РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: потребители
SA.21817 (C 3/07) (ex. NN 66/06) прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2014) 7741)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/456/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Centrica plc и Centrica Energía S.L.U. (заедно наричани по-нататък „Centrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагана в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше заведено като помощ, за която не е постъпило уведомление (Дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз, по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха мненията си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи мнения от следните заинтересовани страни: правителството на автономна област Галисия (писмо от 23 март 2007 г.), Centrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), правителството на автономна област Астурия (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г., допълнено на 21 ноември 2011 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - производител на метали (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати мненията на заинтересованите страни на испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Centrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.; AEGE направи същото с писмо от 21 ноември 2011 г., а Ferroatlantica с писмо от 5 декември 2011 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието се раздели на две части: настоящото дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA. 36559 (C3a/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се отнася само до евентуалните помощи за крайните потребители на електроенергия, включени в обхвата на процедурата, т.е. без битовите потребители и малките предприятия.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 Г.
(13)
В контекста на законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. за електроенергийния сектор (наричан по-нататък „ЗЕС“), приложим през 2005 г., доставката на електроенергия на крайни потребители по регулирани тарифи беше считана за регулирана дейност. Съгласно закона тази задача е била възложена на електроразпределителните дружества.
(14)
През 2005 г. всички крайни потребители на електроенергия на испанския пазар можеха да изберат да сключат договори за доставка с независими доставчици или да получават електроенергия по регулираните тарифи, определени от държавата. На регулирания пазар всички изявили желание крайни потребители имаха право да получават електроенергия от местното електроразпределително дружество по пакетна регулирана тарифа (всеобхватна цена), съобразена с техния профил и обем на потребление. На свободния пазар потребителите заплащаха такса за достъп до мрежата, която също беше регулирана, след което трябваше да поемат и разходите за доставката на електроенергия. След като реформата в електроенергийния сектор приключи през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по пакетни регулирани тарифи.
(15)
Пакетните регулирани тарифи и регулираните такси за достъп до мрежата се определяха предварително за цялата година, обикновено преди края на година N - 1, но можеха да бъдат коригирани през годината (3). Въпреки това годишното увеличение на тарифите беше ограничено от максимална горна граница (4). По принцип тарифите и таксите се определяха на базата на прогнози така, че да се гарантира, че регулираните приходи, произтичащи от прилагането им, са достатъчни, за да покрият всички регулирани разходи на електроенергийната система. Тези регулирани разходи на системата през 2005 г. включваха разходите за доставка на електроенергия по пакетни тарифи, разходите за закупуване на енергия, произведена при специални условия (възобновяеми източници, когенерация и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови, помощите за въгледобивния сектор, дефицитите през предходните години и пр. Не съществуваха правила за отнасяне на всички или част от определена категория приходи към всички или част от определена категория разходи. В резултат на това приходите, например от таксата за достъп до мрежата, не бяха предназначени изцяло или частично за финансирането например на субсидии в подкрепа на електроенергията от възобновяеми източници или на производството на електроенергия на територията на испанските острови.
(16)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила или предназначението на потреблението и захранващото напрежение. Същевременно за крайните потребители на свободния пазар се прилагаха девет други регулирани такси за достъп до мрежата, също основани на захранващото напрежение и на други характеристики.
(17)
На 30 декември 2004 г. испанските власти установиха тарифите за електроенергия, приложими през 2005 г. (5), за следните категории потребители:
ПАКЕТНИ ТАРИФИ
Ниско напрежение
1.0.
Мощност до 770 kW
2.0.
Обща за мощност, непревишаваща 15 кW
3.0.
Обща
4.0.
Обща за дългосрочно потребление
B.0
Улично осветление
R.0
Селскостопанско напояване
Високо напрежение
Общи тарифи
Краткосрочно потребление
1.1.
Обща за напрежение, не по-голямо от 36 kV
1.2.
Обща за напрежение, по-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
1.3.
Обща за напрежение, по-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
1.4.
Обща за напрежение, по-голямо от 145 kV
Средносрочно потребление
2.1.
Непревишаващо 36 kV
2.2.
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
2.3.
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
2.4.
По-голямо от 145 kV
Дългосрочно потребление
3.1.
Непревишаващо 36 kV
3.2.
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
3.3.
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
3.4.
По-голямо от 145 kV
Тарифи за тягова електроенергия
T.1
Непревишаващо 36 kV
T.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
T.3
По-голямо от 72,5 kV и 145 kV
Тарифи за селскостопанско напояване
R.1
Непревишаващо 36 kV
R.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
R.3
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
Ж. Тарифа за големи потребители (G4)
Тарифи за продажби на електроразпределителните дружества
D.1
Непревишаващо 36 kV
D.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
D.3
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
D.4
По-голямо от 145 kV
ТАРИФИ ЗА ДОСТЪП
Ниско напрежение
2,0 A
Обикновена тарифа за достъп за ниско напрежение
2,0 NA
Обикновени тарифи за достъп за ниско напрежение с дневен и нощен режим
3,0 A
Обща тарифа за достъп за ниско напрежение
Високо напрежение
3.1.A
Тарифа за достъп за напрежение, непревишаващо 36 kV (мощност, не по-голяма от 450 kW)
6.1
Тарифа за достъп за напрежение, непревишаващо 36 kV (мощност над 450 kW)
6.2
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV (мощност над 450 kW)
6.3
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 72,5, но непревишаващо 145 kV (мощност над 450 kW)
6.4
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 145 kV (мощност над 450 kW)
6.5
Тарифа за достъп при международен обмен
(18)
Пакетните регулирани тарифи можеха да бъдат разделени на компонент, предназначен за покриване на разходите за пренос, разпределение и разходите на системата от общ характер (такса за достъп до мрежата) и на компонент, който отразява разходите за закупуване на електроенергия на пазара на едро (енергиен компонент). Освен това за пакетните тарифи за услугите по управление на търсенето се прилагаше система на отстъпки (например приемливи прекъсвания в захранването, извършени с предварително предизвестие, или потребление, концентрирано в ненатоварените часове). От 2005 г. насам Испания е направила промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г. Следват някои базови пакетни тарифи за най-ниското ниво на горепосочените категории (т.е. за напрежение, непревишаващо 145 kV), приложими от 1 януари 2005 г.:
Таблица 1
Основна сума на пакетните регулирани тарифи за 2005 г.
A/Компонент мощност
Б/Енергиен компонент
Пакетна тарифа за компонента мощност-енергия
EUR/kW на месец
EUR/kWh
EUR/MWh
Ниско напрежение
1.0
Мощност 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Обща
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Обща за дългосрочно потребление
2,284634
0,076513
79,69
Високо напрежение
1.4
Краткосрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Средносрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Дългосрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
Ж.
Големи потребители G4
10,208070
0,011265
25,44
Източник: приложение I към Кралски указ 2392/2004, изчисления на Комисията.
(19)
Националната комисия по енергетиката (Comisión Nacional de la Energía, CNE) - испанският регулаторен орган - посочва, че средно за 2005 г. пакетните тарифи не отразяваха всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на електроенергия на пазара на едро. По-специално, както е показано в графиката по-долу, само през пет месеца от 2005 г., а именно януари-февруари и април-юни, цените, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били по-ниски от средните цени на пазара на едро на електроенергия. За разлика от това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - по време на тези 14 месеца средните цени на едро спаднаха значително под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените в пакетните тарифи цени.
Графика 1
Среднопретеглена цена на едро и цена на електроенергията, заложена в пакетната тарифа
Източник: CNE - Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
ТАРИФНИЯТ ДЕФИЦИТ ПРЕЗ 2005 Г.
(20)
Сметките на електроенергийната система, основани на приходите и на действителните регулирани разходи, се уравняват веднъж годишно. През 2005 г. нивото, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не доведе до генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие регулирани разходи на системата за цялата година. Окончателната процедурата по уравняване за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, даде дефицит от 3 811 милиона евро. Това не е първият път, в който процедурата по уравняване регистрира дефицит, но този от 2005 г. достигна безпрецедентна стойност. През 2000, 2001 и 2002 г. е бил регистриран по-малък дефицит.
(21)
Правителството подцени най-вече реалните разходи за закупуване на електроенергия. Всъщност, макар че консумацията на електроенергия от крайните потребители на регулирания пазар и свободния пазар през 2005 г. протече приблизително според предвижданията от декември 2004 г., редица непредвидени повишения на цените през годината доведоха до цени на едро от 62,4 EUR/MWh през 2005 г., които през 2004 г. бяха 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. достигна до 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(22)
Друг важен фактор, който допринесе за увеличаването на общите разходи на системата, беше високото ниво на помощите за производство на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в енергийния пазар на едро или в „общ резерв“. През 2005 г. тази възможност беше особено привлекателна, така че в „общия резерв“ участва по-голям от очаквания брой производители на енергия от възобновяеми източници, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това преките помощи за енергийните разходи за електроенергията, произведена при специални условия (от възобновяеми източници, когенерация), които бяха вписани като регулиран разход в сметките, за 2005 г. възлизаха на 2 701 милиона евро. За сравнение разходите за пренос и разпределение на системата през 2005 г. възлизаха на 4 410 милиона евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране на дефицита
(23)
Образуването на дефицита не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (6) необходимите за покриване на разликата между разходите и приходите за електроенергийната система средства да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“, които имаха право да получат компенсация за невъзвръщаемите разходи (7) при следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(24)
В Указ-закон № 5/2005 предвижда, че бъдещият дефицит може да бъде записан на петте посочени по-горе дружества като отрицателно салдо по съществуваща депозитна сметка, която CNE използва за покриване на невъзвръщаемите разходи на тези дружества. Това означаваше, че на практика доставчиците трябва да осигурят средства в аванс. Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило права на вземания, които оправомощават доставчиците да събират приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците можеха да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Вземанията, приписани на тези доставчици, носеха минимален лихвен процент (тримесечен EURIBOR, изчислен въз основа на средната стойност на ставките на EURIBOR за месец ноември на предходната година, без спред).
Механизъм, приет за възстановяване на дефицита чрез крайните потребители
(25)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно условията за възстановяване на дефицита от 2005 г. чрез потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (8) испанските власти постановиха, че потребителите ще започнат да плащат дефицита през 2007 г. (или по-точно вземанията, предоставени на доставчиците) и ще го изплащат 14 1/2 години посредством специална надбавка, прилагана както към пакетните тарифи, така и към тарифите за достъп. Надбавката, изчислена като годишна сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксирана на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесеченият EURIBOR.
(26)
Тази надбавка беше представена като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитна сметка, управлявана от CNE. След това CNE е щяла да прехвърли средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на тарифния дефицит върху испанския пазар
(27)
През 2005 г. свободният пазар задоволи 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания. Това количество съответства на сравнително малък брой потребители, тъй като само 8,5 % от потребителите закупиха енергия на свободния пазар, докато 91,5 % все още се придържаха към регулираните тарифи (по-малко в сравнение с 97 % през 2004 г.). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях избраха този пазар и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от битовите потребители и потребителите на ниско напрежение, които от 2003 г. насам можеха да изберат свободния пазар (9), се придържаха към регулираните тарифи; въпреки това през 2005 г. голяма част от тях се насочи и към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. на свободния пазар имаше над два милиона потребители (1,3 милиона през 2004 г.).
(28)
Въпреки това относителното предимство на цените, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда паралелно с връщането на потребителите на регулирания пазар, макар и с известно закъснение. Както е показано в таблица 2 по-долу, броят на потребителите, обслужвани на свободния пазар, нарастваше през цялата 2005 г., но през 2006 г. намаля, достигайки процент (8,15 %), регистриран още през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваната през декември 2004 г. тенденция на намаляване на количеството доставена на крайните потребители енергия в рамките на свободния пазар се запази през първото тримесечие на 2005 г. и въпреки че претърпя значително забавяне между юни и септември 2005 г., продължи през декември 2004 г. и през цялата 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка на електроенергия на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като % от центровете за доставка
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Като % от енергията
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Източник: Доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализирана към 31 декември 2006 г.“
(29)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започнаха да се усещат към средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да нарастват драстично, договорите за доставка не можеха да бъдат прекратени незабавно. Поради това доставчиците на свободния пазар, особено онези, които нямаха капацитет за производство и трябваше да купуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да предлагат оферти в условията на свободен пазар, които са равностойни на регулираната тарифа, независимо от възможността да претърпят загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за получаване на електроенергията, като по този начин губят пазарен дял.
3. РЕШЕНИЕ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(30)
Решението на Комисията за започване на официално разследване съдържаше сравнение на регулираните тарифи, заплащани от различни категории крайни потребители, и предполагаемите цени, които те биха платили на свободния пазар при липса на въпросните тарифи. Прогнозните пазарни цени бяха изчислени въз основа на цената на електроенергията на пазара на едро, разходите за достъп до мрежата и среден марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR/MWh, представен от Centrica.
Таблица 3
Сравнение на цените по категории потребители
Категория потребители
Регулирана тарифа
(EUR/MWh)
Прогнозна пазарна цена (само цена на едро плюс такса за достъп)
(EUR/MWh)
Прогнозна пазарна цена (плюс марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR)
1.
Големи промишлени потребители, свързани към мрежата за високо напрежение (тарифа G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Големи промишлени потребители, на които може да се прекрати доставката
27,0
73,87-76,47
83,87-76,47
3.
Потребители, свързани към мрежата за високо напрежение
76,2
81,57
91,57
4.
Битови потребители
101,2
107,75
117,75
5.
Малки промишлени потребители или дружества за предоставяне на услуги, свързани към мрежата за ниско напрежение
103,9
101,07
111,07
Източник: Centrica.
(31)
Тази таблица показва значително предимство за първите две категории, които включват големи промишлени потребители. За другите категории крайни потребители сравнението не е толкова убедително, но все пак се наблюдава малко предимство.
(32)
В решението се посочва, че това предимство е било предоставено избирателно, тъй като изкуствено занижените цени на регулираната тарифа благоприятстват дружествата, използващи електричество, а не например газ, като източник на енергия. Налице е също избирателност de facto и de jure поради факта, че този ущърб е бил несъразмерно по-голям за големите промишлени крайни потребители, които в някои случаи са се ползвали от общи цени за компонента енергия, на стойност по-малко от половината от предполагаемите цени на свободния пазар.
(33)
В решението за започване на процедурата се посочва, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла също да облагодетелства електроразпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантирана печалба за своите регулирани дейности.
(34)
Наред с това в решението беше отбелязано, че системата предвижда прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат насочени към крайните бенефициери. В решението се стига до заключението, че в светлината на съдебната практика на Съда по този въпрос тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(35)
Като се има предвид, че крайните потребители извършват дейност на пазари, които по принцип са отворени за конкуренция и търговия в рамките на Съюза, в решението за започване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1, и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители.
(36)
В решението за започване на процедурата беше отбелязано, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, и съответно беше разгледан въпросът дали доставката на електроенергия по регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението се посочва, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществено обслужване в сектора на електроенергията е ограничена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (10) (наричана по-долу „Директива за електроенергията“). Тази директива изисква държавите членки да установят задължение за всеобщо обслужване (включваща по-специално правото на получаване на електроенергия на разумни цени) само за битовите потребители и малките предприятия (11). В решението се стига до заключението, че в светлината на директивата за електроенергията доставката на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия не би могла да се счита по естество за УОИИ.
(37)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар.
(38)
В решението за започване на процедурата също беше отбелязано, че е възможно електроразпределителните дружества да са получили държавна помощ. Тази част от случая е предмет на друго решение (дело C 3a/07).
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(39)
На поканата на Комисията за представяне на мнения по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, електроразпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук са обобщени само мненията, свързани с твърдения за наличието на държавна помощ в полза на крайните потребители на електроенергия.
МНЕНИЯ НА НЕЗАВИСИМИ ДОСТАВЧИЦИ
(40)
Бяха получени мненията на Centrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения са сходни в голяма степен.
Мнения на Centrica и ACIE
(41)
Основният аспект в мнението на Centrica е предполагаемото предимство, предоставено на електроразпределителните дружества. Въпреки това представените от това дружество данни и аргументи сочат също и наличието на държавна помощ за крайните потребители на електроенергия.
(42)
Според Centrica съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означава, че регулираните тарифи са действали като референтната цена или de factoкато ограничение на цените на свободния пазар. Доставчиците не са могли да определят цени, по-високи от включените в регулираната тарифа - в противен случай не биха привличали нови клиенти и биха загубили съществуващите.
(43)
По принцип на свободния пазар цената, която крайните потребители заплащат, се образува от два компонента: такса за достъп до мрежата и „компонент доставка“, който е формиран от пазарните механизми и засяга доставчика на дребно. При снабдяването на дребно рентабилността зависи от това дали „компонентът доставка“, който заплащат клиентите, покрива разходите на доставчика (т.е. разходите за закупуване на енергия на пазара на едро или разходите за собствено производство на електроенергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж на пазарна реализация“, който включва други разходи по снабдяването (разходи за пускане на пазара, информационни системи, изготвяне на сметки и пр.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал. Поради тази причина един доставчик на свободния пазар би могъл да функционира рентабилно в определен пазарен сегмент само ако има „положителен марж на пазарна реализация“, т.е. разлика между общите разходи на доставчика за предоставянето на услугата и регулираната тарифа.
(44)
Centrica доказа наличието на неблагоприятно конкурентно положение на доставчиците на свободния пазар чрез изчисления, от които стана ясно, че през 2005 г. не е имало маржове на пазарна реализация за никоя категория потребители (12) (или че маржовете от началото на годината по-късно не са били налични). Това означава, че регулираните тарифи са били твърде ниски, за да може независимите доставчици да се конкурират рентабилно. Според Centrica не е било възможно да има конкуренция за определени категории крайни потребители (по-специално потребителите на големи количества енергия по тарифа G4 и други големи промишлени потребители), дори преди появата на тарифен дефицит, тъй като пакетните тарифи никога не биха дали възможност за това. Неблагоприятното конкурентно положение, посочено от Centrica, е възникнало най-вече за категорията потребители, състояща се от дружества за предоставяне на услуги и малки предприятия, свързани към мрежата за ниско напрежение, и за сегмента на битовите потребители.
