РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно мярка C 36/07 (ex NN 25/07), приведена в действие от Германия в полза на Deutsche Post AG
(нотифицирано под номер C(2012) 184)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/636/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
I.1. Процедури за държавна помощ
I.1.1. Решението за откриване от 1999 г. и отрицателното решение от 2002 г.
(1)
През 1994 г. United Parcel Service (наричано по-нататък „UPS“) подаде жалба относно предоставянето на неправомерна помощ на Deutsche Bundespost Postdienst (наричано по-нататък „Postdienst“).
(2)
След откриването на процедурата на 23 октомври 1999 г. (наричано по-нататък „решението за откриване от 1999 г.“) Германия представи мнение на 16 септември 1999 г. След публикуването на решението за откриване Комисията получи мнения от 14 заинтересовани страни, които са надлежно предадени на германското правителство с писмо от 15 декември 1999 г., с което на Германия беше дадена възможност да представи своите съображения по тези мнения. Германия отговори с писмо от 1 февруари 2000 г., регистрирано като получено на 2 февруари 2000 г.
(3)
Комисията взе окончателно отрицателно решение (3) на 19 юни 2002 г. (наричано по-нататък „решението от 2002 г.“), като констатира, че Postdienst и неговият приемник Deutsche Post AG (наричано по-нататък „DPAG“; Postdienst и DPAG заедно ще бъдат наричани Deutsche Post) са определяли цени за услугите за колетни пратки от врата до врата под присъщите разходи за себестойност и че тази агресивна ценова политика не е част от задължението за универсална услуга на Deutsche Post. Произтичащите от това загуби в размер на 572 млн. EUR в крайна сметка са финансирани, в нарушение на членове 106 и 107 от ДФЕС, с държавните ресурси, които са били предоставени на Deutsche Post под различни форми (например държавни компенсационни плащания от друго дъщерно предприятие, Deutsche Bundespost Telekom (наричано по-нататък „Telekom“), държавни гаранции по заеми и държавни субсидии за финансиране на пенсиите на държавните служители в пощенските служби).
(4)
Вследствие на искането на Комисията Германия възстанови от DPAG несъвместимата държавна помощ в размер на 572 млн. EUR. Deutsche Post оспори решението пред съдилищата на Съюза.
(5)
В решението си от 2008 г. (4) Общият съд (наричан по-нататък „Съдът“) анулира отрицателното решение на Комисията от 2002 г., тъй като Комисията не е направила изчерпателен анализ на всички приходи и разходи, свързани с универсални услуги, за да определи дали Deutsche Post е получило недостатъчна компенсация или свръхкомпенсация.
(6)
Впоследствие Германия изплати възстановената държавна помощ в размер на 572 млн. EUR заедно с натрупаните лихви на Deutsche Post.
(7)
На 2 септември 2010 г. Съдът на Европейските общности отхвърли жалбата на Комисията срещу решението на Общия съд (5).
I.1.2. Други жалби след отрицателното решение от 2002 г.
(8)
На 13 май 2004 г. UPS подаде нова жалба относно неправомерна държавна помощ, предоставена на Deutsche Post след отрицателното решение от 2002 г. UPS твърди, че в решението от 2002 г. не са разгледани всички мерки, изброени в първоначалната жалба от 1994 г., и че Deutsche Post се е ползвало от финансови облаги, които са значително по-големи от несъвместимата помощ в размер на 572 млн. EUR. UPS също така е на мнение, че Deutsche Post е използвало държавни ресурси за разширяване на своята дейност по доставка на колетни пратки (например за придобиване на други дружества) и за продажба на услуги на неоправдано ниски трансферни цени на своите дъщерни предприятия Postbank AG и Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (наричани по-нататък „DPEED“), които развиват дейност съответно в областта на банковите услуги и разпространението на служебни колетни пратки под марката DHL.
(9)
На 9 ноември 2004 г. и на 1 април 2005 г. Комисията изпрати до Германия искания за информация. Германия представи отговори съответно на 2 декември 2004 г. и на 3 юни 2005 г.
(10)
На 16 юли 2004 г. TNT Post AG & Co KG (наричано по-нататък „TNT“) подаде жалба, в която също се твърди, че Deutsche Post е продавало услуги на неоправдано ниски трансферни цени на Postbank AG. Дружеството твърди, че докато Postbank AG е платило единствено променливите разходи за предоставените услуги, Deutsche Post е финансирало общите постоянни разходи на разпространителската мрежа изцяло от приходите от своя монопол в областта на писмовните пратки.
(11)
На 11 ноември 2004 г. и на 25 април 2005 г. Комисията изпрати до Германия искания за информация. Германия представи отговори съответно на 17 декември 2004 г. и на 23 юни 2005 г.
I.1.3. Решение за разширяване на обхвата от 2007 г.
(12)
След новите жалби Комисията с писмо от 12 септември 2007 г. (6) информира Германия за решението си да разшири обхвата на процедурата (наричано по-нататък „решението за разширяване от 2007 г.“), която първоначално е била открита през 1999 г. Целта на решението за разширяване от 2007 г. е да бъде включена новата представена информация и да бъдат подробно разгледани всички потенциални нарушения на конкуренцията, произтичащи от предоставените на Deutsche Post публични мерки (за повече подробности относно държавните компенсационни плащания, държавните гаранции, пенсионните субсидии и изключителната лицензия за предоставяне на пощенски услуги, свързани с писма, вж. раздел I.1.14).
(13)
Комисията счете за необходимо да възстанови в подробности счетоводните отчети на Deutsche Post за периода 1990-2007 г., за да получи яснота относно въздействието на държавната помощ върху приходите и разходите, свързани с различните услуги, предоставяни от Deutsche Post.
I.1.4. Мнение на Германия относно решението за разширяване от 2007 г.
(14)
Германия изпрати мнението си на 14 декември 2007 г. и Deutsche Post оспори решението за разширяване от 2007 г. (вж. също раздел I.3.1).
I.1.5. Мнения на трети страни относно решението за разширяване от 2007 г. и забележки на Германия по мненията на трети страни
(15)
На 16 ноември 2007 г. UPS и TNT представиха своите мнения.
(16)
След искане за удължаване на срока от 20 декември 2007 г. Германия представи своите забележки по мненията на TNT и UPS на 12 март 2008 г.
I.1.6. Избор на външен експерт
(17)
На 23 януари 2008 г. Комисията публикува покана за участие в търг за експертно проучване, за да се подпомогне Комисията при установяването дали Deutsche Post е получило свръхкомпенсация за задълженията си за универсална услуга за периода 1990-2007 г. (7).
(18)
На 18 юни 2008 г. Комисията сключи договор с WIK Consult GmbH, което е специализирано в областта на аналитичното счетоводство в пощенския сектор.
I.1.7. Мнение на Германия относно достатъчната продължителност на обхванатия от разследването период
(19)
С писма от 10 и 18 юни 2008 г. Германия обяви своето несъгласие с предвидената продължителност на обхванатия от разследването период (1990-2007 г.) и заяви, че е достатъчно разследването да се ограничи в периода от 1990 до 1994 г., когато са били предоставени държавните компенсационни плащания, тъй като загубите през този период са били по-големи от държавните компенсационни плащания, поради което Deutsche Post не се е ползвало от свръхкомпенсация. Съгласно Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката от 2005 г.“) (8), в която периодът за изчисляване на свръхкомпенсация е ограничен до четири години, предоставянето на счетоводна информация за периода след 1994 г. би било непропорционално.
(20)
На 27 юни 2008 г. Германия представи експертно становище относно задължението на Комисията да проучи поотделно държавните компенсационни плащания, държавните гаранции и пенсионната субсидия (9). Освен това Германия изрази мнение, че за оценката на държавната гаранция и на пенсионната субсидия не е необходимо проучване на счетоводните данни.
(21)
Германските органи потвърдиха същата позиция на срещите с отделите на Европейската комисия на 29 май и на 15 юли 2008 г.
I.1.8. Искане за информация от 17 юли 2008 г.
(22)
На 17 юли 2008 г. Комисията изпрати до Германия искане за информация относно всички мерки за държавна помощ, които са предмет на разследването, като приложи въпросник относно приходите и разходите на Deutsche Post в периода между 1990 и 2007 г. Искането за информация беше изготвено съвместно с WIK Consult. На 5 август 2008 г. Германия отправи искане за удължаване на срока без определяне на крайна дата, тъй като най-напред било необходимо да се установи наличието на някои данни.
I.1.9. Последващи действия във връзка с искането за информация от 12 и 22 август 2008 г.
(23)
На 12 август 2008 г. Комисията разясни защо проучването на разходите и приходите на Deutsche Post следва да се отнася за периода 1990-2007 г. и настоя поисканата информация да бъде предоставена.
(24)
В съобщението си от 14 август 2008 г. Германия заяви, че няма основания за разглеждане на приходите и загубите на Deutsche Post за периода след 1994 г. На 22 август 2008 г. Комисията си запази правото да издаде разпореждане за информация в съответствие с член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (10), ако Германия не представи исканата информация.
(25)
В съобщението си от 29 септември 2008 г. Германия представи резултатите от допълнително експертно становище, което е внесено на 2 октомври 2008 г., за да подкрепи позицията си, че счетоводен анализ след 1994 г. не е необходим и че подходящият период на разследване е от 1990 до 1994 г. (11).
(26)
На 28 октомври 2008 г. Германия предостави информация относно държавната гаранция и пенсионната субсидия.
I.1.10. Разпореждане за информация от 30 октомври 2008 г.
(27)
Комисията не прие аргументите на Германия и настоя, че за пълното оценяване на въздействието върху конкуренцията на предоставените мерки за държавна помощ е необходим анализ до 2007 г. След двете напомняния за представяне на информация от 12 и от 22 август 2008 г., на 30 октомври 2008 г. Комисията издаде разпореждане за информация, с което нареди на Германия да предостави цялата необходима счетоводна информация за целия период от 1990 до 2007 г.
(28)
Германия и Deutsche Post оспориха валидността на разпореждането за информация (вж. раздел I.3.2).
(29)
На 27 ноември 2008 г. Германия представи поисканата счетоводна информация за периода 1990-1994 г. На 5 и 16 декември 2008 г. Германия актуализира счетоводната информация, предоставена на 27 ноември 2008 г.
I.1.11. Предоставяне на счетоводна информация за периода от 1990 до 2007 г.
(30)
След проведена на 6 февруари 2009 г. среща между държавния секретар на Германия г-н Pfaffenbach, изпълнителния директор на DPAG г-н Appel и комисаря, който отговаря за политиката на конкуренция, Германия и Deutsche Post се съгласиха да предоставят счетоводна информация за периода след 1994 г.
(31)
На 3 март 2009 г. Германия предостави първия набор счетоводна информация за целия период, обхванат от разследването - от 1990 до 2007 г.
(32)
Срещите между Deutsche Post и отделите на Комисията се състояха на 3 март 2009 г. в Брюксел и на 12 март, 2 април, 28 май, 23 юни и 18 септември 2009 г. в Бон. Германия предостави съответните презентации от Deutsche Post на 26 март, 7 май и 22 юни 2009 г.
(33)
След тези срещи и предаването от страна на Комисията на два списъка с въпроси на Deutsche Post на 4 юни и на 30 юли 2009 г. Германия предостави актуализирана счетоводна информация и допълнителни разяснения на 9 юли, 31 юли, 17 август, 8 септември, 10 септември и 15 октомври 2009 г.
(34)
На 16 и 24 септември 2009 г. службите на Комисията изпратиха допълнителни въпроси, на които Германия предостави отговори на 14 октомври 2009 г.
I.1.12. Предоставяне на проучването на WIK
(35)
В резултат на закъснението при предоставянето на счетоводните данни се е наложило договорът с WIK Consult да бъде удължаван неколкократно. В края на краищата WIK Consult предостави експертното си проучване (наричано по-нататък „проучването на WIK“) на 9 ноември 2009 г.
(36)
На 14 и на 21 януари 2010 г. Германия предостави мнението си по проучването на WIK. На 11 февруари 2010 г. Германия предостави експертно проучване от KPMG (наричано по-нататък „проучването на KPMG“) относно правния характер на прехвърлените плащания (12) (Ablieferungen), които Deutsche Post е трябвало да извърши към националния бюджет до 1995 г., както и експертно проучване на Deloitte (13) (наричано по-нататък „проучването на Deloitte-I“) относно референтната печалба, използвана в проучването на WIK.
(37)
На 23 април 2010 г. Германия предостави ново проучване на Deloitte (наричано по-нататък „проучването Deloitte-II“) относно нивото на разумна печалба, което следва да бъде прието по отношение на универсалните услуги на Deutsche Post.
(38)
На 9 август 2010 г. Германия предостави допълнително мнение по изчисляването на свръхкомпенсацията и прилагането на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика към оценката на държавните компенсационни плащания.
I.1.13. Мнение след анулирането на отрицателното решение от 2002 г.
(39)
На 5 ноември 2010 г. Германия предостави допълнително експертно становище, в което се разглежда значението на решението по дело C-399/08 Комисията срещу Deutsche Post (вж. раздел I.3.5) за настоящото разследване (14).
I.1.14. Решение за разширяване на обхвата от 2011 г.
(40)
С писмо от 10 май 2011 г. Комисията информира Германия за решението си да разшири обхвата на процедурата съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС, която първоначално е открита през 1999 г. и обхватът ѝ е разширен през 2007 г., с оглед да се извърши задълбочен анализ на пенсионната субсидия, която Deutsche Post получава от 1995 г. насам (наричано по-нататък „решението за разширяване от 2011 г.“).
(41)
След първоначално искане за удължаване на срока от 23 май 2011 г. Германия предостави мнението си на 29 юли 2011 г. заедно с допълнителни експертни проучвания относно необходимостта от изчисляване на свръхкомпенсацията за доказване на предполагаемо кръстосано субсидиране (15), относно съпоставянето на плащаните от Deutsche Post разходи за социално осигуряване със средните разходи за социално осигуряване на пазара (16), както и относно размера на плащаните от Deutsche Post допълнителни разходи за социално осигуряване (17).
(42)
UPS предостави мнението си на 4 октомври 2011 г. Те бяха последвани от мнението, предоставено от „Free and Fair Postal Initiative“ (наричана по-нататък „FFIP“) на 5 октомври 2011 г., и от мнението, предоставено от Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (наричано по-нататък „BIEK“) на 7 октомври 2011 г. На 13 октомври 2011 г. Комисията предаде мненията на заинтересованите страни на Германия.
(43)
На 14 ноември 2011 г. Германия предостави забележките си по мненията на третите страни.
(44)
На 18 ноември 2011 г. Комисията изпрати искане за допълнителна информация, свързана с подробни данни за финансирането на пенсиите за периода след 2007 г. Германия предостави отговори на 2 и 19 януари 2012 г. На 16 декември 2011 г. Комисията предостави на Германия експертно проучване от Charles River Associates относно определянето на референтната печалба (18) (наричано по-нататък „проучването CRA“) за мнение, на което Германия отговори на 16 януари 2012 г.
I.2. Процедури по прилагане на член 102 от ДФЕС
(45)
Въз основа на жалбата на UPS от 1994 г. Комисията установи, че Deutsche Post е нарушило член 102 от ДФЕС чрез агресивно ценообразуване по отношение на пратките от страна на търговци към потребители в периода 1990-1995 г. На Deutsche Post беше наложена глоба в размер на 24 млн. EUR (19).
(46)
На 22 април 2004 г. UPS подаде нова жалба относно злоупотреба на Deutsche Post с господстващо положение по смисъла на член 102 от ДФЕС. UPS твърди, че Deutsche Post е определило прекомерно високи цени на марките за своите регулирани пощенски услуги, свързани с писма.
(47)
В хода на разследването на 5 ноември 2004 г. Комисията получи документи, свързани с решението, от германската Агенция за регулиране на пощенските услуги (наричана по-нататък „регулаторният орган в пощенския сектор“) относно праговете на цените за регулирани пощенски услуги, свързани с писма, на Deutsche Post за периода, започващ от 1 януари 2003 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2002 г.“). С писмо от 13 юни 2007 г. Германия изрази съгласие, че тези документи също биха могли да се използват в процедурата за държавна помощ.
(48)
На 25 март 2008 г. Комисията реши да закрие антитръстовото разследване поради малката вероятност за установяване на такова нарушение по член 102 от ДФЕС (20).
I.3. Съдебни дела
I.3.1. Дело T-421/07 Deutsche Post AG/Комисията
(49)
Deutsche Post оспори валидността на решението за разширяване от 2007 г., като твърдеше, че отрицателното решение от 2002 г. е породило оправдано очакване Комисията да не възобнови своето разследване.
(50)
На 8 декември 2011 г. Общият съд отхвърли тази жалба като недопустима (21).
I.3.2. Дело Т-570/08 Deutsche Post AG/Комисията и дело Т-571/08 Германия/Комисията
(51)
Германия и Deutsche Post оспориха валидността на разпореждането за информация на Комисията от 30 октомври 2008 г., тъй като считат, че с разпореждането се изисква нецелесъобразна информация и на Deutsche Post се налага непропорционална тежест.
(52)
На 16 юли 2010 г. Общият съд обяви и двете жалби за недопустими, тъй като с издаването на разпореждането за информация не са нарушени процесуални права нито на Deutsche Post, нито на Германия.
I.3.3. Дело C-463/10 P Deutsche Post AG/Комисията и дело C-475/10 P Германия/Комисията
(53)
На 27 септември 2010 г. Deutsche Post и Германия обжалваха решението на Общия съд и заявиха, че разпореждането за информация нарушава техните права. На 13 октомври 2011 г. Съдът на Европейския съюз отмени решението на Общия съд от 16 юли 2010 г. (22). Вследствие на това делото беше върнато на Общия съд и все още е висящо.
I.3.4. Дело T-344/10 UPS/Комисията
(54)
На 20 август 2010 г. UPS подаде в Общия съд жалба, твърдейки, че по отношение на разследването за държавна помощ от 2007 г. е налице неправомерно бездействие от страна на Комисията. Предвид факта, че от решението за разширяване от 2007 г. са изтекли почти три години, UPS счита, че Комисията е имала достатъчна възможност да разследва въпросните мерки и да прецени фактологическите и юридическите обстоятелства, за да вземе окончателно решение и да закрие процедурата по разследване. Делото все още е висящо.
I.3.5. Дело T-388/11 Deutsche Post AG/Комисията
(55)
На 22 юли 2011 г. Deutsche Post оспори валидността на решението за разширяване от 2011 г., тъй като счита, че Комисията е допуснала явна грешка в предварителната оценка на пенсионната субсидия като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и като нова помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС. Делото все още е висящо.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПУБЛИЧНИТЕ МЕРКИ
(56)
От 1989 г. нататък Deutsche Post е получила държавна помощ под формата на няколко различни мерки:
-
пенсионна субсидия въз основа на:
-
Закона за служителите на бившето Deutsche Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz от 1994 г.) (23) (наричан по-нататък „PostPersRG от 1994 г.“)
-
Плащания на държавни компенсационни плащания и гаранции въз основа на:
-
Закона за организацията на пощенските услуги (Postverfassungsgesetz от 1989 г.) (24) (наричан по-нататък „PostVerfG от 1989 г.“)
-
Закона за реорганизацията на пощенските услуги (Postumwandlungsgesetz от 1994 г.) (25) (наричан по-нататък „PostUmwG от 1994 г.“)
-
наредба за изключителни права и цени въз основа на:
-
Закона за пощенската система (Gesetz über das Postwesen 1989) (26) (наричан по-нататък „PostG от 1989 г.“)
-
Закона за пощите (Postgesetz от 1997 г.) (наричан по-нататък „PostG от 1997 г.“)
II.1. Пенсионната субсидия в контекста на социалните придобивки и схемите за социалноосигурителните вноски за държавни и частни служители
(57)
От 1995 г. нататък с пенсионната субсидия е финансирана голяма част от пенсиите за пенсионирани държавни служители на Deutsche Post. С оглед при оценката на пенсионната субсидия въздействието ѝ да бъде разбрано в пълнота, в следващия раздел ще бъдат описани по-подробно социалните придобивки и социалноосигурителните вноски на държавните служители в сравнение със схемите за задължително социално осигуряване за служители по договори с частноправен характер (наричани по-нататък „частните служители“).
II.1.1. Социални придобивки за държавните служители
(58)
Държавните служители имат право на пенсия за старост, на здравни и медико-социални грижи. Придобивките за държавните служители на Deutsche Post са същите като тези, предоставяни на всички останали държавни служители:
-
Нивото на пенсията е предварително установено съгласно член 14 от BeamtVG (27) като определен процент от последната заплата на държавния служител. Например държавен служител, който се е пенсионирал през 2010 г. и е изработил необходимия брой години, ще получава пенсия, равняваща се на 71,75 % от неговата последна заплата.
-
Държавните служители имат право на възстановяване на 50-70 % от разходите за здравни и медико-социални грижи, докато останалите разходи трябва да заплатят сами. Точната разбивка на разходите за здравни грижи зависи от различни критерии, като например от броя на децата. Държавният служител може да избере или да участва в допълнително доброволно осигуряване, или да плаща своята част от разходите за здравни грижи с налични средства.
II.1.2. Финансиране на социалните придобивки за държавните служители на Postdienst в периода 1989-1994 г.
(59)
След първата реформа на пощите от 1989 г., съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г., Postdienst, Telekom и Postbank са задължени да финансират изцяло пенсионните плащания и здравните разходи на пенсионираните държавни служители, които са разпределени в съответните категории въз основа на дейностите си в миналото. Независимо от това, че исковете на държавните служители продължават да се предявяват към държавата, по силата на тази разпоредба държавата има право да предяви иск за цялата сума съответно към Postdienst, Telekom и Postbank.
II.1.3. Финансиране на социалните придобивки за държавните служители на DPAG от 1995 г. нататък
(60)
С втората реформа на пощите от 1994 г. държавните служители, които са работили за Postdienst, са прехвърлени към DPAG съгласно член 2, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г.държавните служители запазват своя съществуващ правен статут. Съгласно член 1, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. DPAG поема всички права и задължения на работодателя от федералното управление и в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., поема всички парични вземания на държавните служители.
(61)
Съгласно член 15 от PostPersRG от 1994 г. плащането на пенсиите и разходите за здравни грижи на пенсионираните държавни служители се поема от новосъздаден пенсионен фонд за държавните служители на Deutsche Post. На 1 юли 2001 г. пенсионните фондове за Deutsche Post, Deutsche Telekom AG и Postbank AG се сливат в пенсионния фонд за държавните служители на пощенските служби (Postbeamtenversorgungskasse) (наричани заедно по-нататък „пенсионния фонд“ за целия период от 1 януари 1995 г. нататък).
(62)
Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща на пенсионния фонд годишна вноска от 2,045 млрд. ЕUR за периода 1995-1999, обща сума в размер на 10,225 млрд. ЕUR. От 2000 г. нататък въз основа на член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща на пенсионния фонд годишна вноска от 33 % от общата сума на заплатите на държавните служители (т.е. от 735 млн. EUR през 2000 г. до 540 млн. EUR през 2010 г.).
(63)
Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. пенсионната субсидия покрива оставащия дефицит (т.е. разликата между пенсиите за пенсионираните държавни служители и вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд). Пенсионната субсидия се увеличава от 151 млн. EUR през 1995 г. на 3,203 млрд. EUR през 2010 г. и достига общ размер 37,121 млрд. EUR през периода 1995-2010 г.
Фигура 1
Финансиране на пенсионния фонд (в млн. EUR)
II.1.4. Схеми за задължително социално осигуряване за частни служители и допълнително пенсионно осигуряване за частни служители на Deutsche Post
(64)
Частните служители трябва да участват в четири схеми за социално осигуряване: пенсионно осигуряване, осигуряване за безработица, за здравни грижи и осигуровка за медико-социални грижи (28). В сравнение със схемата за държавните служители, схемите за задължително социално осигуряване предлагат различно ниво на покритие по отношение на схемите за пенсионно и здравно осигуряване:
-
Нивото на пенсията се изчислява не като процент от последната месечна заплата, а като процент от усредненото възнаграждение през целия професионален живот.
-
Разходите за здравни и медико-социални грижи се покриват изцяло.
(65)
Налице са също важни различия във финансирането на социалните придобивки в сравнение с тези на държавните служители. Схемите за задължително социално осигуряване за частни служители се финансират със съвместни вноски от служителя и работодателя през целия професионален живот на служителя (наричани по-нататък „вноски за задължително социално осигуряване“). Общата ставка на социалноосигурителната вноска формално се разделя на дял на служителя и дял на работодателя, като всеки от двата дяла включва приблизително половината от цялата вноска. Работодателят обаче има формалното задължение да плати цялата ставка на вноската по схемите за социално осигуряване.
Фигура 2
Ставки на вноските за задължително социално осигуряване като процент от брутното възнаграждение на частните служители (вж. също приложението)
(66)
Фигура 2 показва, че ставките на вноските за задължително социално осигуряване от 1995 г. нататък са били в порядъка от 38 % до 42 % от брутното възнаграждение (= нетното възнаграждение + дела на служителя). Дяловете на работодателя и на служителя от ставката на социалноосигурителната вноска са варирали в порядъка от 19 % до 21 % от брутното възнаграждение (за повече подробности относно динамичния ред вж. приложението).
(67)
Частните служители на Deutsche Post са се ползвали не само от задължителни схеми за социално осигуряване, но и от допълнително пенсионно осигуряване. На частните служители, започнали работа преди 1997 г., е било предложено покритие на допълнително пенсионно осигуряване, което би им позволило да получават пенсии, близки до тези на държавните служители. Допълнителното пенсионно осигуряване е покривало разликата между пенсията на частните служители от задължителното социално осигуряване - която се равнява на определен процент от усредненото възнаграждение през целия професионален живот - и пенсията на държавните служители, която е определен процент от последната заплата. Подробните правила са определени в Хартата на пенсионния институт на германските пощи (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost - VAP) (29).
(68)
До 1997 г. Deutsche Post е финансирало плащанията за допълнителна пенсия за пенсионираните частни служители с вноска от приблизително [5-10 %] (30) от брутното възнаграждение на действащите частни служители. От 1997 г. нататък Deutsche Post е формирало провизия за неизплатените задължения на VAP (вж. също описанието на тежест № 4 в раздел II.3.1.3).
(69)
От 1997 г. нататък на новоназначените частни служители е предлагано значително намалено допълнително пенсионно осигуряване, за което Deutsche Post плаща вноска в размер между [0 и 5 %] от брутното възнаграждение от 1997 до 2007 г.
II.2. Държавни компенсационни плащания и гаранции в контекста на изключителното право на Deutsche Post и задължението за универсална пощенска услуга
II.2.1. Изключително право до 2007 г.
(70)
Преди 1998 г. член 2 от PostG от 1989 г. предоставя на Deutsche Post изключителното право за изграждане и поддържане на съоръжения за пренос на писмовни пратки. Други пощенски услуги - пренос на колетни пратки, вестници или периодични издания - не са резервирани за Deutsche Post, а са открити за конкуренция. Съгласно член 37 от PostVerfG от 1989 г. печалбите от резервираните услуги за писмовни пратки трябва да се използват за финансиране на загубите от универсалните услуги, които се предлагат на отворените за конкуренция пазари. Съгласно член 4 от Закона за регламентиране на далекосъобщенията и системата на пощите - PTRegG 1994 (31) - федералният министър на пощите и далекосъобщенията отговаря за одобряване на цените за резервираните услуги за писмовни пратки.
(71)
С влизането в сила на PostG от 1997 г. през 1998 г. обхватът на резервираните за Deutsche Post услуги постепенно се стеснява. Съгласно член 51 от PostG от 1997 г. изключителното право през 1997 г. обхваща доставката на писма и адресирани каталози с тегло под 200 g, но таванът за тегло постепенно бива снижаван, като през 2006 г. достига 50 g. Впоследствие действието на изключителното право изтича на 31 декември 2007 г.
II.2.2. Задължение за предоставяне на универсална пощенска услуга до 2007 г.
(72)
Задължението за универсална пощенска услуга на Deutsche Post е установено в два официални акта за възлагане:
-
Наредбата за задължителните пощенски услуги (32) (наричана по-нататък „Наредбата за задължителни услуги“) определя Deutsche Post като доставчика на универсална пощенска услуга за доставка на писма и колети с тегло до 20 kg, като възлага на дружеството предоставянето на тези услуги на цялата територия на Германия по единни тарифи.
-
С PostG от 1997 г. и придружаващите го правила по прилагане от 1999 г. (33) (наричана по-нататък „Наредбата за универсална услуга от 1999 г.“) услугата продължава да е възложена на DPAG.
(73)
В член 11 от PostG от 1997 г. универсалната услуга се определя като основен пакет от пощенски услуги, които се предоставят в национален мащаб на достъпни цени. Тези услуги включват доставката на писма, адресирани колетни пратки с тегло до 20 kg, книги, каталози, вестници и списания (наричани по-нататък „универсалните услуги“).
(74)
Наредбата за универсална услуга от 1999 г. определя минималните изисквания за качество на универсалната услуга:
-
На територията на Германия трябва да са разположени най-малко 12 000 пощенски клона.
-
Средногодишно 80 процента от писмата и колетните пратки трябва да се доставят в определени срокове (един работен ден за писма и два работни дни за колети) и през делничните дни трябва да има най-малко една доставка дневно.
-
Основното изискване за цените на универсалните услуги е достъпност, като същевременно DPAG е трябвало да определя единни цени за услугите за писмовни пратки, извършвани в рамките на изключителното право, чието действие се изчерпва през 2007 г. DPAG обаче е разполагало с известна гъвкавост при определянето на цените за резервираните услуги, тъй като е можело да сключва отделни ценови споразумения с клиенти, които изпращат най-малко 50 пратки на транзакция.
(75)
С член 52 от PostG от 1997 г. възлагането на доставката на универсални услуги на DPAG се запазва до 31 декември 2007 г., т.e. датата, на която изтича изключителното право на дружеството за осъществяване на услуги за писмовни пратки. След изчерпването на изключителното право задължението за универсална услуга не е възложено на пощенски оператор в Германия, което означава, че от всички доставчици на пощенски услуги се очаква да предоставят универсални пощенски услуги („пазарни сили“). Когато се установи или има основания да се счита, че дадена универсална услуга не е предоставяна по целесъобразен или подходящ начин, в PostG от 1997 г. Се предвиждат законови механизми за обезпечаване на предоставянето на такива услуги.
(76)
Както се вижда от проучването WIK (вж. Фигура 3), универсалните услуги формират около 88 % от общите приходи през периода 1990-2007 г. В голямата си част универсалните услуги за писмовни пратки подлежат на ценово регулиране поради господстващото положение на Deutsche Post на тези пазари (вж. раздел II.2.1). Освен услугите с регулирани цени, които формират около 62 % от общите приходи, Deutsche Post е предоставяло универсални услуги за колетни пратки (около 15 % от общите приходи) и допълнително универсални услуги за писмовни пратки с нерегулирани цени (около 11 % от общите приходи) в конкуренция с други оператори.
(77)
Освен това Deutsche Post е предлагало и търговски услуги (например банкиране на дребно на Postbank, услуги по продажба на Telekom, доставка на неадресирани пощенски пратки и др.). Като цяло търговските услуги формират 12 % от приходите на Deutsche Post за периода 1990-2007 г.
II.2.3. Държавни компенсационни плащания
(78)
От създаването му през 1950 г. Deutsche Bundespost представлява специален актив на федералното правителство (наричан по-нататък „Sondervermögen“). Съгласно германското административно право Sondervermögen няма юридическа правосубектност, която е независима от държавата, но разполага със собствен бюджет и не носи отговорност за общите задължения на държавата.
(79)
Първата реформа на пощите от 1989 г. определя Sondervermögen да има три различни подразделения - Postdienst, Postbank и Telekom - които се категоризират като „публични предприятия“, но при все това нямат независима от държавата юридическа правосубектност.
(80)
Съгласно член 37, параграфи 2 и 3 от PostVerfG от 1989 г., въпреки че се очаква всяка услуга на трите подразделения да се самофинансира, кръстосаното финансиране между трите подразделения е било допустимо до размера на загубите в резултат на задълженията за универсална услуга. На тази основа в периода между 1990 и 1993 г. Postdienst е получило трансфери в размер на 2,844 млрд. EUR от Telekom, за да покрива загубите си.
(81)
В хода на втората реформа на пощите, която влиза в сила от 1 януари 1995 г., трите подразделения на Sondervermögen са преобразувани в публични акционерни дружества: Postdienst е преобразувано в DPAG, Postbank в Postbank AG, а Telekom - в Telekom AG. Съгласно член 2, параграф 2 от PostUmwG от 1994 г. Telekom AG поема всички задължения, произтичащи от заеми, които са относими към Sondervermögen като цяло, но си запазва правото да си възстанови средства от DPAG и Postbank AG до размера на задълженията по заеми, които могат да бъдат приписани на техните правни предшественици.
(82)
Съгласно член 7 от PostUmwG от 1994 г. обаче правото на Telekom AG (произтичащо от член 2, параграф 2 от PostUmwG от 1994 г.) да предявява претенции спрямо DPAG до размера на загубите, реализирани от Postdienst, се изчерпва на 31 декември 1994 г. Това довежда до прехвърлянето на активи на стойност 2,822 млрд. EUR от Telekom AG към DPAG. Според Германия това прехвърляне от Telekom AG, както и предходните прехвърляния въз основа на член 37, параграф 3 от PostVerfG от 1989 г., е било крайно необходимо за DPAG, за да изпълни задълженията си за универсална услуга.
(83)
През периода 1990-1995 г. Postdienst е получило общо 5,666 млрд. EUR като компенсация за своето задължение за универсална услуга.
II.2.4. Държавна гаранция по дългови инструменти, емитирани преди 1995 г.
(84)
От 1953 г. нататък в член 22, параграф 4 от PostVwG от 1953 г. (34) се предвижда емитираните от Deutsche Bundespost дългови инструменти, да имат същата правна стойност като дълговите инструменти, емитирани от Федерална република Германия. Когато PostVwG от 1953 г. е отменен от PostVerfG от 1989 г., същата разпоредба е включена в член 40 от PostVerfG от 1989 г.
(85)
След създаването на трите подразделения през 1989 г. самото дружество Postdienst не емитира дългови облигации; Postbank управлява тези сделки за всички подразделения на Deutsche Bundespost. След това дълговите инструменти са разпределени между Postdienst, Telekom и Postbank според финансовите им нужди.
(86)
Съгласно член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1994 г. след 1995 г. Германия остава задължена по всички сделки с дългови облигации, сключени преди 1995 г. от Deutsche Bundespost и впоследствие разпределени между Postdienst, Telekom и Postbank. Германия обаче няма задължения по дълговите инструменти, емитирани по-късно от DPAG.
II.3. Приходите от регулирани цени като допълнителна компенсация за разходите за пенсии и разходите за мрежа за универсалната услуга
(87)
С PostG от 1997 г. се създава също Bundesnetzagentur (наричан по-нататък „регулаторният орган в пощенския сектор“) за надзор на резервираните и либерализираните пазари на писмовни пратки. Съгласно член 19 от PostG от 1997 г. регулаторният орган в пощенския сектор разполага с компетенции да регулира ценообразуването на Deutsche Post на пазарите за писмовни пратки, на които дружеството се ползва от господстващо положение. Deutsche Post е заемало господстващо положение не само по отношение на резервираните услуги - съгласно член 51 от PostG от 1997 г. - но също така по отношение на всички останали услуги за писмовни пратки, които вече са били отворени за конкуренция. Регулирането на цените може да бъде или под формата на предварително определен ценови праг, или под формата на последващ ценови контрол.
(88)
Според проведените от регулаторния орган в пощенския сектор пазарни проучвания Deutsche Post е държало среден пазарен дял от 90-97 % на пазарите за писмовни пратки с регулирани цени. В последния си доклад регулаторния орган в пощенския сектор изразява неодобрение от факта, че постепенното отваряне на пазара от 1997 г. нататък не е довело до ефективна конкуренция на пазара за писмовни пратки в Германия (35).
(89)
Услугите за писмовни пратки с регулирани цени формират основната част от общите приходи на Deutsche Post (например около 62 % от общите приходи на Deutsche Post за периода 1990-2007 г. (вж. Фигура 3) и около 56 % за периода 2008-2010 г.).
(90)
Всички останали универсални и търговски услуги, които не подлежат на ценово регулиране съгласно членове 19-27 от PostG от 1997 г. (36), ще бъдат наричани услуги с нерегулирани цени.
(91)
По отношение на услугите за писмовни пратки с регулирани цени в член 20, параграфи 1 и 2 от PostG от 1997 г. се предвижда, че цените трябва да отразяват разходите за ефективно предоставяне на услугата. Когато обаче това е обективно обосновано, регулаторния орган в пощенския сектор следва надлежно да отчита inter alia:
-
разходите за универсално предоставяне на пощенски услуги и
-
разходите за финансиране на пенсионни и здравни плащания за служителите, които са били прехвърлени от Postdienst.
(92)
С член 57 от PostG от 1997 г. и министерски указ от 27 март 2000 г. на федералния министър на икономическите въпроси и технологиите регулираните цени се запазват на нивото им от 1997 г. до 31 декември 2002 г.
II.3.1. Решение за прагове на цените от 2002 г.
(93)
Едва през 2002 г. регулаторния орган в пощенския сектор издава първото си решение относно прага на цените за услугите за писмовни пратки с регулирани цени за периода от 1 януари 2003 г. до 31 декември 2007 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2002 г.“). Регулирането чрез ценови прагове представлява система за регулиране на цените на пакет услуги, посредством която не се контролира отделната цена за всяка услуга, а съществува таван за претеглената средна стойност на всички цени в пакета. Съгласно член 19 от PostG от 1997 г. регулирането чрез предварително определен ценови праг включва всички пощенски услуги, по отношение на които Deutsche Post се е намирало в господстващо положение.
(94)
За целите на решението за прагове на цените от 2002 г. Deutsche Post за първи път представя на регулаторния орган в пощенския сектор предназначени за регулаторите счетоводни данни за приходите и разходите (по-нататък наричани „счетоводни данни за регулаторите от 2002 г.“), които обхващат периода 1998-2006 г. Счетоводните данни за регулаторите се основават на резултатите до 2001 г. и на прогнози за следващите години.
(95)
През 2002 г. Deutsche Post декларира „финансови тежести“ по отношение на предоставянето на универсалната услуга и във връзка с назначаването на държавни и частни служители, които са били прехвърлени от Postdienst. Според твърдението от Deutsche Post тези тежести представляват разходите, които не биха възникнали без задължението за универсална пощенска услуга и без прехвърлянето на персонал и инфраструктура от Postdienst (за подробен списък вж. таблица 1).
Таблица 1
Тежести, одобрени с решението за определяне на прагове на цените от 2002 г. (в млн. EUR, номинални стойности)
№
Тежести от решението за определяне на прагове на цените от 2002 г.
Среден размер на тежестта (1998-2006 г.) в млн. EUR
%
1
Допълнителни разходи за заплати
[…]
[…]
2
Допълнителни разходи за социално осигуряване
[…]
[…]
3
Инфраструктурна тежест на пощенските клонове
[…]
[…]
4
Допълнително пенсионно осигуряване на служителите (VAP)
[…]
[…]
5
Тежест на транспортната инфраструктура
[…]
[…]
6
Социални и здравни разходи (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Преструктуриране на персонала
[…]
[…]
8
Покриване на дефицита по здравното осигуряване на държавните служители
[…]
[…]
Общ среден размер на тежестта
[…]
100 %
(96)
В крайна сметка регулаторният орган в пощенския сектор приема аргумента на Deutsche Post, че дружеството не би понесло тези тежести, ако не е било натоварено със задължението за универсална услуга (за тежести № 3 и № 5 по разходи за универсална услуга) и със задължението за приемане на държавните и частните служители от Postdienst (тежести с номера 1, 2, 4, 6, 7 и 8). Ето защо регулаторният орган в пощенския сектор одобрява увеличени регулирани цени за писмовни пратки с оглед финансирането на декларираните средногодишни тежести в размер на […] млрд. EUR за периода 2002-2006 г. от приходите от услуги за писмовни пратки с регулирани цени. Съгласно решението за прагове на цените от 2002 г. 100 % от тежестите се разпределят към цените, които подлежат на предварително определен ценови праг.
II.3.1.1. Допълнителни възнаграждения (тежест № 1)
(97)
Тежест № 1 показва декларираните допълнителни разходи за възнаграждения на пощенски служители над средната стойност за отрасъла. Deutsche Post използва като „конкурентно“ референтно възнаграждение възнаграждението на новонаетия след 2002 г. персонал, което е определено в колективен трудов договор (Entgelttarifvertrag) с профсъюзите (наричано по-нататък „ETV възнаграждение“). За изчисляването на тежест № 1 обаче този референтен показател се прилага към целия персонал. Той също така се прилага с обратно действие до 1998 г. в предоставените счетоводни данни.
II.3.1.2. Допълнителни социалноосигурителни вноски (тежест № 2)
(98)
Регулаторният орган в пощенския сектор също така приема аргумента на Deutsche Post, че е трябвало да плаща по-високи социалноосигурителни вноски за своите частни и държавни служители, отколкото частните конкуренти обикновено трябва да плащат за своите частни служители.
(99)
Deutsche Post основава изчисленията си на ставката на социалноосигурителната вноска, която определя като „конкурентна“ (наричана по-нататък „нормативно определена ставка на вноската“) едновременно за държавните и за частните служители. Тази нормативно определена ставка се определя като сумата от:
-
дела на работодателя от социалноосигурителни вноски за частен служител (приблизително 19-21 %, което е около половината от общата ставка на социалноосигурителната вноска, както е посочено във Фигура 2),
-
вноската по схема за осигуряване за злополука (в диапазона [0-5 %]; Deutsche Post е добавило тази вноска към нормативно определената ставка на вноската от 2001 г. нататък),
-
вноската по схема за допълнително пенсионно осигуряване (в диапазона [0-5 %]; Deutsche Post е добавило тази вноска към нормативно определената ставка на вноската от 1997 г. нататък, тъй като вноска по схема за допълнително пенсионно осигуряване с такава величина се счита за „конкурентна“. Ставката се основава на допълнителното пенсионно осигуряване, което Deutsche Post е предлагало от 1997 г. нататък на новоназначените частни служители).
(100)
С приходите от услуги с регулирани цени се финансират всички социалноосигурителни вноски, които надхвърлят нормативно определената ставка на вноската (наричани по-нататък „допълнителни вноски“). Като се използват за пример изчисленията на допълнителните социалноосигурителни вноски за държавните служители през 2001 г., в таблица 2 е показано, че действителните социалноосигурителни вноски за държавните служители са с почти двоен размер в сравнение с „конкурентните“ социалноосигурителни вноски, основани на нормативно определената ставка на вноската.
Таблица 2
Изчисляване на допълнителните разходи за социално осигуряване за държавните служители през 2001 г. въз основа на счетоводни данни, предназначени за регулаторите, за 2002 г. (в млн. EUR)
% от действителните възнаграждения
(1)
Ставка на вноската в пенсионен фонд
33 %
(2)
Общ размер на възнагражденията на държавните служители
[…]
(3)
=(1)*(2)
Ставка на вноската в пенсионен фонд
[…]
(4)
Разходи за здравно осигуряване
[…]
(5)
=(3)+(4)
Действителни социалноосигурителни вноски
[…]
[40-45 %]
(6)
Дял на работодателя от социалноосигурителните вноски
20,43 %
(7)
Осигуряване за злополука
[…]
(8)
Допълнително пенсионно осигуряване
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
Нормативно определена ставка на вноската
[…]
(10)
=(2)*(9)
Референтни разходи на регулаторите за социално осигуряване
[…]
[20-25 %]
(11)
=(5)-(10)
Допълнителни социалноосигурителни вноски
[…]
[15-20 %]
(101)
Действителните социалноосигурителнш вноски включват плащането от Deutsche Post на 33 % от действителните възнаграждения на държавните служители в пенсионния фонд (годишно еднократно плащане в размер на 2,045 млрд. EUR в периода 1995-1999 г.), както и вноски за разходите за здравно осигуряване на държавните служители. Сумата на действителните социалноосигурителнш вноски достига [40-45 %] от действителните възнаграждения на държавните служители през 2001 г.
(102)
Въпреки че ставката на социалноосигурителната вноска се определя като процент от брутното възнаграждение на частните служители (нетно възнаграждение + дела на служителя от социалноосигурителната вноска), за да изчисли референтния показател за регулаторите Deutsche Post умножава нормативно определената ставка на вноската от [20-25 %] по действителното възнаграждение на държавните служители.
II.3.1.3. Допълнително пенсионно осигуряване за частните служители (тежест № 4)
(103)
Предназначението на тежест № 4 е да компенсира формирането на провизия за задълженията отпреди 1997 г. от схемата за допълнително пенсионно осигуряване VAP за частните служители на Deutsche Post.
(104)
Както е обяснено в раздел II.1.4, на частните служители на Deutsche Post, наети преди 1997 г., е било предложено допълнително пенсионно осигуряване, за да им се гарантира пенсия, близка до тази на държавните служители. Postdienst обаче не е формирало съответната провизия за бъдещи пенсионни плащания. Едва след учредяването на DPAG в счетоводния баланс са включени провизии в размер на 8,153 млрд. EUR.
II.3.1.4. Разни допълнителни разходи за социално осигуряване (тежести № 6, 7 и 8)
(105)
Тежест № 6 включва вноската на Deutsche Post във Федералния институт за пощите и далекосъобщенията (Bundesanstalt für Post und Telekommunikation - BanstPT), който осигурява някои социални придобивки (например социални жилища) за държавни и частни служители, които са били прехвърлени от Postdienst. Тежест № 7 включва вноските от Deutsche Post за покриване на дефицита по схемата за здравно осигуряване на държавни служители. Тежест № 8 за преструктуриране на персонала се отнася както за държавни, така и за частни служители.
II.3.1.5. Тежести на универсалната услуга (№ 3 и № 5)
(106)
Тези тежести показват икономиите на разходи, които Deutsche Post би могло да постигне, ако можеше да планира пощенските си клонове и мрежата за колетни пратки въз основа единствено на търговски съображения. Икономиите на разходи се изчисляват въз основа например на хипотетичния брой пощенски клонове, които Deutsche Post би използвало без задължението за универсална услуга.
II.3.2. Решения за прагове на цените от 2007 и 2011 г.
(107)
На 7 ноември 2007 г. регулаторният орган в пощенския сектор одобрява прага на цените за периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2011 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2007 г.“). На 14 ноември 2011 г. регулаторният орган в пощенския сектор одобрява прага на цените за периода от 1 януари 2012 г. до 31 декември 2013 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2011 г.“).
(108)
След решението за прагове на цените от 2007 г. цените за изпращане на над 50 писмовни пратки вече не се контролират предварително, а подлежат на последващ ценови контрол съгласно член 25 от PostG от 1997 г. (37). Цените за всички останали пощенски услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение, продължават да подлежат на предварителен контрол съгласно член 19 от PostG от 1997 г.
(109)
Навсякъде в настоящото решение с понятието „услуги с регулирани цени“ Комисията ще обозначава онези услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение и които подлежат на предварителен ценови контрол съгласно член 19 от PostG от 1997 г. или на последващ ценови контрол съгласно член 25 от PostG от 1997 г. Всички останали услуги, по отношение на които Deutsche Post не заема господстващо положение и които не подлежат на ценови контрол, ще бъдат наричани „услуги с нерегулирани цени“.
(110)
Deutsche Post продължава да декларира тежестите за допълнителни възнаграждения и разходите за социално осигуряване от прехвърлянето на персонал от Postdienst (например усреднения размер на тежест № 2 за допълнителни разходи за социално осигуряване на стойност […] млн. EUR от 2008 г. нататък), както и тежестите от задължението за универсална услуга. Както в случая с решението за прагове на цените от 2002 г., регулаторният орган в пощенския сектор одобрява финансирането на тези тежести от приходите от услуги с регулирани цени и определя прагове на цените на съответно завишено ниво. Следователно по отношение на услугите с нерегулирани цени признаването на тези тежести от страна на регулаторният орган в пощенския сектор в решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2009 г. се запазва непроменено.
II.4. Финансови резултати на DPAG
(111)
Финансовите резултати на DPAG за периода 1995-2006 г. са представени на фигура 2 от решението за разширяване от 2007 г. Резултатите от 1995 до 1999 г. са разнородни (през някои години са отчетени загуби, а през други - печалби), докато в периода 2000-2006 г. DPAG постоянно реализира печалба преди данъчно облагане в размер на 1-2 млрд. EUR.
(112)
Между 2007 и 2010 г. DPAG е реализирало следните нетни печалби: 1,8 млрд. EUR (2007 г.); - 2,0 млрд EUR (2008 г.); 0,7 млрд. EUR (2009 г.); 2,6 млрд. EUR (2010 г.).
(113)
Публикуваните счетоводни отчети на DPAG не дават възможност печалбите да бъдат разпределени към различните услуги. Ето защо не е възможно с помощта на публикуваните счетоводни отчети да се установи дали универсалните услуги с регулирани цени като цяло са били на загуба или на печалба.
III. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(114)
Както потвърждава Общият съд в решението си по дело T-421/07 (38), от решението за откриване от 1999 г. нататък всички мерки, предмет на разследването, са били част от процедурата, която е продължена с решението за разширяване от 2007 г.
III.1. Пенсионна субсидия
(115)
В решението за разширяване от 2011 г. се установява, че пенсионната субсидия представлява нова мярка за помощ, тъй като преди пенсионната реформа от 1995 г. Deutsche Post е било задължено да финансира в пълна степен разходите за пенсии от собствени ресурси. Освен това в решението за разширяване от 2011 г. се отхвърля твърдението на Германия, основано на решението по делото Combus (39), че пенсионната субсидия не представлява помощ.
(116)
За целите на оценката за съвместимост на пенсионната субсидия като компенсация за „предшестващи“ разходи за пенсии (например в съответствие с решението на Комисията относно френското дружество La Poste (наричано по-нататък „решението относно La Poste“) (40), в решението за разширяване от 2011 г. е бил отчетен фактът, че декларираните допълнителни разходи за социално осигуряване са били компенсирани не само с пенсионната субсидия, а също и с приходите от услуги с регулирани цени (например тежест № 2 за допълнителни социалноосигурителни вноски).
(117)
Изчисленията в решението за разширяване от 2011 г., които отчитат и двата източника на компенсации, показват, че Deutsche Post е имало ефективната възможност да приложи ставка на вноските за задължително социално осигуряване с 10-14 процентни пункта под общата ставка на вноските за задължително социално осигуряване (делът на работодателя и на служителя), който е трябвало да плащат частните конкуренти.
(118)
Ето защо в решението за разширяване от 2011 г. са изразени съмнения по отношение на съвместимостта на пенсионната субсидия като компенсация за „предшестващи“ разходи за пенсии съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
III.2. Компенсация за предоставяне на универсални услуги
(119)
Германия се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС в подкрепа на съвместимостта на държавните компенсационни плащания и на държавната гаранция като компенсация за задължението за универсална услуга.
(120)
Въз основа на решението по делото Altmark (41) в решението за разширяване от 2007 г. Комисията застъпва становището, че държавните компенсационни плащания и държавната гаранция представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(121)
В решението за разширяване от 2007 г. Комисията е изразила съмнения относно това дали държавните компенсационни плащания и гаранцията са били необходими за изпълнението на задълженията за универсална услуга и пропорционални за тази цел. По-специално Комисията е счела за необходимо да прегледа разпределението на разходите между универсалните и търговските услуги в съответствие с принципите, заложени в рамката от 2005 г. Комисията е изразила съмнения и относно определянето на разумната печалба, при което е трябвало да се отчете средната рентабилност за сектора и позицията на Deutsche Post по отношение на риска.
IV. ПРОУЧВАНЕ НА WIK
(122)
Проучването на WIK е възложено с цел Комисията да бъде подпомогната при прегледа на счетоводните отчети на Deutsche Post за периода 1990-2007 г. с оглед да се установи дали Deutsche Post е получило свръхкомпенсация за задълженията си за универсална услуга. По-конкретно на WIK Consult GmbH са възложени следните задачи:
-
сравнително проучване на разумната печалба;
-
преглед на вътрешното разпределение на разходите и организацията на цените на прехвърляне; и
-
изчисляване на свръхкомпенсацията за нетните разходи по задължението за универсална услуга.
IV.1. Описание на предназначените за регулаторите счетоводни данни за приходите и разходите за 2009 г.
(123)
След приемането от Комисията на разпореждането за информация на 30 октомври 2008 г., през 2009 г. Германия в крайна сметка предоставя пълен комплект счетоводни данни, предназначени за регулаторите, за периода 1990-2007 г. (наричани по-нататък „счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.“).
