РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 декември 2011 година
относно Държавна помощ C 25/08 (ex NN 23/08) реформа на финансирането на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, приведена в действие от Френската република в полза на France Télécom
(нотифицирано под номер C(2012) 9403)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/540/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него (2),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (3) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба от 4 октомври 2002 г., допълнена на 16 януари 2003 г., на Комисията бяха представени твърдения, съгласно които Френската република е привела в действие в полза на France Télécom помощ, която частично е облекчила финансовите ѝ разходи, и по-специално разходите, свързани с финансирането на пенсиите. С писмо от 17 март 2004 г. Френската република предаде на Комисията информацията, поискана ѝ във връзка с жалбата.
(2)
С писма от 2 април 2004 г. и 24 февруари 2006 г. жалбоподателите предоставиха допълнителна информация във връзка с жалбата.
(3)
С писмо от 20 май 2008 г. Комисията информира Френската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), срещу тази помощ.
(4)
Франция представи мнението си на 18 юли 2008 г.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросната помощ.
(6)
На 22 септември 2008 г. Комисията получи мнението на France Télécom и след удължаване на срока също така получи мнението на жалбоподателите и на един далекосъобщителен оператор съответно на 1 и 16 октомври 2008 г. След това Комисията ги предаде на Френската република, като ѝ даде възможност да ги коментира, и получи обратно мнението на Френската република с писмо от 13 февруари 2009 г.
(7)
На 16 февруари 2009 г. France Télécom представи мнението си, като привлече вниманието на Комисията към решение на Съда от 28 ноември 2008 г. (5), което според нея потвърждава доводите ѝ. На 14 май 2009 г. посоченият в съображение 6 далекосъобщителен оператор представи допълнителна информация към мнението по време на самата процедура, като се позова на решение на Комисията от 11 февруари 2009 г. (6), което според него потвърждава мнението му.
(8)
На 17 декември 2009 г., 23 септември 2010 г. и 12 октомври 2010 г. се проведоха срещи между представители на Комисията и на France Télécom по искане на France Télécom. На 18 октомври 2010 г. France Télécom представи допълнително мнение.
(9)
На 18 март 2010 г. по искане на Комисията Френската република предостави уточнения и актуализира някои данни от първоначалното си мнение, като същевременно припомни съдържанието му.
(10)
На 22 септември 2010 г. френските органи предадоха на Комисията ново мнение и поискаха среща, която се проведе на 22 октомври 2010 г. С писмо от 28 октомври 2010 г. Комисията им предаде, посочените по време на срещата фактически уточнения и допълнителните забележки на France Télécom, като прикани Френската република да представи евентуално свое мнение. На 17 ноември 2010 г. Комисията предаде поисканите от френските органи допълнителни уточнения, за да подготвят своето мнение на 10 ноември 2010 г.
(11)
С писмо от 9 декември 2010 г., допълнено на 24 юни 2011 г., Френската република представи допълнително мнение заедно с някои актуализирани данни от първоначалното ѝ мнение. На 28 юни и 4 юли 2011 г. се проведоха срещи с френските органи. На 7 октомври 2011 г. бе представено ново мнение.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(12)
Мерките, предмет на настоящата процедура, се изразяват във въведени през 1996 г. промени в схемата на разходите на France Télécom, свързани с плащането на пенсиите на нейните служители с държавен статут. Предходната схема е била установена при създаването на France Télécom през 1990 г. като предприятие, различно от държавната администрация. Съгласно фактите, със закона от 1990 г. се възобновява предишната практика по отношение на социалните осигуровки на France Télécom. През 1996 г. е установена нова схема вследствие, от една страна, на създаването на France Télécom като акционерно дружество, търгуването му на борсата и отварянето на значителна част от капитала му, и от друга страна - вследствие на пълното отваряне за конкуренцията на пазарите, на които дружеството е осъществявало дейност във Франция и в останалите държави - членки на Европейския съюз. По същество въведената през 1996 г. схема продължава да е в сила и понастоящем.
2.1. Правна рамка на статута на France Télécom и неговия персонал между 1990 г. и 1996 г.
2.1.1. Статут на France Télécom и положение на персонала му между 1990 г. и 1996 г.
(13)
Съгласно Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. (наричан по-долу „законът от 1990 г.“) (7) дружеството France Télécom е било създадено като обществен оператор със статут на юридическо лице. Преди това то е било главна дирекция към Министерството на пощите и далекосъобщенията. По силата на този закон цялата собственост върху зачисленото на съответните служби на тази дирекция движимо и недвижимо имущество на държавата е законно и безвъзмездно прехвърлена на France Télécom.
(14)
В член 3 от закона от 1990 г. на France Télécom са възложени следните задачи: i) да извършва всякакви обществени далекосъобщителни услуги на национално и международно ниво; ii) да изгражда, развива и експлоатира нужните за предоставянето на тези услуги обществени мрежи, както и да осигурява свързването им с чуждестранни мрежи; iii) да предоставя всякакви други далекосъобщителни услуги, съоръжения и мрежи, както и да изгражда мрежи за кабелно разпространение на радио- и телевизионни услуги.
(15)
Съгласно член 29 от закона от 1990 г. персоналът на France Télécom има особен статут, прилаган съгласно Закона относно правата и задълженията на държавните служители и Закона за разпоредбите относно статута на държавната служба. Законът от 1990 г. е позволявал наемането на служители на договор чрез колективни трудови споразумения в рамката, определена в сключен между държавата и предприятието планов договор. В него е предвиден праг от 3 % за този вид служители.
(16)
Като продължава предходната бюджетна практика, в член 30 от закона от 1990 г. отговорността за финансиране на социалноосигурителните плащания на служителите е поделена между френската държава и France Télécom по следния начин:
„Работещите и пенсионираните служители на Министерството на пощите и далекосъобщенията и служителите на обществените оператори с общ статут на държавни служители, както и ползвателите на техните права, получават обезщетения под формата на здравно осигуряване, отпуск по майчинство и инвалидност от взаимоспомагателната каса на P.T.T. при предвидените условия в том III и том VII, дял I, глава II от Кодекса за социално осигуряване. Обаче частта от социалноосигурителните вноски за техните държавни служители, която се покрива от държавата съгласно член L. 712-9, се поема от обществените оператори.
Уреждането и плащането на отпуснатите пенсии в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии на държавните служители на La Poste и France Télécom се осъществяват от държавата. Като насрещна престация обществените оператори са задължени да плащат в държавната хазна:
а)
сумата на удръжките от заплатата на служителя със ставка, определена в член L. 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии;
б)
допълнителна вноска, която осигурява пълното покритие на изплатени и предстоящи за плащане пенсии на техните пенсионирани служители.
Разходите, които възникват от прилагането към служителите на La Poste и France Télécom на разпоредбите на член L. 134-1 от Кодекса за социално осигуряване, се поемат изцяло от обществените оператори.
При необходимост с указ на Държавния съвет се определят условията за прилагане на настоящите разпоредби“.
(17)
Между 1991 г. и 1996 г. в съответствие с член 30 от закона от 1990 г. вноската „от работодателя“ (т.е. „допълнителната вноска“, посочена в буква б) от член 30 от закона от 1990 г. в първоначалната му редакция), поемана от France Télécom за наетите държавни служители, е била определена като разликата между общата сума на платените от френската държава пенсии и частта, платена върху заплатите на заетите държавни служители. France Télécom е участвало също в т.нар. „компенсационни“ и „свръхкомпенсационни“ схеми, в които се предвижда прехвърляне, за да се осигури равновесието между пенсионните схеми на държавните служители в други обществени организации. Частта от заплатите от финансирането на пенсионните задължения на държавните служители е била определена съгласно член L 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии чрез удръжка върху заплатата на служителя, определена на 7,85 % от брутното индексно възнаграждение.
(18)
Между 1991 г. и 1996 г. плащанията на France Télécom от 920 млн. EUR нарастват до 1 151 млн. EUR, както следва:
Таблица 1
Пенсионни плащания „от работещия“ и „от работодателя“ на France Télécom в периода 1991-1996 г. (8)
(в млн. EUR)
1991 г.
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
A) Общо изплатени пенсии
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1) социалноосигурителни вноски „от работещия“
195
201
217
213
229
238
a 2) вноска „от работодателя“
743
782
853
866
944
976
Б) Компенсация-свръхкомпенсация
176
188
277
136
201
175
Общо разходи (A + Б)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Обща част на France Télécom (a2 + Б)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom е осчетоводявало разходите във връзка с пенсиите въз основа на платените социалноосигурителни вноски. Поради сигурното нарастване на тези разходи и предвидимото развитие на пенсиите, изплащани на неговите бивши държавни служители, France Télécom също така е заделило в сметките си годишна провизия, предназначена да разпредели очаквания ефект от бъдещото увеличение на плащанията за период от 30 години. Общата сума на заделената през 1996 г. годишна провизия е възлизала на 23,4 млрд. FRF (3,6 млрд. EUR). Според френските органи, тъй като френската държава е свой собствен осигурител, не е било необходимо да заделя резерви за тези пенсии (9).
2.1.2. Изменения на статута на France Télécom и положението на неговите държавни служители след 1996 г.
(20)
Със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г. (10) (наричан по-долу „законът от 1996 г.“) някои разпоредби на закона от 1990 г. са изменени. С влизането му в сила от 31 декември 1996 г. France Télécom, от една страна, получава статута на национално предприятие, което се подчинява на приложимите към акционерните дружества законови разпоредби, доколкото не противоречат на закона, и от друга страна, основното имущество, права и задължения на юридическото лице по публичното право France Télécom са безвъзмездно прехвърлени на националното предприятие France Télécom.
(21)
Капиталът на предприятието France Télécom SA („France Télécom“) е бил определен с постановление в размер на 25 млрд. FRF (3,8 млрд. EUR) от собствени средства, включени в баланса към 31 декември 1995 г. През октомври 1997 г. акциите на France Télécom са пуснати на първия пазар на Парижката фондова борса, както и на Нюйоркската фондова борса (NYSE). Съгласно годишния доклад за 1998 г. капиталът на France Télécom е бил разпределен между държавата - 63,6 %, частни инвеститори - 31,2 %, персонала на France Télécom - 3,2 % и Deutsche Telekom - 2 %. От 7 септември 2004 г. с прехвърлянето на 10,85 % от капитала френската държава вече не е била мажоритарен акционер. Впоследствие участието ѝ е продължило да намалява, като към 31 декември 2008 г. е било 26,65 % от капитала. При все това, като притежател на 26,65 % от правата на глас и поради липсата на други големи акционери, френската държава назначава председател - главен директор и остава основен акционер във France Télécom и на практика може да определя изхода от гласуването на акционерите по въпросите, които изискват обикновено мнозинство (11).
(22)
Предвидената със закона от 1996 г. промяна на статута на France Télécom също така е съдържала различни разпоредби относно персонала. Съгласно този закон държавните служители на France Télécom са прикрепени към националното предприятие France Télécom и са под негово ръководство. Държавните служители запазват този статут и свързаните с него гаранции. Условията на работа за прикрепените към France Télécom държавни служители са същите като за останалите държавни служители: работното им място е гарантирано и могат да бъдат уволнени само поради много сериозни мотиви в предвидени от закона случаи. По отношение на наемането на нови служители законът от 1996 г. е дал възможност на France Télécom до 1 януари 2002 г. да наема държавни служители, както и договорно наети служители, по схемата на колективни трудови споразумения.
(23)
Към 31 декември 1996 г. персоналът на France Télécom наброява 165 200 души, 94,1 % от които са държавни служители. На практика, без да чака посочения в закона от 1996 г. краен срок 1 януари 2002 г., France Télécom е преустановило наемането на държавни служители от 1997 г. Това води до намаляване на държавните служители с 47 % за десет години - от 133 434 държавни служители през 1997 г. броят им през 2007 г. е бил 69 892. Намаляването на този персонал е значително по-сериозно отколкото това на общия брой служители на France Télécom (- 25 %), които към 31 декември 2007 г. наброяват 124 166 души.
(24)
С член 6 от закона от 1996 г. е изменен и член 30 от закона от 1990 г., като към първоначалния текст са добавени два параграфа - в) и г). Законът задължава France Télécom да плаща вноска в държавната хазна като насрещна престация за уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom:
„в)
(…), погасителна вноска „от работодателя“, дължима считано от 1 януари 1997 г., пропорционална на изплатените суми за заплати, от които се удържа сума за пенсия. Ставката на погасителната вноска се изчислява така, че да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи въз основа на заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, за рисковете, които са общи за обикновените и държавните служители. Тази ставка може да се преразглежда при промяна на посочените разходи. Редът и условията за определянето и плащането на държавата на вноската „от работодателя“ се определят с указ на Държавния съвет“;
г)
(…), извънредна вноска с определен размер, която заедно с реда и условията за плащането ѝ се определя в закона за държавния бюджет преди 31 декември 1996 г.“
(25)
Законът от 1996 г. също така е изключил France Télécom от обхвата на компенсационни механизми за общо и специално осигуряване за старост, предвидени в закона от 1990 г., което за France Télécom води до плащането на компенсации и свръхкомпенсации, които са допълнителни към вноската „от работодателя“, както е посочено в таблица 1. Между 1991 г. и 1996 г. тези суми са възлизали на 18 % от пенсиите, платените на държавните служители.
(26)
Въведената със закона от 1996 г. погасителна вноска „от работодателя“ заменя допълнителната вноска, предвидена в буква б) на член 30 от закона от 1990 г. Първата вноска се основава на конкурентна ставка на равно заплащане, базирана на уеднаквяване на нивото на задължителните социални и данъчни вноски при равна нетна заплата. Методът на уеднаквяване се основава на възстановяване на сумата на разходите, които би поел конкурент, наел работници, които подлежат на общото право за социалноосигурителни вноски, включително пенсиите, при нетна заплата, равна на заплатата на държавните служители на France Télécom с идентична структура на наемане.
(27)
Методът изключва плащаните от конкурентите социалноосигурителни вноски за рискове, които не са общи за обикновените и държавните служители, по-специално за безработица и за вземания на служителите в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен ред (наричан по-долу „Assurance Garantie des Salaires“ - осигуровка за гарантиране на заплатите или „AGS“). При гласуването на закона от 1996 г. тази разлика между France Télécom и конкурентите му не остава незабелязана за законодателя, който е констатирал, че: „механизмът на разпоредбите на член 6 дава възможност на France Télécom да бъде облекчено от социалноосигурителни вноски UNEDIC (Агенцията за обезщетенията при безработица), които плащат евентуалните му конкуренти“ (12).
(28)
Вноската „от работодателя“ на France Télécom, преизчислявана всяка година, се изразява в процент от брутните индексни възнаграждения на работещите държавни служители. Тази ставка на вноската „от работодателя“ е била средно […] (13) % между 1997 г. и 2010 г. и според мнението на Френската република това е посочено в таблица 2:
Таблица 2
Погасителна вноска „от работодателя“, плащана от France Télécom през периода 1997-2010 г.
Година
Процент на вноската
млн. EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
С преустановяването на наемането на държавни служители от 1997 г. се определя таванът за работещите държавни служители във France Télécom. Въпреки нарастващия брой на пенсионираните държавни служители между 1991 г. и 2010 г., таблицата показва, че вноската „от работодателя“ в размер на 744 млн. EUR, платена от France Télécom през 2010 г., е била по-малка от сумата от 407 млн. EUR за разходи за пенсии, които предприятието е плащало на френската държава преди влизането в сила на реформата от 1996 г., и е била равна само на вноската „от работодателя“, която France Télécom е плащало 20 години по-рано през 1991 г. (съответно 1 151 млн. EUR и 743 млн. EUR, вж. таблица 1).
(30)
Следователно въведената със закона от 1996 г. реформа води до намаляване на вноската на France Télécom в абсолютна стойност и тази вноска вече не е обвързана с броя на пенсионираните държавни служители. Прехвърлянето на разходите към държавата, въведено със закона от 1996 г., е осъществено въпреки приетите от Сената прогнози, че ще има значително утежняване на разходите за пенсии от 2005 г. нататък, а именно с 13 млрд. FRF (1,98 млрд. EUR) през 2007 г., 21,5 млрд. FRF (3,3 млрд. EUR) през 2017 г. и 34 млрд. FRF (6,1 млрд. EUR) през 2027 г. (14)
(31)
Ето защо в разискванията по проектозакона в Националното събрание и в Сената се посочва сума от 250 млрд. FRF за прехвърляне към държавния бюджет като разходи за пенсии, които не биха могли да бъдат покрити от 100 млрд. FRF годишни социалноосигурителни вноски и 40 млрд. FRF извънредна вноска, дори и да се добави доходът от прехвърлянето на част от акциите на предприятието. По време на същите разисквания се посочва максимална прогнозна сума в размер на 40 млрд. FRF за извънредна вноска, която да намали нововъзникналия и тежък разход за държавата. Тази сума е била определена заедно със Съвета на банкерите, за да бъде съвместима със съотношението дълг/собствен капитал, равно на 150 %, както и за да съответства на заделените от предприятието провизии за пенсии и на допълнителния разход за държавата за период само от десет години, в резултат на разликата между платените пенсии и получаваната от този момент нататък погасителна вноска (15).
(32)
Целта за компенсиране на държавата се припомня не само в член 30 от закона, приет от законодателя, както и по време на разискванията по проектозакона от 1996 г., но също така в годишния доклад за дейността на France Télécom за 1997 г., в който се посочва „плащането от френската държава на извънредна вноска от 37,5 млрд. FRF, свързана с бъдещите пенсии на бившите държавни служители“ (16). Заделените от France Télécom провизии дават възможност на предприятието да намали нетното финансиране, тъй като в продължение на десет години то се е ограничило да плати само за една година допълнителния разход на държавата във връзка с реформата.
(33)
Поради това изглежда че провизията, предназначена да разпредели ефекта от бъдещите увеличения на произтичащите от закона от 1990 г. вноски, която France Télécom е заделяла всяка година на обща стойност с натрупване от 23,4 млрд. FRF (3,6 млрд. EUR) през 1996 г., е била взета предвид при определянето на размера на извънредната вноска (или „еднократна компенсация“). Частта от тази вноска, която не е съответствала на заделените провизии, е покривала този допълнителен разход в продължение на десет години. Нейният размер е бил определен, като е взета предвид вече заделената от предприятието сума, както несъмнено е видно от разискванията по това време.
(34)
В действителност, поради погасителния характер на въведената със закона от 1996 г. годишна вноска „от работодателя“ оттогава задължението на France Télécom се ограничава до плащането на тази вноска без други ангажименти за покриване на евентуални бъдещи дефицити, произтичащи от пенсионната схема на неговите държавни служители или от други схеми на държавната администрация. Ето защо законът от 1996 г. превръща счетоводната провизия в безпредметна. Провизията е била вписана като чиста печалба в отчета за приходите и разходите на France Télécom към 31 декември 1996 г. в размер на 17,5 млрд. FRF (2,7 млрд. EUR) (17).
(35)
Освен това размерът на предвидената със закона от 1996 г. извънредна вноска като насрещна престация за уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom е бил определен на 37,5 млрд. FRF със закона за държавния бюджет за 1997 г., т.е. на 5,71 млрд. EUR. Вноската е била финансирана чрез увеличение на краткосрочните и дългосрочни задължения на предприятието (18) и изплатена на няколко пъти между януари и октомври 1997 г. Чрез прихода от тази извънредна вноска дефицитът на френските публични администрации е бил намален до 41,8 млрд. EUR през 1997 г. Без нея дефицитът би възлизал на 3,7 % от БВП през същата година.
(36)
Приходът от тази вноска е бил предназначен за държавната институция за управление на въведената със закона за държавния бюджет за 1997 г. извънредна вноска на France Télécom. Тази вноска, заедно с евентуални финансови продукти, които може да генерира, представлява единственият приход на тази институция. Разходите ѝ са под формата на годишно превеждане в държавния бюджет, завеждано като приход от 2006 г., в специално определена пенсионна сметка за плащаните от държавата граждански и военни пенсии. Сумата на плащането е била определена на 1 млрд. FRF (152,4 млн. EUR) за 1997 г., увеличавана след това с 10 % всяка година, освен при наличие на разпоредба, която противоречи на закона за държавния бюджет. Държавната институция престава да съществува след пълното превеждане на приходите ѝ на държавата (19).
(37)
Прилагането на предвидените от закона за държавния бюджет за 1997 г. разпоредби за определяне на годишните плащания е довело до определяне през 1999 г. на периода на съществуване на държавната институция на 17 години, без възнаграждение от паричните му средства (20). Обаче поради по-големите годишни плащания спрямо предвиденото от закона за държавния бюджет за 1997 г. този период е бил съкратен. Както е посочено в таблица 3, натрупаната сума на годишните плащания на институцията през 2010 г. е вече е достигнала 5,47 млрд. EUR. Периодът на съществуване на институцията при пълно прехвърляне на наличните средства е бил предвиден до 31 декември 2011 г. (21) Ето защо законът за държавния бюджет за 2011 г. предвижда плащане на 243 млн. EUR по специално определената пенсионна сметка за тази година, чрез която би трябвало да се изчистят приходите на институцията (22).
(38)
Във всеки случай размерът на извънредната вноска от 37,5 млрд. FRF, предназначена за държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom през 1997 г., съответства на размера на вноската под 40 млрд. FRF, посочена в разискванията по проектозакона от 1996 г. Макар и платена в държавния бюджет през 1997 г. и допринасяйки ежегодно за плащането на гражданските и военните пенсии, сумата на тази вноска е била определена за компенсиране на допълнителния разход на държавата след приемането на закона от 1996 г.
(39)
Частта от заплатите за финансирането на пенсионните задължения на държавните служители, определена съгласно член L 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии след създаването на обществения оператор France Télécom през 1991 г., не е променена със закона от 1996 г. От друга страна, законите от 1990 г. и 1996 г. не са внесли изменения в пенсионната схема на обикновените служители на France Télécom, която е схемата за пенсионно осигуряване по общото право, допълнена със схемата на AGIRC (Association générale des institutions de retraite des cadres - Главно сдружение на пенсионните институции на висшите служители) за висшия персонал и със схемата на ARRCO (Association des régimes de retraites complémentaires - Сдружение за допълнителната пенсионна схема за заетите лица) за обикновения персонал. Съгласно тази схема France Télécom и обикновените му служители поемат задължения, равностойни на тези на конкурентни предприятия що се отнася до плащаните от работодателя погасителни вноски.
(40)
Във връзка с въведената със закона от 1996 г. реформа актюерското дружество, избрано за консултант на френската държава, счита, че уреждането и изплащането от държавата на пенсиите на работещите и пенсионираните държавни служители на France Télécom ще възлизат на 242 млрд. FRF (36,9 млрд. EUR (23)) с известна актуализация към 1 януари 1997 г. (24) Тази цифра е близка до закръглената сума от 250 млрд. FRF, посочена от Сената. Прогнозата, направена въз основа на същите актюерски хипотези за погасителната вноска „от работодателя“, която France Télécom би трябвало да плаща като насрещна престация, е била оценена въз основа на същите актюерски хипотези на 15,2 млрд. EUR, към които трябва да се добави еднократната компенсация или извънредна вноска в размер на 5,7 млрд. EUR, напълно изплатена през октомври 1997 г. Френските органи оценяват стойността на бъдещите вноски „от работещия“ на […] млрд. EUR към момента на влизане в сила на реформата. Стойността на нетния разход, прехвърлен от France Télécom на френската държава, както е изчислена през 1996 г., възлиза на […] млрд. EUR.
(41)
За десетгодишния период, посочен по време на разискванията по проектозакона от 1996 г. (1997-2006 г.), общата сума на социалноосигурителните плащания, оценена от актюерското дружество, избрано за консултант на френската държава, е възлизала на […] млрд. EUR. През този период общият размер на действително изплатените социалноосигурителните плащания е бил почти същият - […] млрд. EUR, или разликата спрямо прогнозите е по-малка от 0,83 % (25). Това потвърждава a posteriori точността на прогнозите, използвани по време на разискванията по закона.
(42)
От тези данни е видно, че сумите и тяхната обосновка, разисквани в Националното събрание и в Сената за определянето на размера на еднократната компенсация или на извънредна вноска на France Télécom, съответстват на ex post проверените приблизителни стойности през десетгодишния период,посочен по време на разискванията по проектозакона. В действителност максималният размер на обявената извънредна вноска - 6 млрд. EUR (40 млрд. FRF) съответства на провизиите на предприятието до 1996 г., за да може да поеме предвижданите тогава бъдещи разходи за пенсии, или 3,6 млрд. EUR (23,4 млрд. FRF), плюс поетата от държавата разлика от 2,4 млрд. EUR между социалноосигурителните вноски „от работодателя“ и вноските „от работещия“, получени между 1997 г. и 2006 г., от една страна, и от друга страна - очакваните социалноосигурителни разходи за плащане през 1996 г. за същия десетгодишен период.
(43)
От друга страна, предадената от Френската република информация, съдържаща се в таблица 3, показва, че за периода от 1997 г. до 2010 г. общите разходи за пенсии на държавните служители на France Télécom, финансирани от френската държава вследствие на реформата от 1996 г., са достигнали […] млрд. EUR. Разходите, които трябва да финансира държавата, се определят като салдото между годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и на работещите в предприятието държавни служители и плащаните пенсии на пенсиониращите се всяка година държавни служители, като се приспаднат годишните плащания на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom. Между 1997 г. и 2010 г. разходите бележат следното развитие:
Таблица 3
Разходи за сметка на френската държава след реформата от 1996 г. (1997-2010 г.)
(в млн. EUR)
Осигурителни вноски
(„от работодателя“, „от работещия“)
Годишни плащания от държавната институция за управление на извънредната вноска на France Telecom
Изплатени пенсии
Разходи на държавата
1997 г.
[…]
152,4
[…]
[…]
1998 г.
[…]
167,7
[…]
[…]
1999 г.
[…]
184,5
[…]
[…]
2000 г.
[…]
202,9
[…]
[…]
2001 г.
[…]
223,2
[…]
[…]
2002 г.
[…]
245,5
[…]
[…]
2003 г.
[…]
270,0
[…]
[…]
2004 г.
[…]
297,1
[…]
[…]
2005 г.
[…]
326,9
[…]
[…]
2006 г.
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007 г.
[…]
395,4
[…]
[…]
2008 г.
[…]
435,0
[…]
[…]
2009 г.
[…]
578,0
[…]
[…]
2010 г.
[…]
635,8
[…]
[…]
Общо
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
Съгласно приложимите разпоредби от закона за държавния бюджет за 1997 г. сумите на годишните плащания на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom, платени през 1997 г., не са съответствали на сумите на очакваните или действително изплатените пенсии на пенсионираните служители на France Télécom, нито на сумите на разходите, останали за финансиране от държавата, и не са били определени съгласно тези суми. Ако се разгледат действително прехвърлените суми се потвърждава, че такава връзка липсва. Въпреки платената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска, таблица 3 показва, че сумите на изплатените пенсии на пенсионираните държавни служители на France Télécom са превишавали годишните ресурси от 2004 г. нататък, с изключение на 2006 г.
(45)
Ето защо, плащанията на годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и годишните плащания от държавната институция за управление на извънредната вноска, вноска, не са определени отделно и ex ante за обслужваните пенсии на пенсионираните служители на France Télécom в специалната пенсионна сметка. В действителност определянето на извънредната вноска само за финансирането на въпросните пенсии от 1997 г. насам, ако тя е била прилагана вместо системата за превеждане на годишно нарастваща сума с предвидените 10 % в закона за държавния бюджет за 1997 г., би довело до прекратяване на съществуването на държавната институция по-скоро в края на 2008 г., отколкото в края на 2011 г., както е било предвиден, като се отчита посочения в таблица 3 непокрит размер на годишните социалноосигурителни вноски. Така или иначе, и в двата случая размерът на извънредната вноска щеше да бъде усвоен към 31 декември 2011 г.
2.2. Постепенно до пълно отваряне на пазарите на далекосъобщителни услуги
(46)
Реформата на финансирането на пенсиите на държавните служители на France Télécom се провежда, докато тече процес на пълно отваряне за конкуренцията на пазарите на услугите, на които осъществява дейност France Télécom. От 1988 г. секторът на далекосъобщенията постепенно се либерализира съгласно Директива 88/301/ЕИО на Комисията от 16 май 1988 г. относно конкуренцията на пазарите на крайни далекосъобщителни устройства (26) и Директива 90/388/ЕИО на Комисията от 28 юни 1990 г. относно конкуренцията на пазарите на далекосъобщителни услуги (27). Директива 90/388/ЕИО предвижда прилагането на мерки за либерализация преди 31 декември 1990 г. по отношение на предаването на данни и услугите за гласова телефония и за данни за корпоративни мрежи и затворени групи от потребители. Директива 96/19/ЕО на Комисията от 13 март 1996 г. за изменение на Директива 90/388/ЕИО във връзка с осигуряването на пълна конкуренция на пазарите на далекосъобщителни услуги (28) имаше за цел пълната либерализация на сектора на далекосъобщенията от 1 януари 1998 г.
(47)
В действителност Закон № 96-659 от 26 юли 1996 г. относно регулирането на далекосъобщенията е определил условията, чрез които да се проведе пълната либерализация на сектора, като се сложи край на монопола на France Télécom върху стационарните телефонни услуги и преноса на данни и се организират тарифите и взаимосвързаността с конкурентите. Дори и в други сектори, които дори не подлежат на изключителни и следователно конкурентни права от 1987 г., като пазарите на мобилна телефония, France Télécom е заемало определени водещи позиции с пазарен дял, намалял от 53,3 % на 49,8 % между 1997 г. и 2002 г. (29) По този начин със Закон № 96-659 на France Télécom са възложени задачи от общ икономически интерес и е предвидено създаването на фонд за финансиране на съответните задължения, какъвто поддържат конкурентите.
(48)
Съгласно цитираните разпоредби в съображения 46 и 47, от 1988 г. France Télécom се е изправило пред появата на конкуренти - някои от които отчасти са собственост на международни групи - на пазарите на стоки и услуги, на които то е извършвало дейност във Франция, като някои от тях, като мобилните телефонни услуги и международните далекосъобщения, съдържат трансграничен компонент. Тази тенденция се е засилила на либерализираните пазари от 1998 г. От друга страна, France Télécom е установило отношения с чуждестранни оператори като Deutsche Telekom и Sprint през 1996 г. (Global One), като от 1997 г. е умножило партньорствата и участията си - в Италия (Wind), Нидерландия (Casema), или е получило лицензи за мобилни услуги в Дания и Португалия (30).
(49)
Следователно реформата на финансирането на пенсиите на France Télécom е била осъществена заедно с либерализацията на пазара на ниво Европейския съюз. По този начин ефектите от нея са се проявили на един напълно отворен за конкуренцията пазар, на който, от друга страна, France Télécom е създало съюзи и значително е увеличило участията си в други държави членки. Всъщност желанието за насърчаване на разширяването на France Télécom към различни от Франция европейски пазари се появява със закона от 1996 г. и отварянето на предприятието за частен капитал, както е видно от декларациите при разискванията по проекта, в които се говори за „амбиции, които френското правителство имаше по отношение на националния му фаворит France Télécom“ (31).
