РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 20 juli 2010
om det statliga stöd C 38/09 (f.d. NN 58/09) som Spanien planerar att genomföra till förmån för Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
[delgivet med nr K(2010) 4925]
(Endast den spanska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2011/1/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
med beaktande av protokoll nr 29 om systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna, som bifogas fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (1),
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (2) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1)
Den 22 juni 2009 mottog kommissionen ett klagomål gällande den spanska regeringens planer på att ändra systemet för finansieringen av det nationella allmännyttiga radio- och tv-programföretaget Corporación de Radio y Televisión Española (nedan kallat RTVE). Den 5 augusti 2009 begärde kommissionen upplysningar från Spanien om denna ändring, särskilt om sambandet mellan de nya avgifterna och finansieringen av RTVE. Den 1 september 2009 trädde den nya lagen 8/2009 av den 28 augusti 2009 om finansiering av Corporación de Radio y Televisión Española (3) som ändrar lag 17/2006 av den 5 juni 2006 om statligt ägd radio och tv (4) i kraft. Den 21 september samt den 22 och 26 oktober 2009 lämnade Spanien de begärda upplysningarna om stödordningen till kommissionen.
(2)
Genom en skrivelse av den 2 december 2009 underrättade kommissionen Spanien om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) avseende denna åtgärd. Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (5). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på stödåtgärden i fråga.
(3)
Genom en skrivelse av den 21 december 2009 besvarade Spanien kommissionens skrivelse om beslutet att inleda förfarandet. Kommissionen har mottagit synpunkter från berörda parter. Den har översänt dessa synpunkter till Spanien som givits tillfälle att bemöta dem. Dess kommentarer mottogs i en skrivelse av den 23 mars 2010.
(4)
Genom skrivelser av den 19 februari och den 19 maj 2010 ställde kommissionen kompletterande frågor. De spanska myndigheterna besvarade dessa frågor genom skrivelser av den 22 mars och den 31 maj 2010.
(5)
Genom en formell underrättelse av den 18 mars 2010 inledde kommissionen i enlighet med artikel 258 i EUF-fördraget ett överträdelseförfarande angående den spanska skatten på elektroniska kommunikationer, med motiveringen att den strider mot artikel 12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktoriseringsdirektivet) (6), där exakta regler anges för de administrativa avgifter som medlemsstaterna kan ta ut av företag som tillhandahåller en telekommunikationstjänst eller ett nätverk. Undersökningen om statligt stöd påverkar inte överträdelseförfarandet.
II. DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
(6)
Det gällande systemet för finansiering av RTVE:s sändningar av radio och tv i allmänhetens tjänst i Spanien, som fastställs i lag 17/2006, har godkänts av kommissionen i beslut från 2005 och 2007 (7). Enligt lag 17/2006 anförtros RTVE ett uppdrag att verka i allmänhetens tjänst. I avsnitt I av lagen (särskilt artiklarna 2 och 3) fastställs omfattningen av RTVE:s allmännyttiga uppdrag och det fastställs att uppdraget för tv- respektive radiosändningar ska utföras av företagen RTVE (Radio Televisión Española) och RNE (Radio Nacional de España). I kapitel IV i avsnitt II fastställs de finansiella och ekonomiska ramvillkor enligt vilka RTVE ska fullgöra sina allmännyttiga uppgifter. Särskilt i artikel 33 fastställs att RTVE ska motta årliga budgetbetalningar som kompensation för fullgörandet av dessa allmännyttiga uppgifter. Denna kompensation får inte överstiga nettokostnaden för de allmännyttiga tjänster som tillhandahålls av RTVE respektive RNE. I kapitel VI i avsnitt II regleras den externa kontroll som utövas av det spanska parlamentet, den spanska audiovisuella myndigheten och den spanska revisionsrätten.
(7)
De årliga budgetutgifterna för att driva RTVE uppgick till 1 177 miljoner euro år 2007, 1 222 miljoner euro år 2008 och 1 146 miljoner euro år 2009. Under dessa år mottog RTVE en kompensation för tillhandahållandet av en allmännyttig tjänst på cirka 500 miljoner euro per år (2006: 575 miljoner euro, 2007: 433 miljoner euro, 2008: 500 miljoner euro, och 2009, då reklamkostnaderna dock redan hade minskat, 726 miljoner euro).
(8)
Genom lag 8/2009 ändras lag 17/2006 med avseende på definitionen av det allmännyttiga uppdraget och RTVE:s tänkbara kommersiella verksamheter. Dessutom kompletteras det allmännyttiga uppdrag som godkändes av kommissionen 2005 med ytterligare aspekter. I synnerhet begränsas förvärvandet av sändningsrättigheter för idrottsevenemang av allmänt intresse eller stort intresse för samhället, med undantag av Olympiska spelen och Paraolympiska spelen, till 10 % av den totala årsbudgeten för extern anskaffning, inköp och tjänster (artikel 9.1 i). Lagen anger också skyldigheter när det gäller barnprogram (artikel 9.1 d) och begränsar premiärsändningar av filmer som producerats av de stora internationella producenterna på bästa sändningstid till 52 filmer per år (artikel 9.1 m).
(9)
I den nya lagen föreskrivs särskilt att reklam-, teleshopping-, sponsorskaps- och pay-per-view-tjänster som intäktskälla ska upphöra vid årsslutet 2009. Dessa kommersiella intäkter ska kompenseras genom medel som genereras av befintliga eller nya avgifter för kommersiella tv-programföretag och telekomoperatörer. Spanien förväntar sig att åtgärden kommer att leda till minskad press från kommersiella operatörer, att deras reklamintäkter kommer att öka och att det blir möjligt att undanröja en eventuell källa till snedvridning av marknaden. Som kommersiell inkomst kommer RTVE att behålla tillhandahållandet av tjänster till tredje man och försäljningen av sina egna produktioner (sammantaget cirka 25 miljoner euro).
(10)
Hittills har de årliga reklamintäkterna uppgått till omkring 600 miljoner euro (667 miljoner euro 2007, 565 miljoner euro 2008). I och med att denna kommersiella inkomst försvinner kommer nettokostnaderna för RTVE:s public service-uppdrag nästan helt att överensstämma med de årliga budgeterade utgifterna för att driva företaget. Därför avser Spanien att kompensera slopandet av dessa intäkter genom att höja det egna bidraget från de statliga medlen så att de motsvarar de årliga budgeterade utgifterna för driften av RTVE. Detta belopp kommer endast att minskas med de mindre återstående kommersiella intäkter på 25 miljoner euro som nämns i föregående punkt.
