РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 26 януари 2011 година
относно схеми за помощ C 50/07 (ex N 894/06), които Франция възнамерява да приведе в действие за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност и на колективни застрахователни договори срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност
(нотифицирано под номер C(2011) 267)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/319/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената по-горе разпоредба (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 28 декември 2006 г. Франция уведоми Комисията за схеми за помощ за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност, както е предвидено в проект на закон за изменение на закона на бюджета за 2006 г. Разпоредбите на тези схеми са изброени в член 88 от закон № 2006-1771 от 30 декември 2006 г. за изменение на закона на бюджета за 2006 г. (3). Франция предостави допълнителна информация на Комисията с писма от 26 февруари, 11 май и 18 септември 2007 г.
(2)
С писмо от 13 ноември 2007 г. Комисията уведоми Франция за решението си да открие официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на тази помощ.
(3)
Решението на Комисията да открие официална процедура по разследване беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно разглежданите схеми за помощ.
(4)
С писмо от 21 декември 2007 г. Франция представи мнението си относно решението за откриване на официална процедура по разследване.
(5)
Комисията получи мнения по този въпрос от няколко трети заинтересовани страни. Тя ги предаде на Франция, на която предостави възможност за отговор; коментарите на Франция бяха получени с писмо от 8 май 2008 г.
(6)
С писмо от 31 октомври 2008 г. Франция представи допълнителна информация на Комисията.
(7)
През февруари 2009 г. няколко трети заинтересовани страни представиха допълнителна информация на Комисията.
(8)
На проведената на 2 юни 2009 г. среща между службите на Комисията и френските органи, последните поеха ангажимент да анализират възможността за внасяне на някои изменения в схемите, за които е постъпило уведомление и в най-кратък срок да предоставят анализа си на службите на Комисията.
(9)
С писмо от 22 септември 2009 г. Комисията даде на Франция срок от 20 работни дни, за да представи анализа си.
(10)
С писмо от 3 ноември 2009 г. френските органи поискаха спиране на официалната процедура по разследване до 1 април 2010 г.
(11)
На 17 ноември 2009 г. Комисията се съгласи със спирането на официалната процедура по разследване до 1 април 2010 г. на основание Кодекса на най-добри практики при провеждане на процедури на контрол на държавните помощи (5), за да даде възможност на Франция да преработи законодателния си проект и да проведе необходимите консултации.
(12)
С писмо от 26 април 2010 г. френските органи уведомиха Комисията, че на 17 май 2010 г. ще получи възможен проект за изменена схема.
(13)
С писмо от 27 май 2010 г. френските органи предоставиха информация на Комисията без обаче да предвиждат изменения на схемите, за които е постъпило уведомление.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(14)
Две отделни данъчни разпоредби са предмет на решението за откриване на официална процедура по разследване:
(15)
Първата мярка, за която е постъпило уведомление, е схема на освобождаване от корпоративен данък, въведена с член 207-2 от Общия данъчен кодекс (code général des impôts) (CGI) и от местен данък (6) (член 1461-1 от CGI) поради дейностите по управление на някои здравноосигурителни договори, наречени „солидарни и отговорни“. От това освобождаване биха се възползвали всички предприятия, които предлагат тези договори: взаимозастрахователни дружества и обединения, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане (code de la mutualité), взаимоспомагателните дружества, които се уреждат от дял III от книга IX на Кодекса за социално осигуряване (code de la sécurité sociale) или от книга VII от Селскостопанския кодекс (code rural), както и всички застрахователни предприятия, които се уреждат от (Кодекса за застраховането (code des assurances).
(16)
Основната цел на тази мярка е, чрез развитието на този вид договори, да се разшири обхвата на допълнителното здравно осигуряване на френското население. На това основание мярката ще допълва схемата за освобождаване от данък на застрахователните договори, която се прилага за същия вид договори и е разрешена от Комисията с нейни решения от 2 юни 2004 г. (7) и от 29 октомври 2010 г. (8).
(17)
Засегнатите от тази схема за освобождаване здравноосигурителни договори са въведени във Франция през 2001 г. (9). От една страна, това са договорите за колективни дейности при условията на задължително присъединяване, а от друга страна, договорите за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване.
(18)
За бъдат избираеми, тези договори трябва да отговарят по-специално на следните условия:
-
никаква медицинска информация за застрахованото лице не трябва да се изисква от страна на застрахователното предприятие за присъединяването към факултативните договори;
-
размерът на вноските или на премиите няма да се определя според здравословното състояние на застрахованото лице;
-
предоставяните покрития задължително трябва да покриват услугите, свързани с превенцията и консултациите с личния лекар, както и с неговите рецепти;
-
предоставяните покрития не трябва да покриват онази част от медицинските разходи, които застрахованото лице може да направи, ако размерът на хонорарите надвишава тарифата за някои дейности или за някои консултации, или поради това, че няма избран личен лекар.
(19)
Освен това, за да се възползват от преференциалната схема, застрахователните предприятия трябва да спазват праговете относно броя на здравноосигурителните договори със солидарен и отговорен характер спрямо всички сключени от тях здравноосигурителни договори. Тези прагове варират в зависимост от естеството на договорите:
-
Договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване:
Техният дял трябва да обхваща 150 000 лица или минимален дял (определен с декрет) между 80 % и 90 % от всички присъединили се лица и участващи членове в сключените със застрахователното предприятие договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване (10).
-
Договори за колективни дейности при условията на задължително присъединяване:
Техният дял трябва да обхваща 120 000 лица или минимално дял (определено с декрет) между 90 % и 95 % от всички присъединили се лица и участващи членове в сключените със застрахователното предприятие договори за индивидуални и колективни дейности при условията на задължително присъединяване (11).
(20)
Накрая възползващите се предприятия трябва да отговарят и на поне едно от следните условия:
-
да въведат тарифна ставка или плащане на вноски в зависимост от социалното положение на присъединилите се лица и участващите членове;
-
участващите членове и присъединилите се лица, които ползват помощ за сключването на допълнителното здравно осигуряване (12), са поне между 3 % и 6 % от участниците или присъединилите се лица в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване (13);
-
лицата на възраст поне шестдесет и пет години са поне между 15 % и 20 % от участващите членове или присъединилите се лица в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори (14);
-
лицата на възраст под двадесет и пет години са поне между 28 % и 35 % от бенефициерите в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори (15).
(21)
Според френските органи последните критерии налагат тарифна взаимност или взаимност на поколенията и достигането на определено минимално ниво на действителна солидарност. Те целят да насърчат разпространението на солидарните и отговорните договори и осигуряването на цялото население, по-специално, като се приобщи значителен дял млади или възрастни хора, две категории, които срещат най-много затруднения при сключването на (допълнителна) здравна осигуровка, поради ограничените им финансови възможности (младите) или поради потенциалния разход, с който са свързани (възрастните хора).
(22)
Освен това инструментът налага тези критерии да бъдат преценявани на равнище групи, съобразно облагаемите им дейности във Франция. Тази разпоредба има за цел да не се допусне заобикаляне на инструмента или намествания, които в противоречие с целта за взаимност водят до концентрация на този вид риск в няколко структури ad hoc.
(23)
Според френските органи всички тези условия имат за цел да накарат застрахователните предприятия да развият разпространението на тези договори, да участват в прилагането на общото основно и допълнителното здравно осигуряване и да предлагат допълнително здравно осигуряване на цялото население при контролирани тарифни условия. По-специално се имат предвид лицата, чието здравословно състояние или финансови възможности не им позволяват да притежават осигуровка индивидуално.
(24)
Влизането в сила на този данъчен инструмент, първоначално предвиден за 1 януари 2008 г., що се отнася до освобождаването от корпоративен данък и за бюджетната 2010 година, що се отнася до освобождаването от местен данък, е било отложено съответно за 1 януари 2012 г. и бюджетната 2013 година, в очакване на одобрението на съответните схеми от Комисията.
(25)
Втората данъчна разпоредба цели на застрахователните предприятия да се позволи да се възползват от данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви, свързани с някои допълнителни колективни застрахователни договори (член 39 г, буква ЖГ от CGI) (article 39 quinquies GD du CGI) над позволеното от общоприложимата схема (член 39 г, буква ЖБ от CGI) за такива резерви.
(26)
Създаването на технически резерв за изравняване (16) е предвидено от счетоводното и надзорно регулиране на застрахователните предприятия. Член 30 от Директива 91/674/ЕИО на Съвета от 19 декември 1991 година относно годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети на застрахователните предприятия определя изравнителния резерв по следния начин: „изравнителният резерв включва всички суми, заделени в съответствие с правните или административни изисквания за изравняване на колебанията в квотите на вредите през следващи години или за покриване на особените рискове.“ (17).
(27)
В разглеждания случай изравнителният резерв е предназначен за справяне с колебанията при вредите, свързани с колективните дейности, които покриват рисковете от смърт или телесни повреди (нетрудоспособност и инвалидност). Тези колебания в резултата (от една счетоводна година в друга) са свързани с действителното използване на покритията, предвидени по сключените застрахователни договори, спрямо хипотезите, свързани с изпълнението на задълженията по покритията, които са били взети предвид при изготвянето на тарифите на застрахователните премии. Резервът позволява изравняването на техническите резултати, свързани с разглежданите дейностите, с цел да се покрият значителните колебания при вредите, които може да бъдат установени впоследствие.
(28)
Според френските органи, новият изравнителен резерв, предвиден в член 39 г, буква ЖГ, подкрепя основната цел за развитие и подобряване на предложенията на застрахователните предприятия, на договорените покрития за взаимно подпомагане в рамките на процедура наречена „по определяне“. Засегнати са допълнителните колективни покрития, които следват от браншови или междубраншови колективни договори или споразумения, от споразумения в предприятия или от взетите от работодателя решения, при които застрахователното предприятие е определено от социалните партньори („процедура по определяне“). За определеното предприятие това определяне налага задължение за спазване на условията по споразумението, договорени от социалните партньори (18) (включително условията относно обновяването на тарифите). Определянето се извършва за период от максимум пет години, в края на който трябва да се извърши задължително преразглеждане на определеното предприятие. Договорите с условие за определяне, въведени за браншовите организации по споразумение между социалните партньори, винаги са предмет на постановление за общо прилагане, издавано от министъра, който отговаря за социалното осигуряване. Поради това, те са приложими по право за всички заети лица и бивши заети лица от бранша, както и за ползвателите на техните права (независимо от тяхното здравословно състояние и възраст), а техните работодатели са длъжни да сключат посочените договори и да се обвържат с определеното предприятие (19).
(29)
Според френските органи, определянето позволява от определеното предприятие да се получи по-изгодно съотношение вноска/покритие и всички заети лица от определен икономически сектор да имат достъп до същите покрития, независимо от размера на тяхното предприятие. То налага и периодично преразглеждане на условията за структуриране на взаимността при рисковете и на определянето на съответното застрахователно предприятие.
(30)
В полза на отделния потребител, тази мярка ще позволи също да се подобри контрола на тарифите и качеството на предоставяните обезщетения при настъпването на тежки рискове като инвалидност, нетрудоспособност или смърт, които имат значителни социални и финансови последици (допълнителни разходи, загуба на доходи, изключване и т.н.) за застрахованото лице или неговото семейство.
(31)
По-конкретно, механизмът на създаване на резерв за покритията смърт, инвалидност и нетрудоспособност, договорени в рамките на процедура по определяне, цели да осигури на определените застрахователни предприятия:
-
покриването на отрицателните разлики по този вид договори спрямо предвидения в началото среден размер, които разлики биха могли да следват от случайности при вредите (размери и брой) или от отклонение в риска (изменение на данните, въз основа на които е била изготвена първоначалната тарифа);
-
подобряването на собствения капитал и на маржа на платежоспособност на застрахователните предприятия, които предлагат тези дейности, чрез създаването на специалния резерв.
(32)
На практика се позволява годишната вноска в резерва да се намали от размера на техническата печалба (20) от съответните дейности. Общият размер на резерва не може да надвишава 130 % от общия размер на вноските от всички тези дейности, осъществени през счетоводната година. Резервът се използва за компенсация на отрицателните технически резултати от счетоводната година, като се върви хронологично от най-старите към по-новите годишни вноски.
(33)
Неизползваните в срок от десет години годишни вноски се прехвърлят в освободен от данък специален резерв. Размерът на този специален резерв не може да надвишава 70 % от общия размер на вноските от всички съответни дейности, осъществени през счетоводната година. Надвишаващата този размер сума от вноските се добавя към облагаемата печалба след период от 10 години, следващи осчетоводяването им.
(34)
В общоприложимата схема застрахователните и презастрахователни предприятия (член 39 г, буква ЖБ от CGI) понастоящем могат да създават освободени от данъчно облагане изравнителни резерви във връзка с дейностите по групово застраховане срещу рисковете смърт, нетрудоспособност или инвалидност при следните ограничения:
-
годишната вноска за резерва е ограничена на 75 % от техническа печалба от съответните договори;
-
в зависимост от броя на осигурените лица, общият размер на резерва не може да надвишава съотношение между 23 % и 100 % спрямо размера на получените през счетоводната година вноски по съответните договори.
Всеки резерв се използва за компенсация на отрицателните технически резултати от счетоводната година, като се върви хронологично от най-старите към по-новите годишни вноски. Освен това вноските, които не са били използвани в срок от 10 години, се добавят към облагаемата печалба.
III. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(35)
В решение си за откриване на официална процедура по разследване от 13 ноември 2007 г. Комисията изрази съмнения във връзка с прилагането на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС по отношение на разглежданите данъчни мерки (21).
(36)
Що се отнася до първата мярка (освобождаване от корпоративен данък и от местен данък, поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори), Комисията счете, че Франция не е доказала цялостното прехвърляне на предимството към потребителите.
(37)
Комисията се усъмни също и в спазването на условието за избягване на дискриминацията по отношение на произхода на продукта, поради наличието на прагове за броя (120 000/150 000 договора) или за дела (80/90 %) на солидарните и отговорните договори от общия брой здравноосигурителни договори на съответните застрахователни предприятия.
(38)
Що се отнася до втората мярка (данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви), Комисията беше на мнение, че нито едно от трите условия за прилагане на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, не изглежда да е изпълнено.
(39)
Първо, според Комисията социалният характер на мярката не изглеждаше напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на застрахователния договор, т.е. преди настъпването на съответните тежки събития.
(40)
Второ, цялостното прехвърляне на помощта към потребителя/осигуреното лице изглежда още по хипотетично и несигурно отколкото предходната мярка. Освен това прехвърлянето на предимството изглежда може да облагодетелства и работодатели, доколкото те също участват във финансирането на договора.
(41)
Трето, високата степен на концентрация на пазара на договорите по определяне в ръцете на взаимоспомагателните дружества в настоящия контекст изглежда може да води до дискриминация de facto в полза на тези дружества.
IV. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(42)
След публикуването на решението за откриване бяха получени коментари от страна на Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), както и от трето неизвестно лице.
(43)
Голяма част от заинтересованите страни оценяват положително въпросните две данъчни мерки и техните коментари в голяма степен съвпадат с доводите, изложени от френските органи. Те подчертават наличието на силна конкуренция на пазара на допълнително здравно осигуряване, както и отличната ликвидност на пазара. Те подчертават също, че засегнатите от двете мерки осигуровки ще компенсират недостатъците на социалното осигуряване. Чрез създаването на данъчни облекчения, които са лесно достъпни за всички страни в допълнителното здравно осигуряване, френските органи създават условия за превръщането на групата от хора, които à priori не представляват интерес като профил на риска или на платежоспособността, в група, притежаваща нова икономическа привлекателност.
(44)
Въпреки това що се отнася до първата мярка (освобождаване на солидарните и отговорните договори) FFSA е обезпокоена от наличието на твърде високи прагове, съставляващи явно предимство за операторите, които вече са силно представени на пазара. Макар FFSA да разбира принципа на въвеждане на праг с цел да се избегнат твърде сложни за управление положения, в замяна на това тя счита, че е необходимо този праг да не съставлява пречка за предоставянето на помощта, поради височината си. Тя счита още, че критериите, свързани със структурата на осигуреното население (процент на лицата под 25 години, пенсионери и т.н.), водят до избор на бенефициерите на помощта, без реална обосновка с оглед на обявената цел. Тези критерии благоприятствали еднородните взаимозастрахователни дружества, където достъпът е подчинен на критерии, свързани със статут или професия, в ущърб на отвореното за всички потребители взаимно застраховане. Тези критерии щели да доведат и до възможно различие в третирането между застрахованите лица.
(45)
Що се отнася до CTIP, той уточнява, че за да са качествени предлаганите от застрахователните предприятия услуги, те изискват значителни инвестиции, които трябва да може да се възвърнат, чрез достатъчно многобройни групи от застраховани лица. Тази цел обяснява въвеждането на праговете.
(46)
CTIP се позовава и на задължението на застрахователните предприятия в Европейския съюз за създаване на марж на платежоспособност. Ако всички технически печалби трябва да се върнат на застрахованите лица, изискването за платежоспособност няма да бъде изпълнено. Поради това e нормално поне част от предимството да служи за пълно или частично покриване на ежегодното увеличаване на изискването за платежоспособност.
(47)
В допълнение CTIP уточнява, че според съдебната практика на Съда на ЕС, браншовите схеми от конвенционално естество, поради естеството и предмета си, не попадат вобхвата на разпоредбите на правото на Европейския съюз в областта на конкуренцията (22). Освен това, тъй като са осигуровки, които компенсират недостатъците на социалното осигуряване и които се основават на колективни договори и споразумения, такива схеми не могат да се засягат от търговски данъци.
(48)
FNMF твърди за съвместимост на първата мярка на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. От една страна, помощта има за цел да улесни развитието на допълнителното здравно осигуряване, което отговаря на признаците за солидарност и отговорност при условия, които не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Мярката цели да компенсира пропуск на пазара, водещ до създаване на разделение в населението, тъй като пазарът не позволява ефективно да се осигури общото благосъстояние на населението, което не носи печалба. От друга страна помощта е необходима и пропорционална, тъй като въведените преди това инструменти не успяха да постигнат преследваната цел.
(49)
Трето неизвестно лице подчертава, че френската държава не разполага с достатъчно знания и статистически данни относно икономическото и финансовото състояние на предприятията, които действат на пазара на допълнителното здравно осигуряване. Това прави невъзможно извършването на обективен анализ на положението.
(50)
Същото трето неизвестно лице посочва още промяната между 2001 и 2007 г. в достигнатите нива на печалба от предприятията в сектора. Докато в посочения период оборотът на разглежданите предприятия се е увеличил с 50 %, разходите за обезщетения на същите застрахователи са се увеличили едва с 35 %. Следователно брутните оперативни маржове са се увеличили с още 15 % в период от 6 години.
(51)
Що се отнася до втората мярка (изравнителен резерв), FFSA счита, че нищо не обосновава наличието на по-благоприятна данъчна схема за договорите с условие за определяне спрямо груповите договори в предприятия, покриващи същите рискове. Основанието за създаването на резерва и рисковете са същите, с по-голяма взаимност, която при договорите с условие за определяне ограничава приложението им. Освен това, в действителност мярката била запазена за взаимоспомагателните дружества. Въпреки че от правна страна изборът на застрахователното предприятие от социалните партньори е открит, на практика почти всички договори от този вид определят взаимоспомагателното дружество, създадено по инициатива на социалните партньори.
(52)
От своя страна CTIP счита, че е нормално социалните партньори да имат предпочитания към създаването на взаимоспомагателно дружество, чието управление впоследствие могат да осигурят.
(53)
Освен това CTIP напомня задълженията, които трябва да спазват застрахователните предприятия при определяне:
-
прилагане stricto sensu на предвидените в колективното споразумение или договора разпоредби (покрития, тарифи, условия за преостойностяване, запазване на правата в случаи на нестабилност и т.н.);
-
забрана за прекратяване действието на покритията дори при неплащане;
-
задължение за застраховане на всички предприятия, попадащи в приложното поле на споразумението или на договора;
-
необходимост от изравняване на тарифата съобразно продължителността на цикъла в покрития икономически сектор, за да се съобрази увеличението на тарифите при икономическите кризи, които засягат определен браншови сектор.
(54)
Освен това CTIP счита, че за заетите лица допълнителните конвенционални схеми за социална защита съставляват възнаграждения и поради това не могат да бъдат облагани с търговски данъци. Ето защо инструментът за допълнително намаляване на изравнителните резерви не би трябвало да се счита за определен като държавна помощ.
(55)
CTIP, както и FNMF твърдят също, че втората мярка е съвместима на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, като уточняват, че тя има за цел да улесни развитието на пазара на взаимно подпомагане, без да засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(56)
Освен това CTIP се позовава на Решение по дело Albany (23) като уточнява, че конвенционалните схеми за социална защита при условията на задължително присъединяване изпълняват задача от общ икономически интерес. Облагането с търговски данъци на дейностите, свързани с конвенционални схеми за социална защита, въведени от застрахователно предприятие, влиза в противоречие с изпълнението на задачата от общ икономически интерес, която е поверена на застрахователните предприятия.