(50)
Понастоящем France Télécom заявява, че е първият доставчик на достъп до високоскоростен интернет и третият мобилен оператор в Европа, както и че е сред световните лидери на далекосъобщителни услуги за многонационални предприятия. Извън Франция France Télécom извършва значителна дейност чрез дъщерни дружества с водещи позиции в Испания, Обединеното кралство, Полша, Словакия, Белгия и Австрия (32).
3. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване Комисията е изложила предварителната си оценка на въведените със закона от 1996 г. мерки, като ги сравни с референтната рамка за задължителните социалноосигурителни и данъчни вноски на France Télécom, определени от закона от 1990 г. Тя счете, че тези мерки изглежда са предоставили чрез държавни ресурси избирателно предимство на France Télécom, което може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки, както и че може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(52)
Освен това Комисията отбеляза, че доколкото тези мерки представляват държавна помощ, Комисията не е получила уведомление преди привеждането ѝ в действие и поради това съгласно съдебната практика следва да се счита за нова помощ. Така че Френската република не е изпълнила задължението си за подаване на уведомление съгласно Договора и следователно мярката следва да се счита за неправомерна.
(53)
Комисията заключи, че в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС тя може да разгледа съвместимостта на помощта с вътрешния пазар. Комисията отбеляза също, че същата разпоредба ѝ е позволила да заключи, че предоставената на La Poste помощ по време на реформата на начина на финансиране на пенсиите на неговите държавни служители е била съвместима с вътрешния пазар (33) и че предвид сходството между двата случая е целесъобразно и в настоящия случай да се направи подобен анализ.
(54)
В предварителното разследване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар и независимо от сходството с реформата на начина на финансиране на пенсиите на La Poste, Комисията изрази пред Френската република следните съмнения:
а)
първо, като подчертава, че тя не е разполагала с подробна информация, която да доказва, че,ставката на плащаните от France Télécom социалноосигурителни вноски е равна на тази на плащаните от частните предприятия по общото право, които извършват дейност в сектора на далекосъобщенията във Франция, Комисията отбелязва, че прилаганата към France Télécom от 1997 г. ставка на погасителната вноска не позволява да се осигури равно конкурентно ниво с неговите конкуренти. Това се дължи на факта, че прилаганата към France Télécom ставка включва в себе си само общите рискове между обикновените и държавните служители и в този смисъл изключва социалноосигурителни вноски извън общите рискове, като безработица и неизплащане на заплати в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен ред;
б)
второ, Комисията не е разполагала с достатъчна информация относно въздействието върху конкуренцията на облекчаването на разходите за пенсии, за да прецени дали евентуалните положителни въздействия са повече от отрицателните. За тази цел Комисията трябваше да вземе предвид факта, че France Télécom все още не беше възстановило неправомерните и несъвместими помощи в съответствие с решението на Комисията от 2 август 2004 г. във връзка с държавната помощ, приведена в действие от Франция в полза на France Télécom (наричано по-долу „решението относно облагането с професионален данък на France Télécom“) (34), което Франция не беше изпълнила в определения срок, както установи Съдът (35).
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ ЛИЦА
(55)
Мненията, представените от заинтересованите лица, са обобщени в раздели 4.1-4.3.
4.1. France Télécom
(56)
В мнението си, за което счита, че допълва представеното от Френската република мнение, France Télécom смята, че е изправено пред проблем, свързан с хроничен излишък на персонал поради предишния му статут на администрация, както и че няма същите възможности за безпроблемно наемане на служители в сравнение с конкурентите си. Поради това France Télécom трябва да отпусне значителната сума от 180 млн. EUR за обучение, равна на 4,5 % от заплатите, в сравнение с 2,9 % средна стойност за френските предприятия. France Télécom посочва и сума за заплати, по-висока с около […] % без увеличенията и премиите. Освен това, тъй като не може да осъществи социални програми, France Télécom е финансирало мерки при пенсионирането на своите държавни служители, като отпуск в края на професионалното развитие, за сума от над 8 млрд. EUR между 1996 г. и 2006 г.
(57)
Второ, France Télécom счита, че разходите за пенсии между 1990 г. и 1996 г. не са били нормални и са го поставили в неблагоприятно структурно положение спрямо частните му конкуренти в съответствие с решението по дело Combus (36), тъй като референтната рамка за оценяване на нормалния или извънредния характер на въпросните разходи е схемата на общото право, приложима към конкурентите. Изложените в решението по дело Combus принципи също така са потвърдени от Общия съд в решението му по дело Hotel Cipriani (37). France Télécom оспорва, че в сегашния случай положението на един-единствен оператор преди и след въведената със закона от 1996 г. реформа е подходяща рамка за сравнение, за да се оцени дали е налице икономическо предимство съгласно съдебната практика. Във всеки случай, ако референтната рамка бъде приложена към France Télécom преди и след реформата от 1996 г., мярката не би следвало да се определи като избирателна, тъй като се прилага по еднообразен начин в посочената рамка.
(58)
От това би следвало, че разглежданите мерки или не представляват държавни помощи по смисъла на ДФЕС що се отнася до факта, че освобождават France Télécom от неблагоприятно структурно положение, или не могат да бъдат определени като избирателно предимство, което да представлява държавна помощ.
(59)
В допълнение France Télécom счита, че ако се предположи, че е установена, държавната помощ е съвместима с вътрешния пазар съгласно установените от Комисията критерии в решението ѝ относно схемата за пенсии на La Poste (наричано по-долу „решението относно La Poste“) (38). В този смисъл специфичният характер на неговата схема да плаща изчислена само на базата на общите рискове вноска не означава, че France Télécom се е намирало в по-благоприятно положение спрямо конкурентите си от 1996 г. насам: освен структурните недостатъци, свързани със статута на заетите държавни служители, France Télécom е трябвало да понесе значителни разходи във връзка с реформата от 1996 г., чиято съвместимост с вътрешния пазар трябва да се анализира, и чийто размер от 5,7 млрд. EUR превишава твърде много сумата, която France Télécom би трябвало да плати, ако вноската му е включвала и необичайни рискове.
(60)
France Télécom счита, че в решението относно La Poste (39) Комисията е допуснала, че сумата на една-единствена извънредна вноска (2 млрд. EUR) в рамките на реформа, влязла в сила след уведомлението, но преди решението на Комисията, ще компенсира социалноосигурителни вноски за необичайни рискове до изчерпването на сумата на единствената вноска. Според France Télécom, няма как да се оправдае фактът, че Комисията се отклонява от този принцип, тъй като политическите декларации в хода на разискването по проектозакона от 1996 г. не позволяват да се счита, че вноската с определен размер на France Télécom е била определена от законодателя по такъв начин, че статуквото да се запази за десет години.
(61)
Освен това наличните данни за 1996 г. биха били в противоречие с тезата, според която тогава е счетено, че сумата от 5,7 млрд. EUR съответства точно на допълнителния разход за държавата вследствие на прилагането на закона от 1996 г. в продължение на десет години, като с всяка следваща година са компенсирани най-ниските плащани от предприятието годишни разходи, дори като се вземат предвид компенсационните разходи между пенсионните схеми, от които France Télécom е освободено през 1996 г. (40). Целта на сумата на извънредната вноска е била да се обезщети напълно френската държава във връзка с реформата. Следователно тя би трябвало да се вземе предвид при анализирането на неговото конкурентно равностойно положение от влизането в сила през 1997 г.
(62)
Накрая France Télécom счита, че тъй като без реформата от 1996 г. за предприятието биха настъпили значителни неблагоприятни последици по отношение на конкуренцията на пазари, чието либерализиране е било цел на ЕС, както и че оттогава френските органи са направили необходимото за изпълнението на решение относно прилагането на професионален данък към France Télécom (41), мярката не води до отрицателно въздействие върху конкуренцията.
4.2. Жалбоподателите
(63)
Жалбоподателите споделят оценката на Комисията в решението за откриване на официална процедура по разследване що се отнася до наличието на държавна помощ по смисъла на ДФЕС в частта за облекчаването на разходите за пенсии за сметка на France Télécom, въведено със закона от 1996 г. Съгласно мотивите в посоченото решение, в което жалбоподателите изразяват съжаление, че липсва количествено определяне, размерът на помощта е 12,3 млрд. EUR и в никакъв случай не е под 9,9 млрд. EUR (42). Жалбоподателите считат, че последиците от мярката, а именно намаляването на разходите за социално осигуряване, които обичайно са част от бюджета на предприятието, а не тяхна цел, т.е. компенсацията за евентуални неблагоприятни последици, са тези, които определят квалифицирането на мярката като държавна помощ. Впрочем тогава France Télécom не би било в неблагоприятно положение по отношение на наемането на държавни служители, тъй като предприятието плаща социалноосигурителни вноски за безработица и вноски „от работещия“ с 13 % по-ниски от конкурентите си и разполага със стабилен и гъвкав персонал що се отнася до намаляването на общата сума за заплати посредством работа на непълно работно време в периода преди пенсионирането и алтернативни модели на държавната служба.
(64)
Според жалбоподателите така характеризираната държавна помощ би била несъвместима с вътрешния пазар. В действителност предоставеното на France Télécom значително конкурентно предимство е било вредно дотолкова, доколкото намаляването на разходите не е било необходимо, за да не се стигне до застрашаване на финансовата му структура: при намалени с 9,9 млрд. EUR нетни актуализирани задължения за пенсии поне през 1996 г., и тъй като не е трябвало вече да вписва този свой разход в баланса си и да го прилага към него, по-късно France Télécom задлъжнява с много по-големи суми - между 1997 г. и 2007 г. нетните му финансови задължения възлизат средно на 44 млрд. EUR. Впоследствие с помощта, която освобождава France Télécom от разходите за пенсии, наследени от монополното му положение, е финансирано разширяването на предприятието в международен план, като същевременно се засилва позицията му във Франция, където се ползва със значителни монополни предимства, разходите за които са били точно със съшия размер.
(65)
От друга страна, невъзстановените в миналото неправомерни и несъвместими помощи не позволяват разглежданата оперативна помощ да бъде обявена за съвместима предвид общия кумулативен ефект на помощите. Накрая, отсъствието на равностойно конкурентно положение след реформата от 1996 г., тъй като не са плащани социалноосигурителни вноски за рисковете за безработица и неизплащането на заплати в случай на оздравителен план на предприятието, изключва съвместимостта на реформата с правилата на Договора. Следователно е уместно пенсионните задължения на France Télécom да се изчислят от независим експерт, а Франция да се ангажира да осигури финансов неутралитет на схемата, по-специално като предвиди механизми за коригиране на вноската „от работодателя“ и на еднократната компенсация в размер на 5,7 млрд. EUR в случай на вариране на разходите.
4.3. Далекосъобщителният оператор
(66)
Далекосъобщителният оператор споделя и подкрепя предварителния анализ, изложен в решението за откриване на официална процедура по разследване от Комисията, в който като нова и неправомерна държавна помощ са определени въведените със закона от 1996 г. изменения, които целят да заменят годишните погасителни вноски на France Télécom с действително поетите за плащане пенсии за сметка на държавата, като се извадят платените социалноосигурителни вноски от заетите служители със статут на държавен служител. Според оператора същото определение следва да се приложи към социалноосигурителните вноски на обикновените служители за необичайни рискове, които плащат конкурентите на France Télécom, но които последното не плаща поне от 1996 г. нито за държавните, нито за обикновените си служители. От друга страна, противно на случая, предмет на решението относно La Poste (43), изчисляването на плащаната от France Télécom вноска „от работодателя“ не е включвало и не включва тези социалноосигурителни вноски, което означава, че помощта не може да бъде обявена за съвместима.
(67)
Що се отнася до помощта, след като изплатените пенсии повече не се възстановяват на държавата, операторът счита, че анализът на прегледа на конкурентоспособността, изложен от Комисията в решението ѝ относно La Poste, би трябвало да доведе до противното заключение - а именно, че помощта е несъвместима. Този анализ би трябвало да се основава на действителните факти от 1996 г., а не - както в решението относно La Poste - на хипотези за бъдещето.
(68)
Впрочем според оператора на много от пазарите, на които извършва дейност, France Télécom заема положение с пазарна сила, подобно на господстващо положение. Поради това предприятието подлежи на задължения за ex ante регулиране на пазарите на едро на високоскоростни и свръхскоростни широколентови услуги с начало и терминиране на повиквания по стационарни линии. В решението си от 16 юли 2003 г. относно процедура по прилагане на член 82 от Договора за ЕО по дело COMP-38.233 Комисията също така е установила и е наложила санкции за нарушение на член 102 от ДФЕС от France Télécom чрез дъщерното ѝ дружество Wanadoo (44). Тъй като предприятието е в добро финансово състояние, получените помощи са му дали възможност да финансира разширяването на дейността му в международен план, а именно като е придобило Orange, Retevisión и AMENA.
(69)
Накрая операторът иска от Комисията да изчисли точния размер на разглежданата помощ и в съответствие със съдебната практика Deggendorf (45) да откаже да допусне, че разглежданите мерки са съвместими с вътрешния пазар, докато неправомерните помощи от миналото не бъдат възстановени.
5. МНЕНИЕ НА ФРЕНСКАТА РЕПУБЛИКА
(70)
Френската република счита, че въведените през 1996 г. промени в начина на финансиране от френската държава на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, не съдържат елемент на държавна помощ. Във всеки случай реформата от 1996 г. би била съвместима с вътрешния пазар, по-специално като се приложат мотивите на Комисията от решението ѝ относно La Poste (46).
5.1. Относно наличието на държавна помощ
(71)
Според Френската република законът от 1990 г. е поставил France Télécom в необичайно положение, дерогация от общото право, като е предвидил предприятията да плащат погасителна вноска „от работодателя“, пропорционална на общите разходи за заплати, която да не зависи от нивото на изплащаните пенсии. Поетите от France Télécom разходи са били необичайни, тъй като финансовият дефицит на подсхемата за засегнатите лица е бил сигурен и непоносим поради неизбежното намаляване на броя на заетите държавни служители, съпътствано от нарастващия брой пенсионери.
(72)
Реформата от 1996 г. е приравнила финансирането на пенсиите към общото право, без да е довела до по-благоприятно конкурентно положение за предприятието, тъй като вноската на France Télécom се изчислява годишно по такъв начин, че нивото на задължителните социални и данъчни разходи да се уеднакви с това на конкурентите от сектора на далекосъобщенията. При все това фактът, че социалноосигурителни вноски за рисковете, които не са общи за обикновените и за държавните служители, не са взети предвид при изчисляването на социалноосигурителната вноска с прилагането на „конкурентна ставка на равно заплащане“, може да се обоснове със статута на държавните служители, който изключва например риска за безработица с изключение на извънредните случаи на уволнение или напускане.
(73)
Френската република счита, че положението на конкурентите на предприятието във Франция трябва да бъде референтната рамка, за да се определи дали поетите от France Télécom разходи са били обичайни или необичайни. Впрочем в конкретния случай, като се имат предвид прекомерно високите, несправедливи и неустойчиви разходи, дерогация от общото право, които законът от 1990 г. налага на France Télécom, предвиденото с реформата от 1996 г. премахване на същите и уеднаквяването им с положението на конкурентите единствено са възстановили обичайните условия на конкуренция. France Télécom въобще не е било компенсирано за понесените неблагоприятни последици по тази схема, докато, както се подчертава в мнението на предприятието, то продължава да се намира в неблагоприятно структурно положение, да понася допълнителни разходи и да страда от липса на гъвкавост поради приложимия статут за държавните служители що се отнася до финансови механизми при пенсиониране или връщане в администрацията, образователни мерки за професионално обучение или по-високи разходи за заплати. Така че настоящият режим, който произтича от реформата, не предоставя никакво предимство на France Télécom и следователно не съдържа елемент на държавна помощ по смисъла на ДФЕС.
(74)
Това тълкуване произтича от изведените от юрисдикциите на ЕС общи принципи, съгласно които, тъй като държавни помощи представлявали само намесите, които облекчават обичайните разходи в бюджета на едно предприятие, даден закон, чрез който може да се избегне утежняването на бюджета на едно предприятие с разход, който при нормални обстоятелства не би съществувал, не представлява държавна помощ (47). Същото се отнася и за мерки, които освобождават държавен конкурент от неблагоприятно структурно положение в сравнение с частните му конкуренти (48). Това тълкуване също така е в съответствие с практиката на Комисията (49).
(75)
Накрая, в по-общ смисъл Френската република не счита за уместно настоящата процедура да включва механизмите за компенсация и свръхкомпенсация, чрез които между 1991 г. и 1996 г. (вж. таблица 1) France Télécom се е освободило от разходи, за да се определи наличието на помощ, или датата, на която предимство, произтичащо от въведената със закона от 1996 г. реформа, което не съдържа никаква разпоредба в този смисъл, е получило материално изражение. Плащането на такива разходи се е дължало на режим извън общото право, при който приложимата към France Télécom пенсионна схема е считана за автономна, което вече не е така от 1997 г.
(76)
С тези резерви Френската република е уточнила оценката на разходите, предоставена от France Télécom и посочена в съображение 61, от които предприятието вече не е освободено от 1997 г. Въз основа на реална възстановка на положението за периода 2008-2010 г. и приложена ретрополация с коефициент на преминаване Френската република счита, че разходите, от които France Télécom би се освободило освободи в това отношение, са със 165 млн. EUR по-малко от изчисленията на предприятието.
5.2. Относно съвместимостта на възможна държавна помощ с вътрешния пазар
(77)
Във всеки случай Френската република счита, че ако свързаната с France Télécom реформа от 1996 г. е представлявала държавна помощ, тя следва да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар в съответствие с анализа на Комисията в решението ѝ относно La Poste (50). Реформата от 1996 г. освобождава France Télécom от структурни разходи, които са засягали конкурентоспособността на предприятието на пазар в процес на либерализация, и от този момент нататък вноските му се изчисляват чрез конкурентна ставка за равно заплащане по отношение на общите рискове.
(78)
Фактът, че плащаната от France Télécom вноска от 1997 г. насам не включва необичайни рискове по отношение на обикновените служители и не е причина за несъвместимост с вътрешния пазар. В този смисъл в таблица 4, изготвена съгласно предоставената от Френската република информация, е илюстрирана разликата между плащаната от France Télécom вноска и това, което същото е щяло да плаща, ако при изчисляването са били включени необичайни рискове, като се приспаднат разходите за самоосигуряване от France Télécom и останалите удръжки, които утежняват бюджета му в сравнение с конкурентите.
Таблица 4
Вноска „от работодателя“ на France Télécom в периода 1997-2010 г., изчислена с приложена конкурентна ставка на равно заплащане (КСРЗ) и изменена конкурентна ставка на равно заплащане (КСРЗ*), за да се включат необичайните рискове
Година
КСРЗ
В млн. EUR
КСРЗ*
В млн. EUR
КСРЗ-КСРЗ*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
Френската република счита, че от 1997 г. насам и до 2043 г. стойността на действително платените и предстоящи за плащане социалноосигурителни вноски от France Télécom с актуализацията ще възлезе на 13,5 млрд. EUR Прилагането на изменена конкурентна ставка на равно заплащане, която при изчисляването отчита необичайните рискове, като се приспаднат плащаните от France Télécom вноски, но не и от конкурентите му, би довело до по-висока годишна вноска за същия период, а именно в размер на 16,7 млрд. EUR. Тъй като не считат за уместно включването на посочените рискове, френските органи са изчислили, че разликата (3,2 млрд. EUR) би била до голяма степен компенсирана с платената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR.
(80)
Според Френската република подобно на решението относно La Poste (51) може да се счита, че тази вноска с определен размер е възможно да се смята за еднократна компенсация за плащането на вноските, свързани с изменена ставка, отчитаща вноските за необичайните рискове. Тогава изглежда размерът на еднократната компенсация превишава към настоящия момент сумата, получена от разликата между определената с реформата от 1996 г. ставка и посочената в таблица 4 изменена ставка, и същата тази сума на еднократната компенсация никога няма да бъде напълно покрита от разликата между двете ставки. При тези обстоятелства изразените от Комисията съмнения в решението ѝ за откриване на официална процедура по разследване що се отнася до липсата на действителна конкурентна равнопоставеност между France Télécom и конкурентите му ще бъдат разсеяни.
(81)
За Френската република реформата на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители, работещи за La Poste, въведена през 2006 г., и подкрепена с примера за France Télécom през 1996 г., е идеално сравнима с последната по отношение на основните аспекти. Като се има предвид тази сравнимост, Комисията няма основание да не разглежда прецедента във връзка с La Poste. По-специално Комисията следва да допусне извънредната вноска с определен размер, наложена на France Télécom, да бъде взета предвид в анализа на равностойното конкурентно положение след реформата, като de facto бъде счетена за аванс от плащането на социалноосигурителните вноски за необичайните рискове.
(82)
Обратното - разискванията в Националното събрание и в Сената, в които тогава се посочва период от десет години за финансовото покритие на реформата, биха се базирали на по-точни декларации. Подобна мотивировка не би могла да се открие нито в изложенията на мотивите за проектозаконите, нито във въпросните закони или приетите за тяхното прилагане текстове. Намерението на законодателя през 1996 г. е било да определи разходите за пенсии на France Télécom на ниво, равно с това на конкурентите му, а не да обезсмисля реформата за период от десет години, както е видно от мотивите, които Комисията би могла да приеме, ако се базира на извадени от контекста декларации.
(83)
От парламентарните разисквания несъмнено би могъл да се направи изводът, че вноската ще бъде с определен размер без да зависи от разходите, които държавата в действителност ще трябва да поеме. По същия начин в Решение № 96-385 DC от 30 декември 1996 г. Конституционният съвет е изтъкнал, че вноската с определен размер от 37,5 млрд. FRF се обосновава с поемането на пенсиите на държавните служители от държавата без да представлява насрещна престация за тях, докато, от друга страна, плащанията в държавния бюджет не биха били засегнати от конкретен разход и биха съответствали на общите условия за баланс на същия бюджет съгласно член 18 от наредбата от 2 януари 1959 г. относно закона за държавния бюджет.
(84)
Според Френската република точният размер на извънредната вноска е бил определен със Закона за държавния бюджет за 1997 г., като е взет предвид не десетгодишен период за „възстановяване“ на дължимото на държавата чрез тази вноска, а точно обратното - в зависимост от ефекта върху структурата на баланса на France Télécom по такъв начин, че вноската да остане поносима. Размерът на вноската не е бил определен въз основа на логика за компенсиране на държавата за разходите, а като се отчитат възможностите на предприятието за плащане.
(85)
Начинът, по който тази вноска е била управлявана, без да се търси връзка с действително изплатените пенсионни плащания от 1997 г., потвърждава, че тя е с определен размер. Следователно от предоставените от Френската република данни е видно, че между 1997 г. и 2006 г. изплатените пенсии на държавните служители на France Télécom чрез специално определена за целта сметка възлизат на […] млрд. EUR, докато държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom е превела в същата сметка сумата от 3,4 млрд. EUR. За същия период нефинасираният от платените социалноосигурителни вноски остатък би възлизал на 1,2 млрд. EUR. Освен това през 1997 г. се е считало, че този фонд ще съществува от 17 до 25 години, без това да има връзка с десетгодишния период, на който Комисията основава обосновката, която тя очевидно иска да приеме.
(86)
Френската република счита, че France Télécom би останало извън пазара без реформата, с вноски, достигащи 77 % от брутното индексно възнаграждение през 2010 г. и ресурсно обезпечаване в сметките си на задълженията за пенсии на работещите за него държавни служители. Ето защо реформата е била решаващ етап от адаптирането към либерализацията на пазара в съответствие с цел на ЕС и е била ограничена до необходимия минимум. Без тази реформа France Télécom би останало извън пазара и не би могло да набере необходимите инвестиции, и по-специално за да позволи необвързания достъп до абонатна линия, без да бъде изключен рискът от изпадане в несъстоятелност, така че реформата не следва да оказва отрицателно въздействие върху конкуренцията.
(87)
Освен това според Френската република реформата на начина на финансиране на пенсиите на France Télécom, и по-специално налагането на плащане на извънредна вноска, не е довела до разход за държавата между 1997 г. и 2006 г., а в действителност според оценките на френските органи е генерирало нетен приход от над 9,1 млрд. EUR за френската държава (52). Ако трябва да се изчислява доходът от извънредната вноска, Френската република счита, че трябва да се приеме дисконтов процент от 7 %. Следователно принципът за извънредната вноска е бил възприет през 1996 г. Инвестиционният хоризонт би трябвало да е продължителен, тъй като очакваните разлики между пенсиите за плащане и очакваните социалноосигурителни вноски превишават 500 млн. EUR едва през 2005 г., т.е. 9 години по-късно, а сумата от 1 млрд. EUR - едва 12 години по-късно. Средно за 1996 г. ставката на лихвата на държавните облигации (наричани по-долу „ДО“) за 15 години е била 6,9 %. От своя страна France Télécom е емитирало държавни облигации в периода ноември 1991 г. и ноември 1997 г. при сравнима средна ставка от 7 %.
(88)
Накрая, запорирането на сумите, поискано от Комисията съгласно решението ѝ относно прилагането на професионален данък към France Télécom (53), последвано от плащането на посочените суми, би трябвало да накара Комисията да сметне решението си за изпълнено в съответствие със съобщението ѝ от 2007 г. в тази област (54). Поради това кумулативният ефект на тези помощи не следва да се разглежда.
6. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
6.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(89)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(90)
Прилагането на кумулативните условия на този член към фактите по случая се разглежда в раздели 6.1.1-6.1.5.
6.1.1. Помощ, предоставена от държавата чрез държавни ресурси
(91)
Законът от 1990 г. и законът от 1996 г. са приети от френската държава. В тях се предвижда мярката, съгласно която France Télécom плаща насрещна пррестация в държавната хазна в замяна на уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom. Тъй като в съответствие със закона от 1996 г. насрещната престация, плащана от France Télécom в държавната хазна, е по-малка спрямо първоначалния вариант на закона от 1990 г., помощта се отпуска на France Télécom чрез държавни ресурси на френската държава.
6.1.2. Поставяне в по-благоприятно положение на някои предприятия
(92)
В закона от 1990 г. е определена схемата, приложима към обществения оператор със статут на юридическо лице France Télécom. Законът от 1996 г. относно националното предприятие France Télécom изменя тази схема с разпоредби, които се прилагат към France Télécom съгласно реда и условията, определени в него само за това предприятие.
(93)
Въведената със закона от 1990 г. схема има за цел да определи конкретна насрещна престация що се отнася до принципите и размерите на платените на френската държава от France Télécom вноски „от работодателя“. Също така платимата от France Télécom насрещна престация, предвидена в първоначалната редакция на закона от 1990 г. и прилагана в периода 1991-1996 г., заедно с различната насрещна престация, въведена със закона от 1996 г. и прилагана от 1997 г., са конкретни мерки, които се отнасят само за France Télécom, и следователно, противно на твърдението на France Télécom, изпълняват условието за избирателност.
6.1.3. Икономическо предимство, което нарушава или заплашва да наруши конкуренцията
(94)
Следва да се определи дали мерките, които определят размера на разглежданата компенсация, поставят France Télécom в по-благоприятно положение. Въпросът дали измененията, въведени в член 30 от закона от 1990 г. със закона от 1996 г., представляват помощ в смисъл че предоставят икономическо предимство на France Télécom, трябва да се разглежда в светлината на естеството и общата структура на въпросната пенсионна система и произтеклите от нея последици за France Télécom, а не през призмата на причините и целите на измененията. Противно на твърдението на Френската република. преследваната с изменението на закона от 1990 г. цел по принцип не е уместна за оценяване на въздействието на мерките.
(95)
Поемането от държавата на задължение за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom произтича от прилагането на Кодекса за гражданските и военните пенсии, който е единствено приложим към въпросните бивши държавни служители. Нито законът от 1990 г., нито този от 1996 г. изменят статута на тези държавни служители, нито пък принципа за поемане от държавата на задължението за изплащането на пенсиите им. Поемането на задължение за плащането на пенсиите изглежда произтича от принципа, според който статутът на държавните служители означава, че те служат на общественото благо при пълна независимост и в общ интерес. Не е такъв случаят обаче когато тези държавни служители работят за предприятие, което предоставя услугите си срещу заплащане с цел да обслужва интереса и да носи печалба на това предприятие в конкуренция с други предприятия, които предоставят същите услуги.
(96)
В този смисъл плащането на насрещна престация на държавата, предвидено със закона от 1990 г. както в първоначалната му редакция, така и с въведените със закона от 1996 г. изменения, представлява изключение от принципа за поемане на тези разходи от френската държава. Изключението се обосновава с естеството и общата структура на системата, приложима към пенсиите на работещите във France Télécom държавни служители. В действителност, в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии френската държава е длъжна да извършва уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom, които са с общ статут на държавни служители на френската държава и не подлежат на общото право за социалноосигурителните плащания.
(97)
Дори при отсъствието на насрещна престация от France Télécom френската държава би била не по-малко задължена да осигурява пожизнено държавните служители с въпросния статут, освен при едностранна промяна на тези ангажименти. Напротив, предоставянето на обучени от държавата държавни служители на France Télécom без никаква насрещна престация по отношение на платените или предстоящи за плащане пенсии би предоставило очевидно предимство на предприятието.
(98)
Тъй като конкурентните на France Télécom предприятия не наемат служители със статут на държавен служител, към които френската държава да има подобни финансови задължения, логиката на въведената със закона системата за финансиране на пенсиите и плащането на насрещни престации от France Télécom не може да се приложи към тях. В потвърждение на факта, че статутът на служителите на конкурентите е различен по отношение на рисковете от неплащане на заплати, обхванати от общото право за социалноосигурителните плащания, френските органи явно считат плащането на социалноосигурителните вноски за покриването на този риск за обосновано в техния случай. Именно на този статут се позовава Френската република, за да счита, че включването на необичайните рискове за държавните и обикновените служители при изчисляването на изплатената насрещна престация на държавата от France Télécom съгласно закона от 1996 г. не може да се обоснове.
(99)
От горепосоченото следва, че по отношение на платените разходи за наемане на обикновени служители тези предприятия нито de jure, нито de facto са в положение, сравнимо с това на France Télécom по отношение на държавните му служители, противно на твърдението в мненията на Френската република и на France Télécom.
(100)
По същия начин, не е необходимо да се прави сравнение между прилаганата към France Télécom схема на насрещна престация и схемата, определена за други държавни институции, които наемат държавни служители, като френския монетен двор (Monnaie de Paris) или Националната служба по горите (Office National des Forêts), и които за някои от дейностите си могат да бъдат квалифицирани като предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, или други държавни организации с промишлен и търговски характер, като EDF (Électricité de France) или GDF (Gaz de France) в миналото. EDF или GDF са имали специфични пенсионни системи, които не са приравнени към тези на държавните служители. От друга страна, схемите на EDF и на GDF са били обезпечени с обща схема оттогава, въпреки че е уместно да се подчертае, че Комисията е заключила, че не е съществувала помощ единствено доколкото обезпечението е било финансово неутрално за държавата (55), какъвто не е случаят с реформата от 1996 г. в настоящия случай.
(101)
В замяна на това, схемата за насрещна престация в полза на държавата срещу плащането на пенсиите на държавните служители, работещи за La Poste, преди описаните и одобрени изменения от Комисията при определени условия в решението ѝ относно La Poste, е била схема на национално предприятие, сравнимо с държавна организация с промишлен и търговски характер, и съгласно първоначалната редакция на закона от 1990 г. остава подобна на схемата на France Télécom по отношение на годишното възстановяване на разходите на държавата за изплатените пенсии на пенсионираните държавни служители и погасяването на разходите, предвидени в член L-134 от Кодекса за социално осигуряване.
