РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 29 юни 2011 година
относно държавна помощ C 35/08 (ex NN 11/08), отпусната от Франция на публичноправната организация „Institut Français du Pétrole“
(нотифицирано под номер C(2011) 4483)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/26/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (1), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство (2), и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (3),
като има предвид, че:
1 ПРОЦЕДУРА
(1)
В рамките на официалното разглеждане на дело за държавна помощ C 51/05 относно мерките за помощ, приведени в действие от Франция в полза на Institut Français du Pétrole (Френски институт по петрола, наричан по-нататък „ФИП“) (4), с писмо от 18 юли 2006 г., заведено на 19 юли 2006 г., френските власти информираха службите на Комисията за преобразуването на публичноправната организация ФИП на 7 юли 2006 г., по-рано професионално учреждение по смисъла на акта, наречен Закон № 43-612 от 17 ноември 1943 г. за управление на професионалните интереси, в публичноправна организация с промишлен и търговски характер (наричана по-нататък „EPIC“). Това преобразуване е видно от два документа, които френските власти приложиха към своето писмо: i) декрет № 2006-797 от 6 юли 2006 г., с който се определя новият статут на публичноправната организация ФИП и ii) член 95 от програмния Закон № 2005-781 от 13 юли 2005 г. относно програмата за определяне на насочеността на енергийната политика (за чието изпълнение беше приет горепосочения декрет).
(2)
С писма от 3 август 2007 г. и от 7 май 2008 г. Комисията отправи искания за информация до френските власти, на които последните отговориха с писма съответно на 28 септември 2007 г. и 26 юни 2008 г.
(3)
В рамките на предходно дело на 16 юли 2008 г. Комисията прие решение (наричано по-нататък „решение С 51/2005“), свързано с първата мярка за помощ, приведена в действие от Франция в полза на ФИП (5). В това решение Комисията подчерта, че въпросът за съществуването на допълнителна държавна помощ под формата на евентуална неограничена гаранция на държавата, произтичаща от статута EPIC на публичноправната организация ФИП, ще бъде подложен на отделно разследване в рамките на друга процедура.
(4)
Тази втора процедура, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, бе обект на решение на Комисията от 16 юли 2008 г. (6) (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“), прието съгласно член 4, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (7) (наричан по-нататък „процедурния регламент“), по отношение на неограничената гаранция на държавата, чийто потенциален бенефициер е групата ФИП.
(5)
С публикуването на горепосоченото решение за откриване на процедурата в Официален вестник на Европейския съюз на 11 октомври 2008 г. Комисията прикани заинтересованите трети страни да представят мненията си относно въпросната мярка.
(6)
Комисията получи съображенията на Франция с писмо от 14 октомври 2008 г.
(7)
С писмо от 6 ноември 2008 г., заведено в Комисията на същия ден, адвокатите на дружество UOP Limited информираха Комисията за волята на своя клиент да изрази становище си относно въпросната мярка. С оглед на необходимите срокове за превод те поискаха допълнителен срок до 30 ноември 2008 г., за да могат да предадат своите съображения. С писмо от 7 ноември 2008 г. Комисията посочи, че приема това искане и разреши допълнителен срок за отговор на дружество UOP Limited до 30 ноември 2008 г. С писмо от 28 ноември 2008 г., заведено в Комисията на същия ден, адвокатите на дружество UOP Limited представиха становището на своя клиент относно решението за откриване на процедура.
(8)
В същото писмо от 28 ноември 2008 г. адвокатите на дружество UOP Limited поискаха техния клиент да получи разрешение да предостави допълнително становище по време на процедурата. Комисията отговори на това искане с писмо от 17 декември 2008 г., като прие да удължи срока за отговор на дружество UOP Limited до 23 януари 2009 г., като по този начин да позволи представянето на евентуално допълнително становище. Адвокатите на дружество UOP Limited представиха допълнителното становище на своя клиент с писмо от 23 януари 2009 г.
(9)
С писмо от 6 май 2009 г. Комисията предостави на френските власти, тъй като се налагаше поверителна версия на становищата на дружество UOP Limited относно решението за откриванe на процедура. Тя прикани френските власти да ѝ предоставят своето становище най-късно до 8 юни 2009 г. С писмо от 2 юни 2009 г. френските власти поискаха удължаване на този срок до 22 юни 2009 г., тъй като според тях предоставените от третата страна съображения изискват подробен и задълбочен анализ и справка в повече от една министерска служба. Комисията прие удължаването на срока до 22 юни 2009 г. с писмо от 9 юни 2009 г. С писмо от 22 юни 2009 г. френските власти представиха своето мнение относно становищата на UOP Limited.
(10)
С писмо от 29 юли 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация от френските власти, като ги прикани да ѝ предоставят отговор до 24 август 2009 г. С писмо от 19 август 2009 г. френските власти поискаха допълнителен срок за отговор до 7 септември 2009 г., който беше разрешен от Комисията с писмо от 20 август 2009 г. С писмо от 8 септември 2009 г. френските власти представиха окончателно поисканите сведения.
(11)
С писмо от 20 ноември 2009 г. Комисията поиска нова допълнителна информация от френските власти, като ги прикани да ѝ отговорят до двадесет дни. С писмо от 14 декември 2009 г. френските власти поискаха удължаване на срока за отговор до 22 януари 2010 г., което беше разрешено от Комисията с писмо от 18 декември 2009 г. С писмо от 13 януари 2010 г. френските власти накрая представиха поисканите сведения.
(12)
Службите на Комисията организираха среща на 20 май 2010 г. в Брюксел, за да обсъдят с френските власти последиците за настоящето дело от приетото от Комисията решение на 26 януари 2010 г. относно държавна помощ № С 56/07 (ex E 15/05), отпусната в полза на La Poste (8) (наричано по-нататък „Решение С 56/2007“). Тъй като La Poste е публичноправно юридическо лице, което тогава е било със статут, приравним на EPIC (9), свързаното с нея дело (наричано по-нататък „делото La Poste“ или „пощенското дело“) е доста сходно с разглежданата мярка, до степен че френските власти приведоха mutatis mutandis същите аргументи в становищата си по двете дела. На 4 юни 2010 г. на Франция беше изпратено писмо със списък с допълнителни въпроси, с което службите на Комисията поискаха от френските власти до отговорят писмено на различните точки, разгледани по време на тази среща. Френските власти предоставиха исканите сведения на 16 юли 2010 г.
(13)
С писмо от 29 септември 2010 г. Комисията поиска от френските власти да ѝ предоставят допълнителна информация, като ги прикани да дадат отговор до двадесет дни. С писмо от 7 октомври 2010 г. френските власти поискаха удължаване на срока за отговор до 26 ноември 2010 г., което беше разрешено от Комисията с писмо от 8 октомври 2010 г. С писмо от 26 ноември 2010 г. френските власти накрая предоставиха исканите сведения.
2 ГРУПА ФИП
(14)
Както Комисията посочи в решението за откриване на процедура и в горепосоченото решение С 51/2005 (10), публичноправната организация ФИП изпълнява три функции:
-
функция научноизследователска и развойна дейност за проучване на петролни и газови залежи, на технологии за рафиниране и преработка на нефта,
-
функция на обучение на инженери и техници и
-
функция за информация и документация за секторите.
Основните насоки на дейността на организацията са определени в договор за целите, сключван с държавата, за периоди от по пет години.
(15)
Освен това публичноправната организация ФИП осъществява пряк и непряк контрол върху търговски дружества, с които е сключила изключителни споразумения за научноизследователска дейност и за издаване на лицензи. Въз основа на съвкупност от елементи, които са подробно припомнени в съображение 137, Комисията стигна до заключение в горепосоченото решение С 51/2005, че съвкупността от акционерните дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat и тяхното дружество майка, публичноправната организация ФИП, представляват икономическа група (наричана по-нататък „група ФИП“) по смисъла на конкурентното право.
(16)
Axens извършва дейност на пазара за катализатори и технологии за рафиниращата и нефтохимическата промишленост и през 2006 г. до датата на промяна на статута на неговото дружество майка, е реализирало консолидиран оборот в размер на 308,45 млн. EUR. Публичноправната организация ФИП и Axens са сключили две изключителни споразумения за рамков лиценз и лиценз на продукти, както и спогодба за промишлени изследвания (11). В замяна дъщерното дружество заплаща на ФИП от една страна лицензионно възнаграждение по договорите, а от друга, възнаграждение […] (13) за достъпа до научноизследователския капацитет на публичноправната организация ФИП.
(17)
Beicip-Franlab е специализирано в създаването и разпространението на софтуер в областта на проучването на находища, както и извършването на изследвания и консултации. През 2006 г. оборотът му възлиза на 42 млн. EUR. През 2003 г. беше сключена е изключителна спогодба за разработка, търговско разпространение и използване за срок от десет години, в която се посочва, че [ФИП предлага на Beicip-Franlab резултатите от своите изследвания] (**) върху алгоритмите, моделите или методиките [в резултат на изследванията на] (**) публичната организация ФИП в областта на проучването на находища и че Beicip-Franlab може да поиска от ФИП да реализира продукти на тази основа. Beicip-Franlab заплаща всички разходи за разработването на продуктите на публичната организация ФИП. Освен това Beicip-Franlab заплаща различни допълнителни суми […] (*) с цел поемане на поддръжката и правата на ползване. През 2005 г. беше подписано допълнително споразумение, с което се изменят начините на заплащане, като в същото време се запазва принципът Beicip-Franlab да поема напълно разходите за разработки.
(18)
Prosernat предлага изследвания и услуги и също така комплекти оборудване в областта на преработката на газ и извличането на сярата. През 2006 г. оборотът му възлиза на 49,9 млн. EUR. На 18 август 2003 г. между публичноправната организация ФИП и Prosernat бяха подписани споразумение за рамков лиценз и спогодба за научни изследвания за промишлеността за срок от десет години с обратна сила от 1 януари 2002 г., съгласно които Prosernat разполага с изключителна концесия върху лицензите относно патентите на публичноправната организация ФИП и [ФИП му предлага резултатите от своите] (**) изследвания, проведени […] (*) в областта на технологиите на преработка на газ и извличане на сярата. Prosernat заплаща на дружеството майка лицензионно възнаграждение върху годишния оборот като възнаграждение за лицензa за процесите, както и лицензионно възнаграждение, определено поотделно за оборудването. Възнаграждението на публичната организация ФИП за достъпа на Prosernat до резултатите от научноизследователската работа възлиза на […] (*) % от реализирания от Prosernat общ годишен оборот.
(19)
В съответствие с член 6 от горепосоченото решение С 51/2005 през 2009 г. (14) в изключителните споразумения, в които се определя възнаграждението на публичната организация ФИП, плащано от дъщерните дружества Axens и Prosernat беше включена клауза с цел да се гарантира, че на дружеството майка се изплаща минимално пропорционално възнаграждение, което покрива минимум 25 % от разходите за проучване на осъществимостта, предшестващи промишлените изследвания, 50 % от разходите за промишлени изследвания и, според случая, 75 % от разходите за предконкурентна развойна дейност, осъществявана от публичната организация ФИП в областите на дейност на дъщерните дружества, по смисъла на Рамката на Общността относно държавните помощи за научноизследователска и развойна дейност от 17 февруари 1996 г. (15) (наричана по-нататък „рамката ИРД от 1996 г.“) (16).
(20)
В съответствие с решението за откриване на процедурата, в рамките на разследването на въпросната мярка изглежда необходимо да се вземе предвид потенциалното въздействие на държавната гаранция, произтичаща от статута EPIC на публичноправната организация ФИП върху съвкупността от образувания на групата ФИП (тук се включва и публичноправната организация ФИП и нейните три частноправни дъщерни дружества) (17).
3 ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(21)
До 2006 г. ФИП е бил професионална частноправна организация по смисъла на така наречения Закон № 43-612 от 17 ноември 1943 г. за управление на професионалните интереси, поставена под икономическия и финансов контрол на френското правителство.
(22)
В член 95 от рамковия Закон № 2005-781 от 13 юли 2005 г. се определят насоките на енергийната политика и се поставя принципът за преобразуване на ФИП в EPIC. Това преобразуване се осъществи на практика след публикуването на декрет № 2006-797 от 6 юли 2006 г. относно статута на публичноправната организация ФИП в Официален вестник на Френската република.
(23)
В качеството си на EPIC на датата на промяна на статута ѝ публичноправната организация ФИП се преобразува в юридическо лице на публичното право (18).
(24)
Правните последици от класифицирането като EPIC са подробно изяснени в част 2 („Описание на мярката“) от горепосоченото решение С 56/2007, както и в част 3.2.1 („Правни последици от статута EPIC на ФИП“) в решението за откриване на процедурата, към които Комисията препраща mutatis mutandis.
4 ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(25)
В решението за откриване на процедурата Комисията първоначално счете, че мярката повдига съмнения по отношение на факта, че режимът, произтичащ от публичното право, предоставен на EPIC, по отношение на обявяването в несъстоятелност наподобява механизъм на неограничена гаранция на държавата, чрез който се изразходват държавни ресурси:
-
производствата за установяване на неплатежоспособност и обявяване в несъстоятелност са неприложими по отношение на EPIC в качеството им на юридически лица на публичното право по силата на общия принцип на неприкосновеност на имуществото на юридическите лица на публичното право, признат от френската съдебна практика от края на 19-и век, и по-специално от Касационния съд (19). За повече подробности Комисията препраща към съображения 38-40 от част 3.2.1.1 от решението за откриване на процедурата (20);
-
в замяна на това EPIC попадат в обхвата на закона от 16 юли 1980 г. и правилата за неговото прилагане. По силата на тези правила държавата изрично се определя като компетентния орган за погасяване на дълговете на публичноправните организации, като ѝ се отстъпват важни правомощия като служебното нареждане на плащания и предоставянето на достатъчно ресурси, и се издига като принцип отговорността на държавата като крайна мярка по отношение на дълговете на юридическите лица на публичното право. За повече подробности Комисията препраща към съображения 41-45 от част 3.2.1.2 от решението за откриване на процедурата (21);
-
при евентуално прекратяване на дадено EPIC, общо се прилага принципът на прехвърляне на дълговете към държавата или към друга публична организация (22), така че на всеки кредитор на EPIC се гарантира, че никога няма да загуби вземанията си по отношение на публичноправната организация. За повече подробности Комисията препраща към съображения 46-51 от част 3.2.1.3 на решението за откриване на процедурата (23);
-
EPIC биха могли да разполагат с привилегирован достъп до авансовите бюджетни сметки. За повече подробности Комисията препраща към съображение 52 от част 3.2.1.4 от решението за откриване на процедурата (24).
(26)
Освен това, както е посочено в съображения 65-74 от решението за откриване на процедурата, към които Комисията препраща за повече подробности, предложените от френските власти разяснения на законовите и подзаконовите актове не изглеждат достатъчни, за да разсеят a priori тези съмнения.
(27)
След това Комисията посочи, че не може да се изключи варианта, че от това положение произтича избирателно икономическо предимство, главно чрез считаните за по-благоприятни условия на финансиране, дори и при положение, че публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества не са обект на финансов рейтинг от външна агенция за кредитен рейтинг. Групата ФИП също така е могла да бъде облагодетелствана в отношенията си със своите клиенти и доставчици доколкото последните са смятали, че се ползват от държавна гаранция върху вземанията си. Следователно във фазата на предварителното разследване не може да се изключи варианта, че в случай на доставка или покупка на стоки или услуги, включващи вземане, съответните доставчици или клиенти предоставят на публичноправната организация ФИП по-добри условия, от каквито биха предоставили на предприятие, което не се ползва от държавна гаранция.
(28)
Освен това след приключването на предварителното разследване, въз основа на наличната информация Комисията счете, че неограниченият характер на гаранцията, по-специално във връзка с нейната продължителност, размер и обхват, прави изключително трудно изчисляването на размера на пазарната премия, която публичноправната организация ФИП би трябвало да изплати на държавата за предоставената закрила.
(29)
На последно място Комисията посочи, че има съмнения по отношение на съвместимостта на държавната помощ с вътрешния пазар, тъй като prima facie тя не изглежда специално предназначена да улесни развитието на определени дейности или на някои икономически региони.
5 СЪОБРАЖЕНИЯ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ НА ФРЕНСКИТЕ ВЛАСТИ
5.1 ПЪРВОНАЧАЛНИ СЪОБРАЖЕНИЯ НА ФРЕНСКИТЕ ВЛАСТИ
(30)
Вследствие на горепосоченото решение за откриване на процедурата френските власти предоставиха своите съображения и предложения на Комисията с писмо от 14 октомври 2008 г. Това писмо допълни съображенията и предложенията, изложени от френските власти в техните предходни писма (25) и обобщени в решението за откриване на процедурата.
(31)
В своите съображения от 14 октомври 2008 г. френските власти в самото начало припомниха, че производството срещу групата ФИП е започнало успоредно с горепосоченото пощенско дело и също така отбелязаха, че се позовават на същите аргументи mutatis mutandis, които са развили по време на разследването по това дело (26). Въпреки тези сходства френските власти все пак изтъкнаха особеностите на публичноправната организация ФИП: става въпрос за научноизследователска структура, която изпълнява три функции от общ интерес (научноизследователска дейност, обучение и документация), чиито дейности са в по-голямата си част нестопански, което би оправдало публичното финансиране, което ѝ е отпуснато. Освен това те уточниха причините за промяната на статута ѝ в EPIC: хармонизирането на естеството на дейностите и начина на финансиране на ФИП от една страна, и нейния юридически статут от друга страна, оправдава промяната на статута, така че ФИП да се доближи до публичната сфера, като се преустанови статутът на професионална частноправна организация.
(32)
Френските власти оспориха съществуването на държавна помощ, тъй като според тях две от поставените от член 107, параграф 1 от ДФЕС условия не са изпълнени, тъй като от една страна чрез въпросния механизъм не се прехвърлят държавни средства (5.1.1) и от друга страна не се предоставя никакво предимство на публичното образувание ФИП (5.1.2).
5.1.1 ЛИПСА НА ГАРАНЦИЯ, ВМЕНЯЕМА НА ДЪРЖАВАТА И ПРЕДПОЛАГАЩА ПРЕХВЪРЛЯНЕ НА ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА
(33)
Френските власти твърдят, че от една страна публичноправните организации не получават никаква гаранция поради статута си (A), а от друга страна - аргументите на Комисията в решението за откриване на процедурата са погрешни (Б).
A. Липса на неограничена гаранция на държавата
(34)
Както се посочва в съображения 41-45 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти посочват пет правни основания в подкрепа на своите доводи.
(35)
На първо място, в нито един текст или решение не е заложен принципът, според който държавата по правило гарантира безсрочно дълговете на търговските и промишлени организации на публичното право.
(36)
На второ място, липсата на гаранции е установена в съдебната практика на Държавния съвет, по-специално в решението по дело Société de l'hôtel d'Albe (27), както и в двете решения по делото Campoloro (28).
(37)
На трето място, в устройствения закон от 1 август 2001 г. относно закона за бюджета („LOLF“) се предвижда, че само разпоредба от закона за бюджета може да породи гаранция (29), както изрично потвърди и Държавният съвет в своя годишен доклад от 2006 г. (30) Поради това според експерта, назначен от френските власти във връзка с горепосоченото пощенско дело (31), след пълното влизане в сила на LOLF на 1 януари 2005 г. не може законосъобразно да бъде предоставена гаранция по подразбиране. Поетите дългове от 1 януари 2005 г. не се ползват от гаранция по подразбиране. По отношение на поетите дългове преди 1 януари 2005 г. експертът счита, че при липсата на съдебно решение не може да се определи дали изтичането на предоставените по подразбиране гаранции преди 1 януари 2005 г., чието отпускане не е било изрично разрешено в закона за бюджета, би могло или не би могло да бъде отхвърлено с основанието за спазване на конституционно защитените права на кредиторите.
(38)
На четвърто място, Франция счита, че ако EPIC са получавали държавна гаранция, при промяната на статута им би било необходимо да се въведат мерки за запазване на правата на кредиторите. Такъв механизъм обаче никога не е бил създаван (32) и френските власти заключават, че a contrario EPIC не се възползват от никаква държавна гаранция.
(39)
На пето място френските власти цитират статия (33) на г-н Labetoulle, бивш председател на отдела за съдебни спорове към Държавния съвет, според когото „в правото няма автоматично предоставяне, ползване и обхват на тази гаранция [държавна гаранция, която пълноправно би се прилагала по отношение на публичноправните държавни организации]“.
Б. Погрешни аргументи на Комисията (34)
(40)
Френските власти считат, че що се отнася до EPIC, плащането на индивидуалните кредити не би могло да бъде гарантирано (a), както не е гарантирана и издръжката за съществуването на публичната организация или нейните задължения (б).
a) Липса на гаранция относно изплащането на индивидуални кредити
(41)
Както е посочено в съображения 46-49 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти считат, че в закона от 16 юли 1980 г. не се предвижда гаранция: въз основа на работата по изготвянето на закона, на тълкуването на съдебната практика по делото Campoloro от 10 ноември 1999 г. (35) и от 18 ноември 2005 г. (36) и на научни статии (37) Франция посочва, че според нея в закона от 16 юли 1980 г. не се предвижда задължение за държавата да предоставя собствени ресурси: изразът „ги предоставя“, посочен в член 1, дава единствено правомощие на държавата за „заместване“ на изпълнителния орган на лицето, което тя замества, при упражняване на което „принципно заместващото лице разполага със същите компетенции като заместваното лице“. Следователно в рамките на това заместване държавата би могла да упражнява единствено правомощията на този изпълнителен орган, които не включват възможността да се разполага с държавен бюджет, като отпускането на извънредна субсидия е „извън упражняването на правомощието за заместване“.
(42)
Освен това, както се посочва в съображения 50-53 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти твърдят, че безвиновната отговорност на държавата не може да се търси единствено на основание недостиг на активи. В действителност според френските власти всяка гаранция предполага, че гарантът поема отговорност за действията на обекта на гаранцията. Тъй като отговорността предполага виновно поведение, а в случай на безвиновна отговорност се поемат последиците от собствените действия, не може да става въпрос за гаранция. Според Франция не може да се търси отговорност на държавата единствено на основание, че префектът или надзорният орган не е успял да предприеме мярка, която да даде възможност за изплащане на вземането поради финансовото и имуществено състояние на публичноправната организация. Не би трябвало да става въпрос за правонарушение, тъй като бездействието на префекта или на надзорния орган не може само по себе си да представлява правонарушение. Въпреки това френските власти признават, че при изпълнението на създадената със закона от 16 юли 1980 г. процедура, на представителя на държавата се налага изискването за непрекъснатост на обществената услуга, но считат, че дори и съдията да постанови обезщетяване на кредитора, обезщетението ще доведе същата ситуация за кредитора като ситуацията по общия правен режим, тъй като в последния случай въпросното имущество би било преотстъпено и всички кредитори биха получили полагащата им се сума. С други думи не би имало никакво предимство за кредитора.
б) Липса на гаранция по отношение на издръжката на публичната организация ФИП и на нейните задължения
(43)
Както се посочва в съображения 54-56 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти считат, че неприложимостта на производството по оздравяване и ликвидация по общия правен режим към обществените организации не изключва възможността за обявяване на EPIC в несъстоятелност или за започване на производство по нейната несъстоятелност. Те оспорват анализа на Комисията, основан на известието относно държавните помощи под формата на гаранции (38) (наричано по-нататък „известието относно гаранциите“), и считат, че в конкретния случай Комисията не е доказала съществуването на „по-изгодни условия за кредит“, чрез които се изключва възможността от производство за обявяване в несъстоятелност, и не е установила, че публичната организация ФИП не може да изпадне в несъстоятелност, нито че не е възможно да започне производство за неплатежоспособност, тъй като законът от 1985 г. представлява единствено процедурен закон, а обстоятелството, че EPIC не попадат в приложното му поле, не означава, че срещу тях не може ad hoc да започне производството по оздравяване или обявяване в несъстоятелност.
(44)
Освен това, както се посочва в съображения 57-67 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти твърдят, че прилагането на „процедурата“, установена със закона от 16 юли 1980 г., вместо колективната процедура по общия правен режим не предоставя никакво предимство на кредитора. Те оспорват нуждата от спазване на критериите за публичност (39) и равностойност (40), заложени в съображение 81 от решението на Комисията за откриване на процедурата, с цел да се прецени дали прилагането на специфична процедура при неплатежоспособност предоставя предимство на дружеството, обект на тази процедура, в сравнение с обхванатите от търговското право предприятия (41), но те се придържат към тези два критерия при анализа на установената със закона от 16 юли 1980 г. процедура. Що се отнася до критерия за публичност френските власти считат, че агенциите за кредитен рейтинг правилно посочват процедурата като приложима в случай на неплатежоспособност на EPIC, докато по отношение на критерия за равностойност те разграничават два случая в зависимост от това дали се прилага изискване за непрекъснатост на обществена услуга, като същевременно отбелязват, че поради финансовото положение на публичноправната организация ФИП и на нейните дъщерни дружества няма вероятност за недостиг на активи на групата ФИП, чиито налични средства и инвестиции (150,3 млн. EUR) към края на 2007 г. възлизаха на около пет пъти размера на заемите и финансовите дългове (25,2 млн. EUR):
а)
При липса на изискване за обществена услуга или при недостиг на активи на публичноправната организация прилагането на установената в закона от 1980 г. процедура не би поставило кредиторите в по-благоприятно положение, отколкото ако се приложи процедурата по общия правен режим: те биха получили същата сума като кредиторите на юридическо лице по търговското право, а именно сумата, получена в резултат на продажбата на активите, и не биха имали възможност за обжалване в края на процедурата (42), тъй като според Франция не може да се търси отговорност на държавата единствено на основание недостиг на активи. Различават се само два аспекта:
-
липсата на обслужване на кредиторите като цяло: за разлика от процедурата по частното право, при която вземанията се разглеждат в своята цялост и кредиторите се удовлетворяват по низходящ ред на привилегированост и пропорционално на наличните суми, създадената със закона от 16 юли 1980 г. процедура се различава по това, че само действията на кредитора му позволяват да запази правата си. Логиката на закона от 16 юли 1980 г. е „първи дошъл - първи обслужен“;
-
държавният представител е този, който под контрола на административния съдия (контрол за грубо правонарушение, както е установено от Държавния съвет в горепосоченото решение по делото Campoloro), поема функцията, еквивалентна на функцията на ликвидатор и синдик.
б)
Ако трябва да се осигури непрекъснатост на обществената услуга, френските власти допускат, че при упражняване на своите правомощия съгласно закона от 16 юли 1980 г. представителят на държавата би могъл да реши да не се преотстъпват определени активи, които са необходими за изпълнението на обществената услуга. Ако това непреотстъпване на определено имущество не се компенсира от държавата, то би се изразило в по-малка продажба на активи и следователно в намаляване на сумите, които кредиторите могат да получат обратно. Според френските власти подобна процедура не предоставя на кредиторите на публичната организация ФИП по-големи права в сравнение с правата, които биха имали по търговското право. Въпреки това френските власти допускат, че при този вариант има риск от позоваване на безвиновната отговорност на държавата: тя би се изразила в обезщетяване на кредиторите до размера на понесената от тях вреда (до продажната стойност на активите, които държавата заделя за осигуряване на непрекъснатост на обществената услуга). Кредиторите биха били потенциално поставени в същото положение както ако се приложи общият правен режим. Френските власти заключават, че с установеното от закона от 16 юли 1980 г. производство не се предоставя никакво предимство спрямо производството по общия правен режим и следователно не е правно обосновано да се приложи пряко тази процедура по отношение на публичноправната организация ФИП.
(45)
Както се посочва в съображение 68 от горепосоченото решение С 56/2007, към което Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти подчертават, че посочените от Комисията текстове в решението за откриване на процедурата, особено съображение 82 и по-специално инструкцията за кодификация № 02-060-М95 от 18 юли 2002 г. относно финансовото и счетоводно регулиране на националните търговски и промишлени организации на публичното право и ръководството относно финансовата организация за създаването, преобразуването и разпускането на национални публичноправни организации и групи от обществен интерес от 14 ноември 2006 г., не са валидни и не могат да бъдат приложени по отношение на публичната организация ФИП.
(46)
Що се отнася до рекапитализацията на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП, френските власти на първо място считат, че повдигнатият въпрос в съображение 80 от решението за откриване на процедурата не би следвало да се взема предвид за доказването на евентуална държавна гаранция, а по-скоро за определянето на потенциалните последици от подобна гаранция, която евентуално би поставила публичната организация ФИП и нейните дъщерни дружества в привилегировано положение поради съществуването на по-благоприятни условия за рекапитализация. В съответствие с това те считат, че доводите на Комисията се основават на погрешни идеи:
-
От една страна Комисията допуска грешка в разсъжденията си по отношение на евентуалната подкрепа, която публичната организация ФИП би оказала на своите дъщерни дружества чрез прехвърляне на средства в рамките на групата, тъй като условията, при които дружеството майка, било то и юридическо лице на публичното право, може да подпомага изпаднало в затруднение дъщерно дружество се регламентират от дружественото право (43) и по никакъв начин не са свързани с понятието за дружество по смисъла на конкурентното право.
-
От друга страна френските власти оспорват твърдението, че статутът EPIC на публичноправната организация ФИП и държавната гаранция, която този статут включва, могат при необходимост да ѝ позволят по-лесно да извърши рекапитализация на дъщерните си дружества в сравнение с частноправните дружествата-майки. Според френските власти фактът, че едно дружество понася временно загубите на едно от своите дъщерни дружества, е част от нормалното функциониране на дадена група от дружества, както впрочем е постановил и Съдът на Европейския съюз (44), а намесата на публичен инвеститор, който действа по същите правила, по които действа и частният инвеститор, не съдържа елементи на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (45). Такъв е именно случаят с публичноправната организация ФИП, която разполага с правната възможност (а не задължение) да рекапитализира дъщерно дружество, изпаднало в затруднение, по същите критерии за оценка като всеки разумен инвеститор. На последно място френските власти оспорват твърдението, че дружествата със статут EPIC разполагат с каквато и да е възможност за „директен достъп“ до „бюджетните сметки“. Те уточняват, че бюджетният механизъм на „сметката за финансова помощ“, регламентиран с член 24 от LOLF, предвижда установяването на ограничени кредитни сметки (чиито таван е фиксиран от закона за бюджета), които позволяват на държавата при желание и възможност (по-специално съгласно правото на Европейския съюз) да отпусне средства на различни организации. Според френските власти EPIC нямат „пряк достъп“ до тези сметки.
5.1.2 ЛИПСА НА КАКВОТО И ДА Е БИЛО ПРЕДИМСТВО ЗА ПУБЛИЧНОПРАВНАТА ОРГАНИЗАЦИЯ ФИП И ЗА НЕЙНИТЕ ДЪЩЕРНИ ДРУЖЕСТВА
(47)
На първо място френските власти считат, че горепосоченото известие относно гаранциите не позволява да се стигне до заключението за наличие на предимство в конкретния случай, че разширяването на евентуалните предимства, от които ФИП би се ползвала поради своя статут на EPIC, така че да обхванат нейните дъщерни дружества - акционерни дружества, към които е приложим общият правен режим - би било в противоречие с установената от Комисията практика при вземане на решения и че в случая не е приведено доказателство за реално икономическо предимство за публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества.
(48)
Френските власти считат, че Комисията прави погрешно тълкуване на точка 1.2 от горепосоченото известие относно гаранциите, в което се „(…) приема за помощ под формата на гаранции по-благоприятните условия на финансиране, получени от предприятия, чиято правна форма изключва процедура на ликвидация или несъстоятелност или предвижда изрична държавна гаранция или покритие на загубите от държавата“:
-
На първо място френските власти оспорват твърдението, че в качеството си на EPIC публичноправната организация ФИП притежава правен статут, изключващ всякаква възможност за процедура на ликвидация или несъстоятелност или други производства при неплатежоспособност; Комисията в никакъв случай не е доказала това, а е само предоставила доказателство, че този статут не позволява прилагането на една конкретна процедура (в настоящия случай това е процедурата, установена със закона от 25 януари 1985 г.);
-
На второ място френските власти отричат автоматичното пораждане на връзка между правната и законоустановена невъзможност ФИП да бъде обект на процедура на ликвидация или несъстоятелност и ползването на по-изгодни условия за финансиране на пазарите; Комисията е тази, която при прилагането на точка 1.2 от горепосоченото известие относно гаранциите трябва да докаже предварително съществуването на по-изгодни условия за кредитиране, за да приеме, че едно предприятие, чийто правен статут изключва възможността за производство по несъстоятелност или неплатежоспособност, се ползва от помощ под формата на гаранция.
(49)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията не е спазила своята практика при вземане на решения при разследването за потенциални предимства за дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП и за съществуването на неограничена гаранция за EPIC. Комисията е разсъждавала по начин, който е в противоречие с разсъжденията ѝ при създаването на La Banque Postale (46): макар последната подобно на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП да е била акционерно дружество, изцяло притежавано от организация със статут, приравним на EPIC, Комисията е счела (и то отделно от поетите от Франция ангажименти в този случай), че правният статут на акционерно дружество от общия правен ред сам по себе си позволява да се изключи възможността за наличие на каквато и да е било неограничена гаранция за дъщерното дружество. Според френските власти от същото разсъждение би трябвало да се заключи, че дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП, които също имат статут на акционерни дружества по общия правен ред, не се ползват с неограничена гаранция, евентуално отпусната поради статута EPIC.
(50)
На последно място Комисията не е доказала съществуването на реално икономическо предимство за публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества, като в решението за откриване на процедурата се е позовала на условия за финансиране, „считани“ за по-благоприятни, без да представи надлежно доказателство. Съгласно съдебната практика на Европейския съюз от Комисията в конкретния случай се изисква да докаже, че статутът EPIC на публичноправната организация ФИП ѝ е позволил в действителност да получи по-благоприятни условия за финансиране (47). В допълнение към това френските власти са предоставили редица сведения по време на производството, които демонстрират, че от статута EPIC на публичноправната организация ФИП не е произтичало и че не е било възможно да произтече каквото и да е било финансово предимство за публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества и че по-специално преобразуването на публичноправната организация ФИП се е осъществило при спазване на общия принцип за непрекъснатост на обществената услуга, по-специално по отношение на нейната дейност, организация, счетоводен и финансов режим (ресурси и счетоводни и финансови правила) и фискален режим.
(51)
Френските власти считат, че посочените предходни елементи свидетелстват, че:
-
Финансовото положение на публичноправната организация ФИП е добро, което обезсмисля въпроса за евентуална ликвидация и следователно за намеса на държавата като последна инстанция.
-
Финансовата ситуация на публичноправната организация ФИП и на нейните дъщерни дружества в краткосрочен план е различна за всеки от тези субекти и е резултат от конкретни преговори, проведени intuitu personae с техните банки.
-
Правоотношенията между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества и техните доставчици и клиенти не биха породили привилегировани условия, произтичащи от очакването на тези доставчици и клиенти за държавна гаранция;
(52)
Френските власти заключават, че:
-
Направеният от Комисията анализ в решението за откриване на процедурата може да се оспори: публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества не се ползват с каквато и да е била държавна гаранция;
-
Комисията не е доказала наличието на предимство за публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества, което произтича от статута EPIC на ФИП;
-
Следователно Комисията не е доказала наличието на държавна помощ в полза на публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества.
5.2 ПРЕДЛОЖЕНИЯ НА ФРЕНСКИТЕ ВЛАСТИ
(53)
Независимо от това, за да разсеят всякакво съмнение от страна на Комисията, френските власти посочиха, че ако Комисията се съгласи да приключи процедурата с решение за липса на помощ съгласно член 7, параграф 2 от процедурния регламент, те имат готовност да осъществят следните мерки:
-
изясняване на декрета за прилагане на закона от 16 юли 1980 г.;
-
включване на бележка, уточняваща липсата на гаранция, в договорите на публичноправната организация ФИП, които включват задължаване;
-
включване на бележка, уточняваща липсата на гаранция, в договорите за финансиране на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП.
5.2.1 ИЗЯСНЯВАНЕ НА ДЕКРЕТА ЗА ПРИЛАГАНЕ НА ЗАКОНА ОТ 16 ЮЛИ 1980 Г.
(54)
Както се посочва в съображения 94-96 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти предлагат да се изясни тълкуването на закона от 16 юли 1980 г., като се внесе изменение на член 3-1, четвърта алинея от декрета за прилагането (48). Според тях предлаганото изменение има за цел да разсее всякакво съмнение по отношение на израза „ги предоставя“ при уреждането на правомощието за надзор, предоставено на префекта или на надзорния орган, като занапред последните ще бъдат длъжни да намерят необходимите ресурси в рамките на бюджета на органа на местната власт или на организацията (49). Според френските власти това предложение изключва възможността при упражняване на надзорните си правомощия представителят на държавата да може да увеличи ресурсите на съответната местна власт или публичноправна организация чрез държавна субсидия или вливане на държавни ресурси.
5.2.2 ВКЛЮЧВАНЕ НА БЕЛЕЖКА, УТОЧНЯВАЩА ЛИПСАТА НА ГАРАНЦИЯ, В ДОГОВОРИТЕ НА ПУБЛИЧНОПРАВНАТА ОРГАНИЗАЦИЯ ФИП, КОИТО ВКЛЮЧВАТ ЗАДЪЛЖАВАНЕ
(55)
Както се посочва в съображения 97-100 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти оспорват становището на Комисията (50), че може да се търси отговорност от държавата единствено на основание неплатежоспособност на публичноправната организация ФИП. Въпреки това френските власти представят предложение, основано на изключението за поетия риск (срв. решения на Държавния съвет по делата Sille (51) и Meunier (52)), като по аналогия на своето предложение по пощенското дело предлагат официално да потвърдят пред кредиторите на публичноправната организация ФИП, че вземането им не се ползва с държавна гаранция и че в случай на неплатежоспособност държавата не следва да поеме финансовите задължения на предприятието за плащане на вземането. Следователно потенциално заинтересованите лица, изпаднали напълно съзнателно в такова положение, не биха имали право на обезщетение. Ето защо френските власти поемат съвместен ангажимент с публичноправната организация ФИП да включват за всяка операция следната забележка в договора за финансиране (за всеки обхванат от договора инструмент):
„Емитирането на средства/програмата/заемът не се ползват с никаква пряка или косвена гаранция от страна на държавата. В случай на изпадане в неплатежоспособност държавата не може да бъде задължена да замести финансово ФИП за изплащане на дълга“.
(56)
Както се посочва в съображение 101 от горепосоченото решение С 56/2007, към което Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти взеха предвид съмненията, изразени от Комисията в съображение 71 от решението за откриване на процедурата, което гласи, че от една страна изключването на приет риск е правило, установено в съдебната практика, което може да претърпи развитие, и че от друга страна подобно правило се основава на инструменти от вторичното законодателство, които могат да не се вземат предвид при възникване на конфликт, и на последно място че предложението на френските власти не покрива всички възможни случаи, тъй като вземанията могат да бъдат не само финансови, но също така от търговско или от друго естество.
(57)
Както се посочва в съображения 102-104 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, след като припомниха своето принципно противопоставяне на позицията на Комисията по отношение на търсенето на безвиновна отговорност на държавата единствено на основание недостиг на активи на публичноправната организация ФИП, френските власти предоставиха допълнителни аргументи, за да отговорят на тези съмнения:
а)
Френските власти смятат, че първото възражение на Комисията на практика означава, че дори в националното законодателство на дадена държава-членка да не се предвижда такава разпоредба, рискът от обрат в съдебната практика, т.е. от промяна в националното законодателство, сам по себе си би бил достатъчен за създаване на държавна гаранция. Комисията не трябва да обосновава потенциална мярка за помощ с евентуална промяна в правото, което в настоящия случай е малко вероятно, тъй като изключването на приет риск представлява общ принцип на публичното право, потвърден многократно в съдебната практика, който никога не е бил оспорван и е бил широко обсъждан.
б)
Що се отнася до второто възражение френските власти признават, че законът и регламентът имат превес над договора и че една спорна клауза винаги може да се анулира. Въпреки това те считат, че това възражение не се обосновава с текст от по-висше равнище, че то не е подкрепено с доказателства и следователно няма юридическа сила;
в)
На последно място, що се отнася до третото възражение френските власти считат, че то се основава единствено на предположение за евентуално вярване или очакване от страна на доставчиците за държавна гаранция върху тяхното вземане, което само по себе си не е достатъчно да обоснове наличието на предимство, като вместо това твърдението трябва да се подкрепи с доказателство, че публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества в действителност са се ползвали с подобно икономическо предимство.
(58)
Въпреки това, както се посочва в съображение 106 от горепосоченото решение С 56/2007, към което Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти посочват, че са готови да разширят предложението си за вписване на бележка за липса на гаранция към всички договори, които включват задължаване, така че да се предотврати всяка възможност за търсене на безвиновна отговорност от държавата единствено на основание неплатежоспособност на публичноправната организация ФИП.
5.2.3 ВКЛЮЧВАНЕ НА БЕЛЕЖКА, УТОЧНЯВАЩА ЛИПСАТА НА ГАРАНЦИЯ, В ДОГОВОРИТЕ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА ДЪЩЕРНИТЕ ДРУЖЕСТВА AXENS, BEICIP-FRANLAB, PROSERNAT НА ПУБЛИЧНОПРАВНАТА ОРГАНИЗАЦИЯ ФИП
(59)
Освен това с цел допълване на предложения инструмент френските власти отправят допълнително предложение до Комисията, подобно на предложението, отправено при създаването на Banque Postale, което представлява ангажимент, свързан с условията за отпускане на заеми на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) на пазара, при извършването на всяка операция в договора за финансиране да се отбелязва писмено (за всеки обхванат от договора инструмент), че „съгласно френското право (по-специално необходимостта от изрично законово разрешение за всяка гаранция) настоящата операция по финансиране няма да се ползва от никаква гаранция, от каквото и да е естество, пряка или непряка, от страна на държавата“.
(60)
Както се посочва в съображения 107-110 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти считат, че двете предложени мерки за изясняване (които са разгледани подробно в съображения 55 и 59) поясняват правата на кредиторите на публичноправната организация ФИП, така че Франция не следва да се счита съгласно изложеното от Комисията в съображение 87 от решението за откриване на процедурата за „отговорна за породените очаквания на кредиторите на публичноправната организация ФИП по отношение на съществуването на гаранция“ или пък че умишлено поддържа „неясно правно положение“, което „предоставя предимство на публичноправната организация ФИП и може да включва изразходването на държавни средства“.
5.3 ДОПЪЛНИТЕЛНИ СЪОБРАЖЕНИЯ НА ФРЕНСКИТЕ ВЛАСТИ
(61)
В писмата си от 16 юли 2010 г. и от 26 ноември 2010 г. френските власти предоставиха допълнителни съображения, които според тях свидетелстват за липсата на държавна помощ за публичноправната организация ФИП.
(62)
На първо място, като припомнят делото France Télécom (53), френските власти подчертават в писмото си от 16 юли 2010 г., че Съдът на Европейския съюз е потвърдил задължението на Комисията да докаже съществуването на реално предимство с оглед установи съществуването на държавна помощ. Те считат, че в конкретния случай неограничената гаранция, която според Комисията произтича от статута на публичноправната организация ФИП, в действителност не ѝ предоставя никакво икономическо предимство. С писмо от 26 ноември 2010 г. френските власти уточняват, че според тях доказателствената тежест се носи от Комисията. По този въпрос те припомнят установените в съдебната практика на Европейския съюз изисквания в областта на доказването и мотивирането, по-специално от Първоинстанционния съд по горепосоченото дело France Télécom и от Съда на Европейския съюз по дело Krantz (54) и наскоро в Deutsche Post AG (55). Френските власти считат, че представеният от Комисията анализ в конкретния случай се основава „в по-голяма степен на хипотези, отколкото на анализ in concreto“.
(63)
Освен това френските власти считат, че Комисията е на мнение, че публичноправната организация ФИП би могла да се ползва от предимство на три равнища: i) на равнище отношения с банкови и финансови институции, ii) на равнище отношения с доставчиците и iii) на равнище връзки с трети промишлени партньори, които прибягват до изследователски услуги.
(64)
Що се отнася до връзките на публичноправната организация ФИП с финансовите и банковите институции, френските власти считат, че досега публичноправната организация ФИП не се е облагодетелствала от каквото и да е било предимство от своя статут EPIC. Те предоставят на Комисията доводи, свидетелстващи, че: i) в дългосрочен план публичноправната организация ФИП няма никакви задължения за 2005, 2006 и 2007 г. (56), както и за 2008 и 2009 г., ii) в средносрочен план публичноправната организация ФИП със сигурност ежегодно е провеждала преговори за кредитни линии, разкрити в различни банкови институции, но е получавала лихви, сравними с пазарните, и във всеки случай никога не е използвала тези кредитни линии и на последно място iii) в краткосрочен план задлъжняването на публичноправната организация ФИП е било почти нулево или нулево за въпросния период.
(65)
Що се отнася до отношенията с доставчиците френските власти считат, че в качеството ѝ на възлагащ орган, публичноправната организация ФИП е подчинена на условията за публичност и конкуренция от наредба № 2005-649 от 6 юни 2005 г. (57) и че следователно не може да се ползва с каквото и да е предимство. В писмото си от 26 ноември 2010 г. френските власти отново изтъкват този анализ и уточняват, че подлагането на поръчките на публичноправната организация ФИП на тръжна процедура съгласно Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки (58) според тях представлява достатъчна гаранция за избягване на нарушения на конкуренцията на пазара. Според Франция, поставяйки в състояние на конкуренция своите доставчици съгласно задълженията, произтичащи от правото на Европейския съюз, публичноправната организация ФИП не би могла да бъде обвинена, че извлича неправомерна полза, най-малкото заради липсата на каквото и да е специфично доказателство. Те подчертават, че достъпът до електронните системи за покупко-продажба е бил улеснен именно с цел ефективност на обществената поръчка, като в съображение 13 от Директива 2004/18/ЕО се посочва например, че „Тази техника за покупки дава на възлагащия орган […] особено голям избор от оференти […] и следователно да гарантира оптимално изразходване на обществените средства в резултат на широка конкуренция“. В тази връзка те посочват доклад (59) на Комисията, в който се заключава за положителното въздействие на правната уредба относно обществените поръчки върху понижаването на цените, което се представя като „социална полза“, в резултат на по-справедлива конкуренция между оферентите. Поради това, ако „припише“ тези икономиии на статута EPIC на публичноправната организация ФИП, позицията на Комисията би била в разрез с духа на директивата, съгласно която процедурите за подбор са основната движеща сила за по-добра конкурентоспособност и водят до понижаване на цените на обществените поръчки.
(66)
На последно място, що се отнася до отношенията на публичноправната организация ФИП с нейните клиенти, Франция уточнява, че съответните договорни дейности за научни изследвания обхващат съответните услуги на публичноправната организация ФИП, поискани от клиент, трета страна или дъщерно дружество, по въпроси от сферата на компетентност на публичноправната организация ФИП, като те не водят до стратегически интереси на публичноправната организация ФИП по отношение на правото на собственост върху постигнатите резултати, възможно е да разширяват познанията и компетенциите на публичноправната организация по отношение на изпълнението на програми за научноизследователска и развойна дейност, които тя осъществява, и не попадат в обхвата на изключителната сфера на дейност на дъщерните дружества. Френските власти отбелязват, че за предоставянето на научноизследователските услуги, от които тези клиенти се възползват, се разчита на специфично оборудване и експертен опит.
(67)
В тази връзка Франция заявява, че дори публичноправната организация ФИП да извлича полза от своя статут EPIC при извършването на своите икономически дейности, това предимство не би имало никакво съществено въздействие върху пазара. По-специално то не би могло да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите-членки. По отношение на периода след промяната на статута на публичноправната организация ФИП (която бе извършена през юли 2006 г.) френските власти все пак признават, че публичноправната организация ФИП евентуално е могла да се възползва от облекчение на разходите поради липсата на поети гаранции за добро изпълнение, което обаче все пак представлява незначителна сума въз основа на обичайно изискваните суми от банките и застрахователните дружества за предоставянето на този вид услуга. Френските власти заключават, че подобен факт не би имал характера на предимство, нещо, което поставя под въпрос самото съществуване на държавна помощ по отношение на публичноправната организация ФИП.
6 СЪОБРАЖЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ И МНЕНИЕ НА ФРЕНСКИТЕ ВЛАСТИ
6.1 СЪОБРАЖЕНИЯ НА ДРУЖЕСТВО UOP LIMITED
(68)
В писмото си от 28 ноември 2008 г. дружество UOP Limited обосновава своя правен интерес като трета заинтересована страна по процедурата (60) и след това излага няколко съображения от общ характер и посочва, че според него организацията, която то нарича „ФИП/Axens“, се ползва с държавна гаранция:
-
Групата, съставена от публичноправната организация и нейното дъщерно дружество Axens - „ФИП/Axens“, се възприема безспорно като организация с публичноправен статут на пазара (5.1.1);
-
Отдаването на статут EPIC на „ФИП/Axens“ е позволило и продължава да позволява значително нарушаване на конкуренцията на пазара за технологиите на процеси, в който извършва дейност и дружеството UOP Limited, тъй като този статут създава предимства в отношенията с доставчиците, капиталовложителите и клиентите (5.1.2).
6.1.1 ВЪЗПРИЕМАНЕ НА ГРУПАТА „ФИП/AXENS“ ОТ СТРАНА НА ПАЗАРА
(69)
Според дружеството UOP Limited аргументът на френските власти, съгласно който Axens и останалите дъщерни дружества на ФИП представляват различни икономически организации, е невалиден. Комисията правилно изтъква, че i) публичноправната организация ФИП притежава изцяло Axens; ii) извършването от Axens на ИРД за публичноправната организация ФИП отразява стратегически приоритети на държавата; iii) лица от управата на публичноправната организация ФИП участват в управлението на Axens; iv) Axens има сключен изключителен договор с публичноправната организация ФИП, който е от решаващо значение за икономическата дейност на дъщерното дружество; и v) по-специално е сключено споразумение за правото на първо използване и за осигуряването на персонал.
(70)
Освен изложените в предходното съображение обстоятелства дружеството UOP Limited добавя, че имиджът на ФИП и Axens, който те придават на своите отношения, както и възприемането им от страна на пазара също представляват определящи фактори:
-
ФИП и Axens се представят на пазара като единна икономическа организация „ФИП/Axens“. В интернет сайта на Axens се отбелязва по-специално, че „дружеството от близо петдесет години насам базира своята дейност на успехите на ИРД и промишлени успехи“ (61). Освен това рекламите на технологиите на Axens се позовават на публичноправната организация ФИП. Впрочем, служителите на Axens и на публичноправната организация ФИП понякога са посещавали заедно своите лицензополучатели.
-
В пресата за отрасъла се дава пример за възприемането на „ФИП/Axens“ като единна икономическа организация от страна на пазара. Дружеството UOP Limited по-специално приложи откъси от публикации в пресата, в които се посочват извършваните от „ФИП/Axens“ дейности в областта лицензите на технологични процеси или се посочва предоставянето на такива лицензи от публичноправната организация ФИП чрез посредничеството на нейното дъщерно дружество Axens. Освен това дружеството UOP Limited предостави примери от статии или презентации, в които служители на Axens оставят да се разбере, че публичноправната организация ФИП счита, че Axens извършва „всички съответни дейности на промишления отдел и бившето дружеството Procatalyse.“
6.1.2 ПРЕДИМСТВА, ПРЕДОСТАВЕНИ ОТ СТАТУТА EPIC
(71)
Дружеството UOP Limited посочва, че фактът, че доставчиците и клиентите считат, че Axens разполага с неограничени средства от държавата за финансирането на дейността си, ѝ предоставя значително предимство на пазара. Въпреки че става въпрос само за възприемането от страна на пазара, този елемент ще има по-голяма важност в условията на световната икономическа криза.
(72)
Що се отнася до клиентите, гаранциите, които организацията „ФИП/Axens“ би предоставила, биха имали особено голямо значение на пазара, където клиентите ще вземат под внимание дългосрочните икономически съображения преди да изберат дадена технология. Като дава пример за „ароматни комплексни съединения“, дружеството UOP Limited обяснява по същество, че преди да се приложат подобни технологии клиентите трябва да инвестират значителни средства за проектирането и изграждането на производствени съоръжения, за които са необходими много години работа. Успехът на тези промишлени комплекси обаче би бил свързан с ефективността на използваните технологии, за които клиентите биха изисквали в общия случай да получат гаранция (62) от търговеца на процесите. В случай че не бъде постигнато изискваното ниво на ефективност те няма да се поколебаят да потърсят отговорност от лицензиара и да поискат спазването на строги задължения за компенсации. Поради това платежоспособността на лицензиара в дългосрочен план е важен елемент при избора на купувачите, не само заради спазването на договорните задължения, но и заради възможностите за ИРД, които са гаранции за бъдещи подобрения на ефективността на придобития процес. Поради това организацията „ФИП/Axens“, която пазарът възприема като зависима от държавата, разполага с предимство в сравнение със своите конкуренти, тъй като купувачите нямат конкретно основание за съмнение за нейното оцеляване в дългосрочен план.
(73)
Що се отнася до доставчиците, дружеството UOP Limited счита, че организацията „ФИП/Axens“ може да предлага преференциални условия в сравнение със своите конкуренти; по този въпрос то се позовава на подписаните съвместни договори от ФИП и Axens, посочени в решението за откриване на процедурата.
(74)
Що се отнася до финансовите пазари, дружеството UOP Limited счита, че организацията „ФИП/Axens“ се ползва с преференциални условия и лихвени проценти на капиталовите пазари поради ролята на държавата като гарант от последна инстанция. Освен това в контекста на финансова криза присъствието на държавата и сигурността, която тя представлява за инвеститорите, позволява привличането на частни капитали в условията на недостиг на средства. Конкурентните предприятия нямат достъп до такова финансиране или биха могли да получат такова финансиране единствено при не толкова добри икономически условия. Според дружеството UOP Limited последиците от финансовата и икономическата криза засилват още повече потенциала на мярката за нарушаване на конкуренцията.
(75)
В писмото си от 23 януари 2009 г. дружеството UOP Limited препраща към своите предходни съображения, както и към съображенията, предоставени в рамките на процедурата относно горепосоченото решение C 51/2005. То счита, че тази информация предоставя достатъчно факти, доказващи значението на платежоспособността на договарящите се страни по отношение на съответния пазар на лицензии за процеси. То отново посочва аргумента, според който клиентите на организацията „ФИП/Axens“ биха предположили, че се намират в търговско отношение с държавна организация, за чиято дългосрочна жизнеспособност няма никакъв риск. На последно място дружеството UOP Limited приканва Комисията да анализира споразуменията, сключени между Axens и неговите клиенти, като посочва, че е убедено, че те не съдържат никаква разпоредба, чрез която може да се ограничи отговорността на равнището на Axens.
6.2 МНЕНИЕ НА ФРЕНСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО СЪОБРАЖЕНИЯТА НА ДРУЖЕСТВО UOP LIMITED
(76)
В писмото си от 22 юни 2009 г. френските власти считат, че съображенията на дружество UOP Limited са „основани върху грешни, дори напълно неверни твърдения и в никакъв случай не се базират на факти, които доказват съществуването на държавна помощ за публичноправната организация ФИП или Axens“.
(77)
По същество френските власти приемат за неуместно формулираното твърдение, според което пазарът възприема „ФИП/Axens“ като публичноправна организация, която се възползва от предимства по отношение на клиенти, доставчици и финансови пазари, и отхвърлят твърдението, че организацията „ФИП/Axens“ представлява държавен орган, който е без проблеми за дългосрочната си жизнеспособност.
(78)
Френските власти развиват два аргумента:
-
На първо място организацията „ФИП/Axens“ не е държавен орган, разполагащ с неограничени ресурси; освен това нищо не доказва, че тази организация се възприема като такава на пазара (6.2.1).
-
На второ място на Axens не се предоставя никакво предимство на пазара със статута EPIC на публичноправната организация ФИП (6.2.2).
6.2.1 „ФИП/AXENS“ НЕ Е ДЪРЖАВЕН ОРГАН, РАЗПОЛАГАЩ С НЕОГРАНИЧЕНИ РЕСУРСИ
(79)
За разлика от това, което UOP Limited твърди, според френските власти доставчиците и клиентите на организацията „ФИП/Axens“ не възприемат това предприятие като „държавен орган“, ползващ се с неограничени ресурси.
(80)
На първо място френските власти препращат към правния анализ, който предоставиха на Комисията, както и към своите предходни съображения, които според тях доказват, че със статута EPIC на публичноправната организация ФИП по никакъв начин не се предоставя никаква гаранция от държавата.
(81)
На второ място френските власти отбелязват, че дружеството UOP Limited се позовава на „предполагаемо вярване в неограничена гаранция на държавата в полза на ФИП/Axens“, каквото не съществува в правото и което само по себе си не е достатъчно да се обоснове наличие на държавна помощ.
(82)
На трето място, дори и да се предположи, че публичноправната организация ФИП се ползва с държавна гаранция, което френските власти оспорват, би било погрешно да се счита, че подобна гаранция се отнася и към дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП поради това, че последната и нейните дъщерни дружества образуват икономическа група по смисъла на конкурентното право. Всъщност според Франция, в качеството си на организации на частното право, подчинени на дружественото право, дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП и в частност Axens не са обхванати от такава гаранция, тъй като предложената от дружеството UOP Limited теория за „автоматично разширяване“ на гаранциите в дадена група е в разрез с принципа за автономия на дружествата. Понятието за група, което може да има значение в конкурентното право, не се признава в дружественото право, а отпускането на гаранции в дадена група се подчинява на строги формални и материални изисквания. Именно такъв е случаят с публичноправната организация ФИП, която предоставя разрешение от Управителния съвет по силата на член 7 от нейния устав. Освен това френските власти считат, че Комисията е отчела този въпрос, тъй като е заключила, че „правният статут на Banque Postale (юридическо лице на частното право) сам по себе си е достатъчен, за да се изключи наличието на неограничена гаранция за Banque Postale (63)“.