(45)
В решението на Комисията за започване на процедурата се използват данните, предоставени от Centrica, и по-специално сравнението между регулираните тарифи и прогнозите за пазарните цени (вж. съображение 30 и таблица 3).
(46)
Според Centrica системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на дефицитния режим (който компенсира загубите на електроразпределителните дружества, но не и тези на доставчиците), но и защото потребителите са били лишени от правото на прозрачни цени и тарифи (13). Тъй като част от цената, която трябваше да се плати за електроенергията през 2005 г., беше отложена за бъдещи години, окончателните цени бяха непрозрачни за потребителите.
(47)
Освен това Centrica твърдеше, че механизмът за изплащане на дефицита не е балансиран по две основни причини: на първо място дефицитът ще бъде възстановен преди всичко от крайните потребители на ниско напрежение, при все че потребителите, които са допринесли в най-голяма степен за създаването му, са именно големите крайни потребители на високо напрежение. На второ място, от крайните потребители на свободния пазар се изисква да изплащат дефицит, за чието образуване нямат никакъв принос.
(48)
Centrica подкрепи предварителното становище на Комисията, според което при испанския дефицитен режим е налично прехвърляне на държавни ресурси. Centrica добави също, че решението на испанското правителство да позволи на произвеждащите електроенергия дружества да секюритизират вземанията си предполага използването на такива ресурси.
(49)
Асоциацията на независимите търговци на енергия (ACIE) е изчислила, че прогнозната цена за закупуване на енергия, взета за основа на регулирани тарифи през 2005 г., е била с 68 % по-ниска от реалната цена, платена от доставчиците за закупуване на енергия на пазара на едро. ACIE изтъкна сериозните последствия за независимите доставчици в резултат на тарифния дефицит от 2005 г. Според асоциацията, доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на електроразпределителните дружества. Нещо повече, те са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят съществуващите. По-специално ACIE посочва, че в началото на 2005 г. неговите членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Centrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
МНЕНИЯ НА ПОТРЕБИТЕЛИТЕ С ГОЛЯМО ЕНЕРГОПОТРЕБЛЕНИЕ
(50)
Потребителите на големи количества енергия се включиха в процедурата чрез своята асоциация AEGE (асоциация на предприятия с високо енергопотребление). Някои от тях (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica и Alcoa) се включиха и индивидуално. Дружество Alcoa е производител на алуминий, разполагащ с три производствени обекта в Испания - в San Ciprián, La Coruña и Avilés, и през 2005 г. се е ползвало от пакетната тарифа G4 (предназначена за потребители с голямо енергопотребление с възможност за прекъсваемо снабдяване). Дружество Ferroаtlántica е производител на алуминиеви сплави и желязо, което се е ползвало от тарифа по безсрочен договор 3.4. Дружество Asturiana de Zinc е производител на цинк, което се е ползвало от тарифа G4 в завода си в San Juan de Nieva.
(51)
В бележките си потребителите с голямо енергопотребление поставиха под въпрос заключението на Комисията, че промишлените тарифи (G4 и други тарифи по безсрочни договори) представляват държавна помощ, тъй като считат, че тези тарифи не предоставят икономическо предимство, не включват държавни ресурси и не влияят върху конкуренцията и търговията между държавите членки.
Липса на икономически предимства
(52)
Според потребителите с голямо енергопотребление референтната стойност, използвана в решението за започване на процедурата с цел да се прецени дали е налично предимство, не е правилна. Комисията сравни промишлените тарифи със средната цена на пазара на едро (цената на „общия резерв“), която счете за представителна за сумата, която тези предприятия биха платили на пазара при обичайни условия. Тъй като промишлените тарифи се оказаха по-ниски от цената на „общия резерв“, в решението за започване на процедурата се стигна до заключението, че тарифите са предоставили икономическо предимство на техните бенефициери.
(53)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че „общият резерв“ е спот пазар, където електроенергията се определя на всеки час за следващия ден. Според потребителите с голямо енергопотребление, „общият резерв“ има някои недостатъци, които се отразяват неблагоприятно на неговата ефективност и конкурентоспособност, поради това, че цените му не дават достоверна представа за маргиналните разходи за производството и съответно не отразяват положението на съвършена конкуренция. Големите крайни потребители, които консумират мащабни количества електроенергия и отчитат постоянно потребление, не придобиват електроенергията в „общ резерв“, а сключват по-скоро двустранни договори с доставчиците на електроенергия. Това бе потвърдено и в доклада от 2005 г. на OMEL, според който само седем от потребителите, отговарящи на изискванията и представляващи 5 % от търгуваната електроенергия, са придобили електроенергия пряко в „общия резерв“.
(54)
При всички случаи, дори ако се предположи, че регистрираните в „общия резерв“ цени могат да бъдат считани за валидна референтна стойност, не би било правилно да се използва (както направи Комисията) средната цена на едро през 2005 г., тъй като тя отразява търсенето на електроенергия от страна на доставчици, които предоставят услуга на широка гама от крайни потребители, сред които битови потребители и малки предприятия. Според AEGE, Ferroatlántica и Asturiana de Zinc подходяща референтна стойност би била минималната цена, регистрирана в „общия резерв“ през 2005, т.е. 18,36 EUR/MWh, тъй като тази цена би отразила най-конкурентните пазарни условия за „общия резерв“ (поради това, че производителите предлагат електроенергията на цена, съответстваща на маргиналните им разходи). Положението на големите промишлени потребители не може да се сравнява с това на другите крайни потребители, и по-специално на битовите потребители. Поради това средната цена на „общия резерв“ не би представлявала подходяща референтна стойност. Според Alcoa Комисията следва по-скоро да сравни оспорваните тарифи с цените по двустранните договори, сключени от големите крайни потребители.
(55)
Alcoa представи пример за двустранно договорена пазарна цена и посочи, че трите му завода за алуминий винаги са се ползвали от тарифата G4. Alcoa обаче притежава друг завод за диалуминиев триоксид (Alúmina Española), за който сключи двустранен договор с доставчик в края на 2004 г. Договорът е сключен за срок от две години, с възможност за подновяване за още една година. Трите завода за алуминий имат същия профил на постоянно потребление като заводите за диалуминиев триоксид. При все това, последните консумират много по-малки количества електроенергия (0,35 TWh в сравнение с 1,3 TWh в заводите в Aviles и La Coruña, и 3,4 TWh в завода в San Ciprián). Средната цена, договорена съгласно този договор, е 34,45 EUR/MWh (включително разходите за ядрения мораториум, разходите за достъп до мрежата и други допълнителни разходи). Тази цена беше получена чрез търг, като разликите между офертите на доставчиците са били под пет евро.
(56)
Според Alcoa разликата между тази двустранно договорена цена (34,45 EUR/MWh) и тарифата G4 (23,90 EUR/MWh) може да се обясни с обективни фактори. По-специално, потребителите на тарифата G4 са били подложени на регулаторни ограничения, които не се прилагат за двустранните договори, като например задължението да се използва цялото количество електроенергия, договорено по тарифа G4 (с налагане на санкции при неспазване), задължението за наличие на оборудване за контрол на напрежението и плащане в рамките на двадесет дни (като се има предвид, че двустранните договори съдържат по-благоприятни условия за плащане).
(57)
Поради това Alcoa стига до заключение, че хипотетичната пазарна цена, приложима за трите му завода за алуминий, би била много по-ниска от 34,45 EUR/MWh поради по-голямото потребление на тези заводи. От друга страна, ако се отчете и средният марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR/MWh, нетната цена за доставка на завода за диалуминиев триоксид ще бъде 24,25 EUR/MWh - стойност много близка до пакетната тарифа G4.
(58)
Ferroatlántica отбеляза, че в решението за започване на процедурата използваната от дружеството през 2005 г. регулирана тарифа 3.4 се тълкува неправилно, като погрешно включва отстъпки по основната тарифа и я сравнява с такса за достъп, десет пъти по-висока от приложимата в неговия случай (както и в случая на по-големите потребители). Ferroatlántica представи също доказателства, че макар и през 2004 г. средната месечна пазарна цена за бъдещи споразумения за доставка на електроенергия през 2005 г. да е била 31,68 EUR/MWh, през декември 2004 г. тази цена е била 31,05 EUR/MWh. Оттук следва, че едно предприятие би получило доставка на електроенергия през 2005 г. на тази цена в момента на установяването на регулирани тарифи. След добавянето на „допълнителни услуги“ (3,92 EUR/MWh) и на съответната такса за достъп (1,70 EUR/MWh), един промишлен потребител би получил пазарна цена от 36,67 EUR/MWh, което е по-малко от сумата от 56,11 EUR/MWh по тарифа 3.4, приложима за потребителите с голямо енергопотребление.
(59)
В действителност други отстъпки от тази тарифа обезпечават капацитета за предоставяне на услуги по управление на търсенето и приемането ѝ в полза на системата. Във връзка с това Ferroаtlántica добавя, че отстъпката от тарифата отразява различни предоставени услуги, а именно времевото разграничение (с нощно потребление и потребление в почивните дни), непрекъсваемостта (приемането на доставка по искане на оператора на мрежата), сезонността (с концентрация на доставките през месеците на слабо търсене) и управлението на реактивната енергия. Именно тези отстъпки, които са били променливи и са се определяли с наредба от 1995 г. насам, а не нивото на регулираната тарифа, обясняват и според Ferroatlántica оправдават по-ниската средна цена за електроенергията, заплащана през 2005 г.
(60)
Потребителите с голямо енергопотребление поставят под съмнение твърдението в решението за започване на процедурата, че предимството не е било съразмерно на употребените количества и като цяло е било по-голямо за големите потребители. Във връзка с това въпросните потребители заявяват например, че самата CNE е потвърдила, че нивото на тарифата G4 би следвало да е било дори още по-ниско. Потребителите с голямо енергопотребление отбелязват, че големите потребители по тарифи G4 или 3.4 са консумирали хиляди пъти повече електроенергия от средните потребители на високо напрежение, а са плащали само три пъти по-малко от тях.
(61)
Също така би било уместно големите потребители да получат по-голяма единична отстъпка от цената. С оглед на това, според потребителите с голямо енергопотребление, изводът, че промишлените тарифи водят до предимство, е доста спорен. Те припомнят, че във всички случаи Комисията е тази, която следва да представи убедителни доказателства за наличието на въпросното предимство.
(62)
Също така, Alcoa посочи, че цената, която е плащало в Испания, е била почти същата като среднопретеглената цена, заплащана от заводите за алуминий в Съюза, и е била дори по-висока от среднопретеглената цена, плащана в ЕИП.
Липса на участие на държавни ресурси
(63)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че именно те са изплащали пряко по промишлените тарифи на електроразпределителните дружества, без средствата да остават под контрола на държавата и следователно, в съответствие със съдебната практика по делото PreussenElektra, въпросният режим не е включвал държавни ресурси.
(64)
Потребителите с голямо енергопотребление посочват, че между установяването на тарифите в края на 2004 г. и приемането на механизма за възстановяване на дефицита чрез потребителите, което се случи едва през юни 2006 г., е изтекъл определен период от време. В решението за започване на процедурата Комисията твърди, че са използвани държавни ресурси поради въвеждането на налог върху сметките на потребителите на енергия, окачествена като парафискална такса. Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че ако това предположение бъде прието, мярка, която не е представлявала помощ през 2005 г., би се трансформирала в помощ (последваща) през 2006 г., което би било в противоречие с основните принципи на правото на Съюза, като правната сигурност и оправданите правни очаквания. Тези потребители посочват, че дали дадена мярка има естество на помощ зависи единствено от обстоятелства, които са съществували към датата на приемането ѝ, и не може да зависи от бъдещите развития, особено когато те не могат да бъдат логично предвидени. Цитат от генералния адвокат Jacobs по дело Van Calster (14): „положението трябва да се преценява към датата на първоначалното установяване на таксите и да не може да се променя със задна дата“.
(65)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че регулираните тарифи от 2005 г. не представляват държавна помощ за тази година. Тези предприятия посочват, че при тези обстоятелства анализът на механизма за финансиране е без значение, тъй като въпросният механизъм не е бил въведен до 2006 г. Проучването на метода на финансиране би било от значение само ако мярката е била държавна помощ от самото начало. Тъй като тарифите не са включвали помощи, според мнението на потребителите с голямо енергопотребление Комисията не може да се позове на налога, за да достигне до противоположния извод.
(66)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че в случая с парафискалните такси начинът на финансиране на дадена мярка при всички случаи е от значение за оценяване на държавната помощ, само когато таксата е „задължително свързана по предназначение с помощта“, т.е. когато е налице пряка и непосредствена връзка между мярката и нейното финансиране (15). Потребителите с голямо енергопотребление отричат съществуването на такава връзка, тъй като налогът е предназначен да покрие дефицит, произтичащ от преустановяването на регулираните дейности, засягащи не само доставката на електроенергия по регулирани тарифи, но също и други разходи на системата. Поради това налогът не е била наложен специално за покриване на загубите, произтичащи от доставката по регулирани тарифи. На второ място, не е имало пряка или непряка връзка между нивото на тарифите и наложения налог, тъй като тарифата, определена през 2004 г., е била безусловна (не е била предмет на допълнителни корекции през следващите години).
(67)
Потребителите с голямо енергопотребление също твърдят, че налогът не е представлявал парафискална такса или данък, тъй като не е бил фискална мярка съгласно испанското право. Фискалните мерки се използват за финансиране на публични разходи, докато в този случай налогът е имал за цел да се възстанови дефицитът, генериран от частните оператори (електроразпределителни дружества), извършващи регулирани дейности в рамките на електроенергийната система. В съответствие с испанската конституция нова данъчна мярка може да бъде въведена само със закон (а не чрез кралски указ). От друга страна държавата никога не е собственик, нито може да разполага с приходите от налога, тъй като тези средства се прехвърлят към депозитна сметка, управлявана от CNE, и държавата не може да ги присвои. Процесът на ликвидация е напълно автоматичен и CNE няма право на преценка, автономия и контрол върху предназначението или размера на средствата, които трябва да се изплатят на различните участници.
(68)
Според потребителите с голямо енергопотребление Комисията отчита този факт в своето решение за невъзвръщаемите разходи на Испания (16), в което посочва, че „транзитното преминаване на средства през CNE има преди всичко счетоводен характер“, и не стига до извод, че мярката включва държавни ресурси.
(69)
Тези потребители твърдят, че положението е същото като при „невъзвръщаемите разходи“, тъй като и в двата случая правителството въведе налог за компенсиране на постоянните разходи на системата. Изглежда същият начин на разсъждение е бил приложен и в случая, засягащ Обединеното кралство (17).
Липса на въздействие върху конкуренцията и търговията
(70)
Asturiana de Zinc и Alcoa твърдят, че поради особеностите на пазарите на алуминий и цинк, никоя мярка по отношение на цената на електроенергията, използвана за производството на тези метали, не засяга търговията в Съюза, тъй като металите са базови продукти и цените им се определят в световен мащаб на Лондонската борса за метали. При тези обстоятелства разликите в местните разходи за производство не водят до разлики в световните цени.
(71)
Двете дружества твърдят, че при нарастващия недостиг на производство на алуминий и цинк в Съюза търсенето се задоволява във все по-голяма степен чрез износ от трети държави.
(72)
Ако производството на алуминий и цинк в Испания се преустанови, нито един нов участник на пазара от Съюза няма да запълни тази ниша, тъй като заводите (за алуминий) в Съюза работят на пълен капацитет и нито един нов или вече установен производител не би имал стимул да увеличи капацитета си, тъй като перспективите за използването на енергия на достъпни цени в дългосрочен план са несигурни. Следователно недостигът ще бъде преодолян изключително чрез внос.
(73)
Alcoa също е на мнение, че тарифите не застрашават интересите на останалите европейски производители, тъй като те предлагат електроенергия на цена, идентична на средната цена, плащана от други производители на алуминий в ЕС-25.
Дори ако промишлените тарифи по безсрочни договори представляваха помощ, то тя щеше да е „вече съществуваща помощ“
(74)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че оспорваните тарифи са съществували преди присъединяването на Испания към ЕС.
(75)
Въпреки че наименованието „тарифа G4“ беше въведено официално с министерското постановление от 6 март 1986 г., на практика тя съществува от преди 1 януари 1986 г. - датата на присъединяване на Испания към Съюза - тъй като съответства на предишната „тарифа I, промишлена, дългосрочно потребление“, установена с министерското постановление от 14 октомври 1983 г., т.е. преди присъединяването на Испания. Всички крайни потребители на електроенергия, ползващи се от промишлена тарифа I, преминаха автоматично към тарифа G4, която представлява същата тарифа, но с друго наименование.
(76)
Другите тарифи по безсрочни договори също бяха изрично предвидени в министерското постановление от 1983 г.
(77)
От друга страна, според потребителите с голямо енергопотребление мярката би представлявала съществуваща помощ съгласно член 15 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (18) поради изтичането на давностен срок от десет години.
Оправданите правни очаквания биха попречили на възстановяването на помощите
(78)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че дори и да се предположи, че тарифите не могат да се считат за съществуваща помощ, принципът на оправданите правни очаквания би попречил на нейното възстановяване. През цялата 2005 г. тарифите представляваха преки плащания между частни оператори. Потребителите не биха могли да предвидят, че тарифите, определени през декември 2004 г., ще бъдат преобразувани в помощ по силата на правителствена мярка, приета през юни 2006 г.. Никой икономически оператор, колкото и разумен да е той, не е в състояние да предвиди тази промяна в правното си положение. Поради тази причина потребителите са имали оправдани правни очаквания, че тарифите им не включват държавна помощ.
