöra den ekonomiska grunden för att privatisera TV2 och omvandla det till ett aktiebolag. Till sin hjälp anlitade styrgruppen en revisionsfirma och en finansiell rådgivare för att exempelvis beräkna hur mycket eget kapital TV2 skulle behöva. Revisionsfirmans slutsats var att TV2 behövde ett eget kapital på 640 miljoner danska kronor.
(224)
Folketingets finansutskott godkände omvandlingen av TV2 till ett aktiebolag och det belopp eget kapital som föreslogs. TV2:s omvandling till ett aktiebolag skedde med retroaktiv verkan från den 1 januari 2003. I kölvattnet på ändringen av TV2:s rättsliga ställning och omvandling till ett aktiebolag upphävdes ett antal åtgärder till förmån för TV2, exempelvis de ränte- och amorteringsfria lånen och skattebefrielsen. År 2005 sköts privatiseringen upp men efter 2004 mottog TV2 inte längre några licensmedel.
(225)
Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att en av de faktorer som den måste ta hänsyn till vid sin bedömning av huruvida reserverna är förenliga med den inre marknaden är det faktum att de danska myndigheterna redan i slutet av undersökningsperioden hade planer på att ändra TV2:s rättsliga ställning, med det behov av en kapitalbas som detta innebär.
(226)
I sina beslut har kommissionen som praxis att i princip se positivt på att statliga bolag som konkurrerar med privata företag omvandlas till aktiebolag. En sådan omvandling kan nämligen minska konkurrenssnedvridningar genom att enhetliga statliga förmåner ersätts med ett begränsat eget kapital och en tydlig skillnad görs mellan statens roll som offentlig myndighet och dess roll som investerare, som förväntar sig avkastning på sin investering.
(227)
Bland de övriga faktorer som bör beaktas anser kommissionen att storleken på TV2:s reserver bör ses i ljuset av intäktssvängningarna på reklammarknaden.
(228)
TV2 var helt klart sårbart för de intäktssvängningar som är en oundviklig aspekt av reklammarknaden. Under ett enda år (1998-1999) minskade exempelvis TV2:s reklamintäkter med ca 104 miljoner kronor. Enligt de danska myndigheterna var ett betydande fritt eget kapital TV2:s enda chans att klara ett så stort intäktsbortfall, eftersom intäkterna i form av licensmedel fastställdes på förhand för flera år i taget. Även om TV2 var mindre beroende av reklamintäkter än TV2 Norge och TV 4, som inte mottar licensmedel, utgjorde finansiering i form av reklamintäkter en viktig finansieringskälla för TV2:s verksamhet.
(229)
I detta sammanhang noterar kommissionen att förstainstansrätten i sin dom (84) har påpekat att ”[d]et inte [är] möjligt att av den omständigheten att TV2 aldrig behövde använda sig av reserverna år 1999 dra slutsatsen att dessa ska anses inte stå i proportion till vad som behövs för public service-uppdraget. En reserv som skapats för att möta oväntade händelser är nämligen av sådan beskaffenhet att den inte alltid behöver användas.”
(230)
Kommissionen håller med de danska myndigheterna att det vid bedömningen av TV2:s behov även är nödvändigt att ta hänsyn till att TV2 upplevde betydande likviditetssvängningar såväl under ett enskilt år som mellan olika år, eftersom stora idrottsevenemang som OS bara äger rum med flera års mellanrum och programrättigheter vanligtvis erbjuds i form av fleråriga kontrakt. Av årsrapporten för 1995 (85) framgår det exempelvis att 1995 års överskott överfördes till 1996 för att täcka den förväntade förlusten det året, när utgifterna var extra stora i samband med OS och fotbolls-EM.