(11)
Enligt artikel 3.2 i den nya lagen ska RTVE:s totala årsinkomst för åren 2010 och 2011 uppgå till ett maximalt belopp på 1 200 miljoner euro. För åren 2012-2014 får detta belopp högst ökas med 1 % och för de följande åren kommer ökningen att göras på grundval av det årliga konsumentprisindexet. När Spanien fastställde dessa belopp uppskattade man, i jämförelse med de årliga budgeterade utgifterna för RTVE under föregående år, att det krävdes utgifter på ytterligare 104 miljoner euro om året för att fylla den sändningstid som tidigare reserverats för reklam med andra audiovisuella produktioner.
(12)
Enligt Spaniens budgetplanering kommer detta totala belopp av årsinkomsten att bestå av ett anslag på cirka 500 miljoner euro från den allmänna statsbudgeten i enlighet med det system som anges i lag 17/2006, vilket överensstämmer med det belopp som skjutits till under föregående år, och av ny inkomst som genereras från följande tre skatteåtgärder som införs eller omarbetas genom artiklarna 4, 5 och 6 i den nya lagen:
a)
En skatt på 3 % av de intäkter som genereras av fritt tillgängliga kommersiella programföretag och på 1,5 % av de intäkter som genereras av betal-tv-företag. Dessa bidrag får inte överstiga 15 % (för fritt tillgänglig tv) och 20 % (för betal-tv) av det totala årliga stödet till RTVE. Alla överskottsskatteintäkter utöver dessa procentsatser kommer att överföras till den allmänna statsbudgeten. Skatten är endast tillämplig på företag som är etablerade i Spanien. Tjänster som importeras från andra medlemsstater omfattas följaktligen inte av skatten.
b)
En skatt på 0,9 % av bruttodriftsintäkter (förutom intäkter som erhålls på grossistreferensmarknaden) för telekomoperatörer som är registrerade i registret över operatörer hos den spanska tillsynsmyndigheten för telekomtjänster, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, för följande tjänster: fast telefoni, mobiltelefoni och Internetåtkomsttjänster. De operatörer som är föremål för skatten måste bedriva verksamhet i hela landet eller i fler än en autonom region, och måste tillhandahålla audiovisuella tjänster som omfattar reklam. Detta bidrag får inte överstiga 25 % av det totala årliga stödet till RTVE. Alla överskottsskatteintäkter utöver denna procentsats kommer att överföras till den allmänna statsbudgeten. Skatten är endast tillämplig på företag som är etablerade i Spanien. Tjänster som importeras från andra medlemsstater omfattas följaktligen inte av skatten.
c)
En andel på 80 %, upp till ett högsta belopp på 330 miljoner euro, av den redan befintliga avgiften för radiospektrumanvändning i enlighet med lag 32/2003 av den 3 november 2003. Återstoden kommer att överföras till den allmänna budgeten. Denna procentsats kan ändras enligt lagarna om den allmänna statsbudgeten.
(13)
I artiklarna 5 och 6 i lag 17/2006 anges uttryckligen att skatter för operatörer av kommersiell tv och telekommunikationer uppbärs ”i syfte att bidra till finansieringen av RTVE”. Denna koppling mellan de nya skatterna och den finansiella kompensationen för att dra tillbaka RTVE från reklammarknaden fastställs dessutom uttryckligen i ingressen till denna lag.
(14)
Om skatteintäkterna från de tre nya inkomstkällorna inte skulle räcka till för att täcka skillnaden på 700 miljoner euro mellan den traditionella public service-kompensationen (500 miljoner euro) och de totala kostnaderna för att driva RTVE, som hittills har täckts genom kommersiella intäkter, fastställs det i artikel 2.2 i lag 8/2009 att de medel som saknas ska tas från den allmänna budgeten, i enlighet med artikel 33 i lag 17/2006, enligt vilken regeringen är skyldig att täcka nettokostnaderna för RTVE:s public service-skyldigheter. Detta innebär att finansieringen av nettokostnaderna för de public service-tjänster som tillhandahålls av RTVE kommer att säkras upp till ett belopp på högst 1 200 miljoner euro, oberoende av de intäkter som genereras av skatterna.
(15)
Spanien bekräftade att bidraget från skatterna för tv-programföretag och telekomoperatörer inte nödvändigtvis bara kommer att användas för att finansiera RTVE. Spanien har fastställt de maxbelopp som kan skjutas till genom skatterna. Alla överskottsintäkter kommer att överföras till den allmänna statsbudgeten och kan därför användas för att täcka andra utgifter. Upp till dessa maxbelopp kan Spanien dessutom bestämma vilket belopp från dessa skatter som man verkligen avser att anslå för RTVE. I budgetplaneringen för 2010 anges t.ex. att mindre än hälften av det möjliga maxbidraget ska anslås till RTVE.
(16)
För att undvika överkompensation föreskrivs i artikel 8 i den nya lagen en reservfond för den del av de intäkter som beviljas av staten som överstiger de faktiska nettokostnaderna för public service-skyldigheten. Reserven är begränsad till 10 % av de årliga budgeterade utgifterna för RTVE. Eventuella intäkter utöver dessa 10 % kommer att återgå till statskassan. Reserven kommer att utnyttjas för att täcka eventuella förluster under föregående år. I det fall den inte förbrukas inom fyra år kommer den att användas för att minska public service-kompensationen för det påföljande året.
(17)
I enlighet med artikel 37 och artiklarna 39-41 i lag 17/2006 ska externa revisorer, det statliga revisionskontoret, parlamentet, den audiovisuella myndigheten och revisionsrätten garantera att RTVE inte mottar någon kompensation som överstiger de verkliga nettokostnaderna plus reserven på 10 %. Eventuella intäkter från de få återstående kommersiella verksamheterna kommer att minska public service-kompensationen (artikel 7.1 i lag 8/2009).
(18)
De frågor som analyseras i detta beslut är de inslag i ändringarna av det befintliga finansieringssystemet för RTVE som kommissionen uttryckte tvivel om i beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet.
