РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юли 2014 година
относно мярка SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), приведена в действие от Дания и Швеция за Scandinavian Airlines
(нотифицирано под номер C(2014) 4532)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/938/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията взе решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на помощ SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
В края на октомври 2012 г. Дания, Швеция и Норвегия (наричани по-нататък „държавите“) се обърнаха неофициално към Комисията и Надзорния орган на ЕАСТ („НОЕ“) във връзка с намерението си да участват в нов инструмент за револвиращ кредит („нов ИРК“) в полза на Scandinavian Airlines („SAS“, „SAS Group“ или „дружеството“). На 12 ноември 2012 г. държавите решиха да участват в новия ИРК, без обаче официално да уведомят Комисията за мярката.
(2)
На 14 ноември 2012 г. Комисията започна неофициално разследване относно новия ИРК. Комисията изпрати искания за информация до Дания и Швеция на 29 ноември 2012 г., 18 декември 2012 г., 28 януари 2013 г. и 18 февруари 2013 г. и отговори съответно на 6 декември 2012 г., 8 януари 2013 г., 5 и 13 февруари 2013 г. и 22 март 2013 г. Дания и Швеция предоставиха допълнителна информация с писмо от 3 юни 2013 г.
(3)
Освен това на 20 ноември 2012 г. Комисията получи жалба от Ryanair, последвана от жалба от Европейската асоциация на нискобюджетните авиокомпании („ELFAA“) на 4 февруари 2013 г., по която Дания и Швеция представиха мнение с писмо от 22 март 2013 г.
(4)
С писмо от 19 юни 2013 г. Комисията уведоми Дания и Швеция, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решение за откриване“). Дания и Швеция представиха мнения относно решението за откриване с писма от 19 август 2013 г.
(5)
Решението на Комисията да започне процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 28 септември 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Комисията получи мнения от SAS Group и от Foundation Asset Management Sweden AB (наричано по-нататък „FAM“) (3) на 28 октомври 2013 г. На 5 ноември 2013 г. Комисията препрати тези мнения на Дания и Швеция, като им бе дадена възможност да реагират. С писма от 4 и 5 декември 2013 г. датските и шведските органи отбелязаха, че нямат коментари по мненията на SAS Group и FAM.
(7)
Комисията поиска допълнителна информация от Дания и Швеция, с писмо от 25 февруари 2014 г., на което двете държави членки отговориха на 25 март 2014 г. Освен това с писма от 5 и 7 март 2014 г. датските и шведските органи уведомиха Комисията, че дружеството SAS е решило да отмени новия ИРК и да проучи алтернативни възможности за укрепване на капиталовата си основа. Отмяната е в сила от 4 март 2014 г.
(8)
С писма съответно от 4 и 7 юли 2014 г. Швеция и Дания се съгласиха да се откажат от правата си, произтичащи от член 342 ДФЕС във връзка с член 3 от Регламент № 1 и настоящото решение да бъде прието и оповестено на английски език.
(9)
За тази процедура Комисията е единствено компетентна да прецени дали разпоредбите на ДФЕС са били спазени от Дания и Швеция. От друга страна, НОЕ, съгласно член 109, параграф 1 от Споразумението за Европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“) във връзка с член 24 от Споразумението между държавите от ЕАСТ за създаване на надзорен орган и съд, е компетентен да прецени дали разпоредбите на Споразумението за ЕИП са били спазени от Норвегия. Също така, въз основа на член 109, параграф 2 и Протокол 27 към Споразумението за ЕИП, за да се гарантира еднакво прилагане в рамките на ЕИП, НОЕ и Комисията трябва да си сътрудничат, да обменят информация и да се консултират взаимно по въпроси, свързани с политиката на надзор, и по отделни случаи.
(10)
Предвид гореизложеното и като се вземат предвид паралелните компетентности на двете институции в този случай, Комисията си сътрудничи и се консултира с НОЕ преди приемането на настоящото решение.
2. СКАНДИНАВСКИЯТ ПАЗАР ЗА ВЪЗДУШЕН ТРАНСПОРТ
(11)
Между 2001 и 2011 г. скандинавският пазар за въздушен транспорт (който включва Дания, Швеция, Финландия и Норвегия) по получени данни е нараснал с 126 % по отношение на разполагаемите креслокилометри (4). Почти целият растеж в скандинавския пазар за полети на къси разстояния се пада на нискотарифните превозвачи, по-специално Norwegian Air Shuttle и Ryanair. Наистина, смята се, че нискотарифните превозвачи да генерирали 90 % от растежа през този период (5).
(12)
Въпреки нарастването на значението на нискотарифните превозвачи най-големият участник в скандинавския пазар все още е SAS, чийто пазарен дял се изчислява на 35,6 % през 2011 г., което е далеч от стойностите над 50 %, на които се радваше предприятието преди десетилетие. Пазарните дялове на Norwegian Air Shuttle и Ryanair достигнаха съответно 18,7 % и 6,8 % през тази година.
3. ПРЕДПРИЯТИЕТО БЕНЕФИЦИЕР
(13)
SAS е национален превозвач на държавите, най-голямата авиокомпания в Скандинавия и осмата по големина авиокомпания в Европа. Предприятието също така е един от основателите на Star Alliance. Групата, която включва Scandinavian Airlines, Widerøe (6) и Blue 1, е със седалище в Стокхолм, а основният ѝ европейски и междуконтинентален център се намира на летището в Копенхаген. През 2013 г. SAS превози около 28 милиона пътници, като достигна приходи от близо 42 млрд. SEK.
(14)
Предприятието SAS в момента се притежава на 50 % от държавите: 21,4 % от Швеция, 14,3 % от Дания и 14,3 % от Норвегия. Основния частен акционер е фондацията Knut и Alice Wallenberg foundation („KAW“) (7,6 %), а останалите акционери притежават дялове от 1,5 % или по-малко.
Таблица 1
Основни акционери в SAS AB към 31 март 2012 г. (7)
Акционер
Общо (%)
Правителството на Швеция
21,4
Правителството на Дания
14,3
Правителството на Норвегия
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Датската национална банка
1,4
Robur försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Финансовото състояние на SAS бе слабо в продължение на няколко години с многократни загуби между 2008 и 2013 г. През ноември 2012 г. Standard and Poor's („S&P“) намали кредитния рейтинг на дружеството от B- на CCC+ (8). Тези трудности бяха задълбочени от пазарната среда на високи разходи за гориво и несигурност по отношение на търсенето.
(16)
По-специално, от годишните доклади на дружеството се вижда, че между 2008 г. и 2012 г. дружеството SAS е понесло значителни загуби всяка година и е поело значителен по размер финансов нетен дълг.
Таблица 2
Основни финансови данни на SAS за периода 2007-2012 г. (милиони SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(януари-октомври)
Приходи
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Финансов нетен дълг
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Печалба преди облагане с данъци (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Нетни доходи
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Паричен поток за годината
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Възвръщаемост на вложения капитал (ROCE)- %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Възвръщаемост на капитала след облагане - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Коефициент на лихвено покритие - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
В резултат на влошаващото му се финансово състояние SAS следваше програма за значително намаление на разходите („Core SAS“) през 2009/2010 г. При изпълнението на тази програма SAS трябваше да набере капитал от своите акционери чрез две емисии на права: i) 6 млрд. SEK през април 2009 г.; и i) 5 млрд. SEK през май 2010 г. (10)
(18)
Финансовите затруднения на SAS достигнаха върха си през 2012 г., когато дружеството представи бизнес плана 4 Excellence Next Generation („план 4XNG“), възприет от управленския състав на авиокомпанията като „последен шанс“ за SAS (11). Освен това през ноември 2012 г. пресата съобщи за възможността за SAS да изпадне в несъстоятелност (12).
4. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА: НОВИЯТ ИРК ПРЕЗ 2012 Г.
(19)
Що се отнася до другите авиокомпании в световен мащаб, SAS разчиташе на външни кредитни споразумения, за да поддържа минимални нива на ликвидност. От 20 декември 2006 г., SAS разчиташе на ИРК, който трябваше да изтече през юни 2013 г. („стар ИРК“). Старият ИРК възлизаше на 366 млн. евро и беше предоставен изключително от няколко банки ([…] (13)). Той включваше и редица финансови клаузи или условия, като […].
(20)
През декември 2011 г., вследствие на влошаване на стопанските резултати на дружеството, ръководството на SAS реши да използва изцяло стария ИРК. След подаване на молба за обявяване в несъстоятелност от дъщерно дружество на SAS (а именно Spanair) през януари 2012 г., SAS започна преговори с банките и на 15 март 2012 г. постигна споразумение за актуализация на договорните клаузи. Тази актуализация на договорните клаузи доведе до нарастване на разходите за използване на стария ИРК, до въвеждане на по-строги условия за усвояване и изискваше от SAS да предостави пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Освен това SAS трябваше да предостави на кредиторите плана за рекапитализиране, който трябваше да бъде одобрен от управителния съвет и основните акционери, т.е. държавите и KAW.
(21)
Планът за рекапитализиране се основаваше на т.нар.план 4XNG, който се разработваше в началото на 2012 г. Планът 4XNG също даваше отговор на опасенията, изразени от […] относно съществуващия бизнес план на SAS, наречен 4 Excellence („план 4X“), през май 2012 г. Според SAS планът 4XNG би позволил на дружеството да се установи като авиокомпания, която е финансово самодостатъчна. В него се набелязват редица финансови цели, които SAS трябваше да постигне през финансовата година 2014/2015. Те включваха печалба преди лихви и данъци (EBIT) над 8 %, съотношение на финансова подготвеност над 20 % и коефициент на собствения капитал (собствен капитал/активи) над 35 %. Планът 4XNG трябваше да позволи на SAS да подобри своята печалба преди облагане с данъци (EBT) с приблизително 3 млрд. SEK на годишна основа, като в същото време осъществяването му ще изисква разходи за преструктуриране и еднократни разходи в размер на приблизително 1,5 млрд. SEK.
(22)
Друга цел на плана 4XNG е дружеството да се подготви за въвеждането на нови счетоводни правила за пенсиите от ноември 2013 г., като се очакваше те да имат отрицателно въздействие върху собствения капитал на SAS Group. Освен това в плана се съдържаше ангажимент да се изпълни план за продажба на активи и финансиране, който включваше общо около 3 млрд. SEK в потенциални нетни парични постъпления. Продажбата на активи включваше (14): i) продажбата на Widerøe, дъщерна регионална авиокомпания в Норвегия (15), ii) продажбата на инвестиции с миноритарно участие в […], iii) продажбата на лихви от летищно недвижимо имущество, iv) аутсорсинга на наземното обслужване (16), v) продажбата на самолетни двигатели (17), vi) продажбата или обратния лизинг или други финансови трансакции по отношение на […], vii) аутсорсинга на системите за управление и телефонните централи (18), и viii) продажбата или гарантираното финансиране на три самолета Q400.
(23)
Държавите настояват, че планът 4XNG се е самофинансирал, което означава, че SAS би генерирал достатъчно парични наличности от операциите и от допълнителните продажби на активи, за да финансира първоначалните разходи за изпълнението на плана 4XNG. SAS обаче се безпокоеше от очакванията на инвеститорите за позиция на ниска ликвидност в резултат на значителните предварителни разходи за изпълнение на плана 4XNG. Затова SAS поиска удължаване на срока на действие на стария ИРК заедно с въвеждането на новия ИРК, подкрепян от държавите и KAW. SAS обаче твърдеше, че нито старият ИРК (удължен), нито новият ИРК биха били използвани.
(24)
Обсъжданията по новия ИРК започнаха на 4 юни 2012 г. (19) Първоначално, в съответствие с плана за рекапитализиране (вж. точка 20), банките, които бяха кредитори по стария ИРК, изискваха държавите да пристъпят към още едно записване на собствен капитал, например емисия на права, понеже не желаеха да финансират сами нов ИРК. Държавите обаче отхвърлиха тази идея.
(25)
След провеждането на преговори банките приеха нов ИРК, който ще бъде създаден съвместно с държавите и с KAW и ще бъде строго структуриран при равни условия без подчиненост или непропорционални права за финансова гаранция. Следва да се отбележи, че новият ИРК бе планиран първоначално да бъде в размер на [3-6] млрд. SEK, а съществуваше налична финансова гаранция само в размер на [1-4] млрд. SEK. На 22 октомври 2012 г. размерът на новия ИРК бе накрая намален на 3,5 млрд. SEK(приблизително 400 млн. EUR).
(26)
Новият ИРК беше предоставен от същите банки, които са предоставиха стария ИРК (с изключение на една (20)) заедно с държавите и KAW. Във връзка с това 50 % от новия ИРК се осигуряваха от държавите пропорционално на акционерното им участие в SAS, а останалите 50 % се предоставяха от банките и от KAW. Държавите и KAW участваха в новия ИРК при същите условия (такси, лихви, спогодби) като банките.
(27)
Основните характеристики на новия ИРК са следните:
-
Той бе разделен на два подинструмента от 2 млрд. SEK (инструмент А) и 1,5 млрд. SEK (инструмент Б), по отношение на които държавите допринесоха с 50 % от стойността. Ценовите условия за двата инструмента включваха авансова такса, такса ангажимент, такса за използване, марж и изходна такса.
-
SAS трябваше да отговори на някои условия, за да може да използва ИРК, като тези условия бяха по-строги за инструмент А, отколкото за инструмент Б (21).
-
Новият ИРК продължи всички финансови гаранции на стария ИРК и освен това на кредиторите бяха предоставени гаранции върху всички дялове в Widerøe и върху всички други свободни от тежести дълготрайни активи на SAS Group от декември 2012 г. По този начин новият ИРК разполагаше с гаранция от първи ред по редица активи на SAS, включително 100 % от дяловете на нейните дъщерни дружества Widerøe and SAS Spare Engine, 18 самолета и няколко имота. Тези гаранции бяха оценени на счетоводна стойност от около 2,7 млрд. SEK (т.е. приблизително 75 % от новия ИРК) и бяха разпределени пропорционално между инструмент А и инструмент Б.
-
Инструмент Б можеше да се използва само след като бе изцяло използван инструмент А. След 1 януари 2014 г. SAS можеше да го използва само ако е приключила продажбата на активите или акциите на Widerøe.
-
Падежът на новия ИРК беше 31 март 2015 г.
