РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 април 2012 година
относно държавна помощ SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), предоставена от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseitigung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург
(нотифицирано под номер C(2012) 2557)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/485/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочения по-горе член (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба, подадена от Saria Bio-Industries AG & Co KG (наричано по-нататък „жалбоподателят“) на 23 февруари 2008 г., Комисията беше уведомена, че Германия предоставя годишни вноски на асоциацията със специална цел за унищожаване на животински трупове „Zweckverband Tierkörperbeseitigung“ (наричана по-нататък „ZT“) в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург.
(2)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Германия за решението си да открие предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС процедура по отношение на мярката (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедура, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 26 октомври 2010 г., Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката (3).
(3)
Комисията получи мнението на жалбоподателя на 25 ноември 2010 г. В съответствие с одобрените искания за удължаване на срока от 20 август 2010 г. и 18 ноември 2010 г. Германия представя мнението си относно решението за откриване на процедурата и относно мнението на жалбоподателя в няколко части на 3 март 2011 г., 1 април 2011 г., 4 април 2011 г., 16 май 2011 г., 15 юли 2011 г. и 9 ноември 2011 г.
(4)
ZT изпрати писмено мнение до Комисията на 4 април 2011 г. Макар че съгласно член 20, параграф 1 във връзка с член 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4) заинтересованите страни следва да представят мненията си не по-късно от един месец след датата на публикуване в Официален вестник, ZT представи своето мнение четири месеца по-късно. Комисията може да взема предвид мнения, представени от страните със закъснение, само в отделни обосновани случаи (5). Комисията не намери такава обосновка в писмото на ZT, а в останалите обстоятелства по случая също липсва обяснение за това, поради което с писмо от 18 април 2011 г. Комисията уведоми ZT, че ако мнението на ZT бъде взето предвид в официалната процедура по разследване, това би било в противоречие с процесуалните норми и би довело до неоправдано неравно третиране на страните в производството. Въпреки това тя използва цялата съдържаща се в мнението информация за настоящото решение.
(5)
Успоредно с официалната процедура по разследване на Комисията жалбоподателят е участвал в национално съдебно производство в Германия, като е предявил иск срещу ZT пред Административен съд - Трир (Verwaltungsgericht Trier). На 2 декември 2008 г. съдът постановява, че годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Що се отнася до възстановяването на неправомерната помощ, съдът решава, че не се налага ZT да върне сумата, получена между 2005 г. и 2008 г., предвид наличието на специални обстоятелства, поради които възстановяването изглежда несъразмерна санкция.
(6)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Административен съд - Трир пред Висш административен съд - Кобленц (Oberverwaltungsgericht Koblenz). На 24 ноември 2009 г. Висш административен съд - Кобленц потвърди решението на Административен съд - Трир.
(7)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Висш административен съд - Кобленц пред Федералния административен съд (Bundesverwaltungsgericht) (наричан по-нататък „BverwG“). С решение от 16 декември 2010 г. (6) Федералният административен съд отхвърли жалбата на жалбоподателя, измени решението на Висш административен съд - Кобленц и отхвърли исканията в тяхната цялост, като прие, че жалбата е недопустима по отношение на периода от 2005 г. до 2009 г. и че годишната вноска за 2010 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Правна уредба
2.1.1. Европейско законодателство
(8)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. за установяване на здравни правила относно странични животински продукти и производни продукти, непредназначени за консумация от човека, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1774/2002 (Регламент за страничните животински продукти) (7) урежда събирането, транспортирането, съхранението, обработката, преработката и употребата или унищожаването на странични животински продукти, така че те да не представляват риск за човешкото здраве и здравето на животните. Сред целите на законодателния акт е да се предотвратява възникването на огнища на трансмисивна спонгиформна енцефалопатия (ТСЕ) и други трнасмисивни болести по животните като класическа чума по свинете (КЧС) и шап.
(9)
Раздел 4 от Регламент (ЕО) № 1069/2009 разграничава три различни категории странични животински продукти според специфичните рискове за здравето на животните и човешкото здраве:
а)
Материалът от категория 1 крие значителни рискове, свързани по-конкретно с ТСЕ и наличието на определени забранени вещества и замърсители на околната среда. Материалът от тази категория включва, наред с други неща, части от тялото на животни, за които съществува съмнение, че са заразени с ТСЕ, или при които е потвърдено наличието на ТСЕ, както и смеси от материал от категория 1 с материал от категория 2 или 3. Тези материали трябва да се унищожават чрез изгаряне или преработка и да не се включват в състава на фуражи за селскостопански животни или на технически продукти.
б)
Материалът от категория 2 също крие значителни рискове, тъй като се състои от мъртви животни и други материали, съдържащи определени забранени вещества или замърсители. Материалът от тази категория трябва да се унищожава чрез изгаряне или преработка и да не се включва в състава на фуражи за селскостопански животни. В някои случаи обаче той може да се използва като тор или за технически цели.
в)
Материалът от категория 3 включва, наред с други неща, части от заклани животни, които макар да са отхвърлени като негодни за консумация от човека не са засегнати от признаци на болести, предаващи се на хората или животните, а също така и материали, произхождащи от животни, които са годни за консумация от човека, но поради икономически съображения се използват за други цели, например като храна за селскостопански животни.
(10)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 по същество е еднозначен с предшественика си, Регламент (ЕО) № 1774/2002 на Европейския парламент и на Съвета (8), и включва разпоредби, забраняващи вноса и износа на материал от категории 1 и 2 и изискващи съоръженията за унищожаване да бъдат одобрени от компетентните органи, натоварени с прилагането на разпоредбите на регламента. По-нататък Регламент (ЕО) № 1069/2009 съдържа конкретни разпоредби за контрол на унищожаването на материал от категории 1 и 2. Освен посоченото по-горе обаче регламентът не поставя изисквания относно начина, по който от икономическа гледна точка да се организира унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно Регламент (ЕО) № 1069/2009 не изисква унищожаването в определен район да се извършва от едно-единствено предприятие, както е в Германия.
2.1.2. Национално законодателство
(11)
Съгласно член 3 от германския закон за транспониране на общностните разпоредби относно преработката и унищожаването на странични животински продукти, непредназначени за консумация от човека (9) (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten, наричан по-нататък „TierNebG“) областите (Landkreise) и градовете със статут на общини (kreisfreie Städte) са задължени да извършват унищожаването и преработката на материал от категории 1 и 2, наричани „контролирани стоки“. Тази задача могат да осъществяват сами или чрез договори с трети лица.
(12)
Унищожаването на материал от категория 3, наричан „неконтролирани стоки“,може да се извършва от всяко преработвателно предприятие при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung
(13)
ZT е публичноправен субект, основан през 1979 г. съгласно членове 1 и 2 от Закона на провинция Рейнланд-Пфалц за прилагане на Закона за страничните животински продукти („TierNebGAG RP“ - Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG на Рейнланд-Пфалц (10)). Междувременно всички административни области и по-големите градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц и Заарланд, както и две области в провинция Хесен - област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург - са членове на ZT (вж. член 1 от устава на ZT).
(14)
Съгласно член 2 от своя устав ZT е упълномощена от членовете си да поеме всички права и задължения на областите и градовете със статут на общини, чиято отговорност е унищожаването по член 3 от TierNebG в съответствие със законите на отделните провинции.
(15)
Според германското право асоциация със специална цел не може да бъде обект на производство по несъстоятелност поради правния си статут на публичноправен субект. Тя обаче може да бъде закрита по решение на своите членове.
2.3. Унищожаване на мъртви животни и отпадъци от кланици
2.3.1. Дейността на ZT
(16)
ZT извършва не само възложената от устава ѝ задача, а именно унищожаване на материал от категории 1 и 2 на територията, на която извършва дейността си (наричан по-нататък „вътрешен материал“), а унищожава също така материал от категории 1 и 2, произхождащ от съседните провинции Баден-Вюртемберг и Хесен (вж. подробното описание в съображение 20 и следващите), както и материал от категория 3 (наричани заедно по-нататък „външен материал“).
(17)
Както показва таблицата по-долу, в миналото ZT е преработвала големи количества външен материал. През последните години средно почти половината от преработваните количества се състои от външен материал.
Таблица 1
Обработвани от ZT количества през 1998-2009 г.
Вътрешен материал
Външен материал
Баден-Вюртемберг
Северен и Централен Хесен
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Неконтролирани стоки от категория 3
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Общо
1998 г.
Тонове
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999 г.
Тонове
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000 г.
Тонове
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001 г.
Тонове
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002 г.
Тонове
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003 г.
Тонове
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004 г.
Тонове
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005 г.
Тонове
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006 г.
Тонове
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007 г.
Тонове
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008 г.
Тонове
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009 г.
Тонове
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Средно
Тонове
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009 г.
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Вътрешният материал се състои от мъртви животни и отпадъци от кланици. ZT извършва както събиране, така и преработка (заедно наричани по-нататък „унищожаване“). За да покрие свързаните с дейността разходи, ZT събира такси. За мъртвите животни и отпадъците от кланици се прилагат различни тарифи.
(19)
Тъй като материалът от категория 3 се търгува на свободния пазар, ZT договаря таксите за унищожаване в съответствие с частното право. Докато повечето частни съоръжения за унищожаване унищожават материала от категория 3 отделно с цел постигане на по-високи приходи от продажби чрез преработката му - например в храна за домашни любимци - ZT преработва материала от категория 3 заедно с контролираните стоки, тъй като не разполага с отделно съоръжение. Следователно от преработените контролирани стоки могат да се получат само крайни продукти с ниска стойност, например мазнини и масла, които носят ниски приходи.
(20)
От 2000 г. насам ZT преработва също отпадъци от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг. За тази цел е сключено специално споразумение между ZT и асоциацията със специална цел Zweckverband Neckar-Franken в съответствие с публичното право. Съгласно споразумението събирането се извършва на местно равнище от Zweckverband Neckar-Franken, след което материалът се доставя до ZT за преработка.
(21)
През 2007 г. ZT участва и в търг за унищожаване на контролирани стоки в областите на Северен и Централен Хесен, който печели. Преди ZT да поеме дейността по унищожаването от 1 април 2009 г. тя се извършва от дружество, което принадлежи към групата на жалбоподателя.
(22)
По този начин ZT цели максимално оползотворяване капацитета на съоръженията си не само чрез преработка на вътрешен материал от категории 1 и 2, но и чрез интензивна дейност извън официалната си задача, като преработва свободно търгуващ се материал от категория 3 и материал от категории 1 и 2 с произход извън територията на дейност на асоциацията. Между 2002 г. и 2008 г. само 54-58 % от обработваните от ZT количества са вътрешен материал от категории 1 и 2. През 2009 г. - отчасти поради включването на материал от Северен и Централен Хесен - този дял намалява значително до едва 39 %, т.е. по-малко от половината от общите количества, преработвани от ZT.
2.3.2. Капацитет на съоръженията на ZT
(23)
ZT разполага с две съоръжения за унищожаване - в Rivenich и Sandersmühle. При нормална експлоатация и двете работят средно пет дни в седмицата на две смени (5-дневна експлоатация на две смени). За толкова време могат да се преработват най-много 2 160 тона седмично. Този нормален работен капацитет в общия случай е бил достатъчен за преработка на възникващите в последните години 88 000 тона материал годишно, т.е. 1 700 тона седмично.
(24)
Подобно на други предприятия за унищожаване ZT разполага със свободен работен капацитет под формата на неизползвани смени в хода на нормалната експлоатация през седмицата и в почивните дни. Този свободен работен капацитет може да се използва за преработка на допълнителни животински трупове в случай на епидемия.
2.3.2.1. Краткосрочен свободен работен капацитет
(25)
Според предоставената от ZT информация съоръженията могат да работят на три смени във всички дни от седмицата (7-дневна експлоатация на 3 смени) за кратък период от 6 до 12 седмици. Това означава, че за кратки периоди разполагаемият седмичен капацитет достига 4 536 тона. Седемдневната експлоатация на три смени обаче не може да се поддържа за по-продължителен период от време поради износване, както и преумора на персонала.
(26)
Следователно в краткосрочен план - за период до 12 седмици, ZT има свободен работен капацитет от 2 376 тона седмично над обичайната стойност, който може да се използва за преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.3.2.2. Дългосрочен свободен работен капацитет
(27)
В дългосрочен план максималното възможно натоварване на съоръженията с цел преработване на допълнителен материал, възникнал при епидемия, е пет дни в седмицата на три смени (5-дневна експлоатация на 3 смени), тъй като почивните дни биха били необходими за поддръжка в случай на продължително по-интензивно натоварване. В този случай биха могли да се преработват до 3 240 тона седмично.
(28)
Следователно в по-дългосрочен план, т.е. за период, по-дълъг от 12 седмици, ZT разполага със свободен работен капацитет от 1 080 тона седмично над обичайната стойност, позволяващ преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.4. Годишни вноски и обществена задача
(29)
Правното основание за годишните вноски, които ZT получава от членовете си (области и градове със статут на общини), се съдържа в устава на ZT. Предназначението на годишните вноски е да се компенсират разходите, непокрити от приходите (вж. член 9, параграф 1 от устава).
(30)
Размерът на годишната вноска се определя въз основа на годишния бюджет, който първо се одобрява от общото събрание на членовете. След приемането на бюджета ZT има право да изиска плащане на годишната вноска чрез административен акт.
(31)
През февруари 2010 г. уставът на ZT е изменен с обратно действие от 1 януари 2009 г. До този момент уставът не е съдържал други правила относно използването и изчисляването на годишни вноски освен разпоредбите на член 9, параграф 1, но през февруари 2010 г. са въведени следните нови разпоредби.
(32)
Съгласно член 9, параграф 2 от устава годишната вноска вече трябва да бъде предварително определена. Правилата гласят също, че годишната вноска може да се събира единствено като компенсация за разходи, произтичащи от възложената на ZT задача да унищожава материал от категории 1 и 2 и да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии.
(33)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава резервният капацитет за епидемии от 2009 г. насам, е бил по 7 110 тона годишно, които да бъдат преработвани в шестседмичен срок (т.е. шест пъти по 1 185 тона седмично). При определянето на размера на резерва за епидемии е отчетено, че освен собствения капацитет на ZT в случай на епидемия може да се ползва допълнителен, алтернативен капацитет за унищожаване от 5 000 тона годишно. Разходите по резерва за епидемии трябва да се определят предварително в съответния стопански план за дейността, като за разходи за резерва за епидемии се считат само съответният дял от постоянните разходи (амортизация, данъци, застраховка, лихви по заеми), разходите по договори за външна поддръжка, както и делът от разходите за персонал, необходими за поддържане на постоянна работна готовност. Разходите по резерва за епидемии трябва да се записват в специални сметки, отделно от другите разходи на предприятието, като се разпределят според съответния дял от капацитета.
(34)
От основаването си през 1979 г. до 2011 г. ZT е получила годишни вноски в общ размер от 66 493 680 EUR. Стойностите по години от 1998 г. насам са, както следва:
1998 г.
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999 г.
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 г. и 2001 г.
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) годишно
2002-2008 г.
:
2 250 000 EUR годишно
2009 г.
:
1 961 515 EUR
2010 г.
:
2 212 392 EUR
2011 г.
:
1 962 515 EUR
(35)
Годишните вноски от 1998 г. до 2011 г. възлизат на общо 30 932 198 EUR.
(36)
Според представените отчети за приходите и разходите в периода 1998-2009 г. след прибавяне на годишните вноски ZT бележи обща загуба от 4 562 795 EUR. Ако се изключат вноските, чиято обща стойност е 26 757 292 EUR, сумарната загуба за периода от 1998 г. до 2009 г. възлиза на 31 320 678 EUR. Следователно годишните вноски не са били достатъчни, за да компенсират напълно общите загуби.
2.5. Одобрена държавна помощ във връзка с тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици
(37)
Принципът „замърсителят плаща“ съгласно член 191, параграф 2 от ДФЕС важи като цяло за унищожаването на странични животински продукти. Ето защо на първо място фермерите и кланиците носят отговорността да се погрижат за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици и да понесат съответните разходи (12).
(38)
Поради кризата с ТСЕ обаче възниква необходимост да се осигури съответната обработка на мъртви животни и отпадъци от кланици, състоящи се от материали от категории 1 и 2, и да се подкрепят фермерите посредством държавна помощ. Европейската комисия установява съответния ред с Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици от 24 декември 2002 г. (13) (наричани по-нататък „Насоките за ТСЕ“). Този ред е включен и направен по-строг в раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (14) (наричани „Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.“).
(39)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. по принцип замърсителят трябва да понася разходите за унищожаване на странични животински продукти (15). При някои строго ограничени обстоятелства обаче се допуска помощ за тестове за ТСЕ и унищожаване на мъртви животни (16). За унищожаване на отпадъци от кланици помощ не може да се отпуска (17). Освен това помощта е съвместима с вътрешния пазар само ако може да се докаже, че тя достига само до фермерите, а не до предприятия производители надолу по веригата (например кланици или съоръжения за унищожаване на животински трупове) (18).
2.5.1. Решение на Комисията от 29 януари 2004 г. по дело за държавна помощ NN 33/03
(40)
През 2004 г. Комисията одобри мерки за държавна помощ с цел противодействие на заплахата от ТСЕ в Рейнланд-Пфалц, за които Германия изпрати уведомление съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките на Общността за държавна помощ за земеделския сектор от 12 август 2000 г. (19) Мерките имат за цел да се предотврати разпространението на ТСЕ, наред с другото чрез възстановяване на допълнителните разходи, понесени от фермерите за подходящото унищожаване на рисков материал след въвеждането на забраната за хранене на добитък с месно и костно брашно.
(41)
Наред с други мерки Комисията одобри еднократна помощ в размер 100 % от разходите за унищожаване на определени рискови отпадъци от кланици, натрупани от октомври 2000 г. до септември 2001 г. в резултат на забраната за хранене с животинско брашно на територията на дейност на асоциацията. За получатели на помощта се смятат обаче кланиците, а не ZT.
2.5.2. Решение на Комисията от 6 юли 2004 г. по дело за държавна помощ N 15/04
(42)
Съгласно втората схема за помощ, също одобрена през 2004 г., фермерите в Рейнланд-Пфалц биват компенсирани за разходите за събиране и преработка на мъртви животни, за които са плащали вноски в Касата за болести по животните (Tierseuchenkasse) (20) Прилаганите от ZT такси за събиране и преработка на вътрешни мъртви животни се понасят поравно от провинциите (Рейнланд-Пфалц, Хесен, Заарланд), членовете на асоциацията и касата за болести по животните на съответните провинции. По отношение на разходите за преработка обаче собствениците на селскостопански животни следва сами да покрият 25 %.
(43)
Помощта, заплащана директно на ZT, е одобрена за периода от 1 януари 1999 г. до 31 декември 2013 г. Тя се отпуска при условие да се ползва изключително от фермерите и да няма кумулиране с друга помощ.
(44)
Тъй като помощта компенсира пропорционален дял от предварително определените такси (100 % за събиране и 75 % за преработка), Комисията прави заключението, че тя е в полза изключително на фермерите и не създава икономическо предимство за ZT.
2.5.3. Връзка между одобрените схеми за помощ NN 33/03 и N 15/04 и годишните вноски
(45)
Двете схеми за помощ (наричани по-нататък „земеделските помощи“) се отчитат като приходи в счетоводните книги на ZT. Следователно в посочените в съображение 36 загуби вече е отчетено, че ZT е получавала в приход земеделски помощи.
(46)
Следователно ZT е получавала годишните вноски в допълнение към земеделските помощи, за да финансира непокритите си загуби.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(47)
Жалбоподателят твърди, че от икономическа гледна точка ZT не би могла да оцелее, ако членовете ѝ не покриват годишните загуби, произтичащи от унищожаването на вътрешен и външен материал, като заплащат годишни вноски. ZT, която има монопол върху унищожаването на вътрешен материал и следователно не е изложена на конкуренция, предлага по-ниски от пазарните цени на отворените пазари за външен материал. Ценовата политика на ZT е ориентирана единствено към максимално оползотворяване на съоръженията, които разполагат с голям свободен капацитет.
(48)
Според жалбоподателя от заплащането на годишни вноски произтичат много видове нарушаване на конкуренцията. По-специално той критикува ценообразуването на ZT на свободния материал от категория 3 и на офертата в търга за унищожаване в Северен и Централен Хесен:
а)
ZT предлага да унищожава отпадъци от кланици не по цени, зависещи от преработваното количество, а срещу твърда цена на животно. Това я прави атрактивна за по-малките кланици, при които разделянето на материала от категория 3 от материала от категория 1 и 2 е свързано с по-високи разходи, отколкото при по-големите и добре оборудвани кланици, тъй като те могат да си спестят разделянето и да предават на ZT материал от категория 3 заедно с отпадъци от категории 1 и 2. Така ZT предлага унищожаване на отпадъци от кланици на цени, които не покриват нейните разходи, тъй като не включва в таксите си допълнителните разходи, произтичащи от същевременната преработка на материал от категория 3.
б)
В търга за унищожаване на материал от категория 1 и 2 в Северен и Централен Хесен ZT успява да спечели единствено защото постоянните ѝ разходи за поддържане на резервен капацитет вече са покрити от годишните вноски, което ѝ позволява да предложи по-ниски тарифи.
(49)
Германия от друга страна настоява, че годишните вноски са необходими за покриване разходите на ZT, произтичащи от задължението ѝ да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии. В подкрепа на позицията си Германия представя експертно становище на института Fraunhofer от март 2007 г. (21) (наричано по-нататък „становището на Fraunhofer“), с което показва, че разходите по резерва за епидемии възлизат на около 50 % от общите разходи за капацитет. Освен това се твърди, че годишните вноски са необходими за покриване на разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти.
(50)
При предварителното разглеждане Комисията първоначално установява, че годишните вноски предоставят на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват нейните текущи разходи, както и че останалите критерии за наличие на държавна помощ са изпълнени.
(51)
Комисията изтъкна, че подобна помощ за предприятия в общия случай е забранена. Освен това тя изрази своите съмнения за това до каква степен годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за поддържане на резерв за епидемии. Анализът на Комисията беше основан на разглеждане на четирите критерия, изложени в решението по делото Altmark (22):
а)
предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
ако предприятието носител на задължения за обществени услуги не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, която създава условия за избор на кандидата, който е в състояние да предостави тези услуги при най-ниската цена за съответната общност, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на тези задължения.
(52)
По въпроса за наличието на услуга от общ икономически интерес Комисията изрази съмнение дали съществува обществен интерес в осигуряването на резерв за епидемии, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ фермерите са задължени да унищожават мъртвите животни и отпадъците от кланици и се ползват с гореспоменатите помощи, одобрени от Комисията. Под въпрос е също дали годишните вноски са необходими, тъй като практиката на други германски провинции показва, че съоръженията на частните оператори разполагат с достатъчен свободен капацитет, за да се справят с епидемии сред животните, без да получават допълнителни компенсационни плащания за поддържането на такъв капацитет.
(53)
Комисията се съмнява също дали уставът на ZT отговаря на изискванията за прозрачен акт за възлагане, тъй като преди 2010 г. поддържането на резерв за епидемии не е било определено като задължение от обществен интерес, което да се изпълнява от ZT, не са определени и необходимите параметри за изчисляване на разходите.
(54)
По отношение на необходимостта от заплащане на компенсация Комисията повдигна въпроса дали годишните вноски всъщност не финансират загубите, произлизащи от непечелившия свободен капацитет. Под въпрос е дали са необходими допълнителни годишни вноски, щом в други германски провинции всички разходи се покриват от таксите, заплащани от замърсителите.
(55)
Тъй като ZT не е избрана чрез публична покана за участие в търг, е под съмнение дали ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(56)
Поради това Комисията стига до предварителното заключение, че е необходимо подробно разглеждане, за да се установи дали заплащаните на ZT годишни вноски действително са необходими за поддържане на резерв за епидемии или дали самият пазар не би осигурил достатъчен свободен капацитет в случай на епидемия.
(57)
На последно място се подлага на съмнение доводът на Германия, че годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти. Съгласно точка 132 от Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда от 1 април 2008 г. (23) (наричани по-нататък „Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда“) такава помощ може да се смята за съвместима с вътрешния пазар, само ако получателят не може да бъде подведен под отговорност съгласно националното право, което в настоящия случай очевидно не е така.
4. ПРОИЗВОДСТВА ПРЕД НАЦИОНАЛНИ СЪДИЛИЩА
(58)
В решението си от 16 декември 2010 г. BVerwG определя, че вноските за 2010 г. не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. BVerwG не се произнесе относно по-ранните вноски, тъй като приема жалбата за недопустима в частта за вноските, заплащани преди 2010 г.
4.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(59)
BVerwG определя, че унищожаването на странични животински продукти съгласно регламента за страничните животински продукти и съгласно член 3, параграф 1 от TierNebG представлява услуга от общ икономически интерес, която включва поддържането на резервен капацитет за епидемии.
(60)
BVerwG разграничава капацитета, използван при нормална експлоатация, включително свободния работен капацитет, и незаетия капацитет, който в общия случай остава неизползван. Ако годишните вноски покриват разходите за нормалния капацитет, включително за основния работен свободен капацитет, BVerwG би приел, че годишните вноски представляват държавна помощ на основание на принципа „замърсителят плаща“.
(61)
Ако обаче годишните вноски покриват само разходите за свободния капацитет, поддържан единствено за случай на избухване на епидемия, то тогава те не биха представлявали държавна помощ. При това не е от значение, че свободният капацитет може да бъде по-висок, отколкото налагат експлоатационните нужди, тъй като по своето естество той обикновено не се използва. Единствено ако има данни, че свободният капацитет е бил използван и за нормална експлоатация (напр. за унищожаване на материал от категория 3), заключението би било различно. Тъй като обаче това очевидно не е така, годишните вноски компенсират единствено разходите, произлизащи от задължението за предоставяне на обществена услуга под формата на поддържане на резерв за епидемии.
4.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(62)
Що се отнася до изискването за прозрачност, BVerwG обръща внимание, че уставът е бил изменен на 2 февруари 2010 г., непосредствено преди определянето на вноските за 2010 г. BVerwG заключава, че от член 9 от приетия през 2010 г. устав става ясно, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резервен капацитет в случай на епидемия.
4.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(63)
Измененият член 9 от устава гарантира, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резерва за епидемии.
(64)
Освен това BVerwG обръща внимание на това, че решението за размера на резерва не е стопанско решение, което трябва да се вземе въз основа на икономическата рентабилност. По своята същност поддържането на резервен капацитет за епидемии е икономически нерентабилно, тъй като разходите за подобен резерв по никакъв начин не са пропорционални на вероятността за възникване на мащабни епидемии.
4.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(65)
Според BVerwG в случая не е възможно да се приложи четвъртият критерий от решението по делото Altmark, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2 се извършва отделно от унищожаването на материал от категория 3. Няма припокриване между обществените и търговските услуги, предоставяни от ZT, докато в делото Altmark на частна фирма за автобусни превози са били възложени множество задължения във връзка с предоставянето на обществени услуги (напр. по отношение на броя спирки и разписанието), които съществено са променили начина на извършване на основната транспортна услуга. Следователно заплащаните на ZT годишни вноски имат за цел да я компенсират за разходите по предоставяне на обществена услуга, която се предлага извън пазара.
(66)
Освен това BVerwG е на мнение, че публичните органи имат право да осъществяват задачите си от обществен интерес сами, без да бъдат задължавани да прибягват до частни доставчици на услуги. По отношение на определението на съда, свързано с обществените поръчки, BVerwG изтъква, че публичните органи могат свободно да решават дали да извършват услуга със собствени ресурси или да си я набавят на пазара (24).
5. МНЕНИЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
5.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(67)
Жалбоподателят твърди, че на основание на принципа „замърсителят плаща“ поддържането на резерв за епидемии не е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(68)
За замърсители лесно могат да бъдат определени фермерите и кланиците -фермерите имат полза от ефективното справяне с епидемии сред животните, тъй като те могат да застрашат стадата и следователно активите им. Бързото и ефективно справяне с епидемии позволява на кланиците да продължат дейността си нормално.
(69)
Принципът „замърсителят плаща“ е приет и в съответното германско законодателство, в което фермерите и кланиците често се споменават като замърсители, които трябва да понасят разходите за унищожаване (25).
5.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(70)
Според жалбоподателя ZT е започнала да твърди, че винаги е била натоварена със задачата да поддържа резервен капацитет, едва след началото на националното разследване и разследването на Комисията. Преди изменението на устава през 2010 г. осигуряването на резервен капацитет не е било изрично възложено на ZT и параметрите за изчисляването на компенсацията не са били предварително определени.
5.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(71)
Жалбоподателят изтъква, че изискването за поддържане на резерв за епидемии не е свързано с нетни разходи за съоръженията за унищожаване на животински трупове.
5.3.1. Резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет
(72)
Съоръженията за унищожаване на животински трупове в Германия в общия случай работят на две смени, пет или шест дни в седмицата, с колебания от ± 5 % по отношение на часовете на експлоатация. Сезонните колебания в търсенето се поемат чрез работа на три смени в периоди на повишено търсене и връщане към петдневна експлоатация на две смени при слабо търсене. Експертното становище на Böckenhoff (26) потвърждава, че при използване на третата смяна през седмицата и допълнителните смени в почивните дни може да бъде осигурен достатъчен резерв за епидемии, който да позволи справяне с увеличените количества материал в случай на епидемия.
(73)
Следователно необходимият резерв за епидемии може да се осигури от работния свободен капацитет, който е на разположение при нормалната експлоатация на съоръженията за унищожаване. Жалбоподателят подчертава, че никога не му се е налагало да прави допълнителни инвестиции, за да поддържа достатъчен резерв в случай на епидемии.
(74)
Жалбоподателят изтъква също така, че при планиране на капацитета на едно съоръжение за унищожаване трябва да се вземат предвид капацитетите на съседните провинции. В случай на голямо огнище на болест за справяне с краткосрочното увеличение в търсенето на капацитет могат да се използват капацитетите на останалите провинции. Няма правни разпоредби, забраняващи транспортирането на материали от категории 1 и 2. Напротив, съответното германско законодателство (27) приема прибягването до капацитетите на съседни региони като очевиден начин за справяне с претоварване на преработвателния капацитет в случай на епидемия.
5.3.2. Общите разходи трябва да бъдат финансирани от обичайните приходи от такси
(75)
Според жалбоподателя в обичайния случай всички разходи за капацитет се покриват от приходите, които предприятието, натоварено със задачата да унищожава материал от категории 1 и 2, получава чрез събиране на такси за своята обичайна дейност. Тъй като разходите за работен свободен капацитет са неделима част от разходите на съоръжението, те могат да бъдат включени при изчисляването на таксите. Наред с други неща, жалбоподателят цитира решение на BVerwG (28), от което става ясно, че разходите за обективно оправдания резервен капацитет могат да се включват в изчисляването на таксите.
(76)
В 10 от 16-те провинции с унищожаването на материали от категории 1 и 2 са натоварени само частни предприятия (Берлин, Бранденбург, Бремен, Хамбург, Мекленбург-Предна Померания, Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия, Саксония-Анхалт, Шлезвиг-Холщайн и Тюрингия). В някои от тези провинции има региони с особено голяма численост на добитъка, например в Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия и Шлезвиг-Холщайн. В Бавария и Хесен унищожаването на животински трупове частично се осигурява от частни предприятия.
(77)
В провинциите, в които жалбоподателят или свързани с него предприятия са натоварени с унищожаването на странични животински продукти, включително в Мекленбург-Предна Померания, Саксония-Анхалт и Тюрингия, държавният орган и натовареното с тази задача предприятие договарят максималния годишен капацитет, който трябва да поддържа съоръжението за унищожаване. Тези капацитети се смятат за достатъчни за справяне с увеличеното търсене в случай на епидемия. Според информацията, с която разполага жалбоподателят, при някои процедури по възлагане на обществени поръчки в Северен Рейн-Вестфалия равнището на резервния капацитет за епидемии се определя предварително. Цитираният пример е регион Щайнфурт, където като резерв са заложени 5 % от числеността на добитъка през предходната година. Таксите за унищожаване се изчисляват така, че всички постоянни разходи на съоръженията за унищожаване се рефинансират напълно от таксите за унищожаване, събирани от фермерите и кланиците.
(78)
Следователно практиката в другите провинции показва, че общите разходи за едно съоръжение за унищожаване - включително тези за резерв за епидемии - могат напълно да се финансират с приходите от такси и че не е необходима допълнителна компенсация с публични средства.
5.3.3. Действителното използване на годишните вноски от страна на ZT
(79)
Жалбоподателят изтъква, че ZT използва годишните вноски, не само за да финансира загуби от нормална експлоатация, но и от поддържане на свръхкапацитет, който след това да се използва за външни цели.