(19)
Som kommissionen uppgav är det viktigaste inslaget i ändringarna av finansieringen av RTVE och RTVE:s nästan fullständiga upphörande av kommersiella verksamheter att den del av RTVE:s intäkter som hittills genererats av dessa kommersiella verksamheter kommer att ersättas med intäkter från skatter som särskilt införts eller ändrats för just det ändamålet. Den tydliga hänvisningen i lag 8/2009 visar att skattebeloppet har fastställts för att bidra med en viss förutbestämd del till finansieringen av RTVE. Denna koppling mellan finansieringen och intäkterna från de nya skatterna tyder på skatterna är öronmärkta för det stöd som har beviljats RTVE, i den bemärkelsen att intäkterna från skatterna måste anslås för finansieringen av detta stöd till RTVE, och inverkar direkt på stödbeloppet.
(20)
EU-domstolen har upprepade gånger förklarat att när finansieringsmetoden utgör en integrerad del av åtgärden i fråga är kommissionen tvungen att även beakta denna metod i sin bedömning av stödåtgärden (8). När en avgift som är särskilt avsedd att finansiera stöd visar sig strida mot andra bestämmelser i fördraget kan kommissionen inte förklara den stödordning som avgiften ingår i som förenlig med den inre marknaden. Den metod som en stödåtgärd finansieras genom kan följaktligen göra att hela stödordningen förklaras oförenlig med den inre marknaden.
(21)
Kommissionen uttryckte därför tvivel om huruvida de nya skatterna utgör en integrerad del av åtgärden. Om så är fallet måste kommissionen bedöma deras förenlighet med fördraget, vilket skulle inverka på stödordningens allmänna laglighet. Dessa farhågor föreföll motiverade, särskilt med tanke på att kommissionen hyste tvivel om huruvida de nya skatter som införts för företag som tillhandahåller fast telefoni, mobiltelefoni och Internetåtkomsttjänster är förenliga med direktiv 2002/20/EG (9).
(22)
En annan fråga som kommissionen hyste tvivel om var om Spanien efter reformen av finansieringssystemet hade infört tillräckliga garantier mot en eventuell överkompensation. Upphörandet av reklam kan påverka tv-programföretagets kostnader genom att dess programutbud blir mindre beroende av kommersiella hänsynstaganden.
(23)
Systemet för att finansiera RTVE måste dessutom omfatta ett lämpligt förfarande för en förhandsbedömning av om public service-företaget RTVE:s nya tjänster uppfyller de relevanta villkoren i Amsterdamprotokollet (10). De upplysningar som Spanien lämnade var inte tillräckliga för att kommissionen skulle kunna bedöma om Spanien redan har en sådan mekanism.
III. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(24)
Kommissionen mottog synpunkter från 15 berörda parter. De kom från kommersiella tv-programföretag (TF1 och ACT - Association of Commercial TV in Europe), betal-tv-operatörer (DTS, Canal Satélite), telefoni- och Internettjänstleverantörer (redtel, ONO, AETIC), kabeloperatörer (Cable Europe) och annonsörer. Några av dem begärde att deras identitet skulle hållas hemlig.
(25)
De flesta klagande hade invändningar mot lagligheten av de nya skatterna, som enligt deras åsikt skulle snedvrida konkurrensen mellan offentlig och privat tv, mellan fri tv och betal-tv, eller mellan operatörer som endast erbjuder telekomtjänster och andra telekomtjänsteoperatörer som även erbjuder audiovisuella tjänster. De hyste även tvivel om huruvida skatten på elektroniska kommunikationer är förenlig med artikel 12 i auktoriseringsdirektivet 2002/20/EG (11).
(26)
Tv-programföretag och Internettjänstleverantörer ifrågasatte också förenligheten i definitionen av RTVE:s uppdrag att verka i allmänhetens tjänst. Enligt dem var definitionen inte tillräckligt exakt och alltför generöst tilltagen när det gällde förvärv av sändningsrättigheter för särskilda idrottsevenemang eller filmer producerade av stora internationella producenter. Särskilt TF1 hävdade att det inte finns någon förhandskontroll av införandet av viktiga nya allmännyttiga tjänster för RTVE.
(27)
När det gäller den eventuella öronmärkningen av skatterna till stödet hävdade tv-programföretag och Internettjänstleverantörer att intäkterna från de nya skatterna skulle ha en direkt inverkan på stödet. De var särskilt oroade över att de ökade skatteintäkterna skulle kunna leda till att RTVE kompenseras till ett högre belopp än nettokostnaderna för att tillhandahålla den allmännyttiga tjänsten.
(28)
I fråga om stödets proportionalitet såg flera tv- och Internetoperatörer en risk för överkompensation. Budgetplaneringen för RTVE på 1 200 miljoner euro, som fastställts genom lag 8/2009, grundades enligt deras åsikt inte på en korrekt beräkning av nettokostnaderna för den allmännyttiga tjänsten. RTVE:s nuvarande årliga budgeterade kostnader var enligt dem en godtycklig beräkningsgrund eftersom det inte gjordes någon åtskillnad mellan kommersiell tv-verksamhet och public service-verksamhet. En särskild aspekt var att man i planeringen inte tog hänsyn till de kostnadsbesparingar som skulle göras till följd av att reklamen skulle upphöra, eftersom programmen inte längre måste locka en stor publik. Produktion av t.ex. konstprogram skulle därför bli billigare. Andra klagande var däremot oroliga över att RTVE skulle lägga mer pengar på program av högt värde.
(29)
Man framhöll även en tänkbar överkompensation på grund av att RTVE:s förlust av reklamintäkter helt skulle täckas av statliga medel. Kompensationen ska beräknas på grundval av föregående år, men den ekonomiska krisen har lett till lägre kommersiella intäkter under 2010, och följaktligen till lägre totala intäkter för RTVE. Det skulle inte vara rättvist om RTVE i och med upphörandet av den dubbla finansieringen skulle få en garanterad inkomst, oberoende av den varierande kommersiella inkomsten.
(30)
Tv-programföretagen ifrågasatte även om det finns ett effektivt budgetkontrollsystem för att garantera att endast nettokostnaderna för tillhandahållandet av radio och tv i allmänhetens tjänst täcks av statliga medel.