(28)
Условията на новия ИРК бяха договорени на 25 октомври 2012 г. Той обаче подлежеше, наред с другото, на парламентарно одобрение за всяка от държавите и на подписване на профсъюзни споразумения с летателния персонал и с кабинния екипаж.
(29)
Държавите представиха доклад с дата 7 ноември 2012 г., изготвен от CITI („доклад на CITI“), който имаше за цел да оцени дали частен инвеститор в положение, възможно най-близко до това на държавите, би могъл да участва в новия ИРК при подобни условия. Като предполага успешно изпълнение на плана 4XNG в основния си сценарий, докладът на CITI заключава, че участието на държавите в новия ИРК би създало вътрешна норма на възвръщаемост („ВНВ“) от [90-140] %, възвръщаемост на паричните средства от [4-9]х и увеличение на стойността на собствения капитал в размер на почти [700-1 200] % (от ноември 2012 г. до март 2015 г.). В доклада на CITI се заключава, че възвръщаемостта, изисквана от държавите, би била най-малко равна на тази, изисквана от частни инвеститори, които се намират в подобно положение. В доклада на CITI обаче не бе оценена вероятността за успешно изпълнение на базовия сценария на плана 4XNG, нито пък бе оценено въздействието на отклоненията от „базовия сценарий“, като например липсата на парично остойностяване на неосновните активи.
(30)
SAS обяви на 19 декември 2012 г., че всички условия, необходими за да може новият ИРК да влезе в сила (вж. точка 28), са били налице, включително парламентарно одобрение в държавите. Считано от тази дата и до 3 март 2014 г. новият ИРК беше в сила и замени стария ИРК (22).
(31)
С писмо от 3 юни 2013 г. Дания и Швеция обясниха, че в резултат на продажбата на 80 % от акциите на Widerøe (точка 22) държавите и банките кредиторки са се съгласили със SAS за изменение на условията на новия ИРК, въпреки че споразумението за изменение все още не е било официално подписано. В мнението си, представено в хода на официалната процедура по разследване, датските и шведските органи информираха Комисията, че изменението на новия ИРК бе подписано от всички страни и ще влезе в сила, когато бъде приключена трансакцията за Widerøe, т.е. на 30 септември 2013 г. Тези изменения включват следното:
-
Инструмент А ще бъде намален от 1,173 млрд. SEK на 0,8 млрд. SEK и срокът му на падеж ще бъде удължен с пет месеца до 1 юни 2014 г.
-
Предприятието SAS ще се ангажира да предостави [0,5-0,8] млрд. SEK в брой като гаранция за инструмент А, а останалите [0,1-0,4] млрд. SEK ще бъдат обезпечени чрез ценни книжа, вече включени в новото споразумение за ИРК.
-
0,2 млрд. SEK по инструмент А ще бъдат анулирани, след като част от дейностите по наземно обслужване бъде продадена. До момента, когато новият ИРК беше отменен на 4 март 2014 г., предприятието SAS беше подписало писмо за намерения с потенциален купувач (23).
-
Инструмент Б ще бъде намален от 1,5 млрд. SEK на 1,2 млрд. SEK.
5. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на участието pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК главно поради следното:
-
Предишна експозиция на банките към SAS чрез участието им в стария ИРК. В действителност банките намалиха приблизително наполовина своя принос към новия ИРК и поради това намалиха общата си експозиция към SAS с близо 50 % по отношение на ИРК, а държавите - които не получиха никаква доходност по отношение на емисиите на права от 2009 и 2010 г. с оглед на трайно отрицателните резултати на SAS - бяха увеличили експозицията си към SAS.
-
Фактът, че предприятието SAS беше използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г., което може да е оказало влияние върху решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК, за да избегнат по-нататъшно използване и да гарантират, че техните вноски в ИРК не са изцяло загубени с оглед на затрудненията на предприятието.
-
На Комисията не беше ясно дали решението на банките да участват в новия ИРК беше повлияно от непрекъсната финансова подкрепа на държавите за SAS през предходните години. Комисията също така отбеляза, че участието на държавите е строго условие, за да могат частни оператори да участват в новия ИРК.
-
Комисията се запита дали участието на KAW в новия МРК може да бъде сравнено с това на частен инвеститор, като се има предвид експозицията на KAW към SAS не само чрез своето дялово участие, но също и чрез банката SEB.
(33)
Освен това Комисията се запита дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би отговорило на теста за инвеститор в условията на пазарна икономика (тест MEI) отвъд разсъждението за pari passu. Във връзка с това Комисията прецени дали планът 4XNG се е основавал на достатъчно солидни предположения, за да привлече частен инвеститор да участва в новия ИРК, и дали анализите на чувствителността, извършени по плана, са били прекалено оптимистични.
(34)
Например Комисията посочи наред с другото оптимистичните данни в плана относно растежа на пазара в разполагаеми креслокилометри и БВП, както и инфлацията от 0 % за периода 2015-2017 г. По същия начин Комисията изрази съмнения дали успешното изпълнение на всички инициативи за намаляване на разходите и продажба на активи е могло да бъде предвидено в момента на подписване на новия ИРК.
(35)
Що се отнася до реда и условията на новия ИРК и оценката на CITI на очакваната възвръщаемост от участието на държавите в новия ИРК, Комисията подчерта факта, че докладът на CITI не извърши оценка на плана 4XNG, нито анализ на чувствителността на финансовия модел, а просто се позовава на предоставената му информация. Комисията също така подчерта, че докладът на CITI не оцени сигурността на новия ИРК от гледна точка на частен инвеститор в условията на пазарна икономика, нито взе предвид въздействието на възможни алтернативни сценарии с по-малко благоприятни предположения (включително в неизпълнение) относно анализа на възвръщаемостта. В това отношение Комисията отбелязва, че в доклада на CITI се приписва нулева вероятност за това SAS да не изпълни задълженията си през следващите три години, което изглежда подценяване на риска.
(36)
С оглед на горепосоченото, Комисията не може да изключи, че участието на държавите в новия ИРК може да води до предимство в полза на SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(37)
Накрая, ако новият ИРК включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията се съмнява, че новият ИРК би могъл да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар. В това отношение, Комисията прецени дали биха били приложими някои от възможните основания за съвместимост, посочени в ДФЕС. Предвид характера на мярката и трудностите на SAS, Комисията отбеляза, че единствените подходящи критерии изглежда са тези, свързани с помощта за оздравяване и преструктуриране по член 107, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (24) (Насоките за оздравяване и преструктуриране). Комисията обаче стигна до предварителното заключение, че условията за помощ за оздравяване и преструктуриране, определени в Насоките за оздравяване и преструктуриране, изглежда не са били изпълнени.
6. МНЕНИЕ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
6.1. Мнения на Дания и Швеция
(38)
Дания и Швеция поддържат, че тяхното участие в новия ИРК се извършва по пазарни условия, тъй като те са участвали в него pari passu с банките и с KAW, като по този начин се изключва наличието на държавна помощ.
(39)
Дания и Швеция твърдят, че предприятието SAS не е използвало стария ИРК в нито един момент през периода, в който са се провеждали преговорите по новия ИРК. Те отбелязват измененията на стария ИРК през март 2012 г., с които се въвеждат още по-строги условия за използване, и твърдят, че от края на юни 2012 г. банките са могли да отхвърлят всяко искане за използване от страна на SAS. Използваната по ИРК сума бе изцяло изплатена от SAS през март 2012 г. и от този момент предприятието SAS не е използвало стария ИРК. В резултат на това тези банки са могли разумно да бъдат счетени за „външни“ инвеститори, които участват в новия ИРК при равни условия с държавите (25), без да имат някаква съществена необезпечена експозиция към SAS (26).
(40)
По отношение на участието на KAW в новия ИРК заедно с банките, датските и шведските органи са на мнение, че KAW е имал ограничена икономическа експозиция към SEB и че това не е могло да повлияе върху решението му да участва в новия ИРК.
(41)
Освен това Дания и Швеция твърдят, че планът 4XNG е бил реалистичен и че той би могъл да се приложи успешно. Те твърдят, че всички аспекти и допускания, включително тези, които се отнасят до прогнози за приходите (ПСМК) (27), и мерките за икономии на разходи и предвидените продажби са били внимателно прегледани, за да се задоволят финансовите цели в плана 4XNG за периода 2014-2015 г. Освен това планът 4XNG - заедно с всички допускания, на които са основаваше - беше внимателно разгледан от външните финансови съветници на държавите (Goldman Sachs) и на банките ([…]) и беше адаптиран с оглед на техните забележки и препоръки. Те подчертават също, че очакването за успешно изпълнение на плана, когато се взема решение за участие в новия ИРК, беше подкрепено от факта, че сключването на нови профсъюзни споразумения бе предпоставка за новия ИРК. Освен това според Дания и Швеция, промените между декември 2012 г. и отмяната на новия ИРК на 4 март 2014 г. показаха, че планът е на път да постигне очакваните резултати (28).
(42)
По отношение на реда и условията на новия ИРК, Дания и Швеция твърдят, че те са били в съответствие с нормалните пазарни условия, като те са били подобни на условията по подобни сделки и новият ИРК също е имал по-високи авансови такси и по-строги условия за използване от повечето анализирани сделки. Що се отнася до пакета от финансови гаранции, Дания и Швеция твърдят, че действителните финансови рискове за банките кредиторки не са били незначителни, тъй като прогнозната стойност на гаранциите очевидно е надхвърляла размера на инструмент A. В резултат на това при сценарий на ликвидация всички искания на банките кредиторки биха били удовлетворени от пакета от финансови гаранции или от други активи на SAS, които биха могли да бъдат продадени, като […], дяловото му участие в […] и др. Горепосоченото се подкрепя и от реалното анулиране на значителна част от ангажиментите, поети по инструмент А през първата половина на 2013 г. Според Дания и Швеция това показва, че банките са действали от търговска гледна точка и разумно при вземането на решение да участват в новия ИРК с държавите и KAW.
(43)
На последно място, Дания и Швеция докладват, че участието в новия ИРК е създало значителна възвръщаемост за кредиторите по ИРК, без да се налага SAS да използва инструмента. Това би трябвало да подкрепи мнението, че участието на държавите в новия ИРК заедно с KAW и банките е било в пълно съответствие с принципа за MEI.
6.2. Мнения на SAS Group
(44)
SAS Group твърди, че държавите са участвали в новия ИРК в качеството им на акционери, а не на публични органи. От тази гледна точка, участието в такъв инструмент е за предпочитане спрямо дяловото участие, като се има предвид генерирането на значителни приходи за акционерите/кредиторите по отношение на такси, както и предвиденото увеличение на стойността на дяловете.
(45)
По отношение на теста pari passu, SAS Group твърди, че той е бил изпълнен, като се има предвид, че банките не са имали експозиция към SAS и в резултат на това, те е следвало да бъдат третирани като „външни“ инвеститори. Освен това участието на държавите в новия ИРК не повлияло на поведението на банките, тъй като именно предприятието SAS - а не банките- е поискало акционерите да се включат в новия ИРК. Освен това SAS Group твърди, че банките са решили да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW въз основа на много положителните резултати от анализа на риска/приходите.
(46)
SAS Group допълнително подкрепя твърдението на Дания и Швеция, че допусканията, стоящи в основата на плана 4XNG, са били стабилни с много реалистични прогнози по отношение на трите основни фактора, а именно пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП за периода 2015-2017 г. и предположената инфлация от 0 %. Освен това рисковете, свързани с изпълнението на плана, бяха проверени внимателно от всички банки кредиторки с особен акцент върху ПСМК като ключов показател за рентабилността на предприятието.
(47)
В същото време SAS Group твърди, че пакетът от финансови гаранции е бил оценен в достатъчна степен и че рискът от неизпълнение на задълженията на SAS по прилагането на плана 4XNG бе намален. Това се подкрепя от факта, че реализирането на икономии на разходи е било условие за това кредиторите да участват в новия ИРК и че сключването на нови колективни споразумения през ноември 2012 г. е от ключово значение за успешното прилагане на плана.
(48)
SAS Group допълнително упреква Комисията, че е пропуснала да отчете алтернативата за несъстоятелността и факта, че държавите биха загубили стойността на общото си участие, ако не беше въведен новият ИРК. В този контекст SAS Group подчертава, държавите са участвали в новия ИРК в качеството си на основни акционери в SAS, с цел да получат подходяща възвръщаемост на своите инвестиции.
(49)
Накрая, SAS Group съобщава, че изпълнението на плана 4XNG е довело до печалба преди облагане с данъци в размер на 3 млрд. SEK, което е довело до положителен резултат за SAS за периода ноември 2012 г. - юли 2013 г.
6.3. Мнения от FAM
(50)
Според FAM, предприятието, което отговаря за управлението на активите на KAW, решението на KAW да участва в новия ИРК е взето независимо от неговия интерес в SEB и експозицията на SEB към SAS. FAM твърди, че KAW не е имал нито мажоритарен дял в SEB, нито може да се твърди, че контролира SEB.
(51)
Предприятието FAM е разгледало плана 4XNG, свързаните с него финансови рискове и пакета от финансови гаранции и е счело, че е в интерес на KAW да участва в новия ИРК. В това отношение то е сравнило перспективата за защита на дългосрочните инвестиции на KAW в SAS и бъдещата възможна възвръщаемост на тези инвестиции, както и високите такси, които биха били заплатени от SAS по новия ИРК, спрямо ликвидацията на SAS, която то не смята за икономически интересен вариант.
(52)
FAM също изразява своето съгласие с Дания, Швеция и SAS Group, че всички заинтересовани страни са участвали в новия ИРК при еднакви условия, без каквато и да е форма на подчиненост, непропорционални права на гаранции или другояче асиметрични условия. Решението за участие в новия ИРК се е основавало на задълбочен анализ на перспективите за рентабилност в резултат на силното и конкурентоспособно предприятие SAS в бъдеще.
(53)
На последно място, FAM споделя виждането на Дания и Швеция, че решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК се е основавало на съображения от търговски характер, като съществуващата им експозиция по стария ИРК е била само теоретична. То твърди, че банките са имали дори по-малки стимули да участват в новия ИРК от държавите и KAW, тъй като последните са могли да разчитат на увеличение на цените на дяловете си. Поради това предприятието твърди, че условията на теста pari passu трябва да се считат за изпълнени.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ
(54)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(55)
Така понятието държавна помощ се прилага за всяко предимство, което пряко или непряко е предоставено и е финансирано с държавни ресурси, отпуснати от самата държава или от някой междинен орган, действащ по силата на правомощията, които са му предоставени.
