РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/248 НА КОМИСИЯТА
от 15 октомври 2014 година
относно мерки SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
(нотифицирано под номер C(2014) 7277)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
Като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 2 април 2007 г. Комисията получава жалба, подадена с писмо от частното здравноосигурително дружество Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (наричано по-нататък „дружество Dôvera“ или „жалбоподателят“), във връзка с предполагаема мярка за държавна помощ, предоставена на 26 януари 2006 г. в полза на държавното здравноосигурително дружество Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) под формата на увеличение на уставния му капитал с 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро).
(2)
На 21 август 2009 г. Комисията изпраща на Словашката република искане за предоставяне на информация. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят исканата информация на 24 септември 2009 г.
(3)
С писмо от 26 февруари 2010 г. Комисията иска от Словашката република предоставянето на допълнителна информация относно тази капиталова инжекция и иска разяснения относно словашката система за изравняване на рисковете („Risk equalisation scheme“, наричана по-нататък „RES“) като друга мярка, която би могла евентуално да бъде считана за държавна помощ. С писмо от 25 март 2010 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор, като Комисията одобрява това искане с писмо от 31 март 2010 г. На 16 юни 2010 г. Комисията напомня на Словашката република да предостави информацията, след което с писмо от 9 юли 2010 г. словашките органи изпращат отговор на искането. На 3 декември 2010 г. Словашката република предоставя неповерителна версия на отговора, както е поискано от Комисията с писмо от 4 ноември 2010 г.
(4)
На 1 януари 2010 г. дружеството SZP се слива с другото държавно здравноосигурително дружество в Словашката република Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VšZP“). В периода от 1998 г. до поне 2005 г. към тези две държавни акционерни дружества биват прехвърлени портфейлите на други здравноосигурителни дружества.
(5)
На проведените на 10 октомври 2010 г. и 15 март 2011 г. две срещи между Комисията и представителите на дружество Dôvera се обсъждат предметът на жалбата и функционирането на здравноосигурителния сектор в Словакия. На 15 юли 2011 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно състоянието на здравноосигурителния сектор в Словакия и разширява обхвата на жалбата си с три нови предполагаеми мерки, предоставени в полза на SZP и VšZP: i) погасяване в периода 2004-2005 г. на дълга на SZP от държавното дружество Veriteľ a. s. чрез две вноски в размер на 52,7 млн. евро и 28 млн. евро; ii) субсидия от 7,6 млн. евро, предоставена през 2006 г. на SZP от Министерството на здравеопазването, и iii) финансирано от държавата увеличение на уставния капитал на VšZP в размер от 65,1 млн. евро от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Комисията приканва словашките органи да изразят своето становище по жалбата, чийто обхват е разширен с нови твърдения. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят мнението си на 11 ноември 2011 г.
(6)
След срещата на 15 декември 2011 г. със службите на Комисията, с писмо от 16 януари 2012 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно характера на националния здравноосигурителен сектор.
(7)
С писмо от 2 юли 2013 г. Комисията информира Словашката република, че е открила официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора („решение за откриване на процедура“). Решението за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни са поканени да представят мненията си.
(8)
С писмо от 24 юли 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за предоставяне на мнение относно решението за откриване на процедура, като Комисията одобрява това искане с писмо от 30 юли 2013 г. На 27 август 2013 г. Словашката република предоставя мнението си относно решението за откриване на процедура.
(9)
Комисията получава мнения относно решението за откриване на процедура от пет заинтересовани страни: Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO, Институт за икономически и социални реформи) с писмо от 15 октомври 2013 г., Union zdravotná poisťovňa a. s. („дружество Union“) с писмо от 25 октомври 2013 г., Health Policy Institute (HPI, Институт за политика в областта на здравеопазването) с писмо от 28 октомври 2013 г., Združeniе zdravotných poisťovní SR (ZZP, Сдружение на здравноосигурителните дружества в Словакия) с писмо от 28 октомври 2013 г. и дружество Dôvera с писмо от 11 ноември 2013 г.
(10)
Тези мнения са изпратени на словашките органи с писма от 20 ноември и 20 декември 2013 г. На 20 декември 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор по тези мнения до 31 януари 2014 г., като Комисията одобрява това искане още същия ден. С писмо от 29 януари 2014 г. Словакия предоставя отговор по мненията на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедура.
(11)
На 2 април 2014 г. се провежда среща между службите на Комисията и словашките органи.
(12)
На 11 април 2014 г. и 25 август 2014 г. Комисията изпраща допълнителни искания за предоставяне на информация, на които Словакия отговаря с писма от 15 май 2014 г. и 27 август 2014 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. РАЗВИТИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ В СЛОВАКИЯ
(13)
През 1994 г. еднополюсният модел на здравно осигуряване в Словакия бива заменен с многополюсен, при който дейност могат да развиват и публични, и частни субекти. Мащабната реформа, заложена в закон № 581/2004 Сб. и закон 580/2004 Сб., влезли в сила на 1 януари 2005 г. („реформата от 2005 г.“), променя правилата за разпределението на събраните здравноосигурителни вноски, а така също и правната форма на всички здравноосигурителни дружества (държавни или частни) от правни субекти sui generis на акционерни дружества (т. е. частноправни акционерни дружества със стопанска цел). Създаден е и независим регулаторен орган - Служба за надзор на здравните грижи (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťo „ÚDZS“), със задачата да издава разрешения и да упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества спазват действащите правни норми. Принципно тези реформи са замислени с цел да доведат до по-ефективно използване на наличните средства и до повишено качество на предоставяните здравни грижи (3).
(14)
Всички здравноосигурителни дружества в Словашката република, публични и частни субекти, предоставят задължително здравно осигуряване на пребиваващите в Словакия (4). Възможността за предоставяне на индивидуално здравно осигуряване по силата на закон № 580/2004 Сб. като добавка към основния пакет, предлаган като задължително здравно осигуряване, се използва в ограничена степен, поради широкия обхват на предлаганото от задължителната система (5). Освен това през 2005 г. е приет закон, по силата на който всички здравноосигурителни дружества получават възможността да предлагат доброволно здравно осигуряване на лица, за които задължителното здравно осигуряване не се прилага (6).
(15)
През 2007 г. е приет закон № 530/2007 Сб., с който се изменя закон № 581/2004 Сб. и се забранява на здравноосигурителните дружества в сектора на задължителното здравно осигуряване, считано от 1 януари 2008 г., да разпределят печалба под формата на дивиденти, с което се налага задължението реализираната печалба да се реинвестира в словашката система на здравеопазване. Вследствие на това от януари 2008 г. здравноосигурителните дружества не могат да разпределят печалба. На 26 януари 2011 г. обаче Конституционният съд на Словашката република постановява, че забраната за разпределяне на печалба е несъвместима с няколко разпоредби от словашката Конституция. След това решение със закон № 250/2011 Сб. словашките органи изменят през юли 2011 г. закон № 530/2007 Сб. с цел отново да се позволи на здравноосигурителните дружества да разпределят (сред своите акционери) печалбата, реализирана в рамките на дейността по задължително здравно осигуряване, при спазването на определени условия (7). Вследствие на тези законови промени през декември 2011 г. Комисията прекратява процедурата за неизпълнение на задължения във връзка с ограниченията на разпределението на печалбата (8).
(16)
На 31 октомври 2012 г. словашките органи одобряват проект, целящ създаването в Словашката република на еднополюсна система за задължителното здравно осигуряване с нестопанска цел, която би трябвало да бъде създадена или посредством доброволното изкупуване (до 1 януари 2014 г.) на частните здравноосигурителни дружества, или посредством отчуждаването им (до 1 юли 2014 г.), което би трябвало да доведе до създаването на едно-единствено (държавно) здравноосигурително дружество. (9) При все това, до приемането на настоящото решение не е осъществена нито една от предвидените в проекта стъпки (10).
2.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА В СЛОВАКИЯ
(17)
По силата на словашкото законодателство здравноосигурителното дружество е акционерно дружество със седалище в Словашката република, създадено с цел предоставяне на задължително публично здравно осигуряване, което подлежи на разрешение от ÚDZS.
