РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 май 2011 година
относно мярка за частична приватизация C 15/10 (ex NN 21/10), приведена в действие от Гърция в полза на казино Mont Parnès
(нотифицирано под номер C(2011) 3505)
(само текстът на гръцки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/647/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби и като взе предвид техните мнения (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 23 юни 2002 г. предприятието Egnatia AE, което бе придобито след сливане от предприятието Athinaiki Techniki и което е член на консорциума Casino Attikis (CA или „жалбоподателят“), подаде жалба пред Европейската комисия за предполагаемо нарушение на правилата на Европейския съюз за вътрешния пазар, относно предполагаема непрозрачна и дискриминационна тръжна процедура, към която са се придържали гръцките органи при продажбата на 49 % от капитала на Elliniko Kazino Parnithas AE (казино „Mont Parnès“) на участника, спечелил търга, консорциумът Hyatt Regency („HR“ или „предполагаемият получател“) (2).
(2)
С писмо от 3 октомври 2002 г. Генерална дирекция „Вътрешен пазар“ на Европейската комисия (ГД „Вътрешен пазар“) предаде копие от документа на Генерална дирекция „Конкуренция“ (ГД „Конкуренция“) за паралелен анализ на делото съгласно правилата на ЕС за държавна помощ.
(3)
С писмо по електронната поща от 9 декември 2002 г. законният представител на жалбоподателя предостави на съответните отдели на Комисията допълнителни разяснения относно делото.
(4)
С писмо от 24 януари 2003 г. Комисията съобщи на гръцките органи за жалбата във връзка с държавна помощ и призова Гърция да разясни въпросите, повдигнати в нея. Гръцките органи отговориха на 4 март 2003 г.
(5)
На 27 януари 2003 г. служители на Комисията се срещнаха със законния представител на жалбоподателя.
(6)
На 12 февруари 2003 г. и 22 август 2003 г. законният представител на предполагаемия получател предостави на службите на Комисията подкрепящи документи.
(7)
С писма от 31 март 2003 г. и 16 май 2003 г. жалбоподателят предостави на ГД „Конкуренция“ допълнителна информация.
(8)
На 10 април 2003 г. служители на Комисията се срещнаха с представителя на предполагаемия получател.
(9)
В периода между 15 юли 2003 г. и 16 септември 2003 г. Комисията обмени няколкократно информация с жалбоподателя относно отделно направена оценка на въпроси, свързани с държавната помощ, и напомни на жалбоподателя практиката си за вземане на решения, според която прехвърлянето на публична собственост в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка не представлява държавна помощ, когато тази процедура е проведена прозрачно и без дискриминация. Поради това Комисията уведоми жалбоподателя, че няма да се произнесе преди ГД „Вътрешен пазар“ да приключи прегледа на процедурата за възлагане на въпросната обществена поръчка.
(10)
С писма от 22 януари 2004 г. и 4 август 2004 г. ГД „Вътрешен пазар“ приключи разследването, като счете, че процедурата за възлагане на поръчката е редовна. С писмо от 2 юни 2004 г. ГД „Конкуренция“ информира жалбоподателя, че е прекратила разглеждането на жалбата във връзка с държавната помощ в съответствие с член 20, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (3).
(11)
На 18 февруари 2005 г. жалбоподателят подаде пред Първоинстанционния съд (сега Общия съд) жалба за отмяна на решението на Комисията за приключване на делото.
(12)
С определение от 26 септември 2006 г. Първоинстанционният съд отхвърли жалбата като недопустима, тъй като прецени, че писмото не представлява обжалваем акт съгласно член 230 от Договора за създаване на Европейската Общност (Договора за ЕО) (понастоящем член 263 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (4).
(13)
На 18 декември 2006 г. жалбоподателят подаде жалба пред Съда на Европейския съюз срещу определението на Първоинстанционния съд.
(14)
С решение от 17 юли 2008 г. (5) Съдът на Европейския съюз отмени определението. Съдът установи, че оспореният акт представлява обжалваем акт, което не е в съответствие със задълженията на Комисията съгласно процедурния регламент, и върна делото на Първоинстанционния съд.
(15)
С писмо от 26 септември 2008 г. ГД „Конкуренция“ оттегли писмото за приключване на процедурата от 2 юни 2004 г. и поднови делото.
(16)
С определение от 29 юни 2009 г. Първоинстанционният съд установи, че след оттегляне на писмото вече няма нужда от издаване на решение (6). Това определение на Първоинстанционния съд беше обжалвано от жалбоподателя на 7 септември 2009 г. на основание, че Съдът е следвало да счете изтеглянето на писмото за незаконно и следователно е трябвало да го отмени.
(17)
С писмо по електронната поща от 11 септември 2009 г. жалбоподателят предостави допълнителна информация на Комисията.
(18)
На 14 октомври 2009 г. служители на Комисията се срещнаха с представители на жалбоподателя. След срещата жалбоподателят няколкократно предостави допълнителна информация на Комисията.
(19)
С писмо от 21 октомври 2009 г. Комисията поиска от Гърция допълнителна информация. С писмо от 13 ноември 2009 г. Гърция поиска повече време, за да отговори, което ѝ беше предоставено от Комисията с писмо по електронната поща от 18 ноември 2009 г. На 11 и 14 януари 2010 г. Гърция изпрати отговор до Комисията.
(20)
С решение от 6 май 2010 г. Съдът на Европейския съюз отговори на преюдициално запитване, отправено на основание член 234 от ДЕО (понастоящем член 267 от ДФЕС) от Συμβουλίου της Επικρατείας („Държавен съвет“), по-специално по отношение на прилагането на правилата на ЕС за обществените поръчки за въпросната тръжна процедура. Съдът достигна до заключение, inter alia, че като цяло поръчка като тази, която трябва да бъде възложена след въпросния търг, не попада в приложното поле на директивите за обществените поръчки (7). В допълнение Съдът отбеляза, че това заключение не изключва факта, че при такава поръчка трябва да се вземат под внимание основните правила и общи принципи на Договора, и по-специално тези относно свободата на установяване и свободното движение на капитал.
(21)
С писмо от 6 юли 2010 г. Комисията информира Гърция, че е взела решение за откриване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на съответната мярка („решението за откриване на процедурата“).
(22)
Решението на Комисията да се открие процедура беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (8). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(23)
След откриване на процедурата Комисията получи мнения от две заинтересовани страни, а именно от представителите на предполагаемия получател (Athens Resort Casino Holdings (9), от името на HR) (10) и от представителите на жалбоподателя (Club Hotel Casino Loutraki, от името на CA) (11). С писмо от 6 август 2010 г. Гърция представи мненията си. Мненията на двете заинтересовани страни бяха изпратени на Гърция с писмо от 29 октомври 2010 г., а Гърция отговори с писмо от 25 ноември 2010 г.
(24)
На 16 декември 2010 г. (12) Съдът на Европейския съюз постанови, че Общият съд (бивш Първоинстанционен съд) неправилно е определил, че липсва основание за първоначалното обжалване на „административното приключване“ на делото от страна на Комисията.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(25)
През октомври 2001 г. гръцките органи откриха процедура за възлагане на обществена поръчка, за да продадат 49 % от капитала на казино Mont Parnès (13). Имало е двама кандидати, а именно Kazino Attikis (Casino Attikis или CA) и консорциумът Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (консорциумът Hyatt Regency или HR), които са избрани да участват във втория етап на тръжната процедура (14) съгласно условията на съответните национални разпоредби. След процедура, за която се твърди, че е недействителна, поръчката е възложена на HR. В следващите параграфи 26-29 се описват събитията, довели до това решение за възлагане на поръчката, съгласно информацията, с която разполага Комисията.
