РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
DECIZIA COMISIEI
din 11 iunie 2014
privind ajutorul de stat SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) acordat de către Italia societății SO.G.A.S., care administrează aeroportul Stretto
[notificată cu numărul C(2014) 3571]
(Numai textul în limba italiană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2014/944/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
având în vedere invitația adresată părților interesate de a-și prezenta observațiile în conformitate cu dispozițiile sus-menționate (1) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURA
(1)
La 27 octombrie 2008, autoritățile italiene au notificat Comisiei intenția regiunii Calabria de a acorda un ajutor sub formă de injecții de capital pentru acoperirea pierderilor operaționale suportate în 2004 și 2005 de SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto („SO.G.A.S.” sau „beneficiarul”): SO.G.A.S. este societatea care gestionează aeroportul Stretto sau „Strait”, care este aeroportul din Reggio Calabria.
(2)
În cursul examinării preliminare, Comisia a luat cunoștință de alte măsuri în favoarea aceluiași beneficiar, ceea ce părea să constituie un ajutor de stat ilegal. Prin urmare, Comisia a inclus măsurile respective în ancheta sa.
(3)
Întrucât Comisia a dispus de informații care sugerează că sprijinul acordat de stat ar fi fost de fapt acordat înainte ca Comisia să poată evalua compatibilitatea acestuia cu piața internă, Comisia a înregistrat cazul ca ajutor care nu a fost notificat, cu numărul NN 32/10.
(4)
Comisia a solicitat informații suplimentare cu privire la măsura notificată la 27 noiembrie 2008, 23 februarie 2009 și 19 mai 2009. Italia a răspuns la 14 ianuarie 2009, 26 martie 2009 și 9 octombrie 2009.
(5)
Prin scrisoarea din data de 20 iulie 2010, Comisia a informat Italia cu privire la decizia de a iniția procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din TFUE în ceea ce privește ajutorul pentru SO.G.A.S. („decizia de inițiere”).
(6)
Decizia Comisiei de a iniția procedura a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile.
(7)
Prin scrisoarea din data de 19 noiembrie 2010, beneficiarul și-a prezentat observațiile cu privire la decizia de inițiere. La 20 decembrie 2010, Comisia a transmis observațiile beneficiarului autorităților italiene și a solicitat un răspuns din partea acestora. Comisia a trimis o scrisoare de atenționare la 8 martie 2011 și a primit observațiile Italiei la 29 aprilie 2011. Comisia nu a primit alte observații de la părțile interesate.
(8)
Autoritățile italiene au prezentat observații cu privire la decizia de inițiere prin scrisorile din 23 septembrie 2010 și 15 decembrie 2010.
(9)
Prin scrisoarea din 30 martie 2012, Comisia a solicitat informații suplimentare cu privire la măsurile care fac obiectul anchetei. Autoritățile italiene au furnizat informațiile solicitate prin scrisoarea din 30 aprilie 2012.
2. DESCRIERE DETALIATĂ A MĂSURILOR
2.1. Beneficiarul
(10)
Beneficiarul măsurilor este societatea SO.G.A.S. care administrează aeroportul din Reggio Calabria.
(11)
SO.G.A.S. este o societate cu răspundere limitată înființată în conformitate cu legislația italiană în luna martie 1981 și deținută integral de către organisme publice.
(12)
Traficul pe aeroport a crescut de la 272 859 de pasageri în 2004 la 571 694 de pasageri în 2012 (3).
2.2. Măsurile contestate
(13)
Măsura notificată de Italia este o injecție de capital acordată de Regiunea Calabria, în valoare de 1 824 964 EUR, pentru acoperirea pierderilor suportate de SO.G.A.S. în anii 2004 și 2005.
(14)
În iunie 2005 și iunie 2006, asociații publici ai SO.G.A.S. au decis să acopere pierderile suportate de SO.G.A.S în ultimii doi ani (1 392 900 EUR în 2004 și 2 257 028 EUR în 2005), prin intermediul unor injecții proporționale de capital. La momentul respectiv, regiunea Calabria deținea 50 % din părțile sociale ale societății, restul fiind deținut de către municipalitatea Reggio Calabria, provincia Reggio Calabria, provincia Messina, municipalitatea Messina, Camera de Comerț din Reggio Calabria și Camera de Comerț din Messina.
(15)
În conformitate cu informațiile de care dispunea Comisia la momentul adoptării deciziei de inițiere, injecții proporționale de capital fuseseră deja efectuate de către provincia Reggio Calabria, municipalitatea Messina, municipalitatea Reggio Calabria și Camera de Comerț din Messina.
(16)
În 2006, SO.G.A.S. a înregistrat pierderi suplimentare de 6 018 982 EUR. În decembrie 2007, asociații SO.G.A.S au decis să transforme rezervele societății în capital și să scadă capitalul pentru a acoperi pierderile rămase. Cu toate acestea, acest lucru ar fi redus capitalul sub nivelul minim impus de legislația italiană pentru societățile de administrare a aeroporturilor. Pentru a readuce capitalul în conformitate cu cerințele legale, asociații SO.G.A.S. au fost de acord să majoreze capitalul cu 2 742 919 EUR. Capitalul a fost majorat prin conversia de obligațiuni subscrise anterior de unii dintre asociați, pentru o valoare totală de 2 274 919 EUR. Regiunea Calabria nu s-a numărat printre acționarii care au deținut obligațiunile convertibile, iar participația sa la capitalul societății a scăzut de la 50 % la 6,74 %.
2.3. Autoritatea care acordă ajutorul
(17)
În cazul măsurilor abordate în prezentul document, autoritatea de acordare este regiunea Calabria.
(18)
Conform celor sus-menționate, fonduri publice au fost, de asemenea, acordate societății SO.G.A.S. de provincia Reggio Calabria, municipalitatea Reggio Calabria, provincia Messina, municipalitatea Messina, Camera de Comerț din Reggio Calabria și Camera de Comerț din Messina sub formă de injecții proporționale de capital pentru a se acoperi pierderile suferite în anii 2004, 2005 și 2006 și pentru a se readuce capitalul în conformitate cu cerințele legale.
2.4. Bugetul
(19)
Autoritățile italiene au notificat injecțiile de capital în valoare de 1 824 964 EUR, proporțional cu participația regiunii Calabria în societatea SO.G.A.S., care au fost aprobate în iunie 2005 și iunie 2006. În plus, așa cum s-a explicat mai sus, ceilalți asociați publici au acoperit, de asemenea, pierderi în valoare de 1 824 964 EUR. A mai existat o injecție suplimentară de 2 742 919 EUR în decembrie 2007.
(20)
Prin urmare, bugetul total al măsurilor evaluate însumează 6 392 847 EUR.
2.5. Procedurile instanțelor naționale
(21)
Regiunea Calabria a decis să nu pună în aplicare injecțiile de capital decise de asociați în iunie 2005 și iunie 2006, până la pronunțarea deciziei Comisiei de autorizare a acestora, iar SO.G.A.S. a înaintat o acțiune în justiție împotriva regiunii la instanța de drept comun (Tribunale) din Reggio Calabria. Instanța a decis în favoarea SO.G.A.S., iar o contestație depusă de către regiune a fost respinsă în mai 2009.
(22)
Deși recunoaște competența Comisiei de a decide dacă o măsură de ajutor de stat este compatibilă cu piața internă, instanța a considerat că instanțele naționale au avut competența de a decide dacă o măsură constituia ajutor de stat. Instanța a hotărât că finanțarea publică acordată în acest caz nu a constituit ajutor de stat, pentru că nu era de natură să denatureze concurența sau să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre. De asemenea, instanța a mai constatat că principiul investitorului în economia de piață a fost respectat, deoarece la momentul acordării ajutorului, indiferent de pierderile suferite în 2004 și 2005, existau perspective rezonabile de rentabilitate pe termen lung.
(23)
Regiunea a contestat hotărârea instanței, pe motiv că măsura constituia ajutor de stat, și, prin urmare, nu ar fi trebuit să fie pusă în aplicare până la adoptarea unei decizii de autorizare de către Comisie. În decembrie 2009, autoritățile italiene au informat Comisia că această acțiune a fost respinsă și că nu ar mai putea fi întreprinse măsuri procedurale suplimentare pentru a se contesta acordarea contribuției publice societății SO.G.A.S.