(102)
Дори и да изглежда, че La Poste не е в конкуренция с France Télécom - конкуренция, която предоставените на France Télécom предимства са можели да нарушат или заплашат - вярно е също, че логиката и разпоредбите на пенсионната схема на държавните служители на France Télécom преди реформата от 1996 г. са били същите като тези от сравнимата схема, приложена към La Poste по същото време. От друга страна, Комисията е сметнала в решението си относно La Poste, че реформата на приложимата към La Poste схема е представлявала държавна помощ, противно на твърденията на Френската република във връзка с France Télécom. Като цяло, за да се направи оценка на положението на France Télécom, то трябва да бъде съпоставено с положението на държавно или частно предприятие, което би наело държавни служители, които биха запазили своя статут. Такива предприятия биха се оказали в същото сравнимо положение като France Télécom. Именно в съответствие с тази система за сравнение може да се оцени наличието на държавна помощ в полза на France Télécom.
(103)
Също така не може да се твърди, че една мярка не предоставя предимство на дадено предприятие, в случая France Télécom, само защото представлява компенсация за известно неблагоприятно положение за предприятието в миналото, противно на твърденията на Френската република и France Télécom. Комисията отхвърли наскоро и довода на един заварен далекосъобщителен оператор, конкурент на France Télécom, според който специфични пенсионноосигурителни права, подобни на тези на наследените от миналото на държавната служба и различни от тези по общото право за една част от персонала, могат да бъдат основание за мерки за намаляване на направените от оператора социални разходи, свързани с пенсиите на тази категория персонал (56). В този смисъл, както са подчертали френските органи по време на разискванията по проекта, законът от 1996 г. е наложил нов и голям разход за френската държава за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom. Заедно с това законът от 1996 г. е довел и до намаляване на все още плащаната от France Télécom насрещна престация.
(104)
Поради предвидения със закона от 31 декември 1996 г. начин на изчисляване на ставката на вноската „от работодателя“, France Télécom плаща на държавата насрещна престация с по-малък размер, отколкото би плащало при отсъствие на закона. Освен това, поради погасителния характер на въведената с този закон вноска „от работодателя“, France Télécom незабавно е подновило към 31 декември 1996 г. провизията, определена в сметките му, за плащането на бъдещите си задължения. По този начин разходът, от който France Télécom е било освободено, не е бил нито нов, тъй като законът от 1990 г. продължава предходната бюджетна практика, нито непредвидим, тъй като предприятието е заделило провизии за тази цел, нито дерогация от общото право в областта на социалното осигуряване, тъй като то не се прилага към плащаната от France Télécom насрещна престация.
(105)
С влизането в сила на закона от 1996 г. на френската държава е прехвърлено задължението за годишна вноска, изцяло покриваща in fine разходите за финансиране на пенсиите на засегнатия персонал. Отпуснатата съгласно закона от 1996 г. сума на помощта от влизането му в сила може да се изчисли чрез годишната разлика между насрещната престация, която представлява погасителната вноска „от работодателя“, плащана от France Télécom на френската държава, и разходите, които предприятието би платило в приложение на закона от 1990 г., посочени в таблица 1, ако същият не е бил изменен, като се приспадне сумата на платената през 1997 г. вноска с определен размер.
(106)
От предоставените от Френската република оценки, изложени в съображение 40, е видно, че към момента на реформата през 1996 г. и до предвиденото погасяване на финансовите задължения вследствие на поетите от френската държава разходи, френските органи са успели да оценят общата сума на новия нетен разход до 2043 г. - годината на приключване на финансовите задължения на държавата към пенсионираните държавни служители или ползвателите на техните права - на стойност […] млрд. EUR. Размерът на нетния разход през 1996 г. е възлизал на […] млрд. EUR, след като са приспаднати годишните вноски на France Télécom (15,2 млрд. EUR), тези на служителите ([…] млрд. EUR) и извънредната вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR.
(107)
Трябва също така да се отбележи, че изчислените суми по време на реформата през 1996 г. са приблизителна оценка на действителната стойност (57). Предвидените суми за плащане на насрещна престация от France Télécom под формата на годишни вноски, както и платената през 1997 г. еднократна компенсация в размер на 5,7 млрд. EUR, нито са имали за цел, нито са насочени към бюджетен неутралитет за френската държава. Ако беше така и при условие че хипотезите за актюерските изчисления са подходящи, разходите и приходите за целия период биха били равни и следователно France Télécom не би имало икономическо предимство.
(108)
Френските органи са били наясно, че „прехвърлянето на разходите за пенсии на държавните служители на France Télécom към общия бюджет на държавата“ е било „нов и голям разход за държавата“, който извънредната вноска с определен размер или приходите от отстъпването на част от акциите на предприятието, притежавани от държавата, ще покрият само отчасти. Следователно посочените в съображение 31 разисквания сочат, че през 1996 г. френската държава не се е стремила към пълно компенсиране на поетия от нея занапред нов разход, а точно обратното - че се е стремила към поемането му така, че „на първо място [да бъдат] взети предвид голяма част от интересите на предприятието в този случай“.
(109)
Очевидно е, че дори при актюерски хипотези, различни от приетите от френската държава за оценяването на новопоетия от държавата разход, и независимо от платената през 1997 г. извънредна вноска с определен размер, реформата е предоставила значително икономическо предимство под формата на по-малки пенсионноосигурителни вноски „от работодателя“. Следователно, тъй като чрез вноската с определен размер или еднократна компенсация, прехвърлените на френската държава разходи не са могли да бъдат изцяло покрити, а най-много намалени, и предвид разглежданите суми е неуместно да твърди, че приетото тогава актюерско изчисление е било подходящо, нито че произтичащите от него прогнози за целия период до 2043 г. са били точни.
(110)
От друга страна е неуместно да се сравняват финансовите предимства, произтичащи от по-ниските социалноосигурителни вноски на France Télécom, с предполагаемите недостатъци в резултат на наемането на държавни служители, както посочва France Télécom, подкрепено от Френската република. В действителност законът от 1996 г. в никакъв случай не е довел до нарастване на предполагаемите недостатъци, тъй като не в закона е причината за наемането на допълнителни държавни служители. Впрочем чрез облекчаването на France Télécom от част от финансовите му задължения законът от 1996 г. не е имал за цел да компенсира предполагаемия недостатък, свързан със заплатите, или според израза на France Télécom - по-малката гъвкавост при наемането на държавни служители.
(111)
Поради това с цел по-голяма изчерпателност следва да се отговори на доводите за изложените от Френската република и France Télécom предполагаеми недостатъци при наемането на държавни служители.
-
Първо, непосредствено преди пълното отваряне на френския пазар за конкуренцията France Télécom е разполагало с обучен и компетентен персонал, без който, ако би трябвало да бъде заменен изцяло, предприятието не би запазило пазарното си положение - нещо, което France Télécom пропуска да спомене в писменото си изложение.
-
Освен това сумата на заплатите и инвестициите в обучение на персонала - които според France Télécom представляват недостатъци, са обичайни разходи в бюджета на едно предприятие, и не е установено, че те не подобряват ангажираността и производителността на служителите спрямо конкурентите.
-
От друга страна, макар да е вярно, че France Télécom не разполага с възможности за коригиране на сумата на заплатите чрез въвеждане на социален план за намаляване на броя на засегнатите служители, е съмнително, че такъв план, отнасящ се единствено до служителите с държавен статут, поради този техен статут би могъл да бъде правилно изпълнен. В замяна на това преустановяването на наемането на държавни служители през 1997 г. и използването на обикновени служители са предоставили известни възможности за гъвкавост за коригиране на сумата на заплатите.
-
Накрая, макар да е вярно, че предприятието заделя значителни бюджетни средства за насърчаване на ранното пенсиониране на въпросните служители, това не променя факта, че насърчаването и интересът на предприятието да въведе подобен механизъм биха били по-малки без предвиденото със закона от 1996 г. прехвърляне върху френската държава на поетите от France Télécom финансови задължения. Чрез този механизъм се насърчава ранното пенсиониране и съответно по-скорошното поемане на разходите за пенсии на въпросните служители от държавата. Без закона от 1996 г. France Télécom би продължило да поема тези разходи.
(112)
Също така изглежда необосновано, тъй като няма връзка с въпроса за наличието или липсата на произтичащо от въпросните мерки икономическо предимство, разглеждането на изтъкнатите от жалбоподателите конкурентни предимства за France Télécom вследствие на предишния му монопол. Предполагаемите предимства и недостатъци нямат фактическа връзка с въпроса за уеднаквяването на условията на конкуренция на пазарите на далекосъобщителни услуги що се отнася до социалните разходи.
(113)
Само предвидената със закона от 1996 г. извънредна вноска с определен размер веднага води до нарастване на разходите на France Télécom спрямо вече определеното референтно положение. Плащането на вноската с определен размер е намалило сумата на получената и оставаща за получаване от France Télécom помощ до погасяването на поетите от френската държава финансови разходи вместо France Télécom съгласно закона от 1996 г. Без да се засяга точността на тогава приложените от френското правителство актюерски методи, без вноската с определен размер нетната сума на разходите, от които би било облекчено France Télécom през 1996 г., би възлизал на 18,9 млрд. EUR, а не на […] млрд. EUR.
(114)
Законът от 1996 г. е предоставил и продължава да дава възможност на France Télécom да разполага с по-големи финансови ресурси, за да извършва дейността си на съответните пазари. Вследствие на закона от 1996 г. тези ресурси са по-значително по-големи спрямо тези, с които France Télécom е разполагало по време на закона от 1990 г. в първоначалната му редакция. Пазарите на далекосъобщителни услуги, на които France Télécom е извършвало и продължава да извършва дейността си на цялата територия на Франция и в останалите държави членки, постепенно са отваряни за конкуренцията чрез постепенното премахване на изключителни или специални права от 1988 г., а след това и чрез пълното им премахване през 1998 г., освен при конкретни изключения. Отварянето на пазара за конкуренцията във Франция завършва през 2002 г. Премахването на правните пречки е съпътствано от навлизането на други оператори, с които France Télécom се конкурира и тогава, и сега, дори преди законодателните мерки от 1990 г. и 1996 г., предмет на настоящото решение.
(115)
Освободено от задължението за обезпечаване на разходите за бъдещи пенсии на държавните си служители и при по-ниско ниво на годишна социалноосигурителна вноска, France Télécom е постигнало баланс с по-малко задължения и разходи, което е увеличило привлекателността му при набирането на капитал и го е поставило в по-благоприятно положение в сравнение с това преди реформата от 1996 г. Облекчено от свързани с френския исторически пазар разходи, предприятието е могло да се развива по-безпроблемно на новоотворените за конкуренцията пазари в другите държави членки, което в действителност е и направило, както се посочва в съображения 48-50.
(116)
От горепосоченото следва, че намаляването на разходите на France Télécom в резултат на начина на изчисляване на платимата на френската държава компенсация в замяна на поемането на разходите за пенсиите на държавните служители, нарушава или заплашва да наруши конкуренцията между France Télécom и новите оператори във Франция и в другите държави членки, в които France Télécom присъства.
6.1.4. Засягане на търговията между държавите членки
(117)
Пазарите, на които France Télécom извършва дейност във Франция, са постепенно отваряни за конкуренцията от 1988 г. и съответно широко отворени за търговия между държавите членки. С Директива 96/19/ЕО се предвижда пълното либерализиране на сектора на далекосъобщенията от 1 януари 1998 г. Във Франция се установяват оператори с капитал, притежаван отчасти от предприятия от други държави членки. Някои от тези пазари са свързани с международните далекосъобщения между държавите членки. По същия начин чрез дъщерни дружества France Télécom предоставя електронни съобщителни услуги в други държави членки, а именно Испания, Белгия и Обединеното кралство.
(118)
При тези обстоятелства дадена мярка, която облекчава експлоатационните и оперативните разходи на France Télécom и съответно освобождава ресурси, с които предприятието разполага за инвестиции или за подобряване на търговското си предлагане във Франция, или за да се установи в други държави членки, може да засегне търговията между държавите членки.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(119)
От горепосоченото следва, че като намалява насрещната престация, каквато представлява платимата на държавата вноска „от работодателя“ в замяна на разходите за пенсии, предвидени в първоначалната редакция на закона от 1990 г., и като я заменя с предвидената в закона от 1996 г. насрещна престация, доколкото последната е с по-малък размер от предходно прилаганата, Френската република е предоставила чрез държавни ресурси помощ на France Télécom, която нарушава или заплашва да наруши търговията между държавите членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, и то по време на предвиденото със закона от 1996 г. прехвърляне на разходите.
(120)
Следователно е необходимо да се проучи дали тази помощ може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Алтернативни правни основания за съвместимост на помощта
(121)
Комисията отбелязва, че Франция не се е позовала на член 106, параграф 2 от ДФЕС като основание за съвместимостта на разглежданите мерки.
(122)
Предвидените в член 107, параграф 2 от ДФЕС дерогации за помощите със социален характер, предоставени на отделни потребители, помощите за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия и други извънредни събития, както и помощите, предоставени в отделни региони на Федерална република Германия, очевидно не са приложими в разглеждания случай.
(123)
По отношение на предвидените в член 107, параграф 3 от ДФЕС дерогации Комисията констатира, че разглежданите помощи не са предназначени за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост, не представляват проект от общоевропейски интерес и нямат за цел преодоляването на сериозни затруднения във френската икономика. Също така те нямат за цел насърчаване на културата и опазването на наследството.
(124)
Следователно изглежда, че само член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС е приложим за оценка на съвместимостта на тази мярка.
6.3. Съвместимост на помощта по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(125)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС: „За съвместими с вътрешния пазар могат да се считат: (…) помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (…)“.
(126)
За бъде счетена дадена помощ за съвместима с вътрешния пазар с мотива, че улеснява развитието на икономически дейности или на някои икономически сектори, тя трябва да подобрява начина, по който се упражнява икономическата дейност. Дадена помощ е съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) само ако не засяга условията до степен, която противоречи на общия интерес. В оценката си Комисията обръща особено внимание на критериите за необходимост и пропорционалност (58).
(127)
Първо, и предвид изразените от Комисията съмнения в решението ѝ за откриване на процедурата, следва да се отбележи, че Френската република е удържала от France Télécom достатъчно голяма сума, съответстваща на изисканото от Комисията възстановяване на помощите в решението ѝ относно прилагането на професионален данък към France Télécom (59). Комисията, след потвърждение на решението на Първоинстанционния съд, което отхвърля иска за отмяна на това решение от Съда (60), счита, че Френската република е предприела необходимите мерки за изпълнение на задълженията си по това решение. Тъй като правилното възстановяване на изплатените помощи в съответствие с професионалния данък премахва икономическото предимство, което е имало France Télécom, в този смисъл не е уместно да се разглеждат последиците от евентуално натрупване с помощта, предмет на настоящата процедура.
(128)
По отношение на останалото следва да се отбележи още в самото начало, че противно на инвестиционните разходи, социалноосигурителните разходи на едно предприятие представляват текущи оперативни разходи и че дадена помощ, която води до съкращаването им, представлява помощ за функционирането на предприятието, чиято съвместимост с вътрешния пазар съгласно съдебната практика на Съда подлежи на стриктна оценка от Комисията.
6.3.1. Съответствие на мярката за помощ с цел от общ интерес
(129)
В настоящия случай приведената в действие помощ от 1997 г. насам може да се счита като целяща да улесни развитието на икономическата дейност за предоставяне на електронни съобщителни услуги в контекста на пълната либерализация на тези пазари. В действителност законът от 1996 г. е бил приет заедно със Закон № 96-659 от 26 юли 1996 г. относно регламентирането на далекосъобщенията, който въвежда произтичащите за Франция задължения от правото на ЕС, а именно тези от Директива 96/19/ЕО.
(130)
В този смисъл общата цел, която се цели със закона от 1996 г. що се отнася до плащането на насрещна финансова престация на френската държава, е да се сближат равнищата на задължителните социалноосигурителни и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, произтичащи на общото право за социалноосигурителните плащания. Използваното средство, а именно мярка за помощ, насочена пряко и изключително към начина на определяне на вноските „от работодателя“ на France Télécom, изглежда подходящо за постигане на определената цел.
(131)
Дадена мярка за помощ, предназначена да намали текущите социалноосигурителни разходи на France Télécom, поети във време, когато предоставянето на услуги при съществуващ монопол по отношение на голяма част от дейностите му, не е изисквало икономически ефективно поведение, в една различна конкурентна среда може да допринесе за подобряването на начина на предоставяне на предишните монополни услуги, доколкото разпределянето на финансови ресурси от конкуренти предприятия за техните социалноосигурителни разходи не води чрез отклонения до процес на конкуриране на основата на качествата. Разбира се, по-долу са изразени резерви по отношение на адекватността на някои разпоредби на закона за постигането на преследваната от него цел. При все това нито легитимността, нито съответствието му с целта от общ интерес за развитие на пазари на електронни съобщителни услуги с ефективна конкуренция, като допринася по този начин за технологичния напредък и за икономическия подем на тази дейност, не следва да се поставят под съмнение.
6.3.2. Необходимост от мярката за помощ
(132)
Ограничаването на броя на държавните служители, работещи за France Télécom, наложено с предвидената в закона от 1996 г. забрана за наемане след 1 януари 2002 г., неизбежно би довело до значително увеличаване на пенсионноосигурителната тежест за France Télécom пропорционално на заетите в него държавни служители. Лишено от възможността да наема държавни служители от държавните институции, което от друга страна е разбираемо предвид предоставянето на въпросните услуги вече в конкурентна среда, France Télécom би било изправено пред прекомерно големи разходи за пенсии на въпросните служители в сравнение с тези на конкурентите му тогава и сега. Също така следва да се отбележи, че задължението за плащане на насрещна престация на френската държава, предвидено в първоначалните разпоредби на закона от 1990 г., е засягало не само заетите държавни служители на конкурентни пазари през 1990 г. и по-нататък, но и държавните служители от главната дирекция на Министерството на пощите и далекосъобщенията, излизащи в пенсия през 1990 г.
(133)
Така например според Френската република ставката на вноската за France Télécom при запазване на разпоредбите на закона от 1990 г. би била 77 % от брутното индексно възнаграждение на заетите държавни служители през 2010 г. Тази ставка е близка до […] %, което би позволило да се осигури напълно равностойно конкурентно положение по отношение на общите и различните от общите рискове между France Télécom и неговите конкуренти. В абсолютни стойности разликата би била около […] млн. EUR годишен допълнителен разход спрямо ставката на вноската, осигуряваща равнопоставено конкурентно положение. Освен това поради непосочването в закона на вече погасителния характер на вноските „от работодателя“, France Télécom щеше да продължи да бъде изправено пред нуждата от значително по-голямо обезпечаване в сравнение с вече заделените провизии през 1996 г. в размер на 3,6 млрд. EUR.
(134)
В този смисъл съображенията на жалбоподателите, че France Télécom е могло от 1996 г. да поеме финансово задължение, което е много по-голямо от разходите, от които го е освободила френската държава, не са уместни, тъй като нямат връзка с разглеждания въпрос. Въпреки че нарастването на поетите финансови задължения от France Télécom през 1996 г. и разглежданите суми към момента да елиминират изтъкнатия от Френската република риск от изпадане в несъстоятелност на предприятието, ако беше продължило прилагането на предвидената в закона от 1990 г. схема, мярката за помощ изглежда необходима за в бъдеще, за да може France Télécom да се конкурира на въпросните пазари на основата на качествата си, без върху него да пада тежестта на наследени от миналото социалноосигурителни разходи, които не съществуват за неговите конкуренти.
(135)
Съображенията на жалбоподателите и на далекосъобщителния оператор относно уместността на цялостна оценка с оглед да се прецени необходимостта от помощта спрямо другите предимства, произтичащи от монопола на France Télécom в миналото, в случая са неоснователни. Наистина от 1996 г. на много пазари на услуги, на които извършва дейност във Франция, France Télécom продължава да заема водещо положение именно вследствие на мрежови ефекти, присъщи на пазарите на съобщенията. Освен това France Télécom е разширило присъствието си на пазарите в други държави членки, като е заело сериозни позиции, по-конкретно в Полша и Испания. Вярно е също че, както подчертава косвено далекосъобщителният оператор в мнението си, поради господстващото си положение по смисъла на член 102 от ДФЕС или поради значителната си пазарна сила съгласно приложимата правна уредба към електронните съобщения в ЕС (61), France Télécom има особени асиметрични задължения, които конкурентните предприятия с по-малка пазарна сила нямат.
(136)
Впрочем тези задължения, например по отношение на достъпа до неговата мрежа, определянето на тарифите според разходите или въздържането от търговско поведение, допустими за дадено предприятие, което не заема господстващо положение, са предназначени именно за да се гарантира, че положението на France Télécom, наследено от предишния му монопол, не е в ущърб на конкуренцията. Тези ad hoc регулаторни инструменти, разработени и периодично прилагани от националните органи в областта на регулирането и конкуренцията, както и от Комисията (62), са по-целенасочени и ефективни за премахване на посочените от жалбоподателите трайни недостатъци вследствие на предимствата на France Télécom, дължащи се на предишния му монопол.
(137)
Следователно държавната помощ, предмет на настоящата процедура, изглежда необходима за постигането на цел от общ интерес и подобрява условията на конкуренция, свързани с разходите за пенсии, и по този начин предоставянето на електронни съобщителни услуги.
6.3.3. Пропорционалност на мярката за помощ
(138)
Налага се изводът, че въведената със закона от 1990 г. насрещна финансова престация в полза на държавата за уреждането и плащането на пенсиите е конкретно за France Télécom и sui generis. Принципът за пълно възстановяване, предвиден с първоначалния закон от 1990 г., е заменен с различна схема за определяне на размера на насрещната престация, плащана на държавата от 1996 г. Теоретично е имало няколко възможности за определяне на размера на плащаната от France Télécom вноска „от работодателя“,като се стига до пълно поемане на разхода от държавата без възстановяване. От 1997 г. тази насрещна престация се изчислява спрямо определи разходи на конкурентните предприятия в сектора. За да се установи дали помощта е пропорционална за постигане на определената цел, следва да се проучи дали референтната рамка за определянето на размера на насрещната престация, приета със закона от 1996 г., е обективна и обоснована.
(139)
Следва да се отбележи още в самото начало, че в процедури, свързани с намаляването на разходите за пенсии на държавни служители на бивши монополни оператори в сектора на далекосъобщенията, OTE в Република Гърция и BT Plc в Обединеното кралство, Комисията е проверила по-специално дали тези предприятия са били обект на социалноосигурителни разходи, еквивалентни на тези на конкурентите, за да вземе съответното решение за съвместимост или несъвместимост с вътрешния пазар по силата на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС на предоставените на въпросните оператори държавни помощи (63). В разглеждания случай Комисията констатира, че ежегодно плащаните от France Télécom и предвидени със закона от 1996 г. погасителни вноски не дават възможност да се гарантира удържането на социалноосигурителни разходи, еквивалентни на тези на неговите конкуренти. Конкурентната ставка на равно заплащане (наричана по-долу „КСРЗ“) не е постигната.
(140)
Френската република и France Télécom обаче се позовават на извънредната вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR, платена през 1997 г. от France Télécom съгласно закона от 1996 г. Сумата на вноската с определен размер е била изчислена през 1996 г. по такъв начин, че за период от десет години от прилагането на закона от 1996 г. да компенсира допълнителния разход, предвиден тогава за държавата, като, от друга страна, са отчетени счетоводните провизии, които France Télécom е било заделило и които предприятието е успяло да поднови през бюджетната 1996-1997 година. Извънредната вноска с определен размер се разделя на два елемента:
-
от една страна, сумата от 3,6 млрд. EUR заделени провизии от France Télécom до 1996 г. за поемането на разходите за тогава предвидените бъдещи пенсии на държавните служители;
-
от друга страна, сумата от 2,1 млрд. EUR (наричана по-долу „допълнителната сума“), съответстваща както според прогнозите на държавните органи, така и според фактите, на нетните социалноосигурителни разходи за уреждане на пенсиите, които държавата е трябвало да плати в рамките на десет години - между 1997 г. и 2006 г., поради прехвърлянето на разходите за пенсиите на държавните служители от сектора на далекосъобщенията.
(141)
Тъй като чрез вноската с определен размер от 5,7 млрд. EUR никога не се е целяло компенсиране на отсъствието на конкурентна ставка на равно заплащане между France Télécom и неговите конкуренти, не би било обосновано да се търси баланс тази вноска и годишните погасителни вноски, които не са били платени от France Télécom, а биха били необходими за постигането на действителна конкурентна ставка на равно заплащане.
(142)
За сметка на това, при разглеждането на парламентарните разисквания е видно, че допълнителната сума от 2,1 млрд. EUR е била предназначена да покрие прехвърлянето на разходите от 1997 г. до 2006 г. и на практика да отстрани последиците от помощта за десетгодишен период. Така нетното финансиране на France Télécom, съответстващо на тази допълнителна сума, е представлявало финансирането за десетгодишен период на допълнителния разход за реформата за френската държава.
(143)
От друга страна, извънредната вноска включва подновяването на станалите безпредметни счетоводни провизии, заделяни до 1996 г. Подновените от държавата провизии са били създадени от France Télécom, за да може да поеме разходите за бъдещите пенсии и подновяването им премахва последиците от помощта за периода на плащане на пенсиите, които могат да покрият.
(144)
При все това в закона от 1996 г. се посочва една-единствена извънредна вноска, без приложимите разпоредби - както тези на закона за държавния бюджет, така и тези на последващите укази - да разграничават произтичаща от провизиите сума, която би било уместно да се извади от прехвърлените на държавата разходи за този период. В член 6 от закона от 1996 г. ясно се посочва, че извънредната вноска с определен размер е платена под формата на насрещна престация за поемането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители. Поради това при анализа на реформата извънредната вноска следва да се разглежда в нейната цялост.
(145)
Тъй като чрез плащането на извънредната вноска с определен размер France Télécom е покрило разходите за пенсии на държавните служители в сектора на далекосъобщенията и компенсационните разходи между схемите за близо петнадесет години, последиците от помощта са били неутрализирани. Следователно с плащането на извънредната вноска France Télécom е неутрализирало последиците от помощта през този период. Поради това е оправдано през този период France Télécom да не е длъжно да изпълнява условията за съвместимост на тази помощ и така да не плаща необходимата годишна вноска за осигуряването на конкурентна ставка на равно заплащане, включваща необичайните рискове за обикновените служители.
(146)
Стъпките на тази мотивировка следва да се разгледат подробно.
(147)
Налага се изводът, че годишните погасителни удръжки, плащани от France Télécom след реформата от 1996 г., не дават възможност да се постигне конкурентна ставка на равно заплащане, както се подчертава в решението за откриване на процедурата по разследване. Това произтича от факта, че прилаганата към France Télécom ставка включва само социалноосигурителните вноски за общите рискове за обикновените и за държавните служители и в този смисъл изключва социалноосигурителни вноски за необичайните рискове като безработица или неплащане на заплати в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен път.
(148)
От таблица 4 е видно, че неотчитането на необичайните рискове при изчисляването на платимата от France Télécom вноска води до значителна разлика между насрещната престация, която предприятието плаща на държавата, и това, което би плащала, ако ставката на вноската е била изчислена за осигуряване на напълно равнопоставени условия на конкуренция с базите за изчисление на разходите на конкурентите. Следователно произтичащата от закона мярка за помощ не отговаря на принципа на пропорционалността. За да изпълни този принцип и за да постигне обявената легитимна цел за подобряване на условията на конкуренция чрез уеднаквяване на начините за изчисляване на разходите за сметка на предприятията, извършващи дейност на съответните пазари на далекосъобщителни услуги във Франция, отпуснатата на France Télécom в съответствие закона от 1996 г. помощ би трябвало тогава и сега действително да уеднакви в бъдеще тези разходи, като включи разходите за необичайните рискове за двете категории служители.
(149)
Във връзка с това не може да бъде приет доводът на Франция, че държавните служители не са изложени на някои рискове и съответно е необосновано да се плащат вноски за тези рискове. На първо място, тъкмо в резултат на държавните мерки въпросните рискове не биха се проявили и поради това не е обосновано France Télécom да получава финансово предимство. Например тъкмо поради ангажимента на френската държава спрямо заетите държавни служители във France Télécom и поради факта, че тя е свой собствен осигурител, рискът от неплащане на заплати в случай на оздравителен план на предприятието не съществува. Възможността обаче France Télécom да обяви несъстоятелност, като всеки един конкурент, не може да се изключи. И в двата случая не става въпрос за предимство, предоставено на предприятието, а за предимство, предоставено пряко на неговите служители. Гаранцията за изплащане на заплатите възниква след като предприятието вече престане да съществува. За разлика от France Télécom,едно конкурентно предприятие трябва да плаща социалноосигурителни вноски, за да покрие риска от неплащане на заплати след като вече престане да съществува. Следователно предоставянето на предимство на последното не е обосновано, било то под формата на по-ниска социалноосигурителна вноска, или както е на практика, чрез изключване на този риск от начина на изчисляване на вноските на France Télécom.
(150)
След това, погледнато в по-общ план, самата цел на въведената през 1996 г. реформа, която не изглежда да е била доведена до логичен завършек, е да уеднакви условията на конкуренция по отношение на социалните и данъчните разходи между конкурентите в сектора, и то независимо от статута на служителите им и от наличието на ефективно задължение за France Télécom да членува и да плаща вноски в компетентните организации за управление. Именно тази логика на уеднаквяване на условията на конкуренция би направила възможна съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар. Въпросът дали служителите на France Télécom са изложени или не са на такива рискове е неуместен в тази логика.
(151)
В заключение, едно намаляване на поетите разходи за пенсии с прехвърляне на нетната тежест върху държавата би било в съответствие с принципа на пропорционалността само ако то даваше възможност за уеднаквяване на условията на конкуренция. Впрочем France Télécom не е било поставено в положение на пълна равнопоставеност с предприятията от сектора по отношение на социалните разходи върху заплатите, тъй като някои социални и данъчни разходи не са били включени в базата за изчисляване на годишната вноска.
(152)
Противно на претенциите на Френската република и на France Télécom, също толкова необосновано е да се взима предвид вече изплатената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR, за да се съпостави с недостатъчната ставка на прилаганата към France Télécom погасителна вноска.
(153)
Първо, Комисията желае да припомни, че при всяко положение тя трябва да установи дали условията за прилагане на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, са изпълнени, без да е обвързана с предходната практика на вземане на решения, дори такава да бъде установена (64).
(154)
Във всеки случай разглежданата тук реформа значително и в много отношения се различава от посочената в решението относно La Poste (65), на което се опитват да се позоват френските органи.
(155)
В действителност, противно на реформата, посочена в решението относно La Poste, на което се позовават Френската република и France Télécom, реформата на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители на France Télécom се провежда непосредствено преди отварянето на ниво Европейски съюз на пазари, на които France Télécom е било в състояние да развива дейност.