(26)
В съответствие с приложимите национални разпоредби спечелилият кандидат се обявява чрез наддаване (възходяща тръжна цена), a първоначалната цена за продажба е определена на 80 млн. EUR. Тръжната комисия разпечатва пликовете, подадени от кандидатите, в които се съдържат финансовите оферти на всеки един от тях, и ги обявява по ред. Кандидатът, предложил най-ниската оферта, има право да предложи нова оферта в следващия кръг, която ще бъде в запечатан плик. Новата оферта трябва да бъде равна поне на първоначалната по-висока оферта, увеличена с 1 % (15). Това последващо наддаване продължава неопределено време в няколко различни етапа, докато един от участниците се оттегли, като в този случай последният участник се обявява за предложил временно най-високата цена. Протокол, съдържащ наименованието на участника, предложил временно най-високата цена, се предоставя от тръжната комисия на Съвета на директорите на Hellenic Tourism Development Authority (ETA).
(27)
По време на първия етап на 31 май 2002 г. двамата кандидати представиха офертите си по едно и също време в запечатани пликове в централата на ETA. Офертата на CA беше за 91 183 652 EUR, докато офертата на HR беше 80 075 000 EUR. В писмото на последния обаче освен офертата се съдържаше и изявление, оспорващо законността на участието на консорциума CA в тръжната процедура. CA възрази срещу това изявление, като посочи, че изразяването на резерви прави финансовата оферта на HR недопустима. Възражението на CA беше отхвърлено от Комисията по възражения, която реши, че изявлението на HR не оказва влияние върху валидността на офертата на предприятието.
(28)
През втория етап HR подаде своята оферта от 92 105 888 EUR в запечатан плик, в който отново се съдържаше същото писмено изявление. След приключване на втория етап законният представител на CA представи плик, съдържащ финансовата оферта за третия етап, като едновременно с това подаде и отделно изявление до Съвета на директорите на ETA относно нарушаване на условията за провеждане на търга по отношение на изискванията за валидност на тръжната процедура. Тръжната комисия отхвърли тази теза въз основа на това, че е допустимо да бъде изложена само ако е подадена под формата на възражение, което е от компетентността на Комисията по възраженията. В резултат на това законният представител на CA помоли Тръжната комисия за петминутно удължаване на срока, за да обмислят по-нататъшните си действия и след предоставянето му от масата на комисията бяха взети както писменото изявление, така и плика с офертата. След завръщането им в рамките на тези пет минути, те заявиха, че не възнамеряват да внасят възражение и подадоха офертата си. Впоследствие HR подаде възражение и поиска третият етап от търга да се счита за недопустим въз основа на това, че предприятието CA е подало оферта, която е оттеглило и в последствие е подало отново. Възражението на HR беше прието от Комисията по възраженията и офертата на CA (16) беше изключена от процедурата.
(29)
След изключването на офертата на CA в третия етап Тръжната комисия изпрати (17) до Съвета на директорите на ETA копие от протокола от осмата си среща, в който HR се определя за участника в търга, предложил временно най-висока цена (с оферта от 92 105 888 EUR), а CA - за участника в търга, предложил временно втора най-висока цена. Тръжната комисия очевидно не беше отворила офертата на CA за третия етап и не върна запечатания плик на CA, а го предостави на ETA, за да бъде съхраняван в техния сейф (18). Съветът на директорите на ETA свика извънредно общо събрание, в резултат на което на 5 юни 2002 г. управителят на ETA и законният представител на Kantor Capital, икономически съветник, отговарящ за съдебните производства, бяха упълномощени да поискат от HR да подобри офертата си. Съответно HR увеличи предложената сума на 110 млн. EUR. На 12 юни 2002 г. CA предостави на Съвета на директорите на ETA писмо, съдържащо оферта от 162 млн. EUR, която в последствие беше отхвърлена, тъй като беше направена след закриване на тръжната процедура. В заключение офертата на HR беше подобрена допълнително и достигна сумата от 120 млн. EUR (19).
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(30)
Комисията откри официалната процедура по разследване, тъй като продължаваше да се съмнява, че делът от 49 % от капитала на казино Mont Parnès е бил продаден от гръцката държава на участника с най-висока оферта при процедура за продажба, която отговаря на изискванията за откритост, прозрачност и недискриминация. По-специално, Комисията не беше сигурна дали при продажбата на купувача не е било предоставено незаконно преференциално третиране и дали впоследствие е била платена пазарната цена. Комисията счете, че изключването на CA от търга и на офертата им от 162 млн. EUR, направена след края на тръжната процедура, е възможно да е доказателство за продажба под стойността и следователно за съществуването на помощ под формата на съществуващи държавни средства.
4. МНЕНИЕ НА ГЪРЦИЯ
(31)
С писмо от 6 август 2010 г. Гърция представи становището си. Гърция оспорва съществуването на държавна помощ въз основа на това, че тръжната процедура за продажбата на нейния дял от капитала на казино Mont Parnès е проведена в съответствие с приложимото законодателство и че този дял от 49 % от казиното е продаден на пазарна цена.
(32)
На първо място гръцките органи подчертават, че изборът на участниците в търга и цялата тръжна процедура са напълно законни и проведени в съответствие с правилата относно поканите за участие в търг (20), които се уреждат от действащото законодателство, както и че поканите за участие в търга са били приети и от двамата кандидати без възражения.
(33)
Също така гръцките органи обясняват, че изявлението, направено от HR, което е поставено в плика с финансовата им оферта и на първия, и на втория етап на процедурата за подаване на оферти, не засяга валидността на финансовите оферти на HR, а се отнася само по себе си единствено до участието на CA в тръжната процедура и следователно финансовите оферти на HR съвсем правилно се счетени за законни от Комисията по възраженията.
(34)
Освен това гръцките органи по-подробно твърдят, че офертата, внесена от CA на третия етап на тръжната процедура, за която жалбоподателят твърди, че е в размер на 107 млн. EUR, е изключена, тъй като пликът е бил изнесен извън полезрението на Тръжната комисия. При тези обстоятелства Тръжната комисия не би могла да е сигурна, че офертата не е била променена. При всички случаи повторното представяне на офертата би означавало повторно подаване по време на същия етап, което противоречи на правилата.
(35)
Гръцките органи разясняват, че офертата от 92 105 888 EUR, направена от HR на втория етап, която е по-висока от първоначалната оферта от 91 183 652 EUR, направена от CA на първия етап, е в съответствие с правилата за провеждане на търга, тъй като съгласно правилата относно поканите за участие в търг всяка нова оферта трябва да бъде повишена с 1 %, а не с 10 %, както се предполага в решението на Комисията за откриване на процедурата. Следователно правилата за провеждане на търга са били спазени в това отношение.
(36)
Гръцките органи също твърдят, че последната оферта на CA за 162 млн. EUR - сума, която предприятието CA твърди, че е готово да плати, е невалидна, защото е направена след тръжната процедура и извън нея. Приемането на тази оферта би означавало нарушаване на принципа на законността, като се има предвид, че целта на публичната тръжна процедура не е само да обслужва финансовите интереси на страната, но и да служи и на широкия обществен интерес, т.е. да се осигури възможно най-високата цена при спазване на принципа на законност (т.е. законовите разпоредби, предвидени в правилата за поканите за участие в търг и в тръжните досиета, както и в други приложими законодателни актове).
(37)
Гръцките органи поясняват още, че те не просто са отменили търга и не са започнали нов, защото това би означавало да започнат отначало цялата процедура за четвърти път в рамките на осем години, което би увредило международната репутация на Гърция, без да е сигурно, че подновяването на тръжната процедура би осигурило цена от 162 млн. EUR. Във връзка с това Гърция дори поставя под въпрос надеждността на офертата от 162 млн. EUR, тъй като предприятието CA е било наясно, че приемането ѝ само би предизвикало отмяна на процедурата и започването на нова такава.
(38)
Освен това гръцките органи потвърждават (21), че окончателно платената цена (120 млн. EUR) е приемлива, тъй като е с 25,5 % по-висока от експертната оценката за 95,4 млн. EUR, направена преди тръжната процедура от независим оценител и държана запечатана до приключване на процедурата. Те твърдят, че тази оценка - която дори не е била необходима за тръжната процедура - е поискана, за да се защитят в по-голяма степен интересите на Гърция (22).