(231)
Det bör dessutom påpekas att TV2 under undersökningsperioden inte kunde använda sig av normal lånefinansiering. Investeringslån var tillåtna för upp till 4 % av intäkterna, grundat på de senaste räkenskaperna. TV2 hade emellertid inte rätt att ta ut några andra former av lån, garantier, eller förpliktelser för finansiella leasingavtal, utöver allmänna driftskrediter. TV2:s begränsade möjligheter till lånefinansiering innebar att det i princip var tvunget att täcka sitt likviditetsbehov via driften av verksamheten.
(232)
Avslutningsvis framgår storleken på det egna kapitalet av de offentliggjorda räkenskaperna. Under undersökningsperioden granskade Rigsrevisionen TV2:s räkenskaper. Det rörde sig om såväl finansiell revision som förvaltningsrevision, även om Rigsrevisionen inte kunde förhindra överkompensation av TV2:s public service-kostnader. Som förstainstansrätten har konstaterat i sin dom (86) gör den omständigheten att Rigsrevisionen inte hade någon befogenhet att förhindra en överkompensering, inte det möjligt att dra slutsatsen att de danska myndigheterna inte utövade någon kontroll. Tvärtom uppgav de danska myndigheterna att om Rigsrevisionen hade kommit fram till att kapitalbasen var för stor hade detta exempelvis kunnat resultera i en nedsättning av licensmedlen till TV2 i nästa medieavtal.
(233)
När det gäller den första delen av förenlighetsbedömningen anser kommissionen mot bakgrund av allt det ovan anförda, och med beaktande av Amsterdamprotokollet och förstainstansrättens dom, att det kapital som hade byggts upp vid utgången av 2002 (dvs. 550 miljoner kronor) var nödvändigt för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag. Det belopp på 628 miljoner kronor som TV2 tillfördes för detta ändamål uppfyller därför proportionalitets- och nödvändighetskriteriet i artikel 106.2 i EUF-fördraget.
(234)
Även om det i detta beslut inte görs någon bedömning av statligt stöd som eventuellt beviljades till förmån för TV2 under åren 2003 och 2004, utöver rekapitaliseringsåtgärderna, noterar kommissionen också att de danska myndigheterna har inkommit med dokumentation som visar att TV2:s eget kapital 2004 uppgick till 640 miljoner kronor. Ett belopp på 96 miljoner kronor investerades i kommersiell verksamhet men det är oklart om dessa pengar kom från det egna kapitalet eller via extern finansiering. Om man utgår från att enbart eget kapital användes innebär detta att TV2 hade ett disponibelt eget kapital på 544 miljoner danska kronor för att utföra sin public service-verksamhet.
(235)
Som beskrevs i skäl 198 utövar TV2 också en rad kommersiella aktiviteter. Som del av TV2:s samlade verksamhet är de dock rätt marginella. Kostnaderna för de kommersiella aktiviteterna har fördelats på det sätts som anges i radio- och tv-meddelandet (87), enligt vilket, i motsats till den strategi som vanligtvis används inom andra nyttighetssektorer, kostnader som helt kan hänföras till public service-verksamhet, men som även gynnar kommersiell verksamhet inte behöver fördelas mellan de två verksamheterna utan helt kan hänföras till public service-verksamheten. Man har alltså inte företagit någon full kostnadsallokering. Vid antagandet av radio och tv-meddelandet från 2001 fann man att det skulle vara godtyckligt och inte meningsfullt att strikt fördela sådana kostnader mellan de olika verksamheterna. Vad gäller den fördel TV2 har i form av tillgången till sändningsfrekvens noterar kommissionen att den är oupplösligt knuten till public service-uppgiften. Kommissionen finner också att finansieringskostnaderna (räntefördelarna), i överensstämmelse med radio- och tv-meddelandet, helt och hållet kan hänföras till public service-verksamheten.