V. КОМЕНТАРИ НА ФРАНЦИЯ
(57)
Що се отнася до отражението на помощта върху отделните потребители, френските органи твърдят, че това отражение ще се осигури, чрез конкурентния характер на пазара на допълнителното здравно осигуряване и самата структура на мярката.
(58)
Не само че броят на участниците на пазара ще да бъде голям (24), но и дистрибуторските вериги ще бъдат многобройни и разнообразни (общи застрахователни агенти, посредници, заети лица в застрахователните предприятия, директни продажби по интернет и т.н.). Освен това конкурентният характер на този сектор е гарантиран от Органа за контрол на застраховането и взаимозастраховането (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM).
(59)
Следователно пазарните механизми трябва да гарантират отражението на предимството върху потребителите под формата на намаляване на финансовото участие на застрахованото лице, без да е необходимо да се въвежда задължителен механизъм за преразпределение на спестения данък. Освен това структурата на мярката гарантира, че предимството благоприятства категориите потребители, които са изключени от допълнително здравно осигуряване, поради тяхната възраст или финансовите им възможности.
(60)
Що се отнася до въпроса за възможна дискриминация в полза на някои предприятия, Франция уточнява, че праговете насърчават застрахователните предприятия в тяхната дейност към взаимното разпределение на „лошия риск“, характеризиран от възрастта или равнището на финансовите възможности на съответните лица.
(61)
Определен дял или недостатъчен брой солидарни и отговорни договори не позволява да се постигне тази цел за взаимност и при липса на такива прагове, предвиденото освобождаване ще има ефект на инертна печалба за съответните предприятия. Самата конкуренция (без установяване на праг) ще има за единствена последица отражение на данъчното предимство върху крайния потребител и възможност за застрахователните предприятия да запазят дела си на пазара, без да осигурят увеличаване на осигурителното равнище. Поради това механизмът на двоен праг (процент или абсолютна стойност) е необходим елемент за увеличаване на осигурителното равнище на категориите от населението, които понастоящем не са осигурени.
(62)
При условията на постоянно поскъпване на допълнителните здравни осигуровки, предлагането на данъчно облекчение, предназначено за тези категории от населението, е същински въпрос на национална солидарност.
(63)
Най-напред френските органи посочват, че данъчният инструмент не трябва да се счита за помощ в нейната цялост. Определянето като държавна помощ трябва да бъде отнесено само към частта от инструмента, която не може да бъде обоснована със специфика на съответната застрахователна дейност предвид правилата за надзор.
(64)
Особеностите на договорите за определяне, основани на строги задължения по отношение на тарифите, избора на рисковете и управлението, правели тези договори особено чувствителни към рисковете от отклонения от равнището на вредите спрямо първоначалните преценки и поради това напълно се обосновава особено внимателната схема на резерви.
(65)
От една страна, покритите рискове от договорите за определяне, сключени в рамките на колективни браншови споразумения засягат население, което е свързано конкретно с един сектор на дейност и следователно особено чувствителен към внезапните промени в циклите, засягащи този сектор. Ето защо дългосрочното предвиждане на тези цикли изисква дългосрочно изравняване на резултатите от определянето.
(66)
От друга страна, договорите за определяне, произтичащи от споразумения в предприятия, засягат неминуемо по-ограничено по брой население и поради това обосновават увеличени равнища на резервите, поради значителните колебания при вредите.
(67)
По този начин данъчното облекчение за вноските в такива резерви при подходящи и ясно изразени условия, което надвишава данъчния инструмент от общоприложимата схема, предвидена в член 39 г, буква ЖБ от CGI, е обосновано от регулаторна и надзорна гледна точка.
(68)
Освен това френските органи отбелязват, че е много трудно точно да се обосноват равнищата на допустимите вноски за тези дейности, поради техническата трудност да се оцени „нормално“ равнището на резерви за толкова специфични рискове. Френските органи обаче уточняват, че таваните за приспадане на вноските от резервите са определени след съгласуване с бранша.
(69)
Що се отнася до съвместимостта на помощта предвид член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, Франция твърди, че трите условия от тази разпоредба действително са спазени. Що се отнася до социалния характер на помощта, тя уточнява, че колективните договори, сключени в рамките на браншови споразумения, осигуряват високо ниво на взаимност на рисковете, както и по-ниско ниво на премиите спрямо пазара на индивидуалните договори, при това осигурявайки на заетите лица и техните семейства достъп до високи покрития.
(70)
В отговор на довод на Комисията, според който социалният характер не бил напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на договора, Франция посочва, че предоставянето на помощта преди настъпването на риска е единственият начин да се постигне преследваната социална цел.
(71)
Относно прехвърлянето на помощта на крайния потребител, Франция най-напред въвежда разграничение между колективните браншови споразумения и споразуменията в предприятия. Въпреки че първата група действително може да се характеризира с преобладаване на взаимоспомагателните дружества, този пазар ще бъде предмет на нова динамика и другите участници в областта на застраховането занапред ще се интересуват от този пазар. Във всеки случай конкуренцията между взаимоспомагателните дружества е реална и вече позволява да се гарантира максимално отражение в полза на застрахованото лице. Що се отнася до втората група (споразумения в предприятия), съществува много силна конкуренция между споразуменията и никакво монополно положение в полза на взаимоспомагателните дружества може да се открои.
(72)
Според френските органи, същото схващане може да се приложи, ако намаляването или смекчаването на тарифата се прави в полза на предприятието. Всъщност участието на работодателя във финансиране на покритието, за служителя/осигуреното лице е равносилно на добавка към заплатата и следователно на предимство за последния.
(73)
Относно наличието на дискриминация de facto в полза на взаимоспомагателните дружества, Франция уточнява, че мярката третира равностойно всички оператори, независимо от тяхното положение. На пазара на взаимното подпомагане няма монополно положение в полза на взаимоспомагателните дружества и сега се характеризира със сериозна конкуренция между основните участници.
(74)
Франция напомня също, че изборът на застрахователното предприятие (процедура по определяне) е отговорност на работодателя и на представителите на персонала. Прозрачността и провеждането на търгове в този процес се извършвали в обичайните условия за пазар, отворен за конкуренцията. Провеждането на търг се извършвало, чрез покана за представяне на предложения до няколко застрахователи, въз основа на тръжна спецификация, изготвена от социалните партньори.
(75)
Освен това Франция счита, че оценяваната мярка във всеки случай може да се счита за помощ, която има за цел да улесни развитието на някои икономически дейности, която не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Доказаната социална цел на мярката потвърждава значението, което ще има в бъдеще развитието на пазара на взаимното подпомагане.
(76)
Според френските органи, развитието на договорите за взаимно подпомагане, съдържащи процедура за определяне, има за цел да развие въвеждането на по-благоприятни и осигуряващи по-голяма защита допълнителни схеми за социална защита на заетите лица, благоприятствайки социалния диалог и участието на работниците.
(77)
Накрая Франция добавя, че допълнителните застрахователни обезщетения в областта на взаимно подпомагане в рамките на процедурата по определяне могат да бъдат считани за услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, по-специално когато присъединяването към схема за обезщетение е задължително и нейното управление се осъществява съвместно.
(78)
Колективният договор, който предвижда покрития и определя застрахователя, може да стане задължителен за всички заети лица, бивши заети лица и ползвателите на права съгласно процедурата за общо прилагане (членове L 911-3 и 911-4 от Кодекса за социално осигуряване) с постановление на компетентния министър. Именно това постановление трябва да се счита за акт, с който държава-членка поверява задълженията по извършване на обществена услуга на дадено предприятие.
(79)
Франция признава, че размерът на компенсацията (спестен данък) за услуга от общ икономически интерес не отговаря на условията, въведени с Рамката на Общността за помощ под формата на компенсации за обществени услуги (25). Тя обаче счита, че тези условия не са приспособени към особеностите на разглежданите дейности. Според Франция, механизмът на данъчното приспадане е по-приспособен и по-гъвкав, отколкото отпускането на безвъзмездна помощ въз основа на точна оценка на допълнителните разходи, свързани с управлението на услугата.
VI. РЕАКЦИЯ НА ФРАНЦИЯ НА КОМЕНТАРИТЕ НА ТРЕТИТЕ СТРАНИ
(80)
Френските органи вземат под внимание коментарите на третите страни и по-специално отговарят на мнението на Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Що се отнася до данъчното освобождаване в полза на солидарните и отговорните договори, френските органи отбелязват, че съдържанието на дейностите на застрахователните предприятия е еднородно, така че делът на солидарните и отговорните договори спрямо другите видове здравноосигурителни договори, към момента е равностоен при трите големи категории застрахователни предприятия, действащи на този пазар (предприятия, обхванати от Кодекса за застраховането, взаимозастрахователни дружества, обхванати от Кодекса за взаимозастраховане и взаимоспомагателните дружества, обхванати от Кодекса за социално осигуряване).
(82)
Що се отнася до новия изравнителен резерв, Франция подчертава, че възможността за сключване на браншови договори за определяне е открита за всички оператори, както френски, така и чуждестранни, действащи на пазара на допълнителното взаимно подпомагане.
(83)
Накрая Франция добавя, че взаимоспомагателните дружества не се ползват с монополно положение и поради това няма дискриминиращо предимство. Обстоятелството, че отварянето на пазара за конкуренцията е бавно и постепенно се дължи на исторически фактор, но не поставя под въпрос съществуващата конкуренция между взаимоспомагателните дружества. Обстоятелството, че взаимоспомагателните дружества са специализирани от по-дълго време в този сектор, не е достатъчно за установяването на каквато и да било дискриминация.
VII. ДОПЪЛНИТЕЛНА ИНФОРМАЦИЯ, ПРЕДСТАВЕНА ОТ ФРАНЦИЯ СЛЕД СПИРАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(84)
В хода на процедурата по разследване, службите на Комисията предложиха на Франция няколко варианта, чрез които схемите за помощ да станат съвместими с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 2 от ДФЕС.
(85)
Що се отнася до първата мярка (освобождаване от корпоративен данък и от местен данък поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори), бяха предложени следните варианти:
-
за да се спази вторият критерий (действително прехвърляне на предимството) на Франция беше предложено да се ръководи от одобрената по-рано от Комисията спомагателна система за допълнително здравно осигуряване на френските държавни служители (N 911/06), от система за данъчен кредит в полза на отделните потребители или от каквато и да било система, която позволява да се гарантира реалното отражение на помощта;
-
за да не се допусне каквато и да било дискриминация, на френските органи бе предложено да преразгледат механизма на праговете.
(86)
Въпреки това, с писмо от 27 май 2010 г. Франция посочи, че е решила да запази непроменена схемата за помощ, за която е изпратила уведомление и потвърди анализа си, според който схемите, за които е постъпило уведомление, са съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(87)
В същото писмо Франция добавя, че договорите за допълнително здравно осигуряване са продукт, свързан с лоялността на застрахованите лица, който по-късно позволява на същите застраховани лица да се предложат по-изгодни продукти, подобно на договорите за застраховка живот. Ето защо, за да направят клиентът лоялен, участниците на пазара са насърчени да прилагат привлекателна тарифна политика. При тези условия данъчното предимство, прието от застрахователно предприятие и отразено от последното във вноските на застрахованите лица ще има за пряка последица приспособяване на тарифите на неговите конкуренти, осигурявайки по този начин отражение в полза на всички застраховани лица.
(88)
Що се отнася до втората мярка (допълнително данъчно облекчение за изравнителните резерви), службите на Комисията предложиха на Франция следните варианти:
-
за да се спази вторият критерий (действително прехвърляне на предимството) на Франция беше предложено да се ръководи от одобрената по-рано от Комисията спомагателна система за допълнително здравно осигуряване на френските държавни служители (N 911/06), от система за данъчен кредит в полза на отделните потребители или от каквато и да било система, която позволява да се гарантира реалното отражение на помощта;
-
за да не се допусне каквато и да било дискриминация, на френските органи бе предложено да предвидят въвеждането на задължителен и прозрачен механизъм за провеждане на търгове за предоставянето на договори за определяне.
(89)
Въпреки това, както при първата мярка, Франция реши да запази непроменена схемата за помощ, за която е изпратила уведомление, за развитието на колективното взаимно подпомагане.
(90)
В писмото си от 27 май 2010 г. Франция потвърди особено обременителния характер на определянето, който обосновава особено внимателна схема на вноски. Ето защо изравнителният резерв можел да се счита за държавна помощ само в твърде ограничена степен и съвместимостта му с вътрешния пазар трябва да бъде разгледана.
VIII. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
VIII.1. Освобождаване от корпоративен данък и от местен данък поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори
(91)
Като се позовава на съдебната практика на Съда на ЕС по дело Albany (26), CTIP твърди, че браншовите схеми от конвенционално естество, поради естеството и предмета си, не попадат в обхвата на разпоредбите на общностното право в областта на конкуренцията.
(92)
Комисията обаче отбелязва, че мярката, която е предмет на посочената по-горе съдебна практика, се отнася основно до задължителна правна принадлежност на индустриални предприятия към секторен пенсионен фонд, ползващ се с изключителни права. В това отношение трябва да се отбележи, че схемата за освобождаване, свързана с първата мярка, предвижда както индивидуални договори, така и колективни договори при условията на факултативно присъединяване. Освен това, предвидените от мярката колективни договори при условията на задължително присъединяване зависят от свободния избор на социалните партньори за сключване на такива колективни договори, а не от правно задължение за сключване на споразумения или за присъединяване към секторен или междусекторен фонд, както е в дело Albany.
(93)
По-нататък решението на Съда потвърждава, че схемите за осигуряване на рискове, допълващи законоустановената система на социално осигуряване, като разглежданата в случая, за която френските органи са изпратили уведомление, са подчинени на правилата за конкуренция и че фондове, състоящи се от такива схеми, напълно отговарят на понятието за предприятие по смисъла на членове 101 и сл. от ДФЕС (27).
(94)
Поради това Комисията счита, че схемата за осигуряване, предвидена от първата мярка, се обхваща от правилата на Договора в областта на конкуренцията и по-специално от правилата в областта на забраната на държавните помощи.
(95)
Социалното осигуряване (схема за задължително здравно осигуряване) възстановява само част от разходите за здравеопазване на социалноосигурените лица. Ето защо допълнителните здравни осигуровки поемат онази част от обезщетението, която не се финансира от схемата за задължително здравно осигуряване.
(96)
Пазарът на допълнителното здравно осигуряване е съставен основно от следните три групи участници:
-
взаимозастрахователните дружества и взаимозастрахователни обединения, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане;
-
взаимоспомагателните дружества, които се уреждат Кодекса за социално осигуряване;
-
застрахователните дружества, които се уреждат от Кодекса за застраховането.
(97)
Според писмото на френските органи от 21 декември 2007 г., 263 застрахователни предприятия, 66 взаимоспомагателните дружества и 1 201 взаимозастрахователни дружества действали на пазара на допълнителното здравно осигуряване. Френските органи посочват още, че през 2006 г. най-големите 20 участници на пазара представляват едва 35 % от пазара, без никой да надвишава повече от 4 % и освен това, че 65 % от пазара е съставен от участници, които представляват по-малко от 1 % от дяловете на пазара (28).
(98)
Според официалните данни, публикувани през 2009 г., броят на участниците на този пазар обаче не бил повече от 876 оператора в края на 2008 г. и трайно намалявал от 2001 г. насам (48 % намаление през 2008 г. спрямо 2001 г.) (29). Взаимозастрахователните дружества били 748 на брой, застрахователните дружества 92, а що се отнася до броя на взаимоспомагателните дружества, той достигал 36.
(99)
Според изготвен наскоро анализ от Френския орган по конкуренцията (Autorité française de la Concurrence), най-големите пазарни дялове от пазара на индивидуалното допълнително здравно осигуряване се държали от Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (7,7 % пазарен дял), взаимозастрахователното дружество Groupama (30) (6,7 % пазарен дял), както и застрахователното дружество Swiss Life (4 % пазарен дял) (31).
(100)
Що се отнася до допълнителното колективно осигуряване, най-големите пазарни дялове се падат на застрахователното дружество Axa (17,51 % пазарен дял), групата от взаимоспомагателни дружества Malakoff-Médéric (8,7 % пазарен дял), както и обединението AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (6,9 % пазарен дял) (33).
(101)
Въпреки изпратените в този смисъл искания до френските органи, Комисията не разполага с по-точна информация за структурата на пазара на допълнителното здравно осигуряване, като например за групиранията на взаимозастрахователни дружества, взаимозастрахователните дружества, обединенията на взаимозастрахователни дружества и взаимоспомагателните дружества. Освен това, въпреки направените в този смисъл искания от Комисията, френските органи не успяха да представят конкретни статистически данни за солидарните и отговорните договори (както общо, така и за всяка категория участници на пазара). Поради това статистическите данни, възпроизведени в таблицата, съдържаща се съображения 102 и 103, се отнасят за целия пазар на допълнителното здравно осигуряване, включително договорите, които не отговарят на условията, даващи възможност за възползване от мярката, за която е постъпило уведомление. Освен това, в публикуван през 2008 г. от френската сметна палата (Cour des Comptes) доклад (34) се подчертават значителните статистически несъответствия, що се отнася до допълнителното осигуряване, свързани с броя на застрахованите лица, разпределението им по различни категории застрахователи и различни видове договори (индивидуален договор, факултативен колективен договор и задължителен колективен договор), както и до размера на възстановените разходи според категориите домакинства и доходи. При това, въз основа на направените анализи от националния орган по конкуренцията, този пазар изглежда разпокъсан, дори твърде разпокъсан що се отнася до индивидуалните договори (35), които при това съставляват един от засегнатите от първата мярка подпазари, за която е постъпило уведомление.
(102)
Както показва таблицата в края на настоящото съображение между 2001 и 2007 г. този сектор се развива силно (36). Общият оборот на тези предприятия достига 27,4 милиарда евро през 2007 г., като се увеличава с 55,8 % спрямо 2001 г. или среден годишен процент на растеж от 7,6 %. Оборотът за 2008 г. надхвърлил 29 милиарда евро и достигнал увеличение от 6 % спрямо 2007 г. (37).
Промяна на оборота на допълнителните застрахователни предприятия 2001-2007 г.
(в милиарда евро)
Взаимозастрахователни дружества
Взаимоспомагателни дружества
Застрахователни дружества
Общо
2001 г.
10,6
3,3
3,7
17,6
2007 г.
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007 г.
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Според предоставените от френските органи данни, индивидуалните и колективните договори се разпределят по следния начин (данните са за 2004 г.):
Взаимоспомагателни дружества
Взаимозастрахователни дружества
Застрахователни дружества
Колективни договори
38 %
33 %
29 %
Индивидуални договори
6 %
67 %
27 %
Колективни + индивидуални договори
18 %
54 %
28 %
(104)
Докато взаимозастрахователните дружества и взаимозастрахователните обединения сключват основно индивидуални договори, взаимоспомагателните дружества сключват предимно колективни договори (договори с предприятия или с браншове). Що се отнася до застрахователните дружества тяхната дейност е по-балансирана.
(105)
От друга страна равнището на осигуреност на населението значително е нараснало, като преминава от 84 % през 1996 г. на 92,8 % през 2006 г. Броят на бенефициерите е между 32 милиона и 38 милиона в сектора на взаимозастраховането, 13 милиона в застрахователните дружества и 11 милиона във взаимоспомагателните дружества, към които трябва да се добавят повече от 4 милиона бенефициери на фонд CMU-C (общо здравно осигуряване), който предлага допълнителна безплатна здравна осигуровка на най-бедните. Това означава, че към момента между 7 % и 8 % от французите не притежават допълнителна осигуровка (38).
(106)
По силата на член 107 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(107)
Следователно определянето на дадена мярка като държавна помощ предполага кумулативното изпълнение на следните условия: 1. въпросната мярка дава предимство, 2. чрез държавни ресурси, 3. това предимство е избирателно и 4. разглежданата мярка нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(108)
Няма съмнение, че освобождаването или намаляването на корпоративен данък и на местен данък, изразяващо се в премахване или намаляване на данъчно задължение, което съответните предприятия би трябвало да поемат в нормални условия, съставлява предимство в полза на неговия бенефициер (39). Ето защо, в този смисъл това данъчно освобождаване или намаляване съставлява икономическо предимство.
(109)
Предвид твърденията на CTIP за възможна задача за обществена услуга, Комисията отбелязва, че условията, установени по дело Altmark (40) (за да се изключи самото определяне като помощ при някои услуги от общ икономически интерес), в разглеждания случай не са изпълнени (вж. по-специално параграф 144, третото условие Altmark, което по същество се изразява в липсата на свръхкомпенсация). Следователно действително е налице икономическо предимство.