(39)
Що се отнася до твърденията на жалбоподателя, че първоначалните условия относно поканите за участие в търг са подобрени от последващия Закон № 3139/2003, с който се потвърждава приватизацията, гръцките органи разясняват, че уведомленията за поканите за участие в търг не са изменени нито от Закон 3139/2003, нито по някакъв друг начин. Според Гърция този закон просто регулира различни разрешения, които са свързани с инвестирането и управлението на казиното, и включва мерки за защита на работниците след приватизацията. Този закон не освобождава HR от задължението да инвестира 44 млн. EUR в казино Mont Parnès, а договорната клауза в договора относно връщането на HR на 70 % от цената, в случай че оперативният лиценз се предостави на друго казино преди 2012 г., вече е била изрична разпоредба в поканите за участие в търг.
(40)
Следователно гръцките органи отбелязват, че продажната цена представлява пазарната стойност на дяла от 49 % от капитала на казино Mont Parnès.
(41)
За да подсилят своето твърдение, че не се наблюдават нередности при тръжната процедура, гръцките органи посочват няколко решения на националните съдилища, в които се анализира законността на тръжната процедура съгласно националното законодателство. Към днешна дата националните съдилища не са открили нередности в търга и затова са отхвърлили различните молби, които са внесени от CA по този въпрос (23). Сред съдебните решения на националните съдилища, които потвърждават правилността на тръжната процедура, гръцките органи посочват по-специално следните:
а) Съдебно производство пред граждански съдилища:
(42)
В своето решение 8118/2002 (24) Атинският първоинстанционен съд отхвърли подадена от CA жалба и постанови, че:
-
Тръжната комисия и Комисията по възраженията считат с право, че офертите от HR на първия и втория етап са в съответствие с поканите за участие в търг. Изложението на HR, което е приложено към офертите им, не е засегнало безусловния им характер.
-
CA представя своя оферта в 15.30 ч., т.е. в началото на третия етап, както е определено от Тръжната комисия в края на втория етап. Офертата е взета обратно от представителя на CA по негово собствено желание, въпреки че председателят на Тръжната комисия се е опитал да го разубеди. Ако председателят на Тръжната комисия беше предупредил изрично представителя на CA за връщането на офертата, това би довело до дискриминационно третиране в полза на CA и срещу HR.
-
Втората оферта на CA на третия етап с право е счетена за недопустима от Комисията по възраженията. Всеки участник може да участва в търга само с една оферта на всеки етап. Освен това, ако втората оферта на CA на третия етап е била счетена за приемлива, това би довело до нарушаване на принципите на прозрачност. Представителят на CA е взел обратно първия запечатан плик, напуснал е мястото, където се е провеждал търга, и при завръщането си е представил запечатан плик, за който не може да се потвърди, че е същият като първия (25).
б) Съдебно производство пред административни съдилища
(43)
Според гръцките органи понастоящем пред Държавния съвет (Върховния административен съд) се гледа дело, отнасящо се до друга молба на CA, в която се твърди, че тръжната процедура (26) е незаконосъобразна, а окончателното решение предстои да бъде произнесено. Гръцките органи обаче отбелязват, че съдията докладчик е предложил молбата на CA да се отхвърли като недопустима въз основа на съдебната компетентност и неоснователна по същество (27).
в) Съдебно производство пред наказателни съдилища
(44)
След жалба, заведена през 2002 г. от CA срещу членове на Тръжната комисия, Комисията по възраженията, ETA, консултанта по оценяване (American Appraisal Hellas Ltd) и финансовия съветник (Kantor), относно поведението им по време на тръжната процедура, Съветът на съдиите от Апелативния съд, към който е препратено делото за отсъждане, издаде оправдателно решение (28) и по-конкретно установи, че:
-
И двете решения на Комисията по възражения са законни и няма достатъчно доказателства за неправомерно поведение от страна на членовете ѝ. Членовете на Комисията по възражения, като отхвърлят възражението на CA на първия и втория етап и приемат, от друга страна, това на HR на третия етап, не са нарушили условията на поканите за участие в търг и не са третирали по различен начин двамата участници.
-
Решенията на Тръжната комисия са законни и членовете ѝ не са третирали по различен начин двамата участници. Освен това Тръжната комисия е била длъжна съгласно условията на поканите за участие в търг да се придържа към констатациите на Комисията по възражения.
-
Представителят на ETA не е нарушил съответните национални разпоредби, като е помолилил участника, предложил временно най-висока оферта (HR), да я повиши. Представителят на ETA не е бил упълномощен да преговаря и не е имал правомощия да анулира или да прекрати тръжната процедура.
(45)
Горепосоченото оправдателно решение впоследствие е оспорено пред националните съдилища (29), а съвсем скоро Атинският апелативен съд издаде решение, с което оправдава всички обвинени лица (решение 466/2011). Пълният текст на решението все още не е достъпен.
(46)
В заключение, като се имат предвид всички горепосочени коментари, гръцките органи продължават да твърдят, че мярката, която се оценява, не включва държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(47)
С писмо от 4 август 2010 г. представителите на предполагаемия получател (т.е. Athens Resort Casino Holdings от името на HR) се включиха в откритото от Комисията производство като заинтересована страна. Предполагаемият получател представи същите мнения като Гърция, които са обобщени в раздел 4.
(48)
В допълнение предполагаемият получател твърди, че реално платената цена за дела в казиното е 120 млн. EUR, което е с 10 млн. EUR повече от първоначално договорената (30). Следователно тази сума е по-висока дори от професионалната оценка от 95,4 млн. EUR, направена преди започването на тръжната процедура (но която не е оповестена).
(49)
Предполагаемият получател също така твърди, че предприятието ETA не само не е било задължено, но дори е нямало право да покани участника в търга, предложил временно втора най-висока цена, защото това би означавало начало на нови етапи на наддаване, което е в нарушение на условията на поканите за участие в търг. Също така той твърди, че офертата от 162 млн. EUR, представена от CA извън тръжната процедура, не е можело да бъде приета сериозно и е била представена единствено, за да се стигне до отмяна на цялата процедура. Това потвърждава, че той със сигурност би оспорил всяко решение за приемане на тази оферта, като рискува отмяната на цялата процедура. Във връзка с това той посочва мнението на Правния държавен съвет, който потвърждава, че офертата на CA не би могла да бъде взета под внимание или да бъде приета (31).
(50)
Предполагаемият получател също така поставя под въпрос предположението на Комисията, изложено в решението за откриване на процедурата, относно нарушаване на конкуренцията и ефекта върху търговията, че хазартът е световна търговска дейност и дружествата в тази област упражняват икономическа дейност на международен пазар. Предполагаемият получател твърди, че Mont Parnès не развива международна дейност, а действа само на местно ниво и следователно не се конкурира с казината извън граница.
(51)
С писмо от 29 септември 2010 г. Club Hotel Casino Loutraki AE (от името на CA) (32) се включи в откритото от Комисията производство като заинтересована страна. В това писмо предприятието твърди, че по отношение на количественото определяне на предполагаемата помощ трябва също да се вземе под внимание разликата между офертите и въздействието на ратифицирания закон върху задълженията на купувача съгласно условията на публичната тръжна процедура.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. Наличие на държавна помощ при прехвърляне на дялове чрез търговска продажба
(52)
В член 107, параграф 1 от ДФЕС се посочва, че освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(53)
В съответствие с установената съдебна практика на Съда на Европейския съюз (33) и правилата и практиката на Комисията относно държавната помощ в контекста на приватизационни сделки (34), когато държава-членка придобива или продава дялове от предприятия, предимство не е налице, ако държавата-членка действа като частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(54)
По-специално, когато продажбата на дялове се реализира на фондовата борса, по правило се приема, че тя е осъществена при пазарни условия и не включва каквото и да е предимство. Когато обаче прехвърлянето е осъществено посредством търговска продажба, може да се приеме, че не е налице предимство, ако са изпълнени следните условия: първо, дяловото участие е продадено чрез прозрачен и недискриминационен търг, който е открит за участие на всички кандидати; второ, към продажбата не са наложени условия, които са необичайни при подобни сделки между частноправни субекти и които биха могли да понижат продажната цена; трето, дяловото участие е продадено на кандидата, предложил най-висока цена, и четвърто, на кандидатите в търга трябва да се предостави достатъчно време и информация, за да направят съответна оценка на активите, въз основа на която те изготвят своите оферти.
