РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 юни 2011 година
за освобождаване на търсенето на нефт и природен газ и добива на нефт в Италия от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2011) 4253)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/372/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграф 5 и параграф 6 от нея,
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 23 март 2011 г. Италианската асоциация на предприятията от нефтопреработвателната и минната промишленост - Assomineraria - подаде заявление по електронната поща до Комисията в съответствие с член 30, параграф 5 от Директива 2004/17/ЕО. В съответствие с член 30, параграф 5, първа алинея Комисията уведоми италианските власти за това чрез писмо от 1 април 2011 г., на което италианските власти отговориха на 19 април 2011 г. Заявлението, подадено от Assomineraria, се отнася до търсенето на нефт и природен газ и до добива на природен газ в Италия. В съответствие с предходни решения на Комисията в областта на сливанията (2) в заявлението бяха описани две различни дейности, а именно:
а)
търсене на нефт и природен газ, и
б)
добив на нефт.
(2)
В съответствие с гореспоменатите решения на Комисията, понятието „добив“ ще обхваща, за целите на настоящото решение, и „разработването“, т. е. създаване на подходяща инфраструктура за бъдещ добив (нефтени платформи, тръбопроводи, терминали и др.). Освен това, съгласно установената практика на Комисията „разработването, добивът и продажбата на суров нефт“ представлява „един продуктов пазар“ (3). Следователно за целите на настоящото решение под „добив“ се разбира както „разработването“, така и (първата) продажба на нефт.
(3)
Assomineraria е професионална асоциация, която в този контекст действа от името на основните предприятия, занимаващи се с търсене и добив в сектора на въглеводородите в Италия. Четирите основни дружества, които членуват в асоциацията, са ENI S.p.A., Edison S.p.A, Shell Italia E&P S.p.A и Total E&P Italia S.p.A.
II. ПРАВНА УРЕДБА
(4)
В член 30 от Директива 2004/17/ЕО е посочено, че договорите за изпълнение на някоя от дейностите, за които се отнася Директива 2004/17/ЕО, не попадат под действието на цитираната директива, ако в съответната държава-членка, където се извършва дейността, тази дейност е пряко изложена на конкуренция в пазари, достъпът до които не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако въпросната държава-членка е изпълнила и прилага съответните разпоредби на правото на ЕС относно отварянето на даден сектор или на част от него.
(5)
Тъй като Италия е въвела и прилага Директива 94/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 г. относно условията за предоставяне и ползване на разрешения за проучване, изследване и производство на въглеводороди (4), в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея от Директива 2004/17/ЕО следва да се счита, че достъпът до пазара не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция на определен пазар следва да се оценява въз основа на различни критерии, нито един от които сам по себе си не е от решаващо значение.
(6)
При оценяването дали съответните оператори са подложени на пряка конкуренция в пазарите, за които се отнася настоящото решение, следва да бъдат взети под внимание пазарният дял на основните пазарни участници и степента на концентрация, съществуваща в тези пазари. Тъй като условията за различните видове дейности, попадащи в обхвата на настоящото решение, се различават, следва да се направят отделни оценки за всяка дейност/пазар.
(7)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата за защита на конкуренцията.
III. ОЦЕНКА
(8)
В посоченото в съображения 1 и 2 по-горе предишно решение на Комисията се счита, че всяка една от двете дейности, предмет на това искане (търсене на нефт и природен газ и добив на нефт), представлява отделен продуктов пазар. Поради това те следва да бъдат разгледани поотделно.
(9)
Съгласно практиката на Комисията (5) търсенето на нефт и природен газ представлява един продуктов пазар, тъй като не е възможно от самото начало да бъде определено дали търсенето ще доведе до откриване на нефт или на природен газ. На пазара на търсене на находища на нефт и природен газ дружествата, които развиват тази дейност, получават лицензи от „страната домакин“, обикновено чрез тръжни процедури (6). Освен това, в рамките на тази дългогодишна практика на Комисията бе установено, че географският обхват на този пазар включва целия свят. Тъй като нищо не показва, че в този случай определянето ще е различно, то се запазва за целите на настоящото решение.
(10)
Пазарните дялове на операторите, развиващи дейности в областта на търсенето на нефт и природен газ, могат да бъдат измерени посредством три показателя: капиталови разходи, доказани запаси и очакван добив. Използването на капиталовите разходи като показател за пазарните дялове е неподходящо, като една от причините за това са големите различия между специфичните инвестиции, които са необходими в различните географски райони. Така например, необходимите специфични инвестиции при търсене на нефт и газ в Северно море са значително по-големи в сравнение със съответните инвестиции в Близкия изток.