5.3.3.1. Използване на предполагаемия резерв за епидемии за целите на обществената задача, възложена на ZT в Северен и Централен Хесен
(80)
Сравнението между количеството свободен капацитет, което ZT посочва в офертата си в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен през 2009 г., и количеството свободен капацитет, описано в експертното становище на Fraunhofer (29), сочи съществен спад в свободния капацитет на ZT с времето. Докато през 2005 г. свободният капацитет и съответно предполагаемо необходимият резерв за епидемии все още е около 50 % от общия капацитет, според експертното становище на Fraunhofer към 2009 г. той е намалял до едва 35 %, както показва офертата на ZT в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен и Централен Хесен.
(81)
Ако се приеме, че ZT действително е била натоварена със задачата да поддържа резерв за епидемии и че 50 % от средния капацитет на ZT е подходящ резерв за епидемии (както се заключава в експертното становище на Fraunhofer), ZT не би могла да участва в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен, нито да поеме допълнителни задължения за унищожаване на материал в Баден-Вюртемберг.
(82)
Тъй като обаче ZT всъщност печели договора по процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен и поема предоставянето на допълнителни услуги по унищожаване на материал, тя непременно трябва да е използвала за нормална експлоатация част от резерва, за който се твърди, че е необходим в случай на епидемии. Така става очевидно, че с годишните вноски са финансирани разходите за свободен капацитет, който не е необходим като резерв за епидемии.
5.3.3.2. Финансиране на излишен свободен капацитет
(83)
Жалбоподателят съпоставя равнището на наличния свободен капацитет на ZT с разполагаемия свободен капацитет в други провинции и стига до заключението, че свободният капацитет на ZT е четири-пет пъти по-голям от свободния капацитет, с който разполагат другите провинции като резерв за епидемии, като се отчетат разликите в числеността на добитъка. Следователно с годишните вноски е бил финансиран свободният капацитет, който значително надвишава необходимия резерв за епидемии в сравнение с други провинции. Впоследствие излишният свободен капацитет на ZT е бил на разположение за ползване за външни цели, включително за участие в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен.
5.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(84)
Жалбоподателят посочва, че ZT не е спечелила договора чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, докато в повечето други провинции се провежда публичен търг с цел избор на най-ефективен доставчик. Освен това не е направен анализ на разходите, в който да се съпоставят разходите на ZT с тези на тези на типично, добре управлявано предприятие.
(85)
Според жалбоподателя не е имало правни пречки за провеждане на публичен търг в Рейнланд-Пфалц.
5.5. Нарушаване на конкуренцията на външните пазари
5.5.1. Оферта на ZT за цени, по-ниски от разходите, в публичния търг в Северен и Централен Хесен
(86)
Жалбоподателят твърди, че нарушаващото въздействие на заплащаните годишни вноски върху конкуренцията може да се покаже нагледно с начина, по който е протекъл публичният търг в Северен Хесен.
(87)
Преди тръжната процедура унищожаването на материали от категории 1 и 2 е било възложено на свързаното с жалбоподателя дружество Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (наричано по-нататък „TBA Schäfer“). То обаче не успява да се наложи в конкуренцията със ZT в търга през 2009 г. Докато офертата на TBA Schäfer е трябвало да се основава на пълните разходи, ZT е можела да предложи такси, по-ниски от разходите, тъй като част от нейните разходи за капацитета вече са финансирани от годишните вноски.
(88)
Друго доказателство, че в търга за Северен Хесен ZT е предложила цени, по-ниски от разходите, е съпоставката с таксите, събирани от ZT на собствената ѝ територия. Там таксата е 328 EUR на тон, докато офертата на ZT в търга за Северен Хесен е за едва 208 EUR на тон. Тъй като няма съществени разлики между разходите за събиране в двата региона, е непонятно как ZT би заложила в офертата си за Северен Хесен такси, по-ниски с около една трета от тези, които събира на собствената си територия, за абсолютно същата услуга.
(89)
Разходната база на TBA Schäfer е обществено достояние от предишни търгове, което улеснява ZT да подаде оферта за 208 EUR на тон, т.е. с едва 4 EUR по-малко от офертата на TBA за 212 EUR на тон, и така да спечели търга.
5.5.2. Събирани от ZT такси за унищожаване на материал от категория 3, по-ниски от разходите
(90)
Жалбоподателят подчертава, че поради недиференцираната ценова политика на ZT в Рейнланд-Пфалц е нарушен стимулът за кланиците да разделят материала от категория 3 от материала от категории 1 и 2. В резултат на това заедно с лошия материал от категории 1 и 2 се унищожават значителни количества материал от категория 3, който иначе би могъл да се преработи в храна за домашни любимци (30).
(91)
Освен това количеството материал от категория 3, изтеглено от пазара поради ценовата политика на ZT, е по-голямо, отколкото предполага Комисията в своята предварителна оценка на пазара. В точка 33 от решението за откриване на процедурата се посочва, че материалите от категория 3 се отделят при 72 % от всички заклани животни в Рейнланд-Пфалц. Тази стойност обаче се основава единствено на броя заклани животни. Ако се отчете, че при клането на телета се получава много по-голямо количество материал от категория 3, отколкото при клането на прасета, резултатът би бил, че се отделят едва 45 % от материала от категория 3. Следователно нарушаването на пазара поради ценовата политика на ZT е много по-голямо, отколкото се е допускало преди.
6. МНЕНИЕ НА ZT
(92)
В съществените точки мнението на ZT съвпада с това на Германия, описано в следващия раздел. Ето защо с цел избягване на излишно повторение мнението на ZT не е изложено отделно.
7. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
(93)
Германия оспорва, че годишните вноски, събирани съгласно устава на ZT, представляват неправомерна помощ, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. Освен това Германия твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар, тъй като годишните вноски не надвишават разходите за поддържане на резерва за епидемии и разходите за рехабилитация на стари индустриални обекти.
7.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(94)
На първо място Германия твърди, че поддържането на резерв за епидемии е услуга от общ икономически интерес. Това свое твърдение тя основава на факта, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 е законоустановено задължение на местните власти.
(95)
Местните власти са натоварили ZT, в качеството ѝ на правоспособен публичноправен субект, с изпълнението на това законоустановено задължение. Общият икономически интерес се състои в това, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве. Това важи преди всичко в случай на епидемия.
(96)
При това трябва да се има предвид, че фактът, че финансиране е било възможно съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г., не може да се привежда в ущърб на ZT, Насоките регламентират само финансирането на разходи за унищожаване на животински трупове (мъртви животни) без да се занимават конкретно с разходите за поддържане на резерв за епидемии. Следователно няма кумулиране на годишните вноски с одобрената помощ за ТСЕ.
(97)
Освен това що се отнася до унищожаването на мъртви животни, за замърсители могат да се посочат фермерите, но що се касае за разходите по резерва за епидемии, е трудно да бъдат определени замърсителите.
7.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(98)
По силата на TierNebGAG RP от 1979 г. ZT е била натоварена със задачата да унищожава странични животински продукти.
(99)
Размерът на необходимия резерв за епидемии и параметрите за изчисляване на нетните разходи са определени в изменения устав на ZT от 1 февруари 2010 г. Те се основават на експертното становище на Fraunhofer.
(100)
Германия подчертава, че още преди изменението на устава през 2010 г. годишните вноски, които ZT събира от членовете си, са определяни обективно и прозрачно. По-специално планът за дейността за всяка година се приема от общото събрание на ZT в рамките на публична процедура, одобрена от надзорния орган, и се публикува в официалните вестници на Рейнланд-Пфалц, Хесен и Заарланд.
7.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(101)
Германия твърди, че поддържаният за справяне с епидемии резерв е необходим за опазване на човешкото здраве в случай на епидемии.
7.3.1. Експертно становище относно размера на резерва за епидемии
(102)
Според Германия размерът на резерва за епидемии, определен в изменения устав от 2 февруари 2010 г., се основава на експертното проучване на Fraunhofer. След откриването на процедурата Германия възлага на Института за структурни изследвания и планиране в районите на интензивно земеделие (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (ISPA) да изготви допълнително експертно становище (31) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-RP“).
(103)
В своето експертното становище Fraunhofer прави оценка на очакваните количества материал при различни сценарии, като отчита доколко вероятни са те. Експертното становище на ISPA-RP следва методически подробен подход за моделиране на различните сценарии на епидемии при възникване на огнище на шап или класическа чума по свинете (КЧС).
(104)
И двете експертни становища стигат заключението, че наред с обичайните количества вътрешен и външен материал, чието количество е приблизително 1 700 тона седмично, общият капацитет, с който разполага ZT, е достатъчен за преработка на количества, произтичащи от краткотрайни и продължителни епидемии.
7.3.1.1. Краткотрайни епидемии
(105)
Експертното становище на ISPA показва, че в случай на краткотрайни епидемии, ако се допусне, че те водят до около 200 тона допълнителен материал дневно в продължение на 2-5 дни, този материал може лесно да се преработи заедно с обичайните количества, като се използва разполагаемият седмичен свободен капацитет до 1 523 тона при 5-дневна експлоатация на три смени, без да се прибягва до допълнителните смени в почивните дни.
(106)
Дори ако значителна част от територията на дейност на асоциацията бъде засегната от епидемии, така че в продължение на 8 седмици да възникват допълнителни количества от 1 300-1 800 тона, те могат да се преработват чрез смени в почивните дни, които позволяват ползване на краткосрочния свободен капацитет от 2 819 тона седмично (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.2. Продължителни епидемии
(107)
Този сценарий допуска възникване на огнище на шап на цялата територия на дейност на асоциацията при умъртвяване на 10 % от всички животни, какъвто беше случаят във Великобритания през 2001 г. При този сценарий прогнозното количество материал би било приблизително 1 300 тона седмично за период от 18 седмици. Експертното становище на ISPA-RP показва, че при 5-дневна експлоатация на три смени съоръженията на ZT могат да преработват дори тези количества наред с обичайните количества (вж. таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.3. Заключения от представените проучвания
(108)
Според Германия представените експертни становища показват, че общият разполагаем капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени е достатъчен, за да се преработват, наред с обичайните количества, допълнителните количества, произтичащи от краткотрайни и дори по-продължителни епидемии. При повечето сценарии дори не би се наложило да се прибегне до допълнителните смени в почивни дни, които могат да бъдат използвани при работа с пълен капацитет в продължение на 6-12 седмици.
(109)
В експертните становища се стига до заключението, че ZT разполага с достатъчен общ капацитет при 5-дневна експлоатация на три смени, за да преработва обичайните количества заедно с материала, очакван при по-продължителни епидемии. Ето защо наличният понастоящем общ капацитет не се смята за прекалено висок, а за подходящ предвид нуждите.
7.3.2. Разходи по резерва за епидемии
(110)
Представените от Германия изчисления на разходите по резерва за епидемии следват подхода в експертното становище на Fraunhofer. Разбивката на разходите за капацитет между нормалната експлоатация и резерва за епидемии е направена въз основа на средното оползотворяване на общия капацитет, разполагаем при 5-дневна експлоатация на 3 смени. Резултатът е, че при нормална експлоатация ZT използва средно около 50 % от общия капацитет, с който разполага при 5-дневна експлоатация на три смени.
(111)
Въз основа на тази степен на оползотворяване между нормалната експлоатация и резерва за епидемии се разпределят по приблизително 50 % от разходите за капацитет - както за събиране, така и за преработка (32). Получените разходи за поддържането на резерва за епидемии са както следва:
Таблица 2
Разходи по резерва за епидемии според Германия за периода 2000-2009 г.
(в евро)
Разходи по резерва за епидемии
2000 г.
2 250 106
2001 г.
2 608 383
2002 г.
3 163 429
2003 г.
3 121 934
2004 г.
3 133 539
2005 г.
2 986 695
2006 г.
2 793 466
2007 г.
2 606 508
2008 г.
2 507 167
2009 г.
1 961 515
Средно
2 784 282
(112)
Следва да се отбележи, че през 2000 г. и 2001 г. за резерва за епидемии са разпределени само около 45 % от разходите за капацитет, а през 2009 г. със спечелването на обществената поръчка в Северен и Централен Хесен резервът за епидемии намалява с приблизително една пета. За 1998 г. и 1999 г. изчисление на разходите по резерва за епидемии липсва.
7.3.3. Финансиране на разходите по резерва за епидемии чрез годишните вноски
(113)
В представените години с изключение на 2009 г. заплащаните от членовете на ZT годишни вноски са били по-ниски от показаните в таблица 2 разходи по резерва за епидемии. През 2009 г. окончателната сума на годишните вноски е равна на разходите по резерва.
(114)
Германия посочва, че разходите по резерва за епидемии не са включени в изчисляването на таксата за ползване, тъй като това не е възможно от правна гледна точка. Макар че местните власти могат да събират такси за ползване на обществени обекти и съоръжения с цел покриване на разходите по член 7 от Закона за местните такси на Рейнланд-Пфалц (Kommunalabgabengesetz, наричан по-нататък „KAG RP“), не може да има очевидно несъответствие между производителността на обекта или съоръжението и таксата. Съгласно член 8 от KAG RP разходите, на които се основават таксите за ползване, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността. Според Германия обаче основата на таксите се формира само от унищожаването на материал от категории 1 и 2, а не от поддържането на капацитет за епидемии. Последното не се предоставя като услуга за отделни данъкоплатци, а като средство за противодействие на бъдещи опасности за обществеността като цяло.
7.3.4. Финансиране в други германски провинции
(115)
По искане на Комисията Германия проведе национално проучване на практиките, прилагани при определянето и финансирането на резерва за епидемии.
(116)
Във всички германски провинции, с изключение на района на действие на ZT, резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет, който е на разположение през седмицата и в почивните дни. Въз основа на експертното становище на Böckenhoff относно борбата с епидемии, в общия случай няма допълнителни инвестиции в капацитет. Наличният свободен капацитет под формата на трета смяна през седмицата и смени през почивните дни е достатъчен като резерв за епидемии. Междувременно на базата на експертни становища като това на ISPA за Долна Саксония (33) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-NS“) или по договаряне със заинтересованите групи се прилагат алтернативни методи на изчисляване. Налага се обаче основното заключение от експертното становище на Böckenhoff, а именно, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет.
(117)
Разходите по работния свободен капацитет се финансират чрез налози или такси (в зависимост от правната форма на оператора). Съществуват различни системи според начина на разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици.
(118)
Що се отнася до помощта, отпускана на фермерите за унищожаване на мъртви животни съгласно Насоките за земеделски помощи, в повечето от останалите провинции тя възлиза на 67 %-75 % от таксите за унищожаване на мъртви животни:
а)
Баден-Вюртемберг и Северен Рейн-Вестфалия: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за преработка, а с публични средства (от области и провинции) се финансират 100 % от разходите за събиране и останалите 75 % от разходите за преработка;
б)
Саксония-Анхалт, Тюрингия и Бранденбург: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за събиране и 33 % от разходите за преработка. Останалите разходи за събиране и за преработка (съответно 75 % и 67 %) се покриват с публични средства;
в)
Бавария, Рейнланд-Пфалц и Заарланд: по една трета от разходите за събиране се заплащат от областните управление, касите за болести при животните и провинцията, 66 % от разходите за преработка се финансират с публични средства, 25 % - от собствениците на животни, а 8 % - от Касата за болести при животните;
г)
В Саксония 25 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от собствениците на животни, 8 % - от Касата за болести при животните, а 66 % - с публични средства;
д)
В Долна Саксония 60 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от Касата за болести при животните, а 40 % - с публични средства. В последствие Касата за болести при животните събира от собствениците на животни 25 % от разходите за преработка;
е)
В Шлезвиг-Холщайн 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от Касата за болести при животните;
ж)
В Мекленбург-Предна Померания 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от собствениците на животни.
(119)
Според Германия този преглед показва, че е относително маловажно дали разходите по резерва за епидемии се включват в изчисляването на налозите и таксите или се финансират чрез годишни вноски, както е в Рейнланд-Пфалц. От значение е кой всъщност заплаща разходите. В крайна сметка голяма част от резерва за епидемии се финансира с публични средства чрез помощи съгласно Насоките за ТСЕ или Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
7.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(120)
Германия поддържа мнението, че в европейското право няма изискване за отваряне на пазар за унищожаването на материал от категории 1 и 2 чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Това е потвърдено и от Съда на Европейския съюз (34).
7.5. Липса на нарушаване на конкуренцията на външните пазари
(121)
Германия смята, че в случая няма нарушаване на конкуренцията на външните пазари.
7.5.1. Унищожаване на неконтролирани стоки от ZT без кръстосано субсидиране
(122)
Германия твърди, че събираните от ZT годишни вноски не са довели до нарушаване на конкуренцията при материала от категория 3, тъй като няма кръстосано субсидиране:
а)
годишните отчети на ZT показват ясно, че асоциацията е постигала значителни маржове през годините чрез преработката на отделен материал от категория 3, което изключва твърдението за кръстосано субсидиране;
б)
ако материалът от категория 3 се доставя заедно с материала от категория 1 и 2, смесите (по тегло) вече биха били включени в изчислените такси за унищожаване. Това означава, че размерът на таксите в тарифата вече включва количествата смесен материал от тази категория, които са предварително изчислени.
(123)
Германия счита за неоснователно твърдението на жалбоподателя, че поради ценовата политика на ZT се отделят едва 45 % от материала от категория 3. ZT никога не е преработвало такива големи количества материал от категория 3, което се потвърждава от съответните статистически данни. Процентът на отделяне за 2009 г., цитиран от Комисията в решението за откриване на процедурата, а именно 72 %, може да бъде потвърден.
(124)
Следва да се посочи също, че на територията на дейност на асоциацията 85 % от кланетата се извършват в 6 предприятия, в които се прави разделяне в най-общ смисъл. Жалбоподателят осъществява дейност в тези предприятия и получава от тях отделен материал от категория 3. Затова жалбоподателят има достъп до пазарите на материал от категория 3 и притежава много значителен дял от тези пазари.
7.5.2. Търгът в Северен и Централен Хесен
(125)
Фактът, че в Северен и Централен Хесен ZT събира различни такси от тези на територията на дейност на асоциацията, не доказва наличието на нарушаване на конкуренцията. Разликите във финансирането се дължат на различните правни изисквания по отношение на изчисляването. Съгласно раздел 3(1) от TierNebG унищожаването на странични животински продукти от категории 1 и 2 в Германия е отговорност на регионалните и местните власти, които са компетентните органи съгласно правото на съответните провинции. Следователно финансирането може да е регламентирано по различен начин в зависимост от съответните разпоредби на провинциално и местно равнище.
(126)
Ако унищожаването на странични животински продукти не се извършва от самите учреждения, отговарящи за него, а задачата е възложена на трети лица - както в Северен и Централен Хесен, правилата за изчисляване не се уреждат от съответния закон за местните такси, който е в сила, а от Насоките за ценообразуване на база себестойността (Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (наричани по-нататък „LSP“) (35).
(127)
Има големи разлики между KAG RP и LSP, особено по отношение на размера на разходите за лихви, които могат да се включват в таксите, и тези разлики имат значение за ZT, тъй като тя в съществена степен е финансирала инвестициите си чрез кредити и ежегодно заплаща лихви в голям размер по тези кредити.
(128)
Докато съгласно член 8 от KAG RP ZT може да включи тези разходи за лихви в изчисляването на таксите, LSP позволява таксите в Северен и Централен Хесен да включват само изчислените лихви, съотнесени към средния необходим оперативен капитал. Ето защо е невъзможно да се прехвърлят всички разходи по реалните лихвени плащания.
(129)
Според Германия твърдението на жалбоподателя, че TBA Schäfer не е успяла да спечели в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен поради кръстосаното субсидиране чрез годишните вноски, също е неоснователно. По-високата цена в офертата на TBA Schäfer се дължи на това, че прогнозираните от TBA Schäfer приходи от производство са твърде ниски, като в същото време то трябва да заплаща по-високи административни разходи и вноски в рамките на своята група. От друга страна ZT е изчислило приходите си от производство правилно и понеже не е част от група, не му се налага да заплаща вътрешногрупови вноски.
7.6. Рехабилитация на замърсени индустриални обекти
(130)
Германия твърди, че част от годишните вноски, събирани от ZT, имат за цел финансирането на разходите за рехабилитация на два замърсени индустриални обекта - в Зоршид и в Шпрендлинген-Гензинген.
(131)
В двата замърсени обекта в следствие на използването на въглеводороди от предишни собственици или оператори се е натрупало замърсяване на почвата и подпочвените води. И двата имота стават собственост на ZT при основаването му през 1979 г.
(132)
Решенията за рехабилитация, приети от областната управа на Кобленц на 21 април 1997 г. и 31 март 1998 г., задължават ZT да отстрани замърсяването. В допълнително решение от 13 юли 2001 г. са поставени още условия относно рехабилитацията на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Разходите за рехабилитация за съответния период от 1998 г. до 2010 г. възлизат на общо 2 413 049,36 EUR за двата обекта.
7.6.1. Обектът в Шпрендлинген-Гензинген
(133)
Германия признава, че съгласно решението за почистване от 31 март 1998 г. ZT е задължена да поеме разходите за рехабилитация на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Тя е на мнение обаче, че от гледна точка на правото в областта на държавните помощи не е справедливо ZT да носи пълната отговорност за разходите за рехабилитация, тъй като неограничената отговорност би довела до неравнопоставеност в сравнение с частните предприятия съгласно по-новата съдебна практика в Германия.
(134)
Според решението на Федералния конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) от 16 декември 2000 г. (36) съгласно националното право частно предприятие би носило отговорност само в разумни граници. Според Федералния конституционен съд този праг може да бъде достигнат, ако отговорността надвишава стойността на имуществото. Отговорността над тази граница вече не може да се смята за пропорционална материалноправна и ограничаваща норма за целите на защитата на имуществото, гарантирана от член 14, параграф 2, второ изречение от германския Основен закон (Grundgesetz). Тъй като обаче в качеството си на публичноправно юридическо лице ZT не може да се позовава на правата, дадени на частни лица от германския Основен закон, това ограничение на отговорността не важи за ZT.
(135)
Според Германия обектът в Шпрендлинген-Гензинген има отрицателна пазарна стойност, тъй като балансовата му стойност към 31 декември 2009 г. възлиза на 128 500,00 EUR, а разходите за рехабилитирането му към момента възлизат на общо 1 542 315,85 EUR. Това надхвърля описаната по-горе граница на отговорността.
(136)
Финансирането на разходите за рехабилитация над границата на отговорността чрез годишните вноски следва да се разглежда като съвместима помощ по точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като частните лица трябва да понасят разходи за рехабилитация само до пазарната стойност на имуществото.
7.6.2. Обектът в Зоршид
(137)
Въпреки че съгласно решението за почистване от 21 април 1997 г. ZT носи отговорност като замърсител, Германия се съмнява дали в съответствие с германското право ZT действително би била задължена да понесе разходите за рехабилитация във връзка с щетите, нанесени от предишните собственици или оператори. Тъй като обаче това са обстоятелства от преди повече от 30 години, въпросът за отговорността вече не може да се изясни категорично.
(138)
Германия е на мнение, че доколкото годишните вноски се ползват за покриване на разходите за рехабилитацията на обекта в Зоршид, те представляват съвместима помощ по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като не е следвало ZT да се задължава да извърши рехабилитацията.
(139)
Освен това Германия твърди, че пазарната стойност на обекта в Зоршид също е отрицателна и че границата за отговорността е надхвърлена и в този случай.
8. ОЦЕНКА НА ОБЩИТЕ КРИТЕРИИ ЗА НАЛИЧИЕТО НА ПОМОЩ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС (БЕЗ ОГЛЕД НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK)
(140)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
8.1. Годишни вноски, финансирани с държавни средства
(141)
Германия не оспорва, че годишните вноски от членовете на Zweckverband са държавни средства. Членовете на ZT са области и градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц, Заарланд и Хесен. Тъй като ZT е събирало годишни вноски от членовете си по силата на административни актове от 1979 г. насам, мярката включва пряк трансфер на държавни средства. Тъй като става въпрос за административни актове, годишните вноски могат да бъдат приписани на държавата.
8.2. Икономическо предимство за ZT
(142)
На първо място, получателят трябва да бъде предприятие. Смисълът на понятието „предприятие“ включва всеки субект, който извършва стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина на финансирането му. Това важи не само за частните, но и за публичните предприятия (37). Всяка дейност, при която се предлагат стоки или услуги на определен пазар, обикновено срещу заплащане, е стопанска дейност (38). Тъй като ZT предлага услуги по унищожаване на определени странични животински продукти срещу възнаграждение, то тя е предприятие.
(143)
По същество годишните вноски дават на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват текущите ѝ разходи и не се предоставят в замяна изпълнение на съответстваща им дейност. Германия твърди обаче, че вноските компенсират ZT единствено за разходите, които трябва да понася поради задължението да поддържа резерв за епидемии, и следователно ZT не печели икономическо предимство.
(144)
В решението си по делото Altmark Съдът на ЕС определя, че компенсацията за изпълнението на задължение за предоставяне на обществена услуга не е държавна помощ, т.е. не дава предимство на получателя, при условие че са изпълнени едновременно определени критерии (39).
(145)
Поради същественото значение на решението по делото Altmark за настоящия случай твърдението от страна на Германия, че критериите по делото Altmark са изпълнени, ще бъде разгледано отделно и по-подробно в раздел 9.
8.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(146)
Германия е на мнение, че пазарът за унищожаване на материал от категории 1 и 2 от района на дейност на асоциацията е не е отворен за конкуренция и следователно могат да се изключат както нарушаването на конкуренцията, така и въздействието върху търговията между държавите членки.
(147)
На първо място Комисията отбелязва, че са налице регионални монополи върху унищожаването на материал от категории 1 и 2. Повечето компетентни регионални и местни власти обаче предоставят тези монополи чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Следователно съществува конкуренция на пазара. В настоящия случай това се потвърждава от процедурата за възлагане на обществена поръчка за Северен и Централен Хесен.
(148)
В съответствие с решението си от 23 февруари 2011 г. относно държавна помощ C 58/06 (ex NN 98/05) в полза на предприятията Bahnen der Stadt Monheim (BSM) и Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) Комисията е на мнение, че пазарът за унищожаването на материал от категории 1 и 2 е отворен за конкуренция. Както правото на Съюза, така и националното право оставят на регионалните и местните власти, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, свободата да изберат дали да намерят доставчик от пазара и да му възложат задачата чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, или сами да извършват унищожаването, като намерят „вътрешно решение“ (41). Въпреки твърдението на Германия, че ZT отговаря на критериите за вътрешно възлагане (42), годишните вноски поставят ZT в по-добро финансово положение спрямо останалите потенциални доставчици. Тъй като в процедурите за възлагане на обществени поръчки могат да участват доставчици от всички държави членки, вноските могат да засегнат и търговията между държавите членки.
(149)
Икономическите предимства от годишните вноски могат също да затвърдят позицията на ZT на пазари, на които тя пряко се конкурира с други доставчици (унищожаване на материал от категория 3, процедура по възлагане на обществена поръчка за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в Северен и Централен Хесен).
8.4. Предварително заключение относно наличието на помощ
(150)
Годишните вноски отговарят на условията за наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В следващия раздел е разгледано подробно твърдението на Германия, че четирите условия от решението по делото Altmark са изпълнени.
9. ОЦЕНКА НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK В КОНТЕКСТА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
9.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(151)
Съгласно първия критерий от решението по делото Altmark предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(152)
На първо място следва да се отбележи, че трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и този от 2009 г. до 2011 г.
(153)
Преди изменението на устава от 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. ZT е била натоварена като цяло само с унищожаването на материал от категории 1 и 2. В стария устав не е заложено задължение за поддържане на резерв за епидемии. Следователно не е имало ясно определено задължение за поддържане на резерв за епидемии по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
(154)
С изменения устав освен задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2 ZT вече има и изричното задължение за поддържане на резерв за епидемии.
(155)
В следващите параграфи Комисията показва, че нито задължението на ZT за унищожаване на материал от категории 1 и 2, нито задължението за поддържане на резерв за епидемии могат да оправдаят годишните вноски като държавни компенсационни плащания по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
9.1.1. Задължение за унищожаване на материал от категории 1 и 2
9.1.1.1. Липса на услуга от общ икономически интерес
(156)
BVerwG определя, че съгласно Регламент (ЕО) № 1069/2009 и член 3, параграф 1 от TierNebG унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга и следователно услуга от общ икономически интерес. BVerwG отдава особено значение на обстоятелството, че съгласно германското право унищожаването на материала е обществено задължение, и изхожда от допускането, че ZT изпълнява публични правомощия. BVerwG счита, че задължението за предоставяне на обществена услуга включва и поддържането на резерв за епидемии (43).
(157)
Германия споделя това гледище, като твърди също, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 и поддържането на резерва за епидемии имат за цел опазването на човешкото здраве.
(158)
Понеже унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга, BVerwG и Германия смятат годишните вноски за оправдани, тъй като представляват държавна компенсация за разходите, които ZT понася в резултат на това задължение.
(159)
Както се обяснява в точка 13 от Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (44) (наричана по-нататък „Рамката на ЕС за УОИИ“), съгласно постоянната практика на Съда държавите членки разполагат с голяма свобода на действие по отношение на естеството на услугите, които могат да се класифицират като услуги от общ икономически интерес, освен в секторите, в които има конкретни правила на Съюза в това отношение.
(160)
В решението си Съдът подчертава, че определена дейност е от общ икономически интерес само ако проявява специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес от други стопански дейности (45).
(161)
Така в делото GEMO Съдът трябваше да реши въпроса дали фермерите и кланиците следва да понасят пълните разходи за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици или тези разходи могат да се покриват отчасти от държавата на основанието, че това е услуга от общ икономически интерес. В решението си Съдът определя, че фермерите и кланиците трябва да понасят всички разходи (46).
(162)
Съдът приема, че финансовата тежест, свързана с унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици, е разходно перо, неизбежно свързано със стопанската дейност на фермерите и кланиците. От дейността им произтичат продукти и остатъци, които са непотребни и преди всичко вредни за околната среда, така че унищожаването е задължение на замърсителите.
(163)
Следователно намесата на държавните органи с цел освобождаване на фермерите и кланиците от тази тежест създава икономическо предимство, което може да наруши конкуренцията. Дори ако с поемането на отговорността за разходите за унищожаване държавата преследва цел от здравната си политика, не се променя обстоятелството, че е налице икономическо предимство за фермерите и кланиците, тъй като съгласно установената съдебна практика член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разграничения според причините за държавните мерки и целите им, а ги определя по последиците им (47).
(164)
В точки 27 и 37 от Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици (2002/C324/02) (до 2006 г.) и раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (2006/C319/01) също се потвърждава, че отговорни за законосъобразното унищожаване са собствениците или производителите на странични животински продукти, поради което именно те трябва да понасят разходите в съответствие с принципа „замърсителят плаща“. Съгласно тези разпоредби изключение от това правило се прави единствено при държавна помощ, която е допустима само в специални случаи (особено при мъртвите животни).
(165)
Приложимостта на принципа „замърсителят плаща“ в общия случай се потвърждава и от правото на Рейнланд-Пфалц. Член 4, параграф 1 от TierNebGAG гласи, че с разходите за унищожаване и свързаните процеси могат да се задължават собствениците.
(166)
По отношение на разглеждания случай от практиката на Съда Регламент (ЕО) № 1069/2009, Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. следват представените по-долу заключения.
(167)
На първо място, за да има услуга от общ икономически интерес, решаващият фактор не е дали държавата членка определя въпросната услуга като обществено задължение. Определянето на услуга като обществено задължение е равнозначно на предоставяне на изключително право. Ако BVerwG беше прав в този си възглед, държава членка би могла да обяви всяка услуга за обществено задължение, с което да я превърне в услуга от общ икономически интерес. Това тълкувание обаче би лишило член 106 от ДФЕС от цялото му действие: неговата цел е именно да се гарантира, че компенсационни плащания могат да се предоставят само ако са обосновани с услуга от общ икономически интерес.
(168)
Комисията е на мнение, че трябва да се направи разграничение между предоставянето на изключително право и класифицирането на една услуга като услуга от общ икономически интерес.
(169)
Предоставянето на изключително право за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС. Съгласно член 52 във връзка с член 62 от ДФЕС това може да се оправдае само със съображения за опазване на общественото здраве. Когато Германия и Рейнланд-Пфалц определят, че само едно предприятие отговаря за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в даден регион, целта им е да гарантират, че предприятието е обект на много интензивен надзор, с което да се осигури опазването на общественото здраве.
(170)
Мярка, целяща опазване на общественото здраве, не представлява обаче непременно услуга от общ обществен интерес, противно на мнението на Германия и BVerwG.
(171)
Следователно Комисията не оспорва, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 означава унищожаване на отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. По тази причина Регламент (ЕО) № 1069/2009 предвижда строга система за контрол на учрежденията, унищожаващи такива отпадъци. Тези разпоредби със сигурност означават допълнителни разходи за предприятията за унищожаване, но тези разходи трябва да се включват в таксите.
