РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно мярка SA.14588 (C 20/09), приведена в действие от Белгия в полза на De Post - La Poste (понастоящем „bpost“)
(нотифицирано под номер C(2012) 178)
(само текстовете на френски и нидерландски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/321/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТ 2003 Г., АНУЛИРАНО ОТ ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯ СЪД
(1)
На 3 декември 2002 г. белгийските власти уведомиха (3) Комисията за увеличение на капитала на белгийския пощенски оператор De Post - La Poste (наричан по-долу „DPLP“, понастоящем „bpost (4)“). След предварително разследване Комисията реши на 23 юли 2003 г. (5) да не повдига възражения относно мярката, за която е подадено уведомление. В решението си Комисията установи, че капиталовите инжекции, както и другите мерки в полза на DPLP, установени при предварителното разследване, не са довели до свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от предприятието при изпълнението на задачите му за обществена услуга от 1992 до 2002 г.
(2)
На 27 ноември 2003 г. решението на Комисията е обжалвано пред Първоинстанционния съд от Deutsche Post AG и неговото белгийско дъщерно предприятие DHL International (6). На 10 февруари 2009 г. Първоинстанционният съд анулира решението на Комисията, като заключи, че последната е решила да не се повдигат възражения въпреки наличието на сериозни затруднения, които биха довели до започване на официална процедура по разследване.
(3)
През април 2009 г. Белгия подаде жалба (7) (C-148/09) пред Съда на Европейските общности срещу анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. да не повдига възражения.
(4)
На 22 септември 2011 г. Съдът на Европейските общности отхвърли подадената от Белгия жалба, като установи, че Първоинстанционният съд правилно е анулирал решението на Комисията от 2003 г.
1.2. ЖАЛБА ОТНОСНО ПОМОЩТА ЗА РАЗПРОСТРАНЕНИЕ НА ПЕЧАТНИ ИЗДАНИЯ
(5)
През 2005 г. редица белгийски предприятия за разпространение на печатни издания подадоха оплаквания (8) съгласно правилата в областта на антитръстовата политика и държавните помощи срещу схемата за разпространение на печатни издания, съгласувана между белгийските власти и DPLP. Чрез съгласуваната схема на DPLP се възлага задачата за обществена услуга за разпространение на печатни издания в цяла Белгия и се определят тарифите за тази услуга, както и компенсацията, на която има право DPLP при допълнително направени разходи за изпълнението на тази задача. Жалбата се отнася главно до предложените от DPLP тарифи за услугите, по отношение на които тъжителите твърдят, че са толкова ниски, че в действителност изключват всякакво конкурентно намерение.
(6)
По отношение на приложимите към държавните помощи правила службите на Комисията отхвърлиха жалбата, след като предварителното разследване установи липсата на свръхкомпенсация за допълнителни нетни разходи, направени за тази обществена услуга. Независимо от това през май 2009 г. тъжителите оспориха тази предварителна позиция, предоставиха допълнителна информация и поискаха от Комисията да извърши задълбочено разследване.
1.3. ЧЕТВЪРТИ „ДОГОВОР ЗА УПРАВЛЕНИЕ“ (2005-2010 Г.)
(7)
При разглеждането на жалбата във връзка с отпуснатата компенсация за разпространението на печатни издания Комисията разкри, че през 2005 г. Белгия е сключила с DPLP „договор за управление“, за който не е подала уведомление, в който се предвижда изплащане на компенсация за услуги от общ икономически интерес (УОИИ). В резултат на това Комисията започна еx-officio процедура (9) и през април 2007 г. изпрати на Белгия искане за сведения.
(8)
През декември 2007 г. белгийските власти отговориха, че не са считали компенсацията за УОИИ за държавна помощ, тъй като е било изпълнено всяко едно от четирите условия, посочени в решението по делото Altmark (10). По-късно те изпратиха информация относно четвъртия договор за управление, и по-специално за системата за аналитично счетоводство, използвана за изчисляване на изплащаната от държавата компенсация.
(9)
Впоследствие посочените в еx-officio процедурата мерки и оплакванията бяха включени в официалната процедура по разследване C20/2009, започната на 23 юли 2009 г.
1.4. РЕШЕНИЕ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(10)
Като взе предвид анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. и след като разгледа предоставените от белгийските власти сведения относно разглежданите мерки, на 13 юли 2009 г. Комисията реши да започне предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС (11) официална процедура по разследване.
(11)
Решението на Комисията за започване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
1.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(12)
Белгийските власти представиха своето мнение на 13 август 2009 г. и го допълниха на 10 септември 2009 г., 12 октомври 2009 г., 23 април 2010 г., 26 април 2010 г., 19 октомври 2010 г., 19 ноември 2010 г., 21 декември 2010 г., 18 януари 2011 г., 17 февруари 2011 г., 2 март 2011 г., 29 март 2011 г., 11 април 2011 г., 10 май 2011 г., 27 май 2011 г., 14 юни 2011 г., 10 август 2011 г., 26 август 2011 г., 7 октомври 2011 г., 14 декември 2011 г., 19 декември 2011 г., 20 декември 2011 г. и 26 декември 2011 г. Те посочиха, че на 22 април 2009 г. са подали жалба срещу решението на Общия съд от 10 февруари 2009 г. и предоставиха уточнения относно компенсацията за обществени услуги и други ad hoc мерки в полза на DPLP.
1.6. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И МНЕНИЯ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(13)
Deutsche Post AG и DHL International N.V./S.A. представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (Фламандска федерация на разпространителите на печатни издания, наричана по-долу „VFP“) и Prodipresse („Съюз на разпространителите на печатни издания“) представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (наричан по-долу „BD“, конкурент на DPLP на пазара на разпространението на печатни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
(16)
Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (Белгийска асоциация на издателите на ежедневни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
2.1. ПРАВЕН СТАТУТ И ДЕЙНОСТИ НА DPLP
(17)
Белгийските пощи са държавно предприятие („Régie des postes“) до 1992 г., когато са регистрирани като отделно юридическо лице („самостоятелно публично предприятие“). През 2000 г. техният правен статут е променен на „публичноправно акционерно дружество“.
(18)
През 2010 г. DPLP реализира приходи от дейността в размер на 2 318 млн. евро и печалба от дейността в размер на 319 млн. евро. В края на 2010 г. персоналът му наброява 33 616 души. За сравнение, през 2002 г. този брой е 42 000 души. Разходите за персонала представляват 65 % от общите оперативни разходи.
(19)
Частният инвеститор CVC Capital Partners притежава миноритарно дялово участие от 50 % без един дял. Белгийската държава е мажоритарен акционер.
2.2. ОБОБЩЕНИЕ НА РАЗГЛЕЖДАНИТЕ ДЪРЖАВНИ МЕРКИ
2.2.1. Задачи за обществена услуга през периода 1992-2010 г.
(20)
В съответствие със Закона за пощите (12) и четири последователни договора за управление през целия период, обхванат от разследването, т.е. от 1992 до 2010 г., на DPLP са възложени задачи за обществена услуга.
2.2.1.1. Задължения за обществена услуга, определени в договорите за управление
(21)
В договорите за управление се съдържат правилата и редът и условията за изпълнение на предприетите от DPLP задачи в рамките на извършването на дейностите му от обществен интерес и се определя финансовата намеса от страна на белгийската държава.
(22)
От създаването му през 1992 г. DPLP е подписало с белгийската държава четири договора за управление, които обхващат следните периоди (13):
1.
първи договор: 14.9.1992 г.-31.12.1996 г.;
2.
втори договор: 1.1.1997 г.-23.9.2002 г.;
3.
трети договор: 24.9.2002 г.-23.9.2005 г.;
4.
четвърти договор: 24.9.2005 г.-23.9.2010 г.; удължен договор до сключването на новия договор.
(23)
В договорите за управление се определя списъкът на задачите за обществена услуга. Предвидените от Белгия задачи за обществена услуга в действащия договор за управление са следните (14):
Пощенски услуги
i)
Универсална пощенска услуга
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
vii)
Международни пощенски услуги
viii)
Международни колетни пратки
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
x)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи за лица с увреждания
xii)
Изплащане на възнаграждения за участие в изборите
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xvii)
Предоставяне на подходяща информация на обществеността
xviii)
Отпечатване и доставка на електронна поща
xix)
Услуги за сертифициране на съобщения
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
xxii)
Сътрудничество при разпространението на пакети с бюлетини за гласуване.
2.2.2. Държавни мерки, обхванати от разследването
(24)
От 1992 до 2010 г. DPLP получава държавна подкрепа под формата на различни мерки:
1.
поемане на разходите за пенсии: след реформирането през 1997 г. на пенсионната система държавата освободи DPLP от нейните натрупани пенсионни задължения в размер на 3,8 млрд. евро;
2.
годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга (15) общо в размер на 5,2 млрд. евро за периода 1992-2010 г.;
3.
капиталови инжекции: два пъти през 1997 г. (62 млн. евро), един път през 2003 г. (297,5 млн. евро) и един път през 2006 г. (40 млн. евро);
4.
данъчни облекчения: освобождаване от корпоративен данък, от данък сгради и други косвени и местни данъци;
5.
прехвърляне на недвижими имоти: през 1992 г. 63 недвижими имота на стойност 112,2 млн. евро са прехвърлени на DPLP;
6.
предоставяне през 2004 г. на държавна гаранция за заем в размер на 100 млн. евро срещу премия от 0,25 %.
2.2.2.1. Поемане на разходите за пенсии
(25)
През 1992 г. Régie des postes (държавно предприятие на пощите) е преобразувано в самостоятелно публично предприятие (СПП), наречено „De Post-La Poste“. В качеството си на законен приемник на Régie des postes DPLP поема активите и персонала ѝ. Тази промяна бележи важна стъпка по отношение на модела на предприятието:
1.
за разлика от Régie des postes, управлявано от и под ръководството на компетентния министър, DPLP вече се управлява от управителен съвет и управителен комитет, като правителството запазва само надзорни правомощия в съответствие със законодателството и договора за управление (16);
2.
по принцип DPLP носи отговорност за финансовия си баланс, докато годишният бюджет на Régie des postes дотогава се е определял от компетентния министър, който го е представял за одобрение от Парламента като приложение към бюджета на собственото му министерство.
(26)
Така през 1992 г. DPLP поема 43 747 държавни служители, както и правната им защита по отношение на сигурността относно работните места, пенсионирането и възнагражденията (член 33 от закона от 21 март 1991 г.).
(27)
През 2008 г. DPLP все още работят около 23 500 щатни служители (чийто статут е подобен на този на държавните служители), които съставляват близо две трети от персонала му, както е посочено по-долу.
Таблица 1
Схеми на наемане в DPLP
(28)
Между 1972 и 1996 г. пенсиите са се изплащали съгласно схема на разпределение, по която DPLP възстановява на държавата сумата на платените от последната пенсии на вече пенсионираните държавни служители (17) за натрупалите се техни пенсионни права от 1972 г. - годината, през която белгийското предприятие La Poste се преобразува в отделна счетоводно образувание в държавата (Régie des postes).
(29)
До пенсионната реформа през 1997 г. промяна в системата за финансиране на пенсиите не е извършена. Тази реформа се изразява в приравняване на пенсионната система от първи стълб, приложима към щатния персонал на DPLP, с тази от частния сектор: от 1997 г. DLPL трябва да плаща на ONSS (Националната социалноосигурителна служба) пенсионна вноска, възлизаща на 8,86 % от заплатите.
(30)
Заедно с това държавата приема да поеме натрупаните от DPLP пенсионни разходи, които са възлизали на 3,8 млрд. евро.
2.2.2.2. Годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга
(31)
Във всеки договор се е предвиждало изплащането на годишна компенсация от държавата с цел изпълнение на задачите за обществена услуга, определени в посочения договор.
(32)
В първите три договора компенсацията се е определяла според действителната разлика между разходите и приходите от задачите за обществена услуга. В четвъртия договор за управление се предвижда плащането на фиксирана компенсация, изчислена на базата на очакваната разлика между направените от DPLP разходи и получените приходи от потребителите на обществените услуги, за която компенсация все пак има праг, посочен в договорите за управление (18).
(33)
Обществените услуги, за които DPLP в съответствие с действащия понастоящем договор за управление (19) има право да получава компенсация от държавата, са следните:
Пощенски услуги
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
х)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи на лица с увреждания
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
(34)
Следва да се отбележи, че универсалната пощенска услуга не може да дава право на компенсация съгласно трите последни договора за управление (20). Въпреки че разпространението на печатни издания като цяло да може да се впише в рамките на универсалната услуга съгласно Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 г. относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (21), конкретните задачи (разпространение на ежедневни и периодични издания), които трябва да дават право на компенсация съгласно договорите за управление, са определени от белгийските власти според критериите, които ги различават от универсалната пощенска услуга. Тези критерии са: 1) целите на задачата, които са извън целите на универсалната услуга, 2) конкретните условия, изложени в посочените договори, и 3) конкретните разпоредби в областта на тарифирането, които се различават от приложимите към тарифирането на универсалната услуга.
(35)
Цели на задачата: белгийските власти считат за особено важно да се осигури широко разпространение на печатните издания на цялата територия на Белгия, за да се повишат равнището на информираност и многообразието на мненията, както и да се насърчи участието на обществеността в политическия дебат.
(36)
В договора се определят конкретни условия за извършване: конкретната услуга за разпространение на печатни издания, възложена DPLP, която дава право на компенсация, надхвърля услугата за традиционното разпространение, включено в универсалната услуга. Тя подлежи на редица строги условия по отношение на качеството и резултатите, които се отнасят до часа на разпространението (например разпространение преди 7,30 ч.), честотата, възможностите за разпространение от страна на издателите, предоставената на издателите гъвкавост по отношение на обема, както и непрекъснатостта на услугата (включително строго определение на случаите на форсмажорни обстоятелства).
(37)
Специално тарифиране: тарифите за задачата за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са определени чрез тристранни преговори (белгийската държава/DPLP/секторът на печатни издания) и не е необходимо да бъдат одобрявани от регулаторния орган - за разлика от тарифите за универсалната пощенска услуга. Докато тарифите за универсалната пощенска услуга зависят от разходите, тарифите за конкретната задача за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са значително по-високи, така че да могат да бъдат постигнати целите на тази услуга.
(38)
За посочените в съображение 33 обществени услуги може да се получава компенсация за обществена услуга. Действително изплатените компенсации за обществени услуги за всяка финансова година са следните:
Първи договор за управление
Година
Сума (в евро)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996 г.
314 205 000
Втори договор за управление
Година
Сума (в евро)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Трети договор за управление
Година
Сума (в евро)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Четвърти договор за управление
Година
Сума (в евро)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Капиталови инжекции
(39)
Капиталови инжекции през 1997 г.: DPLP е получило две капиталови инжекции, за които не е подадено уведомление, в размер на 62 млн. евро. Впоследствие белгийските власти все пак посочват, че на практика тези средства са били отложени компенсации за обществени услуги, които не са били своевременно изплатени на DPLP.
(40)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са предоставили капиталова инжекция в полза на DPLP в размер на 297,5 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена при условия, приемливи за частен инвеститор, действащ в обичайни условия на пазарна икономика; в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, това не представлява държавна помощ.
(41)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са предоставили нова капиталова инжекция в размер на 40 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика при същите условия, при които частните инвеститори са направили своите инвестиции (принципът pari passu).
2.2.2.4. Данъчни облекчения
(42)
До 31 декември 2005 г. DPLP е освободено от корпоративен данък.
(43)
През обхванатия от разследването период предприятието е било освободено от данък сгради, използвани при изпълнението на обществените услуги, което представлява предимство между […] (23) и […] EUR годишно. Ако този данък е бил плащан, разходите за продуктите (обществената услуга и търговските продукти), за които са се ползвали тези сгради, пропорционално биха били по-големи.
(44)
DPLP е освободено и от други косвени и местни данъци. Белгийските власти не са в състояние да представят точна оценка на това предимство, но посочват, че тази мярка влиза в приложното поле на правилата de minimis.
(45)
Данъчните облекчения предхождат влизането в сила на Договора за ЕО през 1958 г. и продължават да се прилагат без голяма промяна. Докато освобождаването от корпоративен данък е преустановено на 31 декември 2005 г., другите две мерки все още са в сила.
2.2.2.5. Прехвърляне на недвижими имоти
(46)
През 1992 г. белгийската държава прехвърля 63 сгради, без насрещна престация, на DPLP (24). Тези сгради вече са били ползвани от последното, макар че юридически те са били собственост на държавата. Общата стойност на тези сгради е била оценена на 112,2 млн. евро (25). Тези сгради са различни от първоначалните активи, към които се добавят, които са били разделени от сградите, собственост на държавата, когато La Poste е преобразувана в отделно държавно предприятие („la Régie des postes“) през 1971 г. La Régie des postes тогава вече е притежавало по закон активите, включени в баланса му. В замяна на това се е предполагало, че тези допълнителни сгради, прехвърлени през 1992 г., ще компенсират тежестта на пенсиите, която продължавала да пада върху DPLP, когато статутът му от предприятие е променен на самостоятелно публично предприятие.
(47)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е било нищо повече от вътрешна реорганизация на имотите, собственост на държавата, без да представлява предимство. Според тях тези недвижими имоти вече са били използвани от белгийското предприятие La Poste, преди то да бъде преобразувано в DPLP през 1992 г. (и следователно са били използвани от La Régie des postes).
2.2.2.6. Държавна гаранция
(48)
На DPLP е дадена възможност да поиска публична гаранция за заемите си срещу премия от 0,25 %.
(49)
През посочения в разследването период тази гаранция е използвана само един път за заем от 100 млн. евро, сключен с Европейската инвестиционна банка (ЕИБ). Подписаното между DPLP и ЕИБ споразумение на 22 декември 2004 г. е дало възможност на DPLP да използва кредитното улеснение от ЕИБ до 10 юни 2008 г. Чрез това улеснение на 8 ноември 2007 г. DPLP е поискало сума от 100 млн. евро, която реално получава на 5 декември 2007 г. DPLP се задължава да възстанови заема на 11 равни годишни транша, възлизащи на около 9,09 млн. евро. Първият транш трябва да бъде изплатен на 5 декември 2012 г., а последният - на 5 декември 2022 г. Лихвите се плащат на тримесечие (5 декември, 5 март, 5 юни, 5 септември). Лихвеният процент е определен въз основа на тримесечния EURIBOR, намален с 37 базови пункта.
3. ОПИСАНИЕ НА ПРИЧИНИТЕ, ДОВЕЛИ ДО ЗАПОЧВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ ПРЕЗ 2009 Г.
(50)
Като се основава на решението по делото Altmark (26), Комисията счете, че компенсациите за обществени услуги, плащани от 1992 г. насам, както и данъчните облекчения, капиталовите инжекции, държавната гаранция и прехвърлянето на горепосочените недвижими имоти, е възможно да представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(51)
Държавните помощи, които се състоят от компенсации за разходите, свързани със задължения за универсална услуга, могат да бъдат обявени за съвместими с член 106, параграф 2 от ДФЕС, ако са необходими за изпълнението на тези услуги и не засягат развитието на търговията до степен, която противоречи на интересите на Европейския съюз.
(52)
В решението за започване на официална процедура по разследване от 2009 г. Комисията изрази съмнения относно необходимостта и пропорционалността на предоставените на DPLP мерки за помощ за целите на изпълнението на задачите му за обществена услуга.
(53)
По отношение на изчисляването на свръхкомпенсацията съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС Комисията счете, че всички приходи и разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, са взети под внимание с оглед да се гарантира отсъствието на свръхкомпенсация за задачите за обществена услуга. За целите на изчислението следва да се провери стабилността на счетоводния метод, приложен за определянето на разходите за услугите от общ икономически интерес, както и да се отчетат всички нетни разходи за обществените услуги и допълнителните помощи, отпуснати под каквато и да било форма.
(54)
Що се отнася до финансирането на пенсиите на държавните служители от държавата, Комисията разгледа до каква степен фактът, че DPLP е освободено от пенсионни задължения, го поставя в сравнимо положение с това на неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски.
(55)
В съответствие с приложения от Комисията подход в решението ѝ за публичното финансиране на разходите за пенсии на държавните служители, които работят за френското предприятие La Poste (27), следва да се провери дали тази мярка е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и в този смисъл да се определи до каква степен разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP след като е било освободено от тези задължения, са сравними с разходите на неговите конкуренти.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЕ НА VFP И НА PRODIPRESSE
(56)
На 28 август 2009 г. VFP и Prodipresse представиха мнението си относно системата за разпространение на печатни издания, прилагана от DPLP.
(57)
В по-рано подадената от тях жалба VFP и Prodipresse подчертават нарушенията на конкуренцията в резултат на прилаганите от DPLP ниски тарифи за разпространението на печатни издания, с което се възпрепятства всякаква конкуренция от страна на останалите оператори на пазара.
(58)
Те посочват, че цените на DPLP са били определени по време на тристранни преговори между DPLP, издателите и държавата. Според VFP и Prodipresse понесените от DPLP загуби поради тези ниски цени на пазара са компенсирани от държавата чрез компенсацията за УОИИ. Ако DPLP получава пряко тази помощ, издателите на ежедневни издания също биха се ползвали косвено от нея.
(59)
VFP и Prodipresse считат, че DPLP би могло да получи свръхкомпенсация за системата за разпространение на печатни издания, която би използвало за финансиране на останалите си дейности.
4.2. МНЕНИЕ НА ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX
(60)
На 28 август 2009 г. Association belge des éditeurs des journaux (Белгийската асоциация на издателите на вестници) представи своето мнение. По този повод тя подчерта колко е важно за демокрацията и равенството да е налице ефективна система за разпространение на ежедневни издания на цялата територия на Белгия при еднакви и разумни цени, така че абонатите да могат да получават ежедневниците си рано сутрин.
4.3. МНЕНИЕ НА DEUTSCHE POST AG И DHL INTERNATIONAL
(61)
На 28 август 2009 г. Deutsche Post AG и DHL International представиха своето мнение. Те подчертаха необходимостта да се разгледа поемането на пенсионните задължения на DPLP, и по-специално да се гарантира съответствието на тази мярка с предходната практика, да се контролира съответствието на капиталовите инжекции с пазара, да се провери съответствието на разпределението на разходите с решението по дело Chronopost и накрая да се разгледа прехвърлянето на недвижими имоти.
4.4. МНЕНИЕ НА BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
На 28 август 2009 г. Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA („BD“), което е част от групата TNT, представи своето мнение. BD е конкурент на DPLP, и по-конкретно на дъщерното му предприятие Deltamedia, което се занимава с разпространението на печатни издания, на пазара на разпространението на ежедневни и периодични издания. В по-рано подадената жалба BD подчерта, че DPLP прилага цени, по-ниски от разходите му за разпространението на ежедневни издания. Според BD понесените от DPLP загуби са били финансирани чрез държавни субсидии. Ниските цени биха затруднили всякаква конкуренция по отношение на DPLP.
(63)
Според BD DPLP е нарушило Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 г. относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (28), както и член 7 от Директива 96/67/ЕО. BD също така изрази съмнения дали не е налице помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, както и дали компенсацията за разходите, свързани с УОИИ, е съвместима съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(64)
BD постави въпроса дали разпространението на ежедневни издания би могло да се определи като УОИИ, като се има предвид, че в повечето държави членки тази дейност е отворена за конкуренцията, без намеса от страна на пощенския оператор.
(65)
BD също така постави въпроса дали една субсидия, запазена изключително за пощенския оператор, е най-подходящото средство за подкрепа на разпространението на ежедневни издания в противовес на предоставена на издателите помощ, които тогава биха могли да предоставят услугите си за разпространение на свободния пазар и това би позволило на различни доставчици да се конкурират.
(66)
BD изрази съмнения относно необходимостта от разходите и дори дали възложената на DPLP задача за разпространение на ежедневни издания е трябвало да бъде одобрена. Според BD разходите на DPLP са много по-високи от разходите на другите оператори, което повишава равнището на необходимите субсидии. В този смисъл субсидиите не са били нито пропорционални, нито обосновани.
(67)
Накрая BD счита, че поетите от държавата разходи на DPLP може да включват инвестиционни разходи, които не биха били необходими за целите на изпълнението на УОИИ, като се има предвид, че DPLP може да е използвало създадената инфраструктура за други услуги. Рекламните кампании за търговските продукти също може да са били финансирани чрез държавна субсидия.
5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ
5.1. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
(68)
Белгийските власти са на мнение, че в съответствие с подхода, следван в решението по делото Combus (29), поемането на пенсионните задължения не е държавна помощ, като се има предвид, че това облекчава белгийското предприятие La Poste от необичайна тежест, а не от тежест, която по принцип е част от бюджета на едно предприятие.
(69)
Те считат, че тази необичайна тежест произтича от по-високите разходи за заплати на щатния персонал, както и от липсата на оперативна гъвкавост, което пречи на DPLP да намалява колкото би желало броя на държавните служители сред своя персонал.
(70)
Белгийските власти определят три причини за недостатъчната гъвкавост:
1.
сигурността относно работните места на държавните служители;
2.
липсата на вътрешна мобилност;
3.
липсата на достъп до принудителен временен отпуск.
(71)
Сигурност относно работните места на държавните служители: DPLP изтъква, че щатният персонал на предприятието de facto е назначен за неопределен срок. DPLP не може да прекрати договорите на щатния си персонал освен при сериозна причина или повтарящи се лоши резултати. Дори и тогава процедурата за съкращения подлежи на особено тежки изисквания.
(72)
Освен това Държавният съвет (белгийска административна юрисдикция, компетентна за щатния персонал, докато договорно наетият персонал е в компетенцията на трудовите съдилища) е показал склонност да благоприятства щатния персонал, като определя строг стандарт за целите на установяването на „валиден мотив“. Ето защо DPLP не е в състояние да съкрати щатния си персонал, било то индивидуално или колективно, поради икономически или технически причини.
(73)
Следователно прекратяването на един трудов договор не е средство за управление, което да позволява преструктуриране на състава на персонала в зависимост от действителните оперативни нужди. Също така, невъзможността за уволнения поради икономически причини значително ограничава средствата, с които DPLP разполага за решаването на проблеми като недостатъчна мобилност или по-високи заплати и обезщетения за висшия щатен персонал от прилаганите на пазара. Освен това щатният персонал няма право да поиска автоматично прехвърляне към публичната администрация и съответно DPLP не може да наложи подобно прехвърляне.
(74)
Това означава, че съкращението на щатния персонал се ограничава главно до доброволни напускания, което се случва рядко, и на напускания поради навършване на пенсионна възраст.
(75)
Липса на вътрешна мобилност: освен неспособността на DPLP да намали щатния персонал в секторите с намалено търсене на услуги, възможностите, с които разполага за преразпределение на щатния си персонал в самата организация според нуждите, подлежат на строги ограничения.
(76)
Елементи като езикова принадлежност, квалификации, осигурителен стаж и функционална класификация водят до това DPLP да е до голяма степен неспособно да преразпределя персонала си, който работи в области с намалени нужди от персонал, например поради намаляването на традиционните пощенски писма, в полза на секторите с недостиг на персонал, пенсионирането на служители или повишено търсене.
(77)
С други думи, поради липсата на гъвкавост на „устава“ DPLP се оказва в голяма степен неспособно да преразпределя щатния си персонал според нуждите си или да компенсира несъответствията между областите на дейност с излишен и тези с недостиг на персонал. Парадоксално е, че за да отговори на нуждите в секторите с недостиг на персонал, DPLP трябва да наема временен или договорна нает персонал, като запазва излишния си щатен персонал в секторите с повече от необходимия персонал.
(78)
Липса на достъп до принудителен временен отпуск: освен това DPLP не може да пуска в принудителен временен отпуск щатния си персонал („икономическа безработица“), както могат да постъпват операторите от частния сектор при намален обем на работа.
(79)
По-високи разходи за заплати: когато през 1992 г. la Régie des postes е преобразувано в самостоятелно публично предприятие и е преименувано на DPLP, щатният персонал е получавал значително по-високи заплати и обезщетения от договорно наетия персонал в частния сектор. От 1992 г. насам автоматичните увеличения на заплатите за осигурителен стаж и силните правомощия за водене на преговори на синдикатите допринасят за запазването на заплатите и придобивките на сравнително високо равнище.
(80)
Освен по-високите заплати и по-големите придобивка, които получават в сравнения с договорно наетия персонал, щатните служители имат право на 4 до 11 дни допълнителен платен отпуск (30), което увеличава разходите на DPLP. Тези елементи, които характеризират щатния персонал, затрудняват управлението от страна DPLP на разходите за единица щатен персонал, които са значително по-високи от разходите за договорно наетите служители в частния сектор.
(81)
След поемането на щатния персонал на la Régie des postes през 1992 г. ръководителите на DPLP признават, че по-високите разходи за заплати и липсата на оперативна гъвкавост са представлявали структурен недостатък, все по-труден за овладяване в хода на либерализацията на пазара на пощенски услуги. Вследствие на това през 1998 г. DPLP спира да наема щатни служители. Доброволното напускане, главно поради пенсиониране, води до съкращение в абсолютна стойност на персонала, който през 2008 г. наброява 23 538 души.
(82)
Съкращението на щатния персонал, което зависи главно от процента на доброволно напускащите служители в пенсионна възраст в контекста на настоящата възрастова структура, е бавен процес и ще продължи по всяка вероятност до 2030 г., т.е. след пълната либерализация на пазара на пощенски услуги, както се вижда от таблицата по-долу.
Таблица 2
Промени в броя на щатните служители на DPLP
(83)
Поради това белгийските власти считат, че щатният персонал на DPLP представлява сериозен недостатък в оперативен план и по отношение на разходите в сравнение с частните оператори и че държавата е облекчила DPLP от необичайна тежест, каквато неговите конкуренти нямат.
(84)
Според белгийските власти мярката не представлява държавна помощ и следваният от Комисията подход в решението за започване на официална процедура по разследване съгласно предишни дела, свързани с пенсионни системи [EDF (31), La Poste (Франция) (32), Royal Маil (33)], следователно не е необходим в случая на DPLP.
(85)
При все това белгийските власти подчертават, че при евентуално прилагане на подобен метод към DPLP ще се стигне до заключението, че частта от разходите за социално осигуряване, плащана от DPLP, е равна на тази на неговите конкуренти.
5.2. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГОДИШНАТА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА РАЗХОДИТЕ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(86)
Белгийските власти предоставиха счетоводните данни (34) за DPLP и изложиха прилаганите от предприятието принципи за аналитично счетоводство.
(87)
Най-напред те изтъкват, че годишно изплащаната компенсация за обществени услуги не представлява помощ, доколкото съответства на съдебната практика по делото Altmark.
(88)
След това подчертават, че ако компенсацията за обществена услуга представлява помощ, тя е съвместима, като се има предвид, че не представлява свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от DPLP в рамките на изпълнението на задачите му за обществена услуга. Представените от белгийските власти изчисления според тях показват недостатъчна компенсация за понесените от DPLP разходи.
(89)
Накрая белгийските власти посочват, че някои от мерките представляват съществуваща помощ. В този смисъл те препращат към раздела относно съществуващи помощи (съображение 224 и сл.).
5.3. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО КАПИТАЛОВИТЕ ИНЖЕКЦИИ
5.3.1. Капиталова инжекция през 1997 г.
(90)
В писмо, изпратено до Комисията на 12 август 2009 г., белгийските власти посочват, че предоставената през 1997 г. капиталова инжекция на обща стойност 62 млн. евро следва да се счита за отложена компенсация за задължения за обществена услуга.
5.3.2. Капиталови инжекции през 2003 и 2006 г.
(91)
Според белгийските власти и двете увеличения на капитала, извършени през 2003 г. и 2006 г., се основават на стратегически план (35), целта на който е да се подобри конкурентоспособността и рентабилността на предприятието в контекста на постепенната либерализация на пазара на пощенски услуги.
(92)
В този стратегически план са заложени две основни цели:
1.
повишаване на производителността, за да се гарантират конкурентоспособността и рентабилността във все по-либерализирана пазарна среда;
2.
DPLP да се насочи към пазарна логика, като отвори капитала си за частни инвеститори, т.е. да постигне и запази търсените равнища за възвръщаемост, за да може да привлече частни инвеститори и да освободи потенциала на предприятието по отношение на рентабилността.
(93)
Капиталова инжекция през 2003 г.: според белгийските власти увеличението на капитала през 2003 г. е имало за цел да укрепи собствения капитал на DPLP предвид огромните финансови задължения, поети от предприятието за изграждането на четири нови центъра за сортиране и за модернизиране на съществуващ център, както и за оптимизирането на маршрутите за доставяне на пощенски пратки и за автоматизацията.
(94)
Освен това белгийските власти са на мнение, че инжектираните средства също така са покривали разходи за персонала вследствие на съкращението на броя на служителите поради по-ранно пенсиониране, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(95)
Тези мерки разумно са гарантирали по-висока рентабилност през периода 2003-2007 г., като са отговаряли на очакванията на частните инвеститори. В този смисъл белгийската държава, като единствен акционер в DPLP през 2003 г., е била ръководена от перспективи за рентабилност, следвайки логиката на пълно спазване на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, когато тя решава да осъществи капиталова инвестиция.
(96)
На 5 август 2009 г. белгийските власти също така изтъкват, че прогнозите за рентабилност са показвали, че капиталовата инжекция е предоставена при условия, съответстващи на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, като се има предвид, че очакваната производителност е превишавала изискванията на частния инвеститор. Тези прогнози не са били нереалистични, тъй като реално регистрираната рентабилност между 2003 г. и 2008 г. е била значително по-висока от очакваната.
(97)
Белгийските власти уточниха, че капиталовата инжекция през 2003 г. и анулирането през 2005 г. на държавни вземания в сметките на DPLP по никакъв начин не са били свързани. Това анулиране, направено в друг момент, е било обичайна счетоводна операция, като се има предвид, че държавата ясно е посочила, че тези вземания няма да бъдат платени на DPLP. Окончателно анулираните суми в рамките на оздравяването на счетоводния баланс от 2005 г. са се различавали от капиталовата инжекция през 2003 г. и натрупаните загуби в края на 2002 година.
(98)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти подчертават, че тази капиталова инжекция е била в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, доколкото е предоставена при условия, равни на прилаганите към частен инвеститор (pari passu), т.е. Post Invest Europe SA, предприятие, което е инвестирало 300 млн. евро. Държавата и частният инвеститор записват нови акции, чрез което новият частен инвеститор получава 50 % от акциите без един дял, а държавата запазва 50 % от акциите плюс един дял (36).
(99)
За да определи цената на новоемитираните акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е определила общата стойност на DPLP между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Белгийските власти признават, че впоследствие постигнатите от DPLP резултати превишават хипотезите към момента на оценката.
(100)
Според белгийските власти прилагането на стратегическия план е довело до превръщането на DPLP в един от най-ефективните оператори в Европа. DPLP е постигнало значителен напредък по отношение на рентабилността, ефективността (37) и качеството, като е запазило разумно равнище на цените за своите клиенти.
5.4. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ДАНЪЧНИТЕ ОБЛЕКЧЕНИЯ
(101)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти допускат, че до 27 декември 2005 г. DPLP не е подлежало на режима на облагане с корпоративен данък, а на данък върху печалбата (т.е. данъчно облагане на юридическите лица). Независимо от това те подчертават, че през периода 2003-2005 г. DPLP не се е възползвало от този данъчен режим: всъщност, ако предприятието е подлежало на облагане с корпоративен данък, то би могло да разсрочи загубите си от минали периоди и не би плащало корпоративен данък през този период.
(102)
Освен това те твърдят, че DPLP е трябвало да плати данък върху печалбата в размер на 2 млн. евро през периода 2003-2005 г.
(103)
От финансовата 2006 година насам DLPL е трябвало да плаща корпоративен данък, без да може да разсрочва загубите си от минали периоди. Белгийските власти оценяват неплатения данъчен кредит към тази дата на 51,87 млн. евро.
(104)
Поради това те заключават, че DPLP не е реализирало нетна печалба от освобождаването от корпоративен данък преди 2006 г.
(105)
Белгийските власти уточняват, че DPLP е освободено от данък сгради за доходите, получени от недвижими имоти, използвани за целите на изпълнението на услуга от обществен интерес.
(106)
Те са оценили полученото от DPLP нетно предимство, което според тях е само малка част от допълнително плащаните разходи предвид задължението му да поддържа пощенска мрежа, която се характеризира със строго определена териториална гъстота - задължение, което не подлежи на никаква друга компенсация.
(107)
Белгийските власти обясняват, че DPLP е освободено от някои косвени и местни данъци. Те подчертават, че тези облекчения имат нетно въздействие de minimis.
5.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА НЕДВИЖИМИ ИМОТИ
(108)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти потвърдиха, че известен брой недвижими имоти са прехвърлени на DPLP в момента на преобразуването му в самостоятелно публично предприятие. Тези сгради вече са били използвани от DPLP от 1971 г. насам и са били необходими за изпълнението на задачата му за изпълнение на пощенска услуга.
(109)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е предоставило никакво предимство на DPLP, тъй като предприятието вече ги е използвало в рамките на задачата си за обществена услуга. С други думи, според тях не става въпрос за реорганизация на публични активи.
5.6. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГАРАНТИРАНЕТО НА ЗАЕМИ ОТ ДЪРЖАВАТА
(110)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти подчертават, че DPLP не получава автоматично държавна гаранция за заемите си. Ако DPLP трябва да поиска такава гаранция, то следва да получи одобрението на белгийските власти и да плаща на държавната хазна годишна премия в размер на 0,25 %.
(111)
През разглеждания период DPLP е прибягнало един-единствен път до държавна гаранция.
(112)
Белгийските власти считат, че премия в размер на 0,25 % е подходяща предвид финансовото положение на DPLP и малката вероятност гаранцията да не бъде възстановена от страна на DPLP. От друга страна те считат, че при отсъствието на държавна гаранция пазарната лихва за подобен заем би била с до 40 базисни пункта по-висока.
5.7. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(113)
В декларацията си от 12 октомври 2009 г. белгийските власти подчертават, че единствено декларациите на BD и FVP/Prodipresse съдържат определящи данни. Тези данни се отнасят по-специално до разширеното разпространение на ежедневни и периодични издания.
(114)
Противно на подчертаното от BD, белгийските власти изтъкват, че възлагането на предоставяне на незапазени пощенски услуги (като разпространението на печатни издания) не попада в приложното поле на законодателството на Европейския съюз в областта на обществените поръчки (Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (38)).
(115)
Те твърдят също, че разпространението на ежедневни и периодични издания, което е услуга от общ икономически интерес, не нарушава разпоредбите на Съюза по отношение на либерализацията на пазара на пощенски услуги.
(116)
Белгийските власти също така посочват, че въпросното възлагане не е резултат от произволно решение. Според тях DPLP е единственото предприятие, което може да изпълни условията и задълженията на доставчик на подобен вид услуги.
(117)
Противно на твърденията на BD белгийските власти изтъкват, че през периода 2002-2008 г. DPLP не е получавало свръхкомпенсация за разходите, свързани с извършването на услугата за разпространение на ежедневни и периодични издания.
(118)
Те не споделят становището на FVP/Prodipresse, според което DPLP е „надуло“ своите инвестиции и допълнителните си разходи, свързани с разширяването на националното покритие от 82 % на 100 %. Тъй като тези 18 % засягат главно отдалечени региони, разходите за персонал на DPLP са се увеличили непропорционално и DPLP е трябвало да закупи транспортни средства за дълги разстояния, които се характеризират с високи амортизационни разходи.
(119)
Накрая белгийските власти подчертават, че разходите за рекламната кампания на предприятието не са били взети предвид при изчисляването на компенсацията, получена от държавата за разширеното разпространение на печатни издания.
(120)
BD посочва, че DPLP очевидно не е ефективно от гледна точка на разходите. Белгийските власти оспорват това твърдение, като подчертават, че BD не отчита изцяло големите допълнителни разходи, свързани с разширеното разпространение на печатни издания, както и че пренебрегва големите усилия, полагани от DPLP за управлението на разходите му и повишаването на неговата производителност.
(121)
Според BD, разходите на Deltamedia са по-ниски от разходите на DPLP. Това положение според белгийските власти се дължи на следните фактори:
а)
Deltamedia не предлага национално покритие;
б)
Deltamedia работи с независими разпространители;
в)
предлаганата от Deltamedia услуга е опростена, като се има предвид, че работи само с ограничен брой издатели, обединени в една-единствена група за печатни издания;
г)
издателите доставят ежедневните издания веднага на пунктовете за разпространение.
5.8. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО СЪЩЕСТВУВАЩАТА ПОМОЩ
(122)
В декларацията си от 21 декември 2010 г. белгийските власти посочват, че някои от мерките, обхванати от разследването, представляват съществуващи помощи.
(123)
Първо, белгийските власти подчертават, че данъчните облекчения, от които се е ползвало DPLP, предхождат присъединяването на Белгия към Европейския съюз и следователно представляват съществуващи помощи.
(124)
Второ, белгийските власти твърдят, че годишната субсидия, отпускана на DPLP преди 1999 г., предхожда либерализацията на пазара на пощенски услуги и следователно представлява съществуваща помощ. Също така не би следвало капиталовите инжекции, осъществени преди 1999 г., независимо дали представляват държавни помощи, да се считат за съществуващи помощи.