(55)
С други думи, когато приватизацията е реализирана посредством търговска продажба, показателят, с който се прави оценка дали една сделка с държавни активи включва предимство, е дали икономически оператор в условията на пазарна икономика, действащ при сходни обстоятелства, би постъпил по същия начин, т.е. дали би продал дружеството на същата цена. Неикономически съображения, като например причини, свързани с индустриалната политика, съображения, свързани със заетостта, или цели на регионалното развитие, които не биха били приемливи за оператор в условията на пазарна икономика, не могат да се приемат като основания за приемане на по-ниска цена, а напротив, свидетелстват за наличието на предимство. Този принцип многократно е излаган от Комисията и последователно потвърждаван от Съда (35).
(56)
Поради това, ако някое от горепосочените изисквания не е изпълнено, Комисията счита, че публичната продажба трябва да бъде разгледана за възможно наличие на елементи на помощ, поради което за нея трябва да бъде отправено уведомление. Като се изпълняват тези изисквания, е възможно да се гарантира, че държавата получава възможно най-високата цена, т.е. пазарната цена за своите активи, и следователно, че няма наличие на държавна помощ.
6.2. Продажбата на дял от 49 % от капитала на казино Mont Parnès
(57)
При откриване на производството съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС Комисията имаше съмнения дали продажбата на Mont Parnès е извършена чрез открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура. Съгласно наличната информация на този етап Комисията счете, че са били налице значителни трудности да се определи дали е било незаконно предоставено някакво преференциално третиране и дали е била платена пазарната цена. Комисията беше загрижена, че нередностите в тръжната процедура може да са причина за наличие на държавна помощ.
(58)
След това Комисията извърши оценка на съответните факти в рамките на официално разследване. Тази оценка се основава на съвкупността от наличните доказателства по отношение на тази мярка.
(59)
През различните етапи на процедурата Комисията получи информация за редицата правни действия на национално ниво, които оправдават първоначалната тръжна процедура. Комисията отбелязва, че към днешна дата различните решения на национално ниво не подкрепят наблюденията на жалбоподателя относно нередности и неравно третиране при тръжната процедура (вж. също параграфи 41-46 по-горе). Досега националните съдилища по-скоро потвърждават законността и липсата на дискриминация в тръжната процедура, която се основава на национални правила.
(60)
Въпреки че оценката на Комисията не зависи от констатациите на националните съдилища, тя ги взима под внимание като един от факторите в своя анализ. Комисията обаче отбелязва, че с настоящата оценка по никакъв начин не се цели тълкуване на националното право, което е единствено от компетентността на държавата-членка.
(61)
В този контекст Комисията счита, че законността на тръжната процедура съгласно националното право, както е описано и обосновано чрез обстойно и задълбочено проучване, извършено дотук от различни национални съдилища, представлява важен признак за редовността и недискриминационното естество на тръжната процедура. Това явно потвърждаване на тръжната процедура съгласно националните правила може да бъде взето под внимание от Комисията наред с други фактори при нейната оценка съгласно правилата на ЕС за държавна помощ, че тръжната процедура е открита, безусловна и недискриминационна.
(62)
По отношение на повдигнатия в решението за откриване на процедурата въпрос, че една от офертите изглежда нарушава правилото в поканата за провеждане на търг относно минималното увеличаване в сравнение с предишната оферта, Комисията отбелязва, че този въпрос е решен, тъй като изискваното увеличение е било 1 %, а не 10 %, както е било обяснено на Комисията. Следователно Комисията счита, че правилата на тръжната процедура са били спазени в това отношение.
(63)
По отношение на предполагаемото различно третиране на различните възражения, повдигнати по време на тръжната процедура, Комисията отбелязва, че гръцките органи са предоставили приемливо обяснение за изключването на офертата на CA от тръжната процедура с оглед на приложимите правила, които забраняват второ представяне на оферта в един и същи етап на наддаване.
(64)
По отношение на предполагаемото неравностойно третиране на различните оферти, направени след приключване на тръжната процедура, Комисията счита, че различието в третирането при договаряне на по-висока цена с участника, спечелил търга, докато същевременно не се взема под внимание офертата на жалбоподателя от 162 млн. EUR, може, предвид съществуващите съмнения на законосъобразността на тази оферта, да бъде приета като допустима практика при тръжната процедура. Освен това Комисията не може да определи като надеждна недопустимата оферта от 162 млн. EUR на жалбоподателя, защото е направена едва след приключване на тръжната процедура, което е в нарушение на процедурните правила.
(65)
По отношение на предложението цялата процедура да бъде отменена гръцките органи заявиха, че това би означавало повторно започване на процедурата, като така потенциално се рискува допълнително намаляване на цената, която ще бъде получена.
(66)
Гръцките органи също така твърдят, че спецификациите на договора за обществена поръчка не са изменени със Закон 3139/2003 или по друг начин.
(67)
По отношение на получената цена Комисията отбелязва, че окончателно платената цена за казиното, която е 120 млн. EUR (36), е по-ниска от недопустимата оферта от 162 млн. EUR, която жалбоподателят твърди, че е бил готов да предложи след изключването си от процедурата, но все пак по-висока както от най-високата оферта от 107 млн. EUR, с която жалбоподателят изглежда е участвал в търга, така и дори с по-голяма разлика (25,5 %), от експертната оценка на дела за 95,4 млн. EUR, извършена преди процедурата.
6.3. Заключение
(68)
След откриването на официалната процедура за разследване гръцките органи опровергаха по задоволителен начин предварителните съмнения, изразени от Комисията в решението за откриване на процедурата. По-специално, Комисията не откри доказателство, което да води до заключението, че предполагаемият получател е получил преференциално третиране, което да доведе до предоставяне на някакво предимство. Чрез продажбата на дяловете си в казиното на участника, предложил най-висока цена в рамките на открита, безусловна и недискриминационна тръжна процедура, се предполага, че Гърция е получила възможно най-високата пазарна цена и не се е лишила от държавни ресурси. Следователно Комисията може да приеме, че при подобни обстоятелства оператор в условията на пазарна икономика би продал съответния дял от казиното на подобна цена. В резултат на това Комисията счита, че продажбата от страна на Гърция на притежаваните от нея 49 % от капитала на казино Mont Parnès не включва предимство и следователно не представлява държавна помощ.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(69)
Комисията счита, че продажбата от страна на Гърция на дяла от 49 %, който Гърция притежава в капитала на казино Mont Parnès, не представлява помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Продажбата от страна на Гърция на дяла от 49 %, който Гърция притежава в капитала на казино Mont Parnès, не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Гърция.
Съставено в Брюксел на 24 май 2011 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 24 maj 2011
om partiell privatiseringsåtgärd C 15/10 (f.d. NN 21/10) som Grekland har genomfört till förmån för Casino Mont Parnès
[delgivet med nr K(2011) 3505]
(endast den grekiska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2011/647/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter (1), och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Den 23 juni 2002 lämnade Egnatia AE, som efter en senare sammanslagning tagits över av Athinaiki Techniki och som ingår i konsortiet Casino Attikis (nedan kallat CA eller klaganden), in ett klagomål till kommissionen om en påstådd överträdelse av EU:s bestämmelser för den inre marknaden. Ärendet gällde ett påstått icke-transparent och diskriminerande förfarande som skulle ha följts av de grekiska myndigheterna vid försäljningen av 49 procent av kapitalet i Elliniko Kazino Parnithas AE (nedan kallat Casino Mont Parnès) till anbudsvinnaren, konsortiet Hyatt Regency (nedan kallat HR eller den påstådda stödmottagaren) (2).
(2)
Den 3 oktober 2002 skickade kommissionens generaldirektorat för inre marknaden och tjänster (nedan kallat GD Inre marknaden) en skrivelse med en kopia av ärendet till generaldirektoratet för konkurrens (nedan kallat GD Konkurrens) för en parallell bedömning av ärendet enligt EU:s bestämmelser om statligt stöd.