(110)
Тези предимства са предоставени от френската държава, която по този начин се отказва от събирането на данъчни приходи. Следователно тя предоставя това предимство чрез държавни ресурси.
(111)
Мярката има и избирателен характер. Избирателността следва, от една страна, от ограничаването на разглежданата мярката до определен икономически сектор, а именно застрахователния сектор, и от друга страна, от нейното ограничаване вътре в този сектор до определен вид договори (подсектор). В това отношение, най-напред трябва да се констатира, че корпоративният данък е данък, чието приложно поле обхваща всички дружества, независимо от сектора, в който действат. Следователно освобождаването от този данък, което облагодетелства изключително застрахователния сектор, съставлява дерогация от общия режим на корпоративния данък, която така облагодетелства по специфичен начин някои предприятия. Същото се отнася и до освобождаването от местния данък. Освен това, вътре в застрахователния сектор, разглежданото освобождаване благоприятства сключването на някои здравноосигурителни договори, в случая здравноосигурителните договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност. Следователно мярката облагодетелства операторите, сключили „солидарни“ договори, в ущърб на операторите, сключили „класически“ договори.
(112)
Накрая, освен обстоятелството, че застрахователният сектор е предмет на търговия в Европейския съюз, трябва да се напомни, че когато държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или активизира, което като последица ще намали шансовете на предприятия, установени в други държави-членки, да проникнат на пазара на тази държава-членка (41).
(113)
Поради това, в търговията в Европейския съюз, позицията на съответните предприятия ще бъде засилена. Ето защо тази мярка може да доведе до нарушаване на конкуренцията и да засегне търговията в Европейския съюз.
(114)
Следователно трябва да се заключи, че първата мярка действително съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Франция не оспорва това определяне.
(115)
Тъй като мярката, за която е постъпило уведомление, съставлява държавна помощ, трябва да се направи анализ на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Френските органи считат, че въпросната мярка съставлява съвместима държавна помощ по силата на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(116)
Член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС гласи: „за съвместими с вътрешния пазар се считат: а) помощи със социален характер, предоставени на отделни потребители при условие че тези помощи се предоставят, без да се прави разграничение по отношение на произхода на засегнатите стоки“.
(117)
Въз основа на тази разпоредба една държавна помощ е съвместима, щом са изпълнени следните три условия:
1.
помощта трябва да има социален характер;
2.
тя трябва да е предоставена на отделни потребители;
3.
тя трябва да е предоставена, без да се прави разграничение по отношение на произхода на стоката.
(118)
Най-напред трябва да се уточни, че член 107, параграф 2 от ДФЕС дерогира принципа за забрана на държавните помощи, посочен в член 107, параграф 1 от ДФЕС и поради това трябва да се тълкува стеснително (42).
(119)
Въпреки това, що се отнася по специално до прилагането на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, трябва да се отбележи, че практиката на Комисията по вземане на решения не изключва помощта да бъде предоставена на посредник, който се ангажира да я предостави на отделните потребители (43). В такъв случай обаче е необходимо въведеният механизъм да гарантира действителното отражение върху крайния потребител.
(120)
Комисията счита, че социалният характер (първи критерий) на мярката действително е доказан, доколкото тя цели да се даде възможност на лицата, които поради възрастта си, здравето си или финансовите си възможности, изпитват трудности да получат допълнително здравно осигуряване. Всъщност член 207 от CGI предвижда критерии от социално естество, които трябва да се спазват от застрахователните предприятия, за да се възползват от мярката (44). Тези критерии въвеждат минимални дялове за някои уязвими групи от населението, като лицата с ниски доходи или възрастните хора, от общата осигурителна дейност на съответните предприятия. Предоставеният от френските органи предварителен проект на декрет, който уточнява някои особености при промяна в тарифите, в зависимост от социалното положение на застрахованите лица (45), потвърждава социалния характер на мярката в полза на уязвимите групи от населението.
(121)
За сметка на това, разследването на мярката от Комисията не позволи да се приеме, че от помощта действително се възползват отделните потребители (втори критерий).
(122)
Според френските органи, от отпуснатите на предприятията помощи ще се възползват косвено отделните потребители. Силната конкуренция на пазара на допълнителното здравно осигуряване гарантира прехвърлянето на получените от предприятията помощи към потребителите посредством фиксиране на стойността на исканите от потребителите премии.
(123)
В това отношение, трябва да се отбележи, че прилаганото от Франция освобождаване от данък на солидарните здравноосигурителни договори беше прието от Комисията като съвместима помощ на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС (46). Всъщност, в този случай нямаше съмнение, че от освобождаването от данъка на първо място ще се възползват отделните потребители, които действително са задължени за заплащането на данъка. Размерът на данъка беше съставна част от размера на премиите и освобождаването от данък в полза на солидарните договори намаляваше със същия размер сумата на премиите.
(124)
В разглеждания случай, помощта не е предоставена посредством освобождаване от косвен данък пропорционално на размера на премиите, за които са задължени застрахованите лица, а чрез освобождаване от корпоративен данък, който се изчислява въз основа на реализираните от застрахователното предприятие печалби от всички застраховани лица, които са сключили солидарен и отговорен договор.
(125)
Действителното отразяване на освобождаването от корпоративен данък върху крайния потребител е най-малкото несигурно. От една страна Комисията не разполага с доказателства, позволяващи да се установи, че корпоративният данък (и освобождаването от такъв данък) действително се отразяват върху отделните потребители на съответния пазар. Освен това скорошен доклад на френската сметна палата разкрива наличието на твърде значително увеличаване на равнищата на печалба в сектора на здравното осигуряване през последните години (от 12 % през 2003 г. на 23 % през 2007 г.) (47). При условията на значително увеличаване на равнищата на печалба е много трудно да се заключи, че съществува пазарен механизъм, който гарантира действителното отразяване на освобождаването от корпоративен данък върху крайните потребители.
(126)
При това CTIP посочва, че част от печалбите трябва да бъдат предназначени за създаването на резерви, за да се спазят задълженията, свързани с платежоспособността и че поради това било нормално поне част от предимството да служи за пълно или частично покриване на ежегодното увеличаване на изискването за платежоспособност. Този довод показва, че мярката ще позволи по-скоро увеличаване на печалбите на застрахователите, отколкото намаляване на цените за осигуряване на съответните рискове за потребителите.
(127)
Накрая, по никакъв начин оценката на Комисията не може да се оспори от довода на Франция, според който договорите за допълнителното здравно осигуряване са продукт, свързан с лоялността на застрахователните предприятия, които били насърчени да прилагат привлекателна ценова политика. Трябва да се напомни, че всъщност член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС изисква предимството действително да бъде предоставено на отделните потребители. Поради това, наличието на обикновено насърчаване за преотстъпване на част от предимството на крайните потребители не би могло да отговори на изискването за действително преотстъпване.
(128)
Поради това Комисията счита, че мярката не гарантира действителното прехвърляне на предимството на отделните потребители, както се изисква от член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(129)
Разследването на Комисията заключава също, че условието, свързано с отсъствието на разграничение по отношение на произхода на стоката не е изпълнено (трети критерий). За да се гарантира спазването на това условие, е необходимо да се провери дали потребителите се възползват от въпросната помощ независимо от икономическия оператор, предоставящ продукта или услугата, който е в състояние да изпълни посочената от съответната държава-членка социална цел и че не съществува никаква бариера пред влизането на застрахователните предприятия, установени в Европейския съюз (48). Всъщност, освен условията, свързани с вида на избираемите договори, предприятията, желаещи да се възползват от схемата, трябва да спазват прагове за броя (120 000/150 000 договора) или за дела (85 %/93 %) на солидарните и отговорните договори в тяхната дейност, свързана с договори за допълнителното здравно осигуряване.
(130)
Френските органи считат, че тези прагове насърчават мащабното развитие на този вид договори, чрез взаимно разпределяне в тяхната дейност на „лошия риск“ характеризиран от възрастта или равнището на финансовите възможности на застрахованото лице, като освен това тези прагове са необходими, за не се допусне данъчното предимство да засегне твърде малка част от дейността на предприятията, и по този начин целите за солидарност и за взаимност да бъдат постигнати. Преследването на социалната цел на мярката могло да се осигури само чрез механизъм, който налага на застрахователните предприятия да имат в своята дейност, свързана със здравноосигурителни договори, минимален брой или значителен дял солидарни и отговорни договори. Ако няма такъв механизъм за праг, нито една разпоредба не може да гарантира увеличаване на осигурителното равнище на населението, което понастоящем не е осигурено и данъчното освобождаване ще има единствено ефект на инертна печалба за застрахователните предприятия. Процентно изразеният праг позволява на малките предприятия, чиято дейност е почти изключително свързана с такива договори, да се възползват от мярката, без да достигат чисто количествен праг, докато праговете в абсолютна стойност позволяват на предприятия, които предлагат значителен брой договори от този вид (без той да е единствен) да се възползват от мярката.
(131)
Комисията най-напред констатира, че никаква конкретна информация не е могла да бъде предоставена от френските органи относно настоящото разпределение на солидарните и отговорните договори между различните участници на пазара, нито относно броя и дела на тези договори в тяхната дейност. Въпреки това, според анализа на Комисията, следва, че взаимозастрахователните дружества и обединенията на взаимозастрахователни дружества са правно задължени да предлагат само солидарни договори (49). Изглежда, че на практика и взаимоспомагателните дружества имат същото задължение. Следователно взаимозастрахователните дружества и взаимоспомагателните дружества винаги трябва да отговарят на изразения в процент критерий за праг, докато застрахователните дружества, който имат ограничено присъствие на пазара на солидарни договори и искат да работят повече на него, биха могли да срещнат затруднения при изпълнението на критериите за праг (както като дял, така и като абсолютна стойност) и следователно при възползването от данъчното освобождаване. По-специално това би било така при застрахователните дружества със значителна съществуваща дейност, свързана с „класически“ договори за допълнително здравно осигуряване, неотговарящи на условията, които са необходими, за да се считат за солидарни договори.
(132)
При това положение праговете не биха довели до равностойни усилия, независимо от вида на застрахователното предприятие и не биха имали насърчителен ефект за застрахователните предприятия, които вече отговарят на критериите за праг (по-специално взаимозастрахователните дружества, обединенията от взаимозастрахователни дружества и взаимоспомагателните дружества). Следователно, обратно на твърдението на Франция, с въвеждането на праговете не може да се избегне възможният ефект на инертна печалба.
(133)
Според Комисията, като последица тези прагове ще предизвикат единствено разграничение по отношение на произхода на стоката. По този начин прагове изглежда могат да изключат определен брой предприятия от възползване от освобождаването, при положение, че именно те биха предлагали солидарните и отговорните договори, които френските органи искат да подкрепят. Освен това, наличие на праговете би могло да даде предимство на вече представените застрахователни предприятия на пазара и да съставлява бариера пред влизането на съответния пазар на някои участници, които не биха могли или не биха имали увереността, че могат да ги спазят.
(134)
Накрая, възможно е размерът на помощта да варира в различните застрахователни предприятия в зависимост от реализираните печалби от съответните дейности, което няма да отговаря на изискването, според което потребителите трябва да се възползват от въпросната помощ независимо от икономическия оператор, предоставящ продукта или услугата, който е в състояние да изпълни посочената от съответната държава членка социална цел (50).
(135)
Следователно трябва да се заключи, че схемата за помощ, за която е постъпило уведомление от Франция, за развитието на солидарните и отговорните договори, не е съвместима с вътрешния пазар на основания член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(136)
Ако Франция изрично не посочи друга разпоредба относно съвместимостта на държавни помощи, трябва да се констатира, че нито един от предвидените в член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС критерии за съвместимост не е приложим в разглеждания случай.
(137)
Що се отнася до разпоредбите на член 107, параграф 2 от ДФЕС, които са различни от буква а), трябва да се констатира, че критериите за съвместимост, предвидени в букви б) и в), със сигурност са неприложими в разглеждания случай.
(138)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, за съвместима може да се приеме помощ, която има за цел да улесни развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тази помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(139)
Според FNMF, помощта има за цел да улесни развитието на допълнителното здравно осигуряване, отговарящо на солидарния и отговорен характер, при условия, които не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Въпреки отправените от нея искания, Комисията не получи от френските органи цифрови данни, позволяващи да се подкрепи приложимостта на критерия за съвместимост, посочен в предходното съображение, нито относно ефекта от съществуващите данъчни мерки за разпространението на солидарните и отговорните договори, нито пък относно връзката между предвиденото допълнително предимство и допълнителните разходи или изисквания, свързани с управлението на този вид договори. Поради това Комисията не можа да се увери в необходимия и пропорционален характер на предвиденото ново освобождаване, за да се постигне посочената цел. Във всички положения трябва да се констатира, че освобождаването от корпоративен данък не е свързано с извършването на инвестиции, нито със създаването на работни места или с конкретни проекти. Следователно то представлява постоянно облекчение на разходите, съставляващо оперативна помощ, която според установената практика не може да бъде призната за съвместима в рамките на член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(140)
Накрая, Франция не посочва никакъв друг критерий за съвместимост, предвиден в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(141)
Според CTIP, основаните на колективни договори и споразумения мерки, каквато е разглежданата мярка, имат за предмет компенсацията на недостатъците на социалното осигуряване. Комисията обръща внимание, че CTIP не посочва изрично наличието на услуга от общ икономически интерес, а Франция, която би трябвало да докаже съвместимостта на разглежданата помощ с Договора, не се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС. При тези обстоятелства Комисията не може да оцени съвместимостта на разглежданата помощ в светлината на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Освен това Комисията отбелязва следното.
(142)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС предвижда, че предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(143)
От съдебната практика на Съда на ЕС е видно, че с изключение на секторите, в които този въпрос се урежда с разпоредби на Европейския съюз, държавите-членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес. Следователно, дори в разглеждания случай да се приеме, че става въпрос за услуга от общ икономически интерес (което не се твърди от Франция), трябва да се констатира, че за целите на член 106, параграф 2 от ДФЕС, компенсацията, заплатена на предприятията, натоварени със задача за обществена услуга не може да надвишава разходите за предоставяне на обществената услуга, като се отчитат свързаните с нея приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(144)
В тази връзка е достатъчно да се посочи, че разглежданата данъчна мярка не съдържа механизъм, който да не допуска свръхкомпенсация спрямо разходите за изпълнение, направени от съответните оператори. Всъщност трябва да се констатира, че размерът на разглежданата помощ (данъчно освобождаване на съответните дейности) по никакъв начин не е свързан с поеманите допълнителни разходи от застрахователните предприятия. Още по-малко той е свързан с премиите, които се заплащат от застрахованите лица, нито с броя на договорите.
(145)
При това положение Комисията заключава, че във всички случаи, съответната мярка не би могла да бъде призната за съвместима с вътрешния пазар на основание член 106, параграф 2 от ДФЕС.
VIII.2. Данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви, свързани с някои допълнителни колективни застрахователни договори
(146)
Пазарът на „взаимното подпомагане“ обединява дейностите, които имат за предмет превенцията и осигуряването на риска смърт, на рисковете накърняващи физическата цялост на лицето или свързани с майчинството, или на рисковете от нетрудоспособност или инвалидност, или на риска от безработица (51), като допълнение на законоустановената система на социално осигуряване.
(147)
Осигуровките за взаимно подпомагане дават възможност:
-
да се улесни достъпа до медицински грижи, като поемат допълнително възстановяване на разходите за здравеопазване при заболяване, майчинство, злополука и т.н.,
-
да се осигури пълно или частично запазване на размера на възнаграждението в случай на отпуск по болест, инвалидност или нетрудоспособност,
-
да се осигури капитал и издръжка на съпруга и на децата при смърт на застрахованото лице,
-
да се предвиди парична добавка в случай на нужда от чужда помощ.
(148)
Три категории предприятия са представени на този пазар: дружества, които се уреждат от Кодекса за застраховането (застрахователни компании, взаимозастрахователни дружества и дъщерни дружества на банки), взаимозастрахователните дружества, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане и взаимоспомагателните дружества, които се уреждат от Кодекса за социално осигуряване.
(149)
Застраховка за взаимно подпомагане може да се сключи или колективно, чрез присъединяване, с посредничеството на работодателя, към колективния договор на професионален или междупрофесионален бранш, или индивидуално, чрез адресиране непосредствено към застрахователно или взаимозастрахователно дружество.
(150)
Доста голяма част от заетите лица днес са осигурени с колективен договор за взаимно подпомагане. Присъединяването може да има задължителен или факултативен характер.
(151)
Колективната схема за взаимно подпомагане е част от тристранни отношения:
-
работодателят поема ангажимент към заетите лица и на това основание сключва застрахователния договор (52),
-
срещу заплащането на вноски застрахователното предприятие покрива риска,
-
бенефициерите са заетите лица.
(152)
Според предоставените от френските органи оценки за 2005 г., пазарът на взаимно подпомагане е имал годишен оборот от 20 милиарда евро (колективни и индивидуални застраховки). Застрахователните дружества заемат най-голям дял на този пазар със 71 % от направените вноски, докато взаимоспомагателните дружества и взаимозастрахователните дружества заемат съответно 21 % и 8 % от пазара. Трябва да се уточни обаче, че последните данни се отнасят за всички категории договори в този сектор: индивидуален договор, колективен договор при условията на факултативно присъединяване и колективен договор при условията на задължително присъединяване.
(153)
Освен това френските органи считат, че пазарът на браншово определяне (53) за рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност е по-голям от 4 милиарда евро и обхваща почти всички дейности по взаимно подпомагане, покривани от взаимоспомагателните дружества (4,2 милиарда евро), както и част от колективните договори на застрахователните предприятия на взаимозастрахователните дружества. Нито една конкретна цифра за дела на последните на пазара за определяне обаче не беше предоставена.
(154)
Въпреки че в своето уведомление Франция беше признала определянето на мярката като държавна помощ, впоследствие тя отбеляза, че поне част от инструмента не трябва да се счита за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, поради особеностите на договори за определяне (строги задължения по отношение на тарифите, избора на рисковете и управлението), които правели тези договори особено чувствителни към рисковете от отклонения от равнището на вредите спрямо първоначалните преценки и поради това напълно се обосновала особено внимателната схема на резерви и съответно по-голямото данъчно приспадане от вноските в резервите, без това да води до съществуването на предимство.
(155)
Поради това Франция счита, че част от данъчното облекчение за вноските в такива резерви при подходящи и ясно изразени условия, която надвишава данъчния инструмент от общоприложимата схема, съдържаща се в член 39 г, буква ЖБ от CGI, била обоснована от регулаторна и надзорна гледна точка, и не създавала предимство.
(156)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали мярката допуска съществуването на предимство в полза на съответните застрахователни предприятия.
(157)
Член 39, параграф 1, точка 5 от посочения по-горе кодекс предвижда, че могат да се приспадат „резервите, създадени за покриване на ясно определени загуби или разходи и които са вероятни, поради текущи събития, при условие че те действително са осчетоводени през счетоводната година“. В определени случаи кодексът предвижда фиксирано приспадане за някои видове дейности. По-специално това е така в областта на застраховането и презастраховането, където членове 39 г, буква Ж-39 г, буква ЖГ от кодекса предвиждат специфични правила в областта на приспадането на резерви, за да се имат предвид особеностите на застрахователния сектор, чиято основна дейност се състои именно в покриване на рискове. Следователно, за да се определи дали съществува евентуално предимство, трябва да се провери дали обхванатите от мярката дейности действително водят до загуби или допълнителни разходи по смисъла на член 39, параграф 1, точка 5 от посочения по-горе кодекс, при условията предвидени в член 39 г, буква ЖГ.
(158)
Преди всичко трябва да се приеме принципът, според който естеството и степента на рисковете от вреди в сектора на допълнителното застраховане срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност, могат да се променят според вида на осигуреното население и условията на осигуряването (индивидуални/колективни договори, факултативните/задължителни договори).
(159)
Договорите, произтичащи от споразумения в предприятия, включително договорите за определяне, произтичащи от такива споразумения, се отнасят до ограничена част от населението. Те са свързани с „концентриран“ риск (риск от вреда в съответното предприятие) без обаче да откриват възможност за взаимност в рамките на голяма част от населението. Що се отнася до колективните договори, обхващащи определен сектор (бранш), те се отнасят до голяма част от населението и поради това à priori са свързани с по-голяма взаимност. При последния вид договор обаче има много тясна връзка между вредите и кризисните периоди, които могат да засегнат цял икономически сектор. Според CTIP, кризисните периоди засилвали нестабилността на вредите в бранша.
(160)
Що се отнася до колективните договори за определяне, произтичащи от споразумение в предприятие, Комисията счита, че няма основание да се приеме, че естеството и степента (следователно и колебанията) на риска от вреди са осезаемо различни спрямо положението, при което същият тип договор се сключва без съвместни преговори между синдикат и работодател (и следователно вън от процеса за определяне).