6.2.2 AXENS НЕ СЕ ПОЛЗВА С НИКАКВО ПРЕДИМСТВО НА ПАЗАРА ПОРАДИ СТАТУТА EPIC НА ПУБЛИЧНОПРАВНАТА ОРГАНИЗАЦИЯ ФИП
(83)
Френските власти считат, че представеният от UOP Limited аргумент, според който пазарът е споделял вярването, че организацията „ФИП/Axens“ е държавна организация с неограничени ресурси и възползваща се от предимства както по отношение на клиентите, така и по отношение на доставчиците и кредиторите, не се базира на „нито едно сериозно основание“ и освен това „неоспоримо се опровергава от фактите“.
(84)
Френските власти предоставиха служебно известие на дирекцията по правни въпроси и споразумения (AJA) на Axens, озаглавена „Принципи на правна сигурност на Axens“ (64), в която се уточняват отношенията, които поддържат ФИП и Axens. Тези отношения се уреждат изрично от общото правило, според което Axens не иска гаранция от дружеството майка по каквато и да е причина. Френските власти уточниха, че по отношение на това правило за липса на гаранция не е възможна никаква дерогация. Освен това този принцип се припомня in extenso в документа със следните думи: „ФИП не обезпечава действията или бездействията на Axens“. Френските власти уточниха, че това правило се прилага по отношение на всеки договор или проект, който Axens може да сключи или да осъществи с клиентите, доставчиците или на финансовите пазари.
6.2.2.1 Относно отношенията на Axens с неговите клиенти
(85)
Според Франция дружеството UOP Limited прави неоснователно заключение за значението на държавната гаранция върху дългосрочното финансово положение на Axens, по-специално по отношение на договорните гаранции и задълженията за поддръжка, предвидени по принцип в лицензионните споразумения (65), и не обосновава причините, поради които е „убедено, че Комисията няма да открие никаква разпоредба за ограничаване отговорността на равнището на Axens“.
(86)
В това отношение френските власти уточниха, че описаната в съображение 84 разпоредба (според която дъщерното дружество не прави никакво искане за гаранция от дружеството майка) се прилага и по отношение на всяка гаранция, за която Axens би водило преговори или би сключило с клиент. Френските власти подкрепиха аргумента си с примера за „ароматните комплексни съединения“, посочен от дружеството UOP Limited в неговите съображения. Френските власти уточниха, че по принцип Axens избира да ограничи своята отговорност до определена част от размера на лицензионното възнаграждение […] (*). Поради това тази политика на ограничение на гаранциите, която представлява един от принципите за правна сигурност на Axens, ясно се различава от практиките на други предприятия, работещи в тази сфера, които според френските власти са склонни да отпускат неограничени гаранции в определени случаи.
(87)
На последно място френските власти припомнят, че задълженията за поддръжка/ремонт, приложими в случай на бедствие, не задействат финансово покритие от публичноправната организация ФИП:
а)
в случай на неизпълнение на задълженията на Axens предложеният от неговите застрахователи размер на средствата чрез различните застрахователни линии на своята световна програма би бил много по-висок от тавана на отговорност, който Axens е договорил със своите лицензополучатели;
б)
капацитетът за незабавно или бързо мобилизиране на средства на Axens, по-специално поради неговата ниска задлъжнялост, също е много важен;
в)
в споразуменията, сключени между публичноправната организация ФИП и Axens изрично се ограничава отговорността на публичноправната организация ФИП в случай на неизпълнение на задълженията на Axens по даден лиценз до непременно ограничен размер, поради обвързаност с получаваното от публичноправната организация ФИП лицензионно възнаграждение;
г)
застрахователят, който е сключил договор за гражданска отговорност с Axens, би отхвърлил изрично всеки иск, насочен срещу публичноправната организация ФИП, независимо от основанието.
(88)
Френските власти заключават, че позицията на дружеството UOP Limited относно съществуването на предполагаемите предимства, които Axens получава на пазара за лицензиране на процеси, е погрешна, по-специално дотолкова доколкото Axens не е преставал да води политика за ограничаване на гаранциите за отговорност, предоставяни на своите клиенти.
(89)
В писмото си от 8 септември 2009 г. френските власти уточниха, че ограничаването на отговорността по отношение на клиентите е предвидена едновременно в споразумението за рамков лиценз (66) и в споразумението за лиценз на продукти (67), сключени между публичноправната организация ФИП и Axens и влезли в сила на 1 януари 2001 г. В тези два договора се предвижда, че ако Axens може да докаже, че неспазването на задълженията е поради предоставените услуги от публичноправната организация ФИП, финансовата отговорност на последната ще се ограничи до процент (68) от реално получените от публичноправната организация ФИП суми за лицензионни възнаграждения pro rata на продажбата, която е довела до подаване на жалба (при лиценз на продукт), и до съоръжението, предмет на подлиценз или до продажбата, осъществена в рамките на подлиценз, довела до подаване на жалба (при рамков лиценз). С други думи отговорността на публичноправната организация ФИП не може да надхвърли 100 % от получените суми. Освен това в рамковия лиценз се предвижда, че Axens адаптира отпуснатите финансови гаранции на получателите на подлицензи в областта на техническата ефективност на процесите. Следователно публичноправната организация ФИП не носи отговорност за техническите гаранции, които Axens отпуска на своите клиенти.
(90)
Освен това е редно да се уточни, че в лицензионните договори между Axens и клиентите му симетрично се предвижда, че финансовата отговорност на Axens обикновено е ограничена до […] (*) % от лицензионните възнаграждения, изплащани за всяко съоръжение, обект на жалба. Ако поради търговски съображения отпусната от Axens гаранция на негов клиент се окаже по-висока от тази, която му е предоставена от публичноправната организация ФИП, отговорността на ФИП е изцяло независима от тази на Axens. Същият принцип се прилага по отношение на всеки лиценз, който публичноправната организация ФИП дава на трети организации, различни от дъщерните ѝ дружества.
(91)
На последно място френските власти добавиха, че водещият принцип за публичноправната организация ФИП е ограничаване на отговорността спрямо клиентите ѝ (дъщерни дружества или организации извън групата), когато предоставя услуги за сметка на последните (проучвания, изследвания по поръчка, изпитвания и т.н.). В такъв случай поетата от публичноправната организация ФИП отговорност се състои в задължение за коригиране на извършената дейност, докато във финансов план принципът е, че отговорността се ограничава до […] (*) % от реално изплатеното възнаграждение с таван, който вероятно може да стигне […] (*) % в зависимост от случая. По този начин, ако клиентът счита, че в осъществената от публичноправната организация ФИП дейност има грешки, последната в никакъв случай няма да бъде задължена повторно да извършва дейността без ограничение.
6.2.2.2 Относно отношенията между Axens и неговите доставчици и относно условията за финансиране на финансовите пазари
(92)
Френските власти отвърлят всяка истинност на твърдението на дружеството UOP Limited, според което чрез предполагаемата вяра в наличието на неограничени финансови ресурси в полза на Axens то получава преференциални условия както от страна на неговите доставчици, така и от страна на финансовите пазари. Според Франция дружеството UOP Limited не е предоставило никакво доказателство в подкрепа на това твърдение.
(93)
Френските власти считат, че описаното в съображение 84 правило, съгласно което дъщерното дружество не отправя никакви искания за гаранция от дружеството майка, е достатъчно за опровергаване на формулираното от дружеството UOP Limited предположение.
(94)
Освен това, що се отнася до условията, при които Axens, Beicip-Franlab и Prosernat могат да получат заем на финансовите пазари, френските власти припомнят, че те са готови да се ангажират пред Комисията да се посочва писмено във всеки договор за финансиране и за всяка операция, че „съгласно френското право (по-специално необходимостта от изрично законово разрешение за всяка гаранция) настоящата операция за финансиране не се ползва с никаква пряка или непряка гаранция от каквото и да е естество от страна на държавата“ (69).
7 ОЦЕНКА
7.1 НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(95)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС предвижда: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(96)
В конкретния случай за установяването на наличие на държавна помощ е редно най-напред да се провери дали в рамките на мярката, с която Франция предоставя статут EPIC на публичноправната организация ФИП на 7 юли 2006 г., се използват държавни средства (7.1.1) за предоставяне на неограничена държавна гаранция, покриваща икономически дейности (7.1.2). Обхватът на настоящото решение (7.1.3) ще бъде определен от размера на покритието от държавна гаранция и естеството на обезпечените дейности, а след това ще бъде проучено дали чрез въпросната мярка се предоставя избирателно предимство за групата ФИП (7.1.4), което може да засегне търговията между държавите-членки (7.1.5).
7.1.1 ИЗПОЛЗВАНЕ НА ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА ПОД ФОРМАТА НА НЕОГРАНИЧЕНА ГАРАНЦИЯ
(97)
С оглед на нейната особена структура на икономическа група по смисъла на конкурентното право, необходимо е да се проучи потенциалното въздействие на неограничената гаранция на държавата, произтичаща от статута EPIC на публичноправната организация ФИП, върху съвкупността от организации на групата ФИП, т.е. върху самата публичноправна организация и нейните дъщерни дружества в два отделни етапа:
-
Що се отнася до публичноправната организация ФИП, въздействието на неограничената гаранция произтича пряко от статута EPIC: всъщност в качеството си на юридическо лице на публичното право публичноправната организация ФИП не се подчинява на общия правен режим по отношение на оздравяването и съдебната ликвидация на изпаднали в затруднение предприятия. С оглед на тази особеност дружеството майка на групата ФИП би могло да извършва пряко своите икономически дейности при по-благоприятни условия за разлика от други оператори на пазара, които не се ползват от подобна закрила (7.1.1.1).
-
Прякото участие на публичноправната организация и съответно на държавата изглежда невъзможно по отношение на извършваната дейност пряко от частноправните дъщерни дружества на групата ФИП, които сами по себе си са изцяло подчинени на общия правен режим по отношение на обявяването в несъстоятелност. Следователно е подходящо да се проучи дали при евентуален недостиг на активи на дадено дъщерно дружество кредиторите на Axens, Prosernat и Beicip-Franlab биха могли да се възползват от непряка помощ на основание евентуална отговорност на дружеството майка по отношение на неговите дъщерни дружества, която би била равнозначна на гаранционен механизъм (7.1.1.2).
7.1.1.1 Покритие на публичноправната организация ФИП с неограничена държавна гаранция, породена от статута EPIC
(98)
В горепосоченото решение C 56/2007 Комисията заключи (70), че присъщите характеристики на статута на публичноправната организация La Poste (71), и по-специално наличието на гаранция за плащането на индивидуалните вземания и продължаването на съществуването и/или задълженията на La Poste означават, че държавата играе ролята на гарант от последна инстанция по отношение на осъществяваните икономически дейности от публичноправната организация.
(99)
В конкретния случай Комисията счита, че използваните в горепосоченото решение C 56/2007 аргументи в основата си са приложими към статута EPIC на публичноправната организация ФИП и че последната също се намира в особено правно положение както по отношение на плащането на вземанията на кредиторите си, така и по отношение на продължаването на нейното съществуване в случай на неплатежоспособност. По този начин за нуждите на настоящия анализ Комисията ще препраща към изложените аргументи в част 4.1 („Определяне на вида на помощта“) от горепосоченото решение C 56/2007.
A. Гаранция за плащане на индивидуални вземания
(100)
Най-напред е уместно да се провери твърдението на френските власти, че съществуването на гаранция на държавата в полза на EPIC се изключва от законодателството или съдебната практика (а), преди да се докаже, че, ако публичноправната организация ФИП се окаже в ситуация на неплатежоспособност, нейните кредитори биха се ползвали от по-благоприятна процедура в сравнение с кредиторите на предприятията, по отношение на които се прилага общият правен режим.
a) Отхвърляне на съображенията на френските власти
(101)
Противно на това, което твърдят френските власти, Комисията е в състояние да заключи, че френското право допуска съществуването на гаранции по подразбиране и по-специално съществуването на държавна гаранция поради статут на публичноправна организация. Комисията отхвърля съображенията на френските власти на следните основания:
(102)
На първо място Комисията препраща mutatis mutandis към съображения 120-121 от горепосоченото решение C 56/2007, където френските власти заявяват, че в нито един текст или решение не е заложен принципът държавата да гарантира дълговете на EPIC. За разлика от това твърдение Комисията счита, че не съществува текст или решение, в които изрично да се постановява или изключва държавна гаранция в полза на търговските и промишлени организации на публичното право и че тази липса не изключва наличието на гаранцията по подразбиране.
(103)
На второ място Комисията препраща mutatis mutandis към съображения 122-124 от горепосоченото решение C 56/2007, където френските власти считат, че съдебната практика се е произнесла по въпроса за липсата на гаранции, по-специално в решенията по делото Société de l’hôtel d’Albe (72) и по делото Campoloro (73). Що се отнася до първото дело, както това е подчертано от експерта на Комисията в пощенското дело, решението по делото Société de l'hôtel d'Albe не се отнася до точното положение, което е способно да задейства гаранцията (74). Що се отнася до второто дело (75), противно на френските власти Комисията счита, че режимът на отговорност на държавата при следването на процедурата за събиране на дълговете на публичноправните организации има характеристики на гаранционен механизъм.
(104)
На трето място Комисията счита, че представеният от френските власти аргумент по пощенското дело, според което поетите от EPIC дългове от влизането в сила на LOLF на 1 януари 2005 г. насам не могат да се ползват с гаранция по подразбиране, не може да бъде приет:
а)
Комисията подчертава, че промяната на статута на публичноправната организация ФИП е настъпила на 7 юли 2006 г., т.е. след влизането в сила на LOLF. При тези условия не е необходимо да се проучват предоставените от експерта на френските власти аргументи по пощенското дело за евентуалните поети дългове по договори преди 1 януари 2005 г. дори и френските власти да препращат mutatis mutandis към тях в своите бележки. Всъщност поетите преди 1 януари 2005 г. дългове от публичноправната организация ФИП са били извършени от професионална организация по смисъла на въпросния Закон № 43-612 от 17 ноември 1943 г. за управление на професионалните интереси (тоест извършени са от юридическо лице на частното право) и поради това, към момента на тяхното поемане (76) е било невъзможно да бъдат покрити от неограничената държавна гаранция в резултат от предоставения статут EPIC.
б)
Въпреки това Комисията отбелязва, както посочва нейният експерт по пощенското дело и както вече е обяснила в съображение 130 от горепосоченото решение C 56/2007, към което препраща mutatis mutandis, че приложното поле на задължението да се включат в закона за бюджета държавните гаранции, се ограничава до „предоставянето“ на такива гаранции; че поради това предоставянето на гаранция обхваща случаите, в които чрез явно изразена воля държавата решава да предостави гаранция на дадена организация или за дадена дейност; че приложното поле на задължението за вписване на гаранциите в закона за бюджета не обхваща гаранциите, произтичащи от статут или от задължение съгласно съдебната практика, които се считат за подразбиращи се и автоматични; че тази втора категория не е резултат от решение на държавата, а от факта, че държавата се намира във вече съществуваща правна рамка, в която гаранцията е само последица (77).
в)
Комисията стига до същото заключение като заключението в съображение 131 от горепосоченото решение C 56/2007, към което тя препраща mutatis mutandis, че аргументът на френските власти, основан на LOLF, не е убедителен, и че фактът, че в нито един закон за бюджета не е уточнено, че държавата предлага своята гаранция в полза на публичноправната организация ФИП поради статута ѝ, не изключва съществуването на гаранция по подразбиране; че във всеки случай, Комисията не е обвързана от определението на мярката като гаранция във френското право, нито пък с факта, че става въпрос за гаранция, попадаща в приложното поле на LOLF; че единственото уместно определяне на мярката е определяне съгласно правото на Европейския съюз; че в правото на ЕС се признава съществуването на гаранция по подразбиране, когато държава-членка по закон е длъжна да изплати дълг на друго лице в случай на неизпълнение на задълженията на последното (78).
(105)
На четвърто място Комисията отхвърля аргумента на френските власти, че в случай на наличие на държавна гаранция в полза на EPIC ще трябва да се въвеждат мерки за гаранции при всяко създаване на нов EPIC (включително чрез промяна на статута), така че да се защитят правата на кредиторите, възникнали преди това преобразуване и обратното (modus tollens), тъй като подобен механизъм никога не е бил въвеждан (79) и не би имало каквато и да е било гаранция в полза на публичноправната организация ФИП:
а)
Както посочва експертът на Комисията по пощенското дело и както се припомня в съображение 133 от горепосоченото решение C 56/2007, към което Комисията препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че подобно твърдение може да е следствие от твърде разширителното тълкуване на конституционната защита на правото на собственост.
б)
Комисията държи да уточни, както вече направи в съображение 134 от горепосоченото решение C 56/2007, към което препраща mutatis mutandis, че и съгласно правото на собственост не се изисква да се предвиди мярка за гарантиране правата на кредиторите при преобразуване на търговска EPIC в дружество, което подлежи на производствата по оздравяване и съдебна ликвидация, и че липсата на такива мерки не означава липса на гаранция по подразбиране.
в)
Комисията добавя, както е обяснено в съображения 135-136 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, че фактът, че френските власти са решили да предоставят изрична гаранция на La Poste (80), когато през 1990 г. е получила статут, приравним на този на EPIC, не доказва липсата на гаранция по подразбиране в нейна полза.
(106)
На последно място Комисията препраща към частта на настоящото решение относно търсенето на отговорност на държавата и към раздел 4.1.1 A б) 3) от горепосоченото решение C 56/2007 по отношение на цитираната от френските власти (81) статия на г-н Labetoulle, както и към анализа му на съдебната практика по делото Campoloro (82).
(107)
За разлика от твърдението на френските власти, че подобна гаранция според тях се изключва от правните текстове, Комисията отбелязва, че съществуването на гаранции по подразбиране, свързани със статута на публичноправна организация, се потвърждава от обяснителна бележка на Държавния съвет, представена през 1995 г. по делото Crédit Lyonnais, в която наличието на гаранцията по подразбиране се обосновава единствено въз основа на публичноправния характер на организацията (83).
(108)
Както се обяснява в съображения 142-145 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията не споделя тълкуването на френските власти, според което това становище не следва да се прилага по отношение на публичноправната организация ФИП. По-специално тя подчертава, че това становище не препраща нито към задачите, нито нито към наличието или отсъствието на експерт счетоводител в публичноправната организация. В допълнение френските власти не обясняват защо според тях това становище е приложимо само по отношение на публичноправните организации с експерт счетоводител. Освен това Комисията отхвърля съображенията на френските власти, според които становището не следва да се прилага, тъй като предхожда LOLF и противоречи на последващата съдебна практика на Държавния съвет, като Комисията е припомнила в съображение 104 както и в горепосоченото решение C 56/2007, че LOLF не възпрепятства съществуването на държавна гаранция по подразбиране в полза на публичноправната организация ФИП.
(109)
На последно място, както се посочва в съображения 146 и 147 от горепосоченото решение C 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, Комисията взема под внимание обяснителната бележка на министъра на икономиката, финансите и промишлеността от 22 юли 2003 г. относно „Рекапитулация на инструментите за гаранция по подразбиране или изрична гаранция, предоставена от държавата“, чрез която се потвърждава съществуването на гаранции по подразбиране, произтичащи от административен или законодателен акт, който „води до и съдържа финансови последици за държавата“. Тази обяснителна бележка показва, че държавната гаранция може да произтича от различни правни актове (84) и припомня, че създаването на публичноправна организация може да доведе до задействане на държавна гаранция по подразбиране в полза на кредиторите на тази организация (85).
б) Кредиторът на публичноправната организация ФИП е сигурен, че вземането му ще бъде изплатено.
(110)
По примера на предоставеното доказателство в раздел 4.1.1 A б) от горепосоченото решение C 56/2007, към което Комисията препраща mutatis mutandis, Комисията възнамерява да докаже, че в случай на преустановяване на плащанията на публичноправната организация ФИП, кредиторите ѝ биха били в по-благоприятно положение в сравнение с кредиторите на предприятие, по отношение на което се прилагат разпоредбите на търговското право.
(111)
На първо място, що се отнася до публичноправните организации, традиционните ограничения при уреждането на дълг на частноправна организация не са приложими. Въз основа на по-подробно описаните доводи в съображения 150-154 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията заключава по този първи въпрос, че:
-
за разлика от кредиторите на предприятия, подчинени на търговското право, кредиторите на публичноправната организация ФИП (като се има предвид, че последната не се подчинява на общия правен режим по отношение на оздравяването и съдебната ликвидация на предприятия в затруднение) не рискуват вземането им да бъде загубено изцяло или отчасти при възбуждане на съдебно производство за ликвидация;
-
правосубектността на публичноправната организация ФИП не е пречка за съществуването на държавна гаранция;
-
при липсата на изрично ограничение за отговорността на държавата по отношение на публичноправната организация ФИП, кредиторите на последната могат законно да се позоват на принципа, съгласно който държавата поема дълговете на публичноправната организация ФИП, въпреки че последната е юридическо лице.
(112)
На второ място, в случай на погасяване на дълговете на публичноправните организации, постановено със съдебно решение, процедурата, установена със закона от 16 юли 1980 г. (и различни текстове за прилагането му (86)) е по-благоприятна за кредиторите на публичноправната организация ФИП в сравнение със съдебните процедури по общия правен режим, поради причините, подробно обяснени в съображения 113-117, дотолкова доколкото няма вероятност тя да доведе до загубване на вземането, което имат срещу публичноправната организация ФИП.
(113)
В съответствие с посочения анализ в съображения 157-161 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията отбелязва най-напред, че съгласно закона от 1980 г. (87) и мерките за прилагането му (88) държавата се определя като компетентния орган за погасяване на дълговете на публичноправните организации и получава важни правомощия: служебно нареждане за погасяване и за заделяне на достатъчно ресурси.
(114)
По примера на изложените мнения в съображения 162-168 от решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че специфичната процедура, определена в закона от 16 юли 1980 г. и текстовете за прилагането му, е всъщност процедура за погасяване на дълговете, а не производството по ликвидация и че дългът не престава да съществува след като бъде приложена, докато след приключването на производството по ликвидация по общия правен режим съдебното решение за прекратяване поради недостиг на активите без санкция носи забрана за кредиторите да подновят иска си. Комисията също така отбелязва, че тъй като законът от 16 юли 1980 г. и текстовете за прилагането му предвиждат отлагането на нареждането за погасяване във времето и никъде не предвиждат преустановяване на плащанията, те позволяват на кредиторите да предполагат, че необходимите ресурси за плащане на вземането, което имат срещу публичноправната организация, са налични или че ще бъдат налични винаги. Тези два елемента ги водят до извода, че недостигът на ликвидни средства е или само временен, или се покрива според случая от държавата. В противовес няма производство за ликвидация, което да предвижда възможността да се търси отговорност от трето лице за дълговете на неплатежоспособно лице, освен разбира се, когато става въпрос за гарант.
(115)
В съответствие с анализа, развит в съображения 170-180 от решение C 56/2007, към който препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че текстовете на френското право разрешават и дори насърчават държавата да предоставя субсидии на публичноправните организации вместо обичайните банкови кредити при недостиг на ликвидни средства, субсидии, които могат да представляват „допълнителните ресурси“, посочени в закона от 16 юли 1980 г. Тя също така счита, че кредиторите познават тези текстове, така че те с право считат, че надзорният орган ще бъде в състояние да намери необходимите ресурси за уреждане на вземането им. Следователно Комисията счита, че е малко вероятно да се осъществи вариант, при който кредиторът да не получи своето вземане след прилагане на процедурите, установени в закона от 16 юли 1980 г.
(116)
Въпреки това за разлика от своите заключения във връзка с La Poste в горепосоченото решение C 56/2007, Комисията счита, че в настоящия случай собствените ресурси, които могат да бъдат използвани от публичноправната организация ФИП, са сравнително големи, дотолкова доколкото, както френските власти обясниха в съображение 44, наличните средства и инвестиции (150,3 млн. EUR) в края на 2007 г. са възлизали на пет пъти размера на заемите и финансовите дългове (25,2 млн. EUR). По този начин Комисията признава, че при сегашното състояние на финансите на ФИП поне в близко бъдеще изглежда малко вероятно ФИПлипса на собствени ресурси да доведе до невъзможност за публичноправната организация ФИП да се справи със задълженията си и държавната намеса да се окаже необходима.
(117)
Дори подобно положение на недостиг на активи на публичноправната организация ФИП да изглежда малко вероятно понастоящем, това не остава невъзможно в по-дългосрочен план. При подобни условия невъзможността за мобилизиране на ресурсите чрез преотстъпване на имущество води до използването на другите механизми за гаранция (авансови плащания, търсене на отговорност от държавата и др.). Освен това въвеждането на режим за защита на имуществото от законодателния орган би могло да доведе до търсене на безвиновната отговорност на държавата при евентуална неизрядност от страна на публичноправната организация ФИП (89). По тази точка Комисията взема предвид аргумента на френските власти (90), съгласно който, ако държавата определи даден актив, принадлежащ на публичноправна организация ФИП, като „крайно необходим“ за упражняването на функцията ѝ за предоставяне на обществена услуга и следователно се противопостави на неговото преотстъпване, тя няма да бъде длъжна да компенсира чрез гаранционни механизми. Въпреки това Комисията отбелязва, че френските власти са признали (дори и да оспорват, че публичноправната организация ФИП може да извлече полза от това), че изискването за непрекъснатост на обществената услуга се налага на представителя на държавата при изпълнението на установената в закона от 16 юли 1980 г. процедура (91). Комисията също така счита, че подобно решение на публичната власт да не предприема преотстъпване на активи на основание запазване на обществената услуга може да бъде основание за търсене на безвиновна отговорност на държавата поради нарушаване на принципа на равенство пред публичните финансови задължения.
(118)
На трето място, поради вече изложените основания в съображения 185-226 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че в малко вероятния случай, при който установената в закона от 1980 г. процедура няма да позволи изплащане на вземането на кредитора, средствата, които остават на кредитора да търси отговорностт на държавата, имат характеристиките на гаранционен механизъм.
(119)
Въпреки че френските власти считат, че по принцип не може да се търси отговорност на държавата, независимо дали става въпрос за виновна или безвиновна отговорност (92), те признават, че ако съществува изискване за непрекъснатост на обществената услуга и това изискване е задължително за представителя на държавата при изпълнението на определената в закона от 1980 г. процедура, е възможно съдията да се произнесе в полза на обезщетяване на кредитора. Въпреки това в този случай френските власти считат, че кредиторът не би се ползвал от никакво предимство, тъй като неговото обезщетяване би било сравнимо с това, което би получил, ако се приложи общият правен режим. По този въпрос Комисията изтъква някои особености на специалния правен режим, установен със закона от 1980 г.: при действието на общия правен режим на съдебна ликвидация, кредиторите (и по-специално тези, чиито кредит не е обезпечен) в общия случай не успяват да получат вземането си в пълния му размер и най-често дълговете на предприятие в ликвидация не се плащат от трети страни.
(120)
Френските власти също така възразяват срещу възприемането на възможностите за обезщетяване на кредиторите чрез търсенето на отговорност на държавата като форма на гаранция. При все това Комисията счита, че търсенето на (виновна или безвиновна) отговорност на държавата при изпълнението на процедурата по погасяване на дългове на публичноправните субекти, посочена в закона от 16 юли 1980 г., е равностойно на гаранционен механизъм от гледна точка на правото на Европейския съюз, тъй като това гарантира на кредиторите плащането на вземанията им, като задължава държавата да ги изплати при неизпълнение от страна на публичната организация ФИП. Нещо повече, в съдебната практика на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) по делото Société de gestion du port de Campoloro et Société fermière de Campoloro c/ France (93) (наричано по-нататък „делото Campoloro“) се признава съществуването на автоматична гаранция.
(121)
На последно място подобно на предоставеното доказателство в съображения 181-184 от горепосоченото решение C 56/2007, към което препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че предложението на френските власти, целящо да се поясни декретът за прилагането на закона от 1980 г. не е достатъчно, за да се изключи възможността за предоставяне на ресурси чрез вливане на държавни ресурси.
а)
Френските власти предложиха декретът за прилагането на закона от 1980 г. да се измени по следния начин: „Когато поканата за доброволно изпълнение не бъде изпълнена до изтичането на тези срокове, представителят на държавата или надзорния орган вписва разхода в бюджета на неизрядната местна власт или публичноправна организация. При необходимост той заделя нужните ресурси в рамките на бюджета на органа на местната власт или организацията или чрез намаляване на бюджетните кредити, предвидени за други разходи, които все още не са изразходвани, или чрез увеличаване на ресурсите“ (измененията са подчертани).
б)
Въпреки това Комисията изтъква, както направи и в съображение 67 от решението за откриване на процедурата, че нито настоящата формулировка, нито изменената версия на текстовете според предложението на френските власти не изключват възможността за предоставяне на ресурси чрез увеличаване на ресурсите, което предварително е станало възможно със субсидия или вливане на държавни ресурси.
(122)
Поради вече изложените основания в съображения 204-211 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията в допълнение счита, че решението на ЕСПЧ по горепосоченото дело Campoloro доказва, че търсенето на отговорност на френската държава в този случай означава гаранция по подразбиране за дълга на публичните органи и не е свързано с условие за вреда.
а)
Комисията отбелязва по-специално, че ЕСПЧ е отхвърлил аргументите на френските власти, които се опитват да се обосноват (94) от една страна с липсата на правопораждащ факт, който да бъде вменен на държавата, и от друга страна с липсата на държавна гаранция по отношение на правосубектните публични органи и че е приел противоположните аргументи на ищците (95).
б)
Комисията отбелязва, че ЕСПЧ в крайна сметка е постановил, че е налице нарушение на член 6, параграф 1 от Европейската конвенция за правата на човека (наричана по-нататък „Конвенцията“, по-специално с мотива, че: „Уместно е тези съдебни решения да бъдат изпълнени, като съдът припомня, че държавна власт не трябва да изтъква липсата на ресурси, за да не погаси задължение, основано на съдебно решение […]“. Нещо повече, ЕСПЧ е постановил, че е налице нарушение на член 1 от протокол № 1 към Конвенцията, тъй като правото на собственост на ищците е нарушено поради специална и прекомерна тежест, свързана с неизплащането на сумите, които е трябвало да получат (96). Като взе предвид горепосоченото, ЕСПЧ вменява на държавата пълния размер на дълга на общините длъжници (97).
в)
Комисията счита, че от тази съдебна практика произтичат три важни елемента:
-
ако се издаде съдебно решение в полза на ищците, чрез което се признава тяхното вземане, отговорността на държавата играе ролята на гаранция (98) по подразбиране, дотолкова доколкото от една страна френската държава е осъдена да плати целия размер на дълга на публичноправното юридическо лице (99) и от друга страна не се прави разграничение между това, което може да се дължи на неплатежоспособност на местната власт длъжник и евентуалното неизпълнение на задължения от страна на държавата (ЕСПЧ въобще не търси правопораждащ факт, който да бъде приписан на държавата, а се придържа само към състоянието на неплатежоспособност на длъжника);
-
тази отговорност обаче обхваща дълговете на публичните власти, които са юридическо лице. Съществуването на юридическо лице и на собствено имущество изрично се изтъква от френското правителство, за да се противопостави на търсенето на отговорност на френската държава, но ЕСПЧ е отхвърлил този аргумент;
-
приложното поле на държавната гаранция се разширява, така че да обхване публичните власти, които я използват. Следователно гаранцията е неразривно свързана с публичноправния статут на длъжника.
г)
Освен това Комисията констатира, че решението, прието от ЕСПЧ по горепосоченото дело Campoloro, не е изолирано и произтича от добре утвърдена тенденция в съдебната практика, по-специално в решенията Artico/Италия (100) и Bourdov/Русия (101).
(123)
Поради вече изложените основания в съображения 212-220 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че формулираните от френските власти съображения не опровергават показаното. Вследствие на горепосоченото, по примера на заключението, което направи по пощенското дело в съображение 222 от горепосоченото решение C 56/2007 и в решението за откриване на процедурата, Комисията заключава въз основа на горепосоченото, че при настоящото положение във френското право даден кредитор на публичноправната организация ФИП, чието задължение не е погасено по процедурите от закона от 16 юли 1980 г., може да получи пълния размер на неизплатеното му вземане, като потърси отговорност на държавата на последна инстанция, за разлика от ситуацията при производство по ликвидация по общия правен режим, където удовлетворяването на кредитора е ограничено от стойността на наличните активи. В резултат от горепосоченото Комисията счита, че отговорността на държавата се разглежда като гаранция, че тя не подлежи на никакво ограничение от който и да е текст във френското право и че тя е неразривно свързана със публичноправния статут на организацията длъжник.
(124)
Освен това поради вече изложените основания в съображения 223-226 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията взема предвид френското предложение за включване на клауза във всички договори на публичноправната организация ФИП, които включват задължаване, така че да се ограничи рискът от търсене на безвиновна отговорност на държавата единствено на основание неплатежоспособност на публичноправната организация ФИП. Въпреки това тя счита, че подобна правна рамка би била нестабилна и че биха съществували съмнения по отношение на нейната трайност, дотолкова доколкото изключението за приетия риск е правило, установено от съдебната практика, което може да продължи да се развива. Вследствие, Комисията счита, че подобно предложение е само по себе си недостатъчно, тъй като не обхваща всички възможни случаи: то не позволява да се изключи вариантът от задействане на държавната гаранция за всякакъв вид отговорност (по-специално извъндоговорната и наказателната отговорност). Освен това е невъзможно в даден договор да се включи клауза, според която държавата не носи отговорност за задълженията на публичноправната организация ФИП по отношение на длъжниците, тъй като чрез различни юридически механизми публичноправната организация ФИП може например по-специално да се окаже длъжник по отношение на трети лица, ако придобие друга организация (102), която дължи плащания на трети лица, които не могат да бъдат непосредствено идентифицирани. В крайна сметка, що се отнася до индивидуалните вземания на трети лица, Комисията счита, че общата гаранция може да се „премахне“ само чрез текст с общ обхват, в който се посочва, че държавата не е гарант на публичноправната организация ФИП и който е приложим при всяко положение и за всички трети лица. В допълнение, дори да се приеме, че френските предложения биха блокирали всяка възможност даден кредитор на публичноправната организация ФИП да търси отговорност на държавата, за да получи своето вземане (случай, който според Комисията, не е проверен), тези предложения не позволяват да се установи ясно какво би се станало в случай на неплатежоспособност (103) на публичноправната организация ФИП.
(125)
На четвърто място, дори и да не бъде удовлетворен, кредиторът на дадена публичноправна организация може да приведе възникване на права при легитимна грешка, която е допуснал при възникване на вземането и поради която е предполагал, че то ще му бъде изплатено.
(126)
Освен това поради вече изложените основания в съображения 227, 228 (алинеи 1-3) и 229 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че теорията за привидността (104) позволява да се потвърди, че кредиторите на публичноправната организация ФИП имат основание да считат, въз основа на съвкупност от съвпадащи признаци, че подобна гаранция действително съществува (и това е така, дори и да се предполага, quod non, че статутът EPIC на публичноправната организация ФИП не може по право да ѝпредостави неограничена гаранция от френската държава). Основните признаци по отношение на теорията на привидността от една страна са свързани с това, че различни текстове (законът от 1980 г. и мерките за прилагането му) или официални документи (бюджетни документи) дават право на кредитора да счита, че държавата би поела задълженията на EPIC в случай на недостиг на финансови ресурси или че кредиторът може да търси отговорност от нея, и от друга страна, че липсата на изясняване от страна на френските власти на състоянието на правото в тази област след делото Campoloro и на първите процедури, започнати от Комисията относно статута EPIC, също подхранва доверието на кредиторите по отношение на съществуването на такава гаранция, и на последно място, че липсата на яснота за последиците от преустановяване на плащанията от страна на дадено EPIC също спомага активно в тази посока.
(127)
В конкретния случай, Комисията държи да добави, че преди 7 юли 2006 г. евентуалните кредитори на публичноправната организация ФИП, са се намирали в търговски правоотношения с професионална организация по смисъла на акта с наименование Закон № 43-612 от 17 ноември 1943 г. за управление на професионалните интереси, юридическо лице на частното право, за което не са имали никакво основание да считат, че то може да бъде обхваната от каквато и да е била държавна гаранция. Поради това прилагането на теорията за привидността при необходимост може да бъде единствено уместно по отношение на вземанията, възникнали след промяната на статута на публичноправната организация ФИП.
(128)
По примера на заключенията на своя експерт по пощенското дело Комисията заключава по отношение на възникналите вземания след 7 юли 2006 г., че дори при изложената от френските власти хипотеза, в която кредиторът погрешно е счел, че държавата е задължена да гарантира дълговете на публичноправните организации и в частност на публичноправната организация ФИП, неговата грешка би била легитимна от гледна точка на горепосочените аргументи и би могло да има възникване на права от това. Ако при извънредни обстоятелства кредиторът не може да получи вземането си, той все пак разполага с гаранцията, че то по никакъв начин не може да бъде загубено.
Б. Гаранция за продължаване на съществуването на публичноправната организация ФИП и/или на нейните задължения
(129)
Поради вече изложените основания в съображения 230-250 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че дори кредиторът на EPIC да не успее да получи вземането си в разумен срок и след използването на описаните процедури в предходния раздел, той все пак остава сигурен, че вземането няма да бъде загубено, за разлика от положението, в което се намира кредитор на организация на частното право в производство по ликвидация, за когото въобще не е сигурно изплащането на вземането му.
(130)
Комисията подчертава, че не съществува прекратяване/закриване на публичноправна организация по желание на публичната власт, при което се преустановяват правата и задълженията ѝ: всъщност при закриване с решение на публична власт, макар и това да не е предвидено никъде, практиката и някои основни принципи на административното право по-скоро доказват, че правата и задълженията на публичноправни организации, които се закриват, се поемат от друг субект, а ако няма такъв - от държавата. С други думи задълженията на публичноправните организации се прехвърлят на друго юридическо лице, което не може да не ги приеме, така че всеки кредитор е сигурен, че правото, произтичащо от неговото вземане, може да бъде предявено срещу друга организация и че вземането му няма да бъде загубено.
(131)
Комисията препраща за подробности към представения анализ в съображения 233-250 от горепосоченото решение C 56/2007, който се основава върху проучването на експерта по пощенското дело по отношение на вътрешните промени, засягащи публичноправните организации, и в който се разграничават три причини за закриване на публичноправните организации (105): изтичане на срока на публичноправната организация, преустановяване на нуждата от функцията ѝ и най-често срещания случай - прехвърлянето на функцията ѝ, което задължително означава прехвърляне на правата и задълженията.
а)
Въз основа на тази експертна оценка е възможно да се счете на първо място, че ако не съществува общ правен режим, чрез който да се организира закриването на публичноправните организации, практиката показва, че правният текст винаги урежда правата и задълженията на закритата организация да бъдат прехвърлени или на държавата, или на субекта, който поема нейната функция (106).
б)
На второ място, като цяло става въпрос за прехвърляне на „правата и задълженията“ (като терминът „задължения“ със сигурност включва дълговете), понякога прехвърляне на „имущество“ (107) (формулировка, която също включва дълговете). Единственият намерен пример за пълно закриване на публичноправна организация съдържа при всички положения прехвърляне на самите „дългове“ на други публичноправни организации (108).
в)
На трето място, дори когато се преустановява нуждата от функцията, на практика правата и задълженията на публичноправната организация се поемат от друга организация.
г)
На четвърто и последно място, описаната в проучването практика съответства на инструкцията за кодификация № 02-060-M95 от 18 юли 2002 г. и Ръководството за финансовата организация на учредяването, преобразуването и закриването на горепосочените национални публичноправни организации (109), а именно че правата и задълженията на прекратена EPIC преминават или към държавата, или към юридическото лице, което ще поеме функцията на организацията.
(132)
В крайна сметка, в съответствие с мнението на своя експерт Комисията заключава, че задълженията на публичноправните организации на практика винаги се прехвърлят на друго юридическо лице на публичното право при закриване на публичноправната организация, която е изпълнявала функцията. По този начин кредиторите на публичноправните организации, каквато е публичноправната организация ФИП, са сигурни, че неизплатените им вземания няма да престанат да съществуват.
B. Заключение относно съществуването на държавна гаранция по отношение на публичноправната организация ФИП
(133)
Въз основа на представените елементи за доказване на съществуването на гаранция за плащане на индивидуалните вземания и за запазването на съществуването на задълженията на публичноправната организация ФИП Комисията заключава, че от промяната на статута на публичноправната организация ФИП, настъпила на 7 юли 2006 г.:
-
кредиторите на публичноправната организация ФИП не са изправени пред обичайните ограничения в частното право и в публичното право, които могат да възникнат при цялостното уреждане на вземането;
-
кредиторите на публичноправната организация ФИП могат да използват за събиране на вземанията си специфични процедури, които разрешават на държавата да принуди организацията-длъжник да изплати дълга;
-
френското право никъде не дава основание на кредиторите на публичноправната организация ФИП да предполагат, че тя може да се изправи пред окончателна ситуация на недостиг на финансови средства;
-
при недостиг на финансови средства бюджетните документи дават основание да се предполага, че държавата може да отпусне извънредна субсидия на организациите от публичния сектор, каквато е и публичноправната организация ФИП;
-
ако горепосочените процедури не позволяват на кредитора да бъде удовлетворен, той може да потърси отговорност от държавата за цялостно изплащане на вземането му;
-
ако предвидените по-горе мерки трябва да бъдат отложени във времето, кредиторът е сигурен, че вземането му няма да бъде загубено, дори и публичноправната организация ФИП да претърпи радикална промяна.
(134)
Тези особености са неразривно свързани със статута на публичноправна организация на ФИП и означават, че държавата играе роля на гарант от последна инстанция. Следователно с основание може да се заключи, че поради статута си EPIC ФИП се ползва с неограничена държавна гаранция от френската държава.
(135)
Неограничената държавна гаранция по отношение на публичноправната организация ФИП води до прехвърляне на държавни ресурси по смисъла на точка 2.1 от горепосоченото известие относно гаранциите. Всъщност публичноправната организация ФИП не плаща никаква премия за тази гаранция. По този начин едновременно е налице полза за предприятието и изтичане на ресурси от държавата, тъй като държавата се отказва от премията, с каквато обикновено са придружени гаранциите. Освен това гаранцията поражда риск от потенциално бъдещо заделяне на ресурси от държавата, която може да се окаже длъжна да погаси дълговете на публичноправната организация ФИП (110).
(136)
На последно място, неограничената държавна гаранция по отношение на ФИП може да бъде вменена на държавата, тъй като произтича от комбинирането на публичноправния статут на ФИП, на принципи на националното право и на два законодателни акта, а именно закона от 25 януари 1985 г., превърнал се в търговски кодекс, и закона от 16 юли 1980 г., както и мерките за прилагането му.
7.1.1.2 Липса на покритие на частноправните дъщерни дружества от групата ФИП от неограничената гаранция
(137)
Както Комисията посочи в своето решение по горепосочения случай C 51/2005 (111), в решението за откриване на процедурата относно настоящия случай и в част 2 („Групата ФИП“), от гледна точка на конкурентното право публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat образуват икономическа група: всъщност публичноправната организация ФИП притежава пряко 100 % от капитала на Axens и 100 % от капитала на Beicip-Franlab и непряко 100 % от капитала на Prosernat, осъществява контрол върху своите дъщерни дружества чрез наличието на свои кадри в органите, които вземат решенията на дъщерните дружества; произнася се по-специално по отношение на стратегическото насочване и фундаменталните решения за бъдещето на дъщерните дружества и е обвързана чрез изключителни споразумения за трансфер на крайно необходими технологии за осъществяването на икономическата дейност на дъщерните дружества (споразумения, които пораждат реципрочни права на първи отказ (112)), както и чрез договори за предоставяне на помещения и персонал, така че икономическата интеграция между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat е достатъчно силна, за да се достигне до подобно заключение. Освен това трябва да се проучи точният обхват на държавната гаранция, за да се провери дали в случай на неизпълнение на задължения на частноправно дъщерно дружество на публичноправната организация ФИП могат да се използват държавни ресурси за обезщетяване на неговите кредитори (с други думи дали икономическите дейности на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП са или не са покрити от неограничена държавна гаранция).
(138)
В своите становища дружеството UOP Limited не се произнася по този въпрос. Аргументацията му се основава на начина, по който участниците на пазара възприемат субекта „ФИП/Axens“, който според него предоставя предимство на групата ФИП както по отношение на доставчиците, така и по отношение на клиентите и капиталовложителите. Тази гледна точка е разгледана в част 7.1.4 от настоящото решение, посветена на проучването на предимствата, които групата ФИП получава от мярката.
(139)
На свой ред, както се посочва в съображение 47, френските власти оспорват наличието на държавна гаранция в полза на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП, по-специално поради статута им на акционерни дружества по общия правен режим.
(140)
По примера, с който се доказва наличието на неограничена гаранция в полза на публичноправната организация ФИП, представено в част 7.1.1.1, Комисията последователно ще проучи дали кредиторите на частноправните дъщерни дружества на публичноправната организация ФИП се ползват с гаранция по отношение на изплащането на техните индивидуални вземания (A) или гаранция за запазване на задълженията на тези дъщерни дружества (Б) в случай на недостиг на активи.
A. Кредиторите на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП нямат никаква гаранция по отношение на изплащането на своите индивидуални вземания
(141)
Дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП имат статут на акционерни дружества. Като юридически лица на частното право (за разлика от контролиращия ги акционер, който е публичноправна организация), те попадат изцяло в приложното поле на съдебните производства за оздравяване и ликвидация по общия правен режим (113) във Франция.
(142)
Преди да се проучи дали може да се търси отговорност на контролиращия акционер - публичноправната организация ФИП - по отношение на дъщерните дружества (б), уместно е да се изложи производството за съдебна ликвидация по общия правен режим, приложим към тези частноправни дъщерни дружества в случай на прекратяване на плащанията (а).
a) Производството за съдебна ликвидация по общия правен режим
(143)
Ако се предположи, че едно акционерно дружество от дъщерните дружества от групата ФИП се окаже в ситуация на прекратяване на плащанията (с други думи ако вече не е в състояние да удовлетвори задълженията си с наличните активи) и оздравяването изглежда очевидно невъзможно (114), процедурата по общото право (115) би довела до съдебна ликвидация на дружеството. При необходимост длъжникът ще отправи искане за започване на процедура (116) най-късно до четиридесет и пет дни след прекратяването на плащанията (освен ако последният е отправил искане за постигане на споразумение). Подобно производство за съдебна ликвидация е предназначено да сложи край на дейността на предприятието или за реализиране на собствеността му чрез глобална или частична цесия на правата и имуществото му (117). В решението, чрез което се открива производството за съдебна ликвидация (118), съдът ще посочи съдия по ликвидацията и ще назначи ликвидатор, синдик или друго лице, избрано поради компетенциите му тази област. В рамките на един месец след назначаването си, ликвидаторът ще изготви доклад относно положението на предприятието и след това ще се заеме с операциите по ликвидация и с проверката (119) на дълга (120). Средствата, получени от ликвидацията, ще бъдат разпределени между кредиторите в зависимост от тяхната категория (привилегировани и обезпечени с недвижимости кредитори, кредитори, ползващи се със специални обезпечения върху движимо имущество, необезпечени, т.е. непривилегировани кредитори, пропорционално на техните вземания).
(144)
Когато не съществуват повече пасиви и ликвидаторът разполага с необходимите суми за удовлетворяване на кредиторите или когато продължаването на производството за съдебна ликвидация е невъзможно поради недостиг на активи, съдът се произнася за закриване на производството по съдебната ликвидация (121). След закриване на производството по отношение на длъжника се прилага принципът за неподновяване на производството. С други думи, съдебното решение за закриване на производството за съдебна ликвидация поради недостиг на активи не дава възможност на кредиторите да започнат производство срещу длъжника освен ако (122) вземането произтича от наказателна присъда или от правата, свързани с личността на кредитора.
б) Липса на гаранционен механизъм в полза на частноправните дъщерни дружества на публичноправната организация ФИП
(145)
Както посочи експертът на Комисията по пощенското дело, при някои търговски дружества, по-специално при акционерните дружества и дружествата с ограничена отговорност, съдружниците обикновено нямат задължение да изплащат задълженията на организацията, в която участват, извън първоначалното си участие. Като акционерни дружества дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП попадат точно в тази категория. По този начин в групата ФИП, както във всяка друга група на дружества, в случай на неизпълнение на задълженията на дъщерно дружество, учредено под формата на дружество, при което отговорността е ограничена (в настоящия случай - акционерно дружество), при липса на обезпечения, поръчителства, гаранции, писма за намерение или гаранционни писма (123), които изрично биха я ангажирали, отговорността на дружеството майка е ограничена до размера на участието (както е за всеки друг обикновен акционер).
(146)
С оглед принадлежността на публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества към една и съща икономическа група по смисъла на конкурентното право е уместно да се провери дали съгласно френското дружествено право може автоматично да се търси отговорност от публичноправната организация ФИП в случай на неизпълнение на задълженията на тези частноправни дъщерни дружества, въз основа на отношенията на икономическа зависимост, в които дъщерните дружества са поставени спрямо тяхното дружество майка, и следователно дали могат да се използват държавни средства, тъй като държавата осигурява основното финансиране на ФИП и е отпуснала на публичноправната организация неограничена гаранция по подразбиране.
(147)
В края на настоящото задълбочено изследване Комисията е в състояние да заключи, че съгласно френското гражданско и търговско право в случай на неизпълнение на задълженията на едно от дъщерните дружества, по принцип не може да се търси отговорност на неговия контролиращ акционер, освен ако се докаже наличието на виновно поведение на контролиращия акционер при управлението на неговото дъщерно дружество (i). Предприетите неотдавна, но впоследствие изоставени проекти за реформа на Гражданския кодекс, които целяха да разширят именно принципа за отговорност за вреди, причинени от друго лице, в случай на зависимост между дружество майка и дъщерни дружества от една група, потвърждават a contrario, че подобен принцип за настоящия момент не съществува във френското право (ii).
i) Липса на обща отговорност на акционера във връзка с неговото дъщерно дружество
(148)
Съгласно доктрината (124) една организация в група не би могла сама по себе си да бъде източник на каскадна отговорност. Френското право се придържа към принципа на лична отговорност, заложен в член 1382 от Гражданския кодекс (125). Поради това единствено правонарушение в резултат на виновно поведение на дружеството майка би довело до осигуряване на достъп до неговата собственост.
(149)
В самото начало, доколкото в конкретния случай дружеството майка от групата ФИП е юридическо лице на публичното право (публичноправната организация ФИП), този въпрос води до допълнително затруднение: уместно е всъщност да се запитаме предварително кой съд от френската съдебна система (административен или с обща компетентност) би бил компетентен при необходимост да потърси евентуална отговорност на юридическо лице на публичното право, упражняващо контрол върху юридическо лице на частното право, по отношение на което е започнало производство за съдебна ликвидация.
(150)
Комисията отбелязва, че по отношение на делата за търсене на отговорност поради недостиг на активи (126) Арбитражният съд дълго време е считал, че съдът с обща компетентност е компетентен, когато публичноправното юридическо лице е ръководител по право (127), а административният съд, когато публичноправното юридическо лице е фактически ръководител (128). Въпреки това в настоящия случай изглежда, че разпределението на подсъдността между административния съд и съда с обща компетентност се основава занапред върху естеството на предоставяните услуги: публична административна служба или дейност с промишлен и търговски характер.
а)
Когато става въпрос за публична административна служба, предходната съдебна практика, основаваща се върху фактическото и управлението по право, изглежда, че е изоставена от френския Съд по въпросите на подсъдостта (Tribunal des conflits) (129) след решението му Département de la Dordogne (130): Съдът се е произнесъл в полза на компетентността на административния съд, тъй като става въпрос за публична административна служба, независимо дали публичноправното юридическо лице да е фактически или по право ръководител на частноправно юридическо лице, което изпълнява функция за предоставяне на обществена услуга. След като припомни, в съответствие със съдебното решение по делото Blanco (131), че „отговорността, която може да се търси от държавата и другите юридически лица на публичното право поради вреди, причинени от техните публични административни служби, се подчинява на определения в публичното право ред“ (подчертаването е добавено) и че няма друга възможност, освен ако законът изрично не я предвижда, Съд по въпросите на подсъдостта (Tribunal des conflits) отсъди, че от закона от 25 януари 1985 г. за оздравяване и съдебна ликвидация на предприятията (понастоящем кодифициран в членове L. 624-3 и следващи от Търговския кодекс) не произтича, че „законодателят е предвидил чрез дерогация от принципите, уреждащи отговорността на публичноправните юридически лица, подвеждането под гражданска отговорност на държавата или на други юридически лица на публичното право на основание упражняване на правомощия на публична административна служба, да попада в сферата на компетентност на съдилищата с обща компетентност“. (подчертаването е добавено).
б)
Обратно, когато става въпрос за дейност с промишлен или търговски характер съдилищата с обща компетентност са ясно оправомощени да подвеждат под гражданска отговорност юридическо лице на публичното право, което упражнява контрол върху частноправно юридическо лице, намиращо се в процедура по ликвидация. В решението по дело Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) Съдът по въпросите на подсъдостта (Tribunal des conflits) по-специално счете, че „ако търсенето на гражданска отговорност от държавата или други юридически лица на публичното право на основание упражняване на правомощия на административна служба попада в компетенцията на административните съдилища, то търсенето на отговорност попада в компетенцията на съдилищата с обща компетентност, когато се търси отговорност на държавата или на юридическо лице на публичното право на основание извършването на дейност с промишлен и търговски характер, без да е необходимо да се разграничи дали съответната публична власт е действала в качеството си на фактически ръководител или ръководител по право“ (подчертаването е добавено). За да достигне до това заключение по въпросното дело, Съдът по въпросите на подсъдостта (Tribunal des conflits)е отхвърлил твърдението, че извършваните от едно акционерно дружество с управителен и надзорен съвет дейности (la SEM Olympique d'Alès en Cévennes) имат характер на публична административна служба, въз основа на две съображения: от една страна предметът на дейност (133) и начинът на финансирането му (134) от друга страна.
(151)
Що се отнася по-специално до акционерните дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat, частноправни дъщерни дружества, върху които публичноправната организация ФИП упражнява контрол, от наличната по преписката информация, по-специално тази, която се припомня в съображение 159, е видно, че техният предмет на дейност има не административна, а икономическа насоченост (135). Освен това основните средства на тези предприятия са с произход от оперативни приходи, които техните икономически дейности генерират, а не от публично финансиране. Накрая, уместно е да се отбележи, че дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП са учредени като търговски дружества по инициатива на юридическо лице на частното право (136) (а не от публичноправно юридическо лице, тъй като трансформацията на публичноправната организация ФИП в EPIC настъпи едва на 7 юли 2006 г.). Освен това промишленият и търговски характер на дейностите на Axens, Beicip-Franlab и Prosernat изглежда неоспорим и в случай на съдебна ликвидация съдилищата с обща компетентност без никакво съмнение са компетентни да разгледат евентуален иск за подвеждане под отговорност на публичноправната организация ФИП.
(152)
При тези условия е уместно да се проверят условията за подвеждане под отговорност на контролиращия акционер в съответствие със съдебната практика на Касационния съд. Впрочем, за да се разшири производството за съдебна ликвидация, открито срещу определено юридическо лице (дъщерното дружество) към друго юридическо лице (дружеството майка), условията, които трябва да са изпълнени, са много строги. В случай на неизрядно дъщерно дружество пострадалите от неговите действия лица са задължени да докажат виновното поведение на дружеството майка, за да получат обезщетение, по-специално отричането от дружеството майка на качеството юридическо лице на нейното дъщерно дружество (α) и виновното управление на контролираното дружество (β).
α) Отричане на правосубектността на юридическо лице на дъщерното дружество от дружеството майка
(153)
Съдебната практика на Касационния съд затвърди възможността да се разшири отговорността на дружеството майка към действията на неговите дъщерни дружества в два изключителни случая (137): от една страна, когато имуществото на дъщерните дружества се смесва с това на дружеството майка (т.нар. хипотеза на „смесване на имущество“) и от друга страна, когато дъщерните дружества са фиктивни юридически лица (т.нар. хипотеза на „фиктивност на юридическото лице“).
(154)
Що се отнася до „смесване на имуществата“ (138), с това понятие се обозначава обикновено положението, при което счетоводствата на двете различни юридически лица са такива, че не може да се определи към кое от се отнася тях даден актив или пасив. Въпреки това за доказването на съществуването на подобно смесване на имуществата наличието на връзки, били те и тесни, между дружествата от групата, не е достатъчно. По същия начин едни и същи съдружници или управители, дори и едно и също седалище (139) на юридическите лица, не позволява само по себе си да се установи смесване на имущества. Официализирането на взаимоотношенията във групата чрез сключени от дружеството майка и неговите дъщерни дружества спогодби най-често е достатъчно, за да се отстрани всяка възможност за смесване на имуществата (140).