(236)
För att neutralisera effekten av den skattebefrielse public service-verksamheten har åtnjutit ska 30 % av överskottet på den kommersiella verksamheten överföras till public service-verksamheten. Det har bara skett sedan 2001. Kommissionen medger därför att det kan ha funnits en snedvridning på tv-marknaden i och med att TV2 inte behövde ta hänsyn till bolagsskatten när företaget fastställde sina kommersiella priser. Det måste dock antas att den fördelen inte kommer att finnas kvar i framtiden eftersom den överförda delen motsvarar den faktiska skatteprocenten tack vare denna ”neutraliseringsmekanism”. För tidigare år skapar det inte några problem för beräkningen av överkompensationens storlek, eftersom de samlade inkomsterna av den kommersiella verksamheten har använts för att minska nettokostnaden för public service-uppgiften.
(237)
TV2:s kommersiella internetverksamhet har gått med förlust. Eftersom den faller utanför public service-uppgiften är ingen statlig finansiering möjlig. Då det inte heller finns någon annan verksamhet som har utövats på ”stand alone”-basis, finns det inget överskott från kommersiell verksamhet som kan täcka förlusterna från internetverksamheten.
2. Bedömning av TV2:s uppträdande på reklammarknaden
(238)
I punkt 58 i radio och tv-meddelandet anförs att ”om ett radio- och tv-företag som verkar i allmänhetens tjänst får eventuella lägre vinster täckta av statligt stöd, kan företaget ha skäl att hålla nere priserna för reklam eller andra verksamheter på marknaden som inte omfattas av uppdraget, eftersom detta kan minska konkurrenternas intäkter (…). Om ett radio- och tv-företag som verkar i allmänhetens tjänst pressar priserna inom verksamheter som inte omfattas av uppdraget under vad som är nödvändigt för att täcka fristående kostnader som en effektiv kommersiell operatör i en liknande situation normalt skulle behöva täcka, skulle ett sådant beteende vara ett tecken på en överkompensation för skyldigheterna som omfattas av uppdraget att verka i allmänhetens tjänst (…)”.
(239)
TVDanmark har sänt in uppgifter som visar att TVDanmark inte kan täcka sina fristående kostnader för tv-verksamheten med de priser som TV2 har satt. TVDanmark jämför sina kostnader med de priser för TRP 21-50 som TV2 har använt.
(240)
För att den jämförelsen ska anses vara giltig måste kommissionen först slå fast huruvida TVDanmark kan anses befinna sig i en situation som motsvarar TV2:s, och huruvida TVDanmark är en effektiv operatör.
(241)
För det första måste kommissionen bedöma om TVDanmark befinner sig i en situation som motsvarar TV2:s. I det sammanhanget noterar kommissionen att TV2 har en marknadsandel på omkring 35 %, medan TVDanmarks andel ligger kring 15 %. Också på reklamsidan finns det betydande skillnader. TV2 har en marknadsandel på omkring 60 %, medan TVDanmarks ligger omkring 8 %. TV2:s reklamomsättning har varit omkring fem gånger så stor som TVDanmarks. Dessutom är TV2 den enda station som når ut till 100 % av befolkningen, medan TVDanmark2 har en täckning på 77 % och TVDanmark 1 ännu mindre. Med tanke på detta kan TVDanmark inte direkt jämföras med TV2.
(242)
För det andra måste kommissionen ta ställning till om TVDanmark är en effektiv operatör på marknaden. För att avgöra om ett företag är en effektiv operatör kan man göra en analys av allmänt använda nyckeltal och en jämförelse av operatörens resultat med det genomsnittliga resultatet i medlemsstaten i fråga. Vid denna analys måste man ta hänsyn till skillnader i storlek och kostnadsstruktur mellan företagen. Som redan har anförts ovan kan operatörerna på den danska marknaden emellertid inte sägas vara i en sådan jämförbar situation att man kan företa en direkt jämförelse av nyckeltal baserade på bokföringsresultat. Kommissionen finner därför att det i det konkreta ärendet inte är ändamålsenligt att företa någon analys av sådana nyckeltal.