(125)
Трето, белгийските власти поддържат, че поради десетгодишния давностен срок всички приети преди 13 юли 1999 г. мерки (т.е. 10 години преди започването на въпросната официална процедура) представляват съществуващи помощи, като се има предвид, че анулирането от Първоинстанционния съд по-рано също би довело до анулиране на всички предходни разследващи действия на Комисията. От друга страна, те твърдят, че тъй като Комисията извършва първото си разследващо действие през декември 2002 г., разследването не следва да включва мерките, приведени в действие преди декември 1992 г. Това би засегнало прехвърлянето на недвижими имоти и първата годишна субсидия, изплатена през 1992 г.
6. ОЦЕНКА
6.1. ПРЕДВАРИТЕЛНИ ЗАБЕЛЕЖКИ ОТНОСНО СИСТЕМАТА ЗА АНАЛИТИЧНО СЧЕТОВОДСТВО НА DPLP
(126)
В член 14 от Директива 97/67/ЕО, изменена с Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО с оглед пълното изграждане на вътрешния пазар на пощенски услуги в Общността (39) (Третата директива за пощенските услуги) от пощенските оператори се изисква да водят аналитично счетоводство, като правят ясна разлика между услугите и продуктите, които са част от универсалната услуга, от една страна, и услугите и продуктите, които не са част от нея, от друга страна. Тяхното счетоводство следва да разпределя директно преките разходи за продуктите, както и да разпределя пряко или непряко общите разходи, и по-специално да начислява по подходящ начин общите разходи, необходими за предоставянето и на универсални, и на неуниверсални услуги. Аналитичното счетоводство на DPLP се състои от метод за определяне и отчитане на разходите по видове дейности (ABC), въз основа на който се начисляват всички оперативни разходи до равнището на получените резултати преди лихви и данъци (EBIT) за отделните продукти в съответствие с метода за пълно разпределение на разходите (FDC). Аналитичното счетоводство обхваща всички оперативни разходи и организационни звена на DPLP. През 2009 г. търговските продукти са представлявали […] % от оборота на DPLP спрямо […] % на продуктите, свързани с обществена услуга.
(127)
Методът на аналитично счетоводство отчита три равнища: ресурсите, дейностите и продуктите. Този метод има за цел да определи частта на разходите, която трябва да бъде начислена за всеки продукт.
(128)
Разходите са разделени на 398 различни вида разходи и 3 954 центъра на отговорност. По счетоводни съображения те са разпределени в 34 ресурсни фонда и 108 групи кодове. Съществуват 986 различни дейности.
(129)
Разходите за ресурсите се начисляват според характера на дейностите: „преките ресурси“ са пряко свързвани с конкретна дейност, докато „непреките ресурси“ допринасят за многобройни дейности и трябва да се начисляват чрез кодове за разпределение, като отразяват равнището на използване на въпросния ресурс за всяка дейност. Накрая общият принос за дейността включва общите разходи, които не могат да се начисляват за конкретни дейности; тогава тези разходи се начисляват поравно за всички продукти на основата на увеличената цена по себестойност.
(130)
Отделните 986 дейности образуват съставните елементи на веригата на стойността на всеки продукт. Една част от разходите, свързани с дадена дейност, се определя за продукти според използването на въпросната дейност във всеки продукт. Разходите за неоперативните дейности най-напред се разпределят към оперативните дейности, които допринасят пряко за продуктите.
(131)
На последния етап от процеса разходите за дейностите най-накрая се начисляват по код на разпределение според обема. С други думи, всички продукти, за които се използва една дейност, се осчетоводяват с част от разходите за тази дейност пропорционално на обема на използването ѝ.
(132)
Комисията счита, че методът на аналитично счетоводство, прилаган понастоящем от DPLP, е задоволителен, като се има предвид, че предприятието разпределя правилно и достатъчно адекватно всички разходи. Комисията отбелязва обаче, че DPLP постепенно е усъвършенствало този метод следователно може да се смята, че счетоводните данни от началото на обхванатия от разследването период, дори и като цяло да са надеждни, не са толкова подробни като данните от настоящата счетоводна система.
(133)
През март 2011 г. белгийските власти предоставиха на Комисията изменение с обратна сила на метода на аналитично счетоводство на DPLP, за да може някои разходи да се разпределят поотделно между търговските дейности и дейностите за обществени услуги. Предвиденото от белгийските власти изменение се отнася до последния етап от разпределянето на разходите, когато продуктите се осчетоводяват с разходи пропорционално на обема на използването им от всяка дейност.
(134)
Изменението променя метода за разпределяне на оперативните разходи към продуктите, прилаган от DPLP до момента. След подобно изменение някои разходи, свързани с търговските продукти, ще преминат в сферата на обществените услуги, което ще разшири базата на разходите за обществени услуги. В резултат на това разходите за обществените услуги средно ще възлизат годишно на […] EUR, които понастоящем се начисляват към търговските продукти. Другите пера на метода на аналитично счетоводство остават без промяна.
(135)
Белгийските власти посочват, че разходите за някои дейности по своя характер са определени на дадено равнище според нуждите от обществената услуга. С други думи, разходите за тези дейности, използвани за целите на обществените услуги, биха останали без промяна дори тези дейности да не се използват за нито един търговски продукт. Доколкото един търговски продукт не е в основата на въпросната дейност, продуктът не би трябвало да поема свързаните с тази дейност оперативни разходи, дори и да я използва.
(136)
Въпреки че белгийските власти изтъкват, че преразгледаният метод е съвместим с Директива 97/67/ЕО, решението по делото Chronopost (40) и Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (41) (наричана по-долу „рамката за УОИИ“), тъй като той разпределя към продуктите пряко начисляваните разходи и част от общите разходи и отразява по-добре действителните разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, Комисията счита, че тази нова обосновка не може да бъде приета поради формални, икономически и правни причини.
(137)
От формална гледна точка предложеният метод в действителност не се използва във вътрешното счетоводство на DPLP, но съставлява допълнително изменение ex post на предходните данни. Преразгледаният метод не е получил одобрението на регулаторния орган като база за тарифиране и не се използва от държавата за изчисляването на компенсацията за УОИИ. Преразгледаният метод изглежда е теоретично представяне, изготвено за целите на настоящата процедура в областта на държавните помощи. От икономическа гледна точка само може да се предполага, по отношение на определянето на цената на извършеното прехвърляне на вътрешно равнище, че за търговските продукти не би следвало да се начисляват една част от разходите за ресурсите, които се използват за тях (например според този метод търговските продукти не биха допринесли за разходите във връзка с маршрутите на пощальоните за разпространение, дори и последните да разпространяват също търговски продукти). Накрая, от правна гледна точка подобно изменение не изглежда съвместимо с член 14, параграф 3, буква б), подточка iv) от Директива 97/67/ЕО, с решението по делото Chronopost (42) и рамката за УОИИ от 2005 г. (43), всичките изискващи общите разходи да се начисляват по начин, подходящ за търговските дейности.
(138)
Поради това Комисията няма да основава оценката си на изменените сметки, а на потвърдените данни от аналитичното счетоводство в съответствие с Директива 97/67/ЕО и на данните от Белгийския институт за пощенски услуги и телекомуникации (IBPT - регулаторният орган на белгийския пощенски сектор (44)), които са предоставени по-рано и които се основават на официално прилагания от DPLP метод на аналитично счетоводство.
6.2. ОЦЕНКА НА ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
6.2.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(139)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС постановява, че „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(140)
За да представлява една мярка държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да са изпълнени следните четири кумулативни условия: мярката следва:
i)
да предоставя предимство на получателя;
ii)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия;
iii)
да представлява намеса на държавата или посредством ресурси на държавата;
iv)
да е в състояние да засегне търговията между държавите членки.
6.2.1.1. Предимство и избирателност
(141)
Като се основават на следвания в решението по делото Combus (45) подход, белгийските власти изтъкват, че пенсионните задължения са представлявали необичайна тежест, която конкурентите не са имали, и следователно поемането им от държавата не представлява помощ.
(142)
По същество те изтъкват, че поради липсата на гъвкавост, която характеризира статута на щатния персонал, DPLP не е имало възможност да намали дела на тази категория персонал, въпреки че тя изисква много по-големи разходи в сравнение с хипотетичен персонал, съставен от служители, наети на договори с по-малко благоприятни условия.
(143)
Следва най-напред принципно да се напомни, че решението по делото Combus не е било потвърдено от Съда. Противно на това, в съдебната практика на Съда се оспорва хипотезата, според която компенсацията за структурен недостатък изключва всякакво определяне като помощ. Следователно, съгласно постоянната съдебна практика на Съда наличието на помощ трябва да се оценява според резултатите, а не според причините за или целите на държавната намеса (46). Съдът също така се е произнесъл, че понятието за помощ обхваща предоставените от държавните органи предимства, които по различни начини облекчават тежестите, обичайно включени в бюджета на едно предприятие (47).
(144)
Освен това Съдът е посочил, че разходите, свързани с възнагражденията на служителите, по своя характер са част от бюджета на предприятията, независимо дали тези разходи произтичат или не от законови задължения или колективни трудови договори (48). В този смисъл той е установил, че фактът, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, не може да бъде причина за избягване на определението за помощ (49).
(145)
Също така се забелязва, че конкурентната среда по отношение на Combus е била различна от тази на DPLP. Combus е трябвало да извършва транспортната си дейност на търговска основа и да работи на пазара в условия на конкуренция, сравними с тези при частните автобусни дружества. След приключването на процедурата за представяне на оферти дружествата за обществен транспорт преотстъпват автобусната си транспортна дейност на частни и публични предприятия. Съгласно правилата за възлагане на обществени поръчки, поръчките се възлагат на „икономически най-изгодната оферта“, независимо от публичния или частния характер на изпълнителя. През целия период на оценката DPLP се е ползвало с широко монополно положение, така че икономическият натиск е бил упражняван по съвсем различен начин. Освен това, противно на делото Combus, Белгия в случая не е приела законодателни разпоредби, имащи за цел премахването или адаптирането на специална схема за назначаване, приложима към наетите от DPLP държавни служители, или на начина, по който те са придобивали пенсионните си права.
(146)
Поради това Комисията счита, че фактическите разлики между делото Combus и разглежданото дело са основание за различно заключение по отношение на настоящото дело.
(147)
За да се оцени дали разглежданите мерки съдържат елементи на държавна помощ, следва да се определи дали тези мерки предоставят икономическо предимство на DPLP поради това, че позволяват на дружеството да избегне заплащането на разходи, които нормално биха утежнили собствените му финансови ресурси и по този начин биха попречили на пазарните принципи да проявят обичайното си въздействие. Дадена помощ представлява облекчаване на разходите, които при обичайни условия утежняват бюджета на предприятията предвид естеството или икономическия характер на въпросната разходна схема. Обратно, би могло да е възможно да се определи понятие за „специално задължение“, което да представлява допълнително задължение по отношение на обичайните разходи. Оттеглянето на едно такова специално задължение посредством законодателна разпоредба не би предоставило предимство на получателя и следователно не би представлявало държавна помощ.
(148)
Подобно на съдебната практика на Съда във връзка с анализа на избирателността, включващ сравнение с една референтна рамка, за да се определи наличието или отсъствието на съответствие с „естеството и общата схема на системата“ на едно диференцирано третиране на някои предприятия и някои производства в едно нормално състояние на пазара от структурна гледна точка, определянето на „нормално“ или „специално“ задължение означава да бъде определена референтна рамка или обект за сравнение с оглед установяване на предприятия, които са в подобно правно и фактическо положение по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка.
(149)
При все това изглежда е невъзможно да се определи външен обект за сравнение, чрез който да се даде определение за „обичаен“ принос, поет от предприятия в правно и фактическо положение, сравнимо с това на DPLP по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка. По-специално конкурентите на DPLP са предприятия, регулирани от частното право, които извършват дейностите си на конкурентни пазари, докато DPLP е имало законен монопол през обхванатия от оценката период преди пълната либерализация през 2011 г.
(150)
За да определи наличието на предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията следва да разгледа положението на DPLP и да сравни социалноосигурителните вноски преди и след поемането на разходите за пенсии.
(151)
От закона от 6 юли 1971 г. до пенсионната реформа през 1997 г. DPLP е поемало всички разходи за пенсии и социалноосигурителните вноски за държавните служители. При това положение Комисията счита, че тези разходи са част от обичайните разходи, които DPLP е трябвало да финансира със собствени средства предвид правното и фактическото си положение на белгийския пазар на пощенски услуги.
(152)
Тъй като поемането на разходите за пенсии през 1997 г., обхванати от разследването, е позволило на DPLP да не поема разходи, които по принцип би трябвало да поеме и да финансира със собствени средства, разглежданите мерки предоставят на оператора предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(153)
Разглежданото предимство е избирателно, тъй като засяга само DPLP.
6.2.1.2. Държавни ресурси
(154)
Поемането на разходите за пенсии е било финансирано от държавата, която е поела правомощията на DPLP в областта на пенсиите.
(155)
Като се има предвид, че държавата плаща пряко пенсиите на пенсионираните служители на DPLP от собствения си бюджет, явно са използвани държавни ресурси.
6.2.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(156)
Горепосочените мерки могат да засегнат търговията между държавите членки, като се има предвид, че DPLP присъства на отворени за конкуренцията пазари, като услугите за доставка на колетни пратки, за които е характерна значителна по обем трансгранична търговия. На пазара на колетните пратки DPLP се конкурира с предприятия, които извършват дейности в други държави членки, като UPS, FedEx или TNT Express. DPLP също извършва дейности на пазара на разпространението на печатни издания, където работят или може да работят предприятия от други държави членки. Разпространението на колетни пратки никога не е било изцяло запазено за DPLP, като и други предприятия вече са предлагали някои услуги за разпространение на колетни пратки (50) или други специфични пощенски услуги в началото на 90-те години на миналия век (51). DPLP присъства също на пазара на финансови,услуги (текущи пощенски сметки, спестовни сметки и разплащателни услуги), на който се конкурира с оператори, които предлагат финансови продукти, като банки и финансови оператори. Текущите пощенски и спестовни сметки, използвани както за разплащателни, така и за спестовни цели, конкурират текущите и спестовни банкови сметки. Преди 1992 г. банковият сектор вече е бил отворен за конкуренцията и се е характеризирал с голяма по обем търговия между държавите членки. Банки на различни държави членки са навлезли на белгийския пазар преди 1992 г.: в действителност тогава на територията на страната е имало над 70 чуждестранни финансови институции (52).
(157)
Предвид горепосочените съображения е очевидно, че всяка държавна мярка, която предоставя икономическо предимство на DPLP, може да засегне търговията между държавите членки.
(158)
Поради посочените в съображения 141-157 причини Комисията счита, че поемането на разходите за пенсии представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
6.2.2. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар на поемането на разходите за пенсии по смисъла на член 107, параграф 3, буква в)
(159)
В рамките на пенсионната реформа през 1997 г. възстановяването на държавата от страна DPLP на годишните нетни разходи за пенсии е заменено с погасителна вноска за изравняване на разходите за пенсии, направени от DPLP, за да бъдат уеднаквени с тези на конкурентите му. При отсъствие на тази реформа равнището на разходите за пенсии би продължило значително да нараства през следващите години, по-специално поради влошаване на съотношението между работещите държавни служители (плащащи осигурителни вноски) и неработещите държавни служители (получателите на пенсии) след решението на DPLP повече да не наема държавни служители.
(160)
Като се има предвид, че предвидените дерогации от член 107, параграф 2 и параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС очевидно не се прилагат, както и че Белгия не се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС в подкрепа на съвместимостта на поемането на разходите за пенсии в полза на DPLP, Комисията ще разгледа дали поемането на разходите за пенсии може да бъде обявено за съвместимо с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, в който е постановено, че помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(161)
Комисията най-напред ще разгледа степента, до която поемането на всички свързани с пенсиите разходи отговаря на цел от общ интерес, и степента, до която е необходима за тази цел, преди да разгледа пропорционалността на тази мярка и да претегли положителните и отрицателните последици от помощта.
6.2.2.1. Либерализацията на пощенския сектор представлява цел от общ интерес
(162)
Правото на Съюза насърчава все по-голямата либерализация на пощенския сектор от 1992 г. насам с приемането на Зелената книга, което доведе по-късно до приемането на три директиви, а именно i) Директива 97/67/ЕО, ii) Директива 2002/39/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО относно по-нататъшното отваряне на пощенските услуги в Общността за конкуренция (53), и iii) Директива 2008/6/ЕО. Също така се приема, че либерализацията на пазарите на пощенски услуги на равнището на ЕС е изиграла важна роля в Лисабонската стратегия за постигане на растеж и трудова заетост.
(163)
Следователно е важно не само да се гарантира предоставянето на основните пощенски услуги в съответствие с понятието за задължение за предоставяне на универсална услуга, но и да се въведат еднакви условия за конкуренция за заварения оператор, вече присъстващите конкуренти и новите участници на пазара.
(164)
В решението относно френското предприятие La Poste Комисията вече е признала, че въвеждането на равни условия в областта на социалноосигурителните вноски за заварения оператор и неговите конкуренти е било ключово условие за наличието на равни условия на конкуренция в пощенския сектор. Тя е сметнала, че поемането на задължения за финансиране на пенсиите на държавните служители, наложени на френското предприятие La Poste, е било съвместимо с вътрешния пазар, тъй като държавните субсидии гарантират равни нива на социалноосигурителни вноски за френското предприятие La Poste и неговите конкуренти. В настоящия случай Комисията възнамерява да следва същата логика като приложената в глава 6.3 от това решение, която трябва да се счита за приложима към него, доколкото е уместно.
6.2.2.2. Необходимост от поемането на разходите за пенсии
(165)
Комисията счита, че преобразуването на DPLP през 1992 г. е било необходимо за насърчаване на конкуренцията на пазара на пощенски услуги: тази мярка в действителност е поставила DPLP и неговите конкуренти на равни начала по отношение на правната форма (и по този начин на практика е премахната неограничената гаранция, от която се е ползвало дотогава DPLP като публично образувание).
(166)
При все това нито белгийската държава, нито la Régie des postes не са имали заделени резерви, които да съответстват на натрупаните пенсионни задължения. При създаването му през 1992 г. DPLP продължава да поема пенсионните задължения, но за тяхното покриване в счетоводството му не са начислени никакви активи.
(167)
Плащането на пенсии постепенно би се превърнало в прекомерна тежест за DPLP поради наближаването на пенсионна възраст от много държавни служители. Въпреки че са били взети мерки (повишаване на производителността, постепенно съкращение на персонала вследствие на доброволни напускания поради навършване на пенсионна възраст, индексиране на заплатите) за подобряване на положението, те не са били достатъчни за постигането на трайно равновесие на финансите на DPLP (вж. таблица 3 по-долу).
(168)
Това се дължи по-специално на факта, че преобразуването в частноправно предприятие също така е означавало за DPLP да не наема повече държавни служители, а само договорно наети служители (на общ трудов договор и съгласно разпоредбите на трудовото право). След 1997 г. DPLP е трябвало да финансира от собствените си приходи едновременно разходите за пенсии на пенсионираните държавни служители и социалноосигурителните вноски за пенсионно осигуряване на работещите договорно наети служители.
(169)
Отрицателната тенденция на паричните потоци на DPLP се е утежнявала с течение на времето, тъй като плащането на по-високи пенсии е превишавало приходите от неговите дейности (вж. таблица 3).
Таблица 3
Симулации на паричните потоци на DPLP, изготвени от белгийските власти през 1996 г.
(170)
Несъмнено DPLP би понесло много по-високи разходи, в случай че е трябвало да финансира пенсиите на всички свои пенсионирани държавни служители след 1997 г. Очевидно е, че при отсъствието на помощ преобразуването на правния статут от статут на публична администрация в статут на частно предприятие би било застрашено.
(171)
Освен това при пълно рефинансиране на разходите за пенсии чрез увеличение на приходите, получавани от регламентираните пощенски пратки, би се стигнало до много високи пощенски тарифи и до потенциално много сериозно намаление на броя на изпратените писма, като предлагането на услуги за универсални пощенски пратки би било застрашено.
(172)
Освен това Комисията е на мнение, че разглежданите мерки са адаптирани към заложената в тях цел от интерес на Общността. Никакъв друг инструмент не би могъл да реши въпроса по по-ефективен начин. В секторите, в които се предоставя УОИИ, със сигурност би могло да се предоставят компенсации за обществени услуги, но подобен подход не би бил устойчив в дългосрочен план поради специфичния структурен характер на проблема.
(173)
Предвид целите за либерализация на пазара на пощенски услуги, която по-специално се състои в това да се гарантира предлагане на качествени и достъпни универсални пощенски услуги, както и целта за насърчаване на лоялна конкуренция, поемането на разходите за пенсии е представлявало необходима мярка.
6.2.2.3. Пропорционалност на поемането на разходите за пенсии
(174)
В решението относно френското предприятие La Poste се представя оценката на Комисията на пропорционалността на мерките за помощ, свързани с поемането на разходите за пенсии, плащани от заварените оператори в пощенския сектор, които продължават да наемат държавни служители при условия, договорени по времето, когато са били в монополно положение. Пропорционалността следва да се оцени по отношение на въвеждането на равни условия на пазарите, отворени за конкуренцията (например писма, колетни пратки и финансови услуги). Завареният оператор трябва да плаща процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(175)
Тъй като договорно наетият персонал на DPLP, който в правно отношение се намира в същото положение като служителите от което и да било частно предприятие, за разлика от щатния персонал, който има статут, подобен на този на държавните служители, чрез сравняване на социалноосигурителните вноски, плащани от DPLP за всяка категория служители, може да се провери дали DPLP спазва, откакто е освободено от плащането на пенсионни разходи, условието за плащане на процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(176)
В обобщената таблица по-долу са представени подробно разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP за щатния и за договорно наетия персонал:
Разходи за социално осигуряване, поети и плащани от DPLP
Щатен персонал
Договорно нает персонал
Вноска на DPLP в системата за социално осигуряване, 8,86 % от която за пенсии
[…] %
[…] %
Пряко поети от DPLP разходи
[…] %
[…] %
За болести и увреждания
[…] %
[…] %
Семейни надбавки
[…] %
-
Вноска за плащането на компенсации (54)
[…] %
Структурно съкращение (55)
[…] %
ВНОСКА НА РАБОТОДАТЕЛЯ общо
[…] %
[…] %
ВНОСКА НА СЛУЖИТЕЛИТЕ
[…] %
[…] %
Вноска на служителя в общата система за социално осигуряване
[…] %
[…] %
(177)
Както е видно от таблицата по-горе, равнището на вноската на DPLP в белгийската система за социално осигуряване (номинален процент от разходите за заплати) е значително по-ниско от равнището на вноската на частните оператори ([…] % при […] %).
(178)
При все това, ако се отчетат пряко поеманите от работодателя разходи, за да се сравнят действителните проценти на социалноосигурителните вноски, двата процента са почти едни и същи и дори малко по-високи за щатния персонал на DPLP ([…] % спрямо […] %).
(179)
Видно е също, че плащаните от служителите вноски в двата случая са съвсем идентични ([…] % спрямо […] %).
(180)
По-ниският номинален процент на социалноосигурителната вноска, плащана от DPLP за щатния му персонал, се дължи на освобождаването от някои социалноосигурителни вноски, които не се прилагат към служителите със статут на държавни служители (например за професионално заболяване, безработица, трудова злополука). При все това самото DPLP пряко поема разходите за вноските, като се ползва от освобождаването поради специфичния статут на щатния му персонал. Този подход води до големи преки разходи за DPLP.
(181)
По отношение на вноската на самите служители, която също следва се вземе предвид, тъй като служителите трябва да плащат тази вноска върху заплатата, плащана от работодателя (вноска, която също представлява разход за последния), тя е малко по-висока за щатния персонал, отколкото за договорно наетия персонал.
(182)
Белгийските власти и DPLP предоставиха информация, която показва, че преките вноски като цяло са останали непроменени в течение на времето.
(183)
Въпреки че поетите от DPLP преки разходи ([…] %) не са равни в тесния смисъл на думата на социалноосигурителните вноски, следва да се вземе предвид фактът, че тези разходи не са доброволни разходи, а произтичат пряко от особения статут на щатните служители и поради това те са наложени на DPLP. Ето защо изглежда логично те да бъдат приравнени към другите задължителни разходи за социално осигуряване по отношение на произхода и предназначението.
(184)
Следователно тези преки разходи трябва да се вземат предвид при изчисляването на действителните социалноосигурителни вноски на DPLP. Полученото общо равнище на социалноосигурителните вноски би било малко по-високо за щатния персонал на DPLP ([…] %), отколкото за персонала в предприятия от частния сектор ([…] %).
6.2.2.4. Критерий за претегляне на поемането на разходите за пенсии
(185)
Реформата на приложимата към DPLP пенсионна система е отбелязала съществен етап в адаптирането на предприятието към постепенната либерализация, както и предвид пълната либерализация на белгийския пазар на пощенски услуги, която играе важна роля в рамките на Лисабонската стратегия за растеж и трудова заетост.
(186)
В решението относно La Poste Комисията е посочила, че либерализацията на пощенския сектор може да бъде затруднена, ако проектите за пенсионна реформа (сравнима с въведената в Белгия) не бъдат одобрени.
(187)
Комисията счита също, че разглежданите мерки, дори и да не се отнасят до една специална схема за изплащаните на пенсионерите суми, позволяват създаването на един устойчив механизъм на финансиране, който историческото развитие е извадило от употреба. Поради тази причина тя счита, че тези мерки се вписват в по-общата рамка на реформата в пенсионните системи на държавите членки, реформа, която се желае както от Съвета, така и от Комисията.
(188)
Отрицателният ефект от мярката изглежда ограничен, като се има предвид, че поради миналото на DPLP и неговите дейности е ясно, че голяма част от пенсионните задължения са свързани с дейностите в запазения сектор, където нарушаването на конкуренцията е ограничено само по себе си.
(189)
Теоретично разглежданата мярка би могла да позволи на DPLP да запази господстващо положение. При все това Комисията счита този риск за нисък, тъй като мерките се ограничават до това да изравнят плащаните от DPLP вноски с тези на неговите конкуренти.
(190)
От горепосоченото следва, че отрицателният ефект от предоставената на DPLP помощ е ограничен в сравнение с положителния ефект от мярката.
(191)
Като се има предвид, че мерките се ограничават до строго необходимото за установяването на равни условия по отношение на социалноосигурителните вноски и слагат край на нарушаването на конкуренцията в ущърб на DPLP, те не изменят условията на търговия в степен, която да противоречи на общия интерес.
(192)
Следователно Комисията е на мнение, че одобрената през 1997 г. мярка за поемане на разходите за пенсии може да се счита за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, като се има предвид, че DPLP не е поставено в по-изгодна позиция от останалите оператори по отношение на социалноосигурителните разходи за щатния си персонал.
6.3. ОЦЕНКА НА КОМПЕНСАЦИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ И ДРУГИ МЕРКИ
6.3.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
6.3.1.1. Предимство и избирателност
(193)
Що се отнася до компенсацията за разходите за обществена услуга, в решението по дело Altmark (56) се определят критериите, на които трябва да отговаря една намеса на държавата, за да може да се счита за компенсация за задължения за обществена услуга, както и за да може да избегне определянето за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(194)
В случая тези критерии, и по-специално четвъртият критерий, не са изпълнени: изборът на DPLP не е извършен в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка. Още повече че белгийските власти не са доказали, че равнището на компенсацията е било определено чрез анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и разполагащо с достатъчно средства, би направило, за да изпълни възложените му задължения за обществена услуга, и Комисията не разполага с никакво указание или сведения, които да я накарат да счита, че четвъртият критерий е изпълнен.
(195)
Тъй като от годишните компенсации се е ползвало едно-единствено предприятие и на същото са предоставени допълнителни ресурси, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(196)
Капиталова инжекция през 1997 г.: белгийските власти са признали, че капиталовата инжекция през 1997 г. в размер на 62 млн. евро всъщност е представлявала отложено плащане на компенсация за УОИИ, дължима за 1996 г. Следователно тази капиталова инжекция следва да бъде определена като годишна компенсация. Тъй като отделните условия, определени в решението по дело Altmark, не са изпълнени, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(197)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2003 г. (297,5 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, поради което не представлява държавна помощ. Според тях тази капиталова инжекция е имала за цел да подсили собствените финансови средства на DPLP за изграждането и модернизирането на центровете за сортиране, оптимизирането на маршрутите за раздаване на пощенските пратки и за автоматизирането. Инжектираните средства също така са били предназначени да покрият разходи за персонала вследствие съкращението на броя на служителите по предпенсионна схема, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(198)
За да докажат, че тази капиталова инжекция е бил в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, белгийските власти са направили прогнози за рентабилност в рамките на стратегическия си план, които показват по-високо равнище на рентабилност спрямо стойността на капитала, което би изисквал един частен инвеститор.
(199)
Прогнозите и изчислението на печалбата, изготвени от белгийските власти, имат прогнозен характер, подробни са и са в съответствие с метода, който би използвал един частен инвеститор:
1.
рентабилността е изчислена по метода на актуализираните бъдещи парични потоци, който отчита бъдещия растеж на предприятието и способността на инвестициите да генерират печалба и парични потоци за неговите акционери;
2.
предвидени са три различни сценария: оптимистичен, песимистичен и най-вероятен сценарий, който в крайна сметка е приет за целите на оценката на надеждността на прогнозите;
3.
според прогнозите маржът на печалбата бележи увеличение до […] % през 2007 г. (вж. таблица 4) и очакван процент на възвръщаемост на капитала от […] % за периода 2003-2012 г. (вж. таблица 5), т.е. по-висок процент от […] %, посочен от независими експерт (банка Degroof) като марж на печалбата, който частните инвеститори от пощенския сектор биха сметнали за подходящ.
Таблица 4
Прогнози ex ante за печалбата за периода 2003-2007 г., изготвени от белгийските власти
[…]
Източник: белгийските власти.
Таблица 5
Изчисляване ex ante на процента на възвръщаемост на капитала, изготвено от белгийските власти за най-вероятния сценарий
[…]
Източник: белгийските власти.
(200)
Също така може да се отбележи, че стабилността на прогнозите се е потвърдила изцяло от финансовите резултати през следващите години (вж. таблица 6). Вследствие на нарастването на рентабилността от 2007 година насам DPLP е започнало да разпределя дивиденти.
Таблица 6
Еx post приходи за периода 2003-2007 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(201)
Регистрираните резултати за десетгодишен период също отговарят на прогнозите от 2003 г., като се има предвид, че процентът на възвръщаемост на капитала ex post би трябвало да е […] %, т.е. повече от […] %, според прогнозите от 2003 г.
(202)
Макар възвръщаемостта на вложените от белгийската държава инвестиции да изглежда достатъчна, за да се потвърди спазването, при въпросната инвестиция, на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, следва да се отбележи, че очакваните приходи, които служат за основа на оценката на тази рентабилност, са включвали държавни помощи, и по-специално изплащаните на DPLP годишни компенсации.
(203)
При все това тези мерки за държавна помощ очевидно имат различни цели и нямат хронологична връзка с реализираната през 2003 г. капиталовата инжекция.
(204)
Освен това несигурността, която може да произтече за един частен инвеститор вследствие на помощта в полза на DPLP, за която не е подадено уведомление, е била смекчена от официалното разрешение за капиталова инжекция, дадено от Комисията в решението ѝ от 2003 г. В момента на инвестирането всеки частен инвеститор, който има добри перспективи за възвръщаемост, вероятно би поел риска да осъществи тази инвестиция след приемането от Комисията на положително решение, макар и все още неокончателно. За взимането на подобно решение един частен инвеститор не би чакал години наред, т.е. до произнасянето на решение от Общия съд и от Съда на Европейския съюз. Следователно анулирането впоследствие на това решение е било събитие, което не е било предвидимо в момента на осъществяването на инвестицията, а е изглеждало малко вероятно с оглед на това, че решенията на Комисията се считат за законни, докато не бъдат анулирани.
(205)
Ето защо Комисията е на мнение, че капиталовата инжекция през 2003 г. може да се счита за съвместима с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика и не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(206)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2006 г. (40 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това не представлява държавна помощ.
(207)
Капиталът е бил предоставен при същите условия, които се прилагат към частен инвеститор: увеличението на капитала на DPLP е било записано от държавата (в размер на 40 млн. евро) и от Post Invest Europe (в размер на 300 млн. евро), при еднаква цена на акция (принципът pari passu). По това време Post Invest Europe е външен инвеститор, който не е имал никаква връзка с DPLP или с белгийската държава.
(208)
Освен това емисионната цена на акциите е била определена правилно. За да определи цената на новите акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е сметнала, че общата стойност на DPLP е била между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Хипотезите, свързани с равнището на възвръщаемостта и риска като такива са се основавали, според общ бизнес план, на съображения, свързани с оптимизирането на дългосрочните печалби. По-късно регистрираните резултати от DPLP вследствие на увеличението на капитала през 2006 г. (вж. по-долу) също потвърждават стабилността на хипотезите и на отчетените параметри в момента на инвестиционното решение.
Таблица 7
Резултати на DPLP между 2006 и 2010 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(209)
Комисията счита, че капиталовата инжекция през 2006 г. в размер на 40 млн. евро очевидно е била в съответствие с поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика и следователно не представлява държавна помощ.
(210)
Освобождаването от корпоративен данък, макар да е възможно да предостави предимство на DPLP поради евентуално намаление на размера на иначе дължимия и платим от предприятието данък, не е довело до никакво конкретно предимство: в действителност от 1992 до 2005 г., годината на преустановяване на това освобождаване, кумулативният резултат за DPLP след облагането е бил отрицателен. Макар нетният резултат на предприятието да е бил положителен през някои години, данъчният кредит, който би бил отсрочван за всяка следваща година, би позволил на DPLP да не плаща данъка, дори и предприятието да е подлежало на облагане с корпоративен данък. Ето защо това данъчно облекчение не се разглежда в подробности в настоящото решение.
(211)
Освобождаването от данък сгради и от местен данък обаче поставят DPLP в по-благоприятно положение спрямо останалите предприятия, тъй като те го облекчават от задължения, които обичайно то би трябвало да покрива. Следователно те му предоставят избирателно предимство.
(212)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на недвижими имоти е било част от вътрешна реорганизация на недвижими имоти, собственост на държавата, тъй като DPLP тогава е било изцяло собственост на държавата. Независимо от това прехвърлянето на недвижими имоти е предоставило на разположение на DPLP нови активи, принадлежали по-рано на държавата. DPLP вече е използвало тези недвижими имоти, докато са били собственост на държавата, но не е било техен законен собственик. Законното прехвърляне на собствеността е предоставило на DPLP, различно от държавата предприятие, правата за собственост върху недвижимите имоти. Така DPLP е получило допълнителни ресурси в сравнение с положението преди прехвърлянето. Следователно тази мярка е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(213)
При отсъствието на държавна гаранция DPLP не би получило заем при същите условия. Белгийските власти са сметнали, че пазарните лихвени проценти биха стигнали до 40 базисни пункта, докато платената на държавата премия е възлизала на 25 базисни пункта.
(214)
Съгласно Известие на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (57) (точка 3.2, буква г) „поемането на риск обикновено би трябвало да бъде възнаградено с подходяща премия върху гарантираната или насрещно гарантираната сума. Когато цената, платена за гаранцията, е поне колкото съответната база за сравнение на премията за гаранция, която може да се намери на финансовите пазари, гаранцията не съдържа помощ. Ако на финансовите пазари не може да бъде намерена съответстваща база за сравнение на премията за гаранция, общият финансов разход за гарантирания заем, включително лихвения процент по заема и премията за гаранция, трябва да бъде сравнен с пазарната цена за подобен негарантиран заем“. Като се има предвид, че премията не изглежда да е съвместима с пазара, държавната гаранция е предоставила възможност на DPLP да получи финансиране с по-нисък разход от този, който по принцип би имало предприятието.
(215)
Следователно мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP, равняващо се на разликата между лихвения процент, който DPLP би трябвало да плати при липсата на държавна гаранция, и действителния лихвен процент, плюс гаранцията, изплатената за премията. Полученото предимство е възлизало всяка година на 15 базисни пункта върху непогасената сума. Следователно предимството може да бъде оценено на 1,5 млн. евро за целия период на заема.
6.3.1.2. Наличие на държавни ресурси
(216)
Годишната компенсация за УОИИ е била финансирана от бюджета на белгийската държава в съответствие с последователно сключените договори за управление между DPLP и белгийската държава. Според информацията, предоставена от белгийската държава, капиталовата инжекция през 1997 г. de facto представлява компенсация за УОИИ и поради това е включена в тази част от решението.
(217)
Данъчните облекчения са довели до намаление на данъчните приходи за държавата поради намалението на приходите, които тя би получила, ако въпросните облекчения не съществуваха. Следователно те включват прехвърляне на държавни ресурси, което представлява загуба на данъчни приходи за белгийската държава.
(218)
Прехвърлените на DPLP недвижими имоти преди това са били собственост на държавата. Тя е отстъпила собствеността върху тях на DPLP, като по този начин е намалила собствените си активи и е увеличила тези на DPLP. Следователно мярката представлява прехвърляне на държавни ресурси.
(219)
Свързаната със заема гаранция е била предоставена от държавата, която е поела съответните рискове със собствения си бюджет без насрещна престация; следователно тя представлява държавни ресурси под формата на отказ от приходи.
(220)
Приходите, получени от услугите за разпространение на пощенски пратки, не представляват държавни приходи съгласно решението по дело Preussen Elektra (58), като се има предвид, че плащаните от потребителите цени се финансират с техни собствени средства, които не се контролират от държавата.
(221)
Независимо от това, за целите на оценката на съвместимостта тези приходи са пряко свързани с предоставянето на услуга от общ интерес в пощенския сектор и поради тази причина трябва да бъдат взети предвид съгласно точка 17 от рамката за УОИИ и член 7 от Директива 97/67/ЕО за целите на определянето на необходимостта от и пропорционалността на компенсацията.
6.3.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(222)
Мерките могат да засегнат търговията между държавите членки поради причините, посочени в съображение 156.
6.3.1.4. Обобщение на мерките за помощ
(223)
Поради изложените в съображения 193-222 причини, следните мерки представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС:
а)
годишна компенсация за УОИИ (1992-2010 г.);
б)
капиталова инжекция през 1997 г.;
в)
освобождаване от данък сгради (1992-2005 г.);
г)
прехвърляне на недвижими имоти през 1992 г.;
д)
предоставена държавна гаранция през 2004 г.
6.3.2. Съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС
(224)
Някои от разгледаните в случая мерки биха могли да се считат за съществуващи помощи по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС.
6.3.2.1. Освобождаване от корпоративен данък и от данък сгради
(225)
DPLP е освободено от корпоративен данък и от данък сгради, когато все още е било публична администрация, т.е. преди 1971 г. и преди присъединяването на Белгия към ЕИО. Оттогава това не е променено. Следователно тези мерки представляват съществуващи помощи.
(226)
Освобождаването от корпоративен данък е преустановено през 2005 г., докато освобождаването от данък сгради продължава да се прилага.
6.3.2.2. Либерализация на пазара на пощенски услуги
(227)
Според белгийските власти всички мерки, които предхождат либерализацията на пазарите на пощенски услуги през 1999 г., следва да се считат за съществуващи помощи. При все това от въпросните мерки са се възползвали всички дейности на DPLP, предприятие, действащо на конкурентни пазари (като пазарите на разпространението на колетни пратки и финансови услуги) много преди влизането в сила на Директива 97/67/ЕО през 1999 г. Следователно, съгласно решението по делото Alzetta (59), не може да се счита, че подобна помощ се превръща в съществуваща помощ поради развитието на вътрешния пазар: тя може да се счита за съществуваща помощ за даден получател, доколкото същият е извършвал дейности единствено на пазари, които не са били отворени за конкуренцията, когато помощта е била приведена в действие.
(228)
Следователно този аргумент не може да бъде приет от Комисията.
6.3.2.3. Десетгодишен давностен срок
(229)
Твърдението, според което десетгодишният давностен срок би трябвало да започне да тече от започването на настоящата официална процедура по разследване през 2009 г., също не следва да бъде прието. Произнесеното от Общия съд решение през 2009 г. не е анулирало всички предходни действия по разследване. От него само се разбира, че тези действия би трябвало да насърчат Комисията да започне официална процедура по разследване (60).
(230)
От друга страна, тъй като Комисията е извършила първото си действие по разследване на 23 декември 2002 г., когато е изпратила първото си искане за сведения до белгийските власти, приведените преди 23 декември 1992 г. мерки следва да се считат за съществуващи помощи.
6.3.3. Съвместимост на компенсацията за УОИИ в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС
(231)
Съвместимостта на компенсацията за УОИИ е оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС и рамката за УОИИ. Рамката за УОИИ се прилага от влизането си в сила на 29 ноември 2005 г. Като се има предвид, че по същество тя се състои от кодификация на правила, които са съществували още преди влизането ѝ в сила, позоваване на последните ще се прави при оценката на мерките, които предхождат влизането ѝ в сила.
6.3.3.1. Обхват на оценката, определен въз основа на възлагането в договорите за управление
(232)
В мнението си белгийските власти и DPLP категорично се противопоставят на това, че Комисията, съгласно по-рано възприетия подход на оценка в други дела за незаконно изплащани в миналото помощи, извършва общ анализ на предоставената на DPLP помощ за целия период, което предполага, че тази помощ е финансирала без разграничение всички задачи за обществена услуга, възложени на предприятието. Белгийските власти и DPLP подчертават, че в конкретния случай, противно на това, което се забелязва в други дела, в сключените от тях договори за управление строго се ограничава обхватът на дейностите на DPLP, които следва да получават помощ, както и сумите на помощта, които могат да се искат за тези дейности (61).