IV.1.1. Приходи
(124)
Приходите на Deutsche Post могат да се разпределени в три големи категории:
-
Универсални услуги за писмовни пратки с регулирани цени (62 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Услугите за писмовни пратки с регулирани цени включват всички универсални услуги, предоставяни на пазари, на които Deutsche Post е заемало господстващо положение, включително онези услуги, по отношение на които Deutsche Post е имало изключителни права. Тези услуги са формирали 62 % от общите приходи на Deutsche Post през периода 1990-2007 г. (42).
-
Универсални услуги с нерегулирани цени (26 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Универсалните услуги за колетни пратки винаги са били предоставяни на отворени за конкуренция пазари, на които Deutsche Post е държало среден пазарен дял от 30 %. През периода 1990-2007 г. универсалните услуги за колетни пратки са генерирали 15 % от общите приходи на Deutsche Post.
Универсалните услуги за писмовни пратки с нерегулирани цени (например каталози, трансгранична поща) са формирали приблизително 11 % от общите приходи на Deutsche Post.
-
Търговски услуги с нерегулирани цени (12 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Deutsche Post е използвало своята мрежа от пощенски клонове не само за разпространението на пощенски услуги, а и за продажба на продукти и услуги на Postbank AG и, в по-малка степен, на Deutsche Telekom. Тези търговски услуги по продажби са формирали около 6 % от общите приходи на Deutsche Post.
Търговските услуги за колетни и писмовни пратки (например адресирани пратки в големи количества) формират около 4 % от общите приходи на Deutsche Post.
На последно място, Deutsche Post предоставя редица разнородни услуги, например в качеството си на холдингова компания - за международните дъщерни предприятия, активни в други стопански сегменти (например Danzas, DHL). Тези други търговски услуги са формирали около 2 % от общите приходи на Deutsche Post.
Фигура 3
Средни дялове на приходите за периода 1990-2007 г. (въз основа на номинална стойност)
(125)
Проучването на WIK обхваща само търговски услуги, които са били предоставяни заедно с универсални услуги от юридическото лице DPAG и неговия предшественик Postdienst. Търговските услуги (например експресните операции на DHL в световен мащаб), които се предоставят от различни юридически лица в рамките на Deutsche Post World Net (наричано по-нататък „DPWN“), не са обхванати в разследването.
IV.1.2. Изчисляване на тежестите в счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.
(126)
За разлика от счетоводните данни за регулаторите, които Deutsche Post е представило на регулаторния орган в пощенския сектор във връзка с решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г., счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. - които никога не са били предоставени на регулаторния орган в пощенския сектор - съдържат значително увеличение на тежестите, които Deutsche Post разпределя към услугите с регулирани цени.
(127)
Въз основа на данните за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post декларира тежести със средна стойност […] млрд. EUR за периода 1990-2006 г., в сравнение с […] млрд. EUR въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2002 г.
Фигура 4
Съпоставка между заявените тежести от универсални услуги въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. и одобрените тежести въз основа на решението за прагове на цените от 2002 г. (средногодишен размер, номинална стойност в EUR)
[…]
(128)
Докато тежест № 2 (допълнителни разходи за социално осигуряване) и тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) не се различават съществено в счетоводните данни за регулаторите за периода 2002-2009 г., тежест № 1 (допълнителни възнаграждения) достига почти […]. За разлика от счетоводните данни за регулаторите за 2002 г., към момента Deutsche Post вече не използва ETV възнаграждението като „конкурентно“ референтно възнаграждение. Вместо това дружеството използва минималното възнаграждение за пощенския сектор въз основа на наредба, издадена от Федералното министерство на труда през 2007 г. (наричано по-нататък „минималното възнаграждение за 2007 г.“). Следва обаче да се отбележи, че в крайна сметка наредбата е обявена за незаконосъобразна от федералния административен съд и никога не придобива правна ефективност.
(129)
Освен това в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post декларира нова тежест - „пощенска инфраструктура“ - която покрива вътрешно присъщите разходи за шестия ден на доставка (средно […] млн. EUR годишно). Изчислението се основава на хипотетичен сценарий, според който без задължението за универсална услуга Deutsche Post би доставяло пощенските пратки само за пет, вместо за шест дни.
(130)
Инфраструктурната тежест № 3 (мрежата от пощенски клонове) се изчислява по различен начин в сравнение със счетоводните данни за регулаторите за 2002 г. Сега тежестта включва предполагаемите икономии на разходи, които е можело да бъдат постигнати, ако всички пощенски клонове са били управлявани като агенции от 1990 г. нататък. Тежестта е изчислена въз основа на възнаграждението, което Deutsche Post е платило на трети страни за услуги по продажби през 2007 г.
IV.1.3. Маржове на печалбата в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(131)
Разпределянето на тежестите към универсалните услуги за писмовни пратки с регулирани цени предвижда значително облекчение за услугите с нерегулирани цени от разходи като възнаграждения и разходи за социално осигуряване. Това преразпределяне води до осезаеми положителни маржове на печалбата в размер на [15-25 %] от продажби на търговски услуги и загуби в размер на почти [0-10 %] от продажбите на услуги за писмовни пратки с регулирани цени.
(132)
Въпреки че в годишните си счетоводни отчети Deutsche Post посочва много големи печалби на подразделението за писмовни пратки (вж. също раздел V.3), тези печалби са погълнати и надвишени от тежестите, прехвърлени от услугите с нерегулирани цени към тези с регулирани цени.
Фигура 5
Средна възвращаемост на продажбите въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
[…]
IV.2. Определяне на референтната печалба
IV.2.1. Верига на стойността на Deutsche Post: нискотехнологични операции и ниско ниво на търговски риск
(133)
За подготовка за определянето на референтната печалба и оценката на разпределението на разходите е належащо да се извърши анализ на веригата на стойността и на свързаните търговски рискове. Търсенето на набор от „сравними“ предприятия и изчисляването на референтен показател за разумната печалба, която е вероятно да генерира Deutsche Post, е възможно единствено ако са известни функционалните и рисковите характеристики.
IV.2.1.1. Веригата на стойността на нискотехнологична стопанска дейност
(134)
Веригата на стойността на Deutsche Post може да се раздели на две основни функции:
-
мрежа за доставки в национален мащаб за разпространение на писмовни и колетни пратки,
-
национална мрежа от пощенски клонове.
(135)
Логистиката на мрежа за колетни и писмовни пратки е нискотехнологична стопанска дейност, която не изисква значителни усилия за научни изследвания и развитие. Поради това всички останали оператори в отрасъла работят по подобен и стандартизиран начин. Следователно тези дейности често се обозначават като „рутинни“ задачи. Големият дял на дейностите, които Deutsche Post възлага на трети страни, също е доказателство за техния рутинен характер. Същото се отнася и за услугите по продажби, които се осъществяват чрез националната мрежа от пощенски клонове, като все по-голяма част от тези услуги също се възлага на външни изпълнители.
(136)
Освен рутинните задачи, основните нематериални активи на Deutsche Post са неговата база от клиенти, марката и стабилните пазарни позиции, по-специално на пазарите за писмовни пратки. В проучването на WIK обаче се изразява мнението, че на практика тези нематериални активи не са резултат от собствените усилия или инвестиции на Deutsche Post, а по-скоро от традиционните изключителни права. На Deutsche Post не се е налагало да инвестира мащабно във функции по предлагане на пазара. Вместо това до 2007 г. то е можело да разчита на гарантираната от закона пазарна позиция. Поради това на Deutsche Post не следва да бъде разрешено възнаграждение за тези нематериални активи.
IV.2.1.2. Нисък риск благодарение на държавните мерки
(137)
Deutsche Post е било изложено на по-нисък риск от своите конкуренти по отношение както на регулираните, така и на нерегулираните услуги, поради няколко причини.
(138)
На първо място, до 2007 г. Deutsche Post е било защитено със законен монопол върху неговите услуги в областта на писмовните пратки. Освен това в обхвата на услугите за писмовни пратки с регулирани цени Deutsche Post се е възползвало от 90-процентен пазарен дял и несъществуваща или слаба конкуренция. Услугите с регулирани цени са формирали почти две трети от приходите на Deutsche Post.
(139)
На второ място, регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил прагове на цените на услугите за писмовни пратки с регулирани цени. Определеният праг надвишава разходите за ефективно предприятие, за да позволи inter alia компенсирането на предполагаеми допълнителни разходи, свързани с услугите с нерегулирани цени. Нито един от конкурентите на DPAG не се е ползвал от изключително право или господстващо положение, които биха им позволили кръстосано финансиране на техните разходи за социално осигуряване. Ето защо изключителното право и господстващото положение са довели до значително намаляване на търговските рискове по отношение не само на услугите с регулирани цени, но също и на универсалните и търговските услуги с нерегулирани цени.
(140)
На трето място, други държавни мерки също значително са намалили риска за универсалните и търговските услуги. Държавните компенсационни плащания са погълнали загубите от началото на деветдесетте години, а държавната гаранция е позволила на Deutsche Post да сключва заеми на независим лихвен процент до 1995 г. въпреки затрудненото му финансово положение в началото на 90-те години на миналия век.
(141)
Като цяло Deutsche Post е било изправено пред значително по-малки пазарни и свързани с разходите рискове от своите конкуренти, тъй като не му се е налагало да изгражда база от клиенти и е можело да прехвърля увеличенията на разходите чрез повишени регулирани цени. Въз основа на тази логика в проучването на WIK се заключава, че най-подходящите сравними конкуренти са пощенските предприятия, които изпълняват само рутинни задачи (например не инвестират мащабно в предлагане на пазара и марки) и не са изложени на високи нива на риск (например могат да разчитат на дългосрочни договори).
IV.2.2. Количествено определяне на референтната печалба
(142)
Въз основа на резултатите от анализа на задачите и риска в проучването на WIK се прави анализ въз основа на финансови данни (като се използва например базата данни ORBIS, която обхваща около 10 милиона дружества в целия свят) за търсене на сравними пощенски предприятия. Чрез мерки за контролиран количествен и качествен подбор е определена група от сравними предприятия, които предлагат пощенски услуги на конкурентни пазари.
(143)
В проучването на WIK е подбрана група за сравнение от 26 пощенски предприятия, които предлагат основно услуги за колетни пратки и изпълняват типичните рутинни дейности на пощенските оператори. Всички сравними конкуренти са от стопанския сектор „Пощенски и куриерски дейности“ (код по NACE (43) 641).
(144)
Важно е да се отбележи, че броят на сравнимите конкуренти е ограничен, тъй като досега частните дружества са предлагали услуги за писмовни пратки в по-голям мащаб в редки случаи поради изключителното право на заварените дружества в пощенския сектор, които покриват значителен дял от услугите за писмовни пратки. Освен това в проучването на WIK се изключват като база за сравнение заварените дружества в пощенския сектор от други държави, тъй като те, както Deutsche Post, са били защитени от изключителни права и не извършват дейност предимно на конкурентни пазари.
(145)
За измерване на „разумната“ печалба в проучването на WIK се използва маржът на възвращаемостта на продажбите (ROS), който е счетоводната печалба (получените резултати преди лихви и данъци (EBIT)), разделена на приходите. Освен това в проучването на WIK като референтна печалба, базирана на капитала, се изчислява маржът на възвращаемостта на активите (ROA), т.е. EBIT като процент от общия капитал.
Таблица 3
Референтните показатели ROS и ROA от проучването на WIK
Възвращаемост на продажбите
(ROS)
Възвращаемост на активите
(ROA)
Медиана
3,48 %
7,33 %
Горна граница (75-ти процентил)
6,77 %
13,41 %
(146)
От избраната извадка за периода 1998-2007 г. средната възвращаемост на печалбата (ROS) в конкурентната част на пощенския сектор е 3,48 %. В проучването на WIK обаче се представя не само средната възвращаемост, а и горната граница за разумната печалба, т.e. третия квартил от печалбата на сравнимите конкуренти, която се равнява на 6,77 % възвращаемост на печалбата. С други думи, 75 % от сравнимите конкуренти генерират печалба, която е под 6,77 % ROS (44).
(147)
Що се отнася до възвращаемостта на активите, проучването на WIK показва средна ROA от 7,33 % и горна граница от 13,41 %.
(148)
Тъй като Deutsche Post е изложено на значително по-малък риск от пазарните си аналози, които извършват дейност на висококонкурентни пазари (например пазара на експресни колетни пратки), в проучването на WIK се твърди, че за Deutsche Post средната ROS от 3,48 % е умерена и консервативна референтна печалба. В него не се препоръчва използването на по-висок процент в диапазона до третия квартил на ROS в размер на 6,77 %. Възможно е да е оправдан дори по-нисък референтен показател, тъй като средната ROS от 3,48 % съответства на ROA от 7,33 %, която все още би надхвърляла значително безрисковия лихвен процент.
IV.3. Преглед на разпределението на разходите
(149)
В проучването на WIK разпределението на тежестите в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. е подложено на критика, тъй като маржовете на ROS за търговски услуги от [15-25 %] надвишават значително средните стойности за отрасъла (45). Тъй като частните конкуренти са на печалба въпреки значително по-ниските маржове на печалбата, в проучването на WIK се заключава, че към търговските услуги на Deutsche Post следва да бъде разпределен по-голям дял от разходите и намалява съответно тежестите за услугите с регулирани цени.
(150)
Изводът от проучването на WIK е, че всички търговски услуги, независимо от дела им от разходите, все пак показват печалба предвид средната ROS на конкурентите от 3,48 %. По този начин докладът формулира основата за намаляване на средногодишната тежест на услугите с регулирани цени с […] млн. EUR за целия период 1990-2007 г.
(151)
Тъй като голяма част от търговските услуги по продажби е била предоставена на свързаните предприятия Postbank и Telekom, в проучването на WIK също така се анализира дали платените от тях окончателни цени могат да се разглеждат като сделки между несвързани лица и следователно като подходящ референтен показател за разходите, с които могат да бъдат натоварени търговските услуги по продажби. Въз основа на наличните данни в проучването на WIK се изразява мнението, че договорите между Deutsche Post и тези свързани предприятия отразяват условията, с които биха се съгласили и независими трети страни. Тъй като в началото на 90-те години на миналия век нито Postbank, нито Telekom са разполагали с реални възможности за използване на външни разпространителски мрежи, те са се съгласили да споделят произтичащите разходи. Впоследствие обаче, тъй като Postbank и Telekom имат възможност да намират по-лесно други разпространителски мрежи и разходите за мрежата за универсална услуга намаляват, договорът е променен на основана на приходите комисионна такса, което съответства в по-голяма степен на типичния договор за услуги по продажби. (46)
IV.4. Коригиране на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(152)
В проучването на WIK се правят няколко корекции в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. въз основа на следния метод:
Таблица 4
Метод на изчисляване на допълнителния годишен резултат въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009.г и проучването на WIK
Приходи от универсални услуги
-
Разходи за универсални услуги
-
Разумна печалба
+
Държавни компенсационни плащания
Допълнителен резултат
IV.4.1. Коригиране на приходите от универсални услуги
(153)
Deutsche Post продава голяма част от своите недвижими имоти (например недвижими имоти, които са станали излишни поради преструктуриране на пощенските дейности). Тези приходи следва да бъдат разпределени към универсалната услуга, за която активите са използвани първоначално и от която са дадени под наем на търговските услуги.
(154)
Съответните корекции водят до средно годишно увеличение от […] млн. EUR на приходите от универсални услуги за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.2. Коригиране на разходите за универсални услуги
IV.4.2.1. Разбивка на счетоводните отчети за разходите
(155)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. не предлагат коректна разбивка на цените за прехвърляне на вътрешно ниво. Общата печалба от универсалните услуги не е представена, тъй като печалбите, формирани от определени функции (например пощенските клонове), не са разделени между универсалните и търговските услуги (например разходи за индивидуални услуги), а са обединени и отчетени като търговски печалби. Следователно Deutsche Post не е било в състояние да предостави отделни сметки, както се изисква от Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 година относно прозрачността на финансовите отношения между държавите членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (47).
(156)
Въпреки че Deutsche Post е предоставило приблизителна разбивка на вътрешните разходи за годините до 1997 г., в проучването на WIK е трябвало да се коригират сметките за годините след 1997 г. Неправилно разпределените разходи ‘е трябвало да бъдат пренесени от сметките за универсалните услуги в сметките за търговските услуги.
(157)
Съответните корекции водят до намаление на годишните разходи за универсални услуги със средно […] млн. EUR за периода 1998-2007 г.
IV.4.2.2. Коригиране на разпределението на тежестите между услугите с регулирани и тези с нерегулирани цени
(158)
Както бе обяснено по-горе, в проучването на WIK не се коригира всяка тежест поотделно. Вместо това преизчисленията в него са основани на окончателните цени на търговските услуги, които се смятат за надеждни референтни средни разходи за отрасъла. Следователно всички допълнителни печалби от търговските услуги (48) се използват за финансиране на първоначално предявените тежести. Средното годишно намаление на тежестите възлиза на […] млн. EUR за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.2.3. Извънбалансови разходи във връзка с допълнителното пенсионно осигуряване (тежест № 4)
(159)
С тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) Deutsche Post добавя разходи, които не са представени в годишните счетоводни отчети. Тъй като референтната ROS се изчислява въз основа на законоустановените счетоводни отчети на сравнимите конкуренти, могат да бъдат включвани само разходи, които също така се разрешават съгласно националните счетоводни стандарти или международните счетоводни стандарти (МСС). Следователно всички допълнителни разходи, които обикновено не се включват в отчетите по МСС, не могат да бъдат приети като елементи от разходите, а трябва да се финансират от (референтния) марж на печалбата.
(160)
Съответните корекции водят до средно годишно намаление от […] млн. EUR на тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.3. Коригиране на капиталовите разходи спрямо разумната печалба
(161)
В счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post приписва капиталови разходи, които първоначално не са били включени в законоустановените отчети: например […] разходи и […] разходи. В проучването на WIK се изключват както […] разходи, така и […], и се заменят с референтната стойност за разумна печалба.
IV.4.3.1. Период 1996-2007 г.
(162)
Разумната печалба се изчислява въз основа на коригираните приходи от универсални услуги и референтната ROS от 3,48 %, което води до средна годишна разумна печалба в размер на […] млн. EUR. Средните годишни капиталови разходи от […] млн. EUR (разходи за лихви от […] млн. EUR и увеличена нормативно определена амортизация от […] млн. EUR) са изключени от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(163)
Важно е да се отбележи, че в сравнение със счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. референтната ROS от 3,48 % дава разумна печалба, която в абсолютно изражение надвишава предявените от Deutsche Post капиталови разходи (например разходи за лихви, изчислени на базата на процент на възвращаемост на капитала (IRR) от около […] върху вложения капитал и увеличена амортизация на базата на пазарната стойност).
IV.4.3.2. Период 1990-1995 г.
(164)
Съгласно член 63, параграф 1 от PostVerfG до 1995 г. Deutsche Post е трябвало да осъществи прехвърлени плащания (49) за федералното правителство, които възлизат на 5,838 млрд. EUR, или на приблизително 8 % от продажбите. В замяна на това обаче член 63, параграф 4 от PostVerfG освобождава Deutsche Post от задължението да изплати дивиденти за сумата над прехвърлените плащания.
(165)
Следователно в проучването на WIK не се изразява съгласие с добавянето на „разумна печалба“ за периода до 1995 г., тъй като прехвърлените плащания вече са покрили изцяло разходите на Deutsche Post за собствен капитал. Поради това средните годишни капиталови разходи на Deutsche Post от […] млн. EUR (разходи за лихви от […] млн. EUR и увеличена нормативно определена амортизация от […] млн. EUR) се изключват от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. и разходите за универсална услуга съответно се намаляват.
IV.4.4. Заключения
(166)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., както и проучването на WIK, показват, че до 1996 г. приходите от универсални услуги са били недостатъчни за покриване на разходите по тях. При все това, въпреки че Deutsche Post остава с натрупан дефицит дори след отчитането в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. на държавните компенсационни плащания, в проучването на WIK се стига до заключението, че компенсационните плащания са били достатъчни, за да позволят на Deutsche Post през 1997 г. да достигне прага на печалба.
(167)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. показват твърде незначително подобрение в рентабилността на универсалните услуги до 1999 г. Едва от 2000 г. нататък средните приходи от универсални услуги покриват разходите. Напротив, въпреки факта, че универсалните услуги за колетни пратки показват по-ниска от средната възвращаемост на продажбите в размер на […], проучването на WIK показва значителни печалби за универсалните услуги над средната ROS от 3,48 % от 2000 г. нататък (вж. Фигура 6)
Фигура 6
Сравнение на допълнителния годишен резултат от универсални услуги за периода 1990-2007 г. (в млн. EUR, номинални годишни стойности)
V. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(168)
Заинтересованите страни предоставиха мнения относно решението за откриване от 1999 г., решението за разширяване от 2007 г. и решението за разширяване от 2011 г. Най-важните мнения относно трите решения са обобщени в настоящия раздел.
V.1. Изключително право за използване на пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите
(169)
TNT поставя въпроса дали Deutsche Post е платило такса за изключителното право да използва пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите. Съгласно член 43 от PostG от 1997 г. правото за издаване на марки с надписа „Германия“ е запазено за Федералното министерство на финансите. Пощенски оператор, който подава заявление за използване на тези марки, е длъжен да заплати такса и да възстанови непредвидените разходи. Съгласно член 54 от PostG до 31 декември 2007 г. Deutsche Post е притежавало изключителното право за използване на пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите.
(170)
Ако Deutsche Post в действителност е използвало безплатно марките, издадени от Федералното министерство на финансите, TNT твърди, че това би представлявало неправомерна държавна помощ.
(171)
Комисията отбелязва, че тази мярка не е разгледана в решението за откриване от 1999 г., решението за разширяване от 2007 г. или решението за разширяване от 2011 г. Следователно тя попада извън обхвата на настоящото решение.
V.2. Пенсионна субсидия
(172)
Според UPS на Deutsche Post е било предоставено предимство, тъй като е било частично освободено от задължението за плащане, което е трябвало да изпълнява преди 1995 г. Тъй като обикновените оператори трябва да поемат своите собствени разходи за пенсии, Deutsche Post е било поставено в по-добра позиция спрямо неговите конкуренти. Освен това UPS е съгласно с логиката на Комисията, че помощта не може да се разглежда като съществуваща помощ предвид съществената промяна в позицията на Deutsche Post и въвеждането на ново законодателство за премахване на част от задълженията на Deutsche Post за плащане на разходите за пенсии на своите държавни служители. Според UPS такива основни промени в дадена система не могат да се определят като обикновени изменения с чисто формален или административен характер.
(173)
UPS подкрепя предварителното заключение на Комисията, че пенсионната субсидия не може да се счита за съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Предвид нивото на поддържаната рентабилност, както и изключителното право на Deutsche Post, е обосновано да се постави под въпрос необходимостта от облекчения за предявените предшестващи разходи. Също така отпуснатата субсидия не е пропорционална на целта от общ интерес, както е представено от Германия, още повече че предшестващите разходи са компенсирани от увеличените цени на писмовните пратки и от пенсионната субсидия. UPS изтъква, че тежестта на доказване на пропорционалността на мярката пада върху Германия. До този момент обаче Германия не е предоставила точни доказателства за пропорционалността на ползите, които Deutsche Post е получило от тази мярка.
(174)
UPS счита, че получената помощ е дала възможност на Deutsche Post да придобие облагодетелствано положение не само в Германия, но също така и на други европейски пазари, където то се конкурира с други пощенски оператори като UPS. Тъй като пенсионните субсидии са дали възможност на Deutsche Post да укрепи позицията си в търговския сектор за сметка на другите оператори, неговите конкуренти са претърпели вреди от нарушаването на конкуренцията.
(175)
UPS изисква от Комисията да оцени допълнително необходимостта от пенсионните субсидии, определени в решението за разширяване от 2011 г. по отношение на периода 2007-2011 г. и тяхната пропорционалност, както и да разгледа дали Deutsche Post все още се ползва от неправомерна държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(176)
Накрая UPS изисква от Комисията да предостави повече информация как е достигнала до заключението, че Deutsche Post се е ползвало от несъвместима помощ. По-специално UPS иска копие от проучването на WIK, за да получи разяснение доколко констатациите от проучването на WIK са били използвани за оценката на пенсионната субсидия в решението за разширяване от 2011 г.
V.3. Компенсация за предоставяне на универсални услуги
(177)
UPS напълно подкрепя разследването на Комисията и напълно приема съдържанието на решението за разширяване от 2007 г. по отношение на оценката на компенсацията за универсалната услуга. Също така UPS е предоставило актуализирано издание (50) на проучването на NERA от октомври 2006 г. (51), на което Комисията се позовава в съображение 58 от решението за разширяване от 2007 г.
(178)
Изследването на NERA от 2006 г. показва, че средната възвращаемост на вложения капитал е над 20 % за подразделението за писмовни пратки на DPWN за периода след 1999 г. (52), а в актуализираното издание се подчертава, че възвращаемостта на вложения капитал от 2000 г. до 2005 г. би могла да се запази дори на ниво над 50 %. От 2003 г. до 2005 г. възвращаемостта на вложения капитал е оценена на над 100 %. UPS заключава, че печалбите от изключително рентабилните регулирани услуги с писмовни пратки биха били повече от достатъчни за покриване на загубите от универсалната услуга.
(179)
Също така UPS твърди, че собствените данни на Deutsche Post за осчетоводяване на разходите не са добра основа за анализ и разбиране на рентабилността и тежестите в запазения сектор. Поради тази причина е необходимо да се направи обстоен анализ на разпределянето на разходите между регулираните, универсалните и търговските услуги. Всички помощи, които Deutsche Post е получило за покриване на своите предшестващи тежести, като например капиталови инжекции, предоставени на Deutsche Post от Германия през 1995 г., както и активи под формата на недвижими имоти и инфраструктура, следва да бъдат включени при определянето на размера на помощта и на свръхкомпенсацията.
(180)
По отношение на договореностите за ценообразуване при вътрешно прехвърляне UPS твърди, че следва да се спазва принципът на сделката между несвързани лица в съответствие с решението по делото Chronopost (53). Поради това Комисията следва да преразгледа условията на договора, уреждащ отношенията между Deutsche Post и DPEED, и по-специално договореностите между страните относно ценообразуването.
V.4. Прекомерно високи цени за писма
(181)
FFPI напълно подкрепя решението за разширяване от 2011 г. FFPI заявява, че законодателните и административните промени, които водят до по-високи разходи за пенсии, представляват обичаен икономически риск, който може да окаже въздействие върху рентабилността на дейностите. Тъй като предприятията, които осъществяват дейност при обичайни пазарни условия, трябва да поемат такива допълнителни разходи със собствени ресурси, Deutsche Post не е следвало да получи пенсионни субсидии от Германия.
(182)
Също така FFPI посочва, че в годишния си доклад от 2000 г. Deutsche Post е подчертало значението на пенсионната реформа, като е твърдяло, че по-ниските вноски в пенсионния фонд за държавните служители са основната причина за увеличаване на печалбата преди лихви, данъци и амортизации (EBITA) с 98,6 % в корпоративното подразделение за пощенски пратки. Поради тази причина пенсионната реформа не би следвало да се счита за маловажна или с предимно административен характер.
(183)
Според проучване, проведено от FFPI от 2001 г. до 2008 г., цените на марките в Германия през 2009 г. за стандартни писма с тегло до 20 g, изпратени чрез пощенската услуга за писма първи клас с марка, са били сред най-високите. За разлика от тях, цената за изпращане на колетна пратка с тегло до 500 g първи клас е била относително ниска, което посочва наличието на кръстосано субсидиране.
(184)
FFPI е убедено, че отпуснатата на Deutsche Post помощ не е била предназначена да стимулира растежа на немския пощенски пазар или на определени пощенски услуги. През разглеждания период Deutsche Post е било рентабилно дружество, което е успяло да укрепи водещата си позиция на немския пазар, да подобри ефективността си и да разшири своята дейност. Следователно пенсионните субсидии не би следвало да се считат за съвместими с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
V.5. Маржове на печалбата
(185)
BIEK счита, че другите пощенски оператори са претърпели загуби поради това, че Deutsche Post се е възползвало от своето господстващо положение на определени пазари за писмовни пратки за прилагане на кръстосано финансиране на разходите за услугите за писмовни и колетни пратки, които се предоставят на по-конкурентни пазари. По-специално, тъй като Deutsche Post може да повиши своите цени на пазари, където то е имало изключително право и все още притежава пазарен дял над 90 %, то е в състояние да финансира кръстосано разходите за услуги на по-конкурентни пазари.
(186)
Също така BIEK твърди, че въпреки предполагаемите предшестващи разходи Deutsche Post е значително по-рентабилно от подобни дружества в други европейски държави, за което свидетелства маржът на възвращаемостта на печалбите (ROS) в размер на 10-20 % за неговото вътрешно подразделение за пощенски пратки. Този марж на печалбата може дори да бъде занижен, тъй като вътрешното подразделение за пощенски пратки включва също вътрешните услуги за колетни пратки, които средно имат по-ниски маржове от услугите за писмовни пратки.
(187)
Относно предявената от Deutsche Post тежест от увеличените разходи за заплати BIEK посочва, че Deutsche Post е използвало средни заплати в транспортния сектор като референтна стойност за изчисляване на разликите в разходите за заплати на Deutsche Post и неговите конкуренти. Макар че Комисията прие тези данни в решението за разширяване от 2011 г. като референтни стойности за своите изчисления, BIEK твърди, че разходите за заплати на конкурентите на Deutsche Post превишават с най-малко 15 % тези средни заплати. Следователно предполагаемите прекомерни заплати на Deutsche Post са значително по-ниски отколкото то твърди. BIEK твърди, че оставащата разлика в разходите за заплати не е резултат от предшестващите разходи, а произтича от размера на Deutsche Post и господстващото му положение на пазара.
(188)
На последно място, BIEK счита, че предшестващите разходи на Deutsche Post, включително разходите за пенсии, са повече от компенсирани от увеличените регулирани цени на писмовните пратки. Тази мярка за помощ, която Комисията оценява, е довела до липса на конкуренция по отношение на услугите за писмовни пратки и сериозно е нарушила конкуренцията по отношение на услугите за колетни пратки.
VI. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
VI.1. Мнение относно пенсионната субсидия
VI.1.1. Отсъствие на финансово предимство от компенсацията за допълнителни разходи за социално осигуряване
(189)
Предвид решението по делото Combus (54) Германия счита, че в хода на приватизацията на доставчици на универсална услуга, които преди това са били държавна собственост, публичната компенсация за разходите за пенсии - които надхвърлят обичайно приеманото от частните конкуренти ниво - не представлява помощ.
(190)
Германия е съгласна с Комисията, че следва да се направи сравнение между разходите за социално осигуряване, заплатени от Deutsche Post, и тези на неговите конкуренти. Такова сравнение обаче следва да е вече направено в съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, а не да се прави впоследствие на етапа на оценяване на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
VI.1.2. Отсъствие на финансово предимство в сравнение с положението преди 1995 г.
(191)
Германия счита, че пенсионната субсидия не е освободила Deutsche Post от разходите, които обикновено то би трябвало да заплати със свои собствени ресурси. Следователно Deutsche Post не се е възползвало от предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Според Германия Deutsche Post не е имало законово задължение, нито икономическата мощ да плати пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г.
(192)
На първо място, Германия твърди, че съгласно член 46 от PostVerfG от 1989 г. държавните служители, които са прехвърлени в Deutsche Post през 1989 г., са останали на служба към федералното правителство. След втората реформа на пощите през 1995 г. съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г. и нововъведения член 143б от Конституцията държавните служители на Deutsche Post също са продължили да бъдат на служба към федералното правителство.
(193)
Следователно, тъй като федералното правителство винаги е било единственият длъжник по отношение на пенсионните задължения на държавните служители, Deutsche Post никога не имало законово задължение да използва собствените си ресурси.
(194)
Въпреки че съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г. Deutsche Post е било задължено да финансира разходите за пенсии на държавните служители, Германия твърди, че тази разпоредба е била вътрешна договореност за набиране на средства за държавния бюджет (подобно на задължението за изплащане на прехвърлените плащания съгласно член 63 от PostVerfG от 1989 г.). Тя не налага някаква отговорност на Deutsche Post към държавните служители.
(195)
След втората реформа на пощите през 1995 г., съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г. и членове 14 и 16 от PostPersRG от 1994 г., федералното правителство отново остава единственият длъжник към държавните служители, които имат право на пенсия. Следователно, подобно на задълженията съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г., задълженията съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG за Deutsche Post да участва в пенсионния фонд просто намаляват тежестта върху държавния бюджет. Те не променят единствената отговорност на федералното правителство във връзка с пенсиите на държавните служители.
(196)
Също така съгласно частното право не би било възможно федералното правителство да прехвърли своето задължение във връзка с пенсионните права на държавните служители на новосъздаденото през 1995 г. DPAG. Съгласно принципа на частното право, ако съществуващи пенсионни задължения бъдат прехвърлени на юридически независимо дъщерно дружество, въпреки това дружеството майка остава отговорно за плащането на паричните вземания на трети страни.
(197)
На второ място, Германия твърди, че Deutsche Post никога не е разполагало с достатъчно собствени ресурси, за да финансира разходите за пенсии. Преди 1995 г. Postdienst винаги е търпяло загуби, които е трябвало да бъдат финансирани чрез прехвърляне на публични средства в размер на 5,6 млрд. EUR. Когато Postdienst става DPAG през 1995 г., натрупаните задължения във връзка с пенсиите на държавните служители са възлизали на […] млрд. EUR. Не би било възможно DPAG да бъде създадено като частноправно дружество с тези задължения, вписани в неговия балансов отчет, тъй като федералното правителство не е предоставило достатъчен капитал, за да направи от DPAG икономически жизнеспособно предприятие.
VI.1.3. Пенсионната субсидия като съществуваща помощ съгласно член 108, параграф 1 от ДФЕС
(198)
Германия счита, че ако пенсионната субсидия трябва да се класифицира като държавна помощ, тя би трябвало да се разглежда като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999, тъй като държавата е единственият длъжник и страната, длъжна да финансира пенсиите на държавните служители от влизането в сила на съответната разпоредба в германската конституция през 1953 г. Германия твърди, че нито първата реформа на пощите през 1989 г., нито втората реформа на пощите през 1995 г. са променили задължението на държавата за финансиране на пенсиите. Според Германия Deutsche Post не е бил правно задължено, нито е имало икономическата мощ да плати пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г.
(199)
Освен това Германия се позовава на становище на Комисията пред Общия съд по дело T-266/02. Според Германия от точка 54 от решението става ясно, че Комисията „е приела в рамките на обжалваното решение, че единствено трансферите, извършени от DВ-Telekom, са му предоставили предимство“ (55).
(200)
От това становище Германия заключава, че Комисията вече е обявила, че пенсионната субсидия не предоставя каквото и да било финансово предимство на Deutsche Post. Следователно тя е взела ефективно „решение да не повдига възражения“ по смисъла на член 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999. Също така съгласно член 1, буква б), точка ii) от Регламент (ЕО) № 659/1999 такова положително решение би означавало, че пенсионната субсидия е класифицирана като съществуваща помощ.
VI.1.4. Пенсионната субсидия като съвместима компенсация за предшестващите разходи съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС
(201)
В съответствие с мотивите на Комисията в решението относно La Poste Германия счита, че пенсионната субсидия е съвместима помощ в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС по следните причини:
-
Германия посочва, че Deutsche Post редовно е плащало по-високо ниво на разходи за социално осигуряване отколкото вноската на работодателя за пенсионно осигуряване и за осигуряване за здравни и медико-социални грижи.
-
Германия оспорва направеното от Комисията изчисление на сравнителното предимство, тъй като то е основано на предположението, че услугите с регулирани цени покриват заявената тежест № 2 (допълнителни социалноосигурителни вноски). La Poste, подобно на всеки друг заварен пощенски оператор, също е рефинансирало своите разходи за социално осигуряване чрез повишените регулирани цени на писмовните пратки, но Комисията не е взела това под внимание в решението си относно La Poste.
-
Въпреки че Германия принципно е съгласна, че приходите от услуги с регулирани цени следва да покриват заявените тежести, Комисията не е доказала нито че регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил искането на Deutsche Post да финансира допълнителните разходи за социално осигуряване чрез регулираните приходи, нито че регулираните приходи действително са били достатъчно високи за финансирането на тези допълнителни разходи за социално осигуряване.
(202)
Освен това Германия посочва, че в решението си за откриване от 2007 г. относно Royal Mail (56) Комисията е подчертала значението на оценяването на разходите за пенсии на бивши публични предприятия посредством последователни критерии в интерес на практиката за вземане на последователни решения. Поради това Комисията следва да се съобрази с решението си относно La Poste и предварителната оценка във връзка с Royal Mail. В последния случай Комисията не е повдигнала възражения срещу компенсацията за пенсионните дефицити, макар че от доклада на Hooper от 2008 г. става ясно, че разходите за пенсии на Royal Mail са били частично покрити чрез увеличените регулирани цени на писмовните пратки.
VI.1.4.1. Референтен показател, основан на конкурентните разходи за социално осигуряване
(203)
Въз основа на експертното проучване на професор Ehlermann от 19 юли 2011 г. (57) Германия твърди, че Комисията е допуснала две грешки при изчисляването на референтния показател за разходите на Deutsche Post за социално осигуряване.
(204)
Делът на служителя следва да не се включва в референтния показател, тъй като работодател от частния сектор няма правна отговорност за плащане на дела на служителя. Единствено поради административни причини работодателят извършва плащането на общата социалноосигурителна вноска, но това не поражда правна отговорност за него. Освен това включването на дела на служителя в референтния показател противоречи на предходната практика за вземане на решения по дело C 265/02 (вж. решението относно La Poste).
(205)
Изчисляването на референтните разходи за социално осигуряване следва да се базира на „конкурентно“ референтно възнаграждение (58), тъй като заплатите на държавните служители са значително по-високи от средните на пазара.
VI.1.4.2. Приходите от услуги с регулирани цени са недостатъчни за покриване на допълнителните разходи за социално осигуряване
(206)
На първо място Германия подчертава, че допускането за пълно покриване на тежест № 2 от приходи от услуги с регулирани цени е напълно хипотетично, тъй като не е възможно да се установи дали в действителност регулираните цени са били повишени, за да се компенсират допълнителните разходи за социално осигуряване. От решението за прагове на цените от 2002 г. не става ясно дали и в каква степен регулаторният орган в пощенския сектор е взел под внимание заявените тежести за допълнителни разходи за социално осигуряване. До 2002 г. цените са поддържани на одобреното ниво за 1997 г. и не е възможно да се установи дали тези цени са включвали компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване, свързани с нерегулираните услуги.
(207)
Според Германия не би било достатъчно само да се покаже, че услугите с нерегулирани цени са се облагодетелствали от по-ниските социалноосигурителни вноски спрямо тези на конкурентите. Трябва също така да се проучи дали услугите с регулирани цени всъщност са били в състояние да финансират чрез своите приходи предявените тежести, произтичащи от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(208)
Финансово предимство за Deutsche Post от компенсацията за неговите допълнителни разходи за социално осигуряване би съществувало само ако предоставената компенсация е била по-висока от общите допълнителни разходи на Deutsche Post за социално осигуряване на неговите държавни служители.
(209)
Следователно Германия изразява неодобрение от липсата на цялостно изчисление, с което да се установи дали Deutsche Post е било като цяло свръхкомпенсирано или недостатъчно компенсирано за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители. Тя подчертава необходимостта от такова изчисление, за да се установи съществуването на финансово предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
а) Недостатъчна компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване въз основа на експертно проучване
(210)
За да се отстрани този дефект, Германия изпрати експертното проучване на професор Weber (59) с цел определяне на финансовия недостатък на Deutsche Post във връзка с разходите за социално осигуряване, произтичащи от назначаването на държавни служители. Първо, в експертното проучване се определя с колко разходите на Deutsche Post за социално осигуряване на държавните служители надвишават тези на частен конкурент за частни служители (определени в експертното проучване като „допълнителни разходи на DPAG за социално осигуряване“ или „структурен недостатък“). Второ, в експертното проучване се сравняват тези допълнителни разходи за социално осигуряване с компенсацията за тежест № 2.
(211)
Както е показано в таблица 5, в експертното проучване се включва следното в разходите за социално осигуряване, възникнали поради назначаването на държавни служители: вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд и други разходи за социално осигуряване, като например вноската на Deutsche Post за здравни разходи, осигуряване за злополука и други осигурителни плащания.
(212)
В експертното проучване се определят разходите за социално осигуряване, произтичащи от назначаването на частни служители, като: делът на работодателя в ставката на вноската за задължително пенсионно осигуряване, за безработица, здравни и медико-социални грижи, умножен по „конкурентните“ възнаграждения (например минималното възнаграждение за 2007 г. за по-голямата част от държавните служители).
(213)
Допълнителните разходи за социално осигуряване са надвишаващият размер на разходите на Deutsche Post за социално осигуряване на държавните служители над определените референтни разходи за социално осигуряване, основани на дела на работодателя в социалноосигурителните вноски за частни служители.
Таблица 5
Изчисляване на нетния резултат съгласно представеното от Германия експертно проучване
-
Вноска в пенсионния фонд
-
Други разходи за социално осигуряване
+
„Конкурентни“ референтни разходи за социално осигуряване (основани на дела на работодателя в ставката на социалноосигурителната вноска и „конкурентните“ възнаграждения (например минималното възнаграждение за 2007 г.))
Допълнителни разходи за социално осигуряване
+
Компенсация от регулирани приходи (тежест № 2 - допълнителни социалноосигурителни вноски)
Нетен резултат (недостатъчна компенсация или свръхкомпенсация)
(214)
За периода 1995-2007 г. изчисленията показват, че тежест № 2 е била недостатъчна, за да покрие допълнителните разходи за социално осигуряване. Всъщност експертът твърди, че Deutsche Post е било недостатъчно компенсирано с […] млрд. EUR. Експертът стига до заключението, че дори ако приходите от услуги с регулирани цени включват тежест № 2, Deutsche Post ще остане недостатъчно компенсирано за разходите му за социално осигуряване.
б) Счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. потвърждават, че приходите от услуги с регулирани цени са били недостатъчни, за да покрият допълнителните разходи за социално осигуряване
(215)
Германия твърди, че докато услугите с регулирани цени претърпяват загуби, които са по-високи от допълнителните разходи за социално осигуряване, не може да се установи дали регулираните приходи ефективно са компенсирали допълнителните разходи за социално осигуряване. Във връзка с това Германия изпрати експертно проучване, основано на счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. (60), за да докаже, че загубите от услугите с регулирани цени са били систематично по-високи от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(216)
Изчисленията са основани на счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. и в тях се приема, че услугите с регулирани цени следва да постигнат разумна печалба от възвращаемост на продажбите в размер на 7 % (въз основа на проучването Deloitte-II, което е разгледано по-подробно в раздел VI.3.2). След приспадане на разумната печалба услугите с регулирани цени показват загуба от […] млрд. EUR, която е по-висока от заявените допълнителни разходи за социално осигуряване за периода 1995-2007 г. Приходите от услуги с регулирани цени следователно са били недостатъчни, за да покрият заявените допълнителни разходи за социално осигуряване.
VI.2. Мнение относно компенсацията за универсалната услуга
VI.2.1. Държавни компенсационни плащания
(217)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания не предоставят финансово предимство на Deutsche Post, тъй като държавните компенсационни плащания в размер на 5 666 млрд. EUR са компенсирали само прехвърлените плащания в размер на 5,838 млрд. EUR, които Deutsche Post е трябвало да плати до 1995 г.
(218)
Както е обяснено в решението за разширяване от 2007 г., прехвърлените плащания произхождат от предишната пощенска администрация, която е била задължена да прехвърля около 10 % от годишните си оперативни приходи в държавния бюджет. От 1989 г. до 1995 г. прехвърлените плащания са премахвани поетапно съгласно член 63, параграф 1 от PostVerfG от 1989 г. До 1993 г. Deutsche Post е трябвало да плаща 10 % от оперативните си приходи. От 1993 г. прехвърлените плащания са намалени постепенно, например до 10 % от оперативните приходи минус 153 млн. EUR през 1993 г. За 1994 г. прехвърлените плащания възлизат на до 70 % от прехвърлените плащания за 1993 г. През 1995 г. Deutsche Post е платило 50 % от сумата за 1993 г. От 1990 г. до 1995 г. Deutsche Post е платило общо 5,838 млрд. EUR.
(219)
В член 63, параграф 4 от PostVerfG от 1989 г. Се предвижда, че всички изплатени дивиденти трябва да бъдат приспаднати от прехвърлените плащания. Въз основа на тази разпоредба и освобождаването от всички преки и косвени данъци, в решението за разширяване от 2007 г. Комисията твърди, че прехвърлените плащания трябва да се разглеждат като заместител на освобождаването от косвени и преки данъци, както и като възнаграждение за държавата за капитала, който е предоставила като акционер.
(220)
В отговор на този аргумент Германия е изпратила проучването на KPMG, в което се стига до заключението, че прехвърлените плащания не могат да се разглеждат като заместител на данъци или дивиденти по редица причини.
(221)
Според проучването на KPMG прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като корпоративен данък, тъй като са били изчислявани като процент от оперативните приходи от 1931 г. нататък. В резултат на това е трябвало те да бъдат плащани дори през години, когато Deutsche Post е отчело загуба. В противовес на това корпоративният данък се базира на действителната годишна печалба. Класифицирането на прехвърлените плащания като корпоративен данък би било в противоречие с конституционното изискване корпоративният данък да бъде основан на платежоспособността.
(222)
Освен това в проучването се установява, че прехвърлените плащания не могат да бъдат сравнени с данък добавена стойност. Тъй като не е било възможно да се приспадне данък добавена стойност, платен върху постъпления от прехвърлените плащания, изчислението на прехвърлените плащания се различава значително от обичайните задължения на дадено предприятие, свързани с данък добавена стойност.
(223)
Второ, Германия твърди, че прехвърлените плащания не могат да бъдат категоризирани като дивиденти. Разпределението на дивиденти е свързано с печалбата, постигната през предходната финансова година или през по-ранни години. Между 1990 г. и 1995 г. Deutsche Post обаче не е отчело никакви печалби, но въпреки това е изплатило прехвърлените плащания. Поради тази причина прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като дивиденти.
(224)
В проучването на KPMG се заключава, че прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като данък или дивиденти, но следва да се разглеждат като налог sui generis, който единствено Deutsche Bundespost и неговите правоприемници са били задължени да плащат.
(225)
Въз основа на проучването на KPMG Германия отхвърля допускането на Комисията, че прехвърлените плащания следва да се считат за заместител на плащанията на данъци и дивиденти. Германия счита, че прехвърлените плащания са представлявали тежест за Deutsche Post, която не би могла да бъде обоснована от обективна или икономическа гледна точка. Тъй като държавните компенсационни плащания са освободили Deutsche Post само от прехвърлените плащания, те не са предоставили някакво икономическо предимство и поради това не представляват държавна помощ.
(226)
Като алтернатива Германия предлага два допълнителни довода защо държавните компенсационни плащания не представляват държавна помощ. Първо, те ще изпълняват принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика предвид значителната възвращаемост на инвестицията през последните години и високите приходи от котирането на фондовата борда на Deutsche Post. Второ, те не представляват помощ, тъй като счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. и проучването на WIK показват, че натрупаните загуби от универсалната услуга през периода 1990-1994 г. са били по-високи от държавните компенсационни плащания. Следователно Deutsche Post не е било компенсирано достатъчно за задължението си във връзка с универсалната услуга.
VI.2.2. Държавна гаранция
(227)
Германия твърди, че удължената държавна гаранция съгласно член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1994 г. по дълговите инструменти, емитирани преди 1995 г., не предоставят избирателно предимство на Deutsche Post по няколко причини.
(228)
Първо, всяко частно дружество, което създава дъщерно дружество, ще продължи да носи отговорност за задълженията, поети от това дъщерно дружество. Частното дружество продължава да носи отговорност за неизплатените си задължения дори след продажбата им на трета страна. Също така следва да се отбележи, че първоначалната държавна гаранция по дълговите инструменти се е изисквала единствено защото Postdienst не е имало отделна юридическа правосубектност. В член 40 от PostVerfG от 1989 г. е предвидено, че емитираните от Deutsche Bundespost дългови инструменти имат същата правна стойност като дълговите инструменти, емитирани от Федерална република Германия, и поради това имат само декларативен ефект.
(229)
Второ, DPAG не би могло да извлече полза от поемането на дълговите инструменти на Postdienst, тъй като през 1995 г. DPAG би могло да се рефинансира при по-ниски лихвени проценти. Към 1 януари 1995 г. дълговите инструменти на Postdienst са възлизали на 931 млн. EUR при среден лихвен процент от 7,17 % и 8,8 години до падежа. Тъй като краткосрочният лихвен процент на 1 януари 1995 г. е бил 5,0-5,5 %, DPAG е понесло недостатък по отношение на разходите от 1,7 %, който е довел до по-високи годишни разходи за лихви в размер на 15,3 млн. EUR.
(230)
Трето, сравнявайки средните пазарни лихвени проценти за дългови инструменти, емитирани от частни дружества, с лихвените проценти за дълговите инструменти на Postdienst към датата на първоначалното емитиране на инструментите, Германия счита, че Postdienst е получило кредит при лихвени проценти над средните за пазара. Германия не е извършила обстойно проучване, а само е сравнила лихвените проценти на някои дългови инструменти на Postdienst с общата средна пазарна стойност.
(231)
От друга страна Германия твърди, че държавните гаранции представляват съществуваща помощ по смисъла на член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Тъй като Deutsche Bundespost е било част от публичната администрация до края на 1994 г., дълговите инструменти са били равностойни на държавен дълг от момента на създаването на Deutsche Post през 1950 г. Ако държавните гаранции са осигурили някакви предимства на Deutsche Post по отношение на лихвените проценти, те би трябвало да се класифицират като съществуваща помощ. Германия също така се позовава на решението на Комисията относно EDF (61), в което подобна гаранция е оценена като съществуваща помощ.
VI.2.3. Изключително право
(232)
Германия твърди, че в съответствие с решението по делото Preussen Elektra (62) регулираните приходи от писмовни пратки не представляват държавни ресурси.
(233)
Следователно, след като регулираните приходи от писмовни пратки не представляват държавни ресурси, всички твърдения за прекомерно ценообразуване могат да подлежат единствено на процедурите съгласно член 102 от ДФЕС.
VI.3. Мнение на Германия относно проучването на WIK
VI.3.1. В проучването на WIK се потвърждава необходимостта от държавни компенсационни плащания като компенсация за нетните разходи за задълженията, свързани с универсалната услуга, до 1995 г.
(234)
Независимо от всички методологически възражения Германия счита, че проучването на WIK потвърждава нейното становище, че държавните компенсационни плащания са били необходими като компенсация за загубите на Deutsche Post от универсалните услуги през периода 1990-1995 г.
(235)
Всички допълнителни печалби след 1995 г. не трябва да се вземат под внимание, тъй като държавните компенсационни плащания са били погълнати от нетните разходи за задълженията, свързани с универсалните услуги, които Deutsche Post е направило до 1995 г. Анулирането от Съда на отрицателното решение от 2002 г. също потвърждава, че това, което е погълнато веднъж, не може да бъде погълнато повторно. Предвид факта, че държавните компенсационни плащания са били обосновани със загубите от универсалните услуги до 1995 г., не би било възможно държавните компенсационни плащания да финансират на по-късен етап постигнатата допълнителна печалба.
VI.3.2. Неправилно определяне на референтната печалба
(236)
Въз основа на проучванията на Deloitte основното възражение на Германия е, че референтната рамка в проучването на WIK включва твърде голям брой малки дружества. Извадката от сравними дружества следва да включва много повече големи дружества от сектора на колетните пратки и логистиката, чиито мрежи са сравними по размер и сложност с тази на Deutsche Post (63).
(237)
В проучването на Deloitte-II се изхожда от предположението, че дружествата от сектора на колетните пратки и пощенския сектор, които използват сложни и огромни мрежи за събиране и доставка, логично могат да се сравняват с Deutsche Post. Предвид значението на икономиите от мащаба и обхвата и гъстотата, които преобладават в пощенските мрежи, големите предприятия биха били много по-подходящи за сравнение отколкото малките предприятия. Макар и в по-малка степен, дружества за транспортиране на стоки и логистика също са подходящи за сравнение, тъй като те използват подобни активи.
(238)
Проучването на Deloitte-II обхваща само пощенски оператори с годишни приходи над 100 млн. EUR. В резултат на това извадката за сравнение е съставена от шест сравними дружества, включително големите многонационални оператори за експресни колетни пратки (UPS, FedEx и TNT Express), както и няколко пощенски оператори (главно от САЩ и Обединеното кралство).