(155)
По две скорошни дела - Metaleurop (141) и AOL Liberté (142) Касационният съд изглежда е засилили своя контрол по отношение на условията за разширяване на производството спрямо дружеството майка на една група. Интеграцията на дружествата в групата, дори и в голяма степен, не води задължително до обединяване на имуществата. В съответствие с доктрината (143)„нито спогодбите за административно обслужване и обмяна на средства между две юридически лица, нито размяната на персонал, нито авансовите плащания на дружеството майка, нито ръководната роля на дружеството майка в управлението на дъщерното дружество имат характера на обща „неуреденост“ на счетоводството, което да оправдае смесване на имуществата“. Следователно изглежда изключително трудно да се търси отговорност от дружеството майка по отношение на действията на едно от неговите дъщерни дружества на основание смесване на техните имущества (144), тъй като изискуемото от Касационния съд равнище за доказване на отговорността е изключително високо.
(156)
В конкретния случай се налага изводът, че Комисията е установила вече, че „[…] тъй като публичноправната организация ФИП и съответните дъщерни дружества са отделни юридически лица, тяхното счетоводство е отделно“ (145). Освен това подписаните спогодби между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества, по-специално изключителните споразумения за трансфер на технологии или предоставянето на персонал, (146) нямат характера на обща „неуреденост“ на счетоводството, чрез който би се оправдало обединяване на имуществата по смисъла на съдебната практика на Касационния съд, тъй като всяка предоставена услуга се осчетоводява изрично в съответните баланси на всяко юридическо лице от групата ФИП, както се установява в част 7.1.4 и 7.3.
(157)
Що се отнася до „фиктивността на юридическото лице“, необходимо е да се установи липсата на елементи от дружествения договор на дъщерното дружество (affectio societatis), за да се докаже, че то не осъществява реална дейност. Касационният съд (147) счита, че е налице фиктивно дружество, когато юридическото лице, срещу което е открито производство, съществува единствено привидно, без да развива различна дейност (148) от този, който контролира предприятието - физическо или юридическо лице.
(158)
Въз основа на налична публична информация (149) Комисията отбелязва също така, че публичноправната организация ФИП и Axens, Beicip-Franlab и Prosernat нямат един и същ адрес, нито едни и същи места на дейност:
а)
Публичноправната организация ФИП е регистрирана в Търговския регистър (наричан по-нататък „ТР“) в Нантер под номер B 775 729 155, а нейното седалище е разположено в Рьой-Малмезон (150). Публичноправната организация ФИП разполага с две учреждения, разположени във Франция, съответно в Solaize (151) и Pau (152).
б)
Axens е регистрирано в ТР в Нантер под номер B 599 815 073, а неговото седалище също е разположено в Рьой-Малмезон, но на различен адрес (153) от този на дружеството майка. Местата му на дейност са също така разположени на различни места от тези на дружеството майка, най-често извън Франция: в Съединените щати в Хюстън (Тексас), в Принстън (Ню Джърси), в Савана (Джорджия) и в Калвърт сити (Кентъки); в Канада в Броквил (Онтарио); в Китай, Пекин; в Япония, Токио, в Индия в Ню Делхи, в Бахрейн и в Русия в Москва;
в)
Beicip-Franlab е регистрирано в ТР в Нантер под номер B 679 804 047 и неговото седалище също е разположено в Рьой-Малмезон, но на различен адрес (154) от този на неговото дружество майка и на Axens. То притежава дъщерни дружества и офиси в много страни по света, по-специално в Бахрейн, Абу Даби, в Либия в Триполи, в Малайзия в Куала Лумпур, в Съединените щати в Хюстън, Тексас, в Мексико във Вилаермоса, в Бразилия в Рио де Жанейро и в Русия в Москва.
г)
Prosernat регистрирано в ТР в Нантер под номер B 315 251 330 и неговото седалище е разположено в Puteaux (155). Дружеството посочва (156), че присъства в двадесет страни по света, по-специално в Южна Америка (Аржентина, Бразилия, Венецуела), в Европа (Великобритания, Италия, Норвегия), в Северна Африка (Алжир, Египет), в страните от Персийския залив (Саудитска Арабия, Обединените арабски емирства, Кувейт, Оман, Катар), в Иран, в Русия, в Общността на независимите държави, както и в Югоизточна Азия.
(159)
Освен това, в конкретния случай, икономическите дейности, упражнявани от всяко от дъщерните дружества, са реални, така че те не могат да бъдат квалифицирани разумно като фиктивни, и при все това, че Касационният съд проявява голяма взискателност при определянето на дадено юридическо лице като „фиктивно“ (157).
а)
Дружеството Axens, учредено през 2001 г., действително извършва икономическа дейност на пазара на катализатори и технологии за рафиниращата и нефтохимическата промишленост, за която работят повече от 600 души и благодарение на която то реализира годишно 300 млн. EUR оборот.
б)
Дружеството Beicip-Franlab, учредено през 1967 г., извършва реална дейност в създаването и разпространението на софтуер в областта на проучването на находища, както и провеждането на проучвания и консултации. За извършването на тази дейност работят повече от 100 служители и годишно се реализира оборот от повече от 40 млн. EUR.
в)
Дружеството Prosernat, придобито през 2001 г., развива дейност в сферата на проучванията и услугите, както и в оборудването, предназначено за преработка на газ и извличане на сярата. За осъществяването на тази дейност в предприятието работят 70 души и оборотът, който се реализира, е около 50 млн. EUR.
(160)
От горепосоченото следва, че извън случая на вина при управлението, който ще бъде разгледан в съображения 161-164, изключително ограничените случаи на фиктивност на правосубектността на юридическо лице на дъщерното дружество или на смесването на имуществата на дъщерното дружество и дружеството майка, предвидени от съдебната практика за търсене на отговорност от дружеството майка във връзка с нейните дъщерни дружества, в конкретния случай ясно не са изпълнени. Следователно Комисията счита, че няма достатъчно условия за автоматично подвеждане под отговорност на публичноправната организация ФИП в случай на ликвидация на нейните дъщерни дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat.
β) Отговорност за виновно управление на дъщерното дружество от дружеството майка
(161)
Отговорност от дружеството майка традиционно може да се търси за виновно упражняване на контрола върху дъщерното дружество (158). Когато първото е направило грешки по отношение на контрола, който то трябва да упражнява върху управлението на неговите дъщерни дружества „по-специално относно групи от дружества, съдебната практика разрешава търсенето на отговорност от дружеството майка“ (159). Доктрината възприема, че за виновно управление на дружеството майка, което е действало като фактически или по право ръководител на дъщерното дружество в затруднение, може да се търси отговорност (160) в случай на ликвидация. Всъщност може да се търси отговорност от дружеството майка в качеството му на съдружник на дъщерното дружество (161), ако може да му бъде вменена вина относно произхода на затрудненията, в които е изпаднало контролираното дружество (162).
(162)
Следователно в общия правен режим се предвижда отговорност на ръководителите към тяхното дружество, съдружници или кредитори (163). При наличието на група от дружества кредиторите на едно от дъщерните дружества, което е преустановило плащанията си, ще се опитат да докажат, че дружеството майка е притежавало качеството на ръководител - фактически или по право (164) - на дъщерното дружество. Следователно виновната отговорност на едно дружество майка по отношение на неговото дъщерно дружество е по-специално установена от правото за колективните процедури (165) и по-точно в рамките на предявяването на иск за търсене на отговорност за недостиг на активи (166), при условие че това дружество е действало като ръководител (167) на своето дъщерно дружество. Въпреки това, за да се търси виновна отговорност от дружеството майка, следва да се приведе доказателство за съществуването на вина и най-вече на причинна връзка между вината и понесената вреда вследствие на поведението на дъщерното дружество (168).
(163)
Във всички случаи от горепосоченото следва, че подобни търсения на отговорност не представляват в никакъв случай гаранционни искове, тъй като се основават винаги върху виновната отговорност на дружеството майка. Също така от подобни искове не би могло да се установи общ принцип на отговорност на дружеството майка във връзка с неговите дъщерни дружества, който би отрекъл принципа за ограничаване на отговорността на акционера до първоначалното му участие в акционерните дружества, извън хипотезите, при които тези акционерни дружества биха били фиктивни юридически лица или биха имали смесване на имущесвото с дружеството майка, хипотези, които могат да бъдат отхвърлени в конкретния случай.
(164)
В крайна сметка от съдебната практика на Касационния съд следва, че прибягването до принципа на виновна отговорност на дружеството майка при управлението на дъщерното дружество не наподобява в никакъв случай механизъм, който е равнозначен на гаранционен режим.
ii) Последните проекти за реформа на отговорността за вреди, причинени от другиго
(165)
При настоящото състояние на правото изглежда, в съответствие с заключенията на един неотдавнашен парламентарен информационен доклад (169), че „решенията, изведени от съдебната практика, подчертават препятствието, което юридическата правосубектност представлява в рамките на налагането на отговорността“ (170). (подчертаването е добавено).
(166)
На този етап това препятствие изглежда толкова непреодолимо, че неотдавна във Франция се породи дебат за реформа на Гражданския кодекс, която би разширила отговорността за вреди, причинени от другиго, към положения на икономическа зависимост (171) (по-специално за правоотношенията, в които се намират дъщерните дружества от една група спрямо тяхното дружество майка). Някои сдружения на потребителите (172), споменати в горепосочения парламентарен доклад, изглежда по-специално са обезпокоени, че чрез техниката на „учредяване на дъщерни дружества“ позволява, в случай на последващ спор, на някои субекти да използват правната разделеност на дружествата от групата, когато се търси отговорността на едно дъщерно дружество, когато при представянето на търговски оферти се изтъква имиджът на група от напълно интегрирани дружества, които предлагат съвкупност от услуги.
(167)
В член 1355 от предварителния проект Catala (173) неотдавна беше предложено да се създаде ново основание за търсене на отговорност за вреди, причинени от другиго, което би поставило под въпрос принципа за юридическа автономност на дъщерните дружества:
„Член 1355
Пълна е отговорността за вреди, причинени от тези, на които се определя начина на живот или чиято дейност се организира, ръководи или контролира в собствен интерес […]“
(168)
Предоставените от съставителите на този предварителен проект съображения изясняват предложените в текста нововъведения относно извъндоговорната отговорност за вреди, причинени от другиго. С приемането на текста би се добавило като допълнително основание „фактът, че е налице ръководене и организиране на дейността на другиго в собствен интерес на този, който упражнява този контрол“ (174), което би изменило коренно настоящото състояние на правото с оглед на това, че отговорността занапред би била строга: отговорността не би била „подчинена на доказването на вина на ръководителя, а на факт, въз основа на който би било възможно да се търси личната отговорност на прекия правонарушител, при условие, че той не е действал под чужд контрол“ (175).
(169)
В алинея 2 от член 1360 от предварителния проект този принцип се намалява в случая на отговорност на дружеството майка в една група от дружества по отношение на нейните дъщерни дружества:
„Член 1360
[…] По същия начин отговорност се носи от този, който упражнява контрол върху икономическата или стопанската дейност на професионална организация, намираща се в положение на зависимост, въпреки че действа за своя собствена сметка, когато увреденото лице докаже, че вредоносното събитие е във връзка с упражнявания контрол. Това по-специално е приложимо за дружествата майки за нанесените от техните дъщерни дружества вреди или за възложителите на концесии, за нанесените от техните концесионери вреди. (подчертаването е добавено)“.
(170)
От горепосоченото следва, че a contrario, при настоящото състояние на френското право подвеждането под отговорност на дружеството майка във връзка с неговото дъщерно дружество предполага ясно, както по-горе се посочва, да се докаже вината на първото за положението на второто.
(171)
Що се отнася до предвидимото развитие на френското законодателство, Комисията отчита факта, че започната по този въпрос реформа изглежда е изоставена. Всъщност в рамките на горепосочения парламентарен доклад работната група на законодателната комисия се обяви срещу „утвърждаването на съществуването на безвиновна отговорност в следствие на състояние на икономическа зависимост“ (Препоръка № 19). Реформа в този смисъл впрочем не изглежда вече да е на дневен ред: по-специално тя не е включена в проектозакон № 657 за реформа на гражданската отговорност (176), представен по време на редовната сесия 2009-2010 г. (заведен в деловодството на Сената на 9 юли 2010 г.).
(172)
В заключение, в противовес на отговорността на държавата при неизпълнение от страна на нейните публичноправни организации, която има характеристиките на гаранционен механизъм (по-специално) във връзка с нейния автоматичен характер, в настоящото състояние на френското право не съществува автоматично и по подразбиране търсене на отговорност от дружествата майки за действията на техните частноправни дъщерни дружества, намиращи се в режим на съдебна ликвидация.
Б. Кредиторите на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП не разполагат с каквато и да е гаранция по отношение на запазването на съществуването на тези дъщерни дружества и/или запазването на задължения им
(173)
Въз основа на горепосоченото Комисията е в състояние да заключи, че, ако в качеството им на акционерни дружества дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП бъдат заличени след приключването на процедурата по ликвидация, техните права и задължения биха се заличили заедно с тях. При такива обстоятелства техният контролиращ акционер - публичноправната организация ФИП - би разполагал със сигурност с възможността да влее предварително капитали (177), за да се избегне тяхното заличаване и ликвидация. Подобно вливане на средства би подлежало на използване зазапазването на вземанията на трети лица по отношение на дъщерните дружества.
(174)
Въпреки това тогава би ставало въпрос за стратегически избор на публичноправната организация, а не за законово задължение, което автоматично би ѝ било наложено. Освен това за подобен избор би се приложило правото, регулиращо държавните помощи: в хипотезата, при която тази намеса с финансови средства не се оправдава от поведението на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, тя би останала подчинена на предварителния контрол (и съгласие) на Европейската комисия след уведомление от френските власти.
(175)
По този начин Комисията е в състояние да заключи, че при процедура по ликвидация кредиторите на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП не разполагат с каквато и да е сигурност по отношение на изплащането на техните вземания.
В. Заключение за липсата на държавна гаранция, покриваща частноправните дъщерни дружества на публичноправната организация ФИП
(176)
Въз основа на горепосоченото Комисията е в състояние да заключи, че за разлика от кредиторите на публичноправната организация ФИП, кредиторите на частноправните дъщерни дружества от групата ФИП не разполагат с гаранция нито за изплащането на техните индивидуални вземания, нито за запазване на съществуването на тези акционерни дружества в случай на ликвидация. От това следва, че тези частноправни дъщерни дружества не се покриват от неограничена гаранция, от която публичноправната организация ФИП се ползва във връзка със статута си. Комисията основава своя анализ на факта, че кредиторите на частноправните дъщерни дружества на публичноправната организация ФИП:
-
продължават да подлежат на производствата за оздравяване и ликвидация на предприятията по общия правен режим;
-
при настоящото състояние на френското право не могат автоматично да подведат под отговорност контролиращия акционер на дъщерните дружества - публичноправната организация ФИП (и оттам, френската държава) във връзка с действията на тези дъщерни дружества; всъщност те трябва да докажат предварително, че поведението на публичноправната организация е виновно, което изключва, че подобно търсене на отговорност е автоматично и поради това може да се приравни към гаранционен механизъм.
(177)
Комисията подчертава, че е приела подобни решения за други случаи, за които тя е счела, че едно акционерно дружество, притежавано на 100 % от публичноправна организация или от самата държава, не се покрива от неограничена държавна гаранция, от която неговият акционер се ползва. Що се отнася до акционерните дружества, които държавата притежава пряко, Комисията е счела още през 2003 г. по делото EDF (178), че преобразуването на EPIC в акционерно дружество по общия правен режим и следователно прилагането към него на общия правен режим за несъстоятелността има за последица премахването на гаранцията, от която предприятието се е ползвало до този момент. Неотдавна тази теза се потвърди, когато самата La Poste бе преобразувана в акционерно дружество (179), притежавано на 100 % от държавата. Що се отнася до акционерните дружества, притежавани на 100 % от публичноправни организации, Комисията призна в горепосоченото решение относно учредяването на La Banque Postale, че юридическият статут на такова дъщерно акционерно дружество, притежавано изцяло от публичноправна организация (в случая от La Poste, която по това време е имала публичноправен статут, приравним на EPIC) би позволил сам по себе си да се изключи наличието на неограничена гаранция на ниво La Banque Postale (180).
7.1.2 СТОПАНСКА СЪЩНОСТ НА ДЕЙНОСТИТЕ, ИЗВЪРШВАНИ ОТ ПУБЛИЧНОПРАВНАТА ОРГАНИЗАЦИЯ ФИП, ПОКРИТИ С НЕОГРАНИЧЕНА ГАРАНЦИЯ
(178)
Както Комисията посочи в предходните си решения относно публичноправната организация ФИП (181), по силата на разпоредбите на устава си публичноправната организация ФИП изпълнява три функции:
-
функция за научноизследователска и развойна дейност в областите на проучвания на нефтени и газови залежи, технологии на рафиниране и преработка на нефта;
-
функция за обучение на инженери и техници;
-
функция за информация и документация за секторите.
(179)
Френските власти, както е посочено в съображение 31, считат, че публичноправната организация ФИП е научноизследователска организация, която изпълнява тройна функция от общ интерес (научноизследователска дейност, обучение и документация).
(180)
Комисията счита също, че спрямо функциите, които са ѝ поверени, публичноправната организация ФИП може да се определи като „научноизследователска организация“ по смисъла на точка 2.2 от Рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации (182) (наричано по-нататък „рамката за НИРИ“): нейната основна цел е да осъществява фундаментални научни изследвания (183), индустриални научни изследвания (184) или експериментално развитие (185) и да разпространява резултатите от тях посредством обучение, публикуване или трансфер на технологии.
(181)
В съответствие със съдебната практика на Съда (186) публичното финансиране на осъществяваните от научноизследователска организация дейности (включително и тяхното покритие от неограничена държавна гаранция) може (187) да има за последица отпускането на държавна гаранция, доколкото въпросната организация упражнява икономическа дейност, т.е. дейност, която се състои в предлагането на стоки или услуги на даден пазар (188) независимо от нейния правен статут или начин на финансиране.
(182)
По-специално, що се отнася до стопанската (или нестопанската) същност на осъществяваните от научноизследователските организации дейности, Комисията уточни по време на практиката си по взимане на решения (189) това, което тя счита за уместно за едната или другата категория.
(183)
Що се отнася до основните дейности на научноизследователските организации Комисията счита, че те представляват по принцип дейности с нестопански характер, по-специално:
-
обучение за по-големи и по-квалифицирани човешки ресурси;
-
провеждане на независими ИРД за повече знания и по-добро разбиране, включително съвместни ИРД;
-
разпространение на научноизследователските резултати.
(184)
Освен това Комисията счита, че дейностите по трансфер на технологии (отдаване на лицензи, създаване на производни продукти и други форми за управление на знанията, създадени от научноизследователската организация), са нестопански, ако тези дейности са от „вътрешен характер“ (190) и всички приходи от тези дейности се реинвестират в основните дейности на научноизследователската организация.
(185)
За сметка на това Комисията счита, че извършваните научни изследвания по договор с индустриални предприятия, наемът на научноизследователска инфраструктура и консултантската дейност (191) попадат в сферата на стопанската дейност.
(186)
В конкретния случай неограничената държавна гаранция, предоставена на публичноправната организация ФИП поради нейния статут EPIC, покрива едновременно нестопански дейности (което само по себе си не представлява проблем по отношение на правото в областта държавната помощ) и нейните стопански дейности, които са два вида.
(187)
Що се отнася до първия вид стопански дейности, въпреки че считат, както е посочено в съображение 31, че дейностите, които публичноправната организация ФИП извършва, са в по-голямата си част нестопански, френските власти признаха в писмата си от 13 януари и 16 юли 2010 г., че извън изключителното поле на дейност на нейните дъщерни дружества, публичноправната организация ФИП осъществява предоставяне на услуги, които се състоят основно в отдаване под наем на оборудване и помещения, предоставяне на персонал, предоставяне на юридически услуги в полза на дъщерните дружества, както и извършване на научни изследвания въз основа на договори за сметка на трети лица или за сметка на нейните дъщерни дружества. Както се посочва в съображение 185, подобни дейности имат стопански характер по смисъла, който Комисията обичайно влага в това.
(188)
Що се отнася до втория вид стопански дейности - дейностите по трансфер на технологии, даването на лицензи, създаването на производни продукти или други форми за управление на знанията, създадени от научноизследователската организация, представляват по принцип, както е припомнено в съображение 184, нестопански дейности, ако те се осъществяват в самата организацията и ако приходите, които те генерират, се инвестират изцяло в научни изследвания в публичния сектор. В конкретния случай въпреки това, както Комисията заключи в горепосоченото решение C 51/2005, много от специфичните връзки, които публичноправната организация ФИП и някои от нейните частноправни дъщерни дружества поддържат, са такива, че „[…] някои дейности на публичноправната организация ФИП произхождат от областта на нестопанската му дейност, доколкото те дават възможност за ползване с търговска цел от неговите дъщерни дружества“ (192). Всъщност Комисията заключи, че съответните дъщерни дружества не могат да се разглеждат като оператори, които са независими от своето дружество майка, дотолкова доколкото дейността им се интегрира в стратегията за развитие на публичноправната организация ФИП, доколкото последната упражнява контрол, който е не само юридически, но и de facto, доколкото сключените изключителни споразумения свидетелстват за голяма икономическа интеграция и доколкото публичноправната организация ФИП и засегнатите дъщерни дружества имат общ имидж пред операторите от съответните сектори. Дейностите по трансфер на технологии, по-специално тези, резултат от промишлени изследвания, (193) между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat трябва следователно да бъдат определени като стопански дейности по смисъла на конкурентното право.
7.1.3 ОБХВАТ НА НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ
(189)
От част 7.1.1 следва, че единствено осъществяваните пряко от публичноправната организация ФИП дейности се покриват от държавна гаранция, за разлика от извършваните от нейните частноправни дъщерни дружества дейности, които не попадат в обхвата на гаранцията.
(190)
Освен това измежду извършаваните пряко от публичноправната организация ФИП дейности, единствено покритието от държавна гаранция на тези, които са от стопанско естество, евентуално представлява държавна помощ, ако останалите условия, предвидени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, също са изпълнени.
(191)
На последно място, от част 7.1.2 следва, че тези стопански дейности се ограничават от една страна до научноизследователската дейност, осъществявана по договор от публичноправната организация ФИП, и от друга страна до дейностите по трансфер на технологии в изключителните области на дейност на дъщерните дружества Axens, Prosernat и Beicip-Franlab, както и до дейностите по отдаване под наем на инфраструктура, предоставяне на персонал и юридически услуги.
7.1.4 НАЛИЧИЕ НА ИЗБИРАТЕЛНО ПРЕДИМСТВО ЗА ГРУПАТА ФИП
(192)
За да анализира евентуалните предимства, които групата ФИП би могла да получи от неограничената държавна гаранция, предоставена на нейното дружество майка - публичноправната организация ФИП във връзка с нейния статут EPIC, Комисията ще използва двустепенна методология при своя анализ: първоначално тя ще проучи евентуалните предимства, възникнали на равнище дружество майка (7.1.4.1), преди да анализира тези, които потенциално се прехвърлят на нейните дъщерни дружества (7.1.4.2).
7.1.4.1 Възникнали предимства на равнището на публичноправната организация ФИП
(193)
В горепосоченото решение за откриване на процедурата, съгласно точка 2.1.3 от горепосоченото известие относно гаранциите, Комисията посочи, че счита, че публичноправната организация ФИП би могла да извлече предимство от своя статут EPIC главно чрез по-благоприятните условия за финансиране (194) на капиталовите пазари, предимство, което е резултат от неприложимостта на производството за оздравяване и съдебна ликвидация съгласно общото право спрямо юридически лица на публичното право. Освен това в случай на неизпълнение от страна на публичноправната организация, Комисията отбеляза, че държавната гаранция се отнася за всички дългове на публичноправната организация ФИП, които, както се посочва в съображение 71 от решението за откриване, „могат да бъдат не само финансови, но също така търговски и даже от друго естество“, по-специално вземанията на доставчиците (чиито фактури евентуалноне са били платени) или на клиентите (за които услугите евентуално не са били извършени).
(194)
След приключване на задълбоченото проучване на въпросната мярка, Комисията счита също така, че е уместно да се анализира съществуването на евентуално предимство за публичноправната организация ФИП на ниво отношенията ѝ с банковите и финансовите институции (A), доставчиците (Б) и клиентите ѝ (В).
A. Липса на предимство на ниво отношения с банковите и финансовите институции
(195)
В горепосоченото решение за откриване на процедурата, въпреки че Комисията признава, че публичноправната организация ФИП не е обект на финансов рейтинг от външна агенция за финансов рейтинг (195), тя отчита, че отпуснатото на публичноправната организация ФИП финансиране задължително е обект на оценка от страна на кредиторите за риска от неизпълнение (196). Считайки, че публичноправната организация ФИП „прибягва до кредитния пазар, за да финансира своите задължения“, тя посочва, че не може да изключи на етапа на предварителното проучване, че публичноправната организация ФИП може да се ползва от икономическо предимство, свързано с вземането предвид при оценката на финансовите пазари на ролята, която държавата изпълнява като кредитор от последна инстанция по отношение на дълговете на публичноправната организация ФИП.
(196)
След края на задълбоченото проучване Комисията отчита предадените от Франция елементи, посочени в съображение 64 отг, които са обобщени в таблица 1, поместена в настоящото съображение (в която съкращението „K EUR“ означава „хил. EUR“).
Таблица 1
Задължения на публичноправната организация ФИП за периода 2005-2010 г.
Образувание:
IFP
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010
в K EUR
в K EUR
в K EUR
в K EUR
в K EUR
в K EUR
Заеми и задължения към кредитни институцииt (197)
Срок на падеж до една година (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Срок на падеж след повече от една година
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197) г.
(1) от които текущи банкови заеми и кредитни банкови салда
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Лихвени проценти на заемите и натрупани дългове към кредитни институции:
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Лихвен процент + марж
Лихвен процент + марж
Лихвен процент + марж
Лихвен процент + марж
Лихвен процент + марж
Лихвен процент + марж
Заеми в средносрочен и дългосрочен план
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Банкови заеми и кредитни линии Краткосрочен план
[Банка№ 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Банка № 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Банка № 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Банка № 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
От тези данни следва, че, що се отнася до падежите след повече от една година, публичноправната организация ФИП не е прибягвала до заем от кредитни институции от промяната на статута си насам, т.е. за периода 2006-2009 г., за който има данни. За същия период след промяната на статута, публичноправната организация ФИП е прибягнала само един път до заем, през 2009 г., чийто падеж е до една година и с незначителен размер от […] (*) ЕUR. Освен това се налага изводът, че прилаганият от [Банка № 3] лихвен процент (**) (EONIA + […] (*) %) е с […] (*) процентни пункта по-висок (при равни други условия), отколкото договорения лихвен процент от публичноправната организация ФИП през 2005 г. с [Банка № 1] (**) (EONIA + […] (*) %), когато ФИП е била все още юридическо лице на частното право и следователно все още не е била покрита от държавна гаранция, от която се възползва понастоящем поради статута си на публичноправна организация.
(198)
Що се отнася по-специално до 2010 година френските власти уточниха, че публичноправната организация ФИП е получила четири предложения за кредитни линии от […] (*) EUR, чиито годишни лихвени проценти варират между EONIA + […] (*) към [Банка № 4] (**) (и такса ангажимент от […] (*) %, т.е. […] (*) EUR) и EONIA + […] (*) % към [Банка № 3] (**) (и такса ангажимент от […] (*) %, т.е.[…] (*) EUR) или към [Банка № 1] (**) (и такса ангажимент от […] (*) %, т.е. […] (*) EUR). Публичноправната организация ФИП също така получава друго „спот“ предложение от [Банка № 3] (**) (в зависимост от избрания срок на теглене), за лихвен процент, равен на EURIBOR + […] (*) %. Комисията отчита факта, че тези лихвени проценти са еквивалентни на тези, които публичноправната организация ФИП е договаряла преди промяната на статута си през 2006 г., когато все още е била юридическо лице на частното право, което не е било покрито от държавна гаранция.
(199)
С оглед на гореизложеното Комисията признава, че за периода между промяната на статута ѝ и 2010 г. публичноправната организация ФИП не е извлякла реално икономическо предимство от своя статут EPIC при отношенията си с банковите и финансовите институции. С други думи изглежда, че потенциалното предимство, което предприятието е можело да извлече от неограничената гаранция под формата на по-благоприятен лихвен процент по заем, отколкото при пазарни условия, не е могло да се реализира през същия този период.
(200)
Подобно заключение важи единствено за минали периоди, тъй като Комисията не може да предполага бъдещото поведение на пазарните оператори, нито развитието на тяхното възприемане на влиянието на държавната гаранция върху риска от неизпълнение от страна на публичноправната организация ФИП. Също така в рамките на годишните доклади, които френските власти ще бъдат приканени да представят на Комисията за в бъдеще, ще бъде уместно френските власти да предоставят информация за нивата и условията на задлъжнялост на публичноправната организация ФИП, и да докажат, че тези заеми са съобразени с пазарните условия, или да добавят брутния еквивалент на съответната помощ при оценката на максималните размери на последиците от гаранцията в съответствие с методология, аналогична на тази, описана в Таблица 6, поместена в съображение 300.
(201)
На последно място Комисията отчита предложението на френските власти, с което се цели включването за всяка операция в договора за финансиране (за всеки инструмент обхванат от договор), на следната писмена бележка:
„Емисията/програмата/заемът не се ползват от никаква, пряка или косвена, гаранция, от страна на държавата. При изпадане в неплатежоспособност държавата не може да бъде задължена да замести финансово ФИП за изплащане на дълга.“
(202)
В този контекст, това задължение, комбинирано с останалите задължения на Франция, дори ако то само по себе си не позволява да се реши въпросът за наличието на гаранция, ще позволи, при необходимост, да се приложи изключението за поетия риск и значително да се ограничат евентуалните негативни последици от гаранцията.
Б. Предимство на ниво отношения с доставчиците
(203)
По отношение на доставчиците, противно на това, което френските власти посочват (вж. съображение 65), не е достатъчно публичноправната организация ФИП да е обвързана чрез правото на Европейския съюз или националното право със задължение за провеждане на търг, за да се избегне всяко предимство, произтичащо от нейния статут EPIC: в рамките на организираните обществени поръчки всеки кандидат-доставчик може да предвиди невъзможността за несъстоятелност на публичноправната организация ФИП, когато той отговаря на покана за подаване на оферти. Уместно е също така по отношение на обществените поръчки да се разграничи понижаването на цените, свързано с повишаването на ефикасността, което е възможно поради конкуренцията между оферентите в рамките на покана за подаване на оферти - това представлява, както Комисията посочи в цитирания от френските власти доклад, истинска „социална полза“ - а понижаването на цените, което произтича от по-благоприятната оценка от ФИПдоговарящите се на риска от неизпълнение на едно юридическо лице, за което те знаят, че е защитено от риск от съдебна ликвидация поради статута си на публичноправна организация. Тези два фактора, макар че и двата целят понижаването на цените на обществените поръчки, са различни по своята същност, така че няма възможност Комисията да отдаде последиците от втория фактор на тези от първия.
(204)
За да се оцени понижаването на цените, произтичащо от по-благоприятната оценка на риска от неизпълнение, Комисията възнамерява да се позове на цената на покритието на съответния риск. Всъщност при липсата на държавна гаранция един доставчик на публичноправната организация ФИП, който желае да се ползва от подобна гаранция (т.е. да се защити изцяло срещу риска от неизпълнение на своя възложител), би могъл да прибегне до услугите на една специализирана кредитна или застрахователна организация. По-специално подобно поемане на риска от неизпълнение се предлага обичайно от специализираните във факторинга (199) дружества.
(205)
Комисията отбелязва, че заплащането на подобна услуга за факторинг се състои от два елемента:
а)
Такса за финансиране (или дължими лихви), изчислена prorata temporis за покриването на предвиденото финансиране на договорения за доставчика аванс и която е по-специално функция от лихвения процент в сила към момента на цесията на вземанията.
б)
Самата такса за факторинг, варираща (200) между 0,7 % и 2,5 % от поверения оборот със среден лихвен процент от 1,5 %, изчислена върху размера на прехвърлените вземания за изплащане на услугите по управление на счетоводството, за погасяване и гаранция за добро изпълнение.
(206)
В писмото си от 26 ноември 2010 г. френските власти посочиха, че според тях съображенията на Комисията относно ролята на факторинга се основават на една непълна оценка на основанията, поради които едно предприятие може да прибегне до този вид услуга. Френските власти със сигурност признават, че дружествата за факторинг могат да осигурят три услуги: авансови парични плащания, за погасяване и за обезпечаване на вземанията, но уточняват, че те могат да предложат тези услуги в пакет или разделно. Въз основа на едно изследване, осъществено през 2009 г. от Banque de France (201), те добавят, че измежду тези различни услуги, делегираното управление (т.е. операция по финансиране без погасяване на вземанията) би станало преобладаващо при факторинговото предложение, така че прибягването до факторинг би се ограничило все по-често до обикновена финансова операция за доставчика. Комисията отчита тази бележка.
(207)
Освен това френските власти съобщиха размера на осъществените от публичноправната организация ФИП плащания за факторинг (202) от 2004 г. насам (изплащане на средствата, необходими за двата вида дейност: стопански и нестопански):
Таблица 2
Прибягване до факторинг за доставчиците на публичноправната организация ФИП за периода 2004-2010 г.
Година
Брой на съответните доставчици
Плащания за факторинг
(в EUR)
Брой на съответните фактури
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
За целия период
(2004-2010 г.)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
Френските власти установяват, че от промяната на статута ѝ през 2006 г., осъществяваните от публичноправната организация ФИП плащания за факторинг са се увеличили. Оттук те заключават, че това развитие би оборило обосновката на Комисията относно възприемането на риска от неизпълнение на EPIC от трети лица. Те считат, че ако публичноправната организация ФИП се беше ползвала след 2006 г. от гаранция от държавата за своя риск от неизпълнение, прибягването до услугите за факторинг щеше да се извършва по-рядко след тази дата и дори щеше изцяло да изчезне.
(209)
Доколкото, както самите френските власти посочват в съображение 206, прибягването до факторинг е все повече свързано с нуждата от средства в аванс (нарастване на услугата за делегирано управление) и все по-малко свързано с поемането на риска от неплащане (намаляване на услугата по погасяване, финансиране и гарантиране) и доколкото, в счетоводството на публичноправната организация ФИП не е възможно да се разграничи прибягването на неговите доставчици до факторинг по видове услуги, Комисията счита, в противовес на това, че установеното от публичноправната организация ФИП развитие не дава основание да се обезсили нейната обосновка и още по-малко да се докаже, че доставчиците на публичноправната организация ФИП са установили повишаване на риска от неизпълнение на последната след промяната на статута ѝ.
(210)
Комисията признава, че не е в състояние да предостави точна стойност на размера на премията, която е необходима за обезпечаването на доставчиците за риска от неизпълнение на публичноправната организация ФИП, ако тя не се ползва вече от държавна гаранция. Въпреки това Комисията отбелязва, че доколкото таксата за факторинг, посочена в съображение 205.б.), в действителност покрива три различни услуги (погасяване, финансиране и гаранция срещу риск от неплащане), посоченият максимален размер от 2,5 % от обезпечения оборот представлява във всички случаи увеличение на премията, което би било необходимо, за да се обезпечи единствено риска от неизпълнение.
(211)
Във всички случаи френските власти си запазват възможността да представят по-точна методология за оценка на предоставеното от гаранцията на публичноправната организация предимство в отношенията ѝ с доставчиците. Базирана на една икономическа експертиза, обсъждана от всички страни в рамките на разследването, тази методология може при необходимост да бъде обект на положително решение на Комисията и да се използва от Франция за изпълнение на задълженията за предоставяне на информация, определени в разпоредбите на настоящото решение.
(212)
Що се отнася до въпросните суми френските власти посочиха в писмото си от 26 ноември 2010 г., че цената за придобиване на тези стоки и услуги участва пряко в оценъчната ставка за персонала, участващ в съответните дейности по придобиване на тези стоки и услуги (204). Освен това, що се отнася до дейностите по осчетоводяване на командированите служители и тези на щат, те не водят до никакъв специфичен разход, тъй като съвкупността от понесените разходи е вече интегрирана в структурните разходи на организацията.
(213)
На последно място, що се отнася до стоките и услугите, придобити единствено с цел осъществяване на стопански дейности, годишният среден размер на тези доставки представлява според френските власти само малка част (205) от средния годишен оборот, който публичноправната организация ФИП реализира. За научните изследвания по договор, въз основа на събраната от публичноправната организация ФИП информация посредством системата ѝ за аналитично счетоводство, средният годишен размер на доставките, които публичноправната организация ФИП е получила, за предоставянето на своите услуги в периода 2006-2009 година, възлиза на […] (*) EUR годишно.
(214)
Комисията счита, че за упражняване на своята стопанска дейност публичноправната организация ФИП се е ползвала от реално икономическо предимство, състоящо се в понижаване на практикуваните от неговите доставчици цени и произтичащо от една по-благоприятна оценка от последните на риска от неизпълнение на предприятието. Без да е в състояние да определи ясно точния размер на това предимство, Комисията счита, че при всички положение то не може да надвиши сума от порядъка на […] (*) EUR годишно (206), средно за разглеждания период (2006-2009 г.).
(215)
На последно място Комисията отбелязва, че подобно предимство в отношенията, които публичноправната организация поддържа със своите доставчици, е избирателно доколкото нейните конкуренти, които продължават да подлежат на съдебните производства по оздравяване и ликвидация по общия правен режим, не се ползват от подобна гаранция, отпусната от държавата и неразделно свързана със статута на публичноправната организация ФИП.
B. Предимство на ниво отношения с клиентите
(216)
Що се отнася до научноизследователските услуги, които публичноправната организация ФИП предоставя, Комисията отчита съображенията на дружеството UOP Limited, когато то посочва, че в областта на лицензиране на технологии, област, която по своето естество е рискова, приобретателите са особено чувствителни по отношение на гаранциите, които техните доставчици са в състояние да им предоставят относно обезпечаване както на договорната, така и на извъндоговорната отговорност.
(217)
Въпреки това що се отнася до извъндоговорната отговорност френските власти уточниха в писмото си от 13 януари 2010 г., че юридическите лица на частното право и публичноправните организации подлежат без разлика във Франция на общия правен режим (член 1382 от Гражданския кодекс, който по-специално се отнася до режима на виновната отговорност (207)). Те добавиха, че дейностите на публичноправната организация ФИП притежават особени характеристики по отношение на това, че те включват използването на лабораторни инструменти и на запалими, взривни и отровни продукти, които са потенциални източници на голям „промишлен“ риск (208) по смисъла, който застрахователите обичайно влагат в този термин. Вследствие на това, публичноправната организация ФИП е сключила различни застрахователни договори за обезпечаване не само на класическите рискове (гражданска отговорност), но също така и на специфични рискове като рисковете, свързани с йонизиращи източници, или също така рискове, свързани с повреждане на машините в близост до петролни кладенци. Що се отнася до покритието на нейната гражданската отговорност, застрахователният договор на публичноправната организация ФИП покрива четири риска: отговорност за разработване на нефтени находища, отговорност след доставка, професионална отговорност и екологичните щети.
(218)
От горепосоченото следва, че публичноправната организация ФИП по никакъв начин не се е освободила от своята извъндоговорна отговорност по отношение на държавата, приемайки риска от задействане на гаранцията, от която тя се ползва поради статута си EPIC в случай на възникване на произшествие, дори напротив, тя е сключила необходимите застрахователни договори за покритие на този риск при пазарни условия.
(219)
Що се отнася до договорната отговорност, от предоставената от френските власти информация в отговор на съображенията на дружеството UOP Limited, по-специално на включените в съображение 91, следва, че в областта на предоставянето на услуги отговорността на публичноправната организация ФИП спрямо клиентите ѝ (независимо дали става въпрос за нейните собствени дъщерни дружества или трети лица) „се ограничава до […] (*) % от реално полученото възнаграждение с таван, който евентуално може да стигне […] (*) % според случая“, по такъв начин, че ако клиентът счита, че в осъществената от публичноправната организация ФИП дейност има грешки, последната в никакъв случай няма да бъде задължена повторно да извършва дейността без ограничение. Освен това Комисията отчита забележката на френските власти, които установяват, че във връзка с принципа на ненатрупване на отговорностите, една страна по договор не може да се позове на извъндоговорна отговорност, за да търси обезщетение за нанесените вреди по силата на договорното правоотношение (209).
(220)
Остава обаче фактът, че, като се има предвид предоставената от държавата на публичноправната организация ФИП гаранция, нейните клиенти са сигурни, че тя никога няма да изпадне в положение на съдебна ликвидация и следователно винаги ще бъде в състояние да изпълнява своите договорни задължения или ако евентуално тя не направи това, клиентите ѝ ще бъдат сигурни, че ще получат обезщетение за това неизпълнение.
(221)
Следвайки обосновката, която изложи в съображение 204 и следващи, касаещи отношенията с доставчиците, Комисията счита, че при липсата на държавна гаранция един клиент, който би имал желание да се ползва от същото ниво на защита, би бил принуден да договори с финансов посредник (например банкова институция или застрахователна компания) гаранция за добро изпълнение (на английски език „performance bond“), за да бъде сигурен за развитието на договора, с който е обвързан с публичноправната организация ФИП. Целта на подобна закрила би била да се гарантира на този клиент парична компенсация при нанесени вреди във връзка с неизпълнение (изцяло или частично) на договора.
(222)
По тази точка Комисията отчита, че Франция признава, с някои резерви, и по начина, по който това е посочено в съображение 66, че „единствената предполагаема последица за публичноправната организация ФИП, която би могла да се установи, се състои в облекчение на разходите поради липсата на поети гаранции за добро изпълнение“. Френските власти следователно заключават, без допълнителни уточнения, че въз основа на „обичайно изискваните суми от банките и застрахователните дружества за предоставянето на този вид услуга, изглежда че резултатът от подобно облекчение представлява незначителна сума“.
(223)
Комисията преди всичко счита, че при определянето на стойността на гаранцията за добро изпълнение участват редица фактори, по-специално видът на договора и покритата стойност, използваният персонал, финансовото положение, рискът от неизпълнение и история на исковете срещу предприятието, чиято услуга е покрита, както и други чисто финансови елементи като възнагражденията или комисионните на посредниците. Въз основа на публично достъпната информация (210) Комисията счита, че прилаганият процент варира обикновено между 1 % и 5 % от покрития от гаранцията оборот.
(224)
Таксуването на покриването от специализираните посредници се основава на статистически методи, евентуално съобразени с вида риск, така че не е възможно да се установи a priori фиксиран процент за гаранцията за добро изпълнение. Крайната цена на гаранцията зависи in fine от предвидимия размер на евентуалните загуби и вероятността те да се настъпят. Следователно, докато гаранция за „отлично качество“ може да се предлага в някои сектори (например в секторите на общественото благоустройство и строителство или международната търговия), не изглежда възможно да се покрива нещо повече от „най-доброто усилие“, когато става въпрос за научноизследователски услуги, извършвани въз основа на договори, тъй като по своята същност ИРД е рискова област, в която приобретателят на дейности за научни изследвания няма никаква сигурност по отношение на факта дали те ще доведат или не до реални резултати. По този въпрос Комисията отбелязва, че гарантираната чрез договори стойност за клиентите на публичноправната организация ФИП, включително и нейните дъщерни дружества, се ограничава до цената на предоставяните научни изследвания.
(225)
Комисията признава, че не е в състояние да предостави точна оценка на размера на премията, която би била необходима за гарантирането на клиентите (включително и дъщерните дружества) на „най-добро усилие“ на публичноправната организация ФИП при предоставянето на научноизследователски услуги. Запитани по този въпрос френските власти посочиха в писмото си от 26 ноември 2010 г., че те също така не разполагат с данни по отношение на изискваните от пазара нива на премиите за покриване на специфичните рискове в областта на ИРД. Въпреки това Комисията счита, че премията, която ще се изисква от пазара за покриване на подобен риск (ограничен до „най-добри усилия“ в научноизследователска дейност и следователно по-малък от риска, който съпровожда „отличното качество“ при един договор) би трябвало логично да бъде по-нисък от максималните стойности, посочени в съображение 223. Също така Комисията счита, че максималният процент от 5 % от получения оборот от покритата с гаранция услуга представлява във всички случаи увеличаване на премията, която е необходима за покриването на подобен риск.
(226)
Що се отнася до размера на стопанските дейности, които могат да бъдат покрити от подобна гаранция, Комисията припомня, че тези дейности са два вида: от една страна, дейности по отдаване под наем на инфраструктурни обекти, предоставяне на изследователски персонал и юридически услуги, както и научноизследователски дейности по договори, осъществявани от публичноправната организация ФИП (както за сметка на трети лица, така и за сметка на нейните дъщерни дружества), и от друга страна, дейности по трансфер на технологии от публичноправната организация ФИП към нейните дъщерни дружества в изключителните сфери на дейност на Axens и Prosernat. Всъщност за извършваните от публичноправната организация ФИП дейности в изключителната сфера на дейност на нейното дъщерно дружество Beicip-Franlab (211) Комисията вече установи, че те се финансират изцяло от получените приходи от пазара на консултантски услуги по експлоатацията на нефтени находища и от договори за разработване на софтуер за нефтодобивната промишленост. В посоченото по-горе решение C 51/2005 Комисията установи липсата на вътрешногрупови прехвърляния на публично финансиране от публичноправната организация ФИП към нейното дъщерно дружество Beicip-Franlab, като търговските отношения между двете юридически лица се осъществяват при нормални пазарни условия. Тъй като възнагражденията, заплащани от Beicip-Franlab на публичноправната организация ФИП, покриват „в голяма степен“ (212) стойността на дейностите, извършвани от последната в изключителната област на нейното дъщерно дружество, Комисията е в състояние да заключи, че практикуваното таксуване е такова, че Beicip-Franlab би поело, каквото и да се случи, евентуалното допълнително въздействие на държавната гаранция върху разходите по изследователска дейност, поети от публичноправната организация ФИП. При тези условия покритието с държавна гаранция на търговските отношения между дъщерното дружество и нейното дружество майка по своята същност не може да предостави конкурентно предимство на дейностите, извършвани от публичноправната организация ФИП в изключителната област на научни изследвания на нейното дъщерно дружество Beicip-Franlab. Следователно тяхното евентуално покритие с държавна гаранция не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(227)
Що се отнася до дейностите от първия вид, извършвани от публичноправната организация ФИП както за сметка на трети лица, така и за сметка на нейните дъщерни дружества, френските власти посочиха в писмото си от 26 ноември 2010 г. размера на стопанските дейности, осъществени от публичноправната организация ФИП в периода 2006-2009 г. От тази информация следва, че годишният среден размер на научноизследователските услуги е от порядъка на […] (*) EUR, от които […] (*) EUR за сметка на трети лица и […] (*) EUR за сметка на дъщерните дружества.
(228)
Френските власти освен това предоставиха данни относно предоставените административни услуги от публичноправната организация ФИП на нейните дъщерни дружества през същия период. От тази информация следва, че от 2006 г. насам годишният среден размер, фактуриран от публичноправната организация ФИП на нейните дъщерни дружества, е от порядъка на […] (*) EUR за командированите служители и […] (*) EUR за разходите по разполагане (213).
(229)
Що се отнася до дейностите от втория вид, а именно дейностите по трансфер на технологии от публичноправната организация ФИП към нейните дъщерни дружества в изключителните сфери на дейност на Axens и на Prosernat, уместно е най-напред да се посочи, че в решение C 51/2005 вече се съдържаха сумите на дейностите за 2006 г:
а)
В изключителната област на Axens публичноправната организация ФИП реализира […] (*) EUR за проучвания за техническа осъществимост преди промишлените изследвания и […] (*) EUR за промишлени изследвания или общо стопанска дейност на стойност […] (*) EUR.
б)
В изключителната област на Prosernat публичноправната организация ФИП реализира […] (*) EUR за проучвания на техническата осъществимост и […] (*) EUR за промишлени изследвания или общо стопанска дейност на стойност […] (*) EUR.
в)
Следователно публичноправната организация ФИП реализира общо 56,4 млн. EUR от научноизследователски услуги в изключителните области на нейните дъщерни дружества (от които 7,4 млн. EUR за проучвания за техническа осъществимост и 49,0 млн. EUR за промишлени изследвания), докато размерът на собствените средства е само […] (*) EUR, така че Комисията прецени, че тези научноизследователски дейности са били субсидирани с публични средства със сумата от 11,3 млн. EUR (т.е. интензитет на помощта (214) от 20 %).
(230)
Що се отнася до следващите години, съгласно член 5, параграф 1 от горепосоченото решение C 51/2005 до датата на изтичане на изключителните споразумения Франция е задължена да „представи на Комисията подробен годишен доклад за проектите, водени от ФИП в изключителните области на Axens и Prosernat“. Информацията, която тези годишни доклади съдържат, позволява да се изчисли точно годишния размер на научноизследователските услуги, осъществени от публичноправната организация ФИП за сметка и в изключителната област на нейните дъщерни дружества.
(231)
Понастоящем Франция е предоставила на Комисията годишните доклади за 2007, 2008 и 2009 година. Като се имат предвид необходимите за обработка на счетоводните данни срокове, докладът за 2010 г. ще бъде предоставен в течение на 2011 г.
(232)
В изключителната област на дейност на Axens тези стопански дейности са обобщени за периода 2007-2009 г. в Таблица 3, която е поместена в настоящето съображение (в хил. EUR).
Таблица 3
Дейности на публичноправната организация ФИП в изключителните области на Axens за периода 2007-2009 г.
(в хил. EUR)
Общо
Общо разходи
Общо собствени средства
Публични средства (+) или печалба (-)
2007 г.
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008 г.
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009 г.
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Следователно научноизследователските услуги, извършвани от публичноправната организация ФИП в изключителната област на Axens, са генерирали стопанска дейност на стойност […] (*) EUR през 2007 г., […] (*) EUR през 2008 г. и […] (*) EUR през 2009 г., която е сравнима с тази, която Комисията установи в Решение C 51/2005 за 2006 г. ([…] (*) EUR).
(234)
В изключителните области на Prosernat тези стопански дейности са обобщени за периода 2007-2009 г. в Таблица 4, която е поместена в настоящото съображение (в хил. EUR).
Таблица 4
Дейности на публичноправната организация ФИП в изключителните области на Prosernat за периода 2007-2009 г.
(в хил. EUR)
Общо
Общо разходи
Общо собствени средства
Публични средства (+) или печалба (-)
2007 г.
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008 г.
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009 г.
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Изследователските услуги, предоставени от публичноправната организация ФИП в изключителната област на Prosernat, следователно са генерирали стопанска дейност на стойност […] (*) EUR през 2007 г., […] (*) EUR през 2008 г. и […] (*) EUR през 2009 г., сравнима с тази, която Комисията установи в Решение C 51/2005 за 2006 година ([…] (*) EUR).
(236)
Въз основа на гореизложеното Комисията счита, че за упражняването на своите стопански дейности публичноправната организация ФИП се е ползвала от действително икономическо предимство, състоящо се в липсата на изплащане на премия, съответстваща на гаранция за добро изпълнение, най-малкото за най-доброто усилие, което тя е могла да предложи на своите клиенти по отношение на научноизследователските дейности, включително и на нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat в тяхните изключителни области. Като отчита спецификата на покрития риск и без да е по-специално в състояние да определи количествено стойност точния размер на това предимство, Комисията счита при всички положения, че той не може да надвиши, услуга по услуга, година по година, сумите, поместени в Таблица 5, която се съдържа в настоящото съображение (в която символът „EUR“ означава „EUR“, а символът „M EUR“ - „млн. EUR“):
Таблица 5
Максимални стойности на икономическото предимство, от което публичноправната организация ФИП се ползва в отношенията си със своите клиенти във връзка с неограничената гаранция за периода 2006- 2009 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Научноизследователски услуги (извън изключителните области на дъщерните дружества)
Оборот
(в M EUR)
Максимум (215)
(зпремия за покриването)
Оборот
(в M EUR)
Максимум
(премия за покриването)
Оборот
(в M EUR)
Максимум
(премия за покриването)
Оборот
(в M EUR)
Максимум
(премия за покриването)
За сметка на дъщерните дружества
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
За сметка на трети лица
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Административни услуги
Фактуриране за командирования персонал
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Фактуриране на разходите по разполагане
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Услуги в изключителната област на Axens
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Услуги в изключителната област на Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Общо за дъщерните дружества
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Общо за трети лица
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
При всички положения френските власти си запазват възможността да обявят по-точна методология за оценка на предоставеното от гаранцията на публичноправната организация предимство в отношенията ѝ с нейните клиенти. Основана на икономическа експертиза, разисквана от всички страни в рамките на разследването, тази методология ще може при необходимост да бъде обект на положително решение на Комисията и да бъде използвана от Франция за изпълнението на нейните задължения за информация, посочени в разпоредбите на настоящето решение.
(238)
На последно място Комисията отбелязва, че подобно предимство в отношенията, които публичноправната организация поддържа със своите клиенти, е избирателно, доколкото нейните конкуренти, които продължават да подлежат на съдебните производства по оздравяване и ликвидация по общия правен режим, не се ползват от подобна гаранция, отпусната от държавата и неразривно свързана със статута на публичноправна организация на публичноправната организация ФИП.
7.1.4.2 Предимства, прехвърлени на частноправните дъщерни дружества от групата ФИП
(239)
Що се отнася до дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП, в решението за откриване Комисията посочи, че не може да изключи в рамките на предварителното разследване, че „всяко предимство, което би могло да произтече от качеството EPIC на публичноправната организация ФИП, по-специално като по-благоприятните условия за заем, би могло също така да се приложи и към трите дъщерни дружества“ (216).
(240)
В края на настоящето задълбочено проучване, поради причините, изброени в част 7.1.1.2, като се отчита липсата във френското право на обща отговорност на акционера във връзка с неговите дъщерни дружества в групите от дружества, няма причина да се счита, че публичноправната организация ФИП и следователно френската държава могат да бъдат отговорни за изплащането на вземанията на трети лица по отношение на стопанските дейности на Axens и Prosernat, в частност при хипотезата, при която тези последните биха били предмет на съдебна ликвидация.
(241)
Въпреки това е уместно да се отбележи, че въпреки че в горепосоченото решение N 531/2005 е счела, както е припомнено в съображение 177, че в качеството си на акционерно дружество La Banque Postale продължава да подлежи на общия правен режим в областта на оздравяването и съдебната ликвидация и следователно не се ползва, за своя собствена сметка, от неограничена държавна гаранция, Комисията също така е разглеждала въпроса за евентуално прехвърляне към дъщерното дружество на последиците от държавна гаранция, отпусната на нейния единствен акционер (217).
(242)
По-конкретно Комисията е счела (218), че организацията на функциониране на групата води до извода за взаимно проникване между акционера (La Poste) и дъщерното дружество (La Banque Postale), което се дължи на комбинирания ефект на: i) използването от дъщерното дружество на материални и човешки ресурси, осигурени от нейното дружество майка, и ii) възнаграждение за тези ресурси въз основа на разходите, извършени от дружеството майка, така че в случай на икономическо предимство, при което се понижават цените на La Poste, изплатеното възнаграждение от La Banque Postale на нейното дружество майка ще намалее съответно, водейки до прехвърляне (най-малкото частично) на това икономическо предимство към дъщерното дружество.
(243)
По същия начин в горепосоченото решение C 51/2005 Комисията е счела, че съществува известна порьозност, по-специално в избора на таксуване, практикуван от публичноправната организация ФИП за услугите, предоставяни на Axens и Prosernat в тяхната изключителна област, така че междугруповите търговски отношения не биха се подчинявали на пазарната логика, а откриват обратно възможността за кръстосано субсидиране на стопанските дейности на дъщерните дружества с публичните средства, предоставени на дружеството майка. Както е посочено в съображение 226, Комисията освен това заключи, че отношенията между публичноправната организация ФИП и нейното дъщерно дружество Beicip-Prosernat (219) се осъществяват при нормални пазарни условия.
(244)
В горепосоченото дело относно La Banque Postale, Комисията е счела за необходимо френските власти да поемат ангажименти, чрез които се позволява установяването на механизъм, който да неутрализира на ниво дъщерното дружество евентуално съществуващите предимства за дружеството майка. Що се отнася до условията за финансиране това задължение представлява „за всяка операция да се отбележи писмено в договора за финансиране (за всеки, обхванат от договора инструмент), че съгласно френското право (по-специално необходимостта от изрично законово разрешение за всяка гаранция), настоящата операция по финансиране няма да се ползва от никаква гаранция, от каквото и да е естество, пряка или непряка, от страна на държавата. Проспектът за емитиране на всяка операция ще трябва да направи обществено достояние тази договорна разпоредба.“ (220)
(245)
В конкретния случай френските власти са поели задължението по отношение на условията за заем на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) да отбелязват писмено в договора за финансиране (за всеки, обхванат от договора инструмент) при всяка операция, че „съгласно френското право (по-специално нуждата от изрично законово разрешение за всяка гаранция), настоящата операция по финансиране няма да се ползва от никаква гаранция от каквото и да е естество, пряка или непряка, от страна на държавата“
(246)
Що се отнася до използването на човешки и материални ресурси от дъщерните дружества, предоставени от дружеството майка, както Комисията посочи това в горепосоченото решение C 51/2005 „ако има субсидиране на стопанските дейности, то произтича от равнището на възнагражденията, заплащани от съответните дъщерни дружества на дружеството майка и се отразява в счетоводството на ФИП“. (221) Впрочем при проучването на счетоводството на публичноправната организация ФИП единствените ценови елементи, които не бяха взети предвид от Комисията, за 2006 г. в горепосоченото решение C 51/2005, и за следващите години в годишните доклади, предоставени от френските власти, са тези, които се отнасят до покритието, като неограничена гаранция, на предоставените от публичноправната организация ФИП услуги на нейните дъщерни дружества. Премията, съответстваща на гаранцията за добро изпълнение или поне на най-доброто усилие, не е платена на държавата и не е могла също така да бъде калкулирана в предоставените на дъщерните дружества услуги.