(3)
I ett e-brev av den 9 december 2002 lämnade den klagandes juridiska ombud ytterligare förklaringar i ärendet till kommissionens avdelningar.
(4)
Genom en skrivelse av den 24 januari 2003 meddelade kommissionen de grekiska myndigheterna att ett klagomål lämnats in om statligt stöd och uppmanade Grekland att förtydliga de problem som beskrivits. De grekiska myndigheterna svarade den 4 mars 2003.
(5)
Den 27 januari 2003 träffade kommissionens tjänstemän den klagandes juridiska ombud.
(6)
Den 12 februari 2003 och den 22 augusti 2003 lämnade den påstådda stödmottagaren styrkande handlingar till kommissionens enheter.
(7)
I skrivelser av den 31 mars 2003 och den 16 maj 2003 lämnade den klagande kompletterande uppgifter till GD Konkurrens.
(8)
Den 10 april 2003 träffade kommissionens tjänstemän den påstådda stödmottagarens ombud.
(9)
Mellan den 15 juli 2003 och den 16 september 2003 hade kommissionen flera samtal med den klagande rörande den enskilda bedömningen av problemen kring statligt stöd. Kommissionen uppmärksammade den klagande på hur rutinerna för beslutsfattande ser ut. Enligt dessa utgör inte tillgången till en offentlig tillgång i samband med ett anbudsförfarande ett statligt stöd om förfarandet har varit transparent och icke-diskriminerande. Följaktligen meddelade kommissionen den klagande att den inte skulle ta ställning förrän GD Inre marknaden hade avslutat sin analys av förfarandet vid tilldelningen av det offentliga kontraktet.
(10)
Genom skrivelser av den 22 januari 2004 och den 4 augusti 2004 avslutade GD Inre marknaden undersökningen eftersom man inte ansåg att några fel hade begåtts vid tilldelningen av kontraktet. Genom en skrivelse av den 2 juni 2004 informerade GD Konkurrens den klagande om att klagomålet om statligt stöd hade avslutats i enlighet med artikel 20.2 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (3).
(11)
Den 18 februari 2005 väckte den klagande talan vid förstainstansrätten (nu Europeiska unionens tribunal) för att ogiltigförklara kommissionens beslut att avsluta ärendet.
(12)
Genom ett beslut av den 26 september 2006 avvisade förstainstansrätten den väckta talan som otillåtlig eftersom rätten ansåg att skrivelsen inte utgjorde en rättsakt som kunde överklagas i enlighet med artikel 230 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) (nu artikel 263 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt [FEUF]) (4).
(13)
Den 18 december 2006 överklagade den klagande förstainstansrättens beslut till EU-domstolen.
(14)
Genom beslut av den 17 juli 2008 (5) upphävde EU-domstolen beslutet. Domstolen ansåg att den omstridda skrivelsen faktiskt var en handling som kunde överklagas och som inte överensstämde med kommissionens skyldigheter enligt procedurförordningen. Domstolen återförvisade därför ärendet till förstainstansrätten.
(15)
Genom en skrivelse av den 26 september 2008 drog GD Konkurrens tillbaka skrivelsen av den 2 juni 2004 om att avsluta ärendet och öppnade ärendet på nytt.
(16)
I ett avgörande av den 29 juni 2009 hävdade förstainstansrätten att eftersom skrivelsen hade dragits tillbaka så fanns det inte längre något behov av att fatta beslut (6). Detta beslut från förstainstansrätten överklagades av den klagande den 7 september 2009 med skälet att rätten borde ha konstaterat att det var olagligt att dra tillbaka skrivelsen och borde ha ogiltigförklarat den.
(17)
Genom en skrivelse av den 11 september 2009 lämnade den klagande ytterligare uppgifter till kommissionen.
(18)
Den 14 oktober 2009 mötte kommissionen den klagandes ombud. Efter mötet lämnade den klagande ytterligare information till kommissionen i ett antal samtal.
(19)
I en skrivelse av den 21 oktober 2009 begärde kommissionen ytterligare information från Grekland. I en skrivelse av den 13 november 2009 begärde Grekland mer tid för att svara, vilket kommissionen beviljade i ett e-brev av den 18 november 2009. Den 11 och 14 januari 2010 svarade Grekland kommissionen.
(20)
I ett beslut av den 6 maj 2010 besvarade EU-domstolen en begäran om förhandsavgörande i enlighet med artikel 234 i EG-fördraget (nu artikel 267 i FEUF) från Simvoulio tis Epikreatias (en hög förvaltningsdomstol), framför allt beträffande hur EU:s bestämmelser om offentlig upphandling hade tillämpats i den aktuella upphandlingen. EU-domstolen konstaterade bland annat att ett kontrakt, betraktat i sin helhet, likt det som tilldelades i den omtvistade upphandlingen, inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiven om offentlig upphandling (7). Domstolen konstaterade också att denna slutsats inte uteslöt att ett sådant kontrakt måste följa grundläggande bestämmelser och allmänna principer i fördraget, framför allt sådana som gäller fri etableringsrätt och fri rörlighet för kapital.
(21)
Genom en skrivelse av den 6 juli 2010 underrättade kommissionen Grekland om sitt beslut att inleda ett sådant granskningsförfarande som avses i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat det inledande beslutet).
(22)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning (8). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter på åtgärden i fråga.
(23)
När förfarandet hade inletts tog kommissionen emot synpunkter från två berörda parter: ombudet för den påstådda stödmottagaren (Athens Resort Casino Holdings (9), för HR) (10) och ombudet för den klagande (Club Hotel Casino Loutraki, för CA) (11). Grekland lämnade sina kommentarer i en skrivelse av den 6 augusti 2010. De båda berörda parternas kommentarer skickades i en skrivelse av den 29 oktober 2010 till Grekland som svarade på dem i en skrivelse av den 25 november 2010.
(24)
Den 16 december 2010 (12) beslutade EU-domstolen att Europeiska unionens tribunal (tidigare förstainstansrätten) gjort fel när den beslutade att det inte fanns något ärende att granska i det första överklagandet av kommissionens avskrivningsbeslut.
2. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
(25)
I oktober 2001 inledde de grekiska myndigheterna ett förfarande för tilldelningen av ett offentligt kontrakt som gav tillgång till 49 procent av kapitalet i Casino Mont Parnès (13). Det fanns två konkurrerande sökande: Kazino Attikis (nedan kallat Casino Attikis eller CA) och konsortiet Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (nedan kallat konsortiet Hyatt Regency eller HR). Båda utsågs att delta i anbudsförfarandets andra etapp (14) enligt villkoren i gällande nationella bestämmelser. Efter förfarandet som påstås vara ogiltigt tilldelades HR kontraktet. I stycke 26-29 beskrivs händelserna som enligt de uppgifter kommissionen har tillgång till ledde fram till tilldelningen.
(26)
Enligt tillämpliga nationella bestämmelser skulle vinnande anbudsgivare väljas efter budgivning (auktion med stigande pris) utifrån ett ursprungligt försäljningspris på 80 miljoner euro. Upphandlingskommittén skulle öppna de förslutna kuvert som anbudsgivarna lämnat in och som innehöll varje anbudsgivares bud och i turordning meddela varje bud. Den anbudsgivare som hade lämnat det lägsta budet skulle i nästa omgång ha rätt att lämna in ett nytt bud i ett förseglat kuvert. Ett sådant nytt bud måste vara minst lika högt som det första högre budet, plus en procent (15). Den följande budgivningen skulle pågå under obegränsad tid och i olika omgångar tills en av budgivarna drog sig tillbaka. I ett sådant läge betraktas den sista anbudsgivaren preliminärt som den som lagt högsta budet. Upphandlingskommittén skulle lämna protokoll med namngivna preliminära högsta budgivare till den grekiska turistmyndighetens (ETA) styrelse.