(239)
Тази група от сравними дружества има средна възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 % за периода 1998-2007 г. и трети квартил на възвращаемост на продажбите в размер на 12 % като горна граница за разумна печалба. В резултат на една по-голяма извадка за сравнение, която включва 18 дружества от сектора на логистиката и 19 дружества за транспортиране на стоки, се получава средна възвращаемост на продажбите между 4,6 % и 5,7 %, въпреки че в проучването Deloitte-II се изразяват опасения относно тяхната съпоставимост с Deutsche Post.
(240)
Въз основа на данните за двете извадки със сравними дружества в проучването Deloitte-II се препоръчва обхват на възвращаемостта на продажбите от 6,1 % до 11,7 % като референтен показател за разумна печалба.
(241)
По отношение на определянето на подходящия марж на печалбата от извадката за сравнение, в проучването Deloitte-II се отбелязва, че използването на обичайна многогодишна възвращаемост на продажбите като референтен показател за разумната печалба подценява разумната печалба, тъй като i) ще се наблюдава значително и систематично отклонение от година на година и ii) също така може да има значителна разлика между рентабилността на дружествата в същия сектор. При използването на неподходящо ниска референтна разумна печалба съществува опасност от възпрепятстване на ефективните инвестиции.
(242)
Освен това, както бе подчертано от проучването Deloitte-I, при използването на средната печалба на сравнимите дружества като референтен показател от проучването на WIK въобще не се отчита повишението на ефективността, която Deutsche Post е постигнало предимно от 1990 г. нататък. В съответствие с параграфи 14 и 18 от Рамката от 2005 г. разумната печалба следва обаче да въведе „стимулиращи критерии, свързани например с качеството на предоставяната услуга или повишаването на производствената ефективност“.
(243)
Следователно подходящата референтна печалба следва да бъде основана на годишен диапазон. Печалбите в горния край или дори тези, които надвишават диапазона на разумната печалба, могат да отразяват подобрена ефективност поради по-добри оперативни или търговски резултати. Такива печалби следва да бъдат позволени от регулаторните органи, за да се запазят стимулите за ефективността.
(244)
Накрая, Германия посочва, че нивото на разумна печалба следва да бъде в съответствие с предишните решения на Комисията, в които бе одобрена възвращаемост на продажбите между 7 % и 8 % за железопътни и автобусни дружества (64).
VI.3.3. Неправилно разпределение на разходите и определяне и отчитане на разходите
(245)
Германия подчертава, че всяко преразпределение на тежестите от универсалната услуга към търговските услуги е неоправдано от обективна и правна гледна точка. Съгласно член 7 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (65) всички допълнителни нетни разходи в резултат на задължението, свързано с универсалната услуга, трябва да бъдат финансирани от приходите от монопола в областта на писмовните пратки, а не от търговските услуги.
(246)
На второ място, Германия счита, че в проучването на WIK се подценяват определени разходи на Deutsche Post:
-
Прехвърлените плащания, които Deutsche Post е трябвало да плаща до 1995 г., е следвало да се приспаднат като разходи, а не да бъдат използвани като заместител на капиталовите разходи или разумната печалба. Въз основа на проучването на KPMG, Германия отхвърля твърдението, изложено в проучването на WIK, че прехвърлените плащания следва да се считат за заместител на плащания на данъци и дивиденти. Тя счита, че прехвърлените плащания са представлявали тежест за Deutsche Post, която не би могла да бъде обоснована от обективна или икономическа гледна точка. Следователно прехвърлените плащания е следвало да бъдат приспаднати като разходи за универсалната услуга, в допълнение към разумна печалба, като възнаграждение за вложения капитал.
-
Амортизационните разходи е следвало да се основават на действителните пазарни стойности на дълготрайните активи, използвани в данъчните отчети, а не на по-ниските счетоводни стойности, използвани в годишните счетоводни отчети.
-
Разходите за допълнително пенсионно осигуряване на частните служители е следвало да се вземат изцяло под внимание.
VI.4. Мнение относно становищата на заинтересованите страни
VI.4.1. Пенсионна субсидия
(247)
Германия припомня, че Deutsche Post не имала нито правната отговорност, нито икономическата мощ да поеме пенсионните задължения на държавните служители през 1995 г. Следователно разходите за пенсии представляват държавен дълг в съответствие с решението на Комисията във връзка с Poste Italiane (66). Пенсионните субсидии не са предоставили финансово предимство за Deutsche Post.
(248)
Въпреки че UPS изтъква, че всеки типичен оператор трябва да поеме собствените си разходи за пенсии, Германия твърди, че разходите за пенсии на държавните служители са необичайни разходи, които не могат да се сравняват със социалноосигурителните вноски, плащани от конкурентите на Deutsche Post за техните частни служители. Последните плащат само дела на работодателя от социалноосигурителната вноска без да поемат предшестващите разходи, свързани с пенсионни права.
(249)
Германия изтъква необходимостта от изчисляване на свръхкомпенсацията, тъй като представените от UPS и FFIP мнения са основани на предположението, че Комисията е направила такова изчисление, за да докаже, че Deutsche Post е получило свръхкомпенсация.
VI.4.2. Компенсация за универсалната услуга
(250)
Като се позовава се на проучването на NERA от 2006 г., Германия подчертава, че самата Комисия в дело COMP/37.821 е приела, че възвращаемостта на вложения капитал, изчислена в проучването на NERA от 2006 г. за подразделението за пощенски пратки на DPWN, е била недостатъчна, за да се докаже съществуването на прекомерно високо ценообразуване за целите на член 102 от ДФЕС.
(251)
На по-общо ниво Германия счита, че възвращаемостта на вложения капитал не е подходящата мярка за определяне на прекомерните печалби. Тя обяснява, че при по-ниска капиталоемкост една висока възвращаемост на вложения капитал може да бъде свързана с ниска възвращаемост на продажбите. Тъй като повечето рискове са свързани с приходите и разходите, възвращаемостта на продажбите е подходящата мярка за определяне на прекомерните печалби, особено за дружества с ниска капиталоемкост. Доколкото в проучванията на NERA се използват като алтернатива възвращаемостта на продажбите като референтна печалба, те показват, че Deutsche Post е имало по-висока възвращаемост на продажбите от Royal Mail, но значително по-ниска възвращаемост на продажбите от TNT. Възвращаемостта на продажбите за подразделението за пощенски пратки на DPWN, оценена от проучванията на NERA, следователно остава значително под референтното ниво за прекомерни печалби.
(252)
Поради това Германия счита, че нито проучването на NERA от 2006 г., нито неговото актуализирано издание имат отношение към разследването за държавна помощ и те не предоставят достатъчно доказателства за прекомерни печалби.
(253)
По отношение на твърдението на UPS, че собствените данни на Deutsche Post за осчетоводяване на разходите не са добра основа за анализиране на приходите и тежестите във връзка с универсалната услуга, Германия отговаря, че отчетите за разходите са проверени и одобрени от одитори и от регулаторния орган в пощенския сектор. Тя добавя, че те съответстват на разпоредбите на Директива 97/67/ЕО.
(254)
По отношение на договореностите между Deutsche Post и DPEED за ценообразуване при вътрешно прехвърляне Германия подчертава, че тези договореностите изпълняват изискванията на антитръстовото решение от 2001 г. Deutsche Post е докладвало редовно на Комисията за тяхното изпълнение. Досега Комисията не е направила никакви възражения.
(255)
Накрая, Германия възразява срещу включването на капиталовите инжекции, предоставени на Deutsche Post от Германия през 1995 г. (например активи под формата на недвижимо имущество и инфраструктура) в изчисляването на свръхкомпенсацията. Германия твърди, че вече е предоставила съответната информация заедно с мнението си относно решението за откриване от 1999 г. Тъй като Комисията не е възразила срещу тези мерки в решението относно държавната помощ от 2002 г., нито се е позовала на тях в решението за откриване от 2007 г., капиталовите инжекции не могат да бъдат предмет на настоящото разследване.
VI.4.3. Ниво на възнаграждението
(256)
Германия е съгласна, че средните възнаграждения на пазара следва да се използват като референтен показател за изчисляване на ставките на социалноосигурителните вноски, платени от конкурентите на Deutsche Post. Според Германия такъв един референтен показател обаче е в противоречие с решението за разширяване от 2011 г., тъй като Комисията използва коригираните брутни възнаграждения на държавните служители вместо средните възнаграждения на пазара, за да изчисли размера на платените от конкурентите на Deutsche Post социалноосигурителни вноски. Според експертното проучване на проф. Weber, средните възнаграждения на пазара възлизат само на приблизително […] % от брутното възнаграждение на държавните служители. Поради това не е логично коригираното брутно възнаграждение на държавните служители да се използва като референтен показател за изчисляване на ставките на социалноосигурителните вноски.
(257)
Според Германия предположението на BIEK, че Deutsche Post използва договорени възнаграждения в транспортния сектор като референтен показател за изчисляване на разликите в разходите за заплати на Deutsche Post и на неговите конкуренти, е неоснователно. Експертното проучване на проф. Weber показва, че Deutsche Post изчислява средните възнаграждения на пазара въз основа на действителните възнаграждения, платени от неговите конкуренти.
VII. ОЦЕНКА НА ПЕНСИОННАТА СУБСИДИЯ КАТО ПОМОЩ
VII.1. Съществуване на помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(258)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде приписана на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
(259)
Тъй като пенсионната субсидия е основана на член 16 от PostPersG от 1994 г. и е финансирана от държавния бюджет, тя може да се припише на държавата, и е предоставена чрез държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Също така, тъй като пенсионната субсидия е отпусната само на пенсионния фонд с цел Deutsche Post да бъде освободено от разходите за пенсии на държавните служители и следователно в крайна сметка подпомага Deutsche Post, тя има избирателен характер.
VII.1.1. Финансово предимство вследствие на пенсионната реформа от 1995 г.
(260)
Въз основа на решението по делото Combus Германия твърди, че пенсионната субсидия не предоставя никакво финансово предимство, тъй като тя е освободила Deutsche Post от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(261)
За да се установи дали пенсионната субсидия е предоставила избирателно финансово предимство, трябва да се изследва дали тя е позволила на Deutsche Post да избегне разходи, които обикновено трябва да бъдат поети от едно дружество и по този начин биха попречили на пазарните сили да проявят обичайното си въздействие (67).
(262)
Комисията не може да приема твърдението на Германия, основано на съдебната практика в делото Combus. Трябва да се има предвид, че решението по делото Combus не е потвърдено от Съда. Някои елементи от практиката на Съда противоречат на хипотезата, според която мерките за компенсиране на структурен недостатък не трябва да се определят като помощ. В тази връзка, съгласно постоянната съдебна практика на Съда наличието на помощ трябва да се оценява според резултатите, а не според причините за или целите на държавната намеса (68). Съдът също така се е произнесъл, че понятието за помощ обхваща предоставените от държавните органи предимства, които по различни начини облекчават тежестите, обичайно включени в бюджета на едно предприятие (69). Също така Съдът ясно е показал, че разходите, свързани с възнаграждението на служителите, поради самия си характер натоварват бюджета на предприятията независимо от това дали тези разходи произтичат от законови задължения или от колективни трудови договори (70). В този контекст Съдът отчете факта, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, които не могат да представляват основания за това мерките да не бъдат категоризирани като помощ (71).
(263)
Комисията е на мнение, че разходите, които дружествата понасят от финансовите задължения съгласно трудовото законодателство или колективни договори, като например разходите за пенсии, са част от обичайните разходи на дадено предприятие, които предприятието трябва да покрие със собствени ресурси (72). Тези разходи са присъщи на икономическата дейност на предприятието (73). В тази връзка няма значение дали предприятието покрива разходите за пенсии чрез пряко финансиране на пенсиите на свои бивши служители (какъвто е случаят с държавните служители на Deutsche Post) или чрез плащане на вноски в пенсионния фонд на частните служители, който на свой ред използва събраните вноски, за да изплаща пенсиите на всички частни служители. Ключовият елемент е, че по един или друг начин предприятията поемат пълните разходи за пенсиите.
(264)
Освен това Комисията отбелязва, че от създаването на Deutsche Bundespost през 1950 г. правната форма на Deutsche Bundespost е Sondervermögen. Sondervermögen означава, че макар предприятието да няма независима юридическа правоспособност, то трябва да има свой собствен бюджет и своя собствена счетоводна система (член 3 от PostVwG от 1953 г. и член 48 от HGrG (74)). Съгласно законодателството, приложимо за публични субекти, бюджетът трябва да обхваща разходите за персонал, които включват разходите за пенсии на пенсионираните държавни служители, които преди са били на служба в публичния субект (член 10 от HGrG). Поради това от 1950 г. нататък Deutsche Post финансира тези разходи от своите приходи. В член 15 от PostVwG от 1953 г. изрично се забранява всякакво субсидиране на Deutsche Bundespost от федералния бюджет. Това правило е включено в член 37, параграф 1 от PostVerfG от 1989 г.
(265)
PostVerfG от 1989 г. потвърждава това задължение в своята глава относно разходите за персонал и социално осигуряване. Съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г. Deutsche Post е било длъжно да финансира всички разходи, включително пенсиите на своите държавни служители, със свои собствени ресурси.
(266)
След втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post продължава да носи отговорността за финансиране на всички парични вземания на държавните служители в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., но е частично освободено от плащането на разходите за пенсии на държавните служители. Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г.Deutsche Post е изплатило еднократна годишна сума в размер на 2,045 млрд. EUR на пенсионния фонд за периода 1995-1999 г. Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г., считано от 2000 г. годишните еднократни плащания са заменени с вноска, която се изчислява като 33 % от общите заплати на държавните служители. Също така в член 16, параграф 2 от PostPersRG 1994 се постановява, че останалите разходите за пенсии трябва да бъдат поети от федералния бюджет от 1995 г. нататък. Фигура 1 показва годишните плащания от федералния бюджет за всяка година от 1995 г. нататък, като плащането за тази година е 151 млн. EUR.
(267)
Следователно представените от Германия аргументи с цел да докаже, че DPAG е трябвало да понесе разходи за пенсии, по-високи от тези на неговите частни конкуренти, не са от значение за целта да се установи дали пенсионната субсидия представлява държавна помощ, но ще бъдат оценени в контекста на анализа на съвместимостта на тази мярка.
(268)
Германия твърди, че за да се оцени дали Deutsche Post е получило предимство вследствие на пенсионната субсидия, платената от Deutsche Post вноска в пенсионния фонд следва да се сравни с дела на частните работодатели в пенсионните вноски, без дела на служителите. Аргументите имат отношение към съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, но за целите на пълнотата следва да се отбележи, че, от една страна, работодателят няма задължението да плаща общия размер на вноската в схемата за социално осигуряване в полза на служителя и извън брутната заплата на служителя. От друга страна, и което е по-важно, когато държавите членки освобождават служителите на определено предприятие от тежест, която трябва да се плати, това се превръща в предимство за работодателя, тъй като тази мярка намалява разликата между брутната и нетната заплата. Това позволява на работодателя да назначи или да запази служители, като плаща по-ниска брутна заплата. Следователно, предимствата по отношение на дела на служителя в социалноосигурителните вноски също представляват предимство за работодателя.
(269)
Германия също така твърди, че финансово предимство за Deutsche Post от компенсацията за неговите допълнителни разходи за социално осигуряване би съществувало единствено ако предоставената компенсация е по-висока от общите допълнителни разходи за социално осигуряване, които Deutsche Post е трябвало да направи за своите държавни служители, които работят в сектора на услугите с регулирани цени и услугите с нерегулирани цени. Комисията посочва, че компенсаторният характер на дадена мярка не изключва категоризирането ѝ като държавна помощ, като се позовава на съображение 260.
(270)
Освен това Германия счита, че пенсионните права на държавните служители всъщност винаги са били финансово задължение на федералното правителство. Следователно, тъй като пенсионната реформа от 1995 г. не е променила задължението на федералното правителство към държавните служители, пенсионната субсидия не предоставя финансово предимство на Deutsche Post.
(271)
Не се оспорва фактът, че федералното правителство е било крайният гарант на пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г., макар че Комисията подчертава, че в член 3 от PostVwG от 1953 г. и в член 2 от PostVerfG от 1989 г. ясно се посочва, че за задълженията на Sondervermögen е отговорно само Sondervermögen, а не федералната държава. До 1995 г. обаче съгласно приложимото законодателство в пощенския сектор и общото законодателство пенсионните плащания са били включени в бюджета на Deutsche Bundespost, което е било Sondervermögen. Тези плащания е трябвало да бъдат покрити изцяло от приходите на Sondervermögen. За оценката на държавната помощ определящият фактор не е кой е крайният гарант на пенсиите на държавните служители. Ключовият въпрос е кой е имал задължението да финансира пенсиите в обичайния случай съгласно приложимото законодателство. В PostVwG от 1953 г., HGrG и PostVerfG от 1989 г. ясно се определя, че задължението е изцяло на Deutsche Post.
(272)
Освен това финансирането на разходите за пенсии е обичаен оперативен разход за всяко предприятие, публично или частно, със или без независима юридическа правосубектност. Между държавите членки и в самите тях съществува голямо разнообразие от механизми за финансиране на пенсиите. Често се прилагат различни системи, в зависимост от това кога е назначен служителят. Следователно Deutsche Post трябва да поеме разходите за пенсии на служителите, които назначава, включително на своите държавни служители, по същия начин като всяко друго предприятие. Фактът, че методът на финансиране на пенсиите на държавните служители е различен от метода на финансиране на пенсиите на частните служители не засяга задължението на Deutsche Post да включи финансирането на разходите за техните за пенсии в своите обичайни оперативни разходи. Ако аргументът на Германия бъде приет, това би означавало, че държавата може да освободи публично предприятие от важен елемент от разходите, свързан с неговите обичайни дейности.
(273)
Накрая, когато Германия твърди, че Deutsche Post никога не е разполагало с достатъчно собствени ресурси, за да финансира пенсионните задължения на държавните служители, с този аргумент се пренебрегва фактът, че оценката на финансово предимство не зависи от икономическия капацитет на дадено предприятие.
(274)
Тъй като пенсионната реформа частично е освободила Deutsche Post от задължението за финансиране на разходите за пенсии на нейните държавни служители, пенсионната субсидия е предоставила финансово предимство на Deutsche Post.
VII.1.2. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията
(275)
Когато помощ, предоставена от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с другите предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Съюза, трябва да се счита, че последните са засегнати от тази помощ. В съответствие с установената съдебна практика (75), за да бъде счетено, че дадена мярка нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки, е достатъчно получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на отворени за конкуренция пазари.
(276)
В Германия пазарите за колетни пратки, вестници и периодични издания винаги са били отворени за конкуренция. На тези пазари Postdienst винаги се е конкурирало с други дружества, включително предприятия от други държави членки (UPS, FedEx, TNT Express, GLS или DPD). От 1998 г. до 2007 г. DPAG постепенно губи своето изключително право по отношение на писмовните пратки. С отварянето на пазара за конкуренция в него навлизат нови предприятия. Поради това помощта засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията.
(277)
Във връзка с това Комисията отбелязва също, че през 1997 г. Deutsche Post и неговото холдингово дружество DPWN са започнали да придобиват оператори на колетни пратки на европейския и международния пазар. През 1999 г. DPWN вече е водещо дружество на европейските пазари за експресни и колетни пратки с годишни приходи в размер на около 4,6 млрд. EUR. С придобиването на DHL през 1998 г. DPWN навлезе на азиатския и северноамериканския пазар. Придобиването на други дружества от сектора на логистиката (например Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) превърна DPWN в един от световните водещи доставчици на услуги за въздушни и морски товари и глобална логистика. DPWN действа и на пазари за пощенски пратки извън Германия (например придобиването на Unipost в Испания и Williams Lee в Обединеното кралство). Между 1998 г. и 2007 г. DPWN е придобило дружества на обща стойност от около 21 млрд. EUR (76).
(278)
Поради това Комисията счита, че пенсионната субсидия представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
VII.2. Оценка на съществуващата помощ съгласно член 108, параграф 1 от ДФЕС.
(279)
Германия е на мнение, че ако пенсионната субсидия трябва да се разглежда като държавна помощ, тя би трябвало да се категоризира като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Германия твърди, че държавата е крайният платец и страната, която е длъжна да финансира пенсиите на държавните служители след влизането в сила на съответните разпоредби в германската конституция през 1953 г. Германия твърди, че създаването на пенсионния фонд не е променило това задължение.
(280)
Съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999 понятието за съществуваща помощ обхваща всяка помощ, която е съществувала преди влизането в сила на Договора в съответните държави членки, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на Договора.
(281)
Съгласно приложимото законодателство за пощите и общото законодателство до 1995 г. пенсионните плащания са били включени в бюджета на Sondervermögen Deutsche Bundespost и е трябвало да бъдат покрити в тяхната цялост от приходите на Sondervermögen (вж. подробната оценка на това законодателство по-горе в съображения 262 и 263). Поради тази причина преди втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post е било длъжно да финансира пенсиите на своите държавни служители със свои собствени ресурси и не е получило никаква помощ, с която да бъде освободено от разходите за пенсии.
(282)
Създаването на DPAG и пенсионния фонд в пощенския сектор през 1995 г. довежда до пълна промяна във финансирането на пенсиите на държавните служители. След втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post поема основното задължение за плащане и финансиране на всички парични вземания на държавните служители в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., но е частично освободено от плащането на разходите за пенсии на държавните служители. Съгласно член 16, параграфи 1 и 2 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post вече не задължено да финансира разходите за пенсии над еднократните плащания (през периода 1995-1999 г.) или определените вноски (от 2000 г.). Оставащият дефицит впоследствие е покрит от пенсионната субсидия.
(283)
Следователно пенсионната субсидия представлява помощ, тъй като е въведена през 1995 г.
(284)
Във връзка с позоваването на Германия на изявлението на Комисията по дело T-266/02, Комисията би искала на-напред да посочи, че в параграф 54 от решението на Общия съд е изложена позицията на Германия (а не на Комисията, както твърди Германия). Точка 54 от решението показва, дори и според мнението на Германия, че в отрицателното решение от 2002 г. не е направена оценка на пенсионните субсидии. Точка 61 от решението представя позицията на Комисията:
„На първо място Комисията отговаря, доколкото е приела в рамките на обжалваното решение за единствено релевантни трансферите, извършени от DB-Telekom …“.
(285)
Следователно решението не подкрепя становището на Германия, че декларацията на представителя на Комисията имплицитно е одобрила пенсионната субсидия. Във всеки случай е очевидно, че тази декларация не би могла да има такова действие.
(286)
Освен това в дело T-421/07 (77) Общият съд установи, че решението за откриване от 1999 г. има отношение към пенсионната субсидия, както и че процедурата относно тази мярка не е била закрита с отрицателното решение от 2002 г.
(287)
В заключение, тъй като Комисията не е вземала решение, с което да обявява, че пенсионната субсидия не представлява помощ или е съвместима помощ, Комисията заключава, че пенсионната субсидия представлява нова мярка за помощ.
VII.3. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(288)
Дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС и в член 107, параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС, очевидно не се прилагат.
(289)
В решението за разширяване от 2007 г. Комисията е предвидила възможност пенсионната субсидия да бъде поне отчасти съвместима с вътрешния пазар като компенсация за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС. В отговора си във връзка с решението за разширяване от 2007 г. Германия настоява, че ако е представлявала помощ, пенсионната субсидия е трябвало да бъде оценявана въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, а не въз основа на член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за разширяване от 2011 г. Комисията допълнително е описала метод за оценяване на съвместимостта на пенсионната субсидия въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, а Германия е предоставила мнение относно този метод.
(290)
Съгласно съдебната практика на Съда (78) държавите членки са тези, които трябва да се позоват на възможни основания за съвместимост и да докажат, че условията за такава съвместимост са изпълнени. От тази съдебна практика a fortiori следва, че в този случай Комисията не е задължена да оценява съвместимостта на пенсионната субсидия съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, при положение че държавата членка и получателят изрично отхвърлят възможността за оценка на съвместимостта на тази основа.
(291)
Поради това Комисията ще оцени дали пенсионната субсидия е съвместима помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Според тази разпоредба помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(292)
В съответствие със съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (79), ако е необходима за постигането на тази цел (80) и ако не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (пропорционалност).
VII.3.1. Отварянето на пазара в пощенския сектор като цел от общ интерес
(293)
Пощенските услуги допринасят за социалното, икономическото и териториалното сближаване в Съюза. Постепенното отваряне на пощенските услуги за конкуренция, което започна през 1998 г. на равнището на Съюза, доведе до повишаване на качеството и на ефикасността и до подобряване на обслужването на клиентите (81). Отварянето на пазара даде възможност за създаване на вътрешен пазар на пощенските услуги. По този начин то допринася за целта за изграждане на вътрешния пазар, определена в член 3, параграф 3 от ДЕС.
(294)
След преобразуването си в публичноправно акционерно дружество през 1995 г. Deutsche Post не е назначавало нови държавни служители. Следователно задълженията за социални придобивки за държавните служители са формирани в периода, предхождащ отварянето на пощенския пазар за конкуренция. Те са сравними с невъзвръщаеми разходи. Такива разходи произтичат от ангажименти, поети преди да започне отварянето на пазара, които вече не могат да се изпълняват при същите условия в ситуацията на конкурентен пазар, тъй като завареният оператор вече не може да прехвърля съответните разходи на клиентите. Ако Deutsche Post не е било облекчено поне отчасти от тези „предшестващи“ разходи, то би трябвало да напусне пазара.
(295)
Комисията е признала, че постепенният преход от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на действителна конкуренция на равнището на Съюза трябва да се осъществява при приемливи икономически условия (82). Поради това в редица решения тя изразява съгласие държавите членки да предоставят държавна помощ за освобождаване на заварените оператори от част от „предшестващите“ пенсионни задължения (83).
VII.3.2. Необходимост от и пропорционалност на пенсионната субсидия
(296)
В практиката си за вземане на решения Комисията е изразила становището, че освобождаването от пенсионното бреме трябва да се ограничи до необходимото за уеднаквяване на ставката на социалноосигурителните вноски, които завареният оператор плаща като разход, със ставката на социалноосигурителните вноски, които плащат неговите конкуренти (84).
(297)
В настоящия случай Комисията признава, че при отсъствие на каквато и да било държавна намеса за облекчаване на Deutsche Post от част от пенсионното задължение по отношение на неговите държавни служители, дружеството не би могло да устои срещи своите конкуренти. Наследените от миналото плащания за социално осигуряване, с каквито не са натоварени неговите конкуренти, биха го изтласкали от конкурентните части на пазара на пощенски услуги.
(298)
В решението относно La Poste Комисията за пръв път оценява необходимостта от и пропорционалността на мярка за помощ, която е предоставила облекчения за разходите за пенсии за държавните служители, назначени преди отварянето на пазара. В това решение Комисията оценява дали пенсионната субсидия изравнява нивата на вноските за задължително социално осигуряване между заварения оператор и останалите предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки (85).
(299)
Комисията ще приложи същия подход в настоящото решение. Комисията ще извърши анализа на три етапа:
1)
първо, Комисията установява нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, на други предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки.
2)
След това тя трябва да установи нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, които Deutsche Post плаща за своите държавни служители.
3)
Накрая тя трябва да провери дали двете нива са еднакви или не.
VII.3.2.1. Ниво на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, на други предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки
(300)
Нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, се определя от два фактора: ставката на вноската и базовото възнаграждение, към което се прилага тази ставка.
а) Изчисляване на референтната ставка
(301)
Частните конкуренти трябва да финансират от своите приходи както дела на работодателя, така и дела на служителя. Както е показано на Фигура 2, общата ставка на вноската от 1995 г. нататък се движи между 38 % и 42 % от брутното възнаграждение на частните служители (= нетното възнаграждение + дела на служителя). Дяловете на работодателя и на служителя от ставката на социалноосигурителната вноска са били в диапазона 19-21 % от брутното възнаграждение (вж. приложението за повече подробности относно динамичния ред).
(302)
За разлика от дела от социалноосигурителната вноска на частните служители, делът на държавните служители включва само 30-50 % от техните разходи за здравно осигуряване, но не включва допълнителни вноски към техните разходи за пенсия, здравни и медико-социални грижи. Следователно вноската на Deutsche Post надхвърля дела на частния работодател и включва всички разходи за пенсии, както и оставащите разходи за здравни и медико-социални грижи.
(303)
Следователно за определянето на равностойна референтна ставка за Deutsche Post трябва да се отчете фактът, че вноската на държавните служители е по-ниска от тази на частните служители.
(304)
Може да се приеме, че вноската на държавните служители в размер на 30-50 % от техните разходи за здравни и медико-социални грижи по своя икономически ефект съответства в голяма степен на вноската на частните служители в задължителните осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи (през 2006 г. например тя е била 8,50 % от брутното възнаграждение на частните служители).
(305)
Тъй като държавните служители не плащат никакви вноски по задължителни схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица, Deutsche Post трябва да се ангажира с равностойна сума, за да може ефективно да плаща социалноосигурителни вноски на ниво, еднакво с вноските за задължително социално осигуряване, които частно предприятие трябва да финансира от своите приходи.
(306)
Следователно референтната ставка на вноските на Deutsche Post за социално осигуряване, основаващи се на заплатите (наричана по-нататък „референтната ставка“) трябва да включва общата ставка на вноската (= дела на работодателя + дела на работника) по схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица и дела на работодателя по осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи, както е показано в таблицата:
Фигура 7
Определяне на референтната ставка на социалноосигурителната вноската на Deutsche Post
(307)
Както е показано на Фигура 8, в периода 2003-2010 г., референтната ставка е била между 30 % и 34,1 % от брутното възнаграждение на частните служители (86).
(308)
Германия възразява, че всеки референтен показател, надвишаващ дела на работодателя от социалноосигурителната вноска, би поставил Deutsche Post в неблагоприятно положение спрямо конкурентите, които са задължени да плащат само дела на работодателя. Както обаче показва следващият опростен пример (въз основа на вноските за 2006 г.), Deutsche Post би спечелило безспорно предимство спрямо частните конкуренти, ако референтната ставка се равнява само на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски:
1)
Deutsche Post и частният конкурент плащат еднакво нетно възнаграждение в размер на 79,5 EUR съответно на държавен и на частен служител.
2)
Делът от социалноосигурителната вноска на работодателя, както и на служителя, възлиза за всеки от тях на 20,5 % от брутното възнаграждение на частния служител. Когато към дела на служителя от 20,5 EUR се добави нетното възнаграждение от 79,5 EUR, се получава брутното възнаграждение от 100 EUR. Следователно общият размер на социалноосигурителните вноските се равнява на 41 EUR (= 41 % от брутното възнаграждение на частния служител).
3)
Германия твърди, че в допълнение към вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване (която се приема за равна на вноската на частния служител от 7,5 EUR по осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи), Deutsche Post следва да плаща само дела на работодателя от социалноосигурителните вноски.
4)
Германия изчислява дела на работодателя на базата на действителното възнаграждение на държавния служител от 87 EUR (сбора на нетното възнаграждение от 79,5 EUR и вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване от 7,5 EUR). Следователно разходите за социално осигуряване възлизат общо на 17,8 EUR (дела на работодателя в размер на 20,5 % от действителното възнаграждение на държавния служител от 87 EUR) и на вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване от 7,5 EUR.
5)
Въз основа на изчисленията на Германия разходите за социално осигуряване на държавния служител ще достигат едва 25,3 EUR спрямо 41 EUR за частния служител.
(309)
Въпреки че Deutsche Post и частният конкурент плащат еднакво нетно възнаграждение, ако в референтния показател бъде включен делът на служителя от социалноосигурителните вноски, Deutsche Post ще трябва да плаща разходи за социално осигуряване, които са едва около 62 % от вноските за задължително социално осигуряване за частен служител.
(310)
В допълнение трябва да се отбележи, че делът на работодателя от социалноосигурителната вноска (който от 1995 нататък се е движил между 19 % и 21 %) също е бил значително под ставката на вноската от 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители, която Законът за пенсиите от 1995 г. определя като референтен показател за вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд. Следователно германският законодател не е предвиждал Deutsche Post да финансира само дела на работодателя, а е изисквал от предприятието да плаща значително по-голяма вноска в разходите за пенсии на държавните служители, а също така да поеме и всички останали разходи за социално осигуряване (например принос към разходите за здравно осигуряване на държавните служители).
(311)
Поради това Комисията отхвърля използването на дела на работодателя от социалноосигурителната вноска като референтна ставка, тъй като държавните служители - за разлика от частните - не са задължени да плащат вноски по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следователно тези вноски трябва да бъдат включени в референтната ставка, за да се гарантира, че Deutsche Post и частните конкуренти плащат пряко или косвено вноски на еднакви нива.
б) Изчисляване на основното възнаграждение
(312)
Щом нивото на социалноосигурителните вноски, които Deutsche Post трябва да плаща за своите държавни служители, следва да бъде съгласувано с нивото на вноските за задължително социално осигуряване, които трябва да плащат частните конкуренти, е важно Deutsche Post не само да бъде обложено със същата ставка, но и ставката да се прилага към едно и също базово възнаграждение. Както е показано в горния пример, изчисляването на дела на работодателя от 20,5 % на базата на действителното възнаграждение на държавните служители води до вноска от 17,8 EUR, докато частният конкурент трябва да плаща 20,5 EUR (например на база 100 EUR това са 20,5 %).
(313)
Поради това е необходимо да се определи брутно възнаграждение за държавните служители (наричано по-нататък „брутното възнаграждение за държавните служители“), което предвижда базово възнаграждение, равно на брутното възнаграждение за частните служители. Приема се, че вноската за здравно осигуряване на държавните служители се равнява на вноската на частните служители по осигурителните схеми за здравни и медико-социални грижи. Следователно оставащата разлика между брутното възнаграждение и действителното възнаграждение е равна на дела на служителя от вноските по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следващата формула преобразува действителното възнаграждение в брутно възнаграждение, което е равно на брутното възнаграждение на частните служители:
Таблица 6
Изчисляване на брутното възнаграждение на държавните служители (въз основа на вноските за 2006 г.)
Брутно възнаграждение за държавните служители =
(314)
Ако вземем например вноските за 2006 г., брутното възнаграждение за държавните служители надвишава с 15 % действителното възнаграждение на държавните служители. Следователно този процент дава количествено изражение на грешката, която би била допусната, ако като база за изчисление на социалноосигурителните вноски на Deutsche Post, сравнени с вноските за задължително социално осигуряване на частните конкуренти, се използва действителното вместо брутното възнаграждение. Даденият в съображение 308 пример онагледява тази позиция, тъй като делът на работодателя в размер на 20,5 EUR, който правилно се основава на брутното възнаграждение, надвишава с 15 % дела на работодателя в размер на 17,8 EUR, който би се формирал от неточната база на действителното възнаграждение.
(315)
Поради това Комисията констатира, че референтната ставка на социалноосигурителните вноски на Deutsche Post трябва да се основава на вноската на работодателя и на служителя за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица и вноската на работодателя по осигурителните схеми за здравни и медико-социални грижи. Референтната ставка трябва да се приложи към брутното възнаграждение на държавните служители (както е определено в Таблица 6).
VII.3.2.2. Основани на заплатите социалноосигурителни вноски, плащани от Deutsche Post за неговите държавни служители
(316)
Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща годишна вноска в размер на 2,045 млрд. ЕUR в пенсионния фонд за периода 1995-1999, с общ размер 10,225 млрд. ЕUR. Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. от 2000 г. нататък Deutsche Post плаща ставка от 33 %. Тази ставка се прилага към действителното възнаграждение на държавните служители.
(317)
При оценката на необходимостта от и пропорционалността на помощта обаче трябва да се вземе предвид и фактът, че от икономическа гледна точка Deutsche Post не трябва да поема цялата вноска за пенсионния фонд в размер на 2,045 млрд. EUR, съответстваща на 33 % от действителните възнаграждения. В това отношение Комисията е на мнение, че трябва да се прави разграничение между периода 1995-2002 г. и периода от 2003 г. до днес.
а) Вноска на Deutsche Post за периода 1995-2002 г.
(318)
Германия твърди, че Deutsche Post е плащало социалноосигурителни вноски, надвишаващи вноските за задължително социално осигуряване, които е трябвало да плащат конкурентите, особено предвид годишните еднократни плащания за пенсионния фонд в размер на 2,045 млрд. EUR от 1995 г. до 1999 г. Следователно за периода до 1999 г., но също така през целия обхванат от разследването период, Deutsche Post е плащало най-малко равностойни, ако не и по-високи вноски от частните дружества. Съответно, не е възможно да бъда установено, че пенсионната субсидия е поставила Deutsche Post в по-благоприятно положение спрямо неговите конкуренти. Комисията трябва да отхвърли този аргумент, тъй като той не отчита специфичните регулаторни мерки, които германските власти са определили с оглед покриването на разходите за услугите с нерегулирани цени.
(319)
В настоящото решение Комисията констатира, че Deutsche Post е било в по-благоприятно положение спрямо своите конкуренти на пазарите с нерегулирани цени, тъй като част от действителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, работещи за тези услуги, не се покриват от въпросните услуги. Вместо това тази част от действителните разходи за социално осигуряване е била прибавена към услугите с регулирани цени, приходите от които се запазват на достатъчно високо ниво, за да позволят финансирането на разходи в допълнение към разходите, произтичащи от услугите с регулирани цени.
(320)
Отчетите за управлението на Deutsche Post от 1995 г. нататък показват, че предприятието е заделило за услугите с нерегулирани цени само сума за социалноосигурителни вноски, която се основава на нормативно определената ставка на вноската. В допълнение, счетоводните данни за регулаторите за 2002 г. и следващите години потвърждават тази практика. Така че икономическото предимство за услугите с нерегулирани цени е съществувало преди и след 1999 г., тъй като тези услуги безспорно са били освободени от произтичащите разходи.
(321)
Твърдението на Германия, че Deutsche Post е претърпяло вреди от сравнително неблагоприятно положение на пазарите с регулирани цени, тъй като е трябвало да финансира по-високи разходи за социално осигуряване поради годишните еднократни плащания от 1995 г. до 1999 г., не се подкрепя от фактите. Първо, Deutsche Post все още се е ползвало от изключително право за повечето от услугите с регулирани цени. Второ, и което е особено важно, цените за услугите, предмет на изключително право, са определени на достатъчно високо ниво, за да покриват тези разходи за сметка на базата от потребители.
(322)
За периода до 1995 г. регулирането на цените се основава на Наредбата за пощите (Postdienstverordnung) (87) от 24 юни 1991 г., която постановява, че цените за монопола трябва да са балансирани. В административната практика това включва разходите за пенсии. За периода 1995-1997 г. регулирането на цените се основава на Закона за регламентиране на далекосъобщенията и системата на пощите от 14 септември 1994 г. (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens, BGBl. I, стр. 2325, 2371). Член 4 във връзка с членове 2 и 7 от него разрешават приходите от услуги с регулирани цени да покриват не само разходите, произтичащи от регулираните услуги, включително вноските в пенсионния фонд, но също така да финансират разходите за услугите с нерегулирани цени.
(323)
Както показват годишните счетоводни отчети на Deutsche Post, по времето на пенсионната реформа от 1995 г. регулираните цени са се запазили на същото ниво като цените, приложими когато Deutsche Post все още е трябвало да плаща всички разходи за пенсии. Въпреки че по-късно разходите за пенсии са били ограничени до нивото на еднократната сума (от 1995 г. до 1999 г.) или са били фиксирани на 33 % от общия размер на заплатите на държавните служители (считано от 2000 г. нататък), които са намалявали всяка година, регулираните цени не са били съответно намалени, за да покриват само социалноосигурителните вноски в съответствие със задължителните социалноосигурителни вноски, плащани от конкурентите. Тъй като определените вноски в пенсионния фонд до 1999 г. (2,045 млрд. ЕUR годишно) остават приблизително равни на разходите за пенсии през 1994 г., за Deutsche Post икономическата ситуация по отношение на покриването на разходите за пенсии от услугите с регулирани цени не се променя. Нивото на приходите на Deutsche Post, както и неговата вноска в пенсионния фонд, остават в равновесие.
(324)
В PostG от 1997 г. ясно се постановява, че регулираните цени следва да покриват не само разходите за ефективно предоставяне на услугите, но също така тежестите, например разходите за социално осигуряване на държавните служители. Следователно в The PostG от 1997 г. изрично се признава, че приходите от услуги с регулирани цени трябва да се определят така, че да гарантират покриване на всички еднократни плащания. Тъй като изглежда германският законодател е сметнал, че тогавашното ниво на регулираните цени е отговаряло на изискванията на PostG от 1997 г., той е решил цените да бъдат запазени на нивото от 1997 г. до 1999 г. Впоследствие на 27 март 2000 г. министърът на икономиката и технологиите е взел решение одобрените на 1 септември 1997 г. цени да останат в сила до 31 декември 2002 г.
(325)
Следователно регулираните цени са били запазени на исторически високо ниво и не са били понижени до ниво, при което Deutsche Post би трябвало да понесе вреди от сравнително неблагоприятно положение.
(326)
От 2000 г. Deutsche Post е дори в още по-добро положение спрямо своите конкуренти, тъй като определените вноски в пенсионния фонд са понижени на 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители. В абсолютно изражение това ниво води до намаление на разходите от 2,045 млрд. EUR на 735 млн. EUR (дори и по-ниско през следващите години, тъй като броят на държавните служители намалява и тази тенденция се компенсира само частично от повишението на заплатите). Тъй като регулираните цени са се запазили на исторически високо ниво, от 2000 г. нататък Deutsche Post е можело да генерира значителни печалби от услугите с регулирани цени.
(327)
Като прави преглед на рентабилността на Deutsche Post от услуги с регулирани цени за целия период от 1995 г. до 2002 г., проучването на WIK стига до заключението, че Deutsche Post не е претърпяло загуби от услугите с регулирани цени, например в периода до 1999 г., въпреки еднократните плащания за пенсионния фонд. Проучването на WIK даже показва значителна положителна възвращаемост от 2000 г. нататък.
(328)
Поради това Комисията трябва да отхвърли твърдението на Германия, че Deutsche Post е било поставено в по-лоша позиция от конкурентите по отношение на покриването на социалноосигурителните вноски при услугите с регулирани цени и че преди 2002 г. пенсионната субсидия е била необходима и пропорционална.
(329)
Независимо от гореизложеното, Комисията приема, че в този случай съществуват достатъчно данни за определяне на точното ниво на основаните на заплатите социалноосигурителни вноски, които Deutsche Post е платило в периода 1995-2002 г. Комисията е на мнение, че такова количествено определяне не може основателно да се базира на последващи констатации, че известна част от разходите за социално осигуряване от услуги с нерегулирани цени е била прехвърлена, за да се финансира от приходи от услуги с регулирани цени, и че като цяло Deutsche Post не е било ощетено от схемата за пенсионен фонд, тъй като приходите от регулирани услуги фактически са били определени на ниво, достатъчно да покрие вноските на предприятието в пенсионния фонд, в това число и прехвърлените тежести. Също така е невъзможно да се разработи метод, по който държавата членка да изчисли ставката на вноските за този период. Комисията счита, след оценка на правните основания за действащите регулирани цени от 1995 г. до 2002 г., че методът, по който компетентните органи са определили на ex-ante основа състава на регулираните цени, не може да бъде изведен със сигурност от законовите разпоредби. По-конкретно, в този случай не може със сигурност да се докаже, че когато компетентните органи са определили регулираните цени на ниво, което в крайна сметка фактически е покрило прехвърлените разходи, в своето решение те безпогрешно са определили част от регулираната цена, която да покрие размера на заявените тежести от услугите с нерегулирани цени.
(330)
За разлика от решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г., в които тези тежести са изрично признати и одобрени от регулаторния орган в пощенския сектор, това предварително фактическо покриване може да се е дължало на съображения на компетентните органи по определяне на цените, свързани с развитието на други разходни компоненти или с тенденциите при други икономически променливи. Следователно в този случай това предварително фактическо покриване не е достатъчно за точното и несъмнено количествено измерване на това доколко компетентните органи са увеличили регулираните цени, за да ги съобразят със заявените тежести по отношение на услугите с нерегулирани цени.
(331)
Напротив, от решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. може безспорно да се установи как регулаторният орган в пощенския сектор е формирал състава на регулираните цени за периода от 1 януари 2003 г. Сигурно е, че те недвусмислено са определени на по-високо ниво с оглед да покрият тежестите от услугите с нерегулирани цени с приходите от услугите с регулирани цени.
б) Вноската на Deutsche Post от 2003 г.
(332)
PostG 1997 позволява на Deutsche Post да поиска от регулатора при определянето на допустимото ниво на приходите от изключителното право и регулираните услуги да включи в разходите, които да бъдат възстановени за сметка на потребителите, наред с останалото и „допълнителната социална тежест“, както и разходите за ефективно предоставяне на универсалната услуга. Този метод се прилага от регулаторният орган в пощенския сектор за първи път в решението за прагове на цените от 2002 г. Регулаторният орган в пощенския сектор одобрява тежестта от допълнителните социалноосигурителни вноски също така в решенията за прагове на цените от 2007 и 2011 г. Фактът, че само част от услугите с регулирани цени подлежат на предварителен ценови контрол, не променя оценката на Комисията. Независимо от това Deutsche Post е имало право да възстанови цялата тежест, като се възползва от господстващото си положение. В този смисъл няма значение дали регулаторът е упражнявал предварителен или последващ ценови контрол.
(333)
Регулаторният орган в пощенския сектор последователно одобрява искането на Deutsche Post за рефинансиране на тежест № 2 (действителните разходи за социално осигуряване, надвишаващи нормативно определената ставка на вноската) от приходите от услуги с регулирани цени. С оглед определяне на допълнителните разходи за социално осигуряване (тежест № 2) за 2001 г., действителните социалноосигурителни вноски на Deutsche Post за неговите държавни служители в размер на [40-45 %] от действителните възнаграждения (88) са съпоставени с нормативно определената вноска. Тази референтна вноска се формира от дела на работодателя от вноските за социално осигуряване, осигуряването за злополука и допълнителното пенсионно осигуряване, които заедно достигат общо [20-25 %] от действителното възнаграждение.
(334)
Разликата между двете ставки от [15-20 %] от действителното възнаграждение на държавните служители е включена в тежест № 2 и е покрита с приходите от услуги с регулирани цени (вж. таблица 2).
(335)
Следователно от икономическа гледна точка Deutsche Post не плаща ставка в размер на 33 % от действителното възнаграждение като основани на заплатите социалноосигурителни вноски, а само [20-25 %]. От 2003 г. нататък разликата се поема от базата от потребители, която плаща цени, изчислени така че да покриват разходите за социално осигуряване на Deutsche Post за услугите, за които предприятието има изключително право до 2007 г., както и за универсалните услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение.
(336)
С цел да се съпостави приложената към действителното възнаграждение ставка с нивото на социалноосигурителните вноски на конкурентите, действителното възнаграждение трябва да бъде преобразувано в брутното възнаграждение на държавните служители.
(337)
Действителното възнаграждение отговаря на [85-90 %] от брутното възнаграждение на държавните служители (89). Въз основа на това [20-25 %] от действителното възнаграждение отговарят на [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение.
(338)
В резултат на ограничаването на 33 % на вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд и одобряването на тежест № 2 от регулаторният орган в пощенския сектор, нивото на плащаните от Deutsche Post социалноосигурителни вноски, основани на заплатата, е [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
VII.3.2.3. Съпоставка
а) Периодът между 1995 и 2002.г
(339)
През периода между 1995 г. и 2002 г. приходите от цените, прилагани от Deutsche Post в запазения сектор, значително намаляват действителната икономическа тежест от вноската на предприятието за покриване на неговите разходи за социално осигуряване. При все това, при липсата на заделен за тази цел елемент на цените, Комисията може да установи единствено, че нивото на вноската на Deutsche Post остава под референтната ставка. Комисията не може да изчисли точната разлика между тези две нива или да разработи метод, който би позволил на държавата членка да направи това.
б) Периодът от 2003 г. насам
(340)
С оглед да се сравни нормативно определената ставка на вноската с референтната ставка, трябва да се отбележи, че нормативно определената ставка на вноската се основава на действителното възнаграждение на държавните служители, което е твърде ниско базово възнаграждение в сравнение с брутното възнаграждение на частните служители. Ето защо нормативно определената ставка на вноската трябва да се преизчисли като процент от брутното възнаграждение на държавните служители.
(341)
Съпоставката за 2006 г. показва, че услугите с нерегулирани цени са били ефективно натоварени със социалноосигурителни вноски в размер на [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение на държавните служители ([20-25 %] от действителното възнаграждение на държавните служители) в сравнение с референтната ставка от 33,5 %. Следователно по отношение на ставките на социалноосигурителните вноски през 2006 г. Deutsche Post се е ползвало от сравнително предимство в размер на [10-15 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
Таблица 7
Съпоставка на нормативно определената ставка на вноската с референтната ставка на вноската на Deutsche Post за социално осигуряване през 2006.г
Ставка на социалноосигурителната вноска
Нормативно определена ставка на вноската
Референтна ставка на поетата от Deutsche Post социалноосигурителна вноска
като процент от
Брутно възнаграждение на частните служители
Брутно възнаграждение на държавните служители
Брутно възнаграждение на държавните служители
Дял на работодателя
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Здравно осигуряване
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Осигуряване за медико-социални грижи
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Осигуряване за безработица
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Пенсионно осигуряване
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Дял на служителя
20,50 %
Здравно осигуряване
6,65 %
Осигуряване за медико-социални грижи
0,85 %
Осигуряване за безработица
3,25 %
3,25 %
Пенсионно осигуряване
9,75 %
9,75 %
Допълнително пенсионно осигуряване
[0-5 %]
Осигуряване за злополука
[0-5 %]
Ставка на вноската
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
Таблица 7 показва, че референтното ниво за Deutsche Post възлиза на 33,5 % от брутното възнаграждение на държавните служители и е с [10-15] процентни пункта по-високо от нивото, което Deutsche Post е плащало в действителност.
(343)
Разликата от [10-15] процентни пункта за 2006 г. надвишава номиналната разлика от [8-13] % между референтната ставка от 33,5 % и нормативно определената ставка на вноската от [20-25] %. Разликата включва горница от [2-3] процентни пункта, която отразява факта, че номиналната нормативно определена ставка на вноската от [20-25] % неправилно се основава на действителното възнаграждение на държавните служители, а не на брутното им възнаграждение, което се равнява на брутното възнаграждение на частните служители.
VII.3.2.4. Предварителни заключения относно необходимостта и пропорционалността
(344)
Пенсионната субсидия, която покрива нуждите от финансиране на пенсионния фонд над вноската от 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители на Deutsche Post, не е необходима, нито пропорционална, по следните причини:
1)
Между 1995 г. и 2002 г. Deutsche Post в действителност е платило разходи под референтното ниво, но точната разлика не може да се определи.
2)
От 2003 г. нататък Deutsche Post е платило разходи със среден размер около [17,5-22,5] % от брутното възнаграждение на своите държавни служители в сравнение със средната референтна ставка от 32 % от брутното възнаграждение на държавните служители; оставащите разходи са се поемали от потребителя, тъй като приходите, разрешени съгласно прага на цените, включват тежестта от допълнителните разходи за социално осигуряване, които покриват оставащите [10-15 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
(345)
Разликата в ставката от 2003 г. нататък се дължи на два фактора:
1)
Нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, плащани от предприятията в сектора на писмовните/колетните пратки, е 41 % от брутното възнаграждение. За да бъде съпоставено с със социалноосигурителната вноска, която Deutsche Post плаща за своите държавни служители, трябва да се направи корекция, която да отчита факта, че държавните служители поемат 30-50 % от своите разходи за здравни и медико-социални грижи. Тази вноска на държавните служители се равнява на дела на служителя от разходите за здравни и медико-социални грижи, който възлиза на 7,5 % от брутното възнаграждение.
2)
Вноската на Deutsche Post се изчислява въз основа на действителното, а не на брутното възнаграждение на държавните служители. Следователно референтната ставка за държавните служители на Deutsche Post е 33,5 % от брутното възнаграждение. Облекчение, което надхвърля това ниво, по правило нито е необходимо, нито е пропорционално.
(346)
За периода 1995-2002 г. не е възможно да се определи точната част от облекчението, надхвърляща размера, който може да се приеме за необходим и пропорционален. От 2003 г. нататък тази част съответства на [10-15 %] от брутното възнаграждение.
VII.3.2.5. Въздействие на конкретната конкурентна и регулаторна среда върху необходимостта и пропорционалността
(347)
Оценката на необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия трябва обаче да вземе предвид конкретната конкурентна и регулаторна среда.
(348)
Както е обяснено в раздел II.2.1, до 31 декември 2007 г. Deutsche Post се е ползвало от изключителни права по отношение на някои услуги за писмовни пратки. Те са му предоставени до тази дата по силата на член 52 от PostG от 1997 г. със задължението за универсална услуга, предвидено в раздел 2 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (90) и в член 11 от PostG от 1997 г. От 1 януари 2008 г. нататък предприятието предоставя универсални услуги на доброволни начала.