(161)
От друга страна, при липса на конкретна информация за повторяемостта на вредите в сектора, нищо не позволява да се заключи, че колебанията на рисковете, които са присъщи за браншовите договори за определяне (договори, характеризиращи се с по-голяма чувствителност към конюнктурата, но и с по-голяма взаимност), биха били по-големи, отколкото същите рискове, свързани с договорите в предприятия (договори, характеризиращи се с концентриран риск и с малка взаимност).
(162)
Освен това дори в случай че посочените от Франция задължения за определяне, действително биха имали като последица оказването на допълнителен натиск върху събираните премии от застрахователните предприятия, трябва да се констатира, че това е обстоятелство, което може да засегне доходите, а не разходите за вреди. Този вид риск (загуба на доходи) обаче не е предвиден в член 39 параграф 1, точка 5 от CGI и следователно не може да се възползва от вноските за резерви, които могат да се приспадат.
(163)
Следователно няма доказана разлика в риска между договорите с условие за определяне и груповите договори с предприятия, покриващи същите рискове. Поради това предвиденото в член 39 г, буква ЖГ данъчно приспадане има като последица намаляването или премахването на задължение за заплащане на корпоративен данък, който съответните предприятия при нормални условия би трябвало да заплащат. Следователно, в този смисъл, допълнителното приспадане съставлява икономическо предимство.
(164)
Предвид твърденията на Франция и CTIP за възможна задача за обществена услуга, Комисията отбелязва, че условията, установени по дело Altmark (за да се изключи самото определяне като помощ при някои услуги от общ икономически интерес), в разглеждания случай не са изпълнени (вж. по-специално съображение 189 - третото условие от съдебната практика по дело Altmark, което по същество се изразява в липсата на свръхкомпенсация). Следователно действително е налице икономическо предимство.
(165)
Дадените от мярката предимства са предоставени от френската държава, която по този начин отказва да събира данъчни приходи. Следователно тя предоставя това предимство чрез държавни ресурси.
(166)
Поради вече изложени основания във връзка с първата мярка, втората мярка също има избирателен характер. Избирателността следва, от една страна, от ограничаването на разглежданата мярка до един икономически сектор, а именно застрахователния сектор, и от друга страна, от нейното ограничаване вътре в този сектор до определен вид договори (подсектор). От мярката се възползват някои предприятия от застрахователния сектор, които сключват колективни договори, покриващи рисковете смърт и телесни повреди, в рамките на процедурата по определяне от социалните партньори. Следователно мярката не се прилага за договорите, покриващи същите рискове вън от процедурата по определяне. Освен това, трябва да се констатира, че мярката не се прилага за презастрахователни предприятия, които са изложени на същия вид риск.
(167)
Въпреки това трябва да се провери дали тази избирателност не е обоснована от естеството и логиката на референтната данъчна система. Въпреки че по отношение на приспадането на резервите, CGI предвижда фиксирано приспадане на вноските за някои видове резерви, трябва да се констатира, че поради изложените по-горе основания (вж. съображения 156-163), приспадането, което надвишава предвидения в член 39 г, буква ЖБ от CGI размер, не е обосновано от от логиката на системата, която предвижда създаване на резерв до размера на загубите или разходите, които текущите събития правят вероятни.
(168)
Накрая, освен обстоятелството, че застрахователният сектор е предмет на търговия в Европейския съюз, трябва да се напомни, че когато държава членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или активизира, което като последица ще намали шансовете на предприятия, установени в други държави членки, да проникнат на пазара на тази държава членка. В търговията в Европейския съюз позицията на съответните предприятия ще бъде засилена. Трябва да се добави също, че задължителният характер на договорите за определяне засилва нарушаването на конкуренцията. Ето защо тази мярка може да доведе до нарушаване на конкуренцията и да засегне търговията в Европейския съюз.
(169)
Следователно трябва да се заключи, че втората мярка действително съставлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото предвижда размер на приспадане, който е по-голям от предвидения в член 39 г, буква ЖБ от CGI.
(170)
Тъй като мярката съставлява държавна помощ, трябва да се извърши анализ на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Френските органи считат, че на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС въпросната мярка съставлява съвместима държавна помощ.
(171)
Комисията най-напред счита, че социалният характер (първи критерий) на мярката е установен, доколкото както посочват френските органи, провежданите дейности в рамките на дадено условие за определяне целят да спомогнат за възможно най-голямо осигуряване на заетите лица срещу слабо поеманите рискове от социалното осигуряване (смърт, нетрудоспособност, инвалидност). Социалният характер се проявява в значителната взаимност между поколенията и между категориите заети лица, единността на вноската (без дискриминация, основана на възраст, пол, здравословно състояние), както и във въвеждането на мерки със социален характер (безвъзмездни придобивки при безработица, за децата на издръжка и т.н.). При възможност за избор в чисто индивидуален план трябва да се очаква също, че групите от заети лица с ниски доходи няма да изберат да сключат договори за покритията, свързани с осигуряването на тежки, но извънредни рискове.
(172)
В решението си за откриване Комисията беше приела, че социалният характер на мярката не е бил напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на застрахователния договор (преди настъпването на съответните тежки събития). Както обаче посочва Франция, трябва да се констатира, че предоставянето на помощта преди настъпването на риска, посредством застраховка, която покрива въпросните рискове, действително е единственото средство за постигане на преследваната социална цел.
(173)
В замяна на това, поради вече изложените по-горе основания при разследването на първата мярка, разследването на мярката от Комисията не позволи да се докаже, че помощта би гарантирала действително отразяване на предимството върху отделните потребители (втори критерий). Допълнителното приспадане на изравнителни резерви има като последица намаляването или премахването на задължение за заплащане на корпоративен данък и следователно има последица, която е равностойна на инструмента за освобождаване, характеризиращ първата мярка.
(174)
Що се отнася до изтъкнатия от Комисията довод в решението за откриване, според който от евентуалното отразяване на предимството, дадено на застрахователните предприятия, би трябвало да се възползват не само застрахованите/заетите лица, но и работодателите (които поемат заплащането на част от премиите), Франция, както и CTIP, считат, че участието на работодателя във финансирането на допълнителни конвенционални схеми за социална защита съставлява възнаграждение за заетите лица и предимство за тях. Комисията обаче счита, че финансирането на схема за осигуряване в полза на заетите лица от работодателя действително съставлява предимство в полза на заетите лица, като е безспорно, че евентуално намаляване на вноските ще представлява намаляване на разходите в полза на работодателя и следователно предимство в негова полза.
(175)
Що се отнася до евентуалното наличие на разграничение по отношение на произхода на стоките (трети критерии), Комисията потвърждава своята оценка, според която високата степен на концентрация в ръцете на взаимоспомагателните дружества, която понастоящем характеризира дейностите, свързани с договорите за определяне, означава дискриминация de facto в полза на тези дружества. Въпреки че Франция не успя да предостави конкретна информация относно разпределението на пазара за определяне между различните участници на пазара, Комисията обръща внимание, че въз онова на информацията, с която разполага, по-голямата част от договорите за определяне в момента се управляват от взаимоспомагателните дружества.
(176)
Макар, както уточняват френските органи, определянето от социалните партньори на застрахователно предприятие да зависи единствено от техния избор, трябва да се констатира, че нито една правна разпоредба не задължава социалните партньори да провеждат търгове за всички участници на пазара при определянето на предприятието. Без мнението ѝ да се оспорва от френските органи, в тази връзка FFSA твърди, че социалните партньори предпочитат създаването на взаимоспомагателно дружество, чието управление впоследствие могат да осигурят.
(177)
Въпреки че от съдебната практика по посоченото по-горе дело Albany следва, че споразуменията, сключени в рамките на колективни преговори между социални партньори и преследващи социални цели, не се обхващат от член 101, параграф 1 от ДФЕС относно забраната на картелите, трябва да се констатира, че както беше посочено по-горе, тази съдебна практика по никакъв начин не предполага, че определена помощ, предоставена на застрахователно предприятие в рамките на процедура за определяне, е съвместима с член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(178)
Ето защо застрахователните предприятия, които са различни от взаимоспомагателните дружества, по-специално застрахователните дружества, които са активни на пазара на колективното взаимно подпомагане в предприятията, могат да бъдат предмет на дискриминация, поради отсъствие на задължение за социалните партньори за провеждането на търгове, които биха имали за цел да се даде възможност на всеки заинтересован участник на пазара да представи оферта за покриване на договорените между социалните партньори обезщетения и да бъде избран от тях, поради по-високото качество на своите услуги и/или поради по-ниската цена. За сравнение трябва да се отбележи, че някои френски инструменти за допълнително здравно осигуряване предвиждат механизъм за избор на застрахователно предприятие (застрахователни предприятия) въз основа на прозрачна тръжна процедура (54).
(179)
Следователно трябва да се заключи, че два от трите критерия за съвместимост не са изпълнени и че схемата за помощ, за която е постъпило уведомление от Франция, в полза на договорите за определяне в областта на взаимното подпомагане не е съвместима с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(180)
Несъмнено предвидените в член 107, параграф 2, букви б) и в) от ДФЕС, критерии за съвместимост са неприложими в разглеждания случай.
(181)
Що се отнася до съвместимостта на мярката на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Франция уточнява, че доказаната социална цел на мярката потвърждавала значението, което ще има в бъдеще развитието на пазара на взаимното подпомагане. Това развитие съответствало на целта за обществено здраве, за борба срещу несигурността и за икономическо и социално сближаване, за развитие на социалния диалог и за защита на работниците, които са цели от общ интерес за Европейския съюз. Въпреки това Комисията счита, че необходимият и пропорционален характер на мярката не е доказан. Така както вече посочи при разследването за наличието на предимство, Комисията счита, че нищо не обосновава изключването от ползите от мярката на груповите договори в рамките на предприятията, които покриват същите рискове, без да се сключени в рамките на процедурата по определяне. Следователно мярката е непропорционална, доколкото не включва договорите без определяне. Освен това, както Комисията вече го направи за първата мярка, трябва да се констатира, че мярката представлява постоянно облекчение на разходите, съставляващо оперативна помощ, която според установената практика не може да бъде призната за съвместима в рамките на член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(182)
Накрая, Франция не изтъкна нито един друг критерий за съвместимост, предвиден в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(183)
Според Франция и CTIP, допълнителните застрахователни обезщетения в областта на взаимното подпомагане в рамките на процедурата по определяне, могат да се считат за съставляващи услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, по-специално, ако присъединяването към схемата за обезщетения е задължително и нейното управление се осъществява съвместно. CTIP се позовава и на съдебната практика на Съда на ЕС по дело Albany (55), като уточнява, че конвенционалните схеми за социална защита при условията на задължително присъединяване изпълняват задача от общ икономически интерес.
(184)
Тази разпоредба предвижда, че предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Освен това, развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Европейския съюз.
(185)
Както вече беше посочено при разследването на първата мярка (56), държавите членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес.
(186)
Комисията обръща внимание, че в посоченото по-горе дело Albany, Съдът заключава, че предоставянето на изключително право за управление в определен сектор на допълнителна пенсионна схема може да се счита за услуга от общ икономически интерес, подчертавайки значимостта на социалната функция, която се отдава на допълнителните пенсии.
(187)
При това положение не е изключено предоставяните обезщетения от застрахователни предприятия в процедурата по определяне от социалните партньори, да бъдат счетени като услуга от общ икономически интерес, доколкото споразумението между социалните партньори в процедурата по определяне е станало задължително за всички предприятия от съответния сектор (или за съответното предприятие) и покрива рискове, които са непокрити или недостатъчно покрити от обществената система за социалното осигуряване. Въпреки това, както вече беше посочено при разследването на първата мярка (57), финансовите мерки за подкрепа на такъв механизъм трябва да се ограничат до необходимото за компенсация на допълнителните разходи на застрахователните предприятия във връзка със задълженията за обществена услуга.
(188)
Рамката на Общността за държавните помощи под формата на компенсация за обществена услуга (58) определя условията, при които Комисията счита такава компенсация за съвместима по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. По-специално, изплатената компенсация не може да надвишава разходите за предоставяне на обществената услуга, като се отчитат свързаните с нея приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(189)
В това отношение обаче трябва да се констатира, че спестеният данък от допълнителното приспадане на вноските за изравнителни резерви не изпълнява това условие. Всъщност, не е възможно да се установи каквато и да било връзка между размера на спестения данък и разходите за предоставяне на обществената услуга.
(190)
В писмото си от 31 октомври 2008 г. Франция признава, че размерът на компенсацията (спестен данък) за услуга от общ икономически интерес не отговаря на условията, въведени с Рамката на Общността. Тя обаче счита, че тези условия не са приспособени към особеностите на разглежданите дейности. Според Франция, механизмът на данъчното приспадане е по-приспособен и по-гъвкав, отколкото отпускането на безвъзмездна помощ въз основа на точна оценка на допълнителните разходи, свързани с управлението на услугата.
(191)
Въпреки това Комисията счита, че критериите, въведени с Рамката на Общността трябва стриктно да се спазват, тъй като позволяват да се осигури необходимия баланс между, от една страна, доброто функциониране на услугите от общ икономически интерес и от друга страна, недопускането на развитие на търговията в степен, която би била в противоречие с интересите на Европейския съюз.
(192)
Ето защо Комисията счита, че условията по член 106, параграф 2 от ДФЕС, така както са развити в Рамката на Общността, не са изпълнени и поради това мярката не може да бъде призната за съвместима с вътрешния пазар на основание на тази разпоредба.
IX. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(193)
Комисията констатира, че схемите за помощ, за които е постъпило уведомление от Франция, за развитието на солидарните и отговорните договори, както и на колективните договори за взаимно подпомагане, съставляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Освен това Комисията констатира, че въпреки доказаната социална цел на съответните схеми за помощ, условията за тяхното въвеждане не позволяват да бъдат изпълнени всички условия, предвидени в член 107, параграфи 2 и 3, както и в член 106, параграф 2 от ДФЕС. Поради това двете схеми за помощ трябва да се считат за несъвместими с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Схемите за помощ, които Франция възнамерява да приведе в действие, от една страна, за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност и, от друга страна, за развитие на допълнителни колективни застрахователни договори срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност, на основание член 207, параграф 2, 1461, 1 и член 39 г, буква ЖГ от Общия данъчен кодекс, съставляват държавни помощи, несъвместими с вътрешния пазар.
Поради това не се разрешава привеждането в действие на помощите.
Член 2
Франция уведомява Комисията в срок от два месеца от датата на уведомлението за настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 26 януари 2011 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 26 januari 2011
om statligt stöd C 50/07 (f.d. N 894/06) som Frankrike planerar att genomföra till förmån för utarbetande av solidariska och ansvarstagande sjukförsäkringsavtal och kollektiva tilläggsförsäkringsavtal avseende dödsfall, invaliditet och handikapp
[delgivet med nr K(2011) 267]
(Endast den franska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2011/319/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket (1),
efter att i enlighet med nämnda artikel ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (2) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1)
Genom en skrivelse av den 28 december 2006 anmälde Frankrike till kommissionen planerade stödordningar till förmån för utarbetande av solidariska och ansvarstagande sjukförsäkringsavtal enligt ett förslag till ändring av finanslagen för 2006. Bestämmelserna om dessa ordningar införlivades sedermera i artikel 88 i lag nr 2006-1771 av den 30 december 2006 om ändring av finanslagen för 2006 (3). Frankrike har lämnat ytterligare upplysningar till kommissionen genom skrivelser av den 26 februari, 11 maj och 18 september 2007.
(2)
Genom en skrivelse av den 13 november 2007 underrättade kommissionen Frankrike om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) avseende detta stöd.
(3)
Kommissionens beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (4). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på stödordningarna i fråga.
(4)
Frankrike har genom en skrivelse av den 21 december 2007 redovisat sina synpunkter på beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet.
(5)
Kommissionen har mottagit synpunkter i frågan från flera berörda tredje parter samt översänt dessa synpunkter till Frankrike, som getts tillfälle att bemöta dem. Frankrikes kommentarer mottogs i en skrivelse av den 8 maj 2008.
(6)
Frankrike har översänt kompletterande upplysningar till kommissionen genom en skrivelse av den 31 oktober 2008.
(7)
Vissa berörda tredje parter har översänt kompletterande upplysningar till kommissionen under loppet av februari 2009.
(8)
Efter ett möte mellan kommissionen och de franska myndigheterna den 2 juni 2009 åtog sig de franska myndigheterna att analysera möjligheterna att göra vissa ändringar i de anmälda stödordningarna och att utan dröjsmål redovisa analysen för kommissionen.
(9)
Genom en skrivelse av den 22 september 2009 beviljade kommissionen Frankrike 20 arbetsdagars anstånd med översändandet av analysen.
(10)
Genom en skrivelse av den 3 november 2009 anhöll de franska myndigheterna om att det formella granskningsförfarandet tillfälligt skulle avbrytas och återupptas den 1 april 2010.
(11)
Den 17 november 2009 godkände kommissionen, med tillämpning av reglerna om bästa praxis vid kontroll av statligt stöd (5), att det formella granskningsförfarandet tillfälligt avbröts för att återupptas den 1 april 2010 i syfte att ge Frankrike möjlighet att anpassa sitt lagförslag och genomföra nödvändigt samråd.
(12)
Genom en skrivelse av den 26 april 2010 underrättade de franska myndigheterna kommissionen om att ett eventuellt förslag till ändrad stödordning skulle vara kommissionen till handa den 17 maj 2010.
(13)
Genom en skrivelse av den 27 maj 2010 översände de franska myndigheterna upplysningar till kommissionen, dock utan att ange några planerade ändringar i de anmälda stödordningarna.
II. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
(14)
Beslutet att formellt inleda en granskning avsåg två separata skatteregelverk:
(15)
Den första anmälda åtgärden är ett system för befrielse från bolagsskatt (som tas ut enligt artikel 207.2 i den franska allmänna skattelagstiftningen (CGI, Code général des impôts) och näringsskatt (6) (som tas ut enligt artikel 1461.1 i CGI) i samband med förvaltning av vissa sjukförsäkringsavtal som kallas ”solidariska och ansvarstagande”. Denna skattebefrielse är avsedd att gälla alla institutioner som ingår sådana avtal, nämligen ömsesidiga försäkringsbolag (mutuelles) och dessas sammanslutningar, vilka regleras genom lagen om ömsesidiga försäkringsbolag (Code de la mutualité), pensionsinstitutioner (institutions de prévoyance), vilka regleras genom bok IX, avdelning III, i sjukförsäkringslagen (Code de la sécurité sociale) eller bok VII i landsbygdslagen (Code rural), och alla ordinära försäkringsbolag (entreprises d’assurance), vilka regleras genom försäkringslagen (Code des assurances).
(16)
Det huvudsakliga syftet med åtgärden är att genom utarbetande av denna typ av avtal öka andelen av den franska befolkningen som omfattas av tilläggssjukförsäkring. Åtgärden är därmed avsedd som ett komplement till det system med befrielse från skatt på försäkringsavtal som är tillämpligt på samma typ av avtal och som kommissionen godkände genom sina beslut av den 2 juni 2004 (7) och den 29 oktober 2010 (8).
(17)
De sjukförsäkringsavtal som skulle beröras av skattebefrielsesystemet infördes i Frankrike år 2001 (9). Det handlar dels om kollektiva avtal med obligatorisk anslutning, dels om individuella och kollektiva avtal med frivillig anslutning.
(18)
För att kunna omfattas av systemet måste ett sådant avtal närmare bestämt uppfylla följande villkor:
-
När det gäller frivilliga avtal får försäkringsinstitutionen inte kräva någon medicinsk information om den försäkrade.
-
Avgifts- eller premiebeloppen får inte bestämmas utifrån den försäkrades hälsotillstånd.
-
Avtalet måste omfatta profylaktiska åtgärder, husläkarbesök och recept.
-
Avtalet får inte omfatta medicinska kostnader som den försäkrade drabbas av på grund av att avgifter utöver de fastställda tas ut för vissa åtgärder eller undersökningar eller på grund av att ingen husläkare utsetts.
(19)
För att kunna utnyttja systemet måste försäkringsinstitutionerna dessutom uppfylla vissa tröskelvärden i fråga om antalet solidariska och ansvarstagande sjukförsäkringsavtal i deras samlade sjukförsäkringsavtalsportfölj. Dessa tröskelvärden varierar beroende på typen av avtal:
-
Individuella och kollektiva avtal med frivillig anslutning:
Sådana avtal måste motsvara 150 000 personer eller en viss minsta andel (som fastställs genom förordning) på mellan 80 och 90 procent av samtliga försäkringstagare och medlemmar som omfattas av individuella och kollektiva avtal med frivillig anslutning som tecknats med institutionen (10).