(233)
Комисията счита, че в разглежданите договори за управление строго се определят съответните права и задължения на държавата и на получателя на помощта, като се посочват параметрите за изчисляване на компенсацията, на която последният може да има право за посочените в договорите конкретни дейности и периоди. Поради това Комисията ще основава оценката си на разпоредбите на различните договори за управление.
(234)
УОИИ, за които следва да се контролира съвместимостта на помощта, са определени в установените от държавата членка възлагания. Задачите за обществена услуга, които следва да изпълнява DPLP, са му възложени чрез последователни административни актове, с които на около всеки пет години се одобряват подписваните с държавата договори за управление. Тези договори доразвиват и допълват разпоредбите на националния закон за пощите.
(235)
Всеки следващ договор за управление представлява отделно възлагане, в което се описват задачите за обществена услуга, възложени на DPLP, и се определя продължителността на периода на възлагане, както и параметрите, чрез които се изчислява платимата от държавата компенсация. В договорите за управление се уточняват дейностите, които се вземат предвид при изчисляването на размера на предоставената от държавата финансова компенсация.
(236)
Съвместимостта на мерките за помощ следва да се оцени в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като компенсацията е била отпусната за финансиране на разходи, направени за изпълнението на задачи за обществена услуга. Компенсацията би била съвместима, ако не компенсира прекомерно допълнително направените от DPLP разходи по изпълнението на задачите за обществена услуга, които са му възложени чрез договорите за управление, и ако включва разумна печалба. Всяка свръхкомпенсация подлежи на възстановяване.
(237)
Обхватът на оценката на свръхкомпенсацията включва УОИИ, за които разпоредбите на последователните договори за управление предвиждат компенсация.
(238)
Важно е да се отбележи, че между последователните договори за управление има някои разлики. Следователно свръхкомпенсацията следва да се изчислява според конкретните параметри, определени за всеки от договорите.
(239)
В първия договор за управление (1992-1996 г.) компенсацията за УОИИ обхваща всички обществени услуги. Разпоредбите на първия договор за управление не разпределят компенсацията между отделните обществени услуги, според които може да има или не право на компенсация по силата на посочения договор.
(240)
Следователно трябва да се счита, че предвидената в този договор компенсация покрива допълнително направените разходи за изпълнението на всички задачи за обществена услуга, без разграничение. За този период контролът на евентуалната свръхкомпенсация ще засегне всички мерки за обществени услуги: универсалната пощенска услуга (задължение за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ), както и разпространението на печатни издания и други задачи, възложени на DPLP.
(241)
Противно на първия договор за управление, във втория, третия и четвъртия договор за управление помощите са запазени за определени УОИИ, посочени в договорите. УОИИ, за които може да има право на компенсация, са: разпространението на ежедневни и периодични издания, както и останалите обществени услуги, изброени в съображение (33). Клаузите за определяне на услугите, които се ползват от подпомагане, са включени в договорите за управление: член 7 от втория договор за управление, член 15 от третия договор за управление и членове 12 и 13 от четвъртия договор за управление.
(242)
Универсалната пощенска услуга обаче не се ползва от никаква компенсация съгласно договорите за управление, с изключение на първия.
(243)
Приходите и разходите, свързани с универсалната пощенска услуга, не се вземат предвид при изчисляването на свръхкомпенсацията, освен когато това е целесъобразно, за допълнителните печалби от запазения сектор (62).
6.3.3.2. Изчисляване на свръхкомпенсацията
(244)
Поради разликите между посочените в съображения 239-243 възлагания за обществена услуга, евентуалната свръхкомпенсация се изчислява по различен начин за първия договор за управление и за последващите три договора за управление.
(245)
Освен покриването на разходите, направени за изпълнението на задълженията за обществена услуга, в рамката за УОИИ се предвижда и компенсация с разумен коефициент на възвръщаемост (63).
(246)
В точка 18 от рамката за УОИИ е постановено, че разумната печалба „следва да се разбира като коефициент на възвръщаемост на собствения капитал с отчитане на риска - или липсата на риск - за предприятието във връзка с интервенцията от страна на държавата членка, особено ако последната предоставя изключителни или специални права. По принцип този коефициент не трябва да надвишава средния коефициент за съответния сектор през последните години. Ако в сектора няма предприятия, съпоставими с това, на което е възложена услугата от общ икономически интерес, може да се направи съпоставка с предприятия в други държави членки, или - ако е необходимо - с предприятия от други сектори, като се отчитат специфичните особености на всеки сектор. При определяне на това, кое представлява разумна печалба, държавата членка може да въведе стимулиращи критерии, свързани например с качеството на предоставяната услуга или повишаването на производствената ефективност.“
(247)
Следователно съответното равнище на разумна печалба трябва да се избира, като се отчитат различни параметри, и по-специално средният коефициент за въпросния сектор, рискът, свързан с дейностите на предприятието, и ако се налага, стимулиращите критерии, свързани с разглежданото дружество.
(248)
За да установи разумно равнище на печалба, Комисията се основа на различни експертни проучвания, подробно изложени по-долу. Въз основа на тези проучвания и на равнището на риск за всеки договор за управление Комисията определи набор от равнища на разумна печалба за DPLP, които, от една страна, се отнасят за разпространението на пощенските пратки, а от друга - за разпространението на печатни издания за всеки от четирите договора за управление. Общото между тези проучвания е, че в тях се прави опит да се определят групи от достатъчно сравними предприятия по отношение на дейностите и рисковия профил с разглеждания заварен пощенски оператор, както и да се установи референтно равнище на печалба за същия според наблюдаваната печалба в сравнимите предприятия.
(249)
Що се отнася по-специално до риска, Комисията държи да подчертае, че през целия разглеждан период DPLP е било изправено пред слаба конкуренция за голяма част от дейностите си или защото е разполагало със законно защитен монопол (приложим към повечето услуги за разпространение на пощенски пратки), или защото е имало господстващо положение, характеризиращо се с високи пазарни дялове и пречки за навлизане, създадени чрез субсидирането на ниски цени по отношение на разходите (например разпространението на печатни издания). Според Комисията този аспект следва да бъде отчетен във всички сравнителни проучвания по отношение на дружества, които чрез извършването на услуги, подобни на тези на DPLP, е трябвало да извършват дейността си в конкурентна среда.
(250)
Освен това степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи основно от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм.
(251)
По отношение на разпространението на пощенските пратки - сектор, в който задължението за универсална услуга на DPLP е било финансирано посредством цените на пощенските марки (64) - Комисията счита, че рискът е бил много различен според това дали цените на пощенските марки са били по-често или по-рядко коригирани от регулаторния орган (например в началото на всяка година или винаги, когато се е налагало), за да може да се осигури постоянно покриване на нетните разходи на задължението за универсална услуга, или според това дали цените на пощенските марки (65) са били предварително определяни за продължителен период (например за четири или пет години напред) чрез дългосрочен договор (66). Първият начин на ценово регулиране е насочен към това да се минимизира рискът за предприятието, доколкото цените на пощенските марки се коригират достатъчно често, така че да се поддържа постоянно финансово равновесие между приходите и разходите. Този вид регулиране защитава маржа на печалбата на дружеството срещу несигурността. Вторият начин води до по-висок риск, тъй като излага оператора на последиците от колебанията в приходите и разходите за продължителен период.
(252)
По същия начин, що се отнася до разпространението на печатни издания (задължение за универсална услуга, финансирано чрез финансови компенсации), разликата е значителна според това дали компенсацията се основава на действителни нетни разходи (действително понесени нетни разходи) или на предвидени за продължителен период нетни разходи. По този начин плащаната под формата на фиксирана сума компенсация за покриване на очакваните за продължителен бъдещ период нетни разходи излага оператора на всички промени в приходите и разходите. Тогава операторът е изправен пред по-висок риск, отколкото в случая на пълна компенсация въз основа на впоследствие определените приходи и разходи.
(253)
Ако договорът, който обвързва оператора и публичните органи, е такъв, че обществената услуга е съпътствана от известен риск, например тъй като излага заварения оператор на сериозни промени в приходите и разходите, разумната печалба, на която има право завареният оператор, следва да бъде пропорционална на съответното равнище на риска. Напротив, ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга не е съпътствана от значителен риск, разрешената разумна печалба също следва да бъде малка.
(254)
Освен това Комисията отбелязва, че равнището на риска за дружеството и равнището на компенсациите, на които то има право за целите на производствената ефективност, са тясно свързани. По този начин публичните органи могат предварително да определят фиксирано равнище на компенсация, чрез което се прогнозира и се включва производствената ефективност, която предприятието би трябвало нормално да достигне през времетраенето на възлагането. Като излага дружеството на всички колебания в приходите и разходите, договорът го стимулира да стане по-ефективно и да подобри съотношението между разходи и ефективност. Едновременно с това, за него рискът е по-голям. До известна степен риск и стимули за ефективност вървят ръка за ръка. По същия начин предварително определен ценови праг за продължителен период по принцип стимулира още повече ефективността, но е по-рисков за съответното дружество.
(255)
За да разгледа въпроса за равнището на разумната печалба на DPLP, Комисията се основава на няколко експертни проучвания:
(256)
Проучване на WIK: в рамките на дело C 36/2007, процедура за държавна помощ, свързана с германския пощенски оператор Deutsche Post AG (наричан по-долу „DP“), Комисията поиска от WIK Consult да направи проучване на съответното равнище на разумна печалба за заварените пощенски оператори (67) (наричано по-долу „проучването WIK“). Съответните аспекти на проучването на WIK са предоставени на Белгия на 25 март 2010 г. и на 7 февруари 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването на WIK на 23 април 2010 г. и на 1 март 2011 г.
(257)
Проучване на Deloitte: на 23 април 2010 г. Комисията получи проучване, осъществено от дружеството Deloitte (68) (наричано по-долу „проучването Deloitte“), в което последната излага становището си относно равнището на разумна печалба, което следва да бъде прието за универсалните услуги на DP. Това проучване е предадено на Белгия на 9 декември 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването Deloitte на 26 декември 2011 г.
(258)
Проучване на CRA: на 1 март 2011 г. Белгия представи проучване на Charles Rivers Associates (69), в което се оспорва проучването на WIK (наричано по-долу „CRA“).
(259)
В това проучване WIK определя референтна разумна печалба за DP. По-конкретно WIK анализира най-напред задачите и риска за DP и заключава, че предприятието изпълнява главно рутинни задачи и предприемаческият риск за него е ограничен (70). Въз основа на този анализ WIK избира предприятията за целите на сравнението, т.е. определя състава на референтните групи, чрез които да се определи референтната разумна печалба. Като цяло WIK подчертава, че възприетата процедура за оценка отчита принципите на типовата методология, използвана за референтните стойности на рентабилността в цената на прехвърляне (71). Подобна методология се прилага не само при националната законова уредба в областта на цените на прехвърляне, но и при принципите на ОИСР в областта на цените на прехвърляне (наричани по-долу „принципите на ОИСР“) (72).
(260)
WIK прилага различни инструменти за измерване на рентабилността и разграничава процента на възвръщаемост на капитала (IRR), основан на паричните потоци и считан като теоретично правилен инструмент за измерване на рентабилността на една дейност, и други показатели, извлечени от счетоводните данни (възвръщаемост), като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE), възвръщаемостта на собствения капитал (ROE), възвръщаемостта на активите (ROA) и възвръщаемостта на продажбите (ROS) (73). Както е разяснено в глава 5 от проучването, в разглеждания случай WIK предлага за показател за рентабилността да се използва възвръщаемостта на продажбите. Едно от предимствата на този инструмент е, че не зависи от счетоводните данни за печалбата (EBIT (74)) и за продажбите - две пера, които лесно се наблюдават в счетоводството на дружеството. Освен това чрез използването на възвръщаемостта на продажбите се избягва оценката и разпределянето на активи между различните услуги, което би било необходимо за референтен показател, базиран на капитала, като възвръщаемостта на собствения капитал и възвръщаемостта на вложения капитал, и обикновено представлява трудна задача. WIK посочва също, че се препоръчва референтен показател, основан на възвръщаемостта на продажбите, ако предприятията, за целите на сравнението и дружеството, предмет на проучването, са от един и същ отрасъл/промишлен сектор, което е гаранция за хомогенността на структурата на EBIT и на продажбите.
(261)
По отношение на състава на референтната група WIK заключава, че е необходимо да се намери компромис между сравнимостта на предприятията в извадката и нейния размер. WIK е против включването в извадката на заварени европейски пощенски оператори, тъй като цените им са били регулирани на затворен за конкуренцията пазар в повечето държави през целия разглеждан период. По същата причина броят на дружествата, които се конкурират пряко със заварените пощенски оператори, е съвсем ограничен. Основно става въпрос за съвсем малки дружества. За да получи балансирана група от сравними предприятия, WIK включва едновременно преките конкуренти на националните пазари и големите многонационални оператори като международните дружества за експресни пратки (UPS, FedEx, DHL), които извършват по-рискови и по-капиталоемки дейности, отколкото заварен пощенски оператор на защитен национален пазар.
(262)
По отношение на въпроса за компромиса между сравнимостта и размера на извадката WIK предвижда три референтни групи: i) референтна група I, или ограничен сектор на колетни пратки, която включва главно активни дружества като доставчици на услуги за колетни пратки (10 дружества, считани за силно сравними с доставчиците на универсална пощенска услуга); ii) референтна група II, или разширен сектор на колетни пратки, която включва дружества, чиято основна дейност може да е свързана с други услуги, като услугите за пощенски пратки (26 дружества с малко по-ниска степен на сравнимост), и iii) референтна група III, която включва също дружества от сектора на наземния транспорт (1 163 дружества с ниска сравнимост) (75). Според WIK този подход засилва статистическата валидност на окончателното сравнително проучване.
(263)
Един от приложените критерии за избор към всички референтни групи се отнася до размера на дружеството; взети са предвид само дружествата с приходи над 3 млн. евро (76). Що се отнася до периода, обхванат от данните, надеждни данни е имало единствено за периода 1998-2007 г., а за периода за 1990-1997 г. са използвани интерполации със задна дата (77).
(264)
Освен това WIK продължава приетия анализ по отношение на цените на прехвърляне, като се основава на концепцията за интерквартилния размах (78), за да смекчи ефекта от крайните стойности и за да определи равнище на разумна печалба.
(265)
WIK получи следните резултати за периода 1998-2007 г.:
а)
референтна група I: 25-и процентил, равен на -0,42 %, 75-и процентил, равен на 6,72 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,86 %;
б)
референтна група II: 25-и процентил, равен на 0,45 %, 75-и процентил, равен на 6,77 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,48 %;
в)
референтна група III: 25-и процентил, равен на 0,64 %, 75-и процентил, равен на 5,57 %, и медиана (50-и процентил), равна на 2,59 %.
(266)
WIK заключава, че разширеният сектор на колетни пратки, т.е. референтна група II, е по-подходяща група за сравнение, тъй като получените резултати са сравнително стабилни във времето в сравнение с другата референтна група (ограничен сектор на колетните пратки), и защото този сектор е функционално по-близък до дейностите, свързани с куриерските услуги и колетните пратки, отколкото другата референтна група (сектор на наземния транспорт).
(267)
Направена е и друга корекция, за да се получи горна граница на разумната печалба на DP, основана на анализа на предприемаческия риск за предприятието в сравнение с референтната група. На тази основа WIK предлага за горна граница на разумната печалба на DP стойността от 3,48 %, която съответства на средната възвръщаемост на продажбите на референтна група II. Като избира по-скоро медианата, а не 75-ия процентил за по-висока стойност на разумната печалба, WIK иска да отрази факта, че дружествата от извадката поемат по-висок риск, отколкото заварените пощенски оператори, като се има предвид, че тези дружества не се ползват с никакви специални права.
(268)
Белгийските власти считат използваната в доклада на WIK методология за неправилна и представят различни документи (писма, становища и доклади) на 23 април 2010 г., 1 март 2011 г., 14 юни 2011 г., 5 август 2011 г., 10 август 2011 г., 14 декември 2011 г. и 19 декември 2011 г., като опровергават подхода в доклада на WIK и представят свой собствен метод за определяне на референтната разумна печалба.
(269)
В изпратено становище на 5 август 2011 г. белгийските власти по същество изтъкват, че използваната в проучването WIK извадка не е била представителна за дейността, размера, рисковия профил и референтния период. Белгия твърди, че е много трудно извадката да бъде приета за легитимна въз основа на критериите, изложени в точка 18 от рамката за УОИИ.
(270)
В същото становище Белгия изтъква също, че би било логично да се направи разграничение между маржа на печалбата от дейности със значително различаващо се равнище на риск: белгийските власти изтъкват, че ако разпространението на печатни издания и разпространението на пощенски пратки са дейности с различен рисков профил, би било уместно да се използват различни равнища на разумна печалба.
(271)
Освен това белгийските власти твърдят, че е налице повишаване на производителността на дейностите на DPLP и че Комисията следва да вземе предвид този факт при определянето на равнището на разумна възвръщаемост, както е предвидено в точка 18 от рамката за УОИИ. Белгийските власти подчертават, че DPLP е станало рентабилно след многобройни реформи и след като дълго време е било на загуба. Разходите на DPLP са били съкратени именно благодарение на закриването на пощенски клонове. Делът в размер на 50 %, притежаван от частни инвеститори от 2006 г., е довел до нова култура, насочена към ефективност. Според белгийските власти подобна повишена производствена ефективност би трябвало да се вземе предвид при определянето на равнището на разумна възвръщаемост по отношение на DPLP.
(272)
На 1 март 2011 г. белгийските власти изпратиха на Комисията доклад, изготвен от Charles River Associates (CRA), в който се отправят критични забележки към проучването на WIK и се предлага друг метод за оценяване на разумната печалба на DPLP.
(273)
По отношение на състава на съдържанието CRA изтъква, че трите извадки на WIK включват много на брой, но малки по размер дружества, чийто рисков профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA оспорва заключенията на WIK, че предоставянето на услуги за писмовни пратки от въпросния заварен пощенски оператор съдържа нисък риск, както и че включените в референтните групи дружества дават възможност за подходящи сравнения.
(274)
CRA привлича вниманието именно върху взаимовръзката между структурата на разходите на едно предприятие (по отношение на дела на фиксираните и променливите разходи) и поетия търговски риск. CRA изтъква, че един пощенски оператор със задължение за универсална услуга е изправен пред по-големи фиксирани разходи и следователно в по-голяма степен е изложен на намаляване на търсенето в сравнение с дружество с по-ниски фиксирани разходи. Освен това CRA подчертава разликата между възвръщаемостта на продажбите на малките и големите предприятия от групите на WIK (79), от което се подразбира, според него, за съществуването на системни разлики между малките дружества за куриерски услуги и по-големите предприятия като UPS и FedEX, които би могло да се обяснят с различната структура на разходите.
(275)
CRA също така анализира по-подробно характеристиките на някои малки дружества за куриерски услуги в извадката на референтна група I на WIK и заключава, че рисковият им профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA също така счита за неподходящо да се увеличава размерът на тази вече трудно сравнима извадка с добавянето на още по-малко сравними предприятия.
(276)
CRA отхвърля аргумента на WIK, според който заварените европейски пощенски оператори не би следвало да бъдат включени в извадката, тъй като печалбите им са се определяли не на конкурентна основа, а от ценовото регулиране, като рискът е, че тези заварени пощенски оператори в резултат на ценовото регулиране са могли да генерират прекомерни печалби. CRA изтъква, че след като за целите на сравнението отхвърля другите заварени пощенски оператори, WIK се основава на теоретичната хипотеза, според която на тези заварени оператори би могло да се наложи да прилагат прекомерно високи цени, но без да представи емпирични доказателства в подкрепа на твърдението си. В това отношение CRA подчертава, че предвид прилаганите в повечето държави членки механизми за ценово регулиране, като например ценовите прагове (80), най-големите наблюдавани печалби биха били в резултат по-скоро на повишаването на производителността, отколкото на високите цени.
(277)
CRA изтъква, че естественият метод на изчисление на разумен марж на печалбата на DPLP за задълженията му за обществена услуга би следвало да се основава на наличните данни за маржовете на печалбата, реализирани от куриерските дейности на другите пощенски оператори от Западна Европа. Това е много по-естествено, тъй като въпросните обществени услуги са преди всичко услуги за писмовни пратки и данните за маржовете на печалбата, реализирани от свързаните с пощенските пратки операции на другите пощенски оператори от Западна Европа, са пряко достъпни и не разкриват каквото и да било прекалено благоприятно ценово регулиране.
(278)
CRA изтъква по-специално, че анализът би следвало да се основава на маржовете EBIT (ROS), реализирани от куриерските дейности на пощенските оператори от Западна Европа, които предоставят секторни сведения за маржовете EBIT от куриерските си дейности (ако секторните сведения за маржовете EBIT не са предоставени) или за общите маржове EBIT на пощенските оператори от Западна Европа, над 75 % от приходите на които са от куриерски услуги. CRA изключва извадката на операторите от Източна Европа поради относителната им неефективност в сравнение с пощенските оператори от Западна Европа.
(279)
Следователно анализът на CRA се основава на извадка от 11 пощенски оператори от Западна Европа за периода 2002-2009 г. (общо 73 наблюдения). Средната възвръщаемост на продажбите от тази извадка е […] %, медианата - […] %, 75-ият процентил е равен на […] % (81). CRA изчислява както пресечената средна стойност ([…] %), така и средната стойност по метода на Winsor ([…] %), които, подобно на медианата, не са засегнати от крайните стойности (82).
(280)
По отношение на определението за референтна стойност на разумен марж на печалбата CRA изтъква, че използването на средни стойности поражда методологични проблеми. CRA обяснява, че поради промените в наблюдаваните маржове на печалбата в извадката, критичният праг за определяне на прекомерна рентабилност би трябвало да е по-висок от средната стойност или всяка друга централна средна величина и би трябвало например да е равен на 75-ия процентил. Според CRA, един такъв подход би подхождал на използвания в разследванията метод за цените на трансфер, който се изразява в базиране на размах (например интерквартилен размах или други процентили).
(281)
На 14 декември 2011 г. белгийските власти представиха на Комисията документ, съдържащ становището на DPLP относно поеманите от пощенските оператори рискове, и предложиха методология за изготвяне на инструмент за измерване на рисковата премия, който, в допълнение към възвръщаемостта на безрисковите продажби, би дал разумно равнище на възвръщаемостта на продажбите.
(282)
В документа не се обяснява как възвръщаемостта на безрисковите продажби (изразена спрямо ROS) би могла да се определи в случая, нито се изяснява точно какво би трябвало да представлява разумна възвръщаемост на продажбите според предложената методология. В анализа се набляга по-скоро на оценката на различните рискове и изчисляването на рискова премия, която отразява всички видове рискове.
(283)
Белгийските власти отдават най-голямо значение по-специално на три големи категории риск - секторният риск, свързаният с услугата риск и договорният риск - и обичайните видове рискове за всяка категория, на които са изложени пощенските оператори. Методологията на оценяване на рисковата премия предвижда: i) определянето на „максимална рискова премия“ (83); ii) разделянето на отчитания период на договорни периоди, за да се разграничат свързаните с всеки договор рискове; iii) използването на опростена скала за оценка на всеки договорен период (нисък, среден или висок); iv) преобразуването на дадените оценки на всеки риск в обща оценка за всяка от трите големи категории рискове, и v) преобразуването на общите оценки в рискови премии, сумата от които представлява общата рискова премия.
(284)
Също така са посочени примери, които да докажат, че DPLP поема рискове, които надвишават средните. По този начин белгийските власти твърдят, че DPLP е изправено пред по-висок риск, свързан с обемите, тъй като получава значителна част от своите приходи от „куриерската“ си дейност, а тяхната разходна структура се характеризира със силна липса на гъвкавост поради по-високия дял на фиксираните разходи от средното равнище. Други вид риск, считан за по-висок за DPLP, е рискът, свързан със сигурността. Според анализа това се дължи на факта, че DPLP е един от малкото европейски пощенски оператори, който разнася по домашен адрес пенсиите в брой.
(285)
Въз основа на оценката на отделните рискове белгийските власти заключават, че четвъртият договор за управление съдържа по-високо равнище от трите вида риск, докато първият, вторият и третият договор се характеризират със средно рисково равнище (единственото изключение е секторният риск, който се счита за нисък за първия договор). Белгийските власти посочват други примери как да се преобразува в рискова премия горепосочената класация на отделните рискове, като се основават на различни стойности за „максималната рискова премия“.
(286)
Проучването Deloite, посочено по-горе в съображение 257, по много от точките се доближава до проучването на WIK:
1.
и двете използват една и съща методология за проучване на сравними дружества по отношение на функциите и риска във финансовите бази данни;
2.
и двете предлагат възвръщаемостта на продажбите за най-подходяща референтна рамка за определяне на референтната печалба (поради липса на данни има разлики в счетоводното третиране между отделните дружества);
3.
накрая, доставчиците на универсална пощенска услуга са изключени от групата на сравними предприятия, тъй като работят главно на регулирани пазари и се ползват с изключителни права.
(287)
По отношение на групата сравними предприятия главната разлика между проучването на WIK и проучването Deloitte се отнася до размера на разглежданите дружества. Deloitte включва в извадката си само дружества с годишни приходи над 100 млн. евро (84). Това ограничение се обяснява с анализа му на спецификата на дейностите, свързани с предоставянето на универсална услуга, и съответните търговски и пазарни рискове (85).
(288)
Deloitte счита по-специално, че дружествата от пощенския сектор и сектора на колетните пратки, които използват огромни и сложни мрежи за събиране и разпространение, логично могат да се сравняват с DP. Като се имат предвид икономиите от мащаба, обхвата и гъстотата, които преобладават в пощенските мрежи, както и високият дял на оперативните разходи в сравнение с капиталовите, както и свързаните с тях рискове (като свързания с обемите риск, риска от заместване с електронната поща), големите предприятия, които предлагат разнообразни продукти в пощенския сектор и сектора на колетните пратки, са по-подходящи за сравнение, отколкото малките предприятия за куриерски услуги. Дружества за транспортиране на стоки и логистика също биха могли - в по-малка степен - да послужат за сравнение, тъй като те използват същите активи.
(289)
За да илюстрира важността на размера на дружествата, Deloitte сравнява своята извадка с извадката на референтна група II на WIK. Deloitte отбелязва, че средната възвръщаемост на продажбите в извадката на WIK чувствително се различава между групите с дружества с различен размер (което става ясно от броя на служителите) (86). Deloitte изтъква, че в неговата извадка (основана на по-големите дружества), напротив, няма тясна връзка между мащаба и възвръщаемостта на продажбите.
(290)
След приключване на подбора на извадката Deloitte основава анализа си на 7 пощенски дружества и дружества за колетни пратки, 18 логистични дружества и 19 дружества за транспортиране на стоки. Що се отнася до пощенския сектор и сектора на колетните пратки, малката група от седем сравними дружества включва големи многонационални оператори за експресни пратки, като UPS, FedEx и TNT Express, както и няколко пощенски оператори, главно от САЩ и Обединеното кралство (87). По принцип всички данни обхващат периода 1990-2007 г., но данните за първите три години са все пак много ограничени и поради това Deloitte счита, че резултатите за тези години са с по-ниска степен на надеждност (88).
(291)
Deloitte разглежда освен това предимствата и недостатъците на много други инструменти за измерване на рентабилността. В случая поради практически затруднения, свързани с получаването на подходящи данни за паричните потоци, се отхвърля използването на процента на възвръщаемост на капитала. Отхвърля се и използването на възвръщаемостта на вложения капитал или на възвръщаемостта на собствения капитал, например поради разлики между дружествата в областта на осчетоводяването на разходите и капиталовата структура (последната има важно значение за възвръщаемостта на собствения капитал). Възвръщаемостта на активите също се счита за неподходяща, тъй като е насочена към всички активи. Ето защо Deloitte предлага да се избере възвръщаемостта на продажбите, но подчертава, че като се има предвид, че последната не измерва пряко възвръщаемостта на капитала, може да се използва за сравнителни изследвания само ако сравняваните предприятия имат близка капиталоемкост.
(292)
При все това Deloitte изчислява възвръщаемостта на собствения капитал (както и възвръщаемостта на собствения капитал при пазарна стойност и възвръщаемостта на активите) за малка подизвадка от шест дружества, но заключава, че диапазонът и варирането на възвръщаемостта на собствения капитал може да отразяват различни фактори, което изисква предпазливо тълкуване, и вредѝ на уместността ѝ като референтен показател. Сред тези фактори Deloitte подчертава значението на капиталоемкостта. Deloitte изтъква, че по отношение на капиталоемкостта универсалната услуга на DP е по-близка до тази например на UPS и на FedEx, отколкото до тази на оператори на транспортиране на стоки като Kuehne&Nagel или Wincanton.
(293)
Deloitte подчертава и значителните разлики в рентабилността между дружествата в течение на времето, както и в различните сектори и между тях. Тези разлики според Deloitt оправдават използването по-скоро на рамки за разумна печалба, отколкото на единна средна стойност. Подобен подход също така би бил подходящ предвид необходимостта да не се санкционират по-високите получени резултати от средното равнище в резултат на повишената ефективност.
(294)
Събраните от Deloitte резултати по сектори и за всички сектори са обобщени в таблица 22 от проучването Deloitte. Следователно:
а)
в пощенския сектор и сектора на колетните пратки за периода 1998-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 8,1 %, средната стойност на медианите на възвръщаемостта на продажбите - 7,4 %, средният годишен 25-и процентил - 4,8 % и средният годишен 75-и процентил - 12 %;
б)
за всички сектори за периода 1990-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 6 %, средната стойност на годишните медиани на възвръщаемостта на продажбите - 5,4 %, средният годишен 25-и процентил - 3,6 % и средният годишен 75-и процентил - 8,1 % (89).
(295)
За референтен показател Deloitte предлага стойност, основана на средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите, равна на 7,9 % (90); за да отрази наблюдаваната разлика на възвръщаемостта на продажбите, Deloitte определя и диапазон за разумна възвръщаемост на продажбите, основана на годишния интеквартилен размах (91).
(296)
Избирането на подходяща извадка от сравними предприятия за заварените пощенски оператори е сложна задача. От само себе си се разбира, че най-много трябва да се внимава при избирането на група предприятия, които могат да послужат за сравнение на търговските дейности и риска.
(297)
Общото между проучванията на WIK и Deloitte е, че те са насочени към търговски дружества, които развиват сравними дейности с тези на DPLP, като изключват заварените пощенски оператори от сравнителната извадка. Обратно, CRA използва сравнителна извадка, съставена единствено от европейски заварени пощенски оператори.
(298)
Комисията споделя становището на WIK и на Deloitte, според което печалбите на заварените пощенски оператори (използвани в сравнителното проучване на CRA) на практика не са при обичайни пазарни условия, а са резултат до голяма степен от избора на други държави членки в областта на регулирането. Ето защо те може да не отразяват правилно референтната възвръщаемост. В същото време, тъй като извадката на CRA включва заварени пощенски оператори от други европейски страни, изглежда това е извадката с предприятия, които се доближават най-много до DPLP. Поради това Комисията счита за уместно да се вземе предвид изцяло извадката на CRA, по-специално за да се проверят чрез съпоставяне референтните равнища на разумната печалба (възвръщаемостта на продажбите), определени въз основа на проучванията на WIK и на Deloitte.
(299)
Както в проучването на WIK, така и в проучването на Deloitte се признава, че трябва да е налице достатъчно голяма извадка, за да се направят съществени заключения за целите на сравнителното проучване. Затова те се основават на (относително) ограничена извадка от предприятия в пощенския сектор и сектора на колетните пратки и на по-широкообхватни извадки, които включват дружества от сектора на логистиката и сектора на транспортирането на стоки. Комисията признава, че е важно да има достатъчно голяма извадка за целите на статистиката. По отношение на позицията на CRA в това отношение, която оспорва ползата от увеличение на размера на извадката с добавяне на по-малко сравними предприятия, Комисията счита, че по-широкообхватните извадки, определени от WIK и особено от Deloitte, чрез възприетите методологии за избиране на извадки са достатъчно сравними, за да послужат като значими референтни групи за оценяването на печалбата на DPLP.
(300)
В проучването на WIK се прави опит да се определи референтна възвръщаемост на продажбите на базата на трите групи, създадени за целите на сравнението. Комисията обаче счита също, че проучването на WIK може да бъде атакувано по две различни, макар и свързани точки (92): i) използването от страна на WIK на извадки, които включват също голям брой малки дружества (93), които очевидно не са сравними със заварените пощенски оператори като DPLP; и ii) хипотезите на WIK относно равнището на риска, пред който е изправен пощенският оператор, предмет на разследването.
(301)
Комисията счита, че мащабът на дейностите, както и структурата на разходите на заварените пощенски оператори като DPLP (заедно с вида на въведения регулаторен механизъм) са съществени елементи за оценката на сравнителното проучване на равнищата на печалба.
(302)
Първо, ако фиксираните разходи са високи (и засягат например капиталовите разходи или други фиксирани разходи, свързани с мрежата), най-големите предприятия получават още по-големи икономии от мащаба и гъстотата в сравнение с малките. При сравнението на средната възвръщаемост на продажбите на големите и малките предприятия, включени в извадката на WIK, проучването Deloitte-II успява да докаже, че средната възвръщаемост на продажбите се увеличава с размера на предприятията (измерен по брой на служителите) (94). В действителност средната стойност на първия квартил (Q1) е най-ниска в трите извадки WIK (например само 0,75 % за извадката WIK II за периода 1998-2007 г.) (95), което може да отразява прекомерно висок дял на (най-малките) предприятията, които понасят загуби и полагат големи усилия, за да останат на пазара. С включването на толкова малки предприятия в извадките си (включително в основната извадка от референтна група II), WIK може би е подценило референтната възвръщаемост на продажбите, която вероятно имат по-големи и по-добре установени на пазара предприятия като DP или DPLP.
(303)
Второ, макар и основателно да посочва нискорисковия профил на оператора поради монополния характер на дейностите му, WIK явно не отчита в достатъчна степен значителните фиксирани разходи (в сравнение с променливите разходи), породени от задължението за универсална услуга, нито развитието на рисковия профил - фактори, които вероятно са довели до изменения във времето на регулаторния режим за оператора, по-специално между отделните периоди на регулиране (например различните договори за управление в случая на DPLP).
(304)
Делът на фиксираните разходи може да е висок не само поради високата капиталоемкост на едно предприятие (едно от текущите обяснения на високия размер на фиксираните разходи), но и поради затруднението му да адаптира общите си разходи предвид задължението му (свързано със задължението за универсална услуга) да поддържа широка разпространителска мрежа и неспособността му да намали разходите си за труд поради съществуващи трудови договори. Високият дял на фиксираните разходи (96) допълнително поставя под въпрос включването на малките дружества, чиято структура на разходите (съотношението фиксирани разходи/променливи разходи) очевидно е много различна (97).
(305)
Както се посочва във въведението, Комисията счита също, че степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи до голяма степен от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм за финансирането на задължението за универсална услуга. Преминаването към система от ценови прагове в по-дългосрочен план по отношение на цените на пощенските марки (което се случва при DPLP през 2006 г.) води именно до чувствително увеличение на значението на риска, свързан с обемите. Съществуването на такъв риск разклаща хипотезата на WIK за присъщо ниския риск за дейностите на DPLP, поне за периода, характеризиращ се със система от ценови прагове.
(306)
Като се имат предвид изложените в съображения 286-295 доводи, Комисията счита, че за оценката на печалбата на DPLP извадките на Deloitte са по-добри от извадките на WIK, тъй като се ограничават до предприятия с по-висок минимален размер (годишен оборот над 100 млн. евро).
(307)
Същевременно все пак следва да се отбележи, че в някои аспекти подходът Deloitte съдържа и известни потенциални слабости и заключенията му трябва да се тълкуват с известна предпазливост.
(308)
По-специално извадките на Deloitte включват голям брой предприятия с капиталоемкост над приложимата за операторите на куриерски услуги (98). От методологична гледна точка използването на възвръщаемостта на продажбите като средство за оценка на печалбата се нуждае от сравнителна извадка на дружества с подобно равнище на капиталоемкост (тук определено като съотношение капитал/продажби). Работната хипотеза е, че дружествата с еднаква възвръщаемост на продажбите ще имат възвръщаемост на използвания капитал (ROE (99)), която е обратно пропорционална на съотношението капитал/продажби. Следователно използването на възвръщаемостта на продажбите за референтен показател изисква идентична капиталоемкост на включените в референтната група дружества. Макар да е трудно да се получат надеждни оценки на капиталоемкостта (100), вероятно дейностите за разпространение на пощенски пратки и разпространението на печатни издания са с по-малка капиталоемкост в сравнение с дейностите за експресни колетни пратки на големите многонационални предприятия като UPS, TNT, FedEx и DHL (101). Следователно е възможно показателят за разумна печалба, определен въз основа на извадките Deloitte, да надценява референтната печалба, която би трябвало да се приложи към предприятия с капиталова структура като тази на DPLP (102).
(309)
Предвид многобройните несигурности, съпътстващи извършената оценка, Комисията счита, че е оправдано да се определи разумен диапазон на възвръщаемостта на продажбите въз основа на оценките на Deloitte на медианата на възвръщаемостта на продажбите за по-широкообхватната извадка за всички сектори (5,4 %), както и на медианата на възвръщаемостта на продажбите за извадката с активни дружества в пощенския сектор и сектора на колетните пратки (7,4 %) (103). Така полученият диапазон (5,4 - 7,4 %) според Комисията представлява „диапазон по подразбиране“ за разумната печалба поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск предвид действащия договор за компенсация и пред сериозни стимулиращи мерки с цел да стане по-ефективно (104).
(310)
Комисията счита, че диапазонът (5,4 % - 7,4 %) е подходящ като стойност по подразбиране както за дейностите на DPLP за разпространение на пощенски пратки, така и за дейностите му за разпространение на печатни издания, тъй като става въпрос за тясно свързани дейности с много сходни търговски характеристики.
(311)
Вярно е, че DPLP е изправено пред слаба или несъществуваща конкуренция във въпросните области на дейност (разпространение на писма и печатни издания). Поради това възниква въпросът да се установи дали е уместно да се оценява печалбата му въз основа на медианата на печалбата от извадки с действително изправени пред конкуренция предприятия и дали една по-рестриктивна референтна стойност (т.е. по-ниска) като първия квартил (25-ия процентил) не би била достатъчна за дружество в положението на DPLP. При все това Комисията счита, че подобен подход не би установил в достатъчна степен съществуването на значително вариране на равнищата на печалба както между дружествата, така и във времето. Освен това би било уместно да се избегне всякакво неоправдано премахване на евентуално повишение на производствената ефективност, като се наложи също толкова строг ценови праг по отношение на възвръщаемостта на продажбите, достигната впоследствие от дружеството.
(312)
В разглежданото дело Комисията счита също, че е неуместно да се основава на мерки, които надхвърлят медианата, като третия квартил (105). Като се има предвид, че възприетият подход вече определя диапазона между отделни извадки, предоставената добавена стойност чрез отчитането за целите на статистиката на диапазоните от едната и другата страна на медианата в извадките (обичайно използвания интерквартилен размах в цените на трансфер) изглежда до известна степен ограничена (106). Комисията взема предвид по-скоро варирането на медианата в отделните референтни групи, отколкото варирането около медианата в конкретна извадка (107).
(313)
Най-вече като се има предвид, че в сектора на „писмата“ на DPLP капиталоемкостта е по-ниска в сравнение с тази на операторите на експресни колетни пратки (108), използването на медианата от тази последна извадка само по себе си вече би предложило известно поле за действие, което дава възможност да се ограничи варирането на равнищата на печалба около медианата за дружествата с по-ниска капиталоемкост като DPLP, и при необходимост да бъде възнаградено в достатъчна степен повишението на ефективността.
(314)
Могат да се направят различни кръстосани проверки за последователност, като се сравни посоченият диапазон по подразбиране в съображение 309 с други налични оценки на разумната печалба. Както се посочва в началото на настоящия подраздел, ще бъде уместно да се направи кръстосана проверка с медианата на възвръщаемостта на продажбите от проучването CRA, равна на […] % (109). Медианата на възвръщаемостта на продажбите, изчислена въз основа на извадката от референтна група II на WIK, ограничена до дружествата с оборот над 100 млн. евро, дава възвръщаемост на продажбите, равна на 7,1 %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (5,4 % - 7,4 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(315)
Като цяло, Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попада в диапазона (5,4 % - 7,4 %), изглежда е подходящ референтен марж за печалбата, поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск и значителни стимули за ефективност.
(316)
Като цяло Комисията счита, че ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга е свързана с висока степен на риск, определената разумна печалба за заварения оператор следва да бъде пропорционална на съответното равнище на поетия риск. Обратно, ако договорът води до нисък риск, равнището на разумна печалба трябва да бъде ниско.
(317)
В предходния раздел Комисията разясни подхода си, целящ да определи диапазон по подразбиране за разумна печалба (5,4 % - 7,4 %), който да се счита за подходящ за договорите с висока степен на риск. Трудно е да се намери подходящата референтна стойност по отношение на диапазона на разумна възвръщаемост на продажбите при нисък риск, но е очевидно, че един такъв диапазон на възвръщаемостта на продажбите би трябвало да е в лявата страна от разпределението в извадката на наблюдаваните равнища на печалба. В тази връзка Комисията счита, че е оправдано да се приеме диапазон за разумната печалба, основана на първия квартил (25-ия процентил) вместо медианата.