(349)
Докато Deutsche Post е разполагало с изключителни права по отношение на някои услуги за писмовни пратки, неговите конкуренти не са можели да предлагат своите услуги на тази част от пощенския пазар. Фактът, че регулаторният орган в пощенския сектор е разрешил на Deutsche Post изцяло да рефинансира частта от разходите за социално осигуряване на държавните служители, произтичащи от предоставянето на запазени услуги, която превишава нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски на неговите конкуренти, чрез увеличени регулирани цени, показва, че е съществувала малка вероятност това да повлияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес.
(350)
Според обосновката за задължението за универсална услуга на конкурентен пазар пощенските оператори не биха предлагали определени услуги в селски и отдалечени райони, или поне не на достъпни цени. Ето защо в член 4 от Директива 97/67/ЕО всяка държава членка се задължава да гарантира, че потребителите ще се ползват от правото на универсална услуга, което включва непрекъснатото осигуряване на пощенски услуги с определено качество във всички части на тяхната територия на цени, достъпни за всички потребители.
(351)
В този смисъл германското национално законодателство вменява конкретно задължение на всеки пощенски оператор с господстващо положение на даден пазар, което попада в обхвата на задължението за универсална услуга. Съгласно член 2 от PDLV (91) такива оператори трябва да предлагат услуги на този пазар при равни условия за всички потребители. Досега само Deutsche Post се е ползвало с такова господстващо положение и е било обект на това задължение.
(352)
След приватизацията Deutsche Post не е получавало държавна помощ като компенсация за предоставянето на универсални услуги. То обаче получава компенсация за разходите, произтичащи от гарантираната универсална услуга, от приходите от услуги с регулирани цени, по отношение на които заема господстващо положение. Комисията смята за целесъобразно да вземе предвид този факт при оценката на необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия.
(353)
Поради това Комисията заключава, че що се отнася до разходите за социално осигуряване на държавните служители, направени за предоставянето на услуги с регулирани цени, които попадат в обхвата на задължението за универсална услуга и по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение, фактът, че регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил пълното финансиране на тези разходи за социално осигуряване чрез увеличени регулирани цени - дори ако тези разходи за социално осигуряване превишават нивото, което обичайно се плаща от конкурентите - не влияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес. Това заключение се основава на конкретната конкурентна и регулаторна среда, в която се предоставят услугите. Следователно неговото приложно поле не може да бъде разширено до други сектори.
VII.3.3. Заключение
(354)
Следователно може да се заключи, че от 2003 г. нататък Deutsche Post е платило за държавните служители, работещи в областта на услугите с нерегулирани цени, ниво на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, което е с 11-14 процентни пункта под ставките на вноските на неговите конкуренти.
Фигура 8
Сравнително предимство по отношение на ставката на социалноосигурителните вноски спрямо услугите с нерегулирани цени (ставки на вноските като процент от брутното възнаграждение на държавните служители)
[…]
(355)
За постигането на целта за постепенно отваряне на пазара за пощенски услуги ниските социалноосигурителни вноски не са нито необходими, нито пропорционални. На разглежданите пазари Deutsche Post е в жестока конкуренция с останалите предприятия. Ето защо Комисията счита, че по-ниско ниво на вноските влияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес, и не може да се приеме за съвместимо с вътрешния пазар.
(356)
Несъвместимата част от пенсионната субсидия за периода след 1 януари 2003 г. се изчислява като разликата между референтната ставка и нормативно определената ставка на вноските, умножена по общия размер на брутното възнаграждение на държавните служители, работещи в областта на услугите с нерегулирани цени, по следната формула:
Таблица 8
Формула за изчисляване на несъвместимата помощ за периода след 1 януари 2003 г.
Несъвместима помощ =
=
(референтна ставка - нормативно определена ставка на вноската)
×
Общ размер на брутното възнаграждение на държавните служители в областта на услугите с нерегулирани цени
(357)
Въз основа на наличните данни полученото сравнително предимство за периода 2003-2010 г. възлиза на [500-1 000] млн. EUR (вж. приложението). През този период годишният размер на несъвместимата помощ спада от […] млн. EUR през 2003 г. на […] млн. EUR през 2010 г. поради намаляващия брой на държавните служители.
VII.3.4. Отговор на аргументите, представени от Германия
(358)
В решението за разширяване от 2011 г. са изразени съмнения относно необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия, тъй като социалноосигурителните вноски, плащани за услугите с нерегулирани цени, са с 11-14 % по-ниски от тези на частните конкуренти. В решението за разширяване от 2011 г. полученото предимство се определя в количествено отношение в диапазона 100-200 млн. EUR годишно.
(359)
Германия представя две основни възражения в отговор на решението за разширяване от 2011 г.:
1)
Германия настоява, че референтната ставка може да се основава само на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски, тъй като частните предприятия не са законово задължени да плащат вноската на служителите. Нещо повече, референтната ставка трябва да отчита факта, че Deutsche Post винаги е плащало възнаграждения, които са по-високи от „конкурентните“.
2)
Германия твърди, че Комисията не е успяла да докаже, че приходите от универсални услуги с регулирани цени са достатъчни за финансиране на заявените тежести от допълнителни разходи за социално осигуряване.
VII.3.4.1. Комисията с право включва вноската на служителите в референтната ставка и не коригира нивото на възнаграждението спрямо дадено „конкурентно възнаграждение“.
(360)
Германия твърди, че всеки референтен показател, надвишаващ дела на работодателя от социалноосигурителната вноска, би поставил Deutsche Post в неблагоприятно положение спрямо конкурентите, които са задължени да плащат само дела на работодателя.
(361)
По първия аргумент Комисията отбелязва, че държавните служители - за разлика от частните - не са задължени да плащат вноски по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следователно тези вноски трябва непременно да бъдат включени в референтната ставка, за да се гарантира, че Deutsche Post и частните конкуренти плащат преки и косвени вноски с еднакъв размер.
(362)
Германия освен това твърди, че референтната ставка не се прилага за брутното или действителното възнаграждение на държавните служители, а само за „конкурентното възнаграждение“. В счетоводните данни за регулаторите за 2002, 2007 и 2011 г. Deutsche Post счита, че „конкурентното възнаграждение“ следва да се основава на ETV възнаграждението или на определените в колективните трудови договори възнаграждения в пощенския сектор от 2003 нататък.
(363)
В счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. „конкурентното“ възнаграждение се определя като минималното възнаграждение за 2007 г., което е по-ниско дори от ETV възнаграждението.
(364)
Германия твърди, че е необходимо изчислението да се основава на тези „конкурентни“ възнаграждения с оглед поставяне на разходите за социално осигуряване на Deutsche Post на същото ниво като тези на неговите конкуренти.
(365)
Комисията не може да приеме този аргумент, тъй като помощта трябва да е ограничена до необходимия минимум, за да се гарантира, че постепенният преход от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на действителна конкуренция на нивото на Съюза се осъществява при приемливи икономически условия.
(366)
Би било непропорционално помощта да се увеличи до такава степен, че от 1995 г. нататък Deutsche Post да трябва да финансира само социалноосигурителни вноски, основани на „конкурентни“ възнаграждения, които не отразяват условията на пазара на труда в предишните години. Разликите в нивата на възнагражденията за персонал, назначен на различни етапи във времето от заварени и нови участници на пазара, са обичайно явление в икономическия живот.
(367)
В решението по делото за държавна помощ France Telecom (92) Комисията също отхвърля представените от Франция аргументи, че нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски следва да отразяват факта, че държавните служители получават по-високи възнаграждения от служителите на конкурентите. В този контекст Комисията е отбелязала, че благодарение на държавните служители в момента на отваряне на пазара завареният оператор е разполагал с добре квалифициран и компетентен персонал, без който не би могъл да запази позицията си на пазара. При всички случаи би било напълно неестествено да се изтъкнат конкретни слабости на заварения пощенски оператор и да се пренебрегнат неговите важни предимства по отношение например на пазарен дял, разпознаваемостта на марката и базата от клиенти.
(368)
И накрая, изчисленията на Deutsche Post не могат убедително да докажат, че без задължението за назначаване на държавни служители предприятието би постигнало изчислените икономии от разходите за възнаграждения. Дори ако приемем, че през 1995 г. държавните служители биха преминали ефективно към статут на частни служители, не е установено нито колко държавни служители са щели да бъдат заменени от частни служители през 1995 г., нито какви са щели да бъдат нивата на възнагражденията. Дори само общият брой на държавните служители на Deutsche Post през 1995 г. (93) прави неправдоподобно предположението, че би било законово и икономически възможно от 1995 г. нататък всички държавни служители да бъдат заменени с частни служители на по-ниски заплати и със същата производителност.
(369)
Поради това Комисията отхвърля възраженията на Германия във връзка с референтната ставка и възнагражденията.
VII.3.4.2. Относно твърдението на Германия, че приходите от услуги с регулирани цени са недостатъчни за финансиране на предявените тежести
(370)
Германия твърди, че Комисията е оценила само нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски за услугите с нерегулирани цени, но не е проверила дали печалбата от универсалните услуги с регулирани цени е достатъчна за финансиране на заявените тежести.
(371)
Германия предлага обосновка в две направления. На първо място тя твърди, че Комисията не е доказала, че националният регулаторен орган в пощенския сектор действително е одобрил заявените от Deutsche Post тежести. На второ място Германия твърди, че дори ако регулаторът е одобрил тези тежести, печалбите от универсалните услуги с регулирани цени не са били достатъчни за финансирането им. Германия е представила две експертни проучвания - от професор Weber и от CTcon - за да покаже, че услугите с регулирани цени са били недостатъчни за покриването на заявените тежести от допълнителни разходи за социално осигуряване и, следователно Deutsche Post е получило недостатъчни компенсации за допълнителните си разходи за социално осигуряване.
а) Решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. се основават на счетоводните данни за регулаторите, представени от Deutsche Post, и утвърждават всички заявени тежести.
(372)
Налице са документални доказателства, че след решението за прагове на цените от 2002 г. Регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил тежестите на Deutsche Post и е определил регулираните цени така, че да ги покриват. Решенията за прагове на цените от 2007 и 2011 г. също потвърждават, че регулаторният орган в пощенския сектор е приел претенциите на Deutsche Post и е одобрил финансирането на заявените допълнителни разходи за социално осигуряване от приходите от услуги с регулирани цени.
б) Проучването на професор Weber не подкрепя твърдението, че приходите от универсални услуги с регулирани цени са недостатъчни за покриване на заявените от Deutsche Post тежести.
(373)
Проучването на професор Weber обхваща периода от 1995 г. до 2010 г. и в него се подчертава, че Deutsche Post се е ползвало не само от пенсионната субсидия, но също и от пълно покритие на тежест № 2 от приходите от услуги с регулирани цени (вж. раздел 0 за подробно описание на проучването).
(374)
За да се оцени експертното проучване, е полезно най-напред да се припомни накратко правилото за определяне на цените съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. В него се изисква прагът на цените да отчита надлежно разходите за ефективно предоставяне на услугите, тежестта на разходите за предоставяне на универсална услуга, както и разходите, които произтичат от прехвърлянето на пенсионноосигурителните тежести за служителите, които произтичат от правоприемника за Deutsche Bundespost.
Таблица 9
Правило за определяне на цените съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г.
Праг на цените за регулирани услуги =
=
Разходи за ефективно предоставяне на регулирани услуги + тежести =
=
Общи разходи за регулирани услуги + тежести от нерегулираните услуги
(375)
Регулаторният орган в пощенския сектор трябва да определи регулираните цени така, че приходите да покриват разходите за „ефективно предоставяне“ на услуги с регулирани цени и одобрените тежести. С други думи, регулираните цени финансират изцяло не само общите разходи за регулираните услуги - независимо дали те са обозначени като „тежести“ или като „разходи за ефективно предоставяне на услугите“ - но също и частта от тежестта от услугите с нерегулирани цени. Ето защо в член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. се гарантира, че одобрените тежести ще бъдат изцяло покрити от приходите от услуги с регулирани цени. Оттук следва, че противно на твърдението на Германия законът изисква услугите с регулирани цени да не бъдат недостатъчно компенсирани поради прехвърлянето на допълнителните разходи за социално осигуряване на служителите в областта на услугите с нерегулирани цени.
(376)
Като първа стъпка в експертното проучване се определят допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители като разликата между всички разходи за социално осигуряване, направени от Deutsche Post за неговите държавни служители (вноска в пенсионния фонд, здравни разходи, осигуряване за злополука, разни осигурителни плащания) и вноските на работодателите по схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за здравни и медико-социални грижи, основани на минималното възнаграждение за 2007 г. Като втора стъпка тази разлика се сравнява с тежест № 2.
(377)
Експертното проучване на професор Weber страда от два основни недостатъка. Първо, в него се преувеличава нивото на допълнителните разходи за социално осигуряване. Второ, в него се пропуска фактът, че в резултат на това преувеличение допълнителните разходи за социално осигуряване включват и елементи от разходите, за които Deutsche Post е получило компенсации, които не са разпределени към тежест № 2, а към други разходни пера. Комисията би искала подробно да подчертае следните недостатъци.
(378)
На първо място, в експертното проучване допълнителните разходи за социално осигуряване се изчисляват с помощта на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски. Тежест № 2 обаче се изчислява въз основа на нормативно определената ставка на вноската. Тъй като последната надвишава дела на работодателя от социалноосигурителните вноски, допълнителните разходи за социално осигуряване, изчислени в експертното проучване, са по-големи от тежест № 2. Следователно в експертното проучване са включени допълнителни разходи за социално осигуряване, които регулаторният орган в пощенския сектор счита за разходи за „ефективно предоставяне“.
(379)
На второ място, в експертното проучване се отчита фактът, че тежест № 1 (допълнителни възнаграждения) покрива и част от допълнителните разходи за социално осигуряване (например поради разликата между действителното възнаграждение и „конкурентното“ референтно възнаграждение) и следователно тези разходи се финансират чрез тежест № 1. Други разходи за социално осигуряване, отчетени в експертното проучване, се покриват от отделни тежести (например плащанията за BAnstPT се покриват от тежест № 6) и така се компенсират. Въпреки че общата сума на действителните разходи за социално осигуряване на държавните служители е представена, не се посочва фактът, че допълнителни разходи за социално осигуряване се покриват и от други тежести освен от тежест № 2.
(380)
На трето място, не бива да се забравя, че тежест № 2 съдържа допълнителни разходи за социално осигуряване и на държавни, и на частни служители. Социалноосигурителните вноски на частните служители преди 2003 г. са били по-високи от нормативно определената референтна ставка, тъй като в тези разходи са включени също разходи за лихви в размер на […] млн. EUR за допълнителното пенсионно осигуряване на частните служители. От 2003 г. тези разходи за лихви се разпределят към финансовите разходи и разходите за социално осигуряване на частните служители са под нормативно определената референтна ставка.
(381)
Тъй като в експертното проучване е включен пълният размер на тежест № 2 като компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, облекчението за разходите за социално осигуряване на държавните служители е прекомерно преди 2003 г. и недостатъчно след 2003 г. С оглед изчисляване на съответната компенсация, която тежест № 2 е осигурила за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, тежест № 2 трябва да бъде разделена между държавните и частните служители.
(382)
Оттук следва, че установената в проучването недостатъчна компенсация е подвеждаща, тъй като в проучването се пропуска фактът, че заявените допълнителни разходи за социално осигуряване се покриват не само от тежест № 2 и че регулаторният орган в пощенския сектор разглежда като разходи за „ефективно предоставяне“ завишена част от разходите за социално осигуряване. Съответно коригиране на грешките в експертното проучване, свързани с компенсирането, изравнява тежестите и допълнителните разходи за социално осигуряване съгласно изискванията на член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г.
(383)
Възражението на Германия, че Комисията е допуснала грешка в решението за разширяване от 2011 г., като е изчислила сравнителното предимство само за услугите с нерегулирани цени, следователно трябва да бъде отхвърлено, тъй като съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. регулаторният орган в пощенския сектор трябва да определя прага на цените по такъв начин, че приходите от услуги с регулирани цени да покриват разходите за ефективно предоставяне на услуги с регулирани цени и одобрените тежести.
в) Отсъствие на доказателства за недостатъчна компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване според проучването на WIK
(384)
Като се позовава на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., Германия твърди, че Deutsche Post е претърпяло значителни загуби от своите услуги с регулирани цени от 1990 г. нататък, тъй като приходите от услуги с регулирани цени са били погълнати от разходите за услугите с регулирани цени, както и от нетните разходи за изпълнение на задължението за универсална услуга (94). Поради това Германия отхвърля аргумента на Комисията, че печалбата от услуги с регулирани цени би била достатъчна за финансиране на всички допълнителни разходи за социално осигуряване от услугите с нерегулирани цени.
(385)
На първо място, Комисията отбелязва, че от решенията на регулаторния орган в пощенския сектор от 2003 г. нататък е видно, че регулаторът е определил дял от приходите от услуги с регулирани цени като компенсация за тежест № 2. Следователно наличието на принос от приходите от услуги с регулирани цени е установено по безспорен начин от решенията на регулаторния орган в пощенския сектор.
(386)
На второ място, проучването на WIK показва, противно на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., че от 2000 г. услугите с регулирани цени са постигнали значителни положителни маржове на печалбите от продажбите в размер над [6,5--8,5] %.
Фигура 9
Изчисляване на възвращаемостта на продажбите при услугите с регулирани цени въз основа на проучването на WIK Study
[…]
Забележка:
Изчисленията се основават на корекциите на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. в проучването на WIK. Освен това се приема, че услугите с регулирани цени покриват всички загуби от универсалните услуги с нерегулирани цени. Занижената печалба през 2007 г. се дължи най-вече на извънредните амортизационни разходи за портфейла на недвижимите имоти.
(387)
Увеличените печалби от 2000 г. нататък са пряко свързани с намаляването на определените пенсионни вноски съгласно Закона за пенсиите от 1995 г. Докато през 1999 г. Deutsche Post е осъществило годишно еднократно плащане в размер на 2,045 млрд. EUR, съответната сума през 2000 г. е била едва 735 млн. EUR (33 % от действителното възнаграждение на държавните служители). Тъй като през 2000 г. регулаторният орган в пощенския сектор не е коригирал към намаление регулираните цени в съответствие с намалените пенсионни вноски, печалбата на Deutsche Post значително се е увеличила. Дори след решението за прагове на цените от 2002 г. реализираната печалба пак остава на високо ниво, тъй като регулираните цени не са били достатъчно намалени, за да отговорят на разходите за услугите с регулирани цени.
(388)
Що се отнася до критиките на Германия по отношение на проучването на WIK, Комисията смята, че проучването предоставя по-подходящо описание на икономическото положение на Deutsche Post като цяло и на печалбата от услуги с регулирани цени в частност, отколкото счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Причините са следните:
i) по-подходящо разпределяне на разходите към търговските услуги
(389)
Съгласно решението по делото Chronopost търговските услуги трябва да поемат собствените си преки разходи и да осигуряват достатъчен принос в общите разходи. Подходящото разпределяне на разходите между различните услуги може да се докаже или чрез външни референтни показатели (например пазарни цени), или чрез вътрешни данни за разходите (95).
(390)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. се основават на принципа, заложен в член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г., в който се предвижда, че към услугите с нерегулирани цени следва да се разпределят само разходите за ефективно предоставяне на услугата, докато всички тежести (например допълнителните разходи за назначаване на персонала на Postdienst и нетните разходи за задължението за универсална услуга) трябва да се финансират от приходите от услуги с регулирани цени. При все това в прегледа му на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., сравнени с рентабилността на частните конкуренти, в проучването на WIK се установява, че Deutsche Post разпределя твърде голям дял от тежестите към услугите с регулирани цени и твърде малко разходи към търговските услуги.
(391)
Констатациите на проучването на WIK се потвърждават от оценката на твърдяните „конкурентни“ референтни показатели, които Deutsche Post е използвало при изчисляването на отделните тежести. Както беше показано по-горе, нормативно определената ставка на вноската за изчисляване на тежест № 2 (допълнителни разходи за социално осигуряване) е твърде нисък референтен показател в сравнение с вноските за задължително социално осигуряване, които трябва да плащат частните конкуренти. Нещо повече, като се има предвид например инфраструктурната тежест на мрежата от пощенски клонове, това е един напълно хипотетичен референтен показател, тъй като не може да се потвърди, че Deutsche Post не би поддържало собствени пощенски клонове след 1990 г. без универсалното задължение. По същия начин не може да се докаже, че след 1990 г. Deutsche Post би работило изключително с персонал, на който да трябва да плаща възнаграждения на нивото на минималната заплата за 2007 г.
(392)
Поради това Комисията заключава, че проучването на WIK предлага по-подходяща основа за установяване на разходите, които да бъдат разпределени към търговските услуги.
(393)
В допълнение, определянето на разходите следва да се извършва при спазване на общите счетоводни принципи съгласно Директива 97/67/ЕО и Директива 2006/111/ЕО. Нито увеличените амортизационни разходи, нито увеличените разходи за допълнително пенсионно осигуряване са включени в годишните счетоводни отчети на Deutsche Post. Такива разходи обичайно се покриват от нетната печалба на предприятието и това важи за Deutsche Post, както и за неговите конкуренти. Следователно едно коригиране на разходите към увеличение би поставило Deutsche Post в облагодетелствано положение спрямо неговите конкуренти.
ii) Определяне на референтната печалба с оглед позицията на Deutsche Post по отношение на риска
(394)
Реализираните печалби на Deutsche Post от 2000 г. нататък превишават значително средната възвращаемост на продажбите (ROS) от 3,48 % в проучването на WIK, както и долната граница на ROS от 6,1 % в проучването Deloitte-II. Следователно не може да се приеме твърдението на Германия, че Deutsche Post е претърпяло толкова тежки загуби, че не е било в състояние да покрие тежестите с приходите от услугите с регулирани цени.
(395)
Освен това проучването Deloitte-II, което се основава на малка извадка за сравнение основно от многонационални оператори за експресни колетни пратки (като UPS, FedEx, TNT Express), трябва да бъде цялостно преразгледано. Препоръката на проучването Deloitte-II за диапазон на разумната печалба, който започва от възвращаемост на продажбите от 6,1 % и достига средна възвращаемост на продажбите от 7,4 %, пренебрегва факта, че Deutsche Post развива стопанска дейност със значително по-ниска капиталоемкост и по-малко рискове:
1)
Самото Deutsche Post не извършва услуги за международни експресни колетни пратки, които се извършват само от неговите дъщерни предприятия на DHL.
2)
Операциите по писмовни пратки, които формират 75 % от приходите на Deutsche Post, изискват значително по-малко капиталови инвестиции в сравнение с многонационалните оператори за колетни пратки, тъй като основните разходи за доставката на писмовни пратки са възнагражденията на пощенските раздавачи. Операторите на експресни колетни пратки трябва да инвестират много по-големи суми в капиталоемко оборудване (96).
3)
Господстващото положение на Deutsche Post на пазара за писмовни пратки се създава и затвърждава чрез изключителното право, което предоставя на Deutsche Post база от потребители, без да му се налага да осъществява големи инвестиции в предлагане на пазара и в търговски марки. Обратно, многонационалните оператори за колетни пратки е трябвало да изградят своите позиции на всеки национален пазар от нула и са създали някои от най-известните марки (97) на собствен риск и със собствени разходи.
4)
Накрая, Deutsche Post е било защитено от пазарни и свързани с разходите рискове чрез държавни мерки (98). В частност ценовото регулиране е осигурявало покритие за всички тежести от услугите с нерегулирани цени (99).
(396)
Следователно в проучването на WIK правилно се прилага референтна печалба под диапазона на Deloitte-II, за да вземе надлежно предвид по-ниската капиталоемкост и по-малките търговски рискове на Deutsche Post в сравнение с многонационалните оператори за експресни колетни пратки. Не е необходимо обаче нивото на референтната печалба да се определя с точност, тъй като достигнатите средни маржове на възвращаемостта на продажбите от 8,3 % така или иначе са по-високи от изчислената долна граница за възвращаемост на продажбите от 6,1 % в проучването Deloitte-II. Дори ако се използва собственото експертно проучване на Германия, не би могло да се установи недостатъчно компенсиране на Deutsche Post от 2000 г. нататък.
(397)
Във всички случаи критиките на Германия по проучването на WIK трудно могат да бъдат разбрани, тъй като средната възвращаемост на продажбите от 3,48 % не надвишава нивото на печалбата, което регулаторният орган в пощенския сектор и самото Deutsche Post считат за разумно. От една страна, както е обяснено в раздел IV.4.3, в абсолютно изражение референтната възвращаемост на продажбите от 3,48 % дава по-висока печалба от капиталовите разходи (например […] и […]), декларирани от Deutsche Post в счетоводните данни и одобрени от регулатора. От друга страна, средната възвращаемост на продажбите от 7,66 % в проучването на WIK е подобна на възвращаемостта на капитала, която Deutsche Post […].
(398)
Заключенията относно определянето на референтната печалба не са повлияни от цитираните от Германия разумни ставки на печалбата от 7-8 % от продажбите в секторите на железопътния и автобусния транспорт. Тези сектори са по-капиталоемки и следователно изискват по-висока възвращаемост на продажбите за покриване на капиталовите разходи. Обратно, тези цифри потвърждават, че референтната печалба според проучването Deloitte-II съответства в по-голяма степен на средната възвращаемост на продажбите в капиталоемък, отколкото в трудоемък отрасъл.
г) Заключения
(399)
Комисията трябва да отхвърли твърдението на Германия, че приходите от услуги с регулирани цени не са били достатъчни за покриване на тежестите за допълнителни разходи за социално осигуряване. Твърдението на Германия не се подкрепя нито от представеното експертно проучване, нито от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(400)
Напротив, с решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. е ясно документирано, че регулаторният орган в пощенския сектор последователно одобрява компенсирането на заявените тежести от приходите от услуги с регулирани цени.
VII.3.5. Преустановяване на несъвместимата помощ от 1 януари 2003 г.
(401)
Съгласно установената съдебна практика на Съда, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава членка трябва да отмени или да измени помощта (100), когато се установи, че тази помощ е несъвместима с вътрешния пазар. Както Съдът многократно е постановявал, целта на това задължение е да бъде възстановена съществувалата преди това ситуация (101). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, когато получателят е изплатил сумите, предоставени чрез неправомерна помощ, като по този начин се е отказал от предимството, което е имал спрямо конкурентите си на пазара, и ситуацията отпреди плащането на помощта е възстановена (102).
(402)
В съответствие с тази съдебна практика член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 постановява, че „Когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя …. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(403)
Комисията отбелязва още, че решенията за разширяване от 2007 г. и 2011 г. се отнасят за периода 1990-2007 г. Пенсионната субсидия обаче представлява постоянна схема за помощ, която не е преустановена през 2007 г. Следователно компенсацията за тежестите от приходите от услуги с регулирани цени не е прекратена през 2007 г. Всъщност в писмените си изявления от 2 януари 2012 г. Германия предоставя данни за пенсионната субсидия и приходите от услуги с регулирани цени, които включват 2010 г. Ето защо Комисията заключава, че възстановяването на несъвместимата част от пенсионната субсидия не трябва да се ограничи до 2007 г., а трябва да продължи до датата на уведомяването за настоящото решение.
(404)
За изчисляването на елемента на помощта, която вече е предоставена на разположение на Deutsche Post, следва да се отбележи, че в съответствие със съдебна практика на Съда нито една разпоредба от законодателството на Съюза не изисква от Комисията да определя точния размер на помощта, която да бъде възстановена, когато нарежда възстановяване на държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар. Достатъчно е решението на Комисията да включва информация, която дава възможност на получателя сам да определи размера без излишни затруднения (103).
(405)
Несъвместимата помощ трябва да бъде изчислена по формулата в Таблица 8 въз основа на нормативно определената ставка на вноската и референтната ставка, както е определено в приложението и е показано в Таблица 7, и въз основа на брутното възнаграждение на държавните служители, определено в Таблица 6. Върху сумата на неправомерната помощ, предоставяна всяка година, се дължи лихва до датата на нейното възстановяване. Размерът на лихвата се определя съгласно глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (104).
(406)
Изчисленията в приложението, с които се оценява неправомерната помощ за периода 2003-2010 г., без лихвите, се основават на предположението, че държавни служители работят в еднакво съотношение за услугите с регулирани цени и за услугите с нерегулирани цени. Наличните данни не дават информация относно точния брой държавни служители, които са работили за услугите с регулирани цени и за тези с нерегулирани цени. Поради това се приема, че частите от приходите от услуги с регулирани цени и от услуги с нерегулирани цени дават най-близкия надежден приблизителен резултат за разпределението на разходите за възнаграждения.
(407)
Следователно с по-подробни данни може да се получи по-точно изчисление и резултатите да се променят. Наскоро Германия е предоставила нова информация относно общия размер на възнаграждението на държавните служители в областта на услугите с нерегулирани цени за периода 1995-2007 г. В информацията се предполага, че общият размер на възнаграждението на държавните служители следва да се изчислява чрез разделяне на базата на разходите за персонал на Deutsche Post в счетоводните отчети. Такъв подход може да доведе до общ размер на възнаграждението на държавните служители, по-нисък от оценката му чрез разделяне на базата на частите от приходите. Германия е предоставила мнения на 2 и 19 януари 2012 г., които показват, че поне по отношение на решението за прагове на цените от 2011 г. относителната част на тежестите в рамките на услугите с регулирани цени, а също и между услугите с регулирани цени и тези с нерегулирани цени, се е изменила. Тази информация изглежда показва, че от 2008 г. нататък част от тежестите са разпределени към услугите с нерегулирани цени. При прилагането на настоящото решение точният размер на неправомерната помощ ще бъде изчислен съвместно с Германия, като се вземат под внимание тези съображения.
(408)
Въпреки всички усилия, положени от Комисията, тя не успя да получи надеждни цифри за размера на неправомерната помощ, предоставена между 1995 г. и 2002 г. Също така не е възможно в настоящото решение да бъдат изчислени достатъчно точни параметри, които да позволят на държавата членка (самостоятелно или съвместно с Комисията) да направи окончателното изчисление през фазата на изпълнение на решението. При тези конкретни обстоятелства зачитането на правото на държавата членка на защита и принципът на правна сигурност представляват пречки за възстановяването съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, който гласи, че „Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(409)
Поради това възстановяването следва да започне от 1 януари 2003 г. и да продължи, докато сравнителното предимство за услугите с нерегулирани цени престане да съществува.
(410)
За периода след датата на уведомяването за настоящото решение трябва да се гарантира, че нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, които Deutsche Post плаща за своите държавни служители, не е по-ниско от плащаното от неговите конкуренти за частните служители. При съпоставката трябва да се вземе под внимание всяка компенсация, която Deutsche Post получава въз основа на ценовото регулиране съгласно член 20 от PostG.
VIII. ОЦЕНКА НА ДЪРЖАВНИТЕ КОМПЕНСАЦИОННИ ПЛАЩАНИЯ КАТО ПОМОЩ
VIII.1. Наличие на помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС
(411)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде вменена на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
(412)
Държавните компенсационни плащания представляват държавни ресурси, тъй като са се основавали на членове 37 и 40 от PostVerfG от 1989 г. и на член 2 от PostUmwG от 1994 г. и са били финансирани от ресурсите на притежаваното от държавата предприятие Telekom.
VIII.1.1. Финансово предимство, предоставено чрез държавните компенсационни плащания
VIII.1.1.1. Твърдение на Германия, че прехвърлените плащания представляват специално задължение
(413)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания е трябвало да компенсират само прехвърлените плащания, представляващи разходи, които частните конкуренти обикновено не трябва да финансират. Тя разглежда прехвърлените плащания като налог sui generis, който не може да се класифицира като данък или дивидент.
(414)
Deutsche Post е трябвало да извърши прехвърлените плащания, които варират между 6,6 % и 10 % от получените приходи, в периода 1924-1995 г. Според доклада на KPMG в решението си от 22 март 1984 г. Федералният конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) не е определил точния правен характер на прехвърлените плащания, а ги е окачествил като приход за държавния бюджет (Erwerbseinkünfte). Освен това прехвърлените плащания са определени като разходи (Kosten der Leistung), които Deutsche Post е трябвало да плати за предоставянето на своите услуги.
(415)
Въпреки че Федералният конституционен съд не е определил с точност до каква степен прехвърлените плащания следва да се разглеждат като заместител на данъци или дивиденти, е ясно, че прехвърлените плащания са генерирали приходи в държавния бюджет.
(416)
На първо място, в миналото държавите членки са използвали приходите от монополите в сектора на пощите и далекосъобщенията като източник на приходи за държавния бюджет. Тъй като Bundespost и неговите предшественици са били освободени от общи данъци до 1995 г. поради техния публичноправен статут, определянето на налог sui generis се е използвало за генериране на приходи от тези сектори в държавния бюджет. Освен това облагането на тези монополи с налози е било икономически обосновано. Потребителите са били готови да приемат увеличения на цените без значително да ограничават потреблението на услугите, така че е било възможно генерирането на значителни приходи за държавния бюджет.
(417)
На второ място, за разлика от частните предприятия Deutsche Post не е било задължено да плаща преки или косвени данъци, нито дивиденти върху предоставения капитал. В резултат на това прехвърлените плащания са били единственото средство за федералното правителство - в качеството му на данъчен орган, както и в качеството му на акционер - да получава приходи от Deutsche Post. В този смисъл няма значение дали прехвърлените плащания отговарят изцяло на определението за даден данъчен режим или режим за плащане на дивиденти. Във всеки случай прехвърлените плащания са вноски, които Deutsche Post е трябвало да извършва от 1924 г. нататък и които са генерирали приходи за държавния бюджет.
(418)
На последно място, налагането на прехвърлените плащания е било в съответствие с публичната цел за генериране на приходи за държавния бюджет - независимо дали под формата на данъци или на дивиденти - от държавен монопол. Следователно прехвърлените плащания представляват обичаен разход, който Deutsche Post е било задължено да финансира от собствените си ресурси.
VIII.1.1.2. Твърдение на Германия, че държавните компенсационни плащания са в съответствие с поведението на частен инвеститор
(419)
Германия твърди, че при предоставянето на държавните компенсационни плащания отчасти е действала като частен инвеститор, тъй като с прехвърлянето на публични средства са финансирани печеливши инвестиции в мрежата на Deutsche Post.
(420)
Тъй като обаче държавните компенсационни плащания са предоставени въз основа на натрупаните загуби - в противовес на инвестиционните планове - е очевидно, че никой частен инвеститор не би възприел такава инвестиционна стратегия.
(421)
Следователно държавните компенсационни плащания са предоставили финансово предимство на Deutsche Post.
VIII.1.1.3. Твърдение на Германия, че държавните компенсационни плащания са представлявали компенсация за нетните разходи по задължението за универсална услуга
(422)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания не представляват помощ, тъй като са компенсирали нетните разходи по задължението за универсална услуга.
(423)
В решението по делото Altmark (105) Съдът постановява, че компенсацията за обществена услуга не представлява държавна помощ за целите на член 107 от ДФЕС, при условие че са спазени четири кумулативни критерия. Първо, предприятието получател трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени. Второ, параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, трябва да бъдат предварително установени по обективен и прозрачен начин. Трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо да покрие всички или част от разходите, понесени при изпълнение на задължението за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба. Четвърто, когато изборът на предприятие, на което в конкретен случай да се възложи изпълнението на задълженията за обществена услуга, не е извършен в рамките на процедура за обществена поръчка, която създава условия за избор на кандидата, способен да предостави тези услуги при най-ниски разходи за съответната общност, необходимото ниво на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно средно предприятие, добре ръководено и оборудвано с необходимите средства, би направило.
(424)
Тъй като Deutsche Post не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка и Германия не е доказала, че Deutsche Post е добре ръководено предприятие, четвъртото условие от решението Altmark не е изпълнено.
VIII.1.2. Заключения относно наличието на помощ
(425)
Държавните компенсационни плащания са предоставени с държавни ресурси и са освободили Deutsche Post от разходи, които частните предприятия обичайно трябва да поемат. Германия не успява да докаже, че държавните компенсационни плащания изпълняват критериите на решението Altmark, което би ги поставило извън обхвата на класификацията за помощ.
(426)
Поради причините, изложени в раздел VII.1.2, съществува вероятност държавните компенсационни плащания да нарушат конкуренцията и да засегнат търговията.
(427)
Поради това Комисията счита, че държавните компенсационни плащания представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
VIII.2. Оценка на съществуващата помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(428)
Държавните компенсационни плащания са въведени с член 37, параграфи 2 и 3 от PostVerfG от 1989 г. и следователно представляват нова мярка за помощ.
VIII.3. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС
(429)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи, че предприятията, които са натоварени с изпълнението на услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и по-специално на правилата относно конкуренцията. В него обаче се предвижда изключение от правилата, съдържащи се в Договора, при условие че са изпълнени няколко критерия. Първо, трябва да е налице акт на възлагане, чрез който държавата да предоставя отговорността за изпълнението на определена задача на дадено предприятие. Второ, възлагането трябва да засяга услуга от общ икономически интерес. Трето, изключението трябва да е необходимо за изпълнението на възложените задачи и да е пропорционално на тази цел. На последно място, развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(430)
В съобщенията от 1996 г. и 2001 г. (106), (107) и в Рамката за услугите от общ икономически интерес от 2005 г. Комисията обяснява прилагането на изискванията за необходимост и пропорционалност по отношение на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС. Раздел 2.4 от Рамката от 2005 г. съдържа последната кодификация на смисъла и обхвата на тези изисквания, които Съдът на ЕО, Общият съд и Комисията последователно са прилагали в миналото.
(431)
Съгласно раздел 2.4 от Рамката от 2005 г. Необходимостта от и пропорционалността на предоставената компенсация трябва е в съответствие със следните принципи:
1)
Размерът на компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения.
2)
Размерът на компенсацията включва всички предимства, предоставени от държавата или чрез държавни ресурси, независимо под каква форма, без оглед на класификацията им за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
3)
Размерът на компенсацията трябва действително да се използва за извършването на съответната услуга от общ икономически интерес. Компенсациите за обществени услуги, предназначени за дадена услуга от общ икономически интерес, но в действителност използвани за дейности в други пазарни сектори, са неоправдани и следователно представляват несъвместима държавна помощ.
(432)
В практиката на Комисията по вземане на решения държавните компенсационни плащания за разходи за универсална услуга се разглеждат като съвместима помощ (или не се считат за помощ), доколкото плащанията са по-ниски от действителните нетни разходи за универсалната услуга (108).
VIII.3.1. Възлагане на услуга от общ икономически интерес
(433)
Последващите директиви за пощенските услуги и съдебната практика на Съда (109) винаги са признавали универсалното предоставяне на пощенски услуги като услуга от общ икономически интерес.
(434)
Предоставянето на универсални пощенски услуги е възложено на Deutsche Post до 31 декември 2007 г. с последователно приети закони за пощенските услуги.
VIII.3.2. Необходимост от и пропорционалност на държавните компенсационни плащания
(435)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания са пропорционална компенсационна мярка, тъй като съгласно счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. размерът им е значително по-нисък от действителните нетни разходи за задължението за универсална услуга от 1990 г. до 1995 г. Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. показват, че през 1995 г. въпреки държавните компенсационни плащания Deutsche Post е получило недостатъчна компенсация в размер на […] млрд. EUR (настояща стойност за 1995 г.) за натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга за периода 1990-1995 г.
(436)
След корекциите на разпределението на разходите и определянето им в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., в проучването на WIK се достига до заключението, че държавните компенсационни плащания са компенсирали натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга за периода 1990-1995 г.
(437)
Изчисленията на WIK показват, че през 1995 г. компенсацията е превишила натрупаните нетни разходи с [0-20] млн. EUR. Комисията обаче признава, че качеството на данните за осчетоводяване на разходите за тези години е лошо. Нещо повече, WIK признава като капиталов разход само прехвърлените плащания и не допуска каквато и да било допълнителна разумна печалба.
(438)
Поради тези две причини Комисията счита, че проучването на WIK не може да се използва като основа за оборване на твърдението на Германия, че държавните компенсационни плащания представляват съответна компенсация за разходите на Deutsche Post за универсалната услуга.
Таблица 10
Изчисляване на натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга и държавни компенсационни плащания (настояща стойност за 1995 г.)
счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.
Проучване на WIK
Натрупани нетни разходи
- […] млн. EUR
- […] млн. EUR
Държавни компенсационни плащания
+6 707 млн. EUR
+6 707 млн. EUR
Свръх-/недостатъчна компенсация
- […] млн. EUR
+ [0-20] млн. EUR
(439)
Следователно държавните компенсационни плащания представляват съвместима помощ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като те не превишават нетните разходи, които Deutsche Post е направило за изпълнение на задълженията си за универсална услуга.
IX. ДЪРЖАВНАТА ГАРАНЦИЯ ПО ДЪЛГОВИ ИНСТРУМЕНТИ, ЕМИТИРАНИ ПРЕДИ 1995 Г., ПРЕДСТАВЛЯВА СЪЩЕСТВУВАЩА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(440)
Комисията отбелязва, че правилата за държавната гаранция по дългови инструменти са въведени през 1953 г. с член 22, параграф 4 от PostVwG от 1953 г. Когато PostVwG 1953 е отменен с PostVerfG от 1989 г., същата разпоредба е включена в член 40 от PostVerfG от 1989 г. без изменение.
(441)
Тъй като държавната гаранция по дългови инструменти е въведена през 1953 г., и следователно преди влизането в сила на Договора за ЕИО през 1958 г., тя представлява съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(442)
Член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1995 г. отменя тази съществуваща помощ. Фактът, че държавата е останала гарант по дългови инструменти, емитирани преди приватизацията на Deutsche Post, не представлява нова помощ, тъй като предимството за Deutsche Post е предоставено към момента на емитиране на дълговите инструменти.
X. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(443)
Комисията счита, че пенсионната субсидия и държавните компенсационни плащания представляват мерки за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като те са освободили Deutsche Post AG от разходи, които предприятията обичайно трябва да поемат.
(444)
Освен това Комисията счита, че Германия е приложила неправомерно пенсионната субсидия и държавните компенсационни плащания в нарушение на член 108, параграф 2 от ДФЕС. Държавната гаранция по дългови инструменти, емитирани от Deutsche Post преди приватизирането му, представлява съществуваща помощ, която е преустановена през 1995 г.
(445)
Пенсионната субсидия е несъвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като е предоставила сравнително предимство за услугите с нерегулирани цени, при положение че финансирането на тежести от приходите от услуги с регулирани цени е било одобрено от регулаторния орган в пощенския сектор. Германия е освободила по непропорционален начин Deutsche Post AG от социалноосигурителни вноски, тъй като в рамките на мерките за освобождаване от пенсионно бреме тя не само е отпуснала пенсионната субсидия, но също така е разрешила на Deutsche Post AG да прехвърли на потребителите на услугите с регулирани цени част от разходите за социално осигуряване по услугите с нерегулирани цени, които Deutsche Post AG е следвало да поеме самó, както частните му конкуренти.
(446)
Като резултат, мерките за освобождаване от пенсионно бреме са поставили Deutsche Post AG в по-благоприятно положение спрямо частните конкуренти, тъй като за своите услуги с нерегулирани цени Deutsche Post AG е трябвало да плати тежест по социалноосигурителни вноски, по-ниска от законоустановените разходи, които по необходимост произтичат за частните конкуренти.
(447)
Следователно несъвместимата помощ следва да се изчисли като разликата между референтната ставка, която приравнява социалноосигурителните вноски по услугите с нерегулирани цени на Deutsche Post AG към тези на конкурентите, и нормативно определената ставка на вноската, която Deutsche Post AG в действителност плаща за своите услуги с нерегулирани цени, умножена по общия размер на брутното възнаграждение на държавните служители в услугите с нерегулирани цени. По-конкретно несъвместимата помощ следва да се изчисли по формулата в Таблица 8 въз основа на определенията за нормативно определена ставка на вноската и нормативно определена референтна ставка, посочени в Таблица 7 и в приложението, и брутното възнаграждение на държавните служители, определено в Таблица 6.
(448)
Несъвместимата помощ, която е била предоставена на Deutsche Post от 1 януари 2003 г., следва да бъде възстановена считано от тази дата до момента, в който сравнителното предимство е престанало да съществува. Освен това Германия следва да вземе всички необходими мерки за коригиране на освобождаването от разходи за пенсии, основано на пенсионната субсидия и ценовото регулиране, с оглед премахване на сравнителното предимство.
(449)
Комисията счита, че държавните компенсационни плащания са съвместима мярка за помощ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като те са компенсирали натрупаните нетни разходи на Deutsche Post във връзка със задължението за универсална услуга,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Пенсионната субсидия за Deutsche Post AG представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и е отпусната неправомерно от Германия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
2. Пенсионната субсидия е несъвместима с вътрешния пазар, тъй като Германия е допринесла непропорционално за финансирането на пенсиите на пенсионираните държавни служители на Deutsche Post AG.
Член 2
Държавните компенсационни плащания, които представляват помощ за Deutsche Post AG съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и са отпуснати неправомерно от Германия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, са съвместими с вътрешния пазар.
Член 3
Държавната гаранция представлява съществуваща помощ за Deutsche Post AG съгласно член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 от ДФЕС.
Член 4
1. Германия възстановява от Deutsche Post AG несъвместимата помощ, посочена в член 1, която е предоставена на Deutsche Post AG за периода от 1 януари 2003 г. до момента, в който сравнителното предимство е премахнато.
2. Върху подлежащата на връщане помощ съгласно параграф 1 се дължат лихви от датата, на която тя е била на разположение на получателя, до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (110) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Считано от датата на уведомяването за настоящото решение Германия прави необходимото Deutsche Post AG да не се ползва повече от сравнително предимство за услугите с нерегулирани цени от гледна точка на финансирането на тежестите с приходи от услугите с регулирани цени, одобрено от регулаторния орган в пощенския сектор.
Член 5
1. Посочената в член 1 помощ, съгласно предвиденото в член 4, се възстановява незабавно и ефективно.
2. Германия прави необходимото за изпълнение на настоящото решение в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него.
Член 6
1. В срок от два месеца от датата на уведомяването за настоящото решение Германия представя следната информация на Комисията:
а)
общия размер (главница и лихва), който трябва да се възстанови от Deutsche Post AG;
б)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документални доказателства, че на Deutsche Post AG е наредено да възстанови несъвместимата помощ.
2. Германия информира редовно Комисията напредъка по предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на несъвместимата държавна помощ, посочена в член 1. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от Deutsche Post AG.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 25 januari 2012
om den åtgärd C 36/07 (f.d. NN 25/07) som Tyskland har genomfört till förmån för Deutsche Post AG
[delgivet med nr C(2012) 184]
(Endast den tyska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2012/636/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (1), särskilt artikel 108.2 första stycket,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (2), och med beaktande av dessa synpunkter,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
I.1 Stödförfarande
I.1.1 1999 års beslut att inleda förfarandet och 2002 års negativa beslut
(1)
År 1994 ingav United Parcel Service (nedan kallat UPS) ett klagomål i vilket företaget gjorde gällande att Deutsche Bundespost POSTDIENST (nedan kallad POSTDIENST) hade beviljats olagligt statligt stöd.
(2)
Efter ett beslut av den 23 oktober 1999 om att inleda ett formellt granskningsförfarande (nedan kallat 1999 års beslut att inleda förfarandet), meddelade Tyskland den 16 september 1999 sina synpunkter. Efter offentliggörandet av 1999 års beslut att inleda förfarandet mottog kommissionen synpunkter från 14 berörda parter, som i en skrivelse av den 15 december 1999 vidarebefordrades till den tyska regeringen för att ge denna tillfälle att lägga fram sina synpunkter. Tyskland svarade genom en skrivelse av den 1 februari 2000, som registrerades hos kommissionen den 2 februari 2000.
(3)
Kommissionen fattade den 19 juni 2002 ett negativt beslut (3) (nedan kallat 2002 års negativa beslut) i vilket den slog fast att de priser som POSTDIENST och dess efterföljare Deutsche Post AG (nedan kallat DPAG, medan POSTDIENST och DPAG tillsammans nedan kallas Deutsche Post) tog ut för sina pakettjänster från dörr till dörr låg under de tjänstespecifika tilläggskostnaderna och att denna aggressiva prispolitik inte ingick i Deutsche Posts åtagande att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Den därav resulterande förlusten på 572 miljoner euro täcktes i strid med artiklarna 106 och 107 i EUF-fördraget genom utbetalning av olika former av statliga medel till Deutsche Post (t.ex. offentliga överföringar från Deutsche Bundesposts dotterbolag TELEKOM (nedan kallat DB-TELEKOM), offentliga kreditgarantier och statligt stöd för att finansiera de postanställdas pensioner (nedan kallat pensionssubventionerna).
(4)
På uppmaning av kommissionen krävde Tyskland att DPAG skulle betala tillbaka det statliga stöd på 572 miljoner euro som hade förklarats oförenligt med den inre marknaden. Deutsche Post överklagade detta beslut till EU-domstolen.
(5)
I en dom från 2008 (4) ogiltigförklarade Europeiska unionens tribunal (nedan kallad tribunalen) 2002 års negativa beslut, eftersom kommissionen för att fastställa huruvida Deutsche Post hade under- eller överkompenserats inte hade gjort någon ingående analys av alla intäkter och kostnader till följd av tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster.
(6)
Tyskland betalade därför tillbaka det återkrävda statliga stödet på 572 miljoner euro plus ränta till Deutsche Post.
(7)
Den 2 september 2010 avvisade Europeiska unionens domstol (nedan kallad domstolen) kommissionens överklagande av tribunalens dom (5).
I.1.2 Ytterligare klagomål efter 2002 års negativa beslut
(8)
Den 13 maj 2004 ingav UPS ytterligare ett klagomål, i vilket företaget gjorde gällande att Deutsche Post hade beviljats olagligt stöd efter 2002 års negativa beslut. UPS ansåg inte att alla de åtgärder som anfördes i det ursprungliga klagomålet från 1994 hade prövats i 2002 års negativa beslut och att Deutsche Post hade beviljats ekonomiska fördelar som klart översteg det stöd på 572 miljoner euro som hade förklarats oförenligt med den inre marknaden. Deutsche Post har använt statliga medel för att bygga upp sin paketverksamhet (t.ex. genom att förvärva andra företag) och till orimligt låga internpriser sålt tjänster till sina dotterbolag Postbank AG och Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (nedan kallat DPEED), som bedrev verksamhet på banktjänsteområdet respektive under varumärket DHL tillhandahöll pakettjänster till företagskunder.
(9)
Den 9 november 2004 och den 1 april 2005 skickade kommissionen begäranden om upplysningar till Tyskland. Tyskland inkom med sina svar den 2 december 2004 och den 3 juni 2005.
(10)
Den 16 juli 2004 ingav TNT Post AG & Co KG (nedan kallat TNT) ett klagomål i vilket även detta företag hävdade att Deutsche Post hade sålt tjänster till Postbank AG till orimligt låga internpriser. TNT gjorde gällande att Postbank AG enbart hade betalat de olika kostnaderna för de tjänster som tillhandahölls medan Deutsche Post hade stått för alla gemensamma fasta kostnader för distributionsnätet med hjälp av intäkterna från sitt brevmonopol.
(11)
Den 11 november 2004 och den 25 april 2005 skickade kommissionen begäranden om upplysningar till Tyskland. Tyskland inkom med sina svar den 17 december 2004 och den 23 juni 2005.
I.1.3 2007 års beslut att utvidga förfarandet
(12)
Efter att ytterligare klagomål hade inkommit till kommissionen underrättade kommissionen genom en skrivelse av den 12 september 2007 (6) (nedan kallat 2007 års beslut att utvidga förfarandet) Tyskland om att den hade beslutat att utvidga det förfarande som hade inletts 1999. Syftet med 2007 års beslut att utvidga förfarandet var att ta upp all ny information i förfarandet och ingående pröva alla eventuella snedvridningar av konkurrensen till följd av de statliga åtgärderna till förmån för Deutsche Post (se avsnitt I.1.14 för en närmare redogörelse för de offentliga överföringarna, offentliga garantier, pensionssubventioner och ensamrätten att tillhandahålla brevtjänster).
(13)
Enligt kommissionen måste man i detalj rekonstruera Deutsche Posts bokföring för perioden 1990-2007 för att få klarhet i hur de statliga åtgärderna påverkade intäkterna från och kostnaderna för de olika tjänster som Deutsche Post tillhandahöll.
I.1.4 Tysklands synpunkter på 2007 års beslut att utvidga förfarandet
(14)
Tyskland inkom med sina synpunkter den 14 december 2007, och Deutsche Post överklagade 2007 års beslut att utvidga förfarandet (se även avsnitt I.3.1).
I.1.5 Berörda parters synpunkter på 2007 års beslut att utvidga förfarandet och Tysklands synpunkter på dessa synpunkter
(15)
Den 16 november 2007 inkom UPS och TNT med sina synpunkter.