-
Kollektiva avtal med obligatorisk anslutning:
Sådana avtal måste motsvara 120 000 personer eller en viss minsta andel (som fastställs genom förordning) på mellan 90 och 95 procent av samtliga försäkringstagare och medlemmar som omfattas av individuella och kollektiva avtal med obligatorisk anslutning som tecknats med institutionen (11).
(20)
Slutligen måste en institution för att kunna utnyttja systemet uppfylla minst ett av följande villkor:
-
Institutionen anpassar taxan eller avgifterna efter försäkringstagarnas eller medlemmarnas sociala situation.
-
Medlemmar eller försäkringstagare som får bidrag till köp av tilläggssjukförsäkring (12) utgör minst mellan 3 och 6 procent av de medlemmar eller försäkringstagare som omfattas av individuella och kollektiva sjukförsäkringsavtal med frivillig anslutning som tecknats med institutionen (13).
-
Personer som är 65 år eller äldre utgör minst mellan 15 och 20 procent av de medlemmar eller försäkringstagare som omfattas av sjukförsäkringsavtal som tecknats med institutionen (14).
-
Personer yngre än 25 år utgör minst mellan 28 och 35 procent av förmånstagarna enligt sjukförsäkringsavtal som tecknats med institutionen (15).
(21)
Enligt de franska myndigheterna innebär den sistnämnda gruppen av kriterier en avgiftsutjämning eller en riskspridning över generationsgränserna samt förverkligandet av en miniminivå av verklig solidaritet. Syftet med kriterierna uppges vara att främja ingåendet av solidariska och ansvarstagande avtal samt att se till att hela befolkningen får täckning, i synnerhet genom att andelen ungdomar och äldre personer - två grupper som har särskilt svårt att få tillgång till (tilläggs)sjukförsäkring på grund av sina begränsade tillgångar (ungdomar) eller den potentiella kostnad som de motsvarar (äldre) - blir betydande.
(22)
Reglerna innebär också krav på att dessa kriterier ska bedömas på koncernnivå i förhållande till den skattepliktiga verksamheten i Frankrike. Syftet med den bestämmelsen sägs vara att undvika att reglerna kringgås eller att det vidtas åtgärder som medför att risker av de aktuella typerna koncentreras till vissa strukturer som skapats särskilt för det ändamålet, något som skulle motverka riskspridningsmålet.
(23)
Enligt de franska myndigheterna är det samlade syftet med dessa villkor att förmå försäkringsinstitutionerna att ingå fler avtal av den aktuella typen, bidra till strävan efter universell grund- och tilläggssjukförsäkring och erbjuda hela befolkningen tilläggssjukförsäkring på reglerade avgiftsvillkor. Målgruppen är i synnerhet personer som på grund av sitt hälsotillstånd eller sin ekonomi inte kan få sådan försäkring på individuell basis.
(24)
Ikraftträdandet för dessa skatteregler, som ursprungligen var tänkt att ske den 1 januari 2008 med avseende på befrielsen från bolagsskatt och budgetåret 2010 med avseende på befrielsen från näringsskatt, har senarelagts till den 1 januari 2012 respektive budgetåret 2013 i avvaktan på kommissionens godkännande av de berörda systemen.
(25)
Syftet med den andra uppsättningen skatteregler är att försäkringsinstitutioner ska kunna göra skatteavdrag på anslagen till utjämningsreserver avseende vissa kollektiva tilläggsförsäkringsavtal (artikel 39 quinquies GD i CGI) utöver vad som är tillåtet enligt de allmänna reglerna (artikel 39 quinquies GB i CGI) för sådana reserver.
(26)
Föreskrifter om upprättandet av tekniska utjämningsreserver (16) finns i bokförings- och tillsynsreglerna för försäkringsinstitutioner. Enligt artikel 30 i rådets direktiv 91/674/EEG av den 19 december 1991 om årsbokslut och sammanställd redovisning för försäkringsföretag (17) definieras ”utjämningsavsättning” på följande sätt: ”Utjämningsavsättningen skall omfatta belopp som har avsatts i enlighet med rättsliga eller administrativa krav på utjämning av variationerna i skadefrekvens mellan åren eller för att täcka speciella risker.”.
(27)
I det aktuella fallet är utjämningsreserverna avsedda att göra det möjligt att hantera variationer i skadefrekvens i samband med kollektiva försäkringar avseende dödsfall och kroppsskada (invaliditet eller handikapp). Sådana resultatvariationer (från ett verksamhetsår till nästa) hänger enligt uppgift samman med förhållandet mellan faktiska ersättningsbelopp enligt ingångna försäkringsavtal och de antaganden om beloppen för sådana ersättningar som gjordes då premierna fastställdes. Reserverna gör det möjligt att jämna ut det tekniska resultatet för verksamheten så att man kan hantera de betydande variationer i skadefrekvensen som kan komma att konstateras i efterhand.
(28)
Enligt de franska myndigheterna är de nya utjämningsreserver som avses i artikel 39 quinquies GD i CGI avsedda att bidra till det allmänna målet att utveckla och förbättra försäkringsinstitutionernas utbud av trygghetsförsäkringar som tecknas inom ramen för ett särskilt förfarande där en försäkringsinstitution utses. De försäkringar som berörs är kollektiva tilläggsförsäkringar som ingås enligt kollektivavtal för en eller flera yrkeskategorier, enligt bolagsspecifika avtal eller enligt beslut av arbetsgivare, och där försäkringsinstitutionen utses av arbetsmarknadsparterna. En utsedd försäkringsinstitution måste följa de avtalsvillkor som arbetsmarknadsparterna förhandlat fram (18) (bland annat i fråga om anpassning av taxor). Ett beslut om att utse försäkringsinstitution gäller i högst fem år, varefter det måste ske en omprövning av den utsedda försäkringsinstitutionen. Avtal med en bestämmelse om att utse försäkringsinstitution som ingåtts på branschnivå genom överenskommelse mellan arbetsmarknadsparterna blir alltid föremål för ett utvidgningsdekret som utfärdas av socialförsäkringsministern. Ett sådant dekret innebär att avtalet enligt lag är tillämpligt på alla löntagare och före detta löntagare i branschen och dessas anhöriga (oavsett hälsotillstånd och ålder) samt att deras arbetsgivare måste underteckna avtalet och ansluta sig till den utsedda institutionen. (19)
(29)
Enligt de franska myndigheterna ger systemet med utsedd försäkringsinstitution möjlighet att dels få bättre försäkringsförmåner för lägre avgifter från de utsedda försäkringsinstitutionerna, dels ge alla löntagare i en viss bransch tillgång till samma försäkringsförmåner oavsett storleken på det företag där de arbetar. Systemet innebär också att de närmare omständigheterna för riskspridningen och för valet av försäkringsinstitution ses över med jämna mellanrum.
(30)
Vidare ska denna åtgärd enligt uppgift gynna de enskilda konsumenterna genom att medge en bättre reglering av avgifterna och kvaliteten på de förmåner som erbjuds i samband med allvarliga händelser som invaliditet, handikapp och dödsfall, vilka får väsentliga sociala och ekonomiska konsekvenser för den försäkrade eller dennes familj (ytterligare utgifter, förlorad inkomst, utanförskap m.m.).
(31)
Närmare bestämt syftar reglerna om avdrag för utjämningsreserver avseende försäkringar rörande dödsfall, invaliditet och handikapp inom ramen för ett förfarande för att utse försäkringsinstitution till att den utsedda försäkringsinstitutionen ska få möjlighet
-
att hantera underskott för sådana avtal, i förhållande till det medelvärde som ursprungligen fastställdes, vilka kan orsakas av variation i skadefrekvens (belopp och antal) eller förskjutning av riskerna (ändring av de faktauppgifter som låg till grund för det ursprungliga fastställandet av avgifterna), och
-
att förbättra sitt eget kapital och sin solvensmarginal.
(32)
I praktiken får det årliga anslaget till reserverna dras av upp till beloppet för det tekniska resultatet (20) för de berörda verksamheterna. De sammanlagda reserverna får inte överstiga 130 procent av totalbeloppet för avgifterna avseende samtliga dessa verksamheter under verksamhetsåret. Vid utnyttjande av reserverade medel för att kompensera tekniska förluster under ett verksamhetsår återförs de äldsta reserverna först.
(33)
Årliga anslag till reserverna som efter tio år inte utnyttjats överförs till en särskild skattebefriad reserv. Beloppet för denna särskilda reserv får inte överstiga 70 procent av totalbeloppet för avgifterna avseende samtliga berörda verksamheter under verksamhetsåret. Överskottsanslag överförs till det skattepliktiga resultatet tio år efter det att de bokförts.
(34)
Enligt de allmänna rättsreglerna (artikel 39 quinquies GB i CGI) får försäkrings- och återförsäkringsbolag för närvarande upprätta skattebefriade utjämningsreserver avseende gruppförsäkring rörande dödsfall, handikapp och invaliditet inom följande gränser:
-
Det årliga anslaget till reserverna får vara högst 75 procent av den tekniska vinsten för de berörda avtalen.
-
Totalbeloppet för reserverna får inte överstiga en viss andel av avgiftsbeloppet för de berörda avtalen under verksamhetsåret; denna andel varierar mellan 23 och 100 procent beroende på antalet försäkrade.
Vid utnyttjande av reserverade medel för att kompensera tekniska förluster under ett verksamhetsår återförs de äldsta reserverna först. Reserver som inte kunnat utnyttjas efter tio år överförs till det skattepliktiga resultatet.
III. SKÄL TILL ATT DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET INLEDDES
(35)
I sitt beslut av den 13 november 2007 om att formellt inleda en granskning uttryckte kommissionen tvivel om tillämpningen av artikel 107.2 a i EUF-fördraget på de båda berörda beskattningsåtgärderna (21).
(36)
När det gällde den första åtgärden (befrielse från bolags- och näringsskatt i samband med förvaltning av solidariska och ansvarstagande avtal) ansåg kommissionen att Frankrike inte hade visat att stödet i sin helhet skulle komma att överföras till de enskilda konsumenterna.
(37)
Dessutom ifrågasatte kommissionen huruvida villkoret om icke-diskriminering med avseende på varornas ursprung verkligen var uppfyllt med tanke på att det fanns vissa tröskelvärden för antalet (120 000/150 000) eller andelen (80/90 procent) solidariska och ansvarstagande avtal i de berörda försäkringsinstitutionernas sjukförsäkringsportföljer.
(38)
När det gällde den andra åtgärden (skatteavdrag på anslag till utjämningsreserver) ansåg kommissionen att inget av de tre villkoren för att artikel 107.2 a i EUF-fördraget ska vara tillämplig föreföll vara uppfyllt.
(39)
Enligt kommissionen föreföll för det första åtgärdens sociala karaktär inte vara fullständigt belagd om man utgår från den etapp då försäkringsavtalet tecknas, dvs. innan de nämnda allvarliga händelserna har inträffat.
(40)
För det andra föreföll det än mer hypotetiskt och slumpartat än för den föregående åtgärden att stödet verkligen skulle komma att överföras i sin helhet till konsumenten/den försäkrade. Dessutom skulle även arbetsgivarna kunna tänkas dra nytta av stödet eftersom även de bidrar till finansieringen av avtalen.
(41)
För det tredje föreföll den rådande situationen på marknaden för avtal med utsedd försäkringsinstitution, nämligen en stark koncentration till pensionsinstitutionerna, i praktiken kunna leda till diskriminering till förmån för dessa institutioner.
IV. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(42)
Efter offentliggörandet av beslutet om att inleda granskningen har kommissionen erhållit kommentarer från den nationella sammanslutningen för ömsesidiga försäkringsbolag i Frankrike (FNMF, Fédération Nationale de la Mutualité Française), den franska sammanslutningen för försäkringsbolag (FFSA, Fédération Française des Sociétés d’Assurance), det tekniska centret för pensionsinstitutioner (CTIP, Centre technique des Institutions de prévoyance), den nationella områdesövergripande sammanslutningen för privata verksamheter och organisationer på hälsoområdet och det sociala området (UNIOPSS, Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux), den nationella sammanslutningen för kvinnoföreningar för cancerscreening (Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers), sammanslutningen för konsumentorganisationer (UFC - Que choisir, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir) och en anonym tredje part.
(43)
Majoriteten av de berörda ser positivt på de båda skatteåtgärderna i fråga, och deras kommentarer ligger till stor del i linje med de argument som de franska myndigheterna har framfört. De framhåller att det råder hård konkurrens på marknaden för tilläggssjukförsäkring och att likviditeten på denna marknad är utmärkt. Vidare understryker de att syftet med de försäkringar som de båda åtgärderna berör är att kompensera tillkortakommanden hos det obligatoriska sjukförsäkringssystemet. Genom att skapa skattemässiga incitament som alla aktörer inom tilläggssjukförsäkring lätt kan komma i åtnjutande av, sägs de franska myndigheterna kunna skapa förutsättningar för att öka den ekonomiska attraktiviteten hos ett segment bestående av personer som annars i fråga om riskprofil eller köpkraft är mindre intressanta.
(44)
När det gäller den första åtgärden (skattebefrielse för solidariska och ansvarstagande avtal) hyser FFSA dock oro över att tröskelvärdena är alltför höga och att detta uppenbart skulle gynna de aktörer som redan bedriver en omfattande verksamhet på marknaden. FFSA förstår visserligen principen med ett tröskelvärde för att undvika att situationen blir så komplicerad att den inte kan hanteras, men man anser att tröskelvärdet absolut inte får ligga på en sådan nivå att det hindrar beviljandet av stödet. Vidare anser FFSA att kriterierna i fråga om omfattade grupper (andel personer under 25 år, pensionärer osv.) medför att urvalet av stödmottagare sker på ett sätt som saknar egentligt berättigande mot bakgrund av det uppgivna syftet. Dessa kriterier kommer enligt FFSA att gynna de ömsesidiga försäkringsbolag som är homogena till följd av att möjligheten att utnyttja deras tjänster är förbehållen personer som uppfyller vissa villkor eller har vissa yrken, vilket betyder att de ömsesidiga försäkringsbolag som tvärtom är öppna för alla skulle missgynnas. Dessutom skulle kriterierna kunna skapa en skillnad i behandlingen av försäkringstagare.
(45)
CTIP påpekar att försäkringsinstitutioner för att kunna erbjuda tjänster av hög kvalitet måste göra avsevärda investeringar, vilka måste kunna fördelas över tillräckligt stora grupper av försäkrade. Detta förklarar enligt CTIP tröskelvärdena.
(46)
Dessutom hänvisar CTIP till att försäkringsbolag inom EU är skyldiga att ha en viss solvensmarginal. Om hela den tekniska vinsten kom de försäkrade till godo, skulle solvenskraven inte vara uppfyllda. Därför är det enligt CTIP inte underligt att åtminstone en del av de förmåner som stödet innebär används till att helt eller delvis täcka den höjning av solvenskravet som sker varje år.
(47)
I övrigt framhåller CTIP att det framgår av domstolens rättspraxis att avtalsbaserade yrkesspecifika system på grund av sin beskaffenhet och sitt syfte inte omfattas av EU:s konkurrensregler (22). Sådana system kan dessutom inte beröras av skatt på näringsverksamhet eftersom det handlar om försäkringar som är avsedda att kompensera tillkortakommanden hos det obligatoriska sjukförsäkringssystemet och som bygger på kollektivavtal.
(48)
Även FNMF hävdar att den första åtgärden är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget. FNMF anför härvidlag för det första att stödet är avsett att underlätta utvecklingen av täckningen för en solidarisk och ansvarstagande tilläggssjukförsäkring i enlighet med villkor som inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Syftet med åtgärden är enligt FNMF att kompensera ett tillkortakommande hos marknaden som tenderar att ge upphov till en uppdelning mellan olika grupper eftersom marknaden inte gör det möjligt att på ett effektivt sätt säkerställa det övergripande välbefinnandet för grupper som inte är lönsamma. För det andra är stödet enligt FNMF nödvändigt och proportionerligt eftersom de system som funnits tidigare inte gjort det möjligt att uppnå det eftersträvade målet.
(49)
En anonym tredje part understryker att franska staten har otillräckliga kunskaper och statistiska uppgifter om den ekonomiska och finansiella situationen för de företag som är verksamma på marknaden för tilläggssjukförsäkring. Detta gör det enligt vederbörande helt omöjligt att göra en objektiv analys av situationen.
(50)
Samma anonyma tredje part hänvisar till vinstmarginalutvecklingen mellan 2001 och 2007 för företagen i sektorn. Medan de berörda företagens omsättning ska ha ökat med 50 procent under den perioden, ska deras ersättningskostnader bara ha ökat med 35 procent. Således ska bruttorörelsemarginalerna ha ökat med 15 procent på sex år.
(51)
När det gäller den andra åtgärden (utjämningsreserver) anser FFSA att det inte finns något som berättigar att skattereglerna ska vara mer fördelaktiga för avtal med utsedd försäkringsinstitution än för gruppavtal för företag som täcker samma risker. Både tanken bakom upprättandet av reserverna och de berörda riskerna är desamma, med en större riskspridning och därmed större begränsning av riskernas storlek när det gäller avtal med utsedd försäkringsinstitution. Dessutom skulle åtgärden i praktiken vara förbehållen pensionsinstitutionerna. Även om det juridiskt sett står arbetsmarknadsparterna fritt att välja försäkringsinstitution, är den utsedda institutionen i praktiken i så gott som alla avtal av denna typ nämligen den pensionsinstitution som skapats på arbetsmarknadsparternas initiativ.
(52)
CTIP anser det normalt att arbetsmarknadsparterna har tenderat att välja att skapa en pensionsinstitution som de sedan kan förvalta själva.
(53)
I övrigt erinrar CTIP om de krav som utsedda försäkringsinstitutioner måste efterleva:
-
Bestämmelserna i kollektivavtalet (förmåner, taxor, uppräkningsklausuler, bibehållande av rättigheterna vid ekonomiska svårigheter osv.) måste efterlevas strikt.
-
Försäkringsförmånerna får inte upphävas tillfälligt ens vid utebliven betalning.
-
Alla företag inom avtalets tillämpningsområde måste erbjudas försäkring.
-
Taxorna måste jämnas ut över konjunkturcyklerna i den berörda branschen så att taxehöjningarna sätts i relation till ekonomiska kriser som drabbar en yrkesgrupp.
(54)
CTIP anser vidare att avtalsbaserade system för kompletterande sociala trygghetsåtgärder utgör lön till löntagare och därmed inte kan bli föremål för skatt på näringsverksamhet. Därför bör reglerna om ytterligare avdragsrätt för utjämningsreserver inte anses utgöra statligt stöd.
(55)
CTIP hävdar också, i likhet med FNMF, att den andra åtgärden är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget och anför därvidlag att åtgärden i fråga är avsedd att underlätta utvecklingen av marknaden för trygghetsförsäkringar och inte kommer att påverka handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(56)
CTIP hänvisar vidare till domstolens dom i målet Albany (23) och framhåller därvidlag att avtalsbaserade sociala trygghetsåtgärder med obligatorisk anslutning har en funktion av allmänt ekonomiskt intresse. Om verksamheten i samband med avtalsbaserade sociala trygghetssystem förvaltade av en försäkringsinstitution gjordes till föremål för skatt på näringsverksamhet, skulle detta motverka uppfyllandet av den funktion av allmänt ekonomiskt intresse som försäkringsinstitutionerna tilldelats.
V. KOMMENTARER FRÅN FRANKRIKE
(57)
När det gäller huruvida stödet kommer de enskilda konsumenterna till del, framhåller de franska myndigheterna att detta kommer att säkerställas genom den konkurrens som råder på marknaden för tilläggssjukförsäkring och genom de besparingar som åtgärden i sig medför.
(58)
Enligt uppgift finns det inte bara ett stort antal aktörer på marknaden (24) utan även ett stort antal återförsäljare av varierande slag (allmänna försäkringsagenter, mäklare, anställda hos försäkringsinstitutioner, direktförsäljning via Internet m.m.). Att konkurrens verkligen råder inom branschen garanteras dessutom av en särskild myndighet, Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM).
(59)
Marknadsmekanismerna ska således garantera att de förmåner som stödet innebär verkligen kommer konsumenterna till del i form av att kostnaden för den försäkrade blir lägre utan att det är nödvändigt att skapa något obligatoriskt system för att fördela skattenedsättningen. Vidare garanterar de besparingar som åtgärden i sig själv innebär att förmånerna gynnar de konsumentgrupper som på grund av sin ålder eller sina tillgångar inte haft möjlighet att teckna tilläggssjukförsäkring.
(60)
När det gäller frågan om en eventuell diskriminering till förmån för vissa institutioner påpekar Frankrike att tröskelvärdena ger försäkringsinstitutionerna incitament att sprida ”dåliga risker” kopplade till de berörda personernas ålder eller tillgångar över sina försäkringsportföljer.