(243)
Kommissionen har i stället analyserat uppgifter om TVDanmarks och SBS Broadcastings resultat. Efter denna analys kan kommissionen inte med säkerhet slå fast om TVDanmarks förluster beror på att företaget har haft höga igångsättningskostnader som man inte har hunnit tjäna in ännu, eller om TVDanmark rent faktiskt inte fungerar effektivt. Trots åtskilliga uppmaningar har kommissionen inte lyckats få fram uppgifter om det tredje tv-företaget, TV3, för att kunna göra en jämförelse med den tredje aktören på marknaden. Kommissionen kan därför inte med säkerhet slå fast om TVDanmarks förluster är en följd av TV2:s prisbeteende eller beror på andra faktorer som TVDanmark självt har inflytande över.
(244)
Eftersom det alltså inte med säkerhet kan slås fast om TVDanmark är en effektiv operatör och en direkt jämförelse av de båda operatörerna inte är möjlig, anser kommissionen att en sådan bedömning inte leder till något avgörande resultat i förevarande ärende.
(245)
Kommissionen har därför beslutat att utföra en mer ingående analys av TV2:s prissättning och tillgängliga uppgifter om reklammarknaden för att kunna ta ställning till om TV2 under undersökningsperioden har agerat i syfte att maximera sina reklaminkomster.
(246)
Kommissionen har först jämfört de båda operatörernas priser och analyserat TV2:s prissättning. Analysen är inriktad på åren 1998-2002, de år då TV2 enligt den klagandes åsikt började ”dumpa” priserna på reklammarknaden. Därefter har kommissionen analyserat de danska reklamutgifterna i förhållande till EU och i synnerhet de övriga skandinaviska länderna. Slutligen har man gjort en jämförelse mellan kontaktpriserna i alla skandinaviska länder och för alla medier.
(247)
Kommissionen noterar att de danska konkurrensmyndigheterna har undersökt TV2:s uppträdande på reklammarknaden. Den 21 december 2005 slog det danska konkurrensrådet fast att TV2 hade agerat i strid med artikel 102 i EUF-fördraget och motsvarande nationella lagbestämmelser genom att använda sig av lojalitetsrabatter på reklammarknaden. Detta beslut upphävdes av konkurrensöverprövningsnämnden den 1 november 2006 men fastställdes efter överklagande av Østre Landsret den 22 juni 2009. Denna dom överklagades till Högsta domstolen som fastställde Østre Landsrets dom den 18 mars 2011. Konkurrensrådet hade tidigare, i ett beslut av den 29 november 2000, funnit att TV2:s användning av rabatter under år 2000 utgjorde missbruk av en dominerande ställning. I detta sammanhang konstaterar kommissionen att de danska konkurrensmyndigheternas undersökning omfattade åren 2000-2005, med andra ord enbart de sista åren av den period som behandlas i detta beslut. Framför allt innebär en lojalitetsprincip inte nödvändigtvis korssubventionering i den mening som aves i 2001 års meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst (”Om ett radio- och tv-företag som verkar i allmänhetens tjänst pressar priserna inom verksamheter som inte omfattas av uppdraget under vad som är nödvändigt för att täcka fristående kostnader som en effektiv kommersiell operatör i en liknande situation normalt skulle behöva täcka, skulle ett sådant beteende vara ett tecken på en överkompensation för skyldigheterna som omfattas av uppdraget att verka i allmänhetens tjänst”). Som förklaras nedan tog TV2 ut betydligt högre priser än sina konkurrenter. Lojalitetsrabatterna innebär dessutom att kunderna placerade en större andel av sina årliga reklambudgetar hos TV2 än de hade gjort under andra omständigheter. Påståendet innebär därför att TV2 ökade sina reklamintäkter med hjälp av rabattsystemet, vilket i själva verket skulle ha minskat behovet av licensmedel. Under alla omständigheter är kommissionen inte bunden av de danska konkurrensmyndigheternas beslut.