(16)
Efter att Tyskland den 20 december 2007 hade begärt en förlängning av fristen att inkomma med synpunkter inkom den tyska regeringen den 12 mars 2008 med synpunkter på synpunkterna från UPS och TNT.
I.1.6 Utnämning av en extern expert
(17)
Den 23 januari 2008 utlyste kommissionen en anbudsinfordran för utarbetandet av en expertrapport som skulle hjälpa kommissionen att fastställa huruvida Deutsche Post under perioden 1990-2007 eventuellt hade överkompenserats för sin skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (7).
(18)
Den 18 juni 2008 ingick kommissionen ett avtal med WIK Consult GmbH, som är specialiserat på att göra kostnadskalkyler inom postsektorn.
I.1.7 Tysklands synpunkter på undersökningsperiodens längd
(19)
Genom skrivelser av den 10 juni 2008 och den 18 juni 2008 invände Tyskland mot den period som kommissionen hade valt som undersökningsperiod (1990-2007) och hävdade att undersökningen kunde begränsas till perioden 1990-1994, eftersom det var då den de offentliga överföringarna beviljades. Under denna period översteg förlusterna de offentliga överföringarna, och Deutsche Post har följaktligen inte överkompenserats. Enligt gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (8) (nedan kallade 2005 års rambestämmelser) hade det varit oproportionellt att kräva in bokföringsuppgifter för perioden efter 1994, eftersom perioden för att beräkna överkompensation i rambestämmelserna begränsas till fyra år.
(20)
Den 27 juni 2008 överlämnade Tyskland ett rättsligt utlåtande om kommissionens skyldighet att göra en enskild prövning av de offentliga överföringarna, de offentliga garantierna och pensionssubventionerna (9). Tyskland hävdade dessutom att det inte var nödvändigt att undersöka bokföringsuppgifterna för att bedöma de offentliga garantierna och pensionssubventionerna.
(21)
Tyskland intog samma ståndpunkt vid de möten med kommissionens enheter som ägde rum den 29 maj 2008 och den 15 juli 2008.
I.1.8 Begäran om upplysningar av den 17 juli 2008
(22)
Den 17 juli 2008 riktade kommissionen en begäran om upplysningar till Tyskland som rörde samtliga de statliga åtgärder som var föremål för prövning och som omfattade ett frågeformulär om Deutsche Posts intäkter och kostnader under perioden 1990-2007. Denna begäran om upplysningar utarbetades i samarbete med WIK Consult. Den 5 augusti 2008 begärde Tyskland en förlängning på obestämd tid av fristen för att inkomma med upplysningar, eftersom man var tvungen att kontrollera om man hade tillgång till vissa uppgifter.
I.1.9 Påminnelseskrivelser av den 12 och 22 augusti 2008
(23)
Den 12 augusti 2008 förklarade kommissionen varför prövningen av Deutsche Posts intäkter och kostnader måste omfatta perioden 1990-2007, och vidhöll att Tyskland var tvunget att överlämna den begärda informationen.
(24)
I sitt meddelande av den 14 augusti 2008 hävdade Tyskland på nytt att det inte fanns något skäl till att prövningen av Deutsche Posts intäkter och kostnader skulle omfatta perioden efter 1994. Den 22 augusti 2008 förbehöll sig kommissionen, om Tyskland inte överlämnade den begärda information, rätten att enligt artikel 10.3 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (10) utfärda ett föreläggande om att lämna upplysningar.
(25)
I sitt meddelande av den 29 september 2008 överlämnade Tyskland resultatet av ytterligare ett rättsligt utlåtande (som slutligen delgavs den 2 oktober 2008) till stöd för sin ståndpunkt att det inte var nödvändigt att granska bokföringen efter 1994 och att perioden 1990-1994 var en lämplig undersökningsperiod (11).
(26)
Den 28 oktober 2008 överlämnade Tyskland upplysningar om den offentliga garantin och pensionssubventionerna.
I.1.10 Föreläggande om att lämna upplysningar av den 30 oktober 2008
(27)
Kommissionen godtog inte Tysklands argument och vidhöll att det var nödvändigt med en analys som sträckte sig fram till 2007 för att kunna göra en fullständig bedömning av hur de beviljade statliga åtgärderna har påverkat konkurrensen. I anslutning till de båda påminnelseskrivelserna av den 12 augusti 2008 och den 22 augusti 2008 utfärdade kommissionen den 30 oktober 2008 ett föreläggande om att lämna upplysningar, genom vilket Tyskland formellt uppmanades att redovisa alla nödvändiga bokföringsuppgifter för hela perioden 1990-2007.
(28)
Tyskland och Deutsche Post bestred giltigheten i föreläggandet om att lämna upplysningar (se avsnitt I.3.2).
(29)
Den 27 november 2008 överlämnade Tyskland de begärda bokföringsuppgifterna för perioden 1990-1994. Den 5 och 16 december 2008 uppdaterade Tyskland de bokföringsuppgifter som man hade lämnat den 27 november 2008.
I.1.11 Överlämnande av bokföringsuppgifter för perioden 1990-2007
(30)
Efter ett möte den 6 februari 2009 mellan den tyske statssekreteraren Pfaffenbach, DPAG:s styrelseordförande Appel och kommissionsledamoten med ansvar för konkurrens förklarade Tyskland och Deutsche Post sig villiga att ställa bokföringsuppgifter för perioden efter 1994 till kommissionens förfogande.
(31)
Den 3 mars 2009 överlämnade Tyskland en första uppsättning bokföringsuppgifter för hela undersökningsperioden 1990-2007.
(32)
Möten mellan Deutsche Post och kommissionens enheter ägde rum den 3 mars 2009 i Bryssel och den 12 mars 2009, den 2 april 2009, den 28 maj 2009, den 23 juni 2009 och den 18 september 2009 i Bonn. Tyskland överlämnade Deutsche Posts redogörelser den 26 mars 2009, den 7 maj 2009 och den 22 juni 2009.
(33)
Efter dessa möten och ett antal frågor som kommissionens enheter den 4 juni 2009 och den 30 juli 2009 riktade till Deutsche Post, överlämnade Tyskland den 9 juli 2009, den 31 juli 2009, den 17 augusti 2009, den 8 september 2009, den 10 september 2009 och den 15 oktober 2009 uppdaterade bokföringsuppgifter och ytterligare förtydliganden.
(34)
Den 16 och 24 september 2009 översände kommissionens enheter ytterligare frågor. Tyskland besvarade dessa den 14 oktober 2009.
I.1.12 Överlämnande av WIK-rapporten
(35)
På grund av förseningar i samband med insamlingen av bokföringsuppgifterna var det nödvändigt att flera gånger förlänga avtalet med WIK Consult. Den 9 november 2009 överlämnade WIK slutligen sin konsultrapport (nedan kallad WIK-rapporten).
(36)
Den 14 och 21 januari 2010 överlämnade Tyskland sina kommentarer till WIK-rapporten. Den 11 februari 2010 överlämnade Tyskland en konsultrapport från KPMG (nedan kallad KPMG-rapporten) om den koncessionsliknande årliga avgift i form av s.k. Ablieferungen (nedan kallad den särskilda avgiften) (12) som Deutsche Post fram till 1995 hade varit tvunget att betala till staten och dess rättsliga karaktär, samt en konsultrapport från Deloitte (13) (nedan kallad Deloitte I-rapporten) om det riktmärke för ”rimlig” vinst som WIK-rapporten grundades på.
(37)
Den 23 april 2010 överlämnade Tyskland ytterligare en Deloitte-rapport (nedan kallad Deloitte II-rapporten) om vad som ska betraktas som rimlig vinst för Deutsche Posts tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster.
(38)
Den 9 augusti 2010 överlämnade Tyskland ytterligare kommentarer om beräkningen av överkompensation och om användning av principen om hur en privat investerare i en marknadsekonomi skulle handla vid bedömningen av de offentliga överföringarna.
I.1.13 Yttrande i anslutning till ogiltigförklaringen av 2002 års negativa beslut
(39)
Den 5 november 2010 överlämnade Tyskland ytterligare ett rättsligt utlåtande, om hur domstolens dom i mål C-399/08, kommissionen mot Deutsche Post (se avsnitt I.3.5), påverkade det pågående stödförfarandet (14).
I.1.14 2011 års beslut att utvidga förfarandet
(40)
Genom en skrivelse av den 10 maj 2011 delgav kommissionen Tyskland sitt beslut att i enlighet med artikel 108.2 i EUF-fördraget utvidga det förfarande som inleddes 1999 och utvidgades 2007, för att ingående pröva de pensionssubventioner som Deutsche Post har mottagit sedan 1995 (nedan kallat 2011 års beslut att utvidga förfarandet).
(41)
Efter att Tyskland den 23 maj 2011 hade begärt en förlängning av fristen för att inkomma med synpunkter överlämnade Tyskland den 29 juli 2011 sina synpunkter och ytterligare utlåtanden om nödvändigheten av en överkompensationskalkyl för att styrka påstådd korssubventionering (15), om en jämförelse mellan de sociala avgifter som Deutsche Post betalar och marknadsmässiga sociala kostnader (16) samt om hur mycket över marknadsnivån DPAG:s sociala kostnader ligger (17).
(42)
Den 4 oktober 2011 överlämnade UPS sina synpunkter. Free and Fair Postal Initiative (nedan kallat FFPI) överlämnade sina synpunkter den 5 oktober 2011, Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (nedan kallat BIEK) överlämnade sina synpunkter den 7 oktober 2011. Kommissionen vidarebefordrade de berörda parternas synpunkter till Tyskland den 13 oktober 2011.
(43)
Den 14 november 2011 tog Tyskland ställning till de berörda parternas synpunkter.
(44)
Den 18 november 2011 överlämnade kommissionen ytterligare en begäran om upplysningar, som rörde enskilda delar av finansieringen av pensionsrättigheter efter 2007. Tyskland besvarade denna begäran genom skrivelser av den 2 och 19 januari 2012. Den 16 december 2011 överlämnade kommissionen en konsultrapport från Charles River Associates om fastställandet av ett riktmärke för rimlig vinst (18) (nedan kallat CRA-rapporten) till Tyskland, som Tyskland tog ställning till den 16 januari 2012.
I.2 Förfarandet enligt artikel 102 i EUF-fördraget
(45)
Grundat på de klagomål som UPS ingav 1994 konstaterade kommissionen att Deutsche Post under perioden 1990-1995 genom sin diskriminerande prissättning för pakettjänster i det s.k. Business-to-Consumer-segmentet (pakettjänster som erbjuds postorderföretag) hade brutit mot artikel 102 i EUF-fördraget. För detta ådömdes Deutsche Post ett bötesbelopp på 24 miljoner euro (19).
(46)
Den 22 april 2004 ingav UPS med stöd av artikel 102 i EUF-fördraget ytterligare ett klagomål om missbruk av dominerande ställning från Deutsche Posts sida. Enligt UPS hade Deutsche Post tagit ut ett överpris för sina reglerade brevtjänster.
(47)
Under sin prövning mottog kommissionen den 5 november 2004 handlingar om beslutet från den tyska posttillsynsmyndigheten (nedan kallad posttillsynsmyndigheten) om ett pristak för Deutsche Posts reglerade brevtjänster från och med den 1 januari 2003 (nedan kallat 2002 års pristaksbeslut). I en skrivelse av den 13 juni 2007 förklarade Tyskland att man godtog att dessa handlingar användes i stödförfarandet.
(48)
Den 25 mars 2008 beslutade kommissionen att avbryta kartellutredningen eftersom en sådan överträdelse av artikel 102 i EUF-fördraget knappast skulle gå att styrka (20).
I.3 Domstolsförfaranden
I.3.1 Mål T-421/07 Deutsche Post AG mot kommissionen
(49)
Deutsche Post väckte talan om ogiltigförklaring av 2007 års beslut att utvidga förfarandet eftersom det genom 2002 års negativa beslut fanns rättmätiga förväntningar om att kommissionen inte skulle återuppta sin prövning.
(50)
Den 8 december 2011 avvisade tribunalen denna talan (21).
I.3.2 Mål T-570/08 Deutsche Post AG mot kommissionen och mål T-571/08 Tyskland mot kommissionen
(51)
Tyskland och Deutsche Post väckte talan om ogiltigförklaring av kommissionens föreläggande att lämna upplysningar av den 30 oktober 2008 eftersom de ansåg att de ålades att inkomma med irrelevanta uppgifter och att föreläggandet för Deutsche Posts del var förbundet med en oproportionerligt stor arbetsinsats.
(52)
Den 16 juli 2010 avvisade tribunalen både Tysklands och Deutsche Posts talan, eftersom varken Deutsche Posts eller Tysklands processuella rättigheter kunde ha åsidosatts av föreläggandet att lämna upplysningar.
I.3.3 Mål C-463/10 P Deutsche Post AG mot kommissionen och mål C-475/10 P Tyskland mot kommissionen
(53)
Den 27 september 2010 överklagade Deutsche Post och Tyskland tribunalens dom och vidhöll sin uppfattning att föreläggandet att lämna upplysningar hade åsidosatt deras rättigheter. Den 13 oktober 2011 upphävde domstolen tribunalens dom av den 16 juli 2010 (22). Målet återförvisades till tribunalen och har ännu inte avgjorts.
I.3.4 Mål T-344/10 UPS mot kommissionen
(54)
Den 20 augusti 2010 väckte UPS talan vid tribunalen och gjorde gällande att kommissionen i samband med 2007 års bedömning av stödet hade gjort sig skyldig till en olaglig underlåtelse. Eftersom det hade gått nästan tre år sedan 2007 års beslut att utvidga förfarandet hade kommissionen haft tillräckligt med tid att pröva de aktuella åtgärderna och bedöma de faktiska och rättsliga omständigheterna, och därmed kunnat fatta ett slutligt beslut och avsluta granskningsförfarandet. Målet har ännu inte avgjorts.
I.3.5 Mål T-388/11 Deutsche Post AG mot kommissionen
(55)
Den 22 juli 2011 väckte Deutsche Post talan om ogiltigförklaring av 2011 års beslut att utvidga förfarandet med motiveringen att kommissionen uppenbart hade misstagit sig när den i sin preliminära bedömning betraktade pensionssubventionerna som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget och som nytt stöd enligt artikel 108.1 i EUF-fördraget. Målet har ännu inte avgjorts.
II. UTFÖRLIG BESKRIVNING AV DE STATLIGA ÅTGÄRDERNA
(56)
Deutsche Post har sedan 1989 mottagit statligt stöd i form av olika åtgärder.
-
Statliga pensionssubventioner med stöd av
-
1994 års personalrättslag (23) (Personalrechtsgesetz 1994, nedan kallad PostPersRG 1994)
-
Offentliga överföringar och garantier med stöd av
-
1989 års postlag (24) (Postverfassungsgesetz 1989, nedan kallad PostVerfG 1989)
-
1994 års lag om omvandling av posten (25) (Postumwandlungsgesetz 1994, nedan kallad PostUmwG 1994)
-
Ensamrätt och prisreglering med stöd av
-
1989 års lag om postväsendet (26) (Gesetz über das Postwesen 1989, nedan kallad PostG 1989)
-
1997 års postlag (Postgesetze 1997, nedan kallad PostG 1997)
II.1 Pensionssubventioner mot bakgrund av sociala förmåner och system för sociala avgifter för offentliganställda och privatanställda
(57)
Pensionssubventionerna täcker sedan 1995 en stor del av pensionsutbetalningarna till Deutsche Posts pensionerade offentliganställda. För att till fullo förstå hur pensionssubventionerna påverkar bedömningen följer i nedanstående avsnitt en närmare beskrivning av de offentliganställdas sociala förmåner och sociala avgifter, och dessa jämförs med de obligatoriska sociala avgifterna för privaträttsligt anställda (nedan kallade privatanställda).
II.1.1 Sociala förmåner för offentliganställda
(58)
Offentliganställda har rätt till ålderspension och ersättning vid sjukdom och olycksfall. Förmånerna för offentliganställda vid Deutsche Post motsvarar förmånerna för andra offentliganställda.
-
Enligt § 14 BeamtVG (27) är pensionen på förhand fastställd till en viss procentsats av den offentliganställdes sista lön. Offentliganställda som gick i pension 2010 och har arbetat det antal år som krävs kan t.ex. få en pension som motsvarar 71-75 % av deras sista lön.
-
Offentliganställda har rätt till ersättning på 50-70 % av kostnaderna för hälso- och sjukvård och behöver själva bara stå för de kostnader som överstiger detta. Den exakta uppdelningen av hälso- och sjukvårdskostnaderna beror på olika kriterier som antalet barn. Offentliganställda kan antingen teckna en frivillig tilläggsförsäkring eller själva betala sin andel av hälso- och sjukvårdskostnaderna.
II.1.2 Finansiering av de sociala förmånerna för offentliganställda vid POSTDIENST under perioden 1989-1994
(59)
Efter den första postreformen 1989 blev POSTDIENST, TELEKOM och POSTBANK enligt § 54.2 i PostVerfG 1989 skyldiga att till fullo finansiera pensionsutbetalningarna till och hälso- och sjukvårdskostnaderna för de pensionerade offentliganställda som hade tilldelats respektive företag på grundval av deras tidigare verksamhet. Enligt denna bestämmelse är det precis som tidigare staten som står för de offentliganställdas pensioner, men staten kan dock kräva in hela beloppet från POSTDIENST, TELEKOM respektive POSTBANK.
II.1.3 Finansiering av sociala förmåner för offentliganställda vid DPAG sedan 1995
(60)
Inom ramen för den andra postreformen 1994 överfördes offentliganställda som hade arbetat vid POSTDIENST, enligt § 2.1 i PostPersRG 1994, till DPAG. Enligt § 2.3 i PostPersRG 1994 behöll de sin rättsliga ställning. DPAG övertog enligt § 1.1 i PostPersRG 1994 från staten alla rättigheter och skyldigheter som åligger en arbetsgivare och enligt § 2.3 i PostPersRG 1994 alla de offentliganställdas kapitalfordringar.
(61)
Enligt § 15 i PostPersRG 1994 övertogs utbetalningen av pensioner och hälso- och sjukvårdsförmåner till pensionerade offentliganställda av en nyinrättad pensionsfond för offentliganställda vid Deutsche Post. Den 1 juli 2001 slogs pensionsfonderna för Deutsche Post, Deutsche Telekom AG och Postbank AG ihop till kontantavräkningskontoret för posttjänstemän (för hela perioden efter den 1 januari 1995 nedan kallad pensionsfonden).
(62)
Enligt § 16.1 i PostPersRG 1994 var Deutsche Post under perioden 1995-1999 tvunget att betala en årlig avgift på 2,045 miljarder euro, dvs. totalt 10,225 miljarder euro, till pensionsfonden. Sedan 2000 är Deutsche Post enligt § 16.2 i PostPersRG 1994 tvunget betala en årlig avgift på 33 % av den offentliganställdes upplupna lön (en avgift som minskade från 735 miljoner euro 2000 till 540 miljoner euro 2010) till pensionsfonden.
(63)
Pensionssubventionerna täcker enligt § 16.2 PostPersRG 1994 det resterande underskottet (dvs. skillnaden mellan pensionsbetalningarna till de pensionerade offentliganställda och Deutsche Posts avgift till pensionsfonden). Pensionssubventionerna ökade från 151 miljoner euro (1995) till 3,203 miljarder EUR (2010) och uppgick under perioden 1995-2010 till totalt 37,121 miljarder euro.
Bild 1
Finansiering av pensionsfonden (i miljoner euro)
II.1.4 Obligatoriska socialförsäkringar för privatanställda och tilläggsförsäkring för privatanställda vid Deutsche Post
(64)
Privatanställda är socialförsäkringspliktiga och måste teckna följande fyra försäkringar: pensions-, arbetslöshets-, sjuk- och vårdförsäkring (28). Pensions- och sjukförsäkring i det obligatoriska socialförsäkringssystemet för privatanställda ger ett annat försäkringsskydd än det system som gäller för offentliganställda.
-
Pensionens storlek beräknas inte som procentandel av den sista månadslönen, utan som den genomsnittliga lönen under hela yrkeslivet.
-
Utgifterna för sjuk- och vårdförsäkringen täcks fullt ut.
(65)
Även vid finansieringen av sociala förmåner finns stora skillnader jämfört med systemet för offentliganställda. De obligatoriska socialförsäkringarna för privatanställda finansieras med hjälp av de arbetstagar- och arbetsgivaravgifter som betalats in för den anställde under hela dennes yrkesliv (nedan kallade obligatoriska sociala avgifter). Den sammanlagda avgiftssatsen delas formellt upp i en arbetstagarandel och en arbetsgivarandel, som var och en utgör ungefär hälften av totalbeloppet. Arbetsgivaren har emellertid en formell skyldighet att betala in hela avgiften till socialförsäkringssystemet.
Bild 2
Avgiftssatser för de obligatoriska sociala avgifterna i procent av en privatanställds bruttolön (se även bilagan)
(66)
Bild 2 visar att avgiftssatserna för de obligatoriska sociala avgifterna sedan 1995 legat på 38-42 % av bruttolön (= nettolön + arbetsgivarandel). Arbetsgivar- och arbetstagarandelen av de sociala avgifterna låg på 19-21 % av bruttoinkomsten (se bilagan för en mer utförlig beskrivning över tid).
(67)
De privatanställda vid Deutsche Post omfattades inte bara av obligatoriska socialförsäkringar utan har även haft förmånen av att ha en tilläggspensionsförsäkring. Privatanställda som anställdes före 1997 erbjöds att teckna en tilläggspensionsförsäkring för att komma upp i en pension som var jämförbar med de offentliganställdas pension. Tilläggspensionsförsäkringen täckte således skillnaden mellan de privatanställdas pension grundat på inbetalda obligatoriska sociala avgifter, som motsvarar en viss procentsats av den genomsnittliga lönen under hela yrkeslivet, och de offentliganställdas pension, som motsvarar en viss procentsats av den sista lönen. Närmare bestämmelser har fastställts i stadgan för Deutsche Bundesposts pensionskassa (nedan kallad VAP) (29).
(68)
Fram till 1997 finansierade Deutsche Post tilläggspensionen till sina pensionerade privatanställda genom en avgift på cirka [5-10 %] (30) av de aktiva privatanställdas bruttolön. Från 1997 har Deutsche Post gjort avsättningar för utestående VAP-förpliktelser (se även beskrivningen av merkostnad # 4 i avsnitt II.3.1.3).
(69)
Från och med 1997 erbjöds nyanställda privatanställda en kraftigt reducerad tilläggspensionsförsäkring, för vilken Deutsche Post under perioden 1997-2007 betalade en avgift på [0-5 %] av bruttolönen.
II.2 Offentliga överföringar och garantier mot bakgrund av Deutsche Posts ensamrätt och skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster
II.2.1 Ensamrätt fram till 2007
(70)
Före 1998 var det enligt § 2 i PostG 1989 uteslutande Deutsche Post som hade rätt att inrätta och driva organ för att mot betalning befordra brevförsändelser. Rätten att utföra andra posttjänster som befordran av paket, tidningar och tidskrifter förbehölls inte Deutsche Post, utan dessa tjänster var konkurrensutsatta. Enligt § 37 i PostVerfG 1989 skulle vinsten från de monopoliserade brevtjänsterna användas för att täcka förlusterna från de konkurrensutsatta samhällsomfattande tjänster som erbjöds. Enligt § 4 i PTRegG 1994 (31) var förbundsministern för post och telekommunikation behörig att godkänna priset på de monopoliserade brevtjänsterna.
(71)
Efter att PostG 1997 trädde i kraft 1998 började antalet tjänster som var förbehållna Deutsche Post successivt att minska. Enligt § 51 i PostG 1997 inskränkte sig Deutsche Posts ensamrätt 1997 till befordran av brevförsändelser och adresserade kataloger med en vikt som understeg 200 g. Denna viktgräns minskade sedan successivt och fastställdes 2006 till 50 g. Ensamrätten löpte ut den 31 december 2007.
II.2.2 Skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster fram till 2007
(72)
Skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster överfördes formellt till Deutsche Post genom två rättsakter.
-
Genom förordningen om obligatoriska posttjänster (32) (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung, nedan kallad PPflLV) blev Deutsche Post tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster för brevförsändelser och paket med en vikt på upp till 20 kg och anförtroddes att leverera dessa tjänster i hela Tyskland till ett enhetligt pris.
-
Genom PostG 1997 och åtföljande tillämpningsförordning från 1999 (33) (nedan kallad 1999 års förordning om samhällsomfattande tjänster) förlängdes DPAG:s mandat att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
(73)
I § 11 i PostG 1997 definieras samhällsomfattande tjänster som ett minimiutbud av posttjänster som ska tillhandahållas i hela landet till rimliga priser. Dessa tjänster omfattar befordran av brevförsändelser, adresserade paket (vars vikt inte överstiger 20 kg) samt böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter (nedan kallade samhällsomfattande tjänster).
(74)
I 1999 års förordning om samhällsomfattande tjänster fastställdes följande minimikvalitetskrav för den samhällsomfattande tjänsten:
-
Det ska finnas minst 12 000 fasta postkontor i Tyskland.
-
Årligen ska i genomsnitt 80 % av brevförsändelserna och paketen levereras inom en viss tidsfrist (en arbetsdag för brevförsändelser och två arbetsdagar för paket). Dessutom ska utdelning av brev och paket ske minst en gång varje arbetsdag.
-
Även om priserna på samhällsomfattande tjänster i allmänhet ska vara överkomliga är DPAG emellertid tvunget att fastställa enhetliga priser för brevtjänster som tillhandahålls inom ramen för den ensamrätt som löper ut 2007. DPAG har dock viss flexibilitet vid prissättningen av de monopoliserade tjänsterna eftersom företaget kan ingå enskilda prisavtal med kunder som lämnar in minst 50 försändelser åt gången.
(75)
Genom § 52 i PostG 1997 förlängdes DPAG:s uppdrag att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster till den 31 december 2007 - dvs. fram till dess att ensamrätten för brevtjänster löpte ut. Sedan ensamrätten löpte ut har inget postföretag i Tyskland anförtrotts uppdraget att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, vilket innebär att samtliga leverantörer av posttjänster ska tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (”marknadskrafter”). Om det kan slås fast eller antas att en samhällsomfattande tjänst inte tillhandahålls i tillräcklig omfattning eller på lämpligt sätt så erbjuder PostG 1997 möjligheter att på rättslig väg garantera att denna tjänst tillhandahålls.
(76)
Som framgår av WIK-rapporten (se bild 3) kom ca 88 % av de totala intäkterna under perioden 1990-2007 från samhällsomfattande tjänster. Merparten av de samhällsomfattande brevtjänsterna var på grund av Deutsche Posts dominerande ställning på marknaden föremål för en prisreglering (se avsnitt II.2.1). Utöver dessa reglerade tjänster, som stod för ca 62 % av de totala intäkterna, tillhandahöll Deutsche Post i konkurrens med andra leverantörer samhällsomfattande pakettjänster (ca 15 % av de totala intäkterna) och andra icke prisreglerade samhällsomfattande brevtjänster (ca 11 % av de totala intäkterna).
(77)
Deutsche Post har dessutom tillhandahållit kommersiella tjänster (t.ex. privatkundstjänster för Postbank, företagstjänster för Telekom, utdelning av postorderförsändelser). Under perioden 1990-2007 stod de kommersiella tjänsterna för ca 12 % av Deutsche Posts totala intäkter.
II.2.3 Offentliga överföringar
(78)
Ända sedan Deutsche Bundespost bildades 1950 har det varit ett affärsdrivande verk (Sondervermögen). Enligt tysk förvaltningsrätt är ett sådant verk inte en separat juridisk person (skild från staten), även om det har sin egen budget och inte ansvarar för statens allmänna skulder.
(79)
Genom den första postreformen 1989 delades det affärsdrivande verket upp i tre delområden - POSTDIENST, POSTBANK och TELEKOM. Dessa betecknades som ”offentliga bolag”, men var inte separata juridiska personer (skilda från staten).
(80)
Enligt § 37.2 och 37.3 i PostVerfG 1989 skulle de tre bolagen i regel bära hela kostnaden för de enskilda tjänsterna. Det var emellertid tillåtet med korsfinansiering mellan de tre bolagen om det uppstod förluster till följd av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Mot denna bakgrund mottog POSTDIENST totalt 2,844 miljarder euro från TELEKOM under perioden 1990-1993 för att täcka sina förluster.
(81)
Genom den andra postreformen omvandlades det affärsdrivande verkets tre affärsområden den 1 januari 1995 till aktiebolag. POSTDIENST blev DPAG, POSTBANK blev Postbank AG och TELEKOM blev Telekom AG. Enligt § 2.2 i PostUmwG 1994 övertog Telekom AG alla skuldåtaganden som hänförde sig till den särskilda investeringsfonden som helhet, men behöll rätten att återkräva medel från DPAG och Postbank AG i den mån dessa låneåtaganden kunde hänföras till dess rättsliga föregångare.
(82)
Genom § 7 i PostUmwG 1994 försvann emellertid Telekom AG:s rätt att kräva tillbaka medel från DPAG (som grundades på § 2.2 i PostUmwG 1994) upp till POSTDIENST:s upplupna förlust per den 31 december 1994. Detta innebar att tillgångar på 2,822 miljarder euro överfördes från Telekom AG till DPAG. Enligt Tyskland var denna överföring från Telekom AG - liksom de tidigare överföringarna på grundval av § 37.3 i PostVerfG 1989 - nödvändig för att DPAG skulle kunna uppfylla sin skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
(83)
Under perioden 1990-1995 erhöll POSTDIENST totalt 5,666 miljarder euro som ersättning för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
II.2.4 Offentliga garantier för skuldebrev emitterade före 1995
(84)
Sedan 1953 likställs enligt § 22.4 i PostVwG 1953 (34) Deutsche Bundesposts skuldebrev med Förbundsrepubliken Tysklands skuldebrev. När PostVwG 1953 upphävdes och ersattes av PostVerfG 1989 överfördes denna bestämmelse till § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Efter att de tre delområdena hade bildats 1989 emitterade POSTDIENST inte själv skuldebreven, utan POSTBANK administrerade på egen hand dessa transaktioner för alla företag inom Deutsche Bundespost. Skuldebreven fördelades sedan mellan POSTDIENST, TELEKOM och POSTBANK beroende på deras behov av finansiering.
(86)
Efter 1995 ansvarade Tyskland enligt § 2.4 i PostUmwG 1994 på nytt för fullgörandet av alla skyldigheter som Deutsche Bundespost hade ingått före 1995 och som sedan hade fördelats mellan POSTDIENST, TELEKOM och POSTBANK. Tyskland ansvarade emellertid inte för de skuldebrev som DPAG hade emitterat vid en senare tidpunkt.
II.3 Intäkter från reglerade tjänster som tilläggsersättning för pensionskostnader och nettokostnader för samhällsomfattande tjänster
(87)
Genom PostG 1997 bildades även Bundesnetzagentur (nedan kallad posttillsynsmyndigheten) som gavs i uppdrag att utöva tillsyn över de monopoliserade och avreglerade brevmarknaderna. Enligt § 19 i PostG 1997 ansvarar posttillsynssmyndigheten för regleringen av det pris Deutsche Post tar ut på brevmarknaderna, där företaget har en dominerande ställning på marknaden. Deutsche Post har inte bara en dominerande ställning på marknaden för monopoliserade tjänster (enligt § 51 i PostG 1997), utan även på marknaden för nästan alla av de övriga brevtjänster som redan har öppnats för konkurrens. Prisregleringen kan antingen ske i förväg genom ett fastställt pristak eller i efterhand genom priskontroller.
(88)
Av posttillsynsmyndighetens marknadsundersökningar framgår att Deutsche Post i genomsnitt hade en marknadsandel på 90-97 % av marknaderna för prisreglerade brevtjänster. I sin senaste rapport beklagade posttillsynsmyndigheten att den gradvisa avreglering av marknaden som hade inletts 1997 inte hade lyckats skapa en fungerande konkurrens på den tyska marknaden för brevtjänster (35).
(89)
Merparten av Deutsche Posts totala intäkter kom från prisreglerade brevtjänster (t.ex. cirka 62 % av de totala intäkterna under perioden 1990-2007 (se bild 3) och cirka 56 % av de totala intäkterna under perioden 2008-2010).
(90)
Alla övriga samhällsomfattande tjänster och kommersiella tjänster, som inte omfattas av §§ 19-27 i PostG 1997 (36) om avreglering, kallas nedan för ”icke prisreglerade tjänster”.
(91)
För de prisreglerade brevtjänsterna fastslås i § 20.1 och 20.2 i PostG 1997 att priset ska spegla kostnaderna för ett effektivt tillhandahållande av tjänsterna. När det är sakligt motiverat kan posttillsynsmyndigheterna emellertid bland annat beakta följande:
-
Kostnaderna för tillhandahållande av posttjänster till alla.
-
Pensions- och sjukförsäkringskostnaderna för de anställda som övertagits från POSTDIENST.
(92)
Genom § 57 i PostG 1997 och de allmänna instruktionerna från det tyska ministeriet för ekonomi och teknik av den 27 mars 2000 frystes de reglerade priserna fram till den 31 december 2002 på 1997 års nivå.
II.3.1 2002 års pristaksbeslut
(93)
Det var först 2002 som posttillsynsmyndigheten fattade sitt första beslut om en övre gräns för reglerade brevpriser för perioden 1 januari 2003-31 december 2007 (nedan kallat 2002 års pristaksbeslut). Den s.k. pristaksregleringen är ett sätt att reglera priserna på en rad olika tjänster, där man i stället för att kontrollera priset för varje enskild tjänst fastställer en övre gräns för det viktade genomsnittet av alla priser för ett paket av tjänster. Enligt § 19 i PostG 1997 omfattades alla posttjänster där Deutsche Post hade en dominerande ställning av ett i förväg fastställt pristak.
(94)
För att uppfylla villkoren i 2002 års pristaksbeslut överlämnade Deutsche Post för första gången en föreskriven redovisning av intäkter och kostnader (nedan kallad 2002 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning) för perioden 1998-2006. Den föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisningen grundades på de faktiska resultaten fram till 2001 och på prognoser för de efterföljande åren.
(95)
Deutsche Post hävdar att det under 2002 hade haft så kallade ”merkostnader” till följd av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, dels för de offentliganställda som övertagits från POSTDIENST, dels för sina privatanställda. Det rörde sig om sådana kostnader som enligt Deutsche Post inte hade uppstått utan skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster eller övertagandet av POSTDIENST:s anställda och infrastruktur (se den utförliga förteckningen i tabell 1).
Tabell 1
Godkända merkostnader inom ramen för 2002 års pristaksbeslut (i miljoner euro, nominellt värde)
#
Merkostnader till följd av 2002 års pristaksbeslut
Genomsnittliga kostnader (1998-2006) i miljoner euro
%
1
Lönemerkostnader
(…)
(…)
2
Merkostnader för sociala avgifter
(…)
(…)
3
Infrastrukturmerkostnader för filialer
(…)
(…)
4
Tilläggspensionsförsäkring för anställda (VAP)
(…)
(…)
5
Transportinfrastrukturmerkostnader
(…)
(…)
6
Sociala kostnader och kostnader för hälso- och sjukvård (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personalomstrukturering
(…)
(…)
8
Täckning av underskott i de offentliganställdas sjukvårdförsäkring
(…)
(…)
Summa genomsnittlig merkostnad
(…)
100 %
(96)
Posttillsynsmyndigheten godtog till sist Deutsche Posts argument att dessa merkostnader inte hade uppstått utan Deutsche Posts skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (merkostnaderna # 3 och 5, kostnader för samhällsomfattande tjänster) respektive utan Deutsche Posts skyldighet att överta kostnaderna för offentliganställda och privatanställda från POSTDIENST (merkostnaderna # 1, 2, 4, 6, 7 och 8). Posttillsynsmyndigheten godkände därför högre reglerade brevpriser för att finansiera de påstådda merkostnaderna på i genomsnitt […] miljarder euro om året under perioden 2002-2006 med intäkterna från de prisreglerade brevtjänsterna. Enligt 2002 års pristaksbeslut finansieras 100 % av merkostnaderna med hjälp av de priser som omfattas av det i förväg fastställda pristaket.
II.3.1.1 Lönemerkostnader (merkostnad # 1)
(97)
Merkostnad # 1 utgörs av den del av postmedarbetarnas grundlön som överstiger branschgenomsnittet. Som ett ”konkurrensmässigt” riktmärke för lönen utgick Deutsche Post från de löner som hade fastställts i ett kollektivavtal för medarbetare som anställts efter 2002 (nedan kallat kollektivavtalet). Vid beräkningen av merkostnad # 1 används detta riktmärke för samtliga medarbetare. Det tillämpas dessutom retroaktivt i den föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning som har överlämnats och som sträcker sig tillbaka till 1998.
II.3.1.2 Merkostnader för sociala avgifter (merkostnad # 2)
(98)
Posttillsynsmyndigheten godtog även Deutsche Posts argument att det var tvunget att betala högre sociala avgifter för sina privatanställda och offentliganställda än vad dess konkurrenter inom den privata sektorn var tvungna att betala för sina privatanställda.
(99)
Vid sina beräkningar utgår Deutsche Post från en nivå på de sociala avgifterna som företaget betraktar som ”konkurrensmässig” för både sina offentliganställda och privatanställda (nedan kallad föreskriven avgiftssats). Den föreskrivna avgiftssatsen definieras som summan av
-
arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna för en privatanställd (cirka 19-21 %, vilket - som bilden visar - motsvarar ungefär hälften av de totala sociala avgifterna),
-
avgiften för olycksfallsförsäkringen ([0-5 %], hos Deutsche Post ingår denna kostnad sedan 2001 i den föreskrivna avgiftssatsen), och
-
avgiften för tilläggsförsäkringen ([0-5 %], hos Deutsche Post ingår sedan 1997 denna kostnad i den föreskrivna avgiftssatsen eftersom en avgift för tilläggsförsäkring i den storleksordning som det här rör sig om betraktas som ”konkurrensmässig”. Avgiftssatsen baseras på den tilläggspensionsförsäkring som Deutsche Post sedan 1997 har erbjudit nya privatanställda).
(100)
De reglerade intäkterna finansierar alla sociala avgifter som överstiger den föreskrivna avgiftssatsen (nedan kallade merkostnader för sociala avgifter). Tabell 2 visar till exempel när det gäller beräkningen av merkostnader för sociala avgifter för tjänstemän under 2001 att de faktiska sociala avgifterna för offentliganställda var nästan dubbelt så höga som de sociala avgifter som bygger på den föreskrivna avgiftssatsen och som klassificeras som ”konkurrensmässiga”.
Tabell 2
Beräkning av merkostnader för sociala avgifter för offentliganställda 2001 enligt 2002 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning (i miljoner euro)
% av den upplupna lönen
(1)
Avgiftssats till pensionsfonden
33 %
(2)
Summa offentliganställdas löner
(…)
(3)
=(1)*(2)
Avgift till pensionsfonden
(…)
(4)
Kostnader för hälso- och sjukvård
(…)
(5)
=(3)+(4)
Upplupna sociala avgifter
(…)
[40-45 %]
(6)
Arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna
20,43 %
(7)
Olycksfallsförsäkring
(…)
(8)
Tilläggspensionsförsäkring
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Föreskriven avgiftssats
(…)
(10)
=(2)*(9)
Referenssats för sociala avgifter
(…)
[20-25 %]
(11)
=(5)-(10)
Merkostnader för sociala avgifter
(…)
[15-20 %]
(101)
De upplupna sociala avgifterna omfattar Deutsche Posts avgift på 33 % av de aktiva offentliganställdas upplupna lön (respektive en årlig engångsbetalning på 2,045 miljarder euro under perioden 1995-1999) till pensionsfonden plus avgifterna för offentliganställdas hälso- och sjukvårdskostnader. År 2001 uppgick de upplupna sociala avgifterna totalt till [40-45 %] av offentliganställdas upplupna lön.
(102)
Även om nivån på de sociala avgifterna definieras som en procentandel av de privatanställdas bruttolön (nettolön + arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna) multiplicerar Deutsche Post avgiftssatsen [på 20-25 %] med de offentliganställdas upplupna lön för att beräkna den föreskrivna avgiftssatsen.
II.3.1.3 Tilläggspensionsförsäkring för privatanställda (merkostnad # 4)
(103)
Merkostnad # 4 ska kompensera avsättningarna för de växande åtaganden som tilläggspensionsförsäkringen VAP innebär för de av Deutsche Posts privatanställda som anställdes före 1997.
(104)
Som förklarades i avsnitt II.1.4 erbjöds de av Deutsche Posts privatanställda som anställdes före 1997 en tilläggspensionsförsäkring för att se till att deras pension skulle motsvara en offentliganställds pension. POSTDIENST har emellertid inte gjort några avsättningar för framtida pensionsutbetalningar. Först efter bildandet av DPAG gjordes avsättningar på 8,153 miljarder euro i balansräkningen.
II.3.1.4 Andra sociala merkostnader (merkostnad # 6, 7 och 8)
(105)
Merkostnad # 6 omfattar Deutsche Posts avgift till Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (nedan kallad BanstPT), som tillhandahåller särskilda sociala tjänster (t.ex. subventionerade lägenheter) till förmån för de offentliganställda och privatanställda som övertagits från POSTDIENST. Merkostnad # 7 rör Deutsche Posts avgifter för att täcka underskottet i de offentliganställdas sjukvårdsförsäkring. Merkostnad # 8 (personalomstrukturering) rör både offentliganställda och privatanställda.
II.3.1.5 Merkostnader till följd av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (# 3 och 5)
(106)
Dessa merkostnader speglar de kostnadsbesparingar som Deutsche Post hade kunnat göra om dess kontors- och paketnät hade varit utsatt för konkurrensmässiga överväganden. Kostnadsbesparingarna beräknas exempelvis utifrån det kontrafaktiska antal filialer som Deutsche Post skulle ha drivit utan skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
II.3.2 2007 och 2011 års pristaksbeslut
(107)
Den 7 november 2007 godkände posttillsynsmyndigheten pristaket för perioden 1 januari 2008-31 december 2011 (nedan kallat 2007 års pristaksbeslut). Den 14 november 2011 godkände myndigheten pristaket för perioden 1 januari 2012-31 december 2013 (nedan kallat 2011 års pristaksbeslut).
(108)
Sedan 2007 års pristaksbeslut kontrollerades priset för försändelse av fler än 50 brev inte längre i förväg, utan det gjordes i stället en priskontroll i efterhand enligt § 25 i PostG 1997 (37). Priset för alla andra posttjänster där Deutsche Post har en dominerande ställning på marknaden var även i fortsättningen föremål för ett förhandsgodkännande enligt § 19 i PostG 1997.
(109)
Inom ramen för detta beslut kallar kommissionen alla tjänster där Deutsche Post har en dominerande ställning på marknaden, och som antingen är föremål för en förhandspriskontroll enligt § 19 i PostG 1997 eller en priskontroll i efterhand enligt § 25 i PostG 1997, för ”prisreglerade tjänster”. Alla övriga tjänster, där Deutsche Post inte har någon dominerande ställning på marknaden och som inte är föremål för någon priskontroll, kallas ”icke prisreglerade tjänster”.
(110)
Deutsche Post fortsätter att hävda de lönemerkostnader och merkostnader för sociala avgifter som har uppstått till följd av övertagandet av POSTDIENST-medarbetare (t.ex. i genomsnitt […] miljoner euro sedan 2008 för merkostnad # 2 - merkostnader för sociala avgifter), samt merkostnader på grund av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Precis som vid 2002 års pristaksbeslut godkände posttillsynsmyndigheten att dessa merkostnader skulle finansieras av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna, och fastställde därför ett högre pristak. Posttillsynsmyndighetens erkännande av dessa merkostnader i 2002, 2007 och 2009 års pristaksbeslut ändras därför inte i fråga om de icke prisreglerade tjänsterna.
II.4 DPAG:s ekonomiska resultat
(111)
DPAG:s ekonomiska resultat för perioden 1995-2006 anges i avsnitt 2 i 2007 års beslut att utvidga förfarandet. Medan resultatet varierade under perioden 1995-1999 (vissa år gick DPAG med förlust, andra med vinst) uppvisade DPAG under perioden 2000-2006 konstant en vinst på 1-2 miljarder euro före skatt.
(112)
Under perioden 2007-2010 gjorde DPAG följande nettovinster: 1,8 miljarder euro (2007), -2,0 miljarder euro (2008), 0,7 miljarder euro (2009) och 2,6 miljarder euro (2010).
(113)
Det går inte att med hjälp av DPAG:s offentliggjorda årsredovisning dela upp vinsten mellan de olika tjänsterna. Följaktligen går det inte att med hjälp av den offentliggjorda årsredovisningen fastställa huruvida de prisreglerade samhällsomfattande tjänsterna totalt sett medförde förluster eller vinster.
III. MOTIVERING TILL ATT INLEDA FÖRFARANDENA
(114)
Som tribunalen slog fast i sin dom i mål T-421/07 (38) är alla åtgärder som har undersökts sedan 1999 års beslut att inleda förfarandet föremål för det förfarande som fortsattes genom 2007 års beslut att utvidga förfarandet.
III.1 Pensionssubventioner
(115)
I 2011 års beslut att utvidga förfarandet fastställdes att pensionssubventionerna utgör ett nytt stöd, eftersom Deutsche Post före pensionsreformen 1995 var skyldigt att helt finansiera pensionskostnaderna med egna medel. I 2011 års beslut att utvidga förfarandet avvisades dessutom de argument som Tyskland med stöd av domen i Combusmålet (39) anförde till stöd för att pensionssubventionerna inte utgjorde något stöd.
(116)
Vid prövningen av huruvida pensionssubventionerna är förenliga med den inre marknaden som kompensation för pensionsmerkostnader (t.ex. i linje med kommissionens beslut om franska La Poste (40) (nedan kallat La Poste-beslutet)), beaktades i 2011 års beslut att utvidga förfarandet att de påstådda merkostnaderna för sociala avgifter inte bara kompenserades genom pensionssubventioner utan även av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna (t.ex. merkostnad # 2 - merkostnader för sociala avgifter).
(117)
Av beräkningarna i 2011 års beslut att utvidga förfarandet, där båda kompensationsinslagen beaktades, framgår att Deutsche Post i praktiken drog fördel av sociala avgifter som låg 10-14 procentandelar under vad de privata konkurrenterna totalt betalade i obligatoriska sociala avgifter (arbetstagarnas + arbetsgivarnas andel).
(118)
I 2011 års beslut att utvidga förfarandet uttrycktes därför tvivel om huruvida pensionssubventionerna var förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget som kompensation för pensionsmerkostnader.
III.2 Ersättning för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster
(119)
Tyskland har anfört artikel 106.2 i EUF-fördraget till stöd för sitt argument att de offentliga överföringar och den offentliga garanti som har beviljats som ersättning för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster är förenliga med den inre marknaden.
(120)
På grundval av domen i Altmarkmålet (41) ansåg kommissionen i 2007 års beslut att inleda förfarandet att de offentliga överföringarna och den offentliga garantin utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(121)
I 2007 års beslut att inleda förfarandet uttryckte kommissionen tvivel om huruvida de offentliga överföringarna och garantierna för att uppfylla skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster var nödvändiga och stod i proportion till ändamålet. Enligt kommissionen måste särskilt kostnadsfördelningen mellan de samhällsomfattande och kommersiella tjänsterna bedömas enligt grundprinciperna i 2005 års rambestämmelser. Dessutom hyste kommissionen tvivel beträffande möjligheterna att göra rimliga vinster, där den genomsnittliga lönsamheten i branschen och Deutsche Posts riskposition beaktades.
IV. WIK-RAPPORTEN
(122)
WIK-rapporten beställdes för att underlätta kommissionens granskning av Deutsche Posts räkenskaper för perioden 1990-2007. Syftet var att fastställa huruvida Deutsche Post hade överkompenserats för sin skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. WIK Consult GmbH överlämnade bland annat följande uppgifter:
-
Ett riktmärke för rimlig vinst.
-
En granskning av intern kostnadsfördelning och avräkningsprisöverenskommelser.
-
En beräkning av överkompensation för nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
IV.1 Beskrivning av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
(123)
Efter kommissionens uppmaning att inkomma med upplysningar av den 30 oktober 2008 överlämnade Tyskland 2009 till sist en fullständig intäkts- och kostnadsredovisning för perioden 1990-2007 (nedan kallad 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning).
IV.1.1 Intäkter
(124)
Deutsche Posts intäkter kan delas upp i följande tre huvudkategorier:
-
Reglerade samhällsomfattande brevtjänster (62 % av de totala intäkterna under perioden 1990-2007)
De reglerade brevtjänsterna omfattar alla samhällsomfattande tjänster som tillhandahålls på marknader där Deutsche Poste har en dominerande ställning, inklusive tjänster där företaget drar fördel av att ha ensamrätt. Dessa tjänster stod under perioden 1990-2007 för 62 % av Deutsche Posts totala intäkter (42).
-
Icke reglerade samhällsomfattande tjänster (26 % de totala intäkterna under perioden 1990-2007)
Samhällsomfattande pakettjänster tillhandahålls fortfarande på de konkurrensutsatta marknader där Deutsche Post i genomsnitt bara hade en marknadsandel på 30 %. Under perioden 1990-2007 stod de samhällsomfattande pakettjänsterna för 15 % av Deutsche Posts totala intäkter.
De samhällsomfattande brevtjänster som inte var föremål för prisreglering (t.ex. kataloger, gränsöverskridande post) stod för cirka 11 % av Deutsche Posts totala intäkter.
-
Icke reglerade kommersiella tjänster (12 % av de totala intäkterna under perioden 1990-2007)
Deutsche Post utnyttjade inte enbart sitt nät av filialer för att distribuera posttjänster utan även för att sälja produkter och tjänster för Postbank AG och - i mindre omfattning - Deutsche Telekom. Dessa kommersiella distributionstjänster stod för cirka 6 % av Deutsche Posts totala intäkter.
Kommersiella paket- och brevtjänster (t.ex. adresserade försändelser) stod slutligen för cirka 4 % av Deutsche Posts totala intäkter.
Deutsche Post tillhandahöll dessutom en rad olika tjänster, exempelvis i sin funktion som holdingbolag för internationella dotterbolag verksamma på andra områden (t.ex. DANZAS, DHL). Dessa övriga kommersiella distributionstjänster stod för cirka 2 % av Deutsche Posts totala intäkter.
Bild 3
Genomsnittlig andel av intäkterna under perioden 1990-2007 (grundat på nominellt värde)
(125)
WIK-rapporten omfattade enbart kommersiella tjänster som den juridiska personen DPAG och dess föregångare POSTDIENST tillhandahöll i förbindelse med skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Kommersiella tjänster (t.ex. DHL:s världsomspännande expressfraktverksamhet) som tillhandahölls av andra juridiska personer inom Deutsche Post World Net (nedan kallat DPWN) omfattades inte av undersökningen.
IV.1.2 Beräkning av merkostnaderna i 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
(126)
Till skillnad från den redovisning av intäkter och kostnader som Deutsche Post lade fram för den tyska posttillsynsmyndigheten inför 2002, 2007 och 2011 års pristaksbeslut har Deutsche Post i 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning, som inte överlämnades till posttillsynsmyndigheten, låtit ett väsentligt högre merkostnadsbelopp finansieras av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna.
(127)
Med stöd av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning hävdar Deutsche Post att det under perioden 1990-2006 i genomsnitt har haft merkostnader på […] miljarder euro. I 2002 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning uppgavs att merkostnaderna uppgick till […] miljarder euro.
Bild 4
Jämförelse mellan merkostnaderna för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster enligt 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning och de merkostnader som godkändes inom ramen för 2002 års pristaksbeslut (årsgenomsnitt, nominellt värde i miljoner euro)
(…)
(128)
Medan det vid merkostnad # 2 (merkostnader för sociala kostnader) och merkostnad # 4 (tilläggspensionsförsäkring) inte finns någon väsentlig skillnad mellan 2002 och 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning uppgår merkostnad # 1 (lönemerkostnader) till nästan […]. Till skillnad från 2002 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning använder Deutsche Post nu inte längre den kollektivavtalsbaserade lönen som riktmärke för ”konkurrensmässiga” löner. I stället används minimilönen för postsektorn, som grundar sig på en förordning från det tyska arbetsministeriet från 2007 (nedan kallat 2007 års minimilön). Tysklands federala förvaltningsdomstol förklarade emellertid denna förordning för rättsstridig, och den fick därför aldrig någon rättsverkan.
(129)
Dessutom anför Deutsche Post i 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning ”infrastruktur för brev” som en ny merkostnad, vilken omfattar inkrementella kostnader i samband med postutdelning sex dagar i veckan, som i genomsnitt uppgår till […] miljarder euro om året). Beräkningen grundas på det kontrafaktiska antagandet att Deutsche Post utan skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster bara skulle ha delat ut post fem dagar i veckan, i stället för sex dagar i veckan.