(61)
En otillräcklig andel eller ett otillräckligt antal solidariska och ansvarstagande avtal betyder att det inte är möjligt att uppnå detta riskspridningsmål, och utan sådana tröskelvärden skulle de planerade skattebefrielserna enbart innebära en oplanerad vinst för de berörda institutionerna. Konkurrensen i sig (utan tröskelvärden) skulle nämligen enbart medföra att de skattemässiga förmånerna kom slutkonsumenterna till del medan försäkringsinstitutionerna skulle kunna behålla sina marknadsandelar, utan att täckningsgraden ökade. De dubbla tröskelvärdena (procentandel eller absolut antal) är därmed en nödvändig komponent för att täckningsgraden i befolkningsgrupper som för närvarande saknar täckning ska kunna höjas.
(62)
Att skapa skattemässiga incitament som gynnar dessa befolkningsgrupper är att betrakta som en solidaritetshandling på nationell nivå mot bakgrund av att kostnaden för att teckna tilläggssjukförsäkring ständigt ökar.
(63)
De franska myndigheterna framhåller till att börja med att skattereglerna inte i sin helhet är att betrakta som stöd. Det som bör betecknas som statligt stöd är i själva verket bara den del av reglerna som inte är berättigad mot bakgrund av de särskilda egenskaperna hos den berörda försäkringsverksamheten när det gäller tillsynsreglerna.
(64)
De särskilda egenskaperna hos avtal med utsedd försäkringsinstitution, med koppling till de stränga kraven i fråga om taxor, riskurval och förvaltning, gör sådana avtal särskilt känsliga för en oförutsedd utveckling av skadefrekvensen i förhållande till de ursprungliga kalkylerna, något som gör det fullständigt berättigat att ha regler för reserver som innebär en särskilt hög grad av försiktighet.
(65)
För det första rör de risker som omfattas av avtal med utsedd försäkringsinstitution inom ramen för branschvisa kollektivavtal en grupp människor som har specifik koppling till en verksamhetssektor och som därmed är särskilt känsliga för konjunkturutvecklingen i den sektorn. För att långsiktigt hantera konjunkturcyklerna måste de utsedda försäkringsinstitutionerna därför jämna ut resultaten över en längre period.
(66)
För det andra berör avtal med utsedd försäkringsinstitution baserade på företagsavtal med nödvändighet en begränsad grupp, något som ger stor variation i skadefrekvens och därmed berättigar högre reservnivåer.
(67)
Ett skatteavdrag utöver vad som följer av de allmänna skattereglerna i artikel 39 quinquies i CGI - enligt anpassade och skärpta villkor - för anslag till sådana reserver skulle således vara berättigat av tillsynsskäl.
(68)
De franska myndigheterna påpekar dock att det är mycket svårt att exakt ange vilka avdragsnivåer som vore berättigade för sådana verksamheter eftersom det är tekniskt besvärligt att bedöma vad som är en ”normal” reservnivå för så specifika risker. De här aktuella övre avdragsgränserna för anslag till reserver har enligt de franska myndigheterna fastställts i samråd med representanter för professionen.
(69)
När det gäller stödets förenlighet med den inre marknaden enligt artikel 107.2 a i EUF-fördraget hävdar Frankrike att de tre villkor som där ställs upp alla är uppfyllda. När det gäller stödets sociala karaktär förtydligar Frankrike att kollektiva försäkringsavtal som förhandlas fram inom ramen för branschavtal garanterar en hög riskspridningsnivå och lägre premier än på marknaden för individuella försäkringsavtal samtidigt som de ger både löntagarna och dessas familjer tillgång till försäkringsförmåner på en hög nivå.
(70)
Som svar på kommissionens argument att åtgärdens sociala karaktär inte skulle vara fullständigt belagd om man utgår från den etapp då försäkringsavtalet tecknas, framhåller Frankrike att det enda sättet att uppnå det eftersträvade sociala syftet är att ge stödet innan risken förverkligas.
(71)
I fråga om hur stödet ska överföras till slutkonsumenten gör Frankrike till att börja med åtskillnad mellan kollektiva branschavtal och företagsavtal. När det gäller kollektiva branschavtal är det förvisso korrekt att pensionsinstitutionerna har en dominerande ställning, men det kommer att råda en ny och dynamisk situation på marknaden i och med att andra typer av försäkringsaktörer kommer att ägna den ett större intresse. Under alla omständigheter finns det en reell konkurrens mellan olika pensionsinstitutioner, något som i sig är tillräckligt för att garantera att stödet kommer den försäkrade till godo i största möjliga utsträckning. När det sedan gäller företagsavtal är konkurrensen mycket hård och det går inte att hävda att försäkringsinstitutionerna skulle åtnjuta någon form av monopol.
(72)
Enligt de franska myndigheterna kan man tillämpa samma resonemang när taxorna för ett företag sänks eller anpassas. Att arbetsgivaren bidrar till att finansiera försäkringen motsvarar nämligen ett lönetillägg för arbetstagaren/den försäkrade och innebär därmed en förmån för denne.
(73)
I fråga om förekomsten i praktiken av en diskriminering som skulle gynna pensionsinstitutionerna påpekar Frankrike att åtgärden behandlar alla aktörer oavsett slag på samma sätt. Marknaden för trygghetsförsäkringar utgör inte något monopol för pensionsinstitutionerna utan präglas redan i dagsläget av hård konkurrens mellan de främsta aktörerna.
(74)
Frankrike erinrar även om att valet av försäkringsinstitution är arbetsgivarens och personalrepresentanternas ansvar. Denna valprocess kännetecknas av samma öppenhet och upphandlingsförhållanden som normalt råder på varje annan konkurrensutsatt marknad. Konkret begär man in anbud från flera försäkringsinstitutioner på grundval av kravspecifikationer som utarbetats av arbetsmarknadsparterna.
(75)
I övrigt menar Frankrike att åtgärden i fråga under alla omständigheter kan anses utgöra stöd enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget som är avsett att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter och som inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Det påvisade sociala syftet med stödet visar enligt Frankrike hur viktig utvecklingen av marknaden för trygghetsförsäkringar kommer att vara i framtiden.
(76)
Syftet med att utarbeta trygghetsförsäkringsavtal med utsedd försäkringsinstitution är enligt de franska myndigheterna att få till stånd system för kompletterande sociala trygghetsåtgärder som är mer fördelaktiga för löntagarna och ger dessa ett bättre skydd samtidigt som arbetsmarknadsdialogen och arbetstagarnas medbestämmande främjas.
(77)
Slutligen tillägger Frankrike att tilläggsförsäkringstjänster på området trygghetsförsäkring inom ramen för ett förfarande för att utse försäkringsinstitution kan anses utgöra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 106.2 i EUF-fördraget, särskilt om anslutningen till systemet är obligatorisk och systemet förvaltas av paritetiskt sammansatta organ.
(78)
Ett kollektivavtal där försäkringsförmåner anges och en försäkringsinstitution utses kan göras obligatoriskt för samtliga löntagare, före detta löntagare och dessas anhöriga, vilket sker genom ett utvidgningsförfarande där den behöriga ministern utfärdar ett dekret (artiklarna L 911-3 och 911-4 i den franska sjukförsäkringslagen). Detta dekret bör betraktas som den rättsakt varigenom en medlemsstat ålägger ett företag en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.
(79)
Frankrike medger att beloppet för ersättningen (skattenedsättningen) för tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse inte uppfyller villkoren enligt gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (25). Härvidlag anser Frankrike dock att dessa villkor inte är anpassade till de särskilda egenskaperna hos de berörda verksamheterna. Enligt Frankrike är ett system med skatteavdrag bättre anpassat för ändamålet och mer flexibelt än ett bidrag baserat på en detaljerad bedömning av de tilläggskostnader som förvaltningen av tjänsten ger upphov till.
VI. FRANKRIKES REAKTION PÅ KOMMENTARERNA FRÅN TREDJE PART
(80)
De franska myndigheterna har tagit del av kommentarerna från tredje part och svarat mer specifikt på synpunkterna från FFSA.
(81)
När det gäller skattebefrielsen för solidariska och ansvarstagande försäkringsavtal påpekar de franska myndigheterna att försäkringsinstitutionernas portföljer har en homogen sammansättning, vilket innebär att andelen solidariska och ansvarstagande avtal i förhållande till övriga typer av sjukförsäkringsavtal i dagsläget är likvärdig för de tre övergripande kategorierna av försäkringsinstitutioner på denna marknad (bolag som regleras genom försäkringslagen, ömsesidiga försäkringsbolag som regleras genom lagen om ömsesidiga försäkringsbolag och pensionsinstitutioner som regleras genom sjukförsäkringslagen).
(82)
När det gäller de nya utjämningsreserverna understryker Frankrike att möjligheten att ingå yrkesspecifika avtal med utsedd försäkringsinstitution är öppen för alla aktörer, både franska och utländska, som är verksamma på marknaden för tilläggsförsäkring på trygghetsförsäkringsområdet.
(83)
Avslutningsvis tillägger Frankrike att pensionsinstitutionerna inte åtnjuter något monopol och att stödet således inte ger upphov till någon förmån som innebär diskriminering. Att marknaden har konkurrensutsatts i långsam takt och stegvis har en historisk förklaring men innebär inte att den befintliga konkurrensen mellan olika pensionsinstitutioner kan ifrågasättas. Att pensionsinstitutionerna i högre grad har specialiserat sig inom denna sektor utgör inte en tillräcklig grund för att hävda att det skulle föreligga någon form av diskriminering.
VII. KOMPLETTERANDE UPPLYSNINGAR SOM FRANKRIKE REDOVISAT EFTER DET ATT FÖRFARANDET TILLFÄLLIGT AVBRÖTS
(84)
Under granskningens gång har kommissionen föreslagit Frankrike vissa sätt att göra stödordningarna förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.2 i EUF-fördraget.
(85)
När det gäller den första åtgärden (befrielse från bolags- och näringsskatt i samband med förvaltning av solidariska och ansvarstagande avtal) har kommissionen föreslagit följande:
-
För uppfyllande av det andra kriteriet (att stödet verkligen ska överföras till konsumenterna) har Frankrike fått förslaget att hämta inspiration från det subventionssystem som kommissionen tidigare godkänt när det gäller tilläggssjukförsäkring för franska statstjänstemän (N 911/06), ett system med skattetillgodohavanden för enskilda konsumenter eller något annat system som gör det möjligt att garantera att stödet verkligen kommer konsumenterna till godo.
-
För undvikande av diskriminering har de franska myndigheterna uppmanats att se över systemet med tröskelvärden.
(86)
Genom sin skrivelse av den 27 maj 2010 meddelade Frankrike emellertid att man hade beslutat att behålla det anmälda stödsystemet oförändrat och att man stod fast vid sin analys att de anmälda systemen var förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.2 a i EUF-fördraget.
(87)
I samma skrivelse tillade Frankrike att tilläggssjukförsäkringsavtal är en produkt som kan användas för att öka de försäkrades lojalitet så att de senare kan förmås att köpa mer lönsamma produkter, på samma sätt som livförsäkringsavtal. Av sådana kundlojalitetsskäl skulle det således finnas incitament för marknadsaktörerna att tillämpa attraktiva taxor. Om en försäkringsinstitution under sådana omständigheter beviljas en skattemässig förmån och låter denna få genomslag i nivån på de avgifter som dess försäkringstagare betalar, inverkar detta direkt på de taxor som institutionens konkurrenter tillämpar, vilket betyder att effekten kommer samtliga försäkrade till godo.
(88)
När det gäller den andra åtgärden (ytterligare skatteavdragsrätt för utjämningsreserver) har kommissionen föreslagit Frankrike följande:
-
För uppfyllande av det andra kriteriet (att stödet verkligen ska överföras till konsumenterna) har Frankrike fått förslaget att hämta inspiration från det subventionssystem som kommissionen tidigare godkänt när det gäller tilläggssjukförsäkring för franska statstjänstemän (N 911/06), ett system med skattetillgodohavanden för enskilda konsumenter eller något annat system som gör det möjligt att garantera att stödet verkligen kommer konsumenterna till godo.
-
För undvikande av diskriminering har de franska myndigheterna uppmanats att överväga att införa ett obligatoriskt och öppet upphandlingssystem för avtal med utsedd försäkringsinstitution.
(89)
Liksom för den första åtgärden har Frankrike emellertid beslutat att inte göra några ändringar i den anmälda stödordningen till förmån för utarbetande av kollektiv trygghetsförsäkring.
(90)
I sin skrivelse av den 27 maj 2010 framhöll Frankrike på nytt att systemet med utsedd försäkringsinstitution innebär särskilt långtgående skyldigheter och hävdade att detta motiverade särskild försiktighet vid upprättandet av reserver. Därmed skulle åtgärden avseende utjämningsreserverna bara till mycket begränsad del kunna betraktas som statligt stöd och således skulle förenligheten med den inre marknaden bara behöva bedömas med avseende på denna begränsade del.
VIII. BEDÖMNING AV STÖDET
VIII.1 Befrielse från bolags- och näringsskatt i samband med förvaltning av solidariska och ansvarstagande avtal
(91)
Med hänvisning till domstolens dom i målet Albany (26) hävdar CTIP att avtalsbaserade yrkesspecifika system på grund av sin beskaffenhet och sitt syfte inte omfattas av gemenskapens konkurrensregler.
(92)
Kommissionen noterar dock att den åtgärd som avses i den ovannämnda domen i huvudsak rör industriföretags rättsliga skyldighet att ansluta sig till en tjänstepensionsfond med ensamrätt. Härvidlag bör det observeras att skattebefrielsen för den första åtgärden även avser individuella avtal och frivilliga kollektiva avtal. Dessutom kan arbetsmarknadens parter välja om de ska ingå sådana obligatoriska kollektiva avtal som åtgärden avser eller inte; det finns ingen rättslig skyldighet att ingå sådana avtal eller att ansluta sig till en branschspecifik eller branschövergripande fond, vilket var fallet i målet Albany.
(93)
Därefter bekräftar domstolen i sin dom att ordningar för skydd mot risker som kompletterar det lagstadgade obligatoriska sjukförsäkringssystemet - som till exempel den ordning som de franska myndigheterna anmält i det aktuella ärendet - omfattas av konkurrensreglerna och att de fonder som sådana ordningar består av är att betrakta som ”företag” i den mening som avses i artikel 101 och följande artiklar i EUF-fördraget (27).
(94)
Kommissionen anser därför att den ordning för skydd mot risker som den första åtgärden avser inte är undantagen från fördragets konkurrensregler, i synnerhet reglerna om förbud mot statligt stöd.
(95)
Det obligatoriska franska sjukförsäkringssystemet ersätter bara en del av de försäkrades vårdkostnader. Tilläggssjukförsäkringarna står följaktligen för den del av dessa kostnader som det obligatoriska sjukförsäkringssystemet inte bekostar.
(96)
På marknaden för tilläggssjukförsäkring finns det i huvudsak följande tre grupper av aktörer:
-
Ömsesidiga försäkringsbolag och dessas sammanslutningar, vilka regleras genom lagen om ömsesidiga försäkringsbolag.
-
Pensionsinstitutioner, vilka regleras genom sjukförsäkringslagen.
-
Ordinära försäkringsbolag, vilka regleras genom försäkringslagen.
(97)
Enligt en skrivelse från de franska myndigheterna av den 21 december 2007 utgörs de institutioner som är verksamma på marknaden för tilläggssjukförsäkring av 263 ordinära försäkringsbolag, 66 pensionsinstitutioner och 1 201 ömsesidiga försäkringsbolag. Vidare meddelar de franska myndigheterna att de 20 största aktörerna år 2006 inte stod för mer än 35 procent av marknaden, att ingen aktör hade en marknadsandel som översteg 4 procent och att 65 procent av marknaden utgjordes av aktörer med marknadsandelar på mindre än 1 procent (28).
(98)
Enligt officiell statistik som offentliggjordes 2009 var antalet aktörer på marknaden i slutet av 2008 emellertid bara 876 och hade dessutom minskat konstant sedan 2001 (med totalt 48 procent mellan 2001 och 2008) (29). Enligt denna statistik fanns det 748 ömsesidiga försäkringsbolag, 92 ordinära försäkringsbolag och 36 pensionsinstitutioner på marknaden i fråga.
(99)
Enligt en analys som den franska konkurrensmyndigheten Autorité de la Concurrence nyligen gjort, är de största aktörerna på marknaden för individuell tilläggssjukförsäkring det ömsesidiga försäkringsbolaget Mutuelle Générale de l’Éducation Nationale (MGEN) med en marknadsandel på 7,7 procent, det ömsesidiga försäkringsbolaget Groupama (30) med 6,7 procent av marknaden och det ordinära försäkringsbolaget Swiss Life med 4 procent av marknaden (31).
(100)
På marknaden för kollektiv tilläggssjukförsäkring uppges de största aktörerna vara det ordinära försäkringsbolaget Axa med en marknadsandel på 17,51 procent, pensionsinstitutionskoncernen Malakoff-Médéric med 8,7 procent av marknaden och gruppen AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) med 6,9 procent av marknaden (33).
(101)
Trots att önskemål därom framförts till de franska myndigheterna saknar kommissionen närmare upplysningar om strukturen hos marknaden för tilläggssjukförsäkring, exempelvis rörande grupperingar av ömsesidiga försäkringsbolag som regleras genom försäkringslagen, ömsesidiga försäkringsbolag och dessas sammanslutningar som regleras genom lagen om ömsesidiga försäkringsbolag samt pensionsinstitutioner. Dessutom har de franska myndigheterna trots att kommissionen framfört önskemål därom inte kunnat redovisa statistik enbart över solidariska och ansvarstagande avtal (vare sig på övergripande nivå eller för de olika kategorierna av marknadsaktörer). Statistiken i tabellerna i skälen 102 och 103 nedan avser därför hela marknaden för tilläggssjukförsäkring, alltså inbegripet avtal som inte uppfyller villkoren för att kunna omfattas av den anmälda åtgärden. I en rapport som den franska revisionsmyndigheten Cour des Comptes offentliggjorde 2008 (34) understryks det för övrigt att det finns betydande luckor i statistiken över tilläggsförsäkringar, både i fråga om antalet försäkrade, i fråga om dessas fördelning mellan de olika kategorierna av försäkringsinstitutioner och de olika typerna av avtal (individuella avtal, frivilliga kollektiva avtal och obligatoriska kollektiva avtal) och i fråga om beloppet för de utgifter som ersatts i olika hushålls- och inkomstkategorier. Att döma av analyser som gjorts av den nationella konkurrensmyndigheten förefaller den aktuella marknaden dock vara fragmenterad, till och med mycket fragmenterad när det gäller individuella avtal (35), vilka emellertid bara utgör en av de delmarknader som berörs av den första anmälda åtgärden.
(102)
Mellan 2001 och 2007 utvecklades denna sektor avsevärt, något som framgår av tabellen i slutet av detta skäl (36). Den sammanlagda omsättningen för dessa institutioner uppgick till 27,4 miljarder euro år 2007, en ökning med 55,8 procent jämfört med 2001, vilket innebär en genomsnittlig årlig tillväxttakt på 7,6 procent. Omsättningen 2008 ska enligt uppgift ha överstigit 29 miljarder euro och varit 6 procent högre än 2007 (37).
Tilläggsförsäkringsinstitutionernas omsättningsutveckling, 2001-2007
(miljarder euro)
Ömsesidiga förs.bolag
Pensions- institutioner
Ordinära förs.bolag
Summa
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Enligt de sifferuppgifter som de franska myndigheterna redovisat ser fördelningen mellan individuella och kollektiva avtal ut på följande sätt (uppgifter avseende 2004):
Pensionsinstitutioner
Ömsesidiga förs.bolag
Ordinära förs.bolag
Kollektiva avtal
38 %
33 %
29 %
Individuella avtal
6 %
67 %
27 %
Kollektiva + individuella avtal
18 %
54 %
28 %
(104)
De ömsesidiga försäkringsbolagen och dessas sammanslutningar ingår i huvudsak individuella avtal medan pensionsinstitutionerna huvudsakligen ingår avtal av kollektiv typ (företags- eller branschavtal). De ordinära försäkringsbolagen har en mer balanserad avtalsportfölj.
(105)
Försäkringstäckningsgraden sett till hela befolkningen har för övrigt ökat avsevärt, från 84 procent 1996 till 92,8 procent 2006. Antalet försäkringstagare som omfattas av avtal med ömsesidiga bolag ligger mellan 32 miljoner och 38 miljoner medan 13 miljoner omfattas av avtal med ordinära försäkringsbolag och 11 miljoner av avtal med pensionsinstitutioner; till detta kommer också över 4 miljoner personer som kan utnyttja ”CMU-C”-fonden, vilken ger de sämst bemedlade en kostnadsfri tilläggssjukförsäkring. Detta betyder att det i dag torde vara mellan 7 och 8 procent av den franska befolkningen som inte omfattas av tilläggsförsäkring (38).