(56)
За да представлява държавна помощ, дадена мярка трябва да произтича от държавни ресурси и трябва да може да бъде приписана на държавата. По принцип държавните ресурси са ресурси на държава членка и на нейните публични органи, както и ресурси на публичните предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, значително влияние.
(57)
Не може да се отрече, че въпросната мярка включва държавни ресурси, тъй като тя беше финансирана от ресурси, идващи от бюджетите на държавите, и тя може да бъде приписана на държавата. По-специално, уместно е да се отбележи, че парламентите на Дания и Швеция одобриха участието на двете правителства в новия ИРК (точка 30).
(58)
Въпросната мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки.
(59)
Съгласно установената съдебна практика, когато финансова помощ, отпусната от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се при търговията в рамките на Съюза, тогава е налице най-малкото потенциално въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията (29). Във връзка с това Комисията е на мнение, че всяко потенциално икономическо предимство, предоставени на SAS чрез държавни ресурси, би отговорило на това условие. SAS се конкурира с други въздушни превозвачи в Европейския съюз, по-специално след като на 1 януари 1993 г. (30) влезе в сила третия етап от либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“). Освен това за пътувания на сравнително кратки разстояния в рамките на ЕС въздушният транспорт е в конкуренция със сухопътния и железопътния транспорт и поради това сухопътните и железопътните превозвачи също биха могли да бъдат засегнати.
(60)
Така, единственият критерий за понятието за държавна помощ, който е под въпрос, е дали мярката е предоставила избирателно неправомерно икономическо предимство на SAS.
(61)
С оглед на отмяната на новия ИРК, считано от 4 март 2014 г., Комисията оцени дали новият ИРК е предоставил неправомерно избирателно икономическо предимство на SAS от момента на своето създаване през 2012 г. до отмяната си през 2014 г.
7.2. Икономическо предимство в полза на SAS
(62)
За да определи дали предприятието SAS е получило държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията ще прецени дали на авиокомпанията е предоставено икономическо предимство, което не би могла да получи при нормални пазарни условия. Комисията проучва този въпрос чрез прилагане на тест MEI, според който не е налице държавна помощ, когато при подобни обстоятелства частен инвеститор с размер, съпоставим на този на съответните органи от публичния сектор, и който осъществява дейност при нормални пазарни условия в пазарна икономика, би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера.
(63)
Според тест MEI Комисията трябва следователно да прецени дали частен инвеститор би сключил разглежданата сделка при същите условия. Становището на хипотетичния частен инвеститор е това на благоразумен инвеститор, чиято цел за увеличаване до максимум на печалбата се преследва внимателно, като се преценява равнището на приемливия риск за дадената възвръщаемост (31).
(64)
По принцип принос от публични средства не включва държавна помощ, ако се извършва едновременно със значителна вноска в капитала от страна на частен инвеститор при сравними обстоятелства и при съпоставими условия (pari passu) (32).
7.2.1. Участие pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК
(65)
Комисията отбелязва, че банките кредиторки, които участват в новия ИРК, участва също така и в стария ИРК. В новия ИРК обаче държавите увеличиха своята експозиция към SAS, докато банките намалиха приблизително наполовина своя принос (от 366 млн. EUR на приблизително 200 млн. EUR) и така намалиха общата си експозиция по ИРК към SAS с около 50 %. Предвид Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата, че може да бъде приложен доводът за pari passu, тъй като държавите и банките изглежда не са били в сравними положения.
(66)
Дания, Швеция и SAS Group твърдят, че банките кредиторки не са имали никаква експозиция по стария ИРК, когато са водели преговори за участието си в новия ИРК. Поради това банките следва да са били считани за „външни“ инвеститори в положение, сходно на това на държавите и на KAW.
(67)
Комисията отбелязва, че предприятието SAS е използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г. (точка 20). Наистина измененията на стария ИРК през март 2012 г. включваха наред с другото условие за пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Сумите бяха напълно изплатени през март 2012 г. и измененията на стария ИРК, влезли в сила през същия месец, затрудниха изключително SAS да използва инструмента след това (33). Освен това SAS трябваше да предостави до юни 2012 г. план за рекапитализиране, който трябваше да бъде утвърден от управителния съвет, както и от държавите и KAW като основни акционери. Този план беше първоначално отхвърлен от банките. Едва през ноември 2012 г., след като внимателно разгледаха преработения план 4XNG, държавите, последвани от банките, решиха да участват в новия ИРК.
(68)
В резултат на това датските и шведските органи и SAS Group твърдят, че SAS бе ефективно възпрепятствано да поиска използване на стария ИРК. Съзнавайки тази ситуация, банките трябваше да решат дали да продължат със стария ИРК до изтичането му през юни 2013 г. или да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW, въпреки факта, че държавите и KAW като акционери имаха повече стимули за участие с оглед евентуално постигане на по-висока стойност на акциите си след изпълнението на плана 4XNG.
(69)
Въпреки че Комисията счита за вероятно банките, или поне онези, които не разполагат с други необезпечени двустранни експозиции към SAS, не са били съществено изложени на стария ИРК в момента на вземането на решение да участват в новия ИРК, тя също така е на мнение, че все пак съществува риск, че предприятието SAS е могло да да изпълни условията за ползване на инструмента, преди да е въведен новият ИРК. Фактът, че това не се е случило и че старият ИРК не е бил използван, след като е бил напълно изплатен през март 2012 г., е без значение в това отношение. Въз основа на това става ясно, че банките имат известна степен на експозиция към SAS по стария ИРК, което не е било така за държавите и KAW. Поради това Комисията не може да приеме аргумента на датските и шведските органи, че банките са участвали в новия ИРК като „външни“ инвеститори, независимо от тяхната експозиция по стария ИРК.
(70)
Освен това Комисията не може да се съгласи с Дания и Швеция, че експозицията на някои банки под формата на двустранни инструменти, свързани със стария ИРК (34), не е включвала никакъв финансов риск за банките през периода на преговори по новия ИРК, въз основа на това, че тези инструменти не са могли да бъдат използвани, освен ако старият ИРК не е бил използван изцяло. Както бе посочено по-горе, съществува риск, макар и малък, че условията на използване не са могли да бъдат изпълнени, въпреки факта, че вследствие на измененията през март 2012 г. и въведените строги условия вероятността от това SAS да използва стария ИРК е била много ниска.
(71)
Освен това изглежда, че някои банки са имали друга експозиция към SAS. Например, освен участие в стария ИРК, […] е имала - считано от 30 септември 2012 г. - необезпечена (и неизползвана) двустранна експозиция към SAS в размер на [200-600] млн. SEK, както и необезпечена експозиция на използване кредитни карти в размер на [500-900] млн. SEK. Ето защо банката може да е трябвало да поеме разходите по възстановяването на клиентите, ако SAS е отменил съответните полети. Въпреки че необезпечената експозиция на използване на кредитни карти представлява [0-2] % от общия кредитен портфейл на […] в размер на около [1 000-3 000] млрд. SEK, експозицията все пак представлява финансов риск и следователно не може да се приеме, че […] е била в сходно положение по отношение на държавите, когато е взела решение да участва в новия ИРК.
(72)
Освен това три други банки са били изложени на кредитен риск по отношение на текущи механизми за финансиране на самолети (например […]). Въпреки че държавите, твърдят, че финансирането е било обезпечено от самите самолети и не е представлявало финансов риск за банките, тъй като те могат лесно да бъдат продадени на пазара, това не е било доказано от фактическа гледна точка. Все още не е ясно дали в случай на спешна продажба на самолета общата сума би била действително възстановена.
(73)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията се запита дали поведението на банките може да е било повлияно от поведението на държавите, като се има предвид непрекъсната финансова подкрепа за авиокомпанията през предходни години (например емисии на права от 2009 и 2010 г.). В допълнение към това банките са били готови да участват в новия ИРК само при условие че държавите участват в него, както е обяснено в точки 23 и 24.
(74)
По принцип Комисията счита, че условието pari passu не може да се прилага в случаи, когато участието на държавите представлява строго условие за участието на частни оператори в сделката.
(75)
В хода на официалното разследване, Дания, Швеция и SAS Group заявиха, че в нито един момент по време на преговорите за новия ИРК банките не се са почувствали „заразени“ от миналото поведение на държавите и постоянната им готовност да подкрепят SAS, въпреки факта, че държавните приходи по емисиите на права от 2009 и 2010 г. са били по-малки от прогнозираните.
(76)
Комисията не може да изключи възможността частните оператори да не са желали да инвестират в предприятие с такива резултати и непредвидими прогнози, освен ако държавите не са участвали. В същото време тя не може да изключи, че държавите, които са отказали да предоставят нов собствен капитал и да участват в подчинен ИРК, повече не са искали да вложат допълнителни средства в SAS. Независимо от тези съображения, Комисията не е убедена, че участието на държавите в новия ИРК е било направено на принципа pari passu по отношение на банките кредиторки, като се има предвид, че участието на държавите е довело до това, че банките са намалили съвкупната си експозиция по ИРК към SAS с приблизително 50 %, докато същевременно държавите са увеличили експозицията си към SAS.
(77)
Във връзка с това дали поведението на KAW може да се счете за отправна точка, за да се определи поведението на частен инвеститор, официалното разследване показа, че експозицията на KAW към SAS чрез участието му в капитала на SEB е по-малка от посочената в решението за откриване. Като се има предвид, че KAW е само миноритарен акционер в SEB и че експозицията, която SEB е имал към SAS, е била ограничена, би могло да се твърди, че участието на KAW в новия МРК е било ръководено от перспективите за рентабилност на инвестицията.
(78)
В допълнение на горното официалната процедура по разследване не е позволи на Комисията да заключи със сигурност, че разглежданата сделка се е провеле на принципа pari passu.
(79)
Независимо от оценката на принципа pari passu Комисията проучи също дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би преминало теста MEI отвъд разсъждението за pari passu.
7.2.2. Оценка на участието на държавите в новия ИРК при теста MEI
(80)
Въпросът, на който трябва да се отговори, е дали даден частен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в SAS, и изправен пред подобен набор от обстоятелства като държавите през 2012 г., е щял да участва в новия ИРК при подобни условия (35).
(81)
Показателни в това отношение са независимите анализи, извършени от външни финансови съветници (а именно Goldman Sachs International и CITI в качеството им на съветници на държавите и […] като съветник на кредиторите) преди сключването на новия ИРК. Според Дания и Швеция държавите са решили да участват в новия ИРК само след строга проверка на плана 4XNG от външните им съветници и след коригиране на реда и условията на новия ИРК.
(82)
Комисията изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на обхвата на доклада, изготвен от CITI, но Дания и Швеция поясниха, че решението им да участват в новия ИРК се е основавало на всички анализи, изготвени от финансовите им съветници, и че поради това докладът на CITI не трябва да се оценява изолирано.
(83)
Финансовите съветници бяха натоварени със задачата, наред с другото, да предоставят критичен анализ на плана 4XNG и на новия ИРК, както и на съответните чувствителни въпроси и слабости в това отношение. Този анализ бе проведен въз основа на последователни доклади, с позоваване на историческите данни за резултатите на SAS и на други критерии за сравнение в сектора. Съветниците представиха редица препоръки относно стратегии за намаляване на риска за новия ИРК и за плана 4XNG. В съответствие с това становище, държавите поискаха редица корекции на плана 4XNG (за ускоряване на мерки за икономии на разходи и въвеждане на допълнителни инициативи), както и корекции на условията на новия ИРК за намаляване на вероятността от използване.
(84)
При анализа на плана 4XNG външните съветници определиха и обърнаха специално внимание на ключови области на потенциален риск, включително цели за икономии на разходите, продажби и натиска от показателя за приходите от предлагани свободни места на километър (ПСМК). Тази оценка на риска доведе, наред с другото, до следните съображения:
-
Цели за икономии на разходи
Въз основа на получените съвети от външните съветници планът 4XNG бе променен и разширен, за да включва инициативи за икономии на разходи в размер на приблизително [1-4] млрд. SEK годишно (увеличена от първоначалната цел от [1-4] млрд. SEK годишно). Като обезпокоително беше определено непостигането на целите за икономии на разходи, но ключова мярка за премахване на риска за плана 4XNG преди финализирането на новия ИРК бе сключването на нови профсъюзни споразумения, включващи намаляване на компенсациите и придобивките на персонала, както и промени на пенсионната схема през ноември 2012 г. Това доведе до преки икономии на разходите от малко под [0-3] млрд. SEK годишно […], което, по искане на държавите, трябваше да бъде успешно изпълнено, преди новият ИРК може да влезе в сила.
-
Продажба на активи
След като първоначалните допускания относно продажбата на активи бяха оспорени от външния финансов съветник, а също и поради наличието на нова информация, събрана при процеса, окончателният списък на планираните продажби на активи в плана 4XNG се отклони от първоначално предложения от SAS списък (36). Финансовият съветник на държавите в крайна сметка стигна до заключението, че продажбите на активи (с прогнозна стойност от приблизително 3,0 млрд. SEK), включени в окончателния план 4XNG, са изпълними в рамките на прогнозен срок. Освен това в новия ИРК се съдържаха разпоредби за определяне на графика на продажбата на Widerøe, както и за стриктното използване на постъпленията от продажбата за връщане на средствата по новия ИРК.
-
Натиск от ПСМК
Съответните допускания относно доходността и натиска от ПСМК бяха оценени и счетени за разумни, като се вземат под внимание съответните данни за предишни тенденции, прогнозите на трети страни и известните промени в конкурентната среда към този момент. Затова не бе счетено, че тези допускания представляват значителен риск за изпълнението на плана 4XNG.
(85)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на оптимистичния характер на конкретни фактори в плана 4XNG (напр. пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП и инфлация от 0 % за периода 2015-2017 г.), информацията, предоставена от Дания, Швеция и SAS Group по време на официалното разследване, показва, че при съставянето на тези прогнози е обърнато специално внимание на основните пазари, на които SAS извършва дейност. Това включваше по-изразената експозиция на предприятието на пазарите в северна, отколкото в южна Европа, както и експозицията му към пазара на САЩ и азиатския пазар. Представената информация показва също, че прогнозната инфлация на разходите от 0 % годишно за периода 2015-2017 г. е нетният ефект от основен процент на инфлация от 2 % годишно (в съответствие с очакваното от ЕС ниво на инфлация) и предположението, че би било възможно това да се неутрализира чрез нови мерки за намаляване на разходите.