(130)
Merkostnad # 3 - infrastrukturmerkostnader för filialer - beräknas på ett annat sätt än i 2002 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning. Den omfattar nu de kostnadsbesparingar som hade kunnat göras om alla postkontor från och med 1990 hade drivits som servicekontor. Merkostnad # 3 beräknas utifrån den ersättning som Deutsche Post 2007 betalade till tredjemän för utförandet av distributionstjänster.
IV.1.3 Vinstmarginalen i 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
(131)
Att merkostnaderna fördelades på de prisreglerade samhällsomfattande tjänsterna befriade i hög grad de icke prisreglerade tjänsterna från kostnader som t.ex. lönekostnader och sociala kostnader. Fördelningen medför klart positiva vinstmarginaler på cirka [15-25 %] för de kommersiella tjänsterna och förluster på [0-10 %] för de prisreglerade brevtjänsterna.
(132)
I sin årsredovisning uppvisar Deutsche Post mycket höga vinster för sin brevdivision (se även avsnitt V.3). Vinsterna äts dock helt upp av de merkostnader som överförs från de icke prisreglerade tjänsterna till de prisreglerade tjänsterna.
Bild 5
Genomsnittlig avkastning på försäljning grundat på 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
(…)
IV.2 Fastställande av ett riktmärke för rimlig vinst
IV.2.1 Deutsche Posts värdekedja: lågteknologisk verksamhet och låg affärsrisk
(133)
Före fastställandet av ett riktmärke för ”rimlig” vinst och bedömningen av kostnadsfördelningen måste värdekedjan och affärsriskerna analyseras. Det är bara när man känner till verksamhetens funktioner och egenskaper som man kan söka efter en grupp av ”jämförbara” företag och ta fram ett riktmärke för vad som ska anses utgöra en rimlig vinst för Deutsche Post.
IV.2.1.1 En lågteknologisk verksamhets värdekedja
(134)
Deutsche Posts värdekedja kan delas upp i två huvudfunktioner:
-
Ett rikstäckande distributionsnät för distribution av brevförsändelser och paket i hela Tyskland.
-
Ett rikstäckande nät av postfilialer i hela Tyskland.
(135)
Logistiken för ett brev- och paketnät är ett lågteknologiskt affärsområde som inte kräver några stora forsknings- eller utvecklingsinsatser. Därför arbetar alla andra företag i branschen på ett liknande och standardiserat sätt. Denna typ av verksamhet kallas ofta ”rutinfunktioner”. Verksamheternas rutinkaraktär framgår även av att Deutsche Post i stor utsträckning lägger ut dem på entreprenad. Detta gäller även de distributionstjänster som tillhandahålls via det rikstäckande nätet av filialer och som också i allt högre grad läggs ut på entreprenad.
(136)
Vid sidan av dessa rutinfunktioner är Deutsche Posts viktigaste immateriella tillgångar dess kundbas, varumärke och starka ställning på marknaden, framför allt på brevmarknaderna. I WIK-rapporten uppgavs emellertid att dessa immateriella tillgångar i allt väsentligt inte kan tillskrivas Deutsche Posts insatser eller investeringar, utan i betydligt högre grad dess tidigare ensamrätt. Deutsche Post har inte behövt göra några stora marknadsföringsinvesteringar utan har sedan 2007 kunnat förlita sig på sin rättsligt garanterade marknadsställning. Därför borde Deutsche Post inte ersättas för dessa immateriella tillgångar.
IV.2.1.2 Lägre risk tack vare statligt stöd
(137)
Av flera skäl var Deutsche Post utsatt för en lägre risk än sina konkurrenter, såväl på området för reglerade tjänster som på området för icke-reglerade tjänster:
(138)
För det första skyddades Deutsche Post fram till 2007 genom ett lagstadgat brevmonopol. Dessutom gynnades Deutsche Post vid alla reglerade brevtjänster av en marknadsandel på 90 % och en obefintlig eller mycket liten konkurrens. De prisreglerade tjänsterna stod för nästan två tredjedelar av Deutsche Posts intäkter.
(139)
För det andra godkände posttillsynsmyndigheten ett pristak för reglerade brevtjänster. Pristaket sattes på en nivå som låg över kostnaderna för en effektiv verksamhet, bland annat för att kompensera påstådda merkostnader i samband med icke prisreglerade tjänster. Ingen av DPAG:s konkurrenter förfogade över en sådan ensamrätt eller dominerande ställning på marknaden som hade gjort det möjligt att använda sig av korsfinansiering av sociala kostnader. Därför ledde ensamrätten till att affärsriskerna blev avsevärt lägre, inte bara på området för prisreglerade tjänster utan även på området för icke prisreglerade samhällsomfattande tjänster.
(140)
För det tredje har andra statliga åtgärder på såväl området för samhällsomfattande tjänster som på området för kommersiella tjänster också lett till klart lägre risker. De offentliga överföringarna täckte t.ex. förlusterna i början på 1990-talet, och den offentliga garantin har gjort det möjligt för Deutsche Post att låna pengar till samma räntesats som staten, trots Deutsche Posts svåra finansiella situation från början av 1990-talet och fram till 1995.
(141)
Sammantaget utsattes Deutsche Post för betydligt lägre marknads- och kostnadsrisker än sina konkurrenter, eftersom det inte självt behövde bygga upp sin kundbas och kunde vältra över ökade kostnader genom att höja de reglerade priserna. Mod denna bakgrund är slutsatsen i WIK-rapporten att postföretag som enbart utför rutinfunktioner (t.ex. inte i någon större utsträckning investerar i marknadsföring och varumärke) och inte utsätts för några större affärsrisker (t.ex. via långfristiga avtal) bör användas som jämförbara konkurrenter.
IV.2.2 Kvantifiering av riktmärke för rimlig vinst
(142)
På grundval av resultatet av funktions- och riskanalysen sökte man inom ramen för WIK-rapporten igenom finansdatabaser (t.ex. ORBIS-databasen som omfattar omkring 10 miljoner företag i hela världen) efter jämförbara postföretag. Med hjälp av kontrollerade kvantitativa och kvalitativa urvalssteg identifierades den uppsättning företag som tillhandahåller posttjänster på konkurrensutsatta marknader.
(143)
För WIK-rapporten valdes en grupp på 26 jämförelseföretag ut som i huvudsak är verksamma på pakettjänstområdet och som utövar de typiska rutinfunktioner som utmärker leverantörer av posttjänster. Alla jämförbara konkurrenter kom från näringsgrensindelningen ”post- och kurirtjänster” (Nace-kod (43) 641).
(144)
I detta sammanhang bör det påpekas att antalet jämförbara företag är begränsat, eftersom privata företag på grund av de etablerade företagens ensamrätt, som gällde en stor del av brevtjänsterna, hittills inte har tillhandahållit brevtjänster i någon större omfattning. I WIK-rapporten uteslöts trots det leverantörer av posttjänster från andra länder som jämförelseföretag eftersom de - i likhet med Deutsche Post - skyddades av ensamrätt och inte i första hand var verksamma på konkurrensutsatta marknader.
(145)
För att beräkna rimlig vinst används i WIK-rapporten avkastning på försäljning (ROS), som motsvarar det bokförda värdet (resultat före räntenetto och skatter (EBIT)) delat med omsättningen. Dessutom innehåller WIK-rapporten en beräkning av avkastningen på kapital (ROA), t.ex. resultatet före räntenetto och skatter som procentsats av det totala kapitalet, som ett kapitalbaserat riktmärke för att avgöra vad som ska anses utgöra rimlig vinst.
Tabell 3
Riktmärken för avkastning på försäljning och avkastning på totalt kapital i WIK-rapporten
Avkastning på försäljning
(ROS)
Avkastning på totalt kapital
(ROA)
Medelvärde
3,48 %
7,33 %
Övre gräns (75:e percentilen)
6,77 %
13,41 %
(146)
Av stickprovsundersökningen framgår att medianvärdet för avkastning på försäljning i den konkurrensutsatta delen av postsektorn under perioden 1998-2007 låg på 3,48 %. WIK-rapporten innehåller emellertid inte bara avkastningens medianvärde utan även en övre gräns för vad som ska anses utgöra rimlig vinst, i detta fall den tredje kvartilen av den jämförbara konkurrentens vinst, eller en avkastning på försäljning på 6,77 %. Detta betyder med andra ord att 75 % av de jämförbara konkurrenterna gjorde en vinst som låg under en avkastning på försäljning på 6,77 % (44).
(147)
I fråga om avkastning på totalt kapital visar WIK-rapporten ett medianvärde på 7,33 % och en övre gräns på 13,41 %.
(148)
Eftersom Deutsche Post utsätts för en betydligt mindre risk än jämförelseföretagen, som är verksamma på konkurrensintensiva marknader (t.ex. marknaden för expresspaket) framhålls i WIK-rapporten att medianvärdet för avkastning på försäljning på 3,48 % är ett försiktigt och konservativt riktmärke för en rimlig vinst för Deutsche Post, och att användningen av ett högre värde på området upp till den tredje ROS-kvartilen på 6,77 % inte är att rekommendera. Ett lägre riktmärke kan till och med motiveras eftersom medianvärdet för avkastningen på försäljning på 3,48 % ger en avkastning på totalt kapital på 7,33 % som fortfarande ligger klart över den riskfria räntesatsen.
IV.3 Prövning av kostnadsfördelningen
(149)
I WIK-rapporten kritiseras fördelningen av merkostnaderna i 2009 års intäkts- och kostnadsredovisning eftersom de kommersiella tjänsternas marginaler för avkastning på försäljning på cirka [15-25 %] ligger klart över branschgenomsnittet (45). Eftersom privata konkurrenter är lönsamma trots betydligt mindre vinstmarginaler är slutsatsen i WIK-rapporten att Deutsche Posts kommersiella tjänster bör stå för en större del av kostnaderna och att de prisreglerade tjänsternas merkostnader i motsvarande grad bör minskas.
(150)
Slutresultatet av WIK-rapporten är att alla kommersiella tjänster trots sina kostnader gör en vinst som motsvarar konkurrenternas medianvärde för avkastning på försäljning på 3,48 %. De prisreglerade tjänsternas genomsnittliga årliga merkostnad minskas därför med […] miljoner euro under hela perioden 1990-2007.
(151)
Eftersom en stor del av de kommersiella distributionstjänsterna utförs för de närstående företagen Postbank och Telekom undersöks i WIK-rapporten även om de båda företagens slutpris var marknadsmässigt och således ett lämpligt riktmärke för de kostnader de kommersiella distributionstjänsterna ska stå för. Mot bakgrund av tillgängliga upplysningar framhålls i WIK-rapporten att avtalen mellan Deutsche Post och de båda närstående företagen speglar villkor som även oberoende tredjeparter hade godkänt. Eftersom varken POSTBANK eller TELEKOM i början av 1990-talet i princip hade möjlighet att utnyttja externa distributionsnät enades de om att dela de uppkomna kostnaderna. När det några år senare blev lättare för Postbank och Telekom att hitta andra distributionsnät och kostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna sjönk ändrades avtalet och man kom överens om en intäktsbunden provisionsavgift, som i högre grad liknande ett typiskt avtal för att tillhandahålla distributionstjänster (46).
IV.4 Justering av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
(152)
I WIK-rapporten gjordes med hjälp av följande metod flera justeringar av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning:
Tabell 4
WIK-rapportens beräkningsmetod för den årliga övervinsten grundat på 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
Intäkter från samhällsomfattande tjänster
-
Kostnader för samhällsomfattande tjänster
-
Rimlig vinst
+
Offentliga överföringar
Övervinst
IV.4.1 Justering av intäkterna från de samhällsomfattande tjänsterna
(153)
Deutsche Post sålde en stor av sitt fastighetsbestånd (t.ex. fastigheter som på grund av omstruktureringen av postverksamheten inte längre behövdes). Intäkterna från denna försäljning borde ha bokförts på de samhällsomfattande tjänsterna eftersom det i huvudsak var dessa som utnyttjade tillgångarna och som hade hyrt ut dem till de kommersiella tjänsterna.
(154)
Justeringen resulterar i att de årliga intäkterna från de samhällsomfattande tjänsterna i genomsnitt stiger till […] miljoner euro för hela perioden 1990-2007.
IV.4.2 Justering av kostnaderna för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster
IV.4.2.1 Upprättandet av kostnadsredovisningen
(155)
I 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning har avräkningen av de interna tjänsterna inte upprättats på ett korrekt sätt. För de samhällsomfattande tjänsterna anges inte den totala vinsten, eftersom vinster från särskilda funktioner (t.ex. filialer) inte delas upp mellan samhällsomfattande eller kommersiella tjänster (t.ex. baserat på kostnaderna för de enskilda tjänsterna) utan slås ihop och anges som kommersiella vinster. Deutsche Post har därför inte kunnat göra någon särredovisning, vilket föreskrivs i kommissionens direktiv 2006/111/EG av den 16 november 2006 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet (47).
(156)
Deutsche Post har upprättat en ungefärlig redovisning av de interna kostnaderna under perioden fram till 1997. I WIK-rapporten var man emellertid tvungen att justera kostnadsredovisningen för perioden efter 1997 och överföra kostnader som felaktigt hade ”parkerats” som samhällsomfattande tjänster till kommersiella tjänster.
(157)
Justeringarna resulterar i att de årliga kostnaderna för samhällsomfattande tjänster i genomsnitt sjunker till […] miljoner euro under perioden 1998-2007.
IV.4.2.2 Justering av fördelningen av merkostnader mellan prisreglerade och icke prisreglerade tjänster
(158)
Som redan påpekats görs ingen separat justering av varje merkostnad i WIK-rapporten. I stället grundas den nya beräkningen på de kommersiella tjänsternas slutpris, som betraktas som stabila riktmärken för de genomsnittliga kostnaderna inom branschen. Följaktligen används alla övervinster från de kommersiella tjänsterna (48) för att finansiera de ursprungligen anförda merkostnaderna. Under hela perioden 1990-2007 minskar de årliga merkostnaderna därför med i genomsnitt […] miljoner euro.
IV.4.2.3 Resultatneutrala kostnader för tilläggspensionsförsäkringen (merkostnad # 4)
(159)
Genom merkostnad # 4 (tilläggspensionsförsäkring) har Deutsche Post påtagit sig kostnader som inte har tagits upp i årsredovisningen. Eftersom riktmärket för avkastning på försäljning beräknas på grundval av en ”jämförbar konkurrents” intäkts- och kostnadsredovisning kan endast de kostnader beaktas som är tillåtna enligt nationella redovisningsstandarder eller den internationella redovisningsstandarden (IAS). Extrakostnader, som vanligtvis inte tas upp i IAS-redovisningar, kan därför inte godtas som kostnadsposter utan måste finansieras med hjälp av den fastställda vinstmarginalen (riktmärket).
(160)
Genom denna justering minskar de årliga kostnaderna för merkostnad # 4 (tilläggspensionsförsäkring) under hela perioden 1990-2007 med i genomsnitt […] miljoner euro.
IV.4.3 Justering av kapitalkostnader i förhållande till rimlig vinst
(161)
I 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning tog Deutsche Post upp kapitalkostnader som ursprungligen inte ingick i intäkts- och kostnadsredovisningen, t.ex. kostnader för […] och […]. I WIK-rapporten ströks såväl kostnaderna för […] som […] och ersattes av riktmärket för rimlig vinst.
IV.4.3.1 Perioden 1996-2007
(162)
Den rimliga vinsten beräknas på grundval av de justerade intäkterna från de samhällsomfattande tjänsterna och riktmärket för avkastning på försäljning på 3,48 %, vilket resulterar i en rimlig årlig vinst på i genomsnitt […] miljoner euro. De genomsnittliga årliga kapitalkostnaderna på […] miljoner euro (räntekostnader på […] miljoner euro och högre obligatoriska värdenedskrivningar på […] miljoner euro) har strukits ur 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning.
(163)
Särskilt anmärkningsvärt är att den rimliga vinsten, som grundat på riktmärket för avkastning på försäljning beräknas till 3,48 %, i jämförelse med 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning i absoluta tal är högre än de kapitalkostnader som Deutsche Post har anfört (t.ex. räntekostnader baserade på en intern avkastning på försäljning på cirka […] av det egna insatta kapitalet och på högre nedskrivningskostnader till följd av marknadsvärdet).
IV.4.3.2 Perioden 1990-1995
(164)
Enligt § 63.1 i PostVerfG var Deutsche Post fram 1995 tvunget att betala en särskild avgift (49) till den tyska staten på 5,838 miljarder euro eller 8 % av omsättningen. I gengäld befriades Deutsche Post enligt § 63.4 i PostVerfG från skyldigheten att betala någon annan utdelning än denna särskilda avgift.
(165)
I WIK-rapporten avstod man därför uttryckligen från att beakta en ”rimlig vinst” för perioden fram till 1995, eftersom den särskilda avgiften redan täckte Deutsche Posts hela egenkapitalkostnader. Följaktligen har Deutsche Posts genomsnittliga årliga kapitalkostnader på […] miljoner euro (räntekostnader på […] miljoner euro och ökade obligatoriska nedskrivningar på […] miljoner euro) strukits ur 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning och kostnaderna för samhällsomfattande tjänster minskat i motsvarande grad.
IV.4.4 Slutsatser
(166)
Både av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning och av WIK-rapporten framgår att fram till 1996 räckte intäkterna från de samhällsomfattande tjänsterna inte till för att täcka kostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna. Medan Deutsche Post enligt 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning uppvisar ett kumulerat underskott under hela perioden fram till 2007, även om man tar hänsyn till de offentliga överföringarna, är slutsatsen i WIK-rapporten dock att de offentliga överföringarna var så pass stora att Deutsche Post kunde ha gjort ett nollresultat 1997.
(167)
Enligt 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning ökade de samhällsomfattande tjänsternas lönsamhet nästan inte alls fram till 1999, och det är först från 2000 som det går att slå fast att intäkterna från de samhällsomfattande tjänsterna i genomsnitt täckte kostnaderna. Enligt WIK-rapporten gick de samhällsomfattande tjänsterna från och med 2000 med stor vinst, som låg klart över medianvärdet för avkastning på försäljning på 3,48 %, även om avkastningen på försäljning av samhällsomfattande pakettjänster på […] låg under genomsnittet (se bild 6).
Bild 6
Jämförelse mellan den årliga övervinsten för de samhällsomfattande tjänsterna under perioden 1990-2007 (i miljoner euro, nominellt värde)
V. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(168)
De berörda parterna har inkommit med synpunkter på 1999 års beslut att inleda förfarandet, 2007 års beslut att utvidga förfarandet och 2011 års beslut att utvidga förfarandet. I detta avsnitt sammanfattas de viktigaste kommentarerna till dessa tre beslut.
V.1 Ensamrätt på användningen av de frimärken som ges ut av det tyska finansministeriet
(169)
TNT betvivlar att Deutsch Post har betalat en avgift för sin ensamrätt att använda de frimärken som ges ut av det tyska finansministeriet. Enligt § 43 i PostG 1997 är rätten att ge ut frimärken med texten ”Deutschland” förbehållen det tyska finansministeriet. En leverantör av posttjänster som vill använda sådana frimärken måste betala en avgift och stå för tillkommande kostnader. Enligt § 54 i PostG 1997 hade Deutsche Post AG fram till den 31 december 2007 ensamrätt på användningen av frimärken utgivna av det tyska finansministeriet.
(170)
Om Deutsche Post faktiskt har använt de frimärken som det tyska finansministeriet har gett ut utan att betala någon avgift för detta utgör detta enligt TNT ett olagligt statligt stöd.
(171)
Kommissionen konstaterar att denna åtgärd inte togs upp i 1999 års beslut att inleda förfarandet, 2007 års beslut att utvidga förfarandet eller 2011 års beslut att utvidga förfarandet. Därför faller åtgärden utanför räckvidden för detta beslut.
V.2 Pensionssubventioner
(172)
Enligt UPS har Deutsche Post dragit fördel av att delvis ha befriats från de betalningsförpliktelser företaget hade före 1995. Eftersom en normal verksamhet själv måste stå för sina pensionskostnader har Deutsche Post befunnit sig i en bättre position än sina konkurrenter. Dessutom delar UPS kommissionens uppfattning att det aktuella stödet inte kan betraktas som befintligt stöd, eftersom det i grunden har ändrat Deutsche Posts ställning och infört nya lagbestämmelser som befriar Deutsche Post från en del av dess skyldighet att stå för kostnaderna för sina offentliganställdas pensioner. Enligt UPS kan sådana grundläggande ändringar av ett system inte betraktas som enkla ändringar av rent formell eller administrativ art.
(173)
UPS välkomnar kommissionens preliminära slutsats att pensionssubventionerna inte kan anses vara förenliga med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Med beaktande av såväl den långsiktiga lönsamheten som Deutsche Posts ensamrätt tvivlar UPS på att en befrielse från nedärvda kostnader verkligen är nödvändigt. Dessutom står de beviljade subventionerna inte i proportion till det av Tyskland anförda målet om gemensamt intresse, särskilt eftersom de nedärvda kostnaderna kompenseras av såväl högre brevpriser som pensionssubventioner. UPS hävdar att bevisbördan för åtgärdens proportionalitet ligger hos den tyska regeringen. Tyskland har än så länge inte närmare redogjort för varför den fördel som Deutsche Post så småningom fick tack vare åtgärden ska betraktas som proportionell.
(174)
Enligt UPS kan Deutsche Post på grund av stödet skapa sig en bättre position, inte bara i Tyskland utan även på andra europeiska marknader där företaget konkurrerar med andra leverantörer av posttjänster som UPS. Eftersom Deutsche Post har kunnat bygga upp sin position på det kommersiella området med hjälp av pensionssubventioner på ett sätt som har missgynnat andra berörda parter har konkurrensen snedvridits till nackdel för Deutsche Posts konkurrenter.
(175)
UPS kräver att kommissionen även prövar om alla pensionssubventioner som nämns i 2011 års beslut att utvidga förfarandet till att omfatta perioden 2007-2011 är nödvändiga och proportionella, och att kommissionen dessutom undersöker huruvida Deutsche Post fortfarande mottar statligt olagligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(176)
UPS uppmanar vidare kommissionen att utförligt redogöra för hur den har kommit fram till slutsatsen att det stöd som beviljats Deutsche Post inte är förenligt med den inre marknaden. UPS ber framför allt kommissionen att översända en kopia av WIK-rapporten så att UPS självt kan bilda sig en uppfattning i frågan eftersom resultatet av WIK-rapporten används för bedömningen av pensionssubventionerna i 2011 års beslut att utvidga förfarandet.
V.3 Ersättning för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster
(177)
UPS stöder helt och fullt kommissionens undersökning och ställer sig till fullo bakom den bedömning i 2007 års beslut att utvidga förfarandet som görs av ersättningen för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Dessutom överlämnade UPS en uppdaterad version (50) av NERA:s expertrapport från oktober 2006 (51), som kommissionen hänvisar till i skäl 58 i 2007 års beslut att utvidga förfarandet.
(178)
Medan NERA:s expertrapport från 2006 för perioden efter 1999 uppskattar den genomsnittliga avkastningen på kapital för DPWN:s brevdivision till över 20 % (52), anges det i den uppdaterade versionen att avkastningen på kapital under perioden 2000-2005 till och med har legat över 50 %. För perioden 2003-2005 uppskattas avkastningen på kapital till och med till över 100 %. UPS’ slutsats är att vinsterna från den extremt lönsamma reglerade brevsektorn borde ha varit mer än tillräckliga för att täcka förlusterna till följd av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
(179)
Enligt UPS är Deutsche Posts kostnadsredovisning dessutom ingen bra grund för en analys och uppskattning av lönsamheten och merkostnaderna på det monopoliserade området. Därför måste det göras en ingående analys av fördelningen av kostnaderna mellan reglerade tjänster, samhällsomfattande tjänster och kommersiella tjänster. Alla fördelar som Deutsche Post beviljats för att täcka sina nedärvda kostnader, t.ex. Tysklands kapitaltillskott till Deutsche Post 1995 och övertagande av tillgångar i form av fastigheter och infrastruktur, måste beaktas vid bedömningen av stödbeloppet och överkompensationens omfattning.
(180)
För de avtal om interna avräkningspriser som ingåtts med de närstående företagen anser UPS att armlängdsprincipen (arm’s length principle) i linje med domen i Chronopostmålet (53) fortfarande ska tillämpas. Därför måste kommissionen granska avtalet mellan Deutsche Post och DPEED, särskilt prisöverenskommelserna i detta avtal.
V.4 Överpriser för brevtjänster
(181)
2011 års beslut att utvidga förfarandet stöds helt och hållet av FFPI. Enligt FFPI hör lagstadgade och administrativa ändringar, som medför högre pensionskostnader, till normala affärsrisker som kan påverka ett företags lönsamhet. Eftersom företag som arbetar under normala marknadsvillkor måste finansiera sådana merkostnader med egna medel borde inte heller Deutsche Post ha beviljats några pensionssubventioner från den tyska staten.
(182)
FFPI påpekar vidare att Deutsche Post i sin verksamhetsberättelse för 2000 särskilt framhöll betydelsen av pensionsreformen och hävdade att de lägre avgifterna till pensionsfonden för offentliganställda var den främsta orsaken till företagspostdivisionens ökning av EBITA (resultat före skatt, räntor och goodwillavskrivningar) med 98,6 %. Pensionsreformen kan följaktligen inte anses vara av underordnad betydelse eller av övervägande administrativ natur.
(183)
Av en studie som FFPI lät genomföra för perioden 2001-2008 framgår att det tyska portot för standardbrev upp till 20 gram 2009 var bland de högsta i EU. Däremot var portot för befordran av paket på upp till 500 gram bland de lägsta i EU, vilket tyder på korssubventionering.
(184)
FFPI är övertygat om att stödet till Deutsche Post inte syftade till att stimulera tillväxten på den tyska postmarknaden eller för vissa posttjänster. Under undersökningsperioden var Deutsche Post ett lönsamt företag som kunde förstärka sin ledande ställning på den tyska marknaden, sina möjligheter att tillhandahålla tjänster och sin verksamhet. Därför bör pensionssubventionerna inte anses förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
V.5 Vinstmarginaler
(185)
Deutsche Posts praxis att utnyttja sin dominerande ställning på vissa brevmarknader för att korsfinansiera kostnaderna för brev- och pakettjänster som tillhandahölls på marknader med intensiv konkurrens har enligt BIEK missgynnat andra leverantörer av posttjänster. Eftersom Deutsche Post har kunnat höja sina priser på de marknader där företaget hade ensamrätt, och där det fortfarande har en marknadsandel på över 90 %, har Deutsche Post kunnat korsfinansiera kostnaderna på marknader med större konkurrens.
(186)
BIEK påpekar dessutom att Deutsche Post trots sina påstådda nedärvda kostnader har haft betydligt högre vinster än jämförbara konkurrenter i andra europeiska länder. För detta talar även marginalerna på 10-20 % i avkastning på försäljning vid inrikes försändelser. Eventuellt kan vinstmarginalerna till och med vara snedvridna nedåt, eftersom de nationella försändelserna även omfattar pakettjänster som i genomsnitt har lägre vinstmarginaler än brevtjänster.
(187)
När det gäller Deutsche Posts påstående att det tyngs av högre lönekostnader har BIEK har använt genomsnittslönen för anställda inom transportsektorn som riktmärke för beräkningen av skillnaden mellan Deutsche Posts och dess konkurrenters lönekostnader. Även om kommissionen grundade riktmärket för sina beräkningar i 2011 års beslut att utvidga förfarandet på dessa siffror hävdar BIEK emellertid att Deutsche Posts konkurrenter betalar löner som ligger minst 15 % över dessa genomsnittslöner. De extra lönekostnader som Deutsche Post påstår sig ha är således betydligt mindre än vad som påståtts. Enligt BIEK beror den kvarvarande skillnaden i lönekostnader inte så mycket på nedärvda kostnader som på Deutsche Posts storlek och dominerande ställning.
(188)
Enligt BIEK har Deutsche Posts nedärvda kostnader, inklusive pensionskostnader, dessutom mer än väl kompenserats av de höjda reglerade brevpriserna. De stödåtgärder som kommissionen ska bedöma har medfört att det i princip inte har blivit någon konkurrens på området för brevtjänster och att konkurrensen på området för pakettjänster är kraftigt snedvriden.
VI. TYSKLANDS SYNPUNKTER
VI.1 Synpunkter på pensionssubventionerna
VI.1.1 Ingen ekonomisk fördel från kompensationen för merkostnader för sociala avgifter
(189)
Med stöd av domen i Combusmålet (54) hävdar Tyskland att inom ramen för en privatisering av tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster som tidigare var i statlig ägo utgör statlig kompensation för pensionskostnader - som överstiger de kostnader privata konkurrenter vanligtvis har - inte statligt stöd.
(190)
Tyskland håller med kommissionen att Deutsche Posts sociala kostnader bör jämföras med konkurrenternas sociala kostnader. Denna jämförelse bör emellertid göras redan enligt artikel 107.1 i EU-fördraget och inte först senare under prövningen av huruvida åtgärderna är förenliga med artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
VI.1.2 Ingen ekonomisk fördel jämfört med situationen 1995
(191)
Enligt Tyskland befriades Deutsche Post genom pensionssubventionen inte från några kostnader som företaget i normala fall hade varit tvunget att stå för med egna medel. Tyskland fick därför ingen fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Enligt Tyskland hade Deutsche Post varken någon rättslig skyldighet eller ekonomisk möjlighet att betala sina offentliganställdas pensioner före och efter 1995.
(192)
Tyskland hävdar för det första att enligt § 46 i PostVerfG 1989 fortsätter de offentliganställda som Deutsche Post övertog 1989 att vara anställda av staten. Även efter den andra postreformen 1995 fortsätter Deutsche Posts offentliganställda enligt § 2.3 i PostPersRG 1994 och grundlagens nya artikel 143b att vara anställda av staten.
(193)
Eftersom den tyska förbundsregeringen således har fortsatt att vara den enda gäldenären beträffande de offentliganställdas pensionsanspråk har det följaktligen aldrig funnits någon rättslig skyldighet för Deutsche Post att använda sina egna medel.
(194)
Även om Deutsche Post enligt § 54.2 i PostVerfG 1989 var skyldigt att finansiera sina offentliganställdas pensionskostnader vidhåller Tyskland att denna bestämmelse (i likhet med skyldigheten enligt § 63 i PostVerfG 1989 om att betala den särskilda avgiften) endast var ett ”internt” arrangemang och fungerade som alternativ inkomstkälla för den tyska statsbudgeten. Den utgör ingen skyldighet för Deutsche Post gentemot de offentliganställda.
(195)
Även efter den andra postreformen 1995 var staten enligt § 2.3 i PostPersRG 1994 och §§ 14 och 16 i PostPersRG 1994 fortsatt den enda gäldenären gentemot de offentliganställda. Deutsche Posts skyldighet enligt § 16.1 i PostPersRG att stå för avgifterna till de offentliganställda posttjänstemännens sjukkassa har därför, i likhet med skyldigheten enligt § 54.2 i PostVerfG 1989, endast avlastat statsbudgeten. Denna skyldighet ändrar inte det faktum att staten är ensamt ansvarig för pensionerna.
(196)
Den tyska regeringen hade inte heller någon civilrättslig möjlighet att överföra sin skyldighet att finansiera de offentliganställdas pensioner på DPAG när detta bolag bildades 1995. Vid överföring av befintliga pensionsåtaganden till ett självständigt dotterbolag som är en separat juridisk person har moderbolaget enligt civilrättens principer fortfarande betalningsansvar för tredje parts kapitalfordringar.
(197)
Tyskland hävdar dessutom att Deutsche Post inte vid någon tidpunkt förfogade över tillräckliga egna medel för att kunna finansiera pensionsförpliktelserna. Dels har POSTDIENST före 1995 alltid uppvisat en förlust, som staten var tvungen att kvitta med hjälp av överföringar på 5,6 miljarder euro, dels uppgick de upplupna pensionsförpliktelserna när POSTDIENST 1995 omvandlades till DPAG till cirka […] miljarder euro. Med sådana åtaganden på skuldsidan i balansräkningen var det inte möjligt att bilda DPAG som ett privaträttsligt bolag, eftersom den tyska regeringen inte tillhandahöll det kapital som hade behövts för att göra DPAG ekonomiskt livskraftigt.
VI.1.3 Pensionssubventionerna utgör inte befintligt stöd enligt artikel 108.1 i EUF-fördraget
(198)
Ska pensionssubventionerna klassificeras som statligt stöd anser Tyskland att de enligt artikel 1 b i förordning (EG) nr 659/1999 ska betraktas som befintligt stöd, eftersom staten sedan 1953, dvs. sedan ikraftträdandet av den relevanta bestämmelsen i den tyska grundlagen, är ensam gäldenär och skyldig att finansiera de offentliganställdas pensioner. Tyskland vidhåller att varken den första postreformen 1989 eller den andra postreformen 1995 har ändrat statens skyldighet att stå för pensionskostnaderna. Enligt Tyskland har Deutsche Post varken före eller efter 1995 haft någon juridisk skyldighet eller ekonomisk möjlighet att betala de offentliganställdas pensioner.
(199)
Tyskland hänvisar även till kommissionens förklaring till tribunalen i domen i mål T-266/02. Enligt Tyskland framgår det tydligt av punkt 54 i den domen att kommissionen ”i det angripna beslutet ansåg att det endast var överföringarna från DB-Telekom som hade gett sökandebolaget en fördel” (55).
(200)
Av denna förklaring drar Tyskland slutsatsen att kommissionen inte heller anser att de aktuella pensionssubventionerna utgör en ekonomisk fördel. Enligt Tyskland har kommissionen därmed beslutat att inte göra invändningar i den mening som avses i artikel 4 i förordning (EG) nr 659/1999. Enligt artikel 1 b ii i förordning (EG) nr 659/1999 betyder ett sådant positivt beslut dessutom att pensionssubventionerna ska anses utgöra befintligt stöd.
VI.1.4 Pensionssubventionerna utgör ersättning för nedärvda kostnader som är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 i EUF-fördraget
(201)
Mot bakgrund av kommissionens argument i La Post-beslutet anser Tyskland att pensionssubventionerna är förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget och motiverar detta på följande sätt:
-
Deutsche Post har betalat sociala avgifter som genomgående har legat över arbetsgivarens avgifter till pensions-, sjuk- och vårdförsäkringen.
-
Den jämförbara fördel som kommissionen har hävdat finns saknas därför, eftersom beräkningen grundas på antagandet att de prisreglerade tjänsterna täcker den påstådda merkostnaden # 2 (merkostnader för sociala avgifter). La Poste har - i likhet med andra etablerade postföretag - även refinansierat sina sociala kostnader genom höjda brevpriser, vilket kommissionen dock inte har beaktat i La Poste-beslutet.
-
Fastän Tyskland i princip håller med om att intäkterna från de prisreglerade tjänsterna bör täcka de påstådda merkostnaderna har kommissionen varken bevisat att tillsynsmyndigheten har beviljat Deutsche Posts ansökan att finansiera merkostnaderna för sociala avgifter med hjälp av de reglerade intäkterna eller att de reglerade intäkterna verkligen var tillräckligt höga för att finansiera merkostnaderna för sociala avgifter.
(202)
Dessutom påpekar Tyskland att kommissionen i sitt beslut att inleda förfarandet i ärendet Royal Mail (56) har betonat hur viktigt det är att tidigare statliga företags pensionskostnader bedöms på ett enhetligt sätt så att en enhetlig beslutspraxis skapas. Följaktligen måste kommissionen även beakta Las Poste-beslutet och sin preliminära bedömning i fallet Royal Mail. När det gäller Royal Mail har kommissionen inte gjort några invändningar mot att ett pensionsunderskott har kompenserats, trots att det av Hooper-rapporten från 2008 framgick att Royal Mails pensionskostnader delvis täcktes med hjälp av höjda reglerade brevpriser.
VI.1.4.1 Riktmärket bör grundas på merkostnaderna för sociala avgifter
(203)
Med stöd av professor Ehlermanns utlåtande av den 19 juli 2011 (57) hävdar Tyskland att kommissionen vid beräkningen av riktmärket för Deutsche Posts sociala kostnader har begått två misstag.
(204)
Enligt Tyskland bör arbetsgivarens andel inte ingå i riktmärket, eftersom en arbetsgivare inom den privata sektorn inte har någon lagstadgad skyldighet att överta arbetstagarens andel. Det är endast av administrativa skäl som en arbetsgivare betalar in samtliga sociala avgifter. Arbetsgivaren är dock inte enligt lag skyldig att göra detta. Att beakta arbetsgivarens andel vid beräkningen av riktmärket strider även mot tidigare beslutspraxis (se La Poste-beslutet).
(205)
Riktmärket för de sociala kostnaderna bör grundas på marknadsmässiga löner (58), eftersom de offentliganställdas löner har legat klart över genomsnittet på marknaden.
VI.1.4.2 Intäkterna från reglerade tjänster räcker inte för att täcka merkostnaderna för sociala avgifter
(206)
Tyskland framhåller för det första att tanken på att helt täcka merkostnad # 2 med hjälp av de prisreglerade intäkterna är rent hypotetisk eftersom det inte går att fastställa om det reglerade priset faktiskt höjdes som kompensation för merkostnaderna för sociala avgifter. Å ena sidan framgår det inte av 2002 års pristaksbeslut om och i vilken omfattning posttillsynsmyndigheten har beaktat de påstådda merkostnaderna för sociala avgifter. Å andra sidan behölls priserna fram till 2002 på 1997 års nivå. Det går inte att fastställa om detta pris innehöll en kompensation för de icke prisreglerade tjänsternas merkostnader för sociala avgifter
(207)
Tyskland hävdar att det inte räcker att visa att de sociala avgifterna på området för icke prisreglerade tjänster var lägre än konkurrenternas avgifter. Det måste även göras en bedömning av huruvida intäkterna från de prisreglerade tjänsterna faktiskt har kunnat finansiera merkostnaderna för sociala avgifter.
(208)
Deutsche Post drog bara en ekonomisk fördel av ersättningen för merkostnaderna för sociala avgifter om den ersättning som betalades ut till Deutsche Post var högre än Deutsche Posts totala sociala kostnader för sina offentliganställda.
(209)
Tyskland beklagar att det saknas en omfattande undersökning för att fastställa huruvida Deutsche Post har över- eller underkompenserats för sina merkostnader för sociala avgifter för sina offentliganställda. Tyskland understryker att en sådan undersökning krävs för att fastställa förekomsten av en ekonomisk fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
a) Enligt expertutlåtandena har merkostnaderna för sociala avgifter underkompenserats
(210)
För att åtgärda denna brist överlämnade Tyskland ett utlåtande från professor Weber (59) för att visa att de sociala kostnaderna i samband med anställningen av offentliganställda innebar en ekonomisk nackdel för Deutsche Post. I utlåtandet visas dessutom hur mycket Deutsche Posts faktiska sociala kostnader för sina offentliganställda överstiger konkurrenternas sociala kostnader för deras anställda (i utlåtandet betecknat som ”DPAG:s sociala kostnader över marknadsnivån” respektive ”strukturell nackdel”). I utlåtandet jämförs dessa kostnader över marknadsnivån med merkostnad # 2.
(211)
Som framgår av tabell 5 inkluderar utlåtandet Deutsche Posts betalningar till de offentliganställdas pensionsfond och övriga sociala kostnader, t.ex. avgifter för sjukvårdskostnader och olycksfallsförsäkring och övriga försäkringar inom ramen för de ökade sociala kostnader som anställningen av offentliganställda har lett till.
(212)
Sociala kostnader kopplade till anställningen av privatanställda definierades på följande sätt i utlåtandet: arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna till de obligatoriska pensions-, arbetslöshets-, sjuk- och vårdförsäkringarna multiplicerad med ”konkurrensmässig” lön (t.ex. minimilönen 2007 för merparten av de offentliganställda).
(213)
Merkostnaderna för sociala avgifter motsvarar den del av Deutsche Posts sociala kostnader för sina offentliganställda som överstiger det riktmärke för sociala kostnader som har fastställts på grundval av arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna.
Tabell 5
Beräkning av nettoresultat enligt det expertutlåtande som Tyskland har överlämnat
-
Betalningar till pensionsfonden
-
Andra sociala kostnader
+
”konkurrensmässiga” sociala kostnader (grundat på arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna och ”konkurrensmässig” lön (t.ex. minimilönen 2007))
Merkostnader för sociala avgifter
+
Ersättning från de reglerade intäkterna (merkostnad # 2 - merkostnader för sociala avgifter)
Nettoresultat (under- eller överkompensation)
(214)
För perioden 1995-2007 framgår det av beräkningen att merkostnad # 2 inte räckte för att täcka merkostnaderna för sociala avgifter. I utlåtandet hävdades till och med att Deutsche Post underkompenserades med […] miljarder euro. Expertens slutsats var att även om de prisreglerade intäkterna skulle innefatta merkostnad # 2 skulle Deutsche Post inte ha fått tillräcklig kompensation för sina merkostnader för sociala avgifter.
b) Enligt 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning var intäkterna från det prisreglerade området inte tillräckligt stora för att täcka merkostnaderna för sociala avgifter.
(215)
Tyskland hävdar att så länge de prisreglerade tjänsterna ger en förlust som inte överstiger merkostnaderna för sociala avgifter kan det inte fastställas att de reglerade intäkterna faktiskt utgör kompensation för merkostnaderna för sociala avgifter. Därför överlämnade Tyskland ett expertutlåtande som grundade sig på 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning (60) för att visa att den förlust som de prisreglerade tjänsterna gav upphov till genomgående var högre än merkostnaderna för sociala avgifter.
(216)
Beräkningarna grundades på 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning och antog (med beaktande av Deloitte II-rapporten, som beskrivs närmare i avsnitt VI.3.2) en avkastning på försäljning på 7 % som rimlig vinst för de prisreglerade tjänsterna. Efter avdrag för rimlig vinst uppvisar de prisreglerade tjänsterna en förlust på […] miljarder euro, vilket överstiger de merkostnader för sociala avgifter som anförts för perioden 1995-2007. Intäkterna från de prisreglerade tjänsterna är följaktligen inte tillräckligt stora för att täcka ifrågavarande merkostnader för sociala avgifter.
VI.2 Synpunkter på ersättning för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster
VI.2.1 Offentliga överföringar
(217)
Tyskland har hävdat att de offentliga överföringarna inte har inneburit någon ekonomisk fördel för Deutsche Post, eftersom överföringarna på 5,666 miljarder euro uteslutande avsåg kompensation för de särskilda avgifter till staten på 5,838 miljarder euro som Deutsche Post hade varit tvunget att betala fram till 1995.
(218)
Som framgår av 2007 års beslut att utvidga förfarandet har dessa särskilda avgifter sitt ursprung i den tidigare postförvaltningen som varje år var tvungen att överföra cirka 10 % av sina inkomster till staten. Under perioden 1989-1995 avskaffades denna avgift successivt i enlighet med § 63.1 i PostVerfG. Fram till 1994 var Deutsche Post tvunget att överföra 10 % av sina inkomster. Från och med 1993 minskade avgiften gradvis, t.ex. till 10 % av inkomsterna minus 153 miljoner euro. År 1994 uppgick avgiften till 70 % av 1993 års nivå. År 1995 betalade Deutsche Post 50 % av 1993 års belopp. Deutsche Post betalade under perioden 1990-1995 särskilda avgifter till staten på totalt 5,838 miljarder euro.
(219)
Enligt § 63.4 i PostVerfG ska utdelningar dras av från den särskilda avgiften till staten. Mot bakgrund av denna bestämmelse och befrielsen från direkta och indirekta skatter har kommissionen i 2007 års beslut att utvidga förfarandet konstaterat att de särskilda avgifterna ska betraktas som ersättning för befrielsen från indirekta och direkta skatter och som kompensation till staten för att denna som andelsägare har beviljat finansiering.
(220)
Som svar på detta konstaterande överlämnade Tyskland KPMG-rapporten. Enligt denna rapport finns det flera skäl till varför den särskilda avgiften till staten inte kan betraktas som ersättning för skatter eller utdelningar.
(221)
Mot att klassificera den särskilda avgiften som bolagsskatt talar enligt KPMG-rapporten att den särskilda avgiften sedan 1931 beräknas på rörelseintäkterna. Därför har Deutsche Post även varit tvunget att betala avgifterna de år då företaget har gått med förlust. Storleken på bolagsskatten beräknas däremot på det faktiska ekonomiska årsöverskottet. Att klassificera den särskilda avgiften som skatt skulle därför strida mot det grundlagsstadfästa kravet på beskattning efter betalningsförmåga.
(222)
Enligt rapporten kan den särskilda avgiften inte heller klassificeras som en omsättningsskatt. Eftersom omsättningsskatten inte kunde dras av från det belopp som betalades i särskild avgift avviker beräkningen av den särskilda avgiften kraftigt från beräkningen av den normala omsättningsskatteskulden.
(223)
Tyskland hävdar dessutom att den särskilda avgiften inte kan klassificeras som utdelning. Utbetalningen av utdelning grundas på resultatet under föregående verksamhetsår respektive året innan. Deutsche Post gjorde dock inte någon vinst under perioden 1990-1995 men betalade trots det den särskilda avgiften. Därför kan den särskilda avgiften inte betraktas som utdelning.
(224)
Enligt KPMG-rapporten kan den särskilda avgiften inte klassificeras som skatt eller utdelning. Det rör sig snarare om en sui generis-utgift, som endast Deutsche Post och dess efterföljare är skyldiga att betala.
(225)
Mot bakgrund av KPMG-rapporten tillbakavisar Tyskland kommissionens påstående att den särskilda avgiften kan betraktas som ersättning för skatter och utdelningar. Tyskland vidhåller att den särskilda avgiften innebar en skyldighet för Deutsche Post som inte kräver någon saklig eller ekonomisk motivering. Eftersom de offentliga överföringarna endast befriade Deutsche Post från den särskilda avgiften fick företaget därför inte någon ekonomisk fördel. Överföringarna utgör följaktligen inte statligt stöd.
(226)
Till stöd för sitt resonemang anför Tyskland även ytterligare två skäl till varför de offentliga överföringarna inte ska anses utgöra statligt stöd. För det första är de offentliga överföringarna, med beaktande av den betydande avkastning på investeringar som gjorts under senare år och Deutsche Posts ökade intäkter till följd av börsintroduktionen, förenliga med principen om en investerare i en marknadsekonomi. För det andra utgör de offentliga överföringarna inte statligt stöd eftersom det såväl av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning som av WIK-rapporten framgår att de samhällsomfattande tjänsternas kumulerade förluster under perioden 1990-1994 var högre än de offentliga överföringarna. Deutsche Post har därför inte fått tillräcklig ersättning för tillhandhållandet av dessa tjänster inom ramen för sin skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
VI.2.2 Den offentliga garantin
(227)
Tyskland har gjort gällande att det finns flera skäl till varför statens garanti enligt § 2.4 i PostUmwG 1994 för skuldebrev som ingåtts före 1995 inte utgjorde någon fördel för Deutsche Post efter 1995.
(228)
Även efter avknoppning av ett dotterbolag ansvarar ett privaträttsligt företag för de åtaganden som detta dotterbolag har ingått. Även efter att ha sålt dessa åtaganden till en tredje part är ett privat företag ansvarigt för sina utestående åtaganden. Det bör även beaktas att den ursprungliga offentliga garantin för skuldebreven endast var nödvändig eftersom POSTDIENST inte var en separat juridisk person. § 40 i PostVerfG 1989, i vilken det föreskrivs att Deutsche Bundesposts skuldebrev ska likställas med den tyska statens skuldebrev, har följaktligen en rent deklaratorisk karaktär.
(229)
För det andra fick DPAG ingen fördel av att överta POSTDIENST:s skuldebrev eftersom DPAG 1995 hade kunnat göra en refinansiering till lägre ränta. POSTDIENST:s skuldebrev hade den 1 januari 1995 ett värde på totalt 931 miljoner euro till en genomsnittlig räntesats på 7,17 % med en återstående löptid på 8,8 år. Eftersom den kortfristiga räntan den 1 januari 1995 låg på 5-5,5 % fick DPAG en kostnadsnackdel på 1,7 %, vilket resulterade i ökade årliga räntekostnader på 15,3 miljoner euro.
(230)
Till följd av en jämförelse mellan den genomsnittliga marknadsmässiga räntesatsen för skuldebrev som tecknats av privata företag och räntesatserna för POSTDIENST:s skuldebrev den dag detta skuldebrev ursprungligen emitterades, har POSTDIENST enligt Tyskland för det tredje lånat upp kapital till en ränta som i genomsnitt låg över marknadsgenomsnittet. Tyskland har inte gjort någon omfattande undersökning utan bara jämfört räntesatser för vissa POSTDIENST-skuldebrev med det sammanlagda marknadsgenomsnittet.
(231)
Alternativt hävdar Tyskland att den statliga garantin utgör befintligt stöd enligt artikel 1 b i i förordning (EG) nr 659/1999. Eftersom Deutsche Bundespost fram till slutet av 1994 var en del av den offentliga förvaltningen gällde skuldebrevet sedan bildandet 1950 som statens skuld. När Deutsche Bundespost tack vare den offentliga garantin gavs fördelaktiga räntesatser måste dessa betraktas som befintligt stöd. Tyskland hänvisar i detta avseende även till kommissionens beslut i ärendet EDF (61), i vilket en liknande garanti bedömdes utgöra befintligt stöd.
VI.2.3 Ensamrätt
(232)
Tyskland hävdar att användningen av intäkterna från den reglerade brevsektorn enligt domen i målet PreussenElektra (62) inte utgör statligt stöd.
(233)
Eftersom det vid användningen av intäkterna från den reglerade brevsektorn inte rör sig om statliga medel kan bara ett förfarande enligt artikel 102 i EUF-fördraget tillämpas på överpriset för brevtjänsterna.
VI.3 Den tyska regeringens synpunkter på WIK-rapporten
VI.3.1 I WIK-rapporten bekräftas att de offentliga överföringarna var nödvändiga som ersättning för nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster fram till 1995
(234)
Oaktat alla invändningar mot metoden anser Tyskland att WIK-rapporten bekräftar Tysklands syn att de offentliga överföringarna var nödvändiga som ersättning för de förluster som Deutsche Post gjorde under perioden 1990-1995 till följd av sin skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
(235)
Inga övervinster efter 1995 ska beaktas eftersom de offentliga överföringarna åts upp av de nettokostnader för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster som Tyskland hade till 1995. Domstolens ogiltigförklaring av 2002 års negativa beslut har också bekräftat att något som har ”uttömts” inte kan uttömmas en andra gång. Eftersom de offentliga överföringarna hade ätits upp av förlusterna från tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna fram till 1995 hade senare övervinster inte kunnat finansieras med hjälp av de offentliga överföringarna.
VI.3.2 Brister i fastställandet av rimlig vinst
(236)
Med hänvisning till Deloitte-rapporten är Tysklands huvudinvändning att WIK-rapporten vid fastställandet av ett riktmärke för rimlig vinst har utgått från för få företag. Som jämförelseföretag borde framför allt stora pakettjänstföretag och logistikleverantörer ha använts, vars nät har en storlek och komplexitet som kan jämföras med Deutsche Posts (63).
(237)
I Deloitte II-rapporten utgick man ifrån att företag inom paketdistributions- och postsektorn, som förfogar över ett stort insamlings- och distributionsnät, är lämpliga att jämföra med Deutsche Post. Mot bakgrund av de stora mängd-, storleks- och koncentrationsfördelar som är typiska för postnät är storföretag mer relevanta som jämförelseföretag än små företag. Speditions- och logistikföretag är - i begränsad omfattning - också lämpliga jämförelseföretag eftersom de använder jämförbara fasta tillgångar.
(238)
I Deloitte II-rapporten tilläts endast postföretag med en omsättning på mer än 100 miljoner euro som jämförelseföretag. Därför lyckades man bara ta fram en liten grupp på sex jämförelseföretag, däribland de stora multinationella expresspakettjänsterna (UPS, FedEX och TNT Express) och andra posttjänstleverantörer (till största delen från Förenta staterna och Storbritannien).
(239)
Denna jämförelsegrupp hade under perioden 1998-2007 ett medianvärde för avkastning på försäljning på 7,4 % och en tredje ROS-kvartil på 12 % som övre gräns för rimlig vinst. En större jämförelsegrupp med 18 logistik- och 19 speditionsföretag hade ett medianvärde för avkastning på försäljning på 4,6 % respektive 5,7 %. I Deloitte II-rapporten framfördes därför tvivel beträffande huruvida dessa företag verkligen kunde jämföras med Deutsche Post.