(11)
Обикновено за оценка на пазарните дялове в този сектор се използват останалите два параметъра, а именно дяловете от доказаните запаси и от очаквания добив (7).
(12)
Към 31 декември 2009 г. доказаните световни запаси на нефт и природен газ, взети заедно, възлизат според наличната информация (8) на общо 385,58 милиарда нормални кубични метра нефтен еквивалент („нм3 н.е.“). Към 1 януари 2010 г. общите доказани запаси на нефт и газ в Италия възлизат на малко над 0,205 милиарда нм3 н.е. (9), или малко повече от 0,05 %. Делът на отделни възлагащи органи или фирми, които развиват дейност в Италия, е дори още по-малък. Съгласно наличната информация, съществува пряка корелационна връзка между доказаните запаси на нефт и природен газ и очаквания бъдещ добив. В този смисъл, нищо в наличната информация не показва, че пазарният дял на отделните възлагащи органи или фирми, които развиват дейност в Италия, би бил съществено различен, ако бъде изразен на база очакван добив вместо на база на доказаните запаси. Като се имат предвид зависимостите между доказаните запаси и реалния добив, тези факти могат да бъдат разглеждани и като показатели за степента на конкурентност на разглеждания тук пазар.
(13)
Пазарът на търсене на находища на нефт и природен газ не е силно концентриран. Освен с присъствието на държавни дружества, този пазар се характеризира и с участието на международни вертикално интегрирани частни дружества от групата на свръхголемите нефтодобивни фирми (BP, ExxonMobil и Shell), както и няколко от така наречените „големи“ нефтодобивни дружества. Така посочените данни показват наличието на пряка изложеност на конкуренция.
(14)
Съгласно установената практика на Комисията (10) разработването, добивът и продажбата на (суров) нефт представляват отделен продуктов пазар, чийто географски обхват включва целия свят. Тъй като нищо не показва, че в този случай определянето ще е различно, то се запазва за целите на настоящото решение.
(15)
Съгласно наличната информация (11) общият световен добив на нефт през 2009 г. е възлизал на 79,948 милиона барела дневно. През същата година добивът в Италия e бил 0,095 милиона барела дневно, което съответства на пазарен дял от 0,11 %. Делът на отделни възлагащи органи или фирми, които развиват дейност в Италия, през 2009 г. е следният: при дневен световен добив от 1 007 хиляди барела (12), делът на ENI е 1,26 % от световния добив на нефт; световният добив на Shell е 1 581 хиляди барела нефт дневно (13), което му определя пазарен дял от 1,98 % от световния добив на нефт; световният добив на Total е 1 381 хиляди барела нефт дневно (14), което му определя пазарен дял от 1,73 % от световния добив на нефт; на последно място, Edison има дневен добив (15) от 5 хиляди барела нефт в целия свят, което съответства на пазарен дял от 0,006 % от световния добив на нефт.
(16)
За целите на настоящия анализ е важно да се вземе предвид степента на концентрация, съществуваща в съответния пазар като цяло. С оглед на горепосоченото Комисията отбелязва, че пазарът за добив на суров нефт се характеризира с присъствието на големи държавни дружества, както и на три международни вертикално интегрирани частни дружества (от групата на така наречените „свръхголеми“ нефтодобивни фирми: BP, ExxonMobil и Shell, чиито дялове от добива на нефт през 2009 г. възлизат съответно на 3,2 %, 3,0 % и 2,0 % (16), както и на определен брой т. нар. „големи участници на пазара“ (17). Тези фактори показват, че на пазара присъстват няколко участници, между които може да се предполага, че съществува реална конкуренция.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(17)
Предвид факторите, разгледани в съображения 8-16, условието за пряко излагане на конкуренция, посочено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, се счита за изпълнено в Италия по отношение на следните услуги:
а)
търсене на нефт и природен газ, и
б)
добив на нефт.
(18)
Тъй като условието за свободен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО следва да не се прилага нито при възлагане на поръчки от възложителите с оглед предоставянето на посочените в съображение 17, букви а) и б) услуги в Италия, нито при организирането на конкурси за проекти за упражняване на такава дейност в посочените географски райони.