(86)
Що се отнася до липсата на изследвания за чувствителност на ВНВ, анализът, представен в доклада на CITI (вж. точка 35), както и първоначалните опасения на Комисията във връзка с потенциалното въздействие на по-малко оптимистичните сценарии, Комисията получи допълнителна информация от Дания и Швеция в техните коментари относно решението за откриване на процедурата относно степента на предприетия анализ на чувствителността. Във връзка с това Goldman Sachs представи поредица от тестове за чувствителност по време на разработването на плана 4XNG за периода от юни до септември 2012 г. Преразгледан анализ през месец септември 2012 г. посочи, че предприятието SAS не би могло да остане без парични средства дори при представените неблагоприятни сценарии, т.е. при всички анализирани случаи позицията на ликвидност на SAS ще остане над долната граница на определения за ИРК коридор. Въпреки това, за да се запази доверието на пазара, бе счетено, че ликвидността е необходима и че ИРК е останал най-реалистичният вариант за такава резервна ликвидност.
(87)
Така Комисията отбелязва последователните финансови проверки, провеждани за плана 4XNG (включително обширен анализ и тестване на различни елементи от плана). Комисията отбелязва също произтеклите от това искания за намаляване на рисковете при прилагането и за постигане на консолидиран план за преструктуриране преди предприемането на участие в новия ИРК. Тези действия изглеждат в съответствие с тези на един благоразумен частен пазарен инвеститор. Независимо от това, все пак трябва да се разгледа дали условията на новия ИРК са били в съответствие с това, което би приел един частен пазарен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в дружеството.
(88)
Дания, Швеция и SAS Group обясниха, че една от характерните особености на сектора на въздухоплаването е необходимостта да се поддържа високо ниво на финансова подготвеност за запазване на доверието на клиентите и на заинтересованите страни в способността на предприятието да продължи дейността си. Предвид финансовите затруднения, пред които бе изправено SAS през 2012 г., и ситуацията му на ликвидност по това време, вероятна мотивация за участието на държавите в новия ИРК в качеството им на акционери в SAS е избягването на по-големи загуби или несъстоятелност в случай на загуба на ликвидност на предприятието.
(89)
В това отношение държавите изглежда са използвали по-специално препоръките от страна на независимите финансови съветници при финализирането на реда и условията на новия ИРК. Наистина изглежда, че редът и условията на новия ИРК са били колективно насочени към намаляване на идентифицираните основни търговски рискове. Например, както е отбелязано в точка (84), ключово условие за изпълнението на новия ИРК беше успешното изпълнение на нови колективни споразумения с летателните екипажи. Освен това от условията за използване, приложими за инструмент Б, изглеждаше много малко вероятно инструментът да е можел да бъде използван преди март 2015 г. (37) Финансовите спогодби, приложени към новия ИРК, също бяха структурирани по такъв начин, че ако SAS бе в състояние да изпълни ключовите финансови прогнози, съдържащи се в плана 4XNG, предприятието не би имало достъп до ИРК или би трябвало да възстанови сумите, усвоени по ИРК към момента (38).
(90)
В допълнение към горепосочените забележки Комисията получи допълнителна информация относно адекватността на базисното обезпечение за новия ИРК. В доклад от май 2012 г. […] предостави независима оценка на Widerøe и на някои дълготрайни материални активи (включително резервни двигатели, съответни самолети, редица по-малки недвижими имоти и някои видове оборудване), които впоследствие бяха използвани като обезпечение за новия ИРК. Въпреки че акцентът беше поставен върху Widerøe като най-важния актив от пакета от финансови гаранции, а оценката на другите активи се основаваше на по-ограничена информация, цялостната оценка достигна до обща стойност на активите от около [1-4] - [3-6] млрд. SEK. По този начин общата прогнозна стойност на активите, предмет на обезпечение, превиши размера на инструмент А. Според Дания и Швеция това ниво беше счетено за достатъчно, за да увери кредиторите на новия МРК, тъй като, както е посочено по-горе, вероятността SAS някога да използва инструмент Б бе счетена за много малка.
(91)
Действителните финансови рискове, свързани с новия ИРК, бяха смекчени от разпоредбите за задължително предварително плащане и/или отмяна на ангажиментите по новия ИРК, ако SAS продаваше определени активи или използваше други възможности за финансиране. Предварителното плащане и отмяната на тези разпоредби имаха за последица намаляването на потенциалната загуба с течение на времето. В действителност, в резултат на продажбата на Widerøe и по силата на споразумение, което влезе в сила след продажбата през септември 2013 г. (вж. точка 31), общият размер на новия ИРК беше намален от 3,5 млрд. SEK на 2 млрд. SEK.
(92)
Следователно изглежда, че е бил взет всеобхватен и съгласуван набор от мерки, специално насочени към осигуряването на непрекъснатата жизненост на SAS през периода 2012-2015 г. и към ограничаване на ключовите финансови рискове, свързани с новия ИРК.
(93)
Освен това Комисията признава, че е необходимо да се обмисли дали подобен частен инвеститор, изправен пред сходни пазарни условия като държавите (т.е. като съществуващите акционери в SAS), би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера. За тази цел е полезно да се проучат възможните съпоставителни сценарии, възникващи при отсъствие на мярката.
(94)
В това отношение Дания, Швеция и SAS Group твърдят в своите коментари относно решението за откриване на процедурата, че несъстоятелността би била вероятна, ако новият ИРК не беше предоставен през 2012 г. Според Дания и Швеция това би съответствало на обща загуба от 1 044 млн. SEK за държавите, т.е. общата стойност на участието им. Друг елемент, който трябваше да се вземе предвид, беше свързан с перспективата за отказ от евентуални бъдещи капиталови печалби, ако планът 4XNG бъде изпълнен успешно. За сравнение Дания и Швеция преценяват в представените от тях становища, че в случай че SAS не изпълни задълженията си по новия ИРК, възможните комбинирани загуби, произтичащи от колективното дялово участие а държавите и вноските им в ИРК, биха били, при най-крайния сценарий, в размер на около [1 000-3 000] млн. SEK (39).
(95)
Поради това в случай на несъстоятелност на SAS, възможните допълнителни загуби, свързани с участието на държавите в новия ИРК (т.е. приблизително 447,5 млн. SEK въз основа на илюстративния пример на Дания и Швеция), изглеждат сравнително ограничени в сравнение със загубите, които биха били все пак натрупани при спазване на дяловото участие на държавите. Сравнението на тази сравнително ограничена постепенна промяна в песимистичния сценарий на държавите (несъстоятелност) с потенциалното благоприятно за държавите отражение от успешното изпълнение на плана 4XNG изглежда предоставя допълнителна подкрепа за решението на държавите да участват в новия ИРК. При най-оптимистичния „базов сценарий“ в доклада CITI потенциалните капиталови печалби за държавите се оценяват в размер на общо [7 000-12 000] млн. SEK. Комисията обаче изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на оптимистичния характер на тези прогнози за растежа, но тя признава възможността, че дори при по-консервативни сценарии потенциалните капиталови печалби в благоприятния сценарий все още могат значително да надхвърлят потенциалните загуби по песимистичния сценарий.
(96)
Така Комисията отчита горепосочената оценка на риска, както и задълбочения преглед и изпитване на плана 4XNG, предоставените допълнителни проверки по съответното обезпечение (40), разпоредбите за анулиране и предплащане, които намаляваха потенциалната загуба с течение на времето (41), и различните други мерки за ограничаване на риска, включени в условията на новия ИРК (42). Като се има предвид горното, решението на държавите за участие в новия ИРК изглежда съобразено с действията на частен оператор, действащ с цел получаване на нормална пазарна възвръщаемост предвид конкретното положение на предприятието в този момент.
(97)
Освен това Комисията заключава, че държавите, в качеството си на съществуващи акционери в SAS, са били водени от разумни и реалистични перспективи за рентабилност, когато са решили да участват в новия ИРК заедно с KAW и банките кредиторки през периода декември 2012 г. - март 2014 г. Така това участие не представлява предимство за SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.3. Заключение относно наличието на държавна помощ
(98)
С оглед на горепосоченото Комисията стига до заключението, че участието на Дания и Швеция в новия ИРК не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
На последно място, Комисията отбелязва, че Дания и Швеция са се съгласили настоящото решение да бъде прието и нотифицирано на английски език.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на Scandinavian Airlines посредством новия инструмент за револвиращ кредит, който Кралство Дания и Кралство Швеция приложиха през декември 2012 г., не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресати на настоящото решение са Кралство Дания и Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 9 юли 2014 година.
DECIZIA COMISIEI
din 9 iulie 2014
privind măsura SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) pusă în aplicare de Danemarca și Suedia în cazul întreprinderii Scandinavian Airlines
[notificată cu numărul C(2014) 4532]
(Numai textul în limba engleză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2014/938/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
având în vedere decizia prin care Comisia a decis să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene cu privire la ajutorul SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în temeiul dispozițiilor menționate anterior și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURA
(1)
La sfârșitul lunii octombrie 2012, Comisia și Autoritatea AELS de Supraveghere („ESA”) au fost contactate la nivel informal de Danemarca, Suedia și Norvegia (denumite, împreună, „statele”) în legătură cu intenția lor de a participa la o facilitate nouă de credit cu reînnoire automată („noua FCR”) în favoarea Scandinavian Airlines („SAS”, denumită în continuare „grupul SAS” sau „societatea”). La 12 noiembrie 2012, statele au decis să participe la noua FCR, fără a transmite însă Comisiei o notificare oficială cu privire la măsura în cauză.
(2)
La 14 noiembrie 2012, Comisia a inițiat un caz ex officio cu privire la noua FCR. Comisia a adresat solicitări de informații Danemarcei și Suediei la 29 noiembrie 2012, 18 decembrie 2012, 28 ianuarie 2013 și 18 februarie 2013, la care a primit răspuns la 6 decembrie 2012, 8 ianuarie 2013, 5 și 13 februarie 2013 și, respectiv, la 22 martie 2013. Danemarca și Suedia au furnizat informații suplimentare în cadrul unei scrisori din data de 3 iunie 2013.
(3)
În plus, la 20 noiembrie 2012, Comisia a primit o plângere din partea Ryanair, urmată de o altă plângere, adresată de European Low Fares Airline Association (ELFAA - Asociația Europeană a Companiilor Aeriene Low-Cost) la 4 februarie 2013, în legătură cu care Danemarca și Suedia au formulat observații în cadrul unei scrisori din 22 martie 2013.
(4)
Prin scrisoarea din 19 iunie 2013, Comisia a informat Danemarca și Suedia în legătură cu decizia sa de a iniția procedura stabilită la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene („TFUE”) cu privire la ajutor (denumită în continuare „decizia de inițiere”). Danemarca și Suedia au transmis observații cu privire la decizia de inițiere în cadrul unor scrisori din 19 august 2013.
(5)
Decizia Comisiei de a iniția procedura a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2) la 28 septembrie 2013. Comisia a invitat părțile interesate să prezinte observații cu privire la aceste măsuri.
(6)
Comisia a primit observații din partea grupului SAS și a Foundation Asset Management Sweden AB („FAM”) (3) la 28 octombrie 2013. La 5 noiembrie 2013, Comisia a transmis aceste observații Danemarcei și Suediei, cărora li s-a oferit posibilitatea să răspundă. Prin scrisorile din 4 și 5 decembrie 2013, autoritățile suedeze și daneze au indicat că nu au obiecții cu privire la observațiile formulate de grupul SAS și de FAM.
(7)
Comisia a solicitat informații suplimentare din partea Danemarcei și a Suediei prin scrisoarea pe care le-a adresat-o la 25 februarie 2014, primind răspunsuri la 25 martie 2014 din partea ambelor state membre. În plus, prin scrisorile din 5 și 7 martie 2014, autoritățile daneze și suedeze au informat Comisia că SAS a decis să anuleze noua FCR și să studieze posibilități alternative de consolidare a bazei sale de capital. Anularea a intrat în vigoare la 4 martie 2014.
(8)
Prin scrisorile din datele de 4 și 7 iulie 2014, Suedia și, respectiv, Danemarca au convenit să renunțe la drepturile care decurg din articolul 342 din TFUE coroborat cu articolul 3 din Regulamentul nr. 1, iar adoptarea și notificarea prezentei decizii să se facă în limba engleză.
(9)
În cazul acestei proceduri, Comisia deține competența exclusivă de a aprecia dacă dispozițiile TFUE au fost respectate de Danemarca și Suedia. Pe de altă parte, în temeiul articolului 109 alineatul (1) din Acordul privind Spațiul Economic European („Acordul privind SEE”) coroborat cu articolul 24 din Acordul dintre statele AELS privind instituirea unei Autorități de Supraveghere și a unei Curți de Justiție, ESA deține competența de a stabili dacă Norvegia a respectat dispozițiile acordului SEE. De asemenea, în temeiul articolului 109 alineatul (2) și al Protocolului 27 la Acordul privind SEE, pentru a asigura o aplicare uniformă pe întregul teritoriu al SEE, ESA și Comisia cooperează, fac schimb de informații și se consultă reciproc cu privire la aspecte legate de politica de supraveghere și cazuri individuale.
(10)
Având în vedere elementele expuse mai sus și faptul că ambele instituții sunt competente în paralel în cazul de față, Comisia a colaborat și a purtat consultări cu ESA înainte de a adopta prezenta decizie.
2. PIAȚA SCANDINAVĂ A TRANSPORTURILOR AERIENE
(11)
Între 2001 și 2011, piața scandinavă a transporturilor aeriene (care acoperă Danemarca, Suedia, Finlanda și Norvegia) a înregistrat, potrivit informațiilor disponibile, o creștere cu 126 % a numărului de locuri pasageri-kilometri disponibile (ASK) (4). Creșterea înregistrată pe piața scandinavă a zborurilor de scurtă distanță li se datorează aproape în întregime transportatorilor low-cost, în special Norwegian Air Shuttle și Ryanair. Se estimează, de fapt, că transportatorii low-cost au generat 90 % din creșterea constatată în perioada respectivă (5).
(12)
Deși importanța căpătată de operatorii de transport low-cost a crescut, SAS rămâne cel mai important actor de pe piața scandinavă, cu o cotă de piață estimată în 2011 la 35,6 %, cu mult sub nivelurile maxime de peste 50 % atinse cu un deceniu în urmă. Cotele de piață ale Norwegian Air Shuttle și Ryanair au fost de 18,7 % și, respectiv, de 6,8 % în anul respectiv.