(240)
Grundat på uppgifterna för båda jämförelsegrupperna rekommenderas enligt Deloitte II-rapporten ett intervall på 6,1-11,7 % i avkastning på försäljning som riktmärke för rimlig vinst.
(241)
Vad gäller fastställandet av rimlig vinstmarginal med hjälp av jämförelsegrupper påpekas i Deloitte II-rapporten att ett riktmärke för rimlig vinst som bara grundas på en flerårig avkastning på försäljning fastställer en för låg rimlig vinst eftersom det för det första förekommer kraftig och systematisk spridning mellan två på varandra följande år och det för det andra finns stora skillnader i lönsamhet mellan olika företag inom samma bransch. Genom att använda ett alltför lågt riktmärke för rimlig vinst riskerar man att inga effektiva investeringar görs.
(242)
Som framhålls i Deloitte I-rapporten bortser WIK-rapportens användning av jämförelseföretags medianvinster som riktmärke helt från de effektivitetsvinster som Deutsche Post till största delen uppnådde efter 1990. I linje med punkterna 14 och 18 i 2005 års rambestämmelser bör dock rimlig vinst även omfattas av kriterier ”som bland annat är relaterade till kvaliteten på den tjänst som tillhandahållits och produktivitetsökningar”.
(243)
På motsvarande sätt bör riktmärket för rimlig vinst grundas på en årlig marginal. Vinster som ligger i övre området eller som till och med överstiger marginalen kan tyda på att genomsnittsföretaget överträffade riktmärket på grund av bättre drift eller kommersiellt resultat. Tillsynsmyndigheten ska tillåta sådana vinster för att stimulera ännu högre effektivitet.
(244)
Tyskland påpekar dessutom att storleken på den rimliga vinsten måste ligga i linje med tidigare beslut, som godkände en avkastning på försäljning på 7-8 % för järnvägs- och bussbolag (64).
VI.3.3 Olämplig fördelning och bedömning av kostnader
(245)
Tyskland vidhåller att en omfördelning av skyldigheter som härrör från skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster varken är sakligt eller rättsligt motiverad. Enligt artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (65) ska alla nettomerkostnader till följd av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster finansieras via intäkterna från brevmonopolet och inte via intäkterna från de kommersiella tjänsterna.
(246)
Tyskland anser dessutom att vissa av Deutsche Posts kostnader har satts för lågt i WIK-rapporten:
-
Den särskilda avgift som Deutsche Post fram till 1995 var tvunget att betala skulle ha dragits av som kostnader och inte fått lov att användas som ersättning för kapitalkostnad eller rimlig vinst. Med hänvisning till KPMG-rapporten tillbakavisar Tyskland WIK-rapportens slutsats att den särskilda avgiften kan ses som ersättning för betalning av inkomstskatt och utdelningar. Tyskland vidhåller att den särskilda avgiften innebar en skyldighet för Deutsche Post som inte kräver någon saklig eller ekonomisk motivering. Den särskilda avgiften borde därför ha betraktats som en kostnad för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster som gick utöver en rimlig vinst som ersättning för satsat kapital.
-
Nedskrivningskostnaderna borde ha grundats på de fasta tillgångarnas realistiska marknadsvärde i den officiella skatteredovisningen och inte på det lägre bokförda värdet i årsredovisningen.
-
Kostnaderna för de privatanställdas tilläggspensionsförsäkringar borde ha beaktats fullt ut.
VI.4 Synpunkter på berörda parters kommentarer
VI.4.1 Pensionssubventioner
(247)
Tyskland påminner om att Deutsche Post 1995 varken hade någon juridisk skyldighet eller ekonomisk möjlighet att överta pensionskostnaderna. Följaktligen fortsatte staten att stå för pensionskostnaderna i enlighet med kommissionens beslut om Poste Italiane (66). Pensionssubventionerna gav inte Tyskland någon ekonomisk fördel.
(248)
Medan UPS framhåller att en normal aktör själv måste bära sina pensionskostnader hävdar Tyskland att det i samband med de offentliganställdas pensionskostnader rör sig om merkostnader för sociala avgifter, som inte kan jämföras med de sociala avgifter som Deutsche Posts konkurrenter betalar för sina anställda. De sistnämnda betalar bara in arbetsgivarens andel till socialförsäkringssystemet och har inga nedärvda kostnader till följd av pensionsrättigheter.
(249)
Tyskland betonar att en överkompensationsberäkning måste göras, eftersom UPS och FFPI i sina synpunkter utgick från att kommissionen gjorde en sådan beräkning, för att bevisa att Deutsche Post skulle ha överkompenserats.
VI.4.2 Ersättning för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster
(250)
Med hänvisning till NERA-rapporten från 2006 hävdar Tyskland att kommissionen i samband med stödärende COMP/37.821 själv har utgått från att avkastningen på kapital - som i NERA-rapporten avsåg avkastning på kapital för DPWN:s brevdivision - inte räckte för att styrka överpriser enligt artikel 102 i EUF-fördraget.
(251)
Rent allmänt anser Tyskland att avkastningen på kapital inte är lämpligt för att beräkna om vinsten är för stor. Vid låg kapitalintensitet kan en hög avkastning på kapital kopplas till en liten avkastning på försäljning. Eftersom de flesta riskerna härrör från intäkter och kostnader är avkastning på försäljning ett lämpligt mått för att fastställa förekomsten av övervinster, framför allt för företag med låg kapitalintensitet. När avkastning på försäljning, som i NERA-rapporten, används som ett mått på vinsten visar det sig att Deutsche Post hade en högre avkastning på försäljning än Royal Mail, men en avsevärt lägre avkastning på försäljning än TNT. Avkastningen på försäljning för DPWN:s brevdivision ligger, enligt uppskattningen i NERA-rapporten, således långt under riktmärket för övervinst.
(252)
Tyskland anser därför att varken NERA-rapporten från 2006 eller den uppdaterade versionen av rapporten är av betydelse för undersökningen av huruvida det förekommit statligt stöd och att tillräckliga bevis för övervinster inte har lagts fram.
(253)
På UPS påstående att Deutsche Posts egen kostnadsredovisning inte är någon bra grund för en analys av intäkter och merkostnader i samband med samhällsomfattande tjänster invänder Tyskland att kostnadsredovisningen har kontrollerats och godkänts av såväl revisorer som tillsynsmyndigheten. Dessutom är den förenlig med bestämmelserna i direktiv 97/67/EG.
(254)
Vad gäller avräkningsavtalen mellan Deutsche Post och DPEED framhåller Tyskland att dessa avtal uppfyller villkoren i 2001 års kartellbeslut. Deutsche Post lämnar regelbundna rapporter till kommissionen om hur avtalen efterlevs. Än så länge har kommissionen inte haft några invändningar.
(255)
Tyskland invänder dessutom mot att de tillgångar som Tyskland 1995 överförde till Deutsche Post (t.ex. tillgångar i form av fastigheter och infrastruktur) har inkluderats i beräkningen av överkompensation. Tyskland har redan i sina synpunkter på 1999 års beslut att inleda förfarandet överlämnat relevant information om detta. Eftersom kommissionen varken gjorde några invändningar mot denna åtgärd i 2002 års negativa beslut eller nämnde åtgärden i 2007 års beslut att utvidga förfarandet kan överföringen av tillgångar inte omfattas av den aktuella undersökningen.
VI.4.3 Lönenivå
(256)
Tyskland håller med om att marknadsmässig lön bör användas som riktmärke för storleken på de sociala avgifter som Deutsche Post betalar. Ett sådant riktmärke strider emellertid mot 2011 års beslut att utvidga förfarandet eftersom kommissionen använder de offentliganställdas justerade bruttolön och inte den marknadsmässiga lönen för att beräkna de sociala avgifter som Deutsche Posts konkurrenter har betalat. Enligt professor Webers utlåtande motsvarar den marknadsmässiga lönen cirka […] % av de offentliganställdas bruttolön. Därför är det inte rimligt att använda de offentliganställdas justerade bruttolön som riktmärke för att beräkna nivån på de sociala avgifterna.
(257)
Enligt Tyskland stämmer inte BIEK:s antagande att Deutsche Post har använt avtalsmässiga löner inom transportsektorn som riktmärke för att beräkna vilken lön företaget ska betala jämfört med sina konkurrenter. Av professor Webers utlåtande framgår att Deutsche Post har beräknat den marknadsmässiga lönen på grundval av den faktiska lön som dess konkurrenter har betalat.
VII. STÖDRÄTTSLIG BEDÖMNING AV PENSIONSSUBVENTIONERNA
VII.1 Förekomst av stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget
(258)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget ”är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”. För att bedöma om en åtgärd utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget måste kommissionen pröva om följande villkor uppfylls: Stödet måste ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, det måste gynna vissa företag eller viss produktion, snedvrida konkurrensen och kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(259)
Pensionssubventionerna har införts med stöd av § 16 i PostPersG 1994 och finansieras ur statsbudgeten. Staten står med andra ord för subventionerna, och de betalas med statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Pensionssubventionerna är selektiva eftersom de betalas till pensionsfonden uteslutande för att befria Deutsche Post från kostnaderna för offentliganställdas pension, och därför endast gynnar Deutsche Post.
VII.1.1 Ekonomisk fördel tack vare pensionsreformen 1995
(260)
Med stöd av domen i Combusmålet anser Tyskland att pensionssubventionerna inte har medfört någon ekonomisk fördel eftersom subventionerna har befriat Deutsche Post från merkostnaderna för sociala avgifter.
(261)
För att fastställa om pensionssubventionerna utgjorde en selektiv ekonomisk fördel är det nödvändigt att pröva om subventionerna har gjort det möjligt för Deutsche Post att slippa undan kostnader som under normala förhållanden skulle ha belastat ett företag och således förhindrat marknadskrafterna från att verka fullt ut (67).
(262)
Kommissionen kan inte godta det argument som Tysklands anför med stöd av domen i Combusmålet. Kommissionen påpekar att domen i Combusmålet inte har bekräftats av domstolen. Flera av domstolens domar motsäger teorin att åtgärder som utjämnar en strukturell nackdel inte ska betraktas som statligt stöd. Enligt domstolens fasta rättspraxis ska förekomsten av stöd bedömas med hänsyn till statliga ingripandens verkningar och inte deras orsaker eller syfte (68). Enligt domstolens rättspraxis omfattas även sådana fördelar som staten ger och som på olika sätt minskar de kostnader som ett företag under normala förhållanden skulle ha haft av begreppet stöd (69). Enligt domstolen belastar kostnader hänförliga till löner till företagens anställda emellertid till sin natur företagens budget oberoende av frågan huruvida dessa kostnader följer av lagliga skyldigheter eller av kollektivavtal (70). I detta avseende har domstolen funnit att det faktum att syftet med statliga åtgärder är att kompensera merkostnader inte är tillräckligt för att på förhand utesluta att de utgör statligt stöd (71).
(263)
Enligt kommissionen är de kostnader som hänför sig till skyldigheter som ett företag har enligt arbetslagstiftning eller kollektivavtal med fackföreningar, t.ex. pensionskostnader, en del av de normala kostnader som ett företag ska finansiera med egna medel (72). Dessa kostnader ska betraktas som en del av företagets ekonomiska verksamhet (73). Det saknar i detta avseende betydelse om företaget står för pensionskostnaderna genom direkt finansiering av sina tidigare medarbetares pensioner (som är fallet för de offentliganställda vid Deutsche Post) eller genom att det betalar en avgift till en privat pensionsförsäkring för privatanställda, som i sin tur använder de inbetalda avgifterna för att finansiera samtliga privatanställdas pensioner. Det avgörande är snarare att företagen på ett eller annat sätt står för samtliga pensionskostnader.
(264)
Kommissionen konstaterar dessutom att Deutsche Bundespost sedan det bildades 1950 har haft formen av ett affärsdrivande verk. Ett affärsdrivande verk är inte en separat juridisk person. Det har dock sin egen budget och bokföring (§ 3 i PostVwG 1953 och § 48 i HGrG (74)). Enligt förvaltningsföreskrifterna för statliga institutioner måste budgeten omfatta personalkostnader, till vilka även hör kostnader för pensioner till pensionerade tidigare offentliganställda vid den statliga institutionen (§ 10 i HGrG). Deutsche Post har följaktligen sedan 1950 finansierat dessa kostnader med hjälp av sina intäkter. Enligt § 15 i PostVwG 1953 är det uttryckligen förbjudet att skjuta till medel ur statsbudgeten till Deutsche Post. Denna bestämmelse övertogs i § 37.1 i PostVerfG 1989.
(265)
I PostVerfG 1989 bekräftas denna skyldighet i avsnittet om personal- och socialfrågor. Enligt § 54.2 i PostVerfG 1989 var Deutsche Post skyldigt att finansiera alla kostnader, inklusive pensioner, för sina offentliganställda med egna medel.
(266)
Efter den andra postreformen 1995 kvarstod Deutsche Posts skyldighet att stå för kostnaderna för offentliganställdas rätt till ekonomisk ersättning enligt § 2.3 i PostPersRG 1994. Deutsche Post befriades dock delvis från skyldigheten att betala de offentliganställdas pensioner. Enligt § 16.1 i PostPersRG 1994 betalade Deutsche Post för åren 1995-1999 varje år ett engångsbelopp på 2,045 miljarder euro till pensionsfonden. Genom § 16.2 i PostPersRG 1994 ersattes det årliga engångsbeloppet från och med 2000 med ett belopp motsvarade 33 % av den totala lönekostnaden för de offentliganställda. I § 16.2 i PostPersRG 1994 föreskrivs dessutom att de kvarvarande pensionskostnaderna från och med 1995 övertas av staten. I bild 1 visas statens årliga utbetalningar varje år från 1995 och framåt, med början med 151 miljoner euro 1995.
(267)
Av detta följer att Tysklands argument att DPAG har haft högre pensionskostnader än sina privata konkurrenter saknar relevans för frågan huruvida pensionssubventionerna uppfyller stödvillkoren. Argumenten ska dock beaktas inom ramen för prövningen av huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden.
(268)
Tyskland har hävdat att vid prövningen av huruvida pensionssubventionerna har medfört en fördel för Deutsche Post ska det belopp som Deutsche Post har betalat till pensionsfonden jämföras med den andel av avgifterna en privat arbetsgivare betalar till en pensionsförsäkring, minus arbetstagarens andel. Detta argument rör huruvida åtgärden är förenlig med den inre marknaden, men för fullständighetens skull bör det emellertid påpekas att arbetsgivaren är skyldig att dra av arbetstagarens andel av de sociala avgifterna från arbetstagarens bruttolön och betala in denna till socialförsäkringssystemet. Av ännu större principiell betydelse är att när en medlemsstat låter medarbetare vid ett visst företag slippa en kostnad som dessa annars hade haft skapas en fördel för den berörda arbetsgivaren, eftersom en sådan åtgärd medför att skillnaden mellan brutto- och nettolön minskar. Arbetsgivaren kan på så sätt införa eller behålla en lägre bruttolön. Fördelar som avser arbetstagarnas andel av de sociala avgifterna innebär följaktligen samtidigt en fördel för arbetsgivaren.
(269)
Tyskland hävdar dessutom att det bara skulle ha dragit ekonomisk fördel av kompensationen för merkostnaderna för sociala avgifter om den kompensation som betalades ut till Deutsche Post hade varit högre än de totala merkostnader för sociala avgifter som Deutsche Post har haft för sina offentliganställda på det prisreglerade och icke prisreglerade området. Kommissionen påminner om att det faktum att en åtgärd utgör kompensation inte på förhand utesluter att den utgör statligt stöd och hänvisar i detta avseende till skäl 260 i detta beslut.
(270)
Tyskland vidhåller dessutom att staten egentligen var den som var skyldig att finansiera de offentliganställdas pensionsrättigheter. Eftersom 1995 års pensionsreform inte hade ändrat statens ansvar gentemot de offentliganställda medförde pensionssubventionerna inte någon ekonomisk fördel för Deutsche Post.
(271)
Det är ostridigt att det såväl före som efter 1995 i slutändan var staten som ansvarade för finansieringen av de offentliganställdas pensionsrättigheter, även om kommissionen noterar att det i § 3 i PostVwG 1953 och § 2 i PostVerfG 1989 entydigt slås fast att det endast är den särskilda investeringsfonden och inte staten som bär ansvaret för investeringsfondens åtaganden. Enligt den gällande postlagen och allmänna rättsföreskrifter ingick dock pensionsutbetalningarna fram till 1995 i budgeten för det affärsdrivande verket Deutsche Bundespost. Utbetalningarna skulle helt och hållet täckas med hjälp av investeringsfondens intäkter. För bedömningen av stödet är det inte avgörande vem som i slutändan bär ansvaret för finansieringen av de offentliganställdas pensionsrättigheter. Det avgörande är snarare vem som enligt gällande rättspraxis under normala förhållanden var skyldig att finansiera dessa rättigheter. Enligt PostVwG 1953, HGrG och PostVerfG 1989 låg denna skyldighet entydigt helt och hållet hos Deutsche Post.
(272)
Dessutom utgör pensionskostnader normala driftskostnader för ett företag, oavsett om det är ett offentligt eller privat företag och oavsett om det är en separat juridisk person eller inte. Såväl mellan medlemsstater som inom medlemsstaterna har det utvecklats många olika mekanismer för att finansiera pensioner. Ofta tillämpas olika system beroende på när den berörda personen har anställts. Följaktligen måste Deutsche Post på samma sätt som alla andra företag stå för pensionskostnaderna för sina anställda, inklusive sina offentliganställda. Att finansieringen av offentliganställdas pensioner skiljer sig från finansiering av privatanställdas pensioner påverkar inte Deutsche Posts skyldighet att föra upp finansieringen av sina pensionskostnader som normala driftskostnader. Att godta Tysklands argument skulle innebära att staten lät offentliga bolag slippa en viktig kostnadsfaktor som hör ihop med den normala driften av ett företag.
(273)
När Tyskland avslutningsvis hävdar att Deutsche Post aldrig har haft tillräckligt ned egna medel för att finansiera sina offentliganställdas pensionsrättigheter bortser Tyskland från att bedömningen av förekomsten av en ekonomisk fördel sker oberoende av ett företags ekonomiska förmåga.
(274)
Eftersom 1995 års pensionsreform delvis lät Deutsche Post slippa skyldigheten att finansiera sina offentliganställdas pensionsrättigheter har pensionssubventionerna inneburit en ekonomisk fördel för Deutsche Post.
VII.1.2 Snedvridning av konkurrensen och påverkan av handeln
(275)
Statligt stöd från en medlemsstat påverkar handeln inom unionen när det stärker ett företags ställning på den inre marknaden i förhållande till konkurrerande företag. Enligt fast rättspraxis (75) snedvrider en åtgärd konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna redan när stödmottagaren börjar konkurrera med andra företag på konkurrensutsatta marknader.
(276)
I Tyskland har marknaderna för paket, tidningar och tidskrifter alltid varit konkurrensutsatta. På dessa marknader konkurrerade POSTDIENST alltid med andra företag från andra medlemsstater (som t.ex. UPS, FedEx, TNT Express, GLS eller DPD). Mellan 1998 och 2007 förlorade DPAG gradvis sin ensamrätt på befordran av brev. När marknaden öppnades för konkurrens trädde nya företag in på marknaden. Därför påverkar stödet handeln mellan medlemsstaterna och syftar till att snedvrida konkurrensen.
(277)
Kommissionen konstaterar dessutom att Deutsche Post och dess holdingbolag DPWN från och med 1997 började förvärva pakettjänster på de europeiska och internationella marknaderna. År 1999 hade DPWN med årliga intäkter på 4,6 miljarder euro redan blivit marknadsledande på de europeiska marknaderna för paket- och expresstjänster. Genom förvärvet av DHL 1998 utvidgade DPWN sitt verksamhetsområde till Asien och Nordamerika. Genom ytterligare förvärv av logistikföretag (t.ex. Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) blev DPWN en av de största leverantörerna av luft- och sjötransporttjänster och globala logistiktjänster. Utöver detta har DPWN under tiden tagit sig in på postmarknader utanför Tyskland (t.ex. genom att ta över Unipost i Spanien och Williams Lee i Storbritannien). Under perioden 1998-2007 förvärvade DPWN företag till ett värde av totalt 21 miljarder euro (76).
(278)
Kommissionen anser därför att pensionssubventionerna utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
VII.2 Stödrättslig bedömning av befintligt stöd enligt artikel 108.1 i EUF-fördraget
(279)
Enligt Tyskland ska pensionssubventionerna, om de över huvud taget ska anses utgöra statligt stöd, betraktas som befintligt stöd enligt artikel 1 b i i förordning (EG) nr 659/1999. Tyskland hävdar att staten sedan ikraftträdandet av den relevanta bestämmelsen i den tyska grundlagen 1953 är huvudgäldenär och skyldig att finansiera de offentliganställdas pensionsrättigheter. Tyskland vidhåller sin uppfattning att inrättandet av pensionsfonden inte har ändrat denna skyldighet.
(280)
Enligt artikel 1 b i i förordning (EG) nr 659/1999 omfattar begreppet befintligt stöd allt stöd som fanns innan fördraget trädde i kraft i respektive medlemsstat, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före fördragets ikraftträdande och som fortfarande är tillämpliga efter det att fördraget har trätt i kraft.
(281)
Fram till 1995 ingick pensionsutbetalningarna enligt gällande postlagar och allmänna rättsföreskrifter i budgeten för det affärsdrivande verket Deutsche Bundespost och skulle helt täckas med hjälp av investeringsfondens intäkter (se skälen 262 och 263 i detta beslut för en utförligare bedömning av dessa bestämmelser). Före den andra pensionsreformen 1995 var Deutsche Post följaktligen skyldigt att finansiera sina offentliganställdas pensionsrättigheter och mottog inget stöd i syfte att befria Deutsche Post från pensionskostnaderna.
(282)
Bildandet av DPAG och inrättandet av pensionsfonden 1995 medförde en fullständig nyordning beträffande finansieringen av de offentliganställdas pensioner. Enligt den andra postreformen 1995 övertog Deutsche Post enligt § 2.3 i PostPersRG 1994 i princip skyldigheten att stå för kostnaderna för de offentliganställdas kapitalfordringar. Deutsche Post befriades dock delvis ifrån skyldigheten att stå för de offentliganställdas pensionskostnader. Enligt § 16.1 och 16.2 i PostPersRG 1994 var Deutsche Post inte längre skyldigt att finansiera de pensionskostnader som översteg engångsbeloppet (perioden 1995-1999) eller de fasta avgifterna (från 2000). Återstående underskott täcks sedan dess av pensionssubventionerna.
(283)
Eftersom pensionssubventionerna infördes 1995 utgör de följaktligen ett nytt stöd.
(284)
Beträffande Tysklands hänvisning till kommissionens förklaring i domen i målet T-266/02 påpekar kommissionen att tribunalen i punkt 54 i domen återger Tysklands ståndpunkt (och inte, som Tyskland har påstått, kommissionens ståndpunkt). Punkt 54 i domen visar att till och med Tyskland ansåg att pensionssubventionerna inte prövades i 2002 års negativa beslut. I punkt 61 i domen återges däremot kommissionens ståndpunkt:
”Kommissionen har genmält att … den ansåg att det endast var överföringarna från DB-Telekom som var relevanta med avseende på det angripna beslutet, …”
(285)
Domen stöder följaktligen inte Tysklands uppfattning att förklaringen från kommissionens ombud implicit har godkänt pensionssubventionerna. I alla händelser är det uppenbart att en sådan förklaring inte kan få en sådan verkan.
(286)
Dessutom har förstainstansrätten i domen i mål T-421/07 (77) konstaterat att 1999 års beslut att inleda förfarandet även omfattade pensionssubventionerna och att förfarandet vad gäller denna åtgärd inte avslutades genom 2002 års negativa beslut.
(287)
Eftersom kommissionen inte vid något tillfälle har fattat något beslut om att pensionssubventionerna inte utgör statligt stöd respektive utgör ett stöd som är förenligt med den inre marknaden anser kommissionen att pensionssubventionerna utgör en ny stödåtgärd.
VII.3 Stödrättslig bedömning av förenlighet med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget
(288)
Undantagsbestämmelserna i artikel 107.2 i EUF-fördraget och artikel 107.3 c i EUF-fördraget är uppenbart inte tillämpliga.
(289)
I 2007 års beslut att utvidga förfarandet konstaterade kommissionen att det var möjligt att pensionssubventionerna åtminstone till viss del kunde vara förenliga med den inre marknaden som kompensation för tillhandhållandet av offentliga tjänster enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget. I sitt svar på 2007 års beslut att utvidga förfarandet framhöll Tyskland att pensionssubventionerna, om de ansågs utgöra ett stöd, skulle prövas på grundval av artikel 107.3 c i EUF-fördraget och inte artikel 106.2 i EUF-fördraget. I 2011 års beslut att utvidga förfarandet beskrev kommissionen en metod för att pröva pensionssystemets förenlighet på grundval av artikel 107.3 c i EUF-fördraget, och Tyskland tog ställning till detta.
(290)
Enligt domstolens rättspraxis (78) är det upp till medlemsstaterna att anföra eventuella skäl till varför ett stöd är förenligt med den inre marknaden och styrka att så är fallet. Av nämnda dom följer således att kommissionen i det aktuella ärendet inte är skyldig att pröva huruvida pensionssubventionerna är förenliga med den inre marknaden på grundval av artikel 106.2 i EUF-fördraget eftersom medlemsstaten och mottagaren av subventionerna uttryckligen avvisar möjligheten att pröva förenligheten på denna grund.
(291)
Kommissionen kommer därför att pröva om pensionssubventionerna utgör ett stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget kan stöd för att utveckla vissa näringsverksamheter eller regioner anses vara förenligt med den inre marknaden, när det inte påverkar handeln i en negativ riktning som strider mot det gemensamma intresset.
(292)
Enligt rättspraxis kan kommissionen förklara ett stöd förenligt med den inre marknaden om det bidrar till att uppfylla ett mål av gemensamt intresse (79), är nödvändigt för att uppfylla detta mål (80) och inte påverkar handeln i en negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset (proportionalitet).
VII.3.1 Liberalisering av marknaden för posttjänster som mål av gemensamt intresse
(293)
Posttjänsterna bidrar till EU:s sociala, ekonomiska och territoriella sammanhållning. Den liberalisering av marknaden för posttjänster som inleddes på EU-nivå 1998 har lett till förbättrad kvalitet, ökad effektivitet och en mer användarinriktad service (81). Liberaliseringen har gjort det möjligt att skapa en inre marknad för posttjänster. Liberaliseringen bidrar således till de mål för inrättandet av den inre marknaden som anges i artikel 3.3 i EUF-fördraget.
(294)
Sedan Deutsche Post 1995 omvandlades till ett aktiebolag har det inte anställt några offentliganställda. Skyldigheterna beträffande sociala förmåner för offentliganställda går därför tillbaka till tidpunkten före liberaliseringen av postmarknaden. De kan jämföras med så kallade stranded costs (icke-återvinningsbara kostnader). Sådana kostnader grundas på förpliktelser som ingåtts innan liberaliseringen inleddes och som inte längre kan tillhandahållas under samma villkor på en konkurrensutsatt marknad, eftersom den etablerade operatören inte längre kan vältra över kostnaderna i fråga på användaren. Hade Deutsche Post inte åtminstone till viss del befriats från dessa ”nedärvda kostnader” hade det varit tvunget att lämna marknaden.
(295)
Kommissionen har medgett att den gradvisa övergången från en starkt begränsad konkurrenssituation till äkta konkurrens på unionsnivå måste ske under godtagbara ekonomiska villkor (82). Därför har den i en rad beslut godkänt att medlemsstater beviljat statligt stöd för att befria den etablerade operatören från en del av dess nedärvda kostnader på pensionsområdet (83).
VII.3.2 Pensionssubventionernas nödvändighet och proportionalitet
(296)
Kommissionen har i sin beslutspraxis framhållit att möjligheterna att befrias från pensionskostnaderna måste begränsas till den omfattning som krävs för att anpassa de etablerade operatörernas kostnader i form av sociala avgifter till konkurrenternas sociala avgifter (84).
(297)
I det aktuella ärendet medger kommissionen att Deutsche Post utan ett statligt ingripande, som befriade det från en del av sina pensionskostnader för sina offentliganställda, inte hade kunnat hävda sig gentemot sina konkurrenter. På grund av sina nedärvda sociala kostnader, vilka konkurrenterna saknar, skulle de ha trängts ut från de konkurrensutsatta delarna av marknaden för posttjänster.
(298)
I La Poste-beslutet har kommissionen för första gången bedömt huruvida ett stöd som syftar till att befria ett företag från pensionskostnader för offentliganställda som anställdes före liberaliseringen av marknaden är nödvändigt och proportionellt. I nämnda beslut har kommissionen prövat huruvida pensionskostnaderna gör att nivåerna på de obligatoriska sociala avgifterna utjämnas mellan de etablerade operatörerna och andra företag som är verksamma inom brev- och paketsektorn (85).
(299)
Kommissionen kommer att använda sig av samma strategi i föreliggande beslut. Prövningen kommer att ske i tre steg:
1.
Först fastställs hur stora sociala avgifter andra företag som är verksamma inom brev- och paketsektorn betalar.
2.
Därefter fastställs hur stora sociala avgifter Deutsche Post betalar för sina offentliganställda.
3.
Avslutningsvis prövas om ovannämnda avgiftsnivåer är lika höga.
VII.3.2.1 Nivån på de sociala avgifter som betalas av andra företag inom brev- och paketsektorn
(300)
Nivån på de sociala avgifterna avgörs av två faktorer: avgiftssatsen och den lön som avgifterna grundas på.
a) Beräkning av referenssatsen
(301)
De privata konkurrenterna måste finansiera såväl arbetsgivarandelen som arbetstagarandelen med hjälp av sina intäkter. Som framgår av bild 2 har nivån på den totala avgiften sedan 1995 legat på mellan 38 % och 42 % av en privatanställds bruttolön (bruttolön = nettolön + arbetstagarandel). Arbetsgivarnas och arbetstagarnas andel av de sociala avgifterna har legat på mellan 19 % och 21 % av bruttolönen (se bilagan för närmare uppgifter om de olika åren).
(302)
Till skillnad från de privatanställdas andel av de sociala avgifterna omfattar de offentliganställdas andel bara 30-50 % av hälso- och sjukvårdskostnaderna, men inga ytterligare avgifter för pensions-, hälso- och vårdkostnader. Deutsche Posts andel omfattar därför mer än de privata arbetsgivarnas andel och omfattar samtliga pensionskostnader plus resterande hälso- och vårdkostnader.
(303)
Vid beräkningen av en motsvarande referenssats för Deutsche Post är det därför nödvändigt att ta hänsyn till att avgiften för offentliganställda är lägre än avgiften för privatanställda.
(304)
Man kan utgå från att den avgift på 30-50 % som offentliganställda betalar för sina hälso- och vårdkostnader i sort sett har samma ekonomiska inverkan som de privatanställdas avgift till de obligatoriska sjuk- och vårdförsäkringarna (som 2006 t.ex. låg på 8,50 % av de privatanställdas lön).
(305)
Eftersom offentliganställda inte behöver betala några avgifter till obligatoriska pensions- och arbetslöshetsförsäkringar måste ett motsvarande belopp beräknas för Deutsche Post så att de sociala avgifterna har samma faktiska nivå som de obligatoriska sociala avgifter som ett privat företag måste finansiera med hjälp av sina intäkter.
(306)
Som framgår av nedanstående tabell måste referenssatsen för Deutsche Posts sociala avgifter (nedan kallad referenssatsen) därför omfatta de totala avgifterna (= arbetsgivar- + arbetstagarandel) till pensions- och arbetslöshetsförsäkringarna samt arbetsgivarandelen till sjuk- och vårdförsäkringarna.
Bild 7
Beräkning av referenssats för Deutsche Posts sociala avgifter
(307)
Som framgår av bild 8 låg referenssatsen under perioden 2003-2010 på mellan 30 % och 34,1 % av de privatanställdas bruttolön (86).
(308)
Tyskland har invänt att en referenssats som överstiger storleken på arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna skulle missgynna Deutsche Post i förhållande till dess konkurrenter, som bara behöver betala arbetsgivarandelen. Som följande förenklade exempel (baserat på 2006 års avgiftssats) visar skulle Deutsche Post emellertid ha fått en klar fördel jämfört med privata konkurrenter om referenssatsen bara skulle motsvara arbetsgivarandelen av de sociala avgifterna:
1.
Deutsche Post och en privat konkurrent betalar en offentliganställd respektive privatanställd samma nettolön på 79,5 euro.
2.
Arbetsgivar- och arbetstagarandelen av de sociala avgifterna uppgår till 20,5 % av den privatanställdes bruttolön. Lägger man ihop nettolönen på 79,5 euro och arbetstagarens andel på 20,5 euro får man en bruttolön på 100 euro. De totala sociala avgifterna uppgår således till 41 euro (= 41 % av den privatanställdes bruttolön).
3.
Tyskland anser att Deutsche Post endast borde betala arbetsgivarandelen av de sociala avgifterna plus de offentliganställdas bidrag till hälsovårdskostnaderna (som antas motsvara den privatanställdes avgift till sjuk- och vårdförsäkringarna på 7,5 euro).
4.
Tyskland beräknar arbetsgivarens andel grundat på den offentliganställdes upplupna lön på 87 euro (summan av nettolönen på 79,5 euro plus den offentliganställdes bidrag till hälsovårdskostnaderna på 7,5 euro). De sociala kostnaderna blir då summan av 17,8 euro (arbetsgivarandelen på 20,5 % av den offentliganställdes upplupna lön på 87 euro) plus den offentliganställdes bidrag till hälsovårdskostnaderna på 7,5 euro.
5.
Enligt Tysklands beräkningar skulle en offentliganställds sociala kostnader endast uppgå till 25,3 euro, jämfört med 41 euro för en privatanställd.
(309)
Även om Deutsche Post och de privata konkurrenterna betalar samma nettolön skulle Deutsche Post bara vara tvungen att betala sociala kostnader motsvarande 62 % av en privatanställds obligatoriska sociala avgifter om arbetstagens andel av de sociala avgifterna inkluderas i riktmärket.
(310)
Dessutom måste det konstateras att arbetsgivarandelen av de sociala avgifterna (sedan 1995 mellan 19 % och 21 %) även låg klart under den avgiftssats på 33 % av de offentliganställdas upplupna löner som fastställdes som referenssats för Deutsche Posts avgift till pensionsfonden i 1995 års pensionslag. Den tyska lagstiftaren ansåg således inte att Deutsche Post bara borde finansiera arbetsgivarandelen, utan ålade Deutsche Post att stå för en väsentligt större andel av pensionskostnaderna för sina offentliganställda och överta alla återstående sociala kostnader (t.ex. avgifter för de offentliganställdas hälsovårdskostnader). Därför avvisar kommissionen användningen av arbetsgivarandelen av de sociala avgifterna som referenssats.
(311)
Till skillnad från privatanställda är offentliganställda nämligen inte skyldiga att betala någon avgift till pensions- och arbetslöshetsförsäkringarna. För att garantera att såväl Deutsche Post som den privata konkurrenten, direkt eller indirekt, betalar lika stora avgifter måste dessa avgifter därför ingå i referenssatsen.
b) Beräkning av den lön som avgiften ska grundas på
(312)
Nivån på de sociala avgifter som Deutsche Post ska betala för sina offentliganställda bör anpassas till nivån på de obligatoriska sociala avgifter som de privata konkurrenterna ska betala. Därför är det viktigt att Deutsche Post inte bara är tvungen att betala en avgift som ligger på samma nivå som konkurrenternas avgift utan även att den lön som avgiften ska grundas på beräknas på samma sätt. Som framgår av ovanstående exempel leder en beräkning grundat på en arbetsgivarandel på 20,5 % av den offentliganställdes upplupna lön till ett belopp på 17,8 euro, medan den privata konkurrenten måste betala 20,5 euro (20,5 % av bruttolönen på 100 euro).
(313)
Därför måste man fastställa en bruttolön för offentliganställda (nedan kallad offentliganställdas bruttolön) som motsvarar den lönebas som de privatanställdas bruttolön grundas på. Det antas att offentliganställdas bidrag till hälsovårdskostnaderna motsvarar de privatanställdas avgift till sjuk- och vårdförsäkringarna. Den skillnad mellan bruttolönen och den upplupna lönen som återstår är därför lika med arbetstagarens andel av avgifterna till pensions- och arbetslöshetsförsäkringarna. Med hjälp av följande formel räknas den upplupna lönen om till en bruttolön som motsvarar de privatanställdas bruttolön:
Tabell 6
Beräkning av offentliganställdas bruttolön (grundat på 2006 års avgiftssats)
Offentliganställdas bruttolön =
(314)
Sett till 2006 års avgiftssatser ligger de offentliganställdas bruttolön 15 % högre än deras upplupna lön. Denna procentsats kvantifierar följaktligen det fel som uppstår om man i stället för bruttolönen använder den upplupna lönen som grund för beräkningen av Deutsche Posts sociala avgifter jämfört med de privata konkurrenternas obligatoriska sociala avgifter. Detta förtydligas i exemplet i skäl 308 i detta beslut eftersom arbetsgivarandelen på 20,5 euro, som helt korrekt grundas på bruttolönen, ligger 15 % högre än den arbetsgivarandel på 17,8 euro som en felaktig användning av de offentliganställdas upplupna lön som grund skulle resultera i.
(315)
Kommissionen anser därför att referenssatsen för Deutsche Posts sociala avgifter måste grundas på arbetsgivarens och arbetstagarens avgift till pensions- och arbetslöshetsförsäkringarna och arbetsgivarens avgift till sjuk- och vårdförsäkringarna. Referenssatsen ska tillämpas på de offentliganställdas bruttolön (som framgår av tabell 6).
VII.3.2.2 De sociala avgifter som Deutsche Post har betalat för sina offentliganställda
(316)
Enligt § 16.1 i PostPersRG 1994 var Deutsche Post under perioden 1995-1999 tvunget att betala en årlig avgift på 2,045 miljarder euro, dvs. totalt 10,225 miljarder euro, till pensionsfonden. Enligt § 16.2 i PostPersRG 1994 betalar Deutsche Post sedan 2000 en sats på 33 %. Denna sats tillämpas på de offentliganställdas upplupna löner.
(317)
Vid prövningen av huruvida stödet är proportionellt och nödvändigt måste man emellertid ta hänsyn till att Deutsche Post ur ett rent ekonomiskt perspektiv inte var tvunget att betala hela beloppet på 2,045 miljarder euro, vilket motsvarar 33 % av den upplupna lönen, till pensionsfonden. Kommissionen anser att man i detta avseende måste skilja mellan perioden 1995-2002 och perioden från 2003 och framåt.
a) Deutsche Posts avgift under perioden 1995-2002
(318)
Tyskland hävdar att Deutsche Post, särskilt med tanke på att företaget under perioden 1995-1999 varje år betalade ett engångsbelopp på 2,045 miljarder euro till pensionsfonden, har betalat sociala avgifter som överstiger de obligatoriska sociala avgifter som konkurrenterna var tvungna att betala. Fram till 1999, men även under hela undersökningsperioden, har Deutsche Post därför betalat lika höga om inte högre avgifter än de privata företagen. Därför går det inte att fastställa att Deutsche Post tack vare pensionssubventionerna har fått en fördelaktigare position än sina konkurrenter. Kommissionen är tvungen att avvisa detta argument eftersom det inte tar hänsyn till de relevanta bestämmelser om täckning av kostnader för icke prisreglerade tjänster som de tyska myndigheterna omfattas av.
(319)
I föreliggande beslut slår kommissionen fast att Deutsche Post har haft en fördelaktigare position än sina konkurrenter på de icke prisreglerade marknaderna, eftersom en del av de sociala kostnaderna för offentliganställda verksamma inom dessa tjänster inte betalas av tjänsterna själva. I stället förs denna del av de sociala kostnaderna över till de prisreglerade tjänsterna, vars intäkter hölls på en tillräckligt hög nivå för att intäkterna även skulle kunna finansiera andra kostnader än bara de upplupna kostnaderna för de prisreglerade tjänsterna.
(320)
Deutsche Posts internrevisioner har nämligen visat att Deutsche Post sedan 1995 endast har låtit de icke prisreglerade tjänsterna omfattas av sociala avgifter upp till en nivå som grundas på den föreskrivna avgiftssatsen. I 2002 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning och efterföljande intäkts- och kostnadsredovisningar bekräftas denna praxis. Därför har de icke prisreglerade tjänsterna både före och efter 1999 haft en ekonomisk fördel genom att de uppenbart varit befriade från upplupna kostnader.
(321)
Tysklands argument att Deutsche Post hade en komparativ nackdel på de prisreglerade marknaderna, eftersom det genom betalningen av engångsbelopp under perioden 1995-1999 har varit tvunget att betala högre sociala kostnader, stämmer inte med verkligheten. För det första hade Tyskland för det mesta precis som tidigare ensamrätt på sina reglerade tjänster. För det andra, och ännu viktigare, sattes priset på de tjänster som omfattas av ensamrätten tillräckligt högt för att kostnaderna skulle kunna vältras över på de användare som var beroende av tjänsterna.
(322)
För perioden fram till 1995 grundades avgiftssystemet på posttjänstförordningen (87) av den 24 juni 1991, enligt vilken avgifterna för monopolet måste vara balanserade. Enligt förvaltningspraxis innefattade detta pensionskostnaderna. Under perioden 1995-1997 grundades avgiftssystemet på lagen om reglering av telekommunikationer och postväsendet av den 14 september 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). Enligt § 4, i kombination med § 2 och § 7, i nämnda lag fick intäkterna från det prisreglerade området inte bara användas för att täcka de kostnader som uppkommit inom ramen för de prisreglerade tjänsterna, inklusive avgifter till pensionsfonden, utan även för att finansiera kostnader för icke prisreglerade tjänster.
(323)
Som framgår av Deutsche Posts årsredovisningar behölls de reglerade priserna vid 1995 års pensionsreform på samma nivå som tidigare, när Deutsche Post fortfarande var tvungen att stå för samtliga pensionskostnader. Medan pensionskostnaderna senare (för perioden 1995-1999) antingen begränsades till engångsbeloppets storlek eller (från 2000) fastställdes till 33 % av den totala lönekostnaden för de offentliganställda, vilken minskade år från år, sänktes de reglerade priserna inte i motsvarande grad så att de enbart täckte sociala avgifter motsvarande de obligatoriska sociala avgifter som konkurrenterna betalar. Eftersom de fastställda avgifterna till pensionsfonden fram till 1999 (2,045 miljarder euro om året) ungefär motsvarade pensionskostnaderna 1994 ändrades Deutsche Posts ekonomiska situation inte i fråga om täckningen av pensionskostnader från de prisreglerade tjänsterna. Både storleken på Deutsche Posts intäkter och dess avgift till pensionsfonden förblev balanserad.
(324)
I PostG 1997 framgår det tydligt att de reglerade priserna inte bara ska täcka kostnaderna för att ”effektivt” tillhandahålla tjänsterna utan även andra kostnader som t.ex. offentliganställdas sociala kostnader. I PostG 1997 anges därför uttryckligen att intäkterna från det prisreglerade området ska fastställas på ett sådant sätt att täckningen av samtliga engångsbelopp garanterades. Eftersom den tyska lagstiftaren verkade vara av uppfattningen att den dåvarande nivån på de reglerade priserna uppfyllde villkoren i PostG 1997 beslutades att priset fram till 1999 skulle behållas på 1997 års nivå. Den dåvarande ministern för ekonomi och teknik beslutade följaktligen den 27 mars 2000 att de priser som hade godkänts den 1 september 1997 skulle fortsätta att gälla fram till den 31 december 2002.
(325)
De reglerade priserna behölls därför på sin historiskt höga nivå och sänktes inte till en nivå som skulle ha medfört en nackdel för Deutsch Post i förhållande till andra företag.
(326)
Efter 2000 hade Deutsche Post en ännu fördelaktigare position på marknaden än sina konkurrenter eftersom avgifterna till pensionsfonden sänktes till 33 % av offentliganställdas upplupna löner. Denna nivå innebar att kostnaderna i absoluta tal minskade med 2,045 miljarder euro till 735 miljoner euro (och ännu mer de följande åren eftersom antalet offentliganställda sjönk och denna utveckling endast delvis uppvägdes av högre löner). Eftersom de reglerade priserna behölls på sin historiskt höga nivå gjorde Deutsche Post sedan 2000 stora vinster på de prisreglerade tjänsterna.
(327)
Vid prövningen av Deutsche Posts lönsamhet på området för prisreglerade tjänster under hela perioden 1995-2002 anges i WIK-rapporten att Deutsche Post t.ex. fram till 1999 trots att det hade varit tvunget att betala ett engångsbelopp till pensionsfonden inte hade gjort några förluster på de prisreglerade tjänsterna. Sedan 2000 visar WIK-rapporten till och med ett tydligt positivt resultat.
(328)
Därför måste kommissionen tillbakavisa Tysklands påstående att Deutsche Post missgynnades i förhållande till konkurrenterna i fråga om täckningen av sociala avgifter på området för prisreglerade tjänster och att Tysklands påstående att de pensionssubventioner som betalades ut före 2002 var nödvändiga och proportionella.
(329)
Trots ovanstående måste kommissionen erkänna att den inte har tillgång till tillräckligt bevismaterial för att fastställa den exakta nivån på de sociala avgifter som Deutsche Post betalade under perioden 1995-2002. Kommissionen anser att en sådan kvantifiering inte kan grundas på ett i efterhand gjort fastställande av att en viss andel av de sociala kostnaderna för de icke prisreglerade tjänsterna finansierades av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna, och att Deutsche Post totalt sett inte har missgynnats inom ramen för pensionssystemet eftersom intäkterna från det prisreglerade området i praktiken var tillräckligt höga för att täcka avgifterna till pensionsfonden, inklusive de nedärvda kostnaderna. Det går inte heller att ange en metod med hjälp av vilken medlemsstaten kan beräkna nivån på avgifterna under denna period. Kommissionen konstaterar efter prövningen av den rättsliga grund för reglerade priser som gällde under perioden 1995-2002 att det av lagbestämmelserna inte entydigt framgår hur de ansvariga myndigheterna på förhand fastställde de reglerade prisernas sammansättning. Framför allt går det i det här fallet inte att med säkerhet visa att de ansvariga myndigheterna, när de fastställde de reglerade priserna på en nivå som täckte de nedärvda kostnaderna, i sina beslut tydligt öronmärkte en del av de reglerade priserna för att just täcka de påstådda merkostnaderna för de icke prisreglerade tjänsterna.
(330)
Till skillnad från 2002, 2007 och 2011 års pristaksbeslut, där dessa merkostnader uttryckligen bekräftades och godkändes av posttillsynsmyndigheten, kan denna tidigare faktiska täckning bero på överväganden som de myndigheter som ansvarade för fastställandet av priserna har gjort beträffande utvecklingen av andra kostnadskomponenter eller utvecklingen av andra företagsvariabler. Att kostnaderna tidigare täcktes räcker alltså inte för att exakt och med säkerhet fastslå i vilken grad de ansvariga myndigheterna har höjt de reglerade priserna för att täcka påstådda merkostnader för de icke prisreglerade tjänsterna.
(331)
För perioden efter den 1 januari 2003 framgår däremot av 2002, 2007 och 2011 års pristaksbeslut tydligt hur posttillsynsmyndigheten har fastställt de reglerade prisernas sammansättning. De reglerade priserna fastställdes utan tvekan högre för att kostnaderna för de icke prisreglerade tjänsterna skulle kunna täckas med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna.
b) Deutsche Posts avgift sedan 2003
(332)
Enligt PostG 1997 kan Deutsche Post kräva att tillsynsmyndigheten, när denna fastställer hur höga intäkterna från ensamrätten och de prisreglerade tjänsterna får vara, i de kostnader som kan vältras över på användaren bland annat inkluderar ”merkostnader för sociala avgifter” och kostnaderna för ett effektivt tillhandahållande av den samhällsomfattande tjänsten. Posttillsynsmyndigheten använde denna metod första gången i 2002 års pristaksbeslut. Även i 2007 års och 2011 års pristaksbeslut godkände posttillsynsmyndigheten kostnader hänförliga till merkostnaderna för sociala avgifter. Det faktum att endast en del av de prisreglerade tjänsterna är föremål för en priskontroll i efterhand ändrar inte kommissionens bedömning. Deutsche Post hade precis som tidigare rätt att vältra över alla sina nedärvda kostnader genom att utnyttja sin dominerande ställning. I detta avseende spelar det ingen roll om tillsynsmyndigheten utövar sin kontroll i förväg eller i efterhand.
(333)
Posttillsynsmyndigheten har konsekvent beviljat Tysklands ansökningar om att merkostnad # 2 (de upplupna sociala kostnader som överstiger den föreskrivna avgiftssatsen) ska refinansieras via intäkterna från det prisreglerade området. Vid beräkningen av merkostnaderna för sociala avgifter (merkostnad # 2) för 2001 jämfördes därför Deutsche Posts upplupna sociala avgifter för sina offentliganställda på [40-45 %] av de upplupna lönerna (88) med den föreskrivna referenssatsen. Referenssatsen består av arbetsgivarens andel av avgifterna för socialförsäkring, olycksfallsförsäkring och tilläggspensionsförsäkring, som tillsammans utgör [20-25 %] av de upplupna lönerna.
(334)
Skillnaden mellan de båda procentsatserna [15-20 %] av den offentliganställdes upplupna lön inkluderades i merkostnad # 2 och täcktes av intäkterna från det prisreglerade området (se tabell 2).
(335)
Från ett ekonomiskt perspektiv betalar Tyskland därför inte en avgift på 33 % av de upplupna lönerna i sociala avgifter utan endast en avgift på [20-25 %]. Sedan 2003 har den resterande delen vältrats över på de användare som är beroende av tjänsten. Dessa tvingas således betala priser som har fastställts för att täcka Deutsche Posts sociala kostnader för en tjänst som Deutsche Post fram till 2007 hade ensamrätt på, respektive för de samhällsomfattande tjänster där Deutsche Post har en dominerande ställning.
(336)
För att kunna jämföra den avgiftssats som tillämpas på de upplupna lönerna med nivån på en konkurrents sociala avgifter måste en offentliganställds upplupna lön därför omvandlas till en bruttolön.
(337)
Den upplupna lönen uppgår till [85-90 %] av den offentliganställdes bruttolön (89). Därför motsvarar [20-25 %] av de upplupna lönerna [17,5-22,5 %] av den offentliganställdes bruttolön.
(338)
Till följd av att Deutsche Posts avgift till pensionsfonden har begränsats till 33 %, och posttillsynsmyndighetens godkännande av merkostnad # 2, betalar Deutsche Post därför sociala avgifter på [17,5-22,5 %] av en offentliganställds bruttolön.
VII.3.2.3 Jämförelse
a) Perioden 1995-2002
(339)
Under perioden 1995-2002 ledde intäkterna från Deutsche Posts priser på det monopoliserade området till att Deutsche Posts faktiska sociala kostnader kraftigt minskade. Eftersom priserna inte öronmärktes just för detta ändamål kan kommissionen dock endast slå fast att nivån på Tysklands avgift låg under referenssatsen. Kommissionen kan varken beräkna den exakta skillnaden mellan dessa båda nivåer eller ange en metod med hjälp av vilken medlemsstaten skulle kunna göra detta.
b) Perioden efter 2003
(340)
Beträffande jämförelsen av den föreskrivna avgiftssatsen med referenssatsen kan det konstateras att den föreskrivna avgiftssatsen grundas på de offentliganställdas upplupna löner, som är en för låg lönebas jämfört med de privatanställdas bruttolön. Den föreskrivna avgiftssatsen måste därför räknas om till en procentandel av den offentliganställdes bruttolön.
(341)
Av jämförelsen för 2006 framgår att de icke prisreglerade tjänsterna har stått för faktiska sociala avgifter motsvarande [17,5-22,5] % av de offentliganställdas bruttolöner (respektive [20-25] % av de offentliganställdas upplupna löner) - jämfört med referenssatsen på 33,5 %. När det gäller nivån på de sociala avgifterna gynnades Deutsche Post 2006 därför av en komparativ fördel på [10-15] % av de offentliganställdas bruttolöner.
Tabell 7
Jämförelse mellan den föreskrivna avgiftssatsen och referenssatsen för Deutsche Posts sociala avgifter 2006
Avgiftssats för obligatoriska sociala avgifter
Föreskriven avgiftssats
Referenssats för Deutsche Posts sociala avgifter
som procentandel av
den privatanställdes bruttolön
den offentliganställdes bruttolön
den offentliganställdes bruttolön
Arbetsgivarandel
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Sjukförsäkring
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Vårdförsäkring
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Arbetslöshetsförsäkring
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Pensionsförsäkring
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Arbetstagarandel
20,50 %
Sjukförsäkring
6,65 %
Vårdförsäkring
0,85 %
Arbetslöshetsförsäkring
3,25 %
3,25 %
Pensionsförsäkring
9,75 %
9,75 %
Tilläggspensionsförsäkring
[0-5 %]
Olycksfallsförsäkring
[0-5 %]
Avgiftssats
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
Enligt tabell 7 är referenssatsen för Deutsche Post 33,5 % av en tjänstemans bruttolön, vilket ligger [10-15] procentenheter över Deutsche Posts faktiska avgifter.