КОМЕНТАРИ НА ПРАВИТЕЛСТВОТО НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ ГАЛИСИЯ И АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(79)
По отношение на евентуалните помощи за потребителите с голямо енергопотребление правителството на автономна област Галисия твърди, че Комисията погрешно е използвала цената на „общия резерв“ като заместител на пазарната цена, тъй като тези потребители често сключват дългосрочни договори при много по-благоприятни условия.
(80)
Като се има предвид, че либерализацията на испанския пазар все още не е приключила, и по-специално липсата на двустранни договори между производителите и големите потребители, правителството на автономна област Галисия счита за целесъобразно като референтна стойност да се използват действителните разходи на производителите за доставката на електроенергия на тези клиенти. Друг начин за получаването на референта цена би бил тя да се образува въз основа на техническата библиография (Wilson, 1993 (19) и Castro-Rodríguez (20), 1999), като са вземат надлежно предвид цената на най-ефикасната за задоволяване на специфичните нужди на потребителите с високо енергопотребление технология, както и средната цена на електроенергията през различните часове на деня. Разликата между получената по този начин референтна цена и регулираната тарифа в сила през 2005 г. ще бъде много по-малка. Правителството на автономна област Галисия счита също, че при всички случаи всички испански потребители, включително тези с голямо енергопотребление, в даден момент ще дадат своя дял за възстановяването на дефицита, натрупан в резултат на прилаганите през 2005 г. ниски тарифи.
(81)
Освен това, според правителството на автономна област Галисия селективността на тарифната система през 2005 г. не е била законово обезпечена, тъй като държавата не е имала намерение да предостави предимство на крайните потребители, а просто е допуснала грешки при прогнозите си за пазарните тенденции и цени, въз основа на които е определила тарифите си през 2004 г. Правителството на автономна област Галисия също така оспорва заключението, че системата е оказала въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
(82)
Забележките на автономна област Астурия са подобни на представените от правителството на Испания, към които правят препратка.
МНЕНИЕ И КОМЕНТАРИ НА ИСПАНИЯ
(83)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала помощи нито за крайните потребители, нито за електроразпределителните дружества.
Не съществува никаква причинно-следствена връзка между държавните мерки и дефицита и той не може да се припише на държавата
(84)
Испания счита, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(85)
Испания твърди, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че предполагаемите разходи да отговарят на предполагаемото търсене.
(86)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Цените през 2005 г. са били твърде високи, за да бъдат предизвикани от непредвидими причини, представляващи непреодолима сила.
(87)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро над прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало (quod non), то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Съществуването на непреодолима сила, според Испания, прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи (quod non), че е изпълнено обективното условие за наличие на причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
Липса на участие на държавни ресурси
(88)
Испания посочва, че тарифите не включват публични средства. На първо място в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на Европейския съюз в сферата на парафискалните такси, тъй като не е събиран от държавата и няма характер на такса. Според Испания налогът е неразделна част от тарифата и има същото естество. Следователно тарифата представлява частна цена.
(89)
На второ място, средствата не се събират от държавата, нито са насочени към фонд, посочен от последната. Тарифите се налагат от електроразпределителните дружества, а не от държавата, и следователно са частни цени, които гарантират справедливо възнаграждение на участниците (предвидено в ЗЕС). Не са нито данъци, нито публични цени. Държавата не предоставя никакво плащане, по-скоро е системата, която би осигурила заплащане по силата на пазарните механизми за нерегулираните дейности и на установени от държавата тарифи за достъп за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, в нея не участват държавни ресурси (съгласно делото Sloman Neptune (21). Освен това тези средства не се вливат в държавната хазна, не са споменати в бюджетните закони, Сметната палата не им прави проверка и не могат да бъдат възстановени от длъжниците с административни средства. За дълговете към електроенергийната система не се прилага лихвеният процент, приложим за дълговете към държавата.
(90)
Испания отново заявява, че тези средства се управляват от испанския регулаторен орган CNE в качеството му на обикновен счетоводен посредник. Според Испания, в решението си за невъзвръщаемите разходи от 2011 г. (S.A. NN 49/99) Комисията вече е определила, че „транзитното преминаване на средства през CNE има преди всичко счетоводен характер. Финансовите средства, прехвърлени по сметката на името на CNE, никога не са били собственост на този орган и незабавно се изплащат на бенефициерите в съответствие с предварително определен размер, който CNE не може да променя по никакъв начин“. Въз основа на тази констатация Комисията стигна до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима на невъзвръщаеми разходи, представляват държавни ресурси“.
Липса на предимства
(91)
Испания не споделя мнението на Комисията, че тарифите са предоставили икономическо предимство на крайните потребители (или на електроразпределителните дружества).
(92)
Що се отнася до крайните потребители, като припомня, че дефицитът е произтекъл от непреодолима сила, Испания твърди, че това не е облагодетелствало големите потребители, тъй като е дало отражение плюс лихви върху тарифите през следващите години. Следователно предполагаемото икономическо предимство, произтичащо от по-ниска цена на електроенергията, е само привидно, тъй като потребителите са върнали заедно с лихвите разликата спрямо цените на свободния пазар.
Доставката по регулирани тарифи представлява услуга от общ икономически интерес
(93)
Испания твърди, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е било в противоречие със законодателството на Съюза, тъй като крайният срок за либерализация на пазара за всички потребители, включително битовите потребители, е бил 1 юли 2007 г.
(94)
По-специално, според испанските власти доставката на електрическа енергия е услуга от общ интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол).
(95)
Параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Сложната регулаторна рамка, при която се определят тарифите, и процедурата по ликвидация показват, според испанските органи, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
Ангажимент на Испания
(96)
Както е посочено в съображения 25 и 26, генерираният през 2005 г. дефицит е изплатен чрез годишни вноски с лихвен процент, равен на EURIBOR без спред. Без това да засяга коментарите ѝ, Испания пое ангажимент да увеличи със задна дата лихвения процент за потребителски дружества, свързани към мрежа с напрежение над 1 kV. Това увеличение ще бъде пропорционално на вноската за дефицита от 2005 г. на потребителските дружествата, които са предмет на процедурата в ход и които са получавали доставка по пакетни тарифи. То ще се равнява на спред от 65 б.т. над референтния EURIBOR, като по този начин се привежда в съответствие с процента, прилаган за дефицита през следващите години.
(97)
Съответната сума ще бъде изплатена от потребителските дружества по следния начин: по отношение на годишните плащания по тази част от дефицита от 2005 г., която вече е изплатена, ще се приложи увеличение единствено на таксата за достъп; по отношение на сумите, които все още не са изплатени, за всяка следваща годишна вноска ще се прилага директно по-висок лихвен процент, отново под формата на увеличение на тарифите за достъп.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(98)
Една мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако са изпълнени следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера, б) предоставя се от държавата или чрез публични ресурси, в) е селективна, г) засяга търговията в рамките на Съюза и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Тъй като всички тези условия трябва да бъдат изпълнени, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство за бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(99)
Дружествата се считат за облагодетелствани по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако им бъде предоставено икономическо предимство, което не биха могли да получат под друга форма в пазарни условия. В настоящия случай разследването трябва да оцени, като се вземе предвид и изплащането на дефицита на електроенергийната система през 2005 г., дали е имало положителна разлика между установените през 2005 г. регулирани тарифи и пазарните цени, на които потенциалните бенефициери би трябвало да са закупили електроенергията и предоставените им услуги в рамките на тарифния режим. Всяко предимство по отношение на пазарните условия следва да се разглежда във връзка с действителните пазарни цени. Тези аспекти, а именно съществуването на положителни разлики или липсата на такива, между цените на електроенергията от „общия резерв“, пазарните цени и регулираните тарифи, и изплащането на дефицита, са последователно разгледани по-долу.
Сравнение със средните цени на електроенергията от „общия резерв“
(100)
Средните цени на електроенергията от „общия резерв“ са индикатор за общото ниво на пазарните цени на едро. Тази референтна средна цена е била 59,47 EUR/MWh през цялата 2005 г. Както е описано и онагледено в съображение 19 (графика 1), за седем непоследователни месеца през 2005 г. средните цени на едро са били по-високи от цените на електроенергията по регулираните пакетни тарифи, прилагани към всички крайни потребители. Следователно средната тарифа, определена с Наредба № 2392/2004, изглежда е дала положителна разлика в полза на всички крайни потребители, които са избрали регулираните тарифи, поне за повечето месеци на 2005 г.
(101)
Въпреки това за месечни периоди, по-кратки от една година, такава разлика не е била налична - например за петте месеца между януари и май 2005 г., поради което и не е било налице предимство за цялата система на регулираните тарифи. Освен това, ако се направи съпоставка на периоди, надвишаващи една година, например до 30 декември 2007 г., евентуалното предимство, акумулирано от юни 2005 г., изобщо не е било налице поради спада в средните цени на „общия резерв“, които намаляха драстично, достигайки до 37 EUR/MWh през март 2007 г., докато заложените в регулираните тарифи цени през същия период бяха около 68 EUR/MWh. Всъщност от октомври 2006 г. цените на електроенергията по регулираните тарифи са били много по-високи от цените на едро за доставка (вж. графика 1). Съответно, икономическите ползи и предимства за потребителите, получаващи доставка по регулирани тарифи, налични, когато цените на „общия резерв“ са по-високи от цените на електроенергията по регулираните тарифи, може и да се неутрализират, когато цените на „общия резерв“ са по-ниски от цените на електроенергията, заложени в регулираните тарифи.
(102)
От това следва, че както за по-кратки от една година месечни периоди през 2005 г., така и за двугодишни периоди, обхващащи част от 2005 г., цените на електроенергията по приложимите през 2005 г. регулирани тарифи не изглежда да са предоставили предимство на групата от потребители, получавали доставка по регулирани тарифи, в сравнение с цените на електроенергия на едро от „общия резерв“ При все това е факт, че приходите от таксите за достъп и регулираните тарифи, заплащани от цялата електроенергийна система, не са били достатъчни, за да се покрият разходите на регулираната система през 2005 г. Следователно е необходимо да се разгледа дали се въвежда подходящ механизъм, гарантиращ изплащането на дефицита.
Изплащане на дефицита на електроенергийната система през 2005 г.
(103)
Както е обяснено в съображения 15, 20 и 22, отчетите на електроенергийната система през 2005 г. включват всички регулирани разходи и приходи на системата, без определени приходи да се разпределят за специфични разходи. Например, разходите за пренос и разпределение (4 410 млн. евро) или разходите за помощи за когенерация и за възобновяеми източници на електроенергия (2 701 млн. евро) нито бяха разделени съответно между регулираните приходи от пакетните тарифи на регулирания пазар и/или приходите от регулираните такси за достъп на свободния пазар, нито бяха финансирани при разграничение между тези два вида приходи. Всъщност всички потребители на системата извличат полза и би могло да се очаква да допринесат за покриването на разходите за помощи за ефективни начини на когенерация и за възобновяеми източници на електроенергия, или за услугите по преноса и разпределението. В тази система на некумулативни разходи за всяка тарифа, е невъзможно разходите да се разпределят обективно със задна дата на потребителите на свободния пазар и на потребителите на регулираните тарифи, а в рамките на втората категория - и на 25-те тарифни нива, приложими през 2005 г. От това следва, че е уместно да се анализират потенциалните предимства или липсата на такива в резултат на дефицита за 2005 г. за електроенергийната система като цяло.
(104)
Във връзка с това в Испания е създаден механизъм за възстановяване в пълен размер на дефицита от 2005 г., който е съвместим с универсалността на отчетите на приложимата по това време система. Проблемът с дефицита на регулирани приходи на електроенергийната система за покриване на разходите на системата беше решен чрез вливане на средства, събрани чрез „такса със специална цел“, предвидена в Кралски указ 809/2006. Възстановяването започна от средата на 2006 г. чрез прилагане на налог от 1,378 % върху пакетните регулирани тарифи и 3,975 % върху таксите за достъп и след това на налози, необходими за възстановяването на сумата от 3,8 милиарда евро, плюс лихвите, за период от 14,5 години, който приключва през 2020 г. (вж. съображения 25 и 26).
(105)
От това следва, че с увеличението, необходимо за последващото изравняване на отчетите на системата от 2005 г., приходите от специалната вноска, предназначени за финансирането на дефицита от 2005 г., позволяват да бъдат изплатени сметките за електроенергия на потребителите на системата, макар и със значително закъснение.
(106)
При тези обстоятелства, единствената спорна характеристика на избрания през 2006 г. метод за изплащане на дефицита на електроенергийната система през 2005 г. и за изравняване на отчетите би била ниският лихвен процент, приложим първоначално за годишните плащания за възстановяване на дефицита, а именно референтният EURIBOR без спред. Както е посочено по-подробно в съображения 96 и 97, Испания се е ангажирала да увеличи лихвените проценти, приложими за потребителските дружества - предмет на настоящата процедура. Испания поема ангажимент да приложи спред от 65 б.т. над референтния лихвен процент.
(107)
Въвеждането на това изменение на първоначално прилаганата за възстановяване на дефицита от 2005 г. мярка, което изключва битовите потребители и малките предприятия, абонирани на по-високи регулирани тарифи в сравнение с механизма за корекции, изключва всякакво хипотетично предимство за предприятията в резултат на разсрочването на плащанията от 2006 г. насам. Освен това прилагането на налог към стойността на тарифата води до пряко пропорционална зависимост за всяко дружество между абсолютната стойност на възстановената сума и потреблението му на електроенергия. Колкото повече електроенергия се консумира, толкова по-голям е налогът.
Сравнение с цените на пазара на електроенергия
(108)
На второ място, както изтъкват някои заинтересовани страни, цените на електроенергията, регистрирани в „общия резерв“, не представляват адекватна база за сравнение на цените на електроенергията, плащани от големите потребители в контекста на регулирани тарифи, и пазарните цени. Всъщност с оглед на данните от доклада от 2005 г. на оператора на електроенергийния пазар OMEL, само седем крайни потребители са представлявали 5 % от идващата директно от „общия резерв“ електроенергия, в сравнение със стотици промишлени потребители и големи дружества. Промишлените потребители и други големи потребители, по-специално тези с голямо енергопотребление, за които енергията представлява значителна част от производствените разходи (обикновено 30-40 % за производството на алуминий), искат и получават предвидими условия за цените и доставките. Тези условия фигурират в договори със срокове над един ден. Цените, котирани на час при овърнайт пазар, като при „общия резерв“ на електроенергия, илюстрират средните пазарни цени за доставчиците, обслужващи разнороден набор от клиенти, включително битовите потребители. При все това те не са подходяща база за определяне на цените, които трябва да плащат потребителите с голямо енергопотребление на свободния пазар по договори със срокове над един ден. Противно на становището, изразено в решението за започване на процедурата, разследването показа, че по-ниските от средните цени за „общия резерв“ регулирани тарифи не водят непременно до предимство при пазарните условията за промишлените потребители, тъй като цените на „общия резерв“ не са пазарните цени за по-голямата част от тези потребители, с което се разсейват съмненията в това отношение.
(109)
Освен това изборът в полза на свободния пазар не е бил необратим в Испания през 2005 г. Потребителите са могли непрекъснато да избират сред най-изгодните оферти на регулирания пазар и свободния пазар, което е довело до определено сближаване на цените. Възможността за смяна на опциите за доставка непременно създава предпоставка за намаляване на цените на пазара на дребно по време на най-големите увеличения на цените на едро, като регистрираните в Испания от април 2005 г., докато - когато тази ситуация се обърне, се наблюдава обратният стимул - увеличаване на цените на свободния пазар с цел привеждането им в съответствие с най-високите нива на регулираната тарифа.
(110)
Както бе потвърдено от Асоциацията на независимите доставчици (съображения 42-49), през 2005 г. доставчиците на свободния пазар е трябвало да изпълнят договорите си или да ги прекратят едностранно, ако е възможно, или да предоговарят и да коригират в посока увеличаване цените си, като по този начин поемат риска клиентите да изберат регулирания пазар. Загубите, които доставчиците на свободния пазар твърдят, че са понесли, показват, че цените на свободния пазар през 2005 г., по-специално тези по договорите за една година, които са били изпълнени, са се задържали близко до нивата на съответните регулираните тарифи и поради това тарифите на практика не са осигурили икономическо предимство спрямо реалните цени на свободния пазар.
(111)
Това предполага, че двама хипотетични промишлени потребители, които се конкурират помежду си, би трябвало да имат, при сходни останали фактори, почти едни и същи разходи за електроенергия, ако единият е работил по договор за доставка на електроенергия със срок от една година (от януари до декември 2005 г.) по цените на свободния пазар, а другият е извършвал доставка по регулираните тарифи в рамките на същия период. Всъщност единственото въздействие, оказано от нивото на регулираните тарифи върху цените на свободния пазар през 2005 г., се е изразявало в предоставянето на потребителите на свободния пазар на косвена полза, състояща се в ограничаване на увеличението на цените, дори да се приеме, че такова увеличение е било договорно възможно в хода на годината или за по-дълъг срок (обхващащ цялата 2005 г.). На практика реалната или потенциалната конкуренция между промишлените потребители, които са се снабдявали с електроенергия съответно на свободния или на регулирания пазар, не би могла да бъде нарушена от регулираните тарифи.
(112)
Трето, в своето решение за започване на процедурата Комисията изтъкна по-специално ниските нива на регулираната тарифа (23,9 EUR/MWh и 27,0 EUR/MWh), които бяха прилагани през 2005 г. съответно за големите промишлени потребители (тарифа G4) и големите промишлени потребители на безсрочни договори (напр. тарифа 3.4), както е показано в таблица 3 от съображение 30. Както посочват някои трети страни, нивата на регулираните тарифи, които са предмет на оспорване в решението за започване на процедурата, не представляват тарифи, а средни цени след отстъпките. Без отстъпките нивата на базовата тарифа, определени в Указ 2392/2004, които са показани в таблица 1, са били съответно 56,12 EUR/MWh (тарифа 3.4) и 25,44 EUR/MWh (тарифа G4).