(172)
В това отношение унищожаването на материал от категории 1 и 2 не се различава от унищожаването на други отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. Разходите за унищожаване на такива отпадъци в обичайния случай трябва да се покриват от този, който ги е причинил, а не от обществото.
(173)
В настоящия случай услугата се състои в унищожаването на материал от категории 1 и 2. Затова Комисията трябва да проучи дали тази услуга се различава съществено по своето естество от останалите стопански дейности, така че да бъде от общ интерес, а не само от интерес за печелещия от нея стопански субект.
(174)
Според Комисията унищожаването на материал от категории 1 и 2 по принцип не се различава по съдържание от другите стопански дейности. По тази причина то не може да се класифицира като услуга от общ икономически интерес.
(175)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден от Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се смята за услуга от общ икономически интерес.
(176)
Освен това въпросният сектор се регламентира от разпоредбите на правото на Съюза. По-специално, тези разпоредби изискват замърсителят да понесе разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно няма основания за покриване на част от разходите с публични средства, както определя Съдът в решението си по делото GEMO (48). Поради тези конкретни разпоредби от правото на Съюза вече няма място за национални разпоредби, които противно на правото на Съюза целят да класифицират унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес. Ето защо класифицирането му като такава се изключва.
(177)
На последно място, по отношение на твърдението на Германия, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве, Комисията се позовава отново на решението по делото GEMO, в което Съдът определя, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не разграничава държавните мерки според техните причини или цели, а ги определя в зависимост от последиците им.
(178)
Следователно стопанският субект по принцип трябва да понася разходите, които произтичат от регулаторните разпоредби, уреждащи извършването на неговата дейност, каквито в настоящия случай са строгите правила за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Целта да се опазва човешкото здраве е взета предвид за оправдаване предоставянето на изключително право по отношение на свободата да се извършват услуги и на равнището на съвместимостта на помощта за фермерите с вътрешния пазар.
(179)
По тези причини Комисията смята, че Германия не може да определи унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес.
9.1.1.2. Помощни съображения: компенсационните плащания в никакъв случай не са изискване
(180)
Като помощно съображение Комисията би изтъква, че първият критерий от решението по делото Altmark предполага също да се прецени дали компенсационните плащания са необходими за услуга от общ икономически интерес. Дори ако унищожаването на материал от категории 1 и 2 представляваше услуга от общ икономически интерес, трябва да се провери необходимостта от компенсационни плащания.
(181)
Доводите на Германия и BVerwG пропускат обстоятелството, че в решението си по делото GEMO Съдът определя, че задълженията, които са приели предприятията, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, не оправдават получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от тези задължения. Всички разходи за унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се понасят от отговорните за възникването им субекти, тъй като това са разходи, присъщи на стопанската дейност на фермерите и кланиците.
(182)
Съдът определя, че държавната компенсация за разходите, произлизащи от това задължение, не е оправдана, тъй като разходите трябва да се понасят от отговорните субекти.
(183)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден в Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да се обезпечава с компенсационни плащания от държавата.
(184)
С други думи самото съществуване на задължение за предоставяне на обществена услуга не означава непременно, че е оправдано получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от това задължение.
(185)
Според Комисията Германия не може да оправдае годишните вноски като предоставяна от държавата компенсация за разходите на ZT, произлизащи от задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ пълният размер на разходите трябва да се покрива от таксите, които ZT събира от отговорните за възникването на материала субекти.
9.1.2. Поддържане на резерв за епидемии
(186)
Що се отнася до въпроса дали резервният капацитет сам по себе си може да се разглежда като услуга от общ икономически интерес, трябва да се отбележи следното. Съгласно германското право предприятие, притежаващо регионален монопол върху унищожаването на материал от категории 1 и 2, трябва да гарантира възможността си да се справя и с увеличени количества материал при възникване на епидемии. Както показва съпоставката на 16-те провинции, представена от германското правителство, навсякъде освен в района на ZT предприятията постигат това като експлоатират съоръженията си на три смени, и евентуално и в почивните дни, а ако е необходимо - и чрез прехвърляне на материал към други провинции. Иначе казано, задължението за поддържане на резерв за епидемии не поражда допълнителни разходи, тъй като резервът за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет.
(187)
Дори ако възникнат допълнителни разходи, те би следвало да се прехвърлят на фермерите и кланиците. Справянето с увеличените количества материал при епидемии е част от разходите, присъщи на дейността на съоръжение за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(188)
Обстоятелството, че собствениците, т.е. регионалните и местните власти, задължават притежаваните от тях предприятия да поддържат резерв за епидемии по силата на официален акт, е без значение. Поддържането на резерва за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес по две причини:
(189)
Ако свободният капацитет, който е оперативно разполагаем без допълнителни разходи, не е достатъчен, за да се обезпечи предвиденият резерв за епидемии, поради което задължението за поддържане на резерва за епидемии поражда допълнителни инвестиционни разходи, принципът „замърсителят плаща“ изисква тези разходи да се покриват от събираните такси. Тук няма разлика с предишните аргументи относно унищожаването на други отпадъци (вж. съображения 156-185 по-горе за подробности).
(190)
Ако поддържаният свободен капацитет е по-голям, отколкото се изисква за случаи на епидемии, няма обществен интерес в поддържането на този излишен свободен капацитет.
(191)
В тази връзка BVerwG определя, че за класифицирането на поддържането на резервен капацитет е без значение дали ZT поддържа твърде голям капацитет, от който няма нужда, както и че единствено регионалните и местните власти трябва да решават дали да финансират свръхкапацитета или да настояват за намаляването му. Това е въпрос на политическа отговорност на регионалните и местните власти, а не на правото в областта на държавните помощи (49). Този довод е неприемлив, тъй като не може да се очаква напълно излишният капацитет да е в обществен интерес.
(192)
Както е разгледано по-обстойно в раздел 9.3, в случая на ZT предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет и следователно компенсационните плащания по никакъв начин не могат да се оправдаят.
(193)
По тези причини Комисията е на мнение, че и задължението за поддържане на резерв за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес. Като помощно съображение Комисията изтъква, че в никакъв случай то не дава основания за наличието на годишни вноски като компенсация от държавата.
9.1.3. Унищожаване на материал от категория 3
(194)
На ZT не е възложено унищожаването на материал от категория 3, което само по себе си изключва възможността то да се определи като услуга от общ икономически интерес. Във всеки случай това не е възможно и поради причините, изложени в раздел 9.1.1.
9.1.4. Обобщение
(195)
Може да се заключи, че първият критерий от решението по делото Altmark в настоящия случай не е изпълнен.
(196)
Поради това съображенията по-долу относно втория, третия и четвъртия критерии от решението по делото Altmark са представени единствено като помощни съображения.
9.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(197)
Вторият критерий от решението по делото Altmark изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да са предварително определени по обективен и прозрачен начин. Тоест ако държава членка компенсира предприятие за загуби, без параметрите за това да са определени предварително, това представлява предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(198)
В настоящия случай трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и периода от 2009 г. до 2012 г.
9.2.1. Период от 1979 г. до 2008 г.
(199)
Приетият на 28 октомври 1994 г. устав позволява на ZT да покрива всички загуби, понесени през финансовата година, с годишните вноски. Както обаче посочва Германия, годишните вноски са били предназначени да финансират разходите, които ZT понася по поддържането на резерва за епидемии.
(200)
Уставът от 1994 г. обаче не съдържа указания относно размера на резерва за епидемии, който ZT трябва да поддържа, или относно параметрите за изчисляване на разходите по резерва. Понесената загуба не е обективен показател за разходите по резерва за епидемии, тъй като размерът на загубата зависи от редица фактори, които нямат нищо общо с разходите по резерва за епидемии.
(201)
Следователно не е бил налице определен предварително обективен и прозрачен метод, който да е направил възможно изчислението на разходите по резерва за епидемии. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2008 г.
9.2.2. Период от 2009 г. до 2012 г.
(202)
Уставът е изменен на 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. В член 10, параграф 2 изрично се определя размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа. Според член 9, параграф 2 и член 10, параграф 4 разходите по резерва за епидемии и съответно размерът на годишната вноска трябва да бъдат определени преди началото на финансовата година чрез бюджета.
(203)
С член 10, параграф 5 от новия устав се въвеждат правила за изчисляването на разходите по резерва за епидемии. В съответствие с експертното становище на Fraunhofer за предвидения резерв за епидемии се разпределя пропорционален дял от общите разходи за капацитет. В устава и годишния бюджет са определени параметрите, необходими за изчисляване на разходите. Комисията се увери, че параметрите са обективни и основателни и методът за изчисляване е определен недвусмислено и прозрачно. Ето защо от 2010 г. насам годишните вноски са предварително определени въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(204)
Следователно изискванията за прозрачност от втория критерий от решението по делото Altmark са изпълнени за периода 2010-2012 г. Същевременно обаче трябва да се отбележи, че макар Комисията да приема, че изчисленията са направени предварително и прозрачно, тя смята, че използваната за изчисляването формула не е подходяща, за да предотврати свръхкомпенсация по смисъла на третия критерий от решението по делото Altmark.
(205)
От друга страна за 2009 г. правилата за изчисляване на разходите, бюджетът и размерът на годишната вноска са определени със задна дата, а не предварително. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за 2009 г.
9.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(206)
Третият критерий от решението по делото Altmark изисква компенсацията да не надвишава необходимото за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществена услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения.
(207)
При изчисляването на разходите по изпълнение на задължението за предоставяне на обществена услуга Комисията прилага метода на нетните избегнати разходи (50). Нетните разходи, които са необходими или би следвало да са необходими за изпълнение на задължението за извършване на обществени услуги, се изчисляват като разликата между нетните разходи на доставчика на услугата, произлизащи от изпълнението на задължението за предоставяне на обществена услуга, и нетните му разходи без това задължение. Особено трябва да се внимава за правилната оценка на разходите или приходите, които доставчикът на услугата не би понесъл или спечелил, ако нямаше задължение за предоставяне на обществена услуга. При изчисляването на нетните разходи трябва да се разгледат предимствата за доставчика на услугата от общ икономически интерес, включително, ако е възможно, и нематериалните предимства (51).
(208)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава от 2 февруари 2010 г. размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа от 2009 г., е определен на 7 110 тона, които да бъдат преработвани за период от шест седмици. Изразено в количество на седмица това означава, ZT трябва да гарантира, че в случай на епидемия могат да се преработват допълнително по 1 185 тона седмично над обичайните количества в продължение на шест седмици (52).
(209)
Германия изтъква, че годишните вноски компенсират нетните разходи, които ZT понася, като поддържа резерва за епидемии. Въпреки че уставът съдържа изрично задължение за поддържане на резерв за епидемии едва откакто е изменен на 2 февруари 2010 г., ZT е поддържала резерв за епидемии още преди това и е трябвало да понася свързаните с него разходи. По-специално съгласно правилата за таксите в Рейнланд-Пфалц ZT не е можела да включва тези разходи в таксите за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(210)
Като се основава на експертното становище на Fraunhofer, Германия изчислява разходите по резерва за епидемии като приблизително половината от всички разходи на съоръженията за периода 2002-2009 г., тъй като през седмицата (при 5-дневна експлоатация на 3 смени)се оползотворяват по-малко от 50 % от технически възможния им капацитет.
(211)
В следващите параграфи Комисията ще покаже, че противно на изчисленията на Германия ZT не е понесла нетни разходи в резултат на поддържането на резерв за епидемии в предвидения размер. Посочените от Германия разходи се състоят от разходите за оперативно разполагаемия свободен капацитет, които трябва да се покриват от таксите, и разходите за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване на съоръженията.
9.3.1. Обезпечаване на предвидения резерв за епидемии с неизползвания работен капацитет на ZT
(212)
В експертното становище на Böckenhoff от 1991 г. за първи път се изследва дали е необходимо изграждане на по-голямо съоръжение за унищожаване, за да се осигури достатъчен капацитет в случай на епидемия. Стига се до обратното заключение, тъй като при нормална експлоатация съоръжението за унищожаване работи 5 дни седмично на 2 смени и работният свободен капацитет на третата смяна е сметнат за достатъчен резерв за епидемии.
(213)
С течение на времето много предприятия за унищожаване са преминали към частично използване на третата смяна дори при нормална експлоатация, или работа на една или две смени в събота в особено натоварени периоди. Това означава, че има по-добро оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация и в случай на епидемия ще се наложи засилено натоварване на разполагаемия свободен капацитет в почивните дни.
(214)
Подробните изчисления за различни сценарии в по-новата техническа литература (53) обаче потвърждават основната констатация от експертното становище на Böckenhoff, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет за борба с епидемии, тъй като разполагаемият свободен капацитет под формата на третата смяна през седмицата и смените в почивните дни е достатъчен за унищожаването на допълнителните животински трупове вследствие на епидемия. Тук се отчита по-голямото оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация. Разглежданите случаи на епидемии са най-вече ограничени на местна територия, краткотрайни огнища на класическа чума по свинете (КЧС) или шап.
(215)
Предвиденият в устава от 2 февруари 2010 г. резерв за епидемии в размер на 1 185 тона седмично, който ZT трябва да осигури за период от шест седмици в случай на епидемия, е предназначен за ограничени на местна територия огнища на КЧС и шап. Размерът на резерва за епидемии се основава на експертното становище на ISPA-RP, което показва, че допълнителните количества животински трупове, които могат да се очакват в случай на краткотрайни епидемии в района на действие на асоциацията, са в този порядък.
(216)
Както се вижда от таблицата по-долу, и при ZT, както и в останалите провинции, задължението за осигуряване на резерв при епидемии може бъде изпълнено в краткосрочен план от наличния работен свободен капацитет през нощта и през почивните дни. Работният свободен капацитет от 2 376 тона седмично, който осигурява 7-дневната експлоатация на 3 смени в продължение на 6 седмици, е приблизително два пъти по-голям от предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично.
(217)
Дори да се приеме, че капацитетът на съоръженията не се оползотворява напълно при 7-дневна експлоатация на 3 смени или не се използва в продължение на 7 дни без прекъсване, все още има достатъчно работен свободен капацитет, за да се осигури необходимият резерв за епидемии. Както показва съпоставката между предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично и свободния капацитет на разположение в съоръженията на ZT според експертното становище на ISPA-RP (54), ZT разполага с достатъчен работен свободен капацитет нощем и в почивните дни:
Таблица 3
Разполагаем свободен капацитет на ZT, съпоставен с предвидения резерв за епидемии (въз основа на средното оползотворяване на капацитета от 1998 г. до 2009 г.)
Тип експлоатация
Общ капацитет
Разполагаем свободен капацитет
Резерв за епидемии съгласно устава
Свободен капацитет след изваждане на резерва за епидемии
Поради степента на оползотворяване
Поради експлоатационни фактори
Общо
Общо
Максимален капацитет при 5 дни на 2 смени
2 160
443
443
Максимален капацитет при 5 дни на 3 смени
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Нормален капацитет при 7 дни на 3 смени
3 864
443
1 704
2 147
962
Максимален капацитет при 7 дни на 3 смени
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Следователно както предприятията в останалите провинции ZT има достатъчен работен свободен капацитет за осигуряване на резерва за епидемии. Следователно на ZT никога не ѝ се е налагало да изгражда допълнителен капацитет, за да осигури резерв за епидемии. Така че ZT не е понесла никакви нетни разходи вследствие на това задължение.
(219)
Германия обаче твърди, че по закон ZT не може да включва в таксите за унищожаване разходите за свободен капацитет, който се използва единствено в случай на епидемии, тъй като този резерв за епидемии би бил в обществена полза.
(220)
Резултатите от експертното становище сред провинциите и представените договори на жалбоподателя показват обаче, че независимо от правната форма на предприятието за унищожаване или прилаганите правила за изчисляване всички разходи за капацитет без изключение се финансират от приходите от оперативна дейност. Това е очевидно и от член 8 от KAG RP, който гласи, че „разходите, на които се основават таксите за ползване и периодичните вноски, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността“. С други думи разходите за работния свободен капацитет трябва да се включват в таксите пропорционално, тъй като съществува причинно-следствена връзка с унищожаването на вътрешен и външен материал при нормална експлоатация.
(221)
Освен това в решението си BVerwG правилно приема, че разходите за работен свободен капацитет трябва да се финансират с приходите от унищожаването на вътрешен и външен материал (55). Следователно ако предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с работния свободен капацитет, какъвто е случаят със ZT, няма нужда от годишни вноски.
(222)
Накрая, като основание за годишните вноски Германия твърди, че всички разходи за работен свободен капацитет за третата смяна през седмицата са следствие от задължението за поддържане на резерва за епидемии. Без това задължение ZT би могла напълно да оползотворява своя максимален технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени.
(223)
Германия обаче не е представила доказателства, че ако е нямало задължение за поддържане на резерва за епидемии, не би имало работен свободен капацитет през седмицата. По-скоро излиза - например от експертното становище на ISPA-NS - че дори предприятията, които унищожават само материал от категория 3 и съответно нямат никакво задължение да поддържат резерв за епидемии, разполагат със значителен свободен капацитет и финансират всичките си разходи за капацитет чрез таксите си.
9.3.2. Разполагаемият свободен капацитет надвишава предвидения резерв за епидемии
(224)
Както показва таблица 3, ZT има много по-голям свободен капацитет, отколкото е необходим за поддържане на предвидения резерв за епидемии. Краткосрочно разполагаемият свободен капацитет е повече от два пъти по-голям от необходимия за случаи на епидемии. Фигура 2 показва, че в някои години до 25 % от нормалния капацитет остават неизползвани при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Разходите за свободния капацитет, който изобщо не е необходим за предвидения резерв за епидемии, също не могат да се включват в нетните разходи. Следователно представените от Германия изчисления на нетните разходи трябва да се отхвърлят и поради тази причина, тъй като в тя разходите за целия свободен капацитет неправилно се разпределят за резерва за епидемии.
(225)
Експертното становище на ISPA-RP и експертното становище на Fraunhofer показват, че разполагаемият свободен капацитет на ZT е достатъчен дори за справяне с епидемия от шап в цялата провинция в продължение на 3 месеца. Въпреки това от ZT никога не се е изисквало да поддържа резерва за епидемии за период, по-дълъг от 6 седмици. С други думи членовете на асоциацията никога не са задължавали ZT да осигурява по-дългосрочен резерв за епидемии, който да може да се ползва повече от 6 седмици, за да успее ZT сама да се справи с продължителна епидемия в цялата провинция. Затова сравнението с капацитета, необходим за справяне с епидемия от шап в цялата провинция, е неуместно (56).
(226)
Обстоятелството, че капацитетът на съоръженията на ZT е значително по-голям, отколкото е изискването в устава, се потвърждава и от следното: ZT е задължена от устава да преработва вътрешен материал от категории 1 и 2 в количества от порядъка на средно 900 тона седмично (57). Ако се прибави предвиденият резерв за епидемии от 1 185 тона седмично, ZT би се нуждаела от съоръжение с капацитет 2 085 тона седмично при 7-дневна експлоатация на 3 смени, за да изпълни задълженията си съгласно устава.
(227)
Фактически обаче максималният възможен капацитет на съоръженията на ZT е 4 536 тона седмично. Това означава, че ZT експлоатира съоръжения с два пъти по-голям капацитет, отколкото е необходимо за изпълнение на задачите, заложени в устава. Тъй като ZT има много по-голям капацитет, отколкото се изисква за изпълнението на обществените ѝ задачи, тя не може да е понесла нетни разходи поради задължението за поддържане на резерва за епидемии.
9.3.3. Обобщение
(228)
В заключение може да се каже, че Германия не успява да докаже, че ZT е понесла нетни разходи вследствие на задължението за поддържане на резерва за епидемии. Анализът показва, че годишните вноски финансират разходите за свободния капацитет, който оперативно е на разположение при нормална експлоатация (и съответно следва да се финансира с таксите за тези услуги) или е наличен поради недостатъчното натоварване на съоръженията на ZT.
9.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(229)
Четвъртият критерий от решението по делото Altmark гласи, че когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в конкретен случай не е избрано вследствие на процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран участника в търга, който е в състояние да предостави тези услуги на най-ниската цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на съответните задължения, като се отчетат съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на задълженията.
(230)
Четирите критерия от решението по делото Altmark трябва да са изпълнени, за да се направи изключение от принципа, че компенсационните плащания представляват предимство. Ето защо държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са изпълнени.
(231)
ZT не е избрана посредством процедура за възлагане на обществена поръчка, в същото време Германия не е представила доказателства, че ZT е типично, добре управлявано предприятие. Следователно Германия не е успяла да докаже, че е изпълнен четвъртият критерий от решението по делото Altmark. Високите такси за унищожаване на животински трупове в Рейнланд-Пфалц и необходимостта от финансиране чрез годишна вноска, каквато не съществува в никоя друга провинция, също свидетелстват за това, че ZT не е типично, добре управлявано предприятие.
(232)
Следователно четвъртият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен.
(233)
BVerwG приема, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за ZT, тъй като годишните вноски не са предназначени да компенсират ZT за допълнителните разходи, произтичащи от поемането на задължение за предоставяне на обществена услуга в контекста на иначе търговска дейност, а да финансират служебното изпълнение на обществена задача извън пазара. Според BVerwG служебното естество на изпълнението на тази задача произтича от политическото решение на членуващите в асоциацията регионални и местни власти да възложат унищожаването на материал от категории 1 и 2 вътрешно. BVerwG основава тълкуванието си на решението на Съда по делото Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Според BVerwG четвъртият критерий от решението по делото Altmark предполага, че задължението за предоставяне на обществена услуга следва да се изпълнява от частно предприятие. Тъй като това не е така в случая на вътрешното възлагане, четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за предприятия, ангажирани чрез вътрешно възлагане (59).
(235)
Комисията не споделя правното тълкувание на BVerwG. На първо място, никъде в четвъртия критерий от решението по делото Altmark не е указано, че той не важи при вътрешно възлагане. Напротив, като дава две възможности (процедура за възлагане на обществена поръчка или анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие), Съдът показва, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark е в сила, дори ако не е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, и по-специално в случай на вътрешно възлагане.
(236)
Решението по делото Stadtreinigung Hamburg засяга само въпроса в кои случаи съществува задължение за възлагане. От него не могат да се направят обаче никакви заключения по отношение на правото в областта на държавните помощи. Тъкмо напротив: втората възможност по четвъртия критерий от решението по делото Altmark касае точно случая, при който няма задължение за провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка.
(237)
Освен това BVerwG изхожда от допускането, че от регионалния монопол на ZT следва, че тя не се конкурира с останалите предприятия и че не може да има нарушаване на конкуренцията. Нарушаването на конкуренцията обаче е отделен елемент от понятието за държавна помощ, различен от елемента на икономическото предимство (контекста, в който бяха разработени четирите критерия от решението по делото Altmark). В настоящия случай е изпълнен елементът за нарушаване на конкуренцията (вж. раздел 8.3). Комисията също така изрично посочва в точка 37 от своето Съобщение за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричано „Съобщението за УОИИ“) (60), че вътрешното възлагане не изключва възможността за нарушаване на конкуренцията.
(238)
Накрая, поставеният от BVerwG акцент върху служебното естество на дейността на ZT повдига въпроса дали BVerwG отхвърля приложимостта на четвъртия критерий от решението по делото Altmark, тъй като приема, че ZT не извършва стопанска дейност. Това също е неправилно: ZT предлага услуга срещу заплащане и следователно извършва стопанска дейност (вж. раздел 8.2). Комисията също изрично потвърждава това в точка 13 от Съобщението за УОИИ.
9.5. Заключение относно наличието на икономически предимства за ZT
(239)
Противно на решението на BVerwG и доводите на Германия критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени. На първо място, годишните вноски не могат да се оправдаят по същество като компенсационни плащания от държавата за поетите от ZT задължения, тъй като всички разходи, свързани с тези задължения, трябва да се покриват от приходите от такси. Второ, беше показано, че противно на твърденията на Германия ZT не е направила никакви нетни разходи в резултат на задължението за поддържане на резерв за епидемии. Цитираните от Германия разходи са свързани или с работния свободен капацитет, който трябва да се обезпечи с приходите от такси и с печалбите, или със свободен капацитет над предвидения резерв за епидемии. Трето, до 2010 г. параметрите за изчисляване на годишните вноски не са били определени предварително и с необходимата прозрачност. На последно място, Германия не успя да докаже, че ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(240)
Следователно годишните вноски са предоставили на ZT икономическо предимство.
(241)
Ако неправилно изчислените от Германия разходи по резерва за епидемии се разпределят според техния произход между различните предоставяни услуги - унищожаване на вътрешен материал от категории 1 и 2, унищожаване на материал от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг и Хесен и унищожаване на материал от категория 3 - получените от ZT чрез годишните вноски икономически предимства на различните пазари се виждат по-ясно.
(242)
В следващите раздели 9.5.1-9.5.3 ще бъде демонстрирано, че годишните вноски всъщност компенсират загуби, дължащи се на следните фактори:
а)
преработка на материал от категория 3 с ниска стойност;
б)
недостатъчно оползотворяван капацитет;
в)
такси, по-ниски от разходите за унищожаване, в Северен и Централен Хесен;
г)
такси, по-ниски от разходите, за унищожаването на вътрешен материал.
9.5.1. Загуби от унищожаването на вътрешен и външен материал, когато неправилно изчислените разходи по резерва за епидемии са разпределени по предназначение
(243)
Въз основа на представените отчети за приходите и разходите на ZT за 2002-2009 г. всички предполагаеми разходи по резерва за епидемии са разпределени според своя произход в съответствие с експлоатацията на съоръженията 5 дни в седмицата на 2 смени.
(244)
На първо място трябва да се отбележи, че основна причина за високите разходи за свободен капацитет е недостатъчното оползотворяване на съоръженията на ZT. Затова най-напред трябва да бъдат извадени тези разходи за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация.
(245)
Както показва статистиката за натоварването в Таблица 3 (колона „свободен капацитет поради степента на оползотворяване“), ZT никога не е използвала напълно разполагаемия си технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Особено от 2002 г. насам степента на оползотворяване силно се е понижила в резултат на резкия спад на вътрешния материал. Критерият, използван за определяне на равнището на недостатъчно оползотворяване, е свободният капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. За сравнение при изчисляването на степента на недостатъчно оползотворяване служи най-високото ниво на оползотворяване, постигано при 5-дневна експлоатация на 2 смени, а именно 101 855 тона през 2002 г. Това прави недостатъчно оползотворяване от средно 13 %.
(246)
Както се вижда от съответната колона („свободен капацитет поради степента на оползотворяване“) в таблица 4, средните разходи в следствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация възлизат на 434 304 EUR. ZT трябва да понесе търговската отговорност за тези разходи, тъй като те са следствие от стопанисването на съоръжение, което не се оползотворява напълно при нормална експлоатация.
(247)
Разходите за работен свободен капацитет са разделени пропорционално на използването при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Така те са пропорционално разпределени между вътрешните и външните услуги. Същевременно в таблица 4 по-долу се разграничават разходите за работен свободен капацитет, свързани със събирането, от тези, свързани с преработката.
(248)
Средно за периода от 2002 г. до 2009 г. ZT не успява да си покрие разходите за работен свободен капацитет нито с приходите от вътрешните, нито с приходите от външните си услуги. Колоната „марж на вноските II“ показва средна годишна загуба от 1 198 257 EUR от външни услуги и 1 140 898 EUR от вътрешни услуги.
Таблица 4
Отчет за приходите и разходите
(в EUR)
Мъртви животни
Отпадъци от кланици
Вътрешен материал
Кол. 1 + 2
Материал от категория 3
БВ и Хесен
Недостатъчно оползотворяване
Външен материал
Кол. 4 + 5+6
Общо
Кол. 3 + 7
(1)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Разходи, представени от ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Коригирани разходи
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Сума на покриване I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Свободен капацитет (СК) поради степента на оползотворяване
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Работен СК за събиране
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Работен СК за преработка
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Сума на покриване II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Неразпределени постоянни разходи
[…]
(11)
Сума на покриване III
[…]
(12)
+
Годишни вноски
[…]
(13)
Печалба или загуба
[…]
Редове 1-2: информация, представена от ZT
ZT не записва приходите от унищожаването на материал от категория 3 отделно в разходните си сметки. Вместо това, както при останалите приходи от продукти (напр. за масла и мазнини), тя ги вади от общите разходи, които след това се разпределят между вътрешните отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Тъй като обаче по-долу е създадена отделна сметка за материала от категория 3, приходите от унищожаването на материал от категория 3 трябва да се извадят от общите разходи.
Редове 3-5: Изчисляване на сумата на покриване I
За да се получат коригираните разходи, приходите от преработката на материал от категория 3, които са извадени от разходите, са разпределени пропорционално между разходите за вътрешни отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Така разликите в общите разходи между ред 2 и ред 4 отговарят на приходите от унищожаване на материал от категория 3 в ред 3.
Поради липса на данни Комисията не успя да провери дали ZT правилно е разпределила общите разходи в редове 2 и 3 между различните услуги. По-специално следва да се отбележи, че на унищожаването на животински трупове съответства прекомерно голям дял от разходите за капацитет. Затова е възможно „Сума на покриване I“ за вътрешни отпадъци от кланици, материал от категория 3 и материал от БВ и Хесен да са с твърде високи стойности.
Редове 6-9: Изчисляване на сумата на покриване II
Първо от разходите по резерва за епидемии се изважда недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени (= свободен капацитет поради степента на оползотворяване). След това останалите разходи по резерва за епидемии се разделят пропорционално на преработените количества и изчислената степен на недостатъчно оползотворяване. Поради липсата на събиране за БВ разходите за събиране и за преработка се разглеждат поотделно. Тъй като през 2009 г. преките разходи за свободен капацитет вече са добавени за работата в Северен и Централен Хесен, не са добавени повече разходи.
9.5.2. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на външен материал
(249)
На външните пазари ZT се конкурира с предприятия, които трябва да финансират общите разходи за съоръженията си изцяло от собствения си оборот. Нито предприятието, конкуриращо се със ZT за материала от категория 3, нито предишният оператор в Северен и Централен Хесен не могат да разчитат на допълнително държавно рефинансиране на работния свободен капацитет или на недостатъчно оползотворяване поради нивото на търсене.
9.5.2.1. Загуби от унищожаването на материал от категория 3
(250)
Както всички други предприятия, унищожаващи материал от категория 3, без да са натоварени с обществена задача, ZT трябва сама да понася всички свързани разходи и рискове.
(251)
ZT унищожава материала от категория 3 заедно с този от категории 1 и 2 и следователно не може да постигне същите приходи от продукти както при разделното унищожаване на материал. Увеличеното търсене на чист материал от категория 3 за преработка доведе до срив на цените, които ZT може да получава от кланиците. Както обяснява жалбоподателят, предприятията за унищожаване дори заплащат премии на кланиците за някои материали от категория 3.
(252)
Тази тенденция се разпознава ясно в развитието на доходността от тон преработен материал от категория 3: ако ZT все още е получавала […] EUR на тон през 2002 г., след постоянен спад в доходността през 2009 г. тя вече е едва […] EUR. Това прави спад от почти 70 % от в приходите на тон за седем години.
Фигура 1
Суми на покриване за материал от категория 3 от 2000 г. до 2009 г. (в евро)
[…]
(253)
Следователно през последните няколко години преработката на материал от категория 3 става все по-непечеливша за ZT. Ако до 2004 г. ZT все още е могла да покрива директните си разходи, в следващите години унищожаването на материал от категория 3 вече не допринася за покриването на разходите за свободен капацитет.
(254)
Предложеното от Германия изчисление, показващо, че приходите, които ZT може да получава от унищожаването на материал от категория 3, са по-големи от преките разходи, е неправилно. Германия базира изчислението си на разходите, от които вече са извадени приходите (вж. ред 2 от таблица 4), вместо да използва реално направените разходи, което би било правилно (вж. коригираните разходи на ред 4 от таблица 4).
(255)
ZT очевидно е готова да понася постоянните загуби поради намалялото унищожаване на материал от категория 3 с цел да поддържа натоварването на съоръженията си.
9.5.2.2. Загуби от недостатъчно оползотворяване
(256)
Друга основна причина за загубите на ZT е, че през повечето години съоръженията не се оползотворяват добре. В някои години недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени достига над 25 % в сравнение с най-добрата степен на оползотворяване през 2001 г. Единствено през 2001 г. и 2002 г. е постигната по-добра степен на оползотворяване благодарение на кризата с ТСЕ, макар че дори тогава не се налага прибягване до работния свободен капацитет чрез работа нощем или в почивни дни.
Фигура 2
Недостатъчно оползотворяване на нормалния капацитет на ZT при 5-дневна експлоатация на 2 смени от 1998 г. до 2009 г.