(18)
Пребиваващите в Словакия могат да избират между следните три здравноосигурителни дружества, за да сключат договор за задължително здравно осигуряване:
а)
словашкото държавно акционерно дружество VšZP, създадено на 1 юли 2005 г.; то е създадено след преобразуването на публичната институция VšZP, създадена на 1 ноември 1994 г. по силата на закон № 273/1994 Сб. като приемник на Národná poisťovňa - Správа fondu zdravotného poistenia; на 1 януари 2010 г. VšZP се слива с държавното дружество SZP по силата на закон № 533/2009 Сб. (поради което по-нататък, когато е уместно, това слято дружество е наричано „SZP/VšZP“). Словашката република е единственият акционер на VšZP;
б)
частното акционерно дружество Dôvera (основният ѝ акционер е централноевропейската финансова група PENTA); дружество Dôvera е учредено на 1 октомври 2005 г. и на 31 декември 2009 г. се слива с друго словашко частно здравноосигурително дружество Apollo. През 2010 г. слятото дружество е най-голямото частно здравноосигурително дружество в Словакия;
в)
частното здравноосигурително акционерно дружество Union, учредено на 9 март 2006 г. и член на групата Achmea (по-рано Eureko) със седалище в Нидерландия.
(19)
Таблицата по-долу показва развитието на пазарните дялове на различните дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република в периода 2008-2013 г. (11):
Година
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Дружества
Брой на осигурените лица (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 г.: SZP се слива с VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010 г.: Apollo се слива с Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Всички здравноосигурителни дружества са акционерни дружества, а законовите разпоредби относно собствеността позволяват акционерите им да бъдат и от частния, и от публичния сектор. Всички здравноосигурителни дружества са задължени да изпълняват някои критерии за платежоспособност. Подложени на строги финансови ограничения, те са изцяло отговорни за каквито и да е финансови трудности. Като частни акционерни дружества, учредени по общото законодателство за търговските дружества, здравноосигурителните дружества управляват самостоятелно оперативните си разходи и разходите за здравно осигуряване.
(21)
Здравноосигурителните дружества могат да реализират и реализират печалба (13). Приходите на здравноосигурителните дружества в Словакия произхождат от осигурителни вноски, от държавния бюджет (вноски от името на икономически неактивни лица и субсидии за покриване на увеличените цени на услугите по предоставяне на здравни грижи), от доходи от собственост, дарения и други източници. Здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба например посредством подобряване на системите си за управление и посредством преговори при сключването на договори с доставчици на здравни грижи.
2.3. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА СЛОВАШКИЯ СЕКТОР ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ
2.3.1. Социална цел и обществен интерес
(22)
Словашката система за задължително здравно осигуряване преследва социална цел, а именно да се даде възможност за предоставяне на грижи и да се поддържа жизнеспособна система за здравно осигуряване. Словашките граждани имат право на здравно осигуряване, а постоянно пребиваващите в Словакия имат задължението да бъдат здравно осигурени (14). Гарантирането на правото на безплатни здравни грижи въз основа на здравното осигуряване е конституционно задължение на Словашката република (15). Според словашките органи здравноосигурителните дружества изпълняват конституционно задължение от името на държавата, като предоставят задължително здравно осигуряване в Словашката република, т.е. като предоставят здравно осигуряване на пребиваващите в Словашката република посредством управление на схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия. По закон Словашката република има задължението да финансира системата на здравеопазването и да покрива загубите в сектора на здравеопазването (16). По смисъла на член 2 от закон № 580/2004 Сб. относно здравното осигуряване предоставянето на задължително публично здравно осигуряване е дейност от обществен интерес, за чието осъществяване се използват публични средства.
2.3.2. Задължително членство, свободен достъп и обща тарификация
(23)
В съответствие с разпоредбите на закон № 580/2004 Сб. и закон № 581/2004 Сб. участието в словашката здравоосигурителна програма е задължително за мнозинството от населението в Словашката република (17). Задължителното здравно осигуряване в Словакия обхваща също и лицата, осигурени в съответствие с Регламент (ЕИО) 1408/71 на Съвета (18) до 30 април 2010 г., а от 1 май 2010 г. - в съответствие с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (19).
(24)
Осигурените лица имат право да се насочат към здравноосигурително дружество по свой избор и да го променят веднъж годишно. Според принципа за свободния достъп и обща тарификация здравноосигурителните дружества в Словакия имат законовото задължение да допускат до осигурителната си схема всеки пребиваващ в Словакия, който поиска това, при условие че той/тя отговаря на правните изисквания за здравна осигуровка в Словакия. По-специално, здравноосигурителните дружества не могат да откажат да осигурят лице на основание възраст, здравен статус или рискове от заболяване (20) и трябва да предложат базисна здравна осигуровка на същата цена на всички лица, независимо от тези фактори.
(25)
Следователно, словашката система за здравно осигуряване включва законова уредба за справедливо споделяне на риска между здравноосигурителните дружества посредством система за изравняване на рисковете (RES). В рамките на RES (21) здравноосигурителните дружества, осигуряващи лица, свързани с по-голям риск, получават средства от здравноосигурителни дружества, чиито портфейли са свързани с по-малък риск, т.е. чрез месечно или годишно преразпределение на вноските и управление на трансферите (22).
2.3.3. Обезщетения и вноски в зависимост от дохода на осигуреното лице
(26)
Задължителното словашко здравно осигуряване се основава на система от задължителни вноски. Нивата на вноските са определени в закона, като са пропорционални на дохода на осигуреното лице (подобно на данъка върху доходите) и не се основават на осигурителения риск (като например възраст или здравен статус на осигуреното лице). Тези вноски, считани от словашките органи за част от публичните ресурси, се събират от: 1) работници и работодатели; 2) самостоятелни заети лица; 3) доброволно безработни лица; 4) държавата (за „осигурени от държавата лица“, т.е. група, която в голямата си част е съставена от икономически неактивни лица); и 5) платци на дивиденти.
(27)
На всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения („базисен пакет от обезщетения“). Не съществува пряка връзка между сумата от вноските, платени към схемата, и получаваните обезщетения (23). Медицинските услуги, обхванати от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице.
(28)
Базисният пакет на задължителното здравно осигуряване обхваща почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез този пакет се предоставя почти пълно здравеопазване. Понастоящем базисният пакет дава право на всеки на безплатно здравеопазване, с изключение на само няколко видове лечения (напр. пластична хирургия) и частични плащания за лекарства, спа процедури и определени медицински услуги (напр. посещения в спешно отделение). Базисният пакет може да бъде стеснен или разширен с наредба на Министерския съвет (без парламентарни разисквания). Тъй като словашката Конституция гарантира здравеопазване за всеки гражданин в рамките на системата за задължително здравно осигуряване при условията, посочени в закона, здравноосигурителните дружества не могат да влияят на формирането на обезщетенията, нивото на покритието или размера на вноските за базисния пакет, тъй като те са определени в закона.
(29)
Словашките здравоосигурителни дружества могат да добавят към базисния пакет, и го правят, различни допълнителни плащания (обезщетения) по техен избор, които обхващат услуги извън базисния пакет и се предлагат безплатно от осигурителните дружества на клиентите, като част от същия пакет в рамките на задължителното здравно осигуряване. Така например, от наличната информация може да се твърди, че здравноосигурителните дружества могат да решат дали да предложат допълнително покритие на някои съпътстващи и превантивни лечения в рамките на базисния пакет от задължителното здравно осигуряване. Тези допълнителни обезщетения се различават от услугите на индивидуалното здравно осигуряване, което може да бъде предложено срещу заплащане.
2.3.4. Избор на доставчици на здравни грижи и на услуги
(30)
Здравноосигурителните дружества могат да избират доставчиците на здравни грижи и да сключват договори с лекари и отделни болници. По този начин здравноосигурителните дружества сключват договори с отделни доставчици на здравни грижи; тези договори се сключват независимо един от друг, като даден доставчик на здравни грижи може да сключи договор с всички или само с някои от здравноосигурителните дружества и обратно. Здравноосигурителните дружества възстановяват разходи за услуги, предоставени както от държавни, така и от частни доставчици на здравни грижи.