(248)
Publikandelar och publiksammansättning, programinnehåll, regler om reklamtid och kanalernas finansieringsformer är alltsammans faktorer som påverkar konkurrensen på reklammarknaden. Priserna är därför också olika för olika tv-företag. Stationerna säljer också en rad differentierade ”produkter”, för vilka priserna är olika (88).
(249)
De priser stationerna beräknar innefattar betydande rabatter. Det är därför inte relevant att jämföra listpriser på tv-reklam. Till helt övervägande del (90 % av all landstäckande annonsering) är den upplagd på årsavtal på vars grund tv-företagen lämnar årsrabatter. Därutöver finns en rad andra rabatter (för nya annonsörer, för mindre attraktiva reklamtider, för tilläggsvolym osv.). Det är så kallade mediebyråer som förhandlar fram och förmedlar dessa rabatter.
(250)
För att kunna jämföra de olika stationerna måste man beräkna ett genomsnitt av de olika priser som används. Nedanstående tabell visar genomsnittspriserna för målgruppen TRP 21-50. Dessa priser har tagits fram genom att de berörda stationernas omsättning av landstäckande reklaminslag har dividerats med antalet levererade TRP 21-50 (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 euro
270 euro
252 euro
251 euro
211 euro
TV2
480 euro
409 euro
364 euro
381 euro
325 euro
Skillnad
197 euro
139 euro
112 euro
130 euro
114 euro
TVDanmarks CPP i % av TV2:s CPP (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
TV2:s genomsnittliga CPP för TRP 21-50 viktat med täckningen (0,7)
336 euro
286 euro
255 euro
267 euro
228 euro
TVDanmarks CPP i % av TV2:s viktade CPP
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Av ovanstående uppgifter framgår att TVDanmarks pris för TRP 21-50 legat omkring 30-40 % under TV2:s pris. Som kommissionen slog fast i beslutet om det statliga stödet till France 2 och France 3 finns det ett positivt förhållande mellan det genomsnittliga antalet kontakter och det genomsnittliga nettopriset per kontakt på tv-reklammarknaden (91). En prisskillnad mellan tv-företag kan alltså förklaras av stationernas relativa styrka i fråga om att skaffa tittare. I sådana situationer är det relevant att se efter om de faktiska prisskillnaderna speglar marknadsvillkoren.
(252)
Till skillnad från situationen i det franska ärendet är det här bara möjligt att analysera observationer för två aktörer. Lutningen på den linjära regressionslinjen måste därför beräknas på grundval av dessa båda aktörers priser och kan inte få någon större statistisk relevans. Därför blir det inte möjligt att dra någon slutsats om huruvida linjens lutning är ”träffande” eller inte.
(253)
För att undersöka om de faktiska prisskillnaderna mellan de båda aktörerna kan sägas spegla marknadsvillkoren har man använt en korrigeringsfaktor i ett försök att neutralisera TV2:s överlägsna ställning på marknaden. Viktningsfaktorn bygger på beräkningar från mediebyråer och speglar skillnaden i den täckning man kan få i den önskade målgruppen genom att köpa 100 TRP 21-50 hos TVDanmark och hos TV2. TVDanmark har i genomsnitt något under 70 % av TV2:s räckvidd (vid köp av 100 TRP 21-50). När denna viktningsfaktor räknas in blir priserna mer konvergerande. Man bör lägga märke till att TV2:s pris fortfarande ligger något över TVDanmarks. Prisskillnaden verkar alltså spegla marknadsvillkoren. Den slutsatsen bör dock tas med försiktighet, för man får inte glömma att en sådan korrigeringsfaktor omöjligen kan täcka in alla skillnaderna mellan stationerna.