(257)
Причината за подчертано недостатъчното оползотворяване след 2002 г. е спадът в числеността на селскостопанските животни и съответно в количеството вътрешен материал, което намалява с повече от 35 % между 2002 г. и 2009 г. ZT е направила опит да оползотвори освободилия си капацитет, като поема по-големи количества външен материал. Едва със спечелването на тръжната процедура в Северен и Централен Хесен обаче тя успява да възстанови степента на оползотворяване приблизително до нивото от 2002/2003 г.
9.5.2.3. Загуби от тръжната процедура в Северен и Централен Хесен
(258)
Понеже ZT извършва унищожаване на материал в Северен и Централен Хесен едва от 2009 г. насам, наличните данни за постигнатите резултати от тази дейност са много малко. От представените разходни сметки за 2009 г. изглежда, че нововъзложената дейност е довела до положителен марж на вноските след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащи на приблизително 200 000 EUR.
(259)
Тръжните документи обаче дават основания да се смята, че ZT е подала оферта за цени, по-ниски от реалните ѝ разходи. Както посочва самата Германия, лихвите, които ZT плаща по банковите си кредити, са по-високи от изчислената лихва, определена от ZT според правилата за изчисляване за тръжната процедура. С други думи ZT не очаква да е в състояние да покрива пълните си разходи за лихви по изтеглените кредити или да получава подходяща възвръщаемост от собствения си капитал.
(260)
Лихвите на ZT по кредити възлизат на общо 1,07 млн. евро годишно. Ако се приеме в съответствие с дела от общия капацитет, който съставляват количествата унищожаван материал от Северен и Централен Хесен, че около една четвърт от разходите по заеми трябва да се разпределят на възложената дейност в Северен и Централен Хесен, делът от разходите е 0,26 млн. евро, докато ZT залага в изчислението си на таксите за Северен и Централен Хесен 0,16 млн. евро. Освен непокритите лихви в размер 0,10 млн. евро годишно за чужд капитал, трябва да се отчетат и непокритите лихви за собствен капитал.
(261)
Никой рационално действащ търговец не би подал оферта, която не покрива неговите очаквани капиталови разходи. Затова многократното позоваване от Германия на предполагаемите изисквания за изчисляването на таксите, които не позволяват прехвърлянето на пълните разходи, по никакъв начин не променя това обстоятелство. Никой частен стопански субект не може да бъде принуждаван и не би бил готов да предлага услуги на цени, които не му позволяват да покрива разходите си и да получава разумна печалба.
(262)
Дори ако се изхожда от представените разходни сметки за 2009 г., според които има положителна сума на покриване от около 200 000 EUR, очакваните маржове на вноските за 10-годишния срок на договора не могат да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване, възлизащи на средно около 700 000 EUR годишно от 2002 г. насам. Едно работещо в пазарни условия предприятие не би поддържало недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на толкова дълъг период от време.
(263)
При външния материал освен това се вижда, че благодарение на годишните вноски ZT разполага с капацитет, който може да предлага на пазара на цени, по-ниски от нейните разходи, а от друга страна поддържа недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на години, бъдещите приходи от който няма да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване през предходните години. Оттук става ясно, че ZT е поддържала на пазара капацитет, какъвто едно рационално предприятие за унищожаване не би могло да си позволи.
9.5.3. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на вътрешен материал
(264)
Разходите за работен свободен капацитет, свързани с унищожаването на вътрешен материал, трябва да се покриват от приходите от такси. ZT, както и всички други предприятия, натоварени с унищожаването на контролиран материал, трябва на собствена отговорност и със съответната управленческа политика да осигурят рентабилно изпълнение на тази задача. Допълнителните компенсационни плащания биха я освободили от тази икономическа отговорност.
(265)
Следователно разходите за работен свободен капацитет трябва да се разпределят между унищожаването на мъртви животни и на отпадъци от кланици. В провинциите има различни подходи за разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на отпадъци от кланици и на животински трупове. В някои провинции за мъртвите животни се разпределя по-голям дял от разходите за свободен капацитет, отколкото за отпадъците от кланици. Тъй като нито в правилата за таксите, нито в устава се определя скала за разпределение, разходите за свободен капацитет следва да се разпределят пропорционално.
9.5.3.1. Цени за унищожаване на отпадъци от кланици, които са по-ниски от себестойността
(266)
Както посочва самата Германия, ZT се конкурира с останалите предприятия в бранша за унищожаването на отпадъци от кланици. Размерът на таксите за унищожаване на вътрешни отпадъци от кланици се отразява на процента на разделяне на отпадъците в кланиците и съответно на количеството чист материал от категория 3, който могат да получават останалите предприятия за унищожаване.
(267)
Докато приходите средно едва покриват преките разходи, с течение на времето започва да се проявява същата тенденция като при сумите на покриване за материал от категория 3: до 2004 г. приходите са надвишавали преките разходи. С новата тарифа на таксите от 2005 г. обаче, довела до спад в средните приходи на тон от 160 EUR на 116 EUR, т.е. с 27,5 %, в следващите години не могат да бъдат покрити дори преките разходи и съответно не е направен принос за покриването на разходите за работен свободен капацитет. Едва през 2009 г. сумата на покриване I отново придобива положителна стойност (вж. таблица 4).
(268)
Без годишните вноски ZT очевидно не би могла да поддържа такава ценова политика. Точно както при отпадъците от кланици от категория 3, от 2005 г., за да продължи да оползотворява капацитета на съоръженията си, ZT е приела цени, които дори не са покривали преките ѝ разходи,. Като цяло за вътрешните материали има ясно изразен отрицателна сума на покриване II след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащ на общо около 13 % от оборота (вж. таблица 4).
9.5.3.2. Затвърждаване на монополното положение в района на действие на асоциацията благодарение на преките годишни вноски
(269)
Германия е на мнение, че ZT не е получила икономическо предимство от годишните вноски, тъй като е без значение дали държавата отпуска компенсация за поддържане на резерва за епидемии директно на предприятието за унищожаване или го финансира косвено чрез помощ за ТСЕ, отпускана на произвеждащите материала лица. Във втория случай разходите по резерва за епидемии биха били включени в таксите, но същевременно субектите, отговорни за възникването на материала, биха получили облекчения чрез съответно по-висока помощ. И в двата случая голяма част от тежестта всъщност би била понесена от публичните средства, а именно това е основното, което е от значение за анализа в контекста на правото в областта на конкуренцията.
(270)
На първо място следва отново да се отбележи (вж. раздел 2.5.3), че ZT получава годишните вноски в допълнение към помощта за ТСЕ, предоставена на фермерите. Освен това благодарение на помощта за ТСЕ в Рейнланд-Пфалц ZT получава по-високо ниво на подкрепа, отколкото в Северен и Централен Хесен, тъй като цената на тон (212 EUR) - и съответно основата за помощта за ТСЕ - е значително по-ниска, отколкото цената на тон в Рейнланд-Пфалц (390 EUR). Очевидно обаче фермерите на територията на дейност на асоциацията не се възползват от по-ниски такси заради наличието на годишните вноски.
(271)
На второ място, съгласно насоките на Общността за ТСЕ изрично се изискват доказателства, че помощта не облагодетелства предприятия производители надолу по веригата (61). Както обаче показват анализът в раздели 9.5.2 и 9.5.3 ZT в действителност използва годишните вноски, за да финансира загубите вследствие на ценовата си политика, недостатъчно оползотворявания капацитет или други форми на неефективност в дейността си.
(272)
Ето защо Германия очевидно не успява да докаже, че годишните вноски облагодетелстват фермерите като компенсация за разходите за унищожаване на мъртви животни. Напротив, възниква въпросът дали фермерите не биха се възползвали от по-ниски цени, ако годишните вноски не съществуваха, тъй като в такъв случай ZT би се сблъскала с по-голям икономически натиск да приспособи капацитета си и търговските си практики към пазарните условия по-ранен етап.
9.5.4. Обобщение
(273)
Германия не успява да докаже, че заплащаните на ZT годишни вноски са оправдани като отпускана от държавата компенсация за задълженията, произлизащи от устава. Критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени.
(274)
Напротив, при подробно разглеждане на приходните и разходните сметки на ZT се вижда, че годишните вноски дават на ZT икономически предимства по отношение на унищожаването на вътрешен и външен материал.
(275)
Следователно годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
10. ОЦЕНКА НА НЕПРАВОМЕРНОСТТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(276)
Комисията не е получила уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС относно годишните вноски, които ZT е получавала от 1979 г. насам. Следователно годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(277)
В този случай не се прилага задължението за уведомяване в съответствие с Решение 2005/842/ЕО на Комисията от 28 ноември 2005 г. относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (62) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2005 г.“) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (63) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2011 г.“), понеже, както беше показано в раздел 9, на ZT не е възложена услуга от общ икономически интерес. Унищожаването на материала от категории 1 и 2, осигуряването на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не са услуги от общ икономически интерес. Освен това вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2010 г., а третият - за целия период от 1979 г. насам. Следователно не са изпълнени условията в членове 4 и 5 от решенията за УОИИ от 2005 г. и 2011 г. и вноските не могат да бъдат освободени от задължението за уведомяване.
11. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА ПО ЧЛЕН 106, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(278)
Съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС разпоредбите на ДФЕС важат за предприятията, които са натоварени с функции да оказват услуги от общ икономически интерес или имат характер на фискален монопол. Член 106, параграф 2 от ДФЕС обаче предвижда изключение от правилата на ДФЕС, ако прилагането на правилата на конкуренцията препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, възложени на тези предприятия. Тази разпоредба за изключение се прилага само ако развитието на търговията не е засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(279)
Съгласно точка 69 от Рамката на ЕС за УОИИ Комисията прилага принципите на тази рамка за всяка неправомерна помощ, за която вземе решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е отпусната преди тази дата. Тъй като годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ, се прилага Рамката на ЕС за УОИИ.
(280)
Както е изложено в раздел 8.1, ZT не е натоварена с услуга от общ икономически интерес, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2, поддържането на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не представляват услуги от общ икономически интерес. Тази причина сама по себе си прави годишните вноски несъвместими съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ.
(281)
Съгласно втория и третия критерий от решението по делото Altmark помощта по Рамката на ЕС за УОИИ може да се смята за съвместима с член 106, параграф 2 от ДФЕС, само ако има акт за възлагане, определящ методите за изчисляване на компенсацията (раздел 2.3), и ако размерът на помощта не надвишава нетните разходи по задължението за предоставяне на обществена услуга (раздел 2.8).
(282)
Както е показано подробно в раздел 9.2, вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2009 г., а третият - за целия период. Следователно раздел 2.3 от Рамката на ЕС за УОИИ (за периода 1979 г. до 2009 г.) и раздел 2.8 (за целия период) не са изпълнени.
(283)
Това означава, че годишните вноски не могат да бъдат оправдани съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ като помощ за поддържане на резерва за епидемии на територията на дейност на асоциацията.
12. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА КАТО ПОМОЩ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА РАЗХОДИТЕ ЗА УНИЩОЖАВАНЕ НА ЖИВОТИНСКИ ТРУПОВЕ И ОТПАДЪЦИ ОТ КЛАНИЦИ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(284)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, каквато по принцип е забранена (64). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тази помощ е за държавата членка.
(285)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. са забранени помощи за разходите за унищожаване на отпадъци от кланици и са позволени помощи за разходите за унищожаване на мъртви животни, при условие че те облагодетелстват само фермерите. Предприятията надолу по веригата, като кланици и предприятия за унищожаване, не могат да се облагодетелстват с помощ при никакви обстоятелства (65).
(286)
Макар че с цел административно опростяване помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да се заплащат директно на предприятията за унищожаване, трябва да се докаже, че цялата помощ е в полза на фермерите (66).
(287)
Както показа анализът в раздел 9 обаче, годишните вноски дават икономически предимства на ZT и не облагодетелстват именно фермерите на територията на дейност на асоциацията, тъй като те дори трябва да заплащат по-високи такси за унищожаването на мъртви животни, отколкото например фермерите в Северен и Централен Хесен. Следователно Германия не успява да докаже, че годишните вноски се прехвърлят на фермерите в пълен размер.
(288)
Освен това в Решение № 15/04 на Комисията от 6 юли 2004 г., с което беше одобрена схемата за помощ, която да компенсира фермерите на територията на дейността на ZT за разходите за унищожаване на мъртви животни за периода от 1998 г. до 2013 г., се посочва, че одобрените земеделски помощи не могат да бъдат кумулирани с друга помощ.
(289)
Раздел VI от Насоките за ТСЕ предвижда изключения за неправомерна помощ, отпусната преди 1 януари 2003 г.:
а)
помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да бъдат разрешени до 100 %., дори ако са отпуснати на равнището на производството, преработката и маркетинга,
б)
освен това, в специални случаи по изключение помощта за унищожаването на отпадъци от кланици може да бъде съвместима с вътрешния пазар предвид кратката продължителност и необходимостта да се осигури дългосрочно спазване на принципа „замърсителят плаща“.
(290)
Тези изключения не са приложими. Годишните вноски не се ограничават до разходите за унищожаване на мъртви животни, които така или иначе в по-голямата си част са финансирани по схемите за земеделски помощи, нито пък представляват краткосрочна мярка с ограничена продължителност по отношение на отпадъците от кланици.
(291)
На последно място следва да се подчертае, че самата Германия не е представила доводи в потвърждение на съвместимостта на годишните вноски съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
(292)
Тъй като годишните вноски облагодетелстват ZT, те не могат да се смятат за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
13. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА НА ГОДИШНИТЕ ВНОСКИ КАТО ПОМОЩ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(293)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, която по принцип е забранена (67). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тези помощи е върху държавата членка. Германия твърди, че годишните вноски са помощ за опазване на околната среда.
(294)
Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда инвестиционни помощи за предприятия, които поправят нанесени върху околната среда щети чрез рехабилитация на замърсени индустриални обекти, ще се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС при условие че водят до подобряване на опазването на околната среда. Трябва обаче да се спазва принципът „замърсителят плаща“, заложен в член 191, параграф 2 от ДФЕС и в Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда. Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда замърсителят трябва да финансира рехабилитацията без държавна помощ. Лицето, виновно за замърсяването, се разпознава спрямо това кой носи отговорността съгласно националното право.
(295)
Съответният момент за оценка на положението съгласно националното право относно отговорността зависи от правното положение към датата на издаване на официалното решение.
(296)
Германия не оспорва, че съгласно заповедите за рехабилитация от 21 април 1997 г. за индустриалния обект в Зоршид и от 31 март 1998 г. за обекта в Шпрендлинген-Гензинген пълната отговорност за рехабилитацията на двата обекта съгласно приложимото към момента национално право е вменена на ZT като замърсител. Следователно съгласно германското право ZT като замърсител е задължена да поеме разходите за отстраняване на почвеното замърсяване на двата обекта. Германия твърди, че съгласно решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. (68) финансирането на разходите за рехабилитация над прага на отговорността чрез годишните вноски трябва да се смята за съвместима помощ, тъй като с това решение отговорността на частниците се ограничава до пазарната стойност на земята.
(297)
Доводите на Германия обаче пропускат същността. На първо място, решението на Федералния конституционен съд важи само между страните в производството. Преди всичко обаче промяна в практиката на най-висшия съд не променя правното положение и съответно не е основание за преразглеждане по смисъла на член 51, параграф 1, точка 1 от Административнопроцесуалния закон по отношение на влезли в сила административни актове.
(298)
Съгласно германската съдебна практика решението на Федералния конституционен съд не променя обстоятелството, че към датата на заповедта за рехабилитация всички замърсители отговарят в пълна степен за пълните разходи за рехабилитация. След решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. никой от замърсителите не би могъл да избегне пълната отговорност като замърсител по отношение на по-ранна заповед, която е влязла в сила.
(299)
Следователно ZT е отговорна, дори ако се вземе под внимание решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. по цитираното от Германия дело относно обектите в Шпрендлинген-Гензинген и Зоршид.
(300)
Тъй като ZT не е обжалвала заповедите за рехабилитация, те са влезли в сила и са окончателни. Отричането по същество от страна на Германия на отговорността на ZT за обекта в Зоршид впоследствие е аргумент, който не може да бъде приет. Следвало е ZT да обжалва заповедта за рехабилитация от 21 април 1997 г. и да не допуска влизането ѝ в сила. Не е задача на Комисията да преразглежда влязло в сила решение на национален орган по отношение на националното правно положение във връзка с отговорността в контекста на принципа „замърсителят плаща“.
(301)
Освен това самата Германия признава, че решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. важи единствено за частни лица, а не за публичноправни юридически лица. Това е така, тъй като правното основание за ограничаването на отговорността е имущественото право, на което не могат да се позовават публичноправните юридически лица. Ето защо е неоспоримо, че съгласно националното право ZT носи пълната отговорност за замърсените обекти.
(302)
Съгласно Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда не може да се потвърди потенциалната неравнопоставеност между частноправните юридически лица и публичноправните юридически лица в правната система на държавата членка. По въпроса за отговорността за замърсените обекти Насоките се позовават изключително на националното право.
(303)
Тъй като съгласно германското право ZT е длъжна да поеме всички разходи за рехабилитацията на двата индустриални обекта, годишните вноски не могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
14. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(304)
Годишните вноски, заплащани на ZT от 1979 г. насам, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Германия е предоставила годишните вноски в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(305)
Те не могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар нито по член 106, параграф 2 от ДФЕС, нито по член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС.
(306)
Съгласно член 1, буква б), подточка iv) от Регламент (ЕО) № 659/1999 във връзка с член 15, параграф 3 от същия регламент помощ, за която давностният срок за възстановяване е изтекъл, се смята за съществуваща помощ. Съгласно член 15 от регламента правомощията на Комисията за възстановяване на помощ имат давностен срок от десет години. Давностният срок за възстановяване започва да тече в деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя, и спира да тече с предприемането на мярка от страна на Комисията по отношение на неправомерната помощ. Срокът продължава да тече след всяко прекъсване.
(307)
Съдилищата на Съюза са постановили, че давностният срок за възстановяване може да се прекъсва не само с официална процедура, но и че искането за сведения също представлява акт, който може да прекъсне давностния срок (69).
(308)
През януари 2008 г. жалбоподателят оспори заплащаните на ZT годишни вноски и във връзка с това на 26 май 2008 г. към Германия беше отправено искане за информация. Това искане за предоставяне на информация прекъсна давностния срок за възстановяване. Следователно всички годишни вноски, получени от ZT преди 26 май 1998 г., се смятат за съществуваща помощ, а всички годишни вноски, които ZT е получила след 26 май 1998 г., представляват нова помощ.
(309)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Съюза. В настоящия случай възниква въпросът дали решението на BverwG от 16 декември 2010 г. може да е създало у ZT законни очаквания, че разглежданата мярка не представлява държавна помощ.
(310)
В тази връзка Комисията най-напред отбелязва, че решението на BverwG засяга единствено извършените плащания за 2010 г. Следователно ако изобщо са създадени някакви законни очаквания, те могат да бъдат единствено за посочената година (както и следващите години, при условие че уставът е останал непроменен).
(311)
Дори за 2010 г. (и следващите години) обаче решението не е могло да създаде законни очаквания. Според съдебната практика принципът на защита на законни очаквания важи за всеки правен субект, у когото институция на Европейския съюз е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения (70). Такива уверения, независимо под каква форма са предоставени, са конкретните, безусловните и непротиворечивите сведения (71).
(312)
В настоящия случай Комисията не е дала на ZT никакви подобни конкретни уверения, тъкмо напротив - на 20 юли 2010 г. тя е открила официална процедура по разследване.
(313)
BVerwG не е институция на Европейския съюз. Съгласно съдебната практика по отношение на контрола за изпълнение на задълженията на държавите членки съгласно членове 107 и 108 от ДФЕС националните съдилища и Комисията изпълняват допълващи се и самостоятелни роли (72). Докато преценката дали мерките за помощ са съвместими с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията под контрола на Съда на Европейския съюз, то националните съдилища следят за спазването на правата на отделните правни субекти при изпълнение на задължението за предварително уведомяване на Комисията за държавните помощи, предвидено в член 108, параграф 3 от ДФЕС (73).
(314)
В настоящия случай BVerwG се е произнесъл по мярка, за която Комисията вече е открила официална процедура по разследване. Според практиката на Съда това решение трябва да доведе до спиране на плащанията по мярката от страна на държавата членка (74). Освен това BVerwG се е произнесъл (като обосновава решението си, наред с другото, с предполагаемата неприложимост на четвъртия критерий от решението по делото Altmark) без да отнесе делото към Съда на ЕС по процедурата за преюдициално запитване.
(315)
Като отчита тези обстоятелства Комисията смята, че решението на BVerwG не представлява конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения.
(316)
По тези съображения възстановяването на годишните вноски не противоречи на общите принципи на правото на Съюза относно законните очаквания,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Годишните вноски, предоставени неправомерно от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseititgung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург (наричана по-нататък „получателят“) от 1 януари 1979 г. в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, представляват държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Германия изисква незабавното възстановяване от получателя на посочената в член 1 помощ, предоставена от 26 май 1998 г. насам.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датата на заплащане на посочените в параграф 1 помощи на получателя до фактическото им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (75).
4. Германия спира всички оставащи плащания на помощи по споменатата в параграф 1 схема, считано от датата на публикуване на настоящото решение.
Член 3
Германия гарантира възстановяването на помощта, спомената в член 2, параграф 1, в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение.
Член 4
1. Германия представя на Комисията в срок от два месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение, следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва), която следва да бъде възстановена от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документи, от които е видно, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Германия редовно осведомява Комисията за напредъка по прилагането на националните мерки, предприети с цел изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, спомената в член 2, параграф 1. При поискване от страна на Комисията Германия незабавно предоставя сведения за вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 април 2012 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 25 april 2012
om det statliga stöd SA.25051 (nr C 19/10) (f.d. NN 23/10) som Tyskland har genomfört till förmån för Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis och Landkreis Limburg-Weilburg
[delgivet med nr C(2012) 2557]
(Endast den tyska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2012/485/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket (1),
efter att i enlighet med nämnda artikel ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (2) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Genom ett klagomål som ingavs den 23 februari 2008 av Saria Bio-Industries AG & Co KG (nedan kallat den klagande) underrättades kommissionen om de årliga bidrag som Tyskland hade beviljat Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis och Landkreis Limburg-Weilburg (nedan kallat ZT).
(2)
Genom en skrivelse av den 20 juli 2010 underrättade kommissionen Tyskland om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat beslutet om att inleda ett förfarande) avseende detta stöd. Kommissionens beslut om att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 26 oktober 2010. Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på stödet i fråga (3).
(3)
Kommissionen mottog den klagandes synpunkter den 25 november 2010. I enlighet med de godkända ansökningarna om förlängning av tidsfristen av den 20 augusti 2010 och den 18 november 2010 inkom Tyskland med sina synpunkter på beslutet om att inleda ett förfarande samt den klagandes synpunkter i flera olika delar den 3 mars 2011, 1 april 2011, 4 april 2011, 16 maj 2011, 15 juli 2011 och 9 november 2011.
(4)
ZT översände skriftliga synpunkter till kommissionen den 4 april 2011. I artikel 20.1 jämförd med artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (4) uppmanas de berörda parterna att inkomma med sina synpunkter senast en månad efter offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning. Trots detta dröjde det fyra månader innan ZT överlämnade sina synpunkter. Kommissionen kan endast beakta synpunkter som parterna har inkommit med för sent i vissa särskilda, välgrundade fall (5). Kommissionen kan varken finna någon sådan grund i skrivelsen från ZT eller bedöma att övriga omständigheter skulle motivera till detta. Genom sin skrivelse av den 18 april 2011 meddelade kommissionen därför ZT att det skulle strida mot förfarandebestämmelserna och leda till en omotiverad åtskillnad i behandlingen av parterna om ZT:s synpunkter beaktades i det formella granskningsförfarandet. Kommissionen har emellertid grundat detta beslut på samtliga uppgifter som har lagts fram i synpunkterna.
(5)
Parallellt med kommissionens formella granskningsförfarande drev den klagande ett nationellt domstolsförfarande i Tyskland och väckte talan vid förvaltningsdomstolen (Verwaltungsgericht Trier) mot ZT. Förvaltningsdomstolen meddelade den 2 december 2008 att de årliga bidragen utgjorde ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Med avseende på återkravet av det olagliga stödet slog förvaltningsdomstolen fast att ZT inte behövde återbetala det belopp som erhållits mellan 2005 och 2008 på grund av extraordinära omständigheter som gjorde att det framstod som orimligt med en återbetalning.
(6)
Såväl den klagande som ZT överklagade domen från Triers förvaltningsdomstol till högre förvaltningsdomstol (Oberverwaltungsgericht Koblenz). Genom dom av den 24 november 2009 bekräftade den högre förvaltningsdomstolen domen från Triers förvaltningsdomstol.
(7)
Den klagande och ZT begärde därefter att den högsta förvaltningsdomstolen (Bundesverwaltungsgericht, nedan kallad BVerwG) skulle pröva den högre förvaltningsdomstolens dom. Genom dom av den 16 december 2010 (6) avslog BVerwG den klagandes prövningstillstånd, ändrade den högre domstolens dom och ogillade talan i dess helhet, eftersom BVerwG ansåg att talan inte kunde upptas till sakprövning för perioden 2005-2009 och att de årliga bidrag som var aktuella för 2010 inte utgjorde något stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
2.1 Rättslig ram
2.1.1 Unionsrätten
(8)
I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (7) regleras avhämtning, transport, lagring, behandling, bearbetning och användning eller bortskaffande av animaliska biprodukter för att förhindra att dessa produkter utgör en risk för människors och djurs hälsa. Dessa bestämmelser ska bland annat förhindra utbrott av bovin spongiform encefalopati (TSE) och andra överförbara djursjukdomar som klassisk svinpest eller mul- och klövsjuka.
(9)
I avsnitt 4 i förordning (EG) nr 1069/2009 delas animaliska biprodukter in i tre olika kategorier med hänsyn till de särskilda risker som föreligger för människors och djurs hälsa:
a)
Kategori 1-material medför betydande risker som framför allt hänger samman med TSE och förekomsten av vissa förbjudna substanser och miljögifter. Kategori 1-material omfattar bland annat såväl delar av djur som misstänks vara infekterade med TSE eller djur som har bekräftats vara infekterade med TSE som blandningar av kategori 1-material med kategori 2- eller kategori 3-material. Sådant material måste bortskaffas genom förbränning eller bearbetning och får inte ingå i foder för produktionsdjur eller i tekniska produkter.
b)
Kategori 2-material medför också avsevärda risker eftersom det består av avlivade eller självdöda djur och annat material som innehåller vissa förbjudna substanser eller kontaminat. Kategori 2-material måste bortskaffas genom förbränning eller bearbetning och får inte ingå i foder för produktionsdjur. I vissa fall kan det emellertid användas som gödningsmedel eller för tekniska ändamål.
c)
Kategori 3-material omfattar bland annat delar av slaktkroppar som förklarats otjänliga som livsmedel, men som inte visat några tecken på sjukdomar som kan överföras till människor och djur samt material av djur som är avsedda att användas som livsmedel, men som används i ekonomiskt syfte för andra ändamål, t.ex. som foder för produktionsdjur.
(10)
I förordning (EG) nr 1069/2009, som till stor del motsvarar sin föregående, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 (8), föreskrivs bland annat att kategori 1-material och kategori 2-material inte får importeras och exporteras samt att inrättningar som utför bortskaffning måste vara förhandsgodkända av den ansvariga myndighet som ska tillämpa förordningens bestämmelser. I förordning (EG) nr 1069/2009 föreskrivs följaktligen särskilda kontrollbestämmelser för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material. I förordningen anges emellertid inga riktlinjer för den ekonomiska organisation som ska bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material. Förordning (EG) nr 1069/2009 föreskriver alltså inte att bortskaffandet endast får ske inom ett visst område och endast av ett enda företag, såsom är fallet i Tyskland.
2.1.2 Nationell rätt
(11)
Enligt § 3 i lagen om genomförande av gemenskapsrättsbestämmelser om bearbetning och bortskaffande av animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten) (9) (nedan kallad TierNebG) är distrikt (Landkreise) och städer i Tyskland skyldiga att bortskaffa och bearbeta kategori 1- och kategori 2-material - så kallade obligatoriska varor. De kan antingen utföra detta på egen hand eller också ge det i uppdrag åt tredje part.
(12)
Bortskaffande av kategori 3-material - så kallade fria varor - får utföras av vilket bearbetningsföretag som helst, så länge som bestämmelserna i förordning (EG) nr 1069/2009 följs.
2.2 Zweckverband Tierkörperbeseitigung (ZT)
(13)
ZT är ett offentligt företag, som grundades 1979 med stöd av § 1 och § 2 i Rheinland-Pfalz delstatslag om tillämpning av TierNebG (Landesgesetzes von Rheinland-Pfalz zur Ausführung des TierNebG) (10) (nedan kallad TierNebGAG RP). Alla distrikt (Landkreise) och större städer i Rheinland-Pfalz och Saarland samt två distrikt i Hessen - Rheingau-Taunus-Kreis och Landkreis Limburg-Weilburg - är nu medlemmar i ZT (se § 1 i Verbandsordnung, de stadgar som reglerar ZT:s verksamhet).
(14)
Enligt § 2 i Verbandsordnung ska ZT av sina medlemmar anförtros att överta samtliga rättigheter och skyldigheter som åligger distrikt och städer med bortskaffningsskyldighet enligt § 3 i TierNebG i samband med de respektive delstatslagarna.
(15)
Enligt tysk rätt kan en sammanslutning som har bildats för ett särskilt ändamål (Zweckverband) inte bli föremål för ett insolvensförfarande på grund av sin rättsliga ställning som offentligt företag. Medlemmarna kan emellertid besluta om att sammanslutningen ska upplösas.
2.3 Bortskaffande av avlivade eller självdöda djur och slaktavfall
2.3.1 ZT:s verksamhet
(16)
ZT utför inte enbart det uppdrag som sammanslutningen tilldelats genom sina stadgar, nämligen att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material från sammanslutningens område (nedan kallat internt material), utan bortskaffar även kategori 1- och kategori 2-material från de angränsande delstaterna Baden-Württemberg och Hessen (se skäl 20 ff. för en detaljerad beskrivning) samt också kategori 3-material (nedan kallat externt material).
(17)
Som framgår av tabellen har ZT tidigare bearbetat stora mängder externt material. Under de senaste åren utgjordes i genomsnitt nästan hälften av den bearbetade mängden av externt material.
Tabell 1
Mängder som bearbetats av ZT under perioden 1998-2009
Internt material
Externt material
Baden-Württemberg
Nord- och Mittelhessen
Obligatoriska varor i kategori 1 och 2
Fria varor i kategori 3
Obligatoriska varor i kategori 1 och 2
Obligatoriska varor i kategori 1 och 2
Summa
1998
Ton
38 055
[…] (11)
0
0
(…)
%
(…)
(…)
0 %
0 %
100 %
1999
Ton
41 081
(…)
0
0
(…)
%
(…)
(…)
0 %
0 %
100 %
2000
Ton
44 929
(…)
1 114
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2001
Ton
57 110
(…)
14 079
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2002
Ton
58 316
(…)
14 803
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2003
Ton
54 325
(…)
16 067
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2004
Ton
52 562
(…)
13 228
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2005
Ton
48 944
(…)
11 658
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2006
Ton
45 988
(…)
11 389
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2007
Ton
44 544
(…)
6 797
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2008
Ton
41 838
(…)
7 046
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2009
Ton
36 863
(…)
8 569
23 312
(…)
%
(…)
(…)
(…)
(…)
100 %
Genomsnitt
Ton
47 046
(…)
8 729
1 943
(…)
Från 1998 till 2009
%
(…)
(…)
(…)
(…)
100 %
(18)
Det interna materialet består av avlivade eller självdöda djur och slaktavfall. Inom detta område utför ZT såväl insamling som bearbetning (nedan används ”bortskaffande” som gemensamt begrepp för insamling och bearbetning). För att täcka de kostnader som uppstår tar ZT ut avgifter. För avlivade eller självdöda djur och slaktavfall fastställs olika avgiftsnivåer.
(19)
Eftersom det är fri handel med kategori 3-material på marknaden, avtalar ZT om privaträttsliga avgifter för att bortskaffa detta material. Medan de flesta privata bortskaffningsföretag bortskaffar kategori 3-material separat för att kunna uppnå högre försäljningsintäkter för de produkter som bearbetningen genererar - t.ex. foder för sällskapsdjur -, bearbetar ZT kategori 3-material gemensamt med de obligatoriska varorna, eftersom ZT inte har någon separat anläggning för detta. Bearbetningen av obligatoriska varor kan därför endast generera slutprodukter av lägre värde - t.ex. olja och fetter - som ger lägre intäkter.