(247)
Следователно има основание да се счита, че икономическото предимство, възникнало за публичноправната организация от законовата гаранция, е било прехвърлено към нейните частноправни дъщерни дружества Axens и Prosernat.
(248)
По отношение на съвместно подписаните договори от публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens, Prosernat и Beicip-Franlab с общите доставчици, които Комисията посочи в решението за откриване и които дружеството UOP Limited също посочи в своите становища, както е посочено в съображение 73, тяхното съществуване със сигурност е било потвърдено от френските власти, но последните уточниха, че те се отнасят основно за областта на транспорта (въздушен и железопътен) за служебни придвижвания на персонал от отделните дружества. Комисията счита, че ако дъщерните дружества са могли да се ползват от по-благоприятни условия за покупка, предоставени на групата ФИП, което не е установено със сигурност по отношение на въпросните доставки, това би се основавало по-скоро на политика за отстъпка за количество, евентуално въведена от тези доставчици при групови покупки, отколкото да е евентуална последица от гаранцията. Във всички случаи дори и да се предположи, че представеният анализ в част 7.1.4.1, буква Б за публичноправната организация може да бъде приложен и за дъщерните дружества по отношение на получените заедно с публичноправната организация доставки и че тези дъщерни дружества се ползват от подобен механизъм на прехвърляне на предимството, от което се ползва публичноправната организация ФИП във връзка с гаранцията, като получават по-евтино тези услуги, сумите, за които става въпрос биха били толкова незначителни, че Комисията се съмнява, че те могат да имат характера на истинско икономическо предимство.
(249)
Следователно в съответствие със заключението в горепосоченото решение C 51/2005 единствените дейности, за които може да е налице предимство от покриването с държавна гаранция, отпусната на дружеството майка, от научноизследователските дейности, извършвани в изключителната област на дейност на дъщерните дружества, се ограничават до „принос на [публичноправната организация ФИП] в областите на дейност на Axens и Prosernat“ (222). По-конкретно, що се отнася до прехвърлените на Axens и на Prosernat предимства, без да бъде напълно в състояние да изрази количествено точния размер на това предимство, като отчита спецификата на покрития риск, Комисията счита, че при всички положения той не може да превиши, услуга по услуга, година по година, сумите, съдържащи се в Таблица 5, поместена в съображение 236.
(250)
Комисията счита, че подобно икономическо предимство, прехвърлено от публичноправната организация ФИП на нейните частноправни дъщерни дружества Axens и Prosernat, е избирателно, доколкото конкурентите на последните нямат достъп до технологиите и материалните и човешки ресурси на публичноправната организация ФИП при такива благоприятни условия.
7.1.5 НАРУШЕНИЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА И ЗАСЯГАНЕ НА ТЪРГОВИЯТА
(251)
Проучваната мярка може до доведе до намаляване на оперативните разходи на публичноправната организация ФИП за услугите, които тя предоставя на трети лица (научни изследвания по договор) и до намаляване на оперативните разходи на Axens и на Prosernat за услугите, които те получават от своето дружество майка (научни изследвания в тяхната изключителна област, научни изследвания по договор, предоставяне на персонал и оборудване, предоставяне на административни услуги), което има за последица да облагодетелства групата ФИП и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(252)
Тъй като пазарите, на които групата ФИП осъществява дейност, по-специално този за научни изследвания по договор, що се отнася пряко до публичноправната организация ФИП, пазарите на катализатори и технологии за рафиниращата и нефтохимическата промишленост, що се отнася до дъщерното дружество Axens и проучвания, услуги и оборудване в областта на преработката на газ и извличането на сярата, що се отнася до дъщерното дружество Prosernat, са широко отворени за търговия вътре в Европейския съюз, подобна мярка може да има неблагоприятни последици за конкурентните предприятия, които развиват или желаят да развият подобни стопански дейности на съответните пазари.
(253)
При тези условия наличието на неограничена държавна гаранция в полза на публичноправната организация ФИП може да наруши конкуренцията и да засегне търговията по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.1.6 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОТНОСНО СЪЩНОСТТА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(254)
Законовата гаранция от страна на държавата в полза на публичноправната организация ФИП следователно води до прехвърляне на държавни средства, приписано на държавата, и нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и търговията между държавите-членки, като облагодетелства групата ФИП.
(255)
Комисията заключава, че тази гаранция представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2 НЕПРАВОМЕРНОСТ НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(256)
Преди промяната на статута ѝ ФИП беше юридическо лице на частното право, учредено под формата на професионално учреждение по смисъла на акта, наречен Закон № 43-612 от 17 ноември 1943 г. за управление на професионалните интереси. По този повод ФИП подлежеше на производствата по общия правен режим в областта на съдебното оздравяване и ликвидация и не се ползваше от държавна гаранция, дължаща се на статута EPIC.
(257)
С декрет от дата 6 юли 2006 г., приет в допълнение на Закон № 2005-781 от 13 юли 2005 г., ФИП придобива статут EPIC на 7 юли 2006 г. Следователно въпросната мярка трябва да бъде определена като нова помощ по смисъла на член 1, точка в) от процедурния регламент.
(258)
В съответствие с член 2, точка 1 от процедурния регламент държавите членки имат задължение да уведомят своевременно „за всички планове за предоставяне на нова помощ“. Доколкото промяната на статута на публичноправната организация не е била официално обявена от Франция, а само отбелязана инцидентно в рамките на друга процедура и тъй като ефективното прилагане на мярката не е било подложено на условие за предварителното одобрение на Комисията, въпросната държавна помощ е била приведена в действие от френското правителство при нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(259)
Следователно Комисията счита, че тази мярка представлява неправомерна помощ по смисъла на член 1, буква е) от процедурния правилник.
7.3 СЪВМЕСТИМОСТ НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
7.3.1 ПОМОЩ В ОБЛАСТТА НА НАУЧНИТЕ ИЗСЛЕДВАНИЯ ПО ДОГОВОР И ПРЕДОСТАВЯНЕТО НА УСЛУГИ ОТ ПУБЛИЧНОПРАВНАТА ОРГАНИЗАЦИЯ ФИП
(260)
Предоставянето на услуги се състои в отдаването под наем на инфраструктура за научни изследвания, предоставяне на персонал и на юридически услуги (за сметка на дъщерните дружества).
(261)
Предоставянето на научни изследвания по договор представлява като цяло за публичноправната организация ФИП оказване на помощ на даден клиент (трето лице или дъщерно дружество (223)), който желае да извърши научниизследвания, които позволяват да се разбере или овладее по-добре дадено научно или техническо явление (224). Искането може да бъде повече или по-малко конкретно и да остави на публичноправната организация ФИП по-тясно или по-широко поле за действие, като се започне от простото спазване на техническо задание, строго дефинирано от клиента, и се стигне до предоставяне на цялостна научноизследователска услуга, която включва и препоръки. […] (*) За всяко искане публичноправната организация ФИП изготвя технико-икономическо предложение, съпроводено от договорни условия за изпълнението, което става предмет на преговори с клиента. Френските власти доизясниха предоставянето на научни изследвания по договор и предоставянето на услуги от публичноправната организация ФИП в нейните три сфери на компетентност (CREP, CRRP, CRME).
(262)
На ниво CREP чрез услугите по-специално се цели утвърждаването и/или подобряването на развитите методологии, технологии и софтуер от научноизследователския център. Освен това, за да осъществи някои от своите услуги, CREP предоставя на своите промишлени партньори оборудване и изчислителни алгоритми, които са собственост на публичноправната организация ФИП, или тясно специализирани експертни становища, които не са на разположение в рамките на дадена търговска услуга, предоставена от частен оператор. Тези услуги могат да се класифицират в зависимост от следните категории:
а)
Услуги, свързани със специфично оборудване, което няма еквивалент или неговите еквиваленти са много малко в света (225);
б)
Тълкуване на случай, при който е необходимо използването на софтуер, разработен от публичноправната организация ФИП, който все още не е пуснат на пазара или чието използване в тази конкретен контекст изисква специфично експертно становище, за което се използват компетенциите на публичноправната организация ФИП (226);
в)
Използване на специален експертен опит на публичноправната организация ФИП (227);
г)
Използване на експертен опит по време на дадена разработка за валидиране на компетентността и на разработваните технологиите и методики (228).
(263)
На ниво CRRP научните изследвания по договор се състояха например в помощ за внедряването от чуждестранен университет (229) на дейности от специфичната компетентност на ФИП в областта на катализаторите, в дейностите относно „[…] (*) (230)“, за да се проучат явленията […] (*) или в проучване (231) на […] (*).
(264)
На ниво CRME научните изследвания по договор за сметка на автомобилните конструктори например се състояха в […] (*) от […] (*), от […] (*) и методика (232) на публичноправната организация ФИП, в проучване […] (*) (233) въз основа на научните изследвания на публичноправната организация ФИП […] (*) или изпитвания на […] (*) за […] (*), които публичноправната организация ФИП разработи (234).
(265)
От това описание следва, че научните изследвания по договор, извършвани от публичноправната организация ФИП за сметка на трети лица, имат за цел или провеждането на предходни на научноизследователската дейност проучвания за техническата осъществимост, или придобиването на нови познания и умения в сферите на компетентност на института, или използването на познанията и технологиите, разработени от публичноправната организация ФИП за получаването на нови продукти, процеси или услуги.
(266)
Френските власти предоставиха оценка на дейностите за научни изследвания по договор и на предоставените услуги за сметка на трети лица от публичноправната организация ФИП за периода 2004-2010 г. От предоставената информация следва, че изследователските услуги представляват годишно около[0-5] (**) % от общия бюджет на публичноправната организация ФИП (т.е. […] (*) EUR за услуги, като бюджетът е бил около 300 млн.EUR), така че тази стопанска дейност може да бъде определена като остатъчна сред дейностите на публичноправната организация.
7.3.1.1 Хипотеза на прехвърляне на държавната помощ към трети юридически лица или дъщерните дружества
(267)
В съответствие с точка 3.1.2 от рамката за НИРИ, когато изследователска организация с нестопанска цел упражнява по изключение стопански дейности като отдаване под наем на съоръжения, предоставяне на услуги в полза на предприятия или изпълнението на научноизследователски договори, държавното финансиране на тези стопански дейности означава обикновено държавна помощ. Все пак, ако е възможно да се докаже, че държавното финансиране е прехвърлено изцяло върху крайния бенефициер и че посредникът не е извлякъл никакво предимство от това, може да бъде счетено, че последният не се е ползвал от държавна помощ.
(268)
В конкретния случай, доколкото научноизследователска организация, каквато е публичноправната организация ФИП, ползваща се от неограничена държавна гаранция, упражнява дейности за научни изследвания по договор, е уместно да се счита, че тя се ползва от държавна помощ, освен ако се докаже, че чрез продажната цена на тези услуги е било осъществено прехвърляне на цялата държавна помощ върху нейните клиенти.
(269)
Тарифирането на научните изследвания по договор на публичноправната организация ФИП е установено въз основа на тяхната пълна себестойност (235), към която се прилага марж, чийто процент варира спрямо резултата от преговорите с клиента, посочени в съображение 261. Като се отчете това, единственият ценови елемент, който изглежда, че не е взет предвид от публичноправната организация съответства точно на премията за покритие на гаранцията за добро изпълнение (или най-доброто усилие) на публичноправната организация ФИП.
(270)
Що се отнася до осъществените от публичноправната организация ФИП научни изследвания по договор за сметка на нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, Комисията счита, че икономическото предимство, което произтича от гаранцията, може или да остане на равнището на публичноправната организация ФИП и при необходимост да бъде използвано по друг начин, или като се вземат под внимание връзките, които обединяват дъщерните дружества с тяхното дружество майка, да бъде прехвърлено на дъщерните дружества посредством тарифирането:
а)
в първия случай съвместимостта на помощта е описана в настоящата част.
б)
във втория случай Комисията препраща към анализа на съвместимостта, представен в част 7.3.2, който поради съображения за предпазливост ще включва сумите от значение при оценката на предимството, потенциално прехвърлено върху дъщерните дружества.
(271)
По същия начин, що се отнася до клиентите трети лица, ако може да се установи, че сума, съответстваща на този допълнителен разход, систематично е прехвърляна на трети лица чрез прилаганото тарифиране, тогава подробно проучване на прехвърлената помощ би било много вероятно да доведе до суми de minimis (236). В действителност от предоставената от френските власти информация следва, че по-голямата част от фактурираните услуги генерират оборот по-малък от […] (*) EUR (т.е. максимален размер за покритието на риска от неизпълнение от […] (*) EUR), а най-големият договор е само за […] (*) EUR (т.е. максимален размер за покритие на риска от неизпълнение от […] (*) EUR).
(272)
При все това не може да бъде изключено, че маржът, практикуван от публичноправната организация ФИП не е позволявал винаги да се прехвърли изцяло размерът на помощта върху клиента на научни изследвания по договор. В подобен случай неплащането на държавата на премията за гаранция за покритието на договорите за научни изследвания по договор, изпълнявани за трети лица би представлявало допълнително държавно финансиране, предоставено на публичноправната организация от държавата.
(273)
Съответните публични средства биха могли следователно да бъдат използвани за три цели:
а)
или за финансиране на нестопанските дейности на публичноправната организация, което не представлява държавна помощ.
б)
или за финансирането на други дейности за научни изследвания по договор за сметка на трети лица или дъщерни дружества. Тази хипотеза подробно е анализирана в част 7.3.1.2.
в)
или за финансирането на извършвани от публичноправната организация научни изследвания в изключителната област на дейност на нейните дъщерни дружества, което следователно би могло да се прибави към стойността на държавна помощ, вече прехвърлена на дъщерните дружества. Тази хипотеза подробно е анализирана в част 7.3.2.
7.3.1.2 Съвместимост на държавна гаранция, отпусната на научноизследователска организация за извършване на научни изследвания по договор и на допълнителни услуги към нейната основна дейност, състояща се в извършване на независими научни изследвания в публичния сектор
(274)
Преди да проучи особеностите на конкретния случай Комисията възнамерява да препотвърди принципното положение, което тя възприе при вземането на решения, според което една неограничена държавна гаранция, покриваща стопански дейности, представлява по принцип несъвместима държавна помощ (237). Като цяло Комисията счита, че неограничените гаранции в един икономически сектор, отворен за конкуренцията, са несъвместими с ДФЕС, по-специално тъй като с подобна гаранция държавата поема съвкупността от рискове, съпровождащи дадена стопанска дейност, без предприятието бенефициер да понесе цената на това покритие, и това води до появата на морален риск, който кара предприятието бенефициер, защитено от всякаква заплаха от несъстоятелност, да увеличи поемания риск, в сравнение със ситуацията, при която то би понесло изцяло отрицателните последици от своите действия. По силата на принципа на пропорционалност подобни неограничени гаранции най-често не могат да бъдат оправдани от икономически функции от общ интерес, доколкото се оказва невъзможно, в случая на неограничена гаранция, да се провери, че размерът на помощта не превишава нетните разходи за осигуряването на обществената услуга (238).
(275)
В конкретния случай е редно да се отчете, че френското законодателство е възложило на публичноправната организация ФИП задължения за обществена услуга, които се състоят в тройна функция за научноизследователска дейност, обучение и документация, които противно на услугите от общ икономически (239) интерес, не попадат в полето на стопанските дейности по смисъла на правото на Съюза. Покритието от държавна законова гаранция на нестопанските дейности не включва следователно никакво отпускане на държавна помощ. Впрочем основната дейност на публичноправната организация ФИП е нестопанска. Следователно влиянието на гаранцията, от която тя се ползва, се съсредоточава главно в нестопанските ѝ дейности, и не засяга допълнителните услуги за научни изследвания по договор и услугите, които извършва само по изключение.
(276)
Обратно, когато подобна гаранция покрива стопанските дейности на научноизследователските организации, например научни изследвания по договор или предоставянето на услуги, без да бъде обект на тарифиране на пазарна цена, чрез нея на научноизследователската организация се отпуска държавна помощ, която, както е обяснено по-горе, може да се прибави към публичното финансиране на нейните нестопански дейности от общ интерес (независими научни изследвания в публичния сектор) или към финансирането на нейните други външни стопански дейности и предоставяне на услуги или, на последно място, към финансирането на дейностите по трансфер на технологии към Axens и Prosernat (240).
(277)
За първите два случая при все това се налага изводът, че въпреки a priori неограничения характер на държавната гаранция по изключение е възможно да се приеме a posteriori за периода 2006-2009 г. максимума на брутния еквивалент на помощта като последица от тази гаранция (неизплатената премия за риска на държавата), чрез която се увеличиха (още повече, че бе запазена на равнището на публичноправната организация ФИП) публичните средства, изплатени вече от държавата на ФИП за покриването на нетните разходи за дейността ѝ в областта на независимите научни изследвания в публичния сектор и научните изследвания по договор или предоставянето на услуги.
(278)
По този въпрос Комисията държи да подчертае, че научните изследвания по договор и предоставянето на услуги, покрити от държавната гаранция, се ограничават при все това до „допълнителни“ към основната дейност дейности по независими научни изследвания в публичния сектор, т.е. стопански дейности, които:
а)
не засягат нормалното функциониране, независимостта или неутралността на научноизследователската организация;
б)
се предоставят при нормални пазарни условия и по-специално на пазарна цена или при липса на пазарна цена, на цена, която отразява целостта на разходите за тях (извън въздействието на гаранцията), увеличени с разумен марж;
в)
са обект на счетоводство, различно от това на дейностите за независими научни изследвания в публичния сектор, по-специално по отношение на съответните им разходи и финансиране;
г)
са неразривно свързани с основната дейност, състояща се от независими научни изследвания в публичния сектор, така че не е възможно те технически да бъдат отделени, по-специално поради използването на едни и същи инфраструктурни обекти, оборудване, материали или технологии или поради назначаването на служба на едни и същи изследователи, научни работници, инженери, проектанти или техници;
(279)
Тези допълнителни дейности могат да се състоят в изпълнението на договори за научни изследвания, предоставянето на експертни становища или технически или научни консултации, които включват при необходимост предоставянето на инфраструктурни обекти, на материално оборудване, на технологии с висока степен на иновация, финансирани или внедрени в рамките на, и необходими за провеждането на независими научни изследвания в публичния сектор, които нямат еквивалент или техните еквиваленти са много малко по света (241) извън предоставяните услуги от една или повече подобни научноизследователски организации, за чието използване се изисква експертното становище или уменията на изследователи, научни работници, инженери, проектанти или техници, назначени главно от научноизследователската организация, за да допринасят за нейните независими научни изследвания в публичния сектор.
(280)
Освен това тези услуги позволяват разпространението на научното познание между научни изследванията в публичния сектор и промишления сектор, като на предприятията клиенти се предлага възможността за достъп до оборудване за провеждане на опити, до технологии и до ноу-хауто на персонала на публичноправната организация ФИП, като на последната се позволява да акумулира натрупания нов опит на основа на резултатите от нейните оригинални разработки - източници за бъдещи подобрения на независимите ѝ научни изследвания в публичния сектор. Тези кръстосани въздействия в областта на научните познания са от взаимна полза за засегнатите различни участници и за Европейския съюз като цяло.
(281)
Както се посочва в съображение 266, предоставянето на научни изследвания по договор и услуги представлява само [0-5] (**) % от общия бюджет на публичноправната организация ФИП за периода 2004-2009 г., което представлява много малка част.
(282)
Освен това, отнесени към всеки един клиент, фактурираните услуги са най-често в за сума по-ниска от […] (*) EUR, така че максималният размер на помощта продължава да бъде най-често незначителен, от порядъка на […] (*) EUR на договор. Следователно Комисията счита, че въпросната мярка е съразмерна на целта от общ интерес за разпространение на научното познание в Европейския съюз.
(283)
При условие че тези допълнителни дейности продължават да представляват много малка част от използвания от публичноправната организация ФИП бюджет за нейната основна функция за независими научни изследвания в публичния сектор и като се има предвид положителното въздействие на тези допълнителни дейности от гледна точка на целите от общ интерес, Комисията счита, че тяхното покритие от държавната гаранция не може по никакъв начин да засегне условията за търговия до степен, която противоречи на интересите на Съюза по смисъла на член 107, параграф 3, точка в) от ДФЕС.
(284)
В рамките на годишните доклади относно въпросната мярка френските власти ще трябва да докажат, че това условие продължава да бъде изпълнено в бъдеще. При съмнение относно допълнителния характер на научните изследвания по договор или предоставянето на услуги ще бъде уместно Комисията да бъде информирана незабавно и при необходимост да бъде уведомена за евентуалната държавна помощ, като взема под внимание въздействието на държавната гаранция.
(285)
В този контекст Комисията също така отчита предложението на френските власти, с което се цели включването във всеки договор, който по специфичен начин попада в полето на стопанската дейност на публичноправната организация ФИП и следователно в това на нейните дейности по научни изследвания по договор и предоставяне на услуги, клауза за неотговорност на държавата, така че при необходимост да се задейства изключението за поетия риск и по този начин да се ограничат значително евентуалните отрицателни последици от гаранцията.
7.3.2 ПОМОЩ ЗА ГРУПАТА ФИП В ИЗКЛЮЧИТЕЛНИТЕ ОБЛАСТИ НА ДЕЙНОСТ НА AXENS И PROSERNAT
7.3.2.1 Основание за проучване на съвместимостта на помощта
(286)
Когато се отнася до държавна мярка, с която се цели поддържането на ИРД, извършвана от публичноправната организация ФИП, приложимите правила за проучването на съвместимостта, са тези, които се отнасят до държавната помощ за научноизследователска и развойна дейност.
(287)
Доколкото промяната на статута на публичноправната организация настъпи на 7 юли 2006 г., датата на отпускане от държавата на въпросната неограничена гаранция предхожда датата 1 януари 2007 г., на която влезе в сила горепосочената рамка за НИРИ. Също така, що се отнася до проучването на съвместимостта на тази мярка, съгласно известието за определяне на приложимите правила при оценка на незаконосъобразната държавна помощ (242), Комисията ще приложи към тази необявена помощ Рамката на Общността относно държавните помощи за научноизследователска и развойна дейност от 1996 г., която е била в сила към момента на отпускане на помощта.
(288)
При все това, като има предвид факта, че покритието на стопанските дейности на публичноправната организация ФИП от неограничената гаранция, отпусната поради нейния статут EPIC, е предвидено да се увеличи без ограничение във времето, и като се има предвид факта, че както е обяснено в съображение 277, по изключение е възможно да се извърши количествена оценка на максималното въздействие на гаранцията в конкретния случай, Комисията ще проучи също така съвместимостта с вътрешния пазар на покритието от неограничената гаранция на дейностите, които публичноправната организация осъществява в изключителните области на дейност на Axens и на Prosernat въз основа на разпоредбите на рамката за НИРИ от 1 януари 2007 г. - датата на влизането ѝ в сила. При всички положения заключенията от анализа на съвместимостта остават непроменени каквато и рамка да е използвана.
7.3.2.2 Етапи на научноизследователска дейност
(289)
В рамките на горепосоченото решение C 51/2005 (243) Комисията е счела, че дейностите, осъществени от публичноправната организация ФИП в изключителните области на дейност и в сътрудничество с дъщерните ѝ дружества Axens и Prosernat, попадат действително в полето на ИРД, доколкото при всеки проект са били открити слаби точки по отношение на компонентите, на връзките между тях или на характеристиките на съответните процеси или продукти, като дейностите са били осъществени преди етапа на официално одобрение, от персонал, състоящ се главно от изследователи и технически специалисти, въз основа на методи, базирани на опита, тълкуването и моделирането, а резултатите от тези дейности са били с широк обхват и са били патентовани. Комисията констатира, че дейности от същия вид, осъществявани от други оператори в сектора, обикновено се класифицират като научноизследователска дейност (244). Анализът на новаторските аспекти на провежданата научноизследователската дейност е бил извършен на базата на международно признатите стандарти от Наръчника на Фраскати (245).
(290)
По отношение на 2006 г. Комисията проучи в горепосоченото решение C 51/2005 (246) разработките, осъществени в рамките на споразуменията за научноизследователска дейност, сключени между публичноправната организация ФИП и Axens от една страна и публичноправната организация ФИП и Prosernat от друга. Комисията заключи, че тези разработки представляват от една страна промишлени изследвания и от друга страна - проучвания за техническа осъществимост преди проектите за промишлени изследвания по смисъла на рамката ИРД от 1996 г. Тази класификация на научноизследователската дейност бе разработена на базата на специфични примери и обяснения, предоставени от Наръчника на Фраскати за всяка отделна научноизследователска дейност, проведена от публичноправната организация ФИП и Axens от една страна и публичноправната организация ФИП и Prosernat от друга.
(291)
Освен това в рамките на предоставените доклади в съответствие с горепосоченото решение C 51/2005 френските власти класираха проектите, осъществени в изключителните сфери на дейност на Axens и на Prosernat за 2007, 2008 и 2009 г., като използваха двете горепосочени категории по смисъла на рамката ИРД от 1996 г., или като алтернатива - промишлени изследвания по смисъла на точка 2.2.е) и проучвания за техническа осъществимост преди промишлените изследвания по смисъла на точка 5.2 от рамката за НИРИ от 2006 г. Тази дейност се състоеше в проучването на нови методи за синтез или тяхното усъвършенстване, в мащаб, който няма отношение към промишленото производство. Те бяха насочени към валидирането на концепции и спадаха към промишлените изследвания по смисъла на рамката ИРД от 1996 г. и рамката за НИРИ. Годишни резюмета за всеки отделен проект заедно с годишните доклади бяха предоставени на Комисията в рамките на горепосочената помощ C 51/2005.
(292)
За следващите години Комисията припомня, че в съответствие с горепосоченото решение C 51/2005 Франция има задължението да представи на Комисията годишен доклад, в който се съдържа подробно описание на проектите, осъществени от публичноправната организация ФИП, класифицирани по научноизследователски категории.
7.3.2.3 Допустими разходи
(293)
В рамките на горепосоченото решение C 51/2005 (247) (за 2006 година) и в годишните доклади (за 2007, 2008 и 2009 г.) разходите за проекти в изключителните области на Axens и на Prosernat са в съответствие с допустимите разходи, определени в приложение II от рамката ИРД от 1996 г., както и с допустимите разходи по смисъла на точка 5.1.4 от рамката за НИРИ.
(294)
Припомня се, че разходите по фактуриране на научноизследователската дейност на публичноправната организация ФИП, на Axens и Prosernat включват разходите, които са пряко свързани с проекти и са за подизпълнители, командировки, застраховки и документация, както и обзавеждане и дребни материали. Те включват също така другите свързани с проектите разходи като разходите за научноизследователски персонал, амортизация за материални и нематериални дълготрайни активи, както и други общи разходи. Тези разходи се заплащат пряко за научноизследователската дейност и са разпределени между различните научноизследователски проекти пропорционално на времето, посветено от научноизследователския персонал на всеки проект. При това, разходите за хоризонтални проекти за научноизследователска и развойна дейност, свързани с методите и оборудването, използвани в другите проекти за научноизследователска и развойна дейност, се начисляват пропорционално на разходите за всеки проекти за научноизследователска и развойна дейност.
(295)
Тези разходи съответстват на следните категории: разходи за консултантски и равностойни на тях услуги, разходи за персонал, разходи за инструменти, материали, земя и сгради, допълнителни общи разходи и други разходи за дейността съгласно категориите допустими разходи от рамката от 1996 г. и рамката за НИРИ.
(296)
Тази информация за в бъдеще ще трябва също да бъде поместена в годишните доклади, предоставяни от френските власти.
7.3.2.4 Интензитет на помощта
(297)
От рамката ИРД от 1996 г. следва, че максималният разрешен интензитет е 75 % за предварителни проучвания за техническа осъществимост на проекти за промишлени изследвания (точка 5.4) и 50 % за проекти на промишлени изследвания (точка 5.3).
(298)
От рамката за НИРИ следва, че интензитетът на помощта, изчислен на базата на допустимите разходи за проекта, не може да надвишава 50 % за промишлени научни изследвания (точка 5.1.2, буква б) и 65 % подготвителни проучвания за промишлени научни изследвания, проведени в големи предприятия (точка 5.2, буква б). Припомня се, че покритите от държавната гаранция дейности се отнасят единствено до промишлените изследвания, а предварителните проучвания за техническа осъществимост, проведени от публичноправната организация ФИП, и допазарната развойна дейност по смисъла на рамката ИРД от 1996 г. (или посредством експериментално развитие по смисъла на рамката за НИРИ) са изцяло финансирани от Axens и Prosernat със собствени средства от получени на пазара доходи.
(299)
Комисията състави Таблица 6, поместена в съображение 300, въз основа на списъците на проектите, в които описва годишните разходи по проекти и по етапи на научноизследователската дейност, както и въз основа на справката за собствените ресурси на публичноправната организация ФИП.
(300)
При нейното изготвяне Комисията е следвала консервативен подход, включвайки всички разходи, които пряко или непряко са свързани с областите на изключителни дейности на Axens и Prosernat, и изключвайки всички постъпления, различни от тези, заплащани от Axens и Prosernat (248). Комисията от съображения за предпазливост също така посочи в тази таблица всички потенциални последици от неограничената гаранция за малко вероятната хипотеза, при която всички те биха били използвани от публичноправната организация ФИП за финансирането на научноизследователски дейности в изключителните области на Axens и на Prosernat (последици от гаранцията в отношенията с доставчиците и клиентите - не само дъщерните дружества, но също така и трети лица).
Таблица 6
Максимална оценка на общия размер на общото държавно финансиране, осигурено от публичноправната организация ФИП за дейностите, провеждани в изключителните области на Axens и на Prosernat за периода 2006-2009 г.
(в млн. EUR)
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Годишни разходи за проучванията за техническа осъществимост (в млн. EUR)
Област на дейност на ФИП/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Област на дейност на ФИП/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Общо
7,4
3,5
0,9
0,9
Годишни разходи за промишлени изследвания (в млн. EUR)
Област на дейност на ФИП/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Област на дейност на ФИП/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Общо
49,0
45,5
52,8
55,2
Собствени средства (в млн. EUR)
Размер
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Годишна държавна помощ (в млн. EUR)
Размер на държавното финансиране (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Максимум на последиците от гаранцията в отношенията на публичноправната организация с доставчиците ѝ
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Максимум на последиците от гаранцията в отношенията на публичноправната организация с нейните клиенти (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
в изключителната област на дъщерните дружества
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
извън изключителната област на дъщерните дружества
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Максимален размер на държавното финансиране
(включително и максимума на последиците от гаранцията)
13,1
9,8
11,3
14,7
Интензитет на помощта
(извън максимума на последиците от гаранцията)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Максимум на интензитета на помощта
(включително и максимума на последиците от гаранцията)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Максимален разрешен интензитет (251)
-
разпоредби на рамката ИРД от 1996 г.
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
разпоредби на рамката за НИРИ
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Комисията е проверила спазването на допустимите интензитети по етапи на научноизследователската дейност въз основа на годишните списъци на проектите, провеждани в периода 2006-2009 г., като отчита максималните възможни последици от неограничената гаранция, свързана със статута на публичноправна организация на публичноправната организация ФИП, включвайки като допълнителен помощен елемент възприетия максимум за премиите за покриването на различните рискове. При всички положения дори и да включи всички евентуални въздействия на гаранцията в отношенията с клиентите и доставчиците, максимума за интензитета на помощта остава много под максималния разрешен интензитет. В заключение Комисията счита, че разрешените интензитети на помощ от рамката ИРД от 1996 г. и рамката за НИРИ са спазени.
(302)
За следващите години Комисията припомня, че, в съответствие с горепосоченото решение C 51/2005 Франция има задължение да представя на Комисията годишен доклад, за да може последната да се увери, че интензитетите на помощ по етапи на научноизследователската дейност и по проекти също така са спазени. Считано от 2010 г. в този доклад ще трябва да се представи групата от проекти, осъществявани в областите на дейност на Axens и на Prosernat, класифицирани по категории научноизследователска дейност, като в него се посочат точно освен разходите за тях по етапи на научноизследователска дейност, и размерът на държавно финансиране и собствените средства, предоставени от публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества, максимума на размера на гаранционната премия, изчислен благодарение на описания в настоящото решение метод, включително и евентуалните последици върху условията на задлъжняване на публичноправната организация ФИП в съответствие с изложената в съображение 200 обосновка.
7.3.2.5 Комбинирана помощ
(303)
Разпоредбите относно комбинираната помощ са спазени, независимо дали става дума за разпоредбите, определени в точка 5.12 от рамката ИРД от 1996 г. или точка 8 от рамката за НИРИ. Комисията всъщност е изчислила размера на общото публично финансиране, независимо от произхода му, включително и максималното въздействие на неограничената гаранция за периода 2006-2009 г.
(304)
Считано от 2010 г. френските власти ще приложат същия метод в годишните доклади, предоставяни на Комисията.
7.3.2.6 Стимулиращ ефект
(305)
Въз основа на Рамката ИРД от 1996 г. и рамката за НИРИ държавните помощи трябва да имат стимулиращ ефект, т.е. да предизвикат промяна в поведението на техния бенефициер, която да го накара да увеличи своите научноизследователски и развойни дейности (и иновативните дейности). Следващите критерии по принцип са достатъчни за доказването на наличие на стимулиращ ефект за проектите, ползващи се от помощи под праговете за задълбочено проучване: увеличаване на размера на проекта, увеличаване на обхвата, увеличаване на ритъма на проекта и увеличаване на общия размер, предоставен за научноизследователска и развойна дейност, и иновации. Ако може да бъде доказана значителен ефект от поне един от тези елементи, Комисията ще счита по принцип, че проектът за помощ има стимулиращ ефект, като взема под внимание нормалното поведение на предприятията от въпросния сектор (252).
(306)
Комисията препраща към посочения анализ в съображения 196-198 от горепосоченото решение C 51/2005 относно стратегическия интерес, контролиран и одобрен от техническите комитети, за научни изследвания, провеждани от публичноправното организация ФИП и нейните дъщерни дружества в областта на сигурността в дългосрочен план на енергийните доставки, по-специално що се отнася до възобновяването и увеличаването на добива на петрол и на газ (увеличаване на степента на успех на проучванията, степента на извличане на залежите, експлоатирането на неконвенционални ресурси и т.н.), разработване на процеси на рафиниране, технологии за преобразуване, разработване на новаторски горива и технологии за ефективни двигатели, разнообразяване на източниците на енергия за производството на горива, редица от тях са сред приоритетите на Европейския съюз по отношение на научноизследователската дейност, енергийната политика и политиката за опазване на околната среда.
(307)
Що се отнася до 2006 г., Комисията отново поддържа своя анализ, изложен в съображение 199 от горепосоченото решение C 51/2005, според който благодарение на публичната помощ, в която се включва неограничената гаранция, публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества са могли да осъществяват добре своята допълнителна научноизследователска дейност, която не би могла да се реализира поради технологични рискове или рискове, свързани с твърде несигурния характер на възвращаемостта на инвестициите.
(308)
Въз основа на годишните доклади, предоставени от френските власти, Комисията установява, че тази логика се е запазила през 2007, 2008 и 2009 г. В тези доклади френските власти посочиха проект по проект стимулиращия ефект, породен благодарение на помощта, по-специално по отношение на обхвата на проекта, неговия ритъм и увеличението на общия размер на сумите, отделени за ИРД.
(309)
Например през 2007 г. в изключителната област на Axens групата ФИП е осъществила по-специално водещите проекти […] (*) (253). […] (*). Без държавната помощ щеше да се получи забавяне от няколко години при пускането на пазара на тези продукти: научноизследователски и развойни проекти щяха да бъдат започнати по-късно, те щяха да се развиват по-бавно и […] (*).
(310)
Освен това в изключителната област на Prosernat държавната помощ е позволила започването на проекта […] (*) относно […] (*), изработване и патентоване на оригиналните процеси на […] (*) (254) […] (*). [Този проект] (**) включваше опасни и трудни операции, за който бяха нужни значителни човешки, технически и финансови инвестиции, които дружество като Prosernat не можеше изцяло само да осъществи. Следователно публичната помощ, отпусната от публичноправната организация ФИП, се оказа крайно необходима. По-специално, единствено публичноправната организация ФИП разполагаше със специализирани екипи, които имаха капацитета да изработят необходимите за развитието на процеса модели и с лабораторно оборудване, приспособено към обработката на опасни за здравето елементи.
(311)
През 2008 г. в изключителната област на Axens, държавната помощ позволи да се преодолеят научните и техническите препятствия при […] (*). Освен това по проекта […] (*) (255) беше постигнат значителен напредък. Държавната помощ позволи на публичноправната организация ФИП да разработи заедно с промишлените партньори процес за […] (*), който ще бъде достъпен на пазара посредством лиценз. Разработките за развитието на процес от този вид включват едновременно […] (*) и […] (*).
(312)
Освен това в изключителната област на Prosernat беше разработен проект […] (*) за улавяне на CO2 от изгорели газове. Улавянето/съхранението на CO2 (256) (CSC) е едно от средствата за намаляване на глобалното затопляне. Като взе предвид състава на изгорелите газове и тяхното ниско налягане, публичноправната организация ФИП установи нови технологични предизвикателства. Prosernat не би била в състояние да разработи този процес със свои средства, като се има предвид несигурността по отношение структурата, обхватът, развитието и нормативната рамка на бъдещия пазар на улавяне на CO2.
(313)
През 2009 г. в изключителната област на Axens може да бъде цитиран за пример проект […] (*) относно процесите […] (*). С него се целеше развитието на […] (*), както и подобрението на някои процеси […] (*). Благодарение на публичните средства беше успешно проучен […] (*), което позволи значително подобряване на […] (*). При проекта […] (*) благодарение на държавното финансиране се достигна до решения, нямащи аналог в съществуващите технологии […] (*). Също така в проекта […] (*) бяха включени катализатори, с което се позволи разнообразяване на предлагането на пазара на […] (*), който е в пълен възход. Без държавната помощ катализаторите щяха да се разработят по много по-постепенен начин, а подобрението на ефективността щеше да бъде по-бавно. В областта на […] (*) с проекта […] (*), който се отнасяше до новаторските катализатори […] (*), се откриха нови пътища на изследване благодарение на държавната помощ, а проектът […] (*), с който се целеше проучването на технологичните граници (по-специално изменението на разходите), за да може да […] (*), успя да разшири обхвата си отвъд съществуващата ефективност.
(314)
Освен това в изключителната област на Prosernat държавната помощ например позволи подновяването и продължаването на научноизследователската и развойна дейност, постепенно измествани от основната дейност, в областта на […] (*). По този начин публичната помощ позволи да не бъдат загубени предходните технически достижения и да се поддържа гама от процеси за […] (*) на пазара. По същия начин проектът […] (*) относно улавянето на CO2 […] (*) беше продължен благодарение на държавната помощ.
(315)
Комисията отбелязва също така, че положителното развитие на индикаторите, за измерване на усилията по отношение на ИРД, положени от публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, което тя бе установила в съображение 200 от горепосоченото решение C 51/2005, е продължило през периода 2007-2009 г.
Таблица 7
Развитие на индикаторите за измерване на усилията на публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat за 2007, 2008 и 2009 г.
Развитие на индикаторите
ФИП/Axens
ФИП/Prosernat
2007/2003 г.
2008/2003 г.
2009/2003 г.
2007/2003 г.
2008/2003 г.
2009/2003 г.
Разходи за ИРД в изключителната област
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Персонал, участващ в ИРД в изключителната област
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Също така Комисията повтаря констатациите, които е обобщила в съображения 201-203 от горепосоченото решение C 51/2005: частта от разходите за ИРД в оборота на групата ФИП е особено голяма, докато последната търпи развитие в среда, регулирана от множество национални предписания, които се променят непрекъснато, по-специално що се отнася до екологичните стандарти и режимите на защита на интелектуалната собственост.
(317)
Както направи това в съображение 204 от горепосоченото решение C 51/2005, Комисията отчита разнообразието и структурата на предлагането, както и функционирането на конкуренцията (257) на пазара на технологиите на рафиниране и приложението им в рафиниращата и нефтохимическата промишленост. По този въпрос тя отбелязва, че някои конкуренти се намират в много по-благоприятна конкурентна позиция от тази на групата ФИП. Дружеството UOP Limited разполага например с процент от световния пазар от порядъка на 57 % по стойност срещу само 7 % за групата ФИП. Също така Комисията счита, че публичната помощ, отпусната за проекти за научноизследователска и развойна дейност, осъществявани от групата ФИП, не може, поради своя характер или своите пропорции, да възпрепятства динамичните стимули на пазара на технологиите на рафиниране. Освен това се налага изводът, че търговските партньори на Европейския съюз, по-специално Съединените американски щати, отделят значителни средства за финансиране на научноизследователската дейност в областта на енергетиката, което позволява осъществяването на проекти за научноизследователска и развойна дейност от конкурентите на групата ФИП. По този начин някои от конкурентите на групата ФИП, по-специално дружеството UOP Limited, са получили значителна държавна помощ (258) или са се ползвали от непряка държавн помощ благодарение на партньорства с научноизследователски институти или университети.
(318)
В заключение Комисията достига до извода, че държавната помощ в полза на групата ФИП в изключителната област на нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat е имала стимулиращ ефект за годините 2006, 2007, 2008 и 2009.
(319)
Считано от 2010 г., в годишните доклади, предоставяни от Франция на Комисията до изтичане на изключителните споразумения между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, ще трябва да се доказва стимулиращият ефект на помощта.
(320)
С оглед на всички предходни съображения Комисията заключава, че държавната помощ, отпусната на групата ФИП за дейностите в изключителните области на неговите дъщерни дружества Axens и Prosernat, включително и елементът на помощ, свързан с последиците от неограничената гаранция, от която публичноправната организация ФИП се ползва, е в съответствие с разпоредбите на рамката ИРД от 1996 година, както и с рамката за НИРИ, при условие че са спазени съдържащите се в тях изисквания.
7.3.3 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОТНОСНО СЪВМЕСТИМОСТТА НА ВЪПРОСНАТА МЯРКА
(321)
В заключение Комисията счита, че въпросната мярка е съвместима с вътрешния пазар при положение, че условията, посочени в точки 7.3.1 и 7.3.2, са спазени.
8 НЕУТРАЛНОСТ ПО ОТНОШЕНИЕ НА РЕЖИМА НА СОБСТВЕНОСТ
(322)
Комисията държи да подчертае, че по никакъв начин не поставя под въпрос принадлежността на публичноправната организация ФИП към държавата, нито оспорва статута ѝ на юридическо лице на публичното право като такъв.
(323)
По смисъла на член 345 от ДФЕС Общността е неутрална по отношение на режима на собствеността в държавите-членки и няма разпоредба от Договора, която да препятства държавата да притежава (изцяло или частично) предприятия. Като се има предвид това, правилата на конкуренцията трябва да се прилагат по еднакъв начин към частните предприятия и към държавните предприятия. При прилагането на тези правила нито един вид от тези предприятия не следва да получава изгода или да бъде лишено от такава.
(324)
В настоящия случай гаранцията, от която се ползва публичноправната организация ФИП не е резултат от собствеността, а от правния статут на предприятието. Държавите-членки са свободни да избират правната форма на предприятията, но при избора си трябва да спазват правилата на конкуренцията, заложени в Договора. По-специално само фактът, че държавната гаранция е автоматично свързана с конкретен правен статут, не е пречка същата тази гаранция да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако са налице условията, посочени в него (259),
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. С предоставянето от страна на Франция на статут на публичноправна организация с търговски и промишлен характер на ФИП, считано от 7 юли 2006 г., последната получи неограничена държавна гаранция (наричана по-нататък „държавна гаранция“) за всички свои дейности.
2. Покритието с държавна гаранция на нестопанските дейности на публичноправната организация ФИП, по-специално обучение с оглед на повече и по-квалифицирани човешки ресурси, независима научноизследователска и развойна дейност с оглед по-широки познания и по-добро разбиране и разпространение на резултатите от изследванията, не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
3. Покритието с държавна гаранция на дейностите по трансфер на технологии, осъществявани от публичноправната организация ФИП в предвидените области в изключителната спогодба за разработка, търговско разпространение и използване, сключена с дъщерното дружество Beicip-Franlab, не представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
4. Покритието с държавна гаранция на дейностите по трансфер на технологии, осъществявани от публичноправната организация ФИП в предвидените области в изключителните спогодби, сключени с нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, посочени в член 3, параграф 1 от решението на Комисията от 16 юли 2008 г. относно помощта, приведена в действие от Франция в полза на групата ФИП (наричано по-нататък „решение C 51/2005“), представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
5. Покритието с държавна гаранция на научните изследвания по договор и услугите, предоставяни от публичноправната организация ФИП както за сметка на трети лица, така и за сметка на дружествата, представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Член 2
В случай на изменение на спогодбата между публичноправната организация ФИП и нейното дъщерно дружество Beicip-Franlab, посочена в член 1, параграф 3 от настоящото решение, Франция уведомява Комисията за същата тази спогодба, като отчита евентуалното въздействие на държавната гаранция за оценяването на целия евентуален размер на държавното финансиране, освен ако нови договорни условия позволят да се изключи наличието на държавна помощ.
Член 3
Покритието с държавна гаранция на стопанските дейности, посочени в член 1, параграф 4 и 5 от настоящото решение, представлява помощ, съвместима с вътрешния пазар, за периода 7 юли 2006 г. - 31 декември 2009 г.
Член 4
Считано от 1 януари 2010 г. и до изтичането на изключителните споразумения между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, посочени в член 3, параграф 1 от решение C 51/2005, покритието с държавна гаранция на стопанските дейности, посочени в член 1, параграф 4 от настоящото решение, представлява помощ, съвместима с вътрешния пазар, при условие че се спазват условията, предвидени в членове 5 и 6 от настоящото решение.
Член 5
1. Годишният финансов доклад, посочен в член 4, параграф 2 от решение C 51/2005 освен вече споменатите елементи в член 5, параграф 1 от същото решение съдържа и изброените елементи в параграфи 2, 3 и 4 от настоящия член.
2. В годишния финансов доклад се посочва размерът, лихвеният процент и договорните условия на сключените от публичноправната организация ФИП заеми по време на съответния годишен период, както и оценка на брутния еквивалент на помощта на евентуалната лихвена отстъпка, свързана с държавната гаранция, освен ако се докаже, че тези договори за заем са в съответствие с обичайните пазарни условия или чрез сравнение на техните условия с условията, получавани от публичноправната организация ФИП преди промяната на статута ѝ, или въз основа на по-точна методология, предварително одобрена от Комисията.
3. В годишния финансов доклад се посочва размерът на стоките и услугите, получени от публичноправната организация ФИП от доставчиците за осъществяването на икономическите услуги, посочени в член 1, параграфи 4 и 5 от настоящото решение, през съответния годишен период, както и максимална оценка на брутния еквивалент на помощта, произтичаща от по-благоприятната оценка на доставчиците за риска от неизпълнение на задълженията на предприятието. Тази оценка се прави или чрез прилагане на фиксирана ставка от 2,5 % към размера на реализираните придобивки, или въз основа на по-точна методология, предварително одобрена от Комисията.
4. В годишния финансов доклад се посочва размерът на стопанските дейности, посочени в член 1, параграфи 4 и 5 от настоящото решение, осъществени от публичноправната организация ФИП през съответния годишен период, както и максималната оценка на брутния еквивалент на помощта, произтичаща от неплащането на премия, съответстваща на гаранцията за добро изпълнение, или поне за най-доброто усилие, предложено на получателите на същите тези икономически услуги. Тази оценка се прави или чрез прилагане на фиксирана ставка от 5 % върху размера на предоставените услуги, или въз основа на по-точна методология, предварително одобрена от Комисията.
Член 6
1. Общият размер на публичните средства, отпуснати за дейностите на публичноправната организация ФИП в изключителните области на дейност на Axens и Prosernat, включително максималното въздействие на държавната гаранция, както е оценено в член 5, параграфи 2, 3 и 4 от настоящото решение, трябва да бъде по-ниско от максималния разрешен интензитет от Рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации.
2. При надхвърляне на прага, посочен в параграф 1 от настоящия член, излишъкът от помощта при необходимост се изплаща от съответното дъщерно дружество Axens или Prosernat на публичноправната организация ФИП.
Член 7
Считано от 1 януари 2010 г., покритието с държавна гаранция на стопанските дейности, посочени в член 1, параграф 5, представлява държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар при спазване на условията, предвидени в член 8 от настоящото решение.
Член 8
1. Научните изследвания по договор и услугите, предоставени от публичноправната организация ФИП, посочени в член 1, параграф 5 от настоящото решение, трябва да продължат да бъдат допълващи към нейната основна дейност за независими научни изследвания в публичния сектор.
2. С оглед да бъдат счетени за допълващи, научните изследвания по договор и предоставянето на услуги от публичноправната организация ФИП трябва:
-
да не засягат нормалното функциониране, независимостта или неутралността на публичноправната организация ФИП;
-
да бъдат тарифирани на пазарна цена или, ако не съществува пазарна цена, на цена, която отразява пълната стойност, увеличена с разумен марж, с изключение на потенциалното въздействие на държавната гаранция;
-
да подлежат на отделно осчетоводяване от дейностите по независими научни изследвания в публичния сектор (счетоводно разделяне на съответните цени и финансиране) и всички доходи, които пораждат, трябва да бъдат инвестирани обратно в основната дейност за независими научни изследвания в публичния сектор;
-
да бъдат неразривно свързани с основната дейност за независими научни изследвания в публичния сектор на публичноправната организация ФИП, по-специално поради използването на едни и същи инфраструктурни обекти, оборудване, материали или технологии или използването на едни и същи изследователи, научни работници, инженери, проектанти или техници;
-
да не попадат в приложното поле на изключителните споразумения, сключени между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, посочени в член 3, параграф 1 от горепосоченото решение C 51/2005, при необходимост удължени или изменени съгласно член 3, параграф 2 от решение C 51/2005 и член 12, параграф 2 от настоящото решение;
-
да представляват малка част от бюджета, използван от публичноправната организация ФИП за дейностите ѝ за независими научни изследвания в публичния сектор.
3. Всяка година Франция представя на Комисията доклад за научните изследвания по договор и предоставени услуги от публичноправната организация ФИП, в който се уточнява съотношението на сумите, отделени за тях, в бюджета на ФИП за дейностите ѝ за независими научни изследвания в публичния сектор.
Член 9
1. Френските власти и публичноправната организация ФИП посочват следната забележка в договора за финансиране на всяка операция (за всеки покрит от договора инструмент):
„Емисията/програмата/заемът не се ползват от никаква пряка или косвена гаранция от страна на държавата. В случай на неплатежоспособност държавата не може да бъде задължена да замести финансово ФИП за изплащане на дълга.“
2. Френските власти включват аналогична клауза, чрез която държавата се освобождава от отговорност, във всеки договор, свързан с предоставянето на научни изследвания по договор или услуги, посочени в член 1, параграф 5 от настоящото решение.
3. Френските власти включват аналогична клауза, чрез която публичноправната организация ФИП и държавата се освобождават от отговорност, във всеки договор, сключен с акционерните дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat, по който има задължаване.
4. Публичноправната организация ФИП се въздържа от предоставянето на гаранция, авал, обезпечение, писмо за намерение или гаранционно писмо в полза на дъщерните дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat, които биха противоречали на обичайните пазарни условия.
Член 10
Франция уведомява поотделно Комисията за всяка помощ, чийто размер надхвърля праговете, предвидени от Рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации, като взема под внимание евентуалното въздействие на държавната гаранция.
Член 11
Франция уведомява Комисията, в срок от два месеца след датата на уведомление на настоящото решение, за мерките, които е взела с цел привеждане в съответствие.
Член 12
1. Членове 4, 5 и 6 от настоящото решение се прилагат до изтичане на срока на изключителните споразумения, сключени между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, посочени в член 3, параграф 1 от решение C 51/2005.
2. Когато френските власти уведомяват Комисията за подновяване или изменение на тези изключителни споразумения в съответствие с член 3, параграф 2 от решение C 51/2005, те трябва да вземат под внимание въздействието на държавната гаранция при оценката на общия размер на публичното финансиране.
Член 13
Адресат на настоящото решение е Република Франция.
Съставено в Брюксел на 29 юни 2011 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 29 juni 2011
om det statliga stöd C 35/08 (f.d. NN 11/08) som Frankrike har genomfört till förmån för den offentliga institutionen Institut Français du Pétrole (IFP)
[delgivet med nr K(2011) 4483]
(Endast den franska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2012/26/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (1), särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (2), särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (3), och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Inom ramen för den formella granskningen av ärendet om statligt stöd med nummer C 51/05 om de stödåtgärder som Frankrike har genomfört till förmån för Institut Français du Pétrole (4) underrättade de franska myndigheterna, genom en skrivelse av den 18 juli 2006, registrerad den 19 juli 2006, kommissionen om att den offentliga institutionen IFP den 7 juli 2006 omvandlats från ett privaträttsligt företag i den mening som avses i lag nr 43-612 av den 17 november 1943 om förvaltningen av yrkesintressen, till en ”offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag” (établissement public à caractère industriel et commercial - EPIC). Denna omvandling framgår av två dokument som de franska myndigheterna bifogade sin skrivelse, nämligen i) dekret nr 2006-797 av den 6 juli 2006 om fastställande av ny juridisk ställning för den offentliga institutionen IFP, och ii) artikel 95 i lag nr 2005-781 av den 13 juli 2005 om program för fastställande av riktlinjerna för energipolitiken (med tillämpning av vilken dekretet antagits).
(2)
Genom skrivelser av den 3 augusti 2007 och den 7 maj 2008 begärde kommissionen ytterligare upplysningar från de franska myndigheterna, som svarade genom skrivelser av den 28 september 2007 respektive den 26 juni 2008.
(3)
Inom ramen för ett tidigare ärende fattade kommissionen den 16 juli 2008 ett beslut om en första stödåtgärd som Frankrike genomfört till förmån för koncernen IFP (nedan kallad beslut C 51/2005). (5) Kommissionen betonade i det beslutet att frågan om förekomsten av ytterligare statligt stöd i form av en eventuell obegränsad statlig garanti till följd av den offentliga institutionen IFP:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag var föremål för en särskild undersökning och skulle granskas inom ramen för ett annat förfarande.
(4)
Detta andra förfarande enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget inleddes genom ett beslut från kommissionen av den 16 juli 2008 (6) (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet). Beslutet fattades i kraft av artikel 4.4 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (7) (nedan kallad tillämpningsförordningen) och var inriktat på den obegränsade statliga garanti som koncernen IFP eventuellt åtnjöt.
(5)
Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 11 oktober 2008. Kommissionen uppmanade då berörda parter att inkomma med synpunkter på den aktuella åtgärden.
(6)
Genom en skrivelse av den 14 oktober 2008 mottog kommissionen Frankrikes synpunkter.
(7)
Genom en skrivelse av den 6 november 2008, registrerad av kommissionen samma dag, underrättade företaget UOP Limiteds ombud kommissionen om att deras klient avsåg att inkomma med synpunkter på åtgärden i fråga. Med hänsyn till den tid som krävdes för de översättningar som var nödvändiga bad de om en ytterligare tidsfrist till den 30 november 2008 för att kunna översända sina synpunkter. Genom en skrivelse av den 7 november 2008 meddelade kommissionen att den godtog motiveringen till denna begäran och att den beviljade UOP Limited en förlängning av tidsfristen till den 30 november 2008. Genom en skrivelse av den 28 november 2008, registrerad av kommissionen samma dag, översände UOP Limiteds ombud sin klients synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet.
(8)
I samma skrivelse av den 28 november 2008 begärde UOP Limiteds ombud ett tillstånd för sin klient att få inkomma med kompletterande synpunkter under förfarandet. Genom en skrivelse av den 17 december 2008 besvarade kommissionen denna begäran och godkände en förlängning av tidsfristen för UOP Limited att inkomma med svar till den 23 januari 2009 för att företaget skulle kunna inkomma med eventuella kompletterande synpunkter. Genom en skrivelse av den 23 januari 2009 översände UOP Limiteds ombud de kompletterande synpunkterna från sin klient.
(9)
Genom en skrivelse av den 6 maj 2009 underrättade kommissionen de franska myndigheterna om samtliga synpunkter från företaget UOP Limited angående beslutet om att inleda förfarandet, i en konfidentiell version då det var nödvändigt. Kommissionen uppmanade myndigheterna att inkomma med sina kommentarer senast den 8 juni 2009. De franska myndigheterna begärde genom en skrivelse av den 2 juni 2009 en förlängning av den tidsfristen till den 22 juni 2009, eftersom de synpunkter som inkommit från den tredje parten enligt dem krävde en detaljerad och fördjupad analys, samt samråd med flera statliga departement. Genom en skrivelse av den 9 juni 2009 godkände kommissionen denna förlängning av tidsfristen till den 22 juni 2009. Genom en skrivelse av den 22 juni 2009 översände de franska myndigheterna sina kommentarer till de synpunkter som lämnats av UOP Limited.
(10)
Genom en skrivelse av den 29 juli 2009 begärde kommissionen kompletterade upplysningar från de franska myndigheterna och uppmanade dem att inkomma med ett svar senast den 24 augusti 2009. Genom en skrivelse av den 19 augusti 2009 begärde de franska myndigheterna att tidsfristen för att inkomma med svar skulle förlängas till den 7 september 2009, vilket kommissionen beviljade genom en skrivelse av den 20 augusti 2009. Genom en skrivelse av den 8 september 2009 inkom de franska myndigheterna slutligen med de kompletterande upplysningarna.