3. MOTIVE PENTRU INIȚIEREA PROCEDURII OFICIALE DE INVESTIGARE
(24)
În decizia de inițiere, Comisia a plecat de la premisa că injecțiile proporționale efectuate de către regiune și ceilalți asociați publici pentru a se acoperi pierderile suferite în 2004 și 2005, precum și injecția de capital decisă de asociații SO.G.A.S. în decembrie 2007 au constituit ajutor de stat, din următoarele motive:
(a)
acestea constau în transferul de fonduri către SO.G.A.S. de la o serie de autorități regionale și locale, și anume regiunea Calabria, provincia Reggio Calabria, municipalitatea Messina și municipalitatea Reggio Calabria, sau organisme locale autonome înființate în temeiul dreptului public, și anume Camera de Comerț din Reggio Calabria și Camera de Comerț din Messina. Prin urmare, acestea au implicat resurse de stat și au fost imputabile statului;
(b)
acestea nu respectau principiul investitorului în economia de piață și, prin urmare, confereau un avantaj selectiv societății SO.G.A.S.;
(c)
acestea puteau să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
(25)
Comisia a plecat de la premisa că măsurile în litigiu erau incompatibile cu piața internă. În primul rând, Italia a afirmat în mod explicit că SO.G.A.S. nu a fost însărcinată cu prestarea de servicii de interes economic general (denumite în continuare „SIEG”). În al doilea rând, autoritățile italiene au confirmat faptul că măsurile nu au avut legătură cu nicio investiție specifică aeroportului; Comisia a ajuns la concluzia preliminară că nu ar putea fi evaluată compatibilitatea măsurilor în funcție de criteriile prevăzute prin Orientările comunitare privind finanțarea aeroporturilor și ajutorul la înființare pentru companiile aeriene cu plecare de pe aeroporturi regionale („orientările din 2005 privind aviația”) (4). În al treilea rând, în pofida afirmației lor potrivit căreia SO.G.A.S. era o întreprindere în dificultate în sensul Orientărilor privind ajutorul de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate (denumite în continuare „orientările R&R”) (5), autoritățile italiene au indicat, de asemenea, că măsurile nu au făcut parte dintr-un plan de restructurare și că nu a existat niciun astfel de plan. În cele din urmă, Comisia a considerat că măsurile nu sunt compatibile cu Orientările privind ajutoarele de stat regionale pentru perioada 2007-2013 (denumite în continuare „orientări regionale”) (6), care prevedeau cadrul de evaluare a ajutoarelor acordate în temeiul articolului 107 alineatul (3) literele (a) și (c) din TFUE.
(26)
În ceea ce privește acțiunile în justiție intentate în fața instanțelor italiene împotriva refuzului regiunii de a-și plăti contribuția proporțională în așteptarea autorizării de către Comisie în temeiul normelor privind ajutoarele de stat, Comisia a considerat că, având în vedere supremația dreptului UE asupra dreptului intern și atâta timp cât notificarea nu a fost retrasă oficial, Italia avea obligația să respecte clauza de standstill prevăzută la articolul 108 alineatul (3) din TFUE. Prin urmare, Comisia a considerat că, având în vedere supremația clauzei de standstill de la articolul 108 alineatul (3) din TFUE, poziția adoptată de instanțele naționale ar fi trebuit să nu fie luată în considerare și că autoritățile italiene ar fi trebuit să nu pună în aplicare măsura notificată atâta timp cât procedura privind ajutorul de stat era în curs de desfășurare.
4. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
(27)
Singura parte interesată de la care Comisia a primit observații a fost beneficiarul, SO.G.A.S., care sprijină și completează argumentele prezentate de autoritățile italiene în cursul procedurii oficiale de investigare.
4.1. Existența ajutorului
(28)
SO.G.A.S. a transmis că măsurile evaluate nu constituiau ajutor de stat deoarece criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din TFUE nu au fost îndeplinite sub nicio formă. Mai precis, SO.G.A.S. a declarat că măsura: (i) nu a afectat schimburile comerciale dintre statele membre sau, ca alternativă, (ii) nu a conferit un avantaj economic selectiv societății SO.G.A.S. și (iii) nu a denaturat sau nu a amenințat să denatureze concurența.
(29)
SO.G.A.S. a susținut că măsurile în litigiu au fost acordate în condiții normale de piață și, prin urmare, au respectat principiul investitorului în economia de piață. Acestea erau în conformitate cu articolele 2446 și 2447 din Codul civil italian, care impuneau asociaților unei societăți cu răspundere limitată care a pierdut mai mult de o treime din capital să își compenseze pierderile pentru a evita dizolvarea societății. Nerespectarea de către asociați a obligației de a acoperi pierderile SO.G.A.S., o societate de gestionare a aeroportului, ar fi avut drept consecință retragerea [în sensul articolului 13 din Ordinul ministerial (DM) nr. 521 din 12 noiembrie 1997] a gestionării parțiale a aeroportului Stretto, care îi fusese încredințată SO.G.A.S. în temeiul articolului 17 din Decretul-lege nr. 67 din 1997, și ar fi făcut imposibilă în viitor asigurarea concesiunii complete pentru gestionarea acestui aeroport, pentru care s-a depus o cerere la Ministerul Transporturilor. În consecință, era rezonabil să se presupună că un investitor privat care se confrunta cu o alegere similară ar fi acționat la fel pentru a crește valoarea părților sale sociale.
(30)
Beneficiarul a arătat că instanța de drept comun din Reggio Calabria a solicitat o evaluare independentă a societății în iunie 2008, prin care s-a estimat că valoarea societății a scăzut la o valoare cuprinsă între 12 milioane EUR și 17 milioane EUR.
(31)
Pentru a dovedi rentabilitatea societății, beneficiarul a prezentat Comisiei un plan de afaceri întocmit pentru SO.G.A.S. în octombrie 2008 de către un consultant extern, care prevedea că societatea își va restabili viabilitatea în 2013.
(32)
O invitație de participare la procedura de ofertare pentru privatizarea parțială a SO.G.A.S. a fost publicată în iulie 2007. O ofertă pentru achiziționarea a 35 % din capitalul SO.G.A.S. a fost prezentată de un consorțiu italiano-argentinian (associazione temporanea di imprese sau„ATI”). Oferta a fost considerată dezavantajoasă din punct de vedere economic de către asociații SO.G.A.S. În martie 2010, a fost publicată o nouă invitație de participare la procedura de ofertare pentru 35 % din părțile sociale ale SO.G.A.S. Potrivit SO.G.A.S., cele două scrisori de exprimare a interesului primite ca răspuns, împreună cu oferta inițială din partea consorțiului, au arătat că principiul investitorului în economia de piață a fost respectat.
(33)
SO.G.A.S. a susținut, de asemenea, că Comisia a concluzionat în mod greșit că pasagerii care utilizează aeroportul Stretto ar putea să utilizeze și aeroporturile din Catania, Lamezia Terme sau Crotone, în funcție de locul lor de reședință, și că, prin urmare, măsurile în litigiu aveau potențialul de a denatura concurența între administratorii de aeroporturi.
(34)
În primul rând, aeroportul Stretto și aeroporturile din Catania, Lamezia Terme și Crotone erau aeroporturi regionale cu linii directe ale căror zone pe care le deservește un aeroport nu se suprapuneau. De asemenea, aeroportul Stretto nu a concurat cu niciun alt aeroport din Italia sau din Uniune. Caracteristicile geografice și de infrastructură specifice Calabriei au exclus eventualele suprapuneri între zona pe care o deservește aeroportul Stretto și cele deservite de aeroporturile italiene învecinate. Aeroportul din Lamezia Terme se afla la o distanță mai mare de 130 km, la aproximativ o oră de mers cu mașina din Stretto. Nu exista nicio legătură directă rapidă între Stretto și aeroportul din Crotone, care se afla la o distanță de peste trei ore. Aeroportul din Catania era situat într-o altă regiune geografică, la o distanță mai mare de 130 km, cu o durată de mers cu mașina cuprinsă între 1:30 și 1:40.
(35)
SO.G.A.S. a furnizat un tabel care prezintă un indice de corelare între fluxul de pasageri de pe aeroportul Stretto și cel de pe aeroporturile din Lamezia Terme, Crotone și Catania. Tabelul indicat a prezentat faptul că pasagerii care călătoresc prin aeroportul Stretto constituie o componentă nouă a traficului regional. Închiderea aeroportului ar conduce, prin urmare, la pierderea unei părți din cererea pentru serviciile de transport aerian, mai degrabă decât la o redistribuire către alte aeroporturi. SO.G.A.S. a prezentat, de asemenea, un tabel pentru a demonstra că măsurile analizate au creat o nouă cerere pentru servicii de transport aerian în domeniu, ceea ce ar duce la rezultate pozitive atât pentru operatorii de transport aerian interesați în crearea unor noi rute între Stretto și alte aeroporturi naționale și din UE, cât și pentru alte aeroporturi, care au trebuit să gestioneze o cerere tot mai mare.