(113)
Във връзка с това в рамките на официалното разследване са представени доказателства, че регулираните тарифи, приложими към промишлените потребители, посочени в решението за започване на процедурата, са били на нивото на пазарните цени, приложими за целия период между януари и декември 2005 г., както следва:
(114)
На първо място, бяха предоставени доказателства, че са били налице двустранно договорени пазарни цени на стойност 34,45 EUR/MWh, приложими към потребители с голямо енергопотребление на свободния пазар през 2005 г. (съображения 55-57). Предвид включения в нея марж на пазарна реализация, по-малък от средния марж от десет евро, посочен в решението за започване на официална процедура по разследване, тази пазарна цена сочи цена за доставка около 25,44 EUR/MWh по най-ниската регулирана тарифа (G4) (23,9 EUR/MWh последваща средна цена). Като се вземат предвид обективните разлики, свързани с доставките по регулираната тарифа, напр. 9,7 пъти по-високите обеми на доставките, инвестициите в оборудване за контрол и сроковете за плащане, фактът, че регулираната тарифа е била по-ниска, не изглежда да е предоставил неправомерно икономическо предимство на бенефициерите.
(115)
На второ място, наличните доказателства показват, че през декември 2004 г. са могли да бъдат сключени едногодишни договори за доставка на основно натоварване, основани на пазарни цени от 31,05 EUR/MWh, за периода януари-декември 2005 г. Регистрирана е крайна пазарна цена (с допълнителни услуги и такса за достъп) от 36,67 EUR/MWh, което е по-малко от съответната основна тарифа (тарифа 3.4) за промишлени потребители на безсрочни договори със силна модулация на натоварването (вж. съображения 16, 18 и 58).
(116)
Допълнителните отстъпки при регулираните тарифи за управление на търсенето (например модулация на натоварването, непрекъсваемост) позволяват да се постигнат най-ниски средни цени на регулирания пазар за потребителите, които предоставят такива услуги (22). Тези отстъпки, които не са специално разгледани в решението за започване на процедурата, са били предназначени за заплащането на ориентирани към търсенето полезни услуги за мрежата, изискващи корекции, инвестиции или ограничения в рамките на търговски или промишлени процеси. Модулацията на натоварването изисква промишлените или търговските процеси с голямо енергопотребление да се извършват в ненатоварените периоди, а не в пиковите часове, като по този начин се намалява потреблението и напрежението в електрическа мрежа. Аналогично, услугите по непрекъсваемост, предоставяни на мрежата, са икономически полезни, тъй като изискват съгласието на даден промишлен потребител операторът на системата да може прекъсва доставката на електроенергия с кратко предизвестие (от няколко секунди до два часа) и за дълъг период (от един до дванадесет часа), какъвто беше случаят със съответните регулирани тарифи в Испания.
(117)
Ползите от тези услуги, а именно гарантиране на непрекъснатост на доставката на електроенергия, са признати в законодателството на Общността. Директива 2005/89/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 18 януари 2006 г. относно мерки за гарантиране сигурност на доставките на електрическа енергия и инфраструктурните инвестиции (23) изисква от държавите членки да вземат предвид техниките за управление на търсенето и да предприемат мерки за намаляване на пречките, които препятстват сключването на безсрочни договори, с цел да се поддържа баланса между търсенето и предлагането. Тези услуги допълват и може дори да заменят други регулаторни средства, използвани от оператора на мрежата за осигуряване на съответствие между предлагането и търсенето на електроенергия в мрежата, като по този начин се избягват смущения и прекъсвания на електроенергията, които от социална и икономическа гледна точка са скъпоструващи и могат да доведат до налагане на санкции или задължения.
(118)
Конкретно в случая с Испания липсата на голям капацитет за междусистемно свързване с други държави членки и значителното навлизане на периодични доставки от възобновяеми енергийни източници през 2005 г. правят тези услуги особено ценни. Мащабът на тяхната икономическа стойност и евентуалните разходи, които е възможно да се избегнат в рамките на електроенергийната система, могат да бъдат илюстрирани чрез направените от испанския оператор на мрежата Red Eléctrica de España разходи за покупката на услуги по балансиране. През 2005 г. Red Eléctrica de España плащаше средно по 65 EUR/MWh за услуги по вторично регулиране за увеличаване на енергията (добавяне на допълнителна енергия в рамките на срок между 15 секунди и 15 минути за балансиране на мрежата); за третично регулиране на увеличаването (добавяне на допълнителна енергия в рамките на срок между 15 минути и 2 часа за попълване на енергийните резерви след вторичното регулиране), като средната цена през 2005 г. е била 78 EUR/MWh, с увеличения до 600 EUR/MWh (24). За улесняване на търсенето и пренасочването му от пиковите часове (модулация на натоварването) или с цел предлагане на капацитет за намаляване на търсенето в критични ситуации (услуги по непрекъсваемост), отстъпките за съответните регулирани тарифи (напр. около 32 EUR/MWh за тарифа 3.4) изглеждат икономически обосновани.
(119)
При липса на такива отстъпки за мерки за управление на търсенето, регулираните тарифи за потребителите, свързани към мрежата за високо напрежение (тарифи 1.4 и 2.4), биха били на много по-високо ниво (между 58 и 61 EUR/MWh) за базовата тарифа и 76,2 EUR/MWh за действителната средна цена. При сравнение с пазарните цени от 31,05 EUR/MWh за периода от януари до декември 2005 г., не може да се счита, че пазарните цени са били по-високи от регулираните тарифи, приложими за по-голямата част от промишлените и търговските потребители с голямо потребление.
(120)
Това означава, че макар цените на електроенергията, регистрирани в „общия резерв“, да не са подходяща база за сравнение на цените за електроенергия, заплащани от големите промишлени и търговски потребители, реалните пазарни цени за доставката на електроенергия на крайни потребители по регулираните тарифи през 2005 г. са били съобразени със съответните нива на регулираните тарифи.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЯ ОТНОСНО МЯРКАТА
(121)
С оглед на горните съображения, Комисията смята за установено, на първо място, че предприятията, на които е била доставяна електроенергия по пакетни регулирани тарифи, не са извлекли ползи от нивото на тези тарифи и на второ място, предвид поетия от Испания ангажимент за изменение на мярката, закъснението на тези дружества в плащането на част от сметките им за електроенергия за 2005 г. ще доведе до натрупване на съответен лихвен процент.
(122)
Следователно тази мярка не води до икономическо предимство в полза на потребителските дружествата. Тъй като критериите по член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали са изпълнени другите критерии.
(123)
Следователно Комисията стига до заключението, че с оглед на схемата, приета от Испания за събиране на дълга от крайните потребители към електроенергийната система, системата на регулирани тарифи, прилагана през 2005 г., не е довела до държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Системата на регулирани тарифи, приложена от Кралство Испания през 2005 г., не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
DECIZIA COMISIEI
din 4 februarie 2014
privind ajutorul de stat SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) pus în aplicare de Spania
Tarifele la energia electrică în Spania: consumatorii
[notificată cu numărul C(2013) 7741]
(Numai textul în limba spaniolă este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2014/456/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (1) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURA
(1)
Prin scrisoarea din 27 aprilie 2006, întreprinderile Céntrica plc și Céntrica Energía S.L.U. (denumite în continuare în mod colectiv „Céntrica”) au depus o plângere la Comisie cu privire la sistemul de tarife reglementate la energia electrică pus în aplicare în Spania în 2005.
(2)
Prin scrisoarea din 27 iulie 2006, Comisia a solicitat autorităților spaniole să furnizeze informații cu privire la măsura sus-menționată. Comisia a primit informațiile prin scrisoarea din 22 august 2006.
(3)
La 12 octombrie 2006, cazul a fost înregistrat ca ajutor nenotificat (cazul NN 66/2006).
(4)
Prin scrisoarea din 9 noiembrie 2006, Comisia a solicitat autorităților spaniole clarificări suplimentare cu privire la măsura în cauză. Autoritățile spaniole au răspuns prin scrisoarea din 12 decembrie 2006.
(5)
Prin scrisoarea din 24 ianuarie 2007, Comisia a informat autoritățile spaniole că a decis să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în legătură cu măsura în cauză.
(6)
Decizia Comisiei a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsura în cauză.
(7)
Autoritățile spaniole și-au prezentat observațiile prin scrisoarea din 26 februarie 2007.
(8)
Comisia a primit observații de la următoarele părți interesate: Guvernul regional al Galiciei (Xunta de Galicia) (scrisoarea din 23 martie 2007), Céntrica (scrisorile din 26 martie 2007 și 3 iulie 2007), ACIE - Asociația furnizorilor independenți de energie (scrisoarea din 26 martie 2007), Guvernul din Asturias (scrisoarea din 27 martie 2007), AEGE - Asociația utilizatorilor mari consumatori de energie (scrisoarea din 2 aprilie 2007, completată de scrisoarea din 21 noiembrie 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (scrisoarea din 3 aprilie 2007), Ferroatlántica - un producător de metale (scrisoarea din 3 aprilie 2007), Alcoa (scrisoarea din 3 aprilie 2007), UNESA - Asociația spaniolă a societăților din industria energiei electrice (scrisoarea din 25 aprilie 2007), ENEL Viesgo (scrisoarea din 26 aprilie 2007), Iberdrola (scrisoarea din 26 aprilie 2007), Union Fenosa Distribución (scrisoarea din 27 aprilie 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (scrisoarea din 27 aprilie 2007), Endesa Distribución Electrica (scrisoarea din 27 aprilie 2007).
(9)
Prin scrisorile din 15 mai 2007 și 6 iulie 2007, Comisia a transmis observațiile părților interesate autorităților spaniole, care au avut posibilitatea să reacționeze; observațiile acestora au fost primite prin scrisoarea din 2 august 2007.
(10)
Informații suplimentare au fost transmise de Céntrica prin scrisorile din 1 iunie 2007, 28 august 2007, 4 februarie 2008 și 1 martie 2008, de AEGE prin scrisoarea din 21 noiembrie 2011 și de Ferroatlántica prin scrisoarea din 5 decembrie 2011.
(11)
Prin scrisorile din 30 iulie 2009, 19 martie 2010, 6 octombrie 2011, 12 aprilie 2012, 31 august 2012, 4 februarie 2013 și 17 iulie 2013, Comisia a solicitat autorităților spaniole să furnizeze clarificări suplimentare cu privire la măsura în cauză. Autoritățile au răspuns prin scrisorile din 5 octombrie 2009, 26 aprilie 2010, 7 decembrie 2011, 12 iunie 2012, 18 octombrie 2012, 11 februarie 2013 și 4 octombrie 2013.
(12)
La 19 aprilie 2013, dosarul a fost disjuns în două părți: cazul de față, și anume, cazul SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), care vizează ajutoarele pentru utilizatorii finali de energie electrică, și cazul SA.36559 (C 3a/07, ex NN 66/06), care vizează ajutoarele pentru distribuitorii de energie electrică. Prezenta decizie se referă exclusiv la un posibil ajutor în favoarea utilizatorilor finali de energie electrică incluși în domeniul de aplicare a procedurii, ceea ce înseamnă că se exclud gospodăriile și întreprinderile mici.
2. DESCRIEREA DETALIATĂ A MĂSURII
SISTEMUL DE ENERGIE ELECTRICĂ DIN SPANIA ÎN 2005
(13)
În cadrul legislativ instituit prin Legea nr. 54/1997 din 27 noiembrie 1997 (Ley del Sector Eléctrico, denumită în continuare „LSE”), aplicabil în 2005, furnizarea de energie electrică utilizatorilor finali la tarife reglementate a fost clasificată drept o activitate reglementată. Conform legii, această sarcină le revine distribuitorilor.
(14)
În 2005, toți utilizatorii finali de energie electrică de pe piața spaniolă au putut alege între negocierea unor contracte de furnizare de energie electrică cu furnizorii independenți și furnizarea de energie electrică la tarifele reglementate stabilite de către stat. Pe piața reglementată, fiecare utilizator final care a solicitat acest lucru a avut dreptul să i se furnizeze energie din partea distribuitorului său local la tariful reglementat total (preț global) având în vedere profilul consumului și volumul de consum al acestuia. Pe piața liberă, clienții au plătit o taxă de acces la rețea, care, de asemenea, a fost reglementată și, în plus, au trebuit să suporte costurile aprovizionării cu energie. Începând cu finalizarea reformei sectorului energiei electrice în 2009, distribuitorii nu mai furnizează energie electrică la tarife totale reglementate.
(15)
Tarifele totale reglementate și taxele reglementate de acces la rețea au fost aprobate ex ante pentru întregul an, în mod normal înainte de sfârșitul anului N - 1, putând fi însă ajustate în cursul anului (3). Cu toate acestea, majorările tarifare anuale au fost supuse unei limite maxime (4). În principiu, tarifele și taxele au fost stabilite, pe baza previziunilor, în scopul de a se asigura că veniturile reglementate care rezultă din aplicarea acestora sunt suficiente pentru a se acoperi costurile totale reglementate ale sistemului de energie electrică. Costurile reglementate ale sistemului au cuprins, în 2005, costurile aprovizionării cu energie la tarifele totale, costurile legate de achiziționarea de energie de la regimuri speciale (surse regenerabile, cogenerare etc.), costurile de transport și de distribuție, măsurile de gestionare a cererii, alte costuri de producere a energiei în insulele spaniole, sprijinul pentru cărbune, deficitele anilor precedenți etc. Nu există norme privind alocarea unei anumite categorii de venituri sau a unei părți din aceasta pentru o anumită categorie de costuri sau o parte din aceasta. În consecință, veniturile provenite din taxele de acces la rețea, de exemplu, nu au fost alocate în totalitate sau în parte pentru a se finanța, de exemplu, subvenții pentru energia din surse regenerabile sau energia electrică produsă în insulele spaniole.
(16)
În 2005 au existat nu mai puțin de 25 de tarife reglementate pentru utilizatorii finali, în funcție de nivelul de consum, profilul consumului, consumatorul vizat și tensiunea de branșare la rețea. În același timp, alte nouă taxe reglementate de acces la rețea au fost aplicate utilizatorilor finali de pe piața liberă, fiind bazate, de asemenea, pe tensiunea la branșare și pe o serie de alte caracteristici.
(17)
La 30 decembrie 2004, autoritățile spaniole au stabilit tarifele la energie electrică aplicabile în 2005 (5), care corespund următoarelor categorii de utilizatori:
TARIFE TOTALE
Joasă tensiune
1.0.
Putere de maximum770 kW
2.0.
General, putere mai mică sau egală cu 15 kW
3.0.
General
4.0.
General, utilizare prelungită
B.0
Iluminat public
R.0
Irigații agricole
Înaltă tensiune
Tarife generale
Utilizare pe termen scurt
1.1.
General, mai mică sau egală cu 36 kV
1.2.
General, între 36 și 72,5 kV
1.3.
General, între 72,5 și 145 kV
1.4.
General, mai mare sau egală cu 145 kV
Utilizare pe termen mediu
2.1.
Mai mică sau egală cu 36 kV
2.2.
Între 36 și 72,5 kV
2.3.
Între 72,5 și 145 kV
2.4.
Mai mare sau egală cu 145 kV
Utilizare pe termen lung
3.1.
Mai mică sau egală cu 36 kV
3.2.
Între 36 și 72,5 kV
3.3.
Între 72,5 și 145 kV
3.4.
Mai mare sau egală cu 145 kV
Tarife de tracțiune („tarifas de tracción”)
T.1
Mai mică sau egală cu 36 kV
T.2
Între 36 și 72,5 kV
T.3
Între 72,5 kV și 145 kV
Irigații agricole
R.1
Mai mică sau egală cu 36 kV
R.2
Între 36 și 72,5 kV
R.3
Între 72,5 și 145 kV
G. Tarif pentru consumatorii mari (G4)
Tarife pentru vânzări către distribuitori
D.1
Mai mică sau egală cu 36 kV
D.2
Între 36 și 72,5 kV
D.3
Între 72,5 și 145 kV
D.4
Mai mare sau egală cu 145 kV
TARIFE DE ACCES
Joasă tensiune
2.0 A
Tarif standard de acces la rețeaua de joasă tensiune
2.0 NA
Tarife simplu de acces la rețeaua de joasă tensiune cu discriminare zi/noapte
3.0 A
Tarif general de acces la rețeaua de joasă tensiune
Înaltă tensiune
3.1.A
Tarif de acces pentru tensiuni de maximum 36 kV (putere mai mică sau egală cu 450 kW)
6.1
Tarif de acces pentru tensiuni de maximum 36 kV (putere mai mare sau egală cu 450 kW)
6.2
Tarif de acces pentru tensiuni mai mari sau egale cu 36 kV și mai mici sau egale cu 72,5 kV (putere mai mare sau egală cu 450 kW)
6.3
Tarif de acces pentru tensiuni mai mari sau egale cu 72,5 kV și mai mici sau egale cu 145 kV (putere mai mare sau egală cu 450 kW)
6.4
Tarif de acces pentru tensiuni mai mari sau egale cu145 kV (putere mai mare sau egală cu 450 kW)
6.5
Tarif de acces pentru schimburile internaționale
(18)
Tarifele totale reglementate ar putea fi repartizate pe o componentă concepută să acopere costurile de transport, de distribuție și cele ale sistemului general (taxa de acces la rețea) și pe o componentă care să reflecte costul de achiziție a energiei electrice pe piața cu ridicata (componenta energetică). De asemenea, un sistem de reduceri privind tarifele totale a fost aplicat serviciilor de gestionare a cererii (de exemplu, întreruperile acceptate în alimentarea cu energie electrică în cazul comunicării sau consumul concentrat în afara orelor de vârf). Din 2005, Spania a introdus modificări în sistemul de tarife reglementate. Ultima dintre acestea a fost realizată în 2013, când Spania a adoptat un nou cadru legislativ pentru sectorul energiei electrice (Legea nr. 24/13), care a inclus, printre alte măsuri, reforma de reglementare a prețurilor pieței cu amănuntul. Spania a anunțat că noua lege și dispozițiile de punere în aplicare a acesteia vor fi redactate în 2014. În continuare sunt prezentate unele dintre tarifele totale de bază pentru cel mai mic nivel tarifar al categoriilor menționate mai sus (și anume, mai mică sau egală cu 145kV) aplicabil începând cu 1 ianuarie 2005:
Tabelul 1
Cuantumul de bază al tarifelor totale reglementate în 2005
A/Componentă de putere
B/Componentă energetică
Tarif total (A + B)
EUR/kW lună
EUR/kWh
EUR/MWh
Joasă Tensiune
1.0
Putere 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
General
1,430269
0,083728
85,71
4.0
General, utilizare prelungită
2,284634
0,076513
79,69
Înaltă tensiune
1.4
Utilizare pe termen scurt, general 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Utilizare pe termen mediu, general 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Utilizare prelungită, general 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Mari consumatori G4
10,208070
0,011265
25,44
Sursa: Anexa I la Decretul-lege nr. 2392/2004, calculele Comisiei.