(254)
Kommissionen noterar också att den klagande hävdar att den faktiska konkurrensen på tv-marknaden varken gäller listpriserna eller de genomsnittliga GRP- eller TRP-priserna som diskuteras ovan. I stället konkurrerar aktörerna enligt TVDanmark med de så kallade marginalpriserna. Dessa hävdas bero på TV2:s överlägsna ställning på marknaden. För att nå sina kampanjmål är annonsörerna tvungna att köpa en viss andel ratingpoint enbart hos TV2. För dessa så kallade inframarginella enheter saknas konkurrens, och TV2 får därför en övervinst på dem. Det leder till att aktörerna konkurrerar om återstående ratingpoints och därmed om marginalpriser. TVDanmark hävdar att dessa priser har varit ännu lägre än de genomsnittspriser som anges i ovanstående tabeller.
(255)
Om man bortser från huruvida detta påstående är riktigt, finner kommissionen att ett sådant agerande skulle vara möjligt i kraft av TV2:s starka ställning på marknaden. I det aktuella ärendet gäller det emellertid att slå fast om TV2:s agerande på reklammarknaden var av ett sådant slag att TV2 inte strävade efter att maximera sina inkomster. I den frågan kan det inte uteslutas att TV2 höll sina priser nere för att få behålla en hög marknadsandel, men det är inte detsamma som att företaget inte försökte maximera sin vinst.
(256)
Av ovanstående framgår att TV2:s priser har varit högre än TVDanmarks under undersökningsperioden. Men det står också klart att den faktiska prisnivån har fallit under perioden, även om listpriserna har stigit. TV2 har höjt sina rabatter kraftigt.
(257)
En prisanalys räcker dock inte för att slå fast om prisutvecklingen rent faktiskt bidrog till att de samlade reklamintäkterna minskade och därigenom ökade behovet av statlig finansiering. För att avgöra den frågan har kommissionen nedan analyserat TV2:s prissättning och dess inverkan på TV2:s samlade reklamintäkter.
(258)
Som förklaras i nedanstående punkter har TV2 under undersökningsperioden företagit en rad prishöjningar och prissänkningar (genom att lämna större rabatter). Tabellen nedan ger en översikt över utvecklingen av TV2:s samlade reklamintäkter (i miljoner danska kronor) åren 1998-2002, den period under vilken TV2 enligt den klagande har pressat priserna på den danska marknaden:
1998
1999
2000
2001
2002
Reklamintäkter i hela Danmark
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
TV2 fattade 1997 ett strategiskt beslut om att inte höja kapacitetsutnyttjandet utan i stället höja priserna under 1998. Ännu en prishöjning gjordes 1999. De danska myndigheterna hävdar att konkurrensen 1999 hade blivit så intensiv att TV2 hade problem på grund av prishöjningen och TV2:s reklamintäkter sjönk med omkring 10 % jämfört med året innan.
(260)
År 2000 väntade TV2 en kraftig skärpning av konkurrensen och höjde därför inte sina priser. De faktiska priserna föll också på grund av det nya rabattsystem som TV2 införde. Som följd därav steg TV2:s kapacitetsutnyttjande med 33 % jämfört med året innan, men på grund av prissättningen steg reklaminkomsterna bara med 8,4 % för hela landet. År 2001 höjde TV2 priserna igen. Trots höjningen föll TV2:s reklamintäkter och kapacitetsutnyttjande tillbaka till 1999 års nivå. Följande år gjorde TV2 en ny prissänkning och fick en mindre tillbakagång i den samlade omsättningen. På reklammarknaden som helhet var tillbakagången i omsättningen emellertid ännu större.
(261)
Av ovanstående framgår att bruket av omfattande rabatter har lett till en nedgång i den faktiska prisnivån. TV2 har varit i stånd att kompensera sig för prisfallet genom att höja kapacitetsutnyttjandet. Eftersom konkurrenterna inte har haft samma kapacitetsreserv har de inte haft den möjligheten. De har tvingats följa med TV2 för att klara sig på marknaden. TV2 hade en nedgång i sin reklamomsättning de år då företaget höjde sina priser. När de däremot sänkte priserna kunde de höja omsättningen. Kommissionen drar därför slutsatsen att TV2:s prissänkningar faktiskt ledde till större samlade intäkter. TV2:s prisbeteende kan därför inte sägas tyda på att man inte försökte maximera sina vinster.