3. BENEFICIARUL
(13)
SAS este compania aeriană a statelor, cel mai mare transportator aerian din Scandinavia și al optulea transportator aerian din Europa. De asemenea, se numără printre membrii fondatori ai Star Alliance. Acest grup de transportori aerieni, care include Scandinavian Airlines, Widerøe (6) și Blue1, își are sediul la Stockholm, iar principalul său punct nodal european și intercontinental îl constituie Aeroportul Copenhaga. În 2013, SAS a transportat aproximativ 28 milioane de pasageri, obținând venituri de circa 42 de miliarde SEK.
(14)
În prezent, SAS se află în proporție de 50 % în proprietatea statelor: Suedia deține 21,4 %, Danemarca, 14,3 %, iar Norvegia, 14,3 %. Principalul acționar privat este Fundația Knut și Alice Wallenberg („KAW”) (7,6 %), iar ceilalți acționari dețin participații de 1,5 % sau mai mici.
Tabelul 1
Principalii acționari ai SAS AB la 31 martie 2012 (7)
Acționar
Total (%)
Guvernul suedez
21,4
Guvernul danez
14,3
Guvernul norvegian
14,3
Fundația Knut și Alice Wallenberg
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Banca Națională a Danemarcei
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Timp de mai mulți ani, SAS s-a aflat într-o situație financiară precară, înregistrând pierderi repetate între 2008 și 2013. În noiembrie 2012, Standard and Poor's („S&P”) a degradat ratingul de credit al acestei societăți, de la B- la JRC+ (8). Aceste dificultăți au fost accentuate de mediul de piață, caracterizat prin nivelul ridicat al costurilor aferente carburantului și prin incertitudinile care au planat asupra cererii.
(16)
Din rapoartele anuale ale societății reiese îndeosebi că, între 2008 și 2012, SAS a suferit pierderi substanțiale în fiecare an și a acumulat un volum important al datoriei financiare nete.
Tabelul 2
Principalele date financiare ale SAS 2007-2012 (în milioane SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(ian. - oct.)
Încasări
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Datoria financiară netă
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Câștiguri înainte de impozite (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Venit net
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Fluxul de trezorerie al exercițiului
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Randamentul capitalului angajat (ROCE) - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Randamentul capitalului nominal după impozitare - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Capacitatea de acoperire a dobânzilor - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
În urma deteriorării situației sale financiare, SAS a urmat un program de reducere substanțială a costurilor („Core SAS”) în perioada 2009-2010. Pentru a pune în aplicare acest program, SAS a trebuit să atragă aporturi de capital social din partea acționarilor săi prin intermediul a două emisiuni de drepturi de subscriere: (i) 6 miliarde SEK în aprilie 2009; și (ii) 5 miliarde SEK în mai 2010 (10).
(18)
Dificultățile financiare întâmpinate de SAS au atins un punct culminant în 2012, an în care societatea a prezentat planul de afaceri 4 Excellence Next Generation („Planul 4XNG”), care a constituit, în opinia conducerii societății aeriene, „ultima șansă” pentru SAS (11). În plus, în noiembrie 2012, presa a relatat despre posibilitatea ca SAS să intre în faliment (12).
4. DESCRIEREA MĂSURII: NOUA FCR DIN 2012
(19)
La fel ca și alte companii aeriene la nivel mondial, SAS s-a bazat pe facilități de credit externe pentru a menține lichiditățile la un nivel minim. Începând cu 20 decembrie 2006, SAS s-a bazat pe o FCR care urma să expire în iunie 2013 („FCR anterioară”). FCR anterioară s-a ridicat la 366 de milioane EUR și a fost pusă la dispoziție cu titlu exclusiv de o serie de bănci ([…] (13)). Ea a cuprins, de asemenea, o serie de angajamente sau condiții financiare, cum ar fi […].
(20)
În decembrie 2011, ca urmare a deteriorării rezultatelor economice ale societății, conducerea SAS a decis să utilizeze în întregime facilitatea de credit anterioară. În urma unei cereri de deschidere a procedurii de faliment depuse de o filială a SAS (și anume Spanair) în ianuarie 2012, SAS a inițiat negocieri cu băncile și a ajuns la un acord cu privire la revizuirea angajamentului la 15 martie 2012. Revizuirea angajamentului a condus la creșterea costurilor de utilizare aferente FCR anterioare, a înăsprit condițiile de tragere și a prevăzut că SAS are obligația de a asigura rambursarea integrală și imediată a sumei utilizate. În plus, SAS a trebuit să le ofere creditorilor un plan de recapitalizare care a trebuit să fie aprobat de Consiliul de administrație și de către acționarii principali, și anume statele și KAW.
(21)
Planul de recapitalizare s-a bazat pe așa-numitul Plan 4XNG, care era deja în curs de elaborare la începutul anului 2012. Planul 4XNG a răspuns, de asemenea, temerilor exprimate de […] cu privire la planul de afaceri existent al SAS, denumit 4 Excellence („Planul 4X”), în mai 2012. Potrivit SAS, Planul 4XNG i-ar permite societății să se afirme ca o companie aeriană autonomă din punct de vedere financiar. Planul a stabilit o serie de ținte financiare pe care SAS trebuia să le îndeplinească în exercițiul financiar 2014-2015. Acestea au inclus o marjă a câștigurilor înainte de dobânzi și impozite (EBIT) de peste 8 %, o rată de pregătire financiară de peste 20 % și o rată a capitalului propriu (raportul capital propriu/active) mai mare de 35 %. Planul 4XNG urma să permită SAS să obțină o creștere a câștigurilor înainte de impozitare (EBT) cu aproximativ 3 miliarde SEK anual, în timp ce punerea sa în aplicare ar necesita costuri de restructurare și costuri punctuale de aproximativ 1,5 miliarde SEK.
(22)
Un alt obiectiv al Planului 4XNG a fost de a pregăti societatea în vederea introducerii unor noi norme contabile în materie de pensii începând din noiembrie 2013, norme în legătură cu care se anticipa că vor avea un impact negativ asupra capitalurilor proprii ale grupului SAS. În plus, planul a inclus angajamentul de a finaliza un plan de cesiuni de active și de finanțare, care a totalizat aproximativ 3 miliarde SEK sub formă de posibile încasări în numerar nete. Cesiunea de active a inclus (14): (i) vânzarea filialei Widerøe, o filială de transport aerian la nivel regional din Norvegia (15); (ii) vânzarea unei participații minoritare la […]; (iii) vânzarea de interese imobiliare aeroportuare; (iv) externalizarea activității de handling la sol (16); (v) vânzarea de motoare de aeronave (17); (vi) operațiunea de vânzare și leaseback sau o altă operațiune de finanțare privind […]; (vii) externalizarea sistemelor de gestionare și a centrelor de intermediere telefonică (18); și (viii) vânzarea sau finanțarea acoperită de garanții a trei aeronave Q400.
(23)
Statele subliniază în mod insistent că Planul 4XNG se baza pe autofinanțare, ceea ce presupunea ca SAS să genereze un volum suficient de numerar din exploatare și din cesiuni de active neesențiale pentru a acoperi costurile inițiale ale punerii în aplicare a Planului 4XNG. Cu toate acestea, SAS și-a exprimat îngrijorarea în legătură cu modul în care investitorii vor percepe situația lichidităților, care a fost fragilizată din cauza nivelului ridicat al costurilor inițiale aferente punerii în aplicare a Planului 4XNG. Ca urmare, SAS a solicitat o prelungire a FCR anterioare împreună cu introducerea noii FCR sprijinite de state și de KAW. Cu toate acestea, SAS a susținut că nici FCR anterioară (prelungită), nici noua FCR nu ar urma să fie utilizate.
(24)
Discuțiile pe marginea noii FCR au început la 4 iunie 2012 (19). Inițial, în concordanță cu planul de recapitalizare (a se vedea considerentul 20), băncile care erau creditoare ale FCR anterioare au solicitat ca statele să pună la dispoziție o nouă rundă de finanțare prin capitaluri proprii, de exemplu, o emisiune de drepturi de subscriere, deoarece nu erau dispuse să finanțeze singure o nouă FCR. Statele au respins totuși această idee.
(25)
După ce s-au purtat negocieri, băncile au acceptat o nouă FCR, care ar urma să fie constituită împreună cu statele și KAW și structurată în condiții de strictă egalitate, fără subordonare sau drepturi disproporționate în ceea ce privește garanțiile. Trebuie remarcat faptul că, potrivit obiectivelor inițiale, noua FCR urma să aibă un volum de [3-6] miliarde SEK, deși valoarea garanțiilor disponibile a fost de doar [1-4] miliarde SEK. La 22 octombrie 2012, volumul noii FCR a fost redus, în cele din urmă, la 3,5 miliarde SEK (aproximativ 400 de milioane EUR).
(26)
Noua FCR a fost acordată de aceleași bănci care au acordat FCR anterioară [cu o singură excepție (20)], împreună cu statele și KAW. În această privință, noua FCR a fost acordată în proporție de 50 % de state, proporțional cu participația la SAS, iar restul de 50 % a fost acordat de bănci și de KAW. Statele și KAW au participat la această nouă FCR în aceleași condiții (comisioane, rate ale dobânzii, angajamente) ca și băncile.
(27)
Principalele caracteristici ale noii FCR au fost următoarele:
-
a fost împărțită în două subfacilități în valoare de 2 miliarde SEK(facilitatea A) și, respectiv, 1,5 miliarde SEK(facilitatea B), la care statele au contribuit cu 50 % din valoare. Condițiile legate de preț referitoare la ambele facilități au prevăzut un comision inițial, un comision de angajament, un comision de utilizare, o marjă și un comision de ieșire;
-
SAS a trebuit să îndeplinească anumite condiții pentru a putea beneficia de FCR, iar aceste condiții au fost mai stricte pentru facilitatea B decât pentru facilitatea A (21);
-
noua FCR a continuat să asigure mecanismele de garantare prevăzute de FCR anterioară și, în plus, creditorii au primit garanții pentru toate acțiunile deținute la Widerøe și toate celelalte active fixe negrevate de sarcini ale grupului SAS începând din decembrie 2012. Noua FCR a beneficiat, astfel, de o garanție de prim rang asupra unei serii de active ale SAS, inclusiv asupra acțiunilor filialelor sale Widerøe și SAS Spare Engine în proporție de 100 %, a 18 aeronave și a mai multor proprietăți. Aceste valori mobiliare au fost evaluate la o valoare contabilă de aproximativ 2,7 miliarde SEK(reprezentând aproximativ 75 % din noua FCR) și au fost împărțite în mod proporțional între facilitatea A și facilitatea B;
-
facilitatea B putea fi utilizată doar după ce facilitatea A ar fi fost utilizată în întregime. După 1 ianuarie 2014, SAS nu ar fi putut să efectueze retrageri din aceasta decât în cazul în care ar fi fost finalizată vânzarea de active ale Widerøe sau de acțiuni deținute la Widerøe;
-
data scadenței noii FCR era 31 martie 2015.
(28)
La 25 octombrie 2012 s-a ajuns la un acord cu privire la clauzele aplicabile noii FCR. Acesta a depins totuși, printre altele, de obținerea aprobării parlamentare pentru fiecare stat și de semnarea de acorduri sindicale cu piloții și echipajele de cabină.
(29)
Statele au prezentat un raport din data de 7 noiembrie 2012, întocmit de CITI (denumit în continuare „Raportul CITI”), prin care se urmărea să se stabilească dacă un investitor privat aflat într-o situație cât mai apropiată posibil de cea a statelor ar fi participat la noua FCR conform unor clauze și condiții similare. Luând în calcul ipoteza unei aplicări încununate de succes a Planului 4XNG conform scenariului său de referință, raportul CITI a conchis că participarea statelor la noua FCR ar genera o rată internă de rentabilitate(„RIR”) de [90-140] %, un multiplu al rentabilității cash-on-cash de circa [4-9]x, precum și o creștere a valorii capitalului propriu de aproximativ [700-1 200] % (din noiembrie 2012 până în martie 2015). Astfel, Raportul CITI a ajuns la concluzia că randamentul solicitat de state ar fi cel puțin egal cu cel cerut de investitori privați aflați într-o situație similară. Cu toate acestea, raportul CITI nu a evaluat probabilitatea ca SAS să execute cu succes „scenariul de bază” al Planului 4XNG și nici nu a evaluat impactul abaterilor de la „scenariul de bază”, cum ar fi, de exemplu, nereușita monetizării activelor neesențiale.
(30)
SAS a anunțat, la 19 decembrie 2012, că au fost îndeplinite toate condițiile necesare pentru ca noua FCR să intre în vigoare (a se vedea considerentul 28), inclusiv aprobarea de către parlamentele statelor. Începând cu această dată și până la 3 martie 2014, noua FCR a fost în vigoare, înlocuind FCR anterioară (22).
(31)
Prin scrisoarea din 3 iunie 2013, Danemarca și Suedia au explicat că, în urma vânzării a 80 % din acțiunile societății Widerøe (a se vedea considerentul 22), statele și băncile creditoare ajunseseră la un acord cu SAS cu privire la modificarea clauzelor și condițiilor care reglementează noua FCR, deși acordul de modificare nu fusese încă semnat în mod oficial. În observațiile pe care le-au prezentat în timpul investigației oficiale, autoritățile suedeze și daneze au informat Comisia că modificarea noii FCR fusese semnată de toate părțile și urma să intre în vigoare la data finalizării tranzacției Widerøe, și anume la 30 septembrie 2013. Printre aceste modificări s-au numărat următoarele:
-
facilitatea A urma să fie redusă de la 1,173 miliarde SEK la 0,8 miliarde SEK, iar scadența sa urma să fie prelungită cu cinci luni, până la 1 iunie 2014;
-
SAS urma să constituie o garanție în numerar în valoare de[0,5-0,8] miliarde SEK pentru facilitatea A. Restul de [0,1-0,4] miliarde SEK urma să fie garantat cu valorile mobiliare deja incluse în noul acord privind FCR;
-
0,2 miliarde SEK din facilitatea A urmau să fie anulate după cedarea parțială a diviziunii de handling la sol. Înainte de anularea noii FCR, la 4 martie 2014, SAS a semnat o scrisoare de intenție cu un cumpărător potențial (23);
-
Facilitatea B urma să fie redusă de la 1,5 miliarde SEK la 1,2 miliarde SEK.