IV. KOMMENTARER FRÅN SPANIEN
(31)
Spanien bestrider inledningsvis att kommissionen i det pågående förfarandet utvärderar proportionalitetsfrågor och förhandskontrollen av viktiga nya tjänster. Enligt Spanien omfattas dessa frågor av den befintliga finansieringsordningen för RTVE som godkänts av kommissionen 2005 och 2007. Beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet i föreliggande ärende grundas emellertid på definitionen av reformen av finansieringssystemet som nytt stöd enligt artikel 1 c i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (12). Den ”nya stödkomponenten” begränsas enligt Spaniens åsikt till reformen av finansieringen genom införande av nya skatter, och ändrar eller påverkar inte de andra komponenterna i den befintliga ordningen. Dessa andra komponenter utgör därför fortfarande befintligt stöd och bör inte bedömas av kommissionen inom ramen för detta förfarande.
(32)
När det gäller frågan om öronmärkning av skatterna hävdar Spanien att de nya skatterna inte utgör en integrerad del av stödet och att de därför inte har en direkt inverkan på stödbeloppet. Spanien betonade att enligt artikel 2.2 i lag 8/2009 jämförd med artikel 33 i lag 17/2006, är nettokostnaderna för den allmännyttiga tjänsten i fråga den enda faktorn för att fastställa beloppet av statlig finansiering av RTVE, oavsett hur stora intäkter som genereras av skatterna. De planerade kostnaderna för den allmännyttiga tjänsten tar inte hänsyn till de intäkter som genereras av skatterna, utan grundas på kostnaderna för denna tjänst under föregående år.
(33)
Spanien bekräftade att bidraget från skatterna för tv-programföretag och telekomoperatörer inte bara kanaliseras till RTVE. Dessa skatteintäkter kommer i stället att överföras till den allmänna statsbudgeten (statskassan), och alla betalningar till RTVE kommer att göras därifrån. Spanien har fastställt ett maxbelopp för den del av bidraget som ska komma från de nya skatterna. Alla överskottsintäkter kommer att överföras till den allmänna statsbudgeten och kan således anslås för andra ändamål. Under dessa maxbelopp kan Spanien dessutom besluta om hur hög den procentandel som verkligen anslås till RTVE bör vara. Enligt budgetplaneringen för 2010 kommer t.ex. mindre än hälften av det högsta möjliga bidraget att anslås för RTVE.
(34)
Spanien hävdar att högre eller lägre intäkter än väntat från de nya skatterna inte kommer att leda till ändringar av de planerade beloppen för public service-kompensationen. Om inkomsterna från de nya skatteintäkterna inte skulle räcka till för att täcka den finansiering som faller bort genom upphörandet av reklam kommer de felande medlen att tas från den allmänna statsbudgeten, i enlighet med artikel 33 i lag 17/2006. Eventuellt överskott kommer att överföras till den allmänna budgeten. Slutligen kommer eventuella överskottsinkomster utöver den gräns på 1 200 miljoner euro som fastställs i artikel 3.2 i lag 8/2009 att överföras till statskassan. Den planerade totala finansieringen av RTVE:s public service-uppdrag kommer därför inte att vara beroende av beloppet för de särskilda skatteintäkterna, men kommer i alla händelser att garanteras av den allmänna statsbudgeten.
(35)
När det gäller stödets proportionalitet hävdade Spanien att principen om nettokostnadstäckning kommer att garanteras. I enlighet med artikel 33.1 i lag 17/2006, ändrad genom lag 8/2009, är nettokostnaderna det enda kriterium som avgör det faktiska stödbeloppet. I enlighet med artiklarna 2.2 och 8.2 i lag 8/2009 ska eventuella otillräckliga skatteintäkter kompenseras av den allmänna statsbudgeten och eventuella överskottsintäkter överföras till budgeten, förutom en eventuell överkompensation på 10 % av den årliga budgeterade kostnad som fastställs i artikel 8.1 och 8.2.
(36)
När det gäller lämpligheten av den årliga budgetplaneringen på 1 200 miljoner euro för de kommande åren anser inte Spanien att man har agerat godtyckligt. Detta belopp grundas på de årliga budgetkostnader som RTVE ådragit sig i fullgörandet av sin public service-skyldighet. Dessa skyldigheter har inte ändrats på ett sätt som skulle föranleda Spanien att förvänta sig lägre utgifter. Tvärtom förbiser de klagande att RTVE har investerat 104 miljoner euro i ytterligare produktioner för att fylla den sändningstid som frigjorts till följd av att reklamen försvunnit.
(37)
Det skulle vidare inte vara rätt att förutsätta att RTVE efter det att reklamen har försvunnit inte längre behöver locka en stor publik och att företaget därför kan sänka produktionskostnaderna och erbjuda mindre attraktiva sändningar. Enligt sitt public service-uppdrag är RTVE skyldigt att upprätthålla en framträdande och stark närvaro och publik bland tv-kanalerna för att fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt.
(38)
I enlighet med artikel 37 i lag 17/2006 kommer en effektiv budgetkontroll i efterhand avslutningsvis att garanteras genom internrevision, granskning av det statliga revisionskontoret och extern revision av en privat revisionsbyrå (KPMG). I enlighet med artiklarna 39 och 40 i lagen kontrollerar dessutom parlamentet och den audiovisuella myndigheten att RTVE fullgör sin public service-skyldighet, samt dess årsredovisning. RTVE granskas dessutom av den spanska revisionsrätten.
(39)
När det gäller frågan om förhandskontroll av införandet av viktiga nya tjänster meddelade Spanien att ett sådant förfarande fastställs i artikel 41.3 i den allmänna lagen 7/2010 av den 31 mars 2010 om audiovisuella kommunikationer (13). Den oberoende spanska tillsynsmyndigheten för radio och tv i allmänhetens tjänst (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales) har anförtrotts denna förhandskontroll, som består av offentliga samråd med intressenter, offentliggörande av resultaten av samråden och utvärderingar av den övergripande inverkan av varje ny tjänst på marknaden. Spanien uppgav vidare att man har för avsikt att ingå ett programavtal (”contrato-programa”) med RTVE senast den 1 november 2010 för att fastställa vad som utgör en viktig ny tjänst. Enligt förslaget till programavtal ska en ”viktig ny tjänst” tolkas som ett nytt tjänsteutbud som tydligt skiljer sig från de tjänster som redan finns, som kan klassificeras som referensproduktmarknaden, och som kan påverka marknaden, särskilt efterfrågan.