(156)
Впрочем е видно, че France Télécom се е възползвало от либерализацията с установяването си на пазарите на други държави членки, при това благодарение не само на промяната на статута му в акционерно дружество, но и отчасти вследствие на премахването от баланса му на задължения за разходи за пенсии и на по-малки евентуални бъдещи разходи в резултат на реформата. Облекчаването на задълженията му по баланса са позволили на France Télécom да увеличи платежоспособността си и възможността си за получаване на заеми. От предоставените в мнението на жалбоподателите данни за задлъжнялост, които не се оспорват от Френската република, е видно, че нетните финансови задължения на France Télécom от 19,2 млрд. EUR през 1997 г. нарастват на 83 млрд. EUR през 2002 г.
(157)
Наистина една активна инвестиционна политика на разширяване към пазарите на други държави членки, станала възможна след либерализацията, може да е в основата на това значително нарастване на финансовата задлъжнялост. Не по-малко вярно е, че събирането на необходимите средства е станало възможно отчасти поради облекчаването на разходите за пенсии с нетна сума в размер на […] млрд. EUR, прехвърлени на френската държава през 1996 г. Поради това мнението на далекосъобщителния оператор, който се стреми да докаже, че помощта би позволила на France Télécom да финансира разширяването си в международен мащаб (мнение, изложено в съображение 68) не са, макар и косвено, лишени от основание.
(158)
В замяна на това, всички пазари на пощенски услуги, на които френското предприятие La Poste може да развива дейност в ЕС, все още не са напълно отворени за конкуренцията и ще бъдат отворени едва през 2012 г., т.е. шест години след реформата на финансирането на пенсиите на La Poste (66). Ограничаващите конкуренцията последици от предоставената на France Télécom помощ на напълно отворени пазари са по-значителни отколкото тези от помощта, отпусната на La Poste. Следователно не се изисква пълно съпоставяне на необходимите условия за съвместимост на помощта, тъй като става въпрос за различни конкурентни положения на пазари, чийто приоритет при тяхното отваряне на ниво Европейски съюз и приносът за конкурентоспособността на икономиката му също са били различни. В резултат на това критерият за общ интерес, заложен в член 107 параграф 3, буква в) от ДФЕС, не трябва непременно да се оценява по един и същ начин в тези два случая.
(159)
Освен това финансовото положение на La Poste и следователно способността му за разширяване на външни пазари и за засилване на присъствието му на френския пазар не са били сравними с тези на France Télécom. Както е подчертано в решението относно La Poste, без реформата от 2006 г. поради преминаването към нови счетоводни стандарти La Poste е трябвало да впише в сметките си провизия за задължение в полза на държавата, водена дотогава извън баланса, възлизащо на сума от 76 млрд. EUR (67). Ето защо, противно на La Poste, France Télécom е вписало счетоводни провизии в сметките си, за да може да изпълни бъдещите си задължения без реформата, което обективно води до различно финансово положение на всяко от двете предприятия.
(160)
Също така отсъствието на реформа по отношение на France Télécom и продължаването на схемата, въведена със закона от 1990 г., биха довели до нарастване на разходите за пенсии, които биха се увеличили значително след периода 2005-2007 г. според тогавашните прогнози, изложени в съображение 30, което се потвърждава впоследствие от данните за резултатите в таблица 3. Така че в момента на реформата продължаването на схемата, установена с приложимия към La Poste закон, неизменно е довело до годишен допълнителен разход за La Poste в приблизителен размер на […] млн. EUR (68).
(161)
Следователно не е установено, че положението на двете предприятия в резултат на приложимия закон преди съответните реформи, и оттам конкурентните последици за тях, са били подобни. Фактите сочат противното. От това следва, че проучване, което води до подобни заключения и в двата случая, не е обосновано.
(162)
От друга страна, в случая на решението относно La Poste е имало достатъчно основания да се счита, че извънредната вноска с определен размер би могла да бъде разпределена в бъдеще като аванс от плащането на вноските, свързани с изменената конкурентна ставка на равно заплащане. В разглеждания случай такива основания няма. В действителност условието, което налага преразпределянето на извънредната вноска на La Poste, е било определено след като Комисията е започнала официалната процедура по разследване, като поставя под въпрос подценяването на погасителната вноска, необходима за постигане на конкурентна ставка на равно заплащане.
(163)
До голяма степен, и въпреки че френските органи не го признават изрично, разпределянето на въпросната извънредна вноска с определен размер в решението относно La Poste е било резултат от преговори между Комисията и държавата членка, целящи да гарантират плащането на погасителна вноска, която да осигури конкурентна ставка на равно заплащане. При тези преговори отправната точка за френските органи, изразена в уведомлението им от 23 юни 2006 г. след първоначалния обмен на информация по случая през декември 2005 г., е била, че предвидената за La Poste извънредна вноска не е била необходима от гледна точка на конкурентното равностойно положение, за разлика от проекта за реформиране на предвидената годишна вноска.
(164)
Следователно решението на Комисията не би потвърдило влязла в сила реформа, както твърди France Télécom. В действителност уведомлението и решението за откриване на процедурата по разследване от 12 октомври 2006 г. са предхождали определянето на сумата на извънредната вноска със Закон № 2006-1771 от 30 декември 2006 г. (закона за приемане на поправки в Закона за държавния бюджет за 2006 г.). Преговорите са засягали различни аспекти на реформата, и по-специално отчитането на предимството, което би могла да представлява реформата, за която е отправено уведомление в миналото, обхвата на изчисляване на предвидената ставка на вноската и вземането под внимание на спецификата на La Banque Postale по отношение на пощенските дейности и засегнатия персонал. Преговорите са продължили и едва в мнението си от 8 юни 2007 г. френските органи са възприели начина за разпределяне на извънредната вноска в рамките на общо споразумение относно реформата, като по този начин се връщат на позицията си, оповестена във връзка с извънредната вноска и начина на бъдещото изчисляване на годишните вноски.
(165)
От друга страна, противно на разпоредбите на Закона за държавния бюджет за 1997 г. относно създаването на държавна институция за управление на вноската на France Télécom, в които са били предвидени строги правила за годишните плащания към държавата, държавната институция за управление на вноската на La Poste не е била обект на конкретни правила (69). Тъй като е ставало въпрос за извънредна вноска за плащане и свободна за разпределяне, Комисията е сметнала, че Френската република може да намали сумата и едновременно с това да увеличи ставката на годишната вноска на La Poste.
(166)
От друга страна се налага изводът, че законът от 1996 г. определя параметрите за изчисляване на годишната вноска, редовно плащана на държавата като насрещна престация за пенсиите на държавните служители, без да се засяга отчитането на необичайните рискове за държавните и обикновените служители. В този смисъл Общият съд и Съдът на ЕО са посочили по отношение на дължимия от France Télécom професионален данък, че облекчаване на тежести не може да бъде компенсирано с различна специфична тежест, и по-специално когато държавата членка, в случая Френската република, не успява да докаже, че предишни тежести са били установени с оглед на предвиждащо се по-ниско ниво на тежести при различен режим на данъчно облагане (70).
(167)
Комисията не може да пренебрегне факта, че целта на вече изплатената през 1997 г.специфична вноска с определен размер, както изрично се посочва в член 6 от закона от 1996 г., е била да компенсира отчасти френската държава за финансовата тежест, поета от нея съгласно закона от 1996 г.
(168)
Освен това от съдържанието на посочения в съображение 27 доклад на Сената е видно, че чрез гласуването на принципа на извънредната вноска законодателят не е искал да вземе предвид и още по-малко да компенсира разликата между годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и относително по-високите вноски на конкурентите. Обратното - законодателят преднамерено е принудил France Télécom да плаща годишни разходи, които не покриват необичайните рискове за двете категории персонал (държавни и обикновени служители), без да търси връзка между този избор и удържането на извънредната вноска, платена през 1997 г.
(169)
Разходът за France Télécom, какъвто е била вноската с определен размер, е плащан като общ приход в бюджета на държавата в държавната институция за нейното управление и усвояване. При тези условия Комисията не може нито изцяло, нито отчасти да преразпредели фиктивно и a posteriori вече усвоената извънредна вноска с определен размер към цел, абсолютно различна от тази, за която е била определена от френските органи и не е предвидена със закона, а именно компенсирането на неотчитането на необичайните рискове за обикновените и държавните служители. Следователно вноската с определен размер не е била въведена с цел пълно уеднаквяване, при различен законов и регулаторен режим, на годишните разходи на France Télécom с тези на неговите конкуренти.
(170)
По същите причини и съгласно правилата за управление и изплащане към бюджета, предвидени в Закона за държавния бюджет за 1997 г. и изпълнявани и понастоящем, твърденията и изчисленията на Френската република, които имат за цел да покажат, че реформата от 1996 г. към днешна дата се е изплатила чрез значителен излишък от приходи за държавата, не следва да бъдат приети.
(171)
В действителност, като се имат предвид редът и условията за управление и използване на извънредната вноска с определен размер на France Télécom чрез компетентната държавна институция, определени в закона за финансите, и данните за действително извършените плащания от 1997 г. насам, представени от Френската република и посочени в съображения 36 и 37 и в таблица 3, следва да се отбележи, че приходите, на които се опитва да се позове Френската република, с инвестиция, която генерира лихви при ставка 7 %, никога не са съществували.
[…]. Освен това твърдението не отразява действителното поведение на френските органи. Предвид определените в законите за държавния бюджет правила за управление от самото ѝ създаване въпросната държавна институция не е имала такива приходи, които от друга страна не са били предвидени и не са генерирали лихви. Обратното - средствата на институцията би трябвало да са напълно усвоени към 31 декември 2011 г. Те биха били усвоени и по-рано, ако са били определени за финансирането на реформата от 1996 г. - това, което впрочем Френската република оспорва - дори и при включването в тях на излишък от приходи като корпоративен данък, както заключават френските органи. Освен това вземането предвид на излишък от приходи като корпоративния данък е неправомерно, тъй като води до объркване на различните роли на държавата. Предложената от френските органи комбинация от тези различни роли не може да бъде следвана и е уместно да се запази разграничението между, от една страна, държавата, която отпуска помощ на France Télécom и поема задължение за плащането на пенсиите на държавните служители с цел да развие процес на конкуренция на основата на качествата, и от друга страна, държавата като акционер на France Télécom, и накрая, държавата като публична власт, упражняваща данъчните си правомощия.
(172)
Освен това следва да се отбележи, че искането на Френската република и на France Télécom да се вземе предвид извънредната вноска при разглеждането на съвместимостта на реформата противоречи на мнението на Френската република, изразено в писмото ѝ от 17 март 2004 г., според което „извънредната вноска с определена размер, предвидена в член 6 от закона от 26 юли 1996 г., не следва да се анализира като компенсация за предполагаемо „предимство“. Анализът на размера на сумата е a fortiori неуместен от гледна точка на правната уредба за държавните помощи“, тъй като тази сума е била „извънредна вноска в полза на единствения му акционер [френската държава], равнозначна на извънреден дивидент, разпределен преди каквото и да било отваряне на капитала за частни инвеститори“.
(173)
В обосновката на довода на Френската република има известна икономическа и финансова логика. Съвсем разумно е за единствен акционер точно преди отварянето на капитала за други инвеститори да вземе в своя полза и доколкото е възможно наличните средства в предприятието преди отварянето на капитала, освен ако това не нарушава привлекателността на инвестицията. Този аспект е бил взет предвид във финансовите параметри, наложени в началния баланс на France Télécom, откъдето косвено произтича сумата на извънредната вноска с определен размер, както е било подчертано пред парламента през 1996 г. Поради това според твърденията на самата Френската република съвсем логично е било от страна на един-единствен благоразумен акционер в лицето на държавата да задържи възможно най-голяма сума като извънреден дивидент, отколкото да остави средствата в предприятието, от които след отварянето на капитала през 1997 г. тя би получила само своя дял, пропорционален на притежавания капитал.
(174)
Валидността на тази обосновка на Френската република, която е поискала анализът на сумата на еднократната компенсация от 5,7 млрд. EUR да не се взима предвид за оценката на реформата във връзка с правилата за държавните помощи, от друга страна се оказва потвърдено от нейното мнение по време на процедурата. В действителност, като заявява, че сумата на еднократната компенсация е била изчислена не в зависимост от прогнозните разходи на държавата за реформата или предимствата, които би получило France Télécom, а в зависимост от способността за плащане на предприятието, Френската република посочва, че налагането на еднократна компенсация по-скоро би се дължало на поведение на благоразумен единствен акционер, отколкото на това на държава регулатор, загрижена за баланса на разходите за пенсии, поети от нея във връзка с реформата.
(175)
Ако трябва да се съобрази с тази обосновка, Комисията не би трябвало, както преди време е поискала Френската република, да вземе предвид извънредната вноска с определен размер при анализирането на съвместимостта на реформата с правилата за държавните помощи. От това следва, че би трябвало да се вземе предвид намаляването на годишните вноски на France Télécom под нивото на конкурентите, както се изисква с реформата от 1997 г.
(176)
По същите причини Комисията не може да се съобрази с мнението на жалбоподателите, които искат въвеждането на механизми за коригиране на извънредната вноска с определен размер, платена през 1997 г., както и на годишната вноска „от работодателя“ на France Télécom, с цел гарантиране на финансов неутралитет на реформата. Това също така би означавало преизчисляване и фиктивно a posteriori преразпределяне отчасти или изцяло на извънредната вноска с определен размер, платена към бюджета на държавата през 1997 г. Също така въпросният механизъм би въвел контрол a posteriori, година след година, чиято цел не би била да се гарантира пропорционалността на предоставената помощ през 1997 г., макар и намалена с извънредната вноска с определен размер, а преустановяване на каквато и да било помощ в хода на реформата.
(177)
В замяна на това трябва да се проучи дали плащането на извънредната вноска може да се вземе предвид в оценката на съвместимостта на мярката за помощ с вътрешния пазар, като се приеме обосновката за това плащане, посочена в закона от 1996 г.
(178)
Съгласно закона от 1996 г. извънредната вноска с определен размер е изплатена през 1997 г. под формата на насрещна престация за поемането на разходите за пенсии от френската държава. При тези обстоятелства последиците от налагането ѝ във финансовия баланс на цялата реформа, въведена със закона от 1996 г., прилагана и досега, трябва да бъдат взети предвид. Следва да се вземе предвид времето, през което разходите за пенсии са били покривани чрез извънредната вноска с определен размер.
(179)
Що се отнася до сравнението на разсрочените във времето финансови потоци за France Télécom, и по-специално плащането на извънредната вноска през 1997 г. и по-малките годишни разходи в резултат на закона от 1996 г. насам, е необходимо сумите да се актуализират. През 1997 г. няколко плащания на извънредната вноска са били разсрочени до октомври 1997 г., въпреки че финансирането ѝ чрез заем на практика е отсрочило за по-късно финансовите разходи за France Télécom. От друга страна, плащанията на погасителната вноска се превеждат от началото на 1997 г. Сконтовият процент по принцип трябва да е в резултат от приложимото в тази област известие на Комисията (71), като този процент примерно през октомври 1997 г. е бил 5,53 %. В този смисъл следва да се проучи дали в случая е подходящо да се използва процент, различен от този в приложимото известие, и по този начин да се определят правила, предадени на държавите членки, които Комисията е предоставила и следва да прилага освен при надлежно обосновано изключение.
(180)
В този смисъл избирането на ставка от 7 %, използвана от актюера на френското правителство за актуализирането на финансовите потоци на реформата от 1996 г. до 2043 г., не би бил оправдан, […], тъй като настоящият анализ се отнася за по-кратък период поради определените времеви параметри. Ставката от 7 % също така превишава средните 4,4 % за годишните сконтови проценти за периода 1997-2010 г., посочени от Френската република в мнението ѝ относно решението за откриване на официална процедура по разследване, и от сконтовия процент от […] %, приет за 1998 г. в реформата на начина на финансиране на пенсиите на La Poste (72).
(181)
Ставките от около 7 % за държавните облигации (ДО) със срок 15 години за 1996 г., посочени от Френската република, също не могат да бъдат приети. Ставката трябва да бъде определена за 1997 г., а не за средното ниво от 1996 г. Освен това 15 години е прекалено дълъг период по отношение на значимостта на потоците на годишните плащания, които извънредната вноска с определен размер теоретично е трябвало да поеме през периода, за които лихвите сами по себе си не биха били достатъчни. Алтернативно би могло да се предвиди да се избере сложна лихва, съставена от различни ставки за оптимизиране на инвестирането на извънредната вноска с определен размер, за да изпълнят времевите параметри на потоците в резултат на реформата от 1996 г. от гледна точка на френската държава. Само близка до 5,50 % ставка не би се различавала значително от референтния лихвен процент на Комисията за октомври 1997 г., като за избирането му не би бил взет предвид фактът, че той се анализира от гледна точка на France Télécom (73).
(182)
Накрая, в това отношение референтната ставка от 7 % за облигационните заеми на France Télécom между 1991 г. и 1997 г., посочена от Френската република, обхваща период от шест години далеч преди фактическото положение. В случая е факт, че France Télécom е финансирало извънредната вноска с определен размер през 1996 г. главно чрез краткосрочни облигации и в по-малка степен чрез държавни облигации. Следователно сконтовият процент, произтичащ от платените от France Télécom лихви върху новопоетия дълг през 1996 г., би бил 4,8 % от баланса на предприятието към 31 декември 1996 г. (74) Такъв процент отговаря на истинността на действителните финансови разходи, направени от France Télécom по това време за финансирането на извънредната вноска. При все това по-подходящо е сконтовият процент да не зависи от направения от предприятието избор по това време, а да се използва обективният референтен процент, приет от Комисията в известието, приложимо към сконтовия процент (75).
(183)
В обобщение, в случая не е уместно да се използва референтен лихвен процент, различен от този, който произтича от приложимото в тази област известие на Комисията, и по този начин да се стига до отклоняване от съобщените на държавите членки правила, предоставени от Комисията.
Таблица 5
Финансови потоци в резултат на реформата от 1996 г. за France Télécom (за периода 1997-2011 г.)
(в млн. EUR)
Година
Платени пенсии
(A)
Компенсация и свръхкомпенсация
(Б)
Годишни вноски
(В)
Предимство за France Télécom
(Г)
(A + Б - В) (76)
Еднократна компенсация към 1 януари
(Д)
Лихва
(Е)
Еднократна компенсация към 31 декември
(Д + Е - Г)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(прибл.)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Капитализирано със сконтов процент от 5,53 %, вземането под внимание на еднократната компенсация би трябвало да компенсира до първото тримесечие на 2012 г. (78) намаляването на годишните разходи за France Télécom след въвеждането на реформата от 1996 г.
(185)
Освен това срокът на тази компенсация, която неутрализира последиците от реформата, от друга страна би съвпаднал с няколкото месеца, приети за ефективното изчерпване на ресурсите на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom, предвидено за 31 декември 2011 г. Към анализа на актуализацията се прибавя и фактът, че при всички случаи извънредната вноска в действителност щеше да е усвоена. Поради това не биха останали непреведени в бюджета на държавата суми, които да е възможно да бъдат преразпределени по начин, различен от предвидения в приложимия закон за държавния бюджет.
(186)
Следователно е обосновано поради плащането на извънредната вноска през 1997 г. France Télécom да не е длъжно да плаща допълнение към годишната вноска за периода между 1 януари 1997 г. и по-късна дата - 31 декември 2010 г., която трябва да бъде точно определена. В действителност, доколкото данните за 2011 г. в таблица 5 и тези за разходите за компенсация и свръхкомпенсация произтичат от прогнози, следва Френската република да определи точната дата въз основа на окончателните дати на извършените плащания, окончателните суми на платените социалноосигурителните плащания и по-малките вноски и други предимства за France Télécom, произтичащи от закона от 1996 г., като се следват посочените в таблица 5 принципи на изчисляване.
(187)
В замяна на това, след неутрализирането на последиците от извънредната вноска и изчерпването на платените на държавата средства, последиците от предоставената през 1996 г. помощ на France Télécom ще доведат, от друга страна, и до предимство за France Télécom спрямо конкурентите му. Тогава помощта няма да може да бъде обоснована с изискването към France Télécom да плаща погасителна вноска, изчислена въз основа на ставка, действително осигуряваща конкурентно равностойно положение. Следователно, ако разпоредбите на закона от 1990 г., изменен със закона от 1996 г., както и произтичащите приложими подзаконови разпоредби, по отношение на това, че предвиждат ставката на погасителната вноска да се изчислява по такъв начин, че да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като изчисляването се ограничава до общите рискове за обикновените и държавните служители, са останали непроменени, като предоставената на France Télécom помощ до погасяването на финансовите задължения, поети от френската държава вместо France Télécom съгласно закона от 1996 г., не би била в съответствие с принципа на пропорционалност.
(188)
За да удовлетворява предвидения в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС критерий за съответствие с общия интерес, съвместимостта на помощта следва да отговаря на условията, упоменати в настоящото решение.
7. УСЛОВИЯ ЗА СЪВМЕСТИМОСТ В БЪДЕЩЕТО
(189)
Следователно е необходимо Френската република да измени приложимите законови и подзаконови разпоредби, за да се определи, изчисли и удържи погасителната вноска от France Télécom по начин, чрез който да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания. Освен това начините и параметрите на изчисление следва да се определят прозрачно и обективно, както и да могат да бъдат проверявани и обжалвани.
(190)
Френската република също така би трябвало при изчисляването на процента на погасителната вноска действително да уеднакви нивото на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като вземе предвид също необичайните рискове за наетите от France Télécom обикновени и държавни служители.
(191)
В актуализираните приложения III и V към мнението на Френската република френските органи по-подробно са представили оценки на евентуалната ставка на погасителната вноска, платима от France Télécom от 1997 г. (вж. таблица 4), ако необичайните рискове бъдат включени в начина на изчисляване (наричана по-долу „изменената ставка“). Изменената ставка включва едновременно социалноосигурителните вноски за безработица и гарантиране на вземанията от заплатите, които биха я увеличили, и специфични социалноосигурителни вноски, които конкурентите на France Télécom не плащат, като 1 % солидарност и изплатените суми в брой за отсъствие от работа и разходите за самоосигуряване от страна на France Télécom, които биха го намалили. В резултат на това се получава ставка, която ес около 7 процентни пункта по висока от действително прилаганата понастоящем.
(192)
Такъв процент осигурява действително конкурентно равенство в сравнение със само отчасти равностойното положение, въведено със закона от 1996 г., като едновременно с това са отчетени също специфичните за France Télécom социални разходи. Ето защо Комисията не оспорва принципите, базата и начините, които следва Френската република при изчисляването на изменената ставка на погасителната вноска за уеднаквяване на нивото на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, както са посочени в актуализираното мнение на Френската република и са описани в приложения III и V към посоченото мнение.
(193)
Следователно при годишното определяне на ставката, чрез която се уеднаквяват условията на конкуренция, Френската република следва да се придържа към принципите, базата и начините на изчисляване на погасителната вноска, включени в мнението, посочено в съображение 191. По-конкретно изменената ставка ще включва едновременно социалноосигурителните вноски за безработица и гарантиране на вземанията върху заплатите, които конкурентите на France Télécom не плащат, като 1 % солидарност и изплатени суми в брой за отсъствие от работа и разходите за самоосигуряване от страна на France Télécom.
(194)
Уеднаквяването ще осигури действително конкурентно равенство между France Télécom и неговите конкуренти и ще гарантира пропорционалността и съвместимостта с общия пазар на помощ, приведена в действие през 1996 г.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(195)
Комисията констатира, че Френската република неправомерно е привела в действие държавна помощ, въведена с реформата през 1996 г., на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, в нарушение, от влизането ѝ в сила, на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(196)
Привеждането в действие на тази помощ от 1997 г. е позволило облекчаване на годишните социални разходи на France Télécom. При все това тази последица е била неутрализирана поне през 2010 г. чрез плащането на предвидената с тази реформа извънредна вноска с определен размер. Неутрализирането доказва, че условията, които биха създали действително равенство между France Télécom и конкурентите му що се отнася до тези разходи, и съгласно които тази помощ би била съвместима с вътрешния пазар, се прилагат след 31 декември 2010 г., като точната дата предстои да бъде определена.
(197)
Следователно, доколкото при изчисляването на дължимата от France Télécom погасителна вноска Френската република взема предвид нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като се отчитат общите и необичайните рискове за обикновените и държавните служители, въведената със закона от 1996 г. реформа може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно Френската република е длъжна да предприеме мерки, по-специално законови и подзаконови разпоредби, необходими за изпълнение на условието, посочено в настоящото съображение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, произтичаща от намаляването на насрещната престация, платима на държавата за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии, в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии, на държавните служители на France Télécom съгласно Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г. относно националното предприятие France Télécom за изменение на Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга на пощите и далекосъобщенията, е съвместима с вътрешния пазар съгласно изложените в член 2 условия.
Член 2
Погасителната вноска „от работодателя“, дължима от France Télécom съгласно член 30, буква в) от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга на пощите и далекосъобщенията, е изчислена и удържана по такъв начин, че да се уеднаквят нивата на всички задължителни социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания.
За да изпълни това условие, в срок от седем месеца след уведомяването за настоящото решение Френската република:
а)
изменя член 30 от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга пощите и далекосъобщенията и нормативните или други текстове за прилагането му по такъв начин, че базата за изчисляването и удържането на погасителната вноска „от работодателя“, дължима от France Télécom, да не се ограничават само до рисковете, които са общи за обикновените и държавните служители, а да включват и необичайните рискове;
б)
удържа от France Télécom, от датата, на която сумите на извънредната вноска, въведена със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г., капитализирани със сконтовия процент, произтичащ от прилагането на известието на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти, приложими в настоящия случай, са равни на сумата на вноските и разходите, които France Télécom би продължило да плаща съгласно член 30 от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. в първоначалната му редакция, погасителната вноска „от работодателя“, изчислена съгласно реда и условията, посочени в буква а), като се вземат предвид общите и необичайните рискове за обикновените и държавните служители.
Член 3
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Франция предоставя на Комисията подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя информира Комисията по-специално за:
а)
състоянието на напредъка на посочените в член 2 изменения на законовите и подзаконовите разпоредби;
б)
окончателните суми на компенсациите и вноските за 2011 г. и при необходимост за предвидените за 2012 г., като се отчита евентуалният излишък от капитализираните суми на извънредната вноска;
в)
сумите на погасителната вноска „от работодателя“ съгласно посочените в член 2 ред и условия за бъдещите срокове на падеж, докато се очакват промените в законодателството;
г)
плащанията на вноската „от работодателя“, извършени след като сумите на извънредната вноска, въведена със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г., капитализирани със сконтовия процент в резултат на прилагането на известието на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтови лихвени проценти, приложим в настоящия случай, вече не неутрализират последиците от реформата от 1996 г.
2. Френската република информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 20 декември 2011 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 20 december 2011
om det statliga stöd C 25/08 (f.d. NN 23/08) i form av en reform av finansieringen av pensionerna för statsanställda vid France Télécom som Republiken Frankrike genomfört till förmån för France Télécom
[delgivet med nr C(2012) 9403]
(Endast den franska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2012/540/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket (1),
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a (2),
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (3) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Genom en skrivelse av den 4 oktober 2002, kompletterad den 16 januari 2003, informerades kommissionen om att Republiken Frankrike hade genomfört ett statligt stöd till förmån för France Télécom som delvis skulle ha befriat företaget från kostnader, särskilt för finansiering av pensioner. I en skrivelse av den 17 mars 2004 lämnade Republiken Frankrike den information som kommissionen hade begärt angående detta klagomål.
(2)
Genom skrivelser av den 2 april 2004 och den 24 februari 2006 lämnade de klagande parterna kompletterande uppgifter angående klagomålet.
(3)
I en skrivelse av den 20 maj 2008 underrättade kommissionen Republiken Frankrike om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) avseende ovannämnda åtgärd.
(4)
Republiken Frankrike lämnade sina synpunkter den 18 juli 2008.
(5)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (4). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på stödet i fråga.
(6)
Den 22 september 2008 mottog kommissionen synpunkter från France Télécom och efter att ha förlängt tidsfristen mottog den även synpunkter från de klagande och från en teleoperatör, den 1 respektive den 16 oktober 2008. Kommissionen har översänt dessa synpunkter till Republiken Frankrike som givits tillfälle att bemöta dem, och Republiken Frankrikes kommentarer lämnades i en skrivelse av den 13 februari 2009.
(7)
Den 16 februari 2009 lade France Télécom fram sina synpunkter och uppmärksammande kommissionen på förstainstansrättens dom av den 28 november 2008 (5) som enligt företaget bekräftar dess argumentering. Den 14 maj 2009 lämnade den teleoperatör som avses i skäl 6 information för att komplettera de synpunkter man lämnat under förfarandet, och hänvisade till kommissionens beslut av den 11 februari 2009 (6) som enligt teleoperatören styrkte dennes synpunkter.
(8)
Möten mellan företrädare för kommissionen och France Télécom har på företagets begäran hållits den 17 december 2009, den 23 september 2010 och den 12 oktober 2010. France Télécom lämnade kompletterande synpunkter den 18 oktober 2010.
(9)
Den 18 mars 2010 lämnade Republiken Frankrike på kommissionens begäran förtydliganden och en uppdatering av vissa uppgifter som lämnats i de ursprungliga synpunkterna, tillsammans med en sammanfattning av innehållet i dessa.
(10)
Den 22 september 2010 delgav de franska myndigheterna kommissionen nya synpunkter och begärde ett möte, som hölls den 22 oktober 2010. I en skrivelse av den 28 oktober 2010 meddelade kommissionen de klargöranden som tagits upp under detta möte samt de kompletterande uppgifterna från France Télécom, och uppmanade Republiken Frankrike att lämna eventuella synpunkter. Kommissionen översände den 17 november 2010 ytterligare preciseringar som de franska myndigheterna begärt den 10 november 2010 för att kunna utarbeta sina synpunkter.
(11)
I en skrivelse av den 9 december 2010, kompletterad den 24 juni 2011, lämnade Republiken Frankrike sina kompletterande synpunkter, tillsammans med en uppdatering av vissa uppgifter som fanns i de ursprungliga synpunkterna. Möten har hållits med de franska myndigheterna den 28 juni och den 4 juli 2011. Nya synpunkter lämnades den 7 oktober 2011.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
(12)
De åtgärder som detta förfarande gäller består i ändringar som gjordes 1996 av systemet för finansiering av pensioner till företaget France Télécoms tjänstemän med statstjänstemannastatus (nedan kallade tjänstemän). Det tidigare systemet infördes 1990 då France Télécom övergick från att vara statligt till att bli en egen juridisk person. I praktiken innebar 1990 års lag att det system som dittills gällt för France Télécoms sociala avgifter skulle fortsätta gälla. Ett nytt system infördes 1996 i samband med dels att France Télécom blev ett aktiebolag som börsnoterades och en allt större del av det privatiserades, dels att de marknader som företaget var verksamt på öppnades helt för konkurrens både i Frankrike och i Europeiska unionens övriga medlemsstater. Det system som infördes 1996 gäller i huvudsak även i dag.