(262)
En jämförelse mellan de danska operatörernas priser och en analys av TV2:s prisbeteende ger inga indikationer om huruvida prisnivån på den danska tv-reklammarknaden är för låg. Det skulle i så fall kunna bero på att TV2 har utnyttjat sin styrkeposition till att pressa ned de samlade tv-reklamutgifterna under den nivå där de skulle ha legat vid en normal konkurrens.
(263)
För att få klarhet i den frågan har kommissionen analyserat ekonomiska uppgifter om reklammarknaden i alla EU-länder och jämfört dem med Danmark. Eftersom den danska marknaden för tv-reklam närmast kan jämföras med dem i andra nordeuropeiska länder, gjorde kommissionen en sammanställning av uppgifterna för Danmark och de övriga nordiska länderna (Finland, Sverige och Norge) (92). De nyckeltal för tv-reklamutgifter som har analyserats är 1) tv-reklamutgifter i procent av de samlade reklamutgifterna, 2) tv-reklamutgifter per invånare och 3) tv-reklamutgifter i ‰ av BNP. I tabellen nedan ger en översikt över dessa nyckeltal:
Nyckeltal för tv-reklamutgifter i Danmark, EU och andra nordiska länder
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Tv-reklamutgifter i procent av de samlade reklamutgifterna
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Norden
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Tv-reklamutgifter per invånare (i miljoner euro)
DK
39
44
48
51
46
47
44
EU
37
40
45
49
53
60
58
Norden
32
36
41
44
45
54
49
Tv-reklamutgifter i promille av BNP
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Norden
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Källa: European Audiovisual Observatory, EuroStat.
(264)
Av tabellen ovan framgår det att tv-reklamens andel av de samlade reklamutgifterna har varit lägre i Danmark (27 %) än EU-genomsnittet (37 %). Uppgifterna visar emellertid att det finns en generell skiljelinje mellan Nord- och Sydeuropa (93). I de sydliga medlemsstaterna är tv-reklamutgifterna betydligt högre än i de nordliga (94). Samma mönster kommer tillbaka i tv-reklamutgifternas andel av BNP (95). Också för tv-reklamutgifterna per invånare ser man en stor skillnad mellan medlemsstaterna (96). Om man jämför dessa nyckeltal för de nordiska länderna framgår det att det danska utgiftsmönstret stämmer överens med det i övriga nordiska länder.
(265)
Med tanke på ovanstående drar kommissionen slutsatsen att det inte finns något klart och otvetydigt belägg för att TV2:s prispolitik har lett till en systematisk och konsekvent prispress på den danska marknaden för tv-reklam.
(266)
Den klagande lade också fram jämförande uppgifter för kontaktpriser (uttryckta i CPM (97)) för ett medieslag i olika länder och för alla medieslag i ett visst land. Uppgifterna gäller kostnaden för att nå ut till ettusen privatpersoner med reklam antingen i de tryckta medierna eller på tv i Danmark, Norge och Sverige (98).
(267)
Dessa uppgifter visar att tv-reklam inte är så dyr i Danmark som i Sverige och Norge (99), medan förhållandet är omvänt för tryckta medier (100).
(268)
Kommissionen kan emellertid inte verifiera hur tillförlitliga de framlagda uppgifterna är, och det finns inga offentligt tillgängliga data. Med tanke på att det rör sig om rätt begränsade uppgifter som inte tar hänsyn till eventuella kulturskillnader, kan kommissionen inte dra någon giltig slutsats om kontaktprisnivån för de olika medierna i de skandinaviska länderna.
(269)
Kommissionen drar därför slutsatsen att TV2 har haft de högsta reklampriserna på den danska marknaden under undersökningsperioden, då man har kunnat prissätta sin produkt 15-40 % över konkurrenterna, allt efter räckvidden i målgruppen i fråga. Jämfört med Sverige och Norge ligger priserna omkring 20 % lägre i Danmark.