(19)
Comisia națională de energie din Spania (Comisión Nacional de Energía, CNE), autoritatea de reglementare spaniolă, a afirmat că, în medie, în 2005, tarifele totale nu au reflectat toate costurile de aprovizionare, în special în ceea ce privește costul de achiziționare a energiei electrice pe piața cu ridicata. În special, astfel cum se arată în graficul de mai jos, numai în cele cinci luni din perioada ianuarie-februarie 2005, iar ulterior din nou în perioada aprilie-iunie 2005, prețurile incluse în tarifele totale medii reglementate au fost sub prețurile medii pe piața energiei electrice cu ridicata. În schimb, în perioada octombrie 2006-decembrie 2007, s-a înregistrat tendința inversă: în cursul perioadei respective de 14 luni, prețurile medii cu ridicata au scăzut brusc sub prețurile energiei incluse în tarifele totale medii reglementate, cu mult peste diferența constatată în cele șapte luni din 2005 când prețurile cu ridicata au fost mai mari decât cele incluse în tarifele totale.
Graficul 1
Prețul cu ridicata mediu ponderat/prețul energiei inclus în tariful total
Sursa: CNE - Raport privind dezvoltarea concurenței pe piețele de gaze și energie electrică. Perioada 20052007, p. 84.
DEFICITUL TARIFAR PE 2005
(20)
Conturile sistemului de energie electrică au fost decontate o dată pe an pe baza costurilor și veniturilor reale reglementate. În 2005, nivelul la care au fost stabilite tarifele reglementate și taxele de acces la rețea nu a generat suficiente venituri pentru a permite sistemului să recupereze toate costurile reglementate, documentate ex post pentru întregul an. Procesul de decontare final pentru 2005, efectuat de CNE la încheierea exercițiului, a stabilit un deficit de 3,811 miliarde EUR. Aceasta nu a fost prima dată când procesul de decontare a condus la deficit, deși mărimea deficitului pe 2005 a fost fără precedent. În 2000, 2001 și 2002 s-au înregistrat deficite mai mici.
(21)
În special, guvernul a subestimat costurile efective ale aprovizionării cu energie electrică. În timp ce consumul de energie electrică la nivelul utilizatorilor finali de pe piața reglementată și de pe piața liberă a evoluat în 2005, în linii mari, conform previziunilor din decembrie 2004, o serie de creșteri neprevăzute ale prețurilor în cursul anului au condus la prețuri cu ridicata de 62,4 EUR/MWh în 2005, în comparație cu 35,61 EUR/MWh în 2004, prețul mediu cu ridicata ajungând la 59,47 EUR/MWh în 2005. Cauzele acestei creșteri includ un an neobișnuit de secetos, care a redus producția de energie hidroelectrică cu 55 %, creșterea prețurilor la petrol, impactul asupra prețului curent al certificatelor de emisii de CO2 primite cu titlu gratuit în cadrul schemei de comercializare a certificatelor de emisii, precum și o creștere a cererii de energie mai mare decât creșterea PIB-ului.
(22)
Un alt factor important care a contribuit la creșterea costurilor generale ale sistemului a fost nivelul ridicat al ajutorului acordat pentru producția de energie din surse regenerabile. În special, producătorii de energie din surse regenerabile au avut posibilitatea de a alege între participarea directă la piața cu ridicata a energiei electrice sau la un grup de furnizori (pool). În 2005, această opțiune a fost deosebit de atractivă și, prin urmare, la acest grup de furnizori au participat mai mulți producători de energie din surse regenerabile decât se preconizase, ceea ce a determinat costuri mai mari pentru sistem. De asemenea, ajutorul direct acordat cheltuielilor cu energia electrică în cadrul regimului special (energie din surse regenerabile, cogenerare), care au fost înscrise în evidența contabilă drept cheltuieli reglementate, s-a ridicat la 2,701 miliarde EUR în 2005. Cu titlu indicativ, cheltuielile sistemului cu transportul și distribuția s-au ridicat la 4,410 miliarde EUR în 2005.
Mecanismul adoptat pentru prefinanțarea deficitului
(23)
Creșterea deficitului nu a trecut neobservată. Încă din martie 2005, când a devenit clar că începea să se producă un deficit tarifar, prin articolul 24 din Decretul-lege nr. 5/2005 (6), autoritățile spaniole au precizat că fondurile necesare pentru a acoperi diferența dintre cheltuielile și veniturile aferente sistemului de energie electrică vor fi furnizate de primii cinci „furnizori de energie electrică beneficiari” din Spania, care aveau dreptul să primească o compensație pentru costurile irecuperabile (7), pe baza următoarelor procentaje:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %.
(24)
Decretul-lege nr. 5/2005 a stabilit ca viitorul deficit să fie atribuit celor cinci întreprinderi menționate mai sus, ca sold negativ într-un cont de depozit existent, folosit de CNE pentru a achita întreprinderilor respective costurile irecuperabile. În fapt, acest lucru înseamnă că cele cinci întreprinderi trebuiau să avanseze fonduri. Soldul negativ în contul costurilor irecuperabile ar conduce la drepturi de colectare, care constau în dreptul furnizorilor ca, pe viitor, să efectueze încasări de la consumatorii de energie electrică. Aceste drepturi pot fi securitizate și vândute pe piață de către furnizori. Drepturile de colectare alocate furnizorilor au condus la o rată minimă a dobânzii (Euribor la 3 luni, calculată ca media ratelor Euribor pentru luna noiembrie a anului precedent, fără nicio diferență).
Mecanismul adoptat pentru recuperarea deficitului de la utilizatorii finali
(25)
În iunie 2006, autoritățile spaniole au luat o decizie cu privire la modalitățile de recuperare a deficitului pe 2005 de la consumatorii de energie electrică, prin intermediul tarifelor reglementate. Prin Decretul-lege nr. 809/2006 (8), autoritățile spaniole au prevăzut că deficitul pe 2005 (sau, mai precis, drepturile de colectare atribuite furnizorilor) ar putea fi rambursat de către consumatori în termen de paisprezece ani și jumătate cu ajutorul unei suprataxe speciale aplicate atât tarifelor totale, cât și celor de acces. Suprataxa, calculată ca suma anuală necesară pentru a recupera linear valoarea actualizată netă a deficitului pe 2005 în termen de 14,5 ani, a fost stabilită la 1,378 % din tariful total și la 3,975 % din tariful de acces pentru 2006. Rata dobânzii aplicabilă a fost Euribor la 3 luni.
(26)
Suprataxa a fost considerată o „contribuție alocată în mod specific” (cuota con Destino específico). Autoritățile spaniole au stabilit că veniturile provenite din contribuția de finanțare a deficitului pe 2005 s-ar acumula în contul de depozit administrat de CNE. CNE ar transfera ulterior fondurile către proprietarii drepturilor de colectare, și anume, producătorii care au finanțat deficitul sau entitățile care au cumpărat ulterior drepturile de colectare de la aceștia, în conformitate cu ponderea deficitului finanțat de fiecare dintre aceștia.
Efectele deficitului tarifar asupra pieței spaniole
(27)
În 2005, 37,49 % din cererea de energie electrică din Spania a fost achiziționată de pe piața liberă. Acest procentaj corespunde unui număr relativ mic de consumatori: doar 8,5 % din consumatori au achiziționat energie de pe piața liberă, în timp ce 91,5 % au folosit în continuare tarifele reglementate (în scădere de la 97 % în 2004). Clienții de înaltă tensiune (în special clienții industriali) au reprezentat principala categorie prezentă pe piața liberă: 38,9 % din aceștia și-au exercitat opțiunile, iar achizițiile lor au reprezentat 29 % din consumul total de energie electrică în Spania continentală în 2005. Marea majoritate a gospodăriilor și a consumatorilor de joasă tensiune, care puteau opta pentru piața liberă începând cu 2003 (9), foloseau în continuare tarife reglementate, însă, în 2005, un procentaj semnificativ din aceștia a optat, de asemenea, pentru piața liberă. La 31 decembrie 2005, existau peste 2 milioane de consumatori pe piața liberă (în comparație cu 1,3 milioane în 2004).
(28)
Cu toate acestea, avantajul de preț oferit, în medie, de tarifele reglementate în 2005 ar trebui să fie luat în considerare în paralel cu revenirea consumatorilor la piața reglementată, deși cu o anumită întârziere. Astfel cum se arată în tabelul 2 de mai jos, numărul consumatorilor aprovizionați cu energie electrică de pe piața liberă a crescut în cursul anului 2005, dar a scăzut în 2006, atingând același procentaj cu cel obținut în prima jumătate a anului 2005, și anume 8,15 %. De asemenea, reducerea cantității de energie furnizate utilizatorilor finali de pe piața liberă, care a fost evidentă în luna decembrie 2004, a continuat și în primul trimestru din 2005. Deși stopată semnificativ în perioada iunie-septembrie 2005, reducerea a continuat în decembrie 2005 și pe parcursul anului 2006.
Tabelul 2
Cota siturilor de aprovizionare și a energiei pe piața liberă (ca procentaj din piața totală) 2004-2006
Energie electrică
2004
2005
2006
Mar.
Iun.
Sept.
Dec.
Mar.
Iun.
Sept.
Dec.
Mar.
Iun.
Sept.
Dec.
Ca % din siturile de aprovizionare
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Ca % din energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Sursa: Raport CNE „Notă informativă cu privire la furnizarea de energie electrică și de gaze naturale pe piețele liberalizate, actualizată 31 decembrie 2006.”
(29)
Cu toate că impactul pierderilor suportate de către furnizori a început să fie resimțit începând cu mijlocul anului 2005, când prețurile cu ridicata au început să crească considerabil, contractele de furnizare nu au putut fi reziliate imediat. Prin urmare, furnizorii de pe piața liberă, în special cei care nu aveau capacități de producție și erau nevoiți să achiziționeze energie electrică de pe piața cu ridicata, au fost obligați să depună oferte în condiții de piață liberă, care coincid cu tariful reglementat, în pofida posibilității de a suporta pierderi sau de a practica prețuri mai ridicate de natură să reflecte cheltuielile reale de achiziționare și, prin urmare, au pierdut din cota de piață.
3. Decizia de inițiere a procedurii în temeiul articolului 108 alineatul (2) din TFUE
(30)
Decizia Comisiei de a iniția procedura oficială de investigare a comparat tarifele reglementate plătite de diferitele categorii de utilizatori finali cu prețurile estimate pe care aceștia ar fi trebuit să le plătească pe piața liberă în absența tarifelor respective. Estimările privind prețul pieței au fost calculate pe baza prețului energiei electrice pe piața cu ridicata, a tarifelor de acces la rețea și a unei marje de profit estimate la 10 EUR/MWh, astfel cum a fost prezentată de Céntrica.
Tabelul 3
Compararea prețurilor pe categorie de consumatori
Categorie de consumatori
Tarif reglementat
(EUR/MWh)
Prețul estimat al pieței (numai tariful cu ridicata, plus tariful de acces)
(EUR/MWh)
Prețul estimat al pieței (+ 10 EUR marjă de profit)
1.
Mari consumatori industriali racordați la rețeaua de înaltă tensiune (tarif G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Mari consumatori industriali cu furnizare întreruptibilă
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Consumatori racordați la rețeaua de înaltă tensiune
76,2
81,57
91,57
4.
Gospodării
101,2
107,75
117,75
5.
Mici consumatori industriali sau societăți de prestări servicii racordate la rețeaua de joasă tensiune
103,9
101,07
111,07
Sursa: Céntrica.
(31)
Tabelul arată un avantaj semnificativ pentru primele două categorii (mari consumatori industriali). Pentru celelalte categorii de utilizatori finali, comparația este mai puțin concludentă, dar un mic avantaj poate fi totuși observat.
(32)
Decizia a stabilit că avantajul a fost acordat în mod selectiv, întrucât nivelul scăzut al prețurilor reglementate în mod artificial a favorizat întreprinderile care utilizează energie electrică mai degrabă decât, de exemplu, gazul, ca sursă de energie. De asemenea, s-a observat existența unei selectivități de jure și de facto, în sensul că avantajul a fost semnificativ mai mare pentru marii utilizatori finali industriali, care, în anumite cazuri, au beneficiat de prețuri globale care reprezentau mai puțin de jumătate din componenta energetică a prețurilor estimate pe piața liberă.
(33)
Decizia de inițiere a menționat faptul că, prin încurajarea utilizatorilor finali să revină la piața reglementată, sistemul ar fi putut, de asemenea, să aducă beneficii distribuitorilor, care par să fi beneficiat de o marjă de profit garantată privind activitățile lor reglementate.
(34)
De asemenea, decizia consideră că sistemul implică un transfer de resurse de stat, întrucât suprataxa aplicată prețului folosită pentru rambursarea deficitului constituie o taxă parafiscală, ale cărei încasări tranzitează autoritatea de reglementare publică spaniolă, CNE, înainte de a fi direcționate către beneficiarii finali. În decizie se concluzionează că, având în vedere jurisprudența Curții de Justiție în materie, fondurile respective ar trebui considerate resurse de stat.
(35)
Având în vedere faptul că utilizatorii finali își desfășoară activitatea pe piețe care, în general, sunt accesibile concurenței și comerțului din cadrul UE, în decizia de inițiere Comisia a ajuns la concluzia că toate criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) au fost îndeplinite și că măsura a reprezentat ajutor de stat în favoarea utilizatorilor finali.
(36)
După ce a constatat că niciuna dintre derogările prevăzute la articolul 107 din TFUE nu pare aplicabilă, decizia de inițiere a examinat dacă furnizarea de energie electrică la tarife reglementate ar putea fi considerată drept serviciu de interes economic general (SIEG) și, prin urmare, beneficiază de derogarea prevăzută la articolul 106 alineatul (2) din TFUE. Decizia menționează că, în sectorul energiei electrice, marja de apreciere de care dispun statele membre în stabilirea obligațiilor de serviciu public este limitată de dispozițiile Directivei 2003/54/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de abrogare a Directivei 96/92/CE (10) („Directiva privind energia electrică”). Directiva privind energia electrică prevede că statele membre trebuie să stabilească o obligație de serviciu universal (inclusiv, în special, dreptul de a li se furniza energie electrică la prețuri rezonabile) numai pentru consumatorii casnici și întreprinderile mici (11). Decizia concluzionează că, din perspectiva Directivei privind energia electrică, furnizarea de energie electrică la tarife reglementate întreprinderilor mijlocii sau mari nu ar putea fi considerată un serviciu de interes economic general în sensul strict al termenului.
(37)
Prin urmare, Comisia a exprimat îndoieli serioase cu privire la compatibilitatea cu piața internă a elementelor ajutorului în ceea ce privește tarifele reglementate care au fost aplicate unor întreprinderi altele decât întreprinderile mici.
(38)
În decizia de inițiere s-a constatat, de asemenea, că este posibil ca distribuitorii de energie electrică să fi beneficiat de ajutor de stat. Această parte a cazului face obiectul unei decizii distincte (cazul C 3a/07).
4. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
(39)
Invitația Comisiei de a prezenta observații cu privire la decizia de inițiere a unei investigații aprofundate a atras numeroase observații din partea marilor consumatori industriali, a distribuitorilor, a furnizorilor independenți și a guvernelor comunităților autonome din Spania. În continuare vor fi prezentate în rezumat numai observațiile relevante pentru presupusul ajutor de stat în favoarea utilizatorilor finali de energie electrică.
OBSERVAȚIILE PRIMITE DIN PARTEA FURNIZORILOR INDEPENDENȚI
(40)
Au fost primite observații din partea Céntrica și ACIE, Asociația furnizorilor independenți de energie. Argumentele și concluziile sunt în mare măsură echivalente.
Observațiile primite din partea Céntrica și ACIE
(41)
Principalul subiect al observațiilor Céntrica îl reprezintă presupusul avantaj conferit distribuitorilor de energie electrică. Cu toate acestea, cifrele și argumentele prezentate de întreprindere sugerează prezența ajutorului de stat, de asemenea, pentru utilizatorii finali de energie electrică.
(42)
Potrivit Céntrica, coexistența dintre piața liberă și cea reglementată, în special în ceea ce privește posibilitatea ca utilizatorii finali să opteze liber între cele două, a însemnat că tarifele reglementate au funcționat ca preț de referință sau ca o limită de facto pentru prețurile pieței libere. Furnizorii nu au putut practica prețuri mai mari decât tarifele reglementate, în caz contrar riscând să eșueze în atragerea de noi clienți și să îi piardă pe cei existenți.
