РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 ноември 2011 година
относно държавна помощ C 28/10, приведена в действие от Португалия за застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити
(нотифицирано под номер C(2011) 7756)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/532/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за създаване на Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
(1)
Настоящото решение засяга държавна помощ, приведена в действие от Португалия под формата на застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити (наричана по-долу „схемата“).
1. ПРОЦЕДУРНИ АСПЕКТИ
(2)
На 12 януари 2009 г. Португалия изпрати уведомление относно застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити съгласно раздел 5.1 от съобщението на комисията относно „Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза“ (2) (наричана по-долу „временната рамка“).
(3)
Въпреки че в първоначално уведомление схемата е представена като застраховане на краткосрочни експортни кредити за държавите от ОИСР, схемата покрива и транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(4)
Тъй като португалските органи потвърдиха, че схемата е приведена в действие през януари 2009 г., с писмо от 19 април 2010 г. Комисията уведоми Португалия, че схемата е била прехвърлена в регистъра на помощите, за които не е изпратено уведомление.
(5)
С писмо от 27 октомври 2010 г. Комисията уведоми Португалия за започването на разследване съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на схемата.
(6)
С писмо от 29 ноември 2010 г. португалските органи изпратиха своите забележки по отношение на писмото на Комисията от 27 октомври 2010 г. Те приложиха две писма от кредитни застрахователи (CESCE и COSEC) съответно от 22 ноември 2010 г. и 23 ноември 2010 г.
(7)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 9 април 2011 г. (3) Комисията прикани заинтересованите страни да представят мнения по отношение на схемата. Мнения не бяха получени.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЦЕЛ
(8)
Португалските органи твърдят, че настоящата финансова криза е довела до увеличаване на риска за търговките операции. Това от своя страна е довело до все по-консервативно поведение от страна на кредитните застрахователи, отразено в равнището на застрахователното покритие за рискове, присъщи за търговски операции.
(9)
Целта на схемата е да се преодолее неефективност на пазара, дължаща се на липсата на предлагане на застраховане на кредити, и да се спомогне за възстановяването на доверието в пазара за кредитно застраховане.
(10)
Постигането на тези цели се преследва чрез предоставянето на застрахователно покритие за кредити на износители и на предприятия, които са временно изправени пред липсата на застрахователно покритие за експортни кредити на частния пазар за транзакции с купувачи в държавите от ЕИСР или за вътрешни транзакции.
(11)
Според португалските органи застрахователният сектор се е свил значително от 2008 г. насам, което е довело до липсата на покритие. Към 30 септември 2010 г. общата стойност на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % между 31 декември 2008 г. и 31 декември 2009 г. и с още 22,4 % от 31 декември 2009 г. до 30 септември 2010 г. Общата стойност на застрахования портфейл е намаляла до 15,9 милиарда EUR през 2010 г. от 30,6 милиарда EUR в края на 2008 г. Броят на застрахованите дружества е намалял от 3709 в края на 2008 г. на 2290 през септември 2010 г. Застрахователите представиха и писма, обосноваващи необходимостта от продължаване на схемата до края на 2010 г. въпреки твърденията в писмата, че няма да бъде достигнат максималният размер на покритието, предоставен по схемата. В писмата беше обяснена необходимостта от схемата, като се посочва повишеният риск при застраховането на експортни кредити поради общото икономическо положение в период на възстановяване от кризата, с последващо увеличаване на цените и намаляване на покритието от частни застрахователи в някои сектори.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
(12)
Националното правно основание за схемата е Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. от 16 юли 1998 г. за установяване на правила, приложими за организациите за взаимно гарантиране (изменена с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.).
2.3. ПРИЛАГАЩ ОРГАН
(13)
Схемата се реализира чрез следните частни кредитни застрахователи, извършващи дейност на португалския пазар: COSEC, CESCE, COFACE и Credito y Caución.
2.4. ПОЛУЧАТЕЛИ
(14)
Според информацията, изпратена на 26 ноември 2010 г. от португалските органи, към октомври 2010 г. е имало 399 получатели по схемата.
(15)
Разпределението на кредитните тавани, предоставени към октомври 2010 г., е представено в следните таблици:
(16)
Използване по застрахователни посредници:
Застрахователно дружество
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Общо
399
100
211 630 292
100
(17)
Разбивка според пазарния дял в евро на транзакциите, свързани с вътрешна търговия и с износ, през октомври 2010 г.
Действително използван кредитен таван (4)
Стойност (EUR)
(%)
Транзакции, свързани с вътрешна търговия
137 175 542
73,20
Транзакции, свързани с износ
50 221 841
26,80
Общо
187 397 383
100
(18)
Разбивка според размера на получателя:
Размер на получателя
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност (EUR)
(%)
Големи предприятия
126
31,58
101 135 009
47,79
Средни предприятия
158
39,60
71 507 618
33,79
Микро-/малки предприятия
115
28,82
38 987 665
18,42
Общо
399
100
211 630 292
100
2.5. УСЛОВИЯ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА СХЕМАТА
(19)
Схемата покрива търговски рискове (като например неплатежоспособност и забавени неизплатени плащания), свързани с транзакции за износ за периоди под две години с държавите от ОИСР, и рискове по отношение на транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(20)
Обществената застраховка действа като инструмент за споделяне на риска (с допълващ характер) с частни застрахователи. Тя се предоставя само в допълнение към покритието, предоставено от частен застраховател.
(21)
Според португалските органи обществената застраховка се предоставя при напълно идентични условия като тези на частната застраховка. Така сумата, която се покрива от обществената застраховка, никога не може да надвишава сумата, покрита от частния застраховател. Приложимата застрахователна премия обаче възлиза на 60 % от премията, прилагана от частния застраховател. Средната ставка, приложима по схемата, е представлявала 0,21 % от оборота, докато пазарната ставка, прилагана от частните застрахователи, е възлизала средно на 0,36 % от оборота през 2009 г. Дори средните пазарни ставки - съответно 0,23 % и 0,24 % през 2007 г. и 2008 г. - са били по-високи от средната приложима ставка по схемата от 2009 г. насам.
(22)
В случай на настъпване на застрахователното събитие всички суми за възстановяване се поделят между държавата и частния застраховател, осигуряващ основното покритие, пропорционално на дела от общото гарантирано покритие, т.е на квотния дял. Процедурата за възстановяване се управлява от частния застраховател.
2.6. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(23)
Уведомление за схемата е изпратено на 12 януари 2009 г. за срок от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Комисията не е уведомена за удължаване.
2.7. БЮДЖЕТ
(24)
Според информацията, предоставена на Комисията от страна на португалските органи, максималната гаранция за един получател е 1,5 милиона евро.
(25)
Според информацията, предоставена на Комисията от португалските органи, общият бюджет на схемата за вътрешни и експортни транзакции, е 2 милиарда EUR (5).
3. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(26)
В решението си от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията представи своята предварителна оценка и изрази съмнения по отношение на съвместимостта на схемата с вътрешния пазар. Съмненията, изразени в решението, засягаха:
-
прилагането на схемата по отношение на застраховането на краткосрочни експортни кредити, когато цените по гаранцията са били под равнището, което обикновено се изисква съгласно Съобщението на Комисията относно застраховането на краткосрочни експортни кредити (6) (наричано по-долу „съобщението“). Комисията изрази съмнения, че възнаграждението е било необходимо и пропорционално за постигане на целта, като се има предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията, свързано с него,
-
прилагането на схемата по отношение на вътрешните транзакции. Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката и отново постави под въпрос цената на предоставената гаранция.
4. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(27)
В мнението си по отношение на откриването на официалната процедура по разследване португалските органи заявяват, че твърдението на Комисията, че предприятията по схемата се възползват от предимство, което иначе не би съществувало, не съответства на целите, представени във временната рамка. За да докажат неефективността на пазара, португалските органи посочват коефициента на загубата, който е достигнал рекордната стойност от 102 % през 2008 г. въпреки факта, че броят на застрахованите предприятия е намалял с 29,41 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 12,53 % до края на септември 2010 г. Стойността на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 22,36 % към септември 2010 г. Португалия твърди още, че други държави-членки също са приели такива схеми.
(28)
По отношение на избирателния характер на предимството Португалия твърди, че схемата не е избирателна, а представлява мярка от общ характер, която не води до вътрешносекторна или междусекторна дискриминация. Освен това Португалия критикува липсата на определение на Комисията за това какво представлява обща мярка. Според Португалия липсата на дискриминация се доказва с i) прилагането на схемата и по отношение на предприятия от други държави-членки, които извършват дейност в Португалия; ii) приемането на заявления за схемата от всички четири застрахователи, осъществяващи дейност в Португалия, като всички те са поне частична собственост на чуждестранни образувания; iii) липсата на промяна в необходимостта от финансиране по време на кризата; iv) основният получател по схемата, който през октомври 2010 г. е бил сегментът с операциите, свързани с националния пазар (73,2 %); v) възможността всички предприятия, извършващи дейност в Португалия, да използват схемата, независимо от това дали естеството на дейността им е свързано с търговия със стоки (отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата със суми съответно в размер на 2 155 000 EUR, 471 500 EUR и 4 580 000 EUR), въпреки че по своето естество експортните кредити са свързани основно с транзакции със стоки. Освен това според Португалия моделът с допълващ характер не е източник на дискриминация, тъй като не възпрепятства нито едно предприятие да договори такава политика с частен застраховател. Публичните органи разчитат изцяло на оценката на риска на частните застрахователи. Освен това според португалските органи максималният таван, определен за една застраховка, не ограничава достъпа до нея за големи предприятия, които са се възползвали от схемата (до 47,79 % според стойността на операциите в сравнение с 33,79 % за средни предприятия и 18,42 % за малки предприятия, но само до 31,58 % според броя на получателите в сравнение с 39,60 % за средни предприятия и 28,82 % за малки предприятия). Максималният таван е предназначен да гарантира, че използваните държавни ресурси са пропорционални на преследваните цели и че рискът е диверсифициран по подходящ начин, като същевременно се осигурява достъп до схемата за по-голям брой предприятия. Според португалските органи фактът, че максималната сума по схемата не е била използвана, служи за доказателство за липсата на дискриминация за големите предприятия. И накрая, Португалия изразява съмнение по отношение на връзката между съдебната практика, посочена от Комисията в точка 36 от решението за откриване на официалната процедура по разследване, и дискриминацията. Тя изразява съжаление, че Комисията не е определила критерии, на които дадена мярка трябва да отговаря, за да бъде от общ характер.
(29)
Португалия обоснова по-ниските цени по схемата в сравнение с тези при частното застраховане, твърдейки, че може да се наблюдава неблагоприятен избор, т.к. предприятията са решавали да застраховат по-малко рисковите операции по схемата, като са оставили по-рисковите операции за покритие чрез частно застраховане. Във връзка с това според португалските органи обосновката на Комисията не би могла да бъде уместна за сектора на експортните кредити, където рискът не се увеличава с размера на кредита, както се случва при банковите кредити. Според португалските органи ниският риск се доказва с факта, че към октомври 2010 г. обемът на исканията, натрупани по схемата, се е увеличил само с 0,26 % от общата стойност на договорените застраховки. Освен това според португалските органи цените, прилагани за държавната гаранция, съответстват на пазарните цени преди кризата и следователно не създават предимство за техните получатели.
(30)
Освен това според португалските органи схемата не предизвиква нарушаване на конкуренцията между държавите-членки, тъй като: i) тя обхваща и национални операции; ii) разходите за застраховане се различават в държавите-членки, както проличава от различните цени за застраховане; и iii) този вид услуга не се предлага на пазара.
5. МНЕНИЯ НА ДРУГИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(31)
След публикуването на решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване в Официален вестник на 9 април 2011 г. Комисията не получи мнения от трети страни.
6. ОЦЕНКА
6.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ НА МЯРКАТА КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(32)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи:
Освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(33)
За да се прилага член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да е налице мярка за помощ, която може да се припише на държавата и се предоставя чрез държавни ресурси, засяга търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията на вътрешния пазар, като предоставя избирателно предимство на определени предприятия.
Държавни ресурси
(34)
Както се обяснява в решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, застраховката се предлага пряко от държавата и всички загуби, произтичащи от схемата, засягат националния бюджет. Следователно схемата включва държавни ресурси. Наличието на държавни ресурси не се оспорва от Португалия.