2.1 Den rättsliga ramen för France Télécoms status och dess personalsituation mellan 1990 och 1996
2.1.1 France Télécoms status och personalsituation mellan 1990 och 1996
(13)
Enligt den franska lagen nr 90-568 av den 2 juli 1990 (nedan kallad 1990 års lag) (7) bildades France Télécom som en statlig enhet med egen juridisk person. Dessförinnan var det ett generaldirektorat inom post- och telekommunikationsministeriet. Genom lagen överfördes alla materiella och immateriella tillgångar som varit statligt ägda genom detta generaldirektorat automatiskt och utan kostnad till France Télécom.
(14)
Artikel 3 i 1990 års lag ger France Télécom i uppdrag att i) garantera alla allmänna kommunikationstjänster inom landet och internationellt; ii) inrätta, utveckla och driva de offentliga nät som krävs för att tillhandahålla dessa tjänster och garantera förbindelserna med utländska nät; iii) tillhandahålla alla andra tjänster, anläggningar och nät för telekommunikation samt inrätta nät för distribution via kabel av radio- och tv-tjänster.
(15)
Enligt artikel 29 i 1990 års lag ska France Télécoms personal omfattas av särskilda tjänsteföreskrifter som ska antas i enlighet med lagen om tjänstemäns rättigheter och skyldigheter och lagen om tjänsteföreskrifter för statsanställda. 1990 års lag medgav att tjänstemän kontraktsanställdes med kollektivavtal inom den ram som fastställdes genom ett planavtal mellan staten och företaget. Enligt planavtalet fick högst 3 % av personalen ha denna typ av anställning.
(16)
I enlighet med tidigare budgetpraxis föreskrevs i artikel 30 i 1990 års lag att ansvaret för finansieringen av de sociala avgifterna för personalen skulle fördelas mellan franska staten och France Télécom enligt följande:
”Aktiv och pensionerad personal vid post- och telekommunikationsministeriet och aktiv och pensionerad personal vid de statliga företagen som omfattas av tjänsteföreskrifterna för statstjänstemän, samt deras familjemedlemmar, har rätt till sociala förmåner i form av sjukförsäkring, föräldraförsäkring och invaliditetsförsäkring genom post- och telekommunikationsministeriets allmänna försäkringskassa (mutuelle générale des P.T.T.) enligt de villkor som anges i bok III och i kapitel II i del I av bok VII i socialförsäkringslagen (code de la sécurité sociale). Den del av avgifterna som staten enligt artikel L. 712-9 ska betala ska dock betalas av de statliga företagen för deras tjänstemän.
Beräkning och utbetalning av de beviljade pensionerna till tjänstemän vid La Poste och France Télécom ska, med tillämpning av civil- och militärpensionslagen (code des pensions civiles et militaires de retraite), göras av staten. De statliga företagen är i gengäld förpliktigade att till staten betala in
a)
det avdrag som görs på tjänstemannens lön och vars storlek fastställs i artikel L. 61 i civil- och militärpensionslagen, samt
b)
ett kompletterande bidrag som möjliggör betalning av samtliga utgifter för pensioner som beviljats eller ska beviljas tjänstemän som gått i pension från företaget.
De kostnader som följer av att bestämmelserna i artikel L. 134-1 i socialförsäkringslagen tillämpas på tjänstemän vid La Poste och France Télécom ska i sin helhet bäras av de statliga företagen.
Tillämpningsvillkoren för dessa bestämmelser ska vid behov fastställas i ett dekret av Conseil d’Etat.”
(17)
Mellan 1991 och 1996 fastställdes i enlighet med artikel 30 i 1990 års lag det arbetsgivarbidrag (dvs. det ”kompletterande bidrag” som avses i led b i artikel 30 i 1990 års lag i dess ursprungliga lydelse) som France Télécom skulle betala för sina tjänstemän som skillnaden mellan det sammanlagda belopp som den franska staten betalat ut i pensioner och den del som de fortfarande verksamma tjänstemännen betalat in genom sin lön. France Télécom bidrog också till systemen för kompensation och överkompensation enligt vilka överföringar skulle göras för att garantera en balans mellan pensionssystemen för andra statstjänstemän. Lönedelen av finansieringen av tjänstemännens pension betalades i enlighet med artikel L. 61 i civil- och militärpensionslagen genom ett avdrag på tjänstemannens lön, som fastställdes till 7,85 % av den indexreglerade bruttolönen.
(18)
Inbetalningarna från France Télécom ökade mellan 1991 och 1996 från 920 miljoner euro till 1 151 miljoner euro enligt följande:
Tabell 1
Inbetalade pensionsavgifter från anställda och arbetsgivare, France Télécom 1991-1996 (8)
(miljoner euro)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A. Totalt inbetalda pensionsavgifter
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1 Tjänstemännens avgifter
195
201
217
213
229
238
a 2 Arbetsgivarbidrag
743
782
853
866
944
976
B. Kompensation - överkompensation
176
188
277
136
201
175
Totalt avgifter (A + B)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Total andel France Télécom (a2 + B)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom bokförde sina utgifter för pensioner på grundval av de inbetalda bidragen. Eftersom pensionsutgifterna med säkerhet skulle öka, med tanke på den förutsebara utvecklingen av pensionsutbetalningarna till tidigare tjänstemän, bokförde France Télécom också i sina räkenskaper en årlig avsättning som var avsedd att utjämna den beräknade framtida ökningen av inbetalningar över en 30-årsperiod. Avsättningarnas sammanlagda belopp fram till 1996 uppgick till 23,4 miljarder franska franc (3,6 miljarder euro). Enligt de franska myndigheterna hade den franska staten å sin sida inte byggt upp reserver för dessa pensioner, eftersom den var sin egen försäkringsgivare (9).
2.1.2 Ändringar av France Télécoms status och personalsituation beträffande tjänstemän från och med 1996
(20)
Genom lag nr 96-660 av den 26 juli 1996 (10) (nedan kallad 1996 års lag) ändrades vissa bestämmelser i 1990 års lag. Med verkan från och med den 31 december 1996 omvandlades France Télécom till ett statligt bolag (entreprise nationale) som lydde under samma lagbestämmelser som aktiebolag, i den mån dessa inte stred mot lagen, och dessutom överfördes alla den juridiska personen France Télécoms tillgångar, rättigheter och skyldigheter utan avgift till det statliga bolaget France Télécom.
(21)
Kapitalet i företaget France Télécom SA (nedan kallat France Télécom) fastställdes genom beslut till 25 miljarder franc (3,8 miljarder euro) på grundval av de egna medel som redovisades i bokslutet den 31 december 1995. Aktierna i France Télécom släpptes i oktober 1997 på Bourse de Paris (premier marché) och på New York Stock Exchange (NYSE). Enligt årsrapporten för 1998 var France Télécoms kapital fördelat mellan staten (63,6 %), privata investerare (31,2 %), France Télécoms personal (3,2 %) och Deutsche Telekom (2 %). Från och med den 7 september 2004, då franska staten avyttrade 10,85 % av aktierna, är staten inte längre majoritetsägare. Statens ägandedel har därefter fortsatt att minska ned till ett aktieinnehav på 26,65 % per den 31 december 2008. Med ett innehav på 26,65 % av rösterna och i avsaknad av andra betydande ägandegrupper är det dock fortfarande den franska staten som utser bolagets verkställande direktör och är den största aktieägaren i France Télécom, och kan därmed i praktiken avgöra utgången av omröstningar bland aktieägarna i frågor som kräver enkel majoritet (11).
(22)
Den ändring av France Télécoms stadgar som föreskrivs i 1996 års lag omfattade också olika bestämmelser angående företagets personal. Enligt lagen skulle France Télécoms tjänstemän höra till det statliga bolaget France Télécom och omfattas av dess förvaltning. Den personal som hade statusen tjänstemän fick behålla denna status och de garantier som följde med den. Anställningsvillkoren för tjänstemän vid France Télécom är identiska med villkoren för statstjänstemän: de har anställningsgaranti och kan endast sägas upp av mycket allvarliga skäl, som definieras i lagen. När det gäller rekrytering av ny personal medgav 1996 års lag att France Télécom fram till den 1 januari 2002 fick fortsätta anställa tjänstemän, samtidigt som bolaget även fick anställa kontraktsanställda i enlighet med kollektivavtal.
(23)
Den 31 december 1996 hade France Télécom 165 200 anställda, varav 94,1 % var tjänstemän. I praktiken inväntade France Télécom inte den tidsfrist (den 1 januari 2002) som fastställdes i 1996 års lag, utan slutade anställa tjänstemän redan 1997. Antalet tjänstemän minskade därför med 47 % på tio år, från 133 434 tjänstemän 1997 till 69 892 tjänstemän 2007. Denna minskning är betydligt större än den totala minskningen av France Télécoms personalstyrka (- 25 %), som bestod av 124 166 anställda den 31 december 2007.
(24)
Genom artikel 6 i 1996 års lag ändrades också artikel 30 i 1990 års lag genom att led c och d lades till i ursprungstexten. Enligt lagen ska nu France Télécom betala följande till staten, som motprestation för statens beräkning och utbetalning av de pensioner som beviljats tjänstemän vid France Télécom:
”c)
Ett arbetsgivarbidrag med befriande verkan, som ska betalas från och med den 1 januari 1997, och stå i proportion till det avdrag som görs på den pensionsgrundande lönen. Bidraget med befriande verkan beräknas på så sätt att nivåerna för obligatoriska lönebaserade sociala avgifter och skatter utjämnas mellan France Télécom och övriga företag inom telekommunikationssektorn som omfattas av civilrättsliga bestämmelser om sociala förmåner, för de risker som är gemensamma för privatanställda och statstjänstemän. Beräkningen kan ses över i händelse av ändring av dessa avgifter och skatter. Förfarandena för beräkning och betalning till staten av arbetsgivarbidraget ska fastställas genom dekret av Conseil d’Etat.
d)
Ett särskilt schablonbidrag, vars belopp och förfarande för betalning ska fastställas genom finanslag före den 31 december 1996.”
(25)
Genom 1996 års lag utesluts också France Télécom från tillämpningsområdet för mekanismen för den allmänna och särskilda ålderskompensationen som föreskrevs i 1990 års lag och som för France Télécoms del innebar att man utöver arbetsgivarbidraget även betalade in kompensation och överkompensation, som framgår av tabell 1. De belopp som betalades in mellan 1991 och 1996 för denna post motsvarade 18 % av de pensioner som betalades ut till tjänstemännen.
(26)
Arbetsgivarbidraget med befriande verkan som infördes genom 1996 års lag ersatte det kompletterande bidrag som föreskrevs i led b i artikel 30 i 1990 års lag. Detta bidrag grundades på en nivå som garanterar lika konkurrensvillkor genom att utjämna de obligatoriska sociala avgifterna och skatterna vid samma nettolön. Utjämningsmetoden grundas på en rekonstruktion av kostnaderna för en konkurrent med identisk anställningsstruktur, vars anställda omfattas av civilrättsliga bestämmelser om sociala avgifter, inklusive pensioner, och ska garanteras samma nettolön som tjänstemännen vid France Télécom.
(27)
I denna beräkningsmetod utesluts de avgifter som konkurrenterna betalar för risker som inte är gemensamma för privatanställda och tjänstemän, exempelvis risken för arbetslöshet och försäkring mot utebliven löneutbetalning i samband med rekonstruktion eller förenklat konkursförfarande (Assurance Garantie des Salaires, AGS). Vid röstningen om 1996 års lag passerade denna skillnad mellan France Télécom och konkurrenterna inte obemärkt, då lagstiftaren konstaterade att bestämmelserna i artikel 6 gör det möjligt för France Télécom att slippa de UNEDIC-bidrag som dess potentiella konkurrenter betalar (12).
(28)
France Télécoms arbetsgivarbidrag räknas om varje år och uttrycks i procent av de indexreglerade bruttolönerna för de aktiva tjänstemännen. Bidraget har i genomsnitt varit […] % (13) mellan 1997 och 2010 och fördelats som anges i tabell 2, enligt information från Republiken Frankrike.
Tabell 2
Arbetsgivarbidrag med befriande verkan som betalats av France Télécom åren 1997-2010
År
Bidragsnivå
Miljoner euro
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
När France Télécom slutade anställa tjänstemän 1997 skapade detta en övre gräns för antalet aktiva tjänstemän i företaget. Trots de allt större pensionsavgångarna bland tjänstemännen mellan 1991 och 2010, visar tabellen att det arbetsgivarbidrag på 744 miljoner euro som France Télécom betalade 2010 var 407 miljoner mindre än de pensionsavgifter som företaget betalade till franska staten innan 1996 års reform trädde i kraft, och att bidraget motsvarade det arbetsgivarbidrag som France Télécom betalade 1991, dvs. 20 år tidigare (1 151 respektive 743 miljoner euro, jämför tabell 1).
(30)
Den reform som infördes genom 1996 års lag har därför resulterat i att France Télécoms bidrag till pensionerna minskar i absolut värde och inte längre är kopplat till antalet pensionerade tjänstemän. Överföringen av kostnaderna till staten i och med 1996 års lag skedde i samband med att senatens prognoser förutspådde en betydande ökning av kostnaderna för pensioner från och med 2005, från 13 miljarder franc (1,98 miljarder euro) 2007 till 21,5 miljarder franc (3,3 miljarder euro) 2017 och upp till 34 miljarder franc (6,1 miljarder euro) 2027 (14).
(31)
I debatterna om lagförslaget i nationalförsamlingen och senaten nämns en överföring av pensionskostnader på beloppet 250 miljarder franc till statsbudgeten, som inte kan täckas av det årliga bidraget på 100 miljarder franc och det särskilda schablonbidraget på 40 miljarder franc, ens om man lägger till vinsten från försäljningen av en del av aktierna i företaget. I samma debatter anges ett ungefärligt maxbelopp på 40 miljarder franc för det särskilda schablonbidraget för att minska den nya och tunga kostnaden för staten. Detta belopp fastställdes tillsammans med bankrådet (Conseil de Banquiers) för att överensstämma med en skuldsättningsgrad på 150 % och för att det skulle motsvara företagets avsättningar till pensioner och de extrakostnader som staten under högst tio år skulle få på grund av skillnaden mellan utbetalda pensioner och det arbetsgivarbidrag med befriande verkan (15) som företaget skulle betala i fortsättningen.
(32)
Syftet med kompensationen till staten bekräftas inte bara i lagtexten i artikel 30 i den lag som röstades igenom och under debatterna om förslaget till 1996 års lag, utan också i France Télécoms årsrapport för 1997, där man nämner betalning till franska staten av ett särskilt schablonbidrag på 37,5 miljarder franc för de tidigare tjänstemännens framtida pensioner (16). France Télécoms avsättningar gjorde det möjligt för företaget att minska den finansiella nettoansträngningen, eftersom företaget på bara ett år skulle betala de extrakostnader reformen skulle innebära för staten under tio år.
(33)
Det framgår alltså att France Télécoms årliga avsättningar för att utjämna effekterna av framtida ökningar av bidragen som följer av 1990 års lag, vilka 1996 uppgick till det kumulativa beloppet 23,4 miljarder franc (3,6 miljarder euro), beaktades vid fastställandet av det särskilda schablonbidraget (eller engångsavgiften). Den del av bidraget som inte motsvarade de gjorda avsättningarna täckte statens extrakostnader under tio år. Bidragsbeloppet fastställdes med beaktande av det belopp som redan hade avsatts av företaget, vilket otvetydigt framgår av debatterna från den tidpunkten.
(34)
Eftersom det årliga arbetsgivarbidraget som införs genom 1996 års lag har befriande verkan, är France Télécoms skyldigheter sedan dess begränsade till att betala in bidraget, utan krav på att det ska täcka eventuella framtida förluster i vare sig pensionssystemet för dess tjänstemän eller andra system som gäller för statstjänstemän. Den bokföringsmässiga avsättningen blev därför irrelevant i och med 1996 års lag. Avsättningen återfördes som vinst i France Télécoms resultaträkning den 31 december 1996, till ett värde av 17,5 miljarder franc (2,7 miljarder euro) i nettoresultatet (17).
(35)
Det särskilda schablonbidrag som föreskrivs i 1996 års lag som ersättning för statens beräkning och utbetalning av pensioner till France Télécoms tjänstemannapersonal fastställdes i 1997 års finanslag till 37,5 miljarder franc (5,71 miljarder euro). Det finansierades med en ökning av företagets kortfristiga och långfristiga skulder (18) och betalades i flera omgångar mellan januari och oktober 1997. Det särskilda schablonbidraget bidrog till att den franska offentliga förvaltningens underskott uppgick till 41,8 miljarder euro 1997. Utan bidraget hade underskottet uppgått till 3,7 % av BNP det året.
(36)
Inkomsten från detta bidrag avsattes till förvaltningsorganet Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Télécom (nedan kallat förvaltningsorganet), som inrättades genom 1997 års finanslag. Det särskilda schablonbidraget och de eventuella finansiella produkter det genererar utgör förvaltningsorganets enda inkomst. Förvaltningsorganets utgifter är en årlig utbetalning till statsbudgeten, som sedan 2006 bokförs som inkomst på det öronmärkta pensionskontot för statliga civil- och militärpensioner. Den årliga utbetalningen fastställdes till 1 miljard franc (152,4 miljoner euro) för 1997, för att sedan öka med 10 % per år, om inte annat särskilt fastställs i en finanslag. Förvaltningsorganet upphör när alla dess tillgångar har betalats ut till staten (19).
(37)
Tillämpningen av bestämmelserna i 1997 års finanslag med fastställande av de årliga utbetalningarna innebar att förvaltningsorganets livslängd 1999 kunde beräknas till 17 år, om det inte fick nya medel (20). På grund av att de årliga utbetalningarna blev större än vad som föreskrivits i 1997 års finanslag, har livslängden dock förkortats. Som framgår av tabell 3 uppgick summan av de årliga utbetalningarna från förvaltningsorganet redan 2010 till 5,47 miljarder euro. Förvaltningsorganet beräknades upphöra den 31 december 2011 på grund av att alla dess tillgångar då skulle ha varit utbetalda (21). I 2011 års finanslag föreskrivs följaktligen en utbetalning på 243 miljoner euro till det öronmärkta pensionskontot för det året, vilket skulle tömma förvaltningsorganets tillgångar (22).
(38)
I varje fall motsvarar det särskilda schablonbidraget på 37,5 miljarder franc till förvaltningsorganet 1997 det belopp på mindre än 40 miljarder som diskuterades i samband med förslaget till 1996 år lag. Även om bidraget skulle betalas ut till statsbudgeten 1997 och årligen bidra till denna för utbetalning av civila och militära pensioner, fastställdes bidragets belopp för att kompensera statens extra kostnader till följd av tillämpningen av 1996 års lag.
(39)
Lönedelen av finansieringen av statstjänstemännens pension som fastställdes med tillämpning av artikel L. 61 i civil- och militärpensionslagen efter bildandet av det statliga företaget France Télécom 1991 ändrades inte i 1996 års lag. Dessutom ändrade varken 1990 års eller 1996 års lag pensionsordningen för de privatanställda vid France Télécom, dvs. de civilrättsliga bestämmelserna om socialförsäkring angående pensionsförsäkringar, kompletterade av systemet AGIRC för personal i ledningsställning och systemet ARRCO för övrig personal. Enligt detta system ska France Télécom och dess privatanställda löntagare ha skyldigheter som motsvarar de konkurrerande företagens när det gäller bland annat betalning av bidrag med befriande verkan från arbetsgivaren.
(40)
I samband med den reform som infördes genom 1996 års lag beräknade den försäkringsmatematiska konsult som franska staten anlitade för rådgivning att statens beräkning och utbetalning av pensioner till France Télécoms aktiva och pensionerade tjänstemän skulle uppgå till 242 miljarder franc (36,9 miljarder euro (23)) i sannolikt diskonterat värde den 1 januari 1997 (24). Siffran ligger nära det avrundade beloppet 250 miljarder franc som nämndes i senaten. Arbetsgivarbidraget med befriande verkan som France Télécom skulle betala som motprestation beräknades på grundval av samma försäkringsmatematiska antaganden till 15,2 miljarder, till vilka tillkommer det särskilda schablonbidraget (eller engångsavgiften) på 5,7 miljarder som betalades i sin helhet i oktober 1997. De franska myndigheterna uppskattade de framtida lönerelaterade avgifterna till […] miljarder euro vid den tidpunkt då reformen trädde i kraft. Nettovärdet av den pålaga France Télécom överförde till franska staten, beräknat 1996, uppgick alltså till […] miljarder euro.
(41)
För den tioårsperiod (1997-2006) som nämndes under debatterna om förslaget till 1996 års lag, beräknade den försäkringsmatematiska konsult som franska staten anlitade för rådgivning att det kumulerade beloppet av de förmåner som skulle betalas ut uppgick till […] miljarder euro. Under den perioden var det sammanlagda belopp som utbetalades praktiskt taget detsamma, […] miljarder euro, dvs. en skillnad från prognosen på mindre än 0,83 % (25). Detta bekräftar i efterhand att de prognoser som låg till grund för debatterna om lagen var riktiga.
(42)
Med utgångspunkt från dessa siffror kan man konstatera att beloppen och motiveringen för dem, som diskuterats i nationalförsamlingen och senaten för fastställande av engångsavgiften eller det särskilda schablonbidraget från France Télécom, motsvarar de storleksordningar som kontrollerats i efterhand under den tioårsperiod som nämnts i debatterna om lagförslaget. Det angivna maxbeloppet för det särskilda schablonbidraget, 6 miljarder euro (40 miljarder franc), motsvarar de avsättningar företaget gjort fram till 1996 för att kunna möta de framtida pensionskostnader som man då kunde förutse, dvs. 3,6 miljarder euro (23,4 miljarder franc) plus de 2,4 miljarder euro som staten skulle betala i mellanskillnad mellan å ena sidan arbetsgivaravgifterna och löntagaravgifterna under perioden 1997-2006 och, å andra sidan, de utbetalningar som enligt 1996 års beräkning skulle göras under samma tioårsperiod.
(43)
Däremot visar de uppgifter som Republiken Frankrike lämnat, och som anges i tabell 3, att för perioden 1997-2010 uppgick den kumulerade kostnaden för pensioner till France Télécoms tjänstemän som skulle finansieras av staten till följd av 1996 års reform till […] miljarder euro. De kostnader som skulle finansieras av staten definieras som skillnaden mellan å ena sidan de årliga avgifter som France Télécom och dess aktiva tjänstemän betalade och å andra sidan de pensioner som utbetalats till pensionerade tjänstemän år för år, med avdrag för de årliga utbetalningarna från förvaltningsorganet till staten. Mellan 1997 och 2010 utvecklades kostnaden enligt följande:
Tabell 3
Kostnader för franska staten till följd av 1996 års reform (1997-2010)
(milj. euro)
Avgifter
(arbetsgivare, arbetstagare)
Årliga utbetalningar från förvaltningsorganet till staten
Utbetalda förmåner
Kostnader för staten
1997
[…]
152,4
[…]
[…]
1998
[…]
167,7
[…]
[…]
1999
[…]
184,5
[…]
[…]
2000
[…]
202,9
[…]
[…]
2001
[…]
223,2
[…]
[…]
2002
[…]
245,5
[…]
[…]
2003
[…]
270,0
[…]
[…]
2004
[…]
297,1
[…]
[…]
2005
[…]
326,9
[…]
[…]
2006
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007
[…]
395,4
[…]
[…]
2008
[…]
435,0
[…]
[…]
2009
[…]
578,0
[…]
[…]
2010
[…]
635,8
[…]
[…]
Totalt
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
På grund av bestämmelserna i 1997 års finanslag som styr de årliga utbetalningarna från förvaltningsorganet motsvarade dessa utbetalningar 1997 inte de uppskattade eller faktiskt utbetalade förmånerna till France Télécoms pensionärer och inte heller de avgifter som återstod att finansiera för staten och har heller inte fastställts med beaktande av dessa belopp. Granskningen av de faktiskt utbetalade beloppen bekräftar att kopplingen inte finns. Trots det särskilda schablonbidrag som betalades av France Télécom 1997, visar tabell 3 att summan av de pensioner som betalades ut till France Télécoms pensionerade tjänstemän överskred de årliga resurserna från och med 2004, med undantag för år 2006.
(45)
France Télécoms årliga inbetalningar av avgifter och de årliga utbetalningarna från förvaltningsorganet till staten har därför inte avsatts särskilt och på förhand till pensionsutbetalningarna till France Télécoms pensionärer inom ramen för det särskilda pensionskontot. I själva verket skulle en öronmärkning av det särskilda schablonbidraget till enbart finansiering av pensioner från och med 1997, om denna hade tillämpats i stället för systemet med en 10-procentig årlig ökning av det utbetalda beloppet som föreskrevs i 1997 års finanslag, lett till att förvaltningsorganet upphört 2008 i stället för i slutet av 2011 som förutsetts, med beaktande av de belopp som inte täcktes av de årliga avgifterna, som framgår av tabell 3. I varje fall skulle hela det särskilda schablonbidraget ha varit förbrukat den 31 december 2011.
2.2 Det gradvisa och sedan fullständiga öppnandet av marknaden för telekommunikationer
(46)
Reformen av finansieringen av France Télécoms tjänstemannapensioner skedde mot bakgrund av det fullständiga konkurrensutsättandet av den tjänstemarknad som France Télécom var verksam på. Från och med 1988 har sektorn för teletjänster gradvis liberaliserats genom kommissionens direktiv 88/301/EEG av den 16 maj 1988 om konkurrens på marknaderna för teleterminalutrustning (26) och kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster (27). I direktiv 90/388/EEG föreskrevs liberaliseringsåtgärder som skulle genomföras före den 31 december 1990 beträffande datakommunikation och taltelefoni och datatjänster för företagsinterna nät och slutna användargrupper. Kommissionens direktiv 96/19/EG av den 13 mars 1996 om ändring av direktiv 90/388/EEG med avseende på genomförandet av full konkurrens på marknaderna för teletjänster (28) syftade till en fullständig liberalisering av marknaden för teletjänster från och med den 1 januari 1998.
(47)
I den franska lagen nr 96-659 av den 26 juli 1996 om reglering av telekommunikationer fastställdes därför villkor som skulle ge full effekt åt sektorns liberalisering genom att avsluta France Télécoms monopol på fast telefoni och dataöverföring och genom att organisera taxor och sammankopplingar med konkurrenterna. Även inom andra sektorer, som dock varit konkurrensutsatta sedan 1987, exempelvis mobiltelefonmarknaden, hade France Télécom en klart marknadsledande ställning med en marknadsandel som legat på mellan 53,3 % och 49,8 % under perioden 1997-2002 (29). Lag nr 96-659 gav också France Télécom i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och föreskrev inrättandet av en finansieringsfond för de skyldigheter som följde av detta, vilken konkurrenterna skulle bidra till.
(48)
Till följd av de bestämmelser som nämns i skälen 46 och 47 har France Télécom sedan 1988 fått se konkurrenter - vissa delvis ägda av internationella koncerner - komma in på de marknader för varor och tjänster där företaget var verksamt i Frankrike, varav en del, som mobiltelefoni och internationella kommunikationer, har gränsöverskridande komponenter. Från och med 1998 ökade konkurrensen ytterligare på de liberaliserade marknaderna. France Télécom har också bildat allianser med utländska operatörer som Deutsche Telekom och Sprint 1996 (Global One), och samtidigt från och med 1997 utökat sina partnerskap och aktieförvärv i Italien (Wind) och Nederländerna (Casema) samt skaffat sig mobillicenser i Danmark och Portugal (30).
(49)
Reformen av finansieringen av pensionerna till France Télécoms pensionärer skedde samtidigt som telemarknaderna liberaliserades i hela Europeiska unionen. Den fick därmed effekt på en marknad som var helt öppen för konkurrens, där France Télécom för övrigt hade ingått allianser och gjort betydande aktieförvärv i andra medlemsstater. Önskan att gynna France Télécoms expansion på andra europeiska marknader än Frankrike ska också ses mot bakgrund av 1996 års lag och öppnandet av företaget för privat kapital, vilket framgår av yttranden i diskussionerna om lagförslaget, där man nämner de ambitioner som franska staten hade för sin ”champion national”, France Télécom (31).
(50)
För närvarande uppger France Télécom att man är den största bredbandsleverantören och den tredje största mobiltelefonoperatören i Europa och att man är ett av de världsledande företagen när det gäller leverans av teletjänster till multinationella företag. Utanför Frankrike är France Télécom i betydande omfattning aktivt via dotterbolag som har marknadsledande ställning i Spanien, Förenade kungariket, Polen, Slovakien, Belgien och Österrike (32).
3. SKÄL TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES
(51)
I beslutet om att inleda granskningsförfarandet redovisade kommissionen sin preliminära bedömning av de åtgärder som infördes genom 1996 års lag och jämförde dem med de obligatoriska sociala avgifterna och skatterna för France Télécom enligt 1990 års lag. Kommissionen konstaterade att åtgärden föreföll ha gett France Télécom en selektiv fördel, som finansierats med statliga medel och som kunde påverka konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna, och därför kunde utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(52)
Kommissionen konstaterade vidare att i den mån åtgärden utgjorde statligt stöd så hade den inte anmälts till kommissionen innan den genomförts, trots att den enligt rättspraxis var att betrakta som ett nytt stöd. Frankrike hade följaktligen inte iakttagit sin anmälningsskyldighet enligt fördraget och åtgärden var därför att betrakta som olaglig.
(53)
Kommissionen kunde därför på grundval av artikel 107.3 c i EUF-fördraget granska stödets förenlighet med den inre marknaden. Kommissionen konstaterade också att den enligt samma bestämmelse kunnat fastställa att det stöd som beviljats La Poste vid reformen av finansieringen av statstjänstemännens pensioner var förenligt med den inre marknaden (33) och att det med tanke på likheten mellan de två fallen föreföll lämpligt att göra en liknande analys av det här fallet.
(54)
I sin preliminära granskning av stödets förenlighet med den inre marknaden, och oavsett likheten med reformen av finansieringen av pensioner för La Postes tjänstemän, delgav kommissionen Republiken Frankrike följande invändningar:
a)
Kommissionen understryker att den inte har detaljerade uppgifter som visar att de avgifter som betalats av France Télécom motsvarar de avgifter som betalats av privata företag inom telesektorn i Frankrike, och konstaterar för det första att nivån på det bidrag med befriande verkan som betalats av France Télécom sedan 1997 inte garanterade lika villkor (level playing field) mellan företaget och dess konkurrenter. Detta beror på att den taxa som tillämpas på France Télécom bara omfattar avgifter som motsvarar de risker som är gemensamma för vanliga löntagare och statstjänstemän och därför inte omfattar avgifter som avser risker som inte är gemensamma, som risken för arbetslöshet och risk för att lönerna inte kan betalas ut vid likvidation eller konkurs.
b)
För det andra hade kommissionen inte tillräckligt med uppgifter om effekterna av kostnadslättnaderna avseende pensioner på konkurrensen för att kunna bedöma om de positiva effekterna överstiger de negativa. För detta ändamål måste kommissionen även beakta att France Télécom ännu inte helt hade återbetalat det olagliga och oförenliga stödet med tillämpning av kommissionens beslut av den 2 augusti 2004 om det statliga stöd som Republiken Frankrike genomfört till förmån för France Télécom (nedan kallat beslutet om tillämpning av bolagsskatt på France Télécom) (34), ett beslut som Republiken Frankrike hade underlåtit att rätta sig efter inom den angivna tidsfristen, vilket domstolen konstaterat (35).
4. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(55)
Synpunkterna från de berörda parterna sammanfattas i punkterna 4.1 till 4.3.
4.1 France Télécom
(56)
I sina synpunkter, som företaget avser ska komplettera de synpunkter som lämnats av Republiken Frankrike, framhåller France Télécom att företaget står inför ett kroniskt övertalighetsproblem som hänger samman med dess tidigare status som statligt verk och att man för den grupp det gäller inte har samma möjligheter till personalomsättning som konkurrenterna. France Télécom har därför mycket höga utbildningskostnader, på 180 miljoner euro, vilket motsvarar 4,5 % av lönekostnaderna och kan jämföras med 2,9 %, som är genomsnittet för franska företag. France Télécom hävdar också att man har en cirka […] % högre lönenivå, oräknat tillägg och bonusar. Då man inte kunnat verkställa några socialförsäkringsplaner har France Télécom dessutom finansierat kostnader för tjänstemännens avgångar, som avgångsvederlag och tjänstledighet i slutet av yrkeslivet, med ett belopp på över 8 miljarder euro mellan 1996 och 2006.
(57)
Vidare menar France Télécom att de pensionskostnader företaget burit mellan 1990 och 1996 var onormala och försatte företaget i en strukturellt ofördelaktig situation i förhållande till konkurrenterna på privatsidan, i den mening som avses i domen i Combusmålet (36), då referensramen för att avgöra om avgifterna är normala eller onormala är det civilrättsliga system som tillämpas på konkurrenterna. De principer som fastställs i domen i Combusmålet ska ha bekräftats av förstainstansrätten i dess beslut i Hotel Cipriani-målet (37). France Télécom bestrider att situationen med en enda operatör, i detta fall France Télécom före och efter reformen som infördes genom 1996 års lag, utgör en lämplig jämförelseram för att bedöma om det föreligger en ekonomisk fördel enligt vad som avses i rättspraxis. Om referensramen skulle omfatta France Télécom före och efter 1996 års reform, skulle åtgärden i varje fall inte kunna anses vara selektiv, eftersom den tillämpats homogent inom sagda ram.
(58)
Därav följer att de aktuella åtgärderna antingen inte utgör statligt stöd enligt fördraget eftersom de befriar France Télécom från en onormal strukturell nackdel, eller inte kan klassificeras som en selektiv fördel som utgör statligt stöd.
(59)
I andra hand anser France Télécom att det statliga stödet, om det skulle konstateras, skulle vara förenligt med den inre marknaden enligt de kriterier som fastställts av kommissionen i dess beslut om La Postes pensionsordning (nedan kallat La Poste-beslutet) (38). I det avseendet skulle France Télécoms systems specifika art, som innebär att företaget betalar ett bidrag som beräknas uteslutande på grundval av de gemensamma riskerna, inte betyda att France Télécom skulle ha fått fördelar framför konkurrenterna sedan 1996 - utöver de strukturella nackdelarna i samband med tjänsteföreskrifterna för företagets tjänstemän fick France Télécom betala en betydande avgift i samband med 1996 års reform, vars förenlighet med den inre marknaden bör analyseras och vars belopp på 5,7 miljarder euro vida överstiger vad France Télécom hade behövt betala om bidraget endast omfattat icke gemensamma risker.
(60)
France Télécom anser att kommissionen i La Poste-beslutet (39), medgivit att ett särskilt schablonbidrag (2 miljarder euro), inom ramen för en reform som trädde i kraft efter anmälan men före kommissionens beslut, kunde kompensera de inbetalningar som motsvarar icke gemensamma risker fram till dess att resurserna från schablonbidraget är uttömda. Enligt France Télécom finns ingenting som motiverar att kommissionen frångår den principen, eftersom de politiska förklaringar som på den tiden gjordes under debatterna om förslaget till 1996 års lag inte ger anledning att anta att lagstiftaren skulle ha fastställt beloppet av schablonbidraget från France Télécom för att bibehålla status quo under tio år.
(61)
De siffror som fanns tillgängliga 1996 motsäger att beloppet 5,7 miljarder euro vid den tiden skulle ha beräknats för att exakt motsvara de kostnader som tillämpningen av 1996 års lag skulle medföra för staten under tio års tid och år från år kompensera de allt mindre årliga avgifter som betalades av företaget, även om man tar hänsyn till de avgifter för kompensation mellan pensionssystemen som France Télécom befriades från 1996 (40). Syftet med det särskilda schablonbidraget var att helt ersätta franska statens kostnader på grund av reformen. Bidragsbeloppet måste därför beaktas vid analysen av huruvida schablonavdraget bidrog till lika konkurrensvillkor från det att det trädde i kraft 1997.
(62)
Slutligen anser France Télécom att företaget utan 1996 års reform hade haft en väsentlig konkurrensnackdel på de marknader som unionen ville liberalisera, samt att de franska myndigheterna nu helt följt beslutet om tillämpning av bolagsskatt på France Télécom (41) och att åtgärden därför inte påverkar konkurrensen negativt.
4.2 De klagande parterna
(63)
De klagande parterna instämmer i kommissionens bedömning i beslutet om inledande att det föreligger ett statligt stöd i fördragets mening i de lättnader av France Télécoms pensionskostnader som infördes genom 1996 års lag. Enligt resonemanget i det beslutet, som de klagande beklagar saknar kvantifierade uppgifter, skulle stödbeloppet uppgå till 12,3 miljarder euro och i varje fall inte till mindre än 9,9 miljarder euro (42). De klagande anser att det är effekterna av denna åtgärd, nämligen en lättnad av de sociala avgifter som normalt borde belasta företagets budget, och inte syftet med den, det vill säga att kompensera för en påstådd nackdel, som ska avgöra om det är ett statligt stöd. Det fanns för övrigt ingen nackdel för France Télécom i samband med anställningen av tjänstemän, eftersom företaget betalade avgifter till arbetslöshetsförsäkringen och lönebaserade avgifter som låg 13 % under konkurrenternas och förfogade över en stabil personal som var flexibel när det gällde minskningen av lönekostnaderna genom tidiga avgångar och övergångar till statlig anställning.
(64)
Enligt de klagande skulle detta statliga stöd vara oförenligt med den inre marknaden. Den betydande konkurrensfördel som det skulle ha gett France Télécom var särskilt skadlig eftersom kostnadslättnaderna inte var nödvändiga för att undvika att äventyra dess finansiella struktur: genom att slippa en diskonterad pensionsskuld på minst 9,9 miljarder euro 1996 och utan att behöva skriva in den skulden i bokslutet eller någon bilaga till det, kunde France Télécom därefter skuldsätta sig till mycket högre belopp och hade en nettoskuld på i genomsnitt 44 miljarder euro mellan 1997 och 2007. Vidare innebar stödet att France Télécom slapp betala de pensionsavgifter man ärvt från monopolet, vilket möjliggjorde en finansiering av företagets internationella expansion, och att det kunde stärka sin ställning i Frankrike där det åtnjöt avsevärda fördelar som monopol, för vilka avgifterna bara var en rättvis ersättning.
(65)
De olagliga och oförenliga stöd som inte återbetalats tidigare förhindrar enligt de klagande att det driftstöd som det nu är fråga om kan förklaras förenligt, med beaktande av den kumulerade effekten av dem. Slutligen utesluter avsaknaden av lika konkurrensvillkor i 1996 års reform - i och med att företaget inte betalat avgifter för att täcka risken för arbetslöshet och risken för att lönerna inte kan betalas ut vid likvidation av företaget - att reformen skulle vara förenlig med fördragets regler. France Télécoms pensionsskulder bör därför beräknas av en oberoende expert och Frankrike bör åta sig att garantera systemets finansiella neutralitet, bland annat genom att föreskriva mekanismer för justering av arbetsgivarbidraget och engångsavgiften på 5,7 miljarder euro om avgifterna skulle ändras.
4.3 Teleoperatören
(66)
Teleoperatören instämmer i och stödjer den preliminära analys som läggs fram i kommissionens beslut om inledande, som kvalificerar de ändringar som infördes genom 1996 års lag som ett nytt och olagligt statligt stöd som syftar till att ersätta de årliga bidragen med befriande verkan från France Télécom med de pensionsutbetalningar som faktiskt gjorts av staten, med avdrag för de avgifter som betalats in av de aktiva anställda tjänstemännen. Samma kvalificering skulle enligt teleoperatören gälla de sociala avgifter som täckte de risker som de privatanställda inte omfattades av, som France Télécoms konkurrenter betalar men som företaget sedan åtminstone 1996 inte betalar för sin tjänstemannapersonal och för sin personal som omfattas av civilrättsliga bestämmelser. Till skillnad från vad som var fallet i det ärende som La Poste-beslutet (43) gällde, inbegrep beräkningen av France Télécoms arbetsgivaravgift inte, och inbegriper fortfarande inte, dessa avgifter, vilket förhindrar att stödet kan förklaras vara förenligt.
(67)
När det gäller det stöd som följer av att ersättningen till staten för utbetalda pensioner avskaffats, anser teleoperatören att kommissionens konkurrensbedömning i La Poste-beslutet borde leda till slutsatsen att det är oförenligt. Analysen borde grundas på de omständigheter som uppstått sedan 1996 och inte som i La Poste-beslutet på hypoteser om framtiden.
(68)
Enligt operatören har France Télécom på många av sina marknader en maktposition som kan jämföras med en dominerande ställning. Därmed omfattas företaget av krav på förhandsreglering på grossistmarknaden för bredband och mycket snabba nät, samt originering och terminering av samtal på fasta nät. I sitt beslut av den 16 juli 2003 om ett förfarande enligt artikel 82 i EG-fördraget i ärende COMP-38.233 konstaterade och sanktionerade kommissionen dessutom en överträdelse av artikel 102 i EUF-fördraget inom France Télécom via dess dotterbolag Wanadoo (44). Eftersom France Télécom har mycket goda finanser har de stöd som mottagits gjort det möjligt för företaget att finansiera sin internationella expansion, bland annat genom förvärv av Orange, Retevisión och AMENA.
(69)
Operatören uppmanar kommissionen att exakt kvantifiera stödbeloppen och, med tillämpning av rättspraxis i målet Deggendorf (45), att vägra godta de ifrågavarande åtgärderna som förenliga med den inre marknaden så länge de tidigare olagliga stöden inte har återbetalats.
5. KOMMENTARER FRÅN REPUBLIKEN FRANKRIKE
(70)
Republiken Frankrike anser att de förändringar som 1996 infördes beträffande metoden för finansiering av pensionerna till de statstjänstemän som var knutna till France Télécom inte har något inslag av statligt stöd. I varje fall är 1996 års reform förenlig med den inre marknaden, särskilt om man på detta ärende tillämpar kommissionens resonemang i la Poste-beslutet (46).
5.1 Bedömning av det statliga stödet
(71)
Enligt Republiken Frankrike hade 1990 års lag försatt France Télécom i en onormal situation som var ett undantag från civilrätten, enligt vilken företagen ska betala ett arbetsgivarbidrag med befriande verkan som står i proportion till företagets lönekostnader och som inte är kopplat till nivån på de utbetalda pensionerna. Den avgift som France Télécom skulle betala var därför onormal, eftersom det finansiella underskottet i delsystemet för den berörda gruppen var givet och dömt att bli ohållbart med tanke på den oundvikliga minskningen av antalet aktiva tjänstemän och den motsvarande ökningen av antalet pensionärer.
(72)
Reformen 1996 skulle anpassa pensionsfinansieringen till de civilrättsliga bestämmelserna, utan att försätta företaget i en gynnsammare konkurrensställning, eftersom France Télécoms bidrag beräknas varje år för att utjämna nivåerna för obligatoriska lönebaserade sociala avgifter och skatter mellan France Télécom och konkurrenterna inom telesektorn. Det vore enligt Republiken Frankrike dock berättigat att vid beräkningen av den avgiftsnivå som ska garantera lika konkurrensvillkor inte ta med de avgifter som motsvarar risker som inte är gemensamma för privatanställda och tjänstemän, eftersom tjänstemannastatusen utesluter exempelvis risken för arbetslöshet utom i undantagsfall vid uppsägning eller avsked.
(73)
Republiken Frankrike anser att situationen för företagets konkurrenter i Frankrike bör utgöra referensramen för att bedöma om de kostnader som påförts France Télécom är normala eller onormala. Eftersom de kostnader som 1990 års lag påförde France Télécom var orimliga, inte förenliga med civilrättsliga bestämmelser, orättvisa och ohållbara på längre sikt, har dock i det aktuella fallet avskaffandet av dem och anpassningen till konkurrenterna, genom 1996 års reform, bara återställt normala konkurrensförhållanden. France Télécom har för övrigt inte fått kompensation för de nackdelar man haft under det systemet, trots att företaget, som påpekas i dess synpunkter, fortfarande påverkas av strukturella nackdelar, extrakostnader och bristande flexibilitet på grund av de anställda tjänstemännens status, i samband med avgångsvederlag eller omplacering till förvaltningarna, insatser för yrkesutbildning och högre lönekostnader. Därmed skapar det nuvarande systemet som följer av reformen ingen fördel för France Télécom och innehåller följaktligen inget inslag av statligt stöd i fördragets mening.
(74)
Denna tolkning följer av de allmänna principer som kan utläsas i unionens rättspraxis, enligt vilken endast åtgärder som minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget utgör statligt stöd; en lag som får till följd att ett företag slipper belasta sin budget med en kostnad som det inte hade haft i en normal situation utgör därmed inte något statligt stöd (47). Detsamma gäller åtgärder som befriar ett offentligt företag från en strukturell nackdel i förhållande till dess privata konkurrenter (48). Denna tolkning överensstämmer också med kommissionens praxis (49).
(75)
Vidare anser Republiken Frankrike mer allmänt att det inte är relevant att i detta förfarande inkludera de mekanismer för kompensation och överkompensation enligt vilka France Télécom ersatte kostnader mellan 1991 och 1996 (se tabell 1), för att avgöra om ett stöd föreligger eller vid vilken tidpunkt en fördel uppstod på grund av den reform som genomfördes i och med 1996 års lag, vilken inte innehåller några bestämmelser om detta. Betalningen av dessa avgifter var också följden av ett system med undantag från civilrättsliga bestämmelser, där den pensionsordning som gällde för France Télécom betraktades som ett självständigt system, vilket inte längre var fallet från och med 1997.
(76)
Med den reservationen förtydligade Republiken Frankrike beräkningen av de avgifter som betalats av France Télécom och som nämnts i skäl 61, vilka från och med 1997 inte har betalats av företaget. På grundval av en realrekonstruktion för perioden 2008-2010 extrapolerad bakåt med hjälp av en övergångsfaktor, beräknar Republiken Frankrike att de avgifter som France Télécom skulle ha betalt för detta är 165 miljoner euro mindre än vad företaget beräknat.
5.2 Bedömning av om stödet är förenligt med den inre marknaden
(77)
I varje fall anser Republiken Frankrike att om 1996 års reform angående France Télécom utgör ett statligt stöd bör detta förklaras förenligt med den inre marknaden, i enlighet med den analys som kommissionen följde i sitt beslut om La Poste (50). Genom 1996 års reform befriades France Télécom från en strukturell kostnad som påverkade företagets konkurrenskraft på en marknad som höll på att liberaliseras och dess bidrag beräknades från den tidpunkten på grundval av en nivå som skulle garantera lika konkurrensvillkor beträffande gemensamma risker.
(78)
Det faktum att det bidrag som France Télécom betalar sedan 1997 bara omfattar risker som är gemensamma för tjänstemän och privatanställda hindrar inte förenligheten med den inre marknaden. I tabell 4 illustreras, med hjälp av de uppgifter som lämnats av Frankrike, skillnaden mellan det bidrag som betalats av France Télécom och vad företaget skulle ha betalat om de icke gemensamma riskerna hade ingått i beräkningen, med avdrag för förmåner som omfattas av France Télécoms egenförsäkring och andra avgifter som belastar företaget i förhållande till konkurrenterna.
Tabell 4
Arbetsgivarbidrag betalade av France Télécom mellan 1997 och 2010 beräknade enligt den tillämpade nivån som garanterar lika konkurrensvillkor (TEC) och en justerad nivå som garanterar lika konkurrensvillkor (TEC *) som inbegriper icke gemensamma risker
År
TEC
Miljoner euro
TEC *
Miljoner euro
TEC-TEC *
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
Republiken Frankrike bedömer att från 1997 och fram till 2043 skulle det diskonterade värdet av de bidrag som faktiskt betalats och som ska betalas av France Télécom uppgå till 13,5 miljarder euro. En justerad nivå som garanterar lika konkurrensvillkor där beräkningen inbegriper icke gemensamma risker skulle, efter avdrag för avgifter som påverkar France Télécom men inte dess konkurrenter, ge ett högre årligt bidrag för samma period, nämligen 16,7 miljarder euro. De franska myndigheterna har inte ansett det vara relevant att inbegripa dessa risker, och beräknat att skillnaden (3,2 miljarder euro) skulle kompenseras med råge genom det särskilda schablonbidraget på 5,7 miljarder euro som France Télécom betalade 1997.
(80)
Republiken Frankrike anser att man, liksom i La Poste-beslutet (51), kan anse att det särskilda schablonbidraget kan jämställas med en engångsavgift som kan kompensera betalning av bidrag kopplade till en justerad nivå som inkluderar avgifter för icke gemensamma risker. I detta fall framgår det att engångsavgiften nu överstiger det belopp som motsvarar skillnaden mellan den nivå som fastställdes vid 1996 års reform och den justerade nivån som anges i tabell 4 och att engångsavgiften aldrig kommer att förbrukas helt av nivåskillnaden. Under dessa förhållanden kan de tvivel som kommissionen uttryckt i beslutet att inleda förfarandet, gällande avsaknad av verkligt lika konkurrensvillkor mellan France Télécom och dess konkurrenter, avfärdas.
(81)
Republiken Frankrike anser att reformen av finansieringen av pensioner till statstjänstemän vid La Poste, som infördes 2006 och var inspirerad av den som gällde France Télécom 1996, i allt väsentligt är jämförbar med den. Med beaktande av likheterna finns det inget som motiverar att kommissionen skulle fatta ett annat beslut än det angående La Poste. I synnerhet borde kommissionen medge att det särskilda schablonbidrag som påfördes France Télécom ska beaktas vid analysen av reformens lika konkurrensvillkor, och i praktiken betrakta det som ett förskott på arbetsgivaravgifterna för icke gemensamma risker.
(82)
I annat fall skulle debatterna i nationalförsamlingen och senaten, som vid den tiden gällde en finansiell täckning under en tioårsperiod, i stället ha handlat om exakta deklarationer. Något sådant resonemang finns varken i motiveringen till lagförslagen eller i de ifrågavarande lagarna eller i de texter som antagits för tillämpning av dem. Lagstiftarens intentioner 1996 var, enligt Republiken Frankrike, att fastställa France Télécoms pensionsavgifter till en nivå som motsvarade konkurrenternas och inte att motverka reformens effekter i tio år, vilket skulle vara innebörden i det resonemang som kommissionen skulle kunna anta om den stödde sig på deklarationer utanför sammanhanget.
(83)
Det franska parlamentets arbete visar entydigt att bidragsbeloppet fastställts som en schablonsumma, utan koppling till de kostnader som staten i praktiken skulle få. I sitt beslut nr 96-385 DC av den 30 december 1996 förklarade dessutom det konstitutionella rådet (Conseil constitutionnel) att schablonbidraget på 37,5 miljarder franc motiverades av att staten skulle stå för tjänstemannapensionerna, utan att utgöra en motprestation, eftersom utbetalningarna till statsbudgeten inte skulle öronmärkas till en viss utgift utan bidra till budgetens allmänna balans enligt artikel 18 i beslutet (ordonnance organique) av den 2 januari 1959 om finanslagarna.
(84)
Enligt Republiken Frankrike fastställdes det särskilda schablonbidragets exakta belopp genom 1997 års finanslag inte med beaktande av den tioårsperiod under vilken bidraget skulle ersätta statens utgifter, utan tvärtom med beaktande av den effekt det skulle få på France Télécom och dess balansräknings struktur, som måste förbli hållbar. Beloppet kalibrerades inte med tanke på att kompensera statens utgifter utan i stället med beaktande av företagets betalningsförmåga.
(85)
Det sätt på vilket bidraget har förvaltats, utan koppling till de pensionsförmåner som faktiskt betalats ut sedan 1997, bekräftar att det är ett schablonbidrag. Det framgår av de sifferuppgifter Republiken Frankrike har lämnat att de pensioner som utbetalades till France Télécoms tjänstemän mellan 1997 och 2006 via det särskilda pensionskontot uppgick till […] miljarder euro, samtidigt som förvaltningsorganet skulle ha betalat ut 3,4 miljarder euro till det kontot. Under samma period skulle det belopp som inte finansierats av inbetalda avgifter uppgå till 1,2 miljarder euro. Dessutom beräknade man 1997 att fonden skulle ha en livslängd på mellan 17 och 25 år, utan koppling till den tioårsperiod på vilken kommissionen grundar det resonemang som den verkar vilja anta.
(86)
Republiken Frankrike anser att France Télécom utan denna reform hade hamnat utanför marknaden, med arbetsgivarbidrag på upp till 77 % av bruttolönen 2010 och avsättningar av egna medel för pensionsåtaganden för de tjänstemän som var knutna till företaget. Reformen var alltså ett avgörande steg i anpassningen till marknadsliberaliseringen, i enlighet med ett av Europeiska unionens mål, anpassat till detta och begränsat till ett nödvändigt minimum. Utan reformen skulle France Télécom ha slagits ut från marknaden och inte kunnat göra de nödvändiga investeringarna, bland annat för att möjliggöra tillträde till accessnät, och risken för konkurs hade inte kunnat uteslutas, vilket innebär att reformen inte har haft negativa effekter på konkurrensen.
(87)
Enligt Republiken Frankrike ska dessutom reformen av finansieringen av pensioner till France Télécoms pensionärer, och särskilt skyldigheten att betala ett särskilt bidrag, inte ha medfört några kostnader för staten mellan 1997 och 2006 utan i stället faktiskt genererat ett nettotillskott på över 9,1 miljarder euro till den franska staten, enligt de franska myndigheternas beräkningar (52). Om man skulle göra en beräkning av det särskilda bidragets avkastning anser Republiken Frankrike att diskonteringsräntan 7 % borde användas. Principen om ett särskilt bidrag antogs redan 1996. Placeringshorisonten skulle vara långsiktig eftersom de förväntade skillnaderna mellan de förmåner som skulle betalas ut och de bidrag som kunde förväntas skulle överstiga 500 miljoner euro först 2005, dvs. 9 år senare och överstiga 1 miljard euro först 12 år senare. Under 1996 låg räntan på 15-åriga statsobligationer (obligations assimilables du trésor, nedan kallade OAT) i genomsnitt på 6,9 %. France Télécom gjorde å sin sida obligationsemissioner mellan november 1991 och november 1997 till en jämförbar genomsnittlig ränta på 7 %.
(88)
Slutligen bör kvarstadsbeläggandet av de belopp som kommissionen begärt enligt beslutet om tillämpning av bolagsskatt på France Télécom (53) och den därpå följande betalningen av dessa belopp föranleda kommissionen att anse att beslutet är verkställt, i enlighet med kommissionens tillkännagivande från 2007 i ämnet (54). Följaktligen bör den kumulerade effekten av dessa stöd inte granskas.
6. BEDÖMNING AV STÖDET
6.1 Förekomst av stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget
(89)
I artikel 107.1 i EUF-fördraget föreskrivs följande: ”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”
(90)
Tillämpningen av de kumulativa villkoren i denna artikel i detta ärende granskas i punkterna 6.1.1 till 6.1.5.
6.1.1 Stöd som ges av staten med hjälp av statliga medel
(91)
Både 1990 års lag och 1996 års lag är stiftade av franska staten. De föreskriver den åtgärd som innebär att France Télécom till statskassan betalar in en motprestation för statens beräkning och utbetalning av pensioner till företagets pensionerade tjänstemän. Eftersom denna motprestation som betalas av France Télécom till staten med tillämpning av 1996 års lag är mindre än den ursprungligen var enligt 1990 års lag, ges detta stöd till France Télécom med hjälp av franska statens medel.
6.1.2 Gynnar vissa företag
(92)
Bestämmelserna i 1990 års lag fastställde det system som var tillämpligt på France Télécom, i dess egenskap av statligt företag med egen juridisk person. Genom 1996 års lag om det statliga bolaget France Télécom ändras systemet med bestämmelser som är tillämpliga på France Télécom i enlighet med villkor som lagen fastställer enbart för detta företag.
(93)
Det system som inrättades genom 1990 års lag syftade till att fastställa en motprestation som är specifik i fråga om principerna för och beloppen av de arbetsgivarbidrag avseende pensioner som France Télécom betalade till franska staten. Även den motprestation som France Télécom skulle betala enligt 1990 års lag i dess ursprungliga lydelse, vilken tillämpades mellan 1991 och 1996, liksom den andra motprestationen som infördes genom 1996 års lag, och som tillämpas sedan 1997, är specifika åtgärder som enbart gäller France Télécom, vilket innebär att villkoret om selektivitet är uppfyllt, i motsats till vad France Télécom hävdar.
6.1.3 Ekonomisk fördel som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen
(94)
Det bör avgöras om de åtgärder som fastställer det ifrågavarande kompensationsbeloppet gynnar France Télécom. Frågan huruvida de ändringar som infördes i artikel 30 i 1990 års lag genom 1996 års lag utgör ett stöd, i det att de innebär en ekonomisk fördel för France Télécom, bör bedömas mot bakgrund av det aktuella pensionssystemets art och struktur och de effekter detta har lett till för France Télécom, och inte mot bakgrund av skälen för eller syftet med ändringarna. Syftet med att ändra 1990 års lag är alltså i princip inte viktigt för att bedöma dess effekter, i motsats till vad Republiken Frankrike hävdar.
(95)
Att staten ombesörjer beräkning och utbetalning av pensionerna till France Télécoms tjänstemän är en följd av tillämpningen av civil- och militärpensionslagen, som är den enda som är tillämplig på de före detta tjänstemännen. Varken 1990 års lag eller 1996 år lag ändrade föreskrifterna för dessa tjänstemän eller principen att staten ska ombesörja betalningen av deras pensioner. Ombesörjandet verkar härröra från principen att tjänstemännen med denna status på ett självständigt sätt tjänat samhället i det allmännas intresse. Så är inte fallet när tjänstemännen arbetar för ett företag som levererar tjänster med vinstintresse med syftet att tjäna företagets intressen och vinst, i konkurrens med andra företag som erbjuder samma tjänster.
(96)
Ur den synvinkeln utgör den motprestation till staten som föreskrivs i 1990 års lag - såväl i dess ursprungliga lydelse som efter ändringarna genom 1996 års lag - ett undantag från principen att den franska staten ska stå för pensionerna. Undantaget motiveras av arten och strukturen i det system som är tillämpligt på pensionerna till tjänstemän anställda vid France Télécom. Den franska staten ska nämligen i enlighet med civil- och militärpensionslagen beräkna och betala ut de beviljade pensionerna till France Télécoms tjänstemän som omfattas av de generella föreskrifterna för franska statstjänstemän och inte av civilrättsliga bestämmelser om socialförsäkring.
(97)
Även utan motprestation från France Télécom skulle franska staten vara skyldig att hålla sitt livslånga åtagande till tjänstemän med denna status, om den inte ensidigt ändrar dessa åtaganden. I annat fall skulle det faktum att France Télécom övertog utbildade statstjänstemän från staten, utan att ersätta staten för de pensioner som utbetalats och kommer att utbetalas, ge företaget en uppenbar fördel.
(98)
Eftersom de företag som konkurrerar med France Télécom inte har anställda tjänstemän som staten skulle ha motsvarade ekonomiska skyldigheter för, kan man inte överföra logiken i det lagstadgade systemet för finansiering av pensioner och motprestationer från France Télécom på konkurrenterna. Detta styrks ytterligare av det faktum att eftersom konkurrenternas personal har en annan status i fråga om riskerna för utebliven löneutbetalning som täcktes av de civilrättsliga bestämmelserna om socialförsäkring, verkar de franska myndigheterna anse att det i deras fall är motiverat med betalning av sociala avgifter för att täcka den risken. Men det är just denna status som Republiken Frankrike åberopar som skäl för att det skulle vara omotiverat att inkludera de risker som inte är gemensamma för tjänstemän och privatanställda i beräkningen av den motprestation som ska betalas av France Télécom till staten i enlighet med 1996 års lag.
(99)
Det innebär att i fråga om de avgifter som betalats in på grundval av anställningen av privatanställd personal befinner sig dessa företag varken rättsligt eller i praktiken i en situation som kan jämföras med France Télécoms situation med avseende på dess tjänstemän, i motsats till vad Republiken Frankrike och France Télécom hävdar i sina synpunkter.
(100)
Det finns heller ingen anledning att jämföra systemet med motprestation som tillämpas på France Télécom med det system som används för andra statliga organ med anställda tjänstemän, som Monnaie de Paris eller Office National des Forêts, vilka för vissa av sina verksamheter kan kvalificeras som företag enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget, eller andra statliga organisationer med industriell eller kommersiell karaktär, som tidigare EDF eller GDF. EDF och GDF hade specifika pensionssystem som inte var anpassade till de statliga. EDF:s och GDF:s pensionssystem har för övrigt sedan dess anslutits till det allmänna systemet, även om det bör noteras att kommissionen kom fram till att det inte förelåg något stöd under förutsättning att anslutningen var finansiellt neutral för staten (55), vilket inte är fallet med 1996 års reform som det handlar om i detta ärende.
(101)
Systemet med motprestation för statens pensionsutbetalningar till tjänstemän vid La Poste, före de ändringar som beskrivits och godkänts med förbehåll av kommissionen i la Poste-beslutet, har däremot också tillämpats på ett statligt företag som är jämförbart med en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag (établissement public à caractère industriel et commercial - EPIC) och systemet motsvarade också, i enlighet med 1990 års lag i dess ursprungliga lydelse, France Télécoms system, i den mån det föreskrev att företaget skulle betala dels en årlig ersättning till staten för de utbetalade tjänstemannapensionerna, dels de avgifter som avses i artikel L-134 i socialförsäkringslagen.
(102)
La Poste konkurrerar inte med France Télécom, en konkurrens som annars skulle snedvridas eller hota att snedvridas genom de fördelar som givits France Télécom, men logiken och bestämmelserna i pensionssystemet för France Télécoms tjänstemän före 1996 års reform var desamma som för det jämförbara system som tillämpades på La Poste under samma tid. Kommissionen har för övrigt i La Poste-beslutet konstaterat att reformen av pensionssystemet för statstjänstemän vid La Poste utgjorde ett statligt stöd, i motsats till vad Republiken Frankrike hävdar vad gäller France Télécom. Mer allmänt måste referenssituationen för att bedöma France Télécoms situation vara situationen för ett offentligt eller privat företag som i sin personal har anställda som behållit sin status som tjänstemän. Sådana företag skulle befinna sig i samma referenssituation som France Télécom. Det är därmed i förhållande till detta referenssystem som man kan bedöma om det föreligger ett statligt stöd till förmån för France Télécom.