(31)
За да се гарантира географският достъп до здравни услуги, правителството е определило изискване за минимална мрежа, за да повлияе на планирането на капацитета. При предоставянето на задължително здравно осигуряване здравноосигурителните дружества са задължени от закона да сключат договор с минимална мрежа от болници. Всяко здравноосигурително дружество създава своята мрежа и подобрява минималната мрежа чрез селективно сключване на договори с допълнителни болници и други доставчици на здравни грижи. По този начин здравните услуги, предоставени от тези болници и/или други доставчици на здравни грижи и включени в обхвата на задължителното здравно осигуряване, се покриват от здравноосигурителното дружество в полза на осигуреното лице. Здравноосигурителните дружества имат определена свобода на преценка при преговорите с болниците относно цената и качеството на здравните услуги, предоставяни на осигурените лица.
2.3.5. Регулаторна рамка
(32)
Схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия се урежда от специални норми (24). По закон всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване, трябва да имат еднакъв статут, права и задължения. Всяко здравноосигурително дружество трябва да бъде учредено с цел да извършва публично здравно осигуряване и не трябва да извършва дейности, различни от изброените в член 6 от закон № 581/2004 Сб. Дейностите на здравноосигурителните дружества, управляващи схемата за задължително здравно осигуряване, подлежат на цялостен контрол от държавата, упражняван по-специално от регулаторния орган - ÚDZS, чийто мандат обхваща задачите по мониторинг и надзор в системата на здравеопазване. ÚDZS упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества и доставчиците спазват тази законова рамка и се намесва при нарушения.
3. ОПИСАНИЕ НА СПОРНИТЕ МЕРКИ
(33)
В настоящото решение са разгледани следните шест мерки (наричани заедно „спорните мерки“) (25):
3.1. УВЕЛИЧЕНИЕ НА КАПИТАЛА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(34)
С писмо от 2 април 2007 г. Комисията получава жалба от частното здравноосигурително дружество Dôvera срещу капиталова инжекция в размер на 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро) от страна на Словашката република в полза на държавното дружество на три вноски в периода между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.
(35)
Увеличението на капитала е свързано с реформата на сектора на здравеопазването и реформата от 2004-2005 г. на сектора на здравното осигуряване в Словашката република. Всъщност при учредяването на SZP като акционерно дружество през 2005 г. и правоприемник на публична институция (26), от дружеството по закон се изисква да приеме не само активите, а и натрупаните преди 2005 г. пасиви на предходното осигурително дружество, чийто размер води до незадоволително равнище на платежоспособността според предвиденото в член 14, параграф 1 от Закона за здравноосигурителните дружества (закон № 581/2004 Сб.). На 31 декември 2005 г. тези пасиви възлизат на 467,765 млн. SKK (приблизително 15,5 млн. евро).
3.2. ПОГАСЯВАНЕТО НА ДЪЛГА НА SZP ОТ VERITEĽ
(36)
Veriteľ е учредена през 2003 г. (27) като нова държавна агенция за консолидиране на дълговете в здравеопазването и получава от словашкото правителство мандат за изпълнението на проект, свързан с погасяването на дълговете на здравните институции и здравноосигурителните дружества преди реорганизирането на 30 септември 2005 г. на всички съществуващи здравноосигурителни дружества като акционерни дружества. Погасяването на дълговете е осъществено по силата на решения на словашкото правителство.
(37)
В периода от 2003-2005 г. Veriteľ е погасила дълг в сектора на здравеопазването, възлизащ по счетоводна стойност на повече от 1, 1 млрд. евро, с 644 млн. евро в наличност. След като министерството на здавеопазването обявява, че това е последната мярка за спасяване на системата на здравеопазване, през 2006 г. агенция Veriteľ е закрита (28).
(38)
Жалбоподателят твърди, че погасяването от Veriteľ на дълга на SZP в размер на 52,7 млн. евро, който е по-висок от полученото от жалбоподателя (29), означава, че в процеса на погасяване на дълга е налице необосновано дискриминационно третиране. Жалбоподателят подчертава, че освен това на 30 ноември 2005 г. (т.е. след преобразуването) Veriteľ допълнително е погасила приблизително 28 млн. евро друг дълг на SZP по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски. Това е извършено чрез прехвърлянето от SZP към Veriteľ на дължими вноски и лихви. SZP прехвърля на Veriteľ приблизително 929 млн. SKK под формата на дължими вноски и лихви (от които около 343 млн. SKK са лихви). В замяна Veriteľ предоставя на SZP компенсация от 840 млн. SKK (приблизително 28 млн. евро), като урежда дълга по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски (30).
3.3. СУБСИДИЯТА, ПРЕДОСТАВЕНА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(39)
През втората половина на 2006 г. на SZP е предоставена допълнителна субсидия от Министерството на здравеопазването, като се използва отчасти ликвидационното салдо на Veriteľ, която е закрита през юли 2006 г. Според жалбоподателя субсидията е в размер на приблизително 7,6 млн. евро.
(40)
Жалбоподателят твърди, че тази субсидия е предоставена, за да се уредят задълженията на SZP към доставчици на здравни грижи от периода преди 2005 г., макар и да не е ясно дали тези задължения са продължавали да съществуват към момента на предоставяне на субсидията.
(41)
При все това, според словашките органи финансовите ресурси от ликвидационното салдо на Veriteľ не са предоставени на SZP, а на медицински заведения, които по това време са били държавни, за плащането на техните задължения към SZP (т.е. здравноосигурителни вноски за техните работници). Поради това, според словашките органи не става въпрос за субсидия, а по-скоро за обикновено плащане на съществуващи безспорни задължения на държавата - неплатени вноски за здравно осигуряване.
3.4. УВЕЛИЧЕНИЕТО НА КАПИТАЛА НА VŠZP ПРЕЗ 2010 Г.
(42)
На 1 януари 2010 г. Словашката република чрез службите на Министерството на здравеопазването е увеличила дела си в уставния капитал на VšZP. Това увеличение на уставния капитал е в размер на приблизително 65,1 млн. евро.
(43)
Според жалбоподателя, като се има предвид, че VšZP е било близо до изпадане в несъстоятелност, изглежда, че държавата е действала по този начин, за да компенсира дефицита в приходите на VšZP. Жалбоподателят твърди също, че държавата по никакъв начин не се е надявала на възвръщаемост на инвестицията си в разумни времеви рамки, особено като се има предвид, че в Словакия току-що е влязъл в сила закон, който не позволява на здравноосигурителните дружества да разпределят печалбата си.
(44)
Според словашките органи това увеличение на капитала на VšZP през 2010 г. е извършено, за да се неутрализират последиците от финансовата криза и за да се окаже подкрепа на VšZP в усилията му да удържи на натиска за увеличаване на задлъжнялостта му при нарастващото търсене на здравни грижи.
3.5. СИСТЕМАТА ЗА ИЗРАВНЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ (RES)
(45)
При извършването на предварителната оценка Комисията установи също, че финансирането на здравноосигурителните дружества в Словашката република включва механизъм за разпределяне и управление на рисковете - система за изравняване на рисковете (RES).
(46)
RES (31) се прилага в пълна степен към всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република. Здравноосигурителните дружества събират вноските за задължително здравно осигуряване пряко от работодателите, самостоятелно заетите лица, самоосигуряващите се лица (доброволно безработните), държавата и платците на дивиденти, но разпределението на приходите и разходите между здравноосигурителните дружества е неравномерно, поради разликите в портфейлите им. За да се облекчи финансовата тежест за здравноосигурителните дружества с по-високорисков портфейл и за да се стесни възможността за подбор на рисковете, вноските се преразпределят между здравнооситурителните дружества посредством RES в съответствие с изчисления, изготвени от ÚDZS (32). Прилаганите в RES критерии са възраст, пол и от 2010 г. насам - статут на осигуреното лице, що се отнася до икономическата му активност.