Избирателно предимство за застрахователи
(35)
Комисията анализира пазарите за застраховане на краткосрочни експортни кредити в решенията си относно застрахователните схеми за краткосрочни експортни кредити (7). Ставките на премиите на пазара за застраховане на краткосрочни експортни кредити обикновено се фиксират в договори за минимален срок от една година. Поради това всяка промяна в цените на предлаганото покритие започва да действа единствено след известен период. Освен това пазарната практика е да се коригира предлагането на кредитно застраховане чрез увеличаване или намаляване на размерите на предлаганите кредити, а не чрез промяна на ставката, прилагана за покритието. Тази практика се наблюдава също и от началото на финансовата криза, както се доказва с писмата за отказ на покритие, изпратени от Португалия, и писмата за отказ, изпратени по други дела за застрахователни схеми за краткосрочни експортни кредити (8). Като цяло писмата за отказ от застрахователите не предлагат на износителите като алтернатива по-висока цена за покритието на някои купувачи. Сведенията показват, че в резултат на финансовата криза частните застрахователи значително са намалили предлаганото покритие, като често изобщо го оттеглят. Други данни, предоставени от пазарни оператори, потвърждават горепосоченото (9). Следователно конкуренцията между застрахователите се основава главно на количествата, а не на цените. Чрез мярката държавата е реагирала на търсенето, за което липсва покритие от съществуващите частни оператори. Въпреки това на конкурентен пазар без държавна намеса нов оператор би реагирал на търсенето чрез предоставяне на допълнително застрахователно покритие. Следователно въздействието на държавната намеса е било да защити пазарните позиции на частните оператори, които вече извършват дейност на португалския пазар.
(36)
Застраховането на краткосрочни експортни кредити е продукт, при който застрахователят поема търговския и политическия риск от неизпълнение от страна на купувача при търговска транзакция. Банките също предлагат поемането на търговските рискове, свързани с търговски транзакции, чрез документарен кредит и факторинг без право на обратен иск. Застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от дружествата за застраховане на експортни кредити, и документарните кредити, предлагани от банките, са взаимно заменяеми по отношение на търсенето на пазара за защита срещу търговски риск при търговски транзакции. При липсата на държавна намеса износителите биха прибегнали поне в някаква степен до документарен кредит (акредитив), предлаган от банките. (10) Поради възможната заменяемост между застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от застрахователите, и документарния кредит, предлаган от банките, мярката създава предимство в полза на сектора на застраховането на краткосрочни експортни кредити, тъй като допринася за поддържането на пазарния дял на застрахователите на експортни кредити на пазара за защита срещу търговски и политически рискове, свързани с търговски транзакции. Тъй като банките не отговарят на условията за кандидатстване по схемата, при която публичното застраховане се предлага единствено като допълнение към покритието, предлагано от частни застрахователи, предимството е избирателно.
(37)
С оглед на горепосоченото Комисията достига до заключението, че мярката предоставя избирателно предимство на застрахователите.
Избирателно предимство за износители и предприятия, извършващи вътрешна търговия
(38)
Износителите и предприятията, извършващи вътрешна търговия, които участват в схемата, заплащат премия, която е по-ниска от пазарната премия. Това води до укрепване на позицията на предприятията, които се възползват от схемата, в сравнение с тези, които вероятно ще получат своето покритие единствено от частни застрахователи на пазарна цена. Самото укрепване чрез мерки на дадена схема на позицията на някои участници на пазара в сравнение с техните конкуренти в сходно положение се счита за предимство (11). В настоящия случай укрепването на позицията на тези получатели не би било възможно в същата степен без намесата на държавата.
(39)
Освен това, както потвърждава Португалия, покритието не се предлага на пазара, поне не в същата степен, за рисковете, покривани по схемата. Така предприятията, които се възползват от схемата, получават двойно предимство под формата на достъп до застрахователно покритие, което иначе не би се предлагало: те не само се възползват от по-ниска премия в сравнение с пазарната цена, но се възползват и от съществуването на допълнителното покритие.
(40)
Португалската схема de facto e избирателна.
(41)
Първоначален признак, че схемата е избирателна, е, че предприятията, които се възползват от мярката, са почти изключително предприятия, търгуващи със стоки, докато предприятията, които предоставят услуги, се възползват в много по-малка степен от нея. В контекста на официалната процедура по разследване португалските органи посочват, че няма правни ограничения, възпрепятстващи предприятията, които не извършват търговска дейност, да се възползват от схемата, и че отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата. Въпреки това Португалия признава също, че поради своето естество застраховането на експортни кредити засяга основно транзакциите със стоки. Само около 2,4 % от застраховките, предоставени по схемата към октомври 2010 г., са били за предприятия, които предоставят транспорт и други услуги. Като се има предвид, че предприятията, които предоставят услуги, са съставлявали само 8 от общо 361 предприятия, възползвали се от схемата, и около 1,25 % от дела на кредитните тавани, е ясно, че въпросната мярка е подпомогнала основно предприятия, които търгуват със стоки.
(42)
Има други елементи, които показват, че схемата de facto e избирателна.
(43)
Първо, въпреки твърдението на португалските органи, че схемата има общ характер, тъй като получателите се определят по обективни критерии, които не водят до дискриминация по отношение на образувания от други държави-членки, условията, определени съгласно схемата, предоставят известна възможност за избор на получатели. Схемата следва модел с допълващ характер, според който само предприятия, които имат кредитен таван при частен застраховател, отговарят на условията на схемата, докато предприятия, на които частни кредитни застрахователи напълно отказват покритие, не отговарят на условието за допълване. Схемата изцяло предоставя възможността на частните предприятия да преценят изпълнението на изискванията за покритие. При липсата на еднакви и обективни критерии за определяне на риска, свързан с транзакциите, които всеки износител или търговец извършва, схемата предоставя на частните оператори известна степен на свобода при оценката на кредитоспособността на предприятията, които отговарят на условията за кандидатстване за покритие. Съдът е преценил, че за да се счита за неизбирателна, дадена мярка следва да се основава на критерий за прилагане, който е обективен, няма географски или отраслов аспект и съответства на целта на мярката (12). В настоящия случай липсата на обективен критерий за решението за предоставяне на частно покритие води до потенциална дискриминация между получателите, които са в съпоставимо фактическо положение (13).
(44)
Второ, дори ако критериите за достъп до схемата се считат за обективни, според Съда единствено съществуването на обективни критерии не пречи мярката да има избирателен характер, когато действието ѝ облагодетелства някои предприятия за сметка на други. Във връзка с това Съдът посочи, че „[ф]актът, че помощта не е насочена към един или повече конкретни получатели, определени предварително, а че тя е предмет на редица обективни критерии, според които може да бъде предоставена, в рамките на предварително определено общо разпределение на бюджета, на неограничен брой получатели, които не са определени индивидуално предварително, не може да бъде достатъчен, за да се постави под въпрос избирателният характер на мярката и съответно определянето ѝ като държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора [член 107, параграф 1 от ДФЕС]. Това обстоятелство може най-много да означава, че въпросната мярка не е индивидуална помощ. Това обаче не е пречка тази публична мярка да се счита за схема за помощ, представляваща избирателна и следователно конкретна мярка, ако поради своите критерии на прилагане тя осигурява предимство на определени предприятия или на производството на някои стоки при изключване на други.“ (14) Следователно според Съда случаите на държавна намеса не следва да се оценяват въз основа на причините за тях или на техните цели, а на тяхното въздействие. (15) В настоящия случаи схемата de facto е избирателна.
(45)
Трето, за да има общ характер, мярката трябва не само да се основава на обективни и хоризонтални критерии, но и да не бъде ограничена нито във времето, нито в областта на своето приложение. Схемата, въпреки че Португалия защитава нейния общ характер, е ограничена както във времето, така и в областта на своето приложение, включително поради самото естество на модела с допълващ характер, както е обяснено по-горе в съображение 43.
(46)
И накрая, критериите по схемата не съответстват на целта и логиката на мярката (16). Дори ако схемата се прилагаше по обективен начин от частните застрахователи, само предприятия, чието покритие е намаляло по време на кризата, биха отговаряли на условията по схемата. Предприятията, за които частните застрахователи са отменили кредитните тавани напълно, се изключват от схемата. Следователно въпреки целта на схемата, а именно да бъде преодоляна предполагаема липса на покритие на частния пазар, тя не обхваща предприятията, които са засегнати най-тежко от намаляването на капацитета за частно застраховане на пазара. Във връзка с това формата на мярката не е подходяща за преодоляване на установената неефективност на пазара.
(47)
Въз основа на горепосочените съображения предимствата, предоставяни на износителите и търговските предприятия, които участват в схемата, имат избирателен характер.
Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(48)
По отношение на въздействието върху търговията схемата покрива транзакции за износ и вътрешни транзакции за търгуеми стоки.
(49)
Като покрива вътрешни операции, схемата евентуално може да засяга търговията между държавите-членки в степен, която може значително да наруши търговските потоци, например като пренасочва търговските дейности от износ към вътрешни транзакции.
(50)
По отношение на нарушаването на конкуренцията, съгласно практиката на Съда дори само фактът, че конкурентната позиция на дадено предприятие укрепва в сравнение с други конкурентни предприятия, като му се предоставя икономическа полза, която иначе не би получило при нормално протичане на неговата дейност, е признак за евентуално нарушаване на конкуренцията (17).
(51)
Тъй като схемата се прилага по отношение на износа, включително за други държави-членки, мярката очевидно засяга търговските потоци между държавите-членки, тъй като улеснява извършването на експортна дейност от страна на получателите.
(52)
Освен това схемата засяга търговията, доколкото обхваща вътрешни транзакции. Установена съдебна практика е, че когато помощ, предоставена от държава-членка, укрепва позицията на предприятие в сравнение с други конкурентни предприятия при търговия в рамките на Съюза, се счита, че търговията е засегната от тази помощ. Във връзка с това фактът, че икономически отрасъл е бил либерализиран на равнището на Съюза, може да послужи да се определи, че помощта има действително или потенциално въздействие върху конкуренцията и засяга търговията между държавите-членки. Освен това не е необходимо самото предприятие на получателя да участва в търговията в рамките на Съюза. Помощ, предоставена от държава-членка на предприятие, може да допринесе за поддържане или увеличаване на дейността на вътрешния пазар, като вследствие на това предприятия, установени в други държави-членки, имат по-малко възможности за навлизане на пазара на въпросната държава-членка. Освен това укрепването на предприятие, което до момента не е участвало в търговия в рамките на Съюза, може да постави това предприятие в позиция, която му позволява да навлезе на пазара на друга държава-членка (18).
(53)
В настоящия случай мярката облагодетелства предприятия, които извършват дейност в различни сектори, които са отворени за търговия на територията на Европейския съюз. Така дори предимствата, предоставени за вътрешните транзакции на предприятията, извършващи дейност само на португалския пазар, засягат търговията между държавите-членки.
(54)
Освен това предназначението на мярката е да подпомага търговската дейност на предприятията, установени в Португалия, а не на предприятията, установени в други държави-членки. Следователно мярката може да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
Заключение
(55)
Следователно настоящият проект представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Помощта може да се счита за съвместима с общия пазар, ако изпълнява условията на някое от изключенията, предвидени в Договора.
6.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ЗАСТРАХОВАТЕЛИ
(56)
В съобщението си Комисията определи условията, при които помощ за застрахователи под формата на подкрепени от държавата схеми за краткосрочни експортни кредити, се счита за съвместима. В условията на финансовата криза временната рамка определя условията за прилагане на съобщението.
(57)
В точка 2.5 от измененото съобщение (19)„продаваеми рискове“ се определят като търговските и политическите рискове във връзка с публични и непублични длъжници, установени в държавите, изброени в приложението (20) към съобщението. Обикновено се забраняват финансови предимства в полза на застрахователи на експортни кредити, които сключват или покриват транзакция, квалифицирана като продаваем риск.