V. BEDÖMNING AV STÖDÅTGÄRDEN
(40)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget om stöd som beviljas av medlemsstaterna, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(41)
De finansiella medel som ingår i det spanska systemet för att finansiera RTVE går till den allmänna statsbudgeten och betalas därefter ut därifrån. De utgör en direkt överföring av statliga medel till ett visst företag, som inte finns tillgängliga för företagets konkurrenter. RTVE åtnjuter därför en selektiv fördel.
(42)
I de kommentarer som Spanien lämnade innan förfarandet inleddes hävdar Spanien emellertid att reformen inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna, eftersom RTVE inte är verksamt utanför Spanien. Men när ett statligt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrentföretag i handeln inom unionen, anses de sistnämnda påverkade av stödet även när det stödmottagande företaget inte självt deltar i exporten (14). Inte heller när en medlemsstat beviljar stöd till företag som är verksamma inom tjänste- och distributionssektorerna är det nödvändigt att de stödmottagande företagen själva utövar sin verksamhet utanför denna medlemsstat för att stödet ska påverka handeln mellan medlemsstaterna (15).
(43)
I sina meddelanden om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst från 2001 och 2009 förklarar kommissionen följande mot bakgrund av denna princip: ”Statlig finansiering av public service-företag kan också rent allmänt anses påverka handeln mellan medlemsstater. […]. Detta gäller utan tvekan förvärv och försäljning av programrättigheter, som ofta sker på internationell nivå. […]. Dessutom kan kommersiella radio- och tv-programföretag ha ägare i fler än en medlemsstat” (16).
(44)
RTVE är i sig självt aktigt på internationella marknader (försäljning av program och förvärv av programrättigheter). Genom Europeiska radio och tv-unionen (European Broadcasting Union, EBU) utbyter RTVE tv-program och deltar i Eurovisionssystemet (17). I förvärv och försäljning av programrättigheter konkurrerar RTVE dessutom direkt med kommersiella tv-programföretag som är aktiva på den nationella och internationella tv-marknaden och som har en internationell ägarstruktur. Även utan de kommersiella verksamheter som RTVE genomförde fram till augusti 2009 riskerar följaktligen konkurrensen på den spanska marknaden att snedvridas genom det stöd som har beviljats RTVE på ett sätt som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen har redan förklarat detta i sina beslut E 8/2005 och NN 8/07.
(45)
Kommissionen övervägde även möjligheten att finansieringsåtgärderna endast skulle kunna betraktas som en kompensation för public service-skyldigheter som inte skulle gynna RTVE ekonomiskt enligt dåvarande EG-domstolens beslut i Altmarkmålet (18). RTVE är ett företag som har anförtrotts uppdraget att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, nämligen public service-tv. Statliga åtgärder för att kompensera de ytterligare nettokostnaderna för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse utgör inte statligt stöd om alla villkor som fastställs i nämnda dom är uppfyllda. För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade. För det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter. För det fjärde ska, när det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, storleken av ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med de medel som är lämpliga för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla en allmännyttig tjänst skulle ha åsamkats vid fullgörandet av dessa skyldigheter.
(46)
När offentligt stöd som lämnats till företag som uttryckligen har ålagts skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i syfte att ersätta dem för kostnader som uppkommer vid fullgörandet av dessa skyldigheter inte uppfyller alla dessa villkor, omfattas sådant statligt stöd av artikel 107.1 i EUF-fördraget och ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i nämnda bestämmelse (19).
(47)
Det offentliga företaget RTVE anförtroddes uppdraget att tillhandahålla public service-tv i enlighet med bestämmelserna i lagarna 17/2006 och 8/2009. RTVE utsågs emellertid som statligt public service-tv-företag enligt lag och inte genom ett öppet anbudsförfarande. Dessutom fastställde inte de spanska myndigheterna den ersättning som behövdes på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med de medel som är lämpliga för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla en allmännyttig tjänst skulle ha åsamkats vid fullgörandet av dessa skyldigheter. Storleken på ersättningen fastställs årligen på grundval av gällande nettokostnader, utan att använda riktmärket ett välskött företag. De kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas hade inte fastställts i förväg på ett objektivt och öppet sätt. Följaktligen är inte alla de villkor som domstolen har fastställt uppfyllda, och de undersökta åtgärderna utgör därför statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i EUF-fördraget (20).
(48)
De spanska myndigheterna har inte anmält den nya stödåtgärden. De hävdar att åtgärderna i fråga inte utgör en väsentlig ändring av den ändrade befintliga stödordningen enligt kommissionens beslut i ärende E 8/2005 i enlighet med artikel 108.3 i EUF-fördraget, och att åtgärderna därför inte utgör nytt stöd som kräver anmälan.
(49)
I enlighet med artikel 1 c i förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget avses med ”nytt stöd” allt stöd som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd. I enlighet med artikel 4 i förordning (EG) nr 794/2004 om genomförande av förordning (EG) nr 659/1999 ska varken ändringar av befintligt stöd av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den inre marknaden eller en ökning av den ursprungliga budgeten för en befintlig stödordning med upp till 20 % betraktas som en ändring av befintligt stöd.
(50)
För att en ändring av en befintlig stödordning ska anses utgöra ”nytt stöd” måste stödordningens innehåll ändras i substans, dvs. de grundläggande inslagen i ordningen måste ändras, vilket skulle vara fallet om det t.ex. hade gjorts ändringar i det eftersträvade syftet, den grundval som avgiften togs ut på, de berörda personerna eller organen, eller dess finansieringskälla i allmänhet (21). I föreliggande fall har källorna till RTVE:s finansiering ändrats väsentligt. De nya finansieringskällorna innebär även att finansieringen i samband med reklam (som inte utgjorde stöd) nu ges av staten (och därför utgör stöd). Denna skarpa ökning av stödbeloppet och övergången från ett dubbelt till ett enkelt finansieringssystem är ett tydligt tecken på att stödet utgör nytt stöd.
(51)
I artikel 1 c i förordningen om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget anges att ändringar av befintligt stöd ska anses utgöra nytt stöd. Denna bestämmelse innebär att det alltså inte är allt ändrat befintligt stöd som skall anses vara nytt stöd, utan bara ändringen i sig, vilket förstainstansrätten betonade i domen i Gibraltarmålet (22). Den fortsatte med att konstatera att ”det är således endast när ändringen påverkar själva det materiella innehållet i de ursprungliga bestämmelserna som dessa skall anses omvandlas till nytt stöd. En sådan ändring skall emellertid inte anses föreligga när det som utgör det nya klart kan särskiljas från de ursprungliga bestämmelserna” (23).