(106)
Enligt artikel 107 i EUF-fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(107)
För att en åtgärd ska kunna anses utgöra statligt stöd måste den således uppfylla samtliga följande villkor: 1. åtgärden måste ge upphov till en förmån, 2. med hjälp av statliga medel, 3. förmånen måste vara selektiv, och 4. åtgärden i fråga måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(108)
Det råder inget tvivel om att en befrielse från eller nedsättning av bolags- och näringsskatt som eliminerar eller reducerar en kostnad som de berörda bolagen normalt skulle vara tvungna att betala ger upphov till en förmån för den som gynnas (39). Sådana skattebefrielser eller skattenedsättningar utgör således ekonomiska förmåner.
(109)
När det gäller CTIP:s hänvisningar till en eventuell allmännyttig funktion noterar kommissionen att de villkor som domstolen slog fast i målet Altmark (40) (för att en ersättning inte ska anses utgöra stöd i vissa fall som inbegriper tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) inte är uppfyllda i det aktuella fallet (se bland annat punkt 144 nedan eftersom det tredje Altmark-villkoret avser avsaknad av överkompensation). Här föreligger således utan tvivel en ekonomisk förmån.
(110)
Denna förmån beviljas av franska staten, som därigenom avstår från att uppbära skatteintäkter. Franska staten beviljar således förmånen med hjälp av statliga medel.
(111)
Åtgärden är också selektiv till sin natur. Det selektiva i åtgärden härrör dels från dess begränsning till en enda ekonomisk sektor, nämligen försäkringssektorn, dels från dess begränsning inom denna sektor till en särskild typ av avtal (en delsektor). Härvidlag måste det inledningsvis konstateras att bolagsskatten är en skatt vars tillämpningsområde inbegriper alla bolag, oavsett verksamhetssektor. En befrielse från denna skatt som enbart gäller försäkringssektorn utgör således ett undantag från den allmänna bolagsskatteordningen som därmed specifikt gynnar vissa företag. Detsamma gäller undantaget från näringsskatten. Inom försäkringssektorn gynnar undantaget i fråga vidare produktionen av vissa sjukförsäkringsavtal, nämligen solidariska och ansvarstagande sjukförsäkringsavtal. Åtgärden gynnar följaktligen de aktörer som ingått ”solidariska” avtal framför dem som ingått ”klassiska” avtal.
(112)
Utöver det faktum att försäkringssektorn är föremål för handel inom EU finns det avslutningsvis även anledning att erinra om den omständigheten att när en medlemsstat beviljar stöd till ett företag, kan detta företags inhemska verksamhet till följd av stödet komma att upprätthållas eller öka, något som kan medföra att företag i andra medlemsstater får sämre möjligheter att ta sig in på marknaden i den första medlemsstaten (41).
(113)
Därmed stärks de stödmottagande företagens ställning i handeln inom EU. Denna åtgärd kan således skapa konkurrenssnedvridningar och påverka handeln inom EU.
(114)
Därför måste man dra slutsatsen att den första åtgärden faktiskt utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Frankrike bestrider inte detta.
(115)
Eftersom den anmälda åtgärden utgör statligt stöd finns det anledning att analysera om den är förenlig med den inre marknaden. De franska myndigheterna anser att åtgärden i fråga utgör statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.2 a i EUF-fördraget.
(116)
Artikel 107.2 a i EUF-fördraget har följande lydelse: ”Förenligt med den inre marknaden är a) stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung”.
(117)
En statlig stödåtgärd är förenlig med den inre marknaden enligt denna bestämmelse om följande tre villkor alla är uppfyllda:
1.
Stödet har social karaktär.
2.
Stödet ges till enskilda konsumenter.
3.
Stödet ges utan diskriminering med avseende på varans ursprung.
(118)
Här finns det till att börja med anledning att påpeka att artikel 107.2 i EUF-fördraget, eftersom den innebär ett undantag från den princip om förbud mot statligt stöd som anges i artikel 107.1 i EUF-fördraget, bör tolkas restriktivt (42).
(119)
När det mer specifikt gäller tillämpningen av artikel 107.2 a i EUF-fördraget bör det dock noteras att kommissionens beslutspraxis inte utesluter att stöd ges till en mellanhand som åtar sig att se till att stödet kommer de enskilda konsumenterna till godo (43). I så fall måste det system som används dock garantera att stödet verkligen kommer slutkonsumenten till godo.
(120)
Kommissionen bedömer det som styrkt att åtgärden har social karaktär (första kriteriet) eftersom den är avsedd att skapa möjligheter att teckna tilläggssjukförsäkring för personer som på grund av sin ålder, sitt hälsotillstånd eller sina tillgångar har svårt att göra detta. I artikel 207 i CGI anges det nämligen kriterier av social karaktär som försäkringsinstitutionerna måste uppfylla för att kunna utnyttja åtgärden (44). Enligt dessa kriterier ska vissa utsatta grupper, bland annat låginkomsttagare och äldre personer, stå för en viss minsta andel av de berörda institutionernas försäkringsportföljer. Det preliminära förslag till dekret som de franska myndigheterna redovisat, där det anges vissa regler för taxejustering utifrån försäkringstagarnas sociala situation (45), bekräftar också att åtgärden har social karaktär i och med att den är avsedd att gynna utsatta grupper.
(121)
Däremot har kommissionens granskning av åtgärden inte gett någon grund för att anse att stödet verkligen skulle gynna de enskilda konsumenterna (andra kriteriet).
(122)
Stöd som ges till företagen gynnar enligt de franska myndigheterna indirekt de enskilda konsumenterna. Den hårda konkurrensen på marknaden för tilläggssjukförsäkring sägs garantera att stöd som erhålls av företagen överförs till konsumenterna genom fastställandet av de premier som konsumenterna ska betala.
(123)
Härvidlag bör det noteras att kommissionen tidigare har funnit att den befrielse från skatt på solidariska sjukförsäkringsavtal som tillämpas av Frankrike utgör stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.2 a i EUF-fördraget (46). I det fallet rådde det dock inget tvivel om att skattebefrielsen i första hand gynnade de enskilda konsumenterna, som i praktiken fick bära den börda som skatten innebar. Skattebeloppet utgjorde nämligen en del av premiebeloppet och skattebefrielsen för solidariska avtal medförde en motsvarande sänkning av premierna.
(124)
I det aktuella fallet ges stödet inte genom en indirekt skattebefrielse som står i proportion till de premier som de försäkrade ska betala utan genom en befrielse från bolagsskatten som baseras på försäkringsinstitutionens vinst med anknytning till samtliga försäkringstagare som ingått ett solidariskt och ansvarstagande avtal.
(125)
Att befrielsen från bolagsskatt verkligen kommer slutkonsumenten till godo är åtminstone osäkert. Kommissionen saknar information som visar att bolagsskatten (och befrielsen från denna) verkligen överförs till de enskilda konsumenterna på den berörda marknaden. Dessutom visade en rapport från den franska revisionsmyndigheten nyligen att vinstmarginalerna i sjukförsäkringssektorn hade ökat högst avsevärt under de senaste åren (från 12 procent 2003 till 23 procent 2007) (47). Mot bakgrund av denna avsevärda vinstökning är det svårt att tro att det skulle finnas någon marknadsmekanism som kan garantera att befrielsen från bolagsskatt verkligen kommer slutkonsumenterna till godo.
(126)
CTIP påpekar för övrigt att försäkringsinstitutionerna bör reservera en del av vinsten för att kunna fullgöra sina solvensrelaterade skyldigheter och att det därför inte är underligt om åtminstone en del av den förmån som stödet innebär används till att helt eller delvis täcka den höjning av solvenskravet som sker varje år. Detta argument får anses tyda på att åtgärden skulle leda till en ökning av försäkringsinstitutionernas vinster snarare än till en minskning av de priser som konsumenterna betalar för att få skydd mot de berörda riskerna.
(127)
Slutligen kan kommissionens bedömning inte ifrågasättas med hänvisning till Frankrikes argument att avtal om tilläggssjukförsäkring är en produkt som försäkringsinstitutionerna använder för att öka sina kunders lojalitet och att dessa institutioner därför skulle ha incitament att tillämpa attraktiva taxor. Här bör det erinras om kravet enligt artikel 107.2 a i EUF-fördraget att den förmån som ett stöd innebär i praktiken ska komma enskilda konsumenter till godo. Enbart förekomsten av ett incitament att låta en del av förmånen komma slutkonsumenterna till godo räcker således inte för att uppfylla kravet på att konsumenterna verkligen ska komma i åtnjutande av förmånen.
(128)
Kommissionen finner därför att åtgärden inte garanterar att förmånen verkligen överförs till de enskilda konsumenterna i enlighet med kravet i artikel 107.2 a i EUF-fördraget.
(129)
Kommissionens utredning visar också att villkoret om avsaknad av diskriminering med avseende på varans ursprung (tredje kriteriet) inte heller är uppfyllt. För att kontrollera om detta villkor är uppfyllt måste man undersöka om konsumenterna gynnas av stödet oavsett vilken ekonomisk aktör som tillhandahåller den vara eller tjänst som kan leda till att den sociala målsättning som den berörda medlemsstaten åberopat uppnås samt att det inte finns några hinder för marknadstillträde för försäkringsinstitutioner med säte inom EU (48). Utöver villkoren för vilka typer av avtal som kan komma i fråga måste emellertid företag som vill komma i åtnjutande av den här aktuella ordningen även uppfylla tröskelvillkor för antalet (120 000/150 000) eller andelen (85/93 procent) solidariska och ansvarstagande avtal i deras portföljer av tilläggssjukförsäkringsavtal.
(130)
De franska myndigheterna anser att dessa tröskelvillkor utgör ett incitament för försäkringsinstitutionerna att på bred front utveckla denna typ av avtal genom att över sina försäkringsportföljer sprida de risker som är ”dåliga” mot bakgrund av de försäkrades ålder eller tillgångar. Dessutom anses dessa villkor nödvändiga för att undvika att den skattemässiga förmånen begränsas till en alltför liten del av institutionernas verksamhet och således för att målen i fråga om solidaritet och riskspridning ska kunna uppnås. Det enda sättet att uppnå åtgärdens sociala syfte är enligt de franska myndigheterna att använda ett system där försäkringsinstitutionerna åläggs att ha ett visst minsta antal eller en betydande andel solidariska och ansvarstagande avtal i sin portfölj av försäkringsavtal. Utan sådana tröskelvärden skulle inget system kunna garantera att en större del av de grupper som i dagsläget saknar försäkring får detta, och skattebefrielserna skulle då enbart ge upphov till en oplanerad vinst för försäkringsinstitutionerna. De tröskelvärden som utgörs av procentandelar är tänkta att göra det möjligt att utnyttja åtgärden för små institutioner som nästan enbart ägnar sig åt den berörda typen av avtal och inte uppnår ett rent kvantitativt tröskelvärde, medan de absoluta tröskelvärdena är avsedda att göra det möjligt att utnyttja åtgärden för institutioner som ingår ett betydande antal sådana avtal (utan att detta är deras enda verksamhet).
(131)
Kommissionen konstaterar till att börja med att de franska myndigheterna inte har kunnat redovisa närmare upplysningar om hur de solidariska och ansvarstagande avtalen i dagsläget fördelar sig mellan de olika marknadsaktörerna eller om antalet och andelen sådana avtal i dessa aktörers portföljer. Trots detta framgår det av kommissionens analys att ömsesidiga försäkringsbolag och dessas sammanslutningar enligt lag inte får erbjuda annat än solidariska avtal (49). I praktiken förefaller även pensionsinstitutionerna vara underkastade samma skyldighet. Därmed torde de ömsesidiga försäkringsbolagen och pensionsinstitutionerna alltid uppfylla det tröskelkriterium som uttrycks som en procentandel, samtidigt som ordinära försäkringsbolag som har en begränsad närvaro på marknaden för solidariska avtal men önskar satsa på den marknaden kan få svårt att uppfylla tröskelkriterierna (både andels- och antalskriterierna) och således få svårt att komma i åtnjutande av skattebefrielsen. Detta gäller i särskilt hög grad ordinära försäkringsbolag med en avsevärd befintlig portfölj av ”klassiska” tilläggssjukförsäkringsavtal som inte uppfyller villkoren för att betraktas som solidariska avtal.
(132)
Detta betyder att tröskelvärdena inte skulle få likvärdig effekt oavsett vilken försäkringsinstitutionen är och att de inte skulle skapa några incitament för de försäkringsinstitutioner som redan uppfyller tröskelvillkoren (i synnerhet de ömsesidiga försäkringsbolagen, dessas sammanslutningar och pensionsinstitutionerna). Tvärtemot vad Frankrike hävdar gör tröskelkriterierna således inte att en eventuell effekt i form av en oplanerad vinst kan undvikas.
(133)
Enligt kommissionen kommer tröskelkriterierna helt enkelt att ge upphov till diskriminering med avseende på varans ursprung. Till exempel förefaller tröskelkriterierna kunna utestänga ett antal institutioner från möjligheten att utnyttja skattebefrielsen trots att dessa institutioner erbjuder sådana solidariska och ansvarstagande avtal som de franska myndigheterna vill stödja. Vidare skulle tröskelvillkoren kunna gynna de institutioner som redan är verksamma på marknaden, och för vissa aktörer som inte skulle kunna eller är rädda att inte kunna uppfylla kriterierna skulle dessa kunna utgöra ett hinder för marknadstillträde.
(134)
Slutligen är det sannolikt att beloppet för stödet skulle variera mellan olika försäkringsinstitutioner beroende på vilken vinst dessa gör på den berörda verksamheten, något som inte vore förenligt med kravet på att stödet i fråga ska komma konsumenterna till godo oavsett vilken ekonomisk aktör som tillhandahåller den vara eller tjänst som kan leda till att den sociala målsättning som den berörda medlemsstaten åberopat uppnås (50).
(135)
Därför måste man dra slutsatsen att den av Frankrike anmälda stödordningen till förmån för utarbetande av solidariska och ansvarstagande sjukförsäkringsavtal inte är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.2 a i EUF-fördraget.
(136)
Frankrike hänvisar visserligen inte till någon annan bestämmelse om statligt stöds förenlighet med den inre marknaden, men det finns anledning att konstatera att inget av de förenlighetskriterier som anges i artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget är tillämpligt i det aktuella fallet.
(137)
När det gäller bestämmelserna i artikel 107.2 i EUF-fördraget bortsett från 107.2 a kan man konstatera att förenlighetskriterierna i 107.2 b och 107.2 c helt uppenbart inte är tillämpliga i det aktuella fallet.
(138)
Enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget kan ett stöd anses vara förenligt med den inre marknaden om det är avsett att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, förutsatt att det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(139)
FNMF hävdar att stödet är avsett att underlätta utvecklingen av täckningen för en solidarisk och ansvarstagande tilläggssjukförsäkring i enlighet med villkor som inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Trots påstötningar har kommissionen dock inte lyckats erhålla några sifferuppgifter från de franska myndigheterna som ger stöd åt påståendet att det förenlighetskriterium som nämns i det föregående skälet skulle vara tillämpligt och inte heller några uppgifter om hur de befintliga skatteåtgärderna har påverkat ingåendet av solidariska och ansvarstagande avtal eller om sambandet mellan den planerade ytterligare förmånen och de ytterligare kostnader eller krav som är förbundna med förvaltningen av sådana avtal. Därmed kan kommissionen inte försäkra sig om att de nya planerade skattebefrielserna är nödvändiga och proportionerliga när det gäller att uppnå det angivna målet. Under alla omständigheter måste man konstatera att befrielsen från bolagsskatt inte är kopplad till genomförandet av några investeringar eller till skapandet av arbetstillfällen eller specifika projekt. Denna skattebefrielse innebär således en reduktion av löpande utgifter som utgör driftsstöd och enligt fast praxis inte kan anses vara förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.2 i EUF-fördraget.
(140)
Avslutningsvis kan det noteras att Frankrike inte har hänvisat till något annat förenlighetskriterium enligt artikel 107.3 i EUF-fördraget.
(141)
CTIP anser att syftet med åtgärder baserade på kollektivavtal, som den här aktuella åtgärden, är att kompensera tillkortakommanden hos det obligatoriska sjukförsäkringssystemet. Kommissionen noterar att CTIP inte uttryckligen åberopar förekomsten av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och att Frankrike, vars ansvar det är att visa att det berörda stödet är förenligt med fördraget, inte hänvisar till artikel 106.2 i EUF-fördraget. Under dessa omständigheter kan kommissionen inte bedöma stödets förenlighet enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget. I övrigt gör kommissionen vissa anmärkningar enligt följande.
(142)
Enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget ska företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot EU:s intresse.
(143)
Det framgår av domstolens rättspraxis att bortsett från de sektorer för vilka denna fråga redan regleras genom EU-regler har medlemsstaterna stort utrymme att göra egna bedömningar i fråga om egenskaperna hos tjänster som kan anses vara av allmänt ekonomiskt intresse. Men även om man antar att det i det aktuella fallet rör sig om en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (något som Frankrike inte har hävdat), kan man konstatera att den ersättning som betalas till företag med uppgift att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget inte får överstiga kostnaderna för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter.
(144)
Härvidlag är det tillräckligt att påpeka att den aktuella skatteåtgärden inte innehåller någon mekanism som gör det möjligt att utesluta överkompensation i förhållande till de kostnader som de berörda aktörerna åsamkas. Man måste i själva verket konstatera att beloppet för det aktuella stödet (skattebefrielser för de berörda verksamheterna) inte på något sätt är kopplat till de merkostnader som försäkringsinstitutionerna åsamkas. Inte heller är detta belopp kopplat till de premier som de försäkrade betalar eller till antalet avtal.
(145)
Mot denna bakgrund finner kommissionen att den berörda åtgärden under inga omständigheter skulle kunna förklaras vara förenlig med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget.
VIII.2 Skatteavdrag på anslag till utjämningsreserver avseende vissa kollektiva tilläggsförsäkringsavtal
(146)
Marknaden för ”trygghetsförsäkringar” (prévoyance) omfattar de verksamheter vilkas syfte är att förebygga och ge skydd mot risken för dödsfall, risker som kränker den drabbades kroppsliga integritet, risker i samband med moderskap, risker för nedsättning av arbetsförmåga, risker för invaliditet och risken för arbetslöshet (51) och som utgör ett komplement till det lagstadgade obligatoriska sjukförsäkringssystemet.
(147)
En trygghetsförsäkring kan
-
underlätta tillgången till medicinsk vård genom att ersätta en kompletterande del av vårdkostnaderna vid sjukdom, moderskap, olycksfall osv.,
-
ge ersättning motsvarande hela eller delar av lönen vid sjukfrånvaro, invaliditet eller handikapp,
-
ge efterlevande maka/make och barn rätt till engångsersättning och pension om den försäkrade avlider,
-
ge tilläggsersättning till personer som hamnar i beroendeställning.
(148)
På marknaden för trygghetsförsäkringar finns det tre kategorier av företag: bolag som regleras genom försäkringslagen (ordinära försäkringsbolag, vissa ömsesidiga försäkringsbolag och dotterbolag till banker), ömsesidiga försäkringsbolag som regleras genom lagen om ömsesidiga försäkringsbolag och pensionsinstitutioner som regleras genom sjukförsäkringslagen.
(149)
Trygghetsförsäkring kan tecknas antingen kollektivt genom anslutning till ett kollektivt avtal för arbetsgivaren, en bransch eller flera branscher, eller individuellt genom direktkontakt med ett ordinärt eller ömsesidigt försäkringsbolag.
(150)
I dag omfattas de allra flesta löntagare av ett kollektivt trygghetsförsäkringsavtal. Det kan vara obligatoriskt eller frivilligt att ansluta sig till ett sådant avtal.
(151)
Kollektiva trygghetsförsäkringar bygger på ett trepartsförhållande:
-
Arbetsgivaren gör ett åtagande gentemot löntagarna och ingår därvid ett försäkringsavtal (52).
-
Försäkringsinstitutionen erbjuder skydd mot risken i utbyte mot de avgifter som den tar in.
-
Löntagarna är förmånstagare.
(152)
Enligt de franska myndigheternas prognoser för 2005 var årsomsättningen för trygghetsförsäkringsmarknaden (kollektiva och individuella försäkringar) 20 miljarder euro. Ordinära försäkringsbolag stod för största delen av marknaden med 71 procent av de inkasserade avgifterna medan pensionsinstitutioner och ömsesidiga försäkringsbolag svarade för 21 respektive 8 procent av marknaden. Det måste dock tilläggas att de sistnämnda sifferuppgifterna avser samtliga kategorier av avtal i sektorn: individuella avtal, frivilliga kollektiva avtal och obligatoriska kollektiva avtal.