(103)
Det kan inte heller styrkas att en åtgärd inte ger ett företag, i detta fall France Télécom, en fördel enbart på grund av att den kompenserar en viss nackdel som detta företag skulle ha haft tidigare, i motsats till vad som hävdats av Republiken Frankrike och France Télécom. Kommissionen har nyligen avvisat argumentet från en tidigare teleoperatör som konkurrerade med France Télécom och som menade att specifika sociala avgifter till pensionsskydd, jämförbara med statstjänstemannapensioner som ärvts av tidigare bolagsformer och som skiljer sig från de civilrättsliga pensionerna för en del av personalen, kan motivera en minskning av operatörens sociala avgifter som är kopplade till pensionerna till denna personalkategori (56). I detta avseende har 1996 års lag, vilket framhölls av de franska myndigheterna under diskussionerna om lagförslaget, lagt en ny och tung kostnad på den franska staten för beräkning och utbetalning av pensioner till France Télécoms pensionerade tjänstemän. Samtidigt fick alltså 1996 års lag till effekt att minska den motprestation som France Télécom hela tiden hade betalat.
(104)
På grund av det lagstadgade beräkningssättet för arbetsgivarbidraget betalar France Télécom sedan den 31 december 1996 en mindre motprestation till staten än företaget skulle ha gjort om lagen inte hade införts. Eftersom arbetsgivarbidraget som införs genom lagen har befriande verkan återtog dessutom France Télécom omedelbart den 31 december 1996 de avsättningar företaget hade gjort i bokföringen för betalning av framtida åtaganden. Den pålaga som France Télécom befriades från var alltså varken ny, eftersom 1990 års lag återupptog den tidigare budgetmetoden, oförutsägbar, eftersom företaget hade gjort avsättningar för ändamålet, eller ett undantag från civilrättsliga bestämmelser om socialförsäkring, eftersom dessa inte är tillämpliga på den motprestation som betalades av France Télécom.
(105)
Från och med ikraftträdandet överförde 1996 års lag till franska staten skyldigheten att årligen bidra med så mycket medel att kostnaderna för finansiering av pensionerna till den berörda personalen fullständigt täcks. Storleken på det stöd som därmed beviljas genom 1996 års lag kan räknas fram, från lagens ikraftträdande, med hjälp av den årliga differensen mellan den motprestation som utgörs av arbetsgivarbidraget med befriande verkan som France Télécom betalar till franska staten och de avgifter företaget skulle ha betalat enligt 1990 års lag, enligt tabell 1, om den lagen inte hade ändrats, med avdrag för det särskilda schablonbidrag som betalades 1997.
(106)
Av de uppskattningar som lämnats av Republiken Frankrike och som läggs fram i skäl 40 framgår att vid tidpunkten för 1996 års reform och fram till dess att de finansiella förpliktelserna till följd av den pålaga som den franska staten åtagit sig skulle upphöra, kunde de franska myndigheterna beräkna nettototalsumman av den nya pålagan till […] miljarder euro fram till 2043, det år då statens finansiella förpliktelser gentemot de pensionerade tjänstemännen eller deras förmånstagare skulle upphöra. Det aktuella värdet av nettopålagan fastställdes till […] miljarder euro 1996 efter avdrag för France Télécoms årliga bidrag (15,2 miljarder euro), de anställdas pensionsinbetalningar ([…] miljarder euro) och det särskilda schablonbidraget på 5,7 miljarder euro.
(107)
De belopp som beräknades vid tidpunkten för 1996 års reform stämde för övrigt ganska väl med den faktiska summan (57). Varken den motprestation som ålades France Télécom i form av årliga bidrag, eller engångsavgiften på 5,7 miljarder euro som betalades 1997, syftade till att sträva efter budgetneutralitet för franska staten, och fick inte heller den verkan. Om så hade varit fallet skulle det, med reservation för de försäkringsmatematiska hypotesernas korrekthet, ha funnits en ekvivalens mellan kostnader och inkomster för hela perioden och därmed hade det inte förelegat någon ekonomisk fördel för France Télécom.
(108)
De franska myndigheterna var medvetna om att överföringen av kostnaderna för France Télécoms tjänstemannapensioner till statsbudgeten var en ny och tung pålaga på staten som det särskilda schablonbidraget eller inkomsterna från försäljningen av en del av statens aktieinnehav i företaget bara delvis skulle täcka. De debatter som nämns i skäl 31 visar att franska staten 1996 inte var ute efter att helt och hållet kompensera den nya pålagan som den åtog sig inför framtiden, utan att dess syfte i stället var att ta på sig en ny börda och att det skulle vara företagets intresse som i första hand skulle tillgodoses i detta fall.
(109)
Det är uppenbart att även med andra försäkringsmatematiska hypoteser än de som den franska staten använt för att beräkna den nya pålagan som den åtagit sig och oavsett det särskilda schablonbidraget som betalades 1997, så har reformen medfört en betydande ekonomisk fördel i form av mindre arbetsgivaravgifter till pensionssystemet. Men eftersom det särskilda schablonbidraget eller engångsavgiften inte helt kunde täcka de kostnader som överförts till staten, utan i bästa fall minska dem något, och med beaktande av storleken på de summor det gäller, finns det ingen anledning att bekräfta korrektheten i de försäkringsmatematiska hypoteser som gjordes på den tiden eller riktigheten i de uppskattningar som följer av dessa för hela perioden fram till 2043.
(110)
Det finns vidare inget skäl att jämföra de ekonomiska fördelar som blir följden av France Télécoms minskade arbetsgivaravgifter med de påstådda nackdelarna till följd av anställningen av tjänstemän, som France Télécom yrkar med stöd av Republiken Frankrike. I varje fall har 1996 års lag inte ökat dessa påstådda nackdelar, eftersom den inte har medfört rekrytering av fler tjänstemän. Syftet med 1996 års lag var inte att befria France Télécom från en del av dess finansiella förpliktelser som kompensation för en påstådd nackdel till följd av lönekostnaderna eller för, som företaget säger, en lägre personalomsättning bland tjänstemännen.
(111)
Det är därför bara för fullständighetens skull som Republiken Frankrikes och France Télécoms argument om de påstådda nackdelarna med anställning av tjänstemän besvaras.
-
Dagen innan den franska marknaden öppnades helt för konkurrens förfogade France Télécom över en utbildad och kompetent personal, och om företaget hade behövt byta ut denna personal i sin helhet hade det inte kunnat behålla sin ställning på marknaden, något som France Télécom undviker att nämna i sina skrivelser.
-
Lönekostnader och personalutbildningskostnader, som France Télécom anger som nackdelar, utgör normala poster i ett företags budget, och det kan inte fastslås att de inte ökar engagemanget och produktiviteten hos personalen jämfört med konkurrenterna.
-
Även om France Télécom inte har möjligheter att justera sina lönekostnader genom att genomföra en socialplan för att minska den berörda personalstyrkan, är det ändå tveksamt om en sådan plan, som enbart skulle gälla anställda med tjänstemannastatus, med tanke på deras kvaliteter, verkligen hade kunnat genomföras, eftersom det faktum att man slutade anställa tjänstemän 1997 och i stället använde sig av privatanställda skapade säkrare möjligheter för företaget att justera lönekostnaderna.
-
Även om företaget använder en stor del av budgeten till att skapa incitament för tidiga avgångar bland den ifrågavarande personalen, skulle ändå företagets incitament och nytta av att inrätta en sådan mekanism ha varit mindre om inte en del av de finansiella förpliktelser som åvilade France Télécom hade överförts till staten genom 1996 års lag. Eftersom mekanismen skapar incitament till tidiga avgångar innebär den ju att det ekonomiska ansvaret för den berörda personalen överförs på staten tidigare. Utan 1996 års lag hade France Télécom fått fortsätta bära kostnaderna.
(112)
Som grundlöst framstår också de klagandes yrkande om beaktande av de konkurrensfördelar som France Télécom skulle ha på grund av sin tidigare monopolställning, eftersom det saknar koppling till frågan om det finns en ekonomisk fördel till följd av åtgärderna i fråga. De fördelar och nackdelar som hävdas har ingen faktisk koppling till frågan om utjämning av konkurrensvillkoren på telemarknaden när det gäller sociala avgifter.
(113)
Det är bara det särskilda schablonbidraget som föreskrivs i 1996 års lag som direkt har påverkat France Télécoms utgifter i förhållande till den referenssituation som har identifierats. Betalningen av det särskilda schablonbidraget har minskat omfattningen av det stöd som France Télécom har fått och kommer att få fram till dess att den ekonomiska börda som franska staten, med tillämpning av 1996 års lag, har åtagit sig upphör. Utan att det påverkar korrektheten i de försäkringsmatematiska metoder som den franska staten använde sig av, skulle beloppet av de pålagor som France Télécom befriats från utan schablonbidraget ha uppgått till 18,9 miljarder euro och inte […] miljarder euro, i nettovärde 1996.
(114)
1996 års lag har därför medgivit, och medger fortfarande, att France Télécom förfogar över större finansiella resurser för att bedriva verksamhet på de marknader där företaget är aktivt. Dessa resurser var alltså till följd av 1996 års lag större än de resurser som France Télécom förfogade över enligt 1990 års lag i dess ursprungliga lydelse. De telemarknader där France Télécom var och är verksamt i hela Frankrike och i andra medlemsstater öppnades gradvis för konkurrens genom att de särskilda eller exklusiva rättigheterna progressivt avskaffades från och med 1988 och därefter fullständigt från och med 1998, med vissa specifika undantag. I Frankrike var marknaden helt öppen för konkurrens från och med 2002. När de juridiska hindren försvann kom andra operatörer in på marknaden och började konkurrera med France Télécom (och gör så fortfarande). Detta skedde före ikraftträdandet av de lagåtgärder som vidtogs 1990 och 1996 och som är föremålet för detta beslut.
(115)
I och med att France Télécom befriades från skyldigheten att göra avsättningar för tjänstemannapersonalens framtida pensioner och fick en lägre årlig arbetsgivaravgift fick företaget ett bokslut med färre åtaganden och utgifter, och ökade därmed sin attraktionsförmåga för kapital utifrån, vilket försatte France Télécom i en gynnsammare situation än före 1996 års reform. Eftersom France Télécom befriats från en kostnad som man tidigare haft på den franska marknaden kunde företaget nu lättare utöka sin verksamhet till andra medlemsstaters marknader som nyligen öppnats för konkurrens, vilket man också gjorde, såsom beskrivs i skälen 48-50.
(116)
Härav följer att kostnadslättnaden för France Télécom på grund av beräkningsmodellen för den motprestation som ska betalas till franska staten för att den ska bära kostnaderna för France Télécoms tjänstemannapensioner snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen mellan France Télécom och de nya operatörerna i Frankrike och de andra medlemsstaterna där France Télécom är verksamt.
6.1.4 Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(117)
De marknader som France Télécom är verksamt på i Frankrike har gradvis öppnats för konkurrens sedan 1988 och är därmed i stor utsträckning öppna för handel mellan medlemsstater. Direktiv 96/19/EG syftade till en fullständig liberalisering av telekommunikationssektorn från och med den 1 januari 1998. Operatörer som delvis ägs av företag i andra medlemsstater än Frankrike har därmed etablerat sig där. Vissa av marknadens delar rör internationell kommunikation mellan medlemsstaterna. Likaså säljer France Télécom via sina dotterbolag elektroniska kommunikationstjänster i andra medlemsstater, bland annat Spanien, Belgien och Förenade kungariket.
(118)
Under dessa förhållanden kan en åtgärd som minskar France Télécoms allmänna rörelsekostnader och driftkostnader, och därigenom frigör resurser som företaget kan förfoga över för att investera, förbättra sina kommersiella erbjudanden i Frankrike eller etablera sig i andra medlemsstater påverka handeln mellan medlemsstaterna.
6.1.5 Slutsatser angående förekomsten av ett stöd enligt vad som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget
(119)
Av ovanstående följer att genom att minska det arbetsgivarbidrag till staten som utgör motprestation för pensionsutbetalningarna som föreskrivs i 1990 års lag i dess ursprungliga lydelse och genom att ersätta den med den motprestation som fastställs i 1996 års lag, har Republiken Frankrike, eftersom den sistnämnda motprestationen är mindre än den föregående, med egna medel givit France Télécom ett stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna enligt vad som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget, genom den överföring av kostnaderna som införs genom 1996 års lag.
(120)
Det ska följaktligen granskas om detta stöd kan anses vara förenligt med den inre marknaden.
6.2 Alternativa rättsliga grunder för stödets förenlighet
(121)
Kommissionen konstaterar att Republiken Frankrike inte har åberopat artikel 106.2 i EUF-fördraget som grund för det ifrågavarande stödets förenlighet.
(122)
De undantag som anges i artikel 107.2 i EUF-fördraget, om stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser eller stöd till vissa områden i Förbundsrepubliken Tyskland, saknar uppenbarligen relevans i detta fall.
(123)
Vad beträffar undantagen enligt artikel 107.3 i EUF-fördraget konstaterar kommissionen att stödet i fråga inte är avsett att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning och att det inte utgör ett viktigt projekt av europeiskt intresse eller syftar till att avhjälpa en allvarlig störning i Frankrikes ekonomi. Det är inte heller avsett att främja kultur och bevara kulturarvet.
(124)
Det är därför bara artikel 107.3 c i EUF-fördraget som skulle kunna tillämpas för att bedöma stödets förenlighet,
6.3 Stödets förenlighet med avseende på artikel 107.3 c i EUF-fördraget
(125)
Enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget kan följande anses förenligt med den inre marknaden: ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”.
(126)
För att ett stöd ska kunna anses vara förenligt med den inre marknaden med motiveringen att det underlättar utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, ska det bidra till att förbättra det sätt på vilket näringsverksamheten utövas. Ett stöd är bara förenligt enligt artikel 107.3 c om det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. I sin bedömning fäster kommissionen särskild vikt vid kriterierna nödvändighet och proportionalitet (58).
(127)
Inledningsvis och med beaktande av de tvivel som kommissionen tagit upp i sitt beslut om att inleda förfarandet, konstateras att Republiken Frankrike har krävt France Télécom på ett tillräckligt stort belopp, som motsvarar den återvinning av stöd som kommissionen krävde i sitt beslut om tillämpning av bolagsskatt på France Télécom (59). Efter domstolens fastställande av förstainstansrättens dom med avslag på överklagande av beslutet (60), anser kommissionen att Republiken Frankrike har vidtagit de åtgärder som krävs för att verkställa sina skyldigheter enligt beslutet. Eftersom den korrekta återvinningen av de stöd som givits med tillämpning av bolagsskatten eliminerar den ekonomiska fördel som France Télécom skulle haft på grund av detta finns ingen anledning att granska effekterna av en eventuell kumulation med det stöd som detta ärende gäller.
(128)
Vidare bör det noteras att i motsats till investeringskostnader är ett företags sociala kostnader återkommande driftkostnader och att ett stöd som minskar dessa utgör ett driftstöd till företaget, vars förenlighet med marknaden, enligt domstolens rättspraxis, ska bedömas mycket restriktivt av kommissionen.
6.3.1 Stödets förenlighet med det gemensamma intresset
(129)
I detta fall kan den stödåtgärd som tillämpats sedan 1997 betraktas som avsedd att underlätta utvecklingen av näringsverksamheten tillhandahållande av elektroniska kommunikationstjänster i samband med den fullständiga liberaliseringen av dessa marknader. 1996 års lag antogs tillsammans med lag nr 96-659 av den 26 juli 1996 om reglering av telekommunikationer, som införlivade Frankrikes skyldigheter enligt EU-rätten och i synnerhet direktiv 96/19/EG i fransk lag.
(130)
I detta avseende är målet med 1996 års lag, i den delen som gäller betalning av en ekonomisk motprestation till franska staten, att utjämna nivåerna på de lönebaserade obligatoriska sociala avgifterna och skatterna mellan France Télécom och de övriga företagen inom telesektorn som omfattas av civilrättsliga bestämmelser om socialförsäkring. Det alternativ som använts, dvs. en stödåtgärd inriktad direkt och uteslutande på metoden att fastställa France Télécoms arbetsgivarbidrag, framstår som adekvat för att uppnå det önskade målet.
(131)
En stödåtgärd som syftar till att minska de löpande sociala kostnader som France Télécom hade under en period då tillhandahållandet av en tjänst under monopol för den övervägande delen av företagets verksamheter inte krävde något effektivt ekonomiskt beteende kan, i ett annat konkurrenssammanhang, bidra till att förbättra det sätt på vilka de tjänster som företaget tidigare hade monopol på levereras, under förutsättning att de konkurrerande företagens avsättning av resurser till deras motsvarande sociala kostnader inte innebär någon snedvridning av den konkurrens som grundas på meriter. Nedan följer visserligen några reservationer angående det adekvata i vissa av lagens bestämmelser i förhållande till syftet med den. Men kommissionen ifrågasätter varken dess legitimitet eller förenlighet med det gemensamma intresset att utveckla marknaderna för elektroniska kommunikationstjänster med en effektiv konkurrens, genom att bidra till tekniska framsteg och ekonomisk tillväxt inom branschen.
6.3.2 Stödåtgärdens nödvändighet
(132)
Den övre gräns för antalet tjänstemän vid France Télécom som infördes genom att 1996 års lag förbjöd nyrekrytering efter den 1 januari 2002 skulle oundvikligen ha lett till en betydande ökning av pensionskostnader för France Télécom i förhållande till antalet fortfarande yrkesverksamma tjänstemän. Eftersom företaget inte längre kunde rekrytera statstjänstemän, vilket för övrigt är förståeligt med tanke på att leveransen av de ifrågavarande tjänsterna numera är konkurrensutsatt, hade France Télécom tvingats bära en större börda för pensionsutbetalningar för den berörda personalen än vad konkurrenterna var och är tvungna att bära. Åtagandet att betala en motprestation till franska staten i enlighet med de ursprungliga bestämmelserna i 1990 års lag gällde för övrigt inte bara för de tjänstemän som var aktiva på den konkurrensutsatta marknaden 1990 och därefter, utan även tjänstemän som redan 1990 var pensionerade från post- och telekommunikationsministeriet.
(133)
Nivån på det bidrag som France Télécom skulle ha behövt betala om man inte ändrat bestämmelserna i 1990 års lag skulle ha legat på 77 % av de indexreglerade bruttolönerna för de aktiva tjänstemännen 2010, enligt Republiken Frankrikes beräkningar. Denna nivå kan jämföras med nivån […] % som skulle möjliggöra lika konkurrensvillkor för gemensamma och icke gemensamma risker mellan France Télécom och dess konkurrenter. I absoluta värden skulle skillnaden motsvara omkring […] miljoner euro årligen över den nivå som skulle garantera lika konkurrensvillkor. Om man inte i lagen hade skrivit in att arbetsgivarbidraget i fortsättningen skulle ha befriande verkan, hade dessutom France Télécom tvingats fortsätta hantera ett behov som ökat avsevärt jämfört med avsättningarna på 3,6 miljarder euro som gjordes redan 1996.
(134)
I detta avseende är de klagande parternas invändningar att France Télécom sedan 1996 har kunnat hantera en betydligt större ekonomisk skuld än den pålaga den franska staten övertagit inte relevant, eftersom de saknar anknytning till den fråga som granskas. Även om den ökning av ekonomiska skulder som France Télécom tagit på sig sedan 1996 och de belopp som det hittills är fråga om verkar motsäga franska statens påstående om att det förelåg risk för konkurs om man fortsatt följa systemet enligt 1990 års lag, framstår stödåtgärden som nödvändig inför framtiden för att France Télécom ska kunna konkurrera på de berörda marknaderna på grundval av sina meriter, utan att hindras av bördan av ärvda sociala kostnader som konkurrenterna slipper.
(135)
Invändningarna från de klagande parterna och teleoperatören om att det behövs en övergripande utvärdering för att bedöma behovet av stödet i förhållande till andra fördelar som France Télécom hade genom sin monopolställning saknar grund. Det stämmer att France Télécom sedan 1996 har behållit en stark ställning på många av de tjänstemarknader där företaget är verksamt i Frankrike, särskilt på grund av de nätverkseffekter som kännetecknar kommunikationsmarknaderna. Likaså har France Télécom utökat sin närvaro på marknaderna i andra medlemsstater och förvärvat starka positioner i bland annat Polen och Spanien. Men som teleoperatören indirekt framhåller i sina synpunkter omfattas France Télécom, på grund av sin dominerande ställning enligt artikel 102 i EUF-fördraget eller sin betydande ställning på marknaden enligt den gällande EU-lagstiftningen om elektroniska kommunikationstjänster (61), av särskilda asymmetriska förpliktelser som inte åligger konkurrenterna med svagare ställning på marknaden.
(136)
Dessa förpliktelser, exempelvis i fråga om tillträde till företagets nät, kostnadsorienterad prissättning och avhållsamhet från kommersiella beteenden som är tillåtna för ett företag utan dominerande ställning, syftar just till att se till att den dominerande ställning som France Télécom ärvt från sin tidigare monopolställning inte ska skada konkurrensen. De särskilda rättsakterna, som utformats och regelmässigt tillämpats av de nationella reglerande myndigheterna och kommissionen (62), är mer målinriktade och effektivare för att åtgärda de eventuella fördelar som France Télécom fortfarande åtnjuter till följd av det tidigare monopolet och som de klagande åberopat.
(137)
Det statliga stöd som är föremålet för detta förfarande framstår också i princip som nödvändigt för att uppnå ett gemensamt intresse genom att förbättra konkurrensvillkoren i samband med pensionskostnaderna och därmed tillhandahållandet av elektroniska kommunikationstjänster.
6.3.3 Stödåtgärdens proportionalitet
(138)
Den finansiella ersättning till staten som infördes genom 1990 års lag som motprestation för beräkning och betalning av pensioner är specifik för France Télécom och ensam i sitt slag. Den princip om fullständig återbetalning som ursprungligen föreskrevs i 1990 års lag ersattes av ett annat system för att bestämma hur stora belopp som skulle betalas till staten som motprestation från och med 1996. I teorin fanns det flera alternativa metoder för att beräkna hur stort arbetsgivarbidrag France Télécom skulle betala, ned till att staten skulle stå för hela kostnaden utan ersättning. Motprestationen beräknas sedan 1997 på grundval av vissa kostnader som belastar konkurrerande företag inom sektorn. För att avgöra om stödet står i proportion till det fastställda målet bör man därför granska om den referens för fastställande av motprestationen som föreskrivs i 1996 års lag är objektiv och välgrundad.
(139)
I andra förfaranden i samband med lättnader av pensionskostnader för tjänstemän vid tidigare monopolinnehavare inom telesektorn, nämligen OTE i Grekland och BT plc i Förenade kungariket, har kommissionen särskilt granskat om dessa företag betalade sociala avgifter som motsvarade konkurrenternas, för att kunna avgöra att det stöd som beviljades dessa operatörer var förenligt respektive oförenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget (63). Kommissionen konstaterar dock i detta fall att de bidrag med befriande verkan som France Télécom betalar varje år och som föreskrivs i 1996 års lag inte kan garantera att företagets sociala kostnader motsvarar konkurrenternas. Den nivå som garanterar lika konkurrensvillkor (taux d’équité concurrentielle, TEC) har inte uppnåtts.
(140)
Frankrike och France Télécom åberopar dock det särskilda schablonbidrag på 5,7 miljarder euro som France Télécom betalade 1997 med tillämpning av 1996 års lag. Schablonbidragets belopp fastställdes 1996 för att under en tioårsperiod kompensera de extrakostnader som 1996 års lag skulle innebära för staten, med beaktande av bokföringstekniska avsättningar som France Télécom hade gjort och som företaget kunde återta under räkenskapsåret 1996-1997. Det särskilda schablonbidraget bestod av följande två delar:
-
Ett belopp på 3,6 miljarder euro motsvarande de avsättningar France Télécom hade gjort fram till 1996 för att kunna möta de framtida pensionskostnader för tjänstemän som man då kunde förutse.
-
Ett belopp på 2,1 miljarder euro (nedan kallat det kompletterande beloppet), som både i de offentliga myndigheternas prognoser och i realiteten motsvarar de sociala nettokostnaderna för utbetalning av pensioner som staten skulle stå för under tioårsperioden mellan 1997 och 2006, till följd av att kostnadsansvaret för pensioner till tjänstemän inom telesektorn överfördes till staten.
(141)
Eftersom schablonbeloppet 5,7 miljarder euro aldrig har varit avsett att kompensera att den nivå som garanterar lika konkurrensvillkor inte har uppnåtts mellan France Télécom och dess konkurrenter, saknas det grund för att väga denna summa mot de årliga bidrag med befriande verkan som skulle ha behövt betalas av France Télécom för att man skulle uppnå en nivå som garanterar lika konkurrensvillkor.
(142)
Däremot framgår det av granskningen av de parlamentariska debatterna att det kompletterande beloppet på 2,1 miljarder euro var avsett att täcka överföringen av kostnaderna mellan 1997 och 2006 och därmed i praktiken eliminera effekterna av stödet under en tioårsperiod. France Télécoms finansiella ansträngning, netto, för detta kompletterande belopp bestod alltså i att under en tioårsperiod finansiera de extrakostnader som reformen innebar för franska staten.
(143)
För övrigt omfattar det särskilda schablonbidraget återtagandet av de bokföringstekniska avsättningarna fram till 1996 som därmed blivit irrelevanta. De avsättningar som återtagits av staten hade gjorts av France Télécom för att möta kostnaderna för de framtida pensionerna och återtagandet eliminerar effekterna av stödet för den period av pensionsutbetalningar som avsättningarna kan täcka.
(144)
Emellertid hänvisar 1996 års lag till ett särskilt och unikt bidrag som ska dras av från de kostnader som överförs till staten under denna period, utan att de tillämpliga bestämmelserna i vare sig finanslagen eller efterföljande dekret anger vilket belopp som skulle bli följden av bestämmelserna. I artikel 6 i 1996 års lag föreskrivs att det särskilda schablonbidraget betalas som en motprestation för statens åtagande att beräkna och betala ut pensioner som beviljats personal som är statstjänstemän. Det är därför hela det särskilda schablonbidragets belopp som ska beaktas i analysen av reformen.
(145)
Eftersom France Télécom i och med betalningen av det särskilda schablonbidraget har täckt kostnaderna för pensioner till pensionerade teletjänstemän och avgiften för kompensation mellan system för en period på omkring femton år har effekterna av stödet neutraliserats. France Télécom har därmed genom betalningen av det särskilda bidraget neutraliserat effekterna av stödet under den perioden. Det är därför motiverat att France Télécom under den perioden inte föreläggs att uppfylla villkoren för stödets förenlighet och följaktligen inte betalar det årliga bidrag som krävs för att uppnå en nivå som garanterar lika konkurrensvillkor som inbegriper de risker som inte är gemensamma med de privatanställda.
(146)
Etapperna i detta resonemang ska granskas i detalj.
(147)
De årliga bidragen med befriande verkan som France Télécom betalat sedan 1996 medger inte att en nivå som garanterar lika konkurrensvillkor uppnås, vilket också framhölls i beslutet om att inleda förfarandet. Detta beror på att den avgiftsnivå som pålades France Télécom bara omfattar de avgifter som motsvarar risker som är gemensamma för privatanställda och statstjänstemän, och därför inte omfattar avgifter som motsvarar icke gemensamma risker, som risken för arbetslöshet och risk för att lönerna inte kan betalas ut vid likvidation eller konkurs.
(148)
Det framgår av tabell 4 att det faktum att endast gemensamma risker beaktades vid beräkningen av det bidrag som France Télécom skulle betala medförde en betydande skillnad mellan den motprestation som France Télécom betalar till staten och de summor företaget skulle ha betalat om bidraget hade fastställts i syfte att garantera helt lika konkurrensvillkor och beräknats på grundval av konkurrenternas avgifter. Därmed uppfyller den stödåtgärd som är följden av lagen inte proportionalitetsprincipen. För att stödet ska kunna uppfylla den principen och för att uppnå det berättigade syftet att förbättra konkurrensvillkoren genom att utjämna beräkningsmetoderna för pålagorna på de företag som är aktiva på de berörda telemarknaderna i Frankrike, borde det stöd som beviljats France Télécom med tillämpning av 1996 års lag ha utjämnat avgifterna, och bör också i framtiden göra detta, genom att man i beräkningen även tar med avgifter gällande de risker som inte är gemensamma för de två personalkategorierna.
(149)
Republiken Frankrikes argument om att statstjänstemännen inte omfattas av vissa risker och att det därför inte är berättigat att betala för dessa risker, kan i detta avseende inte godtas. För det första är det tack vare statliga åtgärder som dessa risker inte föreligger, och därmed är det inte rätt att France Télécom har ekonomisk fördel av detta. Det är t.ex. på grund av franska statens åtagande gentemot de aktiva tjänstemännen hos France Télécom och på grund av att staten är sin egen försäkringsgivare som de inte omfattas av risken att lönerna inte kan betalas ut vid likvidation eller konkurs. Men risken att France Télécom eller någon av dess konkurrenter går i konkurs kan inte uteslutas. I båda fallen rör det sig om en fördel som inte givits företaget, utan direkt till företagets anställda. Lönegarantin träder i kraft efter det att företaget har upphört. Till skillnad från France Télécom måste dock ett konkurrerande företag betala en avgift för att de anställda ska omfattas av lönegaranti om företaget upphör. Det är därför inte motiverat att ge France Télécom en fördel i form av mindre arbetsgivaravgift eller, som i detta fall, i form av att denna risk utesluts ur beräkningsgrunden för France Télécoms bidrag.
(150)
Vidare, och mer grundläggande, så var själva syftet med 1996 års reform, vars logik inte verkar ha dragits till sin spets, att utjämna konkurrensvillkoren i fråga om sociala avgifter och skatter mellan alla konkurrenter inom sektorn, oberoende av statusen för deras personal och av att France Télécom faktiskt hade en skyldighet att ansluta sig till och bidra till de behöriga förvaltningsorganen. Det är just denna strävan efter utjämning av konkurrensvillkoren som kan innebära att den granskade åtgärden är förenlig med den inre marknaden. Frågan om France Télécoms personal var utsatt för dessa risker eller ej är alltså inte relevant i sammanhanget.
(151)
Sammanfattningsvis kan överföringen av ett nettobidrag till staten för att minska dess kostnader för pensioner bara vara förenligt med proportionalitetsprincipen om det innebär en utjämning av konkurrensvillkoren. France Télécom har dock inte försatts i en situation med helt lika villkor med företagen i branschen när det gäller sociala avgifter för löntagarna, eftersom vissa sociala avgifter och skatter inte har tagits med i beräkningen av det årliga bidraget.
(152)
I motsats till vad Republiken Frankrike och France Télécom hävdar, är det heller inte motiverat att beakta särskilda schablonbidrag på 5,7 miljarder euro som France Télécom betalade 1997 och sätta beloppet i förhållande till otillräckligheten i bidraget med befriande verkan från France Télécom.
(153)
Kommissionen måste i varje situation fastställa om tillämpningsvillkoren för undantaget i artikel 107.3 c i EUF-fördraget föreligger, utan hänsyn till kommissionens tidigare beslutspraxis, om det finns en sådan (64).
(154)
I varje fall skiljer sig den reform det är fråga om här avsevärt och i flera hänseenden från den reform som avses i La Poste-beslutet (65), som de franska myndigheterna vill hänvisa till.