(58)
В точка 3.1 от съобщението се посочва, че факторите, които могат да нарушат конкуренцията между частни или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити, които застраховат продаваеми рискове, са de jure и de facto държавните гаранции за вземане на заеми и за загуби. Тези гаранции позволяват на застрахователите да вземат заеми при ставки, по-ниски от нормалните пазарни ставки, или изобщо им осигуряват възможност да вземат заеми. Освен това те премахват необходимостта застрахователите да се презастраховат на частния пазар.
(59)
Що се отнася до държави, които не са изброени в приложението към съобщението, тези рискове са „непродаваеми“ по смисъла на съобщението и публичната подкрепа за тяхното застраховане не е обхваната от съобщението.
(60)
В точка 4.2 от съобщението се предвижда, че „продаваемите рискове“ не могат да бъдат покривани чрез застраховане на експортни кредити с помощ от държавите-членки. В точка 4.4 от съобщението обаче се посочва, че при определени условия тези рискове могат временно да бъдат покривани от публични или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити. По-специално тя гласи, че рисковете, поети по отношение на длъжници, установени в държавите, изброени в приложението към съобщението, се считат за временно непродаваеми само ако може да бъде доказано, че на частния застрахователен пазар липсва покритие за рисковете, които по принцип се считат за продаваеми. Държавите-членки, които искат да задействат тази клауза за дерогация, трябва да представят пазарен доклад и да осигурят доказателства от двама големи международно признати застрахователи на експортни кредити, както и от национален кредитен застраховател, за липсата на покритие за рисковете на частния застрахователен пазар. Освен това публично подкрепяните застрахователи на експортни кредити трябва, доколкото е възможно, да съгласуват ставките на своите премии за такива „непродаваеми рискове“ със ставките, прилагани другаде от частните застрахователи на експортни кредити за въпросния вид риск, и да осигурят описание на условията, които публичният застраховател на експортни кредити възнамерява да прилага по отношение на такива рискове.
(61)
За да се ускори процедурата във временната рамка беше опростено, до 31 декември 2010 г., доказателството, което държавите-членки трябва да представят, за да докажат липсата на покритие. За тази цел държавите-членки трябваше да представят доказателства, осигурени от един голям международно признат частен застраховател на експортни кредити и от един национален кредитен застраховател, или от поне от четири утвърдени износители на местния пазар. Временната рамка беше удължена до 31 декември 2011 г. (21)
Липса на покритие
(62)
Португалия представи няколко писма от износители, които показват, че им е отказано покритие за редица транзакции. Въпреки това Комисията не намери достатъчно доказателства за липсата на покритие в писмата, предоставени от португалските органи. Посочените в писмата причини за отказ са или поверителни, или се посочва ясно, че отказът се дължи на недостатъчната ликвидност и финансовото състояние на клиента, което е нормална бизнес практика при добре функциониращ застрахователен пазар. Португалия представи данни в отговора си във връзка с решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, които показват намаляване на броя на дружествата, които сключват застраховки (към края на 2009 г. има намаление от 29,41 % в сравнение с предходната година и още 12,53 % до септември 2010 г.), както и намаление на стойността на застрахования портфейл (намаление от 32,84 % към края на 2009 г. в сравнение с предходната година и още 22,36 % до септември 2010 г.). Въпреки това от двете писма от частни застрахователи, предоставени от Португалия, в които се отбелязва липсата на покритие на частния пазар, в едно от тях (от CESCE от 22 ноември 2010 г.) се посочва, че нуждите от финансиране на предприятията също са намалели поради намаляването на търсенето на пазарите. Поради това предполагаемото намаление на застрахованите обеми не е достатъчно доказателство за липсата на покритие на пазара.
(63)
Освен това, ако на частния пазар действително има липса на покритие и впоследствие такова започне да се предлага, когато държавата предостави частично покритие, това може да бъде признак, че застрахователите са получили държавна помощ. Тъй като пазарът се приспособява основно според количеството, а не според цените, както се обяснява в съображение 35, наличието на кредитиране, получено чрез държавната помощ, позволява на операторите, които вече присъстват на пазара, да поддържат своята позиция.
Съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(64)
Ставките, прилагани съгласно схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател, за осигуряване на покритие за един и същ клиент. Освен това, обратно на твърденията на Португалия, рискът, който се прехвърля на държавата във връзка със схемата, може да се счита за по-висок от риска, който се покрива самостоятелно от частния застраховател. Следва да се припомни, че рискът от неизпълнение се увеличава с увеличаването на застрахованата сума. Така с по-голяма стойност на застрахователното покритие износителят ще приеме да сключи повече търговски транзакции с даден купувач. Общата стойност на транзакциите може да надвиши капацитета на купувача за изплащане.
(65)
Португалските органи считат, че рискът от допълнителни транзакции е по-нисък, като приемат, че износител, който е получил ограничено покритие, първо ще застрахова най-рисковите купувачи; а с увеличаване на покритието износителят постепенно ще застрахова купувачите, които са по-малко рискови. При този аргумент обаче се пропуска фактът, че кредитните тавани се предоставят за отделните купувачи и следователно износителят няма избор да използва целия предоставен таван изключително за купувачите с най-ниска кредитоспособност.
(66)
Освен това твърдението на португалските органи, че допълнителните застраховани транзакции са с по-нисък риск в сравнение с транзакциите, застраховани от частния застраховател, води до заключението, че частните застрахователи приемат по-висок риск за определено равнище на премията, като същевременно отказват да покриват транзакции с по-нисък риск за същото равнище на премията. Ако този аргумент беше верен, един рационален частен застраховател би застраховал повече транзакции, което ще увеличи неговия приход от премии от тях при същевременно намаляване на риска. С други думи според аргумента на португалските органи частните застрахователи биха действали нерационално, като биха се съгласили да застраховат по-рискова част от портфейла вместо по-малко рисковата част. Поради това аргументът не може да бъде приет.
(67)
В резултат на увеличения риск, покрит чрез мярката, държавата поема риска от по-голяма очаквана крайна загуба в сравнение с частния застраховател, когато предоставя и определя цената на първоначалното покритие самостоятелно. Поради това при схема с допълващ характер, при което решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван за застраховането на кредити, цената на допълнителната част трябва да отразява по-високия риск от евентуално прекомерно покритие. Аргументът на португалските органи, според които предприятията биха направили неблагоприятен избор, който би гарантирал, че по-рисковите операции ще бъдат покрити от частни застрахователи, не е подкрепен от конкретни данни, нито от познатата пазарна практика. Най-разпространената форма на частно застраховане на краткосрочни кредити (полиза за целия оборот) изисква целият портфейл на кредитираните продажби да се покрива от полицата. Така застрахованото дружество няма възможност да застрахова своите рискове избирателно. Комисията счита, че цената на допълнителната застраховка следва да бъде съобразена с по-високото равнище на поетия риск. Затова цената е следвало да бъде по-висока от цената, прилагана от страна на частните застрахователи за основното покритие.
(68)
В настоящия случай ставките, прилагани по схемата, са по-ниски от текущите ставки на пазара за застраховане на експортни кредити, което се потвърждава от Португалия в отговора ѝ по повод на решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване. Тази цена е по-ниска и от пазарните ставки през 2007 и 2008 г. Поради тази причина аргументът, представен от португалските органи, според който определените цени съответстват на пазарните ставки преди кризата, също не се потвърждава. Освен това цената следва да бъде съобразена и с равнището на поетия риск. Следователно цената всъщност следва да бъде по-висока от пазарната цена.
(69)
С оглед на горепосоченото схемата, прилагана по отношение на застрахователи, е несъвместима със съобщението и временната рамка.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ИЗНОСИТЕЛИ И ПРЕДПРИЯТИЯ, ИЗВЪРШВАЩИ ВЪТРЕШНА ТЪРГОВИЯ
6.3.1. Съвместимост на мярката, предназначена за застраховане на краткосрочни експортни кредити
(70)
Член 107, параграф 3, буква в), приложима при нормални пазарни условия, и член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, приложима в периоди на сериозни затруднения в икономиката, позволяват помощта да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар при определени условия.
(71)
Комисията припомня, че според съдебната практика член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения в цялата икономика на държава-членка (22).
(72)
В съответствие с принципите, определени във временната рамка (параграф 5.1), удължена до 31 декември 2012 г., за да се счита за съвместима, мярката за помощ трябва да отговаря на следните критерии:
а.
Уместност
Помощта трябва да бъде насочена по подходящ начин, за да може ефективно да постига целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката. Това няма да е така, ако мярката не е подходяща за преодоляване на затрудненията.
б.
Необходимост
Мярката за помощ трябва по своя размер и форма да бъде необходима за постигане на целта. Следователно тя трябва да бъде в минималния размер, необходим за постигане на целта, и да бъде в най-подходящата форма за преодоляване на затрудненията. С други думи, ако помощ в по-малък размер или мярка във форма, пораждаща по-слабо нарушение, са достатъчни за преодоляване на сериозни затруднения в цялата икономика, въпросната мярка не би била необходима. Този анализ се потвърждава от утвърдената практика на Съда (23).
в.
Пропорционалност
Положителното въздействие на мярката трябва да бъде балансирано правилно по отношение на нарушаването на конкуренцията, така че нарушенията да бъдат ограничени до необходимия минимум за постигане на целите на мерките. С член 107, параграф 1 от ДФЕС се забраняват всички избирателни публични мерки, които могат да нарушат търговията между държавите-членки. При всяка дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, с която се разрешава държавна помощ, трябва да се гарантира, че помощта е ограничена до необходимото за постигане на нейната определена цел.
Уместност
(73)
Както е обяснено в съображение 46, моделът на схемата изключва предприятия, които са засегнати най-сериозно от кризата, и поради това тя не е подходяща за преодоляване на предполагаема неефективност на пазара поради липса на частно покритие.
Необходимост и пропорционалност: съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(74)
Както се посочва по-горе в съображение 62, въпреки че информацията, предоставена от Португалия, показва затруднения на частния пазар за застраховане на кредити, тя не доказва липса на покритие. Следователно не може да бъде установена необходимост от държавна намеса.
(75)
Както се обяснява в съображения 21 и 64, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частни застрахователи, за осигуряване на покритие за един и същ клиент.
(76)
Както се обяснява по-горе в съображения 65-67, при схема с допълващ характер, когато решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван на застраховка на кредит, цената на допълнителната част трябва да отразява по-висок риск от евентуалното прекомерно покритие.
(77)
Целта да се осигури предполагаемото липсващо застрахователно покритие може да бъде постигната и чрез схема, чиито цени са определени така, че да отразяват основния риск, поет от държавата. Следователно цените по схемата, основаващи се на премия, която е по-ниска от премията, която би била прилагана на пазара за подобни рискове, не са пропорционални на целта на схемата.
(78)
С оглед на горепосоченото частта от схемата, отнасяща се за застраховането на експортни кредити, не може да се счита за съвместима помощ за износители съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС и временната рамка.
(79)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в), всички аргументи във връзка с уместността, необходимостта и пропорционалността, имат еднакво отношение към анализа за съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква б). Следователно помощта за застрахователи на експортни кредити по схемата засяга условията на търговия в степен, която противоречи на общия интерес.
6.3.2. Съвместимост на схемата по отношение на застраховането на транзакции, свързани с вътрешна търговия
(80)
По отношение на прилагането на схемата за вътрешни транзакции, застраховането на вътрешна търговия под пазарната цена може да отклони търговските транзакции от износ в полза на вътрешни транзакции и да окаже сериозно въздействие върху вноса. Поради това при нормални пазарни условия подкрепата от държавата в полза на вътрешнотърговски операции е строго забранена. С букви в) и б) от член 107, параграф 3 от ДФЕС обаче се позволява помощта да се счита за съвместима с вътрешния пазар при определени условия. Във връзка с това в съобщението и във временната рамка се определят критерии за съвместимостта на мерките за помощ за застраховане на краткосрочни експортни кредити. Тези текстове обаче не включват транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(81)
Въпреки това Португалия изпрати уведомление за схемата в контекста на настоящата финансова криза съгласно временната рамка. Поради това трябва да се установи дали, с оглед на всеобхватните последствия от настоящата икономическа криза, схемата може да се счита за пряко съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС. Ако това не е така, трябва да се анализира дали мярката може да се счита за съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква в).
(82)
По отношение на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС посочената разпоредба позволява на Комисията да обяви помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако целта ѝ е „преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“.