(52)
Av rättspraxis och gällande lagstiftning följer att justeringar som inte påverkar utvärderingen av stödåtgärdens förenlighet inte heller kan påverka stödets innehåll, och därför inte ändrar bedömningen att åtgärden anses utgöra befintligt stöd. Om en ändring däremot påverkar en stödordnings innehåll, men inte i en sådan utsträckning att det krävs en ny bedömning av de andra stödkomponenterna, kan denna ändring bedömas enskilt, utan hänvisning till de andra komponenterna i stödordningen. I det här fallet är det endast ändringen som måste anmälas till kommissionen, och kommissionen granskar endast denna ändring.
(53)
De tre skatteåtgärder som införs eller ändras genom artiklarna 4, 5 och 6 i lag 8/2009 kan särskiljas från den befintliga stödordningen för RTVE. Även om de nya finansieringskällorna kan påverka ordningens laglighet som sådan, påverkar de inte bedömningen av de andra komponenterna i stödet till RTVE, eller den inverkan som stödet kan ha på marknaden.
(54)
De nya stödkomponenterna, nämligen de nya skatterna, kan utgöra nytt stöd eftersom de inte omfattas av några av de situationer som avses i artikel 1 b i förordning (EG) nr 659/1999. De har i själva verket inrättats genom lagar som antagits efter fördragets ikraftträdande, och de utgör inte en individuell stödåtgärd som beviljats inom ramen för en godkänd stödordning, de godkändes inte i enlighet med artikel 4.6 i förordning (EG) nr 659/1999, de beviljades inte tio år före kommissionens första åtgärd, och de gäller slutligen för sektorer som var öppna för konkurrens när de trädde i kraft. Även om vi rent hypotetiskt skulle godkänna Spaniens argument att de nya stödkomponenterna ska betraktas som en ändring av den befintliga stödordningen, tycks det sätt som den kompletterande finansieringen av RTVE finansieras på dessutom utgöra en väsentlig ändring av den befintliga stödordningen när det gäller finansieringskällan. Den befintliga ordningen innehöll inte de särskilda avgifter som ska uppbäras till förmån för RTVE, vars laglighet kan påverka hela stödets förenlighet.
(55)
Såsom anges i beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet hyste kommissionen tvivel om ändringarna i finansieringen av RTVE när det gäller deras inverkan på förenligheten av finansieringen av RTVE med fördraget i allmänhet, och kommissionen ansåg därför att det krävdes en kompletterande granskning. Ändringarna skulle alltså ha anmälts formellt till kommissionen. Såsom anges ovan kan endast ändringen anses utgöra nytt stöd. Kommissionen har följaktligen inlett förfarandet endast för att utvärdera egenskaperna hos dessa ändringar och deras följder för stödets förenlighet.
(56)
Kommissionen bedömer stöd till offentliga tv-företag i form av kompensation för fullgörandet av ett uppdrag att tillhandahålla en allmännyttig tjänst i enlighet med artikel 106.2 i EUF-fördraget, på grundval av de kriterier som fastställs i meddelandet om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst från 2001 (nedan kallat meddelandet om radio och tv i allmänhetens tjänst från 2001) (24). I enlighet med kommissionens tillkännagivande om vilka regler som är tillämpliga för att avgöra om ett statligt stöd är olagligt och med punkt 100 i meddelandet om radio och tv i allmänhetens tjänst från 2009, gäller det senare för oanmält nytt stöd endast om det nya stödet beviljades efter det att meddelandet offentliggjordes den 27 oktober 2009. I föreliggande fall infördes den nya stödordningen emellertid i och med lagens ikraftträdande den 1 september 2009. Det nya finansieringssystemet kommer följaktligen att bedömas på grundval av meddelandet från 2001 och kommissionens senare beslutspraxis (25).
(57)
För att en åtgärd ska omfattas av undantaget i artikel 106.2 måste samtliga följande villkor vara uppfyllda:
a)
Tjänsten i fråga måste vara av allmänt ekonomiskt intresse och tydligt definieras som en sådan tjänst av medlemsstaten (definition).
b)
Medlemsstaten måste uttryckligen ha anförtrott företaget i fråga att tillhandahålla den aktuella tjänsten (tilldelning).
c)
Tillämpningen av fördragets konkurrensregler (i detta fall förbudet mot statligt stöd) måste förhindra att den särskilda uppgift som företaget har tilldelats utförs av företaget. Undantaget från sådana regler får inte påverka utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot unionens intresse (proportionalitetstestet) (26).
(58)
Särskilt när det gäller public service-sändningar måste det ovan beskrivna tillvägagångssättet anpassas mot bakgrund av tolkningsbestämmelserna i Amsterdamprotokollet. I detta protokoll hänvisas till ”det uppdrag att verka i allmänhetens tjänst som har tilldelats, utformats och organiserats av varje medlemsstat” (definition och tilldelning) och ett undantag från fördragets regler för finansiering av public service-sändningar föreskrivs ”i den utsträckning som finansieringen inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som kan strida mot det gemensamma intresset, varvid kraven på att utföra uppdraget att verka i allmänhetens tjänst skall beaktas” (proportionalitet) (27).
(59)
I sitt beslut om finansieringen av RTVE i ärendena E8/2005 och NN 8/07 konstaterade kommissionen att definitionen av uppdraget att verka i allmänhetens tjänst i lag 17/2006 var förenlig med artikel 106.2 i EUF-fördraget. Artikel 9 i lag 8/2009 påverkar denna definition eftersom ytterligare skyldigheter och begränsningar av innehållet i RTVE:s sändningar läggs till. Kriteriet för en lämplig definition av det allmännyttiga uppdraget är därför fortfarande uppfyllt. Att dra tillbaka RTVE från tv-reklammarknaden kan dessutom bidra till att stärka det allmännyttiga uppdraget genom att RTVE producerar program som är mindre beroende av kommersiella hänsynstaganden och variationerna i de kommersiella intäkterna.
(60)
Av detta skäl uttryckte kommissionen inga tvivel om dessa aspekter av finansieringen av RTVE i beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet.