(11)
Genom en skrivelse av den 20 november 2009 begärde kommissionen ytterligare kompletterande upplysningar från de franska myndigheterna och uppmanade dem att inkomma med ett svar inom tjugo dagar. Genom en skrivelse av den 14 december 2009 begärde de franska myndigheterna en förlängning av tidsfristen för att inkomma med svar till den 22 januari 2010, vilket kommissionen beviljade genom en skrivelse av den 18 december 2009. De franska myndigheterna inkom med de begärda upplysningarna genom en skrivelse av den 13 januari 2010.
(12)
Den 20 maj 2010 organiserade kommissionen ett möte i Bryssel för att tillsammans med de franska myndigheterna gå igenom konsekvenserna för detta ärende till följd av kommissionens beslut av den 26 januari 2010 om det statliga stöd nr C 56/07 (f.d. E 15/05) som Frankrike har beviljat La Poste (8) (nedan kallat beslut C 56/2007). Eftersom La Poste var ett offentligt organ som fram till dess hade en ställning som liknade den som gäller för en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag (9) hade det ärendet (nedan kallat La Post-ärendet) stora likheter med det aktuella ärendet. De franska myndigheterna har därför i tillämpliga delar lagt fram samma argument i sina synpunkter rörande vart och ett av de två ärendena. Genom en skrivelse av den 4 juni 2010 riktades en rad kompletterande frågor till Frankrike eftersom kommissionen önskade få ett skriftligt bidrag från de franska myndigheterna om de olika punkter som tagits upp under mötet. Den 16 juli 2010 översände de franska myndigheterna de begärda uppgifterna.
(13)
Genom en skrivelse av den 29 september 2010 bad kommissionen de franska myndigheterna att översända kompletterande upplysningar och uppmanade dem att inkomma med ett svar inom tjugo dagar. De franska myndigheterna begärde genom en skrivelse av den 7 oktober 2010 en förlängning av tidsfristen för att inkomma med svar till den 26 november 2010, vilket kommissionen beviljade genom en skrivelse av den 8 oktober 2010. Genom en skrivelse av den 26 november 2010 inkom de franska myndigheterna med de begärda upplysningarna.
2. KONCERNEN IFP
(14)
Som kommissionen anger i sitt beslut om att inleda förfarandet och i beslut C 51/2005 (10) har den offentliga institutionen IFP följande tre uppgifter:
-
Forskning och utveckling inom områdena för råolje- och gasprospektering, raffineringsteknik samt petrokemisk teknik.
-
Utbildning av ingenjörer och tekniker.
-
Information och dokumentation för dessa sektorer.
De övergripande riktlinjerna fastställs för femårsperioder genom ett målkontrakt som ingås med staten.
(15)
Dessutom innehar den offentliga institutionen IFP direkt eller indirekt kontrollen över en rad kommersiella företag som IFP har ingått exklusiva avtal om forskning och licenser med. På grundval av en rad samstämmiga omständigheter, som beskrivs närmare i skäl 137, ansåg kommissionen i beslut C 51/2005 att den enhet som bildas av aktiebolagen Axens, Beicip-Franlab och Prosernat och deras moderbolag, den offentliga institutionen IFP, utgjorde en ekonomisk koncern (nedan kallad koncernen IFP) enligt konkurrenslagstiftningen.
(16)
Axens är verksamt på marknaden för katalysatorer samt teknik för raffineringsindustri och petrokemisk industri. Företagets konsoliderade omsättning uppgick 2006 till 308,45 miljoner euro, dvs. vid den tidpunkt då moderbolagets stadgar ändrades. Ett exklusivt ramlicensavtal och ett exklusivt produktlicensavtal samt en överenskommelse om industriforskning (11) binder den offentliga institutionen IFP och Axens till varandra. I gengäld ska dotterbolaget dels betala en del av intäkterna från licensavtalen till sitt moderbolag, den offentliga institutionen IFP, dels betala en avgift […] (13) för tillgången till IFP:s forskningskapacitet.
(17)
Beicip-Franlab är specialiserat på att ge ut och distribuera programvara inom området för prospektering och utvinning. Företaget utför även studier och tillhandahåller rådgivning. År 2006 uppgick omsättningen till 42 miljoner euro. Ett exklusivt avtal om utveckling, marknadsföring och användning undertecknades 2003 med en löptid på 10 år. Avtalet innebär att [IFP ska erbjuda Beicip-Franlab resultatet av sin forskning] (**) om algoritmer, modeller eller metoder [som utvecklats genom forskning av] (**) IFP inom området för prospektering och utvinning och att Beicip-Franlab får begära att IFP ska utveckla produkter på den grundvalen. Beicip-Franlab står för IFP:s samtliga produktionsutvecklingskostnader och betalar ut olika kompletterande ersättningar […] (*) för underhåll och användanderätt. Ett tilläggsavtal undertecknades 2005. Genom detta avtal ändrades ersättningsvillkoren, men principen om att Beicip-Franlab ska stå för samtliga utvecklingskostnader kvarstår.
(18)
Prosernat tillhandahåller studier och tjänster samt utrustningspaket på området för gasbehandling och svavelåtervinning. Omsättningen uppgick 2006 till 49,9 miljoner euro. Ett ramlicensavtal och en överenskommelse om industriforskning mellan IFP och Prosernat undertecknades den 18 augusti 2003, med retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2002 och med en giltighetstid på tio år. Enligt avtalet och överenskommelsen har Prosernat en exklusiv koncession för den offentliga institutionen IFP:s patentlicenser och [IFP ska erbjuda Prosernat resultatet av sin] (**) forskning […] (*) inom området för behandlingsteknik för gas och svavelåtervinning. Som ersättning för processlicenserna ska Prosernat betala en avgift på den årliga omsättningen och en avgift för utrustning som fastställs från fall till fall. Ersättningen till IFP för Prosernats tillgång till resultaten av forskningsarbetet uppgår till […] (*) procent av Prosernats totala årliga omsättning.
(19)
I enlighet med artikel 6 i beslut C 51/2005 infördes 2009 (14) en klausul i de exklusiva avtalen om ersättningarna till den offentliga institutionen IFP från dotterbolagen Axens och Prosernat för att garantera att en lägsta ersättning betalas till moderbolaget, som inte är en schablonersättning och som ska täcka minst 25 procent av kostnaderna för genomförbarhetsstudier innan industriell forskning inleds, 50 procent av kostnaderna för industriell forskning och i förekommande fall 75 procent av kostnaderna för utvecklingsverksamhet före det konkurrensutsatta stadiet i den mening som avses i gemenskapsramarna för statligt stöd till forskning och utveckling av den 17 februari 1996 (15) (nedan kallade 1996 års FoU-ramar) som utförs av den offentliga institutionen IFP inom dotterbolagens verksamhetsområden. (16)
(20)
I enlighet med beslutet om att inleda förfarandet och inom ramen för granskningen av den aktuella åtgärden framstår det som nödvändigt att beakta den potentiella verkan som den statliga garanti som följer av den offentliga institutionen IFP:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag kan ha på alla enheter inom koncernen IFP (inbegripet den offentliga institutionen IFP och dess tre privaträttsliga dotterbolag). (17)
3. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
(21)
Fram till 2006 hade IFP formen av en privaträttslig juridisk person, det vill säga en yrkesinstitution enligt lag nr 43-612 av den 17 november 1943 om förvaltningen av yrkesintressen, som stod under den franska regeringens ekonomiska och finansiella kontroll.
(22)
I artikel 95 i lag nr 2005-781 av den 13 juli 2005 om program för fastställande av riktlinjerna för energipolitiken fastställs principen för omvandlingen av IFP till en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag. Omvandlingen började gälla från och med offentliggörandet av dekret nr 2006-797 av den 6 juli 2006 om juridisk ställning för den offentliga institutionen IFP i Frankrikes officiella tidning (Journal Officiel de la République Française - JORF).
(23)
I egenskap av offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag blev den offentliga institutionen IFP från och med dagen för ändringen av dess ställning en offentligrättslig juridisk person. (18)
(24)
De juridiska konsekvenserna av klassificeringen som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag redovisas utförligt i del 2 (Beskrivning av åtgärden) i beslut C 56/2007, samt i del 3.2.1 (Rättsliga verkningar av IFP:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag) i beslutet om att inleda förfarandet, till vilka kommissionen i tillämpliga delar hänvisar.
4. SKÄL TILL ATT INLEDA DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET
(25)
I beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet ansåg kommissionen inledningsvis att åtgärden gav upphov till tvivel rörande det faktum att den ordning som avviker från allmänrätten, och som har införts till förmån för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag, på området för konkurser liknar en mekanism för obegränsad statlig garanti som tar statliga resurser i anspråk enligt följande:
-
Insolvens- och konkursförfaranden är inte tillämpliga på offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag i egenskap av offentligrättsliga juridiska personer i kraft av en allmän princip om att offentligrättsliga juridiska personers tillgångar inte kan utmätas enligt fransk rättspraxis - särskilt Court de cassations rättspraxis - som sträcker sig tillbaka till slutet av 1800-talet. (19) För en mer detaljerad redogörelse hänvisar kommissionen till avsnitt 3.2.1.1 i beslutet om att inleda förfarandet, skälen 38-40. (20)
-
Lagen av den 16 juli 1980 och dess tillämpningsföreskrifter är däremot tillämpliga på offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag. I dessa bestämmelser anges uttryckligen att staten är behörig myndighet för indrivning av skulder från offentliga institutioner. Staten tilldelas omfattande befogenheter, t.ex. i fråga om att göra utbetalningar och att skapa tillräckliga resurser. Dessutom fastställs en princip om att staten i sista hand är ansvarig för offentligrättsliga juridiska personers skulder. För en mer detaljerad redogörelse hänvisar kommissionen till avsnitt 3.2.1.2 i beslutet om att inleda förfarandet, skälen 41-45. (21)
-
Vid en eventuell upplösning av en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag ska i allmänhet principen om överföring av skulder till staten eller till någon annan offentligrättslig juridisk person tillämpas, (22) så att alla fordringsägare till en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag har garantier för att aldrig förlora de fordringar som de har på ett offentligt företag. För en mer detaljerad redogörelse hänvisar kommissionen till avsnitt 3.2.1.3 i beslutet om att inleda förfarandet, skälen 46-51. (23)
-
Offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag skulle kunna ha företräde till statliga medel. För en mer detaljerad redogörelse hänvisar kommissionen till avsnitt 3.2.1.4 i beslutet om att inleda förfarandet, skäl 52. (24)
(26)
I enlighet med skälen 65-74 i beslutet om att inleda förfarandet, till vilka kommissionen hänvisar för en mer detaljerad redogörelse, verkar dessutom de lagstiftande och administrativa förtydliganden som föreslås av de franska myndigheterna inte tillräckliga för att undanröja dessa tvivel på förhand.
(27)
Kommissionen konstaterade även att det inte kunde uteslutas att denna situation leder till en selektiv ekonomisk fördel, främst genom mer förmånliga finansieringsvillkor, även om den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag inte omfattas av ett kreditbetyg från ett externt kreditvärderingsinstitut. Koncernen IFP kunde dessutom gynnas i sina relationer med kunder och leverantörer, eftersom dessa skulle kunna ges uppfattningen att deras fordringar omfattas av en statlig garanti. Det kunde följaktligen under den preliminära undersökningen inte uteslutas att de berörda leverantörerna eller kunderna vid leverans eller inköp av varor eller tjänster som innebär en skuld beviljar den offentliga institutionen IFP bättre villkor än de skulle ha beviljat ett företag som inte omfattas av en statlig garanti.
(28)
Kommissionen ansåg dessutom att garantins obegränsade natur, särskilt dess varaktighet, belopp och utsträckning, gjorde det mycket svårt att på grundval av de tillgängliga upplysningarna till följd av den preliminära granskningen beräkna beloppet av den marknadspremie som den offentliga institutionen IFP borde betala till staten för detta skydd.
(29)
Slutligen angav kommissionen att den hyste tvivel rörande det statliga stödets förenlighet med den inre marknaden, bl.a. därför att det vid första påseendet inte verkade syfta till att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa ekonomiska regioner.
5. DE FRANSKA MYNDIGHETERNAS SYNPUNKTER OCH FÖRSLAG
5.1 DE FRANSKA MYNDIGHETERNAS INLEDANDE SYNPUNKTER
(30)
Till följd av beslutet om att inleda förfarandet översände de franska myndigheterna sina synpunkter och förslag till kommissionen genom en skrivelse av den 14 oktober 2008. Denna skrivelse kompletterar de synpunkter och förslag som lades fram i de tidigare skrivelserna från de franska myndigheterna (25) och som sammanfattades i beslutet om att inleda förfarandet.
(31)
I sina synpunkter av den 14 oktober 2008 påminner de franska myndigheterna först om att förfarandet mot koncernen IFP inleddes parallellt med La Post-ärendet, varför de i tillämpliga delar tar upp samma argument som de lagt fram under undersökningen av det ärendet. (26) Trots dessa likheter vill de franska myndigheterna dock påminna om den offentliga institutionen IFP:s särdrag. Det är en forskningsorganisation med tre uppdrag i allmänhetens intresse (forskning, utbildning och dokumentation) vars verksamhet är huvudsakligen icke ekonomisk, vilket skulle motivera den offentliga finansiering som beviljats. De preciserar dessutom skälen till att IFP:s ställning ändrats till en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag: en samordning av verksamhetens natur och IFP:s finansieringssätt med dess juridiska ställning motiverade en ändring av dess ställning i syfte att föra IFP närmare den offentliga sfären genom att lämna formen som privaträttsligt företag.
(32)
De franska myndigheterna förnekar förekomsten av statligt stöd, eftersom två av de villkor som anges i artikel 107.1 i EUF-fördraget enligt dem inte är uppfyllda, genom att mekanismen i fråga inte innebär någon överföring av statliga medel (5.1.1) eller att någon fördel ges till den offentliga institutionen IFP (5.1.2).
5.1.1 AVSAKNAD AV GARANTI SOM KAN HÄNFÖRAS TILL STATEN OCH SOM MEDFÖR EN ÖVERFÖRING AV STATLIGA MEDEL
(33)
De franska myndigheterna hävdar dels att offentliga institutioner inte omfattas av någon garanti till följd av sin juridiska ställning (A), dels att kommissionens resonemang i beslutet om att inleda förfarandet är felaktigt (B).
A. Det finns ingen obegränsad statlig garanti
(34)
I enlighet med skälen 41-45 i beslut C 56/2007, till vilka kommissionen i tillämpliga delar hänvisar, lägger de franska myndigheterna fram fem grunder till stöd för sin argumentation.
(35)
För det första anges det inte i någon rättsakt eller i något beslut att staten ska ge obegränsade garantier för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag.
(36)
För det andra har det i Conseil d'États rättspraxis fastställts att det inte förekommer några garantier, bl.a. i domen i målet Société de l'hôtel d'Albe (27) samt i de två beslut som antagits i Campoloro-målet. (28)
(37)
För det tredje anges det i grundlagen av den 1 augusti 2001 om finanslagstiftning (nedan kallad grundlagen om finanslagstiftning) att en garanti endast kan skapas genom en bestämmelse i finanslagstiftningen, (29) vilket Conseil d'État uttryckligen bekräftar i sin årsrapport för 2006. (30) Enligt den expert som de franska myndigheterna anlitat i La Post-ärendet (31) har det sedan grundlagen om finanslagstiftning trädde i kraft den 1 januari 2005 därför inte gått att lagligt ge någon underförstådd garanti. De skulder som man har ådragit sig sedan den 1 januari 2005 omfattas alltså inte av någon underförstådd garanti. När det gäller skulder som har uppstått före den 1 januari 2005 anser experten att det i avsaknad av ett omtvistat beslut inte går att avgöra om de underförstådda garantier som beviljats före den 1 januari 2005 och som alltså inte uttryckligen godkänts genom finanslagstiftningen kan ogiltigförklaras eller ej på grundval av fordringsägarnas grundlagsskyddade rättigheter.
(38)
För det fjärde anser de franska myndigheterna att om de offentliga institutionerna av industriellt och kommersiellt slag hade en statlig garanti skulle en förändring av deras ställning innebära att det måste vidtas åtgärder för att skydda fordringsägarnas rättigheter. Eftersom någon sådan mekanism aldrig har inrättats (32) drar de slutsatsen att de offentliga institutionerna av industriellt och kommersiellt slag inte omfattas av någon statlig garanti.
(39)
För det femte citerar de franska myndigheterna en artikel (33) av Daniel Labetoulle, tidigare ordförande för tvistemålsavdelningen vid Conseil d'État. Enligt Daniel Labetoulle finns det inom lagstiftningen ingen automatik i fråga om att bevilja, motta eller utsträcka denna garanti [sagt om en statlig garanti som är tillämplig fullt ut på statens offentliga institutioner].
B. Felaktigt resonemang av kommissionen (34)
(40)
De franska myndigheterna anser att när det gäller offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag garanteras inte återbetalningen av enskilda skulder (a), lika litet som den offentliga institutionens fortsatta existens eller dess skyldigheter tryggas (b).
a) Avsaknad av garanti vad beträffar återbetalningen av enskilda fordringar
(41)
Som förklaras i skälen 46-49 i beslut C 56/2007, till vilka kommissionen i tillämpliga delar hänvisar, anser de franska myndigheterna att lagen av den 16 juli 1980 inte kan ligga till grund för en garanti. På grundval av förarbetena till lagen, en tolkning av rättspraxis rörande Campoloro-målet av den 10 november 1999 (35) och den 18 november 2005 (36), samt rättsvetenskapliga artiklar, (37) hävdar de franska myndigheterna att lagen av den 16 juli 1980 inte medför någon skyldighet för staten att gå in med statliga medel. Uttrycket ombesörja (”y pourvoit”) i artikel 1 i den lagen innebär endast att staten ges befogenheter att ”ersätta” ledningen hos den berörda institutionen, för vars utövande principen gäller att den ersättande myndigheten ska ha samma befogenheter som den som har blivit ersatt. Inom ramen för detta ersättande får staten följaktligen endast utöva de befogenheter som den ledningen har och staten kan inte använda statsbudgeten, eftersom tilldelningen av ett extraordinärt stöd ligger utanför en ersättande myndighets befogenheter.
(42)
I enlighet med skälen 50-53 i beslut C 56/2007, till vilka kommissionen hänvisar i tillämpliga delar, hävdar de franska myndigheterna dessutom att något strikt ansvar från statens sida inte kan göras gällande enbart på grund av att det saknas tillräckliga tillgångar. Enligt de franska myndigheterna förutsätter en garanti alltid att garantigivaren går med på att ställa garantier. Följaktligen kan det även om det handlar om att ta på sig ansvar, eller - i fråga om strikt ansvar - stå för följderna av egen verksamhet, inte vara fråga om en garanti. Staten är enligt de franska myndigheterna inte förpliktad att ta ansvar enbart på grund av att prefekten eller tillsynsmyndigheten inte har kunnat vidta någon åtgärd som kan göra det möjligt att återbetala skulden på grund av den offentliga institutionens eller verksamhetens finansiella situation och tillgångar. Försumligheten måste ogiltigförklaras eftersom en prefekts eller tillsynsmyndighets underlåtenhet inte kan betraktas som en försumlighet i sig. De franska myndigheterna erkänner att statens representant åläggs att upprätthålla de offentliga verksamheterna enligt lagen av den 16 juli 1980. De anser emellertid att även om en domare beordrar att en fordringsägare ska få ersättning, skulle en sådan ersättning endast leda till att fordringsägaren hamnar i den situation som skulle ha gällt enligt allmänrätten, eftersom tillgången i sådant fall skulle ha avyttrats och samtliga fordringsägare skulle ha fått motsvarande belopp. Det skulle alltså inte ha uppstått någon fördel för fordringsägaren.
b) Avsaknad av garanti vad beträffar upprätthållande av den offentliga institutionen IFP:s existens eller dess skyldigheter
(43)
De franska myndigheterna anser i enlighet med skälen 54-56 i beslut C 56/2007, till vilka kommissionen hänvisar i tillämpliga delar, att det faktum att de allmänrättsliga förfarandena för sanering och likvidation inte är tillämpliga på offentliga juridiska personer inte utesluter möjligheten att en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag kan gå i konkurs eller att det kan inledas ett konkursförfarande mot en sådan institution. De bestrider kommissionens analys, som är baserad på dess tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier (38) (nedan kallat tillkännagivandet om garantier), och anser att kommissionen i detta fall inte har visat att det förekommer några ”förmånliga finansieringsvillkor” som innebär att ett konkursförfarande är uteslutet. Dessutom har kommissionen enligt de franska myndigheterna inte visat att den offentliga institutionen IFP inte kan försättas i konkurs och inte heller att ingen form av insolvensförfarande är möjlig. Det faktum att lagen från 1985 endast är en processlag och offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag inte omfattas av lagens tillämpningsområde innebär inte att det inte går att inleda ett särskilt rekonstruktions-, lividations- eller konkursförfarande mot en sådan institution.
(44)
Dessutom hävdar de franska myndigheterna, i enlighet med skälen 57-67 i beslut C 56/2007, till vilka kommissionen i tillämpliga delar hänvisar, att tillämpningen av det ”förfarande” som införs genom lagen av den 16 juli 1980 i stället för det allmänrättsliga kollektiva förfarandet inte medför någon fördel för fordringsägaren. De ifrågasätter nödvändigheten i det offentlighetskriterium (39) och det likvärdighetskriterium (40) som kommissionen i skäl 81 i beslutet om att inleda förfarandet ställer upp för att bedöma om tillämpningen av ett särskilt insolvensförfarande innebär en fördel för den enhet som omfattas av det förfarandet, jämfört med företag som omfattas av handelsrätten (41), men behåller dem för att undersöka det förfarande som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980. De anser att i fråga om offentlighetskriteriet har det förfarandet med rätta identifierats av kreditvärderingsinstituten som tillämpligt vid insolvens hos en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, medan de i fråga om likvärdighetskriteriet gör skillnad mellan det fall då ett krav på kontinuitet i en offentlig verksamhet är tillämpligt eller ej. Samtidigt påpekar de franska myndigheterna att den finansiella situationen för den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag innebär att det är osannolikt att koncernen IFP skulle hamna i ett läge där tillgångarna inte är tillräckliga, eftersom dess likvida tillgångar och placeringar (150,3 miljoner euro) i slutet av 2007 motsvarade ungefär fem gånger beloppet på lån och finansiella skulder (25,2 miljoner euro).
a)
Om det inte finns något krav på offentlig verksamhet skulle i händelse av otillräckliga tillgångar i en offentlig institution tillämpningen av det förfarande som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 inte placera fordringsägarna i en mer förmånlig ställning än om det allmänrättsliga förfarandet tillämpades. De skulle återfå samma belopp som fordringsägarna hos en enhet som omfattas av handelsrätten, det vill säga beloppet från realiseringen av tillgångarna. De skulle inte ha fler möjligheter när förfarandet avslutats, (42) eftersom enligt de franska myndigheterna enbart otillräckliga tillgångar inte skulle kunna användas som skäl för att åberopa statens ansvar. Endast följande två aspekter skulle vara annorlunda:
-
Fordringsägare behandlas inte som en helhet: i motsats till det privaträttsliga förfarandet, där fordringar behandlas i en klump och fordringsägare ersätts i fallande prioritetsordning och i förhållande till de tillgängliga medlen, utmärks det förfarande som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 av att fordringsägare måste agera för att bevara sina rättigheter. Lagen av den 16 juli 1980 bygger på principen att först till kvarn får först mala.
-
Det är statens representant som under förvaltningsdomarens överinseende (kontroll av grov försumlighet, i enlighet med Conseil d’Ètats rättspraxis enligt Campolorodomen) tar på sig motsvarande funktion som en likvidator och konkursförvaltare.
b)
Om kontinuiteten i den offentliga verksamheten måste garanteras medger de franska myndigheterna att statens representant i utövandet av de befogenheter som beviljas genom lagen av den 16 juli 1980 skulle kunna besluta att inte avyttra vissa tillgångar som är nödvändiga för att fullgöra ett uppdrag i allmänhetens tjänst. Att inte avyttra vissa tillgångar skulle, om det inte kompenseras av staten, innebära att färre tillgångar realiseras och följaktligen medföra en minskning av de belopp som kan betalas ut till fordringsägarna. Enligt de franska myndigheterna skulle ett sådant förfarande inte ge den offentliga institutionen IFP:s fordringsägare större rättigheter än vad som skulle gälla vid en tillämpning av handelsrätten. De franska myndigheterna medger emellertid att statens strikta skadeståndsansvar i så fall skulle kunna åberopas. Det skulle då leda till en ersättning av fordringsägarna för den skada som de åsamkats (högst värdet av de tillgångar som staten bevarat för att garantera kontinuiteten i den offentliga verksamheten). Fordringsägarna skulle då kunna hamna i samma situation som om allmänrätten hade tillämpats. De franska myndigheternas slutsats är därför att det förfarande som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 inte medför några fördelar jämfört med det allmänrättsliga förfarandet och att det följaktligen inte är motiverat att låta den offentliga institutionen IFP omfattas direkt av ett sådant förfarande.
(45)
I enlighet med skäl 68 i beslut C 56/2007, som kommissionen i tillämpliga delar hänvisar till, understryker de franska myndigheterna att de rättsakter som kommissionen hänvisar till i beslutet om att inleda förfarandet, särskilt i skäl 82, bl.a. den kodifierande föreskriften nr 02-060-M95 av den 18 juli 2002 om budget- och redovisningsförordning för nationella offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag samt handboken om den finansiella organisationen när nationella offentliga institutioner inrättas, omvandlas och avvecklas av den 14 november 2006, varken är tillämpliga eller går att överföra på den offentliga institutionen IFP.
(46)
Vad beträffar rekapitaliseringen av den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag anser de franska myndigheterna först och främst att frågeställningen i skäl 80 i beslutet om att inleda förfarandet inte ska bedömas för att visa förekomsten av en eventuell statlig garanti. Frågan bör snarare bedömas för att beräkna de potentiella effekterna av en sådan garanti, som i förekommande fall skulle placera den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag i en förmånlig ställning på grund av lättare rekapitaliseringsvillkor. De anser dessutom att kommissionens argumentation bygger på två felaktiga idéer enligt följande:
-
Kommissionens resonemang när det gäller det eventuella stöd som den offentliga institutionen IFP skulle kunna ge sina dotterbolag genom en överföring inom koncernen är felaktigt, eftersom de omständigheter under vilka en koncerns moderbolag, även om det är en offentligrättslig juridisk person, kan stödja ett dotterbolag i svårigheter är strängt reglerade genom bolagsrätten (43) och absolut inte knutna till företagsbegreppet i den mening som avses i konkurrensrätten.
-
De franska myndigheterna bestrider att den offentliga institutionen IFP:s ställning som en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag samt den statliga garanti som den ställningen i förekommande fall skulle medföra, innebär att det skulle vara lättare för IFP att rekapitalisera sina dotterbolag än för moderbolag i en koncern med privaträttslig ställning. Enligt de franska myndigheterna hör det faktum att en bolagskoncern tillfälligt bär förlusterna för ett av sina dotterbolag till en bolagskoncerns normala drift, vilket för övrigt redan erkänts av Europeiska unionens domstol. (44) För en offentlig investerare som agerar enligt samma förhållningssätt som en privat investerare innehåller dessa åtgärder inte några inslag av statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. (45) Detta gäller särskilt den offentliga institutionen IFP, som har den juridiska möjligheten (och inte skyldigheten) att rekapitalisera ett dotterbolag i svårigheter enligt samma bedömningskriterier som alla försiktiga investerare. Slutligen bestrider de franska myndigheterna att de offentliga institutionerna av industriellt och kommersiellt slag har någon som helst möjlighet till ”direkt tillgång” till ”statliga medel”. De preciserar att enligt budgetbestämmelsen om ”finansiellt stöd” i artikel 24 i grundlagen om finanslagstiftning, ska begränsande kreditkonton inrättas (med en övre gräns fastställd i finanslagstiftningen), som gör det möjligt för staten att om den vill och kan (bl.a. med hänsyn till unionsrätten) bevilja förskott till olika organisationer. Enligt de franska myndigheterna har de offentliga institutionerna av industriellt och kommersiellt slag inte ”direkt tillgång” till dessa konton.
5.1.2 AVSAKNAD AV FÖRDELAR FÖR DEN OFFENTLIGA INSTITUTIONEN IFP OCH DESS DOTTERBOLAG
(47)
De franska myndigheterna anser inledningsvis att det enligt tillkännagivandet om garantier inte är möjligt att konstatera att det finns någon fördel i det aktuella fallet, att det inte har visats att en utvidgning av de eventuella fördelar som den offentliga institutionen IFP har på grund av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag till dess dotterbolag, som är allmänrättsliga aktiebolag, som IFP, skulle strida mot kommissionens beslutspraxis, samt att ingen verklig ekonomisk fördel hos den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag har visats i detta fall.
(48)
De franska myndigheterna anser att kommissionen gör en felaktig tolkning av punkt 1.2 i 2008 års tillkännagivande om garantier, enligt vilken ”också de förmånliga finansieringsvillkor som beviljas företag vars juridiska form utesluter konkurs eller andra insolvensförfaranden eller innebär en uttrycklig statlig garanti eller att staten täcker förluster” betraktas som stöd i form av garantier.
-
För det första bestrider de franska myndigheterna att den offentliga institutionen IFP i egenskap av offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag har en juridisk ställning utesluter varje form av konkurs- eller insolvensförfaranden. Kommissionen har i vart fall inte visat detta, utan endast lagt fram beviset att denna ställning innebär att ett särskilt förfarande inte kan tillämpas (i detta fall det förfarande som inrättas genom lagen av den 25 januari 1985).
-
För det andra förnekar de franska myndigheterna att det finns en automatisk koppling mellan å ena sidan att på grund av lagstiftningen och den juridiska ställningen inte kunna omfattas av ett konkurs- eller insolvensförfarande, och å den andra sidan åtnjuta mer förmånliga finansieringsvillkor på marknaderna. Enligt punkt 1.2 i 2008 års tillkännagivande om garantier är kommissionen skyldig att på förhand visa att det finns mer förmånliga finansieringsvillkor för att konstatera att ett företag vars juridiska ställning utesluter konkurs- eller insolvensförfaranden är mottagare av stöd i form av garantier.
(49)
I beslutet om att inleda förfarandet förbigår kommissionen dessutom vid granskningen av de potentiella fördelarna för den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag sin beslutspraxis när det gäller förekomsten av en obegränsad garanti för den offentliga institutionen av industriellt och kommersiellt slag. Kommissionens resonemang strider mot det som den antog vid inrättandet av Banque Postale. (46) Eftersom Banque Postale, i likhet med alla dotterbolag till den offentliga institutionen IFP, var ett aktiebolag som till 100 procent innehas av ett organ som kan liknas vid en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, ansåg kommissionen (och detta bortsett från de åtaganden som Frankrike gjort i det ärendet) att ställningen som allmänrättsligt aktiebolag i sig innebar att varje form av obegränsad garanti för dotterbolaget kunde uteslutas. Samma resonemang måste enligt de franska myndigheterna leda till slutsatsen att den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag, som också har en ställning som aktiebolag som omfattas av allmänrätten, inte heller åtnjuter den obegränsade garanti som eventuellt följer av ställningen som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag.
(50)
Slutligen visar kommissionen inte att det finns någon verklig ekonomisk fördel hos den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag, utan den nöjer sig med att i beslutet om att inleda förfarandet hänvisa till de ”erkänt” mer förmånliga finansieringsvillkoren, utan att lägga fram något konkret bevis. Enligt Europeiska unionens rättspraxis ska kommissionen i detta fall visa att IFP:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag verkligen har medfört att den har fått förmånligare finansieringsvillkor. (47) De franska myndigheterna har dock under förfarandet översänt ett flertal uppgifter som styrker att IFP:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag inte kunnat eller kan ge IFP och dess dotterbolag någon finansiell fördel. Omvandlingen av IFP gjordes bl.a. med hänsyn till en allmän kontinuitetsprincip, särskilt vad beträffar dess verksamhet, organisation, redovisning- och finansieringssystem (redovisnings- och finansmässiga resurser och bestämmelser) samt skattesystem.
(51)
De franska myndigheterna anser att ovannämnda omständigheter visar följande:
-
Den finansiella situationen för den offentliga institutionen och dess dotterbolag är god, vilket gör frågan om en eventuell konkurs grundlös och följaktligen även i sista hand en statlig insats.
-
Finansieringsvillkoren för den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag är olika för var och en av dessa enheter och följer av de särskilda förhandlingar som med personlig anknytning görs med deras respektive banker.
-
Den offentliga institutionen IFP:s och dess dotterbolags relationer med sina leverantörer och kunder ger inte heller upphov till förmånliga villkor till följd av några förväntningar om statlig garanti hos dessa leverantörer och kunder.
(52)
Mot bakgrund av ovanstående drar de franska myndigheterna följande slutsats:
-
Kommissionens analys i sitt beslut om att inleda förfarandet kan bestridas därför att den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag inte åtnjuter någon form av statlig garanti.
-
Kommissionen har inte visat att det finns någon fördel för den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag på grund av IFP:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag.
-
Kommissionen har följaktligen inte visat förekomsten av statligt stöd till förmån för den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag.
5.2 DE FRANSKA MYNDIGHETERNAS FÖRSLAG
(53)
De franska myndigheterna anger dock att de, för att undanröja alla tvivel som kommissionen hyser och om kommissionen går med på att avsluta förfarandet genom ett beslut om att åtgärden inte utgör statligt stöd enligt artikel 7.2 i tillämpningsförordningen, är beredda att genomföra följande åtgärder:
-
Förtydliga dekretet om tillämpning av lagen av den 16 juli 1980.
-
Införa en formulering som förtydligar att det inte finns någon garanti i de avtal som den offentliga institutionen IFP ingår och som medför en skuld.
-
Införa en formulering som förtydligar att det inte finns någon garanti i de finansieringsavtal som den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag ingår.
5.2.1 FÖRTYDLIGANDE AV DEKRETET OM TILLÄMPNING AV LAGEN AV DEN 16 JULI 1980
(54)
I enlighet med skälen 94-96 i beslut C 56/2007, som kommissionen i tillämpliga delar hänvisar till, föreslår de franska myndigheterna ett förtydligande av hur lagen av den 16 juli 1980 ska tolkas genom en ändring av artikel 3.1 fjärde stycket i dekretet om tillämpning av lagen. (48) Ändringen syftar enligt de franska myndigheterna till att undanröja varje tvivel i fråga om räckvidden för uttrycket ombesörja (”y pourvoit”) i fråga om de tillsynsbefogenheter som överförs till prefekten eller tillsynsmyndigheten, vilka hädanefter ska frigöra resurser inom ramen för den offentliga institutionens eller verksamhetens budget. (49) Enligt de franska myndigheterna skulle detta förslag utesluta att statens representant, under utövande av dess tillsynsbefogenhet, skulle kunna utöka den berörda institutionens eller verksamhetens resurser genom en statlig subvention eller genom tillskott av statliga medel.
5.2.2 INFÖRANDE AV EN FORMULERING SOM FÖRTYDLIGAR ATT DET INTE FINNS NÅGON GARANTI I DE AVTAL SOM DEN OFFENTLIGA INSTITUTIONEN IFP INGÅR OCH SOM MEDFÖR EN SKULD
(55)
I enlighet med skälen 97-100 i beslut C 56/2007, som kommissionen i tillämpliga delar hänvisar till, bestrider de franska myndigheterna kommissionen ståndpunkt, (50) enligt vilken statens ansvar kan åberopas endast på grund av insolvens hos den offentliga institutionen IFP. De lägger dock fram ett förslag som bygger på undantaget för accepterad risk (jfr Conseil d'États domar i målen Sille (51) och Meunier (52)) och som i likhet med deras förslag i La Poste-ärendet innebär att de officiellt ska bekräfta för den offentliga institutionen IFP:s fordringsägare att deras fordringar inte omfattas av någon statlig garanti och att staten inte kommer att vara skyldig att gå in finansiellt i företagets ställe för att betala fordringsägarna vid fall av insolvens. Följaktligen skulle eventuellt berörda parter ha full vetskap om de risker de utsätter sig för och inte kunna åberopa någon rätt till skadestånd. De franska myndigheterna åtar sig följaktligen att tillsammans med den offentliga institutionen IFP föra in följande kommentar i varje finansieringsavtal (för varje instrument som omfattas av ett avtal):
”Emissionen/programmet/lånet omfattas inte av någon form av direkt eller indirekt statlig garanti. Vid insolvens är staten inte skyldig att infria IFP:s skuld.”
(56)
I enlighet med skäl 101 i beslut C 56/2007, till vilket kommissionen i tillämpliga delar hänvisar, har de franska myndigheterna dessutom beaktat kommissionens tvivel i skäl 71 i beslutet om att inleda förfarandet, dvs. dels att undantaget för accepterad risk är en regel som har etablerats genom rättspraxis och som kan förändras, dels att den regeln bygger på sekundärrättsakter som kan upphävas vid en tvist, samt slutligen att de franska myndigheternas förslag inte täcker alla former eftersom skulderna inte är enbart finansiella utan även kommersiella eller av annat slag.
(57)
I enlighet med skälen 102-104 i beslut C 56/2007, till vilka kommissionen i tillämpliga delar hänvisar, och efter att ha påmint om sin principiella invändning vad beträffar kommissionens ståndpunkt rörande statens strikta ansvar enbart på grund av att den offentliga institutionen IFP har otillräckliga tillgångar, gör de franska myndigheterna följande tillägg för att besvara dessa tvivel:
a)
De franska myndigheterna anser att kommissionens första invändning bygger på att även om en medlemsstats nationella lagstiftning inte innehåller någon sådan bestämmelse är själva risken för en ändring i rättspraxis, det vill säga en ändring av den nationella lagstiftningen, tillräcklig för att anse att det föreligger statligt stöd. Kommissionen kan inte bedöma förekomsten av statligt stöd utifrån en eventuell ändring av lagstiftningen, som dessutom är ytterst osannolik i det aktuella fallet eftersom undantaget för accepterad risk är en generell allmänrättslig princip som har bekräftats genom rättspraxis ett flertal gånger, aldrig har ifrågasatts och har förklarats ingående.
b)
När det gäller den andra invändningen erkänner de franska myndigheterna att lagar och förordningar har företräde framför avtal och att ett omtvistat avtalsvillkor alltid kan upphävas. De anser dock att denna invändning inte åberopar någon rättsakt med överordnat värde, att den inte har något stöd och följaktligen inte är befogad.
c)
Slutligen anser de franska myndigheterna, när det gäller den tredje invändningen, att den bygger på rena antaganden eller förväntningar hos leverantörerna rörande en statlig garanti för deras fordringar, antaganden som i sig inte kan ligga till grund för förekomsten av en fördel, utan som måste bekräftas av något som fastställer att den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag verkligen har åtnjutit en sådan ekonomisk fördel.
(58)
I enlighet med skäl 106 i beslut C 56/2007, till vilket kommissionen i tillämpliga delar hänvisar, anger de franska myndigheterna ändå att de är beredda att utvidga sitt förslag om att föra in en klausul om att det inte finns någon statlig garanti i alla avtal som innebär en skuld. En sådan utvidgning skulle uttryckligen undanröja all risk för att staten skulle åläggas ett strikt ansvar enbart på grund av insolvens hos den offentliga institutionen IFP.
5.2.3 INFÖRANDE AV EN FORMULERING SOM FÖRTYDLIGAR ATT DET INTE FINNS NÅGON GARANTI I DE FINANSIERINGSAVTAL SOM INGÅS AV DEN OFFENTLIGA INSTITUTIONEN IFP:S DOTTERBOLAG AXENS, BEICIP-FRANLAB OCH PROSERNAT
(59)
För att komplettera den föreslagna bestämmelsen föreslår de franska myndigheterna för kommissionen ytterligare ett tillägg som liknar det som de gjorde vid inrättandet av Banque Postale och som består i ett åtagande att, när det gäller lån som den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag (Axens, Beicip-Franlab och Prosernat) tar upp på marknaderna, föra in följande kommentar i varje finansieringsavtal (för varje instrument som omfattas av ett avtal): ”Enligt fransk lagstiftning (särskilt kravet på uttryckligt lagligt godkännande för varje garanti) kommer denna finansieringsåtgärd inte att omfattas av någon form av direkt eller indirekt statlig garanti.”
(60)
I enlighet med skälen 107-110 i beslut C 56/2007, till vilka kommissionen i tillämpliga delar hänvisar, anser de franska myndigheterna att de två föreslagna förtydligandena (som beskrivs närmare i skäl 55 och 59) gör det möjligt att upplysa den offentliga institutionen IFP:s och dess dotterbolags fordringsägare om deras rättigheter. Därför kan de franska myndigheterna inte, som kommissionen anger i skäl 87 i beslutet om att inleda förfarandet, betraktas som ”ansvariga för de förväntningar på förekomsten av en garanti som de största fordringsägarna hos den offentliga institutionen IFP har” eller anses frivilligt försätta sig i en ”juridiskt otydlig situation” som kan ”ge den offentliga institutionen IFP en fördel och ta statliga medel i anspråk”.
5.3 KOMPLETTERANDE UPPLYSNINGAR FRÅN DE FRANSKA MYNDIGHETERNA
(61)
De franska myndigheterna har i sina skrivelser av den 16 juli 2010 och den 26 november 2010 inkommit med kompletterande upplysningar som enligt dem bevisar att den offentliga institutionen IFP inte har mottagit statligt stöd.
(62)
I sin skrivelse av den 16 juli 2010 påminner de franska myndigheterna inledningsvis om målet France Télécom (53) och betonar att Europeiska unionens domstol har erinrat om kommissionens skyldighet att visa förekomsten av en verklig fördel för att fastställa förekomsten av statligt stöd. De anser i detta fall att den obegränsade garanti som enligt kommissionen följer av den offentliga institutionen IFP:s ställning i praktiken inte ger någon ekonomisk fördel. I sin skrivelse av den 26 november 2010 förtydligar de franska myndigheterna att de anser att bevisbördan vilar på kommissionen. De påminner om de krav som ställs i unionens rättspraxis på området för bevisning och motivering, särskilt av tribunalen i målet France Télécom, av domstolen i målet Krantz (54) och senast av domstolen i målet Deutsche Post AG. (55) De franska myndigheterna anser att kommissionens analys i detta fall bygger mer på hypoteser än på en konkret analys.
(63)
De franska myndigheterna noterar kommissionens bedömning att den offentliga institutionen IFP kan åtnjuta en fördel i tre avseenden: (i) vad beträffar dess relationer med bank- och finansinstitut, (ii) vad beträffar dess relationer med leverantörerna, och (iii) vad beträffar dess relationer med utomstående industriella partner som har tillgång till forskningsstöd.
(64)
När det gäller den offentliga institutionen IFP:s relationer med bank- och finansinstitut anser de franska myndigheterna att IFP hittills inte har åtnjutit någon ekonomisk fördel av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag. De har tillhandahållit kommissionen uppgifter som styrker att IFP i) på lång sikt inte har haft någon skuldsättning för åren 2005, 2006 och 2007 (56) samt 2008 och 2009, ii) på medellång sikt årligen visserligen har förhandlat fram kreditlinjer hos olika bankinstitut, men till avgifter som är jämförbara med marknadens och att IFP i vart fall aldrig utnyttjat dessa kreditlinjer, och slutligen iii) på kort sikt haft en skuldsättning på nästan eller lika med noll under den berörda perioden.
(65)
När det gäller relationerna med leverantörerna anser de franska myndigheterna att den offentliga institutionen IFP i egenskap av upphandlande myndighet omfattas av de skyldigheter att offentliggöra upphandlingen och hålla den öppen för konkurrens som anges i beslut nr 2005-649 av den 6 juni 2005 (57) och följaktligen inte kan omfattas av någon form av fördel. I sin skrivelse av den 26 november 2010 upprepar de franska myndigheterna denna analys och anger att de anser att det faktum att IFP:s upphandlingar omfattas av ett anbudsförfarande enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (58) utgör en tillräcklig garanti för att snedvridningar av konkurrensen på marknaden inte ska uppstå. Eftersom IFP låter sina leverantörer konkurrera i enlighet med de skyldigheter som följer av unionsrätten kan IFP enligt de franska myndigheterna inte anklagas för att åtnjuta en olaglig fördel, åtminstone inte så länge inget som helst specifikt bevis till stöd för detta har lagts fram. De betonar att det är just med hänsyn till effektiviteten vid offentlig upphandling som användningen av elektroniska upphandlingssystem har främjats. I skäl 13 i direktiv 2004/18/EG anges till exempel att ”[d]enna upphandlingsteknik gör det möjligt för de upphandlande myndigheterna att […] förfoga över ett särskilt stort urval av anbud, och således att genom en omfattande konkurrens säkerställa ett optimalt utnyttjande av de offentliga medlen”. De nämner en rapport från kommissionen (59) där denna konstaterar att bestämmelserna om offentlig upphandling har haft en positiv effekt för att sänka priserna, en sänkning som presenteras som en ”samhällsvinst” av en rättvisare konkurrens mellan anbudsgivare. Genom att ”skylla” dessa besparingar på IFP:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag går kommissionen emot andan i direktivet, där urvalsförfarandena betraktas som ett mycket viktigt medel för att uppnå bättre konkurrens som leder till minskade kostnader för den offentliga upphandlingen.
(66)
Vad slutligen beträffar den offentliga institutionen IFP:s relationer med sina kunder anger de franska myndigheterna att den berörda kontraktsforskningverksamheten omfattar de tjänster som IFP på begäran av en kund (en utomstående part eller ett dotterbolag) tillhandahåller på ett område som: ingår i IFP:s uppdrag; inte representerar strategiska intressen för IFP:s del när det gäller äganderätten till resultaten; kan berika institutionens kunskaper och kompetens när det gäller de offentliga FoU-program som den driver; inte hör till dotterbolagens exklusiva verksamhetsområden. De franska myndigheterna noterar att de forskningstjänster som IFP:s kunder köper kräver särskild utrustning och sakkunskap.
(67)
De franska myndigheterna gör i det avseendet gällande att, även om den offentliga institutionen IFP skulle ha en fördel av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag i utövandet av denna ekonomiska verksamhet, har den fördelen ingen konkret inverkan på marknaden. Den kan framför allt inte snedvrida konkurrensen eller påverka handeln mellan medlemsstaterna. Vad beträffar perioden från och med ändringen av den offentliga institutionen IFP:s ställning (som inträffade i juli 2006) erkänner de franska myndigheterna följaktligen att företaget eventuellt skulle kunna omfattas av en minskning av kostnadsbördan eftersom inga fullgörandegarantier tecknas. På grundval av de belopp som vanligen krävs av banker och försäkringsbolag för att tillhandahålla den här typen av tjänst utgör detta dock ett försumbart belopp. De franska myndigheternas slutsats är mot denna bakgrund att en sådan effekt inte har karaktären av en fördel, vilket innebär att själva förekomsten av statligt stöd till den offentliga institutionen IFP kan ifrågasättas.
6. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER OCH KOMMENTARER FRÅN DE FRANSKA MYNDIGHETERNA
6.1 UOP LIMITEDS SYNPUNKTER
(68)
I sin skrivelse av den 28 november 2008 motiverar företaget UOP Limited sitt intresse av att agera i egenskap av berörd part i förfarandet (60), lämnar några allmänna kommentarer och anger att de anser att den enhet som företaget kallar ”IFP/Axens” är mottagare av statligt stöd:
-
Det är obestridligt att marknaden uppfattar den enhet som består av den offentliga institutionen och dess dotterbolag Axens, det vill säga IFP/Axens som ett offentligt företag (5.1.1).
-
Att IFP/Axens tilldelats ställningen offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag innebär och fortsätter att innebära att en betydande snedvridning av konkurrensen är möjlig på marknaden för processteknik, dvs. den marknad som UOP Limited är verksamt på, eftersom den ger företaget fördelar i relationerna med leverantörer, kapitalplacerare och kunder (5.1.2).
6.1.1 MARKNADENS UPPFATTNING OM ENHETEN IFP/AXENS
(69)
Enligt UOP Limited kan de franska myndigheternas argument, enligt vilket Axens i likhet med de andra dotterbolagen till IFP utgör åtskilda ekonomiska enheter, inte godtas. Kommissionen konstaterar med rätta att (i) Axens innehas till 100 procent av den offentliga institutionen IFP, (ii) Axens genomförande av FoU för den offentliga institutionen IFP avspeglar strategiska prioriteringar som beslutas av staten, (iii) de ansvariga för den offentliga institutionen IFP deltar i ledningen av Axens, (iv) Axens har ett exklusivt avtal med den offentliga institutionen IFP, som är mycket viktigt för dotterbolagets ekonomiska verksamhet, och (v) det finns framför allt ett avtal om primäranvändning och tillhandahållande av personal.
(70)
Förutom de grunder som återges i ovanstående skäl anser UOP Limited att den bild som IFP och Axens ger av sina relationer samt den uppfattning som marknaden får av detta också utgör avgörande faktorer:
-
IFP och Axens presenterar sig på marknaden som en ekonomisk enhet, IFP/Axens. På Axens webbplats anges bland annat att ”företaget sedan nästan femtio år tillbaka stödjer sig på framgångar inom FoU och industriverksamhet”. (61) I Axens reklamannonser för sin teknik hänvisas dessutom till den offentliga institutionen IFP. De anställda på Axens och IFP besöker ibland även sina licenstagare tillsammans.
-
Industripressen är ett exempel på att marknaden uppfattar IFP/Axens som en ekonomisk enhet. Företaget UOP Limited bifogar bl.a. pressklipp där man hänvisar till IFP/Axens verksamhet på området för licenser för processteknik eller tar upp den offentliga institutionen IFP:s tillhandahållande av sådana licenser genom sitt dotterbolag Axens. UOP Limited bifogar även exempel på artiklar eller presentationer där Axens anställda låter förstå att den offentliga institutionen IFP uppfattar Axens som ett företag som omfattar ”all verksamhet inom industri- respektive katalysatordivisionen”.
6.1.2 FÖRDELAR SOM BEVILJAS GENOM STÄLLNINGEN SOM OFFENTLIG INSTITUTION AV INDUSTRIELLT OCH KOMMERSIELLT SLAG
(71)
Företaget UOP Limited anger att det faktum att Axens av både leverantörer och kunder uppfattas som att det förfogar över obegränsade statliga resurser för finansieringen av sin verksamhet ger företaget en betydande fördel på marknaden. Även om det inte rör sig om en uppfattning som marknaden delar får detta ökad betydelse i en global ekonomi som drabbats av en ekonomisk kris.
(72)
När det gäller kunderna har de garantier som enheten IFP/Axens erbjuder en särskild betydelse på en marknad där kunderna tar långsiktiga ekonomiska hänsyn innan de väljer en viss teknik. Med utgångspunkt från exemplet ”smakämnen” förklarar UOP Limited i korthet att innan sådana tekniker införs måste kunderna göra mycket omfattande investeringar i utformningen och uppbyggnaden av produktionsinfrastrukturer, vilket kräver flera års arbete. Framgången för dessa industriella komplex är kopplad till resultaten av de tekniker som används, varför kunderna normalt kräver att de är garanterade (62) av den som säljer proceduren. Om den resultatnivå som krävs inte uppnås tvekar kunderna inte att ställa förvärvaren till ansvar och kräva att stränga skyldigheter avseende återställande fullgörs. Förvärvarens betalningsförmåga på lång sikt är därför viktig när köparna gör sina val, inte bara när det gäller respekten för avtalsenliga skyldigheter utan även för de perspektiv som erbjuds i fråga om FoU och garantier för framtida förbättringar av den inköpta processens resultat. Enheten IFP/Axens uppfattas av marknaden som beroende av staten och har följaktligen en fördel i förhållande till sina konkurrenter eftersom köparna inte har någon särskild anledning att tvivla på dess överlevnad på lång sikt.
(73)
När det gäller leverantörerna anser företaget UOP Limited att enheten IFP/Axens kan beviljas förmånliga villkor i förhållande till sina konkurrenter. De hänvisar i detta avseende till avtal som IFP och Axens undertecknat tillsammans och som nämns i beslutet om att inleda förfarandet.
(74)
När det gäller finansmarknaderna anser UOP Limited att enheten IFP/Axens åtnjuter förmånliga villkor och räntor på kapitalmarknaderna, med hänsyn till statens roll som garant i sista hand. Mot bakgrund av finanskrisen innebär statens närvaro och den trygghet som denna representerar för investerarna att enheten kan attrahera privat kapital i en bristsituation. De konkurrerande företagen kan inte få tillgång till jämförbar finansiering eller endast enligt villkor som är mindre intressanta från ekonomisk synpunkt. Enligt UOP Limited har effekterna av den ekonomiska och finansiella krisen ytterligare ökat åtgärdens potentiellt snedvridande effekt på konkurrensen.
(75)
I sin skrivelse av den 23 januari 2009 hänvisar företaget UOP Limited till sina tidigare synpunkter samt till de som översändes inom ramen för förfarandet avseende beslut C 51/2005. Företaget anser att dessa uppgifter är tillräckligt omfattande för att visa hur viktig betalningsförmågan är för avtalspartnerna på den berörda marknaden för processlicenser. De upprepar argumentet om att enheten IFP/Axens kunder antas ha en kommersiell relation med ett statligt organ vars långsiktiga lönsamhet inte utgör någon form av risk. Slutligen uppmanar UOP Limited kommissionen att analysera avtalen mellan Axens och dess kunder, och anger att det är övertygat om att de inte innehåller något villkor som kan begränsa ansvaret till Axens.
6.2 DE FRANSKA MYNDIGHETERNAS KOMMENTARER OM UOP LIMITEDS SYNPUNKTER
(76)
I sin skrivelse av den 22 juni 2009 anger de franska myndigheterna att de anser att synpunkterna från UOP Limited är ”grundade på felaktiga och till och med helt osanna påståenden, samt att de i vart fall inte bygger på något som kan visa förekomsten av statligt stöd hos den offentliga institutionen IFP eller Axens”.
(77)
I huvudsak förnekar de franska myndigheterna varje form av berättigande i påståendet att marknaden uppfattar IFP/Axens som ett offentligt företag som åtnjuter fördelar gentemot sina kunder och leverantörer samt finansmarknaderna. De avvisar påståendet att enheten IFP/Axens är ett statligt organ utan bekymmer för lönsamheten på lång sikt.
(78)
De franska myndigheterna lägger fram följande två argument:
-
För det första är IFP/Axens inte ett statligt organ som förfogar över obegränsade resurser. Det finns dessutom ingenting som bevisar att enheten uppfattas som ett sådant på marknaden (6.2.1).
-
För det andra ger den offentliga institutionen IFP:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag inte Axens någon fördel på marknaden (6.2.2).
6.2.1 IFP/AXENS ÄR INTE ETT STATLIGT ORGAN SOM FÖRFOGAR ÖVER OBEGRÄNSADE RESURSER
(79)
Enligt de franska myndigheterna uppfattar enheten IFP/Axens leverantörer och kunder, till skillnad från vad UOP Limited hävdar, inte detta företag som ett ”statligt organ” som åtnjuter obegränsade resurser.
(80)
För det första hänvisar de franska myndigheterna till den juridiska analys som de översänt till kommissionen samt till sina tidigare synpunkter, som enligt dem visar att den offentliga institutionen IFP:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag inte ger IFP någon form av statlig garanti.
(81)
För det andra noterar de franska myndigheterna att UOP Limited stödjer sig på en ”påstådd uppfattning att det finns en obegränsad statlig garanti till förmån för IFP/Axens”, som inte finns enligt rätt och som inte ensam skulle vara tillräcklig för att ligga grund för förekomsten av statligt stöd.
(82)
För det tredje vore det, även om man antar att den offentliga institutionen IFP åtnjuter en offentlig garanti - vilket de franska myndigheterna bestrider - felaktigt att anse att en sådan garanti automatiskt omfattar även IFP:s dotterbolag på grund av att IFP och dotterbolagen utgör en ekonomisk koncern enligt konkurrenslagstiftningen. I egenskap av privaträttsliga enheter som är underställda bolagsrätten omfattas enligt de franska myndigheterna den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag, särskilt Axens, inte av en sådan garanti. Självständighetsprincipen för dotterbolag strider bl.a. mot UOP Limiteds teori om ”automatisk utvidgning” av garantier inom en koncern. Begreppet koncern, som kan ha en betydelse i konkurrensrätten, erkänns inte i bolagsrätten och beviljandet av garantier inom en koncern omfattas alltså av stränga villkor när det gäller form och innehåll. Detta gäller särskilt den offentliga institutionen IFP, som har ett krav på tillstånd från styrelsen i artikel 7 i sina stadgar. Dessutom anser de franska myndigheterna att kommissionen redan beaktat denna punkt, eftersom de erkänt ”att Banque Postales juridiska ställning (privaträttslig juridisk person) är tillräcklig för att i sig utesluta förekomsten av varje form av obegränsad garanti vad beträffar Banque Postale”. (63)
6.2.2 AXENS ÅTNJUTER INGEN FÖRDEL PÅ MARKNADEN PÅ GRUND AV IFP:S STÄLLNING SOM OFFENTLIG INSTITUTION AV INDUSTRIELLT OCH KOMMERSIELLT SLAG
(83)
De franska myndigheterna anser att UOP Limiteds argument att marknaden delar uppfattningen att enheten IFP/Axens är ett statligt organ med obegränsade resurser och att det har fördelar gentemot sina kunder, leverantörer och fordringsägare inte bygger ”på någon seriös grund” och dessutom ”obestridligen ogiltigförklaras av de fakta som föreligger”.