(83)
Комисията отбелязва отново, че член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения, които засягат цялата икономика на държава-членка (24). Тя припомня също, както е посочено в съображение 73 по-горе, че мярката трябва да отговаря на принципите за уместност, необходимост и пропорционалност.
(84)
Мярката беше приведена в действие в условията на настоящата финансова криза и е ограничена по време.
(85)
Комисията получи писма от износители и частни застрахователи, в които се посочва намаление на застрахователното покритие за вътрешни транзакции. Португалските органи твърдят, че коефициентът на загубата се е увеличил на 102 %. От тази забележка обаче не може да се направи заключение, тъй като увеличението следва постоянна тенденция от 2004 г., както е посочено в коментарите, предоставени от португалските органи. Постоянното увеличаване на коефициента на загубата още преди настъпването на финансовата криза е възможно да не бъде признак за неефективност на пазара при финансирането на вътрешната търговия, а по-скоро за структурен проблем. Поради това Комисията не намери доказателства, че схемата е подходяща за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката, и счита, че схемата не може да бъде обявена за съвместима с временната рамка или член 107, параграф 3, буква б).
(86)
По отношение на съвместимостта на мярката съгласно съобщението и член 107, параграф 3, буква в), целта на схемата е да се преодолее липсата на покритие на застрахователния пазар. Поради своя допълващ характер обаче схемата, която позволява известна степен на свобода на частните застрахователи при избора на получател, съществува вероятност тя да остави без покритие предприятия, които са в съпоставимо фактическо положение с предприятията, ползващи покритие, но засегнати от кризата в по-голяма степен. За тези изключени предприятия застрахователното покритие би било оттеглено напълно, а не само частично отменено. Освен това мярката не само осигурява допълнително покритие на получателите, но и предоставя предимство по отношение на цената, като се има предвид, че ставките на премиите са под пазарните ставки. Както вече беше отбелязано, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател за осигуряване на покритие за един и същ клиент, а фактът, че таванът на покритието е увеличен двойно в сравнение с първоначалния таван, предполага по-голям риск, който не е отразен в премията. Равнището на цените по схемата не е обосновано от гледна точка на необходимостта да се преодолее липсата на застрахователно покритие. Схемата не е пропорционална за постигането на нейната определена цел предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията.
(87)
Поради това Комисията заключава, че държавната помощ, предоставена за застраховане на вътрешнотърговскте транзакции, не изпълнява условията на букви б) или в) от член 107, параграф 3 от ДФЕС и е несъвместима с вътрешния пазар.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(88)
С оглед на горепосоченото Комисията заключава, че схемата предоставя държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, която не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(89)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (25), когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателите. Възстановява се само помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(90)
Целта на възстановяването е връщане към положението, съществувало преди предоставянето на помощта. Тя се постига, след като несъвместимата помощ бъде изплатена от получателите, които по този начин се отказват от предимството, което са имали спрямо своите конкуренти. Сумата, която подлежи на възстановяване, следва да бъде такава, че да се премахне икономическото предимство, предоставено на получателите.
(91)
За да се определи точната количествена стойност на помощта, тъй като не е налична подходяща пазарна цена за възнаграждението за покритието от държавата, е необходимо да се определи подходящ показател. Както се посочва в първото тире на точка 4.2 от известието на Комисията относно гаранциите (26)„еквивалентът на помощта в брой“ за гаранция по заем през дадена година може да се изчисли по същия начин като еквивалента за помощта за заем при облекчени условия. Следователно размерът на помощта може да се изчисли като разлика между теоретичната пазарна ставка и получената благодарение на държавната гаранция ставка, след като се приспаднат всички изплатени премии.
(92)
По отношение на помощта за застрахователи предимството се изразява под формата на запазване на пазарния дял на застрахователите. При липса на помощ покритието би могло да се осигури от друг участник на пазара. По-специално, както е обяснено в съображение 35, конкуренцията на пазара се основава главно на количествата, а не на цените. Освен това пазарната практика е да се определи средна цена за целия портфейл, който след това следва да се застрахова при същия застраховател (27) с цел да се избегне подбиране на определени клиенти (cherry picking) от страна на застрахованото предприятие. Подбирането на определени клиенти може да възникне, ако застрахованото предприятие заплати средна цена само за клиенти с висок риск и не застрахова клиентите с по-нисък риск или застрахова клиенти с по-нисък риск при друг застраховател. Следователно, ако друг участник на пазара беше предоставил покритие на износителите за целия изискан кредитен таван дори на по-висока цена, износителите вероятно щяха да пренасочат съвкупността от своите застрахователи полици към алтернативния доставчик на покритие. Предимството в парично отношение е маржът на печалбата, реализирана по застрахования обем от всеки частен застраховател, като се приспаднат разходите, свързани с този обем. Тези елементи, преобразувани в печалбите, реализирани от частните застрахователи, участващи в схемата през периода, в който държавата е предоставяла допълнителното покритие, биха били отчетени от друг участник на пазара при липса на схема. Следователно помощта в полза на застрахователите се определя количествено като печалбите, реализирани от застрахователите, участващи в схемата през периода на нейното действие, в резултат на тяхното покритие на индивидуални износители и вътрешнотърговски предприятия, включени в схемата. Предимството за клиентите, които са се включили в схемата, следва да се изчисли на равнището на всеки индивидуален застраховател, участващ в схемата, и в случай че печалбата надвишава стойността de minimis, тя следва да бъде възстановена.
(93)
По отношение на износителите получателите следва да са заплатили възнаграждение за покритието от държавата при пазарни условия. Следователно стойността на помощта следва да се изчисли като разлика между действителната пазарна ставка, коригирана според промяната в равнището на риска. Комисията разработи метод за изчисляване на сумата за възстановяване (обяснен в приложението към настоящото решение), основаващ се на разумни допускания и на обичайната пазарна практика. При този метод теоретичната пазарна цена за покритието, предоставено от държавата, се равнява на 110 % от цената (под формата на ставка на премията), определена от частния застраховател за всеки индивидуален износител. Тъй като цената, която се заплаща по схемата, е 60 % от премиите, прилагани от частния застраховател, сумата, която следва да се възстанови при всяка транзакция, се равнява на сумата, прилагана от държавата съгласно схемата, умножена по 5/6.
(94)
Сумата, посочена в съображение 93, представлява сумата, която трябва да се възстанови, плюс лихвата по възстановяването, която се натрупва реално върху тази сума от датата, на която помощта е предоставена на получателите (дата на индивидуалните гаранции) до нейното действително възстановяване. Лихвата по възстановяването се изчислява с натрупване съгласно глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (28), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 (29).
(95)
Настоящото решение се прилага незабавно, по-специално по отношение на възстановяването на всички индивидуални помощи, предоставени по схемата, с изключение на помощите, които отговарят на условията, посочени в регламентите, приети в съответствие с членове 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (30), или чрез друга одобрена схема за помощ, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която се съдържа в застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити в изпълнение на Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. за установяване на правилата, приложими за организациите за взаимно гарантиране, от 16 юли 1998 г. (изменени с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.), предоставена неправомерно от Португалия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето отговаря на условията, посочени в регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или в друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
Член 3
1. Португалия възстановява от получателите несъвместимата помощ, посочена в член 1.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начисляват лихви от датата на тяхното предоставяне на получателя до тяхното действително възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008.
4. Португалия преустановява незабавно схемата, посочена в член 1, и анулира всички неизвършени плащания на помощ по схемата, посочена в член 1, от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение се прилага в срок от четири месеца от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Португалия изпраща на Комисията следната информация:
а)
списък на получателите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общата стойност на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихва по възстановяването), подлежаща на възстановяване от всеки получател;
в)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерките за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на получателите е наредено да възстановят помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Португалия предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателите.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Португалия.
Съставено в Брюксел на 23 ноември 2011 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 23 november 2011
om det statliga stöd C 28/10 som Portugal har genomfört till förmån för systemet för kortfristiga exportkreditförsäkringar
[delgivet med nr C(2011) 7756]
(Endast den portugisiska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2014/532/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
(1)
Detta beslut avser statligt stöd som Portugal genomfört i form av ett system för kortfristiga exportkreditförsäkringar (nedan kallad stödordningen).
1. FÖRFARANDE
(2)
Den 12 januari 2009 anmälde Portugal ett system för kortfristiga exportkreditförsäkringar enligt artikel 5.1 i kommissionens meddelande Tillfällig gemenskapsram för statliga stödåtgärder för att främja tillgången till finansiering i den aktuella finansiella och ekonomiska krisen (2) (nedan kallad den tillfälliga ramen).
(3)
Även om stödordningen ursprungligen anmäldes som en kortfristig exportkreditförsäkring för OECD-länder omfattar stödordningen även inhemska handelstransaktioner.
(4)
Eftersom de portugisiska myndigheterna bekräftade att stödordningen har genomförts från och med januari 2009 underrättade kommissionen i en skrivelse av den 19 april 2010 Portugal om att stödordningen hade överförts till registret över icke anmälda stöd.
(5)
I en skrivelse av den 27 oktober 2010 underrättade kommissionen Portugal om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt avseende detta stöd.
(6)
Genom en skrivelse av den 29 november 2010 lämnande de portugisiska myndigheterna sina synpunkter på kommissionen skrivelse av den 27 oktober 2010. De bifogade två skrivelser från kreditförsäkringsföretag (CESCE och COSEC), daterade den 22 november 2010 respektive den 23 november 2010.
(7)
Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 april 2011 (3). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med synpunkter på stödet i fråga. Inga synpunkter har mottagits.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
2.1 STÖDETS SYFTE
(8)
De portugisiska myndigheterna har hävdat att den aktuella finansiella krisen har resulterat i ökade risker för kommersiella verksamheter. Detta har i sin tur lett till en alltmer konservativ inställning bland kreditförsäkringsföretag, vilket speglas i graden av försäkringsskydd mot inneboende risker i samband med kommersiell verksamhet.
(9)
Syftet med stödordningen är att åtgärda ett marknadsmisslyckande till följd av avsaknad av tillgång till kreditförsäkring och att hjälpa till att återuppbygga förtroendet för kreditförsäkringsmarknaden.
(10)
För att nå dessa mål tillhandahålls kreditförsäkringsskydd till exportörer och företag som tillfälligt saknar tillgång till privat exportförsäkringsskydd för transaktioner med köpare i OECD-länder eller för inhemska transaktioner.
(11)
Enligt de portugisiska myndigheterna har försäkringssektorn kraftigt minskat sedan 2008, vilket fick till följd att försäkringsskydd inte längre fanns att tillgå. Det sammanlagda värdet på försäkringsportföljen minskade med 32,84 % mellan den 31 december 2008 och den 31 december 2009 och med ytterligare 22,4 % från den 31 december 2009 till den 30 september 2010. Försäkringsportföljens sammanlagda värde minskade från 30,6 miljarder euro i slutet av 2008 till 15,9 miljarder euro den 30 september 2010. Antalet försäkrade bolag minskade från 3 709 i slutet av 2008 till 2 290 i september 2010. De portugisiska myndigheterna överlämnade även skrivelser från försäkringsföretag för att visa att stödordningen behövde fortsätta fram till utgången av 2010, trots att det i skrivelserna hävdades att den högsta stödnivån inte skulle nås. I skrivelserna förklarade försäkringsföretagen varför stödordningen behövdes genom att hänvisa till den ökade risken för exportkreditförsäkringar på grund av den allmänna ekonomiska situationen i en tid där man försöker hämta sig från krisen, vilket resulterar i stigande priser och minskat skydd från privata försäkringsgivare i vissa sektorer.
2.2 RÄTTSLIG GRUND
(12)
Den nationella rättsliga grunden för stödordningen är lagdekret nr 175/2008 om inrättandet av Finova av den 26 augusti 2008 och lagdekret nr 211/1998 av den 16 juli 1998 om bestämmelser för kreditgarantibolag (ändrad genom lagdekret nr 19/2001 av den 30 januari 2001 och nr 309-A/2007 av den 7 september 2007).
2.3 GENOMFÖRANDEORGAN
(13)
Stödordningen genomförs via följande privata kreditförsäkringsföretag som är aktiva på den portugisiska marknaden: COSEC, CESCE, COFACE och Credito y Caución.