(47)
Словашките органи считат, че RES не е форма на държавна помощ, а по-скоро форма на изравняване на ресурсите в съответствие с приложимите в RES критерии към осигурените лица, т.е. става въпрос за солидарност между осигурените лица, а не за държавна помощ.
3.6. ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ПОРТФЕЙЛИ КЪМ SZP И VŠZP
(48)
Друга мярка, за която Комисията научи при предварителната оценка, засяга няколко директни прехвърляния на портфейли, извършени с намесата на държавата, от други здравноосигурителни дружества, впоследствие закрити чрез ликвидация, към SZP и VšZP (по-специално от дружеството Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружеството Európská zdravotná poisťovňa (EZP) към SZP).
(49)
Според Dôvera портфейлът на EZP е бил директно прехвърлен на SZP, въпреки че е имало и други заинтересовани оператори на пазара, като ограниченията и условията на прехвърлянето не са били ясни.
(50)
Словашката република твърди, че решението на ÚDZS да прехвърли портфейла на EZP към SZP без компенсация е в съответствие с разпоредбите на закон № 581/2004 Сб., като е зачетено правото на осигурените лица на избор на здравноосигурително дружество. Словашките органи твърдят, че други здравноосигурителни дружества са изразили интерес относно портфейла, но са поставили условия, които биха удължили прекомерно процеса на ликвидация. Освен това според словашките органи, след като прехвърлянето на портфейлите се е отнасяло до всички вземания и всички задължения на ликвидираните дружества, на получателите VšZP и SZP не е предоставено никакво предимство.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на процедура Комисията изразява съмнения относно определянето на въпросната дейност като икономическа или неикономическа по характер и посочва, че като се имат предвид особеностите на случая, SZP/VšZP е можело да извършва икономическа дейност от 1 януари 2005 г., както и другите дружества, предлагащи здравно осигуряване в рамките на задължителната система. Комисията счита, че комбинацията от икономически и неикономически характеристики на системата за задължително здравно осигуряване в Словакия изисква да се проведе задълбочен анализ на отделните елементи и съответното им значение в рамките на схемата, за да се определи дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване, по начина, по който е организирана и се осъществява в Словакия, трябва да се счита за икономическа (от 1 януари 2005 г. нататък) или неикономическа по характер.
(52)
Комисията посочва също, че - в случай че е нужно дейността да бъде счетена за икономическа по характер - тя не разполага с достатъчно информация, за да определи дали разглежданите мерки предоставят на SZP/VšZP селективно предимство.
(53)
След като прави извода, че на този етап не може да изключи наличието на държавна помощ, тъй като липсват конкретни доводи или ясни признаци за несъвместимостта им с вътрешния пазар, Комисията изразява и съмнения дали тези мерки могат да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от Договора, в случай че тя заключи, че тези мерки могат да бъдат счетени за държавна помощ.
(54)
Във връзка с това Комисията посочва, че окончателното заключение дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване в Словашката република, всъщност е икономическа или неикономическа по характер, дали държавните мерки отговарят на всички други условия, за да представляват държавна помощ, и ако да - дали са съвместими с вътрешния пазар, може да бъде направено само в окончателното решение, което Комисията приеме след завършването на официалното разследване, когато е събрана цялата налична информация (включително допълнителните мнения на държавата членка и заинтересованите страни) и е направена задълбочена оценка на цялата информация.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(55)
Комисията получи следните мнения от заинтересованите страни, които са представени в обобщен вид по-долу:
5.1. DÔVERA
(56)
В отговор на решението за откриване на процедура жалбоподателят Dôvera предостави допълнителна информация относно системата на здравно осигуряване и допълнителни доводи, най-вече за да подкрепи твърдението си, че SZP/VšZP са дружества, към които е приложимо правото на конкуренцията и които са получили несъвместима държавна помощ.
(57)
Dôvera посочва, че SZP/VšZP се конкурират с частни здравноосигурителни дружества, които предлагат същата услуга и се стремят към реализирането на печалба, като прави препратки към предишните си аргументи относно икономическия характер на дейността и към скорошната практика на Съда (33). Във връзка с това дружество Dôvera твърди, че няколко елемента, представени от Словашката република и изброени в решението за откриване на процедура като свидетелстващи за неикономическия характер на дейностите на SZP/VšZP, не са убедителни. Според дружество Dôvera реформата от 2004-2005 г. е целяла създаването на конкурентен пазар, което се признава и потвърждава от словашката съдебна власт (т.е. от словашкия Конституционен съд), а така също и от самите словашки органи. Във връзка с това дружество Dôvera посочва също факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират за доставчиците на здравни грижи посредством селективни договори и преговаряне относно цената и качеството на услугите, като споменава и маркетинговите кампании на здравноосигурителните дружества, за да задържат и привлекат клиенти. Дружество Dôvera отхвърля твърдението за изключително социалния характер на системата, като изтъква възможността на здравноосигурителните дружества да реализират и разпределят печалба и готовността на частните инвеститори да инвестират в оператори, развиващи дейност в словашкия сектор на задължително здравно осигуряване.
(58)
Като прави препратки към предишните си аргументи пред Комисията преди решението за откриване на процедура, дружество Dôvera посочва, че всички мерки, посочени в това решение, следва да бъдат счетени за неправомерна помощ, тъй като всички останали елементи от член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени. Според дружество Dôvera действията на Словашката република относно увеличаването на капитала на SZP през 2006 г. и увеличаването на капитала на VšZP през 2010 г. не могат да бъдат считани за действия на инвеститор в условията на пазарна икономика. Дружество Dôvera твърди също, че Словашката република е третирала по различен начин SZP/VšZP и частните здравноосигурителни дружества, като е приложила по-благоприятно третиране спрямо SZP в процеса на погасяване на дълга в периода 2003-2005 г., а така също и чрез въвеждането на два нови критерия в RES през 2009 и 2012 г. Що се отнася до прехвърлянето на портфейли, мнението на дружество Dôvera засяга предимно прехвърлянето на осигурителния портфейл на EZP, тъй като то не разполага с информация относно по-ранното прехвърляне на портфейл към VšZP. В тази връзка то твърди, че Комисията може да е била заблудена от словашките органи относно приложимата правна рамка към това прехвърляне.
(59)
И накрая дружество Dôvera твърди, че словашките органи не са съумели да докажат, че предоставянето на задължително здравно осигуряване е услуга от общ интерес, поради което оспорва самата основа на анализа в светлината на практиката по дело Altmark (34) и пакета на Комисията относно услугите от общ икономически интерес.
5.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНО ДРУЖЕСТВО UNION
(60)
Мнението относно решението за откриване, предоставено от дружество Union, другия частен конкурент на SZP/VšZP, е като цяло подобно на мнението на дружество Dôvera, като според тях SZP и VšZP са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Дружество Union посочва, че пет от шестте мерки, описани в раздел 3 от настоящото решение, представляват държавна помощ и са несъвместими с вътрешния пазар. Що се отнася до шестата мярка RES, дружество Union твърди, че тя може евентуално да отговаря на условията за компенсация за обществени услуги, установени в практиката по дело Altmark, или може да е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, което изисква допълнителна проверка във връзка с евентуалния дискриминационен подход в полза на нетния бенефициер от RES, т.е. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO И ZZP
(61)
Мненията относно решението за откриване на процедура, предоставени от останалите три заинтересовани страни, а именно организацията HPI, института INEKO и сдружението ZZP, до голяма степен подкрепят позицията на жалбоподателя Dôvera и на дружество Union, че дейността е с икономически характер и мерките представляват държавна помощ, като на SZP/VšZP се предоставя селективно предимство, като тези заинтересовани страни са убедени, че здравноосигурителните дружества работят в конкурентна среда (и използват различни начини за привличане на клиенти), и твърдят, че държавата е предоставила преференциално третиране на своите държавни здравноосигурителни дружества.
6. МНЕНИЯ ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ И ДОПЪЛНИТЕЛНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(62)
Словашката република предостави своето мнение относно решението за откриване на процедура и мнението си относно коментарите на третите страни.