(318)
Използването на 25-ия процентил като референтна стойност за договорите с нисък риск води до диапазон с разумна възвръщаемост на продажбите от (3,6 % - 4,8 %) според отделни извадки на Deloitte.
(319)
Тук отново при сравнение с резултатите на CRA за заварените пощенски оператори може да се изготви друга полезна кръстосана проверка. Средната стойност на годишния 25-и процентил, изчислена от Комисията, е равна на […] %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(320)
Като цяло Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен марж за печалба за периодите, през които DPLP е било изправено пред ниска степен на риск.
(321)
Както се разяснява във въведението на настоящия раздел, поетият от DPLP риск зависи от компенсационния механизъм, приложен от Белгия. Този механизъм е предвиден в различните договори за управление, сключени между DPLP и белгийската държава, и се променя с течение на времето. Поради това е разумно различните диапазони на „разумна възвръщаемост на продажбите“ да се разглеждат според въведения компенсационен механизъм, който определя равнището на риск, на който е изложено DPLP, но и степента, до която DPLP е стимулирано да повиши своята ефективност.
(322)
В този контекст Комисията държи да подчертае, че характеризирането на риска в договорите не зависи просто от наличието на риска в договорите за управление на DPLP, нито от абсолютната стойност на риска, а по-скоро от степента, в която рискът е по-висок или по-нисък от риска, поет от дружествата, включени в същите групи от извадки. Същото се отнася и за интензитета на мерките, стимулиращи DPLP да повишава своята ефективност. Като се има предвид, че тези групи от извадки се състоят от дружества, действащи в конкурентна среда, обичайно те са изложени на висок риск и са подложени на силни стимули за постигане на по-висока ефективност.
(323)
Комисията счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) ясно са предвидени механизми, които включват дългосрочни задължения по отношение на цените и финансирането, основани на предварителни параметри. Това е приложимо към дейностите на DPLP по отношение както на разпространението на пощенските пратки, така и на разпространението на печатни издания.
(324)
По-конкретно по отношение на разпространението на печатни издания член 9 от четвъртия договор за управление гласи, че по време на срока на договора (стандартен петгодишен период) средно претеглената стойност на тарифите за предоставянето на услуги от „кошницата с малки потребители“ няма да се увеличава по-бързо, отколкото позволява един механизъм за ценови прагове, основан на „здравословния индекс“ (специфичен индекс за потребителски цени), и бонус за качество, който отразява процента на индивидуални пощенски пратки, разпределен във времето. Според Комисията определянето по този начин на тарифите за целия период на договора съдържа всички характеристики на стимулиращ договор, което излага дружеството на висока степен на риск.
(325)
Що се отнася до разпространението на печатни издания, в член 2 от четвъртия договор за управление се уточнява, че през периода на договора тарифите за разпространение на печатни издания не могат да се увеличават по-бързо от „здравословния индекс“. За покриване на нетните разходи за разпространението на печатни издания, предвид прогнозираната ефективност, в член 13, параграф 2 се определя размерът на годишната компенсация, на която DPLP има право, на 290 613 000 EUR (коригиран размер с отчитане на инфлацията) (110). Член 13, параграф 5 гласи, че ако съдържанието на или условията за УОИИ се променят или ако настъпи значителна промяна в разходите, с която DPLP не може да се справи, страните ще разгледат дали е необходима корекция на размера на компенсацията в съответствие с промяната в разходите. За подобна корекция е необходимо решение на Министерския съвет. Комисията признава, че тази последна клауза би могла да се тълкува като клауза за дерогация, с която в договора се въвеждат някои елементи на по-късен етап (които предпазват DPLP от риска). При все това Комисията счита, че използваните от публичните органи термини са достатъчно уклончиви и че поради тази причина DPLP не може да разчита на използването ѝ. Като цяло Комисията смята, че приетите разпоредби за дейностите на DPLP, свързани с разпространението на печатни издания, предполагат дългосрочно задължение по отношение на компенсацията.
(326)
Следователно според Комисията не може да се счита, че четвъртият договор за управление (2006-2010 г.) води до ниска, а по-скоро до висока степен на риск. Като цяло диапазонът по подразбиране от (5,4 % - 7,4 %) изглежда подходящ и за двата вида дейности, предвидени в четвъртия договор за управление.
(327)
Обратно, предходните договори за управление (до 2005 г.) изглежда се основават до голяма степен на ценови и компенсационни механизми, предполагащи ниска степен на риск за DPLP.
(328)
Що се отнася до определянето на цените на пощенските марки, Комисията отбелязва, че първите три договора за управление не прилагат механизъм за ценови прагове от вида, използван в четвъртия договор за управление (който предвижда дългосрочно ценово задължение). В най-общ план тези договори препращат по-скоро към тарифи, основани на действителни разходи, установени чрез подходящи счетоводни принципи (111).
(329)
По същия начин, по отношение на разпространението на печатни издания Комисията отбелязва, че в първите три договора за управление не се предвижда никакъв фиксиран бюджет за периода на договора, както четвъртият договор за управление (112). Те по-скоро се позовават на компенсации въз основа на действителните разходи (113). Комисията установи, че във втория договор също така се определя общ праг за компенсацията, но наблюдаваните действителни компенсационни суми през периода изглежда поставят под въпрос действително обвързващия характер на прага (114). В първия договор за управление се определя и годишна дотация (компенсация), но Комисията отбелязва, че същевременно в договора не се определя дългосрочен праг за тарифите за разпространението на печатни издания.
(330)
Поради това Комисията е на мнение, че диапазонът от (3,6 %-4,8 %), определен за разумен при отсъствието на значителен риск, свързан с договора, следва да се приложи едновременно към разпространението на печатни издания и към разпространението на пощенски пратки за съответния период от първите три договора за управление.
(331)
Комисията установи, че в документа, представен от белгийските власти на 14 декември 2011 г., те също предлагат основан на договорите подход. Макар предложената методология да повдига различни въпроси по отношение на рисковите фактори и начина им на претегляне (115), извършването на анализ по договорен период, който главно класира поетия от DPLP риск в три степени (нисък, среден, висок) изцяло съответства на подхода, приет от Комисията. Като цяло правилното класиране на договорите по отношение на заложения риск, извършено от DPLP, изглежда съответства на анализа на Комисията, като се има предвид, че белгийските власти също считат четвъртия договор в общи линии за по-рисков в сравнение с първите три договора.
(332)
Комисията достига до заключението, че диапазон на възвръщаемост на продажбите между (5,4 % - 7,4 %) е подходяща референтна рамка за определянето на разумната печалба за периодите, през които DPLP е трябвало да се изправи пред значителен риск и да отчита силни стимули за ефективност.
(333)
Комисията заключава също, че диапазон по подразбиране за възвръщаемост на продажбите между (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен диапазон за определяне на разумната печалба за периодите, през които DPLP не е поело значителен риск.
(334)
За да отчете усилията, които според белгийските власти DPLP е положило за постигане на повишена ефективност, Комисията реши да прояви известна предпазливост, като използва горните граници на тези два диапазона за определяне на разумната печалба, която да бъде включена в разходите за обществени услуги. Този подход е представен и в проучването Deloitte (вж. съображение 293), според което използването на диапазони е уместно предвид необходимостта да не се санкционират по-високите резултати над средната стойност, получени в резултат на повишената ефективност.
(335)
Комисията счита, че първите три договора за управление (1992-1996 г., 1997-2002 г. и 2003-2005 г.) съдържат ниска степен на риск и че може да се приложи равнище на разумна печалба, съответстващо на възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %, към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки. В замяна на това тя счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) рискът е значително по-висок, така че към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки може да се приложи равнище на възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %.
(336)
В първия договор за управление се посочва, че плащаната от държавата годишна компенсация е предназначена за всички задачи за обществена услуга.
(337)
Следователно евентуалната свръхкомпенсация следва да се изчислява, като се сумират всички приходи и разходи за всички задачи за обществена услуга.
(338)
Плащаната от държавата годишна компенсация за задачите за обществена услуга следва да бъде включена в приходите. Получените от DPLP годишни компенсации съгласно първия договор за управление възлизат общо на 1,5 млрд. евро.
(339)
Освен това следва да бъдат взети предвид посочените по-долу мерки за помощ:
Прехвърляне на недвижими имоти
(340)
В първия договор за управление също така се е предвиждало прехвърляне на недвижими имоти от държавата на DPLP. Прехвърлянето на собствеността върху недвижими имоти на стойност 112,2 млн. евро без никаква насрещна престация следва да бъде включено в приходите на DPLP, за да се изчисли свръхкомпенсацията за периода на първия договор за управление. DPLP не е платило никаква насрещна престация на държавата за използването на сградите през периода преди прехвърлянето.
(341)
През 1997 г. държавата е платила на DPLP сумата от 62 млн. евро, която е осчетоводила като капиталова инжекция. Впоследствие белгийските власти са приели, че на практика това прехвърляне е съответствало на отложено изплащане на остатъка от предвидената за 1996 г. годишна компенсация в първия договор за управление.
(342)
В началото въпросната сума не е била изплатена навреме на DPLP през 1996 г., въпреки че компенсацията от страна на държавата е била по-малка от годишната сума, предвидена от договора за управление за въпросната година.
(343)
За целите на контрола на свръхкомпенсацията изплащането на 62 млн. евро е включено в компенсацията за УОИИ за периода, обхванат от първия договор за управление.
(344)
Изчисляването на свръхкомпенсацията за първия договор за управление може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за всички задачи за обществена услуга, включително задължението за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Прехвърляне на недвижими имоти
+
Капиталова инжекция през 1997 г.
=
Свръхкомпенсация
(345)
По отношение на следващите три договора за управление, за изчисляването на свръхкомпенсацията ще бъдат отчетени само приходите и разходите за УОИИ, които, съгласно разпоредбите в тези договори, може да са били предмет на компенсация за обществена услуга. Приходите и разходите, свързани с другите УОИИ, за които съгласно разпоредбите от договорите за управление не може да се иска помощ, не са взети предвид. Тъй като универсалната пощенска услуга не е част от дейностите, за които се получава помощ, свързаните с нея евентуални нетни разходи няма да се вземат предвид, тъй като те се финансират изцяло със собствени ресурси на DPLP в съответствие с възлагането за обществена услуга, посочена в договорите за управление. Дейностите, за които съгласно договорите за управление се получава посочената в тях компенсационна сума, обхващат по-конкретно разпространението на печатни издания (ежедневни и периодични издания) и останалите обществени услуги, изброени в съображение 33.
(346)
Поради невисоките тарифи, прилагани за разпространението на печатни издания, УОИИ, които се ползват от помощи, като цяло са на загуба.
(347)
Доколкото евентуалната свръхкомпенсация за дадена услуга може да се използва за финансиране на нетните разходи, направени за други задачи за обществена услуга, които не са компенсирани в достатъчна степен, всички приходи и разходи, свързани с УОИИ, за които може да има право на помощ съгласно договорите за управление, ще бъдат добавени за целите на изчисляването.
(348)
Получените от DPLP годишни компенсации съгласно тези три договора за управление възлизат общо на 3,5 млрд. евро.
(349)
Освен компенсациите, предвидени в договорите за управление, DPLP се е ползвало през целия период, обхванат от разследването, от изключителни права, предоставени от държавата, за предоставянето на запазени пощенски услуги. Въпреки че евентуалните нетни излишъци от запазения сектор не представляват държавни ресурси за целите на контрола на държавните помощи и следователно не могат да бъдат предмет на разпореждане за възстановяване при свръхкомпенсация, те може и следва да бъдат отчетени в рамките на прилагането на правилата в областта на държавните помощи при оценката на необходимостта и пропорционалността на всяка друга помощ, отпусната на въпросния оператор като компенсация за обществени услуги. Следователно в оценката на съвместимостта на предоставената на DPLP компенсация съгласно отделните договори за управление в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, допълнителните печалби на белгийския пощенски оператор в този запазен сектор ще бъдат приспаднати от разходите за УОИИ, за които може да има право на компенсация за обществена услуга съгласно разпоредбите на посочените договори.
(350)
Следва да се отбележи, че този принцип е включен в рамката за УОИИ, в която се постановява, че „ако предприятието има специални или изключителни права по отношение на услуга от общ икономически интерес, която генерира печалба над разумната печалба, или ако от страна на държавата са му предоставени други предимства, всички те се вземат предвид, независимо как са класифицирани за целите на член 87 от Договора за ЕО, и се добавят към приходите на предприятието“ (116). Този принцип отразява условието за необходимост и пропорционалност от член 106, параграф 2 от ДФЕС. В действителност изплатената за дадена УОИИ помощ се добавя към допълнителните печалби, които произтичат от изключително или специално право, предоставено на оператора, и сами по себе си достатъчни за покриване на разходите за друга УОИИ, не е необходима за предоставянето на въпросната УОИИ. Операторът, който реализира тези допълнителни печалби, вече се ползва от държавна мярка, която му позволява да осигури УОИИ в условия на икономическа стабилност, така че не е необходима никаква допълнителна компенсация.
(351)
Следователно всяка допълнителна печалба в запазения сектор, произтичаща от предоставено изключително право, следва да бъде отчетена, за да се оцени необходимостта от разглежданите компенсации за УОИИ, предоставени на DPLP.
(352)
Поради това всяка генерирана в запазения сектор печалба (ЗПУУ R) над равнището на разумна печалба се отчита в анализа на свръхкомпенсацията за УОИИ.
(353)
При все това, тъй като запазеният сектор преди всичко е предназначен за финансиране на универсалната услуга, всяка регистрирана загуба в други области на универсалната услуга намалява приноса на запазения сектор в разходите за другите УОИИ, свързани с нея.
(354)
Също така, за да се определи действително получената допълнителна печалба от запазения сектор, е необходимо да се отчетат разходите, произтичащи от задължението за предоставяне на универсална услуга, но които се поемат от дейности извън обхвата на универсалната услуга. В съответствие със съдебната практика Chronopost разходите на мрежата за продажби на дребно се разпределят в аналитичното счетоводство на DPLP между дейностите, за които е необходим достъп до мрежата, което включва, но не само, продукти от универсалната услуга. По-специално наложеното на DPLP задължение да поддържа мрежа за продажби на дребно с определен обхват и гъстота, за да предоставя универсална пощенска услуга с достатъчно добро качество, определено от белгийските власти, води до загуби за търговските дейности извън обхвата на универсалната услуга, тъй като част от разходите на мрежата за продажби на дребно се приписват, в съответствие със съдебната практика Chronopost, на търговските продукти, за които се използва мрежата за продажби на дребно.
(355)
Изискване за мрежа, наложено от договорите за управление: наложените от държавата изисквания се отнасят до гъстотата и вида на пунктовете за пощенско обслужване (пощенски станции и/или клонове), които образуват мрежата за продажби на дребно. Те са определени в последователните договори за управление. Така в четвъртия договор за управление (2005-2010 г.) се предвижда:
а)
общо задължение за поддържане на мрежа, чрез която се изпълнява универсалната услуга и останалите обществени услуги, възложени на DPLP (117);
б)
задължение за поддържане на поне 1 300 пункта за пощенско обслужване (пощенски станции и пощенски клонове (118));
в)
задължение за поддържане на поне 589 пощенски служби;
г)
освен това максималното разстояние от пътя на всеки клон за пощенско обслужване, който предлага набор от базови услуги, и пощенска станция, която предлага пълен набор от пощенски услуги, не може да превишава 10 km.
(356)
Белгийските власти считат, че конкретните изисквания, приложими към броя и вида на пунктовете за пощенско обслужване, които образуват мрежата за продажби на дребно на DPLP, представляват отделно задължение за териториално присъствие, наложено от държавата отвъд изискванията, свързани със задължението за предоставяне на универсална услуга (ЗПУУ). Поради това Белгия счита, че всички нетни разходи, свързани с такова конкретно задължение за териториално присъствие, би трябвало да се компенсират от държавата.
(357)
Количествено определяне на изискването за мрежа: за да определят нетните разходи на DPLP вследствие на задължението за поддържане на мрежа за продажби на дребно с най-малко 1 300 пункта за пощенско обслужване, минимум 589 от които пощенски станции, белгийските власти са сравнили действителната мрежа за продажби на дребно, чиято гъстота и вид на пунктовете за пощенско обслужване са наложени от държавата, с хипотетична мрежа за продажби на дребно, която DPLP би използвала, ако не трябваше да се спазват тези конкретни изисквания. С други думи, хипотетичната мрежа за продажби на дребно е тази, която DPLP би избрало да използва при търговски условия, ако държавата не му налагаше задължения за предоставяне на обществена услуга.
(358)
Белгийските власти считат, че хипотетичната мрежа би включвала единствено пощенски клонове. Пощенските станции щяха да бъдат премахнати. За да може да продължи да обслужва обаче същия общ обем от клиенти, DPLP би трябвало да увеличи значително броя на пощенските клонове.
Сравнение между сегашната мрежа за продажби на дребно на DPLP и хипотетична мрежа, ако нямаше наложени от държавата задължения
Общ брой на пунктовете за пощенско обслужване
Пощенски станции (a) + пощенски клонове (б)
(a)
Брой на пощенските станции
(специални пунктове за пощенско обслужване, управлявани от самото DPLP)
(б)
Брой на пощенските клонове
(пунктове за пощенско обслужване, разположени в помещения на трети лица)
Съществуваща мрежа на DPLP за продажби на дребно (в края на 2009 г.)
1 401 =
713 +
688
Хипотетична мрежа за продажби на дребно, ако нямаше наложени от държавата изисквания (според белгийските власти)
[…] =
[…] +
[…]
Задължение за мрежа за продажби на дребно, наложено от държавата
Минимум 1 300
Минимум 589
Никакво задължение
(359)
Както се вижда от таблицата по-горе, съществуващата мрежа за продажби на дребно на DPLP отговаря на изискванията на държавата: и общият брой на пощенските клонове, и броят на пощенските станции са над изискваното равнище. В замяна на това хипотетичната мрежа, която DPLP би използвало по чисто търговски съображения, ако имаше право да избира мрежата си за продажби на дребно, би била много различна: общият брой на пощенските клонове би се увеличил, а управляваните от DPLP пощенски станции щяха да бъдат премахнати.
(360)
Реалност на изискването за мрежа: следва да се уточни, че изискването, което налага държавата на DPLP, не е ясно определено.
(361)
Първо, действително поддържаната от DPLP мрежа е по-голяма от изискваната от държавата. Както общият брой на пунктовете за пощенско обслужване, така и броят на пощенските станции е по-голям от минимално изискваното от държавата, което може да наведе на мисълта, че задълженията, които DPLP трябва да изпълнява, не са тежест за него, тъй като поддържа мрежа със сегашния размер по свое собствено желание.
(362)
Белгийските власти обясняват този излишък от пощенски станции с условието за разстояние от 10 km, с необходимостта от марж на сигурност при неочаквано закриване на пощенски станции и с намерението си да променят минимално изисквания брой пощенски станции на 650 в следващия договор за управление, така че би било непродуктивно да се съобразят с определения в момента брой, като закрият пощенски станции, и да ги откриват отново след известно време. Белгийските власти изтъкват, че поради тези причини DPLP не е било в състояние да намали допълнително броя на пощенските станции, за да се доближи до минимално изискваното от 589. Според тях, въпреки номиналния излишък от пунктове за пощенско обслужване, сегашната конфигурация на мрежата от 713 пощенски станции на практика е продиктувана от изискванията на държавата.
(363)
Второ, възприетият от белгийските власти метод се основава на ретрополацията на разходите за мрежата за продажби на дребно от 2009 до 1992 г. Подобна ретрополация неизбежно води до методологическа несигурност. Търговският модел на пощенските клонове не е непременно налице от 1992 г. насам. Още повече че в миналото персоналът на DPLP се е състоял предимно от щатни служители, разходите за чиито заплати са били строго определени. Тъй като пощенските клонове не се управляват от персонал на DPLP, щатните служители, които вече не биха работили в пощенските станции, биха продължили да получават заплата от DPLP. Следователно е малко вероятно, че евентуалното закриване на пощенски станции в началото на обхванатия от разследването период би могло да доведе до пряко намаление на разходите за заплати. В замяна на това подобни икономии биха могли да се реализират в известна степен през 2009 г. по отношение на договорно наетия персонал. Като се имат предвид постепенното преминаване към персонал с не толкова строго определен статут и последователните подобрения в системата за аналитично счетоводство, може да се счита, че в счетоводните данни за по-скорошните финансови години няма подобни нарушения. При все това, като се има предвид, че над 20 000 държавни служители все още работят за bpost и че те нито могат да бъдат наети в пощенските клонове, нито да бъдат съкратени, замяната на всички пощенски станции с пощенски клонове и понастоящем продължава да бъде теоретична и нереалистична възможност.
(364)
Белгийските власти подчертават обаче, че в миналото евентуалните разходи за съкращение на персонал биха могли да се компенсират с икономии на оперативни разходи и продажбата на ненужни вече сгради. По отношение на надеждността на данните за периода 1992-2002 г., белгийските власти твърдят, че в действителност разходите за мрежата за продажби на дребно вероятно са били подценени, тъй като някои елементи, които биха могли да се считат за разходи за мрежата, са били прегрупирани като други разходни пера. Следователно слабостите на метода на ретрополацията биха били смекчени с другите предпазливи хипотези на белгийските власти, приети за изчисляването на разходите от предходните финансови години.
(365)
Наличие на конкретно задължение за териториално присъствие: дори и да се допусне наличието на изискване за мрежа, твърдението на белгийските власти, според което това изискване е придружено от отделна задача за териториално присъствие, не изглежда основателно. Всъщност договорите за управление явно не съдържат конкретни разпоредби за определяне на реално задължение за териториално присъствие, което да надхвърля изискванията, свързани със задълженията за предоставяне на универсална услуга и с другите задължения за обществена услуга. Обратно, в сключените между DPLP и белгийската държава договори за управление се посочва, че единствената цел на изискването за мрежа е осигуряването на универсалната услуга и на другите УОИИ (разпространение на ежедневни издания и списания, пощенски сметки и записи), и необходимите разходи за мрежа за тази цел вече предварително са осчетоводени в сметките за тези отделни услуги (119). Освен това в договорите за управление не се предвижда механизъм, целящ компенсирането на разходите за задължение за териториално присъствие. Комисията отбелязва, че задължението за предварително определяне на параметрите за изчисляване на компенсацията е било въведено в рамката за УОИИ от 2005 г., както и че за периода след 2005 г. е била установена свръхкомпенсация за разходите за УОИИ, поети от DPLP (вж. съображение 386).
(366)
Следва да се отбележи, че съгласно член 3 от Директива 97/67/ЕО държавите членки са длъжни да наложат на своите заварени пощенски оператори задължението за предоставяне на универсална услуга с адекватно равнище за качество, особено по отношение на географското покритие. Териториалното покритие, което е налице в настоящото дело по отношение на Белгия, е само един от многобройните аспекти на задължението за предоставяне на универсална услуга. В договорите за управление, с които се възлага задачата за универсална услуга на DPLP, Комисията не посочва никаква допълнителна задача, която да задължава заварения пощенски оператор да поддържа по-голяма мрежа с повече пощенски станции, отколкото го изисква териториалното покритие съгласно задължението за обществена услуга и другите свързани с нея обществени услуги, и което отговаря на логиката за сближаване и териториално покритие. Несъмнено всяка пощенска станция, управлявана от DPLP с цел осигуряване на универсалната услуга, допринася за териториалното сближаване (120), но от правна гледна точка задължението за поддържане на тази пощенска станция зависи от необходимостта за гарантиране на универсална пощенска услуга и други произтичаща от нея услуги с достатъчно качество. В съответствие с приложимата съдебна практика, за да може да се изтъкне допълнителна териториална задача, DPLP трябва да е натоварено с различна и ясно определена задача за поддържане на пощенските станции в допълнение към своята пощенска мрежа, чийто размер е бил определен за универсалната услуга. В това възлагане би следвало да уточнява задълженията, произтичащите от тях разходи, както и системата за финансиране на нетните разходи за допълнителната териториална задача.
(367)
Комисията не открива нито един от тези елементи в договорите за управление, сключени между държавата и DPLP. Белгийските власти и DPLP в действителност се опитват a posteriori и по изкуствен начин да обосноват отделна териториална задача, като изтъкват, че определеното в договорите за управление териториално покритие съществува по две причини: то е резултат едновременно от задачата за предоставяне на универсалната услуга и от така наречената териториална задача, която надхвърля задължението за универсалната услуга. При все това съответните договори не съдържат разпоредба, свързана с така наречената отделна териториална задача, задължаваща DPLP да поддържа по-обширна мрежа от предвидената за целите на предоставянето на универсална услуга.
(368)
Следва да се отбележи, че изкуственият характер на твърденията на белгийските власти и на DPLP е плод на собствената им логика. За да се намали равнището на евентуална свръхкомпенсация, белгийските власти биха искали Комисията да счита за разходи, направени за допълнителна териториална задача, превишаваща задължението за универсална услуга, и разликата между всички действителни разходи на една пощенска станция и хипотетичните разходи за пощенски клон, който би го заместил. Тази логика не се основава на по-обширна хипотетична мрежа от тази, която DPLP би поддържало за постигането на териториалните си цели. Тя се ограничава до посочването на направените допълнителни разходи за покритието на универсалната услуга, за която, в съответствие с договорите за управление, няма право на помощ. Тази липса на териториална цел е потвърдена от факта, че белгийските власти би трябвало значително да увеличат броя на пощенските клонове във връзка с предоставянето на универсалната услуга, тъй като е невъзможно тя да бъде осигурена със същия брой пощенски клонове.
(369)
Независимо от това може да се отбележи, че макар да не изглежда възможно да се приеме твърдението на белгийските власти, които се позовават на задължение, което е реално и различно от териториалното присъствие, наложеното от белгийската държава изискване за мрежа, с което се изисква поддържане на мрежа, чрез която да се осигурява универсалната услуга и останалите обществени услуги, не засяга само тези услуги; то също така включва допълнителни разходи за търговските услуги.
(370)
Съгласно метода за определяне и отчитане на разходите по видове дейности и в съответствие със съдебната практика Chronopost, всички дейности, за които се използва мрежата за продажби на дребно, допринасят за общите разходи, както е разяснено в съображение 354. Следователно всички продукти, включително търговските продукти, допринасят за разходите за мрежата. Разходите, произтичащи от наложеното от държавата задължение за поддържане на пощенските станции, се поемат от търговските продукти, които изглежда непрекъснато са на загуба, въпреки че се продават по пазарни цени. DPLP предлага търговските си услуги чрез мрежата, тъй като те финансират част от фиксираните му разходи и участват непряко в универсалната услуга.
(371)
От икономическа гледна точка би изглеждало разумно при оценяването на свръхкомпенсацията за DPLP да се отчетат регистрираните от търговските продукти загуби, които са породени на задълженията за универсална услуга и другите обществени услуги. Макар DPLP да има икономически интерес да използва мрежата си за продажби на дребно за продажбата на търговските си продукти, резултатът от гледна точка на аналитичното счетоводство е, че една част от разходите за мрежата, които иначе биха произтичали от обществената услуга, произтичат от търговските продукти, които поради тази причина изглежда са на загуба.
(372)
Следователно изчисляването на свръхкомпенсацията в случая може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за УОИИ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Допълнителни прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (след финансиране на универсалната услуга, включително допълнителните разходи за мрежата, свързани с търговските услуги)
=
Свръхкомпенсация
(373)
Съвместимостта на капиталовата инжекция през 1997 г. следва да се оцени по-долу в рамките на оценката на съвместимостта на годишните компенсации за УОИИ, тъй като тук не става въпрос за отделна рекапитализация, а за плащане, свързано с компенсацията, предоставена за задачите за обществена услуга за периода 1992-1996 г.
(374)
Тъй като капиталовата инжекция през 2003 г. не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(375)
Тъй като капиталовата инжекция през 2006 г. не представлява държавна помощ по смисъла на 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(376)
Следва да се отбележи, че държавната гаранция не е посочена в договора за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга, въпреки че нейната съвместимост не може да бъде оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС. Тъй като белгийските власти не са посочили друга база за установяване на съвместимостта и Комисията не е установила такава, мярката се счита за оперативна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар и следователно трябва да бъде възстановена.
(377)
Както вече беше посочено, освобождаването от корпоративен данък не е предоставило предимство на DPLP и следователно не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(378)
Освобождаванията от данък сгради и от местни данъци представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, но те следва да се считат за съществуващи помощи, тъй като са били въведени преди влизането в сила на Договора за ЕО. Също така следва да се отбележи, че тези данъчни мерки не се съдържат в договорите за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга.
(379)
Следователно данъчните облекчения не засягат изчисляването на свръхкомпенсацията, основаващо се на действително направените от DPLP разходи (в които вече са включени ефектите от тези данъчни облекчения).
(380)
Поради това данъчните облекчения ще бъдат разгледани в рамките на отделна процедура, свързана със съществуващи помощи, в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (121).
6.3.3.3. Изчисляване на размера на свръхкомпенсацията
(381)
Размерът на свръхкомпенсацията може да се изчисли въз основа на оценката, изложена в подраздел 6.3.3.2. В съответствие с механизма за финансиране на обществената услуга, въведен от белгийските власти в договорите за управление, свръхкомпенсацията ще се изчислява отделно за всеки период на възлагане.
Първи договор за управление: 1992-1996 г.
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разходи, свързани с мрежата
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
[…]
+
Капиталова инжекция (1997 г.)
:
+
62 000
(отложена компенсация за УОИИ)
+
Прехвърляне на недвижими имоти
:
+
112 209
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Втори договор за управление: 1997-2002 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби (OSU R)
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR на загуба)
Разумна печалба OSU NR
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи за универсалната услуга, които следва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 286 461
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Трети договор за управление: 2003-2005 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
-
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата за OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи, направени за OSU, които трябва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
(без загуби за финансиране)
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
677 985
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Четвърти договор за управление: 2006-2010 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
=
Разходи, направени от OSU, които следва да се финансират от запазения сектор финансиране
=
[…]
(без загуби за)
които намаляват нетните разходи за УОИИ Допълнителни прекомерни печалби, генерирани от запазения сектор,
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 568 787
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Други мерки
Държавна гаранция
(в хил. EUR)
Предоставена държавна гаранция през 2004 г.:
1 500
=
1 500
(382)
Както е договорено с белгийските власти (122), „най-обективният и най-балансираният“ метод за определяне на времевия интервал, който да бъде взет под внимание за изчисляването на общата свръхкомпенсация, в случая е подходът „договор по договор“. Комисията прие без възражения молбата на белгийските власти. В действителност този метод предлага по-голяма предвидимост и правна сигурност на страните и се стреми да намали риска от свръхкомпенсация. По този начин всеки период ще бъде разгледан поотделно, без пренасяне на недостатъчна компенсация или на свръхкомпенсация от един период в друг.
(383)
При все това белгийските власти изтъкват, че преди влизането в сила на рамката за УОИИ през 2005 г. Комисията винаги е прилагала общ метод за изчисляване на недостатъчна компенсация/свръхкомпенсация. Въз основа на това именно белгийските власти са поискали да прегрупират годините преди 2005 (123), за да бъде направено общо изчисление на недостатъчната компенсация/свръхкомпенсацията.
(384)
Комисията отбелязва, че след като е установена недостатъчна компенсация за трите договора за управление, прилагани преди 2005 г., прегрупирането на всички години не би довело до промяна на сумата на свръхкомпенсацията, която би следвало да бъде възстановена.
(385)
Освен това Комисията отбелязва, че след приемането на рамката за УОИИ през 2005 г. „параметрите за изчисляване, контрол и преразглеждане на компенсацията“ трябва да бъдат предварително определени в акта или актовете за възлагане (124). Тъй като в четвъртия договор за управление не се предвижда никаква компенсация за каквито и да било разходи, направени извън периода на действие на договора (2006-2010 г.), установената недостатъчна компенсация за необхванатите от него периоди не може да бъде компенсирана с евентуална свръхкомпенсация, изплатена на DPLP.
(386)
Комисията заключава, че DPLP е получило свръхкомпенсация в размер на 415 млн. евро за изпълнението на задачата си за обществена услуга, по-специално през периода на изпълнение на четвъртия договор за управление. Предвид факта, че свръхкомпенсацията представлява несъвместима помощ, тя следва да бъде възстановена.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(387)
Поемането на разходите за пенсии, годишните публични трансфери, прехвърлянията на недвижими имоти, капиталовата инжекция през 1997 г., данъчните облекчения и държавната гаранция представляват мерки за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са освободили DPLP от разходи, които частните предприятия обичайно трябва да поемат.
(388)
Капиталовите инжекции през 2003 г. и 2006 г. не представляват помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като държавата е действала в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(389)
Комисията констатира, че Белгия неправомерно е привела в действие мерките в нарушение на член 108, параграф 2 от ДФЕС, с изключение на капиталовата инжекция през 2003 г., за която надлежно е подадено уведомление до Комисията преди привеждането в действие на тази мярка, както и на данъчните облекчения, които представляват съществуващи помощи.
(390)
Поемането на разходите за пенсии не е поставило DPLP в по-благоприятно положение в сравнение неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски. Следователно мярката може да бъде обявена за съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(391)
Годишните компенсации, предоставени в рамките на четвъртия договор за управление, представляват несъвместими помощи по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС до степента, до която е имало свръхкомпенсация за DPLP.
(392)
Гаранцията, предоставена от държавата, представлява несъвместима помощ.
(393)
Освобождаването от данък сгради и освобождаването от местни данъци представляват съществуващи помощи и ще бъдат разгледани поотделно в рамките на процедура относно съществуващите помощи в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(394)
Съгласно точка 5 от рамката за УОИИ настоящото решение не накърнява разпоредбите на Съюза в областта на обществените поръчки и конкуренцията,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на поемане на разходите за пенсии, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и приведена в действие от Белгия, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Държавната помощ под формата на компенсация за разходите за обществена услуга, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
Капиталовите инжекции в полза на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) от Белгия през 2003 и 2006 г. не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 4
Държавната помощ под формата на държавна гаранция, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost), и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 5
1. Белгия следва да си възстанови несъвместимите помощи, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват лихви от датата, на която са били предоставени на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (125) и Регламент (ЕО) № 271/2008 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Белгия анулира всички останали плащания на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 6
1. Възстановяването на предоставените помощи в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, се извършва незабавно и ефективно.
2. Белгия прави прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 7
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Белгия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите и планирани мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документите, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Белгия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 8
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 25 januari 2012
om den åtgärd SA.14588 (C 20/09) som Belgien har genomfört till förmån för De Post-La Poste (numera bpost)
[delgivet med nr C(2012) 178]
(Endast de franska och nederländska texterna är giltiga)
(Text av betydelse för EES)
(2012/321/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket (1),
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (2) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
1.1 KOMMISSIONENS BESLUT 2003 UPPHÄVT AV TRIBUNALEN
(1)
Den 3 december 2002 anmälde de belgiska myndigheterna (3) ett kapitaltillskott till den belgiska postoperatören De Post-La Poste (nedan kallad DPLP, numera bpost (4)) till kommissionen. Efter en preliminär undersökning beslutade kommissionen den 23 juli 2003 (5) att inte invända mot den anmälda åtgärden. I sitt beslut konstaterade kommissionen att detta kapitaltillskott i likhet med andra åtgärder till stöd för DPLP som granskades i den preliminära undersökningen inte hade inneburit någon överkompensation av företagets nettokostnader för att fullgöra sitt uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster 1992-2002.
(2)
Kommissionens beslut överklagades i förstainstansrätten den 27 november 2003 av Deutsche Post AG och dess belgiska filial DHL International (6). Den 10 februari 2009 upphävde förstainstansrätten kommissionens beslut och konstaterade att kommissionen hade beslutat att inte göra invändningar trots att det fanns allvarliga problem som borde ha föranlett kommissionen att inleda ett formellt granskningsförfarande.
(3)
I april 2009 lämnade Belgien in en överklagan (7) (C-148/09) till EG-domstolen mot ogiltigförklarandet av kommissionens beslut av den 23 juli 2003 om att inte göra invändningar.
(4)
Den 22 september 2011 ogillade domstolen Belgiens överklagan och konstaterade att förstainstansrätten hade goda grunder för att upphäva kommissionens beslut 2003.
1.2 KLAGOMÅL PÅ STÖDET TILL PRESSDISTRIBUTION
(5)
År 2005 lämnade ett antal belgiska privata pressdistributionsföretag, i enlighet med både antitrustlagstiftningen och reglerna för statligt stöd, in klagomål (8) mot ett avtal om pressdistribution som ingåtts mellan de belgiska myndigheterna och DPLP. Genom detta avtal får DPLP i uppdrag att utföra den allmännyttiga pressdistributionstjänsten i hela Belgien. I avtalet fastställs priset för denna tjänst samt den kompensation som DPLP har rätt till för merkostnaderna för att utföra detta uppdrag. Klagomålet gäller främst DPLP:s föreslagna taxor för tjänsterna, som de klagande konstaterar är så låga att de effektivt avskräcker från konkurrens.
(6)
Vad beträffar reglerna för statligt stöd, avfärdade kommissionens avdelningar klagomålet eftersom den preliminära bedömningen visade att det inte förekommit någon överkompensation för extrakostnaderna netto för denna allmännyttiga tjänst. I maj 2009 ifrågasatte klaganden dock kommissionens avdelningars preliminära ståndpunkt, ingav ytterligare information och begärde att kommissionen skulle inleda ett granskningsförfarande.
1.3 FJÄRDE MANAGEMENTKONTRAKTET (2005-2010)
(7)
Vid granskningen av klagomålet på ersättningen för pressdistributionen upptäckte kommissionen att Belgien hade ingått ett icke anmält managementkontrakt med DPLP 2005, som gav ekonomisk kompensation för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen inledde därför en utredning på eget initiativ (9) och begärde upplysningar från Belgien i april 2007.
(8)
De belgiska myndigheterna svarade i december 2007 att de ansåg att kompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte var statligt stöd eftersom vart och ett av de fyra villkor som anges i Altmark-domen (10) var uppfyllda. Senare lämnade de upplysningar om det fjärde managementkontraktet, bland annat om det system för kostnadsbokföring som användes för att beräkna den kompensation som betalades ut av staten.
(9)
Därefter inkluderades de åtgärder som omfattades av utredningen på eget initiativ och klagomålen i det formella granskningsförfarande C20/09 som inleddes den 23 juli 2009.
1.4 BESLUT OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
(10)
Eftersom kommissionens beslut av den 23 juli 2003 ogiltigförklarades av förstainstansrätten och efter att ha bedömt de upplysningar som de belgiska myndigheterna lämnat, beslutade kommissionen den 13 juli 2009 att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget (11).
(11)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter.
1.5 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ BESLUTET ATT INLEDA FÖRFARANDET
(12)
De belgiska myndigheterna lämnade sina synpunkter den 13 augusti 2009 och kompletterade dem med ytterligare synpunkter den 10 september 2009, den 12 oktober 2009, den 23 april 2010, den 26 april 2010, den 19 oktober 2010, den 19 november 2010, den 21 december 2010, den 18 januari 2011, den 17 februari 2011, den 2 mars 2011, den 29 mars 2011, den 11 april 2011, den 10 maj 2011, den 27 maj 2011, den 14 juni 2011, den 10 augusti 2011, den 26 augusti 2011, den 7 oktober 2011, den 14 december 2011, den 19 december 2011, den 20 december 2011 och den 26 december 2011. Myndigheterna meddelade att de hade lämnat in en överklagan den 22 april 2009 mot förstainstansrättens dom av den 10 februari 2009 och hade gjort förtydliganden om kompensationen för de allmännyttiga tjänsterna och de andra ad hoc-åtgärderna till stöd för DPLP.
1.6 SYNPUNKTER FRÅN TREDJE PART PÅ BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET OCH DE BELGISKA MYNDIGHETERNAS KOMMENTARER TILL DESSA SYNPUNKTER
(13)
Deutsche Post AG och DHL International NV/S.A. lämnade in synpunkter den 28 augusti 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (nedan kallad VFP, den flamländska federationen för pressdistributörer) och Union des professionnels de la diffusion de la presse (pressdistributörernas förening, nedan kallad Prodipresse) lämnade in sina synpunkter den 28 augusti 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (nedan kallad BD, en konkurrent till DPLP på pressdistributionsmarknaden) lämnade in sina synpunkter den 28 augusti 2009.
(16)
L’Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L, (den belgiska sammanslutningen för dagstidningsutgivare) lämnade in sina synpunkter den 28 augusti 2009.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
2.1 DPLP:S RÄTTSLIGA STÄLLNING OCH VERKSAMHETER
(17)
Den belgiska posten drevs i statlig regi fram till 1992 då den omvandlades till en separat juridisk person (fristående offentligägt företag). År 2000 omvandlades företaget till ett offentligägt aktiebolag.
(18)
År 2010 hade DPLP rörelseintäkter på 2 318 miljoner euro och ett rörelseresultat på 319 miljoner euro. I slutet av 2010 hade företaget 33 616 anställda, jämfört med 42 000 anställda 2002. Personalkostnaderna utgör 65 % av de totala driftskostnaderna.
(19)
Den privata investeraren CVC Capital Partners är minoritetsägare av 50 % minus en andel. Den belgiska staten är majoritetsägare.