2.4 STÖDMOTTAGARE
(14)
Enligt de uppgifter som de portugisiska myndigheterna lämnade den 26 november 2010 deltog 399 stödmottagare i stödordningen i oktober 2010.
(15)
Fördelningen av de kreditgränser som beviljades i oktober 2010 återges i följande tabeller:
(16)
Användning av försäkringsintermediärer:
Försäkringsbolag
Stödmottagare
Kreditgräns i euro
Antal
(%)
Värde
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Summa
399
100
211 630 292
100
(17)
Fördelning efter marknadsstorlek i euro mellan inhemska transaktioner och exporttransaktioner i oktober 2010:
Faktiskt utnyttjad kreditgräns (4)
Värde (EUR)
(%)
Inhemska handelstransaktioner
137 175 542
73,20
Exporttransaktioner
50 221 841
26,80
Summa
187 397 383
100
(18)
Fördelning efter stödmottagarens storlek
Stödmottagarens storlek
Stödmottagare
Kreditgräns i euro
Antal
(%)
Värde (EUR)
(%)
Stora företag
126
31,58
101 135 009
47,79
Medelstora företag
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikro-/småföretag
115
28,82
38 987 665
18,42
Summa
399
100
211 630 292
100
2.5 VILLKOR FÖR TILLÄMPNINGEN AV STÖDET
(19)
Stödordningen täcker kommersiella risker (som betalningsoförmåga och långvarigt försenade betalningar) kopplade till exporttransaktioner för perioder kortare än två år med OECD-länder, och risker kopplade till inhemska handelstransaktioner.
(20)
Den offentliga försäkringen fungerar som ett instrument för delning av riskerna (”top up”) med privata försäkringsgivare. Den beviljas enbart som ett komplement till det skydd som ett privat försäkringsbolag ger.
(21)
Enligt de portugisiska myndigheterna beviljas den offentliga försäkringen på exakt samma villkor som den privata försäkringen. Det belopp som täcks av den offentliga försäkringen får således aldrig överstiga det belopp som täcks av den privata försäkringsgivaren. Den försäkringspremie som tillämpas motsvarar emellertid 60 % av den premie som den privata försäkringsgivaren tar ut. Den genomsnittliga premie som tillämpades under stödordningen motsvarade 0,21 % av omsättningen, medan den marknadspremie som de privata försäkringsbolagen tog ut i genomsnitt motsvarade 0,36 % av omsättningen år 2009. Till och med de genomsnittliga marknadspremierna - som under 2007 och 2008 stod för 0,23 % respektive 0,24 % av omsättningen - var högre än den genomsnittliga premie som tillämpades enligt stödordningen från år 2009 och framåt.
(22)
Om försäkringshändelsen inträffar ska eventuellt återkrävda belopp delas mellan staten och den privata försäkringsgivare som tillhandahåller grundskyddet, i förhållande till den andel av det sammanlagda skydd som garanteras, dvs. kvoten av skydd. Återkravsförfarandet administreras av det privata försäkringsbolaget.
2.6 VARAKTIGHET
(23)
Stödordningen anmäldes den 12 januari 2009, med en giltighetstid från den 1 januari 2009 till den 31 december 2010. Kommissionen har inte underrättats om någon förlängning.
2.7 BUDGET
(24)
Enligt de uppgifter som de portugisiska myndigheterna har lämnat till kommissionen är den maximala garantin 1,5 miljoner euro för varje enskild stödmottagare.
(25)
Enligt de uppgifter som de portugisiska myndigheterna har lämnat till kommissionen är den sammanlagda budgeten för både inhemska transaktioner och exporttransaktioner 2 miljarder euro (5).
3. KOMMISSIONENS BESLUT OM ATT INLEDA DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET
(26)
I sitt beslut av den 27 oktober 2010 om att inleda det formella granskningsförfarandet meddelade kommissionen resultatet av sin preliminära bedömning och förklarade att den hyste tvivel rörande stödordningens förenlighet med den inre marknaden: De tvivel som uttrycktes i beslutet rörde följande områden:
-
Tillämpningen av stödordningen på kortfristig exportkreditförsäkring, där prissättningen på garantin låg under den nivå som normalt krävs enligt kommissionens meddelande om kortfristig exportkreditförsäkring (6) (nedan kallat meddelandet).s Kommissionen betvivlade att ersättningen var nödvändig och proportionell för att nå det eftersträvade syftet med tanke på den potentiella snedvridning av konkurrensen som stödordningen innebär.
-
Tillämpningen av stödordningen på inhemska transaktioner. Kommissionen hyste tvivel rörande åtgärdens förenlighet med den inre marknaden och ifrågasatte på nytt prissättningen på den garanti som tillhandhölls.
4. KOMMENTARER FRÅN PORTUGAL
(27)
I sina kommentarer till inledandet av det formella granskningsförfarandet hävdar de portugisiska myndigheterna att kommissionens påstående att de företag som deltar i stödordningen får en fördel som de annars inte skulle ha fått strider mot de mål som uttrycks i den tillfälliga ramen. För att bevisa marknadsmisslyckandet hänvisar de portugisiska myndigheterna till förlustkvoten, som 2008 hade stigit till rekordhöga 102 %, trots att antalet företag som täcktes av försäkring vid utgången av 2009 hade minskat med 29,41 % jämfört med 2008 och med ytterligare 12,53 % i slutet av september 2010. Värdet på försäkringsportföljen hade vid utgången av 2009 minskat med 32,84 % jämfört med situationen 2008 och med ytterligare 22,36 % i september 2010. Portugal gör också gällande att även andra medlemsstater har antagit denna typ av stödordningar.
(28)
När det gäller fördelens selektiva karaktär hävdar Portugal att stödordningen inte är selektiv, utan i stället utgör en allmän åtgärd som inte leder till diskriminering inom eller mellan sektorer. Portugal beklagar också att kommissionen inte har definierat vad som utgör en allmän åtgärd. Att det inte förekommer någon diskriminering bevisas enligt Portugal av i) att stödordningen även tillämpas på företag från andra medlemsstater som är verksamma i Portugal, ii) att tillämpningen av stödordningen accepteras av samtliga fyra försäkringsbolag som är verksamma i Portugal, vilka alla till viss del har utländska ägare, iii) att finansieringsbehoven inte har ändrats under krisen, iv) att stödordningens största stödmottagare i oktober 2010 var det affärssegment som rörde den nationella marknaden (73,2 %) och v) att alla bolag som är verksamma i Portugal kan använda stödordningen, oberoende av om deras verksamhet är kopplad till handel med varor (byggsektorn, transportsektorn och sektorn för ”övriga tjänster - med undantag av handel” har gynnats av stödordningen och tagit emot 2 155 000 euro, 471 500 euro respektive 4 580 000 euro), även om exportkrediter till sin natur främst är kopplade till varutransaktioner. Dessutom anser Portugal att modellen med en kompletterande tilläggsförsäkring (”top up”) inte är en källa till diskriminering, eftersom inget företag hindras från att förhandla om en sådan försäkring med en privat försäkringsgivare. De offentliga myndigheterna förlitar sig helt på de privata försäkringsbolagens riskbedömningar. Enligt de portugisiska myndigheterna hindrar dessutom den maxgräns som fastställts per försäkring inte stora företag från att få tillgång till försäkring, utan dessa har gynnats av stödordningen (upp till 47,79 % vad gäller verksamheternas värde, jämfört med 33,79 % för medelstora företag och 18,42 % för små företag, men endast upp till 31,58 % vad gäller antalet stödmottagare, jämfört med 39,60 % för medelstora företag och 28,82 % för små företag). Maxgränsen är utformad för att se till att alla inblandade statliga medel är proportionella i förhållande till de mål som eftersträvas, att riskerna är ordentligt spridda och att man samtidigt ser till att fler företag får tillgång till stödordningen. Det faktum att högsta tillåtna stödbelopp i stödordningen inte har utnyttjats är enligt de portugisiska myndigheterna ett bevis för att storföretag inte diskrimineras. Avslutningsvis ifrågasätter Portugal kopplingen mellan den rättspraxis som kommissionen anför i punkt 36 i sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet och diskrimineringen. Portugal beklagar att kommissionen inte har fastställt vilka kriterier en åtgärd måste uppfylla för att anses utgöra en allmän åtgärd.
(29)
Portugal har motiverat stödordningens lägre priser jämfört med privata försäkringar genom att hävda att ett negativt urval kan konstateras, eftersom bolagen väljer att försäkra de mindre riskfyllda transaktionerna med hjälp av stödordningen och låter privata försäkringar täcka de mer riskfyllda transaktionerna. Enligt de portugisiska myndigheterna är kommissionens argument inte relevanta för exportkreditsektorn, där risken till skillnad från bankkrediter inte ökar med kreditbeloppet. Den låga risken visas enligt de portugisiska myndigheterna även av att i oktober 2010 ökade volymen av kumulerade anspråk i stödordningen endast med 0,26 % av de utställda försäkringarnas sammanlagda värde. Enligt de portugisiska myndigheterna motsvarar den statliga garantins priser dessutom marknadspriserna före krisen och ger därför inte stödmottagarna någon fördel.
(30)
Enligt de portugisiska myndigheterna leder stödordningen dessutom inte till en snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstater eftersom i) den även omfattar nationella verksamheter, ii) försäkringskostnaderna skiljer sig åt i medlemsstaterna, vilket visas av hur olika försäkringen är prissatt, och iii) denna typ av tjänst inte finns att tillgå på marknaden.
5. SYNPUNKTER FRÅN ANDRA BERÖRDA PARTER
(31)
Efter att kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarandet hade offentliggjorts i EUT den 9 april 2011 mottog kommissionen inte några synpunkter från tredje man.
6. BEDÖMNING
6.1 BETECKNING AV ÅTGÄRDERNA SOM STATLIGT STÖD
(32)
I artikel 107.1 i EUF-fördraget anges följande:
”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”
(33)
För att kunna tillämpa artikel 107.1 i EUF-fördraget måste det finnas en statlig stödåtgärd som beviljats med hjälp av statliga medel, påverkar handeln mellan medlemsstaterna och snedvrider konkurrensen på den inre marknaden genom att ge vissa företag en selektiv fördel.
Statliga medel
(34)
Som förklarades i kommissionens beslut av den 27 oktober 2010 om att inleda det formella granskningsförfarandet tillhandahålls den aktuella försäkringen direkt av staten och alla förluster som stödordningen ger upphov till påverkar statsbudgeten. Därför innefattar stödordningen statliga medel. Att statliga medel är inblandade bestrids inte av Portugal.
Selektiv fördel för försäkringsgivare
(35)
Kommissionen har analyserat olika exportkreditförsäkringsmarknader i sina beslut om system för kortfristiga exportkreditförsäkringar (7). Premierna på marknaden för kortfristiga exportkreditförsäkringar fastställs vanligtvis i kontrakt som löper på minst ett år. Eventuella ändringar av priset för försäkringsskyddet träder därför i kraft först efter en viss fördröjning. Dessutom är det vedertagen marknadspraxis att justera utbudet av kreditförsäkringar genom att öka eller minska de kreditbelopp som erbjuds och inte genom att ändra de premier som tas ut för skyddet. Denna praxis har även fortsatt efter det att finanskrisen inleddes, vilket visas av de skrivelser om avslag som Portugal har skickat och de skrivelser om avslag som skickats i samband med ärenden som har rört system för kortfristiga exportkreditförsäkringar (8). I försäkringsgivarnas skrivelser om avslag erbjuds exportörerna i regel inte att som ett alternativ teckna en försäkring till ett högre pris för att täcka vissa köpare. Det har visat sig att privata försäkringsgivare till följd av finanskrisen kraftigt har minskat det skydd som de erbjuder, och ofta tagit bort det helt och hållet. Ovanstående bekräftas av andra uppgifter från marknadsaktörer (9). Konkurrensen mellan försäkringsföretag grundas följaktligen i första hand på volymer och inte på priser. Genom åtgärden reagerade staten på en efterfrågan som inte täcktes av befintliga privata aktörer. På en konkurrensutsatt marknad utan statligt ingripande skulle en ny aktör ha reagerat på efterfrågan genom att ge extra försäkringsskydd. Effekten av det statliga ingripandet var följaktligen att marknadsställningen skyddades för de privata aktörer som redan var aktiva på den portugisiska marknaden.