(61)
En central aspekt i ändringarna av finansieringen av RTVE är det nästan fullständiga upphörandet av företagets kommersiella verksamheter och ändringen från ett ”dubbelt finansieringssystem”, som kombinerar bidrag från offentliga medel och intäkter från kommersiella verksamheter, till en ”enkel finansiering”, där sändningarna uteslutande, eller nästan uteslutande, finansieras genom statliga medel enligt den åtskillnad som görs i punkt 45 i meddelandet om radio och tv i allmänhetens tjänst från 2001. Medlemsstaterna är fria att välja om och hur de ska kombinera olika finansieringskällor. Den del av RTVE:s inkomster som hittills har härrört från kommersiella verksamheter kommer emellertid inte bara att ersättas av finansiering från Spaniens allmänna statsbudget i enlighet med artikel 33 i lag 17/2006. Ersättningen av finansieringskällan kommer även att åtföljas av att vissa skatter införs eller ändras med det uttryckliga syftet att generera de nödvändiga intäkterna.
(62)
Den koppling som skapats mellan finansieringen och intäkterna från de nya skatterna tyder på att skatteintäkterna kommer att öronmärkas för att finansiera stödet till RTVE och att de kommer att ha en direkt inverkan på stödbeloppet. När en avgift som är särskilt avsedd att finansiera stöd visar sig strida mot andra bestämmelser i fördraget, kan kommissionen inte förklara den stödordning som avgiften ingår i som förenlig med den inre marknaden. Den metod som används för att finansiera en stödordning kan följaktligen leda till att hela stödordningen blir oförenlig med den inre marknaden. Såsom anges i punkterna 21, 22 och 23 ovan, är det därför nödvändigt att bedöma huruvida Spanien genom det nya finansieringssystemet i själva verket öronmärker stödet till skatterna och om kommissionen därför även bör låta följderna av de nya skatterna ingå i analysen av det statliga stödet.
(63)
För att en skatt ska anses utgöra en integrerad del av en stödåtgärd måste den emellertid öronmärkas för finansieringen av stödet, i den meningen att intäkterna från avgiften måste användas för att finansiera stödet och direkt inverka på stödbeloppet (28).
(64)
I föreliggande ärende är dessa villkor inte uppfyllda. Spanien har bekräftat att stödbeloppet för RTVE endast fastställs med avseende på RTVE:s finansieringsbehov och de beräknade nettokostnaderna för att tillhandahålla public service-sändningarna. Den finansiering som RTVE mottar är i själva verket, och enligt lag, oberoende av de intäkter som genereras av skatterna, eftersom RTVE:s finansiering endast kommer att bero på nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla en allmännyttig tjänst. Å ena sidan får de intäkter som genereras av skatterna och som kommer att anslås för att finansiera RTVE inte överskrida nettokostnaderna för public service-skyldigheten (eventuellt överskott utöver nettokostnaden för den allmännyttiga tjänsten kommer att återbetalas till den allmänna statsbudgeten). När nettokostnaderna för public service-skyldigheten överskrider de intäkter som genereras av skatterna i fråga kommer skillnaden å andra sidan att täckas av bidrag från den allmänna statsbudgeten. Högre eller lägre förväntade intäkter från de nya skatterna kommer inte att leda till ändringar av de planerade beloppen. Om intäkten från de nya skattekällorna inte skulle räcka till för att täcka skillnaden i finansiering till följd av att reklamintäkterna upphör, ska de medel som saknas tas från den allmänna statsbudgeten, i enlighet med artikel 33 i lag 17/2006. Eventuellt överskott kommer att återgå till den allmänna budgeten. Den planerade totala finansieringen av RTVE:s public service-uppdrag kommer därför inte att vara beroende av beloppet för de specifika skatteintäkterna, utan kommer i alla händelser att garanteras av den allmänna budgeten.
(65)
Det faktum att kopplingen mellan skatterna och det syfte de införs för nämns i motiveringen i lagen och i själva lagtexten ändrar inte denna slutsats. Av ordalydelsen i lagen (i syfte att bidra till finansieringen av RTVE) framgår inte hur stark kopplingen mellan skatterna och stödet är.
(66)
Kommissionen drar följaktligen slutsatsen att de tre skatteåtgärder som beskrivs i punkt 14 inte utgör en integrerad del av stödet. Deras laglighet har inget samband med förenligheten av stödet till RTVE. De berörda parternas synpunkter om deras laglighet är inte heller relevant för bedömningen av statligt stöd. Det överträdelseförfarande som för närvarande pågår om skatten på elektroniska kommunikationer och en påstådd överträdelse av artikel 12 i auktoriseringsdirektivet 2002/20/EG påverkar därför inte detta beslut.
(67)
När det gäller kompensationens proportionalitet, dvs. att den inte täcker mer än RTVE:s nettokostnader för att fullgöra sina public service-skyldigheter, föreskriver den nya lagen att alla intäkter från RTVE utöver nettokostnaderna för den allmännyttiga tjänsten plus en ytterligare reserv på 10 % ska återgå till den allmänna statsbudgeten. Lagen föreskriver en reservfond på 10 % för att täcka en eventuell underkompensation under föregående år eller exceptionella kostnader i upp till fyra år. Denna mekanism för att undvika otillbörlig överkompensering är förenlig med kommissionens beslutspraxis (29).
(68)
För att garantera att stödet är proportionerligt måste medlemsstaterna även inrätta ett lämpligt system för att garantera en regelbunden och effektiv kontroll av användningen av statliga medel för public service-uppdraget (30) och en garanti för att den årliga statliga finansieringen begränsas till nettokostnaderna för public service-skyldigheten (31). Spanien har kvar det system för extern kontroll som infördes genom lag 17/2006, som beskrivs ovan. Detta system har godkänts av kommissionen i beslut E 8/2005, som gör det möjligt att fastställa nettokostnaderna för public service-sändningar.
(69)
Med tanke på att upphörandet av reklam kan påverka RTVE:s kostnader genom att dess programutbud blir mindre beroende av kommersiella hänsynstaganden uppmanade kommissionen, för att utesluta möjligheten till överkompensation, i sitt beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet Spanien och andra berörda parter att inlämna synpunkter om finansieringssystemet.