(63)
Словашките органи предоставиха пояснения и допълнителни аргументи в подкрепа на позицията си, че към системата за задължително здравно осигуряване не се прилагат правилата за защита на конкуренцията, тъй като тя не представлява икономическа дейност. Те твърдят, че словашкото задължително здравно осигуряване не може да се счита за икономическа дейност в съответствие с установената практика на Съда на Европейския съюз (35), по-специално поради следните причини:
а)
Системата има социална цел.
б)
Системата се основава на солидарност, по-специално с оглед на следното:
i.
задължително членство на пребиваващите в Словакия;
ii.
на всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения;
iii.
вноските не зависят от обезщетенията на отделното лице, тъй като вноските са определени в закона (не съществува ценова конкуренция);
iv.
между осигурените лица съществува солидарност по отношение на риска: системата RES и общата тарификация.
в)
Съществува подробна регулаторна рамка, за която държавата упражнява надзор: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са определени в закона.
(64)
Словашката република отхвърля схващането, че в резултат на законодателните промени от 2005 г. словашката система на здравеопазване се е променила в търговска система, и твърди, че системата никога не е губила публичния си неикономически характер. Словашките органи обръщат внимание и на факта, че словашката система на здравеопазване е част от системата за социална сигурност и изтъкват правомощията на държавите членки по силата на член 168, параграф 7 от Договора по отношение на организацията и предоставянето на услуги за здравни грижи.
(65)
Освен това словашките органи заявяват, че реформата на здравното осигуряване не е заменила публичното здравно осигуряване с частно и на здравноосигурителните дружества не е дадена възможност да покриват какъвто и да било риск, свързан със законоустановената социална сигурност. Според Словакия главната цел на реформата на сектора на здравеопазването е била установяването на правила за администрирането на финансовите средства, предоставени за здравеопазване, а реорганизирането до 30 септември 2005 г. на съществуващите здравноосигурителни дружества в акционерни дружества с ясно определени счетоводни правила е представлявало подходящ начин за установяването на тези правила. Словашките органи считат, че всички здравноосигурителни дружества в Словакия участват в управлението на публични средства, които са им поверени в рамките на системата за публично здравно осигуряване.
(66)
Според словашките органи фактът, че словашката система за задължително здравно осигуряване позволява ограничена по степен конкуренция относно качеството, би могъл да се разглежда като елемент, който насърчава здравноосигурителните дружества да функционират от икономическа гледна точка в съответствие с принципите на доброто управление, което е в интерес на нормалното функциониране на системата, а не като елемент, който би могъл да повлияе на неикономическия характер на системата за здравно осигуряване като цяло.
(67)
Словашките органи обясняват също така, че натрупаните и преразпределени средства в рамките на структурата на словашката система за публично здравно осигуряване посредством здравноосигурителните дружества са общата сума от вноските за публично здравно осигуряване, които са задължителни по закон, и поради това са част от публичните финанси на Словакия. Ето защо всички здравноосигурителни дружества имат за задача да управляват публичните средства, събрани от населението в съответствие със съответните законови разпоредби, за да бъдат използвани за плащането на здравни грижи.
(68)
В допълнителна подкрепа на своите твърдения словашките органи припомнят и факта, че дори след премахването през 2011 г. на забраната за разпределяне на печалбата, законът за изменение № 250/2011 Сб. разрешава на здравноосигурителните дружества да реализират печалба само при точно определени условия, а именно:
а)
въвеждането на данък върху печалбата на здравноосигурителните дружества;
б)
задължителното използване на печалбата за създаването на резервен фонд в размер от поне 20 % от внесения уставен капитал (резервният фонд може да се използва само за покриване на загуби на това здравноосигурително дружество);
в)
задължителното създаване на технически резерв за плащане на планирани здравни грижи за осигурени лица, включени в списъци с чакащи (следователно здравноосигурителните дружества не могат да реализират печалба в ущърб на клиентите си, като ги включват в списъци с чакащи вместо бързото плащане на здравни грижи за тях; това е от особено значение за спазването на общоприетите счетоводни стандарти в публичното здравно осигуряване).
(69)
В това отношение словашките органи обясняват, че когато дружеството VšZP е отчело излишък, то е създало здравен фонд за плащане на използването на здравни грижи и за финансиране на особено скъпи здравни грижи, покривани от публичното здравно осигуряване. Освен това в годините, през които дружеството е отчитало излишък, част от него е отделена за законоустановения резервен фонд, който впоследствие е използван за снижаване на натрупаните загуби. Следователно според словашките органи държавните здравноосигурителни дружества никога не са разпределяли на акционерите си реализираната печалба.
(70)
Във връзка с това Словашката република посочва и друго ограничение за здравноосигурителните дружества, отнасящо се до обстоятелството, че те могат да вземат средства назаем в съответствие със закон № 523/2004 Сб. относно бюджетните правила на публичната администрация, като имат предварителното одобрение на ÚDZS.
(71)
В допълнителна подкрепа на твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване не попада в обсега на правилата за защита на конкуренцията, органите посочват разследване от 2009 г. на словашката Антимонополна служба, в което се установява, че дейностите на здравноосигурителните дружества се осъществяват в рамките на система, отличаваща се с висока степен на солидарност, в която здравните грижи се предоставят безплатно и основните елементи от тези дейности са уредени от държавата, и че дейностите, осъществявани от здравноосигурителните дружества за предоставянето на публично здравно осигуряване не може да се считат за икономическа дейност, която ограничава конкуренцията. Поради това според Антимонополната служба словашкият Закон за защита на конкуренцията не е приложим спрямо дейностите на здравноосигурителните дружества, извършени за предоставяне на публично здравно осигуряване (36).
(72)
Словашките органи обясняват също, че през 2011 г. Конституционният съд постановява, че забраната за разпределяне на печалбата е неконституционна, тъй като нарушава заложените в словашката Конституция права на собственост, но не е съгласен с мнението, че със Закона за здравноосигурителните дружества се ограничават принципите на пазарната икономика. Те изтъкват и факта, че във връзка с това Конституционният съд е постановил също така, че законодателство относно здравноосигурителните дружества, което изключва или ограничава в значителна степен въздействието на инструментите на пазарната икономика и по този начин ограничава конкуренцията, е приемливо от конституционна гледна точка.
(73)
Освен твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване в Словакия попада извън обсега на правилата за защита на конкуренцията, словашките органи твърдят, че мерките не отговарят на останалите критерии за държавна помощ по силата на член 107, параграф 1 от Договора. Във връзка с това те твърдят, че капиталовите инжекции от 2006 и 2009 г. не представляват помощ, тъй като са спазили принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика. Освен това те отхвърлят твърдението, че в рамките на процеса по погасяване на дълга от Veriteľ става въпрос за необосновано дискриминационно третиране и настояват, че през 2006 г. на VšZP не е предоставена субсидия и че тази операция е представлявала обикновено плащане от страна на държавата на съществуващи безспорни задължения. Словашките органи предоставиха допълнителни подробности относно прехвърлянето на портфейли от DZP към VšZP и от EZP към SZP и твърдят, че и тези прехвърляния не са предоставили на SZP/VšZP селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Те предоставиха допълнителна информация и за системата RES, като поясниха най-вече начина, по който в периода 2006-2012 г. са се разпределяли вноските (месечно и годишно), и твърдят, че и тази мярка не представлява държавна помощ, тъй като чрез нея се изравняват рисковете, присъщи на системата поради съществуването на еднакво равнище на вноските за всички групи осигурени лица с различна степен на риск.
(74)
Мнението на словашките органи относно решението за откриване на процедура е ориентирани в защита на позицията, че поради липсата на икономическа дейност SZP/VšZP не са предприятия и че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не са предоставили предимство на SZP/VšZP, поради което не представляват помощ. Ето защо не считат за необходимо да представят доводи относно съвместимостта на мерките, за които се твърди, че представляват помощ.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(75)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(76)
Според тази разпоредба правилата за държавна помощ, установени в ДФЕС, се прилагат само ако получателят на помощта е „предприятие“. В практиката си Съдът на Европейския съюз (Съдът на ЕС) определя предприятие за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, който извършва стопанска дейност, независимо от неговия правен статут и начина на неговото финансиране (37). Следователно класифицирането на конкретен субект като предприятие зависи изцяло от икономическия или неикономически характер на дейностите му.