(36)
SO.G.A.S. a respins concluziile preliminare ale Comisiei potrivit cărora măsurile au avut potențialul de a denatura concurența între companiile aeriene. Finanțarea publică nu a fost transferată către niciun transportator aerian prin acordarea unor reduceri ale tarifelor de aterizare sau a altor condiții avantajoase. Taxele de aterizare și alte condiții de funcționare din aeroport au fost stabilite de către autoritatea competentă și nu au lăsat nicio marjă de discreție administratorului aeroportului. În cele din urmă, SO.G.A.S. a susținut că Stretto era deservit în principal de Alitalia (care asigura șase dintre cele opt zboruri zilnice) și că nu a existat niciun indiciu că operatori de charter sau de transport aerian la preț redus erau interesați în crearea unor rute noi cu plecare de pe aeroportul Stretto.
(37)
SO.G.A.S. a concluzionat că, la momentul evaluării impactului măsurii asupra concurenței și a schimburilor comerciale dintre statele membre, Comisia ar fi trebuit să țină mai mult seama de circumstanțele specifice și ar fi trebuit să constate că măsura în cauză nu constituia ajutor de stat.
4.2. Compatibilitatea ajutorului
(38)
În ceea ce privește întrebarea referitoare la posibilitatea ca măsurile să fie considerate compatibile în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, SO.G.A.S. a argumentat că finanțarea publică evaluată a fost menită să mențină continuitatea operațională a administratorului aeroportului și dezvoltarea anumitor activități economice. Acest obiectiv a fost justificat de faptul că aeroporturile mici nu generau, în general, suficiente venituri pentru a-și acoperi costurile necesare pentru a se conforma cerințelor de siguranță și securitate. În plus, aeroportul Stretto, având în vedere caracteristicile infrastructurii aeroportuare și restricțiile ulterioare impuse de autoritatea națională pentru aviația civilă ENAC (7), ar fi întâmpinat dificultăți mari în ceea ce privește găzduirea curselor charter și a liniilor aeriene cu tarife reduse.
(39)
În special, în conformitate cu parametrii ENAC, aeroportul Stretto a fost clasificat ca aeroport de nivelul II. Această clasificare s-a bazat pe dimensiunile infrastructurii, mai degrabă decât pe fluxurile de pasageri; acest lucru impunea aeroporturilor cu flux redus de pasageri să suporte aceleași costuri pentru a îndeplini standardele de siguranță ca aeroporturile cu peste un milion de pasageri.
(40)
Fără finanțarea publică care face obiectul anchetei, aeroportul ar fi fost forțat să iasă de pe piață, cu consecințe negative la nivel regional pentru mobilitatea rezidenților. De asemenea, acest lucru ar fi împiedicat asociații să obțină vreun randament al investiției lor.
(41)
În cele din urmă sau în subsidiar, SO.G.A.S. a susținut că Decizia 2005/842/CE a Comisiei (8) privind serviciile de interes economic general era aplicabilă în speță și că măsurile ar putea, în orice caz, să fie considerate compatibile cu piața internă și să facă obiectul derogării de la obligația de notificare prevăzută în respectivul temei.
(42)
SO.G.A.S. a argumentat că, deoarece traficul în aeroport nu a depășit un milion de pasageri pe an în perioada de referință, administrația aeroportului a constituit un serviciu de interes economic general („SIEG”) în temeiul articolului 2 alineatul (1) litera (d) din Decizia 2005/842/CE. SO.G.A.S. a subliniat că în conformitate cu Decretul-lege nr. 250 din 25 iulie 1997, autoritățile locale pot deține participații doar la întreprinderile cărora le-a fost încredințată prestarea unui serviciu de interes economic general. SO.G.A.S. a fost întotdeauna deținut de către autorități locale din Calabria și Messina, ceea ce a reprezentat o dovadă prezumtivă că administrarea aeroportului se califica drept SIEG. Pentru a demonstra că administrarea aeroportului era într-adevăr un SIEG, SO.G.A.S. a prezentat deciziile municipalității Reggio Calabria din data de 27 iulie 2010 și de 19 iunie 2010, care au făcut referire la importanța serviciilor aeroportuare la nivel regional.
(43)
Compensația pentru obligația de prestare a serviciului public s-a limitat la pierderile suportate de administratorul aeroportului pentru prestarea serviciului de interes economic general și, prin urmare, a respectat principiile necesității și proporționalității prevăzute la articolul 5 alineatul (1) din Decizia 2005/842/CE. În ceea ce privește lipsa unui document prin care SIEG este încredințat efectiv administratorului aeroportului, SO.G.A.S. a propus elaborarea unui acord care ar elimina orice suspiciuni că cele patru criterii Altmark (9) nu au fost îndeplinite în cazul aeroportului Stretto.
5. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR ITALIENE
(44)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a remarcat faptul că Italia a confirmat că societății SO.G.A.S. nu îi fusese încredințată în mod formal prestarea unui SIEG, astfel încât compatibilitatea măsurilor în litigiu nu ar putea fi evaluată în temeiul normelor privind SIEG.
5.1. Întrebarea referitoare la posibilitatea ca activitățile aeroportului să constituie un SIEG
(45)
În cursul anchetei, Italia a susținut că măsurile evaluate constituiau o compensație pentru prestarea unor servicii de interes economic general de către SO.G.A.S. În lipsa unor dovezi care să susțină contrariul, autoritățile italiene au argumentat că o evaluare ex post ar putea conduce la concluzia că în cazul SO.G.A.S. au fost îndeplinite cerințele UE cu privire la SIEG.
(46)
Italia a considerat că poziția adoptată de către Comisie a acordat o pondere nejustificată cerințelor de formă mai degrabă decât celor de fond pentru SIEG. În sprijinul acestei afirmații, Italia a prezentat o evaluare sumară a celor patru criterii Altmark. Italia a susținut că societății SO.G.A.S. i-a fost, de fapt, încredințată o misiune de serviciu public. Misiunea a fost confirmată, direct și indirect, prin mai multe acte administrative emise de autoritățile locale. Italia a prezentat procesul-verbal al unei reuniuni a Consiliului municipal din Reggio Calabria, care a avut loc la 17 octombrie 2007, în care puterea executivă a decis să subvenționeze pierderile administratorului aeroportului, precum și procesele-verbale ale reuniunilor aceluiași organism care au avut loc la 16 iunie 2009 și 31 decembrie 2009, despre care acesta a declarat că au indicat că activitățile aeroportului reprezentau într-adevăr un SIEG. Procesul-verbal al reuniunii din 17 octombrie 2007 prezintă faptul că regiunea Calabria considera că anumite activități ale aeroportului din Reggio Calabria au fost necesare pentru furnizarea unui serviciu de interes economic general și au impus o serie de obligații de serviciu public asupra societății SO.G.A.S. pentru a se asigura că interesul public era deservit în mod corespunzător; în astfel de cazuri, administratorul aeroportului ar putea fi subvenționat de către autorități pentru costurile suplimentare care decurg din îndeplinirea acestor obligații, care erau de așa natură încât nu putea fi exclus faptul că administrarea generală a aeroportului ar putea fi considerată un serviciu de interes economic general.
(47)
În termeni mai generali, regiunea Calabria era parte la un protocol pentru dezvoltarea aeroporturilor din Lamezia Terme, Crotone și Reggio Calabria, ceea ce a clarificat faptul că serviciile aeroportuare erau servicii publice esențiale pentru dezvoltarea economică și socială a regiunii și, prin urmare, că acestea ar putea fi finanțate prin intermediul fondurilor UE, naționale sau regionale.
(48)
De asemenea, Italia a subliniat că, la 28 decembrie 2008, administratorul aeroportului a solicitat asociaților să îi acopere pierderile, în special în temeiul obligației sale de serviciu public, și a afirmat că niciun operator privat nu ar furniza servicii de administrare a aeroportului în termeni pur comerciali. Prin urmare, primul criteriu Altmark a fost îndeplinit.
(49)
Parametrii pe baza cărora s-a calculat compensația ar putea fi ușor deduși din bilanțul SO.G.A.S., care a furnizat o situație transparentă a cheltuielilor de exploatare. Finanțarea publică a fost limitată la valoarea pierderilor, fără nicio marjă suplimentară acordată beneficiarului.