(84)
De franska myndigheterna har lagt fram ett cirkulär från Axens avdelning för rättsliga frågor och avtal som har titeln ”Principer för rättslig säkerhet i Axens” (64) där de relationer som upprätthålls mellan den offentliga institutionen IFP och Axens specificeras. Relationerna styrs uttryckligen genom en allmän regel enligt vilken Axens inte kräver garantier från sitt moderbolag, vilket gäller oavsett anledning. Enligt de franska myndigheterna är inga undantag möjliga när det gäller denna regel om avsaknad av garanti. Principen upprepas dessutom i sin helhet i dokumentet, med följande ord: ”IFP garanterar inte Axens åtgärder eller försummelser”. De franska myndigheterna anger att regeln tillämpas på alla avtal eller projekt som Axens kan ingå eller bedriva med kunder och leverantörer samt på finansmarknaderna.
6.2.2.1 Om relationerna mellan Axens och dess kunder
(85)
Enligt de franska myndigheterna hävdar UOP Limited utan någon form av bevis att den offentliga garantin är viktig för Axens finansiella ställning på lång sikt, bl.a. med avseende på avtalsenliga garantier och underhållsskyldigheter som traditionellt brukar föreskrivas i licensavtal. (65) UOP Limited lägger inte heller fram något som styrker varför det är ”övertygat om att kommissionen inte kommer att hitta några bestämmelser om begränsat ansvar hos Axens”.
(86)
Med avseende på dessa punkter preciserar de franska myndigheterna att den regel som beskrivs i skäl 84 (enligt vilken dotterbolaget inte får lägga fram några garantikrav på moderbolaget) även gäller alla garantier som Axens kan förhandla fram eller ingå med en kund. De franska myndigheterna illustrerar sitt argument med det exempel om ”smakämnen” som nämns av UOP Limited i dess synpunkter. Enligt de franska myndigheterna väljer Axens vanligen att begränsa sitt ansvar till en viss andel av avgiften […] (*). Denna politik med begränsade garantier, som ingår i ”Principer för rättslig säkerhet i Axens”, skiljer sig följaktligen tydligt från bruket i andra företag som är verksamma på detta område, som enligt de franska myndigheterna har för vana att i vissa fall bevilja obegränsade garantier.
(87)
Slutligen påminner de franska myndigheterna om att de skyldigheter på området för underhåll/återställande som är tillämpliga vid skador inte tar den offentliga institutionen IFP:s finansiella medel i anspråk:
a)
Om Axens underlåter att betala sina skulder är den kapacitet som företagets ansvarsförsäkringsgivare erbjuder genom olika försäkringar för dess globala program mycket högre än de ansvarstak som Axens avtalat om med sina licenstagare.
b)
Axens kapacitet att omedelbart eller snabbt ta sina resurser i anspråk, särskilt pga. företagets låga skuldsättning, är också mycket hög.
c)
I avtalen mellan den offentliga institutionen IFP och Axens begränsas uttryckligen IFP:s ansvar vid underlåtenhet att betala skulder som uppstår hos en licenstagare till Axens till belopp som nödvändigtvis är begränsade eftersom de är relaterade till den avgift som tas ut av IFP.
d)
Axens ansvarsförsäkringsgivare avstår uttryckligen från att föra talan mot den offentliga institutionen IFP, oberoende av ärende.
(88)
Mot bakgrund av ovanstående är de franska myndigheternas slutsats att UOP Limiteds påståenden rörande förekomsten av påstådda fördelar som Axens får på marknaden för processlicenser saknar grund, särskilt därför att Axens oavbrutet bedrivit en politik för att begränsa de ansvarsgarantier som beviljas till företagets kunder.
(89)
I sin skrivelse av den 8 september 2009 anger de franska myndigheterna att det begränsade ansvaret gentemot kunderna föreskrivs både i ramlicensavtalet (66) och i produktlicensavtalet (67) som ingicks mellan den offentliga institutionen IFP och Axens och som trädde i kraft den 1 januari 2001. I dessa avtal föreskrivs att om Axens kan bevisa att företagets oförmåga att betala sina skulder beror på de tjänster som tillhandahålls av den offentliga institutionen IFP ska IFP:s finansiella ansvar begränsas till en procentuell andel (68) av de belopp som IFP verkligen fått som proportionell avgift vid en försäljning som ger upphov till en reklamation (produktlicens), och till den enhet som är föremål för en underlicens eller en försäljning som görs inom ramen för en underlicens som ger upphov till en reklamation (ramlicens). Den offentliga institutionen IFP:s ansvar kan med andra ord aldrig gå utöver 100 procent av de belopp som tagits ut. I ramlicensen föreskrivs dessutom att Axens ska ta hand om de finansiella garantier som beviljas underlicenstagare när det gäller processtekniska resultat. Den offentliga institutionen IFP är alltså inte ansvarig för de tekniska garantier som Axens beviljar sina kunder.
(90)
Dessutom föreskrivs i licensavtalen mellan Axens och dess kunder att Axens finansiella ansvar allmänt ska begränsas symmetriskt till […] (*) procent av de royalties som betalas av varje enhet som är föremål för en reklamation. Den offentliga institutionen IFP:s ansvar är helt självständigt från Axens, eftersom den garanti som Axens beviljar sina kunder av kommersiella skäl är högre än den som det har beviljats av IFP. Samma princip tillämpas på alla licenser som den offentliga institutionen IFP beviljar andra företag än dess dotterbolag.
(91)
Slutligen tillägger de franska myndigheterna att den offentliga institutionen IFP har principen att begränsa sitt ansvar gentemot sina kunder (dotterbolag eller utanför koncernen) eftersom det tillhandahåller tjänster för kundernas räkning (studier, uppdragsforskning, test etc.). Det ansvar som IFP beviljar består alltså i ett åtagande att korrigera utfört arbete, medan principen för den finansiella planen är att ansvaret är begränsat till […] (*) procent av den ersättning som verkligen inkasseras, med ett tak som eventuellt kan uppgå till […] (*) procent. Om kunden anser att det arbete som utförs av den offentliga institutionen IFP är bristfälligt kan IFP inte i något fall vara skyldigt att i det oändliga göra om arbetet.
6.2.2.2 Om relationerna mellan Axens och dess leverantörer samt om företagets finansieringsvillkor på finansmarknaderna
(92)
De franska myndigheterna förnekar att det finns någon som helst grund i UOP Limiteds hävdande rörande den påstådda uppfattningen att det finns obegränsade finansiella resurser som gagnar Axens och ger företaget förmånliga villkor hos såväl leverantörer som finansmarknader. Enligt de franska myndigheterna lägger UOP Limited inte fram någon form av bevis som stödjer detta påstående.
(93)
De franska myndigheterna anser att den regel som beskrivs i skäl 84, enligt vilken dotterbolaget inte kräver några garantier från moderbolaget, är tillräcklig för att ogiltigförklara den hypotes som läggs fram av UOP Limited.
(94)
Vad beträffar Axens lånevillkor, likväl som Beicip-Franlabs och Prosernats, på finansmarknaderna påminner de franska myndigheterna om att de är beredda att hos kommissionen ta på sig att se till att i varje finansieringsavtal och vid alla transaktioner föra in följande kommentar: Enligt fransk lagstiftning (särskilt kravet på uttryckligt godkännande för varje garanti) kommer denna finansieringsåtgärd inte att omfattas av någon form av direkt eller indirekt statlig garanti. (69)
7. BEDÖMNING
7.1 FÖREKOMST AV STATLIGT STÖD I DEN MENING SOM AVSES I ARTIKEL 107.1 I EUF-FÖRDRAGET
(95)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är ”[o]m inte annat föreskrivs i fördragen, […] stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(96)
För att i detta fall fastställa förekomsten av statligt stöd bör det först undersökas om den åtgärd som består av Frankrikes beviljande av ställningen som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag till IFP den 7 juli 2006 använder statliga medel (7.1.1) för att bevilja en obegränsad offentlig garanti som omfattar ekonomisk verksamhet (7.1.2). När omfattningen av den statliga garantin och den typ av verksamhet som denna gäller gör det möjligt att fastställa räckvidden för detta beslut (7.1.3) ska det undersökas om åtgärden i fråga ger koncernen IFP en selektiv fördel (7.1.4) kan påverka handeln mellan medlemsstaterna (7.1.5).
7.1.1 ANVÄNDANDE AV STATLIGA MEDEL I FORM AV OBEGRÄNSAD GARANTI
(97)
Med hänsyn till dess särskilda struktur som ekonomisk koncern enligt konkurrenslagstiftningen måste kommissionen beakta den potentiella effekten av den obegränsade statliga garanti som följer av IFP:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag på alla enheter i koncernen IFP, dvs. på IFP och på dess dotterbolag, genom att undersöka frågan i följande två steg:
-
När det gäller den offentliga institutionen IFP är den obegränsade garantin en direkt följd av dess ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag. IFP omfattas i sin egenskap av offentligrättslig juridisk person inte av allmänrätten i fråga om rättslig sanering och likvidation av företag i svårigheter. Med hänsyn till detta särdrag kan koncernen IFP:s moderbolag direkt bedriva sin ekonomiska verksamhet enligt mer förmånliga villkor än andra marknadsaktörer som inte åtnjuter ett jämförbart skydd (7.1.1.1).
-
När det gäller den verksamhet som bedrivs direkt av koncernen IFP:s privaträttsliga dotterbolag, som i fråga om konkurs till fullo omfattas av allmänrätten, framstår ett direkt ansvar för den offentliga institutionen, och följaktligen även för staten, som omöjligt. Det är följaktligen lämpligt att, vid otillräckliga tillgångar hos ett dotterbolag, analysera om Axens, Prosernats och Beicip-Franlabs fordringsägare kan omfattas av en indirekt mekanism på grundval av moderbolagets eventuella ansvar för sina dotterbolag, motsvarande en garanti (7.1.1.2).
7.1.1.1 Täckning av den offentliga institutionen IFP genom en obegränsad statlig garanti som den tilldelas genom sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag
(98)
I beslut C 56/2007 är kommissionens slutsats (70) att de särdrag som hör till La Postes ställning som offentlig institution (71) och särskilt förekomsten av en garanti för ersättning för enskilda fordringar och för upprätthållandet av La Postes existens och/eller dess skyldigheter innebär att staten fungerar som garant i sista hand när det gäller den ekonomiska verksamhet som institutionen bedriver.
(99)
I detta fall anser kommissionen att merparten av de argument som används i beslut C 56/2007 kan överföras till IFP:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag samt att IFP också åtnjuter en särskild juridisk ställning både vad beträffar återbetalningen till dess fordringsägare och vad beträffar vidmakthållandet av dess vid insolvens. Kraven på denna analys innebär även att kommissionen hänvisar till de argument som läggs fram i avsnitt 4.1 (”Klassificering av stödet”) i beslut C 56/2007.
A. Garanti för återbetalningen av enskilda fordringar
(100)
Först bör det undersökas om de franska myndigheternas argument om att det finns en statlig garanti till förmån för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag utesluts i lagstiftningen eller rättspraxis a), innan det kan visas att, om den offentliga institutionen IFP ställer in betalningarna, dess fordringsägare åtnjuter ett förmånligare förfarande än fordringsägare hos relevanta företag som omfattas av allmänrätten.
a) Förkastande av de franska myndigheternas argument
(101)
Kommissionen kan i motsats till vad de franska myndigheterna hävdar konstatera att den franska lagstiftningen medger förekomsten av underförstådda garantier och särskilt förekomsten av en statlig garanti på grund av ställningen som offentlig institution. Kommissionen förkastar de franska myndigheternas argument av följande skäl.
(102)
För det första hänvisar kommissionen till skälen 120-121 i beslut C 56/2007, i tillämpliga delar, eftersom de franska myndigheterna hävdar att det inte finns någon rättsakt eller något beslut där principen att staten garanterar skulder som innehas av offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag fastställs. Kommissionen anser tvärtom att, även om det inte finns någon rättsakt eller något beslut som bekräftar - eller utesluter - förekomsten av en uttrycklig statlig garanti till förmån för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag, så utesluter det inte att det kan finnas en underförstådd garanti.
(103)
För det andra hänvisar kommissionen till skälen 122-124 i beslut C 56/2007, eftersom de franska myndigheterna anser att det finns rättspraxis som belägger frånvaron av garantier, nämligen domen i målet Société de l'hôtel d'Albe (72) och domarna i Campoloro-målet (73). Som kommissionens expert påpekar i La Post-ärendet, handlar domen i det första målet (Société de l'hôtel d'Albe) inte om i exakt vilken situation garantin ska tas i anspråk. (74) Vad beträffar det andra målet (75) anser kommissionen tvärtom att det där ges belägg för att systemet i fråga, där staten har ett ansvar inom ramen för förfarandet för indrivning av offentliga institutioners skulder, uppvisar alla de egenskaper som kännetecknar en garantimekanism.
(104)
För det tredje anser kommissionen att de franska myndigheternas argument i La Poste-ärendet, enligt vilket de skulder som offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag ådragit sig sedan grundlagen om finanslagstiftning trädde i kraft den 1 januari 2005 inte kan omfattas av någon underförstådd garanti, inte kan godkännas.
a)
Kommissionen betonar att den offentliga institutionen IFP:s ställning ändrades den 7 juli 2006, dvs. efter ikraftträdandet av grundlagen om finanslagstiftning. Det är mot denna bakgrund inte nödvändigt att undersöka de argument som lades fram av de franska myndigheternas expert i La Poste-ärendet rörande de eventuella skuldförbindelser som ingåtts före den 1 januari 2005, vilket gäller även om de franska myndigheterna i tillämpliga delar hänvisar till dessa i sina synpunkter. De skulder som den offentliga institutionen IFP ådrog sig före den 1 januari 2005 var skulder som ett privaträttsligt företag i den mening som avses i lag nr 43-612 av den 17 november 1943 om förvaltningen av yrkesintressen ådrog sig (och följaktligen en privaträttslig juridisk person). De kunde när de tecknades (76) följaktligen inte omfattas av den obegränsade garanti som följer av IFP:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag.
b)
Kommissionen noterar dock, som dess expert för övrigt har framhållit i La Poste-ärendet och som den redan har förklarat i skäl 130 i beslut C 56/2007, till vilket kommissionen i tillämpliga delar hänvisar, att kravet på att statliga garantier ska införas i en finansiell lag dessutom endast gäller ”beviljande” av sådana garantier. Följaktligen omfattar handlingen att bevilja en garanti de fall där staten genom en uttrycklig viljeyttring beslutar sig för att utfärda garantier för ett organ eller en verksamhet. Tillämpningsområdet för skyldigheten att föra in garantier i en finansiell lag omfattar alltså inte garantier som uppstår till följd av en juridisk ställning eller av en skyldighet som fastställs i rättspraxis och som utmärks av att de är underförstådda och automatiska. Denna andra kategori omfattas inte av något statligt beslut utan handlar om att staten placerar sig i en redan befintlig rättslig situation som garantin bara är en följd av. (77)
c)
Kommissionens slutsats är därför densamma som i skäl 131 i beslut C 56/2007, till vilket den i tillämpliga delar hänvisar till, det vill säga att de franska myndigheternas argument med hänvisning till grundlagen om finanslagstiftning inte är övertygande och att det faktum att det inte anges i någon finansiell lag att staten erbjuder den offentliga institutionen IFP garantier till följd av dess juridiska ställning inte utesluter att det ändå förekommer en sådan garanti. Kommissionen anser i vilket fall som helst att denna förekomst inte är knuten till att åtgärden har klassificerats som en garanti i fransk lagstiftning och inte heller till att det är fråga om en garanti som omfattas av grundlagen om finanslagstiftning. Det enda som är relevant är hur åtgärden klassificeras enligt unionsrätten, där det erkänns att det är fråga om en underförstådd garanti när en medlemsstat är rättsligt skyldig att betala en annan persons skuld om den personen inte kan göra det. (78)
(105)
För det fjärde avvisar kommissionen de franska myndigheternas argument att en statlig garanti till förmån för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag innebär att inrättandet av en ny offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag (inklusive genom en ändring av juridisk ställning) betyder att det måste vidtas garantier för att skydda de av fordringsägarnas rättigheter som uppstått innan denna omvandling, och dess motsats (modus tollens), enligt vilken en sådan mekanism aldrig har införts (79), varför det inte finns någon garanti till förmån för den offentliga institutionen IFP.
a)
Som kommissionens expert har angett i La Poste-ärendet och som nämns i skäl 133 i beslut C 56/2007, till vilket kommissionen i tillämpliga delar hänvisar, anser den att detta påstående bygger på en alltför vid tolkning av det grundlagsfästa skyddet av äganderätten.
b)
Kommissionen vill, som den redan gjort i skäl 134 i beslut C 56/2007 och till vilket den i tillämpliga delar hänvisar, precisera att äganderätten inte kräver att det vidtas särskilda åtgärder för att garantera fordringsägares rättigheter när en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag omvandlas till ett företag som omfattas av förfarandena för sanering och likvidation. Avsaknaden av sådana åtgärder bevisar alltså inte att det inte finns någon underförstådd garanti.
c)
Kommissionen tillägger, som den förklarat i skälen 135-136 i beslut C 56/2007 och till vilka den i tillämpliga delar hänvisar, att det faktum att de franska myndigheterna beslutade sig för att utfärda en uttrycklig garanti till La Poste (80) därför att den 1990 fått en juridisk ställning som kan likställas med en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag inte är ett bevis för att det inte redan fanns en underförstådd garanti till dess förmån.
(106)
Slutligen hänvisar kommissionen till det avsnitt i detta beslut som avser statens ansvar, till avsnitt 4.1.1 A b.3 i beslut C 56/2007 när det gäller den artikel av M. Labetoulle som citeras av de franska myndigheter, (81) och till sin analys av rättspraxis i Campoloro-målet. (82)
(107)
I motsats till de franska myndigheterna, som anser att en sådan garanti utesluts i rättsakterna, noterar kommissionen att förekomsten av underförstådda garantier kopplade till en offentlig institution bekräftas i en skrivelse av Conseil d'État från 1995 i samband med Crédit Lyonnais-målet, där förekomsten av en underförstådd statlig garanti baseras enbart på den offentliga institutionens egenskaper. (83)
(108)
I enlighet med skälen 142-145 i beslut C 56/2007, till vilka hänvisas i tillämpliga delar, delar inte kommissionen de franska myndigheternas tolkning, enligt vilken Conseil d’États skrivelse inte går att överföra på den offentliga institutionen IFP. Kommissionen betonar särskilt att ingen hänvisning till uppdraget, förekomsten av en statsrevisor hos en offentlig institution görs i denna skrivelse. För övrigt ger de franska myndigheterna ingen förklaring till varför detta yttrande enligt dem skulle vara tillämpligt på offentliga institutioner med en statsrevisor. Kommissionen avvisar dessutom de franska myndigheternas argument om att yttrandet inte skulle vara tillämpligt eftersom det utfärdades innan grundlagen om finanslagstiftning antogs och det strider mot senare rättspraxis hos Conseil d'État. Kommissionen har i skäl 104 och i beslut C 56/2007påmint om att grundlagen om finanslagstiftning inte hindrar förekomsten av statligt stöd till förmån för den offentliga institutionen IFP.
(109)
Slutligen beaktar kommissionen, i enlighet med skälen 146-147 i beslut C 56/2007, till vilka den i tillämpliga delar hänvisar, skrivelsen från ministeriet för ekonomi, finans och industri av den 22 juli 2003 som syftade till att ”kartlägga bestämmelserna om underförstådda eller uttryckliga statliga garantier”. Av denna skrivelse framgår att statliga garantier kan följa av mycket olika former av rättsliga dokument (84) och att inrättandet av en offentlig institution kan innebära en underförstådd statlig garanti som gynnar fordringsägare i den institutionen. (85)
b) Den offentliga institutionen IFP:s fordringsägare garanteras ersättning för sina fordringar
(110)
I likhet med vad som visas i avsnitt 4.1.1 A b i beslut C 56/2007, till vilket den i tillämpliga delar hänvisar, vill kommissionen fortsättningsvis visa att i en situation där den offentliga institutionen IFP ställer in betalningarna befinner sig dess fordringsägare i en mer förmånlig situation än fordringsägarna till ett företag som omfattas av handelsrätten.
(111)
För det första är traditionella begränsningar för reglering av en fordran på en privaträttslig enhet inte tillämpliga i fråga om offentliga institutioner. Mot bakgrund av de grunder som beskrivs mer utförligt i skälen 150-154 i beslut C 56/2007, till vilka den hänvisar i tillämpliga delar, konstaterar kommissionen när det gäller denna första punkt följande:
-
I motsats till fordringsägare i företag som omfattas av handelsrätten riskerar fordringsägare i den offentliga institutionen IFP (som inte omfattas av allmänrätten i fråga om sanering och likvidation av företag i svårigheter) inte att förlora sina fordringar helt eller delvis efter ett likvidationsförfarande.
-
Den offentliga institutionen IFP:s juridiska person hindrar inte en statlig garanti för företaget.
-
Eftersom det inte uttryckligen anges någon begränsning för statens ansvar för den offentliga institutionen IFP kan dess fordringsägare med goda skäl förlita sig på principen om att staten ska stå för IFP:s skulder, trots att den är en juridisk person.
(112)
För det andra är det förfarande som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 (och genom diverse tillämpningsföreskrifter) (86), av de orsaker som redovisas i skälen 113-117, vid indrivning av skulder från offentliga institutioner genom ett betalningsföreläggande mer förmånligt för den offentliga institutionen IFP:s fordringsägare än de rättsliga förfarandena enligt allmänrätten, eftersom de inte kan leda till att en fordran som de har hos den offentliga institutionen IFP utsläcks.
(113)
I enlighet med analysen i skälen 157-161 i beslut C 56/2007, till vilka den hänvisar i tillämpliga fall, noterar kommissionen först och främst att enligt lagen av den 16 juli 1980 (87) och dess tillämpningsföreskrifter (88) är staten behörig myndighet för indrivning av skulder från offentliga institutioner, samtidigt som den ges stora befogenheter: rätt att godkänna utbetalningar och att skapa tillräckliga resurser.
(114)
I likhet med de beaktanden som anges i skälen 162-168 i beslut C 56/2007, till vilka den hänvisar i tillämpliga delar, anser kommissionen att det särskilda förfarande som fastställs i lagen av den 16 juli 1980 och dess tillämpningsföreskrifter är enbart ett förfarande för att driva in fordringar och inte något likvidationsförfarande. När förfarandet har genomförts försvinner inte fordran, medan ett domstolsbeslut om avslutande av det allmänrättsliga likvidationsförfarandet på grund av otillräckliga tillgångar utan påföljder innebär att fordringsägare förbjuds att vidta ytterligare rättsliga åtgärder. Kommissionen noterar dessutom att det i lagen av den 16 juli 1980 och dess tillämpningsföreskrifter anges att utbetalningar får skjutas upp, samtidigt som det inte anges någon slutpunkt, då betalningarna ska ställas in. Detta ger fordringsägarna uppfattningen att det alltid kommer att finnas tillräckliga resurser för att reglera deras fordringar hos den offentliga institutionen. Dessa två omständigheter innebär att man kan anse att situationen med otillräckliga medel i förekommande fall täcks av staten och alltså endast är tillfällig. Däremot finns det inte något likvidationsförfarande där det föreskrivs att en tredje part ska kunna bli ansvarig för den insolventa personens skulder, utom då det är fråga om en garantigivare.
(115)
I enlighet med analysen i skälen 170-180 i beslut C 56/2007, till vilka den hänvisar i tillämpliga delar, anser kommissionen att staten genom de franska rättsakterna får tillstånd och till och med uppmuntras att ge bidrag till offentliga institutioner i stället för att dessa tar upp klassiska banklån vid likviditetsbrist. Dessa bidrag kan vara de ”kompletterande resurser” som avses i lagen av den 16 juli 1980. Kommissionen anser även att fordringsägarna känner till dessa föreskrifter och alltså har fog för att anta att tillsynsmyndigheten kommer att kunna få fram de resurser som krävs för att reglera fordringarna. Kommissionen anser följaktligen att sannolikheten för att en fordringsägare inte skulle lyckas få sin fordran reglerad genom tillämpning av de förfaranden som införs genom lagen av den 16 juli 1980 är mycket liten.
(116)
Till skillnad från sin slutsats i fråga om La Poste i beslut C 56/2007 konstaterar kommissionen dock att de egna resurser som kan tas i anspråk från den offentliga institutionen IFP är relativt omfattande. Som de franska myndigheterna förklarar i skäl 44 motsvarade IFP:s likvida tillgångar och placeringar (150,3 miljoner euro) i slutet av 2007 ungefär fem gånger beloppet på lån och finansiella skulder (25,2 miljoner euro). Kommissionen erkänner därför att det enligt IFP:s nuvarande finansiella ställning är föga sannolikt, åtminstone i den närmaste framtiden, att en brist på resurser kan göra den offentliga institutionen IFP oförmögen att ta hand om sina skulder och leda till ett behov av statliga insatser.
(117)
Även om det för närvarande är osannolikt att den offentliga institutionen IFP:s tillgångar skulle bli otillräckliga är en sådan situation icke desto mindre möjlig på lång sikt. Under sådana omständigheter skulle svårigheten att mobilisera ytterligare resurser genom att överlåta tillgångar leda till användandet av andra garantimekanismer (förskott, försök att utkräva ansvar av staten osv.). Dessutom kan lagstiftarens påbud om en ordning för att skydda tillgångar ge näring åt tvister om statens strikta ansvar om den offentliga institutionen IFP underlåter att betala sina skulder. (89) På denna punkt beaktar kommissionen de franska myndigheternas argument (90) om att i fall staten anser att en tillgång som tillhör en offentlig institution är ”nödvändig” för att fullgöra ett uppdrag i allmänhetens tjänst och alltså invänder mot dess överlåtelse, är den ändå inte ersättningsskyldig enligt garantimekanismer. Kommissionen noterar följaktligen att de franska myndigheterna har erkänt (även om de bestrider att IFP skulle ha en fördel av detta) att kravet på kontinuitet i den offentliga verksamheten gäller för statens representant under det förfarande som fastställs genom lagen av den 16 juli 1980. (91) Kommissionen anser även att ett sådant val av den offentliga makten att inte använda sig av försäljning av tillgångar för att upprätthålla en allmännyttig tjänst kan leda till ett strikt ansvar för staten för en rubbning av likheten inför de offentliga bördorna.
(118)
För det tredje anser kommissionen, av de orsaker som lagts fram i skälen 185-226 i beslut C 56/2007 och till vilka den hänvisar i tillämpliga delar, att i den föga sannolika händelse att det förfarande som fastställs i lagen av den 16 juli 1980 inte innebär att en fordringsägare kan få ersättning, uppvisar de utvägar som denna kan tillgripa för att utkräva statens ansvar de egenskaper som utmärker en garantimekanism.
(119)
Även om de franska myndigheterna anser att staten i princip varken kan ställas till ansvar för försummelser eller utkrävas ett strikt ansvar, (92) erkänner de att om ett krav på kontinuitet för allmännyttig tjänst ställs på statens företrädare under genomförandet av det förfarande som fastställs i lagen av den 16 juli 1980, är det möjligt att domstolen förordnar om gottgörelse för fordringsägaren. I sådant fall anser de franska myndigheterna dock att det inte skulle innebära någon fördel för fordringsägaren, eftersom ersättningen skulle vara jämförbar med den som skulle ha gällt inom ramen för allmän rätt. I detta avseende påpekar kommissionen vissa särdrag i de specialbestämmelser som inrättats genom lagen av den 16 juli 1980: enligt allmänrättens bestämmelser om likvidation brukar fordringsägare (särskilt oprioriterade fordringsägare) i allmänhet inte få tillbaka hela sin fordran och för det mesta brukar företag i likvidation inte få sina skulder betalade av en tredje part.
(120)
De franska myndigheterna bestrider även att fordringsägarnas möjlighet till ersättning på grund av detta ansvar kan jämställas med en garanti. Kommissionen anser däremot att åtagandet om statligt ansvar (för försummelser eller strikt ansvar) vid indrivning av skulder från offentligrättsliga juridiska personer i enlighet med lagen av den 16 juni 1980 är likvärdigt med en garantimekanism i enlighet med unionsrätten, eftersom det garanterar fordringsägarna återbetalning av deras fordran och ålägger staten att betala ut ersättningen om den offentliga institutionen IFP inte kan göra det. Dessutom syftar rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) i målet Société de gestion du port de Campoloro et Société fermière de Campoloro mot Frankrike (93) (nedan kallat Campoloro-målet) till att erkänna förekomsten av en automatisk garanti.
(121)
Slutligen anser kommissionen, i likhet med den demonstration som görs i skälen 181-184 i beslut C 56/2007 och till vilka den hänvisar i tillämpliga delar, att de franska myndigheternas förslag som syftar till att förtydliga att tillämpningsdekretet för lagen av den 16 juli 1980 är otillräcklig för att utesluta att resurser tas i anspråk tack vare ett tillskott av offentliga resurser.
a)
De franska myndigheterna har föreslagit följande ändring av dekretet om tillämpning av lagen av den 16 juli 1980: ”Om betalningsföreläggandet inte efterlevs innan dess tidsfrister löper ut ska statens representant eller tillsynsmyndighet föra upp utgiften på den försumliga offentliga institutionens eller verksamhetens budget. Den ska i förekommande fall frigöra de nödvändiga resurserna inom ramen för den offentliga institutionens eller verksamhetens budget, endera genom att begränsa de anslag som avsatts för andra syften, men som är tillgängliga, eller genom att öka medlen” (ändringen kursiverad).
b)
Kommissionen påpekar dock, precis som den gjorde i skäl 67 i beslutet om att inleda förfarandet, att föreskrifterna varken i sin nuvarande version eller i den ändrade versionen enligt de franska myndigheternas förslag utesluter att resurser frigörs genom en resursökning som möjliggjorts genom ett tidigare bidrag eller tillskott av offentliga medel.
(122)
På grund av de orsaker som anges i skälen 204-211 i beslut C 56/2007, till vilka den hänvisar i tillämpliga fall, anser kommissionen dessutom att Europadomstolens avgörande i Campoloro-målet visar att franska statens ansvar i det fallet fungerar som en underförstådd garanti för offentliga myndigheters skulder och att detta ansvar inte är kopplat till något skadevillkor.
a)
Kommissionen noterar särskilt att Europadomstolen inte godtog de argument som de franska myndigheterna försökte stödja sig på, (94) det vill säga dels avsaknaden av en utlösande faktor som kunde hänföras till staten, dels avsaknaden av en statlig garanti för offentliga institutioner som är offentligrättsliga juridiska personer, och att den godtog de klagandes motargument. (95)
b)
Kommissionen noterar att domstolen slutligen konstaterade att det hade skett en kränkning av artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad konventionen), bl.a. av följande skäl: ”Dessa domstolsavgöranden bör alltså verkställas och domstolen påminner om att ingen statlig myndighet får hänvisa till bristande resurser för att inte betala en skuld som bygger på ett rättsligt avgörande […]”. Domstolen konstaterade också att det hade skett en kränkning av artikel 1 i protokoll nr 1 i konventionen eftersom de klagande utsatts för ett intrång i deras äganderätt på grund av en särskild och oskälig börda till följd av att de belopp som de hade att fordra inte betalats ut. (96) Mot bakgrund av ovanstående gav Europadomstolen staten ansvaret för de skuldsatta kommunernas totala skulder. (97)
c)
Kommissionen anser att följande tre viktiga slutsatser kan dras av denna rättspraxis:
-
Med förbehåll för om de klagande uppnår ett domstolsbeslut som erkänner deras fordringar, fungerar statens ansvar som en underförstådd garanti, (98) dels om den franska staten döms att betala den offentligrättsliga juridiska personens skuld, (99) dels om ingen fördelning görs mellan vad som kan hänföras till den skuldsatta lokala myndighetens insolvens och vad som kan hänföras till eventuella försummelser av staten (domstolen försöker aldrig fastställa någon utlösande faktor som kan hänföras till staten utan riktar in sig på gäldenärens insolvens).
-
Detta ansvar omfattar skulder hos offentliga myndigheter, trots att dessa är juridiska personer. De franska myndigheterna har uttryckligen hänvisat till förekomsten av en juridisk person och av egna tillgångar för att bestrida den franska statens ansvar, men Europadomstolen har avvisat det argumentet.
-
Tillämpningsområdet för den statliga garantin utsträcks till den offentliga myndighet som inrättas av staten. Garantin är alltså starkt kopplad till gäldenärens offentligrättsliga ställning.
d)
Kommissionen konstaterar dessutom att Europadomstolens lösning i Campoloro-målet inte är isolerad utan följer av en starkt bekräftad utveckling av rättspraxis, bl.a. i domarna i målen Artico mot Italien (100) och Bourdov mot Ryssland. (101)
(123)
På grund av de orsaker som anges i skälen 212-220 i beslut C 56/2007, till vilka den hänvisar i tillämpliga fall, anser kommissionen att de synpunkter som lagts fram av de franska myndigheterna inte är av en sådan karaktär att de ogiltigförklarar detta. Till följd av ovanstående sluter sig kommissionen, i likhet med sin slutsats om La Poste-ärendet i skäl 222 i beslut C 56/2007 och i beslutet om att inleda förfarandet, sluter sig kommissionen av ovanstående till att enligt den nuvarande franska lagstiftningen kan en fordringsägare i den offentliga institutionen IFP som inte har lyckats få sin fordran reglerad genom de förfaranden som fastställs i lagen av den 16 juli 1980 få motsvarande hela sin fordran betald genom att som en sista utväg åberopa statens ansvar, i motsats till vad som sker inom ramen för ett allmänrättsligt förfarande där återbetalningen till fordringsägaren begränsas av värdet på de tillgängliga tillgångarna. Kommissionen anser därför att statens ansvar behandlas som en garanti. Det begränsas inte genom någon fransk rättsakt och det är i sig kopplat till gäldenärens offentligrättsliga ställning.
(124)
På grund av de orsaker som anges i skälen 223-226 i beslut C 56/2007, till vilka den hänvisar i tillämpliga fall, beaktar kommissionen dessutom de franska myndigheternas förslag om att införa en klausul i alla avtal som ingås av den offentliga institutionen IFP och som medför en fordran, i syfte att begränsa det strikta ansvar som staten har endast på grundval av den offentliga institutionen IFP:s insolvens. Kommissionen anser dock att en sådan rättslig ram förblir bräcklig och att tvivel kvarstår rörande dess beständighet, eftersom undantaget för accepterad risk är en regel som etablerats genom rättspraxis som alltid kan förändras. Kommissionen anser följaktligen att förslaget är i sig otillräckligt eftersom det inte täcker alla möjligheter. Det gör det inte möjligt att utesluta att den statliga garantin gäller alla typer av ansvar (särskilt ansvar utanför avtalsförhållanden och straffrättsligt ansvar). Det går dessutom inte att föreskriva i ett avtal att staten inte har ansvar för den offentliga institutionen IFP:s skulder till sina fordringsägare, eftersom IFP t.ex. därför att IFP genom olika rättsliga mekanismer skulle kunna ådra sig en skuld till en tredje part, bl.a. genom uppköp av en annan organisation (102) med fordringar från oidentifierbara tredje parter redan från början. När det gäller enskilda fordringar som innehas av tredje parter anser kommissionen att det bara är en rättsakt med generell omfattning där det anges att staten inte ger den offentliga institutionen IFP några garantier och som är tillämplig på alla situationer och alla typer av tredje parter som är tillräcklig för att ”upphäva” den obegränsade garantin. Dessutom, även om de franska förslagen skulle hindra alla möjligheter för en fordringsägare i den offentliga institutionen IFP att åberopa statens ansvar för att få ersättning för sin fordran (en hypotes som enligt kommissionen inte har verifierats), går det inte att endast genom dessa förslag tydligt fastställa vad som ska hända om den offentliga institutionen IFP blir insolvent. (103)
(125)
För det fjärde kan en fordringsägare i en offentlig institution som inte får sina krav uppfyllda ändå vidta rättsliga åtgärder på grund av att denne har fattat sitt beslut på grundval av en legitim, felaktig förväntan om att en fordran alltid skulle bli betald.
(126)
På grund av de orsaker som anges i skälen 227, 228 (strecksatserna 1-3) och 229 i beslut C 56/2007, till vilka den hänvisar i tillämpliga fall, anser kommissionen att det genom teorin om det yttre skenet (104) går att bekräfta att fordringsägarna i den offentliga institutionen IFP har grund för att på grundval av en rad samstämmiga omständigheter tro att en sådan garanti faktisk existerar (och detta även utan att utgå ifrån att IFP:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag inte rättsligt kan dem en obegränsad garanti från den franska staten). De viktigaste faktorer som är relevanta i fråga om teori om det yttre skenet bygger på olika rättsakter (lagen av den 16 juli 1980 och dess tillämpningsföreskrifter) eller officiella dokument (budgetdokument) som ger fordringsägare anledning att tro att staten ska ta över de skulder som innehas av offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag om institutionerna saknar medel, eller att statens ansvar ska träda in, samt på att vid brist på förtydligande från de franska myndigheterna av det rättsliga läget efter Campoloro-målet och de första förfarandena som kommissionen inlett i fråga om den juridiska ställningen för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag och som förstärker fordringsägarnas förtroende för att det finns en sådan garanti, samt slutligen på avsaknaden av en tydlig angivelse av vilka effekter det skulle få om en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag ställer in betalningarna.
(127)
I detta fall vill kommissionen tillägga att före den 7 juli 2006 hade den offentliga institutionen IFP:s eventuella fordringsägare en relation med en yrkesinstitution enligt lag nr 43-612 av den 17 november 1943 om förvaltningen av yrkesintressen, en privaträttslig juridisk person som det inte finns några skäl för att tro att den omfattades någon statlig garanti. Tillämpningen av teorin om det yttre skenet kan därför i detta fall bara vara relevant för de fall som gäller fordringar som uppstått efter ändringen av den offentliga institutionen IFP:s ställning.
(128)
I likhet med sin expert i La Poste-ärendet konstaterar kommissionen vad beträffar de fordringar som uppstått efter den 7 juli 2006 att även om fordringsägaren felaktigt hade antagit att staten skulle vara skyldig att garantera offentliga institutioners skulder i allmänhet och den offentliga institutionen IFP:s i synnerhet, skulle detta vara ett legitimt fel med hänsyn till det ovan anförda och detta skulle kunna ge rättsliga effekter. I det sällsynta fall en fordringsägare inte skulle få sin fordran reglerad skulle fordringsägaren ändå vara säker på att den inte riskerade att försvinna.
B. Garanti om upprätthållande av den offentliga institutionen IFP:s existens och/eller dess skyldigheter
(129)
På grund av de orsaker som anges i skälen 230-250 i beslut C 56/2007, till vilka den hänvisar i tillämpliga fall, anser kommissionen att även om fordringsägaren i en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag inte skulle lyckas få sin fordran reglerad inom rimlig tid efter att tillämpat de förfaranden som beskrevs i det föregående avsnittet, kan fordringsägaren fortfarande vara säker på att fordran inte kommer att försvinna, till skillnad mot den situation som en fordringsägare i en privaträttslig enhet i likvidation befinner sig i, som inte har några garantier för att reglera sin fordran.
(130)
Kommissionen betonar att en offentlig institution avlägsnas/likvideras inte genom beslut av den offentliga myndigheten med avlägsnande av institutionens rättigheter och skyldigheter. Om det sker en nedläggning genom ett beslut av en offentlig myndighet pekar nämligen praxis och de grundläggande förvaltningsrättsliga principerna på att en nedlagd offentlig institutions rättigheter och skyldigheter alltid övertas av någon annan enhet eller, i sista hand av staten, trots att detta inte uttryckligen föreskrivs i någon rättsakt. Offentliga institutioners skulder överförs med andra ord alltid till en annan juridisk person som inte kan vägra att ta emot dem. Varje fordringsägare kan därför vara säker på att den rätt som följer av fordran kommer att kunna åberopas hos något annat organ och att fordran alltså inte kommer att försvinna.
(131)
Kommissionen hänvisar i detalj till analysen i skälen 233-250 i beslut C 56/2007, som bygger på den undersökning av den organiska utvecklingen av offentliga institutioner som utförts av kommissionens expert. I undersökningen identifieras tre orsaker till nedläggning av offentliga institutioner: (105) mandatet löper ut för en offentlig institution, nedläggning av en offentlig institution på grund av att dess uppdrag försvinner, och (det vanligaste fallet), uppdraget överförs, vilket med nödvändighet medför en överföring av rättigheter och skyldigheter.
a)
På grundval av denna sakkunskap kan det för det första konstateras att även om det inte finns någon generell rättslig ordning för att organisera avveckling av offentliga institutioner visar praxis att det i rättsakten alltid föreskrivs att rättigheter och skyldigheter i den institution som ska avvecklas ska överföras till staten eller till den organisation som övertar uppdraget. (106)
b)
För det andra handlar det i allmänhet om en överföring av ”rättigheter och skyldigheter” (där begreppet skyldigheter med all säkerhet syftar på skulder), ibland om en överföring av ”arv” (107) (en formulering som också inkluderar skulder). Det enda exemplet på att en offentlig institution helt enkelt har avlägsnats omfattar i vilket fall som helst en överföring av själva ”skulderna” till andra offentligrättsliga institutioner. (108)
c)
För det tredje övertas institutionens rättigheter och skyldigheter av en annan organisation även när ett uppdrag avlägsnas.
d)
Slutligen är den praxis som beskrivs i undersökningen förenlig med den kodifierande föreskriften nr 02-060-M95 av den 18 juli 2002 och med handboken om den finansiella organisationen när nationella offentliga institutioner inrättas, omvandlas och avvecklas. (109) Rättigheter och skyldigheter från en likviderad offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag tillfaller alltså antingen staten eller den juridiska person som övertar institutionens uppdrag.
(132)
I enlighet med sin expert i La Poste-ärendet konstaterar kommissionen slutligen att offentliga institutioners skulder i praktiken alltid överförs till en annan offentligrättslig juridisk person om den offentliga institution som innehar uppdraget avlägsnas. Fordringsägare till sådana offentliga institutioner, varav den offentliga institutionen IFP är en, kan alltså vara förvissade om att deras oreglerade fordringar inte kommer att släckas ut.
C. Slutsats om förekomsten av en statlig garanti till förmån för det statliga företaget IFP
(133)
Mot bakgrund av de faktorer som lyfts fram för att bevisa förekomsten av en garanti för enskilda fordringar och för upprätthållandet av den offentliga institutionen IFP:s skyldigheter drar kommissionen slutsatsen att från och med ändringen av den offentliga institutionen IFP:s ställning den 7 juli 2006 gäller följande:
-
Den offentliga institutionen IFP:s fordringsägare möter inte de vanliga begränsningar för att bestrida den fullständiga regleringen av en fordran som brukar gälla enligt privaträtten och förvaltningsrätten.
-
Den offentliga institutionen IFP:s fordringsägare kan använda sig av särskilda förfaranden för att få ersättning för sina fordringar där staten får tillstånd att tvinga gäldenären att reglera en fordran.
-
Det finns inget i den franska lagstiftningen som låter den offentliga institutionen IFP:s fordringsägare förstå att det kan ställas inför en slutgiltig insolvens.
-
Vid insolvens framgår av budgetdokumenten att staten kan bevilja ett extraordinärt stöd till organ inom den offentliga sektorn, som den offentliga institutionen IFP tillhör.
-
Om de förfaranden som beskrivs ovan inte gör det möjligt för fordringsägaren att få ersättning kan denna åberopa statens ansvar för att få fordran betald i sin helhet.
-
Om de åtgärder som beskrivs ovan drar ut på tiden kan fordringsägaren vara säker på att fordran inte kommer att försvinna även om den offentliga institutionen IFP skulle genomgå en organisk utveckling.
(134)
Dessa särdrag är i sig kopplade till IFP:s ställning som offentlig institution och innebär att staten fungerar som garant i sista hand. Det går alltså med fog att dra slutsatsen att IFP till följd av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag omfattas av en obegränsad garanti från den franska staten.
(135)
Denna obegränsade garanti till den offentliga institutionen IFP innebär en överföring av statliga resurser i den mening som avses i punkt 2.1 i tillkännagivandet om garantier. Den offentliga institutionen IFP betalar inga premier för garantin. Härigenom är samtidigt handelslagen relevant, eftersom staten avstår från den ersättning som normalt åtföljer garantier. Dessutom medför garantin en risk för att statliga resurser kan komma att tas i anspråk för att betala IFP:s skulder. (110)
(136)
Slutligen kan den obegränsade statliga garantin till den offentliga institutionen IFP hänföras till staten eftersom den är en följd av kombinationen av företagets juridiska ställning, och principerna i nationell lagstiftning samt de båda rättsakterna, det vill säga lagen av den 25 januari 1985 (numera handelslagen) och lagen av den 16 juli 1980 med tillämpningsföreskrifter.
7.1.1.2 Avsaknad av täckning för dotterbolag till koncernen IFP genom den obegränsade garantin
(137)
Som kommissionen redan angivit i sitt beslut C 51/2005 (111), i beslutet om att inleda förfarandet, och i avsnitt 2 (”Koncernen IFP”), bildar den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag Axens, Beicip-Franlab och Prosernat från konkurrensrättslig synpunkt en ekonomisk koncern. Den offentliga institutionen IFP innehar direkt 100 procent av Axens kapital och 100 procent av Beicip-Franlabs kapital, samt indirekt 100 procent av Prosernats kapital, och kontrollerar dotterbolagen genom att personer från dess ledning ingår i dotterbolagens beslutsfattande organ, uttalar sig särskilt om strategiska riktlinjer och avgörande beslut för dotterbolagens framtid. Dessa är genom exklusiva avtal om överföring av teknik nödvändiga för dotterbolagens ekonomiska verksamhet (avtal som medför ömsesidig förhandsrätt (112)) och för avtal om tillhandahållande av lokaler och personal, för att den ekonomiska integrationen av den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag Axens, Beicip-Franlab och Prosernat ska vara tillräckligt stark för att uppnå den slutsatsen. Det är också nödvändigt att undersöka den exakta räckvidden av den statliga garantin för att verifiera, om ett dotterbolag till ett privaträttsligt dotterbolag till den offentliga institutionen IFP underlåter att betala sina skulder, om offentliga resurser kan mobiliseras för att gottgöra fordringsägarna (dvs. om den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag omfattas av den obegränsade statliga garantin eller ej).
(138)
UOP Limited uttalar sig i sina synpunkter inte om denna fråga. Företagets argument bygger på den uppfattning som marknadens aktörer har om enheten IFP/Axens, som enligt dem är att koncernen IFP har en fördel gentemot leverantörer, kunder och kapitalplacerare. Denna aspekt granskas i avsnitt 7.1.4 i detta beslut, som ägnas granskningen av de fördelar som koncernen IFP drar av åtgärden.
(139)
De franska myndigheterna bestrider däremot, i enlighet med skäl 47, förekomsten av en statlig garanti till förmån för den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag, bl.a. på grund av deras ställning som allmänrättsliga aktiebolag.
(140)
I likhet med den demonstration av förekomsten av en obegränsad garanti till förmån för den offentliga institutionen IFP som görs i avsnitt 7.1.1.1 kommer kommissionen i det följande att undersöka om fordringsägarna i den offentliga institutionen IFP:s privaträttsliga dotterbolag åtnjuter en garanti vad beträffar återbetalningen av deras enskilda fordringar (A) eller en garanti för upprätthållandet av dotterbolagens skyldigheter (B) vid otillräckliga tillgångar.
A. Fordringsägarna i den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag har ingen garanti vad beträffar återbetalningen av deras enskilda fordringar
(141)
Den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag är aktiebolag. Som privaträttsliga juridiska personer (till skillnad från deras kontrollerande huvudbolag, som är en offentlig institution) omfattas de i Frankrike helt av tillämpningsområdet för de allmänrättsliga förfarandena för sanering och likvidation. (113)
(142)
Före undersökningen av om det kontrollerande huvudbolaget den offentliga institutionen IFP:s ansvar kan åberopas för dess dotterbolag (b) är det lämpligt att presentera det allmänrättsliga likvidationsförfarande som dotterbolagen omfattas av vid inställning av betalningar (a).
a) Det allmänrättsliga likvidationsförfarandet
(143)
Om ett av dotterbolagen i koncernen IFP, aktiebolag, ställer in betalningarna (dvs. inte längre kan reglera sina skulder med sina befintliga tillgångar) och en sanering framstår som uppenbart omöjlig (114) leder det allmänrättsliga förfarandet (115) till att det träder i likvidation. Gäldenären ska begära att förfarandet inleds (116) senast fyrtiofem dagar efter att betalningarna ställts in (om denne inte redan begärt att ett förlikningsförfarande ska inledas). Ett sådant likvidationsförfarande syftar till att avsluta företagets verksamhet eller avyttra dess egendom genom en fullständig eller uppdelad överlåtelse av dess rättigheter och tillgångar. (117) I det domstolsbeslut som inleder likvidationen (118) utser domstolen en konkursdomare samt en förvaltare som fungerar som likvidator eller en person som väljs på grund av sin kompetens på området. Likvidatorn upprättar under den månad som utnämningen varar en rapport om företagets ställning och genomför sedan likvidationsåtgärderna samt verifierar (119) fordringarna. (120) Likvidationsresultatet fördelas mellan fordringsägarna enligt deras rangordning (prioriterade fordringsägare och inteckningshavare, fordringsägare med en särskild säkerhet i form av lös egendom samt oprioriterade fordringsägare och inteckningshavare, i proportion till deras fordringar).
(144)
Om det inte finns några fler kortsiktiga skulder som kan utkrävas och likvidatorn förfogar över tillräckligt stora belopp för att ersätta fordringsägarna, eller om det är omöjligt att fullfölja likvidationsåtgärderna på grund av otillräckliga tillgångar, avslutas likvidationen genom domstolsbeslut. (121) När förfarandet har avslutats omfattas gäldenären av en princip om att rättsliga åtgärder inte kan återupptas. Beslutet om att avsluta likvidationsförfarandet på grund av otillräckliga tillgångar innebär med andra ord att fordringsägarna inte har någon möjlighet att vidta rättsliga åtgärder mot gäldenären, med undantag för (122) om fordran är resultatet av en straffrättslig dom eller av rättigheter som är knutna till fordringsägaren som person.
b) Avsaknad av garantimekanism till förmån för den offentliga institutionen IFP:s privaträttsliga dotterbolag
(145)
Som kommissionens expert har förklarat i La Poste-ärendet är delägarna i vissa kommersiella företag, bl.a. publika och privata aktiebolag, normalt inte skyldiga att betala skulderna hos den organisation som de är delägare i utöver sin inledande till just denna kategori. I koncernen IFP, som i alla andra bolagskoncerner, är dessutom moderbolagets ansvar begränsat till förlusten av sina insatser (som för alla andra vanliga huvudbolag) om ett dotterbolag som har formen av bolag med begränsat ansvar för bolagsmännen (i detta fall ett aktiebolag) underlåter att betala sina skulder, i avsaknad av säkerheter, växelborgen, garantier, avsiktsförklaringar eller besked om avskrivning (123) som uttryckligen gör det ansvarigt.
(146)
Med hänsyn till att den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag tillhör samma ekonomiska koncern enligt konkurrenslagstiftningen bör det kontrolleras om, enligt den franska bolagsrätten, det ekonomiska beroendeförhållande som dotterbolagen står i gentemot sitt moderbolag kan, vid de privaträttsliga dotterbolagens underlåtenhet att betala sina skulder, leda till ett automatiskt ansvar för IFP och följaktligen ta statliga resurser i anspråk eftersom det i huvudsak är staten som garanterar dess finansiering och ger den offentliga institutionen en underförstådd obegränsad garanti.
(147)
Efter denna fördjupade granskning kan kommissionen dra slutsatsen att enligt den franska civil- och handelsrätten har det kontrollerande huvudbolaget, om ett av dess dotterbolag underlåter att betala sina skulder, i princip inget ansvar, om det inte kan visas att huvudbolaget har begått ett fel i ledningen av sitt dotterbolag (i). De förslag som nyligen lagts fram och sedan övergivits för att reformera civillagen och som syftade just till att utvidga principen om ansvar för annans försummelse till att omfatta förhållandet mellan en koncerns moderbolag och dotterbolag bekräftar att det tvärtom för närvarande inte finns någon sådan princip i den franska rätten (ii).
i) Avsaknad av allmänt ansvar för huvudbolaget när det gäller dess dotterbolags handlande
(148)
Enligt doktrinen (124) är en koncerns organisation aldrig i sig källan till en ansvarskedja. Den franska lagstiftningen följer den princip om personligt ansvar som anges i artikel 1382 i civillagen. (125) Det är följaktligen bara en olaglig underlåtelse som kan hänföras till moderbolagets handlande som kan ge tillgång till dess egendom.
(149)
Eftersom koncernen IFP:s moderbolag är en offentligrättslig juridisk person (den offentliga institutionen IFP) ger inledningsvis denna fråga upphov till ytterligare en svårighet: man kan nämligen först fråga sig vilken kategori av domstol (administrativ eller judiciell) som enligt det franska systemet är behörig att undersöka det eventuella ansvaret hos en offentligrättslig juridisk person som kontrollerar en privaträttslig juridisk person i likvidation.
(150)
Kommissionen noterar att vad beträffar talan om ansvar på grund av otillräckliga tillgångar (126) ansåg Tribunal des conflits länge att den judiciella domstolen var behörig när det offentliga organet juridiskt var företagsledare (127) och den administrativa domstolen när den offentliga juridiska personen rättsligt var företagsledare. (128) Det verkar följaktligen som att behörighetsfördelningen mellan de administrativa och judiciella domstolarna är grundad på den typ av tjänster som tillhandahålls: administrativ offentlig tjänst eller verksamhet av industriellt eller kommersiellt slag.
a)
När det rör sig om en administrativ offentlig tjänst verkar tidigare rättspraxis grundad på rättslig och faktisk ledning ha övergivits av Tribunal des conflits (129) till följd av dess dom i målet Département de la Dordogne. (130) Haute Juridiction hade då uttalat sig till förmån för den administrativa domstolens behörighet när en administrativ offentlig tjänst är berörd, och detta oberoende av om den offentliga juridiska personen rättsligt eller faktiskt är ledning för den privaträttsliga juridiska person som innehar uppdraget i allmänhetens intresse. Efter att i linje med domen i målet Blanco (131) påmint om att ”det ansvar som kan åligga staten eller andra offentligrättsliga juridiska personer på grund av skador som hänförs till deras offentliga administrativa tjänster omfattas av en offentligrättslig ordning” (kursivering tillagd) och att detta gäller om ingenting annat uttryckligen föreskrivs i lagstiftningen, konstaterar Tribunal des conflits i sin dom att det inte framgår av lagen av den 25 januari 1985 om sanering och likvidation av företag (idag kodifierad i artiklarna L. 624-3 och följande i handelslagen) ”att lagstiftaren avsett att, genom undantag från de principer som styr offentliga juridiska personers ansvar, hänföra sökandet efter statens eller andra offentligrättsliga juridiska personers civilrättsliga ansvar på grund av utövandet av ett uppdrag avseende en tjänst i allmänhetens intresse till de judiciella domstolarnas behörighet” (kursivering tillagd).
b)
Om det däremot handlar om en verksamhet av industriell eller kommersiellt slag sorterar behörigheten att avgöra det civilrättsliga ansvaret för en offentligrättslig juridisk person som kontrollerar en privaträttslig juridisk person i likvidation tydligt under den judiciella domstolen. I sin dom i målet Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) konstaterar Tribunal des conflits bl.a. att ”om sökandet efter statens eller andra offentligrättsliga juridiska personers civilrättsliga ansvar på grund av utövandet av ett uppdrag avseende en tjänst i allmänhetens intresse hör till de administrativa domstolarnas behörighet, hör en sådan talan till de judiciella domstolarna om statens eller de andra offentligrättsliga juridiska personernas ansvar söks på grund av en verksamhet av industriellt slag utan att det finns någon grund för att skilja på om den berörda offentliga institutionen har handlat i egenskap av faktisk eller rättslig företagsledare” (kursivering tillagd). För att komma till denna slutsats i målet i fråga gör Tribunal des conflits en indelning av typen av administrativ offentlig tjänst i den verksamhet som bedrivs av ett aktiebolag (SEM Olympique d'Alès en Cévennes) på grundval av två överväganden: dess syfte (133) och dess finansieringssätt. (134)
(151)
När det gäller aktiebolagen Axens, Beicip-Franlab och Prosernat, privaträttsliga dotterbolag som kontrolleras av den offentliga institutionen IFP, framgår det av de uppgifter som finns i ärendet, bl.a. de som anges i skäl 159, att deras syfte är ekonomiskt (135) och inte administrativt. Dessutom härrör huvuddelen av företagens resurser från de rörelseintäkter som deras ekonomiska verksamhet genererar och inte från en offentlig finansiering. Slutligen ska det noteras att dessa dotterbolag till den offentliga institutionen IFP bildades som kommersiella bolag på initiativ av en privaträttslig juridisk person (136) (och inte av en offentligrättslig juridisk person, eftersom omvandlingen av IFP till offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag inte inträffade förrän den 7 juli 2006). Den industriella och kommersiella karaktären hos den verksamhet som bedrivs av Axens, Beicip-Franlab och Prosernat framstår som obestridlig och vid en likvidation är det utan tvivel de judiciella domstolarna som är behöriga att avgöra en eventuell ansvarstalan gentemot den offentliga institutionen IFP.