(36)
Kortfristig exportkreditförsäkring är en produkt där försäkringsgivaren tar över den kommersiella och politiska risken för att en köpare i en handelstransaktion tvingas ställa in betalningarna Banker erbjuder sig också att ta över riskerna för handelstransaktioner med hjälp av remburser och fakturering utan regressrätt. Kortfristig exportkreditförsäkring som erbjuds av exportkreditförsäkringsföretag och remburs som erbjuds av banker är efterfrågebaserade marknadssubstitut avsedda att skydda mot de kommersiella riskerna vid handelstransaktioner. Utan statligt ingripande skulle exportörer åtminstone i viss utsträckning ha använt remburser (kreditbrev) från banker (10). Eftersom kortfristiga exportförsäkringar från försäkringsföretag är utbytbara mot remburser från banker ger åtgärden sektorn för kortfristiga exportkreditförsäkringar en fördel eftersom den bidrar till att bevara exportkreditförsäkringsföretagens marknadsandel på marknaden för försäkringsskydd mot kommersiella och politiska risker vid handelstransaktioner. Eftersom banker inte får lov att ansöka om att delta i stödordningen, som innebär att en offentlig försäkring enbart erbjuds som ett komplement till det skydd som de privata försäkringsföretagen ger, är fördelen selektiv.
(37)
Mot bakgrund av ovanstående konstaterar kommissionen att åtgärden ger försäkringsbolagen en selektiv fördel.
Selektiva fördelar för exportörer och inhemska handelsföretag
(38)
Exportörer och handelsföretag som deltar i stödordningen betalar en premie som är lägre än den marknadsmässiga premien. Detta leder till att de företag som gynnas av stödordningen får en starkare ställning än de företag vars potentiella försäkringsskydd ombesörjs av privata försäkringsföretag till marknadsmässiga priser. Att med hjälp av en stödordning stärka vissa marknadsaktörers ställning i förhållande till deras konkurrenter i en jämförbar situation har ansetts utgöra en fördel (11). I det aktuella ärendet skulle stödmottagarna inte ha kunnat stärka sin ställning lika mycket utan det statliga ingripandet.
(39)
Portugal har dessutom bekräftat att det i viss utsträckning inte finns något skydd på marknaden mot de risker som täcks av stödordningen. De företag som utnyttjar stödordningen får därför en dubbel fördel genom att de även får tillgång till ett försäkringsskydd som de annars inte skulle ha fått tillgång till. De gynnas inte bara av en lägre premie än marknadspriset utan även av extra skydd.
(40)
Det portugisiska stödet är därför i praktiken selektivt.
(41)
En första indikation på att stödet är selektivt är att de företag som gynnas av åtgärden nästan uteslutande är företag som handlar med varor, medan företag som levererar tjänster gynnas i mycket lägre grad. Inom ramen för det formella granskningsförfarandet uppger de portugisiska myndigheterna att det inte finns några rättsliga hinder som hindrar företag som inte bedriver kommersiell verksamhet från att gynnas av stödordningen och att byggsektorn, transportsektorn och sektorn för ”andra tjänster - med undantag av handel” har gynnats av stödordningen. Portugal medger emellertid också att exportkreditförsäkringar på grund av sin karaktär huvudsakligen berör varutransaktioner. I oktober 2010 stod företag som tillhandahåller transporttjänster eller andra tjänster endast för 2,4 % av de försäkringar som tillhandahölls enligt stödordningen. Med tanke på att endast 8 av de 361 företag som utnyttjade stödordningen var företag som tillhandhöll tjänster och att dessa stod för omkring 1,25 % av andelen av kreditgränsen, framgår det tydligt att stödet i fråga främst hjälpte företag som handlar med varor.
(42)
Det finns andra inslag som visar att stödordningen i praktiken är selektiv.
(43)
Trots de portugisiska myndigheternas påståenden om att stödordningen har en allmän karaktär eftersom stödmottagarna definieras utifrån objektiva kriterier som inte innebär diskriminering av företag från andra medlemsstater, ger stödordningens villkor ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller valet av stödmottagare. Stödordningen bygger på en modell med kompletterande tilläggsförsäkring (”top up”), där endast företag som har en beviljad kreditgräns hos ett privat försäkringsföretag är stödberättigade, medan företag som privata försäkringsföretag nekar att ge fullständigt skydd inte är berättigade till detta ”tilläggsskydd”. Stödordningen lämnar det helt åt privata företag att bedöma om en kandidat är berättigad till skydd. I avsaknad av enhetliga och objektiva kriterier för att fastställa risken i de transaktioner som varje exportör eller handlare utför ger stödordningen privata aktörer stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra kreditvärdigheten hos de företag som har rätt att ansöka om försäkringsskydd. EU-domstolen har konstaterat att för att en åtgärd ska betecknas som icke-selektiv ska åtgärden grundas på ett tillämpningskriterium som är objektivt, utan hänsyn till geografiska eller sektorsvisa faktorer och överensstämma med det eftersträvade syftet (12). I det aktuella ärendet leder avsaknaden av objektiva kriterier för beslutet att bevilja privat skydd till potentiell diskriminering mellan stödmottagare som befinner sig i en faktiskt jämförbar situation (13).
(44)
Även om kriterierna för tillgång till stödordningen skulle betecknas som objektiva har domstolen för det andra funnit att enbart förekomsten av ett objektivt kriterium inte på förhand avgör åtgärdens selektiva karaktär när åtgärden leder till att vissa företag gynnas på bekostnad av andra. Domstolen har således konstaterat följande: ”Omständigheten att stödet inte riktades till en eller flera särskilda stödmottagare, utan i stället var underställt en rad objektiva kriterier enligt vilka stödet kunde beviljas inom ramen för en allmän i förväg fastställd budgetram till ett obegränsat antal mottagare som inte individualiserats, kan nämligen inte vara tillräcklig för att ifrågasätta åtgärdens selektiva karaktär och följaktligen dess kvalificering som statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget [107.1 i EUF-fördraget]. En dylik omständighet innebär på sin höjd att åtgärden i fråga inte är ett individuellt stöd. Den utesluter däremot inte att detta statliga ingripande skall kvalificeras som ett stödprogram som utgör en selektiv och således specifik åtgärd, om det på grund av dess tillämpningskriterier medför fördelar för vissa företag eller vissa verksamheter, medan andra företag eller verksamheter utesluts (14).” Enligt EU-domstolen bör statliga ingripanden därför inte bedömas på utifrån deras orsaker eller mål, utan utifrån vilka effekter de ger upphov till (15). I det aktuella ärendet är stödordningen i praktiken selektiv.
(45)
För att vara av allmän karaktär måste en åtgärd för det tredje inte bara grundas på objektiva och horisontella kriterier, utan åtgärden får inte heller vara begränsad i tiden eller ha ett begränsat tillämpningsområde. Trots att Portugal vidhåller stödordningens allmänna karaktär är denna emellertid både begränsad i tiden och har ett begränsat tillämpningsområde, bland annat genom själva den modell för kompletterande tilläggsförsäkring (”top up”) som beskrevs ovan i skäl 43.
(46)
Avslutningsvis är kriterierna i stödordningen inte förenliga med åtgärdens syfte och inre logik (16). Även om privata försäkringsgivare skulle tillämpa stödordningen på ett objektivt sätt, skulle enbart företag som såg sitt försäkringsskydd minska under krisen vara berättigad till stöd. Företag som en privat försäkringsgivare helt nekar kredit har inte rätt att delta i stödordningen. Trots att stödordningens syfte är att åtgärda den situation utan skydd som påstås råda på den privata marknaden täcker den inte de företag som drabbas hårdast av att den privata försäkringskapaciteten på marknaden har minskat. I det avseendet är åtgärdens utformning inte lämplig för att åtgärda det identifierade marknadsmisslyckandet.
(47)
Mot bakgrund av ovanstående har fördelarna för de exportörer och handelsföretag som deltar i stödordningen en selektiv karaktär.
Påverkan på handeln och snedvridning av konkurrensen
(48)
När det gäller påverkan på handeln omfattar stödordningen exporttransaktioner och inhemska transaktioner med handelsvaror.
(49)
Genom att omfatta inhemska transaktioner kan stödordningen potentiellt påverka handeln mellan medlemsstaterna i en sådan utsträckning att handelsflödena riskerar att snedvridas, exempelvis genom att näringsverksamheter avleds från export till inhemska transaktioner.
(50)
När det gäller snedvridning av konkurrensen är enligt EU-domstolens rättspraxis enbart den omständigheten att ett företags konkurrensställning stärks i förhållande till konkurrerande företag, genom att den ges en ekonomisk fördel som den annars inte hade fått, ett tecken på en möjlig snedvridning av konkurrensen (17).
(51)
Eftersom stödordningen gäller export, inklusive för andra medlemsstater, påverkar åtgärden helt klart handelsflödet mellan medlemsstaterna, eftersom den underlättar för stödmottagarna att bedriva exportverksamhet.
(52)
Stödordningen påverkar även handeln genom att den omfattar inhemska transaktioner. När stöd som beviljats av en medlemsstat stärker ett företags ställning i förhållande till konkurrerande företag i handeln inom unionen ska enligt fast rättspraxis denna handel anses påverkad av detta stöd. Omständigheten att en bransch har liberaliserats på gemenskapsnivå räcker för att visa stödens faktiska eller potentiella inverkan på konkurrensen, liksom deras inverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Det är vidare inte nödvändigt att det gynnade företaget självt deltar i handeln mellan medlemsstaterna. När en medlemsstat beviljar ett stöd till ett företag, kan dess verksamhet inom landet upprätthållas eller öka på grund av detta, vilket leder till att möjligheterna för företag från andra medlemsstater att gå in på denna medlemsstats marknad minskar. Om ett företag som dittills inte deltagit i handeln mellan medlemsstaterna får en stärkt ställning, kan det dessutom leda till att företaget tar sig in på marknaden i en annan medlemsstat (18).
(53)
I det aktuella ärendet gynnar åtgärden företag som är aktiva inom olika sektorer som omfattas av handeln inom Europeiska unionen. Även fördelar som ges i fråga om inhemska transaktioner som utförs av företag som enbart är aktiva på den portugisiska marknaden påverkar således handeln mellan medlemsstaterna.
(54)
Syftet med åtgärden är dessutom att stödja den kommersiella handelsverksamhet som bedrivs av företag etablerade i Portugal, till skillnad från företag etablerade i andra medlemsstater. Åtgärden snedvrider därför konkurrensen på den inre marknaden.
Slutsatser
(55)
Detta projekt utgör följaktligen statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Stödet kan emellertid anses förenligt med den inre marknaden om det uppfyller kraven för något av de undantag som anges i fördraget.
6.2 HURUVIDA STÖDET TILL FÖRSÄKRINGSGIVARE ÄR FÖRENLIGT
(56)
I sitt meddelande har kommissionen fastställt under vilka villkor stöd till försäkringsgivare i form av statliga system för kortfristiga exportkreditförsäkringar ska anses förenliga. I den tillfälliga ramen fastställs villkoren för hur bestämmelserna i meddelandet ska tillämpas i samband med den finansiella krisen.
(57)
I punkt 2.5 i meddelandet, i dess ändrade lydelse (19), definieras ”marknadsmässiga risker” som kommersiella och politiska risker vad avser offentliga och icke-offentliga gäldenärer som är etablerade i de länder som finns förtecknade i bilagan (20) till meddelandet. Finansiella fördelar till förmån för exportkreditförsäkringsföretag som ingår eller täcker en transaktion som kan klassificeras som en marknadsmässig risk är i regel förbjudna.
(58)
I punkt 3.1 i kommissionens meddelande anges att de faktorer som kan orsaka snedvridning av konkurrensen till förmån för offentliga eller offentligt understödda exportkreditförsäkringsföretag som försäkrar marknadsmässiga risker bland annat är statliga garantier (rättsligt eller i praktiken) för lån eller förlusttäckning. Genom dessa garantier kan försäkringsföretagen låna till lägre ränta än den normala marknadsräntan, samt ta lån i största allmänhet. Dessutom innebär en statlig garanti att försäkringsföretagen inte behöver teckna återförsäkringar på den privata marknaden,
(59)
För de länder som inte är förtecknade i bilagan till meddelandet är sådana risker ”icke-marknadsmässiga” i den mening som avses i meddelandet, och offentligt stöd för att försäkra sig mot dessa risker omfattas inte av meddelandet.