(50)
În ceea ce privește cel de-al treilea criteriu Altmark, Italia a susținut că, în cazul serviciilor publice, acțiunile unui asociat public nu erau comparabile cu cele ale unui investitor privat. Conduita unui organism public ar putea fi justificat prin obiective de interes public care au împiedicat aplicarea principiului investitorului în economia de piață. În acest caz, conduita asociaților publici nu a fost motivată de considerente comerciale și, prin urmare, nu ar putea fi comparată cu cea a unui investitor în economia de piață. Italia a concluzionat că al treilea criteriu Altmark, care părea să solicite aplicarea principiului investitorului privat în economia de piață, nu era relevant în cazul examinat.
(51)
Italia afirmă că, întrucât activitățile SO.G.A.S. ar fi reprezentat un serviciu de interes general, infuziile de capital ar putea fi considerate o compensație pentru prestarea unor astfel de servicii, pe baza unei evaluări ex post, și, prin urmare, nu au constituit ajutor de stat.
5.2. Compatibilitatea ajutorului
(52)
Italia a declarat că, în cazul în care măsurile ar fi considerate ajutor de stat, ele ar trebui, în orice caz, să fie considerate compatibile în temeiul articolului 2 alineatul (1) din Decizia 2005/842/CE.
5.3. Nu există o denaturare a concurenței
(53)
Italia a menționat punctul 39 din orientările din 2005 privind aviația în care se afirmă că „este puțin probabil ca finanțarea acordată micilor aeroporturi regionale (categoria D) să denatureze concurența sau să afecteze comerțul într-o măsură contrară interesului comun”.
(54)
Autoritățile italiene au afirmat, de asemenea, că activitățile aeroportului nu erau profitabile. Acest lucru a fost demonstrat de faptul că, deși inițial intenția de a privatiza parțial societatea a fost amplu mediatizată, în final procedura nu a avut succes. Având în vedere faptul că investitorii potențiali trebuiau să se angajeze să acopere pierderile estimate în următorii ani, astfel cum s-a menționat în planul de afaceri publicat în licitație, și având în vedere faptul că singura ofertă primită nu a fost considerată avantajoasă din punct de vedere economic, era evident că activitatea era prin natura sa deficitară. În plus, faptul că ofertanții nu erau pregătiți să acopere eventuale pierderi viitoare cu o valoare nelimitată, ci numai până la limite prestabilite, s-a dovedit că nu exista o piață atractivă pentru investitori, ceea ce a însemnat că măsurile nu ar fi putut avea un impact asupra schimburilor comerciale dintre statele membre.
6. OBSERVAȚIILE ITALIEI CU PRIVIRE LA OBSERVAȚIILE PREZENTATE DE PĂRȚILE INTERESATE
(55)
Prin scrisoarea din 27 aprilie 2012, autoritățile italiene, în numele regiunii Calabria, au transmis Comisiei observații cu privire la observațiile SO.G.A.S.
(56)
Italia a susținut argumentele prezentate de SO.G.A.S., inclusiv afirmația SO.G.A.S. potrivit căreia măsurile evaluate făceau referire la un SIEG, ceea ce în opinia Italiei însemna că acestea nu puteau fi considerate ajutor de stat.
(57)
Italia a susținut, de asemenea, că măsurile nu denaturau concurența și nici nu afectau schimburile comerciale dintre statele membre.
7. EVALUAREA AJUTORULUI
7.1. Existența ajutorului
(58)
Articolul 107 alineatul (1) din TFUE prevede că, cu excepția derogărilor stabilite în TFUE, „sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(59)
Criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) sunt cumulative: măsurile analizate vor constitui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE doar dacă sunt îndeplinite toate condițiile sus-menționate. Prin urmare, ajutorul financiar trebuie
(a)
să fie acordat de către stat sau prin resurse de stat;
(b)
să favorizeze anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri;
(c)
să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența și
(d)
să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
(60)
În hotărârea sa pronunțată în cauza Aeroportul Leipzig-Halle (10), Tribunalul a statuat că construirea și exploatarea unui aeroport civil constituia o activitate economică. Singura excepție o reprezintă anumite activități care, de regulă, sunt legate de exercitarea prerogativelor de autoritate publică, astfel încât nu pot fi considerate activități economice. Finanțarea de către stat a acestor activități nu intră în domeniul de aplicare al normelor privind ajutoarele de stat. Prin urmare, nu există nicio îndoială că SO.G.A.S. este o întreprindere în temeiul legislației privind ajutoarele de stat, în sensul în care aceasta administrează aeroportul Stretto și oferă operatorilor economici servicii aeroportuare în schimbul unei remunerații (în special companiilor aeriene) care își desfășoară activitatea în aeroport.
7.1.1. Resursele de stat
(61)
Conceptul de ajutor de stat se aplică oricărui tip de avantaj acordat direct sau indirect, finanțat prin resurse publice și acordat de statul membru însuși sau de un organism intermediar care acționează în virtutea competențelor conferite acestuia de către stat. Astfel, acesta se aplică tuturor avantajelor acordate de organisme regionale sau locale din statele membre, indiferent de statutul și caracterul acestora (11).
(62)
La punctele 27 și 28 din decizia de inițiere a procedurii, Comisia a remarcat faptul că măsurile în cauză au constat în transferul de fonduri către SO.G.A.S. de la mai multe autorități regionale și locale, și anume regiunea Calabria, provincia Reggio Calabria, municipalitatea Messina și municipalitatea Reggio Calabria. Prin urmare, Comisia a considerat că măsurile în litigiu au implicat resurse de stat și au fost imputabile statului. Comisia a considerat, de asemenea, resursele camerelor de comerț italiene ca fiind resurse de stat. Camerele de comerț erau organisme publice, reglementate prin dreptul public, conform căruia acestea făceau parte din administrația publică și le erau încredințate funcții publice, iar Comisia a considerat, în consecință, că deciziile lor erau imputabile Italiei. Pe această bază, resursele Camerei de Comerț din Messina au constituit resurse de stat, iar transferul acestora ar putea fi imputat statului. În cursul anchetei, nici Italia, nici altă parte interesată nu au contestat această constatare preliminară.
(63)
Prin urmare, Comisia confirmă că toate măsurile evaluate au fost acordate din resurse de stat și sunt imputabile statului.
7.1.2. Avantajul economic selectiv
(64)
Finanțarea publică este selectivă, deoarece aduce beneficii unei singure întreprinderi, SO.G.A.S. Aceasta acoperă pierderile suportate de către SO.G.A.S. în desfășurarea activității sale curente.
(65)
În măsura în care construirea și exploatarea infrastructurii aeroportuare constituie o activitate economică, Comisia consideră că finanțarea publică acordată SO.G.A.S., un administrator al unor astfel de infrastructuri, care acoperă costurile pe care administratorul aeroportului ar trebui să le suporte în mod normal, conferă un avantaj economic întreprinderii SO.G.A.S., deoarece aceasta consolidează poziția pe piață și împiedică forțele de pe piață să își manifeste efectul normal (12).
(66)
Deși în etapa preliminară, Italia a afirmat că aeroportul nu a fost însărcinat în mod formal cu prestarea unui SIEG, Comisia observă că, în urma adoptării deciziei de inițiere a procedurii, Italia și-a revizuit poziția și a afirmat că finanțarea publică în litigiu reprezintă într-adevăr compensația publică pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public (13).
(67)
În hotărârea sa din cauza Altmark, Curtea de Justiție a stabilit următoarele criterii pentru a se determina dacă compensațiile pentru prestarea unui SIEG au conferit un avantaj sub incidența articolului 107 din TFUE (14):
(1)
întreprinderea beneficiară trebuie să aibă efectiv de îndeplinit obligații de serviciu public, iar aceste obligații trebuie să fie clar definite (denumit în continuare „criteriul Altmark 1”);
(2)
parametrii pe baza cărora se calculează compensația trebuie stabiliți în prealabil, în mod obiectiv și transparent („criteriul Altmark 2”);
(3)
compensația nu trebuie să depășească suma necesară acoperirii totale sau parțiale a costurilor ocazionate de îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, având în vedere veniturile aferente și un profit rezonabil pentru îndeplinirea acestor obligații („criteriul Altmark 3”);
(4)
atunci când alegerea întreprinderii care urmează să fie însărcinată cu executarea unor obligații de serviciu public, într-un caz concret, nu se face în cadrul unei proceduri de achiziții publice, care permite selecționarea ofertantului capabil să furnizeze serviciile respective la cel mai mic preț pentru comunitate, nivelul compensației necesare trebuie determinat pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere tipică, bine administrată și dotată corespunzător cu mijloace de transport, pentru a putea satisface exigențele de serviciu public, le-ar fi suportat pentru executarea obligațiilor respective, ținând cont de veniturile relevante rezultate din această activitate, precum și de un profit rezonabil pentru executarea acestor obligații („criteriul Altmark 4”).