(152)
Mot denna bakgrund är det lämpligt att kontrollera villkoren för det skadeståndsansvar som det kontrollerande huvudbolaget har med avseende på Cour de cassations rättspraxis. Villkoren för att utvidga ett likvidationsförfarande avseende en viss juridisk person (dotterbolaget) till en annan juridisk person (moderbolaget) är mycket stränga. Gentemot ett dotterbolag som underlåter att betala sina skulder måste de som drabbats av dess handlande bevisa att moderbolaget agerat bristfälligt för att få ersättning, särskilt moderbolagets förnekande av dotterbolagets ställning som juridisk person (α) och en bristfällig ledning av det kontrollerade bolaget (β).
α) Moderbolagets förnekande av dotterbolagets ställning som juridisk person
(153)
I Cour de cassations rättspraxis sanktioneras möjligheten att utvidga moderbolagets ansvar till dotterbolagens handlande i två undantagsfall, (137) dels när dotterbolagens egendom är bristfälligt särskild från moderbolagets (hypotesen om ”bristande särskillnad av egendom”, dels när dotterbolagen är skenbara juridiska personer (hypotesen om ”fiktiv juridisk person”).
(154)
När det gäller egendomssammanläggningen (138) betecknar detta begrepp i allmänhet en situation där två olika juridiska enheters respektive räkenskaper är sådana att det är omöjligt att avgöra till vilken av dessa de olika tillgångs- eller skuldposterna hör. För att visa förekomsten av en sådan bristande särskillnad av egendom är följaktligen förekomsten av kopplingar, även nära sådana, mellan bolagen i koncernen inte tillräcklig. Inte heller innebär delägarnas eller ledarnas identitet, eller ens bolagssätets identitet, (139) i sig att det är möjligt att fastställa en bristande särskillnad av egendom. En formalisering av relationerna inom koncernen inom ramen för avtal som ingåtts mellan moderbolaget och dess dotterbolag är för det mesta tillräckligt för att utesluta alla möjligheter till bristande särskillnad av egendom. (140)
(155)
Cour de cassation tycks nyligen i två mål, Metaleurop (141) och AOL Liberté, (142) ha stärkt sin kontroll över villkoren för att utvidga ett förfarande rörande en koncerns moderbolag. En integration av bolagen i koncerner leder, även om den är dramatisk, inte nödvändigtvis till en bristande särskillnad av egendom. Enligt doktrinen (143) har ”varken avtal om medel eller valuta, personalutbyte, förskott från moderbolaget eller moderbolagets övertagande av dotterbolagets ledningsbefogenheter karaktären av en allmän oordning i räkenskaperna som styrker en återföring av egendomarna”. Det verkar alltså särskilt svårt att hålla ett moderbolag ansvarigt med avseende på ett av dess dotterbolags handlingar på den grunden att deras egendomar är bristfälligt särskilda (144) eftersom den bevisnivå som Cour de cassation kräver för att visa detta är extremt hög.
(156)
I detta fall måste kommissionen konstatera att den redan visat att ”[e]ftersom IFP och de berörda dotterbolagen är separata juridiska enheter är deras räkenskaper åtskilda”. (145) Dessutom har de avtal som ingåtts mellan den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag, särskilt de exklusiva avtalen om tekniköverföring eller tillhandahållandet av personal, (146) inte karaktären av en allmän oordning i räkenskaperna som styrker en bristande särskillnad av egendom i den mening som avses i Cour de cassations rättspraxis, eftersom varje transaktion är särskilt bokförd i räkenskaperna för varje enskild enhet i koncernen IFP, vilket bl.a. kommer att fastställas i bl.a. avsnitten 7.1.4 och 7.3.
(157)
När det gäller den ”fiktiva juridiska personen” handlar det om att beskriva avsaknaden av avtal som bolag hos dotterbolaget (affectio societatis) för att visa att det inte har något verkligt bolagsliv. Cour de cassation (147) anser att ett bolag är fiktivt när den juridiska person gentemot vilken förfarandet inleds inte har någon synlig existens, i brist på en verksamhet som skiljer sig (148) från den som bedrivs av huvudmannen, som kan vara en fysisk eller juridisk person.
(158)
På grundval av offentligt tillgängliga uppgifter (149) noterar kommissionen även att den offentliga institutionen IFP samt Axens, Beicip-Franlab och Prosernat inte har samma adresser eller driftsställen:
a)
Den offentliga institutionen IFP är inskrivet i handels- och bolagsregistret för Nanterre med nummer B 775 729 155 och dess säte är beläget i Rueil-Malmaison. (150) Företaget förfogar över två anläggningar i Frankrike, i Solaize (151) och i Pau. (152)
b)
Axens är inskrivet i handels- och bolagsregistret för Nanterre med nummer B 599 815 073 och dess säte är också beläget i Rueil-Malmaison, men på en annan adress (153) än moderbolaget. Axens driftscentra är också belägna på andra platser än moderbolaget, framför allt utanför Frankrike: i USA i Houston (Texas), Princeton (New Jersey), Savannah (Georgia) och Calvert City (Kentucky), i Kanada i Brockville (Ontario), i Kina i Beijing, i Japan i Tokyo, i Indien i New Delhi, i Bahrain och i Ryssland i Moskva.
c)
Beicip-Franlab är inskrivet i handels- och bolagsregistret för Nanterre med nummer B 679 804 047 och dess säte är också beläget i Rueil-Malmaison, men på en annan adress (154) än moderbolaget och Axens. Det har dotterbolag och kontor i flera länder i världen, bl.a. i Bahrain, Abu Dhabi, Tripoli i Libyen, Kuala Lumpur i Malaysia, Houston (Texas) i USA, Villahermosa i Mexico, Rio de Janeiro i Brasilien och Moskva i Ryssland.
d)
Prosernat är inskrivet i handels- och bolagsregistret för Nanterre med nummer B 315 251 330 och dess säte är beläget i Puteaux. (155) Enligt Prosernat (156) finns företaget i ett tjugotal länder i världen, bl.a. i Sydamerika (Argentina, Brasilien, Venezuela), i Europa (Storbritannien, Italien och Norge), i Nordafrika (Algeriet och Egypten), i länderna runt Persiska viken (Saudiarabien, Förenade Arabemiraten, Kuwait, Oman, Qatar), i Iran, i Ryssland och i Oberoende staters samvälde, samt i Sydostasien.
(159)
Dessutom är den ekonomiska verksamhet som varje dotterbolag bedriver verklig, vilket betyder att de inte skäligen kan betecknas som fiktiva och detta med hänsyn till att Cour de cassation ställer mycket höga krav för att en juridisk person ska betecknas som ”fiktiv”. (157)
a)
Företaget Axens, som bildades 2001, bedriver verkligen en ekonomisk verksamhet på marknaden för katalysatorer samt raffineringsteknik och petrokemisk teknik för industrin. För denna verksamhet har företaget mer än 600 anställda och omsätter tack vare den ungefär 300 miljoner euro om året.
b)
Företaget Beicip-Franlab, som bildades 1967 bedriver en verklig verksamhet inom utgivning och spridning av specialiserad programvara på området för prospektering och utvinning. Denna verksamhet sysselsätter över hundra anställda och omsätter ungefär 40 miljoner euro om året.
c)
Företaget Prosernat, som förvärvades 2001, är verksamt på området för studier och tjänster samt utrustningspaket avsedda för gasbehandling och svavelåtervinning. För denna verksamhet har företaget ungefär 70 anställda och omsättning på cirka 50 miljoner euro.
(160)
Av ovanstående framgår att förutom den ledningsbrist som kommer att undersökas i skälen 161-164 är de extremt begränsade fall - dotterbolag som är en fiktiv juridisk person eller bristande särskillnad av dotterbolagets och moderbolagets egendomar - som anges i rättspraxis för att moderbolaget ska vara ansvarigt för sina dotterbolag inte är tydligt uppfyllda i detta fall. Kommissionen anser följaktligen att villkoren inte är uppfyllda för att den offentliga institutionen IFP automatiskt ska kunna ställas till ansvar vid en likvidation av dotterbolagen Axens, Beicip-Franlab och Prosernat.
β) Ansvar för felaktig ledning av dotterbolaget av moderbolaget
(161)
Ett bristfälligt utövande av kontrollen över dotterbolaget kan traditionellt leda till ett ansvar för moderbolaget. (158) När ett moderbolag begår fel i den kontroll som det ska utöva av dotterbolagens ledning ”tillåter rättspraxis att ansvarstalan väcks mot moderbolaget”. (159) Enligt doktrinen kan en felaktig ledning av moderbolaget, som uppträder som rättslig eller faktisk ledare av ett dotterbolag i svårigheter, leda till att det ställs till ansvar i sin egenskap av delägare i dotterbolaget (160) vid en likvidation. Moderbolaget kan hållas ansvarigt i sin egenskap av delägare i dotterbolaget (161) om de bristfälliga handlingar som ligger till grund för det kontrollerade bolagets svårigheter kan hänföras till detta. (162)
(162)
I allmänrätten regleras alltså ledningarnas ansvar gentemot sina bolag, delägare eller fordringsägare. (163) När det rör sig om en koncern försöker fordringsägarna i ett av de dotterbolag som ställt in betalningarna att visa att moderbolaget har egenskapen av rättslig eller faktisk ledare (164) för dotterbolaget. Följaktligen omfattas ansvaret för ett moderbolags brister gentemot sitt dotterbolag bl.a. av lagstiftningen om kollektiva förfaranden, (165) närmare bestämt inom ramen för ansvarstalan för otillräckliga tillgångar, (166) under förutsättning att detta bolag har uppträtt som ledare (167) för sitt dotterbolag. För att moderbolaget ska kunna ställas till ansvar för försummelse måste det dock läggas fram bevis på en sådan försummelse och framför allt på ett orsakssamband mellan detta och den skada som lidits på grund av dotterbolagets handlande. (168)
(163)
Av ovanstående framgår under alla förhållanden att det inte i något fall rör sig om talan med anledning av garantiåtaganden vid denna typ av talan eftersom de alltid är grundade på moderbolagets ansvar på grund av försummelse. Dessa fall kan dessutom inte ligga till grund för att fastställa någon allmän princip om moderbolagets faktiska ansvar för sina dotterbolag, som inte erkänner principen om begränsning av huvudbolagets ansvar i förhållande till de ursprungliga kapitaltillskott som görs till aktiebolag, utom om dessa aktiebolag är fiktiva enheter eller har en egendom som är bristfälligt särskild från moderbolagets, vilket kan uteslutas i detta fall.
(164)
Slutligen följer det av Cour de cassations rättspraxis att tillgripandet av principen om ansvar för moderbolagets försummelse i ledningen av dotterbolaget inte i något fall framstår som en mekanism som är likvärdig med en garantiordning.
ii) De nyligen inträffade förslagen till reformering av ansvaret för annans försummelse
(165)
Enligt det nuvarande rättsläget verkar det alltså, enligt slutsatser i en nyligen offentliggjord parlamentarisk informationsrapport (169) att ”de lösningar som rättspraxis ger utrymme för tydliggör det hinder som ställningen som juridisk person utgör inom ramen för möjligheten att tillskriva ansvar” (170) (kursivering tillagd).
(166)
Detta hinder verkar i detta skede medföra ogiltighet eftersom en debatt nyligen uppstått i Frankrike om möjligheten till en reformering av civillagen som en utvidgning av situationer av ekonomiskt beroende till att omfatta ansvaret för annans försummelse (171) (bl.a. för de relationer som dotterbolag i en koncern befinner sig i förhållande till sitt moderbolag). Vissa konsumentorganisationer (172) som nämns i ovan nämnda parlamentsrapport verkar särskilt beklaga att tekniken för ”filialisering” av bolag gör att vissa enheter vid påföljande tvister kan invända mot den juridiska avskiljningen av koncernbolag när ett dotterbolags ansvar är berört, samtidigt som de kommersiella erbjudandena presenterar bilden av en fullständigt integrerad bolagskoncern som erbjuder en helhet av tjänster.
(167)
I artikel 1355 i det preliminära förslaget Catala (173) har det nyligen föreslagits att en ny grund för ansvar för annans handling ska införas som ifrågasätter principen om dotterbolagens juridiska oberoende:
”Artikel 1355
Man är strikt ansvarig för skador som orsakas av de vars levnadssätt man styr eller vars verksamhet man organiserar, leder eller kontrollerar i eget intresse […]”.
(168)
Kommentarerna från redaktörerna av detta preliminära förslag förtydligar de förnyelser som föreslås i denna text när det gäller det utomobligatoriska ansvaret för annans handling. Om den antas kommer som möjlig grund följande att läggas till: ”handlingen att leda och organisera annans verksamhet i det personliga intresset av den som utövar kontrollen”. (174) Detta innebär en ganska djupgående ändring av den nuvarande lagstiftningen eftersom ansvaret hädanefter blir mycket strängt: de är inte ”underordnade beviset på den ansvariges försummelse, utan på en handling som hade kunnat tillskrivas den vållandes personliga ansvar direkt om den inte agerat under annans kontroll”. (175)
(169)
I artikel 1360 strecksats 2 i det preliminära förslaget frångås denna princip i fallet med det ansvar som moderbolaget i en bolagskoncern har med avseende på sina dotterbolag:
”Artikel 1360
[…] På samma sätt är den som kontrollerar den ekonomiska verksamheten eller egendomen hos en yrkesperson i beroendeställning ansvarig, även om han agerar för egen räkning, om den skadelidande fastställer att den skadevållande handlingen har ett samband med kontrollens utövande. Det gäller sålunda särskilt moderbolag för de skador som orsakas av deras dotterbolag eller överlåtare för skador som orsakas av deras förvärvare.” (kursivering tillagd).
(170)
Av ovanstående följer att i den franska lagstiftningen förutsätter i dagsläget tvärtom tillskrivandet av ansvaret för ett dotterbolags handlingar till moderbolaget att bevis på moderbolagets försummelse läggs fram när det gäller dotterbolagets situation i enlighet med vad som redovisas ovan.
(171)
När det gäller den förutsägbara utvecklingen av Frankrikes positiva rätt noterar kommissionen att den reform som planeras på denna punkt verkar ha övergivits. Inom ramen för ovan nämnda parlamentsrapport förklarar lagutskottets arbetsgrupp att den motsätter sig varje form av ”stadfästelse av förekomsten av ett strikt ansvar på grund av en ekonomisk beroendeställning” (rekommendation nr 19). En reform i den riktningen verkar för övrigt inte längre stå på dagordningen. Den finns t.ex. inte med i det förslag till lag nr 657 om reform av det civilrättsliga ansvaret (176) som lades fram under den allmänna sessionen 2009-2010 (registrerad vid Présidence du Sénat den 9 juli 2010).
(172)
Slutligen, och i motsats till statens ansvar vid underlåtenhet av dess offentliga institutioner, som (bl.a.) på grund av sin automatiska karaktär har egenskaperna hos en garantimekanism, tillskrivs i den franska rätten i dagsläget moderbolagen inget ansvar för handlingar som utförs av deras privaträttsliga dotterbolag i likvidation.
B. Den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag förfogar inte över någon garanti vad beträffar deras existens och/eller skyldigheter
(173)
Kommissionen kan på grundval av ovanstående dra slutsatsen att om den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag i egenskap av aktiebolag skulle försvinna till följd av en likvidation skulle deras rättigheter och skyldigheter försvinna med dem. Under liknande omständigheter har deras kontrollerande huvudbolag, den offentliga institutionen IFP, utan tvivel förmåga att på förhand tillskjuta kapital (177) för att undvika att de försvinner eller likvideras. Ett sådant kapitaltillskott kan alltså säkerställa upprätthållandet av fordringar som innehas av tredje man på deras dotterbolag.
(174)
Det rör sig dock alltså om ett strategiskt val för den offentliga institutionen och är inte någon rättslig skyldighet som den automatiskt omfattas av. Dessutom är ett sådant val strängt reglerat i lagstiftningen om statligt stöd. Om detta kapitaltillskott inte motiveras i enlighet med vad en privat investerare i en marknadsekonomi skulle göra är det underställt Europeiska kommissionens förhandskontroll (och godkännande), efter anmälan från de franska myndigheterna.
(175)
Kommissionen kan även dra slutsatsen att fordringsägarna i den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag inte har någon säkerhet vad beträffar betalningen av deras fordringar.
C. Slutsats om avsaknaden av statlig garanti som omfattar den offentliga institutionen IFP:s privaträttsliga dotterbolag
(176)
Kommissionen kan på grundval av ovanstående dra slutsatsen att, till skillnad från den offentliga institutionen IFP:s fordringsägare, har fordringsägarna i koncernen IFP:s privaträttsliga dotterbolag ingen garanti för återbetalningen av sina enskilda fordringar eller för upprätthållandet av dessa aktiebolags existens vid en likvidation. Detta innebär att dessa privaträttsliga dotterbolag inte omfattas av den obegränsade garanti som den offentliga institutionen IFP åtnjuter på grund av sin ställning. Kommissionen bygger sin analys på att fordringsägarna i den offentliga institutionen IFP:s privaträttsliga dotterbolag
-
omfattas av de allmänrättsliga förfarandena för sanering och likvidation av företag,
-
inte enligt nuvarande franska lagstiftning automatiskt kan ställa dotterbolagens kontrollerande företag, den offentliga institutionen IFP (och följaktligen den franska staten), till ansvar för dotterbolagens handlingar; de måste först lägga fram bevis på att den offentliga institutionen har begått ett fel, vilket utesluter att ansvaret automatiskt kan göras gällande och följaktligen även att det kan liknas vid en garantimekanism.
(177)
Kommissionen betonar att den redan har antagit liknande slutsatser i andra fall, där den ansett att ett aktiebolag som till 100 procent innehas av en offentlig institution eller av staten själv inte omfattas den obegränsade offentliga garanti som dess huvudbolag åtnjuter. När det gäller aktiebolag som innehas direkt av staten har kommissionen i ärendet EDF (178) konstaterat att omvandlingen av en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag till allmänrättsligt aktiebolag, som leder till att den underställs allmänrättens konkursbestämmelser, innebar att den garanti som företaget dittills åtnjutit upphörde att gälla. Denna linje har nyligen bekräftats i och med att La Poste omvandlats till aktiebolag (179) som till 100 procent innehas av staten. När det gäller aktiebolag som innehas av offentliga institutioner har kommissionen i ovan nämnda beslut om inrättandet av Banque Postale konstaterat att den rättsliga ställningen hos ett sådant dotterbolag som till fullo innehas av en offentlig institution (i det aktuella fallet av La Poste, som då hade en offentligrättslig ställning som kan liknas vid offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag) i sig innebar att förekomsten av en obegränsad garanti vad beträffar Banque Postale kan uteslutas. (180)
7.1.2 EKONOMISK KARAKTÄR HOS DEN VERKSAMHET I DEN OFFENTLIGA INSTITUTIONEN IFP SOM OMFATTAS AV DEN OBEGRÄNSADE GARANTIN
(178)
Den offentliga institutionen IFP har, som kommissionen redan angett i sina tidigare beslut om företaget, (181) i enlighet med sina stadgar följande tre uppdrag:
-
Forskning och utveckling inom områdena för råolje- och gasprospektering, raffineringsteknik samt petrokemisk teknik.
-
Utbildning av ingenjörer och tekniker.
-
Information och dokumentation för dessa sektorer.
(179)
De franska myndigheterna anser, i enlighet med vad som anges i skäl 31, att den offentliga institutionen IFP är en forskningsorganisation med tre uppdrag i allmänhetens intresse (forskning, utbildning och dokumentation).
(180)
Kommissionen anser också att den offentliga institutionen IFP med hänsyn till de uppdrag som det tilldelats kan klassificeras som en ”forskningsorganisation” i den mening som avses i punkt 2.2 d i gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation (182) (nedan kallade rambestämmelserna för FoUI). Företagets syfte är att bedriva grundforskning, (183) industriell forskning (184) eller experimentell utveckling (185) och att sprida sina resultat genom undervisning, publikationer eller tekniköverföring.
(181)
Enligt domstolens rättspraxis (186) kan offentlig finansiering av den verksamhet som bedrivs av en forskningsorganisation (inklusive den obegränsade offentliga garanti som den omfattas av) (187) medföra beviljande av statligt stöd om organisationen i fråga bedriver en ekonomisk verksamhet, dvs. en verksamhet som består av att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad (188), vilket gäller oberoende av dess rättsliga ställning och finansieringssätt.
(182)
När det gäller just den ekonomiska (eller icke-ekonomiska) arten av den verksamhet som bedrivs av forskningsorganisationer har kommissionen i sin beslutspraxis (189) fastställt vad den betraktar som relevant för respektive kategori.
(183)
När det gäller forskningsorganens primära verksamhet anser kommissionen att denna normalt är av icke-ekonomisk art, i första hand
-
utbildning för att få ökade personalresurser med högre skicklighet,
-
oberoende FoU för att få ökad kunskap och förståelse, även forskningssamverkan,
-
spridning av forskningsresultat.
(184)
Den anser dessutom att tekniköverföring (licensiering, skapande av spin off-effekter eller andra former av förvaltningskunskaper som skapats genom forskningsorganisationen) är av icke-ekonomisk art om den är intern till sin natur (190) och alla inkomster därifrån återinvesteras i forskningsorganisationernas primära verksamhet.
(185)
Kommissionen anser däremot att den forskning som bedrivs enligt kontrakt med industrin, uthyrning av forskningsinfrastruktur och konsultverksamhet (191) utgör ekonomisk verksamhet.
(186)
I detta fall täcker den obegränsade garanti som den offentliga institutionen IFP ges på grund av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag både icke-ekonomisk verksamhet (vilket inte i sig utgör något problem med avseende på lagstiftningen om statligt stöd) och dess ekonomiska verksamhet, som är av två typer.
(187)
När det gäller den första typen av ekonomisk verksamhet har de franska myndigheterna, även om de i enlighet med skäl 31 anser att huvuddelen av den offentliga institutionen IFP:s verksamhet är icke-ekonomisk, i sina skrivelser av den 13 januari och den 16 juli 2010 erkänt att den offentliga institutionen IFP utöver dotterbolagens exklusiva verksamhetsområden tillhandahåller tjänster som huvudsakligen består av uthyrning av material och lokaler, tillhandahållande av personal och juridiska tjänster till förmån för dotterbolagen, samt tillhandahållande av kontraktsforskningstjänster för tredje mans och dotterbolagens räkning. I enlighet med skäl 185 är denna verksamhet av ekonomisk art i den mening som kommissionen vanligen ger den.
(188)
När det gäller den andra typen av ekonomisk verksamhet utgör tekniköverföring i form av t.ex. licensiering, skapande av spin off-effekter eller andra former av förvaltningskunskaper som skapas av forskningsorganisationen i enlighet med skäl 184 i princip icke-ekonomisk verksamhet, om den bedrivs internt och om alla inkomster därifrån återinvesteras i den offentliga forskningen. I detta fall är dock, som kommissionen konstaterar i beslut C 51/2005 de mycket specifika relationer som den offentliga institutionen IFP och vissa av dess privaträttsliga dotterbolag är av en sådan art att ”vissa av [det offentliga företaget] IFP:s verksamheter [avlägsnar sig] från området för dess icke-ekonomiska verksamhet eftersom de utnyttjas kommersiellt av dotterbolagen”. (192) Kommissionens slutsats är att de berörda dotterbolagen inte kan betraktas som operatörer som är oberoende av sitt moderbolag eftersom deras verksamhet ingår i den offentliga institutionen IFP:s utvecklingsstrategi, IFP utövar en kontroll som inte bara är juridisk utan även faktisk, de exklusiva avtalen vittnar om en omfattande ekonomisk integration och IFP och de berörda dotterbolagen har en gemensam image hos berörda operatörer i de berörda sektorerna. Tekniköverföringen, särskilt den som följer av arbetet den industriella forskningsverksamheten, (193) mellan den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag Axens, Beicip-Franlab och Prosernat måste följaktligen klassificeras som ekonomisk verksamhet i den mening som avses i konkurrenslagstiftningen.
7.1.3 RÄCKVIDDEN FÖR DETTA BESLUT
(189)
I enlighet med avsnitt 7.1.1 omfattas endast den verksamhet som bedrivs direkt av den offentliga institutionen IFP av den statliga garantin, till skillnad från den verksamhet som bedrivs av de privaträttsliga dotterbolagen, som inte omfattas av garantins tillämpningsområde.
(190)
Av de verksamheter som bedrivs direkt av den offentliga institutionen IFP är det dessutom endast den garanti som omfattar de som är av ekonomisk art som eventuellt medför ett statligt stöd, med förbehåll för att övriga villkor i artikel 107.1 i EUF-fördraget också uppfylls.
(191)
Slutligen framgår det i avsnitt 7.1.2 att den ekonomiska verksamheten är begränsad dels till verksamhet i form av kontraktsforskning som bedrivs av den offentliga institutionen IFP, dels till verksamhet i form av tekniköverföring på områdena för den exklusiva verksamhet som bedrivs av dotterbolagen Axens, Prosernat och Beicip-Franlab, samt av verksamhet i form av uthyrning av infrastruktur, tillhandahållande av personal och tillhandahållande av juridiska tjänster.
7.1.4 FÖREKOMSTEN AV EN SELEKTIV FÖRDEL FÖR KONCERNEN IFP
(192)
Kommissionen kommer att analysera de eventuella fördelar som koncernen IFP kan dra av den obegränsade garanti som tilldelas dess moderbolag, den offentliga institutionen IFP, på grund av dess ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, i två steg. Den kommer först att granska de eventuella fördelar som uppstår hos moderbolaget (7.1.4.1) för att därefter undersöka de fördelar som kan överföras till dess dotterbolag (7.1.4.2).
7.1.4.1 Fördelar som uppstår hos den offentliga institutionen IFP
(193)
I sitt beslut om att inleda förfarandet anger kommissionen, i enlighet med punkt 2.1.3 i tillkännagivandet om garantier från 2000, att den anser att den offentliga institutionen IFP kan dra fördel av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag främst genom mer förmånliga finansieringsvillkor (194) på kapitalmarknaderna. Det är en fördel som följer av att det allmänrättsliga förfarandet för sanering och likvidation inte är tillämpligt på offentligrättsliga juridiska personer. Kommissionen noterar dessutom att vid institutionens underlåtenhet gäller den statliga garantin alla fordringar i den offentliga institutionen IFP, som i enlighet med skäl 71 i beslutet om att inleda förfarandet ”kan vara inte endast finansiella utan även kommersiella eller av någon annan art”, särskilt fordringar som innehas av leverantörer (vars fakturor inte har betalats), eller kundfordringar (avseende tjänster som inte har tillhandahållits).
(194)
Dessutom anser kommissionen att det i slutet av den fördjupade granskningen av åtgärden i fråga är lämpligt att analysera förekomsten av en eventuell fördel hos den offentliga institutionen IFP vad beträffar relationerna med bank- och finansinstitut (A), leverantörer (B) och kunder (C).
A. Avsaknad av fördel vad beträffar relationerna med bank- och finansinstitut
(195)
Även om den erkänner att den offentliga institutionen IFP inte omfattas av ett kreditbetyg från ett externt kreditvärderingsinstitut, (195) konstaterar kommissionen i beslutet om att inleda förfarandet att den finansiering som beviljats IFP måste omfattas av en bedömning av kreditrisken av fordringsägarna. (196) Med hänsyn till att den offentliga institutionen IFP ”vänder sig till kreditmarknaden för att finansiera sina skulder” anger den att det under den preliminära undersökningen inte kan uteslutas att IFP kan åtnjuta en ekonomisk fördel som är kopplad till att finansmarknaderna i sin värdering tar hänsyn till den roll som garant i sista hand som staten har när det gäller IFP:s skulder.
(196)
Som avslutning av den fördjupade analysen beaktar kommissionen de uppgifter som de franska myndigheterna översänt och som nämns i skäl 64 ovan, vilka sammanfattas i tabell 1 i detta skäl (där beteckningen KEUR står för ”miljoner euro”).
Tabell 1
Den offentliga institutionen IFP:s skuldsättning under perioden 2005-2010
Enhet:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
Lån och skulder hos kreditinstitut (197)
Löptider på mindre än ett år (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Löptider på mer än ett år
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) varav kortfristiga checkräkningskrediter och kreditsaldon i banker
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Räntor för lån och skulder som tagits upp hos kreditinstitut:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Ränta + säkerhet
Ränta + säkerhet
Ränta + säkerhet
Ränta + säkerhet
Ränta + säkerhet
Ränta + säkerhet
Medel- och långfrista
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Kortfristiga checkräkningskrediter och kreditlinjer bancaires
[Bank nr 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank nr 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank nr 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Bank nr 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Dessa uppgifter visar att när det gäller löptider på mer än ett år har den offentliga institutionen IFP inte använt sig av lån hos kreditinstitut sedan ändringen av dess juridiska ställning, dvs. under perioden 2006-2009 för vilken uppgifterna är tillgängliga. Under samma period efter ändringen av ställning har IFP bara använt sig av ett lån med en löptid på mindre än ett år en enda gång, 2009, för ett försumbart belopp på […] (*) euro. Det ska dessutom konstateras att den ränta som tillämpas av [bank nr 3] (**) (EONIA + […] (*) procent var […] (*) baspunkter högre (medan allt annat var likadant) än den ränta som IFP 2005 förhandlade fram hos [bank nr 1] (**) (EONIA + […] (*) procent, då IFP fortfarande var en privaträttslig juridisk person och alltså inte omfattades av den statliga garanti som den idag har på grund av sin ställning som offentlig institution.
(198)
Just när det gäller år 2010 har de franska myndigheterna angett att den offentliga institutionen IFP mottog fyra förslag på kreditlinjer på […] (*) euro, till varierande räntor, dvs. EONIA + […] (*) procent hos [bank nr 4] (**) (plus åtagandeavgift på […] (*) procent, […] (*) euro) och [bank nr 5] (**) (plus åtagandeavgift på […] (*) procent, dvs. […] (*) euro) samt EONIA + […] (*) % hos [bank nr 3] (**) (plus åtagandeavgift på […] (*) procent, […] (*) euro) eller [bank nr 1] (**) (plus åtagandeavgift på […] (*) %, dvs. […] (*) euro). IFP har även fått ett annat avistaerbjudande [bank nr 3] (**) (beroende på den trasseringstid som väljs) till en ränta motsvarande EURIBOR + […] (*) procent. Kommissionen noterar det faktum att dessa räntor är likvärdiga med de som IFP förhandlade fram innan dess ställning ändrades 2006, då IFP fortfarande var en privaträttslig juridisk person som inte omfattades av den statliga garantin.
(199)
Med hänsyn till ovanstående erkänner kommissionen att den offentliga institutionen under perioden från ändringen av dess ställning och fram till år 2010 inte har dragit någon verklig ekonomisk fördel av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag i sina relationer med bank- och finansinstitut. Det framstår med andra ord som om den potentiella fördel som företaget kunde ha fått av den obegränsade garantin i form av låneräntor som var mer förmånliga än marknadsvillkoren inte blev verklighet under den berörda perioden.
(200)
Samma slutsats gäller naturligtvis endast för det förflutna eftersom kommissionen inte kan göra antaganden om marknadsoperatörernas kommande agerande eller om hur deras uppfattning om den statliga garantins inverkan på den offentliga institutionen IFP:s kreditrisk. Dessutom är det lämpligt att de franska myndigheterna, inom ramen för de årliga rapporter som de kommer att uppmanas att överlämna till kommissionen i framtiden, tillhandahåller uppgifter om IFP:s skuldnivåer och skuldvillkor samt styrker att dessa lån överensstämmer med marknadsvillkoren, eller lägger till motsvarande bruttostödekvivalenten i uppskattningen av de maximala beloppen enligt en liknande metod som den som beskrivs i Tabell 6 i skäl 300.
(201)
Slutligen noterar kommissionen de franska myndigheternas förslag om att för varje transaktion och i varje finansieringsavtal (för varje instrument som omfattas av ett avtal) införa följande formulering:
”Emissionen/programmet/lånet omfattas inte av någon form av direkt eller indirekt statlig garanti. Vid insolvens är staten inte skyldig att infria IFP:s skuld.”
(202)
I detta sammanhang innebär detta åtagande, tillsammans med alla andra skyldigheter som vilar på Frankrike och även om det inte ensamt kommer att göra det möjligt att lösa frågan om garantins förekomst, att i förekommande fall blir möjligt att göra undantaget för accepterad risk gällande och avsevärt begränsa garantins eventuella negativa effekter.
B. Fördel vad beträffar relationerna med leverantörer
(203)
När det gäller leverantörer är det i motsats till vad de franska myndigheterna anger (se skäl 65) inte tillräckligt att den offentliga institutionen IFP, enligt unionsrätten eller inhemsk rätt, omfattas av en skyldighet om konkurrensutsättning för att utesluta alla fördelar som företaget har på grund av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag. Inom ramen för de offentliga upphandlingar som organiseras kan alla anbudsgivare-leverantörer förvänta sig att den offentliga institutionen IFP inte kan gå i konkurs när de deltar i ett anbudsförfarande. Det är också lämpligt att, när det gäller offentlig upphandling, skilja på prissänkningar som är kopplade till effektivitetsvinster som gör det möjligt för anbudsgivare att konkurrera vid anbudsinfordran - vilket, som kommissionen har konstaterat i den rapport som citeras av de franska myndigheterna, representerar en samhällsvinst - och prissänkningar som beror på att avtalspartnerna gör en mer gynnsam bedömning av kreditrisken hos en enhet som de vet är skyddad från risken för likvidation genom sin ställning som offentlig institution. Dessa två faktorer är, även om båda tenderar att sänka priserna i den offentliga försörjningssektorn, av väsentligen så skild art så att det inte kan vara fråga om att kommissionen ska hänföra effekterna av den andra på den första.
(204)
För att beräkna den prissänkning som beror på att leverantörerna gör en mer gynnsam bedömning av kreditrisken hos en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag kommer kommissionen att resonera i termer av kostnad för att täcka motsvarande risk. I avsaknad av en statlig garanti kan en leverantör till den offentliga institutionen IFP som vill åtnjuta en jämförbar garanti (dvs. ha fullständig täckning mot sin avtalspartners kreditrisk) använda sig av ett specialiserat kreditinstituts eller ett försäkringsbolags tjänster. En sådan avgift för kreditrisken föreslås t.ex. ofta av företag som är specialiserade på factoring. (199)
(205)
Kommissionen noterar att ersättningen för en sådan factoringtjänst omfattar följande två delar:
a)
En finansieringsavgift (eller skuldränta), beräknad i proportion till tiden för att täcka förtidsfinansieringen av det förskott som beviljas leverantören och som bl.a. är beroende av gällande ränta när fordringarna överlåts.
b)
En factoringavgift i egentlig mening som varierar (200) mellan 0,7 procent och 2,5 procent av den omsättning som arrangemanget omfattar, plus en genomsnittlig avgift på 1,5 procent beräknad på summan av de fordringar som överlåtits för betalning av bokföringstjänster, inkassering och fullgörandegaranti.
(206)
I sin skrivelse av den 26 november 2010 anger de franska myndigheterna att de anser att kommissionens beaktanden när det gäller rollen av factoring bygger på en ofullständig värdering av skälen till att ett företag kan använda sig av den typen av tjänst. De erkänner visserligen att factoringföretagen kan garantera tre förskottstjänster i form av likvida medel, inkassering och garanti för fordringar, men preciserar att de kan erbjuda sina tjänster tillsammans eller separat. På grundval av en undersökning som genomfördes 2009 av Banque de France (201) tillägger de att, bland dessa olika tjänster blir delegerad styrning (dvs. finansiering utan inkassering av fordringar) övervägande bland factoringföretagens utbud. Det betyder att användandet av factoring allt oftare har formen av en enkel kassatransaktion för leverantören. Kommissionen tar denna anmärkning i beaktande.
(207)
De franska myndigheterna har dessutom meddelat beloppet på de betalningar som den offentliga institutionen IFP gjort till factoringföretag (202) sedan 2004 (som betalning för nödvändig anskaffning till de två verksamhetstyperna, ekonomiska och icke-ekonomiska):
Tabell 2
Den offentliga institutionen IFP:s leverantörers användande av factoring under perioden 2004-2010
År
Antal berörda leverantörer
Betalningar till factoringföretag
(i euro)
Antal berörda fakturor
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Hela perioden
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
De franska myndigheterna konstaterar att sedan ändringen av företagets ställning 2006 har den offentliga institutionen IFP:s betalningar till factoringföretag ökat. Deras slutsats av detta är att denna utveckling ogiltigförklarar kommissionens resonemang om tredje mans uppfattning vad beträffar kreditrisken hos offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag. De anser nämligen att om IFP hade åtnjutit statlig täckning för sin kreditrisk från och med 2006 skulle användandet av factoringföretagens tjänster åtminstone ha varit mindre vanligt från och med det datumet eller rentav försvunnit helt.
(209)
Som de franska myndigheterna själva anger i skäl 206 är användandet av factoring allt mer kopplat till behovet av förskott i form av kontanta medel (ökning av tjänsten delegerad styrning) och allt mindre till övertagandet av risken för utestående skulder (minskning av tjänsterna inkassering, finansiering och garanti). Dessutom går det i den offentliga institutionen IFP:s räkenskaper inte dela in dess leverantörers användande av factoring enligt typ av tjänst. Kommissionen anser därför tvärtom att den utveckling som konstaterats av den offentliga institutionen IFP inte innebär att dess resonemang kan avvisas och än mindre visar att IFP:s leverantörer har kommit fram till att företaget utgör en hög kreditrisk efter ändringen av dess juridiska ställning.
(210)
Kommissionen erkänner att den inte kan tillhandahålla någon exakt värdering av beloppet på den premie som är nödvändig för att ge leverantörerna täckning mot den offentliga institutionen IFP:s kreditrisk om den inte tidigare åtnjutit en statlig. Kommissionen noterar följaktligen att eftersom den factoringavgift som anges i skäl 205.b i verkligheten täcker tre olika tjänster (inkassering, finansiering och garanti mot risken för utestående skulder) utgör det maximala belopp på 2,5 procent av den garanterade omsättningen i vart fall höjning av premien som är nödvändig för att täcka endast kreditrisken.
(211)
De franska myndigheterna har alltid kvar möjligheten att anmäla en mer exakt metod för att beräkna den fördel som den offentliga institutionen genom garantin ges i relationerna med sina leverantörer. På grundval av ekonomisk sakkunskap som diskuterats i utbildningssammanhang kan denna metod i förekommande fall bli föremål för ett positivt beslut från kommissionen och användas av de franska myndigheterna för att fullgöra de informationsskyldigheter som fastställs i detta beslut.
(212)
När det gäller beloppen i fråga anger de franska myndigheterna i sin skrivelse av den 26 november 2010 att kostnaden för att köpa dessa varor och tjänster är direkt införda i värderingstalen för personal som berörs av den verksamhet som avser köp av nämnda varor och tjänster. (204) När det gäller verksamheten för internfakturering för utstationerad och lokal personal medför denna inte några särskilt stora kostnader eftersom alla kringkostnader redan integrerats i institutionens strukturkostnader.
(213)
Eftersom det rör sig om varor och tjänster som köpts särskilt för att endast bedriva ekonomisk verksamhet utgör enligt de franska myndigheterna den årliga medelkostnaden för dessa leveranser en mycket liten del (205) av den offentliga institutionens genomsnittliga årsomsättning. Enligt de uppgifter som samlats in av den offentliga institutionen IFP via dess analytiska bokföringssystem uppgick vad beträffar kontraktsforskningen den årliga kostnaden för leveranser som IFP köpte för att tillhandahålla sina tjänster under perioden 2006-2009 till i genomsnitt […] (*) euro.
(214)
Kommissionen anser att den offentliga institutionen IFP för driften av sin ekonomiska verksamhet har åtnjutit en verklig ekonomisk fördel som består i en prissänkning som tillämpas av dess leverantörer och beror på att de gör en mer gynnsam värdering av företagets kreditrisk. Utan att kunna fastställa det exakta beloppet på denna fördel anser kommissionen att den i vart fall inte kan vara högre än ett belopp på i genomsnitt […] (*) euro per år (206) under den berörda perioden (2006-2009).
(215)
Slutligen noterar kommissionen att en sådan fördel i de relationer som den offentliga institutionen IFP har med sina leverantörer är selektiv, eftersom dess konkurrenter omfattas av de allmänrättsliga förfarandena för sanering och likvidation och inte åtnjuter en jämförbar garanti som är statlig och väsentligen kopplad till IFP:s ställning som offentlig institution.
C. Fördel vad beträffar relationerna med kunder
(216)
När det gäller de forskningstjänster som tillhandahålls av den offentliga institutionen IFP beaktar kommissionen synpunkterna från UOP Limited, där företaget anger att på området för överlåtelse av teknik, som är ett av naturen riskfyllt område, är köparna särskilt känsliga för de garantier som deras leverantörer kan tillhandahålla i fråga om avtalsenligt ansvar och ansvar utanför avtalsförhållanden.
(217)
När det gäller ansvaret utanför avtalsförhållanden har de franska myndigheterna i sin skrivelse av den 13 januari 2010 dock preciserat att både privaträttsliga företag och offentliga institutioner i Frankrike omfattas av allmänrättslig lagstiftning (eftersom artikel 1382 i civillagen handlar särskilt om skadestånd utanför avtalsförhållanden). (207) De tillägger att den offentliga institutionen IFP:s verksamhet har särskilda egenskaper genom att den inbegriper användandet av laboratorieverktyg och brandfarliga produkter, sprängmedel och giftiga produkter, som kan utgöra potentiella källor till en omfattande ”industriell” risk, (208) i den mening som uttrycket vanligen används av försäkringsbolagen. Den offentliga institutionen IFP har följaktligen tecknat olika försäkringsavtal för att täcka inte bara de klassiska riskerna (civilrättsligt ansvar) utan även specifika risker, som t.ex. de risker som är förenade med joniserande källor och risker knutna till maskinskador nära schakt. När det gäller täckningen av IFP:s civilrättsliga ansvar täcker företagets försäkringsavtal fyra risker: civilrättsligt ansvar för drift, civilrättsligt ansvar efter leverans, professionellt civilrättsligt ansvar samt miljöskador.
(218)
Det följer av ovanstående att den offentliga institutionen IFP på inget sätt har lagt över sitt ansvar utanför avtalsförhållanden på staten genom att ta risken att göra gällande den garanti som den åtnjuter på grund av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag vid en skadehändelse. Den har tvärtom vänt sig till marknaden och tecknat de försäkringsavtal som krävs för att täcka den risken.
(219)
När det gäller det avtalsenliga ansvaret framgår det av de uppgifter som de franska myndigheterna lämnat som svar på UOP Limiteds synpunkter, särskilt de som återges i skäl 91, att på området för tillhandahållande av tjänster är den offentliga institutionen IFP:s ansvar gentemot sina kunder (både dotterbolag och tredje man) ”begränsat till […] (*) procent av den ersättning som verkligen inkasseras, med ett tak som eventuellt kan uppgå till […] (*) procent”. Det innebär att om en kund anser att det arbete som utförs av IFP är bristfälligt kan IFP inte i något fall vara skyldigt att i det oändliga göra om arbetet. Kommissionen beaktar även de franska myndigheternas kommentar, där de konstaterar att en avtalspartner på grund av principen om att ansvar inte får kumuleras kan en avtalspart inte åberopa ett ansvar utanför avtalsförhållanden för att söka ersättning för skador som lidits i kraft av en avtalsförbindelse. (209)
(220)
Det som återstår är följaktligen att den offentliga institutionen IFP:s kunder, med hänsyn till den garanti som staten ger IFP, är garanterade att IFP aldrig försätts i likvidation och följaktligen alltid kan uppfylla sina avtalsenliga skyldigheter eller om företaget inte gör det att de får ersättning för denna underlåtenhet.
(221)
Vad beträffar kommissionens resonemang i skäl 204 och följande när det gäller relationerna med leverantörerna anser kommissionen att en kund som i avsaknad av en statlig garanti som vill åtnjuta samma skyddsnivå kommer att teckna en fullgörandegaranti (på engelska performance bond) hos en finansiell mellanhand (t.ex. ett bankinstitut eller ett försäkringsbolag) för att försäkra sig mot en upplösning av det avtal som förbinder kunden med den offentliga institutionen IFP. Syftet med ett sådant skydd är att garantera kunden ekonomisk ersättning vid en skada som uppstår på grund av underlåtenhet att (helt eller delvis) verkställa avtalet.
(222)
På denna punkt beaktar kommissionen att de franska myndigheterna, inte utan vissa förbehåll i enlighet med skäl 66, erkänner att ”den enda påstådda effekten för den offentliga institutionen IFP som kan identifieras består i den minskade bördan på grund av avsaknaden av tecknade fullgörandegarantier”. De franska myndigheternas slutsats är då, utan ytterligare preciseringar, att det på grundval av ”de belopp som banker och försäkringsbolag vanligen kräver för att tillhandahålla den här typen av tjänst verkar som om resultatet av en sådan minskning utgör ett försumbart belopp”.
(223)
Kommissionen konstaterar för det första att ett stort antal faktorer ingår i beräkningen av kostnaderna för en fullgörandegaranti, bl.a. typen av avtal och det belopp som täcks, den personal som är sysselsatt, den finansiella situationen, kreditrisken och skadegraden för det företag vars leverans täcks samt andra rent ekonomiska aspekter, som t.ex. arvoden och avgifter till förmedlare. På grundval av de uppgifter som är offentligt tillgängliga (210) anser kommissionen att den avgift som tillämpas vanligen varierar mellan 1-5 procent av den omsättning som garantin omfattar.
(224)
De avgifter för täckningen som tas ut av de specialiserade förmedlarna bygger på statistiska tekniker, som eventuellt anpassas i förhållande till risktypen. Det innebär att det inte är möjligt att på förhand fastställa en schablonavgift för en fullgörandegaranti. Garantins slutpris beror i slutänden på det uppskattade beloppet på eventuella förluster och sannolikheten för att de ska inträffa. När en garanti för ”perfekt resultat” kan föreslås i vissa sektorer (t.ex. inom sektorerna för väg- och vattenbyggnad samt byggnader och offentliga arbeten eller internationell handel) verkar det inte genomförbart att täcka mer än en ”bästa vilja” när det handlar om tillhandhållande av kontraktsforskningstjänster. Skälet är att FoU till sin natur är ett riskområde där den köper forskningsarbete inte har någon säkerhet i fråga om huruvida de kommer att leda till användbara resultat. Kommissionen konstaterar därför att det belopp som enligt avtal garanteras kunderna till den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag är begränsat till en gång priset för de tillhandahållna tjänsterna.
(225)
Kommissionen erkänner att den inte kan tillhandahålla en exakt värdering av den premie som är nödvändig för att garantera kunderna (inklusive dotterbolagen) en ”bästa vilja” från den offentliga institutionen IFP i utförandet av forskningstjänster. Som svar på frågorna om denna punkt anger de franska myndigheterna i sin skrivelse av den 26 november 2010 att de inte längre har tillgång till information om nivån på de premier som krävs av marknaden för att täcka de specifika riskerna inom FoU. Kommissionen anser dock att den premie som marknaden kräver för att täcka en sådan risk (begränsad till ”bästa vilja” inom forskningen och alltså lägre än den risk som är knuten till ”perfekt resultat” av ett avtal) enligt all logik måste vara lägre än de maximala uppskattningar som åberopas i skäl 223. Kommissionen anser även att en högsta avgift på 5 procent av den omsättning som uppstår på grund av den tjänst som täcks i vart fall utgör en ökning av den premie som är nödvändig för att täcka en sådan risk.
(226)
När det gäller beloppet på den ekonomiska verksamhet som kan omfattas av en sådan garanti påminner kommissionen om att den här verksamheten är av två typer: dels verksamhet i form av uthyrning av infrastruktur, tillhandahållande av forskningspersonal och tillhandahållande av juridiska tjänster samt den verksamhet i form av kontraktsforskning som bedrivs av den offentliga institutionen IFP (för tredje mans och för dotterbolagens räkning), dels den offentliga organisationen IFP:s verksamhet för tekniköverföring till sina dotterbolag på Axens och Prosernats exklusiva verksamhetsområden. När det gäller den verksamhet som IFP bedriver på dotterbolaget Beicip-Franlabs exklusiva verksamhetsområde (211) har kommissionen redan konstaterat att den finansieras helt med intäkter från marknaden för rådgivning om prospektering av oljefält och samordning av programvara för oljeprospektering. Kommissionen har i beslut C 51/2005 fastställt avsaknaden överföringar inom koncernen när det gäller den offentliga institutionen IFP:s offentliga finansiering till dotterbolaget Beicip-Franlab eftersom affärsförbindelserna mellan de två enheterna utförs enligt normala marknadsvillkor. Eftersom de ersättningar som Beicip-Franlab betalar till IFP täcker ”huvudsakligen” (212) kostnaderna för det arbete som IFP har utfört på dotterbolagets exklusiva område kan kommissionen dra slutsatsen att de avgifter som tillämpas är sådana att Beicip-Franlab under alla förhållanden redan tar ansvaret för den eventuella tilläggseffekten av den statliga garantin på de forskningskostnader som bärs av IFP. Under dessa omständigheter är täckningen genom statlig garanti när det gäller affärsförbindelserna mellan dotterbolaget och dess moderbolag inte av en sådan art att den utgör någon konkurrensgaranti för den verksamhet som den offentliga institutionen IFP bedriver på dotterbolaget Beicip-Franlabs exklusiva forskningsområde. Följaktligen utgör dess eventuella täckning genom den statliga garantin inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(227)
Vad beträffar den första typen av verksamhet som bedrivs av den offentliga institutionen IFP för tredje mans och för dotterbolagens räkning tillhandahåller de franska myndigheterna i sin skrivelse av den 26 november 2010 beloppet på den ekonomiska verksamhet som IFP bedrev under perioden 2006-2009. Enligt dessa uppgifter uppgick det årliga beloppet för forskningstjänster under perioden till i genomsnitt […] (*) euro, varav […] (*) euro för tredje mans räkning och […] (*) euro för dotterbolagens räkning.
(228)
De franska myndigheterna har även tillhandahållit uppgifterna om de administrativa tjänster som den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag tillhandahöll under samma period. Enligt dessa uppgifter uppgick det årliga beloppet som IFP internfakturerade sina dotterbolag till i genomsnitt […] (*) euro för utstationerad personal och […] (*) euro för resor och uppehälle. (213)
(229)
Vad beträffar den andra typen av verksamhet, dvs. tekniköverföring från det offentliga företaget IFP till dotterbolagen på Axens och Prosernats exklusiva verksamhetsområden, bör det först noteras att beloppen för verksamheten 2006 redan angivits i beslut C 51/2005:
a)
På Axens exklusiva område har den offentliga institutionen IFP utfört tekniska genomförbarhetsstudier före industriell forskning för […] (*) euro och industriell forskning för […] (*) euro, dvs. totalt en ekonomisk verksamhet på […] (*) euro.
b)
På Prosernats exklusiva område har den offentliga institutionen IFP utfört tekniska genomförbarhetsstudier före industriell forskning för […] (*) euro och industriell forskning för […] (*) euro, dvs. totalt en ekonomisk verksamhet på […] (*) euro.
c)
Totalt har den offentliga institutionen IFP alltså utfört forskningstjänster på sina dotterbolags exklusiva områden för 56,4 miljoner euro (varav 7,4 miljoner euro för tekniska genomförbarhetsstudier och 49,0 miljoner euro för industriell forskning), där beloppet på egna medel inte var mer än […] (*) euro, varför kommissionen ansåg att denna forskningsverksamhet hade subventionerats med offentliga medel med ett belopp på ungefär 11,3 miljoner euro (dvs. en stödnivå (214) på 20 procent).
(230)
När det gäller följande år ska Frankrike, enligt artikel 5.1 i beslut C 51/2005, fram till dess att de exklusiva avtalen löper ut ”överlämna en detaljerad årlig rapport över de projekt som IFP bedriver inom Axens och Prosernats exklusiva verksamhetsområden”. Uppgifterna i dessa årliga rapporter ska vara sådana att det är möjligt att beräkna det exakta beloppet på de forskningstjänster som den offentliga institutionen IFP har utfört för sina dotterbolags räkning och på deras exklusiva områden.
(231)
Hittills har de franska myndigheterna överlämnat de årliga rapporterna för 2007, 2008 och 2009 till kommissionen. Med hänsyn till den tid som krävs för att behandla elektroniska räkenskaper kommer rapporten för 2010 att överlämnas under 2011.
(232)
På Axens exklusiva områden sammanfattas denna ekonomiska verksamhet för perioden 2007-2009 i Tabell 3 i detta skäl (i miljoner euro)
Tabell 3
Den offentliga institutionen IFP:s verksamhet på Axens exklusiva områden under perioden 2007-2009
(i miljoner euro)
Totalt
Totala kostnader
Totala egna resurser
Offentliga resurser (+) eller fördel (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
De forskningstjänster som den offentliga institutionen IFP har utfört på Axens exklusiva område genererade alltså en ekonomisk verksamhet som uppgick till […] (*) euro 2007, […] (*) euro 2008 och […] (*) euro 2009, vilket är jämförbart med det belopp som kommissionen konstaterade för 2006 ([…] (*) euro) i beslut C 51/2005.
(234)
På Prosernats exklusiva områden sammanfattas denna ekonomiska verksamhet för perioden 2007-2009 i Tabell 4 i detta skäl (i miljoner euro).
Tabell 4
Den offentliga institutionen IFP:s verksamhet på Prosernats exklusiva områden under perioden 2007-2009
(i miljoner euro)
Totalt
Totala kostnader
Totala egna resurser
Offentliga resurser (+) eller fördel (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
De forskningstjänster som den offentliga institutionen IFP har utfört på Prosernats exklusiva område genererade alltså en ekonomisk verksamhet som uppgick till […] (*) euro 2007, […] (*) euro 2008 och […] (*) euro 2009, vilket är jämförbart med det belopp som kommissionen konstaterade för 2006 ([…] (*) euro) i beslut C 51/2005.
(236)
Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att den offentliga institutionen IFP för driften av sin ekonomiska verksamhet åtnjutit en verklig ekonomisk fördel som består av avsaknaden av betalning av en premie för bästa vilja motsvarande en fullgörandegaranti som den åtminstone kunde ha erbjudit sina kunder för forskningsverksamheten, inklusive Axens och Prosernat på deras exklusiva områden. Utan att exakt kunna ange hur stort beloppet på denna fördel är anser kommissionen att det med hänsyn till den särskilda karaktären hos den täckta risken att den inte kan överstiga, tjänst för tjänst, år för år, de belopp som återges i Tabell 5 i detta skäl (där beteckningen EUR står för euro och beteckningen MEUR står för miljoner euro).
Tabell 5
Tillägg för den offentliga institutionen IFP:s ekonomiska fördel i sina relationer med kunderna på grund av den obegränsade garantin under perioden 2006-2009
2006
2007
2008
2009
Forskningstjänster (utanför dotterbolagens exklusiva områden)
Omsättning
(i M EUR)
Tillägg (215)
(täckningspremie)
Omsättning
(i M EUR)
Tillägg
(täckningspremie)
Omsättning
(i M EUR)
Tillägg
(täckningspremie)
Omsättning
(i M EUR)
Tillägg
(täckningspremie)
För dotterbolagens räkning
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
För tredje mans räkning
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Tillhandahållanden av administrativa tjänster
Internfakturering för utstationerad personal
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Internfakturering för resor och uppehälle
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Tillhandahållanden på Axens exklusiva område
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
Tillhandahållanden på Prosernats exklusiva område
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Totalt för dotterbolagen
[…] (*)
[…] (*) MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
Totalt för tredje man
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
De franska myndigheterna har alltid kvar möjligheten att anmäla en mer exakt metod för att beräkna den fördel som den offentliga institutionen genom garantin ges i relationerna med sina leverantörer. På grundval av ekonomisk sakkunskap som diskuterats i utbildningssammanhang kan denna metod i förekommande fall bli föremål för ett positivt beslut från kommissionen och användas av de franska myndigheterna för att fullgöra de informationsskyldigheter som fastställs i detta beslut.
(238)
Slutligen noterar kommissionen att en sådan fördel i de relationer som den offentliga institutionen IFP har med sina leverantörer är selektiv, eftersom dess konkurrenter omfattas av de allmänrättsliga förfarandena för sanering och likvidation och inte åtnjuter en jämförbar garanti som är statlig och väsentligen kopplad till IFP:s ställning som offentlig institution.
7.1.4.2 Fördelar som överförts till koncernen IFP:s privaträttsliga dotterbolag
(239)
När det gäller den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag anger kommissionen i beslutet om att inleda förfarandet att det under den preliminära undersökningen inte kan uteslutas att ”alla fördelar som följer av den offentliga institutionen IFP:s egenskap av offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, som bl.a. mer förmånliga lånevillkor, inte skulle kunna gynna även de tre dotterbolagen”. (216)
(240)
Efter denna fördjupade analys finns det av de skäl som anges i avsnitt 7.1.1.2, med hänsyn till att det enligt den franska lagstiftningen inte finns något faktiskt allmänt ansvar för huvudbolaget när det gäller dess dotterbolag i bolagskoncerner, ingen anledning att anse att den offentliga institutionen IFP och följaktligen den franska staten kan vara ansvariga för att ersätta fordringar som tredje man har i Axens och Prosernats ekonomiska verksamhet, bl.a. om dessa försätts i likvidation.