(77)
Както е обяснено в решението за откриване на процедура, дали мерките, предоставени в полза на SZP/VšZP, представляват държавна помощ зависи на първо място от това дали и в каква степен SZP/VšZP, когато извършват дейност в рамките на системата за задължително здравно осигуряване на Словашката република, действат като предприятия, защото би могло да бъдат считани за субекти, извършващи икономическа дейност, както е определено в съдебната практика.
(78)
Според Съдът на ЕС икономическа дейност е всяка дейност, състояща се в предоставяне на стоки и/или услуги на определен пазар (38). Във връзка с това наличието на пазар за определени услуги може да зависи от конкретния начин на организация и предоставяне на тези услуги във въпросната държава членка (39). Правилата за държавната помощ се прилагат само когато дадена дейност се осъществява в пазарна среда. Следователно икономическият характер на услуги от еднакъв тип може да се различава между отделните държави членки. Освен това поради политически избор или промени в икономиката класифицирането на дадена услуга може да се промени с времето. Това, което днес не е икономическа дейност, може да се превърне в такава в бъдеще и обратно (40).
(79)
Що се отнася до предоставянето на здравни грижи, класифицирането на схемите за здравни грижи като схеми, включващи икономическа дейност, зависи от политическите и икономическите особености и от конкретната форма и структура на тези схеми във въпросната държава членка. По същество в практиката на СЕС се прави разграничение между схеми, основани на принципа на солидарността, и икономически схеми (41).
(80)
В съдебната си практика Съдът на ЕС използва редица критерии, за да определи дали дадена схема за социална сигурност е основана на солидарността и следователно не включва икономическа дейност. В това отношение множество фактори могат да бъдат от значение: i) дали членството в схемата е задължително (42); ii) дали схемата има изключително социална цел (43); iii) дали схемата е с нестопанска цел (44); iv) дали обезщетенията са независими от направените вноски (45); v) дали сумата от платените обезщетения не е непременно пропорционална на доходите на осигурените лица (46); и vi) дали схемата е под надзора на държавата (47).
(81)
За разлика от схемите, основани на солидарността, икономическите схеми се характеризират често с: i) членство по избор (48); ii) принципа на капитализация - т.е. зависимост между правото на обезщетение и изплатените вноски и финансовите резултати на схемата (49); iii) стопанската си цел (50) и iv) предоставянето на права на обезщетение, които допълват тези по основна схема (51).
(82)
При някои системи са комбинирани елементи и от двете категории (схеми, основани на солидарността, и икономически схеми) (52) и за да може да определи дали конкретна схема е икономическа или неикономическа по характер, Комисията трябва да провери наличието и да прецени в конкретната схема съответното значение на всеки от различните елементи, посочени в двете предходни съображения (53).
(83)
Поради това, окончателният отговор дали предоставянето на услуги на задължително здравно осигуряване в Словашката република е с икономически или неикономически характер ще зависи от задълбочения анализ на конкретния начин на организиране и извършване на тази дейност във въпросната държава членка, и затова ще се отнася конкретно до системата за задължително здравно осигуряване в тази държава членка. В светлината на тези общи констатации Комисията ще прецени дали спорните мерки, които според твърденията са предоставени на SZP/VšZP, представляват държавна помощ като мерки, предоставени на „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(84)
Няколко елемента, отнасящи се преди всичко до функционирането на системата, и фактът, че системата се основава на принципа на солидарност, сочат неикономическия характер на словашката система за здравно осигуряване, най-вече що се отнася до нейните социални характеристики и цели.
(85)
Първо, участието в програмата за публично здравно осигуряване е по закон задължително за мнозинството от населението в Словашката република, а медицинските услуги, покривани от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице. Осигуреното лице има право да избере което и да е здравноосигурително дружество и въз основа на задължението за осигуряване на свободен достъп избраното здравноосигурително дружество не може да му откаже осигуряване на основата на възраст, здравен статус или рискове от заболяване. (54)
(86)
Второ, задължителното здравно осигуряване в Словакия се основава на вноски, които са определени в закона пропорционално на доходите на осигуреното лице, а не на размера на осигурителния риск (възраст, здравен статус, рискове от заболяване на осигуреното лице). Освен това не съществува пряка връзка между размера на вноските, платени в рамките на схемата от дадено лице, и размера на обезщетенията, получени от същото това лице в рамките на схемата. Поради това, здравноосигурителните дружества нямат възможност да влияят нито на размера на вноските, нито на минималното покритие, на което имат право осигурените лица, тъй като те се определят от националното законодателство.
(87)
Трето, на всички осигурени лица е гарантирано по закон еднакво базисно ниво на обезщетенията, което на практика е доста високо, тъй като покрива почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез схемата за задължително здравно осигуряване се предоставя почти пълно здравеопазване (55). Словашката схема за изравняване на рисковете (RES) гарантира, че осигурителните рискове са поделени, което допълнително засилва солидарността. Освен това словашката система налага принципа на обща тарификация, което означава, че здравноосигурителните дружества не могат да определят размера на вноските съобразно осигурителния риск, а посредством изравняването на рисковете частично се компенсират здравноосигурителните дружества, чийто портфейл е с по-рисков демографски профил, като се преразпределят средства от здравноосигурителните дружества, които плащат по-малко от средния размер на обезщетенията, към здравноосигурителните дружества, които плащат на осигурените в тях лица повече от средния размер на обезщетенията (56).
(88)
Освен посочения социален и солидарен характер Комисията припомня, че задължителното здравно осигуряване в Словашката република се организира и предоставя в съответствие със солидна регулаторна рамка: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са установени в закони, в които се предвиждат подробни условия, и те функционират под строгия надзор на държавата (57).
(89)
Въз основа на тази характеристика Комисията стига до извода, че словашката система за задължително здравно осигуряване няма икономически характер, поради което SZP/VšZP не могат да бъдат считани за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (58).
(90)
Комисията признава, че някои характеристики на словашката система за задължително здравно осигуряване биха могли да свидетелстват за икономическия характер на дейностите, извършвани в рамките на тази система: i) наличието на няколко здравноосигурителни дружества (публични и частни) в словашкия сектор на задължителното здравно осигуряване, ii) определена степен на конкуренция между тези здравноосигурителни дружества, които iii) извършват дейност, ориентирана към реализирането на печалба, и iv) факта, че Конституционният съд на Словашката република е посочил, че тази дейност е отворена за конкуренция. При все това Комисията е на мнение, че съществуването на тези характеристики не поставя под съмнение заключението ѝ, че задължителното здравно осигуряване в Словакия е неикономическа дейност.
(91)
Първо, Комисията констатира, че съществуването на няколко (публични и частни) субекта, които развиват дейност в сектора на задължителното здравно осигуряване, само по себе си не свидетелства за икономическия характер на действията им в система, в която, както е обяснено в съображения 85-87, преобладават социалните характеристики и цели, основният принцип за функционирането на системата е солидарността и надзорът на държавата е строг. Такова тълкуване би придало прекомерно значение на организационните мерки, избрани от държавата членка за управлението на част от системата ѝ за социална сигурност, вместо на същността на въпросната система (59).