(19)
Според заявката, в Италия в повечето от находищата се добива както нефт, така и природен газ, в различно съотношение (18). Добивът на природен газ не е предмет на настоящото заявление за освобождаване и разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО продължават да се прилагат за този сектор. В този контекст се напомня, че по отношение на договорите за възлагане на обществени поръчки, покриващи няколко дейности, се прилага член 9 от Директива 2004/17/ЕО. Това означава, че когато възлагащият орган провежда „смесена“ обществена поръчка - т.е. обществена поръчка, която подпомага извършването както на дейности, освободени от прилагането на Директива 2004/17/ЕО, така и на дейности, които не са освободени - под внимание ще се вземат дейностите, за които договорът е основно предназначен. При подобни смесени обществени поръчки, целящи основно да подпомогнат добива на природен газ, се прилагат разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО. Ако действително е невъзможно да се определи за коя дейност е предназначен основно договорът, поръчката се възлага в съответствие с правилата, посочени в член 9, параграфи 2 и 3 от Директива 2004/17/ЕО.
(20)
Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка от март 2011 г. до април 2011 г., както е видно от информацията, предоставена от Assomineraria и от италианските власти, както и от Статистическия преглед на Бритиш Петролиум на световната енергетика за 2010 г. То може да бъде преразгледано, ако вследствие на съществени промени в правната или фактическата обстановка престанат да бъдат изпълнени условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО.
(21)
Мерките, предвидени в настоящото решение, са в съответствие със становището на Консултативния комитет по обществени поръчки,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, възложени от възложители на поръчки и предназначени да способстват осъществяването на следните услуги в Италия:
а)
търсене на нефт и природен газ, и
б)
добив на нефт.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 24 юни 2011 година.
KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEBESLUT
av den 24 juni 2011
om medgivande av undantag från Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster när det gäller prospektering och exploatering av olje- och gasfyndigheter i Italien
[delgivet med nr K(2011) 4253]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2011/372/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,
med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) (1), särskilt artikel 30.5 och 30.6, och
av följande skäl:
I. BAKGRUND
(1)
Den 23 mars 2011 lämnade den italienska mineralprospekteringssammanslutningen Assomineraria en ansökan per e-post till kommissionen i enlighet med artikel 30.5 i direktiv 2004/17/EG. I enlighet med artikel 30.5 första stycket upplyste kommissionen de italienska myndigheterna om denna ansökan i en skrivelse av den 1 april 2011, som de italienska myndigheterna besvarade den 19 april 2011. Den ansökan som Assomineraria lämnat in gäller prospektering och exploatering av olje- och gasfyndigheter i Italien. I enlighet med tidigare beslut som kommissionen fattat i fråga om företagssammanslagningar (2) beskrivs i ansökan följande två verksamheter:
a)
Olje- och gasprospektering.
b)
Oljeproduktion.
(2)
Vid tillämpningen av detta beslut menas med produktion även utveckling, dvs. uppbyggnad av erforderlig infrastruktur för framtida produktion (oljeplattformar, pipelines, terminaler osv.), vilket är i enlighet med ovan nämnda kommissionsbeslut. Enligt kommissionens etablerade praxis utgör även ”utveckling, produktion och försäljning av råolja””en relevant produktmarknad” (3). Vid tillämpningen av detta beslut omfattar produktion således både utveckling och den (första) försäljningen av olja.
(3)
Assomineraria är en branschorganisation som i detta sammanhang agerar på vägnarna av de största företagen i sektorn för prospektering och utvinning av kolväten i Italien. De fyra största av de företag som är anslutna till organisationen är ENI SpA, Edison SpA, Shell Italia E&P SpA och Total E&P Italia SpA.
II. RÄTTSLIG RAM
(4)
Enligt artikel 30 i direktiv 2004/17/EG ska kontrakt som syftar till att medge utförandet av en verksamhet som direktivet är tillämpligt på, inte omfattas av direktivet om den aktuella verksamheten i den medlemsstat där den utövas är direkt konkurrensutsatt på marknader med fritt tillträde. Bedömningen av om en verksamhet är direkt konkurrensutsatt grundas på objektiva kriterier som tar hänsyn till den berörda sektorns särskilda egenskaper. Tillträdet till marknaden betraktas som fritt om medlemsstaten har genomfört och tillämpar de relevanta bestämmelser i unionslagstiftningen genom vilka en viss sektor eller en del av en sådan konkurrensutsätts.