(20)
Sedan 2000 bearbetar ZT även kategori 1- och kategori 2-material från Baden-Württemberg. För detta ändamål ingicks ett särskilt offentligrättsligt avtal mellan ZT och Zweckverband Neckar-Franken. Här utförs insamlingen på plats av Zweckverband Neckar-Franken, och materialet levereras sedan till ZT för bearbetning.
(21)
År 2007 deltog ZT också i ett anbudsförfarande som gällde bortskaffande av obligatoriska varor i distrikten Nord- och Mittelhessen och tilldelades kontraktet. Innan ZT började med bortskaffningsverksamheten den 1 april 2009 utfördes bortskaffandet av ett av den klagandes koncernbolag.
(22)
För att uppnå kapacitetstäckning på sina anläggningar bearbetade ZT alltså inte enbart internt kategori 1- och kategori 2-material, utan gick också betydligt längre än vad som fastställdes i sammanslutningens stadgar genom att åta sig bearbetning av kategori 3-material, som kan handlas fritt, samt kategori 1- och kategori 2-material som inte kommer från sammanslutningens område. Under perioden 2002-2008 var endast mellan 54 % och 58 % av de mängder som bearbetats av ZT kategori 1- och kategori 2-material. Under 2009 sjönk denna andel betydligt - vilket också berodde på att man tagit in material från Nord- och Mittelhessen - och uppgick till 39 %, alltså inte ens hälften av de mängder som bearbetats av ZT.
2.3.2 ZT:s anläggningskapacitet
(23)
ZT har två olika bortskaffningsanläggningar i Rivenich och Sandersmühle. Vid normal drift körs båda anläggningarna i genomsnitt i tvåskift fem dagar i veckan. Under denna period kan maximalt upp till 2 160 ton bearbetas per vecka. Den tillgängliga normaldriftskapaciteten var i genomsnitt tillräcklig för att bearbeta de senaste årens genererade mängd på 88 000 årston per år, vilket motsvarar 1 700 veckoton.
(24)
Liksom andra bortskaffningsföretag har ZT fri driftskapacitet, som uppstår under de skift under den normala arbetsveckan och helgen som inte utnyttjas vid normal drift. Denna fria driftskapacitet kan utnyttjas om det har förekommit fall/utbrott av sjukdom, för att bearbeta de ytterligare djurkroppar som har tillkommit.
2.3.2.1 Fri driftskapacitet på kort sikt
(25)
Enligt ZT:s uppgifter kan anläggningarna drivas i treskift sju dagar i veckan under en kortare period på 6-12 veckor (7-dagars 3-skift). På kort sikt har företaget därför tillgång till en veckokapacitet på upp till 4 536 ton. På grund av slitage och personaltrötthet är det emellertid inte möjligt med kontinuerlig treskiftsdrift sju dagar i veckan någon längre tid.
(26)
En kortare tid - motsvarande en period på upp till 12 veckor - har ZT därför tillgång till en fri driftskapacitet på 2 376 ton per vecka, som kan utnyttjas utöver normalmängden om det har förekommit fall/utbrott av sjukdom (se även tabell 3 i avsnitt 9.3.1).
2.3.2.2 Fri driftskapacitet på lång sikt
(27)
På längre sikt skulle anläggningarna maximalt kunna utnyttjas genom treskift fem dagar i veckan (5-dagars 3-skift) för att bearbeta ytterligare material om det har förekommit fall/utbrott av sjukdom, eftersom det behöver utföras underhållsarbeten under helgerna vid ett högre kapacitetsutnyttjande under en längre tid. Därmed kan upp till 3 240 ton bearbetas varje vecka.
(28)
En längre tid - motsvarande en period på mer än 12 veckor - har ZT därför tillgång till en fri driftskapacitet på 1 080 ton per vecka, som kan utnyttjas utöver normalmängden om det har förekommit fall/utbrott av sjukdom (se även tabell 3 i avsnitt 9.3.1).
2.4 Årliga bidrag och offentlig uppgift
(29)
De årliga bidrag som ZT erhåller från sina medlemmar (distrikt och städer) har sin rättsliga grund i Verbandsordnung, de stadgar som reglerar ZT:s verksamhet. De årliga bidragen har till syfte att kompensera för de kostnader som inte täcks genom intäkter (se § 9 första stycket i Verbandsordnung).
(30)
Exakt hur mycket de årliga bidragen ska uppgå till fastställs utifrån det årliga budgetreglementet, som ska förhandsgodkännas av medlemsförsamlingen. Så snart budgetreglementet har antagits har ZT rätt att kräva in de årliga bidragen genom en administrativ rättsakt.
(31)
I februari 2010 ändrades Verbandsordnung för ZT retroaktivt till den 1 januari 2009. Fram till denna tidpunkt hade det utöver § 9 första stycket inte funnits några bestämmelser i Verbandsordnung om hur de årliga bidragen skulle användas och beräknas, men i februari 2010 infördes följande bestämmelser i Verbandsordnung.
(32)
Enligt § 9 andra stycket i Verbandsordnung ska det årliga bidraget fastställas i förväg genom stadgarna. Vidare slås det fast att uttag av årliga bidrag endast får ske som kompensation för kostnader som har uppstått till följd av den överförda bortskaffningsskyldigheten för kategori 1- och kategori 2-material samt för tillhandahållandet av reservkapacitet.
(33)
Genom § 10 andra stycket i Verbandsordnung fastställs reservkapaciteten för sjukdomsutbrott från och med 2009 till 7 110 ton var. Dessa mängder ska bearbetas inom en sexveckorsperiod (eller omräknat sex gånger 1 185 ton per vecka). När reservkapaciteten har fastställts har hänsyn tagits till att ZT utöver sin kapacitet också har tillgång till en alternativ bortskaffningskapacitet på ytterligare 5 000 ton per år, som kan utnyttjas om det förekommer fall/utbrott av sjukdom. Kostnaderna för denna reservkapacitet ska i förväg fastställas i respektive driftsplan. Som kostnader för reservkapaciteten avses här uteslutande andelen av de fasta kostnaderna (avskrivningar, skatter, försäkringar, räntekostnader), kostnaderna för externa underhållsuppdrag samt andelen av personalkostnaderna för att upprätthålla den ständiga driftsberedskapen. Kostnaderna för reservkapaciteten ska bokföras på separata konton, skilt från företagets övriga kostnader. Kostnadsfördelningen sker i förhållande till respektive kapacitetsandelar.
(34)
Sedan ZT grundades 1979 och fram till 2011 har ZT erhållit årliga bidrag motsvarande 66 493 680 euro. Från och med 1998 uppgår de årliga beloppen till följande:
1998
:
2 114 192 euro (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 euro (4 575 000 DM)
2000 och 2001
:
2 249 684 euro (4 400 000 DM) per år
2002-2008
:
2 250 000 euro per år
2009
:
1 961 515 euro
2010
:
2 212 392 euro
2011
:
1 962 515 euro
(35)
Sammanlagt uppgår de årliga bidragen under perioden 1998-2011 till 30 932 198 euro.
(36)
Enligt de resultaträkningar som presenterats har ZT under åren 1998-2009 gått med en samlad förlust på 4 562 795 euro, medräknat de årliga bidragen. Om inte de årliga bidragen på 26 757 292 euro räknas med, ger det en samlad förlust på 31 320 678 euro för åren 1998-2009. De årliga bidragen räckte alltså inte för att fullt ut kompensera för de samlade förlusterna.
2.5 Tillåtet statligt stöd i samband med TSE-test, avlivade eller självdöda djur och slaktavfall
(37)
Enligt artikel 191.2 i EUF-fördraget gäller generellt principen om att förorenaren ska betala för bortskaffande av animaliska biprodukter. Det är därför jordbrukare och slakterier som har ett primärt ansvar för att på ett korrekt sätt sköta om bortskaffandet av avlivade eller självdöda djur och att svara för kostnaderna för detta (12).
(38)
På grund av TSE-krisen blev det emellertid nödvändigt att säkerställa att avlivade eller självdöda djur och slaktavfall, bestående av kategori 1- och kategori 2-material, behandlades korrekt och att stödja jordbrukarna genom statligt stöd. Kommissionen införde ett sådant regelverk genom gemenskapens riktlinjer av den 24 december 2002 för statligt stöd när det gäller TSE-test, döda djur och slaktavfall (nedan kallade TSE-riktlinjerna) (13). Dessa riktlinjer har utvecklats och skärpts i avsnitt V.B.4 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbruk och skogsbruk 2007-2013 (nedan kallade jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013) (14).
(39)
Enligt TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013 krävs som allmän regel att förorenaren ska stå för kostnaderna för att bortskaffa animaliska biprodukter (15), men under vissa, strikt begränsade villkor är det tillåtet med stöd för TSE-test samt för bortskaffande av avlivade eller självdöda djur (16). När det gäller bortskaffande av slaktavfall får generellt sett inga stöd beviljas (17). Stöden är dessutom bara förenliga med den inre marknaden om det kan styrkas att de enbart gynnar jordbrukare och inte produktionsenheter i senare led (t.ex. slakterier eller anläggningar som arbetar med bortskaffning av djur) (18).
2.5.1 Kommissionens beslut av den 29 januari 2004 i stödärende NN 33/03
(40)
År 2004 godkände kommissionen stödåtgärder för att begränsa TSE-risken i Rheinland-Pfalz. Dessa åtgärder anmäldes av Tyskland med stöd av artikel 107.3 c i EUF-fördraget, TSE-riktlinjerna och gemenskapens riktlinjer av den 12 augusti 2000 för statligt stöd till jordbrukssektorn (19). Genom dessa stödåtgärder skulle man förhindra en spridning av BSE. Bland annat skulle jordbrukarna få ersättning för de extrakostnader för bortskaffande av riskmaterial som uppstått till följd av förbudet mot att utfodra nötboskap med kött- och benmjöl.
(41)
Vid sidan av andra åtgärder godkände kommissionen ett engångsstöd på 100 % för de kostnader för bortskaffande av specificerat riskfyllt slaktavfall som hade uppstått inom sammanslutningens område till följd av förbudet mot utfodring med djurmjöl under perioden oktober 2000-september 2001. Här ansågs emellertid inte ZT vara stödmottagare, utan slakterierna.
2.5.2 Kommissionens beslut av den 6 juli 2004 i stödärende N 15/04
(42)
Genom det andra stödet, som även detta godkändes 2004, ska jordbrukarna i Rheinland-Pfalz kompenseras för sina kostnader för att samla in och bearbeta avlivade eller självdöda djur, för vilka jordbrukarna har betalat avgifter till djursjukdomskassan (Tierseuchenkasse) (20). De avgifter som ZT fakturerar för insamling och bearbetning av avlivade eller självdöda djur fördelas jämnt mellan delstaterna (Rheinland-Pfalz, Hessen och Saarland), sammanslutningens medlemmar och djursjukdomskassan i respektive delstat. När det gäller bearbetningskostnader måste emellertid djurhållningsproducenter betala en egen avgift på 25 %.
(43)
Kommissionen har godkänt stödet, som utbetalas direkt till ZT, för perioden 1 januari 1999-31 december 2013. Stödet får tilldelas på villkor att det enbart gynnar jordbrukare och inte beviljas i kombination med andra stöd.
(44)
Eftersom stödet kompenserar för en proportionell andel av de förutbestämda avgifterna (100 % för insamling och 75 % för bearbetning), har kommissionen dragit slutsatsen att denna stödordning enbart gynnar jordbrukarna och inte genererar någon ekonomisk förmån för ZT.
2.5.3 Förhållandet mellan de tillåtna stöden NN 33/03 och N 15/04 respektive de årliga bidragen
(45)
De båda tillåtna stöden (nedan kallade jordbruks- och skogsbruksstöden) bokförs som intäkter i ZT:s räkenskaper. När det gäller de förluster som föreligger innan de årliga bidragen har erhållits enligt skäl 36 har det därför redan beaktats att ZT har mottagit jordbruks- och skogsbruksstöd som intäkter.
(46)
ZT får alltså de årliga bidragen utöver jordbruks- och skogsbruksstödet för att finansiera resterande förluster.
3. SKÄL TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES
(47)
Den klagande anser att ZT inte skulle kunna överleva ekonomiskt om inte sammanslutningens medlemmar betalade ett årligt bidrag för de årliga förluster som uppstår till följd av bortskaffandet av internt och externt material. ZT, som enligt den klagande har monopol på bortskaffande av internt material och därmed inte bedriver någon konkurrensutsatt verksamhet, erbjuder priser som ligger under marknadspriserna på de öppna marknaderna för externt material. ZT:s prispolitik anses bara vara inriktad på att utnyttja kapaciteten i sammanslutningens anläggningar som har mycket fri kapacitet.
(48)
Den klagande menar att de årliga bidragen resulterar i att marknaden snedvrids på många olika sätt. Framför allt kritiserar den klagande ZT:s prissättning för kategori 3-material och i samband med anbudet inom ramen för anbudsförfarandet avseende bortskaffningsuppdraget i Nord- och Mittelhessen:
a)
ZT erbjuder sig inte att bortskaffa slaktavfall till en avgift som motsvarar den bearbetade mängden, utan ett fast pris per djur. För mindre slakterier blir det mer kostsamt att separera kategori 3-material från kategori 1- och kategori 2-material än för större och mer välutrustade slakterier, och det blir därför också mer attraktivt för dem att avstå från separering och lämna kategori 3-material tillsammans med slaktavfall från kategori 1 och 2 till ZT. Den klagande anser därför att ZT erbjuder bortskaffande av slaktavfall till priser som inte täcker kostnaderna, eftersom sammanslutningen inte räknar in de extrakostnader som uppstår för den gemensamma bearbetningen av kategori 3-material i sina avgifter.
b)
Endast ZT anses ha kunnat vinna anbudsförfarandet för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material i Nord- och Mittelhessen, eftersom sammanslutningen redan har täckt sina fasta kostnader för att tillhandahålla kapacitet genom det årliga bidraget och därmed har kunnat erbjuda lägre avgiftsnivåer.
(49)
Tyskland menar däremot att det årliga bidraget är nödvändigt för att täcka de kostnader som uppstår för ZT till följd av skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet. För detta syfte inkom Tyskland också med ett utlåtande från Fraunhofer-Institut (21) från mars 2007 (nedan kallat Fraunhoferutlåtandet) för att visa att kostnaderna för reservkapaciteten uppgår till ca 50 % av de totala kapacitetskostnaderna. Det årliga bidraget ansågs också vara nödvändigt för att täcka saneringskostnaderna för gamla anläggningar.
(50)
Vid sin preliminära prövning konstaterade kommissionen inledningsvis att de årliga bidragen till ZT i princip medförde en ekonomisk förmån, eftersom de reducerade ZT:s löpande utgifter, och att även de andra kriterierna för stöd förelåg.
(51)
Kommissionen påpekade att sådana driftsstöd i regel är förbjudna. Därefter uttryckte kommissionen sina tvivel om i vilken omfattning det kan motiveras att det årliga bidraget kan utgöra kompensation för tillhandahållandet av reservkapacitet. Här grundade sig kommissionen på de fyra kriterierna i Altmarkdomen (22):
a)
Det företag som får stöd ska faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade.
b)
De parametrar som används vid beräkning av ersättningen ska vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt.
c)
Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka alla eller en del av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst.
d)
När det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, ska den ersättningsnivå som behövs fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är lämpligt utrustat skulle ha åsamkats vid fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(52)
När det gäller frågan om förekomsten av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse uttryckte kommissionen tvivel om det kan ligga i allmänhetens intresse att reservkapacitet tillhandahålls, eftersom jordbrukarna är skyldiga att bortskaffa avlivade eller självdöda djur och slaktavfall enligt principen om att förorenaren ska betala och dessa gynnas av ovannämnda stöd som har godkänts av kommissionen. Dessutom kan man fråga sig om det årliga bidraget är nödvändigt. Praxis i de andra tyska delstaterna visar nämligen att de privata aktörernas anläggningar har tillräcklig reservkapacitet vid eventuella djursjukdomar, utan att de behöver få någon extra kompensation för att de tillhandahåller denna kapacitet.
(53)
Kommissionen tvivlade också på om ZT:s Verbandsordnung uppfyllde kraven för ett öppet beslut om tilldelning, eftersom det före 2010 varken hade definierats att ZT skulle tillhandahålla reservkapacitet i enlighet med skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster eller hade angetts några nödvändiga parametrar för kostnadsberäkning.
(54)
När det gäller frågan om en sådan kompensation var nödvändig undrade kommissionen om de årliga bidragen inte i själva verket finansierade de förluster som uppstår till följd av olönsam fri kapacitet. Man kan undra om det verkligen krävs ett extra årligt bidrag när förorenarna täcker alla sina kostnader genom avgifter i de andra delstaterna.
(55)
Eftersom ZT inte hade valts på grundval av ett offentligt anbudsförfarande är det tveksamt om ZT är ett genomsnittligt och välskött företag.
(56)
Kommissionen drar följaktligen den preliminära slutsatsen att det måste prövas specifikt om det årliga bidraget till ZT för tillhandahållandet av reservkapacitet faktiskt är nödvändigt eller om marknaden själv inte har tillräckligt med fri anläggningskapacitet vid eventuella fall/utbrott av sjukdom.
(57)
Slutligen ifrågasattes Tysklands argumentation om att de årliga bidragen kunde motiveras med att de utgjorde kompensation för saneringskostnaderna för gamla anläggningar. Enligt punkt 132 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd av den 1 april 2008 (nedan kallade riktlinjerna för stöd till miljöskydd) (23) kan ett sådant stöd principiellt sett endast anses vara förenligt med den inre marknaden om stödmottagaren inte är ansvarig enligt den tillämpliga lagstiftningen i de enskilda medlemsstaterna, vilket inte förefaller vara aktuellt i detta fall.
4. FÖRFARANDEN VID NATIONELLA DOMSTOLAR
(58)
I sin dom av den 16 december 2010 slår BVerwG fast att det årliga bidraget för 2010 inte utgör något statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget, eftersom Altmarkkriterierna är uppfyllda. BVerwG yttrade sig inte om tidigare årliga bidrag, eftersom domstolen ansåg att talan inte kunde upptas till sakprövning i fråga om de årliga bidrag som utbetalats före 2010.
4.1 Det första Altmarkkriteriet
(59)
Enligt BVerwG utgör bortskaffandet av animaliska biprodukter en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med förordningen om animaliska biprodukter och § 3 första stycket TierNebG och omfattar även tillhandahållande av reservkapacitet.
(60)
BVerwG skiljer mellan kapacitet som utnyttjas för normal drift, inklusive fri driftskapacitet, och kapacitet som normalt inte utnyttjas. Om de årliga bidragen täcker kostnaderna för den normala kapaciteten, inklusive den fria driftskapaciteten, skulle BVerwG godta synsättet att det årliga bidraget utgör ett statligt stöd med stöd av principen om att förorenaren ska betala.
(61)
Om däremot de årliga bidragen täckte kostnaderna för den fria kapacitet som enbart reserverats för eventuella sjukdomsfall, skulle det årliga bidraget inte utgöra något statligt stöd. I samband med detta ansågs det vara ovidkommande att den fria kapaciteten kan vara större än vad som krävs med hänsyn till driften, eftersom det ligger i sakens natur att den normalt inte utnyttjas. En annan slutsats skulle endast kunna dras om det fanns indikationer på att den fria kapaciteten utnyttjades även vid normal drift (t.ex. för bortskaffande av kategori 3-material). Eftersom detta uppenbarligen inte var aktuellt här, utgjorde det årliga bidraget endast kompensation för de kostnader som uppstått till följd av skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i form av reservkapacitet.
4.2 Det andra Altmarkkriteriet
(62)
Vad gäller kriteriet om öppenhet konstaterar BVerwG att Verbandsordnung ändrades den 2 februari 2010, direkt innan besluten om de årliga bidragen för 2010 utfärdades. BVerwG anser att det genom § 9 i 2010 års Verbandsordnung har klargjorts att det årliga bidraget enbart syftar till att kompensera för kostnaderna för att tillhandahålla reservkapacitet.
4.3 Det tredje Altmarkkriteriet
(63)
Genom den ändrade § 9 i Verbandsordnung ska det säkerställas att det årliga bidraget endast syftar till att kompensera för kostnaderna för att tillhandahålla reservkapacitet.
(64)
När det gäller beslutet om reservkapacitetens omfattning anses det inte utgöra något affärsmässigt beslut som måste fattas med hänsyn till den ekonomiska lönsamheten. Det anses ligga i sakens natur att det är ekonomiskt olönsamt att tillhandahålla reservkapacitet, eftersom kostnaderna för denna fria kapacitet inte står i relation till sannolikheten för ett omfattande utbrott av en djursjukdom.
4.4 Det fjärde Altmarkkriteriet
(65)
Enligt BVerwG kan det fjärde Altmarkkriteriet inte tillämpas på detta fall, eftersom kategori 1- och kategori 2-material bortskaffas separat från kategori 3-material. Det förekommer ingen överlappning mellan de offentliga och kommersiella tjänster som ZT tillhandahåller. I fallet Altmark hade däremot ett privat bussföretag ålagts skyldigheten att tillhandahålla ett stort antal allmännyttiga tjänster (t.ex. när det gäller antalet stopp och tidtabell), vilket i hög grad påverkade det sätt som den grundläggande transporttjänsten tillhandahölls på. De årliga bidragen till ZT syftade sålunda till att kompensera för kostnaderna för en offentlig tjänst som tillhandahålls utanför marknaden.
(66)
Vidare anser BVerwG att en myndighet får utföra de uppgifter av allmänintresse som åligger dem, utan att behöva vända sig till privata tjänsteleverantörer. Med hänvisning till domstolens rättspraxis uttalade BVerwG att det står en myndighet fritt att besluta om den ska utföra en uppgift med egna medel eller om den ska införskaffa dessa medel på marknaden (24).
5. DEN KLAGANDES SYNPUNKTER
5.1 Det första Altmarkkriteriet
(67)
Den klagande hävdar att tillhandahållandet av reservkapacitet på grund av principen om att förorenaren ska betala inte utgör någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 106.2 i EUF-fördraget.
(68)
Här var det enkelt att identifiera jordbrukare och slakterier som förorenare: Jordbrukarna gynnas av en effektiv bekämpning av djursjukdomar, eftersom de kan utgöra en risk för deras djurbesättningar och därmed också för deras tillgångar. Om djursjukdomar bekämpas snabbt och effektivt kan slakterierna fortsätta att bedriva sin verksamhet under normal drift.
(69)
Principen om att förorenaren ska betala erkänns även i relevant tysk lagstiftning, där jordbrukare och slakterier normalt anges vara de förorenare som ska stå för bortskaffningskostnaderna (25).
5.2 Det andra Altmarkkriteriet
(70)
Den klagande hävdar att ZT gjorde gällande att tillhandahållandet av reservkapacitet alltid hade ingått i sammanslutningens uppgifter först efter det att Tysklands respektive kommissionens undersökningar hade inletts. Innan Verbandsordnung ändrades 2010 hade det inte funnits något uttryckligt uppdrag om att ZT skulle tillhandahålla reservkapacitet, och dessförinnan hade det inte heller fastställts några parametrar för hur kompensationen skulle beräknas.
5.3 Det tredje Altmarkkriteriet
(71)
Den klagande hävdar att uppdraget att tillhandahålla reservkapacitet inte genererar några nettokostnader för anläggningar för bortskaffning av djurkroppar.
5.3.1 Reservkapaciteten täcks av fri driftskapacitet
(72)
I Tyskland drivs anläggningar för bortskaffning av djurkroppar normalt i tvåskift under fem eller sex dagar i veckan, med variationer på ± 5 % mätt i drifttimmar. Beroende på säsongsvariationer tillämpas treskift när efterfrågan är hög, men vid svag efterfrågan går man återigen ner till tvåskift fem dagar i veckan. Genom Böckenhoffutlåtandet (26) har det styrkts att införandet av treskift under arbetsveckan samt ytterligare helgskift kan ge tillräcklig reservkapacitet för att hantera de materialökningar som uppstår vid fall/utbrott av sjukdom.
(73)
Nödvändig reservkapacitet skulle därför kunna täckas genom den fria driftskapacitet som bortskaffningsanläggningarna har vid normal drift. Den klagande såg sig därför aldrig tvungen att göra några extra investeringar för att tillhandahålla tillräckligt med reservkapacitet.
(74)
Vidare påpekar den klagande att de angränsande delstaternas kapacitet måste beaktas i samband med kapacitetsplaneringen för en bortskaffningsanläggning. Vid ett omfattande sjukdomsutbrott kan man utnyttja kapaciteten i andra delstater för att hantera en kortsiktig ökning av kapacitetsbehovet. Enligt den klagande finns det inga lagbestämmelser som förbjuder transport av kategori 1- och kategori 2-material. Enligt relevanta tyska bestämmelser (27) ansågs det tvärtom ligga nära tillhands att utnyttja kapaciteten i angränsande områden för att hantera flaskhalsar i bearbetningskapaciteten i samband med fall/utbrott av sjukdom.
5.3.2 De totala kostnaderna ska finansieras med vanliga avgiftsintäkter
(75)
Enligt den klagande skulle kostnaderna för all kapacitet normalt finansieras med avgiftsintäkter från den normala verksamhet som utförs av det företag som anförtrotts med bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material. Eftersom kostnaderna för fri driftskapacitet utgör en fast del av driftsanläggningens kostnader, skulle de kunna beaktas i samband med avgiftsberäkningen. Den klagande hänvisar bland annat till en dom från BVerwG (28), där det klargörs att kostnaderna för rimligt motiverade kapacitetsreserver får räknas in i avgifterna.
(76)
I 10 av 16 delstater har uteslutande privatägda företag anförtrotts med bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein och Thüringen). I vissa av dessa delstater finns det regioner med särskilt stora boskapsbesättningar, t.ex. i Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen och Schleswig-Holstein. I Bayern och Hessen utförs bortskaffandet av djurkroppar till viss del av privatägda företag.
(77)
I de delstater där den klagande eller anknutna företag har anförtrotts med bortskaffandet av animaliska biprodukter - dvs. i Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt och Thüringen - har myndigheten och det anförtrodda företaget tillsammans fastställt den årliga maxkapacitet som bortskaffningsanläggningen måste kunna tillhandahålla. Denna kapacitet skulle anses vara tillräcklig för att hantera en högre efterfrågan vid fall/utbrott av sjukdom. I vissa anbudsförfaranden i Nordrhein-Westfalen skulle man enligt den klagande ange vilken reservkapacitet som kunde tillhandahållas Som exempel angavs anbudsförfarandet i Steinfurt-distriktet, där reservkapaciteten hade fastställts till 5 % av föregående års boskapsbesättning. Bortskaffningsavgifterna beräknades genom att bortskaffningsanläggningarnas samtliga fasta kostnader helt och hållet finansierades genom de bortskaffningsavgifter som fakturerats från jordbrukare och slakterier.
(78)
Praxis i övriga delstater visar följaktligen att bortskaffningsanläggningens totala kostnader - inklusive kostnader för reservkapaciteten - helt och hållet finansierades genom avgiftsintäkter, så att myndigheterna inte behövde betala ut någon extra kompensation.
5.3.3 ZT:s faktiska användning av det årliga bidraget
(79)
Den klagande hävdar att ZT inte använder det årliga bidraget enbart till att finansiera förluster från den normala driften, utan även till att finansiera de förluster som uppstår till följd av att sammanslutningen tillhandahåller överkapacitet som senare utnyttjas för externa ändamål.
5.3.3.1 Utnyttjande av den angivna reservkapaciteten för att fullgöra det allmännyttiga uppdraget för Nord- och Mittelhessens räkning
(80)
Om man jämför den fria kapacitet som anges i Fraunhoferutlåtandet (29) och den fria kapacitet som ZT har angett i sitt anbud till anbudsförfarandet i Nord- och Mittelhessen 2009, framgår det att ZT:s fria kapacitet tydligt har minskat med tiden: Enligt Fraunhoferutlåtandet uppgick den fria kapaciteten och den reservkapacitet som angavs vara nödvändig fortfarande till ca 50 % av den totala kapaciteten 2005 för att sedan minska till endast 35 % 2009, vilket framgår av ZT:s anbud för Nord- och Mittelhessen.
(81)
Om man antar att ZT faktiskt hade anförtrotts uppgiften att tillhandahålla reservkapacitet och att 50 % av ZT:s genomsnittliga kapacitet utgör en lämplig reservkapacitet (enligt vad som anges i Fraunhoferutlåtandet), skulle ZT varken ha haft förutsättningar att delta i det offentliga anbudsförfarandet för Nordhessen eller att åta sig ytterligare bortskaffningsskyldigheter i Baden-Württemberg.
(82)
Men eftersom ZT faktiskt vann anbudet i det offentliga anbudsförfarandet för Nordhessen och hade åtagit sig att utföra ytterligare bortskaffningstjänster, hade ZT därmed utnyttjat en del av den nödvändiga reservkapaciteten för sin normala drift. Följaktligen ansågs det vara uppenbart att de årliga bidragen finansierade kostnaderna för fri kapacitet som inte krävdes som reservkapacitet.
5.3.3.2 Finansiering av fri kapacitet som inte är nödvändig
(83)
Den klagande jämför den fria kapacitet som ZT har tillgång till med den fria kapacitet som finns tillgänglig i andra delstater och drar - med hänsyn till boskapsbesättningarnas olika storlek - slutsatsen att ZT har fyra till fem gånger så mycket fri kapacitet som de andra delstaterna har tillgänglig för att tillhandahålla reservkapacitet. Därmed skulle det årliga bidraget användas för att finansiera fri kapacitet som var av en helt annan omfattning än den nödvändiga reservkapacitet som tillämpades i andra delstater. ZT:s överskjutande fria kapacitet fanns därför tillgänglig för att kunna användas för externa ändamål längre fram - som att delta i anbudsförfarandet i Nord- och Mittelhessen.
5.4 Det fjärde Altmarkkriteriet
(84)
Den klagande hävdar att ZT inte har tilldelats anbudet på grundval av ett offentligt anbudsförfarande, medan man i de flesta andra delstater har valt ut den leverantör som anses kunna tillhandahålla bäst tjänster genom ett offentligt anbudsförfarande. Det har inte heller utförts någon kostnadsanalys, där ZT:s kostnader har jämförts med kostnaderna för ett genomsnittligt och välskött företag.
(85)
Enligt den klagande skulle det inte ha förelegat några rättsliga hinder för ett offentligt anbudsförfarande i Rheinland-Pfalz.
5.5 Snedvridning av konkurrensen på externa marknader
5.5.1 ZT:s anbud vid det offentliga anbudsförfarandet för Nord- och Mittelhessen saknade kostnadstäckning
(86)
Enligt den klagande är det offentliga anbudsförfarandet för Nordhessen ett tydligt exempel på de årliga bidragens konkurrensbegränsande verkan.
(87)
Före anbudsförfarandet var Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (nedan kallat TBA Schäfer) ett anknutet företag till den klagande som hade anförtrotts bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material. Vid anbudsförfarandet 2009 kunde emellertid TBA Schäfer inte konkurrera mot ZT. Medan TBA Schäfer måste lämna ett anbud som baserades på de fullständiga kostnaderna, kunde ZT erbjuda avgifter som understeg kostnaderna eftersom en del av sammanslutningens kapacitetskostnader redan finansierades genom de årliga bidragen.
(88)
Också om man jämför de avgifter som ZT tar ut i sammanslutningens eget område, stärker det misstankarna om att ZT hade lämnat ett anbud som saknade kostnadstäckning i anbudsförfarandet för Nordhessen. I det egna området tog ZT ut en avgift på 328 euro per ton, medan ZT endast hade angett 208 euro per ton i sitt anbud till anbudsförfarandet för Nordhessen. Eftersom det inte var någon större skillnad mellan insamlingskostnaderna i de båda områdena, föreföll det obegripligt att ZT kunde erbjuda avgifter i Nordhessen som låg ca en tredjedel under de avgifter som erbjöds för exakt samma tjänst i sammanslutningens eget område.
(89)
Eftersom TBA Schäfers kostnadsbas var känd från tidigare anbudsförfaranden, var det enkelt för ZT att lägga ett anbud på 208 euro per ton, som alltså låg endast 4 euro under TBA Schäfers anbud på 212 euro per ton och på så vis kunna avgöra anbudsförfarandet till sin fördel.
5.5.2 ZT:s avgifter utan kostnadstäckning för att bortskaffa kategori 3-material
(90)
Den klagande bekräftar att den prispolicy med schablonpriser som ZT tillämpade i Rheinland-Pfalz inte utgjorde något incitament för slakterierna att separera kategori 3-material från kategori 1- och kategori 2-material. Detta ledde till att en betydande mängd kategori 3-material, som annars hade kunnat vidarebearbetas till foder för sällskapsdjur, bortskaffades tillsammans med kategori 1- och kategori 2-material av mindre värde (30).