(92)
Второ, съгласно съдебната практика на Съда на ЕС наличието на възможност за конкуренция в системата за здравно осигуряване и съществуваща на практика конкуренция, дори ако съществуването ѝ е било желано от законодателя и то е било потвърдено от съдебната власт, не свидетелства непременно за икономическия характер на въпросната дейност. Съдът на ЕС е пояснил, че при определянето на това дали дейностите, осъществявани в рамките на законоустановена система за здравно осигуряване, която подобно на словашката система предоставя определена възможност за конкуренция, са икономически или неикономически по характер от решаващо значение са елементи като характера и степента на конкуренцията, обстоятелствата, при които тази конкуренция протича и наличието и значението на други важни фактори (60). В разглеждания случай не се позволява конкуренция от типа, който е най-интересен за потребителите - ценова конкуренция по отношение на нивото на вноските - тъй като здравноосигурителните дружества в Словашката република не могат са променят размера на вноските на осигурените лица, които са определени в закона. Освен това възможността за конкуренция по отношение на качеството е до голяма степен ограничена, тъй като словашката система за задължително здравно осигуряване предвижда особено широк спектър на законоустановените обезщетения, които са еднакви за всички осигурени лица, като по този начин за здравноосигурителните дружества не остава голяма възможност за конкуренция за клиенти, основана на допълнителни (безплатни) обезщетения. Здравноосигурителните дружества не се конкурират помежду си, тъй като нямат никаква възможност да влияят на тези законоустановени обезщетения, нито на предоставянето на задължителни законоустановени обезщетения във връзка със здравни грижи, което представлява основната им функция.
(93)
Трето, Комисията е на мнение, че неикономическият характер на дейността по задължително здравно осигуряване не се влияе от факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират по отношение на качеството и по отношение на ефективността на обществените поръчки, като купуват от доставчиците висококачествени здравни грижи и свързани с тях услуги на конкурентни цени. По този начин застрахователните дружества осигуряват входните ресурси, необходими за изпълнението на ролята им в рамките на тази система посредством дейности, които могат да бъдат отделени от договорите им с осигурените лица в рамките на задължителното здравно осигуряване. От съдебната практика на Съда на ЕС следва, че ако системата за задължително здравно осигуряване има неикономически характер поради присъщите си характеристики, дейността по осигуряване на входните ресурси, необходими за функционирането на тази система, също е с неикономически характер (61).
(94)
Четвърто, фактът, че правните норми в областта на задължителното здравно осигуряване в Словашката република позволяват на здравноосигурителни дружества да реализират печалба и да разпределят част от нея на акционерите си, не променя неикономическия характер на техните дейности, тъй като те ги извършват в рамките на система, в която са силно застъпени всички горепосочени характеристики, указващи неикономическия характер на дейността. Фактът, че здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба и да разпределят част от нея, не може сам по себе си да постави под въпрос превеса на социалните характеристики и цели на системата, да измени основната роля в нея на принципа на солидарност и да накърни строгата регулация и държавен надзор, при които тя функционира. Що се отнася до тази държавна регулация, Комисията припомня, че възможността за реализиране, използване и разпределяне на печалба се подчинява на рамки и е ограничена от законоустановени задължения, наложени на словашките застрахователни дружества от държавата и имащи за цел да гарантират жизнеспособността и непрекъснатостта на задължителното здравно осигуряване с всички негови преобладаващи социални и солидарни цели (62). Следователно, свободата за реализиране, използване и разпределяне на печалба е значително по-ограничена в сектора на словашкото задължително здравно осигуряване, отколкото в обичайните търговски сектори, и се подчинява на постигането на социални и солидарни цели.
(95)
В резултат на това, поради ограничената конкуренция, установена в словашката система за задължително здравно осигуряване (т.е. само ограничена конкуренция по отношение на качеството и никаква ценова конкуренция), както и поради ограниченията за реализиране и използване на печалба, елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, не поставят под въпрос основните социални, солидарни и регулаторни аспекти, указващи неикономическия характер на дейностите, изпълнявани от здравноосигурителните дружества в тази система. Всъщност елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, би следвало да се считат за елементи, насочени към постигане на основната цел, която се състои в насърчаването на здравноосигурителните дружества да действат в съответствие с принципите на доброто управление в интерес на правилното функциониране на тази система за социална сигурност, т.е. за елементи, които гарантират постигането на социалните и солидарните цели на тази система (63).
(96)
Комисията е на мнение, че фактът, че Конституционният съд на Словашката република (при извършване на преценка за евентуално нарушение съгласно словашката Конституция на правото на стопанска инициатива) разглежда словашката система на задължително здравно осигуряване като сектор, „който е част от сферата на конкуренцията“, не означава, че в тази система се извършват дейности с икономически характер по смисъла на правилата за държавна помощ. В действителност в този случай Конституционният съд на Словакия е сезиран, за да проучи дали законодателната забрана от 2007 г. относно разпределянето на печалбата от здравноосигурителните дружества е съвместима с Конституцията на Словашката република (нарушение на правото на собственост, правото на защита на собствеността и правото на стопанска инициатива) и съвместима с членове 18, 49, 54 и 63 от Договора. Словашкият Конституционен съд решава, че тази забрана нарушава Конституцията на Словашката република и че следователно няма причина да разглежда съществените елементи от правилата на ЕС за вътрешния пазар или да се произнася по тяхното нарушаване.
(97)
В този контекст, като се вземат под внимание особеностите на настоящия случай и присъствието и значението на важни показатели, дейността по задължително здравно осигуряване, както е организирана и се извършва в Словашката република, не може да се счита за икономическа дейност.
(98)
В светлината на казаното по-горе, Комисията стига до заключението, че дружествата SZP/VšZP като бенефициери на спорните мерки, не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и поради това тези мерки не водят до предоставянето на държавна помощ по смисъла на тази разпоредба.
(99)
Следователно не е необходимо да се разглеждат останалите условия за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито да се прави преценка за съвместимостта на спорните мерки.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(100)
С оглед на изложените по-горе съображения Комисията стига до заключението, че спорните мерки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и/или Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP), не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора:
а)
увеличението на капитала на SZP с 450 млн. SKK, извършено между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.;
б)
погасяването на дълговете на SZP чрез Veritel' a. s. от 2003 г. до 2006 г.;
в)
субсидията, предоставена на SZP от Министерството на здравеопазването през 2006 г.;
г)
увеличението на капитала на VšZP с 65,1 млн. евро на 1 януари 2010 г.;
д)
системата за изравняване на рискове, установена на основание част 3 от закон № 580/2004 Сб.; и
е)
прехвърлянето на портфейли от ликвидирани здравноосигурителни дружества, и по-специално от дружество Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружество Európská zdravotná poisťovňa към SZP.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 15 октомври 2014 година.
DECIZIA (UE) 2015/248 A COMISIEI
din 15 octombrie 2014
privind măsurile SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) puse în aplicare de Republica Slovacă în favoarea Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) și Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
[notificată cu numărul C(2014) 7277]
(Numai textul în limba slovacă este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (denumit în continuare „TFUE”), în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (1),
întrucât:
1. Procedură
(1)
La 2 aprilie 2007, Comisia a primit o plângere din partea companiei de asigurări de sănătate private Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s (denumită în continuare „Dôvera” sau „reclamantul”) privind o presupusă măsură de ajutor de stat în favoarea companiei de asigurări de sănătate deținută de stat, Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (denumită în continuare „SZP”), sub forma unei majorări a capitalului social al acesteia cu 450 de milioane SKK (aproximativ 15 milioane EUR), la 26 ianuarie 2006.
(2)
La 21 august 2009, Comisia a solicitat informații Republicii Slovace. În urma prelungirii termenului-limită de răspuns, autoritățile slovace au furnizat informațiile solicitate în scrisoarea din 24 septembrie 2009.
(3)
Prin scrisoarea din 26 februarie 2010, Comisia a solicitat Republicii Slovace să furnizeze informații suplimentare cu privire la injecția de capital, precum și clarificări cu privire la sistemul de egalizare a riscurilor (RES) instituit de Slovacia, o altă măsură care ar putea fi clasificată drept ajutor de stat. Prin scrisoarea din 25 martie 2010, autoritățile slovace au solicitat o prelungire a termenului-limită de răspuns la cerere, care a fost acceptată de Comisie prin scrisoarea din 31 martie 2010. Comisia a reamintit Republicii Slovace, la 16 iunie 2010, să prezinte informațiile, iar autoritățile slovace au răspuns la cerere prin scrisoarea din 9 iulie 2010. Astfel cum a solicitat Comisia în scrisoarea din 4 noiembrie 2010, Republica Slovacă a transmis o versiune neconfidențială a răspunsului respectiv, la 3 decembrie 2010.