(155)
I motsats till den reform som La Poste-beslutet gällde och som Republiken Frankrike och France Télécom hänvisar till skedde reformen av finansieringen av pensioner till tjänstemän vid France Télécom i början av liberaliseringen av France Télécoms verksamhetsmarknader i unionen.
(156)
Det framstår för övrigt som om France Télécom dragit fördel av denna liberalisering genom att etablera sig på andra medlemsstaters marknader, inte bara tack vare ombildningen till aktiebolag utan även delvis tack vare att företaget har kunnat stryka pensionsåtaganden från sin balansräkning och tack vare minskade potentiella kostnader som en följd av reformen. Denna lättnad av åtaganden från balansräkningen har gjort det möjligt för France Télécom att öka sin solvens och sin lånekapacitet. Det framgår av de uppgifter om France Télécoms skulder som de klagande lämnat i sina synpunkter, och som inte bestridits av Republiken Frankrike vad gäller beloppen, att France Télécoms nettoskuld ökade från 19,2 miljarder euro 1997 till 83 miljarder euro 2002.
(157)
Bakgrunden till denna betydande skuldökning kan vara en investeringspolitik för expansion till de övriga medlemsstaternas marknader som möjliggjorts av liberaliseringen. Dock kvarstår att det frigörande av medel som krävdes delvis har möjliggjorts av lättnaden av pensionskostnader på ett nettobelopp av […] miljarder euro som överfördes till staten 1996. Synpunkterna från teleoperatören (vilka tas upp i skäl 68) som går ut på att stödet har gjort det möjligt, om än indirekt, för France Télécom att finansiera sin internationella expansion, saknar därmed inte grund.
(158)
Däremot är inte alla marknader för posttjänster där franska La Poste kan vara verksamt i unionen öppna för konkurrens ännu och kommer inte att vara det förrän 2012, dvs. sex år efter reformen av finansiering av pensioner vid La Poste (66). Stödet till France Télécom på de helt öppna marknaderna har därför en mer konkurrenshämmande effekt än stödet till La Poste. Det finns alltså inte någon total parallell när det gäller villkoren för stödets förenlighet, eftersom det rör sig om olika konkurrenssituationer på marknader där det också förelåg skillnader med avseende på prioritering av liberalisering på EU-nivå och konkurrenskraft i ekonomin. Därav följer att kriteriet gemensamt intresse som avses i artikel 107.3 c i EUF-fördraget inte nödvändigtvis ska bedömas lika i de två fallen.
(159)
Dessutom var La Postes ekonomiska situation och därmed dess förmåga att expandera till utländska marknader eller stärka sin position på den franska marknaden inte jämförbar med France Télécoms. Som framhölls i La Poste-beslutet skulle La Poste utan 2006 års reform, på grund av övergången till nya redovisningsstandarder, tvingats att i sina räkenskaper göra avsättningar för det åtagande mot staten som företaget dittills gjort utanför balansräkningen med ett belopp på 76 miljarder euro (67). Till skillnad från La Poste gjorde France Télécom avsättningar i sin bokföring för att möta framtida åtaganden utan reformen, vilket gör att företagens finansiella situation objektivt skiljer sig åt.
(160)
Likaså skulle avsaknaden av en reform för France Télécom och en fortsatt tillämpning av det system som infördes med 1990 års lag medfört en ökning av pensionskostnaderna som skulle ha blivit betydande från och med 2005-2007 enligt den tidens prognoser som beskrivs i skäl 30, vilket styrks av de resultat man fått fram i efterhand och som framgår av tabell 3. Vid tidpunkten för denna reform skulle en fortsättning av den lag som då var tillämplig på La Poste inneburit en årlig extra kostnad på omkring […] miljoner euro för la Poste (68).
(161)
Det kan alltså inte konstateras att de två företagens situation enligt den lag som gällde före de båda respektive reformerna var liknande, och att reformernas effekt på konkurrensen följaktligen också var det. Fakta visar på motsatsen. Därmed är det ogrundat att en granskning skulle leda till liknande slutsatser i de båda fallen.
(162)
I La Poste-beslutet fanns det för övrigt tillräckliga skäl för att anse att det särskilda schablonbidraget i framtiden kunde återanvändas som en förskottsbetalning av bidragen med anknytning till den justerade nivån som garanterar lika konkurrensvillkor. Dessa skäl saknas i det aktuella ärendet. Villkoret om återanvändning av La Postes särskilda schablonbidrag fastställdes nämligen efter det att kommissionen inlett det formella granskningsförfarandet och ifrågasatt undervärderingen av det bidrag med befriande verkan som skulle krävas för att komma upp i en nivå som garanterar lika konkurrensvillkor.
(163)
Även om de franska myndigheterna inte uttryckligen medgivit det, var alltså användningen av det särskilda schablonbidraget i La Poste-beslutet i stor utsträckning resultatet av en förhandling mellan kommissionen och medlemsstaten med syftet att se till att bidraget med befriande verkan skulle garantera en nivå som garanterar lika konkurrensvillkor. I dessa förhandlingar var de franska myndigheternas utgångspunkt, som framställs i deras anmälan av den 23 juni 2006, efter de första kontakterna i ärendet i december 2005, att det särskilda schablonbidraget som föreslagits för La Poste inte var nödvändigt för att garantera lika konkurrensvillkor, till skillnad från förslaget om den planerade reformen av det årliga bidraget.
(164)
Kommissionens beslut innebar därför inte ett godkännande av en reform som redan trätt i kraft, vilket France Télécom verkar hävda. Anmälan och beslutet om att inleda förfarandet av den 12 oktober 2006 kom nämligen före antagandet av lag nr 2006-1771 av den 30 december 2006 (korrigerande finanslag för 2006) som fastställer det särskilda bidragets belopp. Förhandlingarna gällde flera aspekter av reformen, och bland annat beaktandet av den fördel som den tidigare anmälda reformen hade kunnat innebära, den planerade beräkningsgrunden för bidragsnivån och metoder för att beakta La Banque Postales särdrag i förhållande till postverksamheten och den berörda personalen. Förhandlingarna genomfördes och det var först i de franska myndigheternas synpunkter av den 8 juni 2007 som dessa myndigheter godkände metoderna för betalning av det särskilda bidraget inom ramen för en övergripande överenskommelse om reformen, och därmed reviderade den ståndpunkt man antagit i fråga om det särskilda schablonbidraget och beräkningsmetoden för de framtida årliga bidragen.
(165)
Till skillnad från det statliga organet för förvaltningen av France Télécoms bidrag, som genom bestämmelserna i 1997 års finanslag styrdes av strikta regler om de årliga utbetalningarna till staten, var det statliga förvaltningsorgan som förvaltade La Postes särskilda bidrag inte bundet av specifika regler (69). Eftersom det rörde sig om ett särskilt bidrag som skulle betalas och som inte var öronmärkt kunde kommissionen konstatera att Republiken Frankrike kunde ha minskat det särskilda bidragets belopp och ökat de årliga bidragen från La Poste i motsvarande grad.
(166)
Man kan vidare konstatera att i 1996 års lag fastställs beräkningen av det årliga bidrag som regelbundet betalas in till staten som motprestation för pensionerna till tjänstemännen, utan att det är tal om att beakta risker som inte är gemensamma för tjänstemän och privatanställda. I det avseendet har domstolen och förstainstansrätten, i fråga om den bolagsskatt som France Télécom skulle betala, förklarat att en kostnadslättnad inte kan kompenseras genom åläggandet av en specifik pålaga av annat slag, särskilt när medlemsstaten, i detta fall Republiken Frankrike, inte har visat att de tidigare beskattningsmetoderna införts för att därefter genomföra en lägre beskattning enligt en annan skatteordning (70).
(167)
Kommissionen kan inte bortse från att avsikten med det särskilda schablonbidraget som betalades redan 1997 var att delvis kompensera den franska staten för den ekonomiska börda som pålagts den genom 1996 års lag, vilket också uttryckligen sägs i artikel 6 i den lagen.
(168)
Det följer också av innehållet i rapporten till senaten som nämns i skäl 27 att lagstiftaren vid fastställandet av det särskilda bidraget inte strävat efter att beakta, och än mindre kompensera, skillnaden mellan de årliga bidragen från France Télécom och de relativt högre bidragen från företagets konkurrenter. Tvärtom har lagstiftaren avsiktligt ålagt France Télécom att betala årliga avgifter som inte täcker de risker som inte är gemensamma för de två personalkategorierna (tjänstemän och andra) och detta utan att man gjort någon koppling mellan valet att göra så och betalningen av det särskilda bidraget 1997.
(169)
Den kostnad som schablonbidraget innebar för France Télécom betalades in som allmän inkomst i statsbudgeten, placerades hos förvaltningsorganet och förbrukades. Under dessa omständigheter kan kommissionen därför inte helt eller delvis, fiktivt och i efterhand öronmärka det redan förbrukade särskilda schablonbidraget till ett syfte som fullständigt skiljer sig från vad de franska myndigheterna har använt det till och som inte föreskrivs i lagen, nämligen kompensation för att man inte beaktat risker som inte är gemensamma för privatanställda och statstjänstemän. Schablonbidraget har alltså inte inrättats med tanken att inom ramen för ett annat lagstadgat system fullständigt likställa France Télécoms årliga avgifter med konkurrenternas.
(170)
Av samma skäl och på grund av de regler om förvaltning och utbetalning till statsbudgeten som föreskrivits i finanslagarna sedan 1997 och som hittills har genomförts, kan Republiken Frankrikes påståenden och beräkningar, som syftar till att visa att 1996 års reform hittills lett till ett avsevärt överskott för staten, inte godtas.
(171)
Med beaktande av det behöriga förvaltningsorganets metoder för förvaltning och utnyttjande av det särskilda schablonbidraget från France Télécom, i enlighet med finanslagarna, och med beaktande av de sifferuppgifter som lämnats av Republiken Frankrike om de faktiska utbetalningarna sedan 1997, vilka beskrivs i skälen 36 och 37 och i tabell 3, finns anledning att konstatera att de inkomster som Republiken Frankrike vill åberopa, med en placering som skapar ränteintäkter på 7 %, aldrig har existerat.
[…]. Detta påstående återspeglar heller inte de franska myndigheternas verkliga beteende. Enligt de förvaltningsregler som fastställts i finanslagarna efter inrättandet av förvaltningsorganet, har detta inte genererat sådana inkomster, vilket för övrigt inte heller var planerat, och det har inte skapats ränteintäkter. Tvärtom skulle förvaltningsorganets resurser vara helt förbrukade den 31 december 2011. De skulle ha varit förbrukade tidigare om de hade varit öronmärkta för finansieringen av 1996 års reform - vilket Republiken Frankrike för övrigt bestrider att de var - även om man räknar med de ytterligare inkomsterna av bolagsskatten, som de franska myndigheterna åberopar. Det vore dock orätt att räkna med bolagsskatten som en ökning av intäkterna, eftersom detta leder till en sammanblandning av statens olika roller. Den sammanslagning av statens olika roller som föreslås av de franska myndigheterna kan inte godtas och det är viktigt att skilja mellan dels staten som beviljare av ett stöd till France Télécom genom åtagandet att betala pensionerna till tjänstemännen i syfte att utveckla en konkurrenssituation som grundas på meriter, dels staten som aktieägare i France Télécom och slutligen staten som offentlig makt som utövar sin beskattningsrätt.
(172)
Vidare bör det noteras att Republiken Frankrikes och France Télécoms yrkande att det särskilda bidraget ska beaktas för att granska reformens förenlighet med fördraget motsäger de synpunkter som Republiken Frankrike formulerat i sin skrivelse av den 17 mars 2004, enligt vilka det särskilda schablonbidraget som föreskrivs i artikel 6 i lagen av den 26 juli 1996 därför inte kan betraktas som en kompensation för en påstådd fördel. Analysen av beloppet saknar därför än mer betydelse med beaktande av reglerna om statligt stöd eftersom beloppet var ett särskilt bidrag till företagets enda aktieägare (franska staten), som kunde liknas vid en särskild vinstutdelning innan företaget öppnades för privata investerares kapital.
(173)
Det finns en viss ekonomisk och finansiell logik i resonemangen bakom Republiken Frankrikes dåvarande argumentering. Det är rimligt att en ensam aktieägare dagarna innan företaget öppnas för andra investerares kapital tar hem så mycket som möjligt av de medel som finns tillgängliga i företaget för egen vinning, i den mån detta inte påverkar placeringens attraktivitet. Den sistnämnda aspekten har beaktats i de finansiella parametrarna för France Télécoms ingående balansräkning, som det särskilda schablonbidragets belopp indirekt är ett resultat av, vilket togs upp inför parlamentet 1996. Det var därför helt konsekvent att staten som ensam aktieägare ville ta ut ett så stort belopp som möjligt som särskild vinstutdelning, med Republiken Frankrikes egna ord, hellre än att lämna kvar medlen i företaget, eftersom staten efter öppnandet för annat kapital 1997 bara skulle kunna få den utdelning som motsvarade dess kvarvarande andel av aktierna i det återstående kapitalet.
(174)
Giltigheten i det resonemang som på den tiden framfördes av Republiken Frankrike, som begärde att analysen av engångsavgiften på 5,7 miljarder euro inte skulle beaktas vid bedömningen av reformen i förhållande till reglerna om statligt stöd, bekräftas för övrigt av dess synpunkter under förfarandets gång. Republiken Frankrike har, genom att förklara att engångsavgiftens belopp inte kalibrerats med beaktande av statens beräknade kostnader för reformen eller de fördelar som France Télécom skulle ha av den utan med beaktande av företagets betalningsförmåga, indikerat att påförandet av en engångsavgift snarare skulle bero på agerandet från en förvarnad ensam aktieägare än på agerandet från en reglerande statsmakt som var mån om att balansera de pensionskostnader den åtagit sig i och med reformen.
(175)
Om detta resonemang skulle följas borde inte kommissionen, som Republiken Frankrike då begärde, beakta det särskilda schablonbidraget i sin analys av reformens förenlighet med reglerna om statligt stöd. Därav följer att det bara är minskningen av France Télécoms årliga bidrag till en nivå under konkurrenternas, som infördes genom reformen från och med 1997, som ska tas i beaktande.
(176)
Av samma skäl kan inte kommissionen beakta synpunkterna från de klagande där de begär att det ska inrättas mekanismer för justering av det särskilda schablonbidraget som betalades 1997 och av det årliga arbetsgivarbidraget från France Télécom för att se till att reformen blir finansiellt neutral. Detta skulle också innebära en ny beräkning och en fiktiv omfördelning i efterhand av hela eller en del av det särskilda schablonbidrag som betalats till statsbudgeten 1997. Den begärda mekanismen skulle också innebära att man inrättar en efterhandskontroll, år från år, vars syfte inte skulle vara att garantera att det beviljade stödet är proportionerligt, även om det minskats genom det särskilda schablonbidraget 1997, utan att eliminera varje inslag av stöd från reformen.
(177)
Däremot finns det anledning att granska huruvida betalningen av det särskilda bidraget kan beaktas vid värderingen av stödåtgärdernas förenlighet med den inre marknaden om man ser till motiveringen av denna betalning enligt 1996 års lag.
(178)
Enligt 1996 års lag betalades det särskilda schablonbidraget 1997 som motprestation för statens åtagande att stå för pensionerna. Därför bör man beakta effekterna av schablonbidraget i den övergripande finansiella utvärderingen av den reform som infördes genom 1996 års lag i dess nuvarande tillämpning. Det finns också skäl att beakta den tidsperiod under vilken pensionskostnaderna täcktes av det särskilda schablonbidraget.
(179)
För att kunna jämföra kassaflödena för France Télécom över tid, dvs. betalningen av det särskilda bidraget 1997 och därefter de mindre årliga avgifterna till följd av 1996 års lag, måste beloppen diskonteras. Under 1997 gjordes flera avbetalningar på det särskilda bidraget fram till oktober 1997, även om det faktum att bidraget finansierades genom lån i praktiken sköt upp den ekonomiska belastningen för France Télécom. Å andra sidan började företaget betala bidraget med befriande verkan i början av 1997. Diskonteringsräntan bör i princip vara den som framgår av kommissionens meddelanden om fastställande av diskonteringsräntan (71), vilken som ett illustrerande exempel låg på 5,53 % i oktober 1997. Det bör undersökas om det här vore lämpligt att använda en annan diskonteringsränta än den som anges i det tillämpliga meddelandet, och därmed göra avsteg från de regler som kommissionen fastställt och meddelat medlemsstaterna och som den ska tillämpa om inte undantag vederbörligen kan motiveras.
(180)
Den diskonteringsränta på 7 % som använts av den franska statens försäkringsmatematiker för diskontering av de kassaflöden som följer av reformen från 1996 fram till 2043 saknar i detta avseende grund, […], eftersom den nuvarande analysen gäller en kortare period i och med den konstaterade tidsplanen. Diskonteringsräntan på 7 % ligger också betydligt högre än genomsnittet för de årliga diskonteringsräntorna för perioden 1997-2010 som Republiken Frankrike angivit till 4,4 % i sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet, eller diskonteringsräntan […] % som anges för 1998 i reformen av formerna för finansiering av pensioner vid La Poste (72).
(181)
De räntesatser på omkring 7 % för 15-åriga OAT för 1996 som Republiken Frankrike åberopat kan inte heller godtas. Räntesatsen ska fastställas för 1997 och inte enligt genomsnittet för 1996. Dessutom är 15 år för länge med tanke på storleken på de årliga utbetalningar som det särskilda schablonbidraget teoretiskt sett skulle ha täckt under perioden, för vilka enbart räntorna inte hade räckt till. Alternativt hade man kunnat välja att använda en sammanställd räntesats, konstruerad med utgångspunkt från olika räntesatser vid placeringsoptimering av det särskilda schablonbidraget för att hantera tidsplanen för de finansiella flöden som följde av 1996 års reform ur franska statens synvinkel. Förutom att en sådan räntesats, på omkring 5,50 %, inte skulle skilja sig nämnvärt från kommissionens referensränta för oktober 1997, skulle man med detta alternativ inte ta hänsyn till att analysen görs ur France Télécoms synvinkel (73).
(182)
Slutligen ska i detta sammanhang framhållas att den referensränta på 7 % för France Télécoms obligationslån mellan 1991 och 1997 som åberopats av Republiken Frankrike gäller en sexårsperiod långt före de aktuella händelserna. I detta fall har France Télécom finansierat det särskilda schablonbidraget 1996 med huvudsakligen kortfristiga emissioner och i betydligt mindre omfattning med obligationsemissioner. En diskonteringsränta beräknad på grundval av de räntor som France Télécom betalat på de nya skulder företaget ådrog sig 1996 skulle uppgå till 4,8 %, enligt företagets balansräkning per den 31 december 1996 (74). En sådan räntesats stämmer med de faktiska finansiella kostnader som France Télécom vid den tiden hade för att finansiera det särskilda bidraget. Det verkar dock rimligt att inte låta diskonteringsräntan bero på de val företaget gjorde på den tiden utan att i stället använda den objektiva referens som kommissionen använder i sitt meddelande som är tillämpligt beträffande diskonteringsräntan (75).
(183)
Sammanfattningsvis är det i det aktuella fallet inte lämpligt att använda en annan referensränta än den som följer av kommissionens meddelande som är tillämpligt i ärendet och att därmed göra avsteg från de regler som kommissionen fastställt och meddelat medlemsstaterna.
Tabell 5
Finansiella flöden för France Télécom till följd av 1996 års reform (1997-2011)
(milj. euro)
År
Utbetalda pensioner
(A)
Kompensation och överkompensation
(B)
Årliga bidrag
(C)
Fördel för FT
(D)
(A + B - C) (76)
Engångsavgift 1 jan.
(E)
Ränta
(F)
Engångsavgift 31 dec.
(E + F - D)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(uppskattat värde)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Med en kapitalisering till en diskonteringsränta på 5,53 %, bör engångsavgiften fram till första kvartalet 2012 (78) kompensera för den minskning av de årliga kostnaderna som France Télécom har åtnjutit genom 1996 års reform.
(185)
Sluttiden för denna kompensation som neutraliserar effekterna av reformen skulle för övrigt på några månader när sammanfalla med det faktiska uttömmandet av resurserna hos det statliga förvaltningsorgan som har till uppgift att förvalta det särskilda bidraget från France Télécom, vilket beräknats inträffa den 31 december 2011. Till diskonteringsanalysen tillkommer också det faktum att det särskilda bidraget i alla händelser faktiskt skulle ha varit förbrukat. Därmed skulle det inte ha funnits några belopp som inte återbetalats till staten och som kunde ha omfördelats på annat sätt än så som föreskrivits genom tillämpliga finanslagar.
(186)
På grund av inbetalningen av det särskilda bidraget 1997 är det därför berättigat att France Télécom inte ålagts att betala ett extra årligt bidrag för perioden från den 1 januari 1997 fram till ett datum efter den 31 december 2010 som ännu inte exakt fastställts. Eftersom siffrorna i tabell 5 för 2011 och för kompensationen och överkompensationen bara är uppskattningar måste nämligen det exakta datumet fastställas av Republiken Frankrike på grundval av de slutliga datumen för betalningarna, de slutliga belopp som betalats ut i förmåner samt de minskade avgifterna och andra fördelar för France Télécom som följer av 1996 års lag, enligt de beräkningsprinciper som anges i tabell 5.
(187)
Efter neutraliseringen av effekterna av det särskilda bidraget och uttömmandet av de resurser som betalats till staten kommer i gengäld det stöd som 1996 beviljades France Télécom att få full effekt och ge France Télécom en fördel i förhållande till konkurrenterna. Stödet kan då bara vara berättigat om det villkoras av att France Télécom betalar ett bidrag med befriande verkan som beräknas till en nivå som garanterar lika konkurrensvillkor. Således, om ingen ändring hade gjorts av bestämmelserna i 1990 års lag i dess lydelse enligt 1996 års lag och i de därmed sammanhängande tillämpliga bestämmelserna, i den mån dessa föreskriver att bidraget med befriande verkan ska beräknas så att det utjämnar nivåerna för obligatoriska lönebaserade sociala avgifter och skatter mellan France Télécom och övriga företag inom telesektorn som omfattas av civilrättsliga bestämmelser om sociala förmåner, och att den beräkningen endast ska tillämpas för de risker som är gemensamma för privatanställda och statstjänstemän, skulle det stöd som beviljats France Télécom fram till upphörandet av de finansiella åtaganden som staten tagit på sig i France Télécoms ställe enligt 1996 års lag inte uppfylla proportionalitetsprincipen.
(188)
För att stödet ska uppfylla kriteriet om det gemensamma intresset enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget och anses vara förenligt krävs alltså att det uppfyller de kriterier som anges i detta beslut.
7. VILLKOR FÖR STÖDETS FÖRENLIGHET I FRAMTIDEN
(189)
Republiken Frankrike måste följaktligen ändra sin lagstiftning för fastställande, beräkning och uttag av det bidrag med befriande verkan som France Télécom ska betala, så att det utjämnar nivåerna för obligatoriska lönebaserade sociala avgifter och skatter mellan France Télécom och övriga företag inom telesektorn som omfattas av civilrättsliga bestämmelser om sociala förmåner. Dessutom måste beräkningsmetoderna och -parametrarna fastställas på ett öppet och objektivt sätt och kunna kontrolleras och överklagas.
(190)
Vid beräkningen av bidraget med befriande verkan måste Republiken Frankrike också effektivt utjämna nivåerna för obligatoriska lönebaserade sociala avgifter och skatter mellan France Télécom och övriga företag inom telesektorn som omfattas av civilrättsliga bestämmelser om sociala förmåner med beaktande även av de risker som inte är gemensamma för privatanställda och tjänstemän som är anställda vid France Télécom.
(191)
I Republiken Frankrikes synpunkter, som utvecklas mer ingående i de uppdaterade bilagorna III och V, har de franska myndigheterna gjort uppskattningar av nivån på det bidrag med befriande verkan som France Télécom skulle ha betalat sedan 1997 (se tabell 4) om de icke gemensamma riskerna hade tagits med i beräkningen (nedan kallad den justerade nivån). Den justerade nivån omfattar både avgifterna för arbetslöshetsförsäkring och försäkring mot utebliven löneutbetalning, som höjer nivån, och de specifika avgifter som France Télécoms konkurrenter inte betalar, som solidaritetsbidraget på 1 % och kontantförmånerna vid avbrott i arbetet som omfattas av France Télécoms egenförsäkring, vilka minskar nivån. Resultatet blir en nivå som ligger cirka 7 procentenheter högre än den nivå som faktiskt tillämpas för närvarande.
(192)
Denna nivå garanterar lika konkurrensvillkor i stället för de bara delvis lika konkurrensvillkor som infördes genom 1996 års lag, samtidigt som France Télécoms särskilda sociala avgifter beaktas. Kommissionen bestrider alltså inte de principer, beräkningsunderlag eller beräkningsmetoder som Republiken Frankrike har använt för att fastställa en justerad nivå på bidraget med befriande verkan för att utjämna nivåerna för obligatoriska lönebaserade sociala avgifter och skatter mellan France Télécom och övriga företag inom telesektorn som omfattas av civilrättsliga bestämmelser om sociala förmåner, såsom de anges i de uppdaterade synpunkterna från Republiken Frankrike och beskrivs och detaljförklaras i bilagorna III och V till dessa synpunkter.
(193)
Följaktligen bör Republiken Frankrike, vid den årliga beräkningen av den nivå på bidraget som garanterar lika konkurrensvillkor, använda de principer, beräkningsunderlag och beräkningsmetoder som nämns i synpunkterna som avses i skäl 191. Särskilt bör den justerade nivån omfatta såväl avgifterna för arbetslöshetsförsäkring och försäkring mot utebliven löneutbetalning och de specifika avgifter som France Télécoms konkurrenter inte betalar, som solidaritetsbidraget på 1 % och kontantförmånerna vid avbrott i arbetet som omfattas av France Télécoms egenförsäkring.
(194)
Denna utjämning i praktiken kommer att garantera lika konkurrensvillkor mellan France Télécom och dess konkurrenter samt garantera att stödet som trädde i kraft 1996 blir proportionerligt och förenligt med den inre marknaden.
8. SLUTSATSER
(195)
Kommissionen konstaterar att Republiken Frankrike, genom 1996 års reform av finansieringen av pensionerna för statstjänstemän vid France Télécom har genomfört ett statligt stöd som alltsedan ikraftträdandet står i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget.
(196)
Genomförandet av detta stöd sedan 1997 har medfört en lättnad av France Télécoms årliga sociala kostnader. Denna effekt har dock neutraliserats, åtminstone fram till 2010, genom betalningen av det särskilda schablonbidrag som föreskrivs i reformen. Neutraliseringen motiverar att de villkor som kan skapa lika konkurrensvillkor mellan France Télécom och dess konkurrenter i fråga om avgifter och som kan göra stödet förenligt med den inre marknaden tillämpas från och med ett datum efter den 31 december 2010, vilket återstår att fastställa.
(197)
I den mån och under förutsättning att Republiken Frankrike vid beräkningen av det bidrag med befriande verkan som France Télécom ska betala beaktar nivåerna för obligatoriska lönebaserade sociala avgifter och skatter för France Télécom och för övriga företag inom telesektorn som omfattas av civilrättsliga bestämmelser om sociala förmåner, med beaktande även av de risker som inte är gemensamma för privatanställda och statstjänstemän, kan den reform som infördes genom 1996 års lag förklaras förenlig med den inre marknaden med tillämpning av artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Republiken Frankrike ska alltså vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla det villkor som anges i detta skäl, särskilt lagstiftande och reglerande åtgärder.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd som följer av minskningen av de belopp som ska betalas till staten som motprestation för beräkning och utbetalning av pensioner som beviljats enligt civil- och militärpensionslagen till tjänstemän vid France Télécom med tillämpning av lag nr 96-660 av den 26 juli 1996 om det statliga bolaget (entreprise nationale) France Télécom, som ändrar lag nr 90-568 av den 2 juli 1990 om organisationen av den offentliga post- och telekommunikationsverksamheten, är förenligt med den inre marknaden enligt villkoren i artikel 2.
Artikel 2
Arbetsgivarbidraget med befriande verkan som ska betalas av France Télécom enligt artikel 30 c i lag nr 90-568 av den 2 juli 1990 om organisationen av den offentliga post- och telekommunikationsverksamheten, ska beräknas och uppbäras så att det utjämnar nivåerna för alla obligatoriska lönebaserade sociala avgifter och skatter mellan France Télécom och övriga företag inom telesektorn som omfattas av civilrättsliga bestämmelser om sociala förmåner.
För att uppfylla detta villkor måste Republiken Frankrike senast sju månader från delgivningen av detta beslut göra följande:
a)
Ändra artikel 30 i lag nro90-568 av den 2 juli 1990 om organisationen av den offentliga post- och telekommunikationsverksamheten samt de förordningar och andra rättsakter som antagits för tillämpningen av denna, så att underlaget för beräkning och betalning av det arbetsgivarbidrag med befriande verkan som France Télécom ska betala inte begränsas till de risker som är gemensamma för privatanställda och statstjänstemän utan även omfattar icke gemensamma risker.
b)
Från och med det datum då det särskilda bidrag som inrättats genom lag nr 96-660 av den 26 juli 1996, kapitaliserat enligt den diskonteringsränta som följer av tillämpningen av kommissionens tillämpliga meddelande om metoden för fastställande av referensräntan och diskonteringsräntan, är lika stort som de bidrag och avgifter som France Télécom skulle ha fortsatt betala enligt artikel 30 i lag nro90-568 av den 2 juli 1990 i dess ursprungliga lydelse, avkräva France Télécom ett arbetsgivarbidrag med befriande verkan som beräknas enligt de metoder som anges i led a med beaktande av både gemensamma och icke gemensamma risker för privatanställda och statstjänstemän.
Artikel 3
1. Inom två månader från delgivningen av detta beslut ska Republiken Frankrike till kommissionen överlämna en detaljerad beskrivning av de åtgärder som planeras eller redan har vidtagits för att följa beslutet. Republiken Frankrike ska särskilt meddela kommissionen följande:
a)
Hur arbetet med ändringarna av lagstiftning och förordningar som avses i artikel 2 framskrider.
b)
De slutgiltiga beloppen för kompensationer och bidrag för år 2011 och i förekommande fall de planerade beloppen för år 2012, med beaktande av bland annat det eventuella saldot av det särskilda bidragets kapitaliserade belopp.
c)
Beloppen för arbetsgivarbidraget med befriande verkan som beräknats enligt de metoder som anges i artikel 2 för de kommande betalningarna, i avvaktan på lagändringen.
d)
Betalning av arbetsgivarbidrag som skett efter det att det särskilda bidrag som inrättats genom lag nr 96-660 av den 26 juli 1996, kapitaliserat enligt den diskonteringsränta som följer av tillämpningen av kommissionens tillämpliga meddelande om metoden för fastställande av referensräntan och diskonteringsräntan, inte längre neutraliserar effekterna av 1996 års reform.
2. Republiken Frankrike ska hålla kommissionen underrättad om de nationella åtgärderna som vidtagits för att verkställa detta beslut. På kommissionens begäran ska Republiken Frankrike omedelbart lämna all information om de åtgärder som planeras eller redan har vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 4
Detta beslut riktar sig till Republiken Frankrike.
Utfärdat i Bryssel den 20 december 2011.