7.1.2.1. Criteriul Altmark 1
(68)
Cerința primului criteriu Altmark coincide cu cerința prevăzută la articolul 106 alineatul (2) din TFUE că serviciul trebuie încredințat și definit în mod clar (15).
(69)
În primul rând, articolul 106 alineatul (2) din TFUE se aplică numai întreprinderilor cărora le-a fost încredințată prestarea unui SIEG. Curtea de Justiție a subliniat constant necesitatea unui act de încredințare a serviciului (16). Un act de încredințare este necesar pentru a stabili obligațiile întreprinderii și ale statului. În lipsa unui astfel de act oficial, misiunea specifică a întreprinderii nu se cunoaște și nu se poate stabili ce ar putea constitui o compensație echitabilă (17). Necesitatea unei definiții clare a SIEG este, prin urmare, inerentă și inseparabilă de ideea de încredințare și, prin urmare, decurge în mod direct din articolul 106 alineatul (2) din TFUE. Atunci când un serviciu este încredințat unei întreprinderi, în mod logic, acesta trebuie, de asemenea, să fie definit.
(70)
Încă din perioada comunicării din 2001 privind serviciile de interes economic general, Comisia a atras atenția asupra legăturii dintre definiția de încredințare și necesitatea și proporționalitatea compensației acordate pentru îndeplinirea SIEG în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE (18). Punctul 22 din comunicare prevede că „în toate cazurile, pentru ca excepția prevăzută la articolul 106 alineatul (2) să se aplice, misiunea de serviciu public trebuie definită în mod clar și încredințată explicit printr-un act al autorității publice … Această obligație este necesară pentru garantarea securității juridice, precum și a transparenței față de cetățeni și este indispensabilă pentru a da posibilitatea Comisiei de a verifica dacă este respectat criteriul proporționalității.” Încredințarea și definirea reprezintă, prin urmare, o premisă logică a oricărei evaluări semnificative a nivelului proporțional al tuturor compensațiilor. Instanțele de judecată ale Uniunii au subliniat în mod constant nevoia de a defini în mod clar obligațiile de serviciu public pentru punerea în aplicare atât a excepției Altmark, cât și a articolului 106 alineatul (2) din TFUE (19).
(71)
Cadrul comunitar din 2005 privind ajutoarele de stat sub formă de compensații pentru obligația de serviciu public (20) confirmă această abordare. Punctul 8 din cadru prevede că compensațiile pentru obligația de serviciu public care constituie ajutor de stat în conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din TFUE pot fi declarate compatibile cu piața internă în cazul în care condițiile stipulate în cadru sunt îndeplinite. Condițiile respective includ, în special, încredințarea prestării unor servicii de interes economic general pe baza unuia sau a mai multor acte oficiale, care printre altele precizează natura exactă și durata obligațiilor de serviciu public, parametrii pentru calculul, controlul și revizuirea compensației, precum și modalitățile de rambursare a eventualei supracompensații și mijloacele de evitare a supracompensației (punctul 13 din cadru).
(72)
Comunicarea din 2011 a Comisiei privind aplicarea normelor Uniunii Europene în materie de ajutor de stat în cazul compensației acordate pentru prestarea unor servicii de interes economic general (21) prevede, de asemenea, că SIEG și obligațiile de serviciu public trebuie să fie clar definite în prealabil. În conformitate cu punctul 51 din comunicare, pentru ca articolul 106 alineatul (2) din tratat să fie aplicabil, furnizarea unui SIEG trebuie să fie încredințată uneia sau mai multor întreprinderi. Întreprinderilor respective trebuie, prin urmare, să le fi fost încredințată de către stat o misiune specială. De asemenea, primul criteriu Altmark impune ca întreprinderii să i se fi încredințat exercitarea unei obligații de serviciu public. În consecință, pentru a se respecta jurisprudența Altmark, este necesară atribuirea unui serviciu public care definește obligațiile întreprinderilor în cauză și ale autorității. Punctul 52 prevede că misiunea de serviciu public trebuie să fie atribuită prin unul sau mai multe acte care trebuie cel puțin să precizeze conținutul și durata obligațiilor de serviciu public; întreprinderea și, dacă este cazul, teritoriul în cauză; natura oricăror drepturi exclusive sau speciale acordate întreprinderii de către autoritatea în cauză; parametrii pentru calculul, controlul și revizuirea compensației, precum și modalitățile de rambursare a eventualei supracompensații și mijloacele de evitare a supracompensației.
(73)
Cu toate acestea, autoritățile italiene susțin că abordarea Comisiei este excesiv de formalistă și că întreprinderi SO.G.A.S. i-a fost în fapt încredințat un SIEG; afirmație care se bazează în cea mai mare parte pe documente ulterioare aprobării măsurilor în litigiu.
(74)
Potrivit Italiei, faptul că administrarea aeroportului Stretto constituie un serviciu de interes economic general poate fi dedus dintr-o serie de decizii regionale care fac trimitere la interesul public aferent serviciilor aeroportuare și la rolul lor determinant în dezvoltarea economică a regiunii. Însă aceste decizii regionale nu oferă nicio definiție explicită a SIEG pretins, încredințat administratorului aeroportului, sau a oricăror norme care reglementează compensația. În plus, actele în cauză au fost adoptate începând cu 2007 și au apărut, prin urmare, după pretinsa începere a serviciilor de interes economic general, adică după activitățile aeroportului din perioada 2004-2006. De asemenea, Italia nu a pus la dispoziția Comisiei niciun alt document care să descrie domeniul de aplicare al presupusei obligații de serviciu public, impusă beneficiarului, înainte de 2004.
(75)
Prin urmare, Comisia consideră că, în cazul de față, pretinsul SIEG nu a fost încredințat beneficiarului în mod corect.
(76)
Comisia nu poate accepta argumentul autorităților italiene potrivit căruia un SIEG pot fi compensat în mod legitim, chiar și în cazul în care serviciul nu a fost definit ex ante ca SIEG și încredințat beneficiarului în baza acestui temei. În acest caz, statele membre ar fi libere să analizeze din nou necesitatea de a impune obligații de serviciu public după cum consideră adecvat ex post. Din momentul în care o întreprindere a suportat pierderi operaționale, statele membre i-ar putea încredința acestei întreprinderi obligații de serviciu public și i-ar putea acorda compensații, ca mijloc de sprijinire a întreprinderii, indiferent de orice evaluare ex ante a necesității reale de a furniza serviciul de interes general. Această abordare nu poate fi conciliată cu cerința că serviciile de interes economic general trebuie să fie încredințate întreprinderii în cauză pe baza unuia sau a mai multor acte oficiale, care stabilesc, printre altele, natura și durata obligațiilor de serviciu public, parametrii pentru calculul, controlul și revizuirea compensației, precum și modalitățile de rambursare a eventualei supracompensații și mijloacele de evitare a supracompensației. Declarația autorităților italiene că serviciile aeroportuare sunt esențiale pentru dezvoltarea economică a regiunii nu este suficientă pentru a demonstra faptul că beneficiarului i s-a încredințat în mod corect SIEG, deoarece obligațiile de serviciu public și normele care reglementează compensația nu au fost definite în prealabil în mod transparent.
(77)
În plus, dacă se procedează așa cum sugerează autoritățile italiene și se consideră că statele membre pot încredința un SIEG ex post, s-ar acorda un tratament mai favorabil statelor membre care au acționat prin încălcarea obligației de notificare și a clauzei de standstill. Aceste state membre ar putea să susțină că ajutorul acordat unei întreprinderi în mod ilegal era, de fapt, necesar pentru a acoperi costurile unui serviciu public care s-a întâmplat să fi fost prestat de beneficiar, fără a fi totuși definit sau încredințat întreprinderii în prealabil. Dar statele membre care și-au luat angajamentul să respecte obligația de a notifica ar trebui să încredințeze și să definească SIEG în mod clar ex ante, pentru a fi în conformitate cu normele SIEG și cu jurisprudența Altmark.