(27)
I den första omgången lämnade de två anbudsgivarna in sina bud samtidigt den 31 maj 2002 i förseglade kuvert till ETA:s huvudkontor. CA:s bud var 91 183 652 euro medan HR:s bud låg på 80 075 000 euro. I den senares kuvert fanns utöver budet dock en skrivelse där man ifrågasatte om konsortiet CA:s medverkan i anbudsförfarandet var lagenlig. CA invände mot kritiken och hävdade att denna reservation innebar att HR:s bud var otillåtligt. CA:s protest avvisade av besvärskommittén som ansåg att HR:s kommentar inte påverkade budets giltighet.
(28)
I den andra omgången lämnade HR in ett förseglat kuvert med ett bud på 92 105 888 euro, även denna gång med samma skriftliga uttalande bifogat. När den andra omgången hade avslutats lämnade CA:s juridiska ombud in ett kuvert med sitt bud till den tredje omgången tillsammans med ett separat uttalande riktat till ETA:s styrelse om att anbudsförfarandets villkor hade överträtts i fråga om krav på anbudens giltighet. Upphandlingskommittén avvisade uttalandet med motiveringen att det bara var tillåtligt om det lämnades in som ett överklagande och därmed omfattades av besvärskommitténs befogenheter. CA:s juridiska ombud begärde då att kommittén skulle bevilja fem minuters förlängning så att parten kunde bestämma hur den skulle agera. Förlängningen beviljades och representanterna avlägsnade både det skriftliga uttalandet och anbudskuvertet från kommitténs bord. När de återvände inom de givna fem minuterna uppgav de att de inte tänkte lämna in något överklagande. De lämnade in sitt bud. Därefter lämnade HR in ett överklagande och begärde att den tredje budomgången skulle ogiltigförklaras på grund av att CA hade lämnat in ett bud som först hade dragits tillbaka och därefter lämnats in igen. HR:s överklagande godkändes av besvärskommittén och CA:s bud (16) uteslöts ur förfarandet.
(29)
Efter att ha uteslutit CA:s bud i tredje omgången översände upphandlingskommittén (17) en kopia av protokollet från sitt åttonde möte till ETA:s styrelse. I protokollet angavs HR som den preliminärt högste budgivaren (med ett bud på 92 105 888 euro) och CA som den preliminärt näst högste budgivaren. Upphandlingskommittén verkar inte ha öppnat det förseglade kuvertet från CA i den tredje omgången och återlämnade det inte heller till CA, utan gav det till ETA som skulle förvara det i kassaskåp (18). ETA:s styrelse kallade till ett extra möte. Därefter, den 5 juni 2002, fick ETA:s vd och det juridiska ombudet för Kantor Capital - ekonomisk rådgivare med ansvar för förfarandet - tillstånd att be HR höja sitt bud. HR höjde då sitt förslag till 110 miljoner euro. Den 12 juni 2002 lämnade CA in en skrivelse till ETA:s styrelse med ett bud på 162 miljoner euro vilket dock senare avvisades eftersom det lämnades in efter avslutat anbudsförfarande. Slutligen ökade HR sitt bud ytterligare och höjde beloppet till 120 miljoner euro (19).
3. BESLUTET OM ATT INLEDA DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET
(30)
Kommissionen inledde ett formellt granskningsförfarande eftersom den inte kunde klargöra huruvida den grekiska staten sålde den 49-procentiga andelen av Casino Mont Parnès’ kapital till den högsta budgivaren i en försäljning som uppfyllde kraven på öppenhet, transparens och icke-diskriminering. Kommissionen var framför allt osäker på huruvida det under försäljningen förekom någon olaglig förmånsbehandling av köparen och huruvida ett marknadsmässigt pris verkligen betalades. Kommissionen ansåg att avstängningen av CA från anbudsförfarandet, liksom CA:s bud på 162 miljoner euro efter avslutat anbudsförfarande, kunde vara tecken på att försäljningen skett till underpris och att det därför förekom stöd i form av efterskänkta statliga medel.
4. KOMMENTARER FRÅN GREKLAND
(31)
Grekland lämnade sina kommentarer i en skrivelse av den 6 augusti 2010 och förnekade att det förekommit några statliga stöd eftersom anbudsförfarandet vid försäljningen av kapitalandelen i Casino Mont Parnès följde tillämplig lagstiftning och den 49-procentiga andelen i kasinot såldes till marknadspris.
(32)
De grekiska myndigheterna betonade framför allt att urvalet av deltagare i upphandlingen och anbudsförfarandet i sig var lagenligt och följde bestämmelserna om anbudsinfordran (20) som styrs av gällande lagstiftning samt att dessa anbudsinfordringar utan förbehåll hade godkänts av de båda anbudsgivarna.
(33)
De grekiska myndigheterna förklarade också att HR:s uttalande som lagts i samma kuvert som HR:s bud i både första och andra anbudsomgången inte påverkade budets giltighet, utan bara gällde CA:s medverkan i anbudsförfarandet. Därmed var det korrekt av besvärskommittén att betrakta HR:s bud som giltiga.
(34)
De grekiska myndigheterna beskrev också i detalj det bud som lämnats in av CA i den tredje omgången av anbudsförfarandet. Enligt den klagande var budet 107 miljoner euro, vilket alltså avvisades eftersom kuvertet hade avlägsnats ur upphandlingskommitténs åsyn. Kommittén kunde under dessa omständigheter inte vara säker på att budet var oförändrat. Om budet lämnades in på nytt skulle det i vilket fall innebära en andra inlämning i samma omgång, vilket stred mot bestämmelserna.
(35)
De grekiska myndigheterna förklarade att HR:s bud i den andra omgången på 92 105 888 euro - en ökning från CR:s ursprungliga bud på 91 183 652 euro från första omgången - låg i linje med anbudsbestämmelserna eftersom varje nytt bud enligt villkoren i anbudsinfordran måste vara en procent högre - inte tio procent som kommissionen förutsatte i sitt inledande beslut - än det föregående. Bestämmelserna för anbudet hade därför följts i det hänseendet.
(36)
De grekiska myndigheterna hävdade också att CA:s sista bud på 162 miljoner euro - det belopp som CA hävdade att man var beredd att betala - är ogiltigt eftersom det lämnades in efter och utanför anbudsförfarandet. Att godkänna budet skulle ha varit ett brott mot principen om lagenlighet eftersom syftet med ett offentligt förfarande inte bara är att agera för statens ekonomiska intressen utan också för ett bredare allmänintresse, alltså att garantera högsta möjliga pris och samtidigt följa principen om lagenlighet (det vill säga de bestämmelser som fastställts i anbudsinfordran och i anbudshandlingarna samt annan relevant lagstiftning).
(37)
De grekiska myndigheterna förklarade vidare att de inte kunde avbryta upphandlingen och starta en ny eftersom det skulle ha inneburit att hela proceduren måste göras om för fjärde gången på åtta år, vilket skulle ha skadat Greklands internationella rykte. Samtidigt fanns det inga garantier för att en ny upphandling skulle ha gett ett pris på 162 miljoner euro. Grekland ifrågasatte i det här hänseendet till och med trovärdigheten i budet på 162 miljoner euro, eftersom CA kände till att ett godkännande av det bara skulle ha lett till att förfarandet avbröts med krav på en ny upphandling.
(38)
De grekiska myndigheterna bekräftade dessutom (21) att det pris som slutligen betalades (120 miljoner euro) var rimligt eftersom det var 25,5 procent högre än expertvärderingen om 95,4 miljoner euro som gjordes av en oberoende bedömare innan anbudsförfarandet inleddes och som var förseglat tills förfarandet var avslutat. Myndigheterna uppger att denna värdering - som på grund av anbudsförfarandet visserligen inte var nödvändig - gjordes för att ytterligare värna om Greklands intressen (22).
(39)
Beträffande den klagandes påstående att de ursprungliga villkoren i anbudsinfordran förbättrades genom lag nr 3139/2003 som bekräftade privatiseringen förklarade de grekiska myndigheterna att anbudsinfordringarna varken förändrades genom lag 3139/2003 eller på något annat sätt. Enligt Grekland reglerar lagen bara olika tillstånd kopplade till investeringen och till kasinots drift, bland annat åtgärder för att skydda arbetstagarna efter privatiseringen. Lagen befriade inte HR från kravet att investera 44 miljoner euro i Casino Mont Parnès. Klausulen i kontraktet om att återlämna 70 procent av köpesumman till HR om tillstånd för driften före 2012 gick till ett annat kasino fanns redan som ett uttryckligt villkor i anbudsinfordran.