2.2 SAMMANFATTNING AV DE OFFENTLIGA ÅTGÄRDERNA I FRÅGA
2.2.1 Uppdrag att utföra allmännyttiga tjänster under perioden 1992-2010
(20)
DPLP har fått i uppdrag att utföra allmännyttiga tjänster genom postlagen (12) och fyra på varandra följande managementkontrakt under hela den period som omfattas av undersökningen, det vill säga 1992-2010.
2.2.1.1 Skyldigheter i fråga om allmännyttiga tjänster i managementkontrakten
(21)
I managementkontrakten fastställs regler och villkor för fullgörandet av DPLP:s uppdrag i samband med utförandet av de allmännyttiga tjänsterna. I kontrakten fastställs också den belgiska statens ekonomiska bidrag.
(22)
Sedan bildandet 1992 har DPLP ingått fyra managementkontrakt med den belgiska staten för följande perioder (13):
1.
Första kontraktet: 14 september 1992-31 december 1996.
2.
Andra kontraktet: 1 januari 1997-23 september 2002.
3.
Tredje kontraktet: 24 september 2002-23 september 2005.
4.
Fjärde kontraktet: 24 september 2005-23 september 2010. Kontraktet har förlängts i väntan på ett nytt kontrakt.
(23)
I managementkontraktet fastställs en förteckning över de allmännyttiga tjänster som ska utföras. I det nuvarande managementkontraktet föreskrivs följande allmännyttiga tjänster av den belgiska staten (14):
Posttjänster
i.
Samhällsomfattande posttjänst
ii.
Distribution av dagstidningar
iii.
Distribution av tidskrifter
iv.
Distribution av valinformation
v.
Särskilda taxor för ideella organisationer
vi.
Utdelning av brevförsändelser som omfattas av ordningen för portofrihet (kunglig korrespondens och annan särskild korrespondens)
vii.
Internationella posttjänster
viii.
Internationella paket
Finansiella tjänster
ix.
Mottagning av kontantinsättningar på postgirokonton
x.
Utsändning av postanvisningar
xi.
Utbetalning i hemmet av ålders- och änkepension och av bidrag till funktionshindrade
xii.
Utbetalning av närvaroarvode vid val
xiii.
Bokföring av medel från trafikböter
xiv.
Tjänster i samband med fisketillstånd
Frimärksförsäljning
xv.
Frimärksförsäljning
Övriga allmännyttiga tjänster
xvi.
Brevbärarens sociala roll
xvii.
Rätt information till allmänheten
xviii.
Utskrift och leverans av e-post
xix.
Attestering av meddelanden
xx.
Tjänster som utförs för statsräkenskaperna
xxi.
Debitering av stämpelmärken och böter
xxii.
Medverkan vid distribution av paket med röstsedlar
2.2.2 Offentliga åtgärder som omfattas av undersökningen
(24)
DPLP fick 1992-2010 offentligt stöd i form av olika åtgärder:
1.
Övertagande av pensionskostnader: Efter reformen av pensionssystemet 1997 befriade staten DPLP från dess samlade pensionsåtaganden till ett belopp av 3,8 miljarder euro.
2.
Årlig kompensation för de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (15) till ett sammanlagt belopp av 5,2 miljarder euro för perioden 1992-2010.
3.
Kapitaltillskott: Två 1997 (62 miljoner euro), ett 2003 (297,5 miljoner euro) och ett 2006 (40 miljoner euro).
4.
Skattebefrielse: Befrielse från att betala bolagsskatt, fastighetsskatt och andra direkta och lokala skatter.
5.
Överföring av fastigheter: År 1992 överfördes 63 fastigheter till ett värde av 112,2 miljoner euro till DPLP.
6.
Statlig garanti beviljades 2004 mot en premie på 0,25 % för ett lån på 100 miljoner euro.
2.2.2.1 Övertagande av pensionskostnader
(25)
År 1992 omvandlades Régie des postes genom lag till ett fristående offentligägt företag med namnet De Post-La Poste. DPLP övertog Régie des postes tillgångar och personal, som dess juridiska efterträdare. Denna omvandling innebar en kraftig förändring i affärsmodellen:
1.
I motsats till Régie des postes, vars förvaltning var underställd och styrdes av den behöriga ministern, förvaltades DPLP av sin styrelse och företagsledning, och staten behöll endast inflytande i form av övervakning av att lagen och managementkontraktet följdes (16).
2.
DPLP var i princip ansvarigt för sin egen ekonomiska balans, medan Régie des postes årsbudget fastställdes av den behöriga ministern, som överlämnade den för godkännande av parlamentet i en bilaga till budgeten för sitt eget ministerium.
(26)
År 1992 övertog DPLP alltså 43 747 statstjänstemän (nedan kallade tjänstemän) och det rättsliga skydd som dessa hade i fråga om anställningstrygghet, pension och ersättning (artikel 33 i lagen av den 21 mars 1991).
(27)
År 2008 hade DPLP fortfarande ungefär 23 500 anställda vars anställningsvillkor regleras i offentliga personalföreskrifter (nedan kallade offentligt anställda, vars ställning liknade tjänstemännens), vilket motsvarade nästan två tredjedelar av DPLP:s hela personal.
Figur 1
Anställningssystem vid DPLP
(28)
Mellan 1972 och 1996 betalades pensionerna ut enligt ett fördelningssystem. Enligt detta system ersatte DPLP staten för de pensionsbelopp som den betalade ut till pensionerade tjänstemän (17) för pensionsrättigheter som de tjänat in sedan 1972, vilket var det år då den belgiska posten blev en särskild redovisningsenhet i statsbudgeten (Régie des postes).
(29)
Inga ändringar gjordes i pensionsfinansieringssystemet före pensionsreformen 1997. Denna reform innebar att första pelarens pensionssystem, som var tillämpligt för offentligt anställda vid DPLP, anpassades efter det pensionssystem som gällde för privat sektor: Från och med 1997 har DPLP betalat en pensionsavgift till ONSS (Office national de sécurité sociale) på motsvarande 8,86 % av lönerna.
(30)
Samtidigt gick staten med på att ta över DPLP:s samlade pensionsåtaganden på 3,8 miljarder euro.
2.2.2.2 Årlig kompensation för de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster
(31)
I varje kontrakt fastställdes att staten skulle betala en årlig kompensation för utförandet av de allmännyttiga tjänster som angavs i det kontraktet.
(32)
I de tre första kontrakten fastställdes kompensationen på grundval av den faktiska skillnaden mellan utgifterna och intäkterna för de utförda allmännyttiga tjänsterna. I det fjärde managementkontraktet införs en fast kompensation som beräknas på grundval av den förväntade skillnaden mellan DPLP:s kostnader och de intäkter som genereras av dem som använder de allmännyttiga tjänsterna, men det anges ett tak för kompensationen i managementkontrakten (18).
(33)
DPLP ska enligt det aktuella managementkontraktet (19) få en kompensation från staten för följande allmännyttiga tjänster:
Posttjänster
ii.
Distribution av dagstidningar
iii.
Distribution av tidskrifter
iv.
Distribution av valinformation
v.
Särskilda taxor för ideella organisationer
vi.
Utdelning av brevförsändelser som omfattas av ordningen för portofrihet (kunglig korrespondens och annan särskild korrespondens)
Finansiella tjänster
ix.
Mottagning av kontantinsättningar på postgirokonton
x.
Utsändning av postanvisningar
xi.
Utbetalning i hemmet av ålders- och änkepension och av bidrag till funktionshindrade
xiii.
Bokföring av medel från trafikböter
xiv.
Tjänster i samband med fisketillstånd
Frimärksförsäljning
xv.
Frimärksförsäljning
Övriga allmännyttiga tjänster
xvi.
Brevbärarens sociala roll
xx.
Tjänster som utförs för statsräkenskaperna
xxi.
Debitering av stämpelmärken och böter
(34)
Det bör påpekas att samhällsomfattande posttjänst inte ska leda till någon ersättning enligt de tre senaste managementkontrakten (20). Även om pressdistribution rent generellt kan ingå i samhällsomfattande tjänster enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (21), har de belgiska myndigheterna definierat särskilda uppdrag (distribution av dagstidningar och tidskrifter) som ska leda till kompensation enligt managementkontrakten och använt kriterier som särskiljer dessa uppdrag från den samhällsomfattande posttjänsten. Kriterierna är 1) uppdragets mål, som går utöver målen för en samhällsomfattande tjänst, 2) de specifika villkoren i de berörda kontrakten och 3) de specifika bestämmelserna om prissättning som skiljer sig från bestämmelserna för prissättningen på den samhällsomfattande tjänsten.
(35)
Uppdragets mål: De belgiska myndigheterna anser att det är särskilt viktigt att garantera en omfattande distribution av tryckta medier i hela Belgien för att förbättra informationen och öka mångfalden av åsikter och för att uppmuntra allmänheten att delta i den politiska debatten.
(36)
I kontraktet fastställs särskilda affärsvillkor: Den specifika tjänsten pressdistribution som åläggs DPLP och som ska kompenseras, går utöver den klassiska distributionstjänst som ingår i den samhällsomfattande tjänsten. Den omfattas av en rad stränga villkor i fråga om kvalitet och resultat i fråga om tidpunkt för utdelningen (t.ex. utdelning före kl. 7.30), frekvens, utdelningsalternativ för utgivarna, flexibilitet för utgivarna i fråga om volym och för kontinuitet i tjänsten (bl.a. en strikt definition av force majeure).
(37)
Särskild prissättning: Priserna för det pressdistributionsuppdrag som ska leda till kompensation fastställs genom trepartsförhandlingar (belgiska staten/DPLP/pressektorn) och behöver inte godkännas av tillsynsmyndigheten, i motsats till avgifter för samhällsomfattande tjänster. Avgifterna för den samhällsomfattande tjänsten baseras på kostnader, medan avgifterna för det särskilda pressdistributionsuppdrag som leder till kompensation är betydligt lägre, för att det ska gå att uppnå målen för uppdraget.
(38)
En kompensation för allmännyttiga tjänster kan betalas för de allmännyttiga tjänster som anges i skäl 33. Följande kompensation för allmännyttiga tjänster har betalats ut per räkenskapsår:
Första managementkontraktet
År
Belopp (i euro)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Andra managementkontraktet
År
Belopp (i euro)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Tredje managementkontraktet
År
Belopp (i euro)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Fjärde managementkontraktet
År
Belopp (i euro)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3 Kapitaltillskott
(39)
Kapitaltillskott 1997: DPLP har fått två icke anmälda kapitaltillskott till ett sammanlagt belopp på 62 miljoner euro. De belgiska myndigheterna har emellertid senare uppgivit att dessa medel i själva verket var uppskjuten kompensation för allmännyttiga tjänster som inte hade betalats ut i avsedd tid till DPLP.
(40)
Kapitaltillskott 2003: De belgiska myndigheterna betalade ut ett kapitaltillskott på 297,5 miljoner euro till DPLP. Enligt myndigheterna gjordes detta tillskott under omständigheter som skulle vara godtagbara för en privat investerare som verkar på normala marknadsekonomiska villkor i enlighet med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, vilket skulle innebära att det inte utgjorde statligt stöd.
(41)
Kapitaltillskott 2006: De belgiska myndigheterna betalade ut ett nytt kapitaltillskott på 40 miljoner euro. Enligt myndigheterna var detta tillskott förenligt med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, eftersom det hade gjorts på exakt samma villkor som för privata investerare (pari passu).
2.2.2.4 Skattebefrielse
(42)
Fram till och med den 31 december 2005 har DPLP varit befriat från bolagsskatt.
(43)
Under den period som omfattas av undersökningen har DPLP varit befriat från fastighetsskatt på de fastigheter som används i samband med utförande av allmännyttiga tjänster, vilket motsvarar en fördel på […] (23) till […] euro per år. Om företaget hade betalat denna skatt skulle kostnaderna för de produkter (allmännyttig tjänst och kommersiella produkter) som tillhandahålls i dessa fastigheter ha ökat i motsvarande grad.
(44)
DPLP är också befriat från vissa indirekta och lokala skatter. De belgiska myndigheterna kan inte uppskatta det exakta värdet på denna fördel men anger att denna åtgärd omfattas av tillämpningsområdet för reglerna för stöd av mindre betydelse.
(45)
Skattebefrielsen beviljades efter ikraftträdandet av EG-fördraget 1958 och har behållits utan större förändring. Befrielsen från bolagsskatt upphörde den 31 december 2005, men de båda senare åtgärderna är fortfarande i kraft.
2.2.2.5 Överföring av fastigheter
(46)
År 1992 överförde den belgiska staten 63 fastigheter utan ersättning till DPLP (24). DPLP använde redan dessa fastigheter, men rättsligt sett tillhörde de staten. Det sammanlagda värdet av dessa tillgångar beräknades till 112,2 miljoner euro (25). Dessa fastigheter var åtskilda från och lades till de första tillgångarna, som hade avskilts från de tillgångar som tillhörde staten när posten omvandlades till en särskild statlig ordning (nedan kallad Régie des postes) 1971. Régie des postes innehade redan den juridiska äganderätten till de tillgångar som förts upp i räkenskaperna. De kompletterande fastigheter som överfördes 1992 var däremot avsedda som kompensation för de pensionskostnader som DPLP fortfarande hade när företaget omvandlades till ett fristående offentligägt företag.
(47)
De belgiska myndigheterna hävdar att överföringen av dessa fastigheter endast var ett led i en intern omorganisation av statliga tillgångar och inte utgjorde någon fördel. De framhåller att fastigheterna utnyttjades av den belgiska posten redan före omvandlingen till DPLP 1992 (och alltså redan användes av Régie des postes).
2.2.2.6 Statlig garanti
(48)
DPLP gavs möjlighet att ansöka om en statlig garanti för sina lån mot en garantiavgift på 0,25 %.
(49)
Under den period som omfattas av undersökningen utnyttjades denna garanti endast en gång, för ett lån på 100 miljoner euro från Europeiska investeringsbanken (EIB). Enligt det avtal som undertecknades mellan DPLP och EIB den 22 december 2004 fick DPLP utnyttja EIB:s kreditfacilitet till den 10 juni 2008. DPLP utnyttjade faciliteten och begärde ett belopp på 100 miljoner euro den 8 november 2007 och mottog detta belopp den 5 december 2007. DPLP ska betala tillbaka lånet i 11 lika stora årliga avbetalningar på ungefär 9,09 miljoner euro. Den första avbetalningen ska göras den 5 december 2012 och den sista ska göras den 5 december 2022. Räntan ska betalas kvartalsvis (5 december, 5 mars, 5 juni, 5 september). Räntan beräknas utifrån tre månaders Euribor minus 37 räntepunkter.
3. BESKRIVNING AV SKÄLEN TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES 2009
(50)
Kommissionen ansåg mot bakgrund av Altmark-domen (26) att den kompensation för allmännyttiga tjänster som betalats ut sedan 1992, skattebefrielserna, kapitaltillskotten, den statliga garantin och överföringen av fastigheter kunde vara stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(51)
Statligt stöd i form av kompensation för kostnader i samband med skyldigheter att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster kan anses vara förenligt med bestämmelserna enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget om de är nödvändiga för att utföra dessa tjänster och inte påverkar utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot EU:s intresse.
(52)
I sitt beslut om att inleda förfarandet 2009 ifrågasatte kommissionen att stödåtgärderna för DPLP i samband med utförandet av de allmännyttiga tjänsteuppdragen var nödvändiga och proportionerliga.
(53)
När det gäller beräkningen av överkompensation enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget ansåg kommissionen att samtliga intäkter och kostnader i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster borde ha tagits med i beräkningen för att se till att de allmännyttiga uppdragen inte överkompenserades. Vid beräkningen bör man kontrollera den redovisningsmetod som tillämpats för att fastställa vilka kostnader som ska hänföras till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och för att ta hänsyn till de sammanlagda nettokostnaderna för den allmännyttiga tjänsten och ytterligare stöd, oavsett i vilken form de har beviljats.
(54)
När det gäller statens finansiering av tjänstemännens pensioner undrade kommissionen om denna befrielse från pensionsskyldigheterna ledde till att DPLP hamnade i en situation som var jämförbar med konkurrenternas i fråga om sociala avgifter.
(55)
Enligt den metod som kommissionen följde i sitt beslut om den offentliga finansieringen av kostnaderna för pensioner till tjänstemän vid franska La Poste (27) bör det undersökas om denna åtgärd var förenlig med artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Därför måste det undersökas i vilken grad de sociala avgifter som DPLP betalade efter att ha befriats från dessa skyldigheter var jämförbara med konkurrenternas kostnader.
4. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
4.1 SYNPUNKTER FRÅN VFP OCH PRODIPRESSE
(56)
Den 28 augusti 2009 lämnade VFP och Prodipresse in sina synpunkter på DPLP:s system för pressdistribution.
(57)
Precis som i sitt tidigare klagomål framhöll VFP och Prodipresse snedvridningen av konkurrensen till följd av DPLP:s låga avgifter för pressdistribution, vilka hindrar all konkurrens från andra operatörer på marknaden.
(58)
De angav att de priser som DPLP tar ut fastställs vid trepartsförhandlingar mellan DPLP, utgivarna och staten. De anser att DPLP:s förluster på grund av underpriserna kompenseras av staten genom kompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. DPLP är den direkta mottagaren av detta stöd, medan dagstidningsutgivarna också främjas indirekt.
(59)
VFP och Prodipresse anser att DPLP kan få en överkompensation för systemet med pressdistribution som företaget använder för att finansiera sin övriga verksamhet.
4.2 SYNPUNKTER FRÅN ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX
(60)
Association belge des éditeurs des journaux (den belgiska sammanslutningen för dagstidningsutgivare) lämnade in sina synpunkter den 28 augusti 2009. De betonade hur viktigt det var för demokratin och jämställdheten att ha ett effektivt system för att distribuera dagstidningar över hela Belgiens territorium till enhetliga och rimliga priser så att prenumeranterna fick sin dagstidning tidigt på morgonen.
4.3 SYNPUNKTER FRÅN DEUTSCHE POST AG OCH DHL INTERNATIONAL
(61)
Deutsche Post AG DHL International lämnade in sina synpunkter den 28 augusti 2009. De framhöll behovet av att granska övertagandet av DPLP:s pensionsförpliktelser och särskilt att se till att denna åtgärd stämde överens med tidigare praxis. Dessutom ansåg de att man måste kontrollera att kapitaltillskotten var förenliga med marknaden, att kostnadsfördelningen var förenlig med Chronopost-domen och slutligen borde överföringen av fastigheter undersökas.
4.4 SYNPUNKTER FRÅN BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (nedan kallat BD), som ingår i TNT-gruppen, lämnade in sina synpunkter den 28 augusti 2009. BD, särskilt dess filial Deltamedia som ansvarar för pressdistributionen, är en konkurrent till DPLP på marknaden för distribution av dagstidningar och tidskrifter. Precis som i det tidigare klagomålet underströk BD att DPLP tillämpade priser som var lägre än kostnaderna för distributionen av dagstidningar. Enligt BD finansierades DPLP:s förluster med offentliga subventioner. De låga priserna försvårade all konkurrens med DPLP.
(63)
Enligt BD hade DPLP brutit mot rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster (28) och mot artikel 7 i direktiv 97/67/EG. BD undrade också om det förekom stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget och om kompensationen för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse var förenlig med artikel 106.2 i EUF-fördraget.
(64)
BD ifrågasatte att distributionen av dagstidningar kunde betraktas som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eftersom denna verksamhet är konkurrensutsatt i de flesta medlemsstater och inte sköts av postoperatören.
(65)
Dessutom undrade BD om ett bidrag som uteslutande är reserverat för postoperatören kunde anses vara det bästa sättet att stödja distributionen av dagstidningar, jämfört med att ge stöd till utgivarna som sedan kan upphandla distributionstjänsterna på den fria marknaden och på så sätt tillåta olika leverantörer att konkurrera.
(66)
BD undrade om kostnaderna var nödvändiga och om DPLP:s uppdrag att distribuera dagstidningar borde godkännas. BD hävdade att DPLP har mycket högre kostnader än övriga operatörer, vilket innebär att det krävs mer stöd. Det skulle innebära att bidragen varken är proportionerliga eller befogade.
(67)
Slutligen anser BD att de kostnader för DPLP som täcks av staten kan omfatta investeringskostnader som inte nödvändigtvis går till utförandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eftersom DPLP kan ha använt dessa infrastrukturer för andra tjänster. Reklamkampanjer för kommersiella produkter kan också ha finansierats med offentliga bidrag.
5. SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA
5.1 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ ÖVERTAGANDET AV PENSIONSKOSTNADER
(68)
De belgiska myndigheterna hävdar att övertagandet av pensionsåtaganden i enlighet med Combus-domen (29) inte var statligt stöd eftersom det befriade den belgiska posten från en onormal kostnad och inte en kostnad som normalt belastade ett företags budget.
(69)
Denna onormala kostnad skulle ha uppstått på grund av ökade lönekostnader för offentligt anställda och bristande flexibilitet på det operativa planet, vilket hindrade DPLP att dra ner på antalet tjänstemän i önskad omfattning.
(70)
De belgiska myndigheterna anger tre orsaker till bristen på flexibilitet:
1.
Anställningstrygghet för tjänstemännen.
2.
Avsaknad av intern rörlighet.
3.
Ingen möjlighet att permittera.
(71)
Anställningstrygghet för tjänstemännen: DPLP hävdar att deras offentligt anställda personal de facto är tillsvidareanställd. DPLP kan inte säga upp offentligt anställda utan starka skäl eller återkommande dåliga resultat. Även i sådana fall finns särskilt stränga krav på uppsägningsprocessen.
(72)
Dessutom har Conseil d’État (belgisk förvaltningsdomstol som är behörig för offentligt anställda samt kontraktsanställda som omfattas av arbetsdomstolars behörighet) visat sig vara benägen att gynna offentligt anställda och har etablerat en strikt norm när det gäller att konstatera ”giltig grund”. Detta innebär att DPLP inte kan säga upp offentligt anställda vare sig som enskilda personer eller kollektivt av ekonomiska eller tekniska skäl.
(73)
Det går alltså inte att använda uppsägning av anställningskontrakt som verktyg för att anpassa personalens sammansättning efter de faktiska operativa behoven. Eftersom det är omöjligt att avskeda personer av ekonomiska skäl är DPLP:s möjligheter kraftigt begränsade när det gäller att lösa problem som bristande rörlighet eller löner och förmåner för offentligt anställda som är högre än vad som tillämpas på marknaden. Dessutom kan de offentligt anställda inte begära en automatisk överföring till den offentliga förvaltningen och DPLP kan inte heller kräva en sådan överföring.
(74)
Detta innebär att antalet offentligt anställda endast kan minskas genom frivilliga avgångar, som är få, och naturliga avgångar.
(75)
Avsaknad av intern rörlighet: Utöver det faktum att DPLP inte kan dra ner på antalet offentligt anställda inom de områden där efterfrågan på tjänster har minskat, är möjligheterna att omgruppera de offentligt anställda inom organisationen efter behoven mycket begränsade.
(76)
Faktorer som språktillhörighet, kvalifikationer, antal tjänsteår och tjänstegrad innebär att DPLP i stort sett inte kan flytta personal från områden där behovet minskar, t.ex. på grund av att mängden traditionella brevförsändelser minskar, till sektorer där det råder brist på personal, t.ex. på grund av pensionsavgångar eller ökad efterfrågan.
(77)
Den bristande flexibiliteten i ”tjänsteföreskrifterna” innebär alltså att DPLP har mycket svårt att omplacera offentligt anställda efter sina behov eller för att skapa balans mellan sektorer med överflödig personal och sektorer med personalbrist. Paradoxalt nog måste DPLP anlita tillfällig personal eller kontraktsanställd personal för att tillgodose behoven i sektorer med personalbrist samtidigt som företaget måste behålla överflödig personal inom andra sektorer.
(78)
Ingen möjlighet att permittera: DPLP kan inte heller permittera offentligt anställda på samma sätt som operatörer inom privat sektor kan göra vid arbetsbrist.
(79)
Högre lönekostnader: När Régie des postes omvandlades till fristående offentligägt företag 1992 och döptes om till DPLP hade den offentligt anställda personalen löner och förmåner som var betydligt högre än kontraktsanställda i den privata sektorn. Sedan 1992 har automatiska lönehöjningar knutna till antal tjänsteår och fackföreningarnas starka förhandlingsposition bidragit till att bevara lönerna och förmånerna på dessa förhållandevis höga nivåer.
(80)
Utöver de högre lönerna och förmånerna jämfört med kontraktsanställda, har de offentligt anställda dessutom 4-11 fler dagar betald semester (30), vilket ökar DPLP:s kostnader. Dessa villkor för de offentligt anställda har försvårat DPLP:s förvaltning av enhetskostnaden för de offentligt anställda, som är avsevärt högre än för kontraktsanställda i den privata sektorn.
(81)
Sedan de offentligt anställda övertogs från Régie des postes 1992 har ledningen för DPLP insett att denna grupp av anställda, med sina högre personalkostnader och bristande operativa flexibilitet, innebär ett strukturellt handikapp som har blivit allt svårare att hantera i takt med att postmarknaden avreglerats. DPLP upphörde därför att rekrytera offentligt anställda 1998. Naturliga avgångar, som främst beror på pensionsavgångar, har lett till att personalen har minskat i absoluta tal, till 23 538 år 2008.
(82)
Eftersom minskningen av antalet offentligt anställda främst styrs av takten i den naturliga avgången till följd av den rådande åldersfördelningen, har den varit långsam och kommer sannolikt att fortgå fram till 2030, det vill säga långt efter det att postmarknaden har avreglerats fullständigt, vilket framgår av figuren nedan.
Figur 2
Utveckling av antalet offentligt anställda hos DPLP
(83)
De belgiska myndigheterna anser därför att de offentligt anställda vid DPLP är ett allvarligt handikapp såväl operativt som i fråga om kostnader jämfört med privata operatörer och att staten har befriat DPLP från en onormal kostnad som konkurrenterna inte har.
(84)
Därför anser de belgiska myndigheterna inte att åtgärden är ett statligt stöd och de menar att kommissionen när det gäller DPLP inte behöver tillämpa den metod som den har använt i tidigare ärenden som har berört pensionssystem (EDF (31), La Poste (Frankrike) (32), Royal Mail (33)).
(85)
Om en sådan metod ändå skulle tillämpas i fråga om DPLP menar de belgiska myndigheterna dock att den skulle visa att den andel av de sociala avgifter som DPLP stod för motsvarar konkurrenternas, mätt som procentandel av lönekostnaderna.
5.2 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ DEN ÅRLIGA KOMPENSATIONEN FÖR KOSTNADERNA FÖR ALLMÄNNYTTIGA TJÄNSTER
(86)
De belgiska myndigheterna har överlämnat redovisningsuppgifter (34) för DPLP och beskrivit de redovisningsprinciper som DPLP tillämpar.
(87)
De framhåller först och främst att den kompensation för allmännyttiga tjänster som betalas ut varje år inte är ett stöd, eftersom den är förenlig med rättspraxis enligt Altmark-domen.
(88)
Dessutom hävdar de att om kompensationen för den allmännyttiga tjänsten är stöd är detta förenligt med bestämmelserna eftersom det inte är fråga om överkompensation för DPLP:s nettokostnader för att utföra de allmännyttiga tjänsterna. De beräkningar som de belgiska myndigheterna lämnat in visar att DPLP:s kostnader har underkompenserats.
(89)
Slutligen anger de belgiska myndigheterna att vissa åtgärder utgör befintligt stöd. I detta avseende hänvisas till avsnittet om befintligt stöd (se skäl 224 och framåt).
5.3 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ KAPITALTILLSKOTTEN
5.3.1 Kapitaltillskott 1997
(90)
I en skrivelse till kommissionen av den 12 augusti 2009 anger de belgiska myndigheterna att kapitaltillskotten 1997 på sammanlagt 62 miljoner euro bör betraktas som en uppskjuten kompensation för skyldigheterna att utföra allmännyttiga tjänster.
5.3.2 Kapitaltillskott 2003 och 2006
(91)
Enligt de belgiska myndigheterna ingick kapitaltillskotten 2003 och 2006 i en strategisk plan (35) som syftade till att stärka företagets konkurrenskraft och lönsamhet under den gradvisa avregleringen av postmarknaden.
(92)
Denna strategiska plan hade två huvudmål:
1.
Öka produktiviteten för att säkerställa konkurrenskraften och lönsamheten i en alltmer avreglerad miljö.
2.
Göra DPLP mer marknadsanpassat genom att öppna för privata investerare, det vill säga uppnå och upprätthålla den avkastning som krävs för att locka privata investerare och frigöra företagets potential i fråga om lönsamhet.
(93)
Kapitaltillskott 2003: Enligt de belgiska myndigheterna skulle kapitaltillskottet 2003 stärka DPLP:s eget kapital med tanke på de stora ekonomiska åtaganden företaget hade gjort för att bland annat uppföra fyra nya sorteringscentraler och modernisera en befintlig central, optimera utdelningsrutterna för post och automatisera hanteringen.
(94)
Dessutom hävdade de belgiska myndigheterna att de medel som skjutits till även täckte personalkostnader till följd av en minskning av antalet anställda genom ett förtidspensioneringsprogram, minskad arbetstid och en lönehöjning för nyanställda.
(95)
Dessa åtgärder skulle ge tillfredsställande garantier för en ökad lönsamhet under perioden 2003-2007 som motsvarade de privata investerarnas förväntningar. Dessutom agerade den belgiska staten, som enda aktieägare i DPLP 2003, utifrån ett lönsamhetsperspektiv på ett sätt som helt och hållet följde principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, när den beslutade att göra en kapitalinvestering.
(96)
Den 5 augusti 2009 framförde de belgiska myndigheterna vidare att lönsamhetsprognoserna visade att kapitaltillskottet hade gjorts på villkor som var förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi eftersom den förväntade avkastningen var högre än vad en privat investerare skulle ha krävt. Dessa prognoser var inte orealistiska eftersom den faktiska lönsamheten mellan 2003 och 2008 var klart högre än förväntat.
(97)
De belgiska myndigheterna förklarade att kapitaltillskottet 2003 och avskrivningen 2005 av statens skulder i DPLP:s redovisning inte hade någon koppling till varandra. Avskrivningen, som gjordes vid ett annat tillfälle, var en normal redovisningsoperation då staten tydligt hade angett att dessa skulder inte skulle betalas till DPLP. De belopp som slutligen avskrevs vid rensningen av balansräkningen 2005 skilde sig från beloppen för kapitaltillskottet 2003 och de ackumulerade förlusterna vid utgången av 2002.
(98)
Kapitaltillskott 2006: De belgiska myndigheterna hävdar att detta tillskott var förenligt med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi eftersom det hade gjorts på villkor som var likvärdiga (pari passu) med dem som tillämpades för en privat investerare, nämligen Post Invest Europe SA, som hade investerat 300 miljoner euro. De nya aktierna tecknades av staten och den privata investeraren vilket gjorde det möjligt för den nya investeraren att få 50 % av aktierna minus en andel, medan staten behöll 50 % av aktierna plus en andel (36).
(99)
För att fastställa priset på de nyemitterade aktierna beräknade investeringsbanken, som de belgiska myndigheterna hade vänt sig till, DPLP:s sammanlagde värde till mellan […] och […] euro. Staten valde slutligen värdet på […] euro för företaget i sin helhet före kapitaltillskotten. De belgiska myndigheterna medger att DPLP:s senare resultat överskred de antaganden som gjordes vid beräkningen.
(100)
Genomförandet av den strategiska planen har enligt de belgiska myndigheterna lett till att DPLP blivit en av de effektivaste operatörerna i Europa. DPLP har gjort betydande framsteg i fråga om lönsamhet, effektivitet (37) och kvalitet samtidigt som företaget har hållit priserna gentemot kund på en rimlig nivå.
5.4 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ SKATTEBEFRIELSERNA
(101)
I sin förklaring av den 12 augusti 2009 medger de belgiska myndigheterna att DPLP inte omfattades av ordningen för bolagsskatt, men däremot omfattades av en avkastningsskatt (skatt för juridiska personer) fram till och med den 27 december 2005. De belgiska myndigheterna hävdar dock att DPLP inte gynnades av denna skatteordning under perioden 2003-2005. Om företaget hade omfattats av bolagsskatt skulle det ha kunnat göra avdrag för tidigare förluster och alltså inte ha behövt betala någon bolagsskatt under denna period.
(102)
Vidare framför de belgiska myndigheterna att DPLP har betalat avkastningsskatt på 2 miljoner euro under perioden 2003-2005.
(103)
Från och med räkenskapsåret 2006 har DPLP varit skyldigt att betala bolagsskatt utan möjlighet att göra avdrag för tidigare förluster. De belgiska myndigheterna uppskattar att det skatteavdrag som därmed inte kunde göras vid den tidpunkten uppgick till 51,87 miljoner euro.
(104)
Därför konstaterar de att DPLP inte har dragit någon fördel av befrielsen från bolagsskatt före 2006.
(105)
De belgiska myndigheterna förklarar att DPLP är befriat från fastighetsskatt på intäkterna från de fastighetstillgångar som används för att utföra allmännyttiga tjänster.
(106)
De har gjort en uppskattning av den nettofördel som detta innebär för DPLP och anser att den endast utgör en begränsad del av de extra kostnader som DPLP har för att fullgöra sin skyldighet att upprätthålla ett postnät som omfattas av strikt fastställda krav på geografisk täckning. DPLP får ingen annan kompensation för denna skyldighet.
(107)
De belgiska myndigheterna förklarar att DPLP är befriat från vissa indirekta och lokala skatter, men hävdar att effekten av dessa befrielser är av mindre betydelse.
5.5 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ ÖVERFÖRINGEN AV FASTIGHETER
(108)
I sin förklaring av den 12 augusti 2009 bekräftade de belgiska myndigheterna att ett visst antal fastigheter hade överförts till DPLP vid dess omvandling till fristående offentligägt företag. DPLP hade utnyttjat dessa fastigheter sedan 1971 och de var nödvändiga för att företaget skulle kunna fullgöra sitt uppdrag att tillhandahålla posttjänster.
(109)
De belgiska myndigheterna hävdar att överföringen av dessa fastigheter inte innebar någon fördel för DPLP eftersom företaget redan använde dem för att fullgöra sitt uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Det var alltså endast fråga om en omorganisation av offentliga tillgångar.
5.6 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ DEN STATLIGA LÅNEGARANTIN
(110)
I sin förklaring av den 12 augusti 2009 hävdar de belgiska myndigheterna att DPLP inte automatiskt omfattas av någon statlig garanti för sina lån. Om DPLP skulle begära en sådan garanti, måste företaget först få de belgiska myndigheternas godkännande och sedan betala en årlig garantiavgift på 0,25 % till statskassan.
(111)
Under den berörda perioden har DPLP endast utnyttjat den statliga garantin en gång.
(112)
De belgiska myndigheterna anser att en garantiavgift på 0,25 % är lämplig med hänsyn till DPLP:s situation och den låga sannolikheten för att DPLP inte skulle betala tillbaka lånet. De bedömer att marknadens avgifter för ett liknande lån utan statlig garanti skulle ha varit upp till 40 räntepunkter högre.
5.7 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ SYNPUNKTERNA FRÅN BERÖRDA PARTER
(113)
I sin förklaring av den 12 oktober 2009 hävdar de belgiska myndigheterna att BD:s och FVP/Prodipresses uttalanden innehåller avgörande faktorer. Dessa faktorer gäller framför allt den tidiga distributionen av dagstidningar och tidskrifter.
(114)
De belgiska myndigheterna hävdar i motsats till vad BD säger att tilldelningen av icke-monopoliserade posttjänster (som pressdistributionen) inte omfattas av tillämpningsområdet för unionens lagstiftning om offentlig upphandling (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG (38)).
(115)
Vidare hävdar de att distributionen av dagstidningar och tidskrifter, som är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, inte strider mot unionens bestämmelser om avregleringen av postmarknaden.
(116)
De belgiska myndigheterna menar också att tilldelningen inte var ett godtyckligt beslut, utan att DPLP är det enda företag som kan uppfylla de villkor och skyldigheter som åläggs den som tillhandahåller den här typen av tjänster.
(117)
De belgiska myndigheterna hävdar i motsats till BD att DPLP under perioden 2002-2008 inte överkompenserades för sina kostnader i samband med distributionen av dagstidningar och tidskrifter.
(118)
De håller inte med FVP/Prodipresse om att DPLP har blåst upp sina investeringar och extrakostnader i samband med utvidgningen av den tidiga nationella utdelningen, som påstått från 82 till 100 %. Eftersom dessa 18 % främst gäller avlägsna områden har DPLP:s personalkostnader ökat oproportionerligt mycket och DPLP har behövt anskaffa transportfordon för långa distanser, vilket leder till höga avskrivningskostnader.
(119)
Slutligen hävdar de belgiska myndigheterna att kostnaderna för reklamkampanjen inte har ingått i beräkningen av den kompensation som företaget har fått från staten för den tidiga pressdistributionen.
(120)
BD hävdar att DPLP uppenbarligen inte är kostnadseffektivt. De belgiska myndigheterna ifrågasätter detta argument och betonar att man i så fall inte fullt ut tar hänsyn till de högra extrakostnaderna i samband med den tidiga pressdistributionen och att man bortser från de stora insatser DPLP har gjort för att kontrollera kostnaderna och höja produktiviteten.
(121)
Enligt BD har Deltamedia lägre kostnader än DPLP. Detta beror enligt de belgiska myndigheterna på följande faktorer:
a)
Deltamedia erbjuder inte någon nationell täckning.
b)
Deltamedia arbetar med oberoende distributörer.
c)
Den tjänst som Deltamedia tillhandahåller är förenklad, eftersom företaget endast arbetar med ett begränsat antal utgivare som är knutna till en enda pressgrupp.
d)
Utgivarna levererar dagstidningarna direkt till distributionspunkterna.
5.8 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA NÄR DET GÄLLER FRÅGAN OM BEFINTLIGT STÖD
(122)
I sin förklaring av den 21 december 2010 anger de belgiska myndigheterna att vissa av de åtgärder som omfattas av undersökningen är befintligt stöd.
(123)
För det första hävdar de belgiska myndigheterna att DPLP:s skattebefrielser infördes innan Belgien anslöt sig till Europeiska unionen och alltså är befintligt stöd.
(124)
För det andra menar de belgiska myndigheterna att det årliga bidrag som betalats ut till DPLP gäller tiden före 1999, det vill säga före avregleringen av postmarknaden, och alltså är ett befintligt stöd. Men kapitaltillskott som gjordes före 1999 bör ändå inte betraktas som befintligt stöd om det kan konstateras att de utgjorde statligt stöd.
(125)
Med tanke på preskriptionstiden på tio år anser de belgiska myndigheterna för det tredje att alla åtgärder som har vidtagits före den 13 juli 1999 (det vill säga 10 år innan det berörda formella förfarandet inleddes) bör betraktas som befintligt stöd eftersom förstainstansrättens ogiltigförklaring innebär att alla tidigare undersökningsåtgärder som kommissionen vidtagit upphävs. Myndigheterna hävdar också att eftersom kommissionen inledde sin första undersökning i december 2002 bör åtgärder som vidtagits före december 1992 uteslutas från undersökningen. Detta berör överföringen av fastigheter och det första årliga bidraget, som betalades ut 1992.
6. BEDÖMNING
6.1 PRELIMINÄRA ANMÄRKNINGAR OM DPLP:S SYSTEM FÖR KOSTNADSBOKFÖRING
(126)
Enligt artikel 14 i direktiv 97/67/EG, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster (39) (tredje postdirektivet), ska postoperatörerna i sin interna redovisning ha skilda konton för att tydligt skilja mellan de tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det. I redovisningen ska direkta kostnader som kan hänföras till en viss produkt hänföras direkt till den produkten och gemensamma kostnader ska fördelas direkt eller indirekt. Framför allt ska gemensamma kostnader som är nödvändiga för att tillhandahålla både samhällsomfattande tjänster och icke samhällsomfattande tjänster fördelas på lämpligt sätt. DPLP använder aktivitetsbaserad redovisning (activity based costing, ABC) för sin kostnadsbokföring, där alla driftskostnader upp till vinst före finansiella poster och skatt hänförs till olika produkter, i enlighet med metoden för fullständig kostnadsberäkning (fully-distributed cost, FDC). Kostnadsbokföringen omfattar samtliga driftskostnader och organisatoriska enheter hos DPLP. År 2009 utgjorde kommersiella produkter […] % av DPLP:s omsättning, jämfört med […] % för produkter som hör till de allmännyttiga tjänsterna.
(127)
I systemet för kostnadsbokföring används tre nivåer: resurser, aktiviteter och produkter. Syftet är att fastställa vilken del av kostnaderna som kan hänföras till varje produkt.
(128)
Kostnaderna är uppdelade i 398 olika kostnadstyper och 3 954 ansvarsområden. Dessa grupperas i redovisningen i 34 resursgrupper och 108 kodgrupper. Det finns 986 olika verksamheter.
(129)
Kostnaderna för resurser hänförs till aktiviteter beroende på deras egenskaper: ”direkta resurser” hör direkt ihop med en viss aktivitet, medan ”indirekta resurser” bidrar till flera aktiviteter och ska fördelas med hjälp av fördelningsnycklar som avspeglar hur stor andel av resursen i fråga som varje aktivitet tar i anspråk. Aktivitetens totala bidrag omfattar slutligen de generella kostnader som inte kan hänföras till specifika aktiviteter. Dessa kostnader fördelas rättvist på alla produkter på grundval av självkostnadspriset plus ett vinsttillägg.