(91)
Till följd av ZT:s prispolicy togs också en större mängd kategori 3-material från marknaden än vad kommissionen hade utgått från i sin preliminära marknadsbedömning. I skäl 33 i beslutet om att inleda förfarandet anges att kategori 3-materialet separeras vid 72 % av alla slaktningar i Rheinland-Pfalz. Denna uppgift baseras emellertid enbart på antalet slaktningar. Skulle man beakta att slakt av nötboskap ger en betydligt större mängd kategori 3-material än slakt av svin, skulle resultatet bli att endast 45 % av kategori 3-materialet separeras. Den snedvridning av marknaden som har uppstått till följd av ZT:s prispolicy är därför betydligt mer omfattande än man tidigare har utgått från.
6. ZT:S SYNPUNKTER
(92)
För de punkter som är relevanta följer ZT:s synpunkter Tysklands synpunkter, som behandlas i följande avsnitt. För att undvika onödiga upprepningar behandlas därför ZT:s synpunkter inte separat.
7. TYSKLANDS SYNPUNKTER
(93)
Tyskland bestrider att det årliga bidraget enligt ZT:s Verbandsordnung utgör ett olagligt stöd, eftersom kriterierna i Altmarkdomen är uppfyllda. Vidare hävdar Tyskland att detta stöd är förenligt med den inre marknaden eftersom det årliga bidraget inte överstiger kostnaderna för att tillhandahålla reservkapacitet samt saneringskostnaderna för de gamla anläggningarna.
7.1 Det första Altmarkkriteriet
(94)
Tyskland anser först och främst att tillhandahållandet av reservkapacitet utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Som argument för detta anför Tyskland att bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material utgör en obligatorisk kommunal uppgift.
(95)
Myndigheterna hade anförtrott ZT att i egenskap av offentligt företag fullgöra denna obligatoriska uppgift. Det allmänna ekonomiska intresset bestod i att bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material syftade till att skydda människors hälsa. Detta gäller framför allt vid fall/utbrott av sjukdom.
(96)
Det ska här beaktas att ZT inte ska kunna klandras för att finansiering har kunnat ske även enligt TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013. Genom dessa riktlinjer reglerades endast finansieringen av kostnader för att bortskaffa de djurkroppar som faktiskt har förekommit (avlivade eller självdöda djur), däremot inte kostnader för att tillhandahålla reservkapacitet. Det årliga bidraget beviljades därför inte heller tillsammans med de godkända TSE-stöden.
(97)
Dessutom framhölls det att jordbrukarna kunde identifieras som förorenare i fråga om bortskaffandet av avlivade eller självdöda djur, men att det inte var lika lätt att fastställa förorenaren när det gäller kostnaderna för reservkapaciteten.
7.2 Det andra Altmarkkriteriet
(98)
Genom TierNebGAG RP ska ZT ha anförtrotts bortskaffandet av animaliska biprodukter sedan 1979.
(99)
Genom Verbandsordnung i dess ändrade lydelse av den 1 februari 2010 anses den nödvändiga reservkapaciteten samt parametrarna för att beräkna nettokostnaderna ha fastställts. Grunden för detta fastställs genom Fraunhoferutlåtandet.
(100)
Tyskland understryker att de årliga bidragen från medlemmarna har fastställts på ett objektivt och öppet sätt redan innan ZT ändrade sin Verbandsordnung 2010. Driftsplanen för det aktuella året beslutas i form av stadgar av ZT:s stämma genom ett offentligt förfarande för att sedan godkännas av tillsynsmyndigheten och offentliggöras i de officiella tidningarna för Rheinland-Pfalz och Hessen samt i Saarlands officiella tidning.
7.3 Det tredje Altmarkkriteriet
(101)
Enligt Tyskland måste reservkapaciteten tillhandahållas för att säkerställa skyddet av människors hälsa vid fall/utbrott av sjukdom.
7.3.1 Utlåtande om reservkapacitetens nivå
(102)
I Verbandsordnung i dess lydelse av den 2 februari 2010 fastställdes reservkapacitetens nivå med stöd av Fraunhoferutlåtandet. Efter det att förfarandet hade inletts begärde Tyskland in ytterligare ett utlåtande (31) från Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (nedan kallat Ispa-RP-utlåtandet).
(103)
I Fraunhoferutlåtandet bedömer man hur mycket material som förväntas uppstå med olika scenarier där man också väger in sannolikheten för att dessa scenarier ska uppstå. I Ispa-RP-utlåtandet har man använt sig av en metodisk och ingående strategi för att modellera olika sjukdomsscenarier vid ett utbrott av mul- och klövsjuka eller klassisk svinpest.
(104)
I båda studierna kom man fram till att ZT:s totala tillgängliga kapacitet var tillräcklig för att sammanslutningen skulle kunna bearbeta mängder som uppstått till följd av såväl ett kortvarigt som ett långvarigare sjukdomsutbrott utöver de normala mängder internt och externt material som i genomsnitt uppgick till 1 700 ton i veckan.
7.3.1.1 Kortvarigt sjukdomsutbrott
(105)
Enligt Ispa-RP-utlåtandet skulle det inte vara några problem att bearbeta det ytterligare material som uppstår vid ett kortvarigt sjukdomsutbrott tillsammans med normalmängderna, om materialet ökar med i storleksordningen upp till 200 ton per dag under två till fem dagar, med den fria kapacitet på upp till 1 523 ton som finns tillgänglig varje vecka när man tillämpar treskift under fem dagar. Det skulle då inte behöva införas några ytterligare helgskift.
(106)
Även om sjukdomsutbrottet drabbar större delen av sammanslutningens område, skulle ytterligare mängder på 1 300-1 800 ton per vecka kunna bearbetas under åtta veckor om man införde helgskift. Detta skulle på kort sikt ge tillgång till en fri kapacitet på upp till 2 819 ton i veckan (se även tabell 3 under punkt 9.3.1).
7.3.1.2 Långvarigt sjukdomsutbrott
(107)
Utgångspunkten här är ett scenario där mul- och klövsjuka bryter ut i hela sammanslutningens område med en slaktkvot på 10 %, på samma sätt som i Storbritannien 2001. Här har man räknat med en ökning av i genomsnitt 1 300 ton per vecka under en 18-veckorsperiod. Enligt Ispa-RP-utlåtandet skulle ZT:s anläggningar kunna klara att bearbeta även dessa mängder utöver normalmängderna under en längre period om man använde sig av treskift under fem dagar i veckan (se även tabell 3 under punkt 9.3.1).
7.3.1.3 Slutsatserna av de presenterade studierna
(108)
Enligt Tyskland visar de presenterade studierna att den totala kapacitet som är tillgänglig vid treskift fem dagar i veckan är tillräcklig för att utöver normalmängderna kunna bearbeta de ytterligare mängder som uppstår till följd av ett kortvarigt och långvarigt sjukdomsutbrott. För de flesta scenarier behöver man inte ens utnyttja de extraskift som är tillgängliga under helgerna om kapaciteten utnyttjas för fullt under 6-12 veckor.
(109)
Studiernas slutsats är att med treskift fem dagar i veckan har ZT totalt sett tillräcklig kapacitet för att bearbeta såväl normalmängderna som det förväntade materialet från ett mer långvarigt sjukdomsutbrott. Den nu tillgängliga totalkapaciteten ska därför inte anses vara överdimensionerad utan behovsanpassad.
7.3.2 Kostnader för reservkapaciteten
(110)
De beräkningar som Tyskland har presenterat i fråga om kostnaderna för reservkapaciteten följer upplägget i Fraunhoferutlåtandet. Kapacitetskostnaderna fördelas på normaldrift och reservkapacitet med utgångspunkt i det genomsnittliga utnyttjandet av den totala kapacitet som finns tillgänglig med treskift fem dagar i veckan. Vid normaldrift utnyttjar ZT i genomsnitt ca 50 % av den totala kapacitet som finns tillgänglig med treskift fem dagar i veckan.
(111)
På basis av detta kapacitetsutnyttjande fördelas ca 50 % av kapacitetskostnaderna för insamling och bearbetning på normaldrift och reservkapacitet (32). Kostnader för att tillhandahålla reservkapacitet blir därmed som följer:
Tabell 2
Kostnader för reservkapaciteten under perioden 2000-2009 enligt Tyskland
(i euro)
Kostnader för reservkapaciteten
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Genomsnitt
2 784 282
(112)
Observera att när det gäller reservkapaciteten för 2000 och 2001 har endast ca 45 procent av kapacitetskostnaderna fördelats, och för 2009 har reservkapaciteten reducerats med ca en femtedel till följd av det uppdrag som togs in från Nord- och Mittelhessen. För 1998 och 1999 har det inte gjorts någon kostnadsberäkning för reservkapaciteten.
7.3.3 Finansiering av kostnaderna för reservkapaciteten genom de årliga bidragen
(113)
Med undantag för 2009 var de årliga bidrag som sammanslutningens medlemmar betalade till ZT lägre än de kostnader som har angetts för reservkapaciteten i tabell 2. År 2009 låg det slutgiltiga årliga bidraget på samma nivå som kostnaderna.
(114)
Tyskland förklarar att kostnaderna för att tillhandahålla reservkapacitet inte är medräknade i användaravgiften, eftersom detta inte är möjligt med hänsyn till lagstiftningen. Enligt § 7 i Rheinland-Pfalz kommunalskattelag (Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz, nedan kallad KAG RP) skulle myndigheterna visserligen kunna ta ut användaravgifter som vederlag för användningen av offentliga inrättningar och anläggningar så att det täcker kostnaderna, men i samband med detta får det inte uppstå något uppenbart missförhållande mellan den tjänst som inrättningen eller anläggningen tillhandahåller och själva avgiften. Enligt § 8 i KAG RP ska de kostnader som ligger till grund för användaravgifterna fastställas utifrån de affärsmässiga grunderna vid kostnadsberäkning. Tyskland anser emellertid att endast bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material är avgiftsgrundande, däremot inte tillhandahållande av reservkapacitet. Det sistnämnda alternativet tillhandahålls inte som en form av vederlag för den enskilde avgiftsskyldige, utan syftar till att hantera framtida risker för allmänheten.
7.3.4 Finansieringen i andra delstater
(115)
På begäran av kommissionen har Tyskland genomfört en landsomfattande undersökning om praxis när det gäller fastställande och finansiering av reservkapaciteten.
(116)
I samtliga tyska delstater - med undantag för det område där ZT bedriver sin verksamhet - täcks reservkapaciteten genom den fria driftskapaciteten som är tillgänglig under arbetsveckan och helgen. Enligt Böckenhoffutlåtandet görs det av tradition inga ytterligare kapacitetsinvesteringar i sjukdomsbekämpande syfte. Den fria kapacitet som finns tillgänglig genom treskiftet under arbetsveckan och de olika helgskiften ger tillräcklig reservkapacitet. Det har nu framkommit alternativa beräkningsmetoder genom olika utlåtanden - t.ex. Ispa-utlåtandet för Niedersachsen (nedan kallat Ispa-NS-utlåtandet) (33) - eller genom avstämning med de berörda intressegrupperna. Den grundläggande slutsatsen i Böckenhoffutlåtandet kvarstår emellertid, dvs. att det inte behöver göras några ytterligare investeringar i fri kapacitet.
(117)
Kostnaderna för fri driftskapacitet finansieras via avgifter eller vederlag (beroende på aktörernas juridiska form). I samband med detta finns det olika regler för hur man ska fördela kostnaderna för fri driftskapacitet mellan bortskaffande av avlivade eller självdöda djur respektive slaktavfall.
(118)
När det gäller det stöd som ges till jordbrukare i samband med bortskaffande av avlivade eller självdöda djur enligt TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013 tillämpar merparten av delstaterna statliga stöd på 67-75 % av avgifterna för bortskaffande av avlivade eller självdöda djur:
a)
Baden-Württemberg och Nordrhein-Westfalen: Djurägarna betalar 25 % av bearbetningskostnaderna. 100 % av insamlingskostnaderna samt de resterande 75 % av bearbetningskostnaderna finansieras av myndigheterna (distrikt och delstater).
b)
Sachsen-Anhalt, Thüringen och Brandenburg: Djurägarna betalar 25 % respektive 33 % av insamlings- och bearbetningskostnaderna. Myndigheterna står för den resterande andelen av insamlings- och bearbetningskostnaderna (75 respektive 67 %).
c)
Bayern, Rheinland-Pfalz och Saarland: Distrikten, djursjukdomskassan och delstaten betalar vardera en tredjedel av insamlingskostnaderna. Bearbetningskostnaderna finansieras till 66 % av myndigheterna, till 25 % av djurägaren och till 8 % av djursjukdomskassan.
d)
I Sachsen finansieras insamlings- och bearbetningskostnaderna till 25 % av djurägarna, till 8 % av djursjukdomskassan och till 66 % av myndigheterna.
e)
I Niedersachsen finansieras insamlings- och bearbetningskostnaderna till 60 % av djursjukdomskassan och till 40 % av myndigheterna. Djursjukdomskassan fakturerar djurägarna för 25 % av bearbetningskostnaderna.
f)
I Schleswig-Holstein står djursjukdomskassan för 100 % av insamlings- och bearbetningskostnaderna.
g)
I Mecklenburg-Vorpommern står djurägarna för 100 % av insamlings- och bearbetningskostnaderna.
(119)
Denna översikt visar enligt Tyskland att det är av underordnad betydelse om kostnaderna för reservkapaciteten är medräknade i vederlag och avgifter eller om de finansieras via ett årligt bidrag som i Rheinland-Pfalz. Det avgörande är vem som faktiskt står för kostnaderna. Det visar sig att stora delar av kostnaderna för reservkapaciteten är offentligt finansierade genom stödet enligt TSE-riktlinjerna eller jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013.
7.4 Det fjärde Altmarkkriteriet
(120)
Tyskland anser att det inte föreligger någon unionsrättslig skyldighet att öppna marknaden för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material genom anbudsförfaranden. Detta skulle också ha bekräftats av domstolen (34).
7.5 Ingen snedvridning av konkurrensen på de externa marknaderna
(121)
I förevarande fall anser Tyskland att det inte heller uppstår någon snedvridning av konkurrensen på marknaderna.
7.5.1 ZT:s bortskaffande av fria varor utan korssubventionering
(122)
Tyskland anser att det inte har uppstått någon snedvridning av konkurrensen till följd av det årliga bidrag som ZT har mottagit när det gäller kategori 3-material, eftersom det inte förekommer någon korssubventionering:
a)
Av ZT:s årsbokslut framgår det också klart och tydligt att ZT har haft betydande bruttomarginaler på bearbetning av separerat kategori 3-material i många år, vilket utesluter korssubventionering.
b)
Om kategori 3-material levereras tillsammans med kategori 1- och kategori 2-material, ska blandningar (efter vikt) ha räknats med i avgifterna redan från början. Det innebär att den avgiftsnivå som anges i avgiftsreglementet redan inbegriper de mängder blandat material som redan beräknats för denna kategori.
(123)
Det finns ingen grund för den klagandes påstående om att endast 45 % av materialet i denna kategori separerades till följd av ZT:s prispolicy. ZT hade aldrig bearbetat så stora mängder kategori 3-material, vilket också framgick av relevant statistik. För 2009 kunde man bekräfta den separeringsandel på 72 % som kommissionen hade angett när förfarandet inleddes.
(124)
Vidare skulle det påpekas att inom sammanslutningens eget område har 85 % av slaktningarna genomförts av sex olika företag, som separerar materialet i största möjliga utsträckning. Den klagande är verksam inom dessa företag och får separerat kategori 3-material därifrån. Den klagande har alltså tillgång till marknaderna för kategori 3 och även en mycket stor andel av dessa marknader.
7.5.2 Anbudsförfarandet i Nord- och Mittelhessen
(125)
Det faktum att ZT tar ut andra avgifter i Nord- och Mittelhessen än i sammanslutningens eget område utgör inget stöd för att konkurrensen skulle ha snedvridits. Finansieringsskillnaderna kan förklaras med att det förekommer olika lagstadgade beräkningsriktlinjer. I Tyskland åligger det generellt de myndigheter som är ansvariga enligt delstatens lagstiftning att ansvara för bortskaffandet av animaliska biprodukter i kategori 1 och 2, vilket fastställs i § 3 första stycket i TierNebG. Finansieringen har därför ha reglerats på olika sätt i de tillämpliga bestämmelserna på delstats- och kommunnivå.
(126)
Om det inte är de bortskaffningsskyldiga aktörerna som utför uppgiften att bortskaffa animaliska biprodukter, utan denna uppgift i stället har överförts till tredje part - som i Nord- och Mittelhessen - följer beräkningsriktlinjerna inte gällande kommunalskattelag, utan principerna för fastställande av självkostnadspriset (Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten, nedan kallade LSP) (35).
(127)
Framför allt när det gäller de räntekostnader som kan räknas in i avgifter respektive vederlag förekom det stora skillnader mellan KAG RP och LSP. Detta var av betydelse för ZT, som till stor del hade finansierat sina investeringar genom lån och därför måste betala stora räntebelopp varje år.
(128)
Enligt § 8 i KAG RP kunde ZT ta med de faktiska räntekostnaderna i sin avgiftsberäkning. När det gäller avgifterna i Nord- och Mittelhessen får man enligt LSP däremot endast ange den beräknade räntan på det genomsnittliga värdet av de driftsnödvändiga tillgångarna och därmed inte göra någon ytterligare avräkning av samtliga räntebetalningar.
(129)
Det finns heller ingen grund för den klagandes påstående om att TBA Schäfer inte hade kunnat konkurrera vid anbudsförfarandet i Nord- och Mittelhessen på grund av den korssubventionering som hade uppstått till följd av det årliga bidraget. TBA Schäfers högre anbud kunde förklaras med att TBA Schäfer hade angett en alltför låg avkastning på sina produkter och dessutom måste betala högre administrativa kostnader och koncernavgifter. ZT hade däremot fastställt en korrekt avkastningsnivå för sina produkter och behövde inte heller betala några koncernavgifter eftersom sammanslutningen inte ingick i någon koncern.
7.6 Sanering av gamla anläggningar
(130)
Tyskland hävdar att en del av de årliga bidrag som ZT tar emot används till att finansiera saneringskostnaderna för två gamla anläggningar, Sprendlingen-Gensingen och Sohrschied.
(131)
Tidigare ägare respektive operatörer till dessa båda gamla anläggningar hade använt kolväte, vilket hade resulterat i mark- och grundvattenföroreningar. Båda tomterna hade övergått i ZT:s ägo när sammanslutningen bildades 1979.
(132)
Genom saneringsbeslut från regionstyrelsen för Koblenz (Bezirksregierung Koblenz) av den 21 april 1997 och av den 31 mars 1998 ålades ZT att bortskaffa dessa föroreningar. Vad gäller saneringsskyldigheten för anläggningen Sprendlingen-Gensingen hade ytterligare ålägganden utfärdats genom det efterföljande beslutet av den 13 juli 2001. För båda dessa gamla anläggningar uppgick saneringskostnaderna för den relevanta perioden 1998-2010 till sammanlagt 2 413 049 euro.
7.6.1 Den gamla anläggningen Sprendlingen-Gensingen
(133)
Tyskland medger att ZT genom saneringsbeslutet av den 31 mars 1998 i sak ålades att stå för saneringskostnaderna för den gamla anläggningen Sprendlingen-Gensingen. Ur stödrättslig synvinkel kan det emellertid inte anses motiverat att ZT ska stå för samtliga saneringskostnader, eftersom det skulle leda till en särbehandling i förhållande till privata företag om man tillämpade obegränsat ansvar med stöd av senare tysk rättspraxis.
(134)
Efter Bundesverfassungsgerichts beslut av den 16 februari 2000 (36) ska ett privat företag, enligt den nationella lagstiftningen, endast vara ansvarigt inom det rimligas gräns. Enligt Bundesverfassungsgericht kunde denna gräns ha uppnåtts om ansvaret översteg tomtens värde. Ovanför denna gräns kan ansvaret inte anses utgöra mer än en relativ innehålls- och gränsvärdesbestämmelse i den mening som avses i artikel 14.2 andra meningen i den tyska grundlagen för det egendomsskydd som garanteras där. Eftersom ZT i egenskap av offentligrättslig juridisk person inte kan åberopa de rättigheter som tillkommer privatpersoner enligt den tyska grundlagen, är denna ansvarsbegränsning inte tillämplig på ZT.
(135)
Tyskland hävdar att den gamla anläggningen Sprendlingen-Gensingen uppvisar ett negativt marknadsvärde, eftersom balansräkningen av den 31 december 2009 baseras på ett beräknat bokfört värde på 128 500 euro, men att saneringskostnaderna, som vid det här laget uppgår till sammanlagt 1 542 316 euro, skulle överstiga detta värde. Därmed skulle ansvarsgränsen enligt ovan ha överskridits.
(136)
Att de saneringskostnader som överstiger ansvarsgränsen finansieras genom det årliga bidraget ska anses utgöra ett förenligt stöd i den mening som avses i punkt 132 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd, eftersom privatpersoner endast är skyldiga att betala saneringskostnaderna upp till tomtens marknadsvärde.
7.6.2 Den gamla anläggningen Sohrschied
(137)
Även om ZT:s förorenaransvar har fastställts genom saneringsbeslutet av den 21 april 1997 ifrågasätter Tyskland om ZT enligt tysk lagstiftning faktiskt skulle ha varit skyldig att överta saneringskostnaderna för de skador som har orsakats av den tidigare ägaren respektive operatören. Med tanke på att dessa händelser ligger mer än 30 år tillbaka i tiden, anses det inte längre finnas något entydigt svar på ansvarsfrågan.
(138)
Tyskland anser att det årliga bidraget utgör ett förenligt stöd enligt riktlinjerna för stöd till miljöskydd i den mån som det används till saneringskostnaderna för den gamla anläggningen Sohrschied, eftersom ZT inte skulle ha varit skyldig att utföra saneringen.
(139)
Tyskland hävdar vidare att den gamla anläggningen Sohrschied också uppvisar ett negativt marknadsvärde och att ansvarsgränsen enligt ovan skulle ha överskridits även i detta fall.
8. BEDÖMNING AV DE GENERELLA FÖRUTSÄTTNINGARNA FÖR FÖREKOMSTEN AV STÖD I DEN MENING SOM AVSES I ARTIKEL 107.1 I EUF-FÖRDRAGET (MED UNDANTAG FÖR ALTMARKVILLKOREN)
(140)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget ”är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
8.1 Årligt bidrag som finansieras genom statliga medel
(141)
Tyskland bestrider inte att de årliga bidragen från ZT:s medlemmar utgörs av statliga medel. Medlemmar i ZT är distrikt (Landkreise) och städer i Rheinland-Pfalz, Saarland och Hessen. Eftersom ZT har fått ett årligt bidrag från sina medlemmar sedan 1979 i enlighet med administrativa rättsakter, omfattar åtgärden en direkt överföring av statliga medel. Med tanke på att det rör sig om administrativa rättsakter, kan de årliga bidragen hänföras till staten.
8.2 Ekonomisk förmån för ZT
(142)
Först och främst måste stödmottagaren vara ett företag. Företagsbegreppet omfattar alla enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och hur den finansieras. Detta gäller inte enbart för privata, utan även för offentliga företag (37). Ekonomisk verksamhet utgörs av all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad, i regel mot ersättning (38). Eftersom ZT erbjuder tjänster för bortskaffande av vissa animaliska biprodukter mot ersättning, är ZT ett företag.
(143)
Principiellt sett utgör de årliga bidragen en ekonomisk förmån för ZT, eftersom de minskar de löpande utgifterna och inte ställs i förhållande till en tillräcklig motprestation. Tyskland hävdar emellertid att de årliga bidragen endast har kompenserat för de kostnader som har uppstått till följd av ZT:s skyldighet att tillhandahålla reservkapacitet och därför inte har inneburit någon ekonomisk förmån för sammanslutningen.
(144)
I Altmarkdomen slog EU-domstolen fast att ersättning för att fullgöra skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster inte ska anses utgöra statligt stöd, dvs. inte utgör någon förmån för stödmottagaren, under förutsättning att vissa kumulativa kriterier ska vara uppfyllda (39).
(145)
På grund av Altmarkdomens betydelse i förevarande fall behandlas Tysklands påstående om att Altmarkkriterierna är uppfyllda separat och mer detaljerat i avsnitt 9.
8.3 Snedvridning av konkurrensen och påverkan av handeln mellan medlemsstaterna
(146)
Tyskland anser att marknaden för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material från sammanslutningens eget område inte är öppen för konkurrens, och därmed skulle man både kunna utesluta att konkurrensen har snedvridits och att handeln mellan medlemsstaterna har påverkats.
(147)
Kommissionen noterar för det första att det visserligen förekommer regionala monopol i fråga om bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material. Merparten av de ansvariga myndigheterna ger emellertid ifrån sig dessa monopol genom anbudsförfaranden. Det förekommer sålunda konkurrens på marknaden. I förevarande fall bekräftas detta genom anbudsförfarandet för Nord- och Mittelhessen.
(148)
I överensstämmelse med sitt beslut av den 23 februari 2011 om det statliga stöd C 58/06 (f.d. NN 98/05) som Tyskland har genomfört till förmån för Bahnen der Stadt Monheim (BSM) och Rheinische Bahngesellschaft (RBM) i Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) anser kommissionen därför att marknaden för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material är öppen för konkurrens. Inom såväl unionsrätten som den nationella lagstiftningen kan den myndighet som har tilldelats uppdraget att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material välja att antingen finna en leverantör på marknaden genom ett anbudsförfarande och anförtro uppgiften till denna leverantör eller också själv utföra bortskaffandet inom ramen för en in-house-lösning (41). Oberoende av Tysklands påstående om att ZT uppfyller kriterierna för en in-house-upphandling (42), stärker de årliga bidragen därför ZT:s finansiella position i förhållande till andra potentiella leverantörer. Eftersom leverantörer från samtliga medlemsstater får delta i anbudsförfaranden, kan det årliga bidraget också påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(149)
De ekonomiska förmåner som de årliga bidragen medför lämpar sig också för att stärka ZT:s position på de marknader där sammanslutningen står i direkt konkurrens med andra leverantörer (bortskaffande av kategori 3-material, anbudsförfarandet för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material i Nord- och Mittelhessen).
8.4 Preliminär slutsats om förekomsten av stöd
(150)
De årliga bidragen uppfyller förutsättningarna för förekomst av stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. I följande avsnitt ska Tysklands påstående om att de fyra förutsättningarna i Altmarkdomen är uppfyllda analyseras i detalj.
9. BEDÖMNING AV ALTMARKKRITERIERNA INOM RAMEN FÖR ARTIKEL 107.1 I EUF-FÖRDRAGET
9.1 Det första Altmarkkriteriet
(151)
Enligt det första Altmarkkriteriet ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade.
(152)
Först och främst ska det klargöras att man måste skilja mellan perioden 1979-2008 och 2009-2011 vid denna bedömning.
(153)
Innan Verbandsordnung ändrades den 2 februari 2010 med retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2009 hade ZT endast anförtrotts bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material. Enligt den tidigare Verbandsordnung föreskrevs ingen skyldighet att tillhandahålla reservkapacitet. Det förelåg därför ingen klart definierad skyldighet att tillhandahålla reservkapacitet i den mening som avses i det första Altmarkkriteriet.
(154)
Genom den ändrade Verbandsordnung föreligger nu inte bara skyldigheten att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material, utan ZT är även uttryckligen skyldigt att tillhandahålla reservkapacitet.
(155)
Kommissionen kommer här nedan att visa att varken ZT:s skyldighet att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material eller ZT:s skyldighet att tillhandahålla reservkapacitet kan motivera att de årliga bidragen utbetalas som statliga kompensationsbetalningar i den mening som avses i det första Altmarkkriteriet.
9.1.1 Skyldighet att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material
9.1.1.1 Ingen tjänst av allmänt ekonomiskt intresse
(156)
Enligt BVerwG utgör bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material med stöd av förordning (EG) nr 1069/2009 och § 3 första stycket i TierNebG en skyldighet att utföra uppdrag i allmänhetens tjänst och utgör därför en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. BVerwG lägger särskild vikt vid att bortskaffandet av material enligt tysk lagstiftning utgör en obligatorisk offentlig uppgift och utgår från att ZT bedriver myndighetsutövning i detta avseende. BVerwG anser att uppdraget i allmänhetens tjänst även omfattar tillhandahållande av reservkapacitet (43).
(157)
Tyskland delar denna uppfattning och hävdar dessutom att bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material samt tillhandahållandet av reservkapacitet syftar till att skydda människors hälsa.
(158)
Eftersom bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material utgör en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, anser BVerwG och Tyskland att detta motiverar att de årliga bidragen utbetalas som statlig kompensation för de kostnader som uppstår för ZT till följd av dessa skyldigheter.
(159)
Som anges i punkt 13 i Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (nedan kallade unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) (44), har medlemsstaterna enligt domstolens fasta rättspraxis ett stort utrymme för egna bedömningar när det gäller vilken typ av tjänster som ska klassificeras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, dock med undantag för sektorer där det finns unionsregler som reglerar detta.
(160)
Domstolen har i sin rättspraxis understrukit att ett allmänt ekonomiskt intresse endast föreligger om det utmärker sig i förhållande till det intresse som är förenat med andra ekonomiska verksamheter (45).
(161)
I målet GEMO prövade domstolen frågan om jordbrukare och slakterier ska betala samtliga kostnader för bortskaffandet av avlivade eller självdöda djur och slaktavfall eller om staten får stå för en del av kostnaden med motiveringen att det rör sig om en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. I domen i detta mål slog domstolen fast att samtliga kostnader ska betalas av jordbrukarna och slakterierna (46).
(162)
Domstolen slog fast att kostnaden för destruktion av avlivade eller självdöda djur och slaktavfall ska anses som en kostnad som sammanhänger med den ekonomiska verksamhet som jordbrukare och slakterier bedriver. Den verksamhet som utvecklats av dessa företag ger upphov till oanvändbara produkter och rester som dessutom är skadliga för miljön. Destruktion av dessa produkter och rester ankommer på de produktionsansvariga.
(163)
Åtgärden från offentliga myndigheters sida i syfte att befria jordbrukare och slakterier från denna ekonomiska börda framstår som en ekonomisk förmån som kan snedvrida konkurrensen. Även om staten övertar bortskaffningskostnaderna i syfte att främja folkhälsan, förändrar det inget i fråga om förekomsten av en ekonomisk förmån för jordbrukare och slakterier. Enligt fast rättspraxis görs det i artikel 107.1 i EUF-fördraget nämligen ingen åtskillnad mellan orsakerna till eller målen för de statliga ingripandena, vilka i stället bedöms mot bakgrund av resultatet (47).
(164)
Skälen 27 och 37 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd när det gäller TSE-test, döda djur och slaktavfall (2002/C324/02) (fram till 2006) och avsnitt V.B.4 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbruk och skogsbruk 2007-2013 (2006/C319/01) bekräftar också att det är ägarna respektive producenterna av animaliska biprodukter som ska handha bortskaffandet och svara för kostnaderna för detta enligt principen om att förorenaren ska betala. Undantag till denna regel får enligt dessa texter göras för statligt stöd som endast är tillåtet i vissa situationer (framför allt i fråga om avlivade eller självdöda djur).
(165)
Att principen om att förorenaren ska betala ska gälla generellt bekräftas också i Rheinland-Pfalz delstatslagstiftning. Enligt § 4 första stycket i TierNebGAG ska ägarna stå för kostnaderna för bortskaffande och åtgärder i samband med detta.
(166)
När det gäller det konkreta fallet kan följande slutsatser dras med stöd av domstolens rättspraxis, förordning (EG) nr 1069/2009, TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013:
(167)
För att det ska förekomma en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse är det först och främst inte avgörande om medlemsstaten definierar tjänsten i fråga som en obligatorisk kommunal uppgift. Att en tjänst definieras som obligatorisk kommunal uppgift motsvarar beviljandet av en exklusiv rättighet. Om BVerwG:s rättsbedömning skulle få råda, kunde medlemsstaten definiera varje tjänst som obligatorisk kommunal uppgift och på så vis göra den till en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Med en sådan tolkning skulle artikel 106 i EUF-fördraget inte ha någon som helst ändamålsenlig verkan: syftet är ju just att kompensationsbetalningar endast får beviljas i de fall där detta är motiverat med hänsyn till en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
(168)
Kommissionen anser att man måste skilja mellan å ena sidan beviljandet av en exklusiv rättighet och å andra sidan kvalificeringen av en tjänst som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
(169)
Att bevilja en exklusiv rättighet för bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material kan utgöra en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 56 i EUF-fördraget. I överensstämmelse med artikel 52 jämförd med artikel 62 i EUF-fördraget kan en sådan inskränkning vara motiverad med hänsyn till skyddet av folkhälsan. Genom att slå fast att endast ett företag ska ansvara för bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material i en viss region vill Tyskland och Rheinland-Pfalz se till att detta företag ska utöva en särskilt intensiv kontroll och på så vis säkerställa skyddet av folkhälsan.