(43)
În mod normal, pe o piață liberă prețul plătit de utilizatorii finali de energie electrică include două componente: taxa de acces la rețea și o „componentă de aprovizionare”, care rezultă din mecanismele pieței și ajunge la furnizorul cu amănuntul. În ceea ce privește vânzarea de energie electrică cu amănuntul, profitabilitatea depinde de gradul de acoperire a costurilor furnizorului de energie de către componenta de aprovizionare plătită de consumatori (de exemplu, acoperirea cheltuielilor de achiziționare pe piața cu ridicata sau a propriilor costuri de producție în cazul unei întreprinderi integrate pe verticală) și de „marja de profit”, care include alte costuri de furnizare (costuri de comercializare, sistemele informatice, facturarea etc.) și remunerația pentru capitalul investit. Prin urmare, un furnizor de pe piața liberă ar putea opera în mod profitabil într-un anumit segment de piață numai în cazul în care ar exista o „marjă de profit pozitivă”, și anume, o diferență între costurile generale suportate de către furnizor pentru deservirea clienților și tarifele reglementate.
(44)
Céntrica a subliniat existența unui dezavantaj concurențial pentru furnizorii de pe piața liberă prin calcule care arată că nu au existat marje de profit în 2005 pentru nicio categorie de consumatori (12) (sau că, indiferent de marjele existente la începutul anului, acestea au fost erodate în cursul anului). Acest lucru a însemnat că tarifele reglementate au fost fixate la un nivel prea scăzut pentru ca furnizorii independenți să poată concura într-un mod profitabil. Potrivit Céntrica, concurarea pentru anumite categorii de utilizatori finali (în special pentru utilizatorii mari consumatori de energie electrică cu privire la tariful G4 și pentru alți mari utilizatori industriali) nu a fost posibilă nici înainte de apariția unui deficit tarifar, întrucât tarifele totale nu au permis niciodată o marjă pentru a concura. Dezavantajul concurențial presupus de Céntrica a apărut mai ales în categoria de utilizatori din care fac parte întreprinderile de servicii și industriile mici conectate la rețeaua de joasă tensiune, precum și în segmentul casnic.
(45)
Cifrele furnizate de Céntrica, în special comparația dintre tarifele reglementate și prețurile de piață estimate, sunt preluate în decizia de inițiere a Comisiei (a se vedea considerentul 30 și tabelul 3).
(46)
În opinia Céntrica, sistemul a încălcat Directiva privind energia electrică nu numai din cauza caracterului discriminatoriu al deficitului (care compensează pierderile distribuitorilor, dar nu și cele ale furnizorilor), ci și deoarece consumatorii nu au beneficiat de dreptul la prețuri și tarife transparente (13). Întrucât o parte din prețul energiei electrice datorate pentru 2005 a fost amânată pentru anii următori, tarifele finale percepute nu au fost transparente pentru consumatori.
(47)
De asemenea, Céntrica a afirmat că mecanismul de rambursare a deficitului nu a fost echilibrat din două motive principale: în primul rând, deficitul ar fi fost rambursat în cea mai mare parte de utilizatorii finali de joasă tensiune, chiar dacă utilizatorii care au contribuit în cea mai mare măsură la crearea sa erau utilizatorii finali de înaltă tensiune; în al doilea rând, utilizatorilor finali de pe piața liberă li s-a cerut să plătească pentru un deficit la care nu au contribuit.
(48)
Céntrica a susținut opinia preliminară a Comisiei potrivit căreia măsurile spaniole privind deficitul au implicat un transfer de resurse de stat. De asemenea, Céntrica a susținut că au fost implicate resurse de stat în decizia guvernului spaniol de a permite producătorilor să securitizeze drepturile lor de colectare.
(49)
ACIE, Asociația furnizorilor independenți de energie, estimează că costurile de achiziționare a energiei electrice, luate ca referință pentru tarifele reglementate în 2005, au fost cu 68 % mai mici decât costurile efective suportate de furnizori în momentul achiziționării de energie electrică de pe piața cu ridicata. ACIE a subliniat repercusiunile severe pe care deficitul tarifar pentru 2005 le-a avut asupra furnizorilor independenți. Potrivit ACIE, furnizorii de pe piața liberă s-au supus unor costuri de achiziționare similare cu cele ale distribuitorilor. De asemenea, aceștia au fost obligați de facto să se adapteze la nivelul tarifului total stabilit de guvern pentru fiecare categorie de clienți deoarece, în caz contrar, nu ar fi reușit să atragă noi clienți sau să îi păstreze pe cei existenți. ACIE subliniază, în special, faptul că, la începutul anului 2005, membrii săi au încheiat contracte pe baza previziunilor guvernului cu privire la prețurile cu ridicata și că, ulterior, aceștia au trebuit să onoreze contractele respective, inclusiv în cazul în care acestea s-au dovedit a fi neprofitabile. Ca urmare, furnizorii independenți au înregistrat pierderi. Céntrica estimează că, în 2005, a înregistrat pierderi de 10 milioane EUR. Potrivit ACIE, mai mulți furnizori, inclusiv Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia și RWE, au fost forțați să iasă de pe piață.
OBSERVAȚII DIN PARTEA UTILIZATORILOR MARI CONSUMATORI DE ENERGIE
(50)
Utilizatorii mari consumatori de energie au participat la procedură prin intermediul asociației lor AEGE (Asociación de Empresas con Gran consumo de energia). Unii dintre aceștia (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica și Alcoa) au participat, de asemenea, în mod individual. Alcoa este un producător de aluminiu care operează trei unități de producție din Spania, situate în San Ciprián, La Coruña și Avilés, care au beneficiat de tariful total G4 (tarif cu opțiunea de întrerupere a aprovizionării, rezervat utilizatorilor mari consumatori de energie) în 2005. Ferroatlántica este un producător de aluminiu și de aliaje de fier care a beneficiat de tariful 3.4 cu opțiunea de întrerupere a aprovizionării. Asturiana de Zinc este un producător de zinc care a beneficiat de tariful G4 pentru uzina sa din San Juan de Nieva.
(51)
În observațiile acestora, utilizatorii mari consumatori de energie contestă concluzia Comisiei potrivit căreia tarifele industriale (G4 și alte tarife cu opțiunea de întrerupere a aprovizionării) constituie ajutor de stat, argumentând că tarifele nu au conferit niciun avantaj economic, nu au implicat resurse de stat și nu au afectat concurența și schimburile comerciale dintre statele membre.
Lipsa avantajului economic
(52)
În opinia utilizatorilor mari consumatori de energie, criteriul de referință utilizat în decizia de inițiere pentru a se stabili existența unui avantaj este incorect. Comisia a comparat tarifele industriale cu media prețului de pe piața cu ridicata (prețul pool), care a fost considerat reprezentativă pentru costul pe care întreprinderile respective l-ar fi plătit pe piață în condiții normale. Întrucât tarifele industriale s-au dovedit a fi mai mici decât prețul pool, în decizia de inițiere s-a ajuns la concluzia că tarifele au conferit un avantaj economic beneficiarilor lor.
(53)
Utilizatorii mari consumatori de energie susțin că acest grup de furnizori (pool) reprezintă o piață la vedere în care energia electrică este comercializată în fiecare oră pentru ziua următoare. Potrivit utilizatorilor mari consumatori de energie, fondul suferă de anumite deficiențe care îi afectează eficiența și competitivitatea. În consecință, prețurile pool nu reflectă cu exactitate costurile de producție marginale și, prin urmare, nu reflectă o situație concurențială perfectă. Marii utilizatori finali, care consumă cantități mari de energie electrică și au un profil de consum constant, nu cumpără de la o un grup de furnizori (pool) de energie electrică, ci, de regulă, încheie contracte bilaterale cu furnizorii de energie electrică. Acest lucru este confirmat de raportul OMEL pe 2005, care arată că doar șapte dintre utilizatorii eligibili, reprezentând 5 % din energia electrică comercializată, au achiziționat energie electrică direct de la un grup de furnizori (pool).
(54)
În orice caz, chiar presupunând că prețurile înregistrate în cadrul unui grup de furnizori ar putea fi considerate un reper valabil, nu ar fi corect să se utilizeze prețul mediu cu ridicata în 2005, astfel cum a făcut Comisia, dat fiind că prețul mediu reflectă cererea de energie electrică a furnizorilor care au deservit un portofoliu variat de utilizatori finali, inclusiv gospodării și întreprinderi mici. Potrivit AEGE, Ferroatlántica și Asturiana de Zinc, o valoare de referință adecvată ar fi prețul minim înregistrat de un grup de furnizori în 2005, și anume 18,36 EUR/MWh, deoarece acest preț ar reflecta condițiile de piață cele mai competitive în cadrul grupului de furnizori respectiv (atunci când producătorii oferă energie electrică la un preț echivalent cu costurile lor marginale). Marii consumatori industriali nu se află într-o situație comparabilă cu cea a altor utilizatori finali, în special cu cea a gospodăriilor. Prin urmare, media prețului pool nu ar fi valoarea de referință corespunzătoare. Potrivit Alcoa, Comisia ar trebui, în schimb, să compare tarifele contestate cu prețurile contractate bilateral de către marii utilizatori finali.
(55)
Alcoa a furnizat un exemplu de preț de piață bilateral și a indicat că cele trei uzine de aluminiu au beneficiat întotdeauna de tariful G4. Cu toate acestea, Alcoa deține, de asemenea, o uzină de bauxită (Alúmina Española), pentru care un contract bilateral a fost încheiat cu un furnizor la sfârșitul anului 2004. Contractul a fost încheiat pe o perioadă de doi ani, cu posibilitatea de prelungire pentru încă un an. Cele trei uzine de aluminiu au aceleași profil de consum constant ca uzinele de bauxită. Cu toate acestea, acestea din urmă consumă semnificativ mai puțin curent electric (0,35 TWh față de 1,3 TWh la uzinele din Avilés și La Coruña, și 3,4 TWh la uzina din San Ciprián). Prețul mediu convenit în baza contractului era de 34,45 EUR/MWh (inclusiv costul moratoriului nuclear, cheltuielile de acces la rețea și alte cheltuieli accesorii). Prețul a fost obținut pe baza unei oferte concurențiale, ofertele furnizorilor situându-se într-un interval de cinci euro unele față de altele.
(56)
Potrivit Alcoa, diferența dintre acest preț bilateral (34,45 EUR/MWh) și tariful G4 (23,9 EUR/MWh) poate fi explicată prin factori obiectivi. În special, utilizatorii tarifului G4 fac obiectul unor restricții normative care nu se aplică contractelor bilaterale, cum ar fi obligația de a utiliza toată puterea contractată în cadrul tarifului G4 (făcând obiectul unor sancțiuni), cerința de a deține echipament de control al tensiunii, precum și cerința de a plăti în termen de 20 de zile (în timp ce contractele bilaterale au condiții mai bune de plată).
(57)
Prin urmare, Alcoa concluzionează că un preț de piață ipotetic aplicabil celor trei uzine de aluminiu ar fi cu mult sub valoarea de 34,45 EUR/MWh din cauza nivelului de consum mai ridicat al uzinelor respective. De asemenea, dacă se consideră o marjă de profit medie de 10 EUR/MWh, costul net al furnizării de energie electrică pentru uzina de bauxită ar fi de 24,25 EUR/MWh, ceea ce este foarte apropiat de tariful total G4.
(58)
Ferroatlántica a subliniat că decizia de inițiere a prezentat în mod eronat tariful reglementat 3.4 utilizat în 2005, incluzând în mod eronat reduceri în tariful de bază și comparându-l cu o taxă de acces de zece ori mai mare decât cea aplicabilă (și decât cea a consumatorilor foarte mari). De asemenea, Ferroatlántica a furnizat dovezi cu privire la faptul că, în timp ce prețul de piață mediu lunar în 2004 pentru contracte forward pentru furnizarea de energie electrică în 2005 a fost de 31,68 EUR/MWh, acest preț a fost de 31,05 EUR/MWh în decembrie 2004. Aceasta ar însemna că o întreprindere ar fi obținut furnizarea de energie electrică de bază în 2005 la prețul respectiv în momentul în care au fost stabilite tarifele reglementate. După adăugarea „serviciilor suplimentare” (3,92 EUR/MWh) și a tarifului de acces relevant (1,70 EUR/MWh), un utilizator industrial ar fi obținut un preț de piață de 36,67 EUR/MWh, care este inferior sumei de 56,11 EUR/MWh a tarifului 3.4 aplicabil marilor utilizatori consumatori de energie.
(59)
De fapt, alte reduceri ale tarifului au remunerat capacitatea de a oferi servicii de gestionare a cererii și acceptarea acestor servicii în beneficiul sistemului. În acest sens, Ferroatlántica adaugă faptul că reducerea tarifară reflectă diferite servicii prestate, și anume, discriminarea orară (consumul de noapte și de weekend), întreruptibilitatea (acceptarea întreruperii furnizării la cererea operatorului de rețea), sezonalitatea (concentrarea furnizării în lunile cu cerere scăzută) și gestionarea energiei reactive. Numai aceste reduceri, care erau variabile și stabilite prin reglementări din 1995, iar nu nivelul de tarif reglementat, explică și, în opinia Ferroatlántica, justifică scăderea prețului la energie electrică plătit în 2005.
(60)
Utilizatorii mari consumatori de energie contestă afirmația din decizia de inițiere potrivit căreia avantajul nu este proporțional cu volumele consumate și are tendința de a crește pentru marii consumatori de energie. În această privință, utilizatorii mari consumatori de energie afirmă, de exemplu, că s-a confirmat de către CNE că nivelul tarifului G4 ar fi trebuit să fie și mai scăzut. Utilizatorii mari consumatori de energie iau act de faptul că, în cadrul tarifului G4 sau 3.4, consumatorii mari au consumat de câteva mii de ori mai multă energie electrică decât consumatorii medii de înaltă tensiune, plătind, în același timp, de trei ori mai puțin decât aceștia.
(61)
De asemenea, ar fi normal ca marii consumatori de energie să obțină o reducere unitară mai mare cu privire la preț. În acest sens, utilizatorii mari consumatori de energie electrică afirmă că este discutabilă concluzia potrivit căreia tarifele industriale au implicat un avantaj. Aceștia subliniază faptul că, în orice caz, Comisiei îi revine sarcina de a furniza dovezi concludente cu privire la existența unui astfel de avantaj.
(62)
De asemenea, Alcoa a indicat că prețul plătit de Alcoa în Spania a fost aproape identic cu prețul mediu ponderat plătit de uzinele de aluminiu din UE și a fost chiar mai mare decât prețul mediu ponderat plătit în SEE.
Absența resurselor de stat
(63)
Utilizatorii mari consumatori de energie afirmă că ei sunt cei care au plătit tarife industriale direct către distribuitori, fără ca fondurile să fie sub controlul statului și, prin urmare, în conformitate cu jurisprudența PreussenElektra, o astfel de măsură nu ar implica resurse de stat.
(64)
Utilizatorii mari consumatori de energie susțin că a existat un interval de timp între stabilirea tarifelor, care a avut loc la sfârșitul anului 2004, și adoptarea mecanismului de recuperare a deficitului din partea consumatorilor, care nu a avut loc până în iunie 2006. În decizia de inițiere, Comisia a susținut că au fost implicate resurse de stat din cauza introducerii suprataxei în facturile utilizatorilor, aceasta fiind calificată drept taxă parafiscală. Marii utilizatori consumatori de energie susțin că, în cazul în care această ipoteză este acceptată, o măsură care nu a constituit un ajutor în 2005 ar deveni ajutor (ex post) în 2006. Aceasta ar contraveni principiilor fundamentale ale legislației UE, cum ar fi securitatea juridică și încrederea legitimă. Utilizatorii mari consumatori de energie subliniază faptul că încadrarea unei măsuri drept ajutor depinde doar de circumstanțele existente la momentul adoptării sale și nu poate depinde de evenimente viitoare, în special în cazul în care acestea nu sunt, în mod rezonabil, previzibile. Aceștia citează concluziile avocatului general Jacobs în cauza van Calster (14): „situația ar trebui să fie evaluată la data inițială de introducere a taxelor, neputându-se efectua o modificare în mod retroactiv”.
(65)
Utilizatorii mari consumatori de energie susțin că tarifele reglementate în 2005 nu au constituit ajutor de stat în 2005. Întreprinderile în cauză subliniază faptul că, în aceste condiții, analiza mecanismului de finanțare nu este relevantă, întrucât acesta nu a fost introdus până în 2006. Evaluarea modului de finanțare ar fi relevantă doar dacă măsura ar reprezenta ajutor de stat încă de la început. Întrucât tarifele nu au inclus un ajutor, marii utilizatori consumatori de energie consideră că nu se poate invoca de către Comisie suprataxa pentru a ajunge la concluzia contrară.
(66)
Utilizatorii mari consumatori de energie susțin, de asemenea, că, în cazul unor taxe parafiscale, modul de finanțare al unei măsuri este relevant, în orice caz, numai pentru evaluarea ajutoarelor de stat, atunci când taxa aferentă este "destinată ajutorului", și anume, în cazul în care există o legătură directă și imediată între măsură și finanțarea sa (15). Marii utilizatori consumatori de energie neagă existența unei astfel de legături, întrucât suprataxa a fost concepută pentru a acoperi un deficit care a apărut în timpul decontării activităților reglementate, care se referea nu numai la furnizarea de energie electrică la tarife reglementate, ci și la alte costuri ale sistemului. Prin urmare, suprataxa nu a fost alocată pentru a acoperi pierderile cauzate de furnizarea la tarife reglementate. În al doilea rând, nu a existat nicio legătură directă sau indirectă între nivelul tarifelor și suprataxa aplicată, întrucât tariful stabilit în 2004 a fost necondiționat (nefăcând obiectul unor ajustări suplimentare în anii următori).