5. DECIZIA DE INIȚIERE A PROCEDURII
(32)
În decizia sa de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la participarea pari passu a statelor, a KAW și a băncilor la noua FCR, mai ales din cauza următoarelor elemente:
-
expunerea anterioară a băncilor față de SAS, din cauza participării lor la FCR anterioară. Într-adevăr, băncile și-au redus cu aproximativ jumătate contribuția la noua FCR și, prin urmare, și-au diminuat expunerea generală față de SAS cu aproximativ 50 % în ceea ce privește FCR, în timp ce statele - care nu au primit niciun venit în contul emisiunilor de drepturi de subscriere din 2009 și 2010, din cauza rezultatelor constant negative ale SAS- și-au mărit expunerea la SAS;
-
faptul că, în ianuarie 2012, SAS utilizase în întregime FCR anterioară ar fi putut influența decizia băncilor creditoare de a participa la noua facilitate, pentru a evita orice alte trageri și a se asigura că nu și-au pierdut în totalitate propriile contribuții la FCR din cauza dificultăților cu care se confruntă societatea;
-
Comisia nu a putut aprecia cu claritate dacă decizia băncilor de a participa la noua FCR a fost influențată de sprijinul financiar de care SAS a beneficiat în mod continuu din partea statelor pe durata exercițiilor anterioare. Comisia a observat, de asemenea, că implicarea statelor a constituit o cerință strictă care a condiționat participarea operatorilor privați la noua FCR;
-
Comisia a ridicat semne de întrebare în legătură cu posibilitatea de a compara participarea KAW la noua FCR cu participarea unui investitor privat, având în vedere măsura în care KAW este expusă la SAS, nu numai prin intermediul acțiunilor deținute, ci și prin intermediul Băncii SEB.
(33)
Mai mult decât atât, Comisia s-a întrebat dacă se poate considera că participarea statelor la noua FCR este rațională din punctul de vedere al unui acționar și dacă această participare ar răspunde testului investitorului privat în economia de piață (IPP), făcând abstracție de raționamentul pari passu. În această privință, Comisia a efectuat o evaluare pentru a stabili dacă Planul 4XNG s-a bazat pe ipoteze suficient de solide pentru a convinge un investitor privat să participe la noua FCR și dacă analizele de sensibilitate efectuate în acest plan au fost excesiv de optimiste.
(34)
De exemplu, Comisia a atras atenția, printre altele, asupra cifrelor optimiste prezentate în plan cu privire la creșterea pieței exprimată în ASK și PIB, precum și cu privire la evaluarea la 0 % a ratei inflației din perioada 2015-2017. De asemenea, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la posibilitatea de a se formula previziuni la momentul semnării noii FCR în ceea ce privește reușita punerii în aplicare a tuturor inițiativelor de reducere a costurilor și cesiuni de active.
(35)
În ceea ce privește clauzele și condițiile aferente noii FCR și evaluarea realizată de CITI cu privire la randamentul preconizat al participării statelor la noua FCR, Comisia a subliniat faptul că, în raportul său, CITI nu a evaluat Planul 4XNG și nici nu a realizat o analiză de sensibilitate a modelului financiar, ci s-a bazat doar pe informațiile care i-au fost furnizate. Comisia a evidențiat, de asemenea, faptul că raportul CITI nu a evaluat noua garanție FCR din perspectiva unui investitor privat în economia de piață și nu a luat în considerare impactul unor eventuale scenarii alternative bazate pe ipoteze mai puțin optimiste (inclusiv situații de neîndeplinire a obligațiilor de plată) asupra analizei randamentului. În această privință, Comisia a observat că raportul CITI atribuie o probabilitate zero eventualității ca SAS să cunoască situații de neîndeplinire a obligațiilor de plată în următorii trei ani, părând în acest mod să subestimeze riscul.
(36)
Având în vedere considerațiile expuse mai sus, Comisia nu a putut exclude posibilitatea ca participarea statelor la noua FCR să fi constituit un avantaj în favoarea SAS în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(37)
În ultimul rând, dacă noua FCR ar fi presupus acordarea unui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, Comisia și-a exprimat îndoiala în legătură cu posibilitatea ca noua FCR să fie considerată compatibilă cu piața internă. În această privință, Comisia a încercat să stabilească dacă poate fi invocat unul dintre posibilele argumente în favoarea compatibilității prevăzute de TFUE. Având în vedere caracterul măsurii și dificultățile întâmpinate de SAS, Comisia a constatat că singurele criterii pertinente au părut să fie cele referitoare la ajutorul de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate, prevăzute la articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, pe baza Liniilor directoare privind ajutorul de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate (24) („liniile directoare S&R”). Cu toate acestea, Comisia a ajuns la concluzia preliminară că condițiile referitoare la ajutoarele pentru salvare și restructurare prevăzute în liniile directoare S&R nu au părut să fie îndeplinite.
6. OBSERVAȚII PRIVIND DECIZIA DE INIȚIERE A PROCEDURII
6.1. Observații formulate de Danemarca și Suedia
(38)
Danemarca și Suedia susțin că participarea lor la noua FCR este conformă cu condițiile de piață, întrucât au participat la facilitatea menționată pari passu, împreună cu băncile și KAW, ceea ce exclude existența unui ajutor de stat.
(39)
Danemarca și Suedia susțin că SAS nu a utilizat niciodată FCR anterioară în perioada în care au avut loc negocierile privind noua FCR. Cele două state iau act de modificările aduse FCR anterioare în martie 2012, prin care s-au prevăzut condiții de utilizare și mai stricte, și susțin că, datorită acestora, de la sfârșitul lunii iunie 2012, băncile au fost în măsură să respingă orice cerere de tragere prezentată de SAS. Suma utilizată din FCR a fost rambursată integral de SAS în martie 2012 și, începând din acel moment, SAS nu a mai efectuat nicio tragere din FCR anterioară. Prin urmare, s-ar putea aprecia pe baza unor argumente rezonabile că băncile respective sunt investitori „exteriori” care participă la noua FCR în condiții de egalitate cu statele (25), fără a fi supuse unei expuneri negarantate semnificative față de SAS (26).
(40)
În ceea ce privește participarea KAW la noua FCR împreună cu băncile, autoritățile daneze și suedeze sunt de părere că expunerea economică a KAW față de SEB era limitată și nu ar fi putut influența decizia KAW de a participa la noua FCR.
(41)
Mai mult decât atât, Danemarca și Suedia susțin că Planul 4XNG era realist și ar putea fi pus în aplicare cu succes. Acestea susțin că toate aspectele și ipotezele, inclusiv cele legate de previziunile în materie de venituri („RASK”) (27), de măsurile de reducere a costurilor și de cesiunile planificate, au fost examinate cu atenție, pentru a îndeplini obiectivele financiare ale Planului 4XNG pentru perioada 2014-2015. În plus, Planul 4XNG, - împreună cu toate ipotezele pe care s-a bazat -, a fost examinat îndeaproape atât de consilierii financiari externi ai statelor (Goldman Sachs), cât și de cei ai băncilor ([…]) și a fost adaptat astfel încât să țină seama de observațiile și recomandările formulate de consilierii respectivi. De asemenea, cele două state subliniază că, în perioada în care s-au decis să participe la noua FCR, previziunea potrivit căreia planul avea să fie pus în aplicare cu succes s-a bazat pe faptul că încheierea unor noi acorduri sindicale a constituit o condiție prealabilă pentru noua FCR. În plus, potrivit Danemarcei și Suediei, evoluțiile survenite între decembrie 2012 și anularea noii FCR, la 4 martie 2014, au demonstrat că planul era pe cale să atingă rezultatele preconizate (28).
(42)
În ceea ce privește clauzele și condițiile noii FCR, Danemarca și Suedia susțin că acestea au fost conforme cu condițiile normale de piață, întrucât erau similare cu condițiile aplicate în cazul unor tranzacții comparabile, iar noua FCR a prevăzut, de asemenea, comisioane în avans mai mari și condiții mai stricte cu privire la trageri decât majoritatea tranzacțiilor analizate. În ceea ce privește pachetul de mecanisme de garantare, Danemarca și Suedia afirmă că riscurile financiare efective asumate de băncile creditoare au fost neglijabile, deoarece garanțiile au avut o valoare estimată care a depășit în mod evident volumul facilității A. Prin urmare, într-un scenariu de lichidare, toate creanțele băncilor creditoare ar fi satisfăcute de mecanismele de garantare sau de alte active ale SAS care ar putea fi vândute, cum ar fi […], acțiunile deținute la […] etc. În sprijinul elementelor enumerate mai sus poate fi invocată și anularea efectivă a unei părți importante din angajamentele asumate în cadrul facilității A în prima jumătate a anului 2013. Potrivit Danemarcei și a Suediei, în acest mod se demonstrează că băncile au acționat într-un spirit comercial și cu prudență atunci când au decis să participe împreună cu statele și KAW la noua FCR.
(43)
În cele din urmă, Danemarca și Suedia au raportat că creditorii FCR au beneficiat de un randament ridicat al participării la noua FCR, fără ca SAS să fi fost nevoită să efectueze trageri din această facilitate. În acest mod, s-ar putea argumenta punctul de vedere potrivit căruia participarea statelor la noua FCR împreună cu KAW a avut loc în deplină conformitate cu principiul IPP.
6.2. Observațiile prezentate de grupul SAS
(44)
Grupul SAS susține că statele au participat la noua FCR în calitatea lor de acționari, și nu în calitate de autorități publice. Pornind de la această premisă, participarea la un astfel de instrument era preferabilă unui aport de capitaluri proprii, având în vedere veniturile considerabile obținute de acționari/creditori sub formă de comisioane, precum și creșterea preconizată a valorii acțiunilor.
(45)
În ceea ce privește testul pari passu, grupul SAS afirmă că cerințele acestuia au fost îndeplinite, deoarece băncile nu aveau expuneri față de SAS și, prin urmare, ar trebui tratate în calitate de investitori „exteriori”. În plus, participarea statelor la noua FCR nu a influențat comportamentul băncilor, deoarece solicitarea ca acționarii să participe la noua FCR a venit din partea SAS, și nu din partea băncilor. În plus, grupul SAS susține că băncile au decis să participe la noua FCR în condiții de egalitate cu statele și KAW, bazându-se pe rezultatele foarte bune ale analizei raportului dintre riscuri și venituri.
(46)
De asemenea, grupul SAS sprijină afirmația formulată de Danemarca și Suedia potrivit căreia ipotezele care au stat la baza Planului 4XNG erau solide, avansând previziuni foarte realiste în ceea ce privește cei trei vectori principali, și anume creșterea pieței exprimată în ASK, creșterea PIB-ului în intervalul în 2015-2017 și ipoteza că inflația va fi de 0 %. De asemenea, riscurile legate de punerea în aplicare a planului au fost examinate îndeaproape de toate băncile creditoare, punându-se accent în special pe RASK ca indicator-cheie al rentabilității societății.
(47)
Grupul SAS argumentează totodată că mecanismele de garantare au fost suficient evaluate și că riscul ca SAS să se afle în incapacitatea de a pune în aplicare Planul 4XNG a fost diminuat. În sprijinul acestei afirmații s-a invocat faptul că realizarea de economii de costuri a constituit o condiție prealabilă impusă creditorilor care au subscris la noua FCR și că încheierea de noi acorduri colective, în noiembrie 2012, a avut o importanță determinantă pentru punerea în aplicare cu succes a planului.
(48)
Grupul SAS reproșează Comisiei că nu a ținut seama de alternativa falimentului și de faptul că statele ar fi pierdut valoarea participației lor combinate dacă nu ar fi fost pusă la dispoziție noua FCR. În acest context, grupul SAS subliniază că statele au participat la noua FCR în calitatea lor de acționari principali ai SAS, urmărind să obțină un nivel adecvat de randament al investiției lor.
(49)
În ultimul rând, grupul SAS raportează că punerea în aplicare a Planului 4XNG a generat câștiguri înainte de impozitare de 3 miliarde SEK, ceea ce a permis SAS să obțină un rezultat pozitiv la sfârșitul perioadei noiembrie 2012-iulie 2013.
6.3. Observațiile prezentate de FAM
(50)
Potrivit FAM, societatea responsabilă cu gestionarea activelor deținute de KAW, decizia acesteia din urmă de a participa la noua FCR a fost luată independent de participația sa la SEB și de expunerea SEB față de SAS. Potrivit argumentației avansate de FAM, KAW nu a deținut o participație majoritară la SEB, neputându-se afirma nici că deține controlul asupra SEB.
(51)
FAM a examinat Planul 4XNG, riscurile financiare și mecanismele de garantare aferente și a apreciat că participarea la noua FCR este în interesul KAW. În această privință, FAM a comparat, pe de o parte, perspectiva protejării investiției pe termen lung realizate de KAW în SAS și eventualul randament viitor al investiției respective, precum și valoarea importantă a comisioanelor care ar urma să fie achitate de SAS în cadrul noii FCR și, pe de altă parte, lichidarea SAS, pe care nu a considerat-o drept o opțiune interesantă din punct de vedere economic.
(52)
De asemenea, FAM este de acord cu afirmația formulată de Danemarca, Suedia și grupul SAS potrivit căreia toate părțile interesate au participat la noua FCR în condiții de egalitate, fără nicio formă de subordonare, drepturi disproporționate în ceea ce privește garanțiile sau alte condiții asimetrice. Decizia de a participa la noua FCR s-a bazat pe o analiză aprofundată a perspectivelor de rentabilitate ale unei societăți SAS puternice și competitive în viitor.
(53)
În ultimul rând, FAM este de acord cu opinia exprimată de Danemarca și Suedia, potrivit căreia decizia băncilor creditoare de a participa la noua FCR s-a bazat pe considerații de ordin comercial, în condițiile în care băncile nu erau expuse decât la un nivel teoretic în cadrul FCR anterioare. FAM susține că motivația băncilor de a participa la noua FCR era mai slabă chiar și decât cea a statelor și a KAW, deoarece acestea din urmă s-ar fi putut baza pe o creștere a prețurilor acțiunilor. Prin urmare, FAM susține că condițiile prevăzute de testul pari passu trebuie să fie considerate îndeplinite.