(60)
I punkt 4.2 i meddelandet anges att ”marknadsmässiga risker” inte kan täckas av exportkreditförsäkring med stöd från medlemsstaterna. I punkt 4.4 i meddelandet anges emellertid att skydd mot dessa risker under vissa omständigheter kan tillhandahållas av offentliga eller offentligt understödda exportkreditförsäkringsföretag. Det anges framför allt att de risker som gäldenärer etablerade i länder som förtecknas i bilagan till meddelandet är utsatta för anses som tillfälligt icke-marknadsmässiga endast om det kan visas att inte finns något försäkringsskydd att tillgå från privata försäkringsföretag för det som betraktas som marknadsmässiga exportkreditrisker. De medlemsstater som avser att utnyttja denna bestämmelse om undantag ska avge en marknadsrapport och framlägga bevis från två stora välrenommerade internationella privata exportkreditförsäkringsföretag och från ett nationellt kreditförsäkringsföretag, som påvisar att den privata försäkringsmarknaden inte kan täcka riskerna. Det offentligt understödda exportkreditföretaget ska dessutom, så långt det är möjligt, anpassa sina premier för sådana icke-marknadsmässiga risker efter de premier privata exportkreditförsäkringsföretag har för risker av samma slag och beskriva de villkor som offentliga eller offentligt understödda exportkreditförsäkringsföretag avser att tillämpa för sådana risker.
(61)
Processen påskyndades genom att man i den tillfälliga ramen sänkte kraven för vilka bevis som medlemsstaterna måste förelägga för att visa att försäkringsskydd inte finns att tillgå. Förenklingen gällde fram till den 31 december 2010. Medlemsstaterna blev härigenom skyldiga att förelägga bevis från en stort välrenommerat internationellt privat exportkreditförsäkringsföretag och ett nationellt kreditförsäkringsföretag eller från åtminstone fyra etablerade exportörer på den inhemska marknaden. Den tillfälliga ramen förlängdes till den 31 december 2011 (21).
Avsaknad av tillgång till försäkringsskydd
(62)
Portugal har överlämnat flera skrivelser från exportörer som visar att dessa i flera fall har fått avslag på sina ansökningar om försäkringsskydd för olika transaktioner. Trots detta anser kommissionen att det i skrivelserna från de portugisiska myndigheterna inte finns tillräckliga bevis för att försäkringsskydd inte finns att tillgå. De skäl till avslag som anges i skrivelserna är antingen konfidentiella eller så anges det uttryckligen att avslaget beror på kundens dåliga likviditet och finansiella ställning, vilket är vedertagen affärspraxis på en normalt fungerande försäkringsmarknad. I sitt svar på kommissionens beslut av den 27 oktober 2010 om att inleda det formella granskningsförfarandet tillhandahöll Portugal uppgifter som visar att antalet företag som har tecknat försäkring har sjunkit (en minskning med 29,41 % fram till utgången av 2009 jämfört med året innan, och med ytterligare 12,53 % fram till september 2010), och att värdet på den försäkrade portföljen har minskat (en minskning på 32,84 % vid utgången av 2009 jämfört med året innan, och med ytterligare 22,36 % fram till september 2010). I en av de två skrivelser som Portugal har överlämnat från privata försäkringsföretag om att försäkringsskydd inte finns att tillgå på den privata marknaden (skrivelsen från CESCE, daterad den 22 november 2010) anges att företagens finansieringsbehov också har minskat till följd av minskningen av inköpsmarknaderna. Den påstådda minskningen av försäkringsvolymerna räcker därför inte som bevis för att försäkringsskydd inte finns att tillgå på marknaden.
(63)
Om försäkringsskydd verkligen inte finns att tillgå på den privata marknaden och detta skydd sedan blir tillgängligt när staten beviljar delvis täckning kan detta dessutom tyda på att försäkringsföretagen har tagit emot statligt stöd. Eftersom denna marknad främst baseras på volymer och inte på priser, vilket förklaras i skäl 35, gör tillgången på kredit som härrör från statligt stöd det möjligt för de aktörer som redan finns på marknaden att behålla sin ställning.
Anpassning av premier till premier som tas ut av privata försäkringsföretag
(64)
De premier som tas ut enligt stödordningen motsvarar 60 % av de premier som tas ut av privata försäkringsföretag för att skydda samma kund. Tvärtemot vad Portugal påstår kan den risk som enligt stödordningen överlåtits på staten dessutom vara större än den risk som täcks av det privata försäkringsföretaget på enskild nivå. Det bör erinras om att risken för betalningsinställelse ökar när det försäkrade beloppet ökar. Med ett starkare försäkringsskydd skulle exportörerna således acceptera att ingå fler affärstransaktioner med en given köpare. Transaktionernas sammanlagda volym skulle kunna överstiga köparens återbetalningskapacitet.
(65)
De portugisiska myndigheterna anser att risken för ytterligare transaktioner är lägre, eftersom en exportör med begränsat skydd skulle börja med att försäkra de köpare som utgör störst risk. Med ökat skydd skulle exportören sedan successivt gå vidare och försäkra köpare som utgör en mindre risk. Detta argument bortser emellertid från att kreditgränserna beviljas för varje köpare för sig och att exportören därför inte kan välja att uteslutande använda hela den beviljade kreditgränsen för de minst kreditvärdiga köparna.
(66)
De portugisiska myndigheternas argument att de ytterligare transaktioner som försäkras har en lägre risk än de transaktioner som försäkras av det privata försäkringsföretaget leder dessutom till slutsatsen att de privata försäkringsföretagen skulle acceptera en högre risk för en viss premienivå, men neka att täcka transaktioner med lägre risk till samma premienivå. Stämmer detta skulle ett rationellt försäkringsföretag försäkra fler transaktioner, vilket skulle öka deras premieinkomster och samtidigt minska risken. De portugisiska myndigheternas argument tyder med andra ord på ett irrationellt beteende från försäkringsföretagens sida, genom att de skulle gå med på att försäkra den del av portföljen som är förbunden med höga risker i stället för den del som är förbunden med lägre risker. Det argumentet kan därför inte godtas.
(67)
Till följd av den ökade risk som täcks av åtgärden exponeras staten för en högre förväntad slutförlust än det privata försäkringsföretaget när detta beviljar och prissätter det ursprungliga skyddet på enskild nivå. I ett system med kompletterande tilläggsskydd (”top up”) där beslutet att utvidga skyddet endast fattas efter det att premien för den ursprungliga kreditförsäkringsgränsen har fastställts, måste priset för tilläggskyddet spegla en högre risk för möjlig övertäckning. De portugisiska myndigheternas argument att företag skulle göra ett negativt urval för att se till att de transaktioner som är förbundna med högre risker täcks av privata försäkringar, stöds inte av några konkreta uppgifter eller känd marknadspraxis. I den vanligaste formen av kortfristig kreditförsäkring (försäkring som avser total omsättning) är kravet att hela portföljen av den försäljning som krediten ges för ska täckas av försäkringen. På så sätt förhindras det försäkrade företaget från att försäkra sina risker selektivt. Kommissionen anser att priset på tilläggsförsäkringar borde ha tagit hänsyn till den högre risknivå som övertas. Priset borde därför ha varit högre än det pris som de privata försäkringsgivarna tog ut för grundskyddet.
(68)
I det aktuella ärendet är de premier som togs ut enligt stödordningen lägre än gällande premier på exportkreditförsäkringsmarknaden, vilket bekräftas av Portugal i dess svar på kommissionens beslut av den 27 oktober 2010 om att inleda det formella granskningsförfarandet. Priserna är även lägre än marknadspremierna 2007 och 2008. Inte heller de portugisiska myndigheternas argument att priserna motsvarar marknadspremierna före krisen kan därför godtas. Dessutom bör priset även ta hänsyn till den grad av risk som övertas. Priset bör därför i själva verket vara högre än marknadspriset.
(69)
Mot bakgrund av ovanstående är stödordningen så som den tillämpas på försäkringsföretag oförenlig med meddelandet och den tillfälliga ramen.
6.3 HURUVIDA STÖDET TILL EXPORTÖRER OCH INHEMSKA HANDELSFÖRETAG ÄR FÖRENLIGT
6.3.1 Huruvida åtgärden till förmån för kortfristig exportkreditförsäkring är förenlig
(70)
Enligt artikel 107.3 c, som är tillämplig vid normala marknadsomständigheter, och artikel 107.3 b i EUF-fördraget, som är tillämplig vid allvarliga störningar i ekonomin, kan stöd under vissa villkor anses vara förenligt med den inre marknaden.
(71)
Kommissionen påminner om att enligt fast rättspraxis ska artikel 107.3 b i EUF-fördraget tillämpas restriktivt och avse den berörda medlemsstatens ekonomi i dess helhet (22).
(72)
I linje med de principer som anges i den tillfälliga ramen (punkt 5.1), som har förlängts till den 31 december 2012, ska stödåtgärder för att anses förenliga uppfylla följande krav:
a.
Lämplighet
Stödet måste vara välriktat så att det på ett effektivt sätt kan avhjälpa en allvarlig störning i ekonomin. Så är inte fallet om stödet inte är lämpligt för att avhjälpa störningen.
b.
Nödvändighet
Stödåtgärdens belopp och utformning måste vara nödvändiga för att nå det fastställda målet. Stödbeloppet måste följaktligen vara det minsta belopp som är nödvändigt för att nå målet, och stödet måste ske i den form som är bäst lämpad för att avhjälpa störningen. Om ett lägre stödbelopp eller en mindre snedvridande form av stöd skulle vara tillräckligt för att avhjälpa en allvarlig störning i hela ekonomin skulle åtgärden i fråga med andra ord inte vara nödvändig. Denna analys bekräftas av EU-domstolens fasta rättspraxis (23).
c.
Proportionalitet
De positiva effekterna av stödåtgärden måste avvägas på lämpligt sätt mot snedvridningen av konkurrensen, så att snedvridningen begränsas till minsta möjliga för att uppnå åtgärdens mål. I artikel 107.1 i EUF-fördraget förbjuds alla selektiva statliga stödåtgärder som kan snedvrida handeln mellan medlemsstaterna. Varje undantag enligt artikel 107.3 i EUF-fördraget som tillåter statligt stöd måste garantera att stödet är begränsat till vad som krävs för att nå det fastställda syftet med stödet.
Lämplighet
(73)
Som förklarades i skäl 46 ovan är stödordningen utformad på ett sådant sätt att de företag som har drabbats hårdast av krisen inte har rätt till stöd. Stödet är därför inte lämpligt för att åtgärda det påstådda marknadsmisslyckandet i form av att försäkringsskydd från privata försäkringsföretag inte finns att tillgå.
Nödvändighet och proportionalitet: anpassning av premierna till de premier som tas ut av privata kreditförsäkringsföretag
(74)
Även om de uppgifter som Portugal har tillhandahållet tyder på att det finns brister på den privata kreditförsäkringsmarknaden visar de inte, vilket anges i skäl 62 ovan, att försäkringsskydd inte finns att tillgå. Det går därför inte att slå fast att det statliga ingripandet är nödvändigt.
(75)
Som förklarades i skälen 21 och 64 motsvarar de premier som tas ut enligt stödordningen 60 % av de premier som privata försäkringsföretag tar ut för att täcka samma kund.
(76)
När det gäller systemet med kompletterande tilläggsskydd, där beslutet att utvidga skyddet fattas först efter det att premien för den ursprungliga kreditförsäkringen har fastställts, måste priset för tilläggsskyddet, som förklarades i skälen 65-67 ovan, spegla en högre risk för möjlig övertäckning.
(77)
Målet att tillhandahålla det försäkringsskydd som enligt uppgift inte finns att tillgå kan också uppnås genom en stödordning som har prissatts på ett sätt som speglar den underliggande risk som staten övertar. Att i stödordningen tillämpa en lägre premie än den premie som skulle tas ut av marknaden för en liknande risk står därför inte i proportion till stödordningens syfte.