(67)
Utilizatorii mari consumatori de energie susțin, de asemenea, că suprataxa nu a constituit o taxă parafiscală sau o taxă deoarece aceasta nu era de natură fiscală în conformitate cu legislația spaniolă. Măsurile fiscale sunt utilizate pentru a finanța cheltuielile publice, în timp ce, în cazul de față, obiectivul suprataxei era de a recupera un deficit care fusese suportat de către operatorii (distribuitorii) privați care desfășoară activități reglementate în cadrul sistemului de energie electrică. În conformitate cu Constituția spaniolă, o nouă măsură fiscală poate fi introdusă numai printr-o lege (și nu printr-un decret-lege). De asemenea, statul nu deține, nici nu are puterea de a dispune de încasările din suprataxă, astfel de fonduri fiind transferate către un cont de depozit administrat de CNE și neputând fi însușite de stat. Procesul de decontare este complet automat, iar CNE nu dispune de nicio marjă de apreciere, autonomie sau control asupra destinației sau asupra valorii fondurilor care trebuie decontate pentru diferiții actori.
(68)
Potrivit utilizatorilor mari consumatori de energie, acest lucru a fost confirmat de Comisie în decizia sa privind costurile irecuperabile spaniole (16), care precizează că „transferul sumelor prin intermediul CNE este, în esență, în scopuri contabile” și nu concluzionează că măsura implică resurse de stat.
(69)
Utilizatorii mari consumatori de energie susțin că această situație este identică cu scenariul „costurilor irecuperabile” deoarece, în ambele cazuri, guvernul a introdus o suprataxă care vizează compensarea costurilor permanente ale sistemului. Această linie a fost confirmată, de asemenea, într-unul din cazurile care implică Regatul Unit (17).
Niciun impact asupra concurenței și asupra schimburilor comerciale
(70)
Asturiana de Zinc și Alcoa susțin că, având în vedere caracteristicile specifice ale piețelor de aluminiu și de zinc, o măsură privind prețul energiei electrice utilizate în producerea acestor metale poate să nu aibă niciun impact asupra comerțului la nivelul UE, întrucât metalele reprezintă mărfuri, iar prețurile acestora sunt stabilite la nivel mondial pe Bursa de metale din Londra (London Metal Exchange). În aceste circumstanțe, variațiile costurilor de producție locală nu au ca rezultat diferențe în prețurile de pe piața mondială.
(71)
Cele două întreprinderi susțin că există un deficit de producție în creștere în Uniunea Europeană pentru aluminiu și zinc, cererea fiind satisfăcută din ce în ce mai mult de exporturile din alte state din afara UE.
(72)
Dacă industriile de aluminiu și de zinc ar dispărea din Spania, niciun nou operator din cadrul UE nu ar interveni, întrucât uzinele (de aluminiu) din UE funcționează deja la capacitate maximă și niciun producător existent sau nou intrat pe piață nu ar fi stimulat să sporească capacitatea, dat fiind că perspectivele pe termen lung sunt incerte în ceea ce privește disponibilitatea viitoare de energie convenabilă. Prin urmare, deficitul ar fi acoperit exclusiv din importuri.
(73)
De asemenea, Alcoa afirmă că interesele altor producători europeni nu sunt amenințate de tarife, întrucât aceștia dispun de energie electrică la un preț care este identic cu prețul mediu plătit de alți producători de aluminiu în UE-25.
Chiar dacă tarifele industriale întreruptibile constituie ajutor de stat, acesta ar fi „ajutor existent”
(74)
Utilizatorii mari consumatori de energie susțin că tarifele contestate existau deja înainte de aderarea Spaniei la UE.
(75)
Deși denumirea „tarif G4” a fost introdusă în mod oficial prin Ordinul ministerial din 6 martie 1986, acesta exista deja de facto înainte de 1 ianuarie 1986, data aderării Spaniei la UE, corespunzând fostului „tarif industrial cu utilizare prelungită I” instituit prin Ordinul ministerial din 14 octombrie 1983, și anume, înainte de aderarea Spaniei. Toți utilizatorii finali de energie electrică care beneficiază de tariful industrial I sunt comutați automat către tariful G4, care este, de facto, același tarif, dar sub o altă denumire.
(76)
Celelalte tarife întreruptibile sunt prevăzute, de asemenea, în mod explicit în Ordinul ministerial din 1983.
(77)
De asemenea, potrivit utilizatorilor mari consumatori de energie, măsura ar constitui ajutor existent în temeiul articolului 15 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (18), ca urmare a expirării termenului de prescripție de 10 ani.
Recuperarea ar fi împiedicată de încrederea legitimă
(78)
Utilizatorii mari consumatori de energie susțin că, inclusiv presupunând că tarifele nu ar putea fi considerate ajutoare existente, recuperarea ar fi împiedicată de principiul încrederii legitime. Pe parcursul anului 2005, tarifele au reprezentat o plată directă între operatorii privați. Utilizatorii nu ar fi putut anticipa că tarifele stabilite în decembrie 2004 ar deveni ajutor în temeiul unei măsuri guvernamentale adoptate în iunie 2006. Niciun operator economic, oricât de prudent, nu s-ar fi putut aștepta la o astfel de schimbare în situația sa juridică. Prin urmare, utilizatorii au încredere legitimă în faptul că tarifele nu implică ajutor de stat.
OBSERVAȚIILE PREZENTATE DE GUVERNELE REGIONALE DIN GALICIA ȘI ASTURIAS
(79)
În ceea ce privește eventualele ajutoare pentru utilizatorii mari consumatori de energie, guvernul regional din Galicia susține că s-a greșit în utilizarea de către Comisie a prețului pool ca substitut pentru prețul de piață, întrucât, în mod normal, utilizatorii mari consumatori de energie încheie contracte pe termen lung în condiții mult mai bune.
(80)
Dat fiind că liberalizarea pieței spaniole nu a fost încă finalizată și având în vedere, în special, absența unor contracte bilaterale între producători și marii consumatori de energie, guvernul regional din Galicia consideră că ar fi corect să se utilizeze ca referință costurile reale plătite de producători pentru a furniza energie clienților respectivi. O alternativă ar fi să se obțină un preț de referință pe baza literaturii tehnice [Wilson, 1993 (19) și Castro-Rodriguez (20), 1999], ținând seama fie de costul celei mai eficiente tehnologii care corespunde nevoilor specifice ale marilor utilizatori de energie, fie de costul mediu al energiei electrice în timpul diferitelor ore din zi. Diferența dintre un preț de referință astfel obținut și tarifele reglementate plătite în 2005 ar fi mult mai mică. De asemenea, guvernul regional din Galicia susține că, în orice caz, toți utilizatorii spanioli, inclusiv utilizatorii mari consumatori de energie, vor rambursa, în timp, deficitul cauzat de scăderea tarifelor aplicată în 2005.
(81)
De asemenea, potrivit guvernului regional din Galicia, sistemul tarifar, astfel cum se prezenta în 2005, nu era selectiv din punct de vedere legal, deoarece statul nu a intenționat să confere un avantaj asupra utilizatorilor finali, ci a făcut previziuni eronate privind tendințele pieței și prețurile atunci când a stabilit tarifele în 2004. Guvernul regional din Galicia contestă, de asemenea, concluzia potrivit căreia sistemul a avut un impact asupra comerțului din interiorul UE.
(82)
Observațiile guvernului regional din Asturias sunt similare celor prezentate de guvernul spaniol, la care fac trimitere.
OBSERVAȚIILE DIN PARTEA SPANIEI
(83)
Spania susține că sistemul de tarife reglementate din 2005 nu implică ajutor de stat, nici pentru utilizatorii finali, nici pentru distribuitori.
Absența unei legături de cauzalitate între acțiunea statului și deficit, iar deficitul nu este imputabil statului
(84)
Spania susține că deficitul nu poate fi imputat statului deoarece acesta a fost cauzat de circumstanțe externe imprevizibile, și nu de către intenția statului de a subvenționa anumite activități.
(85)
Spania susține că furnizarea la tarifele reglementate stabilite de către stat nu era interzisă de legislația UE în 2005. Prin urmare, intervenția de reglementare din partea statului este valabilă din punct de vedere legal, fiind exprimarea suveranității naționale. Una dintre aceste prerogative suverane constă în stabilirea tarifelor, astfel încât costurile preconizate să facă față cererii preconizate.
(86)
Spania susține că deficitul pe 2005 a fost cauzat de o neconcordanță între previziunile guvernului pentru prețurile la energia electrică cu ridicata și prețurile efective înregistrate de grupul furnizorilor de energie electrică. Prețurile extrem de ridicate din 2005 au fost influențate de cauze imprevizibile considerate forță majoră.
(87)
Întrucât evenimentul care a generat presupusul ajutor a fost o creștere a prețurilor cu ridicata care a depășit previziunile, presupusul avantaj nu poate fi atribuit niciunui act juridic. Chiar presupunând că avantajul ar fi existat (ceea ce nu este cazul), acesta ar fi fost cauzat de circumstanțe care nu au legătură cu intențiile statului. Potrivit Spaniei, existența forței majore rupe legătura de cauzalitate dintre decizia administrativă de stabilire a nivelului tarifelor și avantajul concurențial care implică un ajutor de stat. Chiar presupunând (ceea ce nu este cazul) că este îndeplinită condiția obiectivă privind legătura de cauzalitate, condiția subiectivă de intenționalitate (imputabilitatea) din partea statului ar fi absentă.
Absența resurselor de stat
(88)
Spania afirmă că tarifele nu implică fonduri publice. În primul rând, Spania susține, în această privință, că suprataxa în cauză nu este o „taxă” în sensul jurisprudenței Curții de Justiție privind taxele parafiscale deoarece nu este percepută de stat și nu corespunde unei taxe fiscale. Potrivit Spaniei, suprataxa este parte integrantă din tarif și este similară unui tarif în natură. Tariful este, prin urmare, un preț privat.
(89)
În al doilea rând, fondurile în cauză nu sunt percepute de către stat și nu sunt plătite într-un fond desemnat de stat. Tarifele sunt colectate de către distribuitori, nu de către stat și, prin urmare, acestea sunt prețuri private care asigură o remunerație echitabilă a actorilor (astfel cum este specificat în LSE). Acestea nu sunt nici impozite, nici prețuri publice. Statul nu remunerează nimic, sistemul fiind cel care asigură remunerarea pe baza forțelor pieței pentru activitățile nereglementate și în temeiul tarifelor de acces stabilite de stat în ceea ce privește activitățile reglementate. Având în vedere faptul că un astfel de sistem nu reprezintă o sarcină pentru stat, nu vor fi implicate resurse de stat, conform jurisprudenței Sloman Neptun (21). De asemenea, fondurile respective nu se varsă niciodată în bugetul de stat, nu sunt menționate în domeniul bugetar, nu sunt supuse verificării de către Curtea de Conturi și nu pot fi recuperate de la debitori prin intermediul unor proceduri administrative de recuperare. Datoriile față de sistemul de energie electrică nu sunt supuse ratei dobânzii aplicabile datoriilor către stat.
(90)
Spania reiterează faptul că fondurile în cauză sunt gestionate de autoritatea de reglementare spaniolă, CNE, care acționează ca un simplu intermediar contabil. Spania subliniază faptul că, în decizia sa din 2011 privind costurile irecuperabile spaniole (SA NN 49/99), Comisia a stabilit deja că „tranzitul de fonduri prin CNE este în mod esențial de natură contabilă. Fondurile transferate în contul deschis pe numele CNE nu au devenit niciodată proprietatea acestui organism, fiind imediat plătite beneficiarilor, în conformitate cu o valoare prestabilită pe care CNE nu o poate modifica în niciun fel”. Pe baza acestor considerente, Comisia a ajuns la concluzia că „aceasta nu [a fost] în măsură să stabilească dacă veniturile din taxele stabilite în cadrul sistemului de costuri irecuperabile reprezintă resurse de stat”.
Absența avantajului
(91)
Spania nu este de acord cu opinia Comisiei potrivit căreia tarifele reglementate conferă un avantaj economic asupra utilizatorilor finali (sau distribuitorilor).
(92)
În ceea ce privește utilizatorii finali, după reiterarea faptului că deficitul reprezintă rezultatul unor circumstanțe de forță majoră, Spania susține că deficitul nu a adus beneficii marilor consumatori deoarece a fost transferat asupra tarifelor pentru anii următori, cu dobândă. Prin urmare, presupusul avantaj economic care rezultă din reducerea prețului la energia electrică este numai aparent, întrucât diferența în raport cu prețurile pieței libere este plătită cu dobândă de către consumatori.
Furnizarea la tarife reglementate este un serviciu de interes economic general
(93)
Spania susține că, în 2005, existența unor tarife reglementate nu a fost contrară dreptului UE, dat fiind că termenul pentru deschiderea pieței tuturor consumatorilor, inclusiv gospodăriilor, a fost 1 iulie 2007.
(94)
În special, potrivit autorităților spaniole, aprovizionarea cu energie electrică este un serviciu de interes general, iar statul trebuie să intervină pentru a se evita abuzurile de poziție dominantă care decurg din existența unei rețele unice (monopol natural).
(95)
Parametrii pentru stabilirea tarifelor au fost stabiliți în mod obiectiv și transparent. Cadrul de reglementare complex pentru stabilirea tarifelor și a procedurii de decontare demonstrează, în opinia Spaniei, că sistemul tarifar se bazează pe o analiză detaliată a cheltuielilor și veniturilor sistemului, precum și pe o analiză a cererii de energie electrică.
Întreprindere din Spania
(96)
Astfel cum s-a menționat la considerentele 25 și 26, deficitul generat în 2005 este plătit în tranșe anuale, care conduc la o rată a dobânzii stabilită la rata Euribor, fără nicio diferență. Fără a aduce atingere observațiilor sale, Spania s-a angajat să crească rata dobânzii percepută retroactiv pentru utilizatorii din mediul de afaceri cu conexiuni mai mari de 1 kV. Creșterea va fi determinată în funcție de contribuția la deficitul pe 2005 a utilizatorilor comerciali care fac obiectul procedurilor actuale și care au beneficiat de furnizarea de energie electrică la tarifele totale reglementate. Creșterea va rezulta din aplicarea unei marje de 65 de puncte de bază față de referința Euribor, aliniindu-se astfel, în linii mari, cu rata aplicată deficitului în anii următori.
(97)
Suma corespunzătoare va fi imputată utilizatorilor comerciali după cum urmează: în ceea ce privește tranșele anuale din partea deficitului pe 2005 care a fost deja rambursat, se aplică o creștere unică a tarifelor de acces; în ceea ce privește sumele care urmează să fie rambursate, se va aplica cea mai mare rată a dobânzii direct fiecărei sume anuale, din nou sub forma unor tarife de acces mai mari.
5. EVALUAREA MĂSURII
PREZENȚA AJUTORULUI DE STAT ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 107 ALINEATUL (1) DIN TFUE
(98)
O măsură constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE dacă sunt îndeplinite următoarele condiții: măsura (a) conferă un avantaj economic beneficiarului; (b) este acordată de stat sau prin resurse de stat; (c) este selectivă; (d) are un impact asupra comerțului intracomunitar și poate denatura concurența în cadrul UE. Întrucât toate aceste condiții trebuie îndeplinite, Comisia își va limita aprecierea la existența unui avantaj economic conferit beneficiarilor.
Prezența unui avantaj economic
(99)
Întreprinderile sunt favorizate în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE în cazul în care acestea obțin un avantaj economic pe care nu l-ar obține în condiții normale de piață. În cazul de față, evaluarea trebuie să stabilească, având în vedere, de asemenea, rambursarea deficitului sistemului de energie electrică pe 2005, dacă există vreo diferență pozitivă între tarifele reglementate stabilite în 2005 și prețurile de piață pe care potențialii beneficiari ar trebui să le plătească pentru energia electrică achiziționată și serviciile furnizate în cadrul regimului tarifar. Orice avantaj referitor la condițiile de piață trebuie să fie stabilit prin raportare la prețurile efective ale pieței. Ambele aspecte, și anume, existența sau lipsa unor diferențe pozitive între prețurile de pool ale energiei electrice, prețurile pieței și tarifele reglementate, precum și rambursarea deficitului, sunt examinate pe rând în continuare.
Comparație cu prețurile medii la energie electrică practicate de grupul de furnizori
(100)
Prețurile medii practicate de grupul furnizorilor de energie electrică furnizează o indicație a nivelurilor generale ale prețurilor pe piața cu ridicata. Prețul de referință mediu a fost de 59,47 EUR/MWh în 2005, pentru întregul an. Astfel cum s-a menționat, de asemenea, la considerentul 19 (graficul 1), în 2005, în șapte luni neconsecutive, prețurile cu ridicata medii au fost superioare prețurilor la energie electrică incluse în tarifele totale reglementate aplicate tuturor utilizatorilor finali. Prin urmare, nivelul tarifar mediu stabilit de Decretul nr. 2392/2004 pare să fi condus la o diferență pozitivă în favoarea tuturor utilizatorilor finali care au optat pentru tarife reglementate, cel puțin pentru majoritatea lunilor din 2005.
(101)
Cu toate acestea, în perioadele lunare mai mici de un an, această diferență nu apare în cele cinci luni dintre ianuarie și mai 2005. În consecință, nu a existat niciun avantaj pentru întregul sistem de tarifare reglementat. De asemenea, dacă se face o comparație între perioadele mai mari de un an, de exemplu, până la 30 decembrie 2007, avantajul posibil acumulat din iunie 2005 este mai mult decât contracarat prin scăderea prețurilor pool medii, care s-au redus semnificativ, ajungând la 37 EUR/MWh în martie 2007, în timp ce prețurile incluse în tarifele totale reglementate au fost de aproximativ 68 EUR/MWh în cursul aceleiași perioade. De fapt, din octombrie 2006, prețurile energiei electrice incluse în tarifele totale au fost mult mai mari decât prețurile de furnizare cu ridicata (a se vedea graficul 1). Prin urmare, beneficiile și avantajele economice pentru consumatorii care au fost aprovizionați cu energie la tarife reglementate, în cazul în care prețurile pool au fost mai mari decât costul implicit la energia electrică din tarifele reglementate, pot fi anulate în cazul în care prețurile pool sunt mai mici decât costul implicit al energiei electrice.