(5)
Eftersom Italien har genomfört och tillämpar Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG av den 30 maj 1994 om villkoren för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten (4), bör tillträdet till marknaden inte anses vara begränsat i enlighet med artikel 30.3 första stycket i direktiv 2004/17/EG. Den direkta konkurrensutsättningen på en specifik marknad bör bedömas på grundval av olika indikatorer varav ingen i sig nödvändigtvis är utslagsgivande.
(6)
Vid bedömningen av huruvida berörda aktörer är direkt konkurrensutsatta på de marknader som berörs av detta beslut måste man beakta de viktigaste aktörernas marknadsandelar och koncentrationsgraden på dessa marknader. Eftersom villkoren varierar för de verksamheter som omfattas av detta beslut ska en separat bedömning göras för varje enskild verksamhet/marknad.
(7)
Detta beslut påverkar inte tillämpningen av konkurrensreglerna.
III. BEDÖMNING
(8)
Vart och ett av de två verksamhetsområden som är föremål för denna ansökan (prospektering av olje- och gasfyndigheter och produktion av olja) ansågs i de tidigare kommissionsbeslut som avses i skälen 1 och 2 utgöra separata produktmarknader. De bör därför prövas separat.
(9)
Enligt kommissionens praxis (5) utgör prospektering av olje- och gasfyndigheter en enda produktmarknad eftersom det är omöjligt att initialt fastställa huruvida prospekteringen kommer att resultera i en olje- eller gasfyndighet. På prospekteringsmarknaden förvärvar prospekteringsföretagen prospekteringslicenser som beviljas av ”värdländer”, vanligen via ett anbudsförfarande (6). Det har vidare fastställts enligt samma sedan länge tillämpade kommissionspraxis att den geografiska omfattningen av denna marknad är global. Eftersom det inte finns något som indikerar att marknaden bör definieras på ett annat sätt i förevarande ärende, tillämpas denna definition i detta beslut.
(10)
De marknadsandelar som innehas av de aktörer som bedriver prospekteringsverksamhet kan mätas enligt tre parametrar: investeringar, bevisade och sannolika reserver och förväntad produktion. Det har dock visat sig olämpligt att använda investeringar för att beräkna aktörers marknadsandelar på prospekteringsmarknaden. Anledningen är bland annat de betydande skillnaderna i storleken på de investeringar som är nödvändiga i olika geografiska områden. Det krävs exempelvis större investeringar för att prospektera olja och gas i Nordsjön än för prospektering i bland annat Mellanöstern.
(11)
Två andra parametrar har vanligtvis använts för att fastställa ekonomiska aktörers marknadsandelar inom denna sektor, nämligen deras andel i bevisade och sannolika reserver och förväntad produktion (7).
(12)
Enligt uppgift uppgick de globala bevisade olje- och gasreserverna den 31 december 2009 till totalt 385,58 miljarder kubikmeter oljeekvivalenter (nedan Sm3 oljeekvivalenter) (8). Den 1 januari 2010 uppgick den sammanlagda bevisade olje- och gasreserven i Italien till strax över 0,205 miljarder Sm3 oljeekvivalenter (9), vilket motsvarar något mer än 0,05 %. Den marknadsandel som de enskilda upphandlande enheterna med verksamhet i Italien innehar är alltså ännu mindre. Enligt tillgängliga uppgifter finns det ett direkt samband mellan bevisade och sannolika reserver av olja och gas och förväntad framtida produktion. Det finns inget i de tillgängliga uppgifterna som tyder på att den marknadsandel som innehas av de enskilda upphandlande enheterna med verksamhet i Italien skulle förändras avsevärt om den skulle mätas i förväntad produktion i stället för i andel av bevisade och sannolika reserver. Med hänsyn till det samband som finns mellan bevisade och sannolika reserver och den faktiska produktionen kan dessa siffror även ses som en indikation på konkurrensläget på den berörda marknaden.
(13)
Prospekteringsmarknaden är inte starkt koncentrerad. Utöver de statligt ägda företagen är det huvudsakligen ett antal internationella vertikalt integrerade privata aktörer kallade de ”superstora” (BP, ExxonMobil och Shell) samt ett visst antal ”stora” som präglar marknaden. Dessa faktorer utgör en indikation på direkt konkurrensutsättning.
(14)
Enligt etablerad kommissionspraxis (10) utgör utveckling, produktion och försäljning av (rå)olja en separat produktmarknad med global geografisk spännvidd. Eftersom det inte finns något som indikerar att marknaden bör definieras på ett annat sätt i förevarande ärende, tillämpas denna definition i detta beslut.