(78)
Acest fapt ar crea un stimulent pentru ca statele membre să nu notifice ajutoarele de stat, contrar principiului consacrat conform căruia statele membre care nu notifică ajutoarele de stat nu pot beneficia de un tratament mai favorabil decât statele membre care le notifică (22).
(79)
Pe scurt, Comisia concluzionează că primul criteriu Altmark nu este îndeplinit; de asemenea, Comisia consideră că nici celelalte criterii Altmark nu sunt îndeplinite, pentru motivele prezentate mai jos.
7.1.2.2. Criteriul Altmark 2
(80)
Parametrii pentru calcularea compensației nu au fost stabiliți în prealabil. Actele prin care, conform autorităților italiene, se încredințează serviciile nu detaliază serviciile care urmează să fie furnizate de către beneficiar și nu creează niciun mecanism de acordare a compensației pentru îndeplinirea misiunii publice care se presupune că i-a fost încredințată.
7.1.2.3. Criteriul Altmark 3
(81)
Potrivit celui de al treilea criteriu Altmark, compensația primită pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public nu poate depăși ceea ce este necesar pentru acoperirea integrală sau parțială a costurilor suportate, ținând cont de veniturile relevante și de un nivel rezonabil de profit pentru executarea obligațiilor respective.
(82)
Comisia nu poate accepta argumentul Italiei conform căruia, deoarece finanțarea a fost limitată la compensarea pierderilor din exploatare, aeroportul a primit numai finanțarea publică necesară îndeplinirii obligațiilor de serviciu public. Un principiu fundamental al evaluării proporționalității compensației este că numai costurile nete suportate de operatorul public pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public pot determina acordarea unei compensații. În absența unei definiții clare a obligațiilor impuse beneficiarului, Comisia nu poate în mod neechivoc să stabilească ce costuri ar fi trebuit să fie luate în considerare la calcularea compensației.
(83)
Chiar și în cazul în care administrarea generală a unui aeroport poate să fie considerată un SIEG, unele activități care nu sunt direct legate de activitățile de bază, incluzând construirea, finanțarea, utilizarea și închirierea de terenuri și de clădiri pentru birouri, depozitare, hoteluri și întreprinderi industriale situate în incinta aeroportului, precum și magazine, restaurante și parcări, nu intră în domeniul de aplicare al SIEG și, prin urmare, nu pot fi subvenționate în temeiul normelor privind SIEG. Autoritățile italiene nu au furnizat nicio dovadă care să demonstreze că nu a existat nicio subvenționare a activităților care nu sunt legate direct de activitățile principale ale aeroportului, astfel cum se prevede la punctul 34 și la punctul 53 subpunctul (iv) din orientările din 2005 privind aviația.
7.1.2.4. Criteriul Altmark 4
(84)
Cel de-al patrulea criteriu Altmark prevede că, pentru a nu constitui ajutor, compensația trebuie să fie limitată la minimul necesar. Acest criteriu este considerat îndeplinit dacă beneficiarul compensației a fost ales în urma unei proceduri de licitație sau, în caz contrar, în cazul în care compensația a fost calculată prin raportarea la costurile înregistrate de o întreprindere eficientă.
(85)
În cazul de față, beneficiarul nu a fost ales în urma unei proceduri de licitație publică. De asemenea, Italia nu a furnizat Comisiei nicio dovadă că nivelul compensației a fost determinat pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere tipică, bine gestionată și dotată corespunzător cu mijloacele adecvate, pentru a putea îndeplini cerințele necesare de serviciu public, le-ar fi suportat în executarea acestor obligații, luând în considerare veniturile relevante și un profit rezonabil pentru executarea acestor obligații. Prin urmare, Comisia consideră că nu se poate concluziona că finanțarea publică în cauză a fost determinată pe baza costurilor corespunzătoare unei întreprinderi eficiente.
(86)
Prin urmare, Comisia nu poate să concluzioneze că beneficiarul a furnizat servicii la cel mai mic cost pentru comunitate.
(87)
Din motive de exhaustivitate, Comisia observă că, în cursul anchetei, beneficiarul a argumentat că măsurile respectau principiul investitorului în economia de piață. Deși administratorul aeroportului a înregistrat pierderi, ar fi corect să se presupună că activitatea ar genera profit.
(88)
Contrar celor susținute de beneficiar, Comisia subliniază, în primul rând, că Italia nu a argumentat în cursul anchetei că statul a investit în administratorul aeroportului în speranța că acesta va fi profitabil și, de fapt, a susținut că principiul investitorului în economia de piață nu este aplicabil în speță [a se vedea considerentul 49).
(89)
În al doilea rând, pentru o evaluare pe baza principiului investitorului în economia de piață, este necesar să se verifice dacă, în circumstanțe similare, un investitor privat nu ar fi acționat în mod similar. Curtea de Justiție a precizat că, deși modul de a acționa al unui investitor privat, cu care trebuie comparat modul de a acționa al unui investitor public care urmărește obiective specifice politicii economice, nu este neapărat cel al unui investitor obișnuit care își plasează capitalurile cu scopul de a le rentabiliza, pe termen scurt, acest investitor trebuie să acționeze cel puțin ca un holding privat sau ca un grup privat de întreprinderi care urmărește o politică structurală, globală sau sectorială, și este condus de perspectiva unei rentabilități pe termen mai lung (23). Pentru a se analiza dacă statul a adoptat sau nu comportamentul unui investitor prudent care operează într-o economie de piață, este necesară plasarea în contextul perioadei în care au fost luate măsurile de sprijin financiar, cu scopul de a se evalua rațiunile economice ale comportamentului statului și, în consecință, de a se evita evaluările care au la bază o situație ulterioară (24). Potrivit jurisprudenței constante, în cazul în care un stat membru invocă principiul investitorului în economia de piață în cursul procedurii administrative, acesta trebuie, în cazul în care există îndoieli, să dovedească fără echivoc și pe baza unor probe obiective și verificabile că măsura adoptată nu poate fi imputată statului care acționează în calitate de asociat. Probele respective trebuie să indice în mod clar că, anterior sau simultan acordării avantajului economic, statul membru respectiv a adoptat decizia de a efectua, prin intermediul măsurii aplicate în mod efectiv, o investiție în cadrul întreprinderii publice (25).
(90)
Comisia nu poate accepta argumentul beneficiarului că măsurile evaluate au fost ghidate de perspectiva de rentabilitate a întreprinderii, așa cum se subliniază în planul de afaceri cu scopul de a-l readuce la viabilitate, care a fost elaborat în 2008, după ce au fost adoptate măsurile în cauză. Comisia consideră că un investitor privat ar efectua o injecție de capital proaspăt într-o întreprindere al cărei capital a scăzut sub limita legală, cum ar fi SO.G.A.S., numai în cazul în care, la momentul injectării, investitorul ar putea să preconizeze că întreprinderea va reveni la viabilitate într-un termen rezonabil. Dat fiind că nici autoritățile italiene și nici SO.G.A.S. nu au furnizat nicio dovadă care să dateze de la data la care au fost luate măsuri și care să demonstreze că autoritățile publice au dorit să investească și ar fi putut prevedea în mod rezonabil o rentabilitate a investiției, care ar fi fost acceptabilă pentru un investitor privat, și având în vedere că Italia a confirmat în mod expres că principiul investitorului în economia de piață nu se aplică în speță, Comisia concluzionează că măsurile nu respectă principiul investitorului în economia de piață.
7.1.2.5. Concluzii
(91)
Comisia constată că în speță nu este îndeplinit niciunul dintre cele patru criterii stabilite de Curtea de Justiție în cauza Altmark și că măsurile nu sunt conforme cu principiul investitorului în economia de piață. Prin urmare, Comisia concluzionează că măsurile în litigiu, și anume injecțiile de capital pentru a acoperi pierderile SO.G.A.S. din anii 2004, 2005 și 2006, conferă un avantaj economic întreprinderii SO.G.A.S.
7.1.3. Denaturarea concurenței și efectul asupra schimburilor comerciale dintre statele membre
(92)
În ceea ce privește denaturarea concurenței, Italia atrage atenția asupra faptului că, în conformitate cu orientările din 2005 privind aviația, finanțarea acordată micilor aeroporturi regionale (categoria D) este puțin probabilă să denatureze concurența sau să afecteze comerțul într-o măsură contrară interesului comun. Dar această dispoziție vizează evaluarea compatibilității ajutorului de stat prevăzut la articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, și nu încearcă să susțină că finanțarea publică a aeroporturilor mici nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1).