(241)
Det är dock lämpligt att notera att kommissionen i beslut N 531/2005, även om den i enlighet med skäl 177 anser att Banque Postale i egenskap av aktiebolag omfattas av allmänrätten på området för sanering och likvidation och följaktligen inte för egen räkning åtnjuter någon obegränsad statlig garanti, inte prövar frågan om en eventuell överföring till dotterbolaget av effekterna av den offentliga garanti som beviljats dess enda delägare. (217)
(242)
Kommissionen konstaterar i det beslutet närmare bestämt (218) att utformningen av koncernens drift leder till öppenhet mellan huvudbolaget (La Poste) och dotterbolaget (Banque Postale), på grund av en kombinerad effekt av i) dotterbolagets utnyttjande av de mänskliga och materiella resurser som ställs till förfogande av dess moderbolag och ii) ersättningen för dessa resurser på grundval av de kostnader som bärs av moderbolaget. Detta innebär att vid en ekonomisk fördel av sådan art att den kan minska La Postes kostnader har den ersättning som Banque Postale betalar till sitt moderbolag sänkts i vederbörlig omfattning, vilket i sin tur leder till en överföring (åtminstone delvis) av den ekonomiska fördelen till dotterbolaget.
(243)
På liknande sätt ansåg kommissionen i beslut C 51/2005 att det fanns en viss löslighet, bl.a. i valet av de avgifter som den offentliga institutionen IFP tillämpar för de tjänster som tillhandahålls Axens och Prosernat på deras exklusiva område, vilket innebär att affärsförbindelserna inom koncernen inte följer en marknadslogik utan tvärtom ger utrymme för korssubventionering av dotterbolagens ekonomiska verksamhet genom de offentliga medel som ställs till moderbolagets förfogande. Som kommissionen påpekar i skäl 226 har den dessutom dragit slutsatsen att relationerna mellan den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag Beicip-Prosernat (219) utförs enligt normala marknadsvillkor.
(244)
I ärendet rörande Banque Postale ansåg kommissionen att de franska myndigheterna måste underteckna åtaganden som gör det möjligt att införa en mekanism som vad beträffar dotterbolaget neutraliserar de fördelar som eventuellt finns hos moderbolaget. När det gäller finansieringsvillkoren består denna skyldighet i att ”vid varje transaktion införa en formulering i finansieringsavtalet (för varje instrument som omfattas av ett avtal) om att enligt fransk lagstiftning (särskilt kravet på uttryckligt rättsligt godkännande för varje garanti), kommer denna finansieringsåtgärd inte att omfattas av någon form av direkt eller indirekt statlig garanti. I det utfärdade prospektet över varje transaktion ska denna avtalsbestämmelse offentliggöras.” (220)
(245)
I detta fall har de franska myndigheterna åtagit sig att vad beträffar lånevillkoren för den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag (Axens, Beicip-Franlab och Prosernat), vid varje transaktion föra in följande kommentar i varje finansieringsavtal (för varje instrument som omfattas av ett avtal): ”enligt fransk lagstiftning (särskilt kravet på uttryckligt lagligt godkännande för varje garanti) kommer denna finansieringsåtgärd inte att omfattas av någon form av direkt eller indirekt statlig garanti”.
(246)
När det gäller dotterbolagens utnyttjande av de mänskliga och materiella resurser som ställs till deras förfogande av dess moderbolag anser kommissionen, som den noterar i beslut C 51/2005 att ”om det förekommer subventionering av den ekonomiska verksamheten är den ett resultat av nivån på de ersättningar som de berörda dotterbolagen betalar till sitt moderbolag och hur detta avspeglas i IFP:s räkenskaper”. (221) I granskningen av den offentliga institutionen IFP:s räkenskaper är de enda kostnadsuppgifter som inte har beaktats av kommissionen, för år 2006 i beslut C 51/2005, och för följande år i de årliga rapporter som lämnas av de franska myndigheterna, de som avser täckningen i form av obegränsad garanti för de tjänster som IFP tillhandahåller sina dotterbolag. Eftersom premien motsvarande en fullgörandegaranti eller åtminstone en garanti om bästa vilja inte har betalats till staten har den inte heller kunnat tas ut i de tjänster som tillhandahålls dotterbolagen.
(247)
Det finns följaktligen grund för att anse att den ekonomiska fördel som uppstår hos den offentliga institutionen på grund av dess stadgeenliga garanti i denna egenskap har överförts till de privaträttsliga dotterbolagen Axens och Prosernat.
(248)
När det gäller de avtal som den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag Axens, Prosernat och Beicip-Franlab tillsammans ingår med gemensamma leverantörer, som kommissionen nämner i sitt beslut om att inleda förfarandet och som UOP Limited också nämner i sina synpunkter enligt skäl 73, har deras existens utan tvivel bekräftats av de franska myndigheterna, men de sistnämnda har preciserat att de huvudsakligen gäller transporter (flyg och järnväg) för personal som i yrket flyttar mellan olika enheter. Kommissionen anser att om dotterbolagen har kunnat åtnjuta mer förmånliga köpevillkor som beviljas koncernen IFP är det inte nödvändigtvis fastställt vad beträffar leverantörerna i fråga, är det snarare på grund av en prispolitik baserad på volymer som eventuellt tillämpas av dessa leverantörer vid köp av gruppresor än på grund av en eventuell effekt av garantin. Under alla förhållanden och även om den analys som presenteras i avsnitt 7.1.4.1 B för den offentliga institutionen kan överföras på dotterbolagen när det gäller de leveranser som köps in tillsammans med den, och om de sistnämnda åtnjuter en sådan överföring av den fördel som IFP har på grund av garantin genom att köpa dessa tjänster till ett lägre pris, är de belopp som det handlar om så försumbara att kommissionen tvivlar på att de ha karaktären av en verklig ekonomisk fördel.
(249)
I enlighet med slutsatserna i beslut C 51/2005 är följaktligen de enda verksamheter som kan gynnas av en fördel som mottas genom täckningen i den statliga garanti som beviljas moderbolaget av den forskningsverksamhet som bedrivs på dotterbolagens exklusiva verksamhetsområden begränsad till ”bidrag[et] [från den offentliga institutionen IFP] till Axens och Prosernats verksamhetsområden”. (222) Eftersom det handlar just om de fördelar som överförs till Axens och Prosernat anser kommissionen, utan att kunna ange något exakt belopp för denna fördel, att den i vart fall inte kan överstiga, tjänst för tjänst, år för år, de belopp som återges i Tabell 5 i skäl 236.
(250)
Kommissionen anser att en sådan ekonomisk fördel som den offentliga institutionen IFP överför till sina privaträttsliga dotterbolag Axens och Prosernat är selektiv, eftersom dotterbolagens konkurrenter inte har tillgång till IFP:s teknik och mänskliga och materiella resurser på lika förmånliga villkor.
7.1.5 SNEDVRIDNING AV KONKURRENSEN OCH PÅVERKAN PÅ HANDELN
(251)
Den granskade åtgärden riskerar att leda till minskade driftskostnader för den offentliga institutionen IFP för de tjänster som den tillhandahåller tredje man (kontraktsforskning), och minskade driftskostnader för Axens och Prosernat för de tjänster som de köper av sitt moderbolag (forskning på deras exklusiva område, kontraktsforskning, tillhandahållande av personal och material samt administrativa tjänster), vilket leder till att koncernen IFP gynnas och alltså snedvrider konkurrensen i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(252)
Eftersom de marknader som koncernen IFP är aktiv på, det vill säga för den offentliga institutionen IFP framför allt inom kontraktsforskning, för dotterbolaget Axens katalysatorer och teknik för industrier på området för raffinering och petrokemi, samt för dotterbolaget Prosernat studier, tjänster och utrustning på området för gasbehandling och svavelåtervinning, till stor del är öppna för handel inom Europeiska unionen, kan en sådan åtgärd missgynna de företag som har eller som vill utveckla liknande ekonomisk verksamhet på de berörda marknaderna.
(253)
Under dessa förutsättningar riskerar förekomsten av en obegränsad statlig garanti till förmån för den offentliga institutionen IFP att snedvrida konkurrensen och påverka handeln i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
7.1.6 SLUTSATS OM ÅTGÄRDENS KARAKTÄR SOM STATLIGT STÖD
(254)
Garantin till den offentliga institutionen IFP till följd av företagets juridiska ställning innebär alltså en överföring av statliga resurser som kan hänföras till staten och snedvrider eller riskerar att snedvrida konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna till fördel för koncernen IFP.
(255)
Kommissionen konstaterar att denna garanti är statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
7.2 STÖDÅTGÄRDENS OLAGLIGHET
(256)
IFP var före ändringen av ställningen en privaträttslig juridisk person som bildats i form av en yrkesinstitution i den mening som avses i lag nr 43-612 av den 17 november 1943 om förvaltningen av yrkesintressen. IFP omfattades därför av de allmänrättsliga förfarandena för sanering och likvidation och åtnjöt inte den statliga garanti som följer av ställningen som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag.
(257)
Genom ett dekret av den 6 juli 2006, antaget med tillämpning av lag nr 2005-781 av den 13 juli 2005, blev IFP den 7 juli 2007 en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag. Det är ändringen av företagets juridiska ställning som är orsaken till att den offentliga institutionen IFP beviljats en obegränsad statlig garanti. Åtgärden i fråga måste alltså klassificeras som nytt stöd i den mening som avses i artikel 1 c i tillämpningsförordningen.
(258)
Enligt artikel 2.1 i tillämpningsförordningen är medlemsstaterna att i god tid anmäla ”alla planer på att bevilja nytt stöd” till kommissionen. Eftersom ändringen av den offentliga institutionen IFP:s juridiska ställning inte anmälts formellt av Frankrike, utan endast som av en händelse nämnts inom ramen för ett annat förfarande och det faktiska genomförandet av åtgärden inte har underställts kommissionens förhandsgodkännande har det statliga stödet i fråga genomförts av Frankrikes regering i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget.
(259)
Kommissionen anser följaktligen att denna åtgärd utgör olagligt stöd i den mening som avses i artikel 1 f i tillämpningsförordningen.
7.3 STÖDÅTGÄRDENS FÖRENLIGHET
7.3.1 STÖD PÅ OMRÅDET FÖR DEN KONTRAKTSFORSKNING OCH DET TILLHANDAHÅLLANDE AV TJÄNSTER SOM BEDRIVS AV DEN OFFENTLIGA INSTITUTIONEN IFP
(260)
Tillhandahållandet av tjänster består av uthyrning av forskningsinfrastruktur, tillhandahållande av personal eller tillhandahållande av juridiska tjänster (för dotterbolagens räkning).
(261)
Tillhandahållandet av kontraktsforskning består vanligen av att den offentliga institutionen IFP ger sitt stöd till en kund (tredje man eller dotterbolag) (223) som vill bedriva forskningsverksamhet som gör att den kan förbättra sin förståelse eller styrning av ett vetenskapligt eller tekniskt fenomen. (224) Kundens order kan vara mer eller mindre exakta och ger IFP en mer eller mindre stor handlingsmarginal som sträcker sig från ett enkelt iakttagande av en produktspecifikation som fastställs helt av kunden till tillhandahållandet av en fullständig forskningstjänst som inbegriper rekommendationer. […] (*) Utifrån varje order formulerar IFP ett tekniskt och kommersiellt förslag som åtföljs av avtalsvillkoren för dess förverkligande, som då blir föremål för förhandlingar med kunden. De franska myndigheterna har beskrivit det tillhandahållandet av kontraktsforskning och tjänster som IFP bedriver på sina tre kompetensområden, dvs. resultatcentrum för (CREP), resultatcentrum för motorer och energi (CRME). (resultatcentrum för utbildning och pedagogik, resultatcentrum för raffinering och petrokemi (CRRP) samt resultatcentrum för motorer och energi).
(262)
Vad beträffar CREP syftar tjänsterna bl.a. till att validera och/eller förbättra metoder, tekniker och programvaror som utvecklas av forskningscentrumet. För att utföra vissa av sina tjänster tillhandahåller CREP även sina industriella partner den utrustning och de beräkningsalgoritmer som är IFP:s egen eller sällsynt sakkunskap som inte är tillgänglig inom ramen för en kommersiell tjänst som tillhandahålls av en privat aktör. Dessa tjänster kan klassificeras enligt följande kategorier:
a)
Tjänster kopplade till en viss utrustning som inte har någon eller få motsvarigheter i världen. (225)
b)
Tolkning av fall som kräver användning av programvara som utvecklats av IFP och som ännu inte släppts ut på marknaden och vars användning mot just den bakgrunden kräver särskild sakkunskap som använder IFP:s kompetens. (226)
c)
Användning av IFP:s särskilda sakkunskap. (227)
d)
Användning av en sakkunskap under utveckling för att validera den kompetens, teknik och metod som utvecklas. (228)
(263)
Vad beträffar CRRP har den kontraktsforskning som tillhandahållits bestått av till exempel stöd vid ett utländskt universitets genomförande (229) av verksamhet som avser IFP:s särskilda kompetens på området för katalysatorer, i verksamhet som rör ”[…] (*)” (230) för att förstå fenomenen […] (*) eller en studie (231) av […] (*).
(264)
Vad beträffar CRME har den kontraktsforskning som tillhandahållits bestått av t.ex., för bilkonstruktörer i […] (*) med utgångspunkt […] (*), en […] (*) och en metod (232) som är IFP:s, en undersökning […] (*) (233) IFP:s forskning […] (*) eller test […] (*) för […] (*) som IFP utvecklat. (234)
(265)
Det framgår av den här beskrivningen att den kontraktsforskningsverksamhet som den offentliga institutionen IFP bedriver för tredje mans räkning syftar till utförandet av tekniska genomförbarhetsstudier före forskningen, förvärvande av nya kunskaper och förmågor på institutets kompetensområde, användning av de kunskaper och tekniker som IFP utvecklat för att ta fram nya produkter, processer eller tjänster.
(266)
De franska myndigheterna har tillhandahållit sifferuppgifter för den kontraktsforskning och tillhandahållande av tjänster som den offentliga institutionen IFP har bedrivit för tredje mans räkning under perioden 2004-2009. Enligt dessa uppgifter står dessa tjänster för ungefär [0-5] (**) procent per år av IFP:s totala budget (dvs. […] (*) euro för tjänster till ett budgeterat värde av ungefär 300 euro), viket innebär att den här ekonomiska verksamheten kan klassificeras som permanent inom ramen för institutionens verksamhet.
7.3.1.1 Hypotesen om en överföring av det statliga stödet till tredje man eller dotterbolagen
(267)
Om en icke-vinstdrivande forskningsorganisation tillfälligt bedriver ekonomisk verksamhet, till exempel uthyrning av infrastruktur, tillhandahållande av tjänster till företag eller kontraktsforskning, innebär enligt punkt 3.1.2 i rambestämmelserna för FoUI generellt sådan ekonomisk verksamhet statligt stöd. Om det kan visas att hela det statliga bidraget har överförts till slutmottagaren och att förmedlaren inte har fått någon fördel, kan det dock anses att den förmedlande organisationen inte har fått något statligt stöd.
(268)
Eftersom forskningsorganisationen IFP bedriver kontraktsforskningsverksamhet som täcks av en obegränsad offentlig garanti är det i detta fall lämpligt att undersöka om den mottar ett statligt stöd och visa om försäljningspriset för dessa tjänster gör det möjligt att överföra det statliga stödet i dess helhet till kunderna.
(269)
De avgifter för den offentliga institutionen IFP:s tillhandahållande av kontraktsforskning fastställs på grundval av alla egna kostnader som institutionen har, (235) på vilket en marginal tillämpas, vars procentsats varierar i förhållande till resultatet av den förhandling med kunden som nämns i skäl 261. Den enda kostnadsfaktorn verkar följaktligen som verkar beaktas av IFP är just den premie som institutionen tar ut för att täcka fullgörandegarantin (eller garantin för bästa vilja).
(270)
När det gäller den kontraktsforskning som den offentliga institutionen IFP utför för dotterbolagen Axens och Prosernats räkning anser kommissionen att den ekonomiska fördel som garantin leder till kan bli kvar hos IFP och i förekommande fall användas för andra ändamål, eller med hänsyn till de speciella band som förenar dem med deras moderbolag överföras till dotterbolagen genom avgifterna:
a)
I det första fallet presenteras stödets förenlighet i detta avsnitt.
b)
I det andra fallet hänvisar kommissionen till analysen av förenlighet i avsnitt 7.3.2, som av för säkerhets skull inkluderar beloppen som berörs i bedömningen av den eventuella fördel som överförs till dotterbolagen.
(271)
Om man kunde fastställa att ett belopp motsvarande den extrakostnad som systematiskt har överförts till tredje man genom de avgifter som tillämpas är det när det gäller kunder som är tredje man mycket sannolikt att en detaljerad granskning av det stöd som överförs skulle visa på belopp som utgör stöd av mindre betydelse. (236) Enligt de uppgifter som lämnats av de franska myndigheterna genererar huvuddelen av de fakturerade tjänsterna en omsättning på mindre än […] (*) euro (dvs. ett maximibelopp för täckning av kreditrisken på […] (*) euro), där det största avtalet inte gäller mer än […] (*) euro (dvs. ett maximibelopp för täckning av kreditrisken på […] (*) euro).
(272)
Det kan följaktligen inte uteslutas att de marginaler som tillämpas av den offentliga institutionen IFP inte alltid gör det möjligt att överföra hela det statliga stödet till de kunder som tillhandahålls kontraktsforskning. I så fall utgör underlåtenheten att betala premien för garantin till staten för den täckning av avtalen om kontraktsforskning som ges till tredje man ytterligare en offentlig finansiering som staten ställer till institutionens förfogande.
(273)
Motsvarande statliga medel skulle följaktligen kunna användas för tre ändamål:
a)
För att finansiera den offentliga institutionens icke-ekonomiska verksamhet, vilket inte utgör statligt stöd.
b)
För att finansiera annan kontraktsforskningsverksamhet för tredje mans eller dotterbolagens räkning. Den hypotesen analyseras i detalj i avsnitt 7.3.1.2.
c)
För att finansiera den forskning som den offentliga institutionen bedriver på dotterbolagens exklusiva områden, vilket följaktligen skulle öka det stödbelopp som redan överförs till dotterbolagen. Den hypotesen analyseras i detalj i avsnitt 7.3.2.
7.3.1.2 Förenlighet hos en statlig garanti som ges till en forskningsorganisation för tillhandahållande av kontraktsforskning och sekundära tjänster inom ramen för dess primära oberoende offentliga forskningsverksamhet
(274)
Innan den granskar särdragen i detta fall vill kommissionen bekräfta den principiella ståndpunkt som den antagit i sin beslutspraxis, det vill säga att en obegränsad statlig garanti som täcker ekonomisk verksamhet i princip utgör ett oförenligt statligt stöd. (237) Kommissionen anser rent allmänt att obegränsade garantier inom en ekonomisk sektor som är konkurrensutsatt är oförenliga med EUF-fördraget, bl.a. därför att en sådan garanti ålägger staten alla risker som är förenade med en ekonomisk verksamhet utan att det mottagande företaget bär kostnaden för denna täckning och framstår som en moralisk risk i förhållande till den situation då den bär alla negativa konsekvenser av sina handlingar. I kraft av proportionalitetsprincipen kan sådana obegränsade garantier vanligtvis inte motiveras med uppdrag i allmänhetens intresse, eftersom det i fråga om en obegränsad garanti verkar vara omöjligt att kontrollera att stödbeloppet inte överskrider nettokostnaderna för att tillhandahålla den allmännyttiga tjänsten. (238)
(275)
Det bör påpekas att i detta fall har den offentliga institutionen IFP genom den franska lagstiftningen anförtrotts tre uppdrag i allmänhetens intresse, det vill säga forskning, utbildning och dokumentation. Till skillnad från tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (239) omfattas inte dessa uppdrag av området för ekonomisk verksamhet i den mening som avses i unionsrätten. Täckningen genom en stadgeenlig offentlig garanti av denna icke-ekonomiska verksamhet medför alltså inget statligt stöd. För övrigt är IFP:s verksamhet huvudsakligen av icke-ekonomisk art. Följaktligen är den garanti som IFP åtnjuter på grund av sin juridiska ställning huvudsakligen koncentrerad till dess icke-ekonomiska verksamhet och berör inte det sekundära tillhandahållandet av kontraktsforskning och tjänster annat än i underordnad betydelse.
(276)
Eftersom en sådan garanti täcker forskningsorganisationernas ekonomiska verksamhet, t.ex. till exempel kontraktsforskning eller tillhandahållande av tjänster, utan att omfattas av marknadsmässiga avgifter, ger den däremot forskningsorganisationen ett statligt stöd som i enligt med ovanstående förklaringar kan läggas till den offentliga finansieringen av den icke-ekonomiska verksamheten i allmänhetens intresse (oberoende offentlig forskning), finansiering av övrig ekonomisk verksamhet i form av kontraktsforskning och tillhandahållande av tjänster, samt slutligen finansieringen av tekniköverföringen till Axens och Prosernat. (240)
(277)
I de första två fallen måste det följaktligen konstateras att i detta fall är det, trots att den statliga garantin är på förhand obegränsad, är mycket möjligt att i efterhand beräkna, för perioden 2006-2009, en ökning av bruttoekvivalenten eller subventionen av effekterna av denna garanti (den riskpremie som inte betalas till staten), som ökat (eftersom de har stannat hos den offentliga institutionen IFP) de offentliga medel som staten redan betalat till IFP för att täcka nettokostnaderna för den oberoende offentliga forskningsverksamheten samt kontraktsforskningen och tillhandahållandet av tjänster.
(278)
Kommissionen vill dock betona att den kontraktsforskning och de tjänster som omfattas av den statliga garantin är begränsade till de tjänster som är ”sekundära” till institutionens primära verksamhet för offentlig oberoende forskning, dvs. ekonomisk verksamhet som:
a)
inte påverkar forskningsorganisationens normala drift, oberoende eller neutralitet,
b)
tillhandahålls, enligt normala marknadsvillkor och särskilt till marknadspriser, eller i avsaknad av marknadspris till ett pris som avspeglar alla kostnader (utom effekterna av garantin), med ett rimligt marginaltillägg,
c)
omfattas av räkenskaper som är åtskilda från räkenskaperna för den oberoende offentliga forskningsverksamheten, särskilt vad beträffar deras respektive kostnader och finansieringar,
d)
är oupplösligt knuten till den primära oberoende forskningsverksamheten så att den inte tekniskt kan göras någon åtskillnad mellan dem, särskilt på grund av användningen av samma infrastrukturer, utrustningar, material eller teknik, eller utnyttjandet av samma forskare, vetenskapsmän, ingenjörer, kreatörer eller tekniker,
(279)
Denna sekundära verksamhet kan bestå i tillhandahållandet av kontraktsforskning, sakkunskap eller teknisk eller vetenskaplig rådgivning, som i förekommande fall inbegriper tillhandahållandet av infrastruktur, materialutrustning eller teknik med ett starkt innovativt innehåll som finansieras eller genomförs inom ramen för eller vid behov genom den oberoende offentliga forskningen, för vilka det inte finns några eller få motsvarigheter i världen (241) förutom de tjänster som erbjuds av en eller flera jämförbara forskningsorganisationer, vilkas användning kräver sakkunskap och kompetens från forskare, vetenskapsmän, ingenjörer, formgivare eller tekniker som är anställda av forskningsorganisationer främst för att bidra till dess oberoende offentliga forskningsarbete.
(280)
Dessa tjänster gör det dessutom möjligt att sprida den vetenskapliga kunskapen mellan den offentliga forskningen och den industriella sektor genom att ge kundföretag möjlighet att få tillgång till den offentliga institutionen IFP:s experimentella medel, tekniker och personalens kunskaper samt göra det möjligt för personalen att samla resultaten av sina erfarenheter kring möjligheterna för sitt nyskapande arbete som är en källa till framtida förbättringar av deras framtida oberoende offentliga forskningsverksamhet. De här korsvisa spin-off-effekterna på området för vetenskaplig kunskap är ömsesidigt gynnsamma för de olika aktörer som är engagerade i verksamheten och för Europeiska unionen i sin helhet.
(281)
I enlighet med vad som anges i skäl 266 står tillhandahållandet av kontraktsforskning och tjänster inte för mer än [0-5] (**) procent av den offentliga institutionen IFP:s totala budget under perioden 2004-2009, vilket är en mycket liten andel.
(282)
Dessutom uppgår de fakturerade tjänsterna hänfört till varje kund vanligen till ett belopp på mindre än […] (*) euro av omsättningen, vilket innebär att det högsta beräknade stödbeloppet för det mesta är försumbart i storleksordningen […] (*) euro per avtal. Kommissionen anser därför att stödet i fråga står i proportion till det allmänna intresset att sprida den vetenskapliga kunskapen i Europeiska unionen.
(283)
Under förutsättning att denna sekundära verksamhet fortsätter att stå för en mycket begränsad andel av de budgetmedel som anslås av den offentliga institutionen IFP till dess primära uppdrag att bedriva oberoende offentlig forskning och med hänsyn till den positiva effekten av denna sekundära verksamhet i fråga om målen av allmänt intresse anser kommissionen att deras täckning genom den statliga garantin inte på något sätt kan påverka villkoren för handeln i en utsträckning som strider mot unionens intressen i den mening som avses i artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
(284)
De franska myndigheterna ska inom ramen för de årliga rapporterna om åtgärden i fråga visa att dessa villkor fortsätter att uppfyllas i framtiden. Vid tvivel om den sekundära arten hos kontraktsforskningsverksamhet eller tillhandahållande av tjänster är det naturligtvis lämpligt att utan dröjsmål underrätta kommissionen och i förekommande fall anmäla det eventuella statliga stödet med beaktande av effekterna av den statliga garantin.
(285)
Mot denna bakgrund beaktar kommissionen även de franska myndigheternas förslag som syftar till att i alla avtal som är särskilt relevanta för den offentliga institutionen IFP:s ekonomiska verksamhet och alltså för dess kontraktsforskning och tillhandahållande av tjänster föra in en formulering om att staten inte har något ansvar för att i förekommande fall se till att riskundantaget godtas och på så sätt avsevärt begränsa de eventuella negativa konsekvenserna av garantin.
7.3.2 STÖD TILL KONCERNEN IFP INOM AXENS OCH PROSERNATS EXKLUSIVA VERKSAMHETSOMRÅDEN
7.3.2.1 Rättslig grund för bedömningen av stödets förenlighet
(286)
Eftersom det är fråga om en statlig stödåtgärd som syftar till att stödja den FoU-verksamhet som bedrivs av den offentliga institutionen IFP är ska bestämmelserna om statligt stöd till forskning och utveckling tillämpas vid bedömningen av stödets förenlighet.
(287)
Eftersom den offentliga institutionen IFP:s ställning ändrades den 7 juli 2006 beviljade staten den obegränsade garantin i fråga före den 1 juli 2007, det vill säga det datum då rambestämmelserna för FoUI trädde i kraft. När det gäller granskningen av stödets förenlighet kommer kommissionen på detta icke anmälda stöd, i enlighet med tillkännagivandet om vilka regler som är tillämpliga för att avgöra om ett statligt stöd är olagligt, (242) även att tillämpa de gemenskapsramar för statligt stöd till forskning och utveckling från 1996 som gällde när stödet beviljades.
(288)
Med hänsyn till att täckningen av den offentliga institutionen IFP:s ekonomiska verksamhet ges på grund av dess ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag är tidsmässigt obegränsad och att det i enlighet med skäl 277 är ytterst svårt att göra en värdering av storleken på den högsta möjliga effekten av garantin i detta fall, kommer kommissionen följaktligen även att granska förenligheten med den gemensamma marknaden när det gäller täckningen genom den oberoende garantin för den verksamhet som den offentliga institutionen bedriver på Axens och Prosernats exklusiva verksamhetsområden på grundval av rambestämmelserna för FoUI från och med den 1 januari 2007, dagen för dess ikraftträdande. Slutsatserna av analysen av förenlighet förblir dock oförändrade oberoende av vilka rambestämmelser som används.
7.3.2.2 Forskningsfaser
(289)
Kommissionen har inom ramen för beslut C 51/2005 (243) konstaterat att den verksamhet som den offentliga institutionen IFP bedriver på de exklusiva verksamhetsområdena och i samarbete med sina dotterbolag Axens och Prosernat verkligen omfattas av FoU-området, eftersom brytpunkter har identifierats för varje projekt vad beträffar sammansättning, deras relationer till eller egenskaper för de processer eller produkter som de är inriktade mot, där det arbete som utförs innan godkännandefasen, av personal som framför allt är forskare och tekniker, på grundval av metoder som bygger på experiment, tolkning och modellbygge, och vars resultat har stor räckvidd och är patentskyddade. Kommissionen har även konstaterat att verksamhet av samma slag som bedrivs av andra aktörer inom sektorn vanligtvis klassificeras som forskningsverksamhet. (244) Analysen av forskningsverksamhetens innovativa aspekter har gjorts utifrån de internationellt erkända standarderna i Frascatimanualen. (245)
(290)
Vad beträffar år 2006 har kommissionen i beslut C 51/2005 (246) granskat den verksamhet som bedrivs inom ramen för de forskningsavtal som ingåtts mellan dels den offentliga institutionen IFP och Axens, dels den offentliga institutionen IFP och Prosernat. Kommissionen har mot denna bakgrund konstaterat att verksamheten består av dels industriell forskningsverksamhet, dels tekniska genomförbarhetsstudier innan industriella forskningsprojekt inleds i den mening som avses i 1996 års FoU-ramar. Denna klassificering av forskningsverksamheten har gjorts på grundval av särskilda exempel och förklaringar som anges i Frascatimanualen, dels för varje forskningsverksamhet som bedrivs av IFP, dels för den som bedrivs av IFP och Prosernat.
(291)
De franska myndigheterna har dessutom, inom ramen för de rapporter som överlämnats i enlighet med beslut C 51/2005, klassificerat de projekt som bedrivits inom Axens och Prosernats exklusiva verksamhetsområden under åren 2007, 2008 och 2009 på grundval av ovan nämnda två kategorier som avses i 1996 års FoU-ramar, eller industriell forskning enligt punkt 2.2 f och stöd för tekniska genomförbarhetsstudier inför industriell forskning enligt punkt 5.2 i rambestämmelserna för FoUI. Detta arbete har konsekvenser för studiet av nya syntesmetoder eller på deras förfinande, i en skala som inte något samband med den industriella. Det syftar till att validera begrepp och hör till den industriella forskningen i den mening som avses i 1996 års FoU-ramar och rambestämmelserna för FoUI. Årliga sammanfattande specifikationer projekt för projekt har lämnats till kommissionen tillsammans med de årliga rapporter som lämnas inom ramen för stöd C 51/2005.
(292)
Kommissionen påminner om att de franska myndigheterna, i enlighet med beslut C 51/2005, till kommissionen under de följande åren ska överlämna årliga rapporter där de projekt som drivs av den offentliga institutionen IFP beskrivs i detalj och klassificeras enligt forskningskategori.
7.3.2.3 Stödberättigande kostnader
(293)
Inom ramen för beslut C 51/2005 (247) (för år 2006) och i de årliga rapporterna (för åren 2007, 2008 och 2009) överensstämmer projektkostnaderna inom Axens och Prosernats exklusiva verksamhetsområden med de stödberättigande kostnader som anges i bilaga II till 1996 års FoU-ramar, samt med de stödberättigande kostnader som anges i punkt 5.1.4 i rambestämmelserna för FoUI.
(294)
I den offentliga institutionen IFP:s kostnader för fakturering av Axens och Prosernat ingår de kostnader som kan hänföras direkt till projekten och avser utläggning på entreprenad, avgifter för flyttning, försäkringar och dokumentation samt leveranser och förbrukningsvaror. De inkluderar även andra kostnader som kan hänföras till projekten, som t.ex. kostnader för forskningspersonal, avskrivningar på materiella och immateriella anläggningstillgångar samt övriga allmänna kostnader. Dessa kostnader uppstår som en direkt följd av forskningsverksamheten och fördelas på de olika forskningsprojekten i förhållande till hur mycket tid forskningspersonalen lägger på respektive projekt. De kostnader för horisontella FoU-projekt som gäller metoder och utrustning som används i andra FoU-projekt fördelas i förhållande till kostnaderna för varje FoU-projekt.
(295)
Dessa kostnader motsvarar följande kategorier: kostnader för konsulttjänster och motsvarande tjänster, personalkostnader, kostnader för instrument, material samt mark och byggnader, samt andra driftskostnader i enlighet de kategorier av stödberättigande kostnader som anges i 1996 års FoU-ramar och rambestämmelserna för FoUI.
(296)
Under följande år måste även dessa uppgifter anges i de årliga rapporter som lämnas av de franska myndigheterna.
7.3.2.4 Stödnivå
(297)
Enligt 1996 års FoU-ramar är den högsta tillåtna stödnivån för tekniska genomförbarhetsstudier innan verksamhet med industriell forskning inleds 75 procent (punkt 5.4) och 50 procent för industriella forskningsprojekt (punkt 5.3).
(298)
Enligt rambestämmelserna för FoUI får stödnivån, beräknad på grundval av projektets stödberättigande kostnader, inte överstiga 50 procent för industriell forskning (punkt 5.1.2 b) och 65 procent för studier inför industriell forskning som utförs av stora företag (punkt 5.2 b). Den verksamhet som omfattas av den statliga garantin gäller endast den industriella forskningen och de tekniska genomförbarhetsstudier som utförs av den offentliga institutionen IFP, eftersom utvecklingsarbetet före det konkurrensutsatta stadiet enligt 1996 års FoU-ramar (eller experimentell utveckling enligt rambestämmelserna för FoUI) finansieras fullt ut av Axens och Prosernats egna medel med de intäkter som fås på marknaderna.
(299)
Tabell 6 i skäl 300 har upprättats av kommissionen på grundval av projektförteckningarna med uppgifter om årliga kostnader per projekt och forskningsfas samt den offentliga institutionen IFP:s redovisningar av egna medel.
(300)
Kommissionen har följt en konservativ metod och tagit med samtliga direkta och indirekta kostnader som hänförs till Axens och Prosernats exklusiva verksamhetsområden, samtidigt som alla intäkter utom dem från Axens och Prosernat har uteslutits. (248) För säkerhets skull har kommissionen inkluderat alla potentiella effekter av den oberoende garantin i tabellen för den visserligen mycket osannolika händelse att de alla har använts av den offentliga institutionen IFP för att finansiera dess forskningsverksamhet på Axens och Prosernats exklusiva verksamhetsområden (effekter av garantin i relationerna med leverantörerna och kunderna, inte bara dotterbolagen, utan även tredje man).
Tabell 6
Värdering av högsta möjliga belopp på den totala offentliga finansiering som lades till den verksamhet som den offentliga institutionen IFP på Axens och Prosernats exklusiva områden under perioden (2006-2009)
(i miljoner euro)
2006
2007
2008
2009
Årlig kostnad för tekniska genomförbarhetsstudier (i miljoner euro)
IFP/Axens verksamhetsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
IFP/Prosernats verksamhetsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Totalt
7,4
3,5
0,9
0,9
Årlig kostnad för industriell forskning (i miljoner euro)
IFP/Axens verksamhetsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
IFP/Prosernats verksamhetsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Totalt
49,0
45,5
52,8
55,2
Egna medel (i miljoner euro)
Belopp
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Årligt statligt stöd (i miljoner euro)
Belopp på offentlig finansiering (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Ökning av effekterna av garantin i den offentliga institutionens relationer med sina leverantörer
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Ökning av effekterna av garantin i den offentliga institutionens relationer med sina kunder (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
på dotterbolagens exklusiva område
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
utanför dotterbolagens exklusiva område
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Högsta möjliga belopp på den offentliga finansieringen
(inklusive ökning av garantins effekter)
13,1
9,8
11,3
14,7
Stödnivå
(utan ökning av garantins effekter)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Ökning av stödnivån
(inklusive ökning av garantins effekter)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Högsta tillåtna stödnivå (251)
-
bestämmelserna i 1996 års FoU-ramar
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
bestämmelserna i rambestämmelserna för FoUI
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Kommissionen har granskat iakttagandet av de stödnivåer som är tillåtna per forskningsfas på grundval av de årliga förteckningarna över projekt som drivits under perioden 2006-2009 med hänsyn till den högsta möjliga effekten av den obegränsade garantin som är kopplad till IFP:s juridiska ställning som offentlig institution, där även den beräknade höjningen av premierna för att täcka olika risker har tagits med som ett ytterligare stödinslag. Även om man inkluderar alla eventuella effekter av garantin på relationerna med kunder och leverantörer ligger under alla förhållanden ökningen av stödnivån väl under den högsta tillåtna stödnivån. Sammanfattningsvis anser kommissionen att de stödnivåer som är tillåtna enligt 1996 års FoU-ramar och rambestämmelserna för FoUI följs.
(302)
Kommissionen påminner om att när det gäller följande år ska Frankrike, enligt beslut C 51/2005, överlämna en årlig rapport till kommissionen för att den ska kunna säkerställa att stödnivån per forskningsfas och per projekt också iakttas. Från och med 2010 ska denna rapport innehålla en redogörelse för alla projekt som bedrivs på Axens och Prosernat, klassificerade enligt forskningskategori och med uppgifter om deras kostnader per forskningsfas samt beloppen på den offentliga finansiering och de egna resurser som anslås av den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag, ökningen av beloppet på garantipremien, beräknad enligt den metod som beskrivs i detta beslut, inklusive eventuella effekter på IFP:s skuldvillkor enligt resonemanget i skäl 200.
7.3.2.5 Kumulering
(303)
Bestämmelserna på området för kumulering, det vill säga de som anges i punkt 5.12 i 1996 års FoU-ramar och i punkt 8 i rambestämmelserna om FoUI iakttas. Kommissionen har beräknat det sammanlagda beloppet av den offentliga finansieringen, oavsett ursprung, inklusive den högsta möjliga effekten av den obegränsade garantin för perioden 2006- 2009.
(304)
De franska myndigheterna kommer från och med år 2010 att tillämpa samma metod i de årliga rapporter som överlämnas till kommissionen.
7.3.2.6 Stimulanseffekt
(305)
På grundval av 1996 års FoU-ramar och rambestämmelserna för FoUI måste statligt stöd ha en stimulanseffekt, det vill säga leda till att mottagaren ändrar sitt agerande så att dess FoUI-verksamhet ökar. Följande kriterier är i allmänhet tillräckliga för att visa en stimulanseffekt för projekt som åtnjuter stöd inom ramen för en fördjupad analys: ökad projektstorlek, ökad omfattning, ökad intensitet och ökning av utgifterna för FoUI. Om en signifikant effekt kan påvisas för minst ett av dessa element kommer kommissionen normalt sett att dra slutsatsen att stödförslaget har en stimulanseffekt, med hänsyn till det normala agerandet för ett företag i sektorn i fråga. (252)
(306)
Kommissionen hänvisar till analysen i skälen 196-198 i beslut C 51/2005 rörande det strategiska intresset, uppföljt och validerat av tekniska kommittéer, av den forskning som bedrivs av den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag på området för att trygga energiförsörjningen på lång sikt, särskilt när det gäller förnyelsen och ökningen av olje- och gasproduktionen (ökning av träffsäkerheten i prospekteringen, utvinningsgraden ur fyndigheter och utnyttjandet av icke-konventionella resurser, etc.), utformning av raffineringsprocesser, omvandlingstekniker, utveckling av innovativa bränslen och effektiva motortekniker samt diversifiering av energikällorna för bränsleproduktion, varav ett stort antal hör till unionens prioriteringar för forskning, energipolitik och miljöpolitik.
(307)
När det gäller år 2006 upprepar kommissionen den analys som lades fram i skäl 199 i beslut C 51/2005, enligt vilken den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag tack vare det offentliga bidraget, som den obegränsade garantin är en del av, har kunnat fullfölja kompletterande forskning som inte hade kunnat genomföras på grund av de tekniska riskerna eller den stora graden av osäkerhet i fråga om avkastningen på investeringarna.
(308)
Kommissionen konstaterar på grundval av de årliga rapporter som överlämnats av de franska myndigheterna att denna logik har följts under 2007, 2008 och 2009. I dessa rapporter anger de franska myndigheterna, per projekt, den stimulanseffekt som uppnåtts genom stödet, bl.a. i fråga om projektens räckvidd, rytm och ökning av det totala belopp som anslås till FoU.
(309)
På Axens exklusiva område bedrev t.ex. koncernen IFP 2007 bl.a. föregångsprojekt […] (*) (253).[…] (*). Utan offentligt stöd skulle en tidsförskjutning med flera år uppstå för dessa produkters utsläppande på marknaden. De FoU-projekt som lanserats skulle ha utvecklats mycket långsamt och […] (*).
(310)
På Prosernats exklusiva område har det statliga stödet dessutom gjort det möjligt att starta projekt […] (*) avseende […] (*), slutförande och patentering av processer som har sitt ursprung […] (*) (254) […] (*). [Ett sådant projekt] (**) inbegriper känsliga och svåra åtgärder som kräver omfattande investeringar i personal, teknik och finansiering som ett företag som Prosernat inte kan förverkliga på egen hand. Det offentliga stödet som ges av den offentliga institutionen IFP är följaktligen nödvändigt. Det är bara IFP som förfogar över specialiserad personal med kapacitet att genomföra de modeller som krävs för att utveckla laboratorieprocesser och utrustningar som är anpassade för hantering av hälsofarliga ämnen.
(311)
På Axens exklusiva område gjorde dessutom det statliga stödet det möjligt att 2008 slutföra vetenskapliga och tekniska lösningar på […] (*). Projektet […] (*) (255) har dessutom genomgått stora förändringar. Det statliga stödet har gjort det möjligt för den offentliga institutionen att i samarbete med industriella partner utveckla en process […] (*) som kommer att vara tillgänglig på marknaden genom licens. Arbetet med att utveckla en process av den typen innebär samtidigt […] (*) och […] (*).
(312)
På Prosernats exklusiva område har dessutom ett projekt […] (*) avseende infångning av koldioxid i avgaser genomförts. Infångningen och lagringen av koldioxid (256) är ett av de verktyg som identifierats för att minska den globala uppvärmningen. Med hänsyn till hur avgaser är sammansatta och deras låga tryck har den offentliga institutionen IFP upptäckt nya och utmanande tekniker. Prosernat skulle inte ha kunnat utveckla denna process med egna medel med hänsyn till den osäkra strukturen, omfattningen, genomförandet och regelverket för den framtida marknaden för infångning av koldioxid.
(313)
På Axens exklusiva område […]kan t.ex. projektet […] (*) om processerna […] (*)2009 nämnas. Det syftade till att utveckla […] (*) och förbättra vissa processer […] (*). Tack vare offentliga medel […] (*) kunnat studeras, vilket har gjort det möjligt att väsentligt förbättra […] (*). Projektet […] (*) kunnat, tack vare den offentliga finansieringen undersöka lösningar som bryter med de befintliga teknikerna […] (*). Projektet har även […] (*) fortsatt om katalysatorer, efter extrapolering, gjort det möjligt diversifiera utbudet på marknaden med full utvidgning […] (*). Utan det offentliga stödet hade katalysatorerna utvecklats på ett mycket mer sekventiellt sätt och förbättringen av resultaten hade gått mycket långsammare. När det gäller […] (*), projektet […] (*), som gäller innovativa katalysatorer […] (*) kunnat undersöka nya vägar tack vare det offentliga stödet eftersom projektet […] (*), som syftar till att undersöka teknikens gränser (särskilt laddningsvariation) för att kunna […] (*), har kunnat utvidga spektrumet utöver de befintliga resultaten.
(314)
På Prosernats exklusiva område har det offentliga stödet t.ex. gjort det möjligt att återuppta och fortsätta FoU-arbetet på området för […] (*) men successivt lagts åt sidan. Det offentliga stödet har gjort det möjligt att undvika att förlora tidigare tekniska ramar och att upprätthålla ett spektrum av processer för […] (*) på marknaden. Även projektet […] (*) avseende infångning av koldioxid […] (*) har fortsatt tack vare det offentliga stödet.
(315)
Kommissionen noterar även att den positiva utveckling av indikatorer som mäter den FoU som bedrivits av den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag Axens och Prosernat som den konstaterade i skäl 200 i beslut C 51/2005 har fortsatt under perioden 2007-2009.
Tabell 7
Utveckling av indikatorer som mäter den offentliga institutionen IFP:s och dotterbolagen Axens och Prosernat insatser under 2007, 2008 och 2009
Indikatorernas utveckling
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
FoU-utgifter inom det exklusiva området
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
FoU-personal inom det exklusiva området
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Kommissionen upprepar dessutom de slutsatser som sammanfattas i skälen 201-203 i beslut C 51/2005 om att FoU-utgifternas andel av koncernen IFP:s omsättning är särskilt hög, eftersom IFP utvecklas i en miljö som omfattas av många nationella bestämmelser som ständigt förändras, bl.a. när det gäller miljölagstiftning eller lagstiftningen om upphovsrättsligt skydd.
(317)
Som den redan gjort i skäl 203 i beslut C 51/2005 beaktar kommissionen utbudets mångfald och struktur, samt konkurrens funktion (257) på marknaden för raffineringsprocesser eller petrokemiska processer. Den noterar att vissa konkurrenter har ett mycket starkt konkurrensläge jämfört med koncernen IFP, där UOP Limited t.ex. innehar motsvarande 57 procent av världsmarknaden, medan koncernen IFP bara har 7 procent. Kommissionen anser även att det statliga stöd som beviljas för de FoU-projekt som drivs av koncernen IFP vare sig till utformning eller till proportioner riskerar att hämma de dynamiska incitamenten på marknaden för raffineringsteknik. Den måste dessutom konstatera att EU:s handelspartner anslår stora budgetar för finansiering av forskning på energiområdet, som gör det möjligt att stödja de FoU-projekt som drivs av koncernen IFP:s konkurrenter. Vissa konkurrenter till koncernen IFP, bl.a. UOP Limited, har även fått stora offentliga (258) eller får indirekt offentligt stöd genom partnerskap med forskningsinstitut och universitet.
(318)
Sammanfattningsvis anser kommissionen att det statliga stödet till förmån för koncernen IFP på dotterbolagen Axens och Prosernats exklusiva område har haft en stimulanseffekt under åren 2006, 2007, 2008 och 2009.
(319)
Från och med år 2010 och fram till dess att de exklusiva avtalen mellan den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag Axens och Prosernat upphör att gälla måste de årliga finansiella rapporter som Frankrike överlämnar till kommissionen visa att stödets stimulanseffekt fortfarande föreligger.
(320)
Med beaktande av samtliga ovan angivna omständigheter drar kommissionen slutsatsen att det statliga stöd som har beviljats koncernen IFP för verksamheten på dotterbolagen Axens och Prosernats exklusiva områden, inklusive det stödinslag som är kopplat till den obegränsade statliga garanti som den offentliga institutionen IFP omfattas av, är förenligt med bestämmelserna i 1996 års FoU-ramar och rambestämmelserna för FoU och innovation under förutsättning att de villkor som där anges uppfylls.
7.3.3 SLUTSATS OM ÅTGÄRDEN I FRÅGA
(321)
Slutligen konstaterar kommissionen att stödåtgärden i fråga är förenlig med den inre marknaden under förutsättning att de villkor som anges i avsnitten 7.3.1 och 7.3.2.
8. NEUTRALITET BETRÄFFANDE EGENDOMSORDNINGEN
(322)
Kommissionen vill betona att den inte på något sätt ifrågasätter att den offentliga institutionen IFP tillhör staten och bestrider inte heller ställningen offentligrättslig juridisk person i egenskap av detta.
(323)
Enligt artikel 345 i EUF-fördraget är unionen neutral i fråga om medlemsstaternas egendomsordning och det finns inget i fördraget som hindrar att staten (helt eller delvis) äger företag. Konkurrensreglerna ska emellertid tillämpas på samma sätt för både privata och offentliga företag. Ingen av dessa båda typer av företag får gynnas eller missgynnas genom tillämpningen av dessa regler.
(324)
I det aktuella fallet är den garanti som den offentliga institutionen IFP omfattas av inte ett resultat av ägandet utan av företagets juridiska ställning. Medlemsstaterna är fria att välja juridisk form för företag, men de måste följa fördragets konkurrensregler. I synnerhet hindrar det enkla faktum att den statliga garantin automatiskt är knuten till en viss juridisk ställning inte att garantin är statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget om tillämpliga villkor är uppfyllda. (259)
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
1. Den ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag som Frankrike har beviljat IFP utgör från och med den 7 juli 2006 en obegränsad offentlig garanti (nedan kallad den statliga garantin) för hela dess verksamhet.
2. Den statliga garantins täckning av den offentliga institutionen IFP:s icke-ekonomiska verksamhet, särskilt utbildningsverksamheten för att få ökade personalresurser med högre skicklighet, den oberoende FoU-verksamheten för att få ökad kunskap och förståelse samt verksamheten för att sprida forskningsresultat, utgör inte ett statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.
3. Den statliga garantins täckning av den verksamhet för tekniköverföring som bedrivs av den offentliga institutionen IFP på de områden som föreskrivs i det exklusiva avtal om utveckling, saluföring och användande som ingåtts med dess dotterbolag Beicip-Franlab utgör inte ett statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.
4. Den statliga garantins täckning av den verksamhet för tekniköverföring som bedrivs av den offentliga institutionen IFP på de områden som föreskrivs i de exklusiva avtal som ingåtts med dess dotterbolag Axens och Prosernat enligt artikel 3.1 i kommissionens beslut av den 16 juli 2008 om det stöd som Frankrike har genomfört till förmån för koncernen IFP (nedan kallat beslut C 51/2005) utgör ett statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.
5. Den statliga garantins täckning av det tillhandahållande av kontraktsforskning och tjänster som bedrivs av den offentliga institutionen IFP, både för tredje mans och för dotterbolagens räkning, utgör ett statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.
Artikel 2
Vid en ändring av det avtal mellan den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag Beicip-Franlab som anges i artikel 1.3 i detta beslut ska Frankrike anmäla avtalet till kommissionen, med hänsyn till den eventuella effekten av den statliga garantin för värderingen av det eventuella totala beloppet på den offentliga finansieringen, med förbehåll för om de nya avtalsvillkoren innebär att förekomsten av ett statligt stöd kan uteslutas.
Artikel 3
Under perioden från den 7 juli 2006 till den 31 december 2009 har den statliga garantins täckning av den ekonomiska verksamhet som anges i artikel 1.4 och 1.5 i detta beslut utgjort ett stöd som är förenligt med den inre marknaden.
Artikel 4
Från och med den 1 januari 2010 och fram till dess att de exklusiva avtal mellan den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag Axens och Prosernat som anges i artikel 3.1 i beslut C 51/2005 löper ut utgör den statliga garantins täckning av den ekonomiska verksamhet som anges i artikel 1.4 i detta beslut ett stöd som är förenligt med den inre marknaden, under förutsättning att de villkor som anges i artiklarna 5 och 6 i detta beslut uppfylls.
Artikel 5
1. Den årliga finansiella rapport som anges i artikel 4.2 i beslut C 51/2005 ska förutom de uppgifter som redan nämnts i artikel 5.1 i det beslutet innehålla de uppgifter som räknas upp i punkterna 2, 3 och 4 i denna artikel.
2. Den årliga finansiella rapporten omfattar beloppet, räntan och avtalsvillkoren för de lån som tecknas av den offentliga institutionen IFP under den aktuella årliga perioden, samt en värdering av bruttoekvivalenten-subventionen av den eventuella ersättning för de intressen som är knutna till den statliga garantin, med förbehåll om det läggs fram bevis på att dessa låneavtal överensstämmer med normala marknadsvillkor i jämförelse med de som den offentliga institutionen IFP fick före ändringen av dess juridiska ställning och på grundval av en mer exakt metod som på förhand godkänts av kommissionen.
3. Den årliga finansiella rapporten omfattar beloppet på de varor och tillgångar som den offentliga institutionen IFP köper hos leverantörer för att tillhandahålla de ekonomiska tjänster som anges i artikel 1.4 och 1.5 i detta beslut under den aktuella årliga perioden, samt en värdering av den högsta möjliga ekvivalenten-subventionen som följer av en mer gynnsam värdering från leverantörerna av risken för att företaget inte betalar sina skulder. Den här värderingen ska göras med tillämpning av en schablonränta på 2,5 procent av beloppet på de inköp som görs och på grundval av en mer exakt metod som på förhand godkänts av kommissionen.
4. Den årliga finansiella rapporten omfattar beloppet på den ekonomiska verksamhet som anges i artikel 1.4 och 1.5 i detta beslut och som bedrivs av den offentliga institutionen IFP under den aktuella årliga perioden, samt en värdering av den högsta möjliga bruttoekvivalenten-subventionen som följer av avsaknaden av betalning av en premie som motsvarar en fullgörandegaranti eller åtminstone en garanti om bästa vilja som erbjuds mottagarna av dessa ekonomiska tjänster. Den här värderingen ska göras med tillämpning av en schablonränta på 5 procent av beloppet på de tjänster som tillhandahålls och på grundval av en mer exakt metod som på förhand godkänts av kommissionen.
Artikel 6
1. Det totala beloppet på de offentliga medel som anslås den offentliga institutionen IFP:s verksamhet på Axens och Prosernats exklusiva verksamhetsområden, inklusive den högsta möjliga effekten av den statliga garantin beräknad enligt artikel 5.2, 5.3 och 5.4 i detta beslut måste vara lägre än den högsta tillåtna stödnivån enligt gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation.
2. Om det tak som anges i punkt 1 i denna artikel överskrids ska det överskjutande stödet i förekommande fall betalas tillbaka av det berörda dotterbolaget Axens eller Prosernat till den offentliga institutionen IFP.
Artikel 7
Från och med den 1 januari 2010 utgör den statliga garantins täckning av den ekonomiska verksamhet som anges i artikel 1.5 statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden under förutsättning att de villkor som anges i artikel 8 i detta beslut uppfylls.
Artikel 8
1. Den verksamhet för kontraktsforskning och tillhandahållande av tjänster som utförs av den offentliga institutionen IFP och som anges i artikel 1.5 i detta beslut ska förbli sekundär till den primära oberoende forskningsverksamheten.
2. För att betraktas som sekundära måste den offentliga institutionen IFP:s verksamhet för kontraktsforskning och tillhandahållande av tjänster uppfylla följande krav:
-
Inte inverka på den normala driften, oberoendet eller neutraliteten hos den offentliga institutionen IFP.
-
Ha avgifter till marknadspris, eller i avsaknad av marknadspris till ett pris som med undantag för den potentiella effekten av den statliga garantin avspeglar alla kostnader, med ett rimligt marginaltillägg.
-
Omfattas av räkenskaper som är åtskilda från räkenskaperna för den oberoende offentliga forskningsverksamheten (särredovisning av respektive kostnader och finansieringar) och de vinsterna som den genererar ska till fullo återinvesteras i den primära oberoende forskningsverksamheten,
-
Vara oupplösligt knuten till den primära oberoende forskningsverksamheten så att den inte tekniskt kan göras någon åtskillnad mellan dem, särskilt på grund av användningen av samma infrastrukturer, utrustningar, material eller teknik, eller utnyttjandet av samma forskare, vetenskapsmän, ingenjörer, formgivare eller tekniker.
-
Ligga utanför området för de exklusiva avtal som ingås mellan den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag Axens och Prosernat som anges i artikel 3.1 i beslut C 51/2005, i förekommande fall förlängda eller ändrade i enlighet med artikel 3.2 i beslut C 51/2005 och artikel 12.2 i detta beslut.
-
Företräda en bokförd del i den offentliga institutionen IFP:s budget för oberoende offentlig forskning.
3. Frankrike ska varje år överlämna en rapport om den verksamhet för kontraktsforskning och tillhandahållande av tjänster som bedrivs av den offentliga institutionen IFP till kommissionen där andelen för det belopp som anslås för denna verksamhet i den offentliga institutionen IFP:s budget för sin oberoende offentliga forskningsverksamhet ska anges.
Artikel 9
1. De franska myndigheterna och den offentliga institutionen IFP ska för varje åtgärd föra följande formulering i finansieringsavtalet (för varje instrument som omfattas av ett avtal):
”Emissionen/programmet/lånet omfattas inte av någon form av direkt eller indirekt statlig garanti. Vid insolvens är staten inte skyldig att infria IFP:s skuld”
2. De franska myndigheterna ska införa en liknande formulering som utesluter statens ansvar i alla avtal om det tillhandahållande av kontraktsforskning eller tjänster som anges i artikel 1.5 i detta beslut.
3. De franska myndigheterna ska införa en liknande formulering som utesluter den offentliga institutionen IFP:s och statens ansvar i alla avtal som medför en fordran och som ingås av aktiebolagen Axens, Beicip-Franlab och Prosernat.
4. Den offentliga institutionen IFP ska avstå från att utfärda alla former av säkerheter, växelborgen, garantier, avsiktsförklaringar eller besked om avskrivning till förmån för aktiebolagen Axens, Beicip-Franlab och Prosernat som inte uppfyller de normala marknadsvillkoren.
Artikel 10
Frankrike ska göra separata anmälningar till kommissionen av stöd som överskrider de tak som anges i gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation, med hänsyn till den eventuella effekten av den statliga garantin.
Artikel 11
Frankrike ska inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 12
1. Artiklarna 4, 5 och 6 i detta beslut är giltigt till dess att de exklusiva avtal mellan den offentliga institutionen IFP och dess dotterbolag Axens och Prosernat som nämns i artikel 3.1 i beslut C 51/2005 upphör att gälla.
2. När de anmäler förlängningar eller ändringar av de exklusiva avtalen till kommissionen enligt artikel 3.2 i beslut C 51/2005 ska de beakta effekten av den statliga garantin för att uppskatta den offentliga finansieringens totala belopp.
Artikel 13
Detta beslut riktar sig till Republiken Frankrike.
Utfärdat i Bryssel den 29 juni 2011.