(70)
De berörda parter som inkom med synpunkter var oroliga över att det sannolikt skulle uppstå en överkompensation av RTVE. Budgetplaneringen för RTVE på 1 200 miljoner euro per år skulle enligt dem inte grundas på en lämplig beräkning av nettokostnaderna för den allmännyttiga tjänsten. Det skulle inte göras någon åtskillnad mellan kommersiella verksamheter och allmännyttiga verksamheter, och man beaktade inte de kostnadsbesparingar som skulle göras till följd av upphörandet av reklam eftersom programmen inte längre behöver locka en stor publik och kan produceras billigare. Dessutom skulle den totala kompensationen för de förlorade reklamintäkterna beräknas på grundval av tidigare år, trots att den ekonomiska krisen ledde till lägre kommersiella intäkter 2010 och följaktligen till lägre totala intäkter för RTVE. Det skulle inte vara rättvist om RTVE, i och med att den dubbla finansieringen upphör, skulle få en garanterad inkomst, oberoende av den varierande kommersiella inkomsten. Dessutom var de berörda parterna oroade över budgetkontrollen.
(71)
Spanien kunde emellertid visa att budgetplaneringen fortfarande ligger i linje med RTVE:s årliga budgeterade kostnader under tidigare år, och att det inte finns någon anledning till att tro att det nu eller inom den närmaste framtiden skulle ske betydande kostnadsbesparingar bara för att reklamen har upphört. RTVE kommer att vara tvunget att locka stor publik även i framtiden, och upphörandet av reklamen kommer att skapa ett behov av ytterligare produktioner som måste finansieras. Jämfört med siffrorna för föregående år (1 177 miljoner euro år 2007, 1 222 miljoner euro år 2008 och 1 146 miljoner euro år 2009), och med hänsyn till den ytterligare kostnad (104 miljoner euro) för de produktioner som måste ersätta den sändningstid som upptagits av reklaminslag, förefaller den återstående kommersiella inkomsten (som endast uppskattas till 25 miljoner euro) och taket på 1 200 miljoner euro för budgetkostnadsplaneringen vara ett försiktigt räknat och rimligt belopp för de årliga budgeterade kostnaderna för public service-kompensationen. Dessutom innebär principen om kompensation av ett public service-företags faktiska nettokostnader nödvändigtvis att företaget måste skyddas från variationer i intäkterna på reklammarknaden.
(72)
I fråga om budgetkontrollen hänvisade Spanien till de befintliga kontrollmekanismer som redan inrättats enligt lag 17/2006 och som beskrivs i punkt 38 ovan. För att garantera att det statliga stödet inte överskrider nettokostnaderna för det allmännyttiga uppdraget garanteras en effektiv budgetkontroll i efterhand i enlighet med artikel 37 i lag 17/2006, genom internrevision, en offentlig revision som görs av det statliga revisionskontoret och extern revision av en privat revisionsbyrå. I enlighet med artiklarna 39 och 40 i lagen utövar parlamentet och den audiovisuella myndigheten dessutom tillsyn över att RTVE fullgör sitt public service-uppdrag, samt över företagets årsredovisningar. Dessutom granskas RTVE av den spanska revisionsrätten. De kommentarer som mottagits av berörda parter föranleder inga skäl att anta att detta system inte tillämpas på lämpligt sätt.
(73)
Kommissionen anser att det inte finns något som tyder på att den beräknade årliga kompensationen för RTVE:s public service-skyldighet kommer att överskrida de kostnader som rimligen kan förväntas uppstå i samband med fullgörandet av den allmännyttiga tjänsten eller att kompensationen eventuellt skulle överskrida nettokostnaderna för den allmännyttiga tjänsten.
(74)
I beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet frågade kommissionen dessutom Spanien om det fanns lämpliga förfaranden för att göra en förhandsutvärdering av om det offentliga programföretaget RTVE:s nya audiovisuella tjänster uppfyller de materiella villkoren i Amsterdamprotokollet (den så kallade förhandskontrollen) (32). På grundval av de upplysningar som Spanien hittills har lämnat kan kommissionen inte bedöma om Spanien redan har ett sådant system. Kommissionen instämmer i Spaniens åsikt att denna komponent i finansieringen av RTVE i princip omfattades av besluten från 2005 och 2007, som rörde hela finansieringssystemet för RTVE. Kommissionen instämmer vidare i att systemet inte har påverkats av införandet av de nya avgifter som gav upphov till detta förfarande.
(75)
Enligt de upplysningar som Spanien har lämnat inrättas emellertid ett sådant förfarande genom artikel 41.3 i lag 7/2010 (33), och den oberoende spanska tillsynsmyndigheten för radio och tv i allmänhetens tjänst (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales) har anförtrotts denna förhandskontroll, som består av offentliga samråd med intressenter, offentliggörande av resultaten av samråden och utvärderingar av den övergripande inverkan av varje ny tjänst på marknaden. Lagen innehåller dock ingen definition av vad en viktig ny tjänst utgör. Det är medlemsstaterna som ska fastställa de relevanta kriterierna (34). Spanien uppgav emellertid att man har för avsikt att ingå ett programavtal (”contrato-programa”) med RTVE senast den 1 november 2010 som kommer att innehålla en sådan definition. Enligt förslaget till programavtal ska en ”viktig ny tjänst” tolkas som ett nytt tjänsteutbud som tydligt skiljer sig från de tjänster som redan finns, som kan klassificeras som den relevanta produktmarknaden, och som kan inverka på marknaden, särskilt på efterfrågan.
(76)
Spanien har följaktligen uppfyllt sin skyldighet att införa en förhandskontroll, och kommissionen konstaterar att man senast i november 2010 även har för avsikt att införa en definition av vad en viktig ny tjänst utgör. Kommissionen konstaterar även att detta system inte hade inrättats före 2010.
VI. SLUTSATS
(77)
Kommissionen anser att Spanien olagligt har genomfört reformen av finansieringen av public service-företaget RTVE i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget. Kommissionen drar emellertid slutsatsen att de skatter som har uppburits inte är öronmärkta för finansieringen av stödet till RTVE och att de inte inverkar på stödets förenlighet med fördraget. Spanien har dessutom infört garantier för att undvika en överkompensation av RTVE. Avslutningsvis konstaterar kommissionen att Spanien har infört ett system för förhandskontroll för införandet av viktiga nya tjänster inom ramen för det allmännyttiga uppdraget. Stödet till det offentliga tv-programföretaget RTVE förblir följaktligen förenligt med fördraget.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Finansieringen av public service-företaget Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), ändrad av Spanien genom lag 8/2009 om finansiering av RTVE, är förenlig med den inre marknaden i enlighet med artikel 106.2 i EUF-fördraget.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Konungariket Spanien.
Utfärdat i Bryssel den 20 juli 2010.