(40)
De grekiska myndigheterna konstaterade därför att försäljningspriset motsvarar marknadsvärdet på den 49-procentiga kapitalandelen i Casino Mont Parnès.
(41)
För att stärka sitt påstående om att det inte förekommit några oegentligheter i anbudsförfarandet lyfte de grekiska myndigheterna fram flera beslut i nationella domstolar där anbudsförfarandets lagenlighet jämfört med nationell lagstiftning har granskats. Fram till i dag har de nationella domstolarna inte påträffat några oegentligheter i upphandlingen och har därför avvisat den talan som CA väckt i ärendet 8 (23). Bland utslagen från de nationella domstolarna, som alla bekräftar att upphandlingen är korrekt, hänvisar de grekiska myndigheterna framför allt till följande:
a) Civilrättsliga tvister
(42)
I dom 8118/2002 (24) avvisade förstainstansrätten i Aten en ansökan från CA och beslutade följande:
-
Upphandlingskommittén och besvärskommittén har rätt när de hävdar att HR:s bud i första och andra omgången överensstämde med anbudsinfordringarna. HR:s uttalande som bifogades budet hade inte påverkat budens status som ovillkorliga.
-
CA lämnade in ett bud kl. 15.30, det vill säga i början av den tredje omgången i enlighet med vad upphandlingskommittén hade angivit vid utgången av den andra omgången. Budet drogs tillbaka av CA:s ombud av egen vilja och av egen hand, även om upphandlingskommitténs ordförande försökte förhindra honom från att göra det. Om upphandlingskommitténs ordförande uttryckligen hade varnat CA:s ombud för att dra tillbaka budet hade detta varit en diskriminerande handling till fördel för CA och till nackdel för HR.
-
Besvärskommittén gjorde rätt när den beslutade att CA:s andra bud i tredje omgången var otillåtligt. Budgivarna kunde bara lämna in ett bud i varje omgång. Om CA:s andra bud i tredje omgången hade godkänts som tillåtligt hade detta dessutom lett till ett brott mot principen om transparens. CA:s ombud tog tillbaka CA:s första förseglade kuvert, lämnade platsen där upphandlingen pågick och visade vid återkomsten upp ett förseglat kuvert som inte kunde bekräftas vara detsamma som det första (25).
b) Förvaltningsrättslig tvist
(43)
Enligt de grekiska myndigheterna har åtal väckts vid den högsta förvaltningsdomstolen på grundval av en annan talan väckt av CA som hävdar att anbudsförfarandet inte var lagenligt (26). Någon avgörande dom har ännu inte meddelats men de grekiska myndigheterna konstaterar att föredragande domare har föreslagit att CA:s ansökan ska avvisas som otillåten med hänsyn till rättslig behörighet och avsaknad av saklig grund (27).
c) Brottsmålstvist
(44)
Sedan CA 2002 inledde en process mot medlemmarna i upphandlingskommittén, besvärskommittén, ETA, konsulten som gjort bedömningen (American Appraisal Hellas Ltd) och den ekonomiska rådgivaren (Kantor) på grund av deras uppträdande under anbudsförfarandet utfärdade den appellationsdomstol dit ärendet hänskjutits för ett avgörande, ett beslut om frikännande (28) och påpekade i huvudsak följande:
-
Varken besvärskommitténs första eller andra beslut bröt mot lagen och det finns inga relevanta bevis på att dess medlemmar uppträtt felaktigt. Medlemmarna i besvärskommittén som hade avvisat CA:s överklagande i första och andra omgången och godkänt HR:s överklagande i tredje omgången bröt inte mot villkoren i anbudsinfordringarna och behandlade inte de två anbudsgivarna olika.
-
Upphandlingskommitténs beslut bröt inte mot lagen och medlemmarna i upphandlingskommittén behandlade inte de båda anbudsgivarna olika. Enligt villkoren i anbudsinfordringarna var dessutom upphandlingskommittén ålagd att följa de beslut som besvärskommittén fattade.
-
ETA:s ombud överträdde inte gällande nationella bestämmelser genom att be den som först lämnat det preliminärt högsta budet (HR) att höja det. ETA:s ombud hade inte befogenhet att inleda förhandlingar, avbryta eller skjuta upp anbudsförfarandet.
(45)
Ovannämnda frikännande överklagades vid de nationella domstolarna. (29) Senast meddelade appellationsdomstolen i Aten en dom där alla åtalade friades (dom 466/2011). Domen i sin helhet är ännu inte tillgänglig.
(46)
Mot bakgrund av ovannämnda iakttagelser vidhåller de grekiska myndigheterna sammanfattningsvis att den åtgärd som granskas inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 i FEUF.
5. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(47)
Genom en skrivelse av den 4 augusti 2010 medverkade ombud för den påstådda stödmottagaren (dvs. Athens Resort Casino Holdings för HR:s räkning) i kommissionens förhandlingar i egenskap av berörd part. Den påstådda stödmottagaren lade fram samma synpunkter som Grekland, vilka sammanfattas i avsnitt 4.
(48)
Den påstådda stödmottagaren uppger dessutom att det pris som faktiskt betalades för andelen i kasinot uppgick till 120 miljoner euro, det vill säga tio miljoner euro mer än vad som tidigare framgått (30). Det var därför ännu högre än den expertvärdering om 95,4 miljoner euro som hade gjorts (men inte tillkännagivits) innan anbudsförfarandet inleddes.
(49)
Den påstådda stödmottagaren hävdar också att ETA varken var skyldigt, eller hade rätt att, åberopa den budgivare som lämnat det preliminärt näst högsta budet, eftersom det hade inneburit att en ny budomgång inleddes, vilket skulle strida mot villkoren i anbudsinfordringarna. Den påstådda stödmottagaren menar också att CA:s bud på 162 miljoner euro som lämnades utanför upphandlingen inte kunde ha varit seriöst menat, utan bara lämnades in för att utlösa en annullering av anbudsförfarandet. Den påstådda stödmottagaren bekräftar att den med all säkerhet hade överklagat ett eventuellt beslut om att godkänna budet, vilket kunde innebära att hela förfarandet avbröts. I det hänseendet hänvisar den påstådda stödmottagaren även till yttrandet från den högre förvaltningsrätten som bekräftade att CA:s bud varken kunde beaktas eller godkännas (31).
(50)
Den påstådda stödmottagaren ifrågasätter också kommissionens antagande i det inledande beslutet att konkurrensen snedvridits och handeln påverkats och att spel är en global affärsverksamhet med bolag som är ekonomiskt verksamma på en internationell marknad. Den påstådda stödmottagaren hävdar att Mont Parnès inte agerar internationellt utan bara lokalt och därför inte konkurrerar med utländska kasinon.
(51)
Genom en skrivelse av den 29 september 2010 ingrep Club Hotel Casino Loutraki AE (för CA:s räkning) (32) i kommissionens förfarande i egenskap av berörd part. I skrivelsen hävdar Club Hotel Casino Loutraki att man i fråga om storleken på det påstådda statliga stödet bör ta hänsyn till skillnaden mellan buden och till den ratificerade lagens konsekvenser för köparens åtaganden enligt villkoren i den offentliga upphandlingen.
6. ÅTGÄRDEN
6.1 Förekomsten av statligt stöd i tillhandahållandet av aktier genom affärsöverlåtelse
(52)
Enligt artikel 107.1 i FEUF är, om inte annat föreskrivs i fördragen, stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel och som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(53)
I enlighet med EU-domstolens fastställda rättspraxis (33), kommissionens bestämmelser och praxis i fråga om statligt stöd i samband med privatiseringar (34) är det ingen fördel om medlemsstater som köper eller säljer andelar i företag uppträder på motsvarande sätt som en ekonomisk investerare på den privata marknaden.