(130)
De 986 olika aktiviteterna utgör beståndsdelarna i varje produkts värdekedja. En del av kostnaderna i samband med en viss aktivitet hänförs till produkterna i förhållande till hur stor andel av aktiviteten som utnyttjas för varje produkt. Kostnaderna för icke-operativa aktiviteter hänförs först till affärsverksamheter som bidrar direkt till produkterna.
(131)
I processens sista fas hänförs aktivitetskostnaderna slutligen till varje produkt enligt en fördelningsnyckel som i allmänhet grundas på volymen. Alla produkter som utnyttjar en aktivitet bokförs alltså med en andel av kostnaderna för denna aktivitet som står i proportion till hur mycket de utnyttjar den.
(132)
Kommissionen anser att det system för kostnadsbokföring som DPLP tillämpar i dag är tillfredsställande eftersom den fördelar samtliga kostnader korrekt på en lämplig nivå. Kommissionen konstaterar dock att DPLP har uppdaterat denna metod gradvis, varför man kan anta att bokföringsuppgifterna i början av den period som omfattas av undersökningen inte är lika utförliga som uppgifterna i det nuvarande bokföringssystemet, även om de i stort sett är tillförlitliga.
(133)
I mars 2011 överlämnade de belgiska myndigheterna in en retroaktiv ändring av DPLP:s system för kostnadsbokföring till kommissionen för att göra en annan fördelning av vissa kostnader mellan kommersiella aktiviteter och aktiviteter inom ramen för de allmännyttiga tjänsterna. Den ändring som de belgiska myndigheterna föreslog gällde det sista steget i kostnadsfördelningen när produkter bokförs med kostnader i proportion till hur stor andel av varje aktivitet som utnyttjas.
(134)
Ändringen innebär en förändring i den metod för att hänföra rörelsekostnader till produkter som DPLP har tillämpat fram till i dag. Efter denna förändring skulle vissa kostnader för kommersiella produkter flyttas till området för allmännyttiga tjänster vilket skulle utvidga kostnadsbasen för de allmännyttiga tjänsterna. Det innebär att de allmännyttiga tjänsterna skulle täcka i genomsnitt […] euro per år av de kostnader som för närvarande hänförs till kommersiella produkter. Övriga delar i systemet för kostnadsbokföring skulle vara oförändrade.
(135)
De belgiska myndigheterna hävdar att kostnaderna för vissa aktiviteter till sin natur är låsta på en viss nivå som avgörs av behoven hos de allmännyttiga tjänsterna. Kostnaderna för aktiviteter som utnyttjas för allmännyttiga tjänster skulle alltså vara oförändrade, även om aktiviteterna inte utnyttjades för någon kommersiell produkt. Om en kommersiell produkt inte har givit upphov till den berörda aktiviteten bör rörelsekostnaden i samband med den aktiviteten inte fördelas på den produkten, även om aktiviteten utnyttjas av produkten.
(136)
Även om de belgiska myndigheterna hävdar att den reviderade metoden är förenlig med direktiv 97/67/EG, Chronopost-domen (40) och gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (41) (nedan kallade rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse), eftersom kostnader som direkt kan hänföras till en produkt hänförs till den produkten, en andel av de gemensamma kostnaderna hänförs till produkten och de återspeglar de verkliga kostnaderna för de allmännyttiga tjänsterna på ett bättre sätt, anser kommissionen att denna nya argumentation inte kan godtas av formella, ekonomiska och rättsliga skäl.
(137)
Formellt sett används den föreslagna metoden inte för uppgifterna i DPLP:s interna redovisning utan detta är en ändring i efterhand av tidigare uppgifter. Den reviderade metoden har inte godkänts som grund för att fastställa priser av tillsynsmyndigheten och används inte heller av staten för att beräkna kompensationen för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse. Den reviderade metoden verkar därför vara en teoretisk konstruktion som har utformats för detta förfarande i fråga om statligt stöd. Ur ekonomisk synvinkel går det inte att förutsätta att kostnaderna för resurser som utnyttjas av kommersiella produkter inte ska hänföras till dessa produkter när det gäller fastställandet av interna överlåtelsepriser (enligt denna metod bidrar kommersiella kostnader till exempel inte till kostnaderna för brevbärarnas utdelningsrutter, även om brevbärarna också delar ut kommersiella produkter). Juridiskt sett förefaller denna ändring slutligen inte vara förenlig med artikel 14.3 b iv i direktiv 97/67/EG, Chronopost-domen (42) och 2005 års rambestämmelser för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (43), som alla kräver att gemensamma kostnader ska fördelas på ett lämpligt sätt på kommersiella verksamheter.
(138)
Därför kommer kommissionen inte att basera sin bedömning på den ändrade redovisningen utan på de uppgifter i kostnadsbokföringen som har validerats i enlighet med direktiv 97/67/EG av Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT, det vill säga den belgiska tillsynsmyndigheten för postsektorn (44)), som har överlämnats tidigare och som baserades på den metod för kostnadsbokföring som DPLP officiellt tillämpar.
6.2 BEDÖMNING AV ÖVERTAGANDET AV PENSIONER
6.2.1 Förekomst av stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget
(139)
I artikel 107.1 i EUF-fördraget föreskrivs följande: ”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”
(140)
För att en åtgärd ska vara statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 EUF-fördraget ska fyra kumulativa villkor vara uppfyllda:
i.
Åtgärden ska ge mottagaren en fördel.
ii.
Åtgärden ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag.
iii.
Det ska handla om ett ingripande från staten eller med hjälp av statliga medel.
iv.
Åtgärden ska kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna.
6.2.1.1 Fördel och selektivitet
(141)
De belgiska myndigheterna hävdar genom att hänvisa till den metod som tillämpades i Combus-domen (45) att pensionsåtagandena var en onormal kostnad som konkurrenterna inte behövde finansiera och att det därför inte var stöd när staten tog över dessa.
(142)
De hävdar i princip att det på grund av den bristande flexibiliteten i föreskrifterna för de offentligt anställda var omöjligt för DPLP att minska den andel som denna personalkategori stod för, trots att den var mycket mer betungande än en hypotetisk personal av anställda med mindre förmånliga kontrakt.
(143)
Det bör först och främst påpekas rent generellt att Combus-domen inte har bekräftats av domstolen. Tvärtom motsäger vissa inslag i domstolens rättspraxis hypotesen att kompensation för en strukturell nackdel inte kan betecknas som stöd. Domstolen har konsekvent framhållit att förekomsten av stöd ska bedömas med hänsyn till statliga ingripandens verkningar och inte deras orsaker eller syfte (46). Domstolen har också vidhållit att begreppet stöd innefattar fördelar som beviljas av de offentliga myndigheterna och som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget (47).
(144)
Domstolen har också angett att kostnader som kan hänföras till ersättning till anställda till sin natur belastar företagens budget oberoende av huruvida dessa kostnader är en följd av lagliga skyldigheter eller av kollektivavtal (48). Domstolen har i detta sammanhang ansett att den omständighet att statliga åtgärder syftar till att kompensera för merkostnader inte betyder att de kan undgå att betecknas som stöd (49).
(145)
Dessutom kan man konstatera att konkurrenssituationen för Combus var en annan än situationen för DPLP. Combus A/S måste bedriva sin transportverksamhet på kommersiell grund och verkade på marknaden på konkurrensvillkor som kunde jämföras med villkoren för privata bussbolag. Efter ett anbudsförfarande överlämnar kollektivtrafikföretag sin busstransportverksamhet till privata och offentliga företag. Enligt reglerna för offentlig upphandling ska kontraktet tilldelas det ”ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet” oberoende av om anbudsgivaren är offentlig eller privat. Under hela bedömningsperioden har DPLP haft ett omfattande monopol där de ekonomiska påfrestningarna har varit helt annorlunda. I motsats till Combus-målet har Belgien inte i det aktuella fallet antagit några lagbestämmelser för att avskaffa eller ändra de särskilda anställningsvillkoren för tjänstemän vid DPLP och formerna för deras förvärv av pensionsrättigheter.
(146)
Därför anser kommissionen att skillnaderna i sakförhållanden mellan Combus-ärendet och det aktuella ärendet motiverar en annan slutsats i detta ärende.
(147)
För att kunna bedöma om åtgärderna i fråga innehåller inslag av statligt stöd bör det avgöras om åtgärderna ger DPLP en ekonomisk fördel i och med att de gör det möjligt för DPLP att slippa undan kostnader som under normala förhållanden skulle ha belastat företagets egna ekonomiska resurser och således förhindrar marknadskrafterna att verka fullt ut. Stöd består av en minskning av sådana kostnader som normalt belastar företagets budget, med beaktande av det aktuella pålagesystemets art och systematik. Omvänt skulle begreppet ”särskild pålaga” kunna införas, dvs. en extra kostnad i förhållande till vad som är normalt. Minskning av en sådan särskild pålaga genom en lagbestämmelse skulle inte ge mottagaren någon fördel och skulle alltså inte utgöra statligt stöd.
(148)
Enligt domstolens rättspraxis i fråga om selektivitetsanalys krävs en jämförelse med en referensram för att avgöra om en differentierad behandling av vissa företag och viss produktion, i en strukturellt sett normal marknadssituation, är förenlig med ”systemets art och systematik”. Klassificeringen av en kostnad som ”normal” eller ”särskild” kräver därför att man fastställer en referens- eller jämförelseram för att kunna identifiera företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till den målsättning som ska uppfyllas genom de berörda åtgärderna.
(149)
Kommissionen anser emellertid att det inte går att identifiera något externt jämförelseobjekt som gör det möjligt att bestämma vilken avgift som är ”normal” för företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en situation som är jämförbar med DPLP, med hänsyn till den målsättning som ska uppfyllas genom den berörda åtgärden. DPLP:s konkurrenter är privaträttsliga företag som är verksamma på konkurrensutsatta marknader, medan DPLP har haft ett lagligt monopol under den period som omfattas av granskningen, innan den fullständiga avregleringen genomfördes 2011.
(150)
För att avgöra om det förekommit en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget måste kommissionen därför undersöka DPLP:s situation och jämföra de sociala avgifterna före och efter övertagandet av pensionerna.
(151)
Sedan den 6 juli 1971 och fram till pensionsreformen 1997 har DPLP stått för samtliga pensionskostnader och sociala avgifter för sina tjänstemän. Under dessa omständigheter anser kommissionen att dessa kostnader ingår i de normala kostnader som DPLP måste finansiera med egna medel med hänsyn till företagets faktiska och rättsliga ställning på den belgiska postmarknaden.
(152)
Eftersom det övertagande av pensionerna som gjordes 1997 och som omfattas av undersökningen gjorde det möjligt för DPLP att undvika kostnader som företaget normalt skulle ha behövt finansiera med egna medel, ger de berörda åtgärderna operatören en förmån i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
(153)
Fördelen i fråga är selektiv eftersom den endast berör DPLP.
6.2.1.2 Statliga medel
(154)
Övertagandet av pensionerna finansierades av staten som har övertagit DPLP:s behörighet i fråga om pensionerna.
(155)
Eftersom staten betalar pensionerna direkt för DPLP:s pensionerade personal ur sin egen budget är det uppenbart fråga om statliga medel.
6.2.1.3 Snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(156)
De åtgärder som beskrivs ovan riskerar att påverka handeln mellan medlemsstaterna eftersom DPLP bedriver verksamhet på konkurrensutsatta marknader som paketleveranser, som utmärks av ett betydande gränsöverskridande utbyte. På paketleveranser konkurrerar DPLP med företag som bedriver verksamhet i andra medlemsstater, som UPS, FedEx eller TNT Express. DPLP bedriver också verksamhet på marknaden för pressdistribution där företag från andra medlemsstater bedriver eller kan bedriva verksamhet. Distributionen av paket har aldrig varit helt och hållet reserverad för DPLP och andra företag erbjöd vissa paketdistributionstjänster (50) eller andra särskilda posttjänster redan i början av 1990-talet (51). DPLP bedriver också verksamhet på marknaden för de finansiella sektorerna (postgirokonton, sparkonton och betaltjänster) där företaget konkurrerar med operatörer som erbjuder finansiella tjänster, som banker och finansiella aktörer. Checkkonton och postsparkonton som används både för betalningar och som sparkonton konkurrerar med bankernas check- och sparkonton. Banksektorn var konkurrensutsatt redan före 1992 och det bedrevs en oerhört stor handel mellan medlemsstaterna. Banker från olika medlemsstater hade etablerat sig i Belgien före 1992: vid den tiden fanns det mer än 70 utländska finansinstitut i Belgien (52).
(157)
Mot bakgrund av detta är det uppenbart att alla statliga åtgärder som ger DPLP en fördel riskerar att påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(158)
Av de anledningar som redovisas i skälen 141-157 anser kommissionen att övertagandet av pensioner är ett stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
6.2.2 Bedömning av huruvida övertagandet av pensionerna är förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 c
(159)
I samband med pensionsreformen 1997 ersattes DPLP:s inbetalning till staten av den årliga nettokostnaden av ett definitivt bidrag som anpassade DPLP:s pensionskostnader efter konkurrenternas kostnader. Utan denna reform skulle pensionskostnaderna ha fortsatt att öka avsevärt under de följande åren till följd av den försämrade kvoten mellan tjänstemän i aktiv tjänst (bidragsgivare) och tjänstemän som inte är i aktiv tjänst (mottagare) efter DPLP:s beslut att inte längre anställa tjänstemän.
(160)
Eftersom de undantag som anges i artikel 107.2 och 107.3 a och b i EUF-fördraget uppenbart inte är tillämpliga och Belgien inte har hänvisat till artikel 106.2 till stöd för att övertagandet av pensionerna till förmån för DPLP är förenligt med bestämmelserna, ska kommissionen undersöka om åtgärden kan anses vara förenlig med artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Där föreskrivs att stöd kan anses vara förenligt med den inre marknaden när det är avsett att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(161)
Kommissionen ska först undersöka i vilken grad åtgärden att överta pensionskostnaderna i sin helhet uppfyller ett mål av gemensamt intresse och är nödvändigt för det målet, därefter undersöka om åtgärden är proportionerlig och sedan väga stödets positiva och negativa effekter mot varandra.
6.2.2.1 Avregleringen av postsektorn är ett mål av gemensamt intresse
(162)
Unionsrätten har uppmuntrat till en allt större avreglering av postsektorn sedan 1992 då en grönbok antogs. Grönboken utmynnade i att tre direktiv antogs: i) direktiv 97/67/EG, ii) Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen (53) och iii) direktiv 2008/6/EG. Avregleringen av postmarknaderna i EU anses också vara av stor betydelse för Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning.
(163)
Det alltså viktigt att inte bara garantera tillhandahållandet av de grundläggande posttjänster som ingår i skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster utan också att skapa likvärdiga konkurrensvillkor för den etablerade operatören, befintliga konkurrenter och nytillkomna aktörer.
(164)
Kommissionen slog fast redan i sitt beslut om franska La Poste att det var avgörande för att skapa rättvis konkurrens inom postsektorn att det infördes likvärdiga villkor i fråga om sociala avgifter för den etablerade operatören och dess konkurrenter. Den ansåg att övertagandet av skyldigheterna att finansiera pensionerna för tjänstemännen vid La Poste var förenligt med den inre marknaden eftersom de offentliga subventionerna garanterade likvärdiga sociala avgifter för La Poste och dess konkurrenter. Kommissionen tänker i det här fallet följa samma resonemang som den gjorde i kapitel 6.3 i det beslutet, eftersom det i relevanta delar måste anses vara tillämpligt i detta fall.
6.2.2.2 Behovet av att överta pensioner
(165)
Kommissionen anser att det var nödvändigt att omvandla DPLP 1992 för att främja konkurrensen på postmarknaden: Åtgärden innebar att DPLP och dess konkurrenter fick en likvärdig ställning i fråga om den juridiska utformningen (och att den obegränsade garanti som DPLP hade haft tillgång till som offentlig enhet försvann).
(166)
Varken den belgiska staten eller Régie des postes hade emellertid ackumulerat reserver som motsvarade de samlade pensionsåtagandena. Efter bildandet 1992 fortsatte DPLP att ta på sig pensionsskyldigheter, men motsvarande tillgångar för att täcka dessa skyldigheter fördes aldrig in i räkenskaperna.
(167)
Pensionsutbetalningarna skulle alltså gradvis ha blivit alltför betungande för DPLP då ett stort antal tjänstemän närmade sig pensionsåldern. Åtgärder vidtogs visserligen (ökad produktivitet, gradvis minskning av personalstyrkan genom naturliga avgångar, indexering av löner) för att förbättra läget, men dessa var inte tillräckliga för att skapa en långsiktig finansiell balans för DPLP (se figur 3).
(168)
Detta berodde framför allt på att omvandlingen till ett privaträttsligt företag också innebar att DPLP inte längre anställde tjänstemän utan endast rekryterade kontraktsanställd personal (som omfattades av ett allmänt anställningsavtal och av bestämmelserna i arbetsrätten). Efter 1997 skulle DPLP därför ha behövt finansiera både pensionskostnaderna för pensionerade tjänstemän och de sociala avgifterna för de kontraktsanställda i aktiv tjänst med egna medel.
(169)
Den negativa utvecklingen i DPLP:s kassaflöde skulle ha förvärrats med åren eftersom de högre pensionsutbetalningarna skulle ha överstigit intäkterna från företagets verksamheter (se figur 3).
Figur 3
De belgiska myndigheternas simulering av DPLP:s kassaflöde 1996
(170)
Det är obestridligt att DPLP skulle ha fått mycket högre kostnader om företaget hade tvingats finansiera pensionerna för alla sina pensionerade tjänstemän med egna medel efter 1997. Det är uppenbart att övergången från offentlig förvaltning till privat företag hade äventyrats utan detta stöd.
(171)
En fullständig refinansiering av pensionskostnaderna genom ökade intäkter från den lagstadgade posttjänsten skulle dessutom ha lett till mycket högre priser och en potentiellt mycket stor minskning av antalet skickade försändelser, vilket skulle innebära att den samhällsomfattande posttjänsten hade äventyrats.
(172)
Kommissionen anser vidare att åtgärderna i fråga är anpassade till det mål av gemenskapsintresse som åsyftas. Inget annat instrument hade kunnat ge en effektivare lösning på frågan. Inom de sektorer som avser tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle ersättning för allmännyttiga tjänster visserligen kunna beviljas, men problemets särskilda strukturella karaktär gör detta ohållbart på lång sikt.
(173)
Med tanke på målet för avregleringen av postmarknaderna, det vill säga att säkerställa tillgång till samhällsomfattande posttjänster av god kvalitet till överkomliga priser, och med hänsyn till målet att främja lojal konkurrens, är övertagandet av pensionskostnaderna en nödvändig åtgärd.
6.2.2.3 Proportionaliteten i övertagandet av pensioner
(174)
I beslutet om franska La Poste redovisas kommissionens bedömning av proportionaliteten hos stödåtgärderna i samband med övertagande av de pensionskostnaderna som etablerade operatörer inom postsektorn ställs inför när de har kvar anställda tjänstemän på villkor som fastställdes när operatören hade monopol. Proportionaliteten måste bedömas med hänsyn till behovet att upprätta likvärdiga villkor på de marknader som öppnas för konkurrens (till exempel post, paket och finansiella tjänster). Den etablerade operatören måste betala lika höga sociala avgifter som sina konkurrenter.
(175)
DPLP:s kontraktsanställda personal har rent juridiskt samma ställning som anställda vid vilket privat företag som helst, till skillnad från de offentligt anställda vars ställning liknar de statsanställdas. En jämförelse mellan de sociala avgifter som DPLP betalar för varje kategori av anställda visar om dessa efter befrielsen från ansvaret för pensionerna uppfyller kravet på att DPLP ska betala samma sociala avgifter som sina konkurrenter.
(176)
I den sammanfattande tabellen nedan ges en detaljerad redogörelse för DPLP:s sociala avgifter för den offentliga och den kontraktsanställda personalen:
DPLP:s sociala avgifter
Offentligt anställda
Kontraktsanställda
DPLP:s bidrag till socialförsäkringssystemet, varav 8,86 % till pensioner
[…] %
[…] %
Kostnader som bärs direkt av DPLP
[…] %
[…] %
Sjukdom och funktionshinder
[…] %
[…] %
Familjebidrag
[…] %
-
Bidrag till utbetalning av ersättningar (54)
[…] %
Strukturell nedsättning (55)
[…] %
ARBETSGIVARENS BIDRAG sammanlagt
[…] %
[…] %
DE ANSTÄLLDAS BIDRAG
[…] %
[…] %
Den anställdes bidrag till det generella socialförsäkringssystemet
[…] %
[…] %
(177)
Som framgår av tabellen ovan är DPLP:s bidrag till det belgiska socialförsäkringssystemet (nominell procentandel av lönekostnaderna) tydligt lägre än bidraget från privata aktörer ([…] % jämfört med […] %).
(178)
Men om man tar hänsyn till de kostnader som direkt belastar arbetsgivaren för att jämföra den faktiska storleken på de sociala avgifterna är de båda procentandelarna nästan identiska och rentav något högre för DPLP:s offentligt anställda ([…] jämfört med[…] %).
(179)
Dessutom är de avgifter som betalas av de anställda i stort sett identiska i de båda fallen ([…] % jämfört med […] %).
(180)
Den lägre nominella procentsatsen för sociala avgifter som DPLP betalar för sina offentligt anställda beror på att DPLP är undantaget från vissa sociala avgifter som inte är tillämpliga för offentligt anställda (till exempel yrkessjukdom, arbetslöshet, arbetsskada). Men DPLP står själv direkt för kostnaderna för de avgifter som omfattas av undantag på grund av det särskilda regelverk som gäller för de offentligt anställda. Denna metod medför höga direkta kostnader för DPLP.
(181)
Man måste också ta hänsyn till de anställdas egna bidrag eftersom de anställda måste betala denna avgift från den lön som arbetsgivaren betalar till dem (bidraget är alltså också en kostnad för arbetsgivaren). Detta bidrag är något högre för offentligt anställda än för kontraktsanställda.
(182)
De belgiska myndigheterna och DPLP har lämnat upplysningar som visar att de direkta avgifterna i stort sett har varit stabila över tid.
(183)
Även om de direkta kostnader som DPLP står för direkt ([…] %) inte i strikt mening är likvärdiga med de sociala avgifterna bör man ta hänsyn till att dessa kostnader inte är frivilliga utan är en direkt följd av det särskilda regelverket för de offentligt anställda och alltså är påtvingade för DPLP. Därför verkar det logiskt att jämställa dessa kostnader med andra obligatoriska sociala avgifter i fråga om ursprung och slutgiltighet.
(184)
Dessa direkta kostnader bör därför beaktas vid beräkningen av DPLP:s verkliga sociala avgifter, vilket leder till att procentsatsen för de totala sociala avgifterna är något högre för DPLP:s offentligt anställda ([…] %) än för anställda vid företag inom den privata sektorn ([…] %).
6.2.2.4 Avvägningstest för övertagandet av pensionerna
(185)
Reformen av det pensionssystem som var tillämpligt på DPLP är ett avgörande steg i företagets anpassning till den gradvisa avregleringen och inför den fullständiga avregleringen av den belgiska postmarknaden, vilket är av stor betydelse inom ramen för Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning.
(186)
I sitt beslut om La Poste angav kommissionen att avregleringen av postsektorn kan försvåras om förslag till pensionsreformer (jämförbara med de reformer som gjorts i Belgien) inte godkänns.
(187)
Kommissionen anser också att även om åtgärderna i fråga inte avser något särskilt system i fråga om pensionsförmåner möjliggör de hållbarhet hos en finansieringsmekanism som blivit föråldrad till följd av den historiska utvecklingen. Kommissionen anser följaktligen att dessa åtgärder ingår i den bredare ramen för reform av medlemsstaternas pensionssystem, en reform som både rådet och kommissionen efterfrågat.
(188)
Åtgärdens negativa effekter verkar vara begränsade eftersom det är uppenbart med tanke på DPLP:s historia och dess verksamheter att en stor andel av företagets pensionsåtaganden gäller den monopoliserade sektorn där snedvridningen av konkurrensen helt naturligt är begränsad.
(189)
Åtgärden i fråga skulle teoretiskt sett kunna göra det möjligt för DPLP att upprätthålla en dominerande ställning. Kommissionen anser dock att risken är liten eftersom åtgärderna är begränsade till att anpassa de avgifter som DPLP betalar efter de avgifter som konkurrenterna betalar.
(190)
De negativa effekterna av stödet till DPLP är alltså begränsade jämfört med de positiva.
(191)
Eftersom åtgärderna begränsar sig till vad som är absolut nödvändigt för upprättandet av lika villkor i fråga om obligatoriska sociala avgifter och skatter och sätter stopp för en konkurrenssnedvridning som skadat DPLP, innebär de inte att handeln påverkas i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(192)
Därför anser kommissionen att övertagandet av pensioner 1997 kan anses vara ett stöd som är förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 c i EUF-fördraget, eftersom DPLP inte har någon bättre ställning än andra operatörer i fråga om de sociala avgifterna för de offentligt anställda.
6.3 BEDÖMNING AV KOMPENSATIONEN FÖR ALLMÄNNYTTIGA TJÄNSTER OCH ANDRA ÅTGÄRDER
6.3.1 Förekomst av stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget
6.3.1.1 Fördel och selektivitet
(193)
När det gäller kompensationen för kostnaderna i samband med allmännyttiga tjänster fastställs i Altmark-domen (56) vilka kriterier som ett offentligt ingripande måste uppfylla för att kunna betraktas som kompensation för skyldigheten att tillhandahålla offentliga tjänster och inte betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(194)
Kriterierna uppfylls inte i detta fall, särskilt inte det fjärde kriteriet: DPLP har inte valts genom ett offentligt anbudsförfarande. Dessutom har de belgiska myndigheterna inte visat att kompensationens storlek har fastställts på grundval av en analys av de kostnader som ett genomsnittligt välskött företag med tillräckliga resurser skulle ha haft för att utföra de ålagda allmännyttiga tjänsterna och kommissionen har inga indikationer och ingen information som ger den anledning att anta att det fjärde kriteriet är uppfyllt.
(195)
Den årliga kompensationen har endast främjat ett enda företag och har gett detta företag extra resurser, vilket innebär att åtgärden har inneburit en selektiv fördel för DPLP.
(196)
Kapitaltillskott 1997: De belgiska myndigheterna har meddelat att kapitaltillskotten 1997 på 62 miljoner euro i verkligheten var en uppskjuten utbetalning av en kompensation för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för år 1996. Dessa tillskott bör därför bedömas på samma grunder som den årliga kompensationen. Eftersom de olika villkor som anges i Altmark-domen inte är uppfyllda har åtgärden gett DPLP en selektiv fördel.
(197)
Kapitaltillskott 2003: De belgiska myndigheterna har förklarat att kapitaltillskottet 2003 (297,5 miljoner euro) följde principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och därmed inte var statligt stöd. De menar att tillskottet syftade till att stärka DPLP:s egna medel för att uppföra och modernisera sorteringscentraler, optimera utdelningsrutter och automatisera hanteringen. De medel som skjutits till skulle dessutom täcka personalkostnader till följd av en minskning av antalet anställda genom ett förtidspensioneringsprogram, minskad arbetstid och en lönehöjning för nyanställda.
(198)
För att visa att detta kapitaltillskott var förenligt med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi hade de belgiska myndigheterna gjort prognoser över lönsamheten inom ramen för sin strategiska plan, som visade en högre lönsamhet än den kapitalkostnad som en privat investerare skulle ha krävt.
(199)
De prognoser och den vinstberäkning som de belgiska myndigheterna har gjort är framåtblickande, mycket detaljerade och förenliga med den metod som en privat investerare skulle ha använt:
1.
Lönsamheten har beräknats genom metoden för uppdaterade framtida kassaflöden, som tar hänsyn till företagets kommande tillväxt och investeringarnas kapacitet att skapa vinst och kassaflöden för aktieägarna.
2.
Tre olika scenarier har övervägts: Ett optimistiskt scenario, ett pessimistiskt scenario och ett mer sannolikt scenario, som slutligen används för att bedöma känsligheten i prognoserna.
3.
Prognoserna visade en ökad vinstmarginal med […] % 2007 (se figur 4) och en beräknad internränta på […] % för perioden 2003-2012 (se figur 5), det vill säga högre än den internränta på […] % som en oberoende sakkunnig (Banque Degroof) angivit som den vinstmarginal som privata investerare inom postsektorn skulle betrakta som lämplig.
Figur 4
De belgiska myndigheternas vinstprognoser för perioden 2003-2007
[…]
Källa: De belgiska myndigheterna.
Figur 5
De belgiska myndigheternas förhandsberäkning av internräntan för det mest sannolika scenariot
[…]
Källa: De belgiska myndigheterna.
(200)
Man kan också notera att tillförlitligheten i dessa prognoser i sin helhet har bekräftats av de finansiella resultaten för de följande åren (se figur 6). Tack vare denna ökade lönsamhet började DPLP att göra utdelningar från och med 2007.
Figur 6
Konstaterad vinst för perioden 2003-2007
[…]
Källa: De belgiska myndigheterna.
(201)
De redovisade resultaten under en tioårsperiod har också stämt överens med prognoserna från 2003, eftersom internräntan i efterhand beräknades till […] %, det vill säga högre än den internränta på […] % som förutsågs 2003.
(202)
Även om den belgiska statens avkastning på investeringen verkar vara tillräckligt god för att bekräfta att investeringen följde principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, bör det påpekas att de förväntade intäkterna, som låg till grund för bedömningen av lönsamheten, omfattade statligt stöd och framför allt den årliga kompensation som betalades till DPLP.
(203)
Dessa statliga stödåtgärder har dock uppenbart klart avgränsade mål och har ingen kronologisk koppling till kapitaltillskottet 2003.
(204)
Den osäkerhet som hade kunnat uppstå för en privat investerare på grund av det icke anmälda stödet till DPLP mildrades dessutom genom kommissionens formella godkännande av kapitaltillskottet i sitt beslut 2003. När investeringen gjordes hade sannolikt varje investerare med goda utsikter till avkastning tagit risken med denna investering, efter det att kommissionen antagit sitt positiva beslut, även om detta beslut ännu inte var slutgiltigt. En privat investerare skulle inte ha väntat flera år, det vill säga tills förstainstansrätten och domstolen fällt sitt avgörande, för att fatta detta beslut. Att detta beslut i slutändan ogiltigförklarades är en händelse som inte gick att förutse vid tidpunkten för investeringen, utan som måste ha ansetts som osannolik eftersom kommissionens beslut betraktas som lagliga så länge de inte har ogiltigförklarats.
(205)
Därför menar kommissionen att kapitaltillskottet 2003 kan anses uppfylla principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och inte är statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(206)
Kapitaltillskott 2006: De belgiska myndigheterna har förklarat att kapitaltillskottet 2006 (på 40 miljoner euro) följde principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och därmed inte var statligt stöd.
(207)
Detta tillskott gjordes enligt samma villkor som gällde för en privat investerare: staten tecknade sig för DPLP:s kapitalökning (upp till 40 miljoner euro), liksom Post Invest Europe (upp till 300 miljoner euro), till ett likvärdigt pris per aktie (pari passu). Post Invest Europe var vid den tidpunkten en extern investerare utan några kopplingar till DPLP eller den belgiska staten.
(208)
Dessutom har priset på de nyemitterade aktierna fastställts korrekt. För att fastställa priset på de nyemitterade aktierna beräknade investeringsbanken, som de belgiska myndigheterna hade vänt sig till, DPLP:s sammanlagde värde till mellan […] och […] euro. Staten valde slutligen värdet på […] euro för företaget i sin helhet före kapitaltillskotten. Antagandena om storleken på avkastning och risk utifrån en gemensam affärsplan baserades på överväganden om optimeringen av vinsterna på lång sikt. De resultat som DPLP senare rapporterade, efter kapitaltillskottet 2006 (se figur 7) bekräftar också att de hypoteser och parametrar som låg till grund för investeringsbeslutet var tillförlitliga.
Figur 7
DPLP:s resultat mellan 2006 och 2010
[…]
Källa: De belgiska myndigheterna.
(209)
Kommissionen anser att kapitaltillskottet 2006 på 40 miljoner euro uppenbart stämde in på en privat investerares beteende i en marknadsekonomi och alltså inte är statligt stöd.
(210)
Befrielsen från bolagsskatt riskerar visserligen att ge DPLP en fördel genom minskningen av den skatt som företaget annars skulle ha behövt betala, men har i verkligheten inte gett någon konkret fördel: Under perioden från 1992 och fram till 2005 då skattebefrielsen upphörde, redovisade DPLP en ackumulerad förlust. Även om företaget hade en nettovinst under vissa år skulle det skatteavdrag som förts över från ett år till ett annat ha gjort det möjligt för DPLP att inte betala skatt även om företaget hade varit skyldigt att betala bolagsskatt. Därför granskas denna skattebefrielse inte närmare i detta beslut.
(211)
Befrielsen från fastighetsskatt och lokal skatt ger däremot DPLP en mer förmånlig ställning än andra företag eftersom den befriar DPLP från förpliktelser som företaget annars skulle ha behövt uppfylla. De ger alltså DPLP en selektiv fördel.
(212)
De belgiska myndigheterna har hävdat att överföringen av fastigheter handlade om en intern omorganisation av statliga tillgångar, eftersom DPLP vid den tidpunkten tillhörde staten. Men överföringen av fastigheter gav DPLP tillgång till nya tillgångar som tidigare tillhörde staten. DPLP använde redan dessa fastigheter medan de tillhörde staten, men var inte den juridiska ägaren. Överlåtelsen av den juridiska äganderätten gav DPLP, ett företag som var fristående från staten, äganderätt till fastigheterna. DPLP fick alltså ytterligare resurser i förhållande till situationen före överföringen, vilket alltså gav DPLP en selektiv fördel.
(213)
Utan statlig garanti hade DPLP inte kunnat få ett lån på samma villkor. De belgiska myndigheterna har beräknat att marknadsräntan skulle ha varit upp till 40 räntepunkter högre, medan den statliga garantiavgiften var 25 räntepunkter.
(214)
Enligt kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier (57) [punkt 3.2. d] ”bör riskbärandet normalt sett ersättas i form av en lämplig avgift för det belopp för vilket en garanti eller en motgaranti har ställts. Om det pris som har betalats för garantin är minst lika högt som den motsvarande avgift på finansmarknaden som fungerar som riktmärke innehåller garantin inte stöd. Om ingen motsvarande garantiavgift som kan fungera som riktmärke står att finna på finansmarknaden, ska den totala finansiella kostnaden av det garanterade lånet, inklusive räntesatsen på lånet och garantiavgiften, jämföras med marknadspriset på ett motsvarande lån utan garanti.” Eftersom garantiavgiften inte verkar vara förenlig med marknaden har den statliga garantin gjort det möjligt för DPLP att få finansiering till en lägre kostnad än vad företaget i princip borde ha haft.
(215)
Därför innebär åtgärden en selektiv fördel för DPLP som motsvarar skillnaden mellan den ränta som DPLP skulle ha behövt betala utan den statliga garantin och den faktiska räntan plus garantiavgiften. Fördelen utgjordes för varje år av 15 räntepunkter för det utestående kapitalet. Fördelen kan alltså uppskattas till 1,5 miljoner euro för lånets hela löptid.
6.3.1.2 Förekomst av statliga medel
(216)
Den årliga kompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har finansierats genom den belgiska statens budget enligt de på varandra följande managementkontrakt som har slutits mellan DPLP och den belgiska staten. Enligt upplysningarna från den belgiska staten var kapitaltillskotten 1997 i själva verket en kompensation för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och ingår därför i denna del av beslutet.
(217)
Skattebefrielserna har medfört minskade skatteintäkter för staten till följd av minskningen av de intäkter som staten skulle ha haft utan dessa skattebefrielser. De innebär alltså att det har skett en överföring av statliga medel i form av förlorade skatteintäkter för den belgiska staten.
(218)
De fastigheter som överfördes till DPLP tillhörde tidigare staten. Staten överlät äganderätten på DPLP och minskade på så sätt sina egna tillgångar och ökade DPLP:s tillgångar. Åtgärden är alltså en överföring av statliga medel.
(219)
Lånegarantin beviljades av staten som därmed överförde riskerna till sin egen budget utan ersättning. Garantin är alltså statliga medel i form av bortfallna intäkter.
(220)
De intäkter som genereras av postutdelningstjänsterna är inte statliga intäkter enligt Preussen Elektra-domen (58) eftersom de priser som användarna betalar finansieras med egna medel och står utanför statens kontroll.
(221)
Vid bedömningen av förenligheten sätts emellertid dessa intäkter i direkt relation till tillhandahållandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse inom postsektorn och måste därför beaktas i enlighet med punkt 17 i rambestämmelserna för ersättning för offentliga tjänster och artikel 7 i direktiv 97/67/EG, för att avgöra om kompensationen är nödvändig och proportionerlig.
6.3.1.3 Snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(222)
Åtgärderna riskerar att påverka handeln mellan medlemsstaterna av de orsaker som anges i skäl (156).
6.3.1.4 Sammanfattning av stödåtgärderna
(223)
Av de orsaker som redovisas i skälen 193-222 är följande åtgärder statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget:
a)
Årlig kompensation för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (1992-2010).
b)
Kapitaltillskott 1997.
c)
Befrielse från fastighetsskatt (1992-2005).
d)
Överföring av fastigheter 1992.
e)
Garanti som beviljats av staten 2004.
6.3.2 Befintligt stöd i den mening som avses i artikel 108.1 i EUF-fördraget
(224)
Vissa av de granskade åtgärderna kan betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 108.1 i EUF-fördraget.
6.3.2.1 Befrielsen från bolagsskatt och fastighetsskatt
(225)
DPLP var befriat från bolagsskatt och fastighetsskatt när företaget fortfarande var en offentlig förvaltning, det vill säga före 1971 och före Belgiens anslutning till EEG. Dessa skattebefrielser har inte ändrats sedan dess. Dessa åtgärder är alltså befintligt stöd.
(226)
Befrielsen från bolagsskatt avskaffades 2005, medan befrielsen från fastighetsskatt fortfarande tillämpas.
6.3.2.2 Avreglering av postmarknaden
(227)
Enligt de belgiska myndigheterna bör alla åtgärder som vidtagits för postmarknadens avreglering 1999 betraktas som befintligt stöd. De berörda åtgärderna har dock främjat samtliga verksamheter hos DPLP, även på konkurrensutsatta marknader (som marknaderna för paketdistribution och finansiella tjänster) långt innan direktiv 97/67/EG trädde i kraft 1999. Enligt Alzetta-domen (59) kan ett sådant stöd inte betraktas som befintligt stöd på grund av den inre marknadens utveckling: Det kan betraktas som befintligt stöd för en mottagare i den mån mottagaren uteslutande har bedrivit verksamhet på marknader som inte var konkurrensutsatta när stödet genomfördes.
(228)
Kommissionen kan därför inte godta detta argument.
6.3.2.3 Preskriptionstid på tio år
(229)
Kravet på att preskriptionstiden på tio år borde räknas från och med inledningen av detta formella granskningsförfarande 2009 kan inte heller godtas. Förstainstansrättens dom 2009 ogiltigförklarade inte alla de tidigare utredningsåtgärderna. Den har bara förklarat att dessa akter borde ha föranlett kommissionen att inleda ett formellt granskningsförfarande (60).
(230)
Eftersom kommissionen vidtog sin första utredningsåtgärd den 23 december 2002 då den överlämnade sin första begäran om upplysningar till de belgiska myndigheterna bör de åtgärder som genomförts före den 23 december 1992 däremot betraktas som befintligt stöd.
6.3.3 Huruvida kompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är förenlig med artikel 106.2 i EUF-fördraget
(231)
Bedömningen av kompensationen för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse görs i förhållande till artikel 106.2 i EUF-fördraget och rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska tillämpas från ikraftträdandet den 29 november 2005. Eftersom rambestämmelserna i huvudsak är en kodifiering av bestämmelser som fanns innan ikraftträdandet kommer även åtgärder som genomfördes före ikraftträdandet att bedömas med hänvisning till dessa rambestämmelser.
6.3.3.1 Avgränsning av utvärderingen på grundval av det mandat som fastställs i managementkontrakten
(232)
I sina synpunkter har de belgiska myndigheterna och DPLP kraftigt motsatt sig att kommissionen i enlighet med den metod som tidigare använts för att bedöma andra ärenden som gällt olagligt stöd gör en övergripande analys av allt stöd som beviljats DPLP för hela perioden, eftersom den metoden förutsätter att stödet utan urskillning har finansierat samtliga uppdrag i det allmännas intresse som företaget har fått. De belgiska myndigheterna och DPLP har hävdat att i motsats till andra ärenden har de ingångna managementkontrakten i detta fall lett till en strikt avgränsning av de verksamhetsområden som DPLP ska få stöd för och även av de stödbelopp som verksamheterna kan få (61).
(233)
Kommissionen anser att statens och stödmottagarens respektive rättigheter och skyldigheter utformas noggrant i de berörda managementkontrakten genom fastställda parametrar för beräkningen av den kompensation som stödmottagaren får begära för de specifika verksamheter och perioder som anges i kontrakten. Därför kommer kommissionen att basera sin bedömning på bestämmelserna i de olika managementkontrakten.