(153)
De franska myndigheterna uppskattar vidare att marknaden för yrkesspecifika avtal med utsedd försäkringsinstitution (53) avseende risker i samband med dödsfall, handikapp och invaliditet överstiger 4 miljarder euro och omfattar i stort sett all trygghetsförsäkringsverksamhet som bedrivs av pensionsinstitutionerna (4,2 miljarder euro) liksom en del av de kollektiva avtal som ingåtts med ordinära och ömsesidiga försäkringsbolag. Det har dock inte redovisats någon exakt uppgift om de sistnämnda aktörernas andel av marknaden för avtal med utsedd försäkringsinstitution.
(154)
Frankrike medgav visserligen i sin anmälan att åtgärden utgjorde statligt stöd, men sedermera påpekade landet att åtminstone en del av den inte borde betraktas som stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget mot bakgrund av de särskilda egenskaperna hos försäkringsavtal med utsedd försäkringsinstitution (strikta krav i fråga om taxor, riskurval och förvaltning), vilka uppges göra sådana avtal särskilt känsliga för en oförutsedd utveckling av skadefrekvensen i förhållande till de ursprungliga kalkylerna, något som skulle göra det fullständigt berättigat att ha regler för reserver som innebär en särskilt hög grad av försiktighet och därmed också mer omfattande möjligheter till skatteavdrag för anslag till reserver utan att detta ger upphov till någon förmån.
(155)
Frankrike anser således att en del av det skatteavdrag - enligt anpassade och skärpta villkor - för anslag till reserver som går utöver vad som följer av de allmänna skattereglerna i artikel 39 quinquies GB i CGI skulle vara berättigat av tillsynsskäl och inte utgöra någon förmån.
(156)
Det måste därför först undersökas om åtgärden ger upphov till någon förmån för de berörda försäkringsinstitutionerna.
(157)
Enligt artikel 39.1.5 i CGI är följande avdragsgillt: ”reserver upprättade för hantering av specifika förluster eller kostnader som pågående händelser gör sannolika, förutsatt att de uttryckligen tagits upp i räkenskaperna för verksamhetsåret”. CGI innehåller bestämmelser om automatisk avdragsrätt i vissa fall för vissa typer av verksamheter. Detta gäller närmare bestämt för försäkring och återförsäkring, där det i artiklarna 39 quinquies G till 39 quinquies GD i CGI anges särskilda regler för avdragsrätt för reserver så att hänsyn tas till de särskilda egenskaperna hos försäkringsbranschen, vars huvudsakliga verksamhet är just att ge skydd mot risker. För att man ska kunna avgöra om det uppstår en förmån måste man därför kontrollera om de verksamheter som omfattas av åtgärden verkligen ger upphov till ytterligare förluster eller kostnader i den mening som avses i artikel 39.1.5 i CGI i den omfattning som avses i artikel 39 quinquies GD i CGI.
(158)
Till att börja med måste man godta principen att de skadefrekvensrelaterade riskernas karaktär och storlek i sektorn för tilläggsförsäkring avseende dödsfall, invaliditet och handikapp kan variera beroende på vilka grupper som omfattas av avtalen och vilken typ av avtal det rör sig om (individuella/kollektiva avtal, frivilliga/obligatoriska avtal).
(159)
De försäkringsavtal som härrör från företagsavtal, inbegripet försäkringsavtal med utsedd försäkringsinstitution, omfattar en begränsad grupp människor. De medför en risk för att skadefrekvensen under vissa perioder ska bli särskilt hög (risken för olyckor vid företaget) utan att det alltid är möjligt att sprida den risken över en stor grupp människor. De kollektiva avtal som avser en sektor (bransch) omfattar en större grupp människor, vilket a priori innebär en större riskspridning. För sådana avtal finns det dock ett starkt samband mellan skadefrekvensen och kriser som kan drabba en hel ekonomisk sektor. Enligt CTIP kan kriser leda till ökad variation i skadefrekvensen på branschnivå.
(160)
När det gäller kollektiva försäkringsavtal med utsedd försäkringsinstitution som härrör från företagsavtal, anser kommissionen att det saknas anledning att tro att den skadefrekvensrelaterade riskens karaktär och storlek (och därmed dess variationer) skulle vara signifikant annorlunda jämfört med när samma typ av avtal tecknas utanför förhandlingar i paritetiskt sammansatta organ mellan fackföreningar och företagsledning (och således utanför processen för att utse försäkringsinstitution).
(161)
I avsaknad av närmare uppgifter om skadefrekvensen i sektorn saknas det också grund för att dra slutsatsen att riskvariationen för branschavtal med utsedd försäkringsinstitution (avtal som kännetecknas av större konjunkturkänslighet men också av större riskspridning) skulle vara större än för företagsavtal (avtal som kännetecknas av en risk för perioder med särskilt hög skadefrekvens och av mindre riskspridning).
(162)
Även om de krav som en utsedd försäkringsinstitution enligt Frankrike måste uppfylla verkligen skapar ett ytterligare tryck när det gäller nivån på de premier som försäkringsinstitutionerna tar ut, måste man vidare konstatera att detta är en omständighet som kan påverka intäkterna, inte ersättningskostnaderna. Denna typ av risk (uteblivna intäkter) avses således inte i artikel 39.1.5 i CGI och kan därmed inte komma i fråga för avdragsgilla anslag till reserver.
(163)
Det finns följaktligen inte någon påvisad skillnad i risk mellan avtal med utsedd försäkringsinstitution och gruppförsäkringsavtal inom företag som täcker samma risker. Därför leder den ytterligare skatteavdragsrätt som avses i artikel 39 quinquies GD i CGI till att en kostnad för bolagsskatt som de berörda företagen normalt skulle vara tvungna att betala reduceras eller elimineras. Detta betyder att den ytterligare skatteavdragsrätten utgör en ekonomisk förmån.
(164)
När det gäller Frankrikes och CTIP:s hänvisning till en eventuell allmännyttig funktion, noterar kommissionen att de villkor som slogs fast i domen i målet Altmark (för att en ersättning inte ska anses utgöra stöd i vissa fall som inbegriper tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) inte är uppfyllda i det aktuella fallet (se bland annat skäl 189 nedan, eftersom det tredje Altmark-villkoret avser avsaknad av överkompensation). Här föreligger således utan tvivel en ekonomisk förmån.
(165)
De förmåner som åtgärden ger upphov till beviljas av franska staten, som därigenom avstår från att uppbära skatteintäkter. Franska staten beviljar således förmånen med hjälp av statliga medel.
(166)
Av de skäl som redan redovisats för den första åtgärden är även den andra åtgärden selektiv till sin natur. Det selektiva i åtgärden härrör dels från dess begränsning till en enda ekonomisk sektor, nämligen försäkringssektorn, dels från dess begränsning inom denna sektor till en särskild typ av avtal (en delsektor). Åtgärden gynnar vissa företag i försäkringssektorn som ingår kollektiva avtal avseende riskerna för dödsfall och kroppsskada inom ramen för ett förfarande varigenom arbetsmarknadsparterna utser försäkringsinstitution. Åtgärden är således inte tillämplig på försäkringsavtal som avser samma risker men inte ingås inom ramen för ett sådant förfarande. Vidare bör det noteras att åtgärden inte heller är tillämplig på återförsäkringsbolag som exponeras för samma typ av risk.
(167)
Det måste dock kontrolleras om denna selektivitet kan vara berättigad mot bakgrund av referensskattesystemets karaktär och inneboende logik. Visserligen föreskrivs det i CGI, när det gäller avdragsrätt för reserver, en automatisk avdragsrätt för anslag till vissa typer av reserver, men det måste ändå konstateras på de grunder som redovisats ovan (se skälen 156-163) att någon avdragsrätt utöver det belopp som anges i artikel 39 quinquies GB i CGI inte är berättigad mot bakgrund av systemets inneboende logik, eftersom det föreskrivs att reserverna ska ligga i nivå med de förluster eller kostnader som pågående händelser gör sannolika.
(168)
Utöver det faktum att försäkringssektorn är föremål för handel inom EU finns det avslutningsvis även anledning att erinra om den omständigheten att när en medlemsstat beviljar stöd till ett företag, kan detta företags inhemska verksamhet till följd av stödet komma att upprätthållas eller öka, något som kan medföra att företag i andra medlemsstater får sämre möjligheter att ta sig in på marknaden i den första medlemsstaten. De stödmottagande företagens ställning i handeln inom EU stärks. Därutöver måste det tilläggas att den obligatoriska karaktären hos avtal med utsedd försäkringsinstitution ökar den konkurrenssnedvridande effekten. Denna åtgärd kan således skapa konkurrenssnedvridningar och påverka handeln inom EU.
(169)
Därför måste man dra slutsatsen att den andra åtgärden verkligen utgör stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget eftersom den innebär en avdragsrätt som överstiger vad som anges i artikel 39 quinquies GB i CGI.
(170)
Eftersom den anmälda åtgärden utgör statligt stöd finns det anledning att analysera om den är förenlig med den inre marknaden. De franska myndigheterna anser att åtgärden i fråga utgör statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.2 a i EUF-fördraget.
(171)
Kommissionen anser det till att börja med styrkt att åtgärden har social karaktär (första kriteriet) eftersom - vilket de franska myndigheterna också anför - verksamhet som bedrivs inom ramen för en bestämmelse varigenom en försäkringsinstitution utses syftar till att så många löntagare som möjligt ska få försäkringsskydd mot risker för vilka skyddet enligt det obligatoriska sjukförsäkringssystemet är svagt (dödsfall, invaliditet och handikapp). Den sociala karaktären kommer till uttryck i den avsevärda riskspridningen mellan generationer och löntagargrupper, i den enhetliga taxestrukturen (ingen diskriminering på grund av ålder, kön eller hälsotillstånd) och i de insatser av social karaktär som görs (kostnadsfria rättigheter vid arbetslöshet, för barn som den försäkrade har försörjningsansvar för osv.). Om det är frivilligt att teckna försäkring och denna ingås på helt individuell basis, kan man dessutom förvänta sig att löntagare med låga inkomster väljer att inte köpa försäkringsskydd mot risker som är allvarliga men sällan förverkligas.
(172)
I sitt beslut om att inleda granskningen ansåg kommissionen att åtgärdens sociala karaktär inte var fullständigt belagd om man utgår från den etapp då försäkringsavtalet tecknas (innan de nämnda allvarliga händelserna har inträffat). Det måste emellertid konstateras, som Frankrike påpekat, att det enda sättet att uppnå det eftersträvade sociala syftet verkligen är att ge stödet innan risken förverkligas, genom en försäkring mot de berörda riskerna.
(173)
Däremot har kommissionens granskning av åtgärden, av samma skäl som redan redovisats i granskningen av den första åtgärden, inte gjort det möjligt att visa att stödet verkligen skulle komma de enskilda konsumenterna till godo (andra kriteriet). Den ytterligare avdragsrätten för utjämningsreserver innebär att kostnaden för bolagsskatt reduceras eller elimineras och har således en effekt som är likvärdig med effekten av den första åtgärdens bestämmelser om skattebefrielse.
(174)
I sitt beslut om att inleda granskningen anförde kommissionen också att i den mån effekterna av den förmån som beviljades försäkringsinstitutionerna överfördes till andra parter, skulle denna förmån komma inte bara de försäkrade/anställda utan även arbetsgivarna (som betalar en del av premierna) till godo. Både Frankrike och CTIP anser härvidlag att arbetsgivarens medverkan i finansieringen av avtalsbaserade system för kompletterande sociala trygghetsåtgärder utgör lön till löntagarna och därmed en förmån för dessa. Kommissionen anser dock att även om arbetsgivarens finansiering av ett försäkringssystem som gynnar löntagarna verkligen utgör en förmån för löntagarna, kan det inte förnekas att en eventuell sänkning av avgifterna även skulle innebära en minskning av de kostnader som arbetsgivaren har att betala och således en förmån även för denne.
(175)
När det gäller den eventuella förekomsten av diskriminering med avseende på varornas ursprung (tredje kriteriet) bekräftar kommissionen sin bedömning att den omständigheten att marknaden för avtal med utsedd försäkringsinstitution för närvarande utmärks av en stark koncentration till pensionsinstitutionerna i praktiken leder till diskriminering till förmån för dessa institutioner. Frankrike har visserligen inte kunnat redovisa närmare uppgifter om hur marknaden för avtal med utsedd försäkringsinstitution fördelar sig mellan de olika aktörerna, men kommissionen noterar att den information som finns att tillgå visar att de allra flesta sådana avtal för närvarande förvaltas av pensionsinstitutioner.
(176)
Det är förvisso sant, som de franska myndigheterna påpekar, att arbetsmarknadsparterna fritt väljer vilken försäkringsinstitution som ska utses i ett avtal, men det måste också konstateras att det inte finns någon lagregel som tvingar arbetsmarknadsparterna att begära in anbud från samtliga aktörer på marknaden när de ska utse försäkringsinstitution. FFSA hävdar, utan att de franska myndigheterna har något att invända mot detta, att arbetsmarknadsparterna har föredragit att skapa en pensionsinstitution som de sedan kan förvalta själva.
(177)
Det framgår visserligen av domen i det ovannämnda målet Albany att avtal som sluts inom ramen för kollektivförhandlingar mellan arbetsmarknadens parter och som har sociala målsättningar inte omfattas av artikel 101.1 i EUF-fördraget om förbud mot vissa konkurrenspåverkande avtal, beslut och samordnande förfaranden, men det måste ändå konstateras att denna rättspraxis på intet sätt innebär - något som också påtalats ovan - att ett stöd som ges till en försäkringsinstitution inom ramen för ett förfarande för att utse en sådan institution skulle vara förenligt med artikel 107.2 a i EUF-fördraget.
(178)
Andra försäkringsinstitutioner än pensionsinstitutioner, i synnerhet ordinära försäkringsbolag, som är verksamma på företagsmarknaden för kollektiva trygghetsförsäkringar kan därmed utsättas för diskriminering på grund av att det saknas skyldighet för arbetsmarknadsparterna att upphandla försäkringsavtal på ett sätt som ger alla intresserade aktörer på marknaden möjlighet att lägga anbud på tillhandahållandet av försäkring enligt vad arbetsmarknadsparterna enats om och att bli valda på grund av att deras tjänster är bättre och/eller att deras pris för dessa är lägre. Som jämförelse kan det noteras att vissa franska bestämmelser om tilläggssjukförsäkring innebär krav på att försäkringsinstitutionen eller försäkringsinstitutionerna ska väljas genom öppen upphandling (54).
(179)
Man måste därför dra slutsatsen att två av de tre förenlighetskriterierna inte är uppfyllda och att den av Frankrike anmälda stödordningen till förmån för trygghetsförsäkringsavtal med utsedd försäkringsinstitution därför inte är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.2 a i EUF-fördraget.
(180)
Det är helt uppenbart att inget av de förenlighetskriterier som anges i artikel 107.2 b och 107.2 c i EUF-fördraget är tillämpligt i det aktuella fallet.
(181)
När det gäller åtgärdens förenlighet med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget, hävdar Frankrike att det påvisade sociala syftet med åtgärden visar hur viktig utvecklingen av marknaden för trygghetsförsäkringar kommer att vara i framtiden. Denna utveckling sägs vara en del av en strävan att förbättra folkhälsan, bekämpa utanförskapet, öka den sociala och ekonomiska sammanhållningen, utveckla arbetsmarknadsdialogen och förbättra skyddet för arbetstagarna. Alla dessa mål delas av EU och är av allmänt intresse. Icke desto mindre anser kommissionen att det inte har visats att åtgärden är nödvändig och proportionerlig. Som redan redovisats i analysen av förekomsten av en förmån anser kommissionen det oberättigat att åtgärden inte kan utnyttjas för gruppavtal på företagsnivå som täcker samma risker men inte ingåtts inom ramen för ett förfarande för att utse försäkringsinstitution. Åtgärden är således oproportionerlig därför att den inte omfattar avtal som ingåtts utan ett sådant förfarande. I övrigt bör det konstateras, som kommissionen redan gjort för den första åtgärden, att även den andra åtgärden innebär en reduktion av löpande utgifter som utgör driftsstöd och enligt fast praxis inte kan anses vara förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 i EUF-fördraget.
(182)
Avslutningsvis kan det noteras att Frankrike inte har hänvisat till något annat förenlighetskriterium enligt artikel 107.3 i EUF-fördraget.
(183)
Enligt Frankrike och CTIP kan tilläggsförsäkringstjänster på området trygghetsförsäkring inom ramen för förfarandet för att utse försäkringsinstitution anses utgöra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 106.2 i EUF-fördraget, särskilt om anslutningen till systemet är obligatorisk och systemet förvaltas av paritetiskt sammansatta organ. CTIP hänvisar även till domstolens dom i målet Albany (55) och tillägger att avtalsbaserade system för sociala trygghetsåtgärder med obligatorisk anslutning har en funktion av allmänt ekonomiskt intresse.
(184)
Enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget ska företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol vara underkastade reglerna i fördraget, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Dessutom får utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot EU:s intresse.
(185)
Som redan noterats i granskningen av den första åtgärden (56) har medlemsstaterna stort utrymme att göra egna bedömningar i fråga om egenskaperna hos tjänster som kan anses vara av allmänt ekonomiskt intresse.
(186)
Kommissionen noterar också att domstolen i domen i det ovannämnda målet Albany fann att en ensamrätt att inom en viss sektor förvalta ett system för kompletterande pensioner kan betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, varvid domstolen underströk den viktiga samhällsfunktion som kompletterande pensioner tilldelats.
(187)
Mot denna bakgrund kan det inte uteslutas att de tjänster som försäkringsinstitutioner tillhandahåller inom ramen för arbetsmarknadsparternas beslut om att utse dem kan betraktas som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, förutsatt att det avtal mellan arbetsmarknadsparterna varigenom en försäkringsinstitution utses görs obligatoriskt för samtliga företag i den berörda sektorn (eller för det berörda företaget) och täcker risker som inte eller i otillräcklig grad täcks av det offentliga sjukförsäkringssystemet. Som redan nämnts i granskningen av den första åtgärden (57), måste emellertid de ekonomiska åtgärderna till stöd för en sådan ordning begränsas till det som är nödvändigt för att kompensera försäkringsinstitutionerna för de merkostnader som dessa ådrar sig i samband med sin skyldighet att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna.
(188)
I gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (58) anges villkoren för att kommissionen ska anse sådan ersättning vara förenlig med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget. I synnerhet får ersättningen inte överstiga kostnaderna för tillhandahållandet av de allmännyttiga tjänsterna, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst i samband med fullgörandet av skyldigheterna.
(189)
Härvidlag måste man konstatera att den skattenedsättning som följer av den ytterligare avdragsrätten för anslag till utjämningsreserver inte uppfyller detta villkor. I själva verket går det inte att hitta någon som helst koppling mellan beloppet för skattenedsättningen och kostnaderna för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna.
(190)
Frankrike medger i sin skrivelse av den 31 oktober 2008 att beloppet för ersättningen (skattenedsättningen) för tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse inte uppfyller villkoren enligt gemenskapens rambestämmelser. Härvidlag anser Frankrike dock att villkoren inte är anpassade till de särskilda egenskaperna hos de berörda verksamheterna. Enligt Frankrike är ett skatteavdrag bättre anpassat för ändamålet och mer flexibelt än ett bidrag baserat på en detaljerad bedömning av de merkostnader som förvaltningen av tjänsten ger upphov till.
(191)
Kommissionen anser emellertid att det krävs en strikt efterlevnad av de kriterier som ställs upp i gemenskapens rambestämmelser eftersom dessa gör det möjligt att få till stånd den jämvikt som krävs för att tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse ska fungera väl samtidigt som utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot EU:s intresse.
(192)
Kommissionen anser således att villkoren i artikel 106.2 i EUF-fördraget, vilka utvecklas närmare i gemenskapens rambestämmelser, inte är uppfyllda och att åtgärden därför inte kan förklaras vara förenlig med den inre marknaden enligt den artikeln.
IX. SLUTSATS
(193)
Kommissionen finner att de av Frankrike anmälda stödordningarna till förmån för utarbetande av solidariska och ansvarstagande sjukförsäkringsavtal och kollektiva trygghetsförsäkringsavtal utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Vidare finner kommissionen att det visserligen har visats att de berörda stödordningarna har en social målsättning men att de på grund av de närmare omständigheterna kring deras genomförande inte uppfyller villkoren i artiklarna 107.2, 107.3 och 106.2 i EUF-fördraget. De båda stödordningarna måste därför anses vara oförenliga med den inre marknaden.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
De stödordningar som Frankrike genom tillämpning av artiklarna 207.2, 1461.1 och 39 quinquies GD i den franska allmänna skattelagstiftningen (Code général des impôts) planerar att genomföra till förmån dels för utarbetande av solidariska och ansvarstagande sjukförsäkringsavtal, dels för utarbetande av kollektiva tilläggsförsäkringsavtal avseende dödsfall, invaliditet och handikapp, utgör statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden.
Dessa stödordningar får därför inte genomföras.
Artikel 2
Frankrike ska inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Republiken Frankrike.
Utfärdat i Bryssel den 26 januari 2011.