(54)
Framför allt är det generellt antaget att när andelar säljs på en aktiebörs ska det ske på marknadsvillkor och inte innebära några fördelar. När försäljningen sker genom en affärsöverlåtelse kan man dock förmoda att inga fördelar förekommer om följande villkor uppfylls: Andelen ska för det första säljas genom ett konkurrenskraftigt anbud som är öppet för alla budgivare, transparent och icke-diskriminerande. För det andra ska inga villkor knytas till transaktionen som inte är sedvanliga i jämförbara transaktioner mellan privata parter och som potentiellt sett kan sänka försäljningspriset. För det tredje ska andelen säljas till den som lämnar det högsta budet. Budgivarna måste för det fjärde få tillräckligt mycket tid och information för att kunna göra en erforderlig värdering av de tillgångar som ligger till grund för deras bud.
(55)
Med andra ord: När privatiseringen görs genom en ”affärsöverlåtelse” är riktmärket för att kunna bedöma om en transaktion med statliga tillgångar innebär en fördel en marknadsekonomisk aktör i en liknande situation. Skulle en sådan aktör ha agerat på samma sätt, det vill säga ha sålt företaget till samma pris? Hänsyn som inte är ekonomiska, till exempel industripolitiska hänsyn, sysselsättningsaspekter eller regionala utvecklingsmål som inte skulle ha gällt för en marknadsekonomisk aktör, kan inte godkännas som skäl för att acceptera ett lägre pris. De kan i motsatt fall tyda på att någon gynnats av en fördel. Denna princip har flera gånger förklarats av kommissionen och konsekvent bekräftats av domstolen (35).
(56)
Om något av ovannämnda krav inte uppfylls anser därför kommissionen att den offentliga utförsäljningen måste undersökas för att avgöra om eventuella stöd har förekommit. De måste därför också meddelas. Genom att följa dessa krav kan staten garanteras högsta pris, det vill säga marknadspriset, för sina tillgångar och därmed garanteras det också att ingen fördel har förekommit.
6.2 Försäljningen av andelen om 49 procent i Casino Mont Parnès’ kapital
(57)
När kommissionen inledde ett granskningsförfarande i enlighet med artikel 108.2 i FEUF tvivlade den på huruvida försäljningen av Casino Mont Parnès skedde i en öppen, transparent och icke-diskriminerande upphandling. Kommissionen ansåg att det på grundval av de uppgifter som fanns tillgängliga vid tidpunkten fanns avsevärda svårigheter i att bedöma huruvida någon part olagligen särbehandlades och också i att avgöra huruvida ett marknadsmässigt pris verkligen betalades. Kommissionen var orolig över att oegentligheter i upphandlingsförfarandet kunde ha lett till statligt stöd.
(58)
I den formella undersökningen gjorde sedan kommissionen en bedömning av gällande fakta. Bedömningen byggde på tillgängligt bevismaterial kring åtgärden.
(59)
Under förfarandets olika etapper har kommissionen fått information om de många rättsliga åtgärder på nationell nivå som rättfärdigar det ursprungliga anbudsförfarandet. Kommissionen konstaterar att de olika domsluten på nationell nivå fram till i dag inte verkar ge stöd åt den klagandes synpunkter om oegentligheter och särbehandling i anbudsförfarandet (se även stycke 41-46 ovan). De nationella domstolarna verkar snarare hittills ha bekräftat att anbudsförfarandet var lagenligt och icke-diskriminerande och baserat på nationella bestämmelser.
(60)
Kommissionen är i sin bedömning visserligen inte beroende av beslut i nationella domstolar men kan ändå beakta sådana aspekter i sin analys. Kommissionen konstaterar dock att man i denna bedömning inte på något sätt försöker tolka nationell lagstiftning. Detta är något som enbart ligger inom medlemsstatens behörighet.
(61)
Kommissionen anser i det sammanhanget att anbudsförfarandets förenlighet med nationell lagstiftning - som den hittills beskrivits och motiverats genom omfattande djuplodande undersökningar i olika nationella domstolar - visar många tecken på att vara korrekt. Anbudsförfarandet förefaller också ha varit icke-diskriminerande. Kommissionen kan beakta denna värdering av anbudet mot ljuset av nationella bestämmelser och andra faktorer, till exempel bedömningen att anbudsförfarandet i förhållande till EU:s bestämmelser om statliga stöd var öppet, villkorslöst och icke-diskriminerande.
(62)
Vad gäller frågan som togs upp i det inledande beslutet om att ett av buden eventuellt bröt mot bestämmelsen i anbudsinfordran om minsta ökning jämfört med tidigare bud konstaterar kommissionen att frågan redan är löst eftersom den begärda ökningen var 1 procent, inte 10, vilket kommissionen först hade underrättats om. Kommissionen anser därför att bestämmelserna i anbudsförfarandet följdes i det här hänseendet.
(63)
Beträffande den påstådda olika behandlingen av de protester som framfördes under anbudsförfarandet konstaterar kommissionen också att de grekiska myndigheterna har gett en godtagbar förklaring till varför CA:s bud i anbudsförfarandet inte tilläts mot bakgrund av tillämpliga bestämmelser som innebär att en andra inlämning av bud i samma omgång inte kan godkännas.
(64)
Beträffande den påstådda olika behandlingen av de bud som lämnades efter anbudsförfarandet anser kommissionen att skillnaden mellan att förhandla ett pris uppåt med den budgivare som lämnat högsta budet och att vägra behandla den klagandes bud om 162 miljoner euro kan godkännas som tillåten praxis i ett anbudsförfarande, med tanke på de tvivel som finns kring det senare budets lagenlighet. Kommissionen kan inte heller anse att den klagandes otillåtliga bud på 162 miljoner euro är trovärdigt eftersom det lades fram först efter avslutat anbudsförfarande och i strid med bestämmelserna kring förfarandet.
(65)
Apropå förslaget om att hela förfarandet kunde ha avbrutits har de grekiska myndigheterna uppgett att detta skulle ha inneburit att hela processen fick göras om, vilket innebar en potentiell risk för att det pris som skulle uppnås i slutledet kunde sänkas ytterligare.
(66)
De grekiska myndigheterna har också konstaterat att ramarna för kontraktet i den offentliga upphandlingen varken ändrades genom lag 3139/2003 eller på annat sätt.
(67)
I fråga om det pris som uppnåddes noterar kommissionen att det pris som slutligen betalades för kasinot, 120 miljoner euro (36), visserligen är lägre än det otillåtliga budet om 162 miljoner euro som den klagande hävdar man var redo att betala sedan man uteslutits ur förfarandet, men det är samtidigt högre än det högsta budet på 107 miljoner euro som den klagande uppges ha erbjudit. Det överstiger också med god marginal (25,5 procent) den expertvärdering på 95,4 miljoner euro som gjordes innan förfarandet inleddes.
6.3 Slutsats
(68)
Efter det att det formella granskningsförfarandet hade inletts bemötte de grekiska myndigheterna kommissionens första tveksamhet i det inledande beslutet på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen har framför allt inte hittat några bevis som stöder slutsatsen att den påstådda stödmottagaren särbehandlats och fått eventuella fördelar. Genom att sälja sin andel i kasinot till högsta budgivaren i ett ovillkorat, transparent och icke-diskriminerande anbudsförfarande har Grekland förmodligen fått det högsta priset på marknaden och inte förlorat några av statens resurser. Kommissionen kan därför godkänna att en marknadsekonomisk aktör under liknande omständigheter skulle ha sålt den aktuella andelen i kasinot till ett liknande pris. Följaktligen anser kommissionen att den grekiska statens försäljning av andelen om 49 procent av Casino Mont Parnès’ kapital inte ger några fördelar och därmed inte utgör statligt stöd.
7. SLUTSATS
(69)
Kommissionen anser att den grekiska statens försäljning av sin 49-procentiga andel i kapitalet i Casino Mont Parnès inte utgör något stöd.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE:
Artikel 1
Den grekiska statens försäljning av sin andel om 49 procent i kapitalet i Casino Mont Parnès utgör inte något stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Grekland.
Utfärdat i Bryssel den 24 maj 2011.