(93)
În plus, punctul 40 din orientările din 2005 privind aviația prevede, de asemenea, că„…dincolo de aceste indicații generale, nu este posibil să se stabilească norme care să cuprindă fiecare caz posibil, în special pentru aeroporturile din categoriile C și D. Din acest motiv, orice măsură care poate constitui ajutor de stat acordat unui aeroport trebuie notificată, astfel încât să se poată examina influența sa asupra concurenței și a comerțului dintre statele membre, și după caz, compatibilitatea sa”.
(94)
Aeroportul Stretto este situat în sudul peninsulei italiene și este unul dintre cele trei aeroporturi din regiunea Calabria. Traficul din aeroport a rămas în mod constant sub un milion de pasageri (26). La data la care măsurile în curs de examinare au fost puse în aplicare, aeroportul, prin urmare, făcea parte din categoria D, „aeroporturi regionale mici”, în temeiul orientărilor din 2005 privind aviația. Cu toate acestea, traficul de călători gestionat de către aeroport s-a dublat din 2004 până în 2012.
(95)
Piața pentru gestionarea și operarea aeroporturilor, inclusiv aeroporturilor regionale mici, este o piață deschisă concurenței, în care mai multe întreprinderi private și publice sunt active în întreaga Uniune. Acest lucru este ilustrat de faptul că Italia a stabilit să privatizeze parțial aeroportul Stretto și, în acest scop, a publicat o invitație de participare la licitație în 2007 care a fost deschisă pentru întreprinderile din orice stat membru al UE (a se vedea considerentul 32). Prin urmare, finanțarea publică a unui administrator de aeroport poate denatura concurența pe piața serviciilor de exploatare și gestionare a infrastructurii aeroportuare. În plus, aeroporturile pot concura unele cu altele în vederea atragerii traficului, chiar dacă au zone diferite pe care le deservesc. Într-o anumită măsură și pentru anumiți pasageri, diferite destinații sunt substituibile. Prin urmare, finanțarea publică a aeroporturilor poate denatura concurența și poate influența comerțul în cadrul pieței de transport aerian de pe teritoriul Uniunii.
(96)
La momentul desfășurării evenimentelor, aeroportul Stretto deservea în principal destinații interne și două rute internaționale - Paris și Malta -, iar datorită fondurilor primite, aeroportul a putut să rămână pe piață și să își extindă în mod semnificativ operațiunile; prin urmare, Comisia este de părere că măsurile în cauză ar fi denaturat concurența și ar fi afectat schimburile comerciale dintre statele membre.
7.1.4. Concluzii cu privire la existența unui ajutor
(97)
Comisia concluzionează că injecțiile de capital acordate SO.G.A.S. de către asociații săi publici, pentru a acoperi pierderile suferite în 2004, 2005 și 2006, constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
7.2. Legalitatea ajutorului
(98)
Măsurile investigate au intrat în vigoare înainte de aprobarea formală din partea Comisiei; prin urmare, Italia nu a respectat clauza de standstill prevăzută la articolul 108 alineatul (3) din TFUE.
7.3. Compatibilitatea ajutorului
7.3.1. Compatibilitatea în temeiul normelor privind SIEG
(99)
SO.G.A.S. susține că ajutorul este compatibil cu piața internă în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE.
(100)
Articolul 106 alineatul (2) din TFUE prevede că „întreprinderile care au sarcina de a gestiona serviciile de interes economic general sau care prezintă caracter de monopol fiscal se supun normelor tratatelor și, în special, regulilor de concurență, în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le-a fost încredințată. Dezvoltarea schimburilor comerciale nu trebuie să fie afectată într-o măsură care contravine intereselor Uniunii.”
(101)
Articolul respectiv prevede o excepție de la interdicția de acordare a ajutoarelor de stat menționată la articolul 107 din TFUE, în măsura în care ajutorul este necesar și proporțional pentru îndeplinirea SIEG în condiții economice acceptabile. În temeiul articolului 106 alineatul (3), responsabilitatea de a asigura aplicarea articolului îi revine Comisiei, printre altele, prin specificarea condițiilor în care aceasta consideră că principiile necesității și proporționalității sunt îndeplinite.
(102)
Anterior datei de 31 ianuarie 2012, politica Comisiei pentru aplicarea excepției de la articolul 106 alineatul (2) din TFUE a fost stabilită în Cadrul comunitar pentru ajutoarele de stat sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public („Cadrul SIEG din 2005”) (27) și în Decizia 2005/842/CE.
(103)
La 31 ianuarie 2012, a intrat în vigoare noul pachet de servicii de interes economic general, care a inclus Cadrul Uniunii Europene pentru ajutoarele de stat sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public (2011) („Cadrul SIEG din 2011”) (28) și Decizia 2012/21/UE a Comisiei (29).
7.3.1.1. Compatibilitatea în temeiul Deciziei 2005/842/CE
(104)
Măsurile au fost adoptate în iunie 2004, în iunie 2005 și în decembrie 2007. Beneficiarul susține că măsurile au făcut obiectul derogării de la cerința de notificare în temeiul Deciziei 2005/842/CE.
(105)
Decizia 2005/842/CE a declarat că ajutorul de stat sub forma compensației pentru obligația de serviciu public, acordat întreprinderilor pentru servicii de interes economic general, este compatibil dacă acesta îndeplinește condițiile stabilite în decizie. În special, decizia declară compatibile ajutoarele de stat sub formă de compensații pentru obligația de serviciu public pentru aeroporturi i) în care traficul anual nu depășește un milion de pasageri, sau (ii) cu o cifră de afaceri anuală înainte de impozitare mai mică de 100 de milioane EUR pe parcursul a două exerciții financiare anterioare celui în care a fost atribuit serviciul de interes economic general, în cazul în care aeroportul primește o compensație anuală pentru serviciul în cauză sub 30 de milioane EUR (30).
(106)
Decizia 2005/842/CE se aplica numai în cazul ajutoarelor sub forma compensației pentru obligația de serviciu public, în legătură cu servicii reale de interes economic general. Pentru a putea beneficia de această derogare, compensația pentru obligația de serviciu public acordată pentru prestarea unui SIEG trebuia să fie conformă și cu condițiile detaliate prevăzute la articolele 4, 5 și 6 din decizie (31).
(107)
Articolul 4 din Decizia 2005/842/CE prevede că responsabilitatea pentru funcționarea serviciului de interes economic general se încredințează întreprinderii în cauză pe baza unuia sau a mai multor acte oficiale prin care se precizează, printre altele, natura și durata obligațiilor de serviciu public, parametrii pentru calculul, controlul și revizuirea compensației, precum și modalitățile de rambursare a eventualei supracompensații și mijloacele de evitare a supracompensației. Articolul 5 din decizie prevede că valoarea compensației nu depășește ceea ce este necesar pentru acoperirea costurilor efectuate pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, ținând seama de veniturile rezultate și de un profit rezonabil. În cele din urmă, articolul 6 din decizie prevede că statele membre efectuează sau asigură efectuarea unor controale regulate pentru a se asigura că întreprinderile nu primesc compensații care depășesc valoarea determinată în conformitate cu articolul 5.
(108)
Din motivele prezentate în secțiunea 7.1.2.1, Comisia constată că nici beneficiarul, nici autoritățile italiene nu au demonstrat că întreprinderii SO.G.A.S. i-au fost încredințate obligații de serviciu public definite în mod clar. De asemenea, acestea nu au indicat că actele prin care se presupune că s-a încredințat serviciul, pe care s-au bazat, au stabilit parametrii pentru calculul, controlul și revizuirea compensației, precum și modalitățile de rambursare a eventualei supracompensații și mijloacele de evitare a supracompensației. Prin urmare, nu sunt îndeplinite cerințele de la articolele 4, 5 și 6 din Decizia 2005/842/CE cu privire la conținutul actelor de încredințare.
(109)
În consecință, Comisia consideră că acoperirea oferită pentru pierderile suportate de administratorul aeroportului Stretto nu era compatibilă cu piața internă și nici exceptată de la obligația de notificare în conformitate cu Decizia 2005/842/CE.