(170)
Men - tvärtemot vad Tyskland och BVerwG hävdar - utgör inte en åtgärd som syftar till att skydda folkhälsan per automatik en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
(171)
Vad gäller bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material betvivlar kommissionen alltså inte att det rör sig om avfall som utgör en särskild hälsofara på grund av sin beskaffenhet. I förordning (EG) nr 1069/2009 föreskrivs det därför också ett strikt kontrollsystem för inrättningar som bortskaffar sådant avfall. Till följd av dessa bestämmelser uppstår säkert också ökade kostnader för bortskaffningsföretagen, men avgifter och vederlag måste beräknas med hänsyn till dessa kostnader.
(172)
Bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material skiljer sig inte i detta avseende från bortskaffande av annat avfall som på grund av sin beskaffenhet utgör en särskild hälsorisk. Det är normalt förorenarna och inte allmänheten som ska stå för kostnaderna för att bortskaffa sådant avfall.
(173)
I förevarande fall består tjänstens innehåll i att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material. Här måste kommissionen därför undersöka om denna tjänst företer vissa särdrag i förhållande till de allmänna ekonomiska intressen som andra ekonomiska verksamheter uppvisar, och inte enbart utförs för de ekonomiska aktörer som detta gynnar.
(174)
Kommissionen anser inte att bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material genom sitt innehåll företer vissa särdrag i förhållande till andra ekonomiska verksamheter. Mot denna bakgrund kan de inte kvalificera som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(175)
Tvärtemot vad BVerwG har angett leder alltså inte den stränga kontroll som föreskrivs i förordning (EG) nr 1069/2009 till att bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material ska anses utgöra någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
(176)
Till detta kommer att den berörda sektorn regleras genom unionsrättsliga bestämmelser. Här föreskrivs det framför allt att förorenarna ska stå för kostnaderna för att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material. Av detta följer att det i princip inte finns någon möjlighet för allmänheten att överta en del av kostnaderna, vilket domstolen också har slagit fast i GEMO-domen (48). På grund av dessa särskilda unionsrättsliga bestämmelser finns det inte längre utrymme för nationella bestämmelser som i strid med unionsrätten anger att bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material ska kvalificera som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Mot denna bakgrund kan de inte kvalificera som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(177)
Vad gäller Tysklands påstående om att syftet med bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material är att skydda människors hälsa, ska det återigen hänvisas till GEMO-domen där domstolen slog fast att det i artikel 107.1 i EUF-fördraget inte görs någon åtskillnad mellan orsakerna till eller målen för de statliga ingripandena, vilka i stället bedöms mot bakgrund av resultatet.
(178)
Av detta följer att en ekonomisk aktör generellt sett ska stå för de kostnader som uppstår till följd av regelverket för den utövade verksamheten, t.ex. i förevarande fall de strikta bestämmelser som gäller för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material. Syftet att skydda människors hälsa är relevant för att motivera att en exklusiv rättighet beviljas med avseende på friheten att tillhandahålla tjänster och i fråga om jordbrukarstödens förenlighet med den inre marknaden.
(179)
Mot denna bakgrund anser kommissionen att bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material från Tyskland inte kan kvalificera som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
9.1.1.2 I andra hand: Kompensationsbetalningar är inte nödvändiga
(180)
I andra hand påpekar kommissionen att det med avseende på det första Altmarkkriteriet även ska bedömas om det är nödvändigt att utbetala kompensation för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Även om alltså bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material skulle utgöra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, måste det prövas om kompensationsbetalningen är nödvändig.
(181)
I sin argumentation bortser Tyskland och BVerwG från att domstolen i GEMO-domen slog fast att de skyldigheter som har överförts till företag som har anförtrotts med bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material inte utgör någon grund för några statliga kompensationsbetalningar för de kostnader som uppstår till följd av dessa skyldigheter. Förorenarna ska stå för samtliga kostnader som uppstår till följd av bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material, eftersom det rör sig om kostnader som nödvändigtvis är knutna till jordbrukares och slakteriers ekonomiska verksamhet.
(182)
EU-domstolen har slagit fast att en statlig kompensationsbetalning inte kan motiveras för de kostnader som uppstår till följd av denna skyldighet, eftersom dessa kostnader ska bäras av förorenarna.
(183)
I motsats till vad BVerwG anser kan det inte härledas från den strikta kontroll som föreskrivs i förordning (EG) nr 1069/2009 att kostnaderna för att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material får täckas genom statliga kompensationsbetalningar.
(184)
Detta innebär att enbart för att det föreligger skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster kan man inte dra slutsatsen att detta motiverar en statlig kompensationsbetalning för de kostnader som uppstår till följd av denna skyldighet.
(185)
Enligt kommissionen kan Tyskland inte motivera att de årliga bidragen utbetalas som statlig kompensation för de kostnader som uppstår för ZT till följd av skyldigheten att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material, eftersom samtliga kostnader ska täckas genom de avgifter som ZT tar ut från förorenarna i enlighet med principen om att förorenaren ska betala.
9.1.2 Tillhandahållande av reservkapacitet
(186)
Vad gäller frågan om tillhandahållandet av reservkapacitet i sig kan kvalificera som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse ska följande påpekas. Enligt tysk lagstiftning ska ett företag som har områdesmonopol för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material säkerställa att det även kan hantera större materialmängder vid fall/utbrott av sjukdom. Som framgår av den jämförande översikt av de sexton delstaterna som Tyskland har lämnat hanteras detta, med undantag för ZT, överallt så att företagen kör sina anläggningar i treskift, att anläggningarna kan vara i gång även under helgen och materialet eventuellt även kan transporteras till andra delstater. Detta innebär att skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet inte genererar några merkostnader, eftersom reservkapaciteten kan täckas genom den fria driftskapacitet som finns tillgänglig.
(187)
Även om detta skulle leda till att det uppstod merkostnader, måste dessa överföras till jordbrukare och slakterier. Att hantera högre materialmängder under sjukdomsperioder ska nämligen räknas med i de normala kostnaderna för att driva en anläggning för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material.
(188)
Här spelar det ingen roll att ägarna, dvs. myndigheterna, genom sin myndighetsutövning har ålagt det företag som de har i sin ägo att tillhandahålla reservkapacitet. Tillhandahållandet av reservkapacitet kan inte kvalificera som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse av två olika skäl.
(189)
Om den tillgängliga fria driftskapaciteten - som inte genererar några merkostnader - inte skulle vara tillräcklig för att täcka den föreskrivna reservkapaciteten och det skulle krävas ytterligare investeringskostnader för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet, ska dessa kostnader täckas genom avgifter i överensstämmelse med principen om att förorenaren ska betala. Här gäller samma argument som med avseende på bortskaffande av annat avfall (för en utförlig redogörelse, se skälen 156-185).
(190)
Om den fria kapacitet som tillhandahålls överstiger det som faktiskt krävs vid fall/utbrott av sjukdom, har allmänheten inget intresse av att tillhandahålla någon sådan överflödig fri kapacitet.
(191)
BVerwG anser att frågan om tillhandahållandet av reservkapacitet kan kvalificera som en sådan tjänst kan avgöras oberoende av om ZT tillhandahåller alltför stor kapacitet, som faktiskt inte alls krävs. Det var myndigheternas sak att avgöra om de skulle finansiera överkapacitet eller kräva att denna överkapacitet reducerades. Detta var en fråga som hänförde sig till myndigheternas politiska ansvar och hade inget med stödlagstiftningen att göra (49). Detta argument kan inte beaktas, eftersom det inte ligger i allmänhetens intresse att tillhandahålla kapacitet som inte alls krävs.
(192)
Som beskrivs mer ingående i avsnitt 9.3 kan den föreskrivna reservkapaciteten för ZT:s del täckas genom den fria driftskapacitet som finns tillgänglig, och det kan därför inte motivera till någon kompensationsbetalning.
(193)
Mot denna bakgrund anser kommissionen att inte heller skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet kan kvalificera som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. I andra hand anser kommissionen att denna skyldighet hur som helst inte kan motivera till att de årliga bidragen betalas som statlig kompensation.
9.1.3 Bortskaffande av kategori 3-material
(194)
Eftersom ZT inte har anförtrotts bortskaffande av kategori 3-material, innebär redan detta skäl att det inte kan kvalificera som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. En sådan kvalificering är inte heller möjlig av de skäl som anges i avsnitt 9.1.1.
9.1.4 Sammanfattning
(195)
Det första Altmarkkriteriet är därmed inte uppfyllt i förevarande fall.
(196)
Följande redogörelse om det andra till och med det fjärde Altmarkkriteriet framförs därför endast i andra hand.
9.2 Det andra Altmarkkriteriet
(197)
Enligt det andra Altmarkkriteriet ska de parametrar som används vid beräkning av ersättningen vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. Om en medlemsstat kompenserar för ett företags förluster utan att några parametrar har fastställts för detta i förväg, utgör detta en förmån i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(198)
I förevarande fall måste man skilja mellan perioderna 1979-2008 och 2009-2012 vid denna bedömning.
9.2.1 Perioden 1979-2008
(199)
Enligt Verbandsordnung, som godkändes den 28 oktober 1994, kunde ZT använda det årliga bidraget för att täcka samtliga ackumulerade förluster efter räkenskapsårets utgång. Men som Tyskland påpekar ska de årliga bidragen finansiera de kostnader som har uppstått för ZT till följd av tillhandahållandet av reservkapacitet.
(200)
I Verbandsordnung från 1994 finns det emellertid varken några uppgifter om hur stor reservkapacitet som ZT ska tillhandahålla eller om vilka parametrar som krävs för att beräkna kostnaderna för denna reservkapacitet. Den ackumulerade förlusten är inget objektivt kriterium när det gäller kostnaderna för reservkapaciteten, eftersom förlustnivån är beroende av många olika faktorer som inte står i relation till kostnaderna för reservkapaciteten.
(201)
Det har alltså inte i förväg fastställts någon objektiv och öppen metod, som gör det möjligt att beräkna kostnaderna för reservkapaciteten. Detta innebär att det andra Altmarkkriteriet inte är uppfyllt för perioden 1979-2008.
9.2.2 Perioden 2009-2012
(202)
Den 2 februari 2010 ändrades Verbandsordnung med retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2009. I § 10 andra stycket fastställs nu uttryckligen nivån för den reservkapacitet som ska tillhandahållas. Enligt § 9 andra stycket och § 10 fjärde stycket ska kostnaderna för reservkapaciteten och därmed nivån på det årliga bidraget fastställas före räkenskapsårets början genom budgetreglementet.
(203)
Genom § 10 femte stycket i den nya Verbandsordnung införs bestämmelser för att beräkna kostnaderna för reservkapaciteten. I enlighet med Fraunhoferutlåtandet ska den föreskrivna reservkapaciteten utgöra en proportionell andel av de totala kapacitetskostnaderna. I Verbandsordnung och de årliga budgetreglementena anges de parametrar som krävs för kostnadsberäkningen. Kommissionen har kontrollerat att dessa parametrar utgörs av objektivt mätbara uppgifter och att beräkningssättet fastställs på ett entydigt och öppet sätt. För åren från och med 2010 ska de årliga bidragen därför fastställas i förväg på grundval av objektiva och öppna parametrar.
(204)
Detta innebär att öppenhetskraven enligt det andra Altmarkkriteriet är uppfyllda för perioden 2010-2012. Det ska samtidigt påpekas att kommissionen visserligen erkänner att beräkningarna genomförs i förväg och med motsvarande öppenhet, men anser att den beräkningsmetod som används inte lämpar sig för att förhindra överkompensation i den mening som avses i det tredje Altmarkkriteriet.
(205)
För år 2009 har däremot bestämmelserna om kostnadsberäkning, budgetreglementet och nivån på det årliga bidraget fastställts retroaktivt och inte i förväg. Det andra Altmarkkriteriet har därför hur som helst inte uppfyllts för 2009.
9.3 Det tredje Altmarkkriteriet
(206)
Enligt det tredje Altmarkkriteriet får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka alla eller en del av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst.
(207)
Vid beräkningen av kostnaderna för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster använder sig kommissionen av nettokostnadsmetoden (50). Enligt denna metod beräknas den nettokostnad som är nödvändig, eller förväntas vara nödvändig, för att fullgöra skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av den allmännyttiga tjänsten som skillnaden mellan nettokostnaden för tjänsteleverantören för att fullgöra skyldigheten och nettokostnaden eller vinsten för samma tjänsteleverantör utan denna skyldighet. Vederbörlig uppmärksamhet bör ägnas åt att korrekt bedöma de kostnader som tjänsteleverantören väntas undvika och de intäkter som väntas utebli i avsaknad av en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Vid nettokostnadsberäkningen bör fördelarna, även immateriella värden i den mån det är möjligt, bedömas för den som tillhandahåller en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (51).
(208)
När det gäller reservkapacitetens omfattning anges i § 10 andra stycket i Verbandsordnung av den 2 februari 2010 att det från och med 2009 ska tillhandahållas en reservkapacitet på 7 110 ton, som ska bearbetas inom en sexveckorsperiod. Omräknat till ton per vecka ska alltså ZT vidta åtgärder för att under en sexveckorsperiod kunna bearbeta ytterligare 1 185 ton per vecka om det skulle förekomma fall/utbrott av sjukdom (52).
(209)
Tyskland hävdar att de årliga bidragen utgjorde kompensation för ZT:s nettokostnader för att tillhandahålla reservkapaciteten. Även om den uttryckliga skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet fastställdes först i den ändrade lydelsen av Verbandsordnung av den 2 februari 2010, tillhandahöll ZT samma reservkapacitet redan dessförinnan och måste bära kostnaderna för detta. Men framför allt avgiftsbestämmelserna i Rheinland-Pfalz gjorde att ZT inte kunde räkna in dessa kostnader i avgifterna för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material.
(210)
Med stöd av Fraunhoferutlåtandet beräknar Tyskland att nettokostnaderna för reservkapaciteten uppgår till ungefär hälften av de totala anläggningskostnaderna för perioden 2002-2009, eftersom anläggningarnas tekniska kapacitet - dvs. drift med treskift under fem dagar - utnyttjades till mindre än 50 % under arbetsveckan.
(211)
Kommissionen kommer här nedan att visa att Tysklands beräkningar inte stämmer, eftersom tillhandahållandet av den föreskrivna reservkapaciteten inte medförde några nettokostnader för ZT. De kostnader som Tyskland anger omfattar dels kostnader för tillgänglig fri driftskapacitet, som ska täckas genom avgifter och vederlag, dels kostnader för fri kapacitet, som uppstår till följd av att anläggningarna underutnyttjas.
9.3.1 Föreskriven reservkapacitet som täcks genom ZT:s tillgängliga fria driftskapacitet
(212)
I Böckenhoffutlåtandet från 1991 behandlades för första gången frågan om det är nödvändigt att bygga en större bortskaffningsanläggning än vad som krävs för normal drift för att ha tillräcklig kapacitet om det skulle förekomma fall/utbrott av sjukdom. Här kommer man fram till en motsatt slutsats, eftersom bortskaffningsanläggningen vid normal drift endast körs i tvåskift under fem dagar och den fria driftskapacitet som det tredje skiftet utgör bedöms utgöra tillräcklig reservkapacitet.
(213)
Efterhand har många bortskaffningsföretag övergått till att använda sig av treskift även vid normal drift eller att köra ett eller två skift på lördagen om det skulle uppstå belastningstoppar. Detta innebär att man har ett högre kapacitetsutnyttjande vid normal drift och i ökad utsträckning måste använda sig av den fria kapacitet som finns tillgänglig under helgerna om det skulle förekomma fall/utbrott av sjukdom.
(214)
I senare facklitteratur (53) bekräftas också grundtesen i Böckenhoffutlåtandet genom detaljerade beräkningar: att man inte behöver göra några ytterligare investeringar i fri kapacitet med avseende på sjukdomsbekämpning, utan att den fria kapacitet som blir tillgänglig genom det tredje skiftet under arbetsveckan samt under helgskiften är tillräcklig för att bortskaffa de djurkroppar som skulle tillkomma vid fall/utbrott av sjukdom. I samband med detta beaktas det högre kapacitetsutnyttjandet vid normal drift. De sjukdomsutbrott som har undersökts här är till största delen lokalt begränsade och kortvariga utbrott av klassisk svinpest eller mul- och klövsjuka.
(215)
Även den reservkapacitet på 1 185 ton per vecka som föreskrivs enligt Verbandsordnung av den 2 februari 2010 och som ZT ska tillhandahålla under en sexveckorsperiod vid fall/utbrott av sjukdom är dimensionerad för lokalt begränsade utbrott av klassisk svinpest eller mul- och klövsjuka. Reservkapacitetens nivå baseras på Ispa-RP-utlåtandet, som anger att den mängd djurkroppar som tillkommer vid ett kortvarigt sjukdomsutbrott i sammanslutningens område ligger ungefär i denna storleksordning.
(216)
Som framgår av följande tabell kan även ZT - liksom de andra delstaterna - täcka den föreskrivna reservkapaciteten genom den fria driftskapacitet som finns tillgänglig kortare perioder under nätter och helger. Den fria driftskapacitet på 2 376 ton i veckan som är tillgänglig vid treskiftsdrift sju dagar i veckan under en sexveckorsperiod utgör ungefär dubbelt så mycket som den föreskrivna reservkapaciteten på 1 185 ton i veckan.
(217)
Även om man utgår från att anläggningarna inte utnyttjas maximalt vid treskiftsdrift sju dagar i veckan eller inte körs kontinuerligt sju dagar i rad, finns det ändå tillräckligt med fri driftskapacitet för att täcka den föreskrivna reservkapaciteten. Som framgår av jämförelsen mellan den föreskrivna reservkapaciteten på 1 185 ton per vecka och den fria kapacitet som finns tillgänglig i ZT:s anläggningar enligt Ispa-RP-utlåtandet (54), har ZT tillräcklig fri driftskapacitet under nätter och helger:
Tabell 3
ZT:s tillgängliga fria kapacitet jämfört med den föreskrivna reservkapaciteten (på grund av det genomsnittliga kapacitetsutnyttjandet under perioden 1998-2009)
Driftsätt
Totalkapacitet
Tillgänglig fri kapacitet
Reservkapacitet enligt Verbandsordnung
Fri kapacitet efter avdrag för reservkapacitet
till följd av utnyttjande
till följd av drift
totalt
totalt
2-skift 5 dagar maxkapacitet
2 160
443
443
3-skift 5 dagar maxkapacitet
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3-skift 7 dagar normalkapacitet
3 864
443
1 704
2 147
962
3-skift 7 dagar maxkapacitet
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Det bekräftas alltså att ZT - liksom företagen i de andra delstaterna - har tillgång till tillräcklig fri driftskapacitet för att täcka reservkapaciteten. Skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet för eventuella sjukdomar ledde aldrig till att ZT behövde införa ytterligare kapacitet. Denna skyldighet medförde alltså inga nettokostnader för ZT.
(219)
Vidare hävdar Tyskland att ZT av juridiska skäl inte kunde räkna in kostnaderna för fri kapacitet som endast skulle utnyttjas i händelse av sjukdom i bortskaffningsavgifterna, eftersom denna reservkapacitet skulle komma allmänheten till godo.
(220)
Resultaten från delstatsenkäten och de avtal som den klagande har lämnat in visar emellertid att samtliga kapacitetskostnader utan några undantag finansieras via driftsintäkterna, oberoende av bortskaffningsföretagets juridiska form eller vilka beräkningsmetoder som tillämpas. Detta framgår också klart och tydligt av § 8 i KAG RP där det fastställs att ”de kostnader som ligger till grund för användaravgifter och återkommande ersättningar ska fastställas enligt affärsmässiga grunder för kostnadsberäkningar”. Detta innebär att kostnaderna för den fria driftskapaciteten ska inkluderas i avgifterna på proportionell basis, eftersom det finns ett orsakssamband med bortskaffandet av internt och externt material vid normal drift.
(221)
Även BVerwG slår i sin dom i sak fast att kostnaderna för fri driftskapacitet ska finansieras genom intäkter från bortskaffande av internt och externt material (55). Om den föreskrivna reservkapaciteten kan täckas genom fri driftskapacitet - som i ZT:s fall - behövs det följaktligen inte något årligt bidrag.
(222)
För att rättfärdiga det årliga bidraget hävdar Tyskland slutligen att samtliga kostnader för den fria driftskapacitet som avser det tredje skiftet under veckan uppstår till följd av skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet. Utan denna skyldighet skulle ZT kunna utnyttja sin tekniska maxkapacitet genom treskift fem dagar i veckan till 100 %.
(223)
Tyskland har emellertid inte lagt fram några bevis för att det inte skulle förekomma någon fri driftskapacitet under veckan om det inte förelåg en sådan skyldighet att tillhandahålla reservkapacitet. Av t.ex. Ispa-NS-utlåtandet att döma förefaller det snarare som att även företag som endast bortskaffar kategori 3-material och därför inte alls är skyldiga att tillhandahålla reservkapacitet har en betydande fri kapacitet och finansierar samtliga kapacitetskostnader genom sina avgifter.
9.3.2 Den tillgängliga fria kapaciteten överstiger den föreskrivna reservkapaciteten
(224)
Som framgår av Tabell 3 har ZT betydligt mer fri kapacitet än vad som krävs för att tillhandahålla den föreskrivna reservkapaciteten. Den tillgängliga fria kapaciteten är på kort sikt mer än dubbelt så hög än vad som skulle krävas vid fall/utbrott av sjukdomar. Som figur 2 visar var under vissa år upp till 25 % av normalkapaciteten outnyttjad vid tvåskiftsdrift under fem dagar. Kostnader för fri kapacitet som inte alls är nödvändiga för den reservkapacitet som föreskrivs kan alltså inte heller inkluderas i nettokostnaderna. De nettokostnadsberäkningar som Tyskland har lagt fram ska därför avvisas, eftersom man här felaktigt hänför kostnaderna för all fri kapacitet till reservkapaciteten.
(225)
Ispa-RP- och Fraunhoferutlåtandena visar att den fria kapacitet som ZT hade tillgänglig till och med skulle räcka för att hantera ett utbrott av mul- och klövsjuka som omfattade hela delstaten under tre månader. ZT har emellertid aldrig fått i uppdrag att tillhandahålla reservkapacitet under någon längre period än sex veckor. Detta innebär att sammanslutningens medlemmar aldrig har behövt tillhandahålla någon mer långvarig reservkapacitet i mer än sex veckor för att ZT på egen hand ska kunna hantera ett långvarigt sjukdomsutbrott som omfattar hela delstaten. Därför är det irrelevant att jämföra med den kapacitet som krävs för ett utbrott av mul- och klövsjuka som omfattar hela delstaten (56).
(226)
Det faktum att ZT:s anläggningskapacitet är betydligt mer omfattande än vad som krävs enligt Verbandsordnung framgår också av följande: Enligt Verbandsordnung är ZT skyldigt att bearbeta internt kategori 1- och kategori 2-material, som i genomsnitt uppgår till ca 900 ton i veckan (57). Räknar man dessutom in den föreskrivna reservkapaciteten på 1 185 ton i veckan, skulle ZT behöva en anläggning med en kapacitet på 2 085 ton i veckan med treskifts- och sjudagarsdrift för att fullgöra sina skyldigheter enligt Verbandsordnung.
(227)
ZT:s anläggningar har emellertid en maxkapacitet på 4 536 ton i veckan. ZT driver alltså anläggningar som har dubbelt så hög kapacitet som krävs för de uppgifter som fastställs i Verbandsordnung. Eftersom ZT har betydligt mer kapacitet än vad som krävs för att fullgöra sina offentliga uppdrag, kan det inte ha uppstått några nettokostnader för företaget till följd av skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet.
9.3.3 Sammanfattning
(228)
Avslutningsvis kan det därför konstateras att Tyskland inte har kunnat styrka att ZT:s nettokostnader har uppstått till följd av skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet. Undersökningen har visat att de årliga bidragen finansierar kostnader för fri kapacitet som dels finns tillgänglig med hänsyn till driften i samband med normal drift (och därför ska finansieras genom avgifter för dessa tjänster), dels beror på att kapacitetsutnyttjandet vid ZT:s driftsanläggningar är alltför lågt.
9.4 Det fjärde Altmarkkriteriet
(229)
Enligt det fjärde Altmarkkriteriet gäller att när det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, ska den ersättningsnivå som behövs fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är lämpligt utrustat skulle ha åsamkats vid fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(230)
De fyra Altmarkkriterierna anger under vilka förutsättningar som det är tillåtet att göra ett undantag från principen om att kompensationsbetalningar utgör en förmån. Det är därför upp till medlemsstaten att bevisa att dessa kriterier har följts.
(231)
ZT har inte valts ut på grundval av ett anbudsförfarande, och Tyskland har inte heller kunnat inkomma med bevis för att ZT utgör ett genomsnittligt och välskött företag. Tyskland har därmed inte kunnat styrka att det fjärde Altmarkkriteriet är uppfyllt. De höga avgifterna för bortskaffande av djurkroppar i Rheinland-Pfalz och behovet av finansiering genom ett årligt bidrag, vilket inte förekommer i någon annan delstat, tyder också på att ZT inte är något genomsnittligt och välskött företag.
(232)
Det fjärde Altmarkkriteriet är därmed inte uppfyllt.
(233)
Enligt BVerwG är det fjärde Altmarkkriteriet inte tillämpligt på ZT, eftersom det årliga bidraget inte syftade till att kompensera för de merkostnader som uppstått till följd av att sammanslutningen åtagit sig skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inom ramen för en i övrigt marknadsekonomisk verksamhet, utan till att finansiera ett myndighetsliknande fullgörande av en offentlig uppgift utanför marknaden. Att fullgörandet av uppgiften har en myndighetsliknande karaktär beror enligt BVerwG på det politiska beslut som hade fattats av de myndigheter som är medlemmar i detta Zweckverband om att bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material skulle bli föremål för en in-house-upphandling. BVerwG stöder sin tolkning på EU-domstolens dom i målet Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Enligt BVerwG förutsätter det fjärde Altmarkkriteriet att skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska fullgöras av ett privat företag. Eftersom detta inte är fallet vid en in-house-upphandling, ska därför det fjärde Altmarkkriteriet inte vara tillämpligt på företag som skulle ha valts ut genom en in-house-upphandling (59).
(235)
Kommissionen gör inte samma rättsliga bedömning som BVerwG här. För det första finns det i det fjärde Altmarkkriteriet inget som anger att detta kriterium inte skulle vara tillämpligt på en in-house-upphandling. Tvärtom: Genom de båda alternativen (antingen ett anbudsförfarande eller också en analys av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag skulle ha haft) visar domstolen att det fjärde Altmarkkriteriet skulle vara tillämpligt även om det inte hade genomförts något anbudsförfarande, alltså just i situationen med en in-house-upphandling.
(236)
Domen i målet Stadtreinigung Hamburg avsåg endast frågan om när det föreligger en upphandlingsskyldighet och när det inte gör det. Utifrån denna dom kan man inte dra några slutsatser om stödlagstiftningen. Tvärtom: det andra alternativet i det fjärde Altmarkkriteriet gäller just det fall när det inte föreligger någon upphandlingsskyldighet.
(237)
Vidare utgår BVerwG från att ZT:s områdesmonopol hade lett till att sammanslutningen inte konkurrerade med andra företag och att det kanske därför inte förelåg någon snedvridning av konkurrensen. Konkurrenssnedvridning utgör emellertid ett självständigt kriterium för stödbegreppet, som skiljer sig från kriteriet för den ekonomiska förmånen (som utgör ramen inom vilken de fyra Altmarkkriterierna har utvecklats). Kriteriet om snedvridning av konkurrensen är uppfyllt i förevarande fall (se avsnitt 8.3). I skäl 37 i sitt meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (nedan kallat meddelandet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) (60) har kommissionen också uttryckligen påpekat att en in-house-upphandling inte utesluter konkurrenssnedvridning.
(238)
BVerwG:s framhållande av att ZT:s verksamhet är av myndighetsliknande karaktär väcker slutligen också tanken om det kan vara så att BVerwG anser att det fjärde Altmarkkriteriet inte ska tillämpas eftersom man utgår från att ZT inte utövar någon ekonomisk verksamhet. Men inte heller detta stämmer: ZT tillhandahåller en tjänst mot vederlag och utövar därmed en ekonomisk verksamhet (se avsnitt 8.2). Detta har kommissionen också uttryckligen bekräftat i skäl 13 i meddelandet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
9.5 Slutsats med avseende på förekomsten av ekonomiska förmåner för ZT
(239)
Tvärtemot vad som anförs i BVerwG-domen och Tysklands argument är kriterierna i Altmarkdomen inte uppfyllda. För det första kan de årliga bidragen inte i sak rättfärdigas som statliga kompensationsbetalningar för de skyldigheter som ZT har åtagit sig, eftersom samtliga kostnader som är kopplade till dessa skyldigheter ska täckas genom avgiftsintäkter. För det andra visar det sig, tvärtemot vad Tyskland hävdar, att skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet inte har lett till några nettokostnader för ZT. De kostnader som Tyskland har angett avser antingen fri driftskapacitet, som ska täckas genom intäkter från avgifter och vederlag, eller också fri kapacitet som överstiger den föreskrivna reservkapaciteten. För det tredje har parametrarna för att beräkna de årliga bidragen fram till 2010 inte fastställts i förväg med den öppenhet som krävs. För det fjärde har Tyskland inte kunnat styrka att ZT utgör ett genomsnittligt och välskött företag.
(240)
De årliga bidragen har därför lett till ekonomiska förmåner för ZT.
(241)
Om man, med stöd av Tysklands felaktiga beräkningar, delar upp kostnaderna för reservkapaciteten utifrån orsak och de olika tjänster som tillhandahålls - bortskaffande av internt kategori 1- och kategori 2-material, bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material från Baden-Württemberg och Hessen samt bortskaffande av kategori 3-material - ger det en tydligare bild av de ekonomiska förmåner som de årliga bidragen har lett till för ZT på de olika marknaderna.
(242)
Följande avsnitt 9.5.1-9.5.3 visar att de årliga bidragen faktiskt kompenserar för förluster som beror på följande faktorer:
a)
Lågkvalitativ bearbetning av kategori 3-material.
b)
Underutnyttjad kapacitet.
c)
Avgifter utan kostnadstäckning för bortskaffandet i Nord- och Mittelhessen.
d)
Avgifter utan kostnadstäckning för bortskaffandet av internt material.
9.5.1 Förluster som uppstår till följd av bortskaffandet av internt och externt material när de felaktigt beräknade reservkapacitetskostnaderna fördelas efter orsak
(243)
På grundval av ZT:s resultaträkningar som har lämnats för åren 2002-2009 fördelas samtliga angivna reservkapacitetskostnader efter orsak enligt ett anläggningsutnyttjande med tvåskifts- och femdagarsdrift.
(244)
Här ska det först och främst noteras att en viktig orsak till att den fria kapaciteten genererar så höga kostnader är att ZT:s anläggningar underutnyttjas. Därför måste man först beräkna kostnaderna för den fria kapacitet som uppstår till följd av att kapaciteten underutnyttjas vid normal drift:
(245)
Som framgår av kapacitetsutnyttjandestatistiken i tabell 3 (se spalten ”fri kapacitet till följd av kapacitetsutnyttjande”), har ZT aldrig utnyttjat hela den tekniska kapacitet som finns tillgänglig vid tvåskifts- och femdagarsdrift. Framför allt från 2002 har kapacitetsutnyttjandet sjunkit markant till följd av den starka tillbakagången av internt material. Som riktvärde för underutnyttjandet tillämpas här den fria kapaciteten vid tvåskifts- och femdagarsdrift. Utgångspunkten när underutnyttjandet ska beräknas är det högsta kapacitetsutnyttjande som uppnåddes med tvåskifts- och femdagarsdrift under 2002 med 101 855 årston. Detta ger i genomsnitt ett underutnyttjande på 13 procent.
(246)
Som framgår av spalten ”fri kapacitet till följd av kapacitetsutnyttjande” i tabell 4 uppgår de genomsnittliga kostnaderna för underutnyttjande till 434 304 euro vid normal drift. ZT ska bära det affärsmässiga ansvaret för dessa kostnader, eftersom de har uppstått till följd av att ZT driver en anläggning som inte utnyttjas fullt ut vid normal drift.
(247)
Kostnaderna för den fria driftskapaciteten ska fördelas proportionerligt efter utnyttjandet vid tvåskifts- och femdagarsdrift. Såväl interna som externa tjänster har en proportionerlig andel av kostnaderna för den fria driftskapaciteten. I Tabell 4 skiljer man här mellan kostnader för fri driftskapacitet som avser insamling och bearbetning.