(343)
Skillnaden på [10-15] procentenheter för 2006 ligger över den nominella skillnaden på [8-13] % mellan referenssatsen på 33,5 % och den föreskrivna avgiftssatsen på [20-25] %. Skillnaden omfattar en extrabetalning på [2-3] procentenheter som tar hänsyn till att den nominella föreskrivna avgiftssatsen på [20-25] % felaktigt har grundats på de offentliganställdas upplupna lön och inte på deras bruttolön, som motsvarar de privatanställdas bruttolön.
VII.3.2.4 Preliminära slutsatser beträffande nödvändighet och proportionalitet
(344)
Pensionssubventionerna, som täcker den finansiering av pensionsfonden som överstiger de sociala avgifterna på 33 % av de upplupna lönerna för Deutsche Posts offentliganställda, är av följande skäl varken nödvändiga eller proportionella:
1.
Mellan 1995 och 2002 låg Deutsche Posts faktiska kostnader under riktmärket. Den exakta skillnaden går dock inte att fastställa.
2.
Sedan 2003 stod Deutsche Post i genomsnitt för kostnader på ca [17,5-22,5 %] av sina offentliganställdas bruttolön, medan det genomsnittliga riktmärket låg på 32 % av de offentliganställdas bruttolön. De resterande kostnaderna stod användarna för eftersom de intäkter som godkändes genom pristaksregleringen inkluderar merkostnaderna för sociala avgifter, som täcker resterande [10-15] % av de offentliganställdas bruttolön.
(345)
Det finns två förklaringar till att satserna skiljer sig åt.
1.
De obligatoriska sociala avgifter som betalas av företag inom brev- och paketbranschen ligger på 41 % av bruttolönen. För att kunna göra en jämförelse med de sociala avgifter som Deutsche Post betalar för sina offentliganställda krävs en justering som tar hänsyn till att offentliganställda själva står för 30-50 % av sina hälsovårdskostnader. Den andel som offentliganställda själva står för kan likställas med arbetstagarandelen till sjuk- och vårdförsäkringen på 7,5 % av bruttolönen.
2.
Deutsche Posts avgift beräknas utifrån de offentliganställdas upplupna lön, inte deras bruttolön. Riktmärket för Deutsche Posts offentliganställda låg därför på 33,5 % av bruttolönen. Den avlastning som överstiger denna nivå är i princip varken nödvändig eller proportionell.
(346)
För perioden 1995-2002 går det inte att exakt fastställa hur stor del av avlastningen som översteg vad som kan betraktas som nödvändigt och proportionellt. Från 2003 uppgick denna andel till [10-15] % av bruttolönen.
VII.3.2.5 Det speciella konkurrens- och regelområdets inverkan på kriterierna för nödvändighet och proportionalitet
(347)
Vid bedömningen av huruvida pensionssubventionerna är nödvändiga och proportionella måste man dock ta hänsyn till att det handlar om ett väldigt speciellt konkurrens- och regelområde.
(348)
Som framgår av avsnitt II.2.1 hade Deutsche Post fram till den 31 december 2007 ensamrätt på befordran av vissa brevförsändelser. Fram till och med detta datum hade företaget enligt § 52 i PostG 1997 anförtrotts uppgiften att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i enlighet med kapitel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG (90) och § 11 i PostG 1997. Sedan den 1 januari 2008 tillhandahåller Deutsche Post samhällsomfattande tjänster på frivillig basis.
(349)
Så länge som Deutsche Post hade ensamrätt på visa brevtjänster kunde dess konkurrenter inte erbjuda sina tjänster på denna del av postmarknaden. Det faktum att posttillsynsmyndigheterna tillät Deutsche Post att med hjälp av högre priser på de prisreglerade tjänsterna finansiera de upplupna kostnaderna för de av dess offentliganställda som tillhandahöll de tjänster som omfattades av ensamrätten, och detta till en nivå som översteg de sociala avgifter som konkurrenterna betalade, borde inte ha påverkat handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(350)
Skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster grundas på att en postoperatör på en konkurrensutsatt marknad inte alls, eller enbart till skyhöga priser, skulle tillhandahålla vissa tjänster på landsbygden eller i avlägsna områden. Därför måste enligt artikel 4 i direktiv 97/67/EG varje medlemsstat säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare.
(351)
Därför åläggs alla postoperatörer som har en dominerande ställning på en marknad som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster en särskild skyldighet enligt den tyska lagstiftningen. Enligt § 2 i PDLV (91) måste sådana leverantörer av posttjänster ge alla användare tillgång till dessa tjänster på samma villkor. Hittills har endast Deutsche Post haft en sådan dominerande ställning på marknaden och omfattats av denna skyldighet.
(352)
Sedan Deutsche Post privatiserades har företaget inte mottagit något statligt stöd som ersättning för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Genom intäkterna från de prisreglerade tjänsterna, ett område på vilket det hade en dominerande ställning på marknaden, kompenserades Deutsche Post dock för de kostnader som uppkom till följd av garanterandet av samhällsomfattande tjänster. Enligt kommissionen måste detta beaktas vid bedömningen av huruvida pensionssubventionerna är nödvändiga och proportionerliga.
(353)
Kommissionens slutsats är därför att när det gäller de sociala kostnader för Deutsche Posts offentliganställda som har uppkommit till följd av tillhandahållandet av prisreglerade tjänster, som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattade tjänster och där Deutsche Post har en dominerande ställning på marknaden, innebär posttillsynsmyndighetens godkännande av att dessa kostnader helt och hållet finansieras med hjälp av högre reglerade priser - även när kostnaderna överstiger den nivå som konkurrenterna i regel betalar - inte att handeln påverkas i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Slutsatsen grundas på det speciella konkurrens- och regelområde som dessa tjänster tillhandahålls på och kan följaktligen inte överföras på andra områden.
VII.3.3 Slutsatser
(354)
För de av sina offentliganställda som inte var verksamma på det prisreglerade området betalade Deutsche Post från och med 2003 således sociala avgifter som låg 11-14 procentenheter under de avgifter som konkurrenterna betalade.
Bild 8
Komparativ fördel i fråga om avgiftssatsen för betalning av sociala avgifter jämfört med icke prisreglerade tjänster (avgiftssatser som procentandel av offentliganställdas bruttolön)
(…)
(355)
De lägre sociala avgifterna är varken nödvändiga eller proportionella för att uppfylla målet om en gradvis liberalisering av posttjänstmarknaden. På de berörda marknaderna är Deutsche Post utsatt för hård konkurrens från andra företag. Kommissionen anser därför att de lägre sociala avgifterna påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset och därför inte kan förklaras förenliga med den inre marknaden.
(356)
Den del av pensionssubventionerna som inte är förenliga med den inre marknaden efter den 1 januari 2003 beräknas enligt nedanstående formel som skillnaden mellan referenssatsen och den föreskrivna avgiftssatsen multiplicerat med summan av bruttolönen för de offentliganställda som är verksamma inom de icke prisreglerade tjänsterna.
Tabell 8
Formel för att fastställa det stöd som inte är förenligt med den inre marknaden efter den 1 januari 2003
Stöd som inte är förenligt med den inre marknaden =
=
(referenssats - föreskriven avgiftssats)
×
summa av bruttolönen för offentliganställda inom icke prisreglerade tjänster
(357)
Av uppgifter som finns tillhands framgår att den komparativa fördelen under perioden 2003-2010 uppgick till [500-1 000] miljoner euro (se bilagan). Det årliga belopp som inte är förenligt med den inre marknaden sjönk under denna period från […] miljoner euro (2003) till […] miljoner euro (2010) på grund av att antalet offentliganställda minskade.
VII.3.4 Motargument mot Tysklands påståenden
(358)
I 2011 års beslut att utvidga förfarandet uppgav kommissionen att man hyste tvivel beträffande pensionssubventionernas nödvändighet och proportionaliteten eftersom de icke prisreglerade tjänsterna gynnades av sociala avgifter som låg 11-14 procentenheter under de avgifter som de privata konkurrenterna var tvungna att betala. I 2011 års beslut att utvidga förfarandet uppgavs att den årliga komparativa fördelen uppgick till 100-200 miljoner euro.
(359)
I sina synpunkter på 2011 års beslut att utvidga förfarandet anförde Tyskland följande två huvudinvändningar:
1.
Tyskland vidhöll att referenssatsen bara kunde grundas på arbetsgivarandelen av de sociala avgifterna, eftersom privata företag inte enligt lag var skyldiga att betala arbetstagarandelen. Referenssatsen borde dessutom ta hänsyn till att Deutsche Posts lönenivå alltid har legat över den ”konkurrensmässiga” nivån.
2.
Tyskland påstod att kommissionen inte har lyckats visa att intäkterna från de prisreglerade samhällsomfattande tjänsterna var tillräckliga för att finansiera de påstådda merkostnaderna till följd av merkostnaderna för sociala avgifter.
VII.3.4.1 Kommissionen har gjort rätt som har inkluderat arbetstagarandelen av avgifterna i referenssatsen och avstått från att justera lönenivån till en ”konkurrensmässig lön”.
(360)
Tyskland hävdar att en referenssats som överstiger arbetsgivarandelen av de sociala avgifterna missgynnar Deutsche Post i förhållande till konkurrenterna, som enbart behöver betala arbetsgivarandelen.
(361)
När det gäller detta första argument vidhåller kommissionen att offentliganställda till skillnad från privatanställda inte är skyldiga att betala avgifter till pensions- och arbetslöshetsförsäkringarna. För att garantera att Deutsche Post och privata konkurrenter betalar samma direkta respektive indirekta avgifter måste sådana avgifter därför inkluderas i referenssatsen.
(362)
Tyskland vidhåller dessutom att referenssatsen varken tillämpas på de offentliganställdas bruttolön eller deras upplupna lön, utan enbart på de ”konkurrensmässiga” lönerna. I 2002, 2007 och 2011 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning anser Deutsche Post att den ”konkurrensmässiga” lönen skulle ha grundats på den kollektivavtalsbaserade lönen eller 2003 års kollektivavtal för postsektorn.
(363)
I 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning fastställs 2007 års minimilön, som fortfarande låg under den kollektivavtalsbaserade lönen, som ”konkurrensmässig” lön.
(364)
Enligt Tyskland måste beräkningen grundas på sådana ”konkurrensmässiga” löner för att Deutsche Posts sociala utgifter ska ligga på samma nivå som konkurrenternas.
(365)
Kommissionen kan inte godta detta argument, eftersom stödet måste begränsas till minsta möjliga för att garantera att den successiva övergången från en starkt begränsad konkurrenssituation till verklig konkurrens på unionsnivå sker under förutsägbara ekonomiska villkor.
(366)
Därför skulle det vara oproportionerligt att höja stödet så mycket att Deutsche Post sedan 1995 endast skulle ha varit tvunget att finansiera sociala utgifter på grundval av ”konkurrensmässiga” löner, som inte speglar de tidigare villkoren på marknaden. I affärsvärlden är det normalt att de löner som etablerade företag och nya företag på marknaden ger sina anställda vid olika tidpunkter skiljer sig åt.
(367)
Även i stödärendet France Telecom (92) har kommissionen tillbakavisat Frankrikes argument att nivån på de sociala avgifterna även måste ta hänsyn till att offentliganställda får högre lön än konkurrenters personal. Kommissionen framhöll i detta avseende att när marknaden öppnas för konkurrens förfogar den etablerade operatören över kvalificerade och kompetenta medarbetare, utan vilka den inte hade kunnat hävda sin ställning på marknaden. I alla händelser hade det varit konstigt om man enbart hade tagit upp nackdelarna för det etablerade postföretaget och bortsett från de stora fördelarna, t.ex. i fråga om marknadsandel, igenkänning och kundbas.
(368)
Dessutom kan det med hjälp av Deutsche Posts beräkningar inte trovärdigt slås fast att Deutsche Post utan skyldigheten att ha offentliganställd personal hade nått de beräknade lönebesparingarna. Även om de offentliganställda 1995 i praktiken hade övergått till att vara vanligt anställda fastställs det varken hur många offentliganställda som 1995 ersattes av privatanställda eller i vilket lönesteg detta skedde. Enbart det stora antal offentliganställda som arbetade vid Deutsche Post 1995 (93) gör det osannolikt att det från och med 1995 var rättsligt och ekonomiskt möjligt att ersätta samtliga offentliganställda med en lika produktiv privatanställd personal med lägre löner.
(369)
Kommissionen avvisar därför Tysklands båda invändningar beträffande referenssatsen och lönerna.
VII.3.4.2 Tysklands påstående att intäkterna från de prisreglerade tjänsterna inte räckte för att finansiera de påstådda merkostnaderna
(370)
Tyskland hävdar att kommissionen endast bedömde nivån på de sociala avgifterna för de icke prisreglerade tjänsterna och inte prövade om vinsten från de reglerade samhällsomfattande tjänsterna räckte för att finansiera de påstådda merkostnaderna.
(371)
Tyskland använder sig av två typer av argument. För det första hävdar Tyskland att kommissionen inte har bevisat att den tyska tillsynsmyndigheten faktiskt godkände Deutsche Posts påstådda merkostnader. För det andra hävdar Tyskland att även om tillsynsmyndigheten skulle ha godkänt dessa merkostnader skulle vinsten från de prisreglerade samhällsomfattande tjänsterna inte ha varit tillräckligt hög för att kunna finansiera dessa merkostnader. Tyskland överlämnade två expertundersökningar i form av professor Webers expertutlåtande och CTcons konsultrapport för att visa att intäkterna från de prisreglerade tjänsterna inte räckte för att täcka de påstådda merkostnaderna för sociala avgifter och att Deutsche Post följaktligen hade underkompenserats för merkostnaderna för sociala avgifter.
a) 2002, 2007 och 2011 års pristaksbeslut grundas på den föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning som Deutsche Post har lagt fram och godkänner alla påstådda merkostnader
(372)
Av handlingarna i ärendet är det belagt att posttillsynsmyndigheten sedan 2002 års pristaksbeslut har godkänt Deutsche Posts påstådda merkostnader och fastställt de reglerade priserna för att täcka dessa merkostnader. I 2007 och 2011 års pristaksbeslut bekräftas dessutom att posttillsynsmyndigheten beviljade Deutsche Posts begäran om att de merkostnader som inte avsåg merkostnader för sociala kostnader skulle finansieras med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna.
b) Professor Webers expertutlåtande stöder inte argumentet att intäkterna från de prisreglerade samhällsomfattande tjänsterna inte räckte för att täcka Deutsche Posts påstådda merkostnader
(373)
Professor Webers expertutlåtande avser perioden 1995-2010, och i utlåtandet vidhålls att Deutsche Post inte bara har gynnats av pensionssubventioner utan även av att merkostnad # 2 helt och hållet täcks av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna (se avsnitt VI.1.4.2 a för en utförlig beskrivning av utlåtandet).
(374)
För att bedöma utlåtandet är det lämpligt att först påminna om bestämmelserna i § 20.2 i PostG 1997 om fastställande av priser. Enligt dessa bestämmelser ska priserna fastställas på en nivå som gör att de täcker de faktiska kostnaderna för tillhandahållandet av posttjänster i hela Tyskland och kostnaderna för övertagandet av de anställdas socialförsäkringskostnader, som är nedärvda kostnader för efterföljaren till Deutsche Bundespost.
Tabell 9
Fastställande av priser enligt § 20.2 i PostG 1997
Pristak för de reglerade tjänsterna =
=
kostnaden för ett effektivt tillhandahållande av reglerade tjänster + merkostnader
=
totalkostnad för de prisreglerade tjänsterna + merkostnader från de icke prisreglerade tjänsterna
(375)
Posttillsynsmyndigheten måste fastställa de reglerade priserna på en nivå som gör att intäkterna täcker kostnaden för ett ”effektivt tillhandahållande” av prisreglerade tjänster och de godkända merkostnaderna. Detta innebär med andra ord att de reglerade priserna inte bara helt och hållet ska täcka totalkostnaden för de prisreglerade tjänsterna, och detta oberoende av om dessa klassificeras som ”merkostnad” eller ”kostnad för effektivt tillhandahållande”, utan även den del av merkostnaderna som uppkommer till följd av de icke prisreglerade tjänsterna. Genom § 20.2 i PostG 1997 säkerställs att de godkända merkostnaderna helt och hållet täcks av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna. Till skillnad från vad Tyskland har hävdat ger alltså lagstiftningen garantier för att de prisreglerade tjänsterna inte underkompenseras till följd av övertagandet av merkostnader för sociala avgifter för anställda verksamma inom icke prisreglerade tjänster.
(376)
I expertutlåtandet definieras merkostnaderna för sociala avgifter för offentliganställda som skillnaden mellan Deutsche Posts samtliga sociala kostnader för sina offentliganställda (betalningar till pensionsfonden, hälso- och sjukvårdskostnader, olycksfallsförsäkring och andra försäkringar) och arbetsgivarnas avgifter för pensions-, sjuk- och vårdförsäkring med 2007 års minimilön som grund. I ett andra steg jämförs denna skillnad sedan med merkostnad # 2.
(377)
Professor Webers expertutlåtande kan framför allt kritiseras på två punkter. För det första har merkostnaderna för sociala avgifter satts alltför högt. För det andra bortser utlåtandet från att merkostnaderna för sociala avgifter därför även innehåller kostnader som Deutsche Post har kompenserats för enligt andra rubriker än merkostnad # 2. Kommissionen vill särskilt uppmärksamma följande brister:
(378)
I utlåtandet fastställs för det första merkostnaderna på grundval av arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna. Merkostnad # 2 fastställs emellertid på grundval av den föreskrivna avgiftssatsen. Eftersom den föreskrivna avgiftssatsen är högre än arbetsgivarnas andel av de sociala avgifterna är de merkostnader för sociala avgifter som fastställs i utlåtandet högre än merkostnad # 2. I utlåtandet ingår följaktligen merkostnader som posttillsynsmyndigheten har betraktat som kostnader för ett ”effektivt tillhandahållande”.
(379)
För det andra tas det i utlåtandet inte hänsyn till att merkostnad # 1 (lönemerkostnader) även innehåller en del av merkostnaderna för sociala avgifter (t.ex. på grund av skillnaden mellan den upplupna lönen och riktmärket för ”konkurrensmässig” lön) och att dessa därmed finansieras genom merkostnad # 1. Ytterligare sociala kostnader, som beaktas i utlåtandet, täcks av andra merkostnader (betalningen till BAnstPT faller t.ex. under merkostnad # 6) och kompenseras i överensstämmelse med dessa. Även om summan av alla de offentliganställdas upplupna sociala kostnader anges sägs inget om att merkostnaderna för sociala avgifter även omfattas av andra merkostnader än merkostnad # 2.
(380)
För det tredje bör det beaktas att merkostnad # 2 även innehåller merkostnader för sociala avgifter för både offentliganställda och privatanställda. Före 2003 var de privatanställdas sociala avgifter högre än den föreskrivna avgiftssatsen eftersom dessa kostnader även inkluderade räntekostnader på cirka […] miljoner euro för de privatanställdas tilläggspensionsförsäkring. Sedan 2003 ingår dessa räntekostnader i de finansiella kostnaderna, och de upplupna sociala kostnaderna för privatanställda ligger sedan dess under den föreskrivna referenssatsen.
(381)
Eftersom hela merkostnad # 2 i utlåtandet anges som kompensation för merkostnaderna för sociala avgifter har de sociala kostnader för offentliganställda som Deutsche Post har befriats från varit för stora före 2003 och för små efter 2003. För att kunna fastställa den korrekta kompensation som merkostnad # 2 har inneburit när det gäller de offentliganställdas merkostnader för sociala avgifter måste merkostnad # 2 delas upp mellan offentliganställda och privatanställda.
(382)
Den underkompensation som fastställs i utlåtandet är följaktligen felaktig. Ingen hänsyn togs nämligen till att merkostnaderna för sociala avgifter inte enbart täcks av merkostnad # 2 eller till att posttillsynsmyndigheten har betraktat en högre andel av de sociala kostnaderna som kostnader för ett ”effektivt tillhandahållande”. Genom en lämplig justering av utlåtandets felaktiga kompensationsberäkning blir de olika merkostnaderna och merkostnaderna för sociala avgifter lika stora, vilket krävs enligt § 20.2 i PostG 1997.
(383)
Tysklands invändning att kommissionen i 2011 års beslut att utvidga förfarandet felaktigt enbart har fastställt den komparativa fördelen för de icke prisreglerade tjänsterna måste därför avvisas, eftersom posttillsynsmyndigheten enligt § 20.2 i PostG 1997 ska fastställa pristaket på ett sådant sätt att intäkterna från de prisreglerade tjänsterna täcker kostnaderna för ett effektivt tillhandahållande av prisreglerade tjänster och de godkända merkostnaderna.
c) Inget i WIK-rapporten tyder på en underkompensation av merkostnaderna för sociala avgifter
(384)
Med stöd av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning vidhåller Tyskland att Deutsche Post sedan 1990 uppvisade ett kraftigt underskott för sina prisreglerade tjänster, eftersom intäkterna från det reglerade området åts upp av såväl kostnaderna för de prisreglerade tjänsterna som nettokostnaderna för fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (94). Även av detta skäl tillbakavisar alltså Tyskland kommissionens argument att vinsten från de prisreglerade tjänsterna hade räckt för att finansiera merkostnaderna för sociala avgifter för de icke prisreglerade tjänsterna.
(385)
Kommissionen vidhåller dock för det första att det av posttillsynsmyndighetens beslut sedan 2003 klart framgår att den har öronmärkt en del av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna som kompensation för merkostnad # 2. Att detta bidrag kommer från intäkterna från de prisreglerade tjänsterna framgår följaktligen klart och tydligt av posttillsynsmyndighetens beslut.
(386)
Till skillnad från 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning framgår det för det andra av WIK-rapporten att de prisreglerade tjänsterna sedan 2000 stod för mycket stora vinstmarginaler på mer än [6,5-8,5] % av omsättningen.
Bild 9
Beräkning av avkastning på försäljning för de prisreglerade tjänsterna på grundval av WIK-rapporten
(…)
Förklaring:
Beräkningarna bygger på WIK-rapportens justeringar av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning. Dessutom utgår man från att de prisreglerade tjänsterna täcker alla förluster från de icke prisreglerade samhällsomfattande tjänsterna. Den lägre vinsten 2007 tillskrivs framför allt en osedvanligt hög nedskrivning av fastighetsportföljen.
(387)
De högre vinster som gjorts sedan 2000 kan direkt hänföras till sänkningen av pensionsavgifterna i 1995 års pensionslag. Medan Deutsche Post 1999 betalade ett årligt engångsbelopp på 2,045 miljarder euro var motsvarande avgift 2000 endast cirka 735 miljarder euro (33 % av de offentliganställdas upplupna löner). Eftersom posttillsynsmyndigheten 2000 inte justerade ned de reglerade priserna i överensstämmelse med de lägre pensionsavgifterna ökade Deutsche Post kraftigt sin vinst. Även efter 2002 års pristaksbeslut låg den ekonomiska vinsten kvar på en hög nivå eftersom de reglerade priserna inte sänktes tillräckligt mycket för att detta skulle motsvara kostnaderna för de prisreglerade tjänsterna.
(388)
När det gäller Tysklands kritik av WIK-rapporten anser kommissionen att konsultrapporten ger en bättre bild av Deutsche Posts ekonomiska situation i allmänhet, och vinsterna från de prisreglerade tjänsterna i synnerhet, än 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning. Skälet till detta är följande:
i) Rimligare fördelning av kostnaderna på de kommersiella tjänsterna
(389)
Enligt domen i Chronopostmålet måste kommersiella tjänster själv bära sina direkta kostnader och tillhandahålla ett rimligt bidrag till de gemensamma kostnaderna. Den lämpliga fördelningen av kostnaderna mellan de olika tjänsterna kan ske antingen på grundval av externa riktmärken (t.ex. marknadspris) eller interna kostnadsuppgifter (95).
(390)
2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning bygger på grundprincipen i § 20.2 i PostG 1997, enligt vilken de icke prisreglerade tjänsterna endast får tilldelas kostnader för ett effektivt tillhandahållande, medan alla merkostnader (t.ex. extrakostnader som härrör från övertagandet av POSTDIENST-anställdas socialförsäkringskostnader och nettokostnader hänförliga till skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster) måste finansieras med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna. I WIK-rapportens granskning av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning konstateras emellertid att Deutsche Post jämfört med sina privata konkurrenter fördelar för stora merkostnader på de prisreglerade tjänsterna och för små kostnader på de kommersiella tjänsterna.
(391)
WIK-rapportens resultat bekräftas av en granskning av de påstått ”konkurrensmässiga” riktmärken, som Deutsche Post har använt för att beräkna de enskilda merkostnaderna. Som redan har visats är den föreskrivna avgiftssatsen ett för lågt riktmärke för att beräkna merkostnad # 2 (merkostnader för sociala avgifter) jämfört med de obligatoriska sociala avgifter som en privat konkurrent måste betala. Dessutom rör det sig t.ex. vid infrastrukturkostnaderna för filialerna om ett rent hypotetiskt riktmärke, eftersom det inte kan styrkas att Deutsche Post utan skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster inte hade haft några egna postfilialer efter 1990. Det kan inte heller styrkas att Deutsche Post från och med 1990 enbart hade kunnat fungera om det hade betalat sina medarbetare löner motsvarande 2007 års minimilön.
(392)
Kommissionens slutsats är därför att WIK-rapporten är bättre lämpad som grund för att fastställa de kostnader som ska fördelas på de kommersiella tjänsterna.
(393)
Kostnadsberäkningen måste dessutom uppfylla de allmänna redovisningsprinciperna enligt direktiv 97/67/EG och direktiv 2006/111/EG. Varken de högre nedskrivningskostnaderna eller de högre pensionskostnaderna har inkluderats i Deutsche Posts årsredovisningar. Sådana kostnader - och det gäller både för Deutsche Post och för dess konkurrenter - finansieras i normala fall från ett företags balanserade vinst. En uppvärdering enligt ovan skulle därför gynna Deutsche Post i förhållande till dess konkurrenter.
ii) Användning av ett riktmärke för att fastställa rimlig vinst med beaktande av Deutsche Posts riskposition
(394)
Sedan 2000 ligger Deutsche Posts vinst klart över det medianvärde på 3,48 % för avkastning på försäljning som anges i WIK-rapporten och den avkastning på försäljning på 6,1 % som anges i Deloitte II-rapporten. Tysklands påstående att Deutsche Post har lidit så stora förluster att företaget inte har kunnat täcka merkostnaderna med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna måste därför avvisas.
(395)
Dessutom måste Deloitte II-rapporten, som bygger på en liten jämförelsegrupp av tillhandahållare av i huvudsak multinationella expresspakettjänster (bl.a. UPS, FedEx, TNT Express) betraktas med kritiska ögon. I Deloitte II-rapportens rekommendation om att en lämplig vinstmarginal ska grundas på ett undre värde för avkastning på försäljning på 6,1 % och ett medianvärde för avkastning på försäljning på 7,4 % tas ingen hänsyn till att Deutsche Posts affärsverksamhet inte bara är mindre kapitalintensiv utan dessutom mindre riskfylld.
1.
Internationella expresspakettjänster tillhandahålls inte av Deutsche Post självt utan av dess dotterbolag DHL.
2.
Brevtjänsterna, som står för 75 % av intäkterna, kräver avsevärt mindre kapitalinvesteringar än multinationella pakettjänster eftersom brevbärarnas löner utgör den största kostnadsposten. Operatörer som tillhandahåller expresspakettjänster måste göra betydligt större investeringar i kapitalintensiv utrustning (96).
3.
Deutsche Posts dominerande ställning på brevmarknaden uppstod och befästes tack vare den ensamrätt som gav Deutsche Post en tryggad kundbas, utan att det behövde göra några stora marknadsförings- eller varumärkesinvesteringar. De multinationella tillhandahållarna av pakettjänster måste däremot bygga upp sin position på varje nationell marknad från grunden och har på egen risk och med egna medel skapat några av världens mest kända varumärken (97).
4.
Deutsche Posts marknads- och kostnadsrisker säkrades av statliga garantier (98). Framför allt har prisregleringen bidragit till att täcka alla merkostnader från de icke prisreglerade tjänsterna (99).
(396)
I WIK-rapporten används därför helt korrekt ett vinstriktmärke som ligger under vinstmarginalen i Deloitte II-rapporten, för att ta hänsyn till att Deutsche Post bedriver en mindre kapitalintensiv verksamhet och har lägre affärsrisker än multinationella expresskurirtjänster. Det går dock inte att fastställa ett exakt vinstriktmärke eftersom den genomsnittliga avkastningen på försäljning på 8,3 % redan överstiger det undre värde på 6,1 % för avkastning på försäljning som angavs i Deloitte II-rapporten. Inte ens av Tysklands egna expertrapporter går det att fastställa att Deutsche Post har underkompenserats sedan 2000.
(397)
I vilket fall som helst är det svårt att förstå Tysklands kritik mot WIK-rapporten eftersom medianvärdet på avkastningen på försäljning på 3,48 % inte ligger över den vinstnivå som posttillsynsmyndigheten och Deutsche Post självt har angett som rimlig. Som förklarades i avsnitt IV.4.3 ger riktmärket för avkastning på försäljning på 3,48 % å ena sidan i absoluta tal en högre vinst än de kapitalkostnader (t.ex. kostnader för […] och […]) som Deutsche Post har gjort gällande i den föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisningen och som posttillsynsmyndigheten har godkänt. Å andra sidan påminner WIK-rapportens medianvärde för avkastning på kapital på 7,66 % om Deutsche Posts kapitalavkastning […].
(398)
Slutsatserna om vinstriktmärket påverkas inte av Tysklands hänvisning till rimliga vinstmarginaler för järnvägs- och busstransportsektorn (en avkastning på försäljning på 7-8 %). Dessa ekonomiska sektorer är kapitalintensivare och kräver därför större avkastning på försäljning för att täcka sina kapitalkostnader. Tvärtom visar dessa siffror tydligt att riktmärket för rimlig vinst i Deloitte II-rapporten snarare motsvarar en genomsnittlig avkastning på försäljning för en kapitalintensiv ekonomisk sektor än för en arbetsintensiv sektor.
c) Slutsatser
(399)
Kommissionen förkastar Tysklands påstående att intäkterna från det prisreglerade området inte räckte för att täcka merkostnaderna för sociala avgifter. Varken Tysklands egen expertrapport eller 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning stöder Tysklands påstående.
(400)
Tvärtom framgår det tydligt av 2002, 2007 och 2011 års pristaksbeslut att posttillsynsmyndigheten konsekvent har godkänt att de påstådda merkostnaderna kompenseras med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna.
VII.3.5 Upphörande av det stöd som inte är förenligt med den inre marknaden från och med den 1 januari 2003
(401)
När kommissionen har fastställt att ett stöd inte är förenligt med den inre marknaden är kommissionen enligt domstolens fasta rättspraxis behörig att besluta att den berörda staten ska upphöra med eller ändra stödet (100). Enligt rättspraxis är syftet med en sådan förpliktelse att återställa den ursprungliga situationen (101). I detta avseende konstaterar domstolen att målet har uppnåtts när stödmottagaren har återbetalat det olagliga stödet och förlorat de fördelar han åtnjöt på marknaden i förhållande till sina konkurrenter och den situation som förelåg före utbetalningen av stödet är återställd.
(402)
I linje med denna rättspraxis föreskrivs följande i artikel 14.1 i förordning (EG) nr 659/1999: ”Vid negativa beslut i fall av olagligt stöd skall kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren […]. Kommissionen skall inte återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i gemenskapsrätten.”
(403)
Kommissionen konstaterar vidare att 2007 och 2011 års beslut att utvidga förfarandet avser perioden 1990-2007. Pensionssubventionerna är emellertid en pågående stödordning som inte slutade 2007. Systemet att kompensera merkostnaderna med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna upphörde inte heller 2007. Tysklands meddelande av den 2 januari 2012 innehåller i själva verket uppgifter om pensionssubventionerna och intäkter från det prisreglerade området som sträcker sig fram till 2010. Kommissionens slutsats är därför att återkravet av den andel av pensionssubventionerna som inte är förenlig med den inre marknaden inte bör avslutas 2007 utan fortsätta fram till offentliggörandet av detta beslut.
(404)
När det gäller den beräkning av stödinslaget som Tyskland har lagt fram framgår det av domstolens rättspraxis att det inte i någon gemenskapsrättslig bestämmelse föreskrivs att kommissionen ska fastställa det exakta stödbelopp som ska återbetalas när den förordnar att ett stöd som har förklarats vara oförenligt med den gemensamma marknaden ska återbetalas. Det är tillräckligt att kommissionens beslut innehåller uppgifter som gör det möjligt för beslutets adressat att själv utan alltför stora svårigheter fastställa detta belopp (102).
(405)
Det stöd som inte är förenligt med den inre marknaden måste enligt formeln i tabell 8 beräknas på grundval av den föreskrivna avgiftssatsen och referenssatsen (se definitionen i bilagan och i tabell 7) samt på grundval av de offentliganställdas bruttolön (se definitionen i tabell 6). Fram till återbetalningen ska ränta påföras det belopp som varje år olagligt beviljats i statligt stöd. Räntan ska beräknas enligt kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (103).
(406)
De beräkningar i bilagan som har använts för att fastställa det olagliga stödet för perioden 2003-2010 (exklusive ränta) bygger på antagandet att offentliganställda i lika hög grad arbetar med prisreglerade som med icke prisreglerade tjänster. Av de tillgängliga uppgifterna framgår inte exakt hur många offentliganställda som har arbetat med prisreglerade respektive icke prisreglerade tjänster. Kommissionen har därför utgått från att intäkterna från de prisreglerade och icke prisreglerade tjänsterna är en tillförlitlig första indikation på uppdelningen av lönekostnaderna.
(407)
Mer detaljerade uppgifter kan leda till exaktare beräkningar och förändra resultatet. Tyskland har nyligen presenterat nya uppgifter om summan av lönerna för offentliganställda inom de prisreglerade tjänsterna under perioden 1995-2007. Dessa uppgifter tyder på att summan av de offentliganställdas löner ska beräknas med hjälp av en uppdelning utifrån Deutsche Posts personalkostnader enligt den föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisningen. En sådan strategi kan leda till att summan av de offentliganställdas löner blir lägre än vid en uppdelning grundad på en andel av intäkterna. Den 2 januari och 19 januari 2012 överlämnade Tyskland synpunkter som tyder på en ändring av den relativa uppdelningen av merkostnaderna inom de prisreglerade tjänsterna och mellan de prisreglerade och icke prisreglerade tjänsterna - åtminstone när det gäller 2011 års pristaksbeslut. Enligt dessa uppgifter har en del av merkostnaderna från 2008 och framåt uppenbarligen fördelats på de icke prisreglerade tjänsterna. När detta beslut verkställs kommer det exakta beloppet olagligt stöd att beräknas tillsammans med Tyskland med beaktande av dessa överväganden.
(408)
Trots att kommissionen har försökt har den inte kunnat fastställa några tillförlitliga siffror för hur mycket olagligt stöd som har beviljats under perioden 1995-2002. Inte heller i detta beslut verkar det gå att ange beräkningskriterier som är så exakta att medlemsstaten vid verkställandet av beslutet (ensam eller tillsammans med kommissionen) kan utföra en slutlig beräkning. Under dessa särskilda omständigheter utgör en medlemsstats rätt till försvar och rättssäkerhetsprincipen enligt artikel 14.1 i förordning (EG) nr 659/1999 ett hinder för återkrav, eftersom kommissionen ”inte [ska] återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i gemenskapsrätten”.
(409)
Därför bör återkravet inledas den 1 januari 2003 och avslutas när den komparativa fördelen för de icke prisreglerade tjänsterna inte längre föreligger.
(410)
Från och med dagen för offentliggörandet av detta beslut ska det säkerställas att nivån på de lönebaserade sociala avgifter som Deutsche Post betalar för sina offentliganställda inte ligger under de nivåer som deras konkurrenter betalar för sina privatanställda. Vid jämförelsen ska hänsyn tas till varje kompensation som Deutsche Post får till följd av prisregleringen enligt § 20 i PostG.
VIII. STÖDRÄTTSLIG BEDÖMNING AV DE OFFENTLIGA ÖVERFÖRINGARNA
VIII.1 Förekomst av stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget
(411)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget ”är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”. För att bedöma om en åtgärd utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget måste kommissionen pröva om följande villkor uppfylls: Stödet måste ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, det måste gynna vissa företag eller viss produktion, snedvrida konkurrensen och kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(412)
De offentliga överföringarna utgör statliga medel eftersom de beviljades enligt § 37 och § 40 i PostVerfG 1989 och § 2 i PostUmwG 1994 och finansierades med medel från det statliga bolaget TELEKOM.
VIII.1.1 Ekonomiska fördelar till följd av de offentliga överföringarna
VIII.1.1.1 Tysklands påstående att den särskilda avgiften till staten ska betraktas som en särskild merkostnad
(413)
Tyskland hävdar att de offentliga överföringarna bara utgör kompensation för den särskilda avgiften till staten eftersom detta är en kostnad som privata konkurrenter normalt inte hade varit tvungna att stå för. Enligt Tyskland är avgiften till staten en sui generis-utgift som varken kan betraktas som skatt eller utdelning.
(414)
Under perioden 1924-1995 betalade Deutsche Post 6,6-10 % av omsättningen i särskild avgift till staten. Enligt KPMG-rapporten har den tyska författningsdomstolen i sin dom av den 22 mars 1984 inte fattat något slutligt beslut om den särskilda avgiftens rättsliga natur utan betraktade avgifterna som ”inkomster till statsbudgeten”. Avgifterna klassificeras dessutom som ”tjänstekostnader” som Deutsche Post måste betala för tillhandahållandet av sina tjänster.
(415)
Även om den tyska författningsdomstolen inte exakt har definierat i vilken mån den särskilda avgiften ska betraktas som en ersättning för skatt eller utdelning står det klart att avgiften ger staten inkomster.
(416)
För det första har många medlemsstater tidigare använt intäkterna från post- och telekommunikationsmonopol som inkomstkälla för statsbudgeten. Eftersom BUNDESPOST och dess föregångare var statliga bolag omfattades de fram till 1995 inte av den allmänna skattskyldigheten. Därför användes en sui generis-avgift för att generera inkomster till staten även från detta område. Dessutom var det även ur ekonomisk synvinkel meningsfullt ta ut avgifter på detta monopol. Användarna var beredda att acceptera högre avgifter utan att i någon större utsträckning minska sin användning av tjänsterna, vilket gjorde att stora inkomster genererades till statsbudgeten.
(417)
För det andra var Deutsche Post till skillnad från privata företag varken indirekt eller direkt skattskyldigt eller tvunget att betala utdelning på sitt investerade kapital. Därför var den särskilda avgiften den enda möjligheten för staten - som skattemyndighet eller andelsägare - att få in inkomster från Deutsche Post. Att den särskilda avgiften exakt motsvarar definitionen av vissa skatte- eller utdelningssystem saknar i detta avseende betydelse. I alla händelser hade den särskilda avgiften ända sedan 1924 utgjort en kostnad som Deutsche Post har varit tvunget att betala och som har gett staten inkomster.
(418)
Avslutningsvis kan det konstateras att skyldigheten att betala den särskilda avgiften är förenlig med det offentliga syftet att med hjälp av ett statligt monopol generera inkomster till staten, oavsett om detta sker i form av skatter eller utdelningar. Den särskilda avgiften utgjorde därför en normal kostnad som Deutsche Post var skyldig att finansiera med egna medel.
VIII.1.1.2 Tysklands påstående att de offentliga överföringarna är förenliga med en privat investerares beteende
(419)
Tyskland påstår att det vid beviljandet av de offentliga överföringarna till viss del har handlat som en privat investerare eftersom överföringarna finansierade lönsamma investeringar i Deutsche Posts nät.
(420)
Eftersom de offentliga överföringarna emellertid inte grundades på investeringsplaner utan på de upplupna förlusterna är det uppenbart att ingen privat investerare hade följt en sådan investeringsstrategi.
(421)
De offentliga överföringarna har följaktligen gett Deutsche Post en ekonomisk fördel.
VIII.1.1.3 Tysklands påstående att det rör sig om en kompensation för nettokostnaderna för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster
(422)
Tyskland påstår att de offentliga överföringarna inte utgjorde statligt stöd eftersom de utgjorde en kompensation för nettokostnaderna för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
(423)
I domen i Altmarkmålet (104) har domstolen konstaterat att överföringar som vederlag för fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte utgör något statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 i EUF-fördraget om följande fyra villkor är uppfyllda: För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade. För det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter. För det fjärde ska, när det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga för att fullgöra den allmänna trafikplikt som ålagts skulle ha åsamkats vid fullgörandet av trafikplikten.
(424)
Eftersom Deutsche Post inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande, och Tyskland inte kan visa att det i Deutsche Posts fall rörde sig om ett välskött företag, är det fjärde villkoret i domen i Altmarkmålet inte uppfyllt.
VIII.1.2 Slutsatser om förekomsten av stöd
(425)
De offentliga överföringarna beviljades med hjälp av statliga medel och befriade Deutsche Post från kostnader som ett privat företag normalt hade varit tvunget att stå för. Tyskland har inte kunnat visa att de offentliga överföringarna uppfyller Altmarkkriterierna och därför inte ska klassificeras som statligt stöd.
(426)
Av de skäl som anges i avsnitt VII.1.2 riskerar de offentliga överföringarna att snedvrida konkurrensen och påverka handeln.
(427)
Kommissionens slutsats är därför att de offentliga överföringarna utgör ett stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
VIII.2 Stödrättslig bedömning av befintligt stöd enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget
(428)
De offentliga överföringarna har införts med stöd av § 37.2 och 37.3 i PostVerfG 1989 och utgör därför en ny stödåtgärd.
VIII.3 Stödrättslig bedömning av förenligheten med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget
(429)
Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget vara underkastade reglerna i det fördraget, särskilt konkurrensreglerna. Enligt fördraget är det emellertid tillåtet att göra undantag från fördragsbestämmelserna om följande villkor är uppfyllda: För det första måste staten officiellt anförtro ett företag skyldigheten att fullgöra ett visst uppdrag. För det andra måste uppdraget vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. För det tredje måste undantag från skyldigheten att fullgöra det anförtrodda uppdraget vara nödvändiga och ändamålsenliga. Avslutningsvis får handeln inte påverkas i negativ riktning i en omfattning som strider mot unionens intressen.
(430)
I sina meddelanden från 1996 och 2001 (105), (106) och i 2005 års är rambestämmelser har kommissionen förklarat hur kriterierna om nödvändighet och proportionalitet ska tillämpas i samband med ett undantag enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget. Bestämmelserna om dessa kriteriers betydelse och räckvidd kodifierades senast i avsnitt 2.4 i 2005 års rambestämmelser efter att tidigare konsekvent ha tillämpats av domstolen, tribunalen och kommissionen.
(431)
Enligt avsnitt 2.4 i 2005 års rambestämmelser ska vid bedömningen av huruvida en ersättning är nödvändig och proportionell följande villkor beaktas:
1.
Ersättningen får inte vara större än vad som är nödvändigt för att täcka de kostnader som orsakats av fullgörandet av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av offentliga tjänster, med hänsyn till intäkterna i samband med detta och till en rimlig vinst för att fullgöra dessa skyldigheter.
2.
Ersättningsbeloppet omfattar alla fördelar som har beviljats av staten eller genom statliga medel i någon form, oberoende av deras klassificering för de syften som anges i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
3.
Ersättningen får endast användas för att tillhandahålla den berörda tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse. Ersättning för offentliga tjänster som ges för att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse men som i verkligheten används för verksamhet på en annan marknad är inte berättigad och utgör således oförenligt statligt stöd.
(432)
Kommissionen har i sin beslutspraxis betraktat offentliga överföringar som kompensation för kostnader för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster som stöd som är förenligt med den inre marknaden (respektive inte alls betraktat överföringarna som stöd), så länge som de offentliga överföringarna är lägre än de nettokostnader som uppkommit i samband med tillhandahållandet av den samhällsomfattande tjänsten (107).
VIII.3.1 Anförtrodd en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse
(433)
Såväl i de successiva postdirektiven som i domstolens rättspraxis (108) har tillhandahållandet av posttjänster inom hela territoriet alltid betraktats som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
(434)
Fram till den 31 december 2007 anförtroddes Deutsche Post genom de olika successiva postlagarna uppdraget att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster.
VIII.3.2 De offentliga överföringarnas nödvändighet och proportionalitet
(435)
Tyskland vidhåller sin uppfattning att de offentliga överföringarna är en rimlig kompensation eftersom överföringarna enligt 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning under perioden 1990-1995 klart understeg nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning framgår att Deutsche Post trots de offentliga överföringarna 1995 underkompenserades med […] miljarder euro (diskonterat värde 1995) av de kumulerade nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster för perioden 1990-1995.
(436)
Efter justeringen av kostnadsfördelningen och bedömningen av kostnaderna i 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning var WIK-rapportens slutsats att de offentliga överföringarna kompenserade de kumulerade nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster under perioden 1990-1995.
(437)
Av WIK-rapporten framgår att kompensationen översteg de kumulerade nettokostnaderna med [0-20] miljoner euro 1995. Kommissionen medger dock att det finns brister i redovisningsuppgifterna för dessa år. I WIK-rapporten tas dessutom den särskilda avgiften enbart upp som kapitalkostnad, utan att hänsyn tas till ytterligare rimlig vinst.
(438)
Av dessa två skäl konstaterar kommissionen att WIK-rapporten inte kan användas för att tillbakavisa Tysklands påstående att de offentliga överföringarna utgjorde en rimlig kompensation för Deutsche Posts skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
Tabell 10
Beräkning av de kumulerade nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och de offentliga överföringarna (diskonterat värde 1995)
2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
WIK-rapporten
Kumulerade nettokostnader
- […] miljoner euro
- […] miljoner euro
Offentliga överföringar
+6 707 miljoner euro
+6 707 miljoner euro
Över- eller underkompensation
- […] miljoner euro
+ [0-20] miljoner euro
(439)
De offentliga överföringarna utgör följaktligen ett stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget eftersom de inte överstiger Deutsche Posts nettokostnader i samband med skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
IX. DEN OFFENTLIGA GARANTIN FÖR SKULDEBREV SOM EMITTERATS FÖRE 1995 UTGÖR ETT BEFINTLIGT STÖD ENLIGT ARTIKEL 108.3 I EUF-FÖRDRAGET
(440)
Kommissionen vidhåller att bestämmelserna om den statliga garantin för skuldebrev infördes 1953 genom § 22.4 i PostVwG 1953. När PostVwG 1953 upphävdes och ersattes av PostVerfG 1989 överfördes dessa bestämmelser i oförändrat skick till § 40 i PostVerfG 1989.
(441)
Eftersom den offentliga garantin för skuldebrev infördes 1953, och således före ikraftträdandet av EEG-fördraget 1958, utgör den befintligt stöd enligt artikel 1 b i i rådets förordning (EG) nr 659/1999.
(442)
Genom § 2.4 i PostUmwG 1995 avslutades detta befintliga stöd. Att staten fortfarande garanterar skuldebrev som utgavs före privatiseringen av Deutsche Post innebär inte att det rör sig om ett nytt stöd, eftersom fördelen för Deutsche Post beviljades när skuldebreven gavs ut.
X. SLUTSATSER
(443)
Kommissionen konstaterar att pensionssubventionerna och de offentliga överföringarna utgör stödåtgärder i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget eftersom åtgärderna har befriat Deutsche Post från kostnader som företag i normala fall har.
(444)
Kommissionen konstaterar dessutom att Tyskland olagligt har genomfört pensionssubventionerna och de offentliga överföringarna i strid med artikel 108.2 i EUF-fördraget. Den statliga garantin för skuldebrev som utgetts av Deutsche Post för privatiseringen utgör ett befintligt stöd som avskaffades 1995.
(445)
Pensionssubventionerna är inte förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget, eftersom posttillsynsmyndighetens godkännande av att merkostnaderna kan finansieras med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna har gett de icke prisreglerade tjänsterna en komparativ fördel. Tyskland har på ett oproportionellt sätt befriat Deutsche Post AG från sociala avgifter, eftersom det inom ramen för pensionsavlastningsåtgärderna inte bara har beviljat pensionssubventioner utan även har tillåtit Deutsche Post AG att vältra över en del av de sociala kostnaderna för de icke prisreglerade tjänsterna på användarna av de prisreglerade tjänsterna, trots att Deutsche Post i likhet med privata konkurrenter självt borde ha stått för dessa kostnader.
(446)
Resultatet blir att Deutsche Post AG till följd av pensionsavlastningsåtgärderna har gynnats i förhållande till privata konkurrenter, eftersom Deutsche Post har betalat lägre sociala avgifter för sina icke prisreglerade tjänster än de obligatoriska kostnader som privata konkurrenter är skyldiga att betala.
(447)
Det stöd som inte är förenligt med den inre marknaden ska därför fastställas som skillnaden mellan referenssatsen, som anpassar Deutsche Post AG:s sociala avgifter för de icke prisreglerade tjänsterna till konkurrenternas avgifter, och den föreskrivna avgiftssats som Deutsche Post faktiskt ska betala för sina icke reglerade tjänster, multiplicerat med bruttolönen för de offentliganställda som inte är verksamma på det prisreglerade området. Framför allt bör det stöd som inte anses förenligt med den inre marknaden beräknas enligt formeln i tabell 7 och grundas på definitionerna av den föreskrivna avgiftssatsen och referenssatsen i tabell 6 och i bilagan samt de offentliganställdas bruttolön i tabell 8.
(448)
Det med den inre marknaden oförenliga stöd som har ställts till Deutsche Posts förfogande sedan den 1 januari 2003 bör återkrävas från det datumet och fram till dess att den komparativa fördelen har upphört. Tyskland bör dessutom vidta alla åtgärder som krävs för att för att ändra den befrielse från vissa pensionskostnader som grundas på pensionssubventionerna och avgiftsregleringen så att den komparativa fördel som detta innebär upphör.
(449)
Kommissionen konstaterar att de offentliga överföringarna utgör ett stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget eftersom Deutsche Post genom överföringarna kompenserades för de kumulerade nettokostnader som uppkommit till följd av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
1. Pensionssubventionerna till förmån för Deutsche Post AG utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, och Tyskland har olagligen genomfört pensionssubventionerna i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
2. Pensionssubventionerna är inte förenliga med den inre marknaden, eftersom Tyskland i orimligt hög grad har bidragit till finansieringen av Deutsche Post AG:s pensionerade offentliganställda.
Artikel 2
De offentliga överföringarna, som utgör statligt stöd till förmån för Deutsche Post AG enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och som Tyskland olagligen har genomfört i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, är förenliga med den inre marknaden.
Artikel 3
Den statliga garantin utgör statligt stöd till förmån för Deutsche Post AG enligt artikel 107.1 och artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 4
1. Tyskland ska från Deutsche Post AG återkräva det oförenliga stöd i artikel 1 som Deutsche Post AG har beviljats, eller beviljas, från den 1 januari 2003 fram till dess att den komparativa fördelen till fullo hade byggts upp.
2. Det stöd som ska återkrävas enligt punkt 1 innefattar ränta från och med den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med den dag då det har återbetalats.
3. Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i förordning (EG) nr 794/2004 och kommissionens förordning (EG) nr 271/2008 (109) om ändring av förordning (EG) nr 794/2004.
4. Tyskland ska från och med dagen för offentliggörandet av detta beslut säkerställa att Deutsche Post AG inte gynnas av en komparativ fördel för de icke prisreglerade tjänsterna till följd av den finansiering av merkostnaderna med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna som posttillsynsmyndigheten har godkänt.
Artikel 5
1. Återkravet av det stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1 ska genomföras omedelbart och effektivt på det sätt som anges i artikel 4.
2. Tyskland ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 6
1. Inom två månader efter den dag då detta beslut har delgivits ska Tyskland lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
Det totala belopp som ska återkrävas från Deutsche Post AG (kapital plus räntor).
b)
En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att detta beslut ska kunna genomföras.
c)
Dokument som visar att Deutsche Post AG har anmodats att betala tillbaka det stöd som inte är förenligt med den inre marknaden.
2. Tyskland ska regelbundet hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att återkravet av det stöd som avses i artikel 1 har slutförts. Tyskland ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut. Tyskland ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från Deutsche Post AG.
Artikel 7
Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.
Utfärdat i Bryssel den 25 januari 2012.