(110)
În același mod, în absența unei definiții clare a obligațiilor de serviciu public impuse asupra SO.G.A.S., măsura nu poate fi considerată compatibilă cu piața internă și nici exceptată de la obligația de notificare prealabilă în temeiul articolului 10 litera (b) din Decizia 2012/21/UE. Prin urmare, Comisia a analizat dacă măsura poate fi considerată compatibilă cu piața internă în baza punctului 69 din Cadrul SIEG din 2011, potrivit căruia „Comisia va aplica principiile enunțate în prezenta comunicare în cazul ajutorului ilegal cu privire la care aceasta ia o decizie după data de 31 ianuarie 2012, chiar dacă ajutorul a fost acordat înainte de această dată”.
7.3.1.2. Compatibilitatea în temeiul Cadrului SIEG din 2011
(111)
Punctul 16 din Cadrul SIEG din 2011 stabilește cerințele pentru ca un SIEG să poată fi considerat încredințat în mod valabil. Punctul 16 litera (a) prevede că actul încredințării serviciului trebuie să indice conținutul și durata obligațiilor de serviciu public. Prin urmare, din aceleași motive care au fost deja expuse în secțiunea 7.1.2.1, măsurile de ajutor în cauză nu pot fi considerate compatibile în temeiul Cadrului SIEG din 2011. În special, administrarea generală a aeroportului nu a fost încredințată în mod clar beneficiarului drept un SIEG. Nu a fost înaintat Comisiei niciun document oficial care să definească în mod clar în prealabil SIEG încredințat beneficiarului sau dreptul beneficiarului la compensație. Nicio dispoziție nu a fost transmisă Comisiei pentru a arăta că punctele 17 și 18 din Cadrul SIEG din 2011 au fost respectate.
(112)
Prin urmare, Comisia consideră că măsura de ajutor în cauză nu poate fi declarată compatibilă cu piața internă în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE.
(113)
Din motive de exhaustivitate, Comisia ar dori să sublinieze că, în conformitate cu punctul 9 din Cadrul SIEG din 2011, compensația pentru servicii de interes economic general acordată întreprinderilor aflate în dificultate trebuie evaluată în conformitate cu Orientările privind ajutorul de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate („orientările R&R”).
(114)
În fazele anterioare ale cazului, Italia a argumentat că SO.G.A.S. era o întreprindere aflată în dificultate în sensul orientărilor R&R. Cu toate acestea, Italia a susținut, de asemenea, că măsurile în cauză nu au făcut parte dintr-un plan de restructurare și că nu a existat niciun astfel de plan. Prin urmare, în decizia sa de inițiere a procedurii, Comisia a considerat că măsurile nu ar putea fi considerate compatibile cu orientările R&R.
(115)
În cadrul procedurii formale de investigare, Italia nu a mai susținut că administratorul aeroportului era în dificultate în momentul în care au fost luate măsurile de ajutor și că ajutorul ar putea fi considerat compatibil în temeiul orientărilor R&R.
(116)
Prin urmare, nu există nicio dovadă care ar putea permite Comisiei să evalueze compatibilitatea măsurilor în temeiul orientărilor R&R și, în consecință, Comisia nu le poate declara compatibile cu piața internă în temeiul orientărilor R&R.
7.3.2. Compatibilitatea în temeiul noilor Orientări privind aviația
(117)
La 31 martie 2014, Comisia a adoptat o comunicare în care definește orientările privind ajutoarele de stat destinate aeroporturilor și companiilor aeriene („noile orientări privind aviația”) (32). Noile orientări privind aviația se aplică pentru ajutoarele de exploatare acordate aeroporturilor înainte de 31 martie 2014.
(118)
Ajutoarele de exploatare acordate înainte de intrarea în vigoare a noilor orientări privind aviația pot fi declarate compatibile în ceea ce privește integralitatea cheltuielilor de exploatare neacoperite, sub rezerva îndeplinirii următoarelor condiții:
-
contribuția la un obiectiv de interes comun bine definit: această condiție este îndeplinită, printre altele, în cazul în care ajutorul sporește mobilitatea cetățenilor Uniunii și conectivitatea regiunilor sau facilitează dezvoltarea regională (33);
-
necesitatea intervenției statului: ajutorul ar trebui să vizeze situațiile în care astfel de ajutoare pot determina o îmbunătățire substanțială pe care piața nu este în măsură să o furnizeze prin mijloace proprii (34);
-
existența unui efect stimulativ: această condiție este îndeplinită în cazul în care este probabil ca, în absența lor și luând în considerare posibila prezență a unor ajutoare pentru investiții și nivelul traficului, nivelul activității economice a aeroportului în cauză să se reducă în mod semnificativ (35);
-
proporționalitatea ajutoarelor (ajutoare limitate la minimul necesar): pentru a fi proporționale, ajutoarele de exploatare acordate aeroporturilor trebuie să fie limitate la minimul necesar pentru ca activitatea care beneficiază de ajutor să aibă loc (36);
-
evitarea efectelor negative nejustificate asupra concurenței și a schimburilor comerciale (37).
(119)
Potrivit autorităților italiene, regiunea Calabria se confruntă cu importante dificultăți cauzate de poziția sa geografică periferică și de mobilitatea subdezvoltată a mărfurilor, în mare parte ca urmare a lipsei unei infrastructuri adecvate. Italia a declarat că măsurile în cauză fac parte dintr-un proiect mai amplu de îmbunătățire a rețelei de transport din Calabria. Măsurile ar permite SO.G.A.S. să îmbunătățească infrastructura și serviciile aeroportuare oferite, prin prisma noilor strategii regionale care vizează îmbunătățirea rețelei de transport și garantarea unui acces îmbunătățit în regiune.
(120)
În consecință, Comisia consideră că ajutorul de exploatare acordat SO.G.A.S. a contribuit la realizarea unui obiectiv de interes comun, prin îmbunătățirea accesibilității, a conectivității și a dezvoltării regionale, prin dezvoltarea unor infrastructuri de transport aerian sigure și fiabile.
(121)
În conformitate cu noile orientări privind aviația, aeroporturile mai mici pot întâmpina dificultăți în asigurarea finanțării activităților lor în absența unei finanțări publice. Punctul 118 din noile orientări privind aviația prevede că aeroporturile cu trafic anual de pasageri mai mic de 700 000 de pasageri pe an ar putea să nu fie în măsură să își acopere în proporție mai mare cheltuielile de exploatare. Traficul de pe aeroportul Stretto a rămas în mod constant mai mic de 700 000 de pasageri. Prin urmare, Comisia consideră că ajutorul a fost necesar, în sensul că a permis o îmbunătățire în ceea ce privește conectivitatea regiunii Calabria pe care piața nu ar fi fost în măsură să o furnizeze prin mijloace proprii.
(122)
Fără ajutor, activitatea beneficiarului ar fi fost redusă în mod semnificativ, în cazul în care nu ar fi fost închisă complet. În același timp, ajutorul nu depășește suma necesară pentru acoperirea pierderilor de exploatare și, prin urmare, nu depășește minimul necesar pentru ca activitatea sprijinită să aibă loc.
(123)
Niciun alt aeroport nu este amplasat în aceeași zonă pe care o deservește (38): astfel cum s-a arătat mai sus, aeroportul cel mai apropiat este situat la o distanță mai mare de 130 km. În plus, Italia a confirmat că infrastructura aeroportuară a fost pusă la dispoziția tuturor companiilor aeriene în condiții nediscriminatorii. Nici în informațiile puse la dispoziția Comisiei, nici în observațiile prezentate de părțile interesate în cursul anchetei nu s-a sugerat că a existat discriminare în ceea ce privește accesul la infrastructură.
(124)
Comisia concluzionează că criteriile de compatibilitate prevăzute de noile orientări privind aviația sunt îndeplinite.
7.3.3. Concluzie privind compatibilitatea ajutoarelor
(125)
Comisia concluzionează că măsura de ajutor notificată este compatibilă cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
(126)
Această constatare a fost făcută în conformitate cu normele privind ajutoarele de stat și nu aduce atingere aplicării altor dispoziții din legislația UE, cum ar fi legislația UE în materie de mediu.
8. CONCLUZII
(127)
Comisia constată faptul că Italia a pus în aplicare ajutorul în cauză în mod ilegal, încălcând articolul 108 alineatul (3) din TFUE. În lumina evaluării susmenționate, Comisia a hotărât totuși să nu ridice obiecții la acordarea ajutorului, pe motivul că acesta este compatibil cu piața internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, și cu noile orientări privind aviația,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Ajutorul de stat pe care Italia l-a acordat întreprinderii SO.G.A.S. SpA care administrează aeroportul Stretto, în valoare de 6 392 847 EUR, este compatibil cu piața internă în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Italiene.
Adoptată la Bruxelles, 11 iunie 2014.