7. EVALUAREA MĂSURII
7.1. Existența unui ajutor de stat
(54)
În temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, „sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(55)
Astfel, conceptul de ajutor de stat se aplică oricărui avantaj acordat în mod direct sau indirect, finanțat din resursele de stat, acordat de statul însuși sau de orice organism intermediar care acționează în baza prerogativelor ce i-au fost conferite.
(56)
Pentru a constitui ajutor de stat, o măsură trebuie să provină din resurse de stat și trebuie să fie imputabilă statului. În principiu, resursele de stat sunt resursele unui stat membru și ale autorităților sale publice, precum și resursele întreprinderilor publice asupra cărora autoritățile publice pot exercita, direct sau indirect, o influență dominantă.
(57)
Este incontestabil că măsura în cauză a presupus resurse de stat, întrucât a fost finanțată din resurse care provin de la bugetele statelor, și că a fost imputabilă statului. Se poate constata, mai ales, că parlamentele Danemarcei și Suediei au aprobat participarea guvernelor celor două state la noua FCR (a se vedea considerentul 30).
(58)
Măsura în cauză trebuie să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența și să fie de natură să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
(59)
Potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când ajutorul financiar acordat de un stat membru consolidează poziția unei întreprinderi față de alte întreprinderi care concurează în cadrul schimburilor comerciale din interiorul Uniunii, există cel puțin un efect potențial asupra schimburilor comerciale dintre statele membre și asupra concurenței (29). În această privință, Comisia este de părere că orice eventual avantaj economic acordat SAS prin intermediul unor resurse de stat ar îndeplini această condiție. SAS este în concurență cu alte companii aeriene din Uniunea Europeană și din SEE, mai ales de când a intrat în vigoare cea de a treia etapă a procesului de liberalizare a transportului aerian („cel de al treilea pachet”), la 1 ianuarie 1993 (30). În plus, pentru călătorii pe distanțe relativ mici în interiorul UE, deplasările cu avionul sunt în concurență cu transportul rutier și feroviar, transportatorii rutieri și feroviari putând fi, astfel, afectați.
(60)
Astfel, singurul criteriu al noțiunii de ajutor de stat care poate fi luat în considerare se referă la eventualitatea ca, prin această măsură, să se fi acordat un avantaj economic necuvenit societății SAS.
(61)
Având în vedere anularea noii FCR începând cu 4 martie 2014, Comisia a analizat dacă prin noua FCR a fost acordat un avantaj economic selectiv necuvenit societății SAS din momentul înființării sale, în 2012, până la anularea facilității, în 2014.
7.2. Avantaj economic în favoarea SAS
(62)
Pentru a stabili dacă s-a acordat un ajutor de stat în favoarea SAS în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, Comisia va analiza dacă acest transportator aerian a beneficiat de un avantaj economic pe care nu l-ar fi obținut în condiții normale de piață. În acest scop, Comisia aplică testul investitorului privat în economia de piață, conform căruia nu ar exista niciun ajutor de stat dacă, în circumstanțe similare, un investitor privat de o anvergură comparabilă cu organismele relevante din sectorul public și care își desfășoară activitatea în condiții de piață normale, într-o economie de piață, ar fi putut fi motivat să îi acorde beneficiarului măsura în cauză.
(63)
Prin urmare, potrivit acestui test, Comisia trebuie să analizeze dacă un investitor privat ar fi putut încheia în aceleași condiții tranzacția care face obiectul evaluării. Atitudinea investitorului privat ipotetic este cea a unui investitor prudent care urmărește să își maximizeze profitul, însă este prudent în ceea ce privește nivelul de risc acceptabil pentru o anumită rată a rentabilității (31).
(64)
În principiu, o contribuție din fonduri publice nu presupune acordarea unui ajutor de stat în cazul în care are loc în același timp cu o contribuție importantă de capital din partea unui investitor privat realizată în circumstanțe comparabile și conform unor condiții comparabile (pari passu) (32).
7.2.1. Participarea pari passu a statelor, a KAW și a băncilor la noua FCR
(65)
Comisia constată că băncile creditoare participante la noua FCR au participat și la FCR anterioară. Noua FCR a condus totuși la creșterea expunerii la SAS a statelor, întrucât băncile și-au diminuat contribuția cu aproximativ jumătate (de la 366 milioane EUR la circa 200 milioane EUR) și, prin urmare, și-au redus cu aproximativ 50 % expunerea generală față de SAS prin intermediul FCR existente. Având în vedere elementele expuse mai sus, Comisia, în cadrul deciziei de inițiere a procedurii, și-a exprimat îndoiala în legătură cu posibilitatea ca cerințele testului pari passu să fi fost îndeplinite, întrucât, după toate aparențele, statele și băncile nu s-au aflat în situații comparabile.
(66)
Danemarca, Suedia și grupul SAS susțin că băncile creditoare nu aveau nicio expunere prin intermediul FCR anterioare atunci când și-au negociat participarea la noua FCR. Prin urmare, băncile ar fi trebuit considerate ca fiind investitori „exteriori”, aflați într-o situație comparabilă cu statele și KAW.
(67)
Comisia constată că SAS utilizase în totalitate FCR anterioară în ianuarie 2012 (a se vedea considerentul 20). Printre modificările aduse FCR anterioare în martie 2012 s-a numărat, într-adevăr, și o condiție potrivit căreia suma utilizată trebuia rambursată în totalitate și imediat. Sumele au fost rambursate integral în martie 2012, iar în urma modificărilor aduse FCR anterioare, adoptate în aceeași lună, condițiile în care SAS poate efectua trageri din facilitate au devenit extrem de stricte (33). De asemenea, SAS a fost obligată să prezinte un plan de recapitalizare până în iunie 2012, plan care a trebuit să fie aprobat de Consiliul de administrație, precum și de state și de KAW, în calitate de principali acționari. Acest plan a fost, inițial, respins de bănci. Abia în noiembrie 2012, după ce au examinat și revizuit cu atenție Planul 4XNG, statele au decis să participe la noua FCR, urmate de bănci.
(68)
Drept urmare, autoritățile daneze și suedeze, precum și grupul SAS susțin că, în realitate, SAS a fost împiedicată efectiv să solicite utilizarea FCR anterioare. Conștiente de această situație, băncile au trebuit să decidă dacă participă în continuare la FCR anterioară, până la expirarea sa în iunie 2013, sau participă la noua FCR în condiții de egalitate cu statele și KAW, în pofida faptului că, pentru state și KAW, în calitate de acționari, participarea cu scopul de a obține, ca urmare a punerii în aplicare a Planului 4XNG, o posibilă creștere a valorii acțiunilor deținute oferea stimulente mai importante.
(69)
Deși consideră că este probabil ca băncile, cel puțin cele care nu aveau nicio altă expunere bilaterală negarantată față de SAS, să nu fi fost expuse într-o măsură importantă la FCR anterioară la momentul în care s-a luat decizia de a participa la noua FCR, Comisia apreciază, de asemenea, că exista încă riscul ca SAS să fi putut îndeplini condițiile de tragere înainte să fie introdusă noua FCR. Faptul că acest lucru nu s-a întâmplat și că FCR anterioară nu a fost utilizată după ce a fost rambursată integral în martie 2012 este lipsit de relevanță în această privință. Din aceste elemente reiese că băncile erau expuse la SAS, într-o anumită măsură, prin intermediul FCR anterioare, ceea ce nu a fost cazul statelor (și nici al KAW). Prin urmare, Comisia nu poate accepta argumentul avansat de autoritățile daneze și suedeze potrivit căruia băncile au participat la noua FCR în calitate de „investitori externi”, deși erau expuse prin intermediul FCR anterioare.
(70)
În plus, Comisia nu poate fi de acord cu Danemarca și Suedia că expunerea unora dintre bănci sub formă de facilități bilaterale legate de FCR anterioară (34) nu a prezentat niciun risc financiar pentru bănci în perioada de negociere a noii FCR, în măsura în care din aceste facilități nu se puteau efectua trageri decât dacă vechea FCR ar fi fost utilizată în totalitate. După cum s-a menționat mai sus, a existat un risc, chiar dacă acesta era, într-adevăr, mic, să poată fi îndeplinite condițiile de tragere, în ciuda faptului că, în urma modificărilor aduse în martie 2012 și a introducerii unor condiții stricte, probabilitatea ca SAS să efectueze trageri din FCR anterioară era foarte scăzută.
(71)
În plus, se pare că unele bănci au avut și alte expuneri față de SAS. De exemplu, pe lângă participarea la FCR anterioară, […] avea, la 30 septembrie 2012, o expunere bilaterală negarantată (și nefolosită) față de SAS în valoare de [200-600] de milioane SEK, precum și o expunere negarantată la riscuri legate de cardurile de credit în valoare de [500-900] de milioane SEK. Prin urmare, […] ar fi putut fi responsabilă de acoperirea eventualelor costuri legate de acordarea de rambursări clienților în cazul în care SAS ar fi anulat zborurile respective. Deși această expunere negarantată la riscuri legate de cardurile de credit reprezenta [02] % din portofoliul de credite al […], care totaliza aproximativ [1 000-3 000] de miliarde SEK, ea constituia totuși un risc financiar și, prin urmare, nu se poate accepta afirmația potrivit căreia […] se afla într-o situație comparabilă cu cea a statelor atunci când a decis să participe la noua FCR.
(72)
În plus, alte trei bănci aveau expuneri în ceea ce privește facilitățile de finanțare în curs de derulare pentru aparate de zbor (de exemplu, […]). Deși statele susțin că aceste finanțări erau garantate cu aeronava și nu au reprezentat un risc financiar la adresa băncilor, deoarece respectivele finanțări puteau fi vândute pe piață cu ușurință, acest fapt nu a fost dovedit. Rămâne neclar dacă, în caz de vânzare în regim de urgență a aeronavei, suma totală ar fi fost într-adevăr recuperată.
(73)
Mai mult decât atât, în decizia de inițiere a procedurii, Comisia s-a întrebat dacă comportamentul băncilor ar fi putut fi influențat de modul în care au procedat statele, având în vedere sprijinul financiar acordat în mod continuu companiei aeriene în anii anteriori (de exemplu, emisiunile de drepturi de subscriere din 2009 și 2010). În plus, băncile erau dispuse să participe la noua FCR numai cu condiția ca statele să participe la aceasta, după cum s-a explicat la considerentele 23 și 24 de mai sus.
(74)
În principiu, Comisia consideră că condiția pari passu nu poate fi aplicabilă în cazurile în care implicarea statelor constituie o cerință strictă pentru ca operatorii privați să participe la tranzacție.
(75)
În cursul procedurii oficiale de investigare, Danemarca, Suedia și grupul SAS au susținut că, în niciuna dintre etapele negocierilor purtate cu privire la noua FCR, băncile nu s-au considerat „contaminate” de modul în care s-au comportat în trecut statele și de faptul că acestea au fost tot timpul dispuse să sprijine SAS, în ciuda faptului că nu au fost îndeplinite previziunile privind veniturile generate de emisiunile de drepturi de subscriere din 2009 și 2010.
(76)
Comisia nu poate exclude posibilitatea ca operatorii privați să nu fi fost dispuși să investească într-o întreprindere care afișează un astfel de bilanț al rezultatelor și în legătură cu care nu se pot realiza previziuni realizabile, decât dacă statele ar fi participat la rândul lor. În același timp, Comisia nu poate exclude nici faptul că statele, care au refuzat să furnizeze noi capitaluri proprii și să participe la o FCR subordonată, nu mai erau dispuse să contribuie cu fonduri suplimentare la SAS. În pofida acestor considerații, Comisia își menține scepticismul cu privire la faptul că participarea statelor la noua FCR s-ar fi realizat în condiții pari passu cu băncile creditoare, având în vedere că, drept consecință a participării statelor, băncile și-au redus expunerea generală față de SAS cu aproximativ 50 %, în timp ce statele și-au crescut expunerea față de SAS.
(77)
În ceea ce privește posibilitatea ca comportamentul KAW să poată fi considerat drept un punct de referință pentru a stabili comportamentul unui investitor privat, procedura formală de investigare a evidențiat că expunerea KAW față de SAS prin intermediul acțiunilor deținute la SEB a fost inferioară celei indicate în decizia de inițiere a procedurii. Ținând seama de faptul că, în prezent, KAW a devenit un simplu acționar minoritar la SEB și că expunerea SEB față de SAS a fost limitată, s-ar putea argumenta că participarea KAW la noua FCR a fost motivată de perspectiva profitabilității investiției.
(78)
Având în vedere cele de mai sus, procedura oficială de investigare nu i-a permis Comisiei să concluzioneze cu certitudine că operațiunea în cauză a avut loc în condiții pari passu.
(79)
Fără a ține seama de evaluarea pari passu, Comisia a analizat, de asemenea, dacă participarea statelor la noua RCF ar putea fi considerată rațională din punctul de vedere al unui acționar și dacă respectiva participare ar răspunde testului investitorului privat în economia de piață făcând abstracție de raționamentul pari passu.
7.2.2. Evaluarea participării statelor la RCF în conformitate cu testul investitorului privat în economia de piață
(80)
Trebuie abordată întrebarea dacă un investitor privat aflat în aceeași situație ca statele, și anume fiind deja acționar la SAS și confruntându-se cu o serie de circumstanțe similare cu cele întâmpinate de state în 2012, ar fi participat la noua FCR conform unor clauze și condiții similare (35).
(81)
Analizele independente realizate de consultanți financiari externi (și anume Goldman Sachs International și CITI, în calitate de consultanți ai statelor, și […], în calitate de consultant al creditorilor) înainte de încheierea noii FCR sunt edificatoare în această privință. Conform Danemarcei și Suediei, statele au decis să participe la noua FCR numai după ce consultanții lor externi au examinat îndeaproape Planul 4XNG, iar clauzele și condițiile referitoare la noua FCR au fost adaptate.
(82)
Deși Comisia, în cadrul deciziei sale de inițiere a procedurii, și-a exprimat anumite rezerve cu privire la sfera abordată de raportul întocmit de CITI, Danemarca și Suedia au oferit clarificări, precizând că decizia lor de a participa la noua FCR s-a bazat pe toate analizele elaborate de consultanții lor financiari și că raportul CITI nu ar trebui, așadar, să fie analizat separat.