(234)
De tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för vilka stödets förenlighet måste kontrolleras anges i de mandat som medlemsstaten fastställt. De allmännyttiga tjänster som DPLP ska tillhandahålla har fastställts genom på varandra följande administrativa rättsakter om godkännande av de managementkontrakt som DPLP ingår med staten ungefär vart femte år. Bestämmelserna i den nationella postlagstiftningen utvecklas och kompletteras genom dessa kontrakt.
(235)
Varje managementkontrakt är ett separat mandat i sig, med en beskrivning av de allmännyttiga tjänster som DPLP ska tillhandahålla och där en giltighetstid fastställs liksom de parametrar som ska ligga till grund för beräkningen av den kompensation som staten ska betala. I managementkontrakten anges vilka verksamheter som ska räknas med vid beräkningen av den finansiella kompensationen från staten.
(236)
Det måste undersökas om stödåtgärderna är förenliga med artikel 106.2 i EUF-fördraget eftersom kompensationen har beviljats för att finansiera kostnader i samband med fullgörandet av uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Kompensationen är förenlig med bestämmelserna om den inte innebär en överkompensation av DPLP:s extra kostnader för att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i enlighet med managementkontrakten och ger en rimlig vinst. All överkompensation måste återkrävas.
(237)
Bedömningen av överkompensationen ska omfatta de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för vilka det föreskrivs en kompensation i de på varandra följande managementkontrakten.
(238)
Det måste påpekas att bestämmelserna i de på varandra följande managementkontrakten skiljer sig åt i vissa fall. Överkompensationen måste därför beräknas på grundval av de specifika parametrar som fastställs i varje kontrakt.
(239)
I det första managementkontraktet (1992-1996) omfattar kompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse samtliga allmännyttiga tjänster. I detta första managementkontrakt görs ingen fördelning av kompensationen mellan de olika allmännyttiga tjänster som får eller inte får kompenseras enligt kontraktet.
(240)
Därför måste det undersökas om den kompensation som fastställs i kontraktet utan åtskillnad täcker extrakostnader till följd av tillhandahållandet av samtliga allmännyttiga tjänster. För denna period kommer kontrollen av en eventuell överkompensation alltså att omfatta samtliga allmännyttiga tjänster: den samhällsomfattande posttjänsten (skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, USO) och pressdistribution samt andra uppdrag som DPLP har fått.
(241)
I motsats till det första managementkontraktet ska stödet enligt det andra, tredje och fjärde managementkontraktet endast ges för vissa tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som anges i kontrakten. Följande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan ge rätt till kompensation: Distribution av dagstidningar och tidskrifter samt andra allmännyttiga tjänster som anges i skäl 33. De tjänster som omfattas av stöd fastställs i följande artiklar i managementkontrakten: Artikel 7 i det andra managementkontraktet, artikel 15 i det tredje managementkontraktet samt artiklarna 12 och 13 i det fjärde managementkontraktet.
(242)
Den samhällsomfattande posttjänsten omfattas dock inte av någon kompensation enligt managementkontrakten, bortsett från det första kontraktet.
(243)
Kostnaderna och intäkterna för den samhällsomfattande posttjänsten ingår alltså inte i beräkningen av överkompensationen, utom eventuella övervinster inom den monopoliserade sektorn (62).
6.3.3.2 Beräkning av överkompensationen
(244)
På grund av de skillnader i uppdragen att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som anges i skälen 239-243 måste den eventuella överkompensationen beräknas separat för det första managementkontraktet och för de tre efterföljande kontrakten.
(245)
Utöver att täcka kostnaderna för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster föreskrivs också en rimlig vinst i rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (63).
(246)
Enligt punkt 18 i rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse avses med rimlig vinst ”en kapitalavkastning som tar hänsyn till den eventuella risk som företaget utsätter sig för på grund av medlemsstatens ingripande. Detta gäller särskilt om staten beviljar exklusiva eller särskilda rättigheter. I regel får avkastningen inte vara högre än den genomsnittliga avkastningen i den berörda sektorn under de senaste åren. I sektorer där det inte finns något företag som är jämförbart med det företag som anförtrotts tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse kan det företaget jämföras med företag i andra medlemsstater eller, vid behov, med företag i andra sektorer, under förutsättning att varje sektors särdrag beaktas. För att fastställa vad som utgör en rimlig vinst kan medlemsstaten införa incitamentskriterier som bland annat är relaterade till kvaliteten på den tjänst som tillhandahållits och produktivitetsökningar.”
(247)
Vilken nivå på den rimliga vinsten som är lämplig måste alltså fastställas med hänsyn till olika parametrar som den genomsnittliga avkastningen i den berörda sektorn, risken i samband med företagets verksamheter och i detta fall, de incitamentskriterier som gäller för det berörda företaget.
(248)
Kommissionen har utgått från flera expertstudier som beskrivs närmare nedan för att fastställa en rimlig vinstnivå. Kommissionen har på grundval av studierna och risknivån för varje managementkontrakt fastställt ett intervall för en rimlig vinst för DPLP, dels för postdistributionen, dels för pressdistributionen, för vart och ett av de fyra managementkontrakten. Gemensamt för studierna är att de syftar till att definiera grupper av företag som är tillräckligt jämförbara i fråga om verksamheter och riskprofiler i förhållande till den berörda etablerade postoperatören och fastställa en referensnivå för denna operatörs vinst baserad på konstaterade vinster för de jämförbara företagen.
(249)
När det särskilt gäller risken vill kommissionen understryka att DPLP under hela undersökningsperioden har haft liten eller ingen konkurrens i fråga om det stora flertalet av sina verksamheter, antingen för att DPLP har haft lagligt monopol (vilket gäller merparten av tjänsterna i samband med postdistribution) eller för att företaget haft en dominerande ställning med mycket stora marknadsandelar och hinder för marknadsinträde som genom subventionering av priser som var lägre än kostnaderna (till exempel pressdistributionen). Kommissionen anser att denna aspekt måste beaktas i alla jämförelser med företag som tillhandahåller liknande tjänster som DPLP och samtidigt måste driva sin verksamhet i en konkurrensutsatt miljö.
(250)
Graden av riskexponering som en etablerad postoperatör utsätts för beror dessutom i huvudsak på hur de offentliga myndigheternas tillsynsmekanism är utformad.
(251)
När det gäller postdistributionen, en sektor där DPLP:s skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst i huvudsak finansierades genom brevportot (64), anser kommissionen att risken blir en helt annan om portot anpassas förhållandevis ofta av tillsynsmyndigheten (till exempel i början av varje år eller helt enkelt när det behövs) för att täcka nettokostnaderna i samband med tillhandahållandet av den allmännyttiga tjänsten än om portot (65) har fastställts i förväg för en lång period (på till exempel fyra eller fem år) inom ramen för ett långsiktigt kontrakt (66). Den första modellen för prisreglering medför en ganska låg risk för det berörda företaget, om portot anpassas med en viss frekvens för att upprätthålla en konstant ekonomisk balans mellan intäkter och kostnader. Denna typ av reglering skyddar företagets vinst mot osäkerhet. Den andra modellen innebär en större risk eftersom operatören exponeras för variationer i kostnader och intäkter under en längre period.
(252)
När det gäller pressdistribution (skyldighet att utföra samhällsomfattande tjänst som finansieras genom ekonomisk kompensation) är det också stor skillnad beroende på om kompensationen bygger på verkliga nettokostnader (de nettokostnader som faktiskt har uppstått) eller på prognostiserade nettokostnader för en längre period. En kompensation som betalas ut i form av ett schablonbelopp som täcker förväntade nettokostnader under en lång kommande period innebär alltså att operatören exponeras för alla variationer i intäkter och kostnader. Operatören ställs därmed inför en högre risk än vid en fullständig kompensation som bygger på kostnader och intäkter som har fastställts i efterhand.
(253)
Om kontraktet mellan operatören och de offentliga myndigheterna är utformat på ett sådant sätt att den offentliga tjänsten medför en viss risk, till exempel genom att den etablerade operatören exponeras för stora variationer i intäkter och kostnader, bör den rimliga vinst som den etablerade operatören har rätt till stå i proportion till den motsvarande risken. Om kontraktet mellan den etablerade operatören och de offentliga myndigheterna å andra sidan är utformat på ett sådant sätt att den offentliga tjänsten inte medför någon större risk bör även den godkända rimliga vinsten vara låg.
(254)
Kommissionen noterar för övrigt att den risknivå som företaget utsätts för och nivån på den kompensation som företaget har rätt till för effektivitetsvinster hör nära ihop med varandra. De offentliga myndigheterna kan därför i förväg besluta om en fast kompensationsnivå som förutser och omfattar de effektivitetsvinster som företaget normalt bör göra under kontraktsperioden. Genom att företaget exponeras för alla variationer i kostnader och intäkter kommer kontraktet att stimulera företaget att höja sin effektivitet och bli mer kostnadseffektivt. Samtidigt leder det till att företaget får en ökad risk. I en viss grad hör alltså risk och effektiviseringsstimulans ihop. På samma sätt kan ett pristak som fastställs i förväg för en lång period normalt stimulera till ökad effektivitet, men det medför också högre risk för det berörda företaget.
(255)
För att fastställa hur stor den rimliga vinsten bör vara för DPLP utgår kommissionen från ett flertal expertundersökningar:
(256)
WIK-undersökningen: I samband med ärende nr C 36/07, ett statligt stödförfarande för den tyska postoperatören Deutsche Post AG, gav kommissionen WIK Consult i uppdrag att undersöka en lämplig nivå för rimlig vinst för etablerade postoperatörer (67) (nedan kallad WIK-undersökningen). Belgien informerades om de relevanta aspekterna i WIK-undersökningen den 25 mars 2010 och den 7 februari 2011. Kommissionen mottog Belgiens synpunkter på WIK-undersökningen den 23 april 2010 och den 1 mars 2011.
(257)
Deloitte-undersökningen: Den 23 april 2010 tog kommissionen emot en undersökning som hade utförts av Deloitte (68) (nedan kallad Deloitte-undersökningen) där Deloitte yttrade sig om nivån på en rimlig vinst för de samhällsomfattande tjänster som utfördes av Deutsche Post. Denna undersökning överlämnades till Belgien den 9 december 2011. Kommissionen mottog Belgiens synpunkter på Deloitte-undersökningen den 26 december 2011.
(258)
CRA-undersökningen: Den 1 mars 2011 lämnade Belgien in en undersökning av Charles Rivers Associates (69) som ifrågasatte WIK-undersökningen (nedan kallad CRA-undersökningen).
(259)
I denna undersökning fastställer WIK en referensnivå för rimlig vinst för Deutsche Post. Rent konkret gör WIK först en analys av Deutsche Posts egna uppdrag och risker och konstaterar att företaget främst säkerställer rutinuppdrag och har en begränsad företagsrisk (70). Sedan utgår WIK från denna analys för att välja jämförbara företag, det vill säga de beslutar om sammansättningen på referensgrupper som gör det möjligt att fastställa en referensnivå för rimlig vinst. Rent allmänt betonar WIK att den utvärderingsmetod som valts följer principerna för den typmetod som används för referensvärden på avkastning på internpriser (71). Denna metod används inte bara i nationella förordningar om internprissättning utan också i OECD:s riktlinjer för internprissättning (nedan kallade OECD:s riktlinjer) (72).
(260)
WIK har flera verktyg för att mäta lönsamheten och göra åtskillnad mellan internränta, som baseras på kassaflöden och betraktas som det teoretiskt korrekta måttet på en verksamhets avkastning, och andra indikatorer som hämtas ur bokföringen (avkastningen), som avkastning på sysselsatt kapital, avkastning på eget kapital, avkastning på tillgångar och avkastning på försäljning (73). Som förklaras i kapitel 5 i undersökningen föreslår WIK att avkastning på försäljning ska användas som indikator på lönsamheten i det berörda fallet. En av fördelarna med detta instrument är att det endast är beroende av bokföringsuppgifter om vinst (Ebit (74)) och försäljning, två poster som är lätta att identifiera i företagets bokföring. Genom att använda avkastning på försäljning slipper man dessutom uppskatta och fördela tillgångar mellan olika tjänster, vilket man skulle behöva för en kapitalbaserad referensindikator som avkastning på eget kapital och avkastning på sysselsatt kapital, något som normalt sett är svårt att göra. WIK påpekar vidare att en referensindikator som baseras på avkastning på försäljning också rekommenderas om de företag som används för jämförelsen eller det företag som är föremål för en jämförande undersökning tillhör samma bransch eller samma industriella sektor, då detta garanterar att strukturerna för Ebit och försäljning är likadana.
(261)
När det gäller referensgruppens sammansättning konstaterar WIK att man måste göra en kompromiss mellan jämförbarheten hos de företag som ingår i urvalet och storleken på detta urval. WIK vill inte att etablerade europeiska postoperatörer ska ingå i urvalet eftersom deras priser är reglerade på en marknad som har varit stängd för konkurrens i de flesta länder under den period som granskningen omfattar. Av samma anledning är antalet företag som konkurrerar direkt med etablerade postoperatörer ganska begränsat. Det handlar främst om mindre företag. För att få en väl avvägd grupp av jämförbara företag tar WIK med både direkta konkurrenter på de nationella marknaderna och stora multinationella aktörer, som internationella budföretag (UPS, FedEx och DHL) som bedriver verksamheter med högre risk och kapitalintensitet än en etablerad postoperatör på en skyddad nationell marknad.
(262)
När det gäller att göra en kompromiss mellan jämförbarhet och urvalets storlek använder WIK tre referensgrupper: i) Referensgrupp I, eller begränsad paketsektor, som omfattar företag som främst tillhandahåller pakettjänster (10 företag som bedöms vara mycket jämförbara med tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänst), ii) referensgrupp II, eller utökad paketsektor, som omfattar företag som främst tillhandahåller andra tjänster, till exempel budtjänster (26 företag som är lite mindre jämförbara) och iii) referensgrupp III, som även omfattar företag inom landtransportsektorn (1 163 företag med lägre jämförbarhet) (75). Enligt WIK förbättrar denna metod den statistiska tillförlitligheten i den slutliga jämförande undersökningen.
(263)
Ett av de urvalskriterier som tillämpats på samtliga referensgrupper gäller företagets storlek. Endast företag med intäkter på minst 3 miljoner euro tas med (76). När det gäller den period som uppgifterna omfattar, fanns det endast tillförlitliga uppgifter att tillgå för perioden 1998-2007 och retroaktiva interpolationer gjordes för perioden 1990-1997 (77).
(264)
Dessutom återger WIK den analys som använts för internpriserna och som baseras på kvartilavståndet (78) för att jämna ut effekterna av extremvärden och fastställa en rimlig vinst.
(265)
WIK fick följande resultat för perioden 1998-2007:
a)
Referensgrupp I: 25:e percentilen = -0,42 %, 75:e percentilen = 6,72 % och medianvärdet (50:e percentilen) = 3,86 %.
b)
Referensgrupp II: 25:e percentilen = 0,45 %, 75:e percentilen = 6,77 % och medianvärdet (50:e percentilen) = 3,48 %.
c)
Referensgrupp III: 25:e percentilen = 0,64 %, 75:e percentilen = 5,57 % och medianvärdet (50:e percentilen) = 2,59 %.
(266)
WIK konstaterar att den utökade paketsektorn, eller referensgrupp II, är den lämpligaste referensgruppen eftersom de erhållna resultaten är relativt stabila över tid i förhållande till den ena referensgruppen (begränsad paketsektor) och denna sektor funktionsmässigt ligger närmare post- och paketverksamheterna än den andra referensgruppen (landtransportsektorn).
(267)
En annan justering gjordes för att få en övre gräns för en rimlig vinst för Deutsche Post baserad på en analys av företagets affärsrisk jämfört med referensgruppens. Utifrån detta föreslår WIK att den övre gränsen för en rimlig vinst för Deutsche Post ska vara 3,48 %, vilket motsvarar medianvärdet för avkastning på försäljning för referensgrupp II. Genom att välja medianvärdet i stället för den 75:e percentilen som övre gräns för en rimlig vinst, vill WIK återspegla det faktum att företagen i urvalet har en större risk än de etablerade postoperatörerna, eftersom de inte gynnas av några särskilda rättigheter.
(268)
De belgiska myndigheterna anser att den metod som används i WIK-rapporten är felaktig och de har lämnat in flera dokument (skrivelser, ståndpunkter och rapporter) den 23 april 2010, 1 mars 2011, 14 juni 2011, 5 augusti 2011, 10 augusti 2011, 14 december 2011 och den 19 december 2011 där de avvisar det tillvägagångssätt som används i WIK-rapporten och lägger fram en egen metod för att beräkna ett referensvärde på rimlig vinst.
(269)
I en ståndpunkt av den 5 augusti 2011 hävdar de belgiska myndigheterna i princip att det urval som användes i WIK-undersökningen inte var representativt för verksamheten, storleken, riskprofilen och referensperioden. Belgien anser alltså att det är mycket svårt att legitimera urvalet på grundval av de kriterier som anges i punkt 18 i rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(270)
I samma ståndpunkt hävdar Belgien också att det vore logiskt att göra åtskillnad mellan vinstmarginaler för verksamheter med påtagligt olika risknivåer: om press- och postdistributionen är verksamheter med olika riskprofiler, anser de belgiska myndigheterna att man också bör tillämpa olika nivåer för rimlig vinst.
(271)
Vidare påpekar de belgiska myndigheterna att DPLP:s verksamheter har gjort produktivitetsökningar och att kommissionen bör ta hänsyn till detta när den fastställer den rimliga vinsten, precis som anges i punkt 18 i rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. De belgiska myndigheterna betonar att DPLP har blivit lönsamt efter en mängd reformer och efter att ha gått med förlust under mycket lång tid. DPLP:s kostnader har minskats, främst genom nedläggning av postkontor. Sedan 2006 ägs en andel på 50 % av privata investerare vilket har gett upphov till en ny effektivitetsinriktad företagskultur. Enligt de belgiska myndigheterna bör dessa produktivitetsökningar beaktas när man fastställer den rimliga vinsten för DPLP.
(272)
Den 1 mars 2011 översände de belgiska myndigheterna en rapport som utarbetats av Charles River Associates (CRA) till kommissionen. Rapporten är en kritisk granskning av WIK-undersökningen och där föreslås en annan metod för att bedöma DPLP:s rimliga vinst.
(273)
När det gäller urvalets sammansättning hävdar CRA att WIK:s tre urvalsgrupper omfattar en mängd små företag vars riskprofil inte går att jämföra med riskprofilen för en stor postoperatör. CRA ifrågasätter alltså WIK:s slutsats att den etablerade postoperatörens tillhandahållande av posttjänster innebär låg risk och att de företag som ingår i referensgrupperna möjliggör goda jämförelser.
(274)
CRA framhåller också sambandet mellan ett företags kostnadsstruktur (när det gäller förhållandet mellan fasta och rörliga kostnader) och dess affärsrisk. CRA hävdar att en postoperatör som tar på sig en skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst ställs inför högre fasta kostnader och alltså är mer sårbart för en minskad efterfrågan än ett företag med lägre fasta kostnader. För övrigt betonar CRA skillnaden i avkastning på försäljning mellan små och stora företag i WIK:s grupper (79) som enligt CRE tyder på att det finns systematiska skillnader mellan de små paketföretagen och de största företagen, som UPS och FedEX, som kan förklaras av skillnaderna i kostnadsstruktur.
(275)
CRA gör också en mer ingående analys av egenskaperna hos vissa små paketföretag som ingår i WIK:s referensgrupp I och konstaterar att deras riskprofil inte går att jämföra med riskprofilen för en stor postoperatör. CRA menar också att det inte är lämpligt att utöka storleken på ett urval som det redan är svårt att göra jämförelser med genom att lägga till företag som är ännu mindre jämförbara.
(276)
CRA avvisar WIK:s argument att europeiska etablerade postoperatörer inte bör ingå i urvalet eftersom deras vinster inte avgörs genom konkurrens utan genom prisreglering, vilket skulle innebära en risk för att dessa etablerade postoperatörer har kunnat ta ut övervinster tack vare denna prisreglering. CRA hävdar att WIK genom att inte använda andra etablerade postoperatörer i jämförelsen utgår från hypotesen att dessa etablerade operatörer har kunnat ta ut överpriser, men inte lägger fram några empiriska belägg för detta. I detta avseende understryker CRA att när det gäller de prisregleringsmekanismer som tillämpats i flera medlemsstater, som pristaken (80), beror de stora vinster som observerats snarare på produktivitetsökningar än på höga priser.
(277)
CRA hävdar att den naturliga metoden för att beräkna en rimlig vinstnivå för DPLP för företagets skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster vore att utgå från tillgängliga uppgifter om vinsterna i andra västeuropeiska postoperatörers postverksamhet. Det är ännu mer naturligt eftersom dessa offentliga tjänster först och främst gäller brevtjänster och uppgifterna om vinsterna i andra västeuropeiska postoperatörers operationer i samband med brevförsändelser är direkt tillgängliga och inte gäller en alltför förmånlig prisreglering.
(278)
CRA hävdar framför allt att analysen bör utgå från Ebit-marginaler (avkastning på försäljning) för postverksamheten hos västeuropeiska postoperatörer som lämnar sektorsbaserad information om sina Ebit-marginaler för sina postverksamheter eller (om sektorsbaserad information om Ebit-marginalerna inte lämnas) på de totala Ebit-marginalerna för västeuropeiska postoperatörer vars intäkter till mer än 75 % kommer från posttjänster. CRA utesluter östeuropeiska operatörer från sitt urval eftersom de är förhållandevis ineffektiva jämfört med de västeuropeiska postoperatörerna.
(279)
Därför bygger CRA:s analys på ett urval av 11 västeuropeiska postoperatörer för perioden 2002-2009 (sammanlagt 73 observationer). Den genomsnittliga avkastningen på försäljning i detta urval är […] %, medianvärdet är […] % och den 75:e percentilen är […] % (81). CRA beräknar även det trunkerade medelvärdet ([…] %) och medelvärdet enligt Winsormetoden ([…] %) som i likhet med medianvärdet inte påverkas av extremvärdena (82).
(280)
När det gäller definitionen av ett referensvärde för en rimlig vinst anser CRA att användningen av medelvärden medför metodologiska problem. CRA förklarar att den kritiska tröskeln för övervinst måste vara högre än medelvärdet eller varje annat mått på centraltendens och till exempel kunde vara lika med den 75:e percentilen, på grund av de observerade variationerna i vinsterna i urvalet. Enligt CRA skulle en sådan metod vara förenlig med den metod som används i undersökningar av internpriser och som baseras på ett intervall (till exempel ett kvartilavstånd eller andra centiler).
(281)
Den 14 december 2011 lämnade de belgiska myndigheterna in ett dokument till kommissionen om DPLP:s ställning i fråga om de risker som postoperatörer exponeras för. Dokumentet innehöll ett förslag till metod för att mäta riskpremien som tillsammans med avkastningen på försäljning utan risk skulle ge en rimlig nivå på avkastningen på försäljning.
(282)
I dokumentet förklaras inte hur avkastning på försäljning utan risk (uttryckt som avkastning på försäljning) skulle kunna fastställas i detta fall och det anges inte klart vad en rimlig avkastning på försäljning skulle vara, baserat på den föreslagna metoden. I analysen krävs framför allt att olika risker ska bedömas och att en riskpremie ska beräknas som återspeglar alla typer av risk.
(283)
De belgiska myndigheterna prioriterar framför allt tre stora riskkategorier - sektorsrisk, risk i samband med tillhandahållande av tjänster och avtalsrisk - och de vanliga risktyperna för varje kategori, som postoperatörer är exponerade för. Metoden för att bedöma riskpremien omfattar följande: i) definition av en ”högsta möjliga riskpremie” (83), ii) uppdelning av den berörda perioden i kontraktsperioder för att avgränsa riskerna i samband med varje kontrakt, iii) användning av ett enkelt urval för att värdera varje risk för varje kontraktsperiod (låg, genomsnittlig eller hög), iv) omvandling av de betyg som tilldelats varje risk till ett övergripande betyg för var och en av de tre stora riskkategorierna, och v) omvandling av de övergripande betygen till riskpremier vars summa blir den totala riskpremien.
(284)
Dessutom ges exempel för att visa att DPLP har högre risker än genomsnittet. De belgiska myndigheterna menar alltså att DPLP utsätts för en större volymrelaterad risk eftersom företaget får en större andel av sina intäkter från sin postverksamhet och det har en mindre flexibel kostnadsstruktur eftersom företaget har en större andel fasta kostnader än genomsnittet. En annan typ av risk som anses vara högre för DPLP är säkerhetsrisken. Enligt analysen beror detta på att DPLP är en av ett fåtal europeiska postoperatörer som betalar ut pensioner kontant i hemmen.
(285)
På grundval av bedömningen av de olika riskerna konstaterar de belgiska myndigheterna att det fjärde managementkontraktet medför en hög risknivå för dessa tre risktyper, medan det första, andra och tredje kontraktet utmärks av en genomsnittlig risknivå (utom sektorsrisken som anses vara låg för det första kontraktet). De belgiska myndigheterna ger andra exempel på hur klassificeringen av olika risker kan omvandlas till en riskpremie med utgångspunkt i olika värden för den högsta möjliga riskpremien.
(286)
Deloitte-undersökningen (se skäl 257) liknar WIK-undersökningen i flera delar:
1.
Båda undersökningarna tillämpar samma metod för att hitta jämförbara företag i termer av funktion och risk på grundval av finansiella uppgifter.
2.
I båda undersökningarna föreslås att avkastning på försäljning ska användas som det mest relevanta måttet för att fastställa referensvinsten (på grund av brist på uppgifter och skillnader i behandlingen i redovisningen mellan olika företag).
3.
Slutligen utesluts leverantörer av samhällsomfattande posttjänster från gruppen av jämförbara företag eftersom de huvudsakligen är verksamma på reglerade marknader och har exklusiva rättigheter.
(287)
När det gäller gruppen av jämförbara företag ligger den största skillnaden mellan WIK-undersökningen och Deloitte-undersökningen i storleken på de företag som tas med i beräkningen. Deloitte tar endast med företag med årliga intäkter på minst 100 miljoner euro i sitt urval (84). Denna begränsning förklaras i Deloittes analys av särdragen hos de verksamheter som hör ihop med tillhandahållandet av en samhällsomfattande tjänst och tillhörande kommersiella risker och marknadsrisker (85).
(288)
Deloitte anser framför allt att det är rimligt att jämföra Deutsche Post med företag inom post- och paketsektorn som utnyttjar stora och komplexa nät för insamling och distribution. Med hänsyn till stordriftsfördelarna, postnätens omfattning och täthet och den höga andelen rörelsekostnader i förhållande till kapitalkostnader samt tillhörande risker (som volymrisk, risk för ersättning av e-post), är de stora företag som erbjuder ett flertal produkter inom post- och paketsektorn bättre lämpade för en jämförelse än små postföretag. Varutransport- och logistikföretag kan också - i mindre omfattning - bidra till jämförelsen eftersom de använder samma tillgångar.
(289)
För att illustrera betydelsen av företagens storlek jämför Deloitte sitt urval med WIK:s referensgrupp II. Deloitte påpekar ett den genomsnittliga avkastningen på försäljning i WIK:s urval skiljer sig märkbart mellan grupperna av företag av olika storlek (som fastställs med hjälp av antalet anställda) (86). Deloitte hävdar att det däremot inte finns någon nära koppling mellan skalan och avkastningen på försäljning i deras urval (baserat på större företag).
(290)
Efter urvalsförfarandet baserar Deloitte sin analys på 7 post- och paketföretag, 18 logistikföretag och 19 varutransportföretag. För post- och paketsektorn omfattar den lilla gruppen på sju jämförbara företag stora multinationella budföretag som UPS, FedEx och TNT Express samt några andra postoperatörer, främst från Förenta staterna och Förenade kungariket (87). I princip omfattar samtliga uppgifter perioden 1990-2007, men uppgifterna för de första åren är mycket begränsade och Deloitte anser därför att resultaten för dessa år är mindre tillförlitliga (88).
(291)
Deloitte granskar dessutom fördelarna och nackdelarna med flera andra instrument för att mäta lönsamhet. De anser inte att internränta bör användas i detta fall på grund av de praktiska svårigheterna att få fram användbara uppgifter om kassaflödena. De anser inte heller att avkastning på sysselsatt kapital eller avkastning på eget kapital bör användas, bland annat på grund av skillnaderna mellan företagen i kostnadsredovisning och kapitalstruktur (det senare är viktigt för avkastning på sysselsatt kapital). Avkastning på tillgångar är inte heller lämplig eftersom den baseras på de sammanlagda tillgångarna. Därför föreslår Deloitte att avkastning på försäljning ska väljas, men betonar att detta inte mäter avkastningen på kapital direkt och därför endast kan användas i den jämförande undersökningen när de jämförda företagen har liknande kapitalintensitet.
(292)
Deloitte beräknar ändå avkastningen på sysselsatt kapital (samt avkastningen på sysselsatt kapital till marknadsvärde och avkastningen på tillgångar) för ett litet delurval på sex företag men konstaterar att spridningen och variationen i avkastningen på sysselsatt kapital kan avspegla olika faktorer, vilket betyder att det måste göras en försiktig tolkning och att urvalets användbarhet som referensindikator minskar. Bland dessa faktorer betonar Deloitte kapitalintensitetens betydelse. Deloitte hävdar att när det gäller kapitalintensitet ligger Deutsche Posts samhällsomfattande tjänst närmare den tjänst som erbjuds av till exempel UPS och FedEx än den som erbjuds av varutransportföretag som Kuehne&Nagel eller Wincanton.
(293)
Deloitte understryker också de stora skillnaderna i lönsamhet mellan företagen över tid samt inom och mellan olika sektorer. Dessa skillnader är enligt Deloitte anledningen till att man har använt intervall för rimlig vinst i stället för ett enda genomsnittsvärde. Denna metod är också lämplig med hänsyn till att resultat som är bättre än genomsnittet tack vare effektivitetshöjningar inte ska bestraffas.
(294)
Deloittes resultat per sektor och för samtliga sektorer sammanfattas i tabell 22 i Deloitte-undersökningen. Det betyder att
a)
för post- och paketsektorn för perioden 1998-2007 är genomsnittet av den årliga genomsnittliga avkastningen på försäljning 8,1 %, medelvärdet för det årliga medianvärdet av avkastningen på försäljning är 7,4 %, medelvärdet av de årliga 25:e percentilerna är 4,8 % och medelvärdet av de årliga 75:e percentilerna är 12 %,
b)
för samtliga sektorer för perioden 1990-2007 är genomsnittet av den årliga genomsnittliga avkastningen på försäljning 6 %, medelvärdet för det årliga medianvärdet av avkastningen på försäljning är 5,4 %, medelvärdet av de årliga 25:e percentilerna är 3,6 % och medelvärdet av de årliga 75:e percentilerna är 8,1 % (89).
(295)
Som referensindikator föreslår Deloitte ett värde baserat på medelvärdet av den genomsnittliga årliga avkastningen på försäljning 7,9 % (90). För att avspegla den observerade avvikelsen i avkastningarna på försäljning härleder Deloitte också ett intervall för rimlig avkastning på försäljning baserat på de årliga kvartilavstånden (91).
(296)
Att göra ett bra urval av jämförbara företag för etablerade postoperatörer är en komplicerad uppgift. Det behöver inte sägas att valet av en grupp av företag som kan användas som referens för den kommersiella verksamheten och risken måste göras med största omsorg.
(297)
Både WIK:s och Deloittes undersökningar är inriktade på kommersiella företag med verksamheter som är jämförbara med DPLP:s, samtidigt som etablerade postoperatörer utesluts ur jämförelseurvalet. CRA använder däremot ett jämförelseurval som uteslutande består av andra europeiska etablerade postoperatörer.
(298)
Kommissionen håller med WIK och Deloitte om att andra etablerade postoperatörers vinst (som CRA använder i sin jämförande undersökning) inte har gjorts på normala marknadsvillkor utan till stor del är ett resultat av andra medlemsstaters regleringsval. De är alltså inte lämpliga för att återspegla referensvinsten. Men eftersom CRA:s urval består av andra europeiska länders etablerade postoperatörer verkar det vara det urval av företag som liknar DPLP mest. Därför anser kommissionen att CRA:s urval bör beaktas i sin helhet, särskilt för att dubbelkontrollera de referensnivåer för rimlig vinst (avkastning på försäljning) som fastställts på grundval av WIK:s och Deloittes undersökningar.
(299)
I både WIK:s och Deloittes undersökningar medges att urvalet måste vara tillräckligt stort om det ska gå att dra giltiga slutsatser för den jämförande undersökningen. Därför utgår de från ett (relativt) begränsat urval av företag inom post- och paketsektorn och från större urval som omfattar företag inom logistik- och varutransportsektorn. Kommissionen förstår att det är viktigt att ha ett tillräckligt stort urval för statistikens skull. CRA ifrågasätter nyttan med att öka urvalets storlek genom att lägga till mindre jämförbara företag, men kommissionen anser att de större urval som WIK och i synnerhet Deloitte har gjort med de urvalsmetoder de har använt är tillräckligt jämförbara för att fungera som relevanta referensgrupper vid bedömningen av DPLP:s vinst.
(300)
I WIK-undersökningen försöker man definiera en referensavkastning på försäljning på grundval av tre jämförelsegrupper. Kommissionen håller dock med om att WIK-undersökningen kan ifrågasättas ur två separata, men sammanhängande synvinklar (92): i) WIK:s användning av urval som också omfattar ett stort antal mindre företag (93) som uppenbart inte är jämförbara med etablerade postoperatörer som DPLP, och ii) WIK:s antaganden om den risknivå som den undersökta postoperatören är utsatt för.
(301)
Kommissionen anser att urvalet av verksamheter och kostnadsstrukturen hos etablerade postoperatörer som DPLP (tillsammans med vilken typ av regleringsmekanism som används) är avgörande för bedömningen av den jämförande undersökningen av vinstnivåerna.
(302)
För det första: Om de fasta kostnaderna är höga (och till exempel gäller kapitalkostnader eller andra kostnader i samband med nätet), har de större företagen större stordrifts- och täthetsfördelar än de små. Genom att jämföra den genomsnittliga avkastningen på försäljning hos de stora och små företag som ingår i WIK:s urval, kan man i Deloitte-II-undersökningen visa att den genomsnittliga avkastningen på försäljning ökar i takt med företagets storlek (mätt i antal anställda) (94). Medelvärdet i första kvartilen (Q1) är i själva verket mycket lågt i WIK:s tre urval (till exempel endast 0,75 % för WIK II-gruppen för perioden 1998-2007) (95), vilket kan avspegla en viss överrepresentation av (mindre) företag som går med förlust och som kämpar för att stanna kvar på marknaden. Genom att ta med så många små företag i dessa urval (även i den viktigaste referensgruppen, urval II), kan WIK ha underskattat den referensavkastning på försäljning som bör tillämpas på större och mer etablerade företag som Deutsche Post eller DPLP.
(303)
För det andra: Även om WIK med rätta nämner den låga riskprofilen för operatören till följd av att verksamheterna bedrivs med monopol, verkar WIK inte ha tagit tillräcklig hänsyn till de höga fasta kostnaderna (i förhållande till de rörliga kostnaderna) i samband med skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten, eller till hur operatörens riskprofil kan ha utvecklats på grund av ändringar i regleringsordningen, särskilt mellan olika regleringsperioder (till exempel de olika managementkontrakten i DPLP:s fall).
(304)
Andelen rörliga kostnader kan öka, inte bara på grund av ett företags höga kapitalintensitet (en vanlig förklaring till de höga fasta kostnaderna) utan också för att företaget inte kan anpassa sina totala kostnader på grund av skyldigheten (knuten till skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten) att upprätthålla ett mycket omfattande distributionsnät och för att man inte kan minska arbetskostnaderna på grund av befintliga anställningskontrakt. Den stora andelen fasta kostnader (96) är ytterligare en anledning att ifrågasätta att små företag tas med i urvalet, eftersom deras kostnadsstruktur (kvoten mellan fasta och rörliga kostnader) verkar variera betydligt (97).
(305)
Som anges i inledningen anser kommissionen också att den grad av risk som en etablerad postoperatör utsätts för till stor del beror på egenskaperna i den regleringsmekanism som tillämpas av de offentliga myndigheterna för att finansiera skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Övergången till ett mer långsiktigt system med pristak för porto (vilket skedde för DPLP 2006) innebär framför allt en avsevärt större volymrisk. Att det finns en sådan risk undergräver WIK:s antagande att DPLP:s verksamheter i sig har en låg risk, i varje fall under den period som omfattats av ett system med pristak.
(306)
Mot bakgrund av de argument som redovisas i skälen 286-295 anser kommissionen att Deloittes urval är bättre än WIK:s för att bedöma DPLP:s vinst, eftersom Deloittes urval är begränsat till företag med en högre minsta storlek (årsomsättning på minst 100 miljoner euro).
(307)
Samtidigt måste det påpekas att Deloittes metod också har vissa potentiella svagheter i flera aspekter och att deras slutsatser måste tolkas med försiktighet.
(308)
Framför allt verkar Deloittes urval omfatta flera företag med en högre kapitalintensitet än vad postoperatörer har (98). Ur metodsynpunkt innebär användningen av avkastning på försäljning för att bedöma vinsten att det krävs ett jämförbart urval av företag med liknande kapitalintensitetsnivå (definieras här som kvoten mellan kapital och försäljning). Arbetshypotesen är att företag med samma avkastning på försäljning bör ha en avkastning på sysselsatt kapital (99) som står i motsatt proportion till kvoten mellan kapital och försäljning. Användning av avkastning på försäljning som referensindikator på lönsamhet kräver alltså att de företag som ingår i referensgruppen har samma kapitalintensitet. Även om det är svårt att få fram tillförlitliga uppskattningar av kapitalintensiteten (100), förefaller post- och pressdistributionsverksamheten ha en lägre kapitalintensitet än budverksamheten hos stora budföretag som UPS, TNT, FedEx och DHL (101). Därför är det möjligt att den indikator på rimlig vinst som definieras på grundval av Deloittes urval övervärderar den referensvinst som bör tillämpas på företag med samma kapitalstruktur som DPLP (102).
(309)
Med tanke på mängden osäkra faktorer i denna utvärdering anser kommissionen att det är befogat att fastställa ett rimligt intervall för avkastning på försäljning på grundval av Deloittes uppskattningar av medianvärdet för avkastningen på försäljning hos det största urvalet med samtliga sektorer (5,4 %) samt medianvärdet för avkastningen på försäljning för urvalet av de företag som är verksamma inom post- och paketsektorn (7,4 %) (103). Detta intervall [5,4 %-7,4 %] utgör enligt kommissionen ett ”standardintervall” för den rimliga vinsten, åtminstone för de perioder då DPLP var utsatt för en betydande risk med hänsyn till det gällande managementkontraktet och kraftiga stimulansåtgärder för att höja effektiviteten (104).
(310)
Kommissionen anser att intervallet på [5,4 %-7,4 %] är lämpligt som standardvärde både för DPLP:s postdistributionsverksamhet och för företagets pressdistributionsverksamhet, eftersom det är fråga om verksamheter som är nära förknippade med varandra och har mycket likartade kommersiella egenskaper.
(311)
Det är sant att DPLP:s konkurrens har varit liten eller obefintlig inom de berörda verksamhetsområdena (distribution av brev och press). Därför måste man avgöra om företagets vinst ska utvärderas på grundval av medianvinsten i urvalet av företag som verkligen varit konkurrensutsatta eller om ett mer restriktivt (det vill säga lägre) referensvärde, som den första kvartilen (25:e percentilen), skulle vara tillräckligt för ett företag i DPLP:s ställning. Kommissionen menar dock att en sådan metod inte i tillräckligt hög grad tar hänsyn till den kraftiga variationen i vinsterna både mellan företag och över tid. Dessutom måste man undvika att bestraffa eventuella effektivitetsvinster genom att tillämpa ett så strikt tak på den avkastning på försäljning som företag har uppnått i efterhand.
(312)
I detta ärende anser kommissionen också att det inte är lämpligt att utgå från mått som går utöver medianvärdet, som den tredje kvartilen (105). Eftersom det redan fastställs ett intervall mellan olika urval i den metod som används, verkar mervärdet med att för statistiska ändamål ta med intervall av medianvärdet för olika delar av urvalen (kvartilavståndet som vanligtvis används i internprissättningen) vara något begränsat (106). Därför tar kommissionen hänsyn till medianvärdets variation i de olika referensgrupperna i stället för variationen kring medianvärdet i ett visst urval (107).
(313)
Men eftersom DPLP:s postsektor har en lägre kapitalintensitet än budföretagen (108) verkar användningen av medianvärdet för detta senare urval redan i sig ge ett visst utrymme för att avgränsa variationen i vinstnivåer kring medianvärdet för de företag som har en lägre kapitalintensitet, som DPLP, och i förekommande fall ge tillräcklig ersättning för effektivitetsvinster.
(314)
Flera dubbelkontroller av konsekvens kan göras genom en jämförelse av det standardintervall som anges i skäl 309 med andra tillgängliga beräkningar av rimlig vinst. Som anges i början av detta avsnitt är det lämpligt att göra en dubbelkontroll mot det medianvärde för avkastning på försäljning som anges i CRA-undersökningen, som är […] % (109). Det medianvärde för avkastning på försäljning som beräknas på grundval av urvalet i WIK:s referensgrupp II, som är begränsat till företag med en omsättning på minst 100 miljoner euro, ger en avkastning på försäljning på 7,1 %. Kommissionen konstaterar att dessa siffror ligger inom intervallet [5,4 %-7,4 %], vilket stöder påståendet att detta intervall kan anses vara rimligt.