(270)
Utifrån de analyser som gjorts ovan drar kommissionen slutsatsen att det ur statsstödssynpunkt i detta skede inte finns några klara bevis på att TV2 inte strävade efter att maximera sina reklaminkomster och att detta beteende skulle ha lett till ett större behov av statlig finansiering.
V. SLUTSATS
Kommissionen konstaterar att Danmark olagligt har genomfört stödet i fråga i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Mot bakgrund av förstainstansrättens dom och vad som ovan anförts finner kommissionen emellertid att stödet är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Mot bakgrund av förstainstansrättens beslut måste kommissionen ta ställning till om ovanstående kan resultera i en överkompensation av TV2, eftersom det belopp på 628 miljoner danska kronor plus ränta som den danska staten återvann från TV2 år 2004 nu anses vara förenligt med den inre marknaden och kanske kommer att betalas tillbaka av den danska staten. Återbetalning av detta belopp skulle kunna resultera i överkompensation mot bakgrund av den rekapitalisering som faktiskt genomfördes 2004 (ärende N 313/2004) till följd av TV2:s finansiella behov efter beslutet om återkrav. Som framgår av punkterna 34 och 35 i förstainstansrättens beslut var återbetalningsskyldigheten en förutsättning för 2004 års rekapitaliseringsåtgärder, eftersom de danska myndigheterna valde att inte låta TV2 gå i konkurs. I punkt 43 i sitt beslut har förstainstansrätten konstaterat att ”även om de särskilda omständigheterna i förevarande ärende fick kommissionen att anta två beslut [de ogiltigförklarade besluten om återkrav och rekapitalisering], är det uppenbart att dessa beslut utgör två aspekter av samma sak, nämligen huruvida de åtgärder som Konungariket Danmark har genomfört till förmån för TV2, sedermera TV2 A/S, utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget, och i så fall om detta statliga stöd var förenligt med den gemensamma marknaden. Ogiltigförklaringen av beslut 2006/217 innebär därför att kommissionen är tvungen att göra en ny undersökning av alla de åtgärder som Konungariket Danmark har genomfört till förmån för TV2, sedermera TV2 A/S”. På grund av sin nära koppling till återkravsärendet bör 2004 års rekapitaliseringsåtgärder till förmån för TV2 ses i förbindelse med det statliga stöd som beviljades 1995-2002, för att se till att det inte finns någon risk att TV2 överkompenseras.
Kommissionen konstaterar därför följande. Efter beslutet om återkrav betalade de danska myndigheterna faktiskt tillbaka 1 050 miljoner danska kronor (dvs. mer än det belopp på 628 miljoner danska kronor plus ränta som krävdes tillbaka). Som framgår av förstainstansrättens beslut upphörde skälen för att kräva tillbaka beloppet på 628 miljoner danska kronor plus ränta när förstainstansrätten ogiltigförklarade beslutet om återkrav. De danska myndigheterna förklarade emellertid att de åtog sig att inte betala tillbaka det tillbakabetalade beloppet till TV2, eller om vissa kumulativa villkor var uppfyllda, betala tillbaka ett belopp till TV2 som högst motsvarade skillnaden mellan det belopp (plus ränta) som faktiskt återvanns från TV2 för åren 1995-2002 och rekapitaliseringsbeloppet. I överensstämmelse med förstainstansrättens beslut finns det, med tanke på detta åtagande, ingen risk för att TV2 överkompenseras i samband med det statliga stödet för åren 1995-2002 och rekapitaliseringsåtgärderna från 2004.
HÄRMED BESLUTAS FÖLJANDE:
Artikel 1
De åtgärder som Danmark har genomfört till förmån för TV2/Danmark 1995-2002 i form av de licensmedel och andra åtgärder som diskuteras i detta beslut är förenliga med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Konungariket Danmark.
Utfärdat i Bryssel den 20 april 2011.