(83)
Consultanții financiari au fost însărcinați, printre altele, să prezinte o analiză critică a Planului 4XNG și a noii FCR, precum și a aspectelor sensibile și vulnerabile în această privință. Această analiză a fost realizată în cadrul unor rapoarte succesive, prin trimitere la performanțele anterioare ale SAS și la alte criterii de referință din acest sector de activitate. Consultanții au formulat o serie de recomandări cu privire la strategiile de diminuare a riscurilor atât pentru Planul 4XNG, cât și pentru noua FCR. În concordanță cu aceste recomandări, statele au solicitat o serie de adaptări ale Planului 4XNG (pentru a accelera măsurile de reducere a costurilor și a integra inițiative suplimentare), precum și adaptări ale clauzelor referitoare la noua FCR, astfel încât să se reducă probabilitatea unei trageri.
(84)
La analiza Planului 4XNG, consultanții externi au identificat principalele domenii de risc posibil, inclusiv obiectivele în materie de economii de costuri, cesiuni și presiune în ceea ce privește veniturile per kilometru-loc disponibil, acordându-le o atenție deosebită. Această evaluare a riscurilor a condus, printre altele, la următoarele considerații:
-
Obiective în materie de reducere a costurilor
În urma consultanței externe primite, Planul 4XNG a fost modificat și consolidat, astfel încât să includă inițiative vizând reducerea costurilor cu aproximativ [1-4] miliarde SEK pe an (în creștere față de obiectivul inițial de [1-4] miliarde SEK pe an). Stabilindu-se că neîndeplinirea obiectivelor în materie de reducere a costurilor constituie un motiv de îngrijorare, una dintre principalele măsuri de reducere a gradului de risc al Planului 4XNG înainte de finalizarea noii FCR a constituit-o încheierea, în noiembrie 2012, a unor noi acorduri sindicale, care au prevăzut reduceri ale compensațiilor și avantajelor acordate angajaților, precum și modificări ale planului de pensii. În acest mod, s-au obținut economii de costuri directe de aproape [0-3] miliarde SEK pe an, care, la cererea statelor, […] au trebuit să fie executate cu succes înainte ca noua FCR să poată intra în vigoare.
-
Cesiuni
După ce consultantul financiar extern a contestat ipotezele inițiale privind cesiunile de active și după ce au apărut și noi informații care s-au materializat în timpul procesului, lista definitivă a cesiunilor planificate în Planul 4XNG s-a abătut de la lista prezentată inițial de SAS (36). În cele din urmă, consultantul financiar al statelor a concluzionat că cesiunile (cu o valoare estimată de aproximativ 3,0 miliarde SEK) incluse în versiunea definitivă a Planului 4XNG sunt realizabile în intervalul estimat. În plus, noua FCR a cuprins dispoziții referitoare la calendarul vânzării Widerøe, precum și la alocarea strictă a încasărilor obținute din cesiuni către rambursarea noii FCR.
-
Presiunea asupra indicatorului RASK
Au fost evaluate ipotezele de bază reținute cu privire la randament și la presiunea asupra indicatorului RASK și s-a apreciat că respectivele ipoteze sunt rezonabile, având în vedere datele relevante privind tendințele din trecut, previziunile părților terțe și schimbările cunoscute din mediul concurențial de la momentul respectiv. Prin urmare, nu s-a considerat că aceste ipoteze prezentau un risc semnificativ pentru executarea Planului 4XNG.
(85)
În ceea ce privește îndoielile exprimate de Comisie în decizia de inițiere a procedurii cu privire la caracterul optimist al anumitor factori specifici din Planul 4XNG (de exemplu, creșterea pieței exprimată în locuri pasageri-kilometri disponibile, previziunile referitoare la PIB și inflația de 0 % pentru perioada 2015-2017), informațiile prezentate de Danemarca, Suedia și grupul SAS pe parcursul investigației oficiale indică faptul că aceste estimări au acordat o atenție deosebită principalelor piețe pe care SAS își desfășoară activitățile. S-a ținut seama, în special, de faptul că societatea este expusă mai degrabă față de nordul decât față de sudul Europei, precum și de expunerea acesteia față de piețele din SUA și Asia. Din informațiile comunicate reiese totodată că inflația prin costuri, estimată la 0 % pe an în perioada 2015-2017, este efectul net al unei rate de bază a inflației de 2 % pe an (în conformitate cu nivelul estimat al inflației din UE) și se poate desprinde ipoteza că acest efect ar putea fi neutralizat prin intermediul unor noi măsuri de reducere a costurilor.
(86)
În ceea ce privește lipsa unui test de sensibilitate din analiza ratei interne de rentabilitate (RIR) prezentate în raportul CITI (a se vedea considerentul 35), precum și temerile inițiale ale Comisiei legate de posibilele consecințe ale scenariilor mai puțin optimiste, Danemarca și Suedia au transmis Comisiei, în comunicările referitoare la decizia de inițiere a procedurii, informații suplimentare privind anvergura analizei de sensibilitate efectuate. În această privință, Goldman Sachs a prezentat o serie de teste de sensibilitate în timpul elaborării Planului 4XNG, în perioada iunie-septembrie 2012. Într-o analiză revizuită din septembrie 2012 s-a indicat că SAS nu își va epuiza numerarul nici măcar în scenariile de evoluție negativă prezentate, ceea ce înseamnă că, în toate cazurile analizate, soldul de trezorerie al SAS ar rămâne superior limitei inferioare a intervalului de variație al FCR. Cu toate acestea, pentru a se păstra încrederea pieței, s-a considerat că este necesar un mecanism de siguranță pentru lichidități și că FCR constituie în continuare opțiunea cea mai realistă pentru astfel de lichidități de rezervă.
(87)
Prin urmare, Comisia ia act de analizele financiare succesive realizate în legătură cu Planul 4XNG (inclusiv analizele și testele aprofundate având drept obiect diferitele iterații ale planului). Comisia ia act, de asemenea, de solicitările care au fost adresate de state, în urma analizelor menționate mai sus, de a se reduce riscurile legate de punerea în aplicare și de a se realiza un plan de restructurare consolidat înainte de participarea la noua FCR. Astfel de acțiuni ar părea să fie conforme cu cele ale unui investitor privat prudent. În pofida acestui considerent, este în continuare necesar să se analizeze dacă clauzele și condițiile noii FCR au îndeplinit cerințele pe care le-ar fi acceptat un investitor privat în economia de piață aflat în aceeași situație ca statele, și anume având calitatea de acționar existent al societății.
(88)
Danemarca, Suedia și grupul SAS au explicat că o caracteristică specifică sectorului transportului aerian este necesitatea de a menține un înalt nivel de pregătire financiară, pentru a păstra încrederea clienților și a părților interesate în capacitatea întreprinderii de a-și continua activitatea. Având în vedere dificultățile financiare cu care s-a confruntat SAS în 2012 și situația predominantă a lichidităților din perioada respectivă, o posibilă motivație a participării statelor la noua FCR, în calitate de acționare ale SAS, a fost evitarea unor pierderi mai ridicate sau a falimentului în cazul în care societatea s-ar fi confruntat cu o retragere masivă a lichidităților.
(89)
În acest sens, atunci când au definitivat clauzele și condițiile noii FCR, statele membre par să se fi bazat în special pe recomandările consultanților financiari independenți. Într-adevăr, se pare că, la nivel colectiv, clauzele și condițiile noii FCR au vizat diminuarea principalelor riscuri comerciale identificate. De exemplu, după cum s-a indicat la considerentul 84, o condiție esențială pentru punerea în aplicare a noii FCR a constituit-o executarea încununată de succes a unor noi acorduri colective cu echipajele de zbor. În plus, condițiile de utilizare aplicabile facilității B par să fi redus considerabil probabilitatea utilizării acesteia înainte de martie 2015 (37). Angajamentele financiare incluse în noua FCR au fost, la rândul lor, structurate astfel încât, cu excepția cazului în care SAS ar fi fost capabilă să execute principalele previziuni financiare cuprinse în Planul 4XNG, societatea nu ar fi avut acces la FCR sau ar fi trebuit să ramburseze orice sumă utilizată din FCR la momentul respectiv (38).
(90)
Pe lângă observațiile de mai sus, Comisia a primit informații suplimentare referitoare la caracterul adecvat al garanțiilor reale aferente noii FCR. Într-un raport din mai 2012, […] a prezentat o evaluare independentă a Widerøe și a anumitor active corporale (inclusiv motoare de rezervă, aeronave corespunzătoare, o serie de mici proprietăți și anumite echipamente), care au fost utilizate ulterior ca garanție pentru noua FCR. Deși accentul s-a pus pe Widerøe, acesta fiind activul cel mai important din mecanismele de garantare, iar evaluarea celorlalte active s-a bazat pe informații mai limitate, din evaluarea globală a reieșit o valoare totală a activelor de aproximativ [1-4]-[3-6] miliarde SEK. Valoarea totală estimată a activelor utilizate ca garanție ar fi depășit astfel dimensiunea facilității A. Potrivit Danemarcei și Suediei, acest fapt a fost considerat suficient pentru a răspunde eventualelor preocupări ale noilor creditori ai FCR, deoarece, astfel cum s-a menționat mai sus, probabilitatea ca SAS să utilizeze vreodată facilitatea B a fost considerată neglijabilă.
(91)
Riscurile financiare efective aferente noii FCR au fost diminuate și mai mult prin dispozițiile referitoare la obligația de plată anticipată și/sau de anulare a angajamentelor asumate în cadrul noii FCR dacă SAS ar fi cedat anumite active sau ar fi participat la alte opțiuni de finanțare. Astfel de dispoziții referitoare la plata anticipată și la anulare au avut drept efect reducerea pierderilor potențiale în timp. Într-adevăr, ca urmare a vânzării Widerøe și în temeiul unui acord care a intrat în vigoare ca urmare a acestei vânzări în septembrie 2013 (a se vedea considerentul 31), dimensiunea globală a noii FCR a fost redusă de la 3,5 miliarde SEK la 2 miliarde SEK.
(92)
Se pare, așadar, că a fost adoptat un set cuprinzător și coerent de măsuri care au urmărit în mod expres să asigure viabilitatea continuă a SAS în perioada 20122015 și să limiteze principalele riscuri financiare aferente noii FCR.
(93)
În plus, Comisia recunoaște că este necesar să se analizeze dacă un investitor privat comparabil care se confruntă cu condiții de piață similare celor ale statelor (și anume deținând calitatea de acționar existent) ar fi putut fi motivat să îi acorde beneficiarului măsura în cauză. În acest scop, este util, de asemenea, să se analizeze eventuale situații contrafactuale care ar apărea în lipsa măsurii care a fost acordată.
(94)
În acest sens, Danemarca, Suedia și grupul SAS susțin, în comunicările lor privind decizia de inițiere a procedurii, că ar fi existat probabilitatea unui faliment în cazul în care noua FCR nu ar fi fost pusă la dispoziție în 2012. Potrivit Danemarcei și Suediei, aceasta ar fi corespuns unei pierderi combinate de 1 044 milioane SEK suferite de state, sumă care corespunde valorii participației lor cumulate. Un alt argument luat în considerare s-a referit, de asemenea, la perspectiva de a renunța la viitoare posibile câștiguri de capital în cazul în care Planul 4XNG ar fi fost pus în aplicare cu succes. Prin comparație, Danemarca și Suedia apreciază, în observațiile lor, că, în cazul în care SAS nu și-ar fi respectat obligațiile de plată legate de noua FCR, eventualele pierderi combinate rezultate din participația colectivă a statelor și din contribuțiile lor la FCR ar fi fost, conform celui mai grav scenariu, de ordinul a [1 000-3 000] milioane SEK (39).
(95)
În consecință, în cazul falimentului SAS, posibila pierdere suplimentară cauzată de participarea statelor la noua FCR (și anume circa 447,5 milioane SEK pe baza exemplului indicativ oferit de Danemarca și Suedia) pare relativ limitată în comparație cu pierderea pe care statele ar fi suferit-o oricum în calitate de acționari. Comparația dintre această modificare treptată, relativ limitată, adusă scenariului unei evoluții negative din perspectiva statelor (faliment) și posibila evoluție favorabilă statelor, mai precis executarea încununată de succes a Planului 4XNG, ar constitui un nou element care să vină în sprijinul deciziei statelor de a participa la noua FCR. În cel mai optimist scenariu „de referință”, raportul CITI a estimat posibilele câștiguri de capital pentru state la [7 000-12 000] de milioane SEK în total. Cu toate acestea, deși, în decizia sa de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat unele rezerve în ceea ce privește caracterul optimist al unor astfel de previziuni de creștere, aceasta recunoaște posibilitatea ca, inclusiv în scenarii mai prudente, posibilele câștiguri de capital estimate în scenariul unei evoluții pozitive să fi depășit totuși cu mult pierderile potențiale estimate în scenariul unei evoluții negative.
(96)
Prin urmare, Comisia ia act de evaluarea raportului risc-randament prezentată mai sus, precum și de examinarea și testarea aprofundată a Planului 4XNG, de verificările suplimentare efectuate în ceea ce privește garanțiile reale (40), de dispozițiile referitoare la obligația de plată anticipată și/sau de anulare care au redus pierderile potențiale în timp (41) și de celelalte măsuri diverse de diminuare a riscului cuprinse în clauzele noii FCR (42). Ținând seama de elementele expuse mai sus, decizia statelor de a participa la noua FCR pare să concorde cu acțiunile unui operator privat care acționează în vederea obținerii unui randament de piață normal, având în vedere situația specifică a întreprinderii de la momentul respectiv.
(97)
Având în vedere elementele expuse mai sus, Comisia concluzionează că statele, în calitatea lor de acționari existenți ai SAS, au fost ghidate de perspective de rentabilitate rezonabile și realiste atunci când au decis să participe la noua FCR împreună cu KAW și băncile creditoare în perioada cuprinsă între decembrie 2012 și martie 2014. Prin urmare, această participare nu a presupus acordarea vreunui avantaj pentru SAS în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
7.3. Concluzie cu privire la prezența ajutorului de stat
(98)
Având în vedere elementele expuse mai sus, Comisia concluzionează că participarea Danemarcei și a Suediei la noua FCR nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(99)
În ultimul rând, Comisia ia act de faptul că Danemarca și Suedia au acceptat ca prezenta decizie să fie adoptată și notificată în limba engleză,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Finanțarea Scandinavian Airlines prin intermediul noii facilități de credit cu reînnoire automată pe care Regatul Danemarcei și Regatul Suediei au pus-o în aplicare în decembrie 2012 nu constituie ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Danemarcei și Regatului Suediei.
Adoptată la Bruxelles, 9 iulie 2014.