(315)
Kommissionen drar alltså slutsatsen att en standardmarginal inom intervallet [5,4 %-7,4 %] verkar vara ett lämpligt referensvärde för vinsten, åtminstone för de perioder då DPLP var utsatt för en betydande risk och hade starka incitament för att effektivisera sin verksamhet.
(316)
Rent generellt anser kommissionen att om kontraktet mellan den etablerade operatören och de offentliga myndigheterna är sådant att den allmännyttiga tjänsten är förknippad med en betydande risk, bör den etablerade operatörens rimliga vinst stå i proportion till risken. Om kontraktet däremot medför en låg risk bör den rimliga vinsten också vara låg.
(317)
I föregående avsnitt förklarade kommissionen hur den gått till väga för att fastställa ett standardintervall för rimlig vinst på [5,4 %-7,4 %], som är lämpligt för kontrakt som medför en betydande risk. Det är svårt att kvantifiera ett lämpligt referensvärde för ett rimligt intervall för avkastning på försäljning när risken är låg, men det är uppenbart att ett sådant intervall för avkastning på försäljning bör ligga till vänster i fördelningen av de observerade vinsterna i urvalet. Kommissionen anser därför att det är befogat att använda ett intervall för rimlig vinst som baseras på den första kvartilen (25:e percentilen) i stället för på medianvärdet.
(318)
När den 25:e percentilen används som referensvärde för kontrakt med låg vinst får vi ett intervall för rimlig avkastning på försäljning på [3,6 %-4,8 %] på grundval av Deloittes olika urval.
(319)
Även här kan en jämförelse med CRA:s resultat för de etablerade postoperatörerna vara en lämplig dubbelkontroll. Det årliga medelvärdet för den 25:e percentilen beräknas av kommissionen till […] %. Kommissionen konstaterar att dessa siffror ligger inom intervallet [3,6 %-4,8 %], vilket stöder påståendet att detta intervall kan anses vara rimligt.
(320)
Kommissionen drar alltså slutsatsen att en standardmarginal inom intervallet [3,6 %-4,8 %] verkar vara ett lämpligt referensvärde för vinsten, för de perioder då DPLP var utsatt för en låg risk.
(321)
Som förklaras i inledningen till detta avsnitt beror DPLP:s risk på den kompensationsmekanism som Belgien tillämpar. Denna mekanism fastställs i de olika managementkontrakt som slutits mellan DPLP och den belgiska staten och varierar över tid. Det är alltså rimligt att använda olika intervall för rimlig avkastning på försäljning beroende på vilken kompensationsmekanism som tillämpas och som avgör vilken risk DPLP är utsatt för, men också vilka slags incitament DPLP har för att öka sin produktivitet.
(322)
I detta sammanhang vill kommissionen understryka att bedömningen av risk i kontrakten inte enbart baseras på förekomsten av risk i DPLP:s managementkontrakt, eller den absoluta risknivån, utan också på i vilken rad risken är högre eller lägre än vad företag i samma urvalsgrupper ställs inför. Detsamma gäller intensiteten i de åtgärder som ska stimulera DPLP att effektivisera sin verksamhet. Eftersom dessa urvalsgrupper består av företag som bedriver konkurrensutsatt verksamhet är de normalt exponerade för stor risk och har kraftiga incitament för att bli mer effektiva.
(323)
Kommissionen anser att det fjärde managementkontraktet (2006-2010) innehåller tydliga föreskrifter om mekanismer som omfattar långsiktiga åtaganden i fråga priser och finansiering som baseras på i förväg fastställda parametrar. Detta gäller DPLP:s verksamheter i samband med distributionen av både post och press.
(324)
När det närmare bestämt gäller pressdistributionen anges i artikel 9 i det fjärde managementkontraktet att det viktade genomsnittet för priserna för tjänster inom ”korgen för små användare” under kontraktets giltighetstid (standardperiod på 5 år) inte får öka snabbare än vad som ryms inom en pristaksmekanism som baseras på det s.k. hälsoindexet (ett särskilt index i konsumentprisindex) och en kvalitetsbonus som återspeglar procentandelen utdelade enskilda brev under den tiden. Kommissionen menar att ett kontrakt där priserna fastställs för hela kontraktsperioden på detta sätt har alla egenskaper som krävs för ett incitamentskontrakt, vilket exponerar företaget för en betydande risk.
(325)
När det gäller pressdistributionen anges i artikel 2 i det fjärde managementkontraktet att priserna för pressdistributionen under kontraktsperioden inte får höjas snabbare än hälsoindex. I artikel 13.2 fastställs att DPLP har rätt till en årlig kompensation på 290 613 000 euro för att täcka nettokostnaderna för pressdistributionen, med hänsyn till planerad effektivisering (beloppet justerat för att ta hänsyn till inflationen) (110). Enligt artikel 13.5 ska parterna undersöka om kompensationen bör justeras för att ta hänsyn till kostnadsutvecklingen om innehållet i eller villkoren för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse ändras eller om det sker en betydande förändring i kostnaderna som DPLP inte kan hantera. En sådan anpassning ska godkännas av ministerrådet. Kommissionen förstår att denna sista klausul kan uppfattas som ett kryphål för att återinföra vissa delar i efterhand i kontraktet (som skyddar DPLP mot risken), men anser ändå att de offentliga myndigheterna uttrycker sig så pass vagt att DPLP inte kan räkna med att klausulen ska gå att tillämpa. Rent generellt anser kommissionen att bestämmelserna för DPLP:s verksamheter i samband med pressdistributionen förutsätter ett långsiktigt åtagande om kompensationsnivån.
(326)
Därför anser kommissionen att det fjärde managementkontraktet (2006-2010) inte kan anses medföra en låg risk utan snarare innebär en betydande risk. Rent generellt verkar standardintervallet på [5,4 %-7,4 %] passa för de båda verksamhetstyper som föreskrivs i det fjärde managementkontraktet.
(327)
Däremot verkar de föregående managementkontrakten (fram till 2005) till stor del bygga på pris- och kompensationsmekanismer som innebär låg risk för DPLP.
(328)
När det gäller fastställandet av portot noterar kommissionen att de tre första managementkontrakten inte innehåller något pristak av den typ som används i det fjärde managementkontraktet (där det föreskrivs ett långsiktigt prisåtagande). I dessa kontrakt hänvisas snarare i ganska generella ordalag till taxor som baseras på verkliga kostnader fastställda på grundval av lämpliga redovisningsprinciper (111).
(329)
På samma sätt noterar kommissionen i fråga om pressdistributionen att det inte föreskrivs någon schablonbudget för kontraktsperioden i de tre första managementkontrakten, vilket finns i det fjärde managementkontraktet (112). I stället hänvisas till kompensation på grundval av verkliga kostnader (113). Kommissionen konstaterar vidare att det fastställs ett övergripande tak för kompensationen i det andra managementkontraktet, men att de faktiska kompensationsbelopp som observeras under perioden väcker tvivel på om taket verkligen är begränsande (114). I det första managementkontraktet fastställs också ett årligt anslag (kompensation) men kommissionen noterar att det inte fastställs något långsiktigt tak för priserna för pressdistribution.
(330)
Kommissionen anser därför att det intervall på [3,6 %-4,8 %], som bedömts som rimligt när det inte finns någon betydande risk förknippad med kontraktet, bör tillämpas för både pressdistributionen och postdistributionen för den period som motsvara de tre första managementkontrakten.
(331)
Kommissionen konstaterar att även de belgiska myndigheterna föreslår en metod som utgår från kontrakten i det dokument som myndigheterna lämnade in den 14 december 2011. Även om den föreslagna metoden löser flera problem med riskfaktorerna och hur de viktas (115) är en analys per kontraktsperiod som i huvudsak klassificerar DPLP:s risker efter en skala med tre steg (låg, genomsnittlig och hög) i stort sett förenlig med kommissionens tillvägagångssätt. I sin helhet verkar DPLP:s klassificering av kontrakten efter risknivå stämma överens med kommissionens analys med hänsyn till att de belgiska myndigheterna också anser att det fjärde kontraktet i sin helhet medför större risk än de tre första.
(332)
Kommissionen har kommit fram till att ett standardintervall för avkastning på försäljning som ligger på [5,4 %-7,4 %] är ett lämpligt referensintervall för att fastställa den rimliga vinsten för de perioder då DPLP utsattes för betydande risk och med hänsyn till de kraftiga effektiviseringsincitamenten.
(333)
Kommissionen konstaterar också att ett intervall för avkastningen på försäljningen som ligger på [3,6 %-4,8 %] är ett lämpligt referensintervall för att fastställa den rimliga vinsten för de perioder då DPLP inte utsattes för betydande risk.
(334)
För att ta hänsyn till de effektiviseringsansträngningar som de belgiska myndigheterna hävdar att DPLP har gått med på att göra har kommissionen beslutat att vara försiktig med att använda de övre gränserna för de båda intervallen när den fastställer den rimliga vinst som ska räknas med i kostnaderna för de allmännyttiga tjänsterna. Denna metod används också i Deloitte-undersökningen (se skäl 293) för att inte bestraffa bättre resultat än genomsnittet tack vare effektivitetsvinster när intervallen tillämpas.
(335)
Kommissionen anser att de tre första managementkontrakten (1992-1996, 1997-2002 och 2003-2005) medför låg risk och att en rimlig vinst motsvarande en avkastning på försäljning på 4,8 % kan tillämpas på både post- och pressdistribution. Däremot anser kommissionen att det fjärde managementkontraktet (2006-2010) medför en uppenbart större risk och att en rimlig vinst motsvarande en avkastning på försäljning på 7,4 % därför kan tillämpas på både post- och pressdistribution.
(336)
I det första managementkontraktet anges att den årliga kompensation som staten ska betala avser samtliga uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.
(337)
För att beräkna en eventuell överkompensation måste därför alla kostnader och intäkter från samtliga uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster summeras.
(338)
Den årliga kompensation som staten betalar ut för dessa uppdrag måste räknas med bland intäkterna. Den årliga kompensation som DPLP har tagit emot enligt det första managementkontraktet motsvarar ett sammanlagt belopp på 1,5 miljarder euro.
(339)
Dessutom måste följande stödåtgärder beaktas:
Överföring av fastigheter
(340)
I det första managementkontraktet föreskrivs också en överföring av fastigheter till DPLP. Denna överföring av äganderätten till fastigheter till ett värde av 112,2 miljoner euro, utan att någon ersättning betalades, måste räknas med i DPLP:s intäkter när överkompensationen beräknas för den period som omfattas av det första managementkontraktet. DPLP betalade inte någon ersättning till staten för användningen av byggnaderna under perioden före överföringen.
(341)
År 1997 betalade staten ut ett belopp på 62 miljoner euro till DPLP som bokförde beloppet som ett kapitaltillskott. De belgiska myndigheterna har sedan meddelat att överföringen i själva verket var en uppskjuten betalning av återstoden av den årliga kompensation som fastställts för 1996 i det första managementkontraktet.
(342)
Det berörda beloppet hade inte betalats ut i tid till DPLP 1996 vilket ledde till att den statliga kompensationen var lägre än det årsbelopp som fastställts i managementkontraktet för det aktuella året.
(343)
Vid kontrollen av överkompensationen räknas utbetalningen på 62 miljoner euro in i kompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för den period som omfattas av det första managementkontraktet.
(344)
Beräkningen av överkompensationen för det första managementkontraktet kan sammanfattas enligt följande:
-
Nettokostnader (kostnader - intäkter) för samtliga allmännyttiga tjänster, inbegripet skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten (USO)
-
Godkänd rimlig vinst för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
+
Årliga kompensationer för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
+
Överföring av fastigheter
+
Kapitaltillskott 1997
=
Överkompensation
(345)
Vid beräkningen av överkompensationen för de tre följande managementkontrakten beaktas endast kostnader och intäkter för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som, enligt bestämmelserna i dessa kontrakt, kan bli föremål för en kompensation för allmännyttiga tjänster. De kostnader och intäkter som motsvarar andra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som, enligt bestämmelserna i managementkontrakten, inte ger rätt till stöd beaktas inte. Den samhällsomfattande posttjänsten ingår inte i de verksamheter som får stöd, varför dess potentiella nettokostnader inte kommer att beaktas och ska finansieras i sin helhet av DPLP med företagets egna medel enligt det mandat att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som fastställs i managementkontrakten. De verksamheter som i enlighet med managementkontrakten omfattas av det kompensationsbelopp som anges i kontrakten utgörs bland annat av pressdistribution (dagstidningar och tidskrifter) och de andra allmännyttiga tjänster som anges i skäl (33).
(346)
På grund av de låga avgifter som tas ut för pressdistributionen går de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som får stöd totalt sett med förlust.
(347)
Om en eventuell överkompensation för en viss tjänst kan användas för att finansiera nettokostnaderna för andra allmännyttiga tjänster som underkompenseras, ska samtliga kostnader och intäkter för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som kan få stöd enligt managementkontrakten tas med i beräkningen.
(348)
Den årliga kompensation som DPLP har tagit emot enligt de tre managementkontrakten motsvarar ett sammanlagt belopp på 3,5 miljarder euro.
(349)
Utöver den kompensation som fastställs i managementkontrakten har DPLP under hela den period som omfattas av undersökningen haft exklusiva rättigheter som staten har beviljat företaget för att tillhandahålla monopoliserade posttjänster. Även om de eventuella nettoövervinsterna från den monopoliserade sektorn inte betraktas som statliga resurser vid granskningen av statligt stöd och alltså inte kan omfattas av ett återkrav vid överkompensation, kan och bör de beaktas i samband med tillämpningen av reglerna för statligt stöd vid bedömningen av huruvida allt annat offentligt stöd till den berörda operatören som ersättning för allmännyttiga tjänster varit nödvändigt och proportionerligt. Vid bedömningen av huruvida kompensationen till DPLP enligt de olika managementkontrakten är förenligt med artikel 106.2 i EUF-fördraget ska de övervinster som den belgiska postoperatören har gjort inom den monopoliserade sektorn dras av från de kostnader för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som ger rätt till kompensation för allmännyttiga tjänster enligt bestämmelserna i dessa kontrakt.
(350)
Det bör i detta sammanhang påpekas att det anges i rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse att om ”det berörda företaget har exklusiva eller särskilda rättigheter som är förknippade med en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som genererar en vinst som är större än den rimliga vinsten, eller om det har andra fördelar som staten beviljat, skall dessa beaktas oavsett hur de klassificeras mot bakgrund av artikel 87 i EG-fördraget, och de adderas till företagets intäkter” (116). Denna princip är förenlig med villkoret om nödvändighet och proportionalitet i artikel 106.2 EUF-fördraget. Det stöd som betalas ut för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse utöver de övervinster som följer av en exklusiv eller särskild rättighet som beviljas en operatör och som i sig är tillräckliga för att täcka kostnaderna för en annan tjänst av allmänt ekonomiskt intresse är inte nödvändigt för tillhandahållandet av den tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse. Den operatör som gör övervinster gynnas redan av en offentlig åtgärd som tillåter operatören att säkerställa att tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse tillhandahålls på ekonomiskt balanserade villkor så att det inte behövs någon ytterligare kompensation.
(351)
Följaktligen måste alla övervinster inom den monopoliserade sektorn till följd av den beviljade exklusiva rätten beaktas för att bedöma huruvida kompensationen till DPLP för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse var nödvändig.
(352)
Därför beaktas alla vinster från den monopoliserade sektorn (USO M) som överskrider nivån på den rimliga vinsten i analysen av överkompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(353)
Eftersom den monopoliserade sektorn framför allt är avsedd att finansiera den samhällsomfattande tjänsten minskar emellertid alla förluster inom andra områden av den samhällsomfattande tjänsten den monopoliserade sektorns bidrag till kostnaderna för andra tillhörande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(354)
För att fastställa den övervinst som verkligen genererats av den monopoliserade sektorn måste man dessutom ta hänsyn till kostnader som uppstår till följd av skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten men som finansieras av verksamheter som går utöver gränserna för den samhällsomfattande tjänsten. Enligt rättspraxis från Chronopost-domen ska kostnaderna för återförsäljningsnätet fördelas i DPLP:s kostnadsbokföring på de verksamheter som gör det nödvändigt att använda nätet, vilket omfattar produkter som hör till den samhällsomfattande tjänsten, men inte enbart sådana. DPLP:s skyldighet att upprätthålla ett återförsäljningsnät av en viss storlek och täthet för att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst med en tillfredsställande kvalitetsnivå som fastställts av de belgiska myndigheterna medför vissa förluster för de kommersiella verksamheter som inte ingår i den samhällsomfattande tjänsten eftersom en del av kostnaderna för återförsäljningsnätet enligt Chronopost-domen ska hänföras till kommersiella produkter som använder återförsäljningsnätet.
(355)
Krav på nätet till följd av managementkontrakten: De krav som staten har infört gäller tätheten och typen av postserviceställen (postkontor och/eller postställen) som ingår i återförsäljningsnätet. De fastställs i de på varandra följande managementkontrakten. I det fjärde managementkontraktet (2005-2010) föreskrivs följande:
a)
En övergripande skyldighet att upprätthålla ett nät som gör det möjligt att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten och andra allmännyttiga tjänster som DPLP har fått i uppdrag att utföra (117).
b)
En skyldighet att upprätthålla minst 1 300 postserviceställen (postkontor och/eller postställen (118)).
c)
En skyldighet att upprätthålla minst 589 postkontor.
d)
Dessutom får det längsta avståndet per väg mellan ett postserviceställe som erbjuder ett urval grundläggande tjänster och ett postkontor med ett fullständigt tjänsteutbud inte vara mer än 10 km.
(356)
De belgiska myndigheterna anser att de särskilda krav på antalet och typen av postserviceställen som ingår i DPLP:s återförsäljningsnät är en av staten ålagd skyldighet att upprätthålla en territoriell närvaro som går utöver kraven i samband med skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Därför anser Belgien att alla nettokostnader för denna specifika skyldighet att upprätthålla en territoriell närvaro bör kompenseras av staten.
(357)
Kvantifiering av kraven på nätet: för att fastställa vilka nettokostnader som skyldigheten att upprätthålla ett återförsäljningsnät med minst 1 300 postserviceställen - varav minst 589 postkontor - medför för DPLP, har de belgiska myndigheterna jämfört det verkliga återförsäljningsnätet - för vilket staten fastställer täthet och typ av postserviceställen - med ett hypotetiskt återförsäljningsnät som DPLP skulle upprätthålla om företaget inte måste ta hänsyn till dessa specifika krav. Det hypotetiska återförsäljningsnätet är alltså det nät som DPLP skulle ha valt under kommersiella förhållanden om staten inte hade ålagt företaget skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.
(358)
De belgiska myndigheterna antar att detta hypotetiska nät endast skulle bestå av postställen. Postkontoren skulle försvinna. För att fortsätta att ge service till samma antal kunder skulle DPLP dock behöva utöka antalet postställen betydligt.
Jämförelse mellan DPLP:s verkliga återförsäljningsnät och ett hypotetiskt nät utan statliga krav
Totalt antal postserviceställen
Postkontor (a) + postställen (b)
a)
Antal postkontor
(särskilda postserviceställen som förvaltas av DPLP)
b)
Antal postställen
(postserviceställen i tredje parts lokaler)
DPLP:s verkliga återförsäljningsnät (utgången av 2009)
1 401 =
713 +
688
Hypotetiskt återförsäljningsnät utan statligt införda krav (enligt de belgiska myndigheterna)
[…] =
[…] +
[…]
Skyldighet att upprätthålla återförsäljningsnät som införts av staten
Minst 1 300
Minst 589
Ingen skyldighet
(359)
Av tabellen framgår att DPLP:s verkliga återförsäljningsnät uppfyller statens krav: både det totala antalet postserviceställen och antalet postkontor ligger över den nivå som krävs. Det hypotetiska nät som DPLP skulle ha om företaget fick utforma sitt återförsäljningsnät enbart utifrån kommersiella hänsyn skulle däremot vara helt annorlunda: det totala antalet postställen skulle öka, men de postkontor som drivs av DPLP skulle försvinna.
(360)
Verklig förekomst av krav på nätet: det bör påpekas att det inte är klart konstaterat att staten i praktiken ställer dessa krav på DPLP.
(361)
För det första upprätthåller DPLP ett större nät än vad staten kräver. Både det totala antalet postserviceställen och antalet postkontor är högre än vad staten kräver, vilket kan tyda på att DPLP även utan dessa skyldigheter självmant skulle upprätthålla ett nät av den aktuella storleken.
(362)
De belgiska myndigheterna förklarar överskottet på postkontor med avståndsvillkoret på 10 km, behovet av att ha en säkerhetsmarginal för oväntade stängningar av postställen och myndigheternas plan att höja kravet på antalet postkontor till 650 i nästa managementkontrakt vilket innebär att det vore kontraproduktivt att anpassa sig efter det nuvarande kravet på antalet postkontor genom att stänga kontor för att sedan öppna dem på nytt om ett litet tag. De belgiska myndigheterna hävdar att detta är anledningarna till att DPLP inte har kunnat dra ner ytterligare på antalet postkontor för att komma närmare minimikravet på 589. De menar att nätets nuvarande utformning, med 713 postkontor, därför verkligen styrs av statens krav, trots att det finns ett nominellt överskott av postserviceställen.
(363)
För det andra bygger de belgiska myndigheternas metod på en efterhandsberäkning av kostnaderna för återförsäljningsnätet från 2009 till 1992. En sådan beräkning i efterhand skapar med nödvändighet metodologiska problem. Det är inte säkert att det går att få fram postställenas affärsmodell sedan 1992. Dessutom hade DPLP tidigare huvudsakligen offentligt anställda med mycket oflexibla lönekostnader. Eftersom postställena inte förvaltas av DPLP, måste DPLP fortsätta att betala ut löner till offentligt anställda som inte längre är placerade vid postkontor. Det är alltså inte särskilt sannolikt att en eventuell nedläggning av postkontor i början av den period som omfattas av undersökningen skulle ha lett till en direkt minskning av lönekostnaderna. Däremot skulle en sådan besparing ha kunnat genomföras i viss omfattning 2009 när personalen främst utgjordes av kontraktsanställda. Med tanke på den gradvisa övergången till anställda med mer flexibla anställningsvillkor och de fortgående förbättringarna av kostnadsbokföringssystemet kan man anta att bokföringsuppgifterna från de senaste räkenskapsåren inte är utsatta för den här typen av snedvridning. Men eftersom mer än 20 000 tjänstemän fortfarande arbetar för bpost och de varken kan placeras vid postställen eller avskedas, är det än i dag inte möjligt eller realistiskt att ersätta samtliga postkontor med postställen.
(364)
De belgiska myndigheterna betonar dock att de potentiella uppsägningskostnaderna tidigare kunde ha kompenserats genom minskade rörelsekostnader och försäljning av byggnader som inte längre behövdes. När det gäller tillförlitligheten i uppgifterna om perioden 1992-2002 bekräftar de belgiska myndigheterna att kostnaderna för återförsäljningsverket sannolikt har underskattats eftersom vissa delar som borde ha betraktats som kostnader för nätet har förts till andra kostnadsställen. Bristerna i metoden med beräkning i efterhand ska alltså ha mildrats genom andra försiktiga antaganden som de belgiska myndigheterna har gjort för att beräkna kostnaderna för de tidigare räkenskapsåren.
(365)
Förekomst av en särskild skyldighet att upprätthålla territoriell närvaro: även om man godtar att det finns krav på nätet, verkar de belgiska myndigheternas påstående att detta krav åtföljs av ett särskilt uppdrag att upprätthålla en territoriell närvaro inte befogat. Managementkontrakten innehåller inga särskilda bestämmelser som medför en verklig skyldighet att upprätthålla en territoriell närvaro som är åtskild från och går utöver vad som krävs i samband med skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och andra skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Tvärtom anges i managementkontrakten mellan DPLP och den belgiska staten att det enda syftet med kraven på nätet är att säkerställa den samhällsomfattande tjänsten och de andra tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse (distribution av dagstidning och tidskrifter, postgirokonton och postanvisningar osv.) och de kostnader som nätet leder till bokförs redan i förhand på kontona för dessa olika tjänster (119). Dessutom finns ingen mekanism i managementkontrakten för att kompensera kostnaderna för en skyldighet att upprätthålla en territoriell närvaro. Kommissionen påpekar att skyldigheten att i förväg fastställa parametrarna för beräkningen av kompensationen infördes i 2005 års rambestämmelser för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och att det är för perioden efter 2005 som man har konstaterat en överkompensation av DPLP:s kostnader för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse [se skäl (386)].
(366)
Det bör påpekas att medlemsstaterna i enlighet med artikel 3 i direktiv 97/67/EG ska ålägga sina etablerade postoperatörer att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst av tillfredsställande kvalitet, bland annat i fråga om den geografiska täckningen. Den territoriella täckning som tas upp i detta ärende i fråga om Belgien utgör dock endast en av ett flertal aspekter på skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten. I de managementkontrakt där DPLP får i uppdrag att tillhandahålla den allmännyttiga tjänsten hittar kommissionen inga uppgifter om något ytterligare uppdrag som ålägger den etablerade postoperatören att upprätthålla ett större nät, med fler postkontor än vad som krävs för att upprätthålla den territoriella täckning som behövs för att uppfylla skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och andra tillhörande allmännyttiga tjänster och bidra till den territoriella sammanhållningen eller utvecklingen. Det råder inga tvivel om att varje postkontor som drivs av DPLP för att säkerställa den samhällsomfattande tjänsten bidrar till den territoriella sammanhållningen (120), men ur rättslig synvinkel är skyldigheten att upprätthålla detta postkontor knuten till behovet av att säkerställa en samhällsomfattande posttjänst och andra tjänster av tillfredsställande kvalitet. Enligt tillgänglig rättspraxis måste DPLP ha fått ett tydligt och klart definierat uppdrag att driva fler postkontor än vad som anges för den samhällsomfattande tjänsten för att det ska gå att hänvisa till ett kompletterande territoriellt uppdrag. I detta mandat ska skyldigheter, kostnader för dessa skyldigheter och finansieringssystemet för nettokostnaderna fastställas för det kompletterande territoriella uppdraget.
(367)
Kommissionen hittar inte några sådana uppgifter i de managementkontrakt som har slutits mellan staten och DPLP. De belgiska myndigheterna och DPLP försöker rättfärdiga förekomsten av ett särskilt territoriellt uppdrag i efterhand och på ett artificiellt sätt genom att hävda att den territoriella täckning som fastställs i managementkontrakten har två syften: den är både en följd av den samhällsomfattande tjänsten och av ett påstått territoriellt uppdrag som går utöver skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten. Motsvarande kontrakt innehåller dock inga bestämmelser som visar att det finns ett separat territoriellt uppdrag som innebär en skyldighet för DPLP att upprätthålla ett större nät än vad som krävs för att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten.
(368)
Det bör påpekas att det artificiella i de belgiska myndigheternas och DPLP:s påståenden även framgår av deras eget resonemang. För att minska nivån på en eventuell överkompensation vill de belgiska myndigheterna att kommissionen ska betrakta skillnaden mellan den verkliga kostnaden för ett postkontor i sin helhet och kostnaden för ett hypotetiskt postställe som ersätter kontoret som kostnader som genereras av ett kompletterande territoriellt uppdrag. Detta resonemang bygger inte på en hypotes att DPLP upprätthåller ett större nät för att uppnå territoriella mål. Det framhåller endast den merkostnad som orsakas av täckningen av den samhällsomfattande tjänsten, som i enlighet med managementkontrakten inte leder till något stöd. Denna avsaknad av territoriellt mål bekräftas av att de belgiska myndigheterna måste öka antalet postställen avsevärt för att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten eftersom det inte går att säkerställa den med samma antal postställen.
(369)
Det går dock att konstatera att det visserligen inte verkar möjligt att godta de belgiska myndigheternas påstående om en faktisk och separat skyldighet att upprätthålla territoriell närvaro, men att de krav på nätet som införs av den belgiska staten och som innebär att ett nät måste upprätthållas för att säkerställa den samhällsomfattande tjänsten och de andra allmännyttiga tjänsterna inte enbart berör dessa tjänster utan även leder till extra kostnader för de kommersiella tjänsterna.
(370)
Enligt aktivitetsbaserad redovisning (ABC) och rättspraxis enligt Chronopost-domen bidrar alla verksamheter som utnyttjar återförsäljningsnätet till de gemensamma kostnaderna, precis som förklaras i skäl (354). Alla produkter, även de kommersiella, bidrar alltså till kostnaderna för nätet. Kostnaderna till följd av den statligt införda skyldigheten att upprätthålla postkontor belastar de kommersiella produkterna som ständigt verkar generera förluster, trots att de säljs till marknadspris. DPLP erbjuder kommersiella tjänster via sitt nät eftersom de finansierar en del av de fasta kostnaderna för nätet och på så sätt bidrar indirekt till den samhällsomfattande tjänsten.
(371)
Ur ekonomisk synvinkel verkar det rimligt att ta hänsyn till de bokförda förlusterna för de kommersiella produkterna vid bedömningen av överkompensationen till DPLP eftersom de orsakas av skyldigheterna att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten och de andra allmännyttiga tjänsterna. Om DPLP har ett ekonomiskt intresse av att använda återförsäljningsnätet för att sälja kommersiella produkter innebär detta att en del av kostnaderna för nätet som ur kostnadsbokföringssynpunkt ska hänföras till den allmännyttiga tjänsten i stället hänförs till kommersiella produkter som därför verkar gå med förlust.
(372)
Därför kan beräkningen av överkompensationen sammanfattas enligt följande:
-
Nettokostnad (kostnader - intäkter) för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
-
Godkänd rimlig vinst för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
+
Årliga kompensationer för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
+
Överskott av övervinster från den monopoliserade sektorn för den samhällsomfattande tjänsten (efter finansiering av den samhällsomfattande tjänsten, inbegripet den merkostnad för nätet som uppstår för kommersiella tjänster)
=
Överkompensation
(373)
Bedömningen av huruvida kapitaltillskottet 1997 är förenligt med bestämmelserna måste göras inom ramen för bedömningen av förenligheten i de årliga kompensationerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom det inte är fråga om en separat rekapitalisering utan en utbetalning i samband med den kompensation som beviljats för uppdragen att utföra allmännyttiga tjänster under perioden 1992-1996.
(374)
Kapitaltillskottet 2003 är inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 EUF-fördraget, varför frågan om stödets förenlighet inte uppstår.
(375)
Kapitaltillskottet 2006 är inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 EUF-fördraget, varför frågan om stödets förenlighet inte uppstår.
(376)
Det bör påpekas att den statliga garantin inte ingår i managementkontraktet som kompensation för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten, varför dess förenlighet med artikel 106.2 i EUF-fördraget inte kan bedömas. De belgiska myndigheterna har inte angett någon annan grund för att fastställa förenligheten och kommissionen har inte heller hittat någon, varför åtgärden är ett driftsstöd som är oförenligt med den inre marknaden och måste återkrävas.
(377)
Som redan angivits innebär befrielsen från bolagsskatt inte någon fördel för DPLP och är alltså inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(378)
Befrielserna från fastighetsskatt och lokala skatter är statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1, i EUF-fördraget, men måste betraktas som befintligt stöd eftersom de infördes innan fördraget trädde i kraft. Dessa skatteåtgärder ingår inte heller i managementkontrakten som kompensation för skyldigheterna att tillhandahålla samhällsnyttiga tjänster.
(379)
Skattebefrielserna påverkar alltså inte beräkningen av överkompensationen som baseras på de faktiska kostnader som DPLP har haft (och som redan omfattar effekterna av dessa skattebefrielser).
(380)
Skattebefrielserna kommer därför att behandlas inom ramen för ett särskilt förfarande för befintligt stöd i enlighet med artiklarna 17, 18 och 19 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (121).
6.3.3.3 Beräkning av beloppet för överkompensationen
(381)
Beloppen för överkompensationen kan beräknas på grundval av den bedömning som beskrivs i avsnitt 6.3.3.2. Enligt den mekanism för att finansiera de allmännyttiga tjänsterna som de belgiska myndigheterna har infört i managementkontrakten ska överkompensationen beräknas separat för varje kontraktsperiod.
Första managementkontraktet: 1992-1996
(tusen euro)
-
Nettokostnader för allmännyttiga tjänster
:
-
[…]
-
Härledda nätkostnader
:
-
[…]
-
Godkänd rimlig vinst
:
-
[…]
(avkastning på försäljning på 4,8 %)
+
Kompensation utbetald av staten
:
+
[…]
+
Kapitaltillskott (1997)
:
+
62 000
(uppskjuten kompensation för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse)
+
Överföring av fastigheter
:
+
112 209
=
Överkompensation
=
[…]
Andra managementkontraktet 1997-2002
Beräkning av överskott av övervinst från den monopoliserade sektorn för samhällsomfattande tjänster (USO M)
(tusen euro)
+
Övervinst USO M
:
+
[…]
(vinst för USO M som överskrider en avkastning på försäljning på 4,8 %)
Härledda nätkostnader per USO
:
[…]
Nettokostnad USO IM
:
[…]
(USO IM med förlust)
Rimlig vinst USO IM
:
[…]
(avkastning på försäljning på 4,8 %)
=
Kostnader för samhällsomfattande tjänst som måste finansieras av den monopoliserade sektorn
=
[…]
Överskott av övervinst som genereras av den monopoliserade sektorn och minskar nettokostnaderna för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse
=
[…]
Beräkning av överkompensationen:
(tusen euro)
-
Nettokostnader för allmännyttiga tjänster
:
-
[…]
-
Godkänd rimlig vinst
:
-
[…]
(avkastning på försäljning på 4,8 %)
+
Kompensation utbetald av staten
:
+
1 286 461
+
Överskott av övervinst USO M
+
[…]
=
Överkompensation
=
[…]
Tredje managementkontraktet: 2003-2005
Beräkning av överskott av övervinst från den monopoliserade sektorn för samhällsomfattande tjänster (USO M)
(tusen euro)
+
Övervinst USO M
:
+
[…]
(vinst för USO M som överskrider en avkastning på försäljning på 4,8 %)
Härledda nätkostnader per USO
:
[…]
Nettokostnad USO IM
:
-
[…]
(mottagande USO IM)
Rimlig vinst USO
:
[…]
(avkastning på försäljning på 4,8 %)
=
Kostnader till följd av USO som måste finansieras av den monopoliserade sektorn
=
[…]
(inga förluster att finansiera)
Överskott av övervinst som genereras av den monopoliserade sektorn och minskar nettokostnaderna för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse
=
[…]
Beräkning av överkompensationen:
(tusen euro)
-
Nettokostnader för allmännyttiga tjänster
:
-
[…]
-
Godkänd rimlig vinst
:
-
[…]
(avkastning på försäljning på 4,8 %)
+
Kompensation utbetald av staten
:
+
677 985
+
Överskott av övervinst USO M
:
+
[…]
=
Överkompensation
=
[…]
Fjärde managementkontraktet: 2006-2010
Beräkning av överskott av övervinst från den monopoliserade sektorn för samhällsomfattande tjänster (USO M)
(tusen euro)
+
Övervinst USO M
:
+
[…]
(vinst för USO M som överskrider en avkastning på försäljning på 7,4 %)
Härledda nätkostnader per USO
:
[…]
Nettokostnad USO IM
:
[…]
(mottagande USO IM)
Rimlig vinst USO
:
[…]
(avkastning på försäljning på 7,4 %)
=
Kostnader till följd av USO som måste finansieras av den monopoliserade sektorn
=
[…]
(inga förluster att finansiera)
Överskott av övervinst som genereras av den monopoliserade sektorn och minskar nettokostnaderna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
=
[…]
Beräkning av överkompensationen:
(tusen euro)
-
Nettokostnader för allmännyttiga tjänster
:
-
[…]
-
Godkänd rimlig vinst
:
-
[…]
(avkastning på försäljning på 7,4 %)
+
Kompensation utbetald av staten
:
+
1 568 787
+
Överskott av övervinst USO M
:
+
[…]
=
Overcompensation
=
[…]
Andra åtgärder
Statlig garanti
(tusen euro)
Garanti som beviljats av staten 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Enligt överenskommelse med de belgiska myndigheterna (122) är den mest objektiva och välavvägda metoden för att fastställa vilket tidsintervall som ska beaktas vid beräkningen av den totala överkompensationen att göra bedömningen kontrakt för kontrakt. Kommissionen gör inga invändningar mot att godkänna de belgiska myndigheternas begäran. Denna metod ger den största förutsägbarheten och rättssäkerheten för parterna och minskar också risken för överkompensation. Varje period ska alltså granskas för sig och eventuell under- eller överkompensation kommer inte att överföras från en period till en annan.
(383)
De belgiska myndigheterna begär dock att kommissionen ska tillämpa en övergripande metod för att beräkna under- eller överkompensation på ett enhetligt sätt för perioden före ikraftträdandet av 2005 års rambestämmelser för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. De belgiska myndigheterna har på denna grund särskilt krävt att åren före 2005 (123) ska samlas i en grupp för en övergripande beräkning av under- eller överkompensation.
(384)
Kommissionen påpekar att eftersom det har konstaterats att det förekom underkompensation för de tre managementkontrakt som tillämpades för 2005 kommer en samlad grupp av alla år inte att påverka det belopp för överkompensation som ska återkrävas.
(385)
Dessutom påpekar kommissionen att sedan rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse antogs 2005 ska ”parametrar för att beräkna, övervaka och se över ersättningen” anges i förväg i den eller de handlingar där uppgiften fastställs (124). I det fjärde managementkontraktet föreskrivs ingen kompensation för de kostnader (oavsett vad de gäller) som uppstår utanför kontraktets giltighetstid (2006-2010), vilket innebär att den underkompensation som konstaterats för de perioder som inte omfattas av det kontraktet inte kan kompenseras genom en eventuell överkompensation till DPLP.
(386)
Kommissionen konstaterar att DPLP har tagit emot en överkompensation på 415 miljoner euro för att utföra sitt uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, främst under det fjärde managementkontraktets tillämpningsperiod. Överkompensationen är oförenligt stöd och ska återkrävas.
7. SLUTSATSER
(387)
Övertagandet av pensioner, de offentliga årliga överföringarna, överföringen av fastigheter, kapitaltillskottet 1997, skattebefrielserna och den statliga garantin är statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget eftersom de har befriat DPLP från kostnader som privata företag normalt måste bära.
(388)
Kapitaltillskotten 2003 och 2006 är inte stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget eftersom staten agerade enligt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi.
(389)
Kommissionen konstaterar att Belgien olagligen har genomfört åtgärderna i fråga i strid med artikel 108.2 i EUF-fördraget, med undantag av kapitaltillskottet 2003 som anmäldes till kommissionen innan det genomfördes och skattebefrielserna som är befintligt stöd.
(390)
Övertagandet av pensioner har inte gett DPLP en mer gynnsam ställning än konkurrenterna i fråga om sociala avgifter. Åtgärden kan alltså anses vara förenlig med artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
(391)
Den årliga kompensation som beviljats inom ramen för det fjärde managementkontraktet är oförenligt stöd enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget i den mån som det har förekommit överkompensation för DPLP.
(392)
Den garanti som beviljats av staten är oförenligt stöd.
(393)
Befrielsen från fastighetsskatt och lokala skatter är befintligt stöd och ska behandlas separat inom ramen för ett förfarande för befintligt stöd enligt artiklarna 17, 18 och 19 i förordning (EG) nr 659/1999.
(394)
Enligt punkt 5 i rambestämmelserna om ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse påverkar detta beslut inte tillämpningen av gällande EU-bestämmelser inom områdena offentlig upphandling och konkurrens.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd i form av övertagande av pensioner som beviljats De Post-La Poste (DPLP, numera kallat bpost) som Belgien har genomfört är förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 2
Det statliga stöd i form av en kompensation för allmännyttiga tjänster som beviljats De Post-La Poste (DPLP, numera kallat bpost) och som Belgien olagligen har genomfört i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 3
De kapitaltillskott till De Post-La Poste (DPLP, numera kallat bpost) som Belgien har genomfört 2003 och 2006 är inte stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 4
Det statliga stöd i form av en statlig garanti som beviljats De Post-La Poste (DPLP, numera kallat bpost) och som Belgien olagligen har genomfört i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 5
1. Belgien ska återkräva det oförenliga stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artiklarna 2 och 4.
2. Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta från och med den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med den dag det har återbetalats.
3. Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 (125) och förordning (EG) nr 271/2008 om ändring av förordning (EG) nr 794/2004.
4. Belgien ska upphöra med alla utbetalningar av utestående stöd enligt den stödordning som avses i artiklarna 2 och 4, med verkan från den dag då detta beslut antas.
Artikel 6
1. Återkravet av det stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artiklarna 2 och 4 ska genomföras omedelbart och effektivt.
2. Belgien ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 7
1. Inom två månader efter den dag då detta beslut har delgivits ska Belgien lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
Det totala belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från stödmottagaren.
b)
En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut.
c)
Dokument som visar att stödmottagarna har anmodats att betala tillbaka stödet.
2. Belgien ska hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att återkravet av det stöd som avses i artiklarna 2 och 4 har slutförts. Belgien ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut. Belgien ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagarna.
Artikel 8
Detta beslut riktar sig till Konungariket Belgien.
Utfärdat i Bryssel den 25 januari 2012