(102)
Rezultă că, atât în perioadele lunare de mai puțin de un an, în 2005, cât și în perioadele de doi ani care includ o perioadă din 2005, prețurile la energia electrică incluse în tarifele reglementate aplicabile în 2005 nu par să fi furnizat un avantaj pentru grupul de consumatori care beneficiază de energie electrică la tarife reglementate, în comparație cu prețurile cu ridicata ale grupului furnizorilor de energie electrică. Cu toate acestea, veniturile obținute din taxele de acces și din tarifele reglementate achitate pentru întregul sistem de energie electrică nu au fost suficiente pentru a se acoperi costurile reglementate ale sistemului în 2005. Prin urmare, trebuie să se analizeze dacă mecanismul în vigoare este suficient pentru a se garanta rambursarea deficitului.
Rambursarea deficitului pe 2005 al sistemului de energie electrică
(103)
Astfel cum s-a descris la considerentele 15 și 20-22 de mai sus, conturile sistemului de energie electrică în 2005 au cuprins toate costurile și veniturile reglementate ale sistemului, fără atribuirea de venituri specifice unor costuri specifice. De exemplu, costurile de transport și de distribuție (4,410 miliarde EUR) sau cogenerarea, precum și costurile de sprijin în domeniul energiei din surse regenerabile (2,701 miliarde EUR) nu au fost repartizate între veniturile reglementate provenite din tarifele totale de pe piața reglementată și/sau veniturile provenite din costurile de acces reglementate pe piața liberă și nu au fost finanțate distingându-se între cele două tipuri de venituri. De fapt, toți utilizatorii sistemului primesc un profit și ar trebui să acopere costurile de sprijin pentru formele eficiente de cogenerare și energia din surse regenerabile, sau serviciile de transport sau de distribuție. În acest sistem de costuri necumulative pentru fiecare tarif, este imposibilă, din punct de vedere obiectiv, o atribuire ex post a repartizării costurilor pentru utilizatorii de pe piața liberă și pentru utilizatorii de tarife reglementate și, în ultima categorie, pentru cele 25 de tipuri diferite de tarife aplicabile în 2005. Rezultă că este oportună examinarea existenței sau a lipsei posibilelor avantaje în ceea ce privește deficitul pe 2005 pentru sistemul de energie electrică în ansamblu.
(104)
În acest sens, Spania a instituit un mecanism de recuperare a întregului deficit pe 2005. Acest lucru este în concordanță cu universalitatea conturilor sistemului aplicat în perioada respectivă. Deficitul de venituri reglementate ale sistemului de energie electrică pentru acoperirea costurilor sistemului a fost acoperit prin injectarea resurselor colectate prin intermediul „contribuției alocate în mod specific”, prevăzută prin Decretul-lege nr. 809/2006. De la jumătatea anului 2006, recuperarea a început prin aplicarea unei suprataxe asupra valorii de 1,378 % din tarifele totale reglementate și de 3,975 % asupra taxelor de acces și, ulterior, asupra taxelor necesare pentru a se asigura că în cursul unei perioade mai mari de 14,5 ani, dar până în 2020, vor fi recuperate 3,8 miliarde EUR plus dobândă (a se vedea considerentele 25 și 26 de mai sus).
(105)
Rezultă că veniturile provenite din contribuția specială alocată pentru finanțarea deficitului pe 2005 permit utilizatorilor sistemului să plătească facturi la energia electrică, cu creșterea necesară pentru echilibrarea conturilor sistemului din 2005 ex post, cu un decalaj de timp considerabil.
(106)
În aceste condiții, singurul aspect discutabil al metodei alese în 2006 pentru a se rambursa deficitul sistemului de energie electrică pe 2005 și pentru a se echilibra conturile ar fi nivelul scăzut al dobânzii aplicate inițial rambursărilor anuale, și anume, rata de referință Euribor fără nicio diferență. Astfel cum se prezintă în detaliu la considerentele 96 și 97, Spania s-a angajat să crească rata dobânzii aplicabile utilizatorilor comerciali care fac obiectul prezentei proceduri. Spania se angajează să aplice o marjă de 65 de puncte de bază peste rata de referință a dobânzii.
(107)
Aplicarea acestei modificări la măsura aplicată inițial de rambursare a deficitului pe 2005, care exclude gospodăriile și micile întreprinderi care au plătit cele mai mari tarife reglementate în temeiul mecanismului de corecție, anulează orice avantaj ipotetic pe care întreprinderile l-ar fi putut obținute din amânarea plăților din 2006. De asemenea, aplicarea unei suprataxe asupra tarifului înseamnă că suma totală recuperată este, pentru fiecare întreprindere, direct proporțională cu consumul său de energie electrică. Cu cât consumul de energie electrică este mai mare, cu atât este mai mare suprataxa.
Comparație cu prețurile pieței de energie electrică
(108)
În al doilea rând, astfel cum au observat unele părți interesate, prețurile înregistrate în grupul furnizorilor de energie electrică nu sunt referințe adecvate pentru compararea prețurilor la energia electrică plătite de către marii consumatori în temeiul tarifelor reglementate cu prețurile pieței. Într-adevăr, pe baza dovezilor din raportul pe 2005 al operatorului pieței de energie electrică, OMEL, numai șapte utilizatori finali, reprezentând 5 % din cerere, au fost aprovizionați cu energie electrică direct de către grupul de furnizori, față de sutele de mari utilizatori comerciali și utilizatori industriali. Consumatorii industriali și alți mari consumatori, în special marii consumatori de energie pentru care energia reprezintă o proporție considerabilă din costurile lor de producție (de regulă, 30-40 % pentru producția de aluminiu) solicită și obțin condiții de preț și de aprovizionare previzibile. Aceste condiții sunt stabilite în contracte cu termene mai lungi decât pentru ziua următoare. Prețurile cotate pe o piață orară pentru ziua următoare, cum ar fi grupul furnizorilor de energie electrică, sunt ilustrative pentru prețurile medii practicate pe piață pentru furnizorii care deservesc un portofoliu variat de clienți, inclusiv gospodăriile. Acestea nu sunt însă prețuri de referință adecvate pentru fixarea prețurilor pe care utilizatorii mari consumatori de energie ar trebui să le plătească pe piața liberă în baza unor contracte cu termene mai lungi decât pentru ziua următoare. Contrar opiniei prezentate în decizia de inițiere, ancheta a arătat că tarifele reglementate mai mici decât prețurile pool medii nu implică în mod necesar un avantaj față de condițiile de piață pentru utilizatorii industriali, întrucât prețurile pool nu sunt prețurile pieței pentru majoritatea utilizatorilor respectivi. Aceasta înlătură îndoielile exprimate în acest sens.
(109)
De asemenea, în Spania, opțiunea de a trece la piața liberă nu era ireversibilă în 2005. Consumatorii au avut în permanență posibilitatea de a alege între mai multe oferte atractive de pe piețele reglementate și libere, ceea ce a condus la o oarecare convergență a prețurilor. Reversibilitatea opțiunilor de furnizare tinde să provoace scăderea prețurilor de pe piața cu amănuntul în situațiile de creștere semnificativă a prețurilor cu ridicata, similare celor din Spania din aprilie 2005, în timp ce stimulentul opus de a crește prețurile pe piața liberă pentru a le apropia de cele mai înalte niveluri tarifare reglementate apare atunci când situația se inversează.
(110)
Astfel cum a fost confirmat de către Asociația de furnizori independenți (considerentele 42-49), în 2005, furnizorii de pe piața liberă au fost obligați să își onoreze contractele sau să le denunțe unilateral, în cazul în care acest lucru era posibil, sau să își renegocieze prețurile și să le ajusteze în sens ascendent, asumându-și riscul ca unii dintre clienții lor să treacă la piața reglementată. Pierderile de exploatare pe care furnizorii de pe piața liberă susțin că le-au suportat indică faptul că prețurile pe piața liberă în 2005, în special în ceea ce privește contractele de un an care au fost onorate, au rămas aproape de tarifele reglementate respective și indică, în consecință, că tarifele reglementate nu au conferit de fapt niciun avantaj economic față de prețurile reale de pe piața liberă.
(111)
Prin urmare, aceasta înseamnă că doi posibili utilizatori industriali aflați în concurență, unul care își desfășoară activitatea în temeiul unui contract de furnizare a energiei electrice bazat pe piața liberă în perioada ianuarie-decembrie 2005 și celălalt care este aprovizionat cu energie electrică la tarife reglementate în aceeași perioadă, se confruntă, toate celelalte aspecte fiind identice, cu costuri similare la energia electrică. De fapt, singurul efect pe care nivelul de tarife reglementate îl are asupra prețurilor de pe piața liberă în 2005 este de a conferi utilizatorilor de piața liberă beneficiul indirect de a limita creșterea prețurilor, chiar presupunând că astfel de creșteri au fost posibile din punct de vedere contractual în cursul anului sau, pe termen lung, în întregul an 2005. Concurența efectivă sau potențială dintre utilizatorii industriali care obțin energie electrică pe piața liberă și cea reglementată nu ar putea denatura tarifele reglementate.
(112)
În al treilea rând, în decizia sa de inițiere, Comisia a menționat, în special, nivelurile scăzute ale tarifelor reglementate de 23,9 EUR/MWh și 27,0 EUR/MWh, aplicate în 2005 marilor consumatori industriali (tariful G4) și, respectiv, marilor consumatori industriali cu aprovizionare întreruptibilă (de exemplu, tariful 3.4), astfel cum se arată în tabelul 3 din considerentul 30 de mai sus. Astfel cum a fost evidențiat de unele terțe părți, nivelurile tarifelor reglementate pentru care s-au prezentat obiecții în decizia de inițiere nu sunt tarife, ci prețuri medii după aplicarea reducerilor. Fără reduceri, nivelul tarifului de bază efectiv prevăzut în Decretul-lege nr. 2392/2004 și prezentat în tabelul 1 a fost de 56,12 EUR/MWh (tarif 3.4) și, respectiv, 25,44 EUR/MWh (tariful G4).
(113)
În această privință, investigația oficială a furnizat dovezi cu privire la faptul că tarifele reglementate aplicabile utilizatorilor industriali menționați în decizia de inițiere se refereau la nivelul prețurilor de piață aplicabile pentru întreaga perioada dintre ianuarie și decembrie 2005, astfel cum se arată mai jos:
(114)
În primul rând, au fost furnizate dovezi cu privire la faptul că există prețuri de piață bilaterale de 34,45 EUR/MWh care au fost aplicate utilizatorilor mari consumatori de energie de pe piața liberă în 2005 (a se vedea considerentele 55-57). Cu o marjă de profit mai mică decât marja medie de 10 EUR adăugată în decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare, prețul de piață indică un cost de aprovizionare aproape de 25,44 EUR/MWh, cel mai mic tarif reglementat (G4) (23,9 EUR/MWh din prețul mediu ex post). Atunci când se ține seama de diferențele obiective privind furnizarea sub tarifele reglementate, precum volumul furnizat de 9,7 ori mai mare, investițiile în echipamente de control și termenele de plată, faptul că tarifele reglementate au fost mai mici nu pare să fi conferit niciun avantaj economic necuvenit beneficiarilor.
(115)
În al doilea rând, elementele de probă disponibile arată că, în decembrie 2004, au putut fi încheiate contracte de un an privind aprovizionarea de bază, pe baza prețurilor la termen de pe piață de 31,05 EUR/MWh, pentru furnizarea de energie în perioada ianuarie-decembrie 2005. Un preț final al pieței (cu servicii suplimentare și tarif de acces) de 36,67 EUR/MWh, care este mai mic decât tariful de bază relevant (tariful 3.4), este disponibil pentru utilizatorii industriali întreruptibili cu o puternică modulare a sarcinii (a se vedea considerentele 16, 18 și 58 de mai sus).
(116)
Reducerile suplimentare disponibile în temeiul tarifelor reglementate pentru gestionarea cererii (de exemplu, modularea sarcinii, întreruptibilitatea) au permis prețuri medii mai mici pe piața reglementată pentru utilizatorii care furnizează astfel de servicii (22). Reducerile, care nu au fost abordate în mod specific în decizia de inițiere, au remunerat serviciile valoroase pe partea de cerere la rețea, care au implicat ajustări, investiții sau restricții aplicate în procesele comerciale sau industriale. Modularea sarcinii necesită efectuarea unor procese industriale sau comerciale mari consumatoare de energie mai degrabă în afara orelor de vârf decât în perioadele de vârf, pentru a reduce consumul de energie și tensiunea în rețeaua de energie electrică. În același mod, serviciile de întreruptibilitate furnizate în rețea sunt utile din punct de vedere economic deoarece constau, pentru utilizatorul industrial în cauză, în acordarea permisiunii ca operatorul de sistem să întrerupă aprovizionarea în termen scurt (de la câteva secunde la două ore) și pentru o perioadă lungă (de la una la zece ore), astfel cum a fost cazul tarifelor reglementate din Spania.
(117)
Beneficiile oferite de astfel de servicii în ceea ce privește garantarea continuității aprovizionării cu energie electrică sunt recunoscute în legislația UE. Directiva 2005/89/CE a parlamentului European și a Consiliului din 18 ianuarie 2006 privind măsurile menite să garanteze siguranța aprovizionării cu energie electrică și investițiile în infrastructuri (23) solicită statelor membre să ia în considerare tehnologiile de gestionare a cererii și să ia măsurile necesare pentru a elimina obstacolele care împiedică utilizarea contractelor întreruptibile pentru a menține un echilibru între cerere și ofertă. Aceste servicii completează și pot chiar înlocui alte mijloace de reglementare folosite de operatorul de rețea pentru a garanta că cererea pentru energia electrică din rețea este în concordanță cu oferta, ceea ce evită întreruperea și căderile de tensiune, care sunt costisitoare din punct de vedere economic și social și ar putea conduce la sancțiuni sau datorii.
(118)
În special în cazul Spaniei, lipsa unei capacități de interconectare semnificativă cu alte state membre și o penetrare semnificativă a furnizării intermitente de energie electrică provenită din surse regenerabile de energie în 2005 fac ca astfel de servicii să devină extrem de prețioase. Măsura valorii lor economice și costurile care ar putea fi evitate în sistemul de energie electrică pot fi ilustrate în ceea ce privește costurile suportate de operatorul de rețea spaniol Red. Eléctrica de España în achiziționarea de servicii de echilibrare. În 2005, Red. Eléctrica de España a plătit, în medie, 65 EUR/MWh pentru serviciile de reglementare secundare pentru creșterea de energie (adăugarea de energie suplimentară pe linie pe o perioadă cuprinsă între 15 secunde și 15 minute pentru a echilibra rețeaua); în ceea ce privește reglementarea terțiară a creșterii de energie (adăugarea de energie suplimentară pe linie pe o perioadă cuprinsă între 15 minute și 2 ore pentru a restabili rezerva de energie de reglementare secundară), prețul mediu în 2005 a fost de 78 EUR/MWh, crescând până la 600 EUR/MWh (24). Prin aplatizarea cererii și eliminarea acesteia din perioadele de vârf (modularea sarcinii) sau prin oferirea capacității de reducere a acesteia în situații critice (servicii întreruptibile), reducerile la tarifele reglementate relevante (de exemplu, în jur de 32 EUR/MWh pentru tariful 3.4) par să se justifice din punct de vedere economic.
(119)
În absența unor astfel de reduceri pentru măsurile de gestionare a cererii, tarifele reglementate pentru utilizatorii conectați la rețeaua de înaltă tensiune (tarifele 1.4 și 2.4) s-au menținut la un nivel mult mai mare, între 58 EUR și 61 EUR/MWh pentru tariful de bază și 76,2 EUR/MWh pentru prețurile reale medii. Comparativ cu prețurile la termen de pe piață, de 31,05 EUR/MWh, disponibile pentru perioada ianuarie-decembrie 2005, nu se poate considera că prețurile de pe piață sunt mai mari decât tarifele reglementate aplicabile marii majorități a utilizatorilor industriali și comerciali cu consum ridicat.
(120)
Rezultă că, deși prețurile energiei electrice înregistrate la nivelul grupului furnizorilor de energie electrică nu reprezintă o valoare de referință adecvată pentru compararea prețurilor la energia electrică plătite de marii utilizatori industriali și comerciali, prețurile reale ale pieței, aplicabile furnizării de energie electrică către utilizatorii finali care au fost aprovizionați cu energie electrică la tarife reglementate în 2005, au fost în conformitate cu nivelurile respective ale tarifelor reglementate.
6. CONCLUZII PRIVIND MĂSURA
(121)
Având în vedere considerentele de mai sus, Comisia consideră că s-a demonstrat faptul că, în primul rând, întreprinderile care au primit energie electrică la tarife totale reglementate nu au obținut beneficii din nivelul tarifelor respective și, în al doilea rând, ținând seama de angajamentul Spaniei de a modifica măsura, faptul că se va percepe dobândă la o rată adecvată pentru întârzierea de către anumite întreprinderi a plății unei părți din factura de energie în 2005.
(122)
Prin urmare, măsura în cauză nu presupune niciun avantaj economic în favoarea utilizatorilor comerciali. Întrucât criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din TFUE sunt cumulative, nu este necesară analiza îndeplinirii celorlalte criterii.
(123)
În consecință, Comisia concluzionează că, având în vedere măsurile puse în aplicare de Spania pentru a recupera datoria utilizatorilor finali față de sistemul de energie electrică, sistemul de tarife reglementate puse în aplicare în 2005 nu a implicat ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Această concluzie se referă la situația și la perioada de timp vizate de plângere, fără a se aduce atingere niciunei evaluări pe care Comisia ar putea să o efectueze cu privire la măsurile adoptate de Spania după 2005,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Sistemul de tarife reglementate pus în aplicare de către Regatul Spaniei în 2005 nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Spaniei.
Adoptată la Bruxelles, 4 februarie 2014.