(15)
Enligt uppgift (11) uppgick den totala globala oljeproduktionen 2009 till 79,948 miljoner fat olja per dag. Samma år producerades totalt 0,095 miljoner fat olja per dag i Italien, vilket motsvarar en marknadsandel på 0,11 %. Andelen för de enskilda upphandlande enheterna med verksamhet i Italien var 2009 följande: med en produktion på 1 007 000 fat per dag (12) hade ENI en andel på 1,26 % av den globala oljeproduktionen. Shells oljeproduktion på 1 581 000 fat per dag (13) gav företaget en marknadsandel på 1,98 % av den globala oljeproduktionen. Total hade en produktion på 1 381 000 fat per dag (14), vilket gav företaget en marknadsandel på 1,73 % av den globala oljeproduktionen, och Edison, slutligen, hade en produktion på 5 000 fat per dag (15), vilket gav företaget en marknadsandel på 0,006 % av den globala oljeproduktionen.
(16)
För att analysen ska bli korrekt är det viktigt att beakta koncentrationsgraden och den relevanta marknaden i dess helhet. Kommissionen konstaterar härvidlag att marknaden för råoljeproduktion kännetecknas av stora statsägda företag och tre andra internationella vertikalt integrerade privata aktörer (”de superstora”: BP, ExxonMobil och Shell vars andelar av oljeproduktion 2009 uppgick till: 3,2 %, 3,0 % respektive 2,0 % (16)), samt ett visst antal ”stora” (17). Dessa faktorer ger vid handen att det finns ett flertal aktörer på marknaden som sannolikt på ett effektivt sätt konkurrerar med varandra.
IV. SLUTSATSER
(17)
Med hänvisning till de omständigheter som granskats i skälen 8-16 bör villkoren för direkt konkurrensutsatthet enligt artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG anses vara uppfyllda när det gäller följande tjänster i Italien:
a)
Olje- och gasprospektering.
b)
Oljeproduktion.
(18)
Eftersom obegränsat tillträde till marknaden anses föreligga bör direktiv 2004/17/EG inte gälla när upphandlande enheter tilldelar kontrakt för tjänster enligt a och b i skäl 17 som utförs i Italien och inte heller om projekttävlingar organiseras för sådan verksamhet i detta geografiska område.
(19)
Enligt ansökan produceras både olja och gas på de flesta exploateringsplatserna i Italien, i olika procentandelar (18). Gasproduktionen omfattas inte av denna ansökan om undantag, och för den sektorn ska bestämmelserna i direktiv 2004/17/EG tillämpas även i fortsättningen. I detta sammanhang bör det erinras om att upphandlingskontrakt som omfattar flera olika verksamheter ska behandlas i enlighet med artikel 9 i direktiv 2004/17/EG. Det innebär att då en upphandlande enhet deltar i ”blandad” upphandling, dvs. upphandling som omfattar både verksamhet som undantas från tillämpningen av direktiv 2004/17/EG och verksamhet som inte undantas, ska man beakta den verksamhet som kontrakten huvudsakligen avser. Vid sådan blandad upphandling, vars huvudsyfte är att stödja gasproduktion, ska bestämmelserna i direktiv 2004/17/EG tillämpas. Om det på objektiva grunder är omöjligt att avgöra vilken verksamhet som kontraktet huvudsakligen är avsett för, ska kontraktet tilldelas i enlighet med de bestämmelser som avses i artikel 9.2 och 9.3 i direktiv 2004/17/EG.
(20)
Detta beslut grundar sig på den rättsliga och faktiska situationen i mars 2010 till april 2011 sådan den ter sig i ljuset av de uppgifter som lämnats av Assomineraria samt BP:s statistik 2010 och de italienska myndigheterna. Beslutet kan komma att ändras om betydande förändringar i den rättsliga och faktiska situationen skulle medföra att villkoren för tillämpning av artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG inte längre är uppfyllda.
(21)
De åtgärder som föreskrivs i detta beslut är förenliga med yttrandet från rådgivande kommittén för offentlig upphandling.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Direktiv 2004/17/EG ska inte omfatta avtal som tilldelas av upphandlande enheter och avser genomförandet av följande tjänster i Italien:
c)
Olje- och gasprospektering.
d)
Oljeproduktion.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 24 juni 2011.