(248)
Sett till genomsnittet kunde ZT inte täcka kostnaderna för den fria driftskapaciteten genom omsättningen för interna eller externa tjänster under perioden 2002-2009. Motsvarande ”bruttomarginal II” visar att de externa tjänsterna uppvisar en genomsnittlig årlig förlust på 1 198 257 euro och de interna tjänsterna en genomsnittlig årlig förlust på 1 140 898 euro:
Tabell 4
Resultaträkning
(i euro)
Avlivade eller självdöda djur
Slaktavfall
Internt material
Kolumn 1 + 2
Material i kategori 3
BW och Hessen
Underutnyttjande
Externt material
Kolumn 4 + 5 + 6
Totalt
Kolumn 3 + 7
(1)
Omsättning
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Kostnader enl. ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Omsättning
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Korrigerade kostnader
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Marginalkostnad I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Fri kapacitet till följd av utnyttjande
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Fri kapacitet till följd av driftinsamling
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Fri kapacitet till följd av driftbearbetning
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Marginalkostnad II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Ej fördelade fasta kostnader
[…]
(11)
Marginalkostnad III
[…]
(12)
+
Årligt bidrag
[…]
(13)
Resultat
[…]
Rad 1-2: ZT:s uppgifter.
ZT anger inte intäkterna från bortskaffande av kategori 3-material separat i sin kostnadsberäkning, utan drar dem tillsammans med övriga produktintäkter (t.ex. för fetter och oljor) från de totala kostnaderna, som därefter fördelas mellan internt slaktavfall, kategori 3-material och material från Baden-Württemberg och Hessen. Eftersom kategori 3-materialet här nedan redovisas separat, ska intäkterna från bortskaffande av kategori 3-material räknas fram genom totalkostnaderna.
Rad 3-5: Beräkning av bruttomarginal I
För att få fram de korrigerade kostnaderna fördelas intäkterna från bearbetningen av kategori 3-material, som har dragits från kostnaderna, proportionerligt i förhållande till kostnaderna för internt slaktavfall, kategori 3-material och material från Baden-Württemberg och Hessen. Differensen i totala kostnader mellan rad 2 och rad 4 motsvarar därför intäkterna från bortskaffandet av kategori 3-material på rad 3.
Eftersom det saknades uppgifter kunde kommissionen inte kontrollera om ZT hade fördelat de totala kostnaderna på rad 2 respektive 3 korrekt mellan de olika tjänsterna. Det ska särskilt understrykas att bortskaffande av djurkroppar utgör en överproportionerligt stor andel av kapacitetskostnaderna. Bruttomarginal I för internt slaktavfall, kategori 3-material och material från Baden-Württemberg och Hessen skulle därför kunna vara alltför högt angiven.
Rad 6-9: Beräkning av bruttomarginal II
Först beräknas kostnaderna för reservkapaciteten vid underutnyttjande med tvåskifts- och femdagarsdrift (= fri kapacitet till följd av kapacitetsutnyttjande). Därefter fördelas de övriga kostnaderna för reservkapaciteten proportionerligt mellan de aktuella mängderna och det beräknade underutnyttjandet. Eftersom Baden-Württemberg inte utför någon insamling, behandlas insamlings- och bearbetningskostnaderna separat. Eftersom kostnaderna för den fria kapaciteten redan hade adderats direkt i anbudet för Nord- och Mittelhessen 2009, har inga ytterligare kostnader lagts till.
9.5.2 De årliga bidragen finansierar förluster som uppstår till följd av bortskaffande av externt material
(249)
På externa marknader ställs ZT inför konkurrenter som måste finansiera de totala anläggningskostnaderna helt och hållet genom sin egen omsättning. Varken ett företag som konkurrerar med ZT om kategori 3-materialet eller den tidigare aktören i Nord- och Mittelhessen kan utgå från att få någon extra statlig finansiering för sin fria driftskapacitet eller ett underutnyttjande som är efterfrågestyrt.
9.5.2.1 Förluster som uppstår till följd av bortskaffande av kategori 3-material
(250)
Liksom alla andra företag som bortskaffar kategori 3-material utan att ha tilldelats någon offentlig uppgift, måste ZT själv bära alla kostnader och risker i samband med detta.
(251)
ZT bortskaffar kategori 3-material tillsammans med kategori 1- och kategori 2-material och kan därför inte uppnå samma produktintäkter som om kategori 3-materialet hade bortskaffats separat från kategori 1- och kategori 2-materialet. Den ökade efterfrågan på rent kategori 3-material har emellertid lett till en markant minskning av de priser som ZT kan få från slakterierna. Som den klagande påpekar förekommer det till och med att bortskaffningsföretag betalar ut premier till slakterierna för vissa kategori 3-material.
(252)
Denna trend är tydlig när man ser till avkastningsutvecklingen för varje bearbetat ton kategori 3-material: Om ZT kunde få en avkastning per ton på […] euro 2002, uppgick avkastningen efter den konstanta minskning som förekommit endast till […] euro 2009. Detta motsvarar en intäktsminskning per ton på nästan 70 % under sju års tid.
Figur 1
Utveckling av bruttomarginalen för kategori 3-material från 2000 till 2009 (i euro)
(…)
(253)
Under de senaste åren har det därför blivit alltmer olönsamt för ZT att bearbeta kategori 3-material. Fram till 2004 kunde ZT fortfarande få täckning för sina direkta kostnader, men under de följande åren har bortskaffandet av kategori 3-material inte gett någon positiv marginal som täcker kostnaderna för den fria kapaciteten.
(254)
Tysklands beräkningar om att ZT kan erhålla intäkter som överstiger de direkta kostnaderna i samband med bortskaffandet av kategori 3-material stämmer inte. Tyskland grundar sina beräkningar på kostnader där intäkterna redan har dragits bort (se rad 2 i tabell 4) i stället för att använda sig av de faktiska kostnaderna, vilket vore korrekt (se korrigerade kostnader på rad 4 i tabell 4).
(255)
ZT är uppenbarligen redo att ta de kontinuerliga förluster som uppstår till följd av att bortskaffandet av kategori 3-material håller lägre kvalitet för att bibehålla utnyttjandegraden på sina anläggningar.
9.5.2.2 Förluster på grund av underutnyttjande
(256)
En annan viktig orsak till ZT:s förluster är att anläggningarna har varit dåligt utnyttjade de flesta år. Vissa år ökade underutnyttjandet vid tvåskifts- och femdagarsdrift till mer än 25 % mätt i förhållande till det bästa utnyttjandet 2001. Endast under åren 2001 och 2002 kunde en bättre utnyttjandegrad uppnås tack vare TSE-krisen. Men inte heller under dessa år behövde man utnyttja den fria driftskapaciteten under nätter och helger.
Figur 2
Underutnyttjande av ZT:s normala kapacitet vid tvåskifts- och femdagarsdrift under perioden 1998-2009
(257)
Orsaken till det markant låga underutnyttjandet efter 2002 är att djurbesättningarna har minskat och därmed också mängden internt material, som minskade med mer än 35 procent under perioden 2002-2009. ZT försökte använda den frigjorda kapaciteten genom att ta in en ökad mängd externt material. Men det var först när sammanslutningen vann ett anbudsförfarande för Nord- och Mittelhessen som utnyttjandegraden började närma sig 2002/2003 års nivå.
9.5.2.3 Förluster som uppstår till följd av anbudsförfarandet i Nord- och Mittelhessen
(258)
Eftersom ZT endast har utfört bortskaffningsverksamhet i Nord- och Mittelhessen sedan 2009, finns det inte så många uppgifter om resultaten av detta anbud. Av den kostnadsberäkning som lämnades in 2009 kan man utläsa att det nya anbudet ger en positiv bruttomarginal, efter avdrag av kostnaderna för den fria driftskapaciteten motsvarande ca 200 000 euro.
(259)
Av anbudshandlingarna framgår emellertid att ZT har lagt ett anbud som ligger under sammanslutningens faktiska kostnader. Som Tyskland självt har påpekat ligger de räntor som ZT betalar för sina banklån högre än den beräknade ränta som ZT har angett vid upphandlingen i enlighet med beräkningsriktlinjerna. ZT räknar med andra ord inte med att kunna få täckning för de totala räntekostnaderna på sina lån eller att få en rimlig avkastning på sitt eget kapital.
(260)
ZT:s totala räntekostnader för lån uppgår till 1,07 miljoner euro per år. Om man ska utgå från hur stor andel av bortskaffningsmängden som kommer från Nord- och Mittelhessen i förhållande till den totala kapaciteten, kan ungefär en fjärdedel av lånekostnaderna hänföras till uppdraget i Nord- och Mittelhessen, vilket ger en proportionerlig kostnad på 0,26 miljoner euro. Detta ska jämföras med 0,16 miljoner euro, vilket är vad ZT har angett i sin avgiftsberäkning för Nord- och Mittelhessen. Vid sidan av de lånräntekostnader på 0,10 miljoner euro som saknar täckning varje år tillkommer också kostnaderna för ränta på eget kapital.
(261)
En företagare som agerar affärsmässigt skulle därför inte ha lämnat något anbud som redan från början saknade täckning för de förväntade kapitalkostnaderna. Tysklands upprepade hänvisning till de påstådda avgiftsberäkningskraven, om att det inte var tillåtet att fakturera de fulla kostnaderna, påverkas inte heller av detta. Ingen privat företagare kan tvingas till eller skulle vara redo att erbjuda tjänster till priser som innebär att han eller hon inte får någon täckning för sina kostnader och ger en rimlig vinst.
(262)
Även om man utgår från den kostnadsberäkning som har lämnats för 2009, där det anges en positiv bruttomarginal på ca 200 000 euro, kan de förväntade marginalkostnaderna under uppdragstiden på tio år inte kompensera för de förluster som uppstår till följd av underutnyttjandet, motsvarande ca 700 000 euro per år från och med 2002. En företagare som agerar affärsmässigt skulle inte ha bibehållit underutnyttjad kapacitet under så lång tid.
(263)
När det gäller det externa materialet är det uppenbart att de årliga bidragen ledde till att ZT dels kunde saluföra sin kapacitet till priser som understeg kostnaderna, dels kunde tillhandahålla outnyttjad kapacitet under många år, där de framtida intäkterna inte kan kompensera för de förluster som uppstått till följd av underutnyttjandet under tidigare år. Det står alltså klart att ZT har bibehållit kapacitet på marknaden som ett affärsmässigt bortskaffningsföretag inte skulle ha haft råd med.
9.5.3 De årliga bidragen finansierar förluster som uppstår till följd av bortskaffande av internt material
(264)
Kostnader som avser fri driftskapacitet och som uppstår till följd av bortskaffande av internt material ska täckas genom avgiftsintäkter. Liksom alla andra företag som anförtrotts bortskaffandet av obligatoriskt material har ZT ett eget ansvar att se till att denna uppgift utförs affärsmässigt genom att verksamheten bedrivs på lämpligt sätt. Med en extra kompensationsbetalning skulle sammanslutningen fråntas detta ekonomiska ansvar.
(265)
Den fria driftskapaciteten ska därför fördelas mellan bortskaffande av avlivade eller självdöda djur respektive slaktavfall. I delstaterna tillämpar man olika metoder för att fördela kostnaderna för den fria driftskapaciteten mellan bortskaffande av slaktavfall respektive djurkroppar. I vissa delstater tilldelas avlivade eller självdöda djur en högre andel av kostnaderna för den fria driftskapaciteten än slaktavfall. Eftersom varken avgiftsordningen eller Verbandsordnung innehåller någon motsvarande fördelningsregel, fördelas kostnaderna för den fria driftskapaciteten proportionerligt.
9.5.3.1 Priser utan kostnadstäckning för bortskaffandet av slaktavfall
(266)
Som Tyskland självt påpekar konkurrerar ZT med andra bortskaffningsföretag när det gäller bortskaffande av slaktavfall. Avgiftsnivån för bortskaffande av internt slaktavfall påverkar slakteriernas separeringskvot och därmed också hur mycket separerat kategori 3-material som blir tillgängligt för andra bortskaffningsföretag.
(267)
Medan intäkterna i genomsnitt knappt täcker de direkta kostnaderna, har man kunnat se en liknande utveckling som för bruttomarginalerna när det gäller kategori 3-material: Fram till 2004 översteg intäkterna de direkta kostnaderna. Men med det nya avgiftsreglemente som började gälla 2005 minskade de genomsnittliga intäkterna per ton från 160 till 116 euro - dvs. med 27,5 procent. Under de följande åren kunde man inte ens täcka de direkta kostnaderna, och därför var det inte heller möjligt att bidra till att täcka kostnaderna för den fria driftskapaciteten. Först 2009 var bruttomarginal I positiv igen (se tabell 4).
(268)
Utan det årliga bidraget skulle ZT uppenbarligen inte ha kunnat bibehålla denna prispolicy. Liksom när det gäller slaktavfall i kategori 3 accepterade ZT från och med 2005 priser som inte ens täckte sammanslutningens direkta kostnader, bara för att kunna fortsätta utnyttja sina anläggningar. För det interna materialet föreligger totalt sett en tydlig negativ bruttomarginal II - sedan kostnaderna för den fria driftskapaciteten har dragits av - motsvarande ca 13 procent av omsättningen (se tabell 4).
9.5.3.2 Monopolsituationen i sammanslutningens område befästs genom direkta årliga bidrag
(269)
Tyskland anser att de årliga bidragen inte hade medfört någon ekonomisk förmån för ZT, eftersom det var irrelevant om staten beviljade sin ersättning för tillhandahållandet av reservkapacitet direkt till bortskaffningsföretaget eller om det finansierades indirekt via ett TSE-stöd till förorenaren. I det sistnämnda fallet skulle kostnaderna för reservkapaciteten visserligen inkluderas i avgiften, men samtidigt skulle förorenarna avlastas genom en motsvarande höjning av stödet. I båda fallen skulle statskassan faktiskt bära en stor del av bördan, vilket också är det som den konkurrensrättsliga prövningen gäller i första hand.
(270)
För det första ska det återigen påpekas (se avsnitt 2.5.3) att ZT får det årliga bidraget utöver TSE-stödet till jordbrukarna. Med TSE-stöden i Rheinland-Pfalz får ZT dessutom ett högre stöd än i Nord- och Mittelhessen, där tonpriset - som också utgör basen för TSE-stödet - ligger på 212 euro, vilket är betydligt lägre än tonpriset på 390 euro i Rheinland-Pfalz. Det är uppenbarligen inte så att de årliga bidragen kommer jordbrukarna i sammanslutningens område till del i form av lägre avgifter.
(271)
För det andra krävs det enligt TSE-riktlinjerna att det uttryckligen ska styrkas att stöden inte gynnar produktionsenheter i senare led (61). Som den tidigare prövningen i avsnitt 9.5.2 och 9.5.3 visar, använder ZT det årliga bidraget även till att finansiera förluster som har uppstått till följd av sammanslutningens prispolicy, outnyttjad kapacitet eller annan ineffektivitet i sin verksamhetsdrift.
(272)
Tyskland kan alltså uppenbarligen inte styrka att det årliga bidraget kommer jordbrukarna till del som kompensation för kostnaderna i samband med bortskaffandet av avlivade eller självdöda djur. Tvärtom kan man fråga sig om jordbrukarna inte skulle få lägre avgifter utan det årliga bidraget, eftersom ZT då skulle utsättas för ökad ekonomisk press att anpassa sin kapacitet och företagsledning till marknadsförhållandena vid en tidigare tidpunkt.
9.5.4 Sammanfattning
(273)
Tyskland kan inte styrka att det årliga bidraget till ZT rättfärdigas som statliga kompensationsbetalningar för de skyldigheter som framgår av Verbandsordnung. Kriterierna i Altmarkdomen är inte uppfyllda.
(274)
En detaljerad undersökning av ZT:s intäkts- och kostnadsberäkning visar snarare att de årliga bidragen ger ZT ekonomiska förmåner i samband med bortskaffandet av internt och externt material.
(275)
De årliga bidragen utgör därmed statliga stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
10. BEDÖMNING AV OLAGLIGHETEN ENLIGT ARTIKEL 108.3 I EUF-FÖRDRAGET
(276)
De årliga bidrag som ZT får sedan 1979 anmäldes inte till kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. De årliga bidragen utgör därmed olagliga statliga stöd enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget.
(277)
Befrielse från anmälningsskyldigheten i enlighet med kommissionens beslut 2005/842/EG av den 28 november 2005 om tillämpningen av artikel 86.2 i EG-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (62) (nedan kallat 2005 års beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) eller kommissionens beslut 2012/21/EU av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (63) (nedan kallat 2011 års beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) kan inte tillämpas här eftersom ZT inte har anförtrotts med en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, vilket beskrivs närmare i avsnitt 9. Bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material, tillhandahållande av reservkapacitet och bortskaffande av kategori 3-material utgör nämligen inga tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Dessutom är det andra Altmarkkriteriet inte uppfyllt för perioden 1979-2010 och det tredje Altmarkkriteriet inte uppfyllt för hela perioden från och med 1979. Därmed är de nödvändiga förutsättningarna i artiklarna 4 och 5 i 2005 års beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse liksom artiklarna 4 och 5 i 2012 års beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte uppfyllda för att det ska vara möjligt att bevilja en befrielse från anmälningsplikten för de årliga bidragen.
11. BEDÖMNING AV FÖRENLIGHETEN ENLIGT ARTIKEL 106.2 I EUF-FÖRDRAGET
(278)
Företag som har anförtrotts med tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol är enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget underkastade reglerna i EUF-fördraget. Artikel 106.2 i fördraget medger dock ett undantag från reglerna i fördraget, om en tillämpning av konkurrensreglerna rättsligt eller i praktiken skulle hindra utförandet av de anförtrodda uppgifterna. Detta undantag är endast tillämpligt när utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.
(279)
Enligt punkt 69 i unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kommer kommissionen att tillämpa de principer som anges i dessa rambestämmelser på olagligt stöd om vilket den fattar beslut efter den 31 januari 2012, även om stödet beviljades före detta datum. Eftersom de årliga bidragen utgör ett olagligt statligt stöd, ska unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse tillämpas.
(280)
Som anges i punkt 8.1 har ZT inte anförtrotts någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material, tillhandahållande av reservkapacitet och bortskaffande av kategori 3-material inte utgör någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Redan av detta skäl kan därför de årliga bidragen inte vara förenliga med stöd av artikel 106.2 i EUF-fördraget och unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(281)
I överensstämmelse med det andra och tredje Altmarkkriteriet ska ett stöd, enligt unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, endast anses vara förenligt med artikel 106.2 i EUF-fördraget om det föreligger ett beslut om tilldelning där beräkningsmetoderna för kompensationsbetalningar har fastställts (avsnitt 2.3) och stödet inte överskrider nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (avsnitt 2.8).
(282)
Som anges i avsnitt 9.2 är det andra Altmarkkriteriet inte uppfyllt för perioden 1979-2009 och det tredje Altmarkkriteriet inte uppfyllt för hela perioden. Därmed har inte heller kraven i avsnitt 2.3 (för perioden 1979-2009) och 2.8 (för hela perioden) i unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse uppfyllts.
(283)
Det årliga bidraget kan därför inte motiveras som stöd för att tillhandahålla reservkapacitet inom sammanslutningens område i enlighet med artikel 106.2 i EUF-fördraget och unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
12. BEDÖMNING AV OM STÖDET FÖR ATT FINANSIERA BORTSKAFFNINGSKOSTNADERNA FÖR AVLIVADE ELLER SJÄLVDÖDA DJUR OCH SLAKTAVFALL ÄR FÖRENLIGT ENLIGT ARTIKEL 107.3 c I EUF-FÖRDRAGET
(284)
De årliga bidragen utgör ett företagsstöd, något som normalt är förbjudet (64). Det är därför upp till medlemsstaten att bevisa att ett sådant stöd är förenligt.
(285)
Enligt TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013 får det i princip inte beviljas något stöd till bortskaffningskostnaderna av slaktavfall. Stöd till bortskaffningskostnaderna för avlivade eller självdöda djur får endast förekomma under förutsättning att de uteslutande gynnar jordbrukare. Företag i senare led - som slakterier eller bortskaffningsföretag - får hur som helst inte gynnas av stödet (65).
(286)
För att förenkla administrationen får stödet till bortskaffningskostnaderna för avlivade eller självdöda djur visserligen utbetalas direkt till bortskaffningsföretagen, men det måste då kunna styrkas att hela stödet kommer jordbrukarna till del (66).
(287)
Som emellertid framgår av den prövning som har gjorts i avsnitt 9 ger de årliga bidragen ZT ekonomiska förmåner och gynnar inte jordbrukarna i ZT:s eget område, där jordbrukare till och med får betala högre avgifter för bortskaffande av avlivade eller självdöda djur än t.ex. i Nord- och Mittelhessen. Tyskland kan alltså inte styrka att de årliga bidragen helt och hållet kommer jordbrukarna till del.
(288)
I kommissionens beslut N 15/04 av den 6 juli 2004 - varigenom stödordningen om ersättning till jordbrukare inom ZT:s eget område i fråga om bortskaffningskostnader för avlivade eller självdöda djur under perioden 1998-2013 beviljades - fastställs dessutom att den godkända stödordningen inte fick kumuleras med andra stöd.
(289)
För stöd som olagligen har beviljats före den 1 januari 2003 gäller andra regler enligt avsnitt VI i TSE-riktlinjerna:
a)
Stöd kan godkännas på upp till 100 % av bortskaffningskostnaderna för avlivade eller självdöda djur, även om dessa stöd beviljas inom sektorerna uppfödning, bearbetning och saluföring.
b)
I undantagsfall kan även stöd till bortskaffande av slaktavfall vara förenligt med den inre marknaden, under hänsynstagande till den kortvariga karaktären hos dessa stöd och till behovet att på lång sikt respektera principen om att förorenaren ska betala.
(290)
Dessa undantagsbestämmelser är inte tillämpliga: De årliga bidragen begränsar sig inte enbart till bortskaffningskostnaderna för avlivade eller självdöda djur, vilka ändå till största delen finansieras genom stödordningen för jordbruk och skogsbruk, och utgör inte heller någon kortvarig och tidsbegränsad åtgärd för slaktavfall.
(291)
Slutligen ska det också framhållas att Tyskland inte självt har lagt fram några skäl till att de årliga bidragen skulle vara förenliga enligt TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013.
(292)
Eftersom de årliga bidragen gynnar ZT kan dessa bidrag inte anses utgöra ett stöd som är förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013 enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
13. BEDÖMNING AV DET ÅRLIGA BIDRAGETS FÖRENLIGHET I EGENSKAP AV MILJÖSTÖD ENLIGT ARTIKEL 107.3 c I EUF-FÖRDRAGET
(293)
De årliga bidragen utgör ett företagsstöd, något som normalt är förbjudet (67). Det är därför upp till medlemsstaten att bevisa att ett sådant stöd är förenligt. Tyskland har hävdat att de årliga bidragen utgör ett miljöstöd.
(294)
Enligt punkt 132 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd anses investeringsstöd till företag som reparerar miljöskador genom att sanera förorenade områden vara förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 c i EUF-fördraget, under förutsättning att det leder till en förbättring av miljöskyddet. I samband med detta ska även principen om att förorenaren ska betala enligt artikel 191.2 i EUF-fördraget och i riktlinjerna för stöd till miljöskydd beaktas. Enligt punkt 132 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd ska förorenaren som har orsakat dessa miljöskador finansiera saneringen utan något statligt stöd. Med ”förorenare” avses här den person som är ansvarig enligt den nationella lagstiftningen.
(295)
Relevant tidpunkt för att bedöma det nationella ansvarsrättsliga läget fastställs enligt gällande lagstiftning utifrån den tidpunkt då myndighetsbeslut utfärdades.
(296)
Något som inte heller har bestritts av Tyskland är att ZT, genom saneringsbeslut av den 21 april 1997 för den gamla anläggningen Sohrschied och av den 31 mars 1998 för den gamla anläggningen Sprendlingen-Gensingen, har bedömts ha det fulla ansvaret som förorenare enligt den då gällande nationella lagstiftningen och har ålagts att sanera dessa båda gamla anläggningar. Enligt tysk lagstiftning har alltså ZT förorenaransvar för bortskaffningskostnaderna i fråga om markföroreningarna för de båda gamla anläggningarna. Tyskland hävdar att i enlighet med Bundesverfassungsgerichts beslut av den 16 februari 2000 (68) ska det årliga bidrag som används till att finansiera saneringskostnaderna över ansvarsgränsen anses utgöra ett förenligt stöd, eftersom privatpersoners ansvar enligt detta beslut ska begränsas till tomtens marknadsvärde.
(297)
Tysklands argumentation håller emellertid inte. För det första har Bundesverfassungsgerichts beslut endast verkan ”inter partes”, dvs. mellan parterna i förfarandet. Men framför allt motiverar en förändring av rättspraxis i högsta instans inte till något förändrat rättsläge och utgör därmed inte någon grund för återupptagande i den mening som avses i artikel 51 första stycket punkt 1 i förvaltningsprocesslagen (Verwaltungsverfahrensgesetz) med avseende på administrativa rättsakter som redan har trätt i kraft.
(298)
Enligt tysk rättspraxis kan Bundesverfassungsgerichts beslut inte påverka det faktum att samtliga förorenare hade det fulla ansvaret för saneringskostnaderna vid den tidpunkt då saneringsbesluten utfärdades. Enligt Bundesverfassungsgerichts beslut av den 16 februari 2000 skulle alltså ingen förorenare ha kunnat undandra sig sitt fulla förorenaransvar med avseende på ett beslut som redan utfärdats och trätt i kraft.
(299)
Även med hänsyn till Bundesverfassungsgerichts beslut av den 16 februari 2000, som nu åberopas av Tyskland, är det alltså ZT som ansvarar för de gamla anläggningarna Sprendlingen-Gensingen och Sohrschied.
(300)
Eftersom ZT inte har överklagat saneringsbesluten är besluten slutgiltiga och kan inte överklagas. Om Tyskland nu i efterhand i princip skulle bestrida ZT:s ansvar i fråga om Sohrschied-anläggningen, kan det inte anses finnas fog för detta argument. Det var upp till ZT att överklaga saneringsbeslutet av den 21 april 1997 så att detta beslut inte blev slutgiltigt. Det är inte heller kommissionens uppgift att ta upp nationella myndigheters beslut som redan har trätt i kraft till förnyad prövning när det gäller det nationella ansvarsrättsliga läget i enlighet med principen om att förorenaren ska betala.
(301)
Dessutom medger Tyskland själv att Bundesverfassungsgerichts beslut av den 16 februari 2000 endast gäller för privatpersoner och inte offentligrättsliga juridiska personer. Detta framgår av det faktum att egendomsrätten utgör den rättsliga grunden för ansvarsbegränsningen. Denna kan emellertid inte åberopas av offentligrättsliga juridiska personer. Det står således klart att ZT har det fulla ansvaret för sina gamla tillgångar enligt nationell lagstiftning.
(302)
Inom ramen för riktlinjerna för stöd till miljöskydd är det inte möjligt att hävda att privaträttsliga juridiska personer skulle behandlas på ett annat sätt än offentligrättsliga juridiska personer i medlemsstatens rättsordning. Den enda kopplingen mellan dessa riktlinjer och den nationella lagstiftningen är frågan om ansvaret för gamla tillgångar.
(303)
Eftersom ZT enligt tysk lagstiftning har det fulla ansvaret för saneringskostnaderna för sina båda gamla anläggningar, kan det årliga bidraget inte anses utgöra ett stöd som är förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i riktlinjerna för stöd till miljöskydd enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
14. SLUTSATSER
(304)
De årliga bidrag som beviljats ZT sedan 1979 utgör ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Tyskland har beviljat de årliga bidragen i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget.
(305)
Varken enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget eller enligt artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget kan de förklaras vara förenliga med den inre marknaden.
(306)
Enligt artikel 1 b iv i förordning (EG) nr 659/1999 jämförd med artikel 15.3 i denna förordning är stöd för vilka återkravsfristen har löpt ut att betrakta som befintliga stöd. Enligt artikel 15 i denna förordning ska en preskriptionstid på tio år gälla för kommissionens befogenheter att återkräva stöd. Preskriptionstiden ska börja den dag då det olagliga stödet beviljas mottagaren och ska avbrytas av varje åtgärd avseende det olagliga stödet som vidtas av kommissionen. Vid varje avbrott ska tiden börja räknas på nytt.
(307)
Unionsdomstolarna har slagit fast att återkravsfristen inte enbart kan avbrytas genom ett formellt förfarande, utan att även en begäran om upplysningar kan utgöra ett förfarande som leder till att återkravsfristen avbryts (69).
(308)
Den klagande ifrågasatte det årliga bidraget till ZT i januari 2008, och en begäran om upplysningar översändes till Tyskland den 26 maj 2008. Genom denna begäran om upplysningar avbröts återkravsfristen. Mot denna bakgrund klassificeras samtliga årliga bidrag som ZT har erhållit före den 26 maj 1998 som befintliga stöd. Alla årliga bidrag som ZT har erhållit efter den 26 maj 1998 utgör däremot nya stöd.
(309)
I enlighet med artikel 14.1 i förordning (EG) nr 659/1999 ska kommissionen inte återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i unionsrätten. I förevarande fall kan man fråga sig om BVerwG:s dom av den 16 december 2010 väckte berättigade förväntningar hos ZT om att de årliga bidragen inte skulle utgöra något statligt stöd.
(310)
Kommissionen konstaterar till att börja med att BVerwG:s dom endast avsåg de årliga bidragen under 2010. Om det över huvud taget kunde föreligga några berättigade förväntningar kunde dessa endast avse de årliga bidragen under 2010 (och de följande åren, om Verbandsverordnung skulle förbli oförändrad).
(311)
Men inte heller för 2010 (och i förekommande fall de följande åren) kunde Bundesverfassungsgerichts dom väcka några berättigade förväntningar hos ZT. Rätten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar tillkommer enligt fast rättspraxis varje enskild som befinner sig i en situation av vilken det framgår att ett unionsorgan genom att ge tydliga försäkringar har väckt berättigade förväntningar (70). Tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter utgör, oavsett i vilken form de har lämnats, en sådan försäkran (71).
(312)
I förevarande fall gav kommissionen emellertid inte ZT någon sådan försäkran, utan utfärdade tvärtom beslutet om att inleda ett förfarande den 20 juli 2010.
(313)
Bundesverfassungsgericht är inget unionsorgan. Enligt fast rättspraxis innehar de nationella domstolarna och kommissionen olika och kompletterande roller inom ramen för kontrollen av att medlemsstaterna fullgör de skyldigheter som åligger dem enligt artiklarna 107 och 108 i EUF-fördraget (72). Medan uppgiften att bedöma huruvida stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden omfattas av den exklusiva behörighet som tillkommer kommissionen, vars beslut kan prövas av EU-domstolen, säkerställer de nationella domstolarna skyddet för enskildas rättigheter vid åsidosättande av den skyldighet att i förväg anmäla statligt stöd till kommissionen som föreskrivs i artikel 108.3 i EUF-fördraget (73).
(314)
I förevarande fall avsåg Bundesverfassungsgerichts dom en åtgärd för vilken kommissionen redan hade inlett ett formellt granskningsförfarande. Enligt fast rättspraxis måste beslutet om att inleda ett förfarande resultera i att medlemsstaten avbryter betalningarna (74). Vidare har Bundesverfassungsgericht avkunnat sin dom, som bland annat grundades på att det fjärde Altmarkkriteriet inte ansågs vara tillämpligt, utan att hänskjuta ärendet till EU-domstolen för förhandsavgörande.
(315)
Mot bakgrund av dessa omständigheter anser kommissionen att Bundesverfassungsgerichts dom inte utgör några tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter.
(316)
Återkravet av de årliga bidragen strider därför inte mot allmänna unionsrättsliga principer när det gäller skyddet för berättigade förväntningar.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
De årliga bidrag som Tyskland sedan den 1 januari 1979 olagligen har beviljat i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget till förmån för Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis och Landkreis Limburg-Weilburg, nedan kallade stödmottagarna, utgör statligt stöd och är oförenliga med den inre marknaden.
Artikel 2
1. Tyskland ska från stödmottagarna återkräva det oförenliga stöd som sedan den 26 maj 1998 har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1.
2. Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta från och med den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med den dag det har återbetalats.
3. Räntan ska beräknas i enlighet med kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 (75).
4. Tyskland ska upphöra med alla utbetalningar av utestående stöd enligt den stödordning som avses i punkt 1, med verkan från den dag då detta beslut antas.
Artikel 3
Tyskland ska säkerställa att det stöd som avses i artikel 2.1 återbetalas inom fyra månader från delgivningen av detta beslut.
Artikel 4
1. Inom två månader efter den dag då detta beslut har delgivits ska Tyskland lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
Information om det totala belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från varje stödmottagare.
b)
En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att detta beslut ska kunna genomföras.
c)
Dokument som styrker att stödmottagarna har anmodats att betala tillbaka stödet.
2. Tyskland ska hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att återkravet av det stöd som avses i artikel 2.1 är slutfört. Tyskland ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att detta beslut ska kunna genomföras. Tyskland ska även lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagaren.
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.
Utfärdat i Bryssel den 25 april 2012.