(78)
Mot bakgrund av ovanstående kan exportkreditförsäkringsdelen av stödordningen inte anses vara ett stöd till exportörer som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b i EUF-fördraget och den tillfälliga ramen.
(79)
När det gäller artikel 107.3 c i EUF-fördraget är samtliga argument i fråga om lämplighet, nödvändighet och proportionalitet lika viktiga för analysen av huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b i EUF-fördraget. Stödordningens stöd till exportkreditförsäkringsföretag påverkar därför handeln i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
6.3.2 Stödordningens förenlighet i förhållande till inhemska handelsförsäkringsverksamheter
(80)
När det gäller tillämpningen av stödordningen på inhemska transaktioner skulle en inhemsk handelsförsäkring under marknadspriset kunna leda handelstransaktioner bort från export och till inhemska transaktioner och få betydande påverkan på importen. Under normala marknadsförhållanden är därför statligt stöd till förmån för inhemska handelsverksamheter strikt förbjudet. Enligt artikel 107.3 b och artikel 107.3 c i EUF-fördraget kan emellertid sådant stöd under vissa omständigheter anses förenligt med den inre marknaden. I meddelandet och i den tillfälliga ramen har det därför fastställts kriterier för när stödåtgärder till förmån för kortfristig exportkreditförsäkring ska anses vara förenliga med den inre marknaden. I dessa texter tas emellertid inte inhemska handelstransaktioner upp.
(81)
Trots det anmälde Portugal stödordningen inom ramen för den aktuella finansiella krisen med stöd av den tillfälliga ramen. Med tanke på den aktuella ekonomiska krisens långtgående konsekvenser måste det därför fastställas om stödordningen kan anses förenlig med den inre marknaden redan med stöd av artikel 107.3 b i EUF-fördraget. Om så inte är fallet, måste det analyseras om åtgärden kan anses förenlig med den inre marknaden med stöd av artikel 107.3. c i EUF-fördraget.
(82)
I fråga om förenlighet med stöd av artikel 107.3 b i EUF-fördraget gör denna bestämmelse det möjligt för kommissionen att förklara ett stöd förenligt med den inre marknaden om syftet är att ”avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi”.
(83)
Kommissionen påminner om att artikel 107.3 b i EUF-fördraget ska tillämpas restriktivt och ska avhjälpa en störning som påverkar en medlemsstats hela ekonomi (24). Kommissionen påminner även om, som angavs ovan i skäl 73, att åtgärden måste uppfylla principerna om lämplighet, nödvändighet och proportionalitet.
(84)
Åtgärden infördes på grund av den aktuella finansiella krisen och är tidsmässigt begränsad.
(85)
Kommissionen har mottagit skrivelser från exportörer och privata försäkringsföretag som tyder på att försäkringsskyddet för inhemska transaktioner har minskat. De portugisiska myndigheterna hävdar att förlustkvoten har ökat med 102 %. Detta konstaterande är emellertid inte avgörande eftersom de uppgifter som de Portugisiska myndigheterna har tillhandahållit visar att det har skett en konstant ökning sedan 2004. Att förlustkvoten konstant ökade även innan den finansiella krisen bröt ut kan vara tecken på ett strukturellt problem på marknaden snarare än på ett marknadsmisslyckande i fråga om inhemsk handelsfinansiering. Kommissionen har därför inte hittat något bevis för att stödordningen är lämplig för att avhjälpa en allvarlig störning och anser att stödordningen inte kan förklaras förenlig med den tillfälliga ramen eller artikel 107.3 b i EUF-fördraget.
(86)
När det gäller huruvida åtgärden kan anses förenlig med meddelandet och artikel 107.3 c i EUF-fördraget är syftet med stödordningen att avhjälpa bristen på tillgång till försäkringsskydd på försäkringsmarknaden. Eftersom det rör sig om ett kompletterande tilläggssystem, som ger ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i valet av stödmottagare till privata försäkringsföretag, riskerar stödordningen att leda till att de företag som befinner sig i en jämförbar situation som de företag som ges försäkringsskydd, men som har drabbats hårdare av krisen, nekas skydd. Dessa företag har helt förlorat sitt försäkringsskydd, snarare än delvis fått det indraget. Dessutom ger åtgärden inte bara stödmottagarna extra skydd, det ger dem även en prisfördel, eftersom premierna ligger under marknadspriset. Som redan har konstaterats motsvarar de premier som tas ut enligt stödordningen 60 % av de premier som privata försäkringsföretag tar ut för att skydda samma kund, medan den omständigheten att gränsen för skydd har utökats till dubbla den ursprungliga gränsen innebär en högre risk som inte återspeglas i premien. Stödordningens prisnivå kan inte motiveras i förhållande till behovet av att åtgärda bristen på tillgång till försäkringsskydd. Med tanke på den potentiella snedvridningen av marknaden står stödordningen därför inte i proportion till det fastställda målet.
(87)
Kommissionen konstaterar därför att det statliga stöd som beviljats inhemska försäkringsföretag inte uppfyller villkoren i artikel 107.3 b eller 107.3 c i EUF-fördraget och att stödet därför är oförenligt med den inre marknaden.
7. SLUTSATSER
(88)
Mot bakgrund av ovanstående konstaterar kommissionen att stödordningen beviljar stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget och att detta stöd därför inte kan anses förenligt med den inre marknaden.
8. ÅTERKRAV
(89)
Enligt artikel 14.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 (25) ska kommissionen, vid negativa beslut i fall av olagligt stöd, besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren. Endast stöd som är oförenligt med den inre marknaden ska återkrävas.
(90)
Syftet med återkrav är att återställa den situation som rådde på marknaden innan stödet beviljades. Detta har uppnåtts när stödmottagarna har återbetalat det oförenliga stödet. Då förlorar de nämligen den fördel som de har haft på marknaden i förhållande till sina konkurrenter. Det belopp som återkrävs måste vara sådant att den ekonomiska fördel som stödmottagarna har getts undanröjs.
(91)
Eftersom inget lämpligt marknadspris finns att tillgå för det statliga försäkringsskyddet måste ett riktmärke definieras för att exakt kunna beräkna stödbeloppets storlek. Som anges i punkt 4.2 första strecksatsen i kommissionens tillkännagivande om garantier (26), kan ”kontantbidragsekvivalenten” för en enskild garanti beräknas på samma sätt som bidragsekvivalenten för ett mjukt lån. Stödbeloppet kan således beräknas som skillnaden mellan ett teoretiskt marknadspris och det pris som fås tack vare den statliga garantin efter att eventuella premier som har betalats har dragits av.
(92)
När det gäller stödet till försäkringsföretag innebär fördelen att försäkringsföretagen behåller sin marknadsandel. Utan stödet skulle en annan marknadsaktör kunnat ha tillhandahållit försäkringsskyddet. Som förklaras ovan i skäl 35 baseras konkurrensen på marknaden framför allt på volymer och inte på priser. Det är dessutom vedertagen marknadspraxis att fastställa ett genomsnittspris för hela portföljen, som sedan ska försäkras hos samma försäkringsföretag (27), så att man undviker att det försäkrade företaget plockar det bästa från olika försäkringsgivare. Ett sådant selektivt val kan inträffa om det försäkrade företaget enbart betalar ett genomsnittspris för högriskkunder och inte försäkrar lågriskkunderna eller försäkrar lågriskkunder hos ett annat försäkringsföretag. Om en annan marknadsaktör hade tillhandahållit exportörerna försäkringsskydd upp till hela den begärda kreditgränsen, även om detta hade skett till ett högre pris, skulle exportörerna därför förmodligen ha flyttat alla sina försäkringar till den alternativa försäkringsgivaren. Den ekonomiska fördelen är vinstmarginalen på den volym som varje privat försäkringsföretag försäkrar minskat med kostnaderna kopplade till denna volym. Dessa inslag, översatta till vinster realiserade av privata försäkringsföretag som deltar i stödordningen under den period som staten tillhandahöll ett kompletterande tilläggsskydd, skulle ha kommit en annan marknadsaktör till del om stödordningen inte hade funnits. Stödet till förmån för försäkringsföretag beräknas därför som den vinst som realiseras av de försäkringsföretag som deltar i stödordningen under den period som ordningen gällde till följd av deras täckning av enskilda exportörer och inhemska handelsföretag som deltar i stödordningen. Fördelen för de kunder som deltar i stödordningen bör beräknas utifrån varje enskilt försäkringsföretag som deltar i stödordningen, och om vinsten överstiger gränsen för stöd av mindre betydelse bör stödet återkrävas.
(93)
När det gäller exportörerna skulle stödmottagarna ha betalat ersättning för det statliga skyddet i enlighet med marknadsvillkoren. Beloppet bör därför beräknas som skillnaden mellan det faktiska marknadspriset, justerat för ändringen av risknivån. Kommissionen har utvecklat en metod för att beräkna det belopp som ska återkrävas (se bilagan till detta beslut) som grundas på rimliga antaganden och vedertagen marknadspraxis. Enligt denna metod är ett teoretiskt marknadspris för det skydd som staten garanterar lika med 110 % av det pris (i form av premier) som det privata försäkringsföretaget tar ut av varje enskild exportör. Eftersom det pris som tas ut enligt stödordningen motsvarar 60 % av de premier som tas ut av det privata försäkringsföretaget är det belopp som ska återkrävas för varje transaktion lika med det belopp som staten tagit ut enligt stödordningen multiplicerat med 5/6.
(94)
Det belopp som avses i skäl 93 utgör det belopp som ska återkrävas, plus upplupen ränta på detta belopp från och med den dag stödet gjordes tillgängligt för stödmottagarna (datumet för de enskilda garantierna) fram till dess stödet har återbetalats. Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 (28), ändrad genom förordning (EG) nr 271/2008 (29).
(95)
Förevarande beslut ska genomföras omgående, framför allt i fråga om återkrav av alla enskilda stöd som beviljats enligt stödordningen med undantag av de stöd som uppfyller de villkor som fastställts i förordningar som antagits i enlighet med artiklarna 1 och 2 i rådets förordning (EG) nr 994/98 (30) eller i någon annan godkänd stödordning upp till högsta tillämpliga stödnivån eller gränsen för stöd av mindre betydelse för detta slags stöd.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd till förmån för det system för kortfristig exportkreditförsäkring som Portugal genom tillämpning av lagdekret nr 175/2008 om inrättande av Finova av den 26 augusti 2008 och lagdekret om 211/1998 om fastställande av bestämmelser för kreditgarantibolag av den 16 juli 1998 (ändrad genom lagdekret 19/2001 av den 30 januari 2001 och lagdekret nr 309-A/2007 av den 7 september 2007) olagligen har beviljat i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 2
Individuellt stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1 och som, vid den tidpunkt det beviljades, uppfyller de villkor som anges i en förordning som har antagits i enlighet med artikel 1 i förordning (EG) nr 994/98 eller i någon annan godkänd stödordning är förenligt med den inre marknaden upp till högsta tillämpliga stödnivån eller gränsen för stöd av mindre betydelse för detta slags stöd.
Artikel 3
1. Portugal ska från stödmottagarna återkräva det oförenliga stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1.
2. Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta från och med den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med den dag då det har återbetalats.
3. Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i förordning (EG) nr 794/2004, ändrad genom förordning (EG) nr 271/2008.
4. Portugal ska omedelbart avskaffa den stödordning som avses i artikel 1 och upphöra med alla utbetalningar av utestående stöd enligt den stödordning som avses i artikel 1, med verkan från den dag då detta beslut antas.
Artikel 4
1. Återkravet av det stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1 ska genomföras omedelbart och effektivt.
2. Portugal ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 5
1. Inom två månader efter den dag då detta beslut har delgivits ska Italien lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
En förteckning över de stödmottagare som har tagit emot stöd enligt den stödordning som avses i artikel 1 och det totala stödbelopp som var och en av dem har tagit emot genom stödordningen.
b)
Det totala belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från varje stödmottagare.
c)
En detaljerade beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut.
d)
Dokument som visar att stödmottagaren har anmodats att betala tillbaka stödet.
2. Portugal ska hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att återkravet av det stöd som avses i artikel 1 har slutförts. Portugal ska på kommissionen begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut. Portugal ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagarna.
Artikel 6
Detta beslut riktar sig till Republiken Portugal.
Utfärdat i Bryssel den 23 november 2011.