(4)
La 1 ianuarie 2010, SZP a fuzionat cu cealaltă companie slovacă de asigurări de sănătate deținută de stat, Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (denumită în continuare „VZP”). Din 1998 și până în 2005 cel puțin, cele două societăți pe acțiuni deținute de stat au primit portofoliile de asigurări ale altor companii de asigurări de sănătate.
(5)
În cadrul a două reuniuni între Comisie și Dôvera, organizate la 10 octombrie 2010 și 15 martie 2011, s-a discutat obiectul plângerii și funcționarea sectorului asigurărilor de sănătate în Slovacia. În prezentarea din 15 iulie 2011, Dôvera a furnizat informații suplimentare cu privire la natura sectorului asigurărilor de sănătate din Slovacia și a extins obiectul plângerii prin includerea a trei noi presupuse măsuri de ajutor acordate în favoarea SZP și VZP: (i) achitarea datoriilor SZP de către întreprinderea deținută de stat Veritel' a.s. în perioada 2004-2005 prin intermediul a două plăți de 52,7 milioane EUR și respectiv, 28 de milioane EUR; (ii) o subvenție de 7,6 milioane EUR acordată SZP de către Ministerul Sănătății în 2006; și (iii) o majorare de capital finanțată de stat în valoare totală de 65,1 milioane EUR acordată VZP la 1 ianuarie 2010. În consecință, Comisia a invitat autoritățile slovace să își prezinte observațiile cu privire la plângerea extinsă prin introducerea noilor afirmații. În urma prelungirii termenului-limită de răspuns, autoritățile slovace au furnizat, prin scrisoarea din 11 noiembrie 2011, informațiile solicitate.
(6)
În urma reuniunii din 15 decembrie 2011 cu serviciile Comisiei, Dôvera a furnizat informații suplimentare cu privire la natura sectorului asigurărilor de sănătate prin scrisoarea din 16 ianuarie 2012.
(7)
Prin scrisoarea din 2 iulie 2013, Comisia a informat autoritățile slovace că a decis inițierea procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din tratat (denumită în continuare „decizia de inițiere a procedurii”). Decizia a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2), iar părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile.
(8)
Prin scrisoarea din 24 iulie 2013, autoritățile slovace au solicitat o prelungire a termenului-limită de prezentare a observațiilor cu privire la decizia de inițiere a procedurii, prelungire acordată de Comisie prin scrisoarea din 30 iulie 2013. Prin scrisoarea din 27 august 2013, Republica Slovacă și-a prezentat observațiile cu privire la decizia de inițiere a procedurii.
(9)
Comisia a primit observații privind decizia de inițiere a procedurii din partea a cinci părți terțe: din partea Institutului pentru reforme economice și sociale (INEKO) prin scrisoarea din 15 octombrie 2013; din partea Union zdravotná poisťovňa, a.s. (denumită în continuare „Union Health Insurance”) prin scrisoarea din 25 octombrie 2013; din partea Institutului pentru politici de sănătate (denumit în continuare „HPI”) prin scrisoarea din 28 octombrie 2013; din partea Združenie zdravotných poisťovní SR (denumită în continuare „ZZP”, Asociația companiilor de asigurări de sănătate din Slovacia) prin scrisoarea din 28 octombrie 2013, precum și din partea Dôvera prin scrisoarea din 11 noiembrie 2013.
(10)
Observațiile respective au fost transmise autorităților slovace prin scrisoarea din 20 noiembrie 2013. La 20 decembrie 2013, autoritățile slovace au solicitat o prelungire a termenului-limită de răspuns la observații, și anume până la 31 ianuarie 2014, prelungire acceptată de Comisie în aceeași zi. Prin scrisoarea din 29 ianuarie 2014, Slovacia a răspuns la observațiile prezentate de părțile terțe cu privire la decizia de inițiere a procedurii.
(11)
La 2 aprilie 2014 a avut loc o reuniune între serviciile Comisiei și autoritățile slovace.
(12)
La 11 aprilie 2014 și 25 august 2014, Comisia a solicitat informații suplimentare, iar Slovacia a răspuns prin scrisorile din 15 mai 2014 și 27 august 2014.
2. Context
2.1. EVOLUȚIA SISTEMULUI DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE OBLIGATORII DIN SLOVACIA
(13)
În 1994, Slovacia a trecut de la un sistem unic de asigurări de sănătate controlat de stat la un model pluralist, în care entitățile publice și cele private puteau funcționa în paralel. O reformă aprofundată, cuprinzând Legea nr. 581/2004 și Legea nr. 580/2004 care au intrat în vigoare la 1 ianuarie 2005 (denumită în continuare „reforma din anul 2005”), a modificat regulile privind redistribuirea contribuțiilor percepute pentru asigurările de sănătate și a modificat forma juridică a tuturor companiilor de asigurări (indiferent dacă acestea erau deținute de stat ori se aflau în proprietate privată) de la entități juridice sui generis la entități înregistrate ca societăți comerciale cu răspundere limitată (și anume, societăți pe acțiuni de drept privat care au ca obiectiv realizarea de profit). O autoritate independentă de reglementare, Autoritatea de supraveghere în domeniul sănătății din Slovacia (denumită în continuare „HSA”) a fost înființată pentru a acorda licențe de operare și pentru a supraveghea respectarea de către companiile de asigurare a normelor aplicabile. În esență, reformele respective au fost concepute pentru a contribui la o mai mare eficiență în utilizarea resurselor disponibile și la o creștere a calității serviciilor de asistență medicală (3).
(14)
În Slovacia, toate companiile de asigurări de sănătate, atât publice, cât și private, oferă asigurări de sănătate obligatorii pentru rezidenții slovaci (4). Posibilitatea prevăzută de Legea nr. 580/2004 de a oferi, de asemenea, asigurări de sănătate individuale suplimentare față de pachetul de prestații de bază inclus în asigurarea de sănătate obligatorie a rămas redusă datorită caracterului cuprinzător al prestațiilor medicale acoperite de sistemul obligatoriu (5). De asemenea, în 2005, un act legislativ a acordat posibilitatea tuturor companiilor de asigurări de sănătate să ofere asigurare de sănătate voluntară persoanelor care nu pot beneficia de asigurarea de sănătate obligatorie (6).
(15)
În 2007, Legea nr. 530/2007 de modificare a Legii nr. 581/2004 a interzis companiilor de asigurări care își desfășoară activitatea în sectorul asigurărilor de sănătate obligatorii plata profiturilor sub formă de dividende, cu efect de la 1 ianuarie 2008, și a impus astfel obligația de a reinvesti excedentele generate în cadrul sistemului de sănătate slovac. Prin urmare, companiile de asigurări de sănătate nu au fost autorizate să își distribuie profiturile în niciun mod începând din ianuarie 2008. Cu toate acestea, la 26 ianuarie 2011, Curtea Constituțională slovacă a declarat interdicția privind distribuirea profitului ca fiind incompatibilă cu mai multe dispoziții din Constituția slovacă. În urma hotărârii menționate, în iulie 2011 autoritățile slovace au modificat Legea nr. 530/2007 prin Legea nr. 250/2011, în scopul de a permite companiilor de asigurări de sănătate să distribuie din nou (acționarilor lor) profiturile realizate în sectorul asigurărilor de sănătate obligatorii, sub rezerva anumitor condiții (7). Ca urmare a modificărilor legislative menționate, în decembrie 2011 Comisia a închis o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor privind restricțiile de plată a profitului (8).
(16)
La 31 octombrie 2012, autoritățile slovace au aprobat un plan de proiect pentru crearea unui sistem unitar nonprofit de asigurare de sănătate obligatorie în Republica Slovacă ce ar putea fi introdus fie prin preluarea voluntară (până la 1 ianuarie 2014) a companiilor private de asigurări de sănătate, fie prin exproprierea acestora (până la 1 iulie 2014) și instituirea unei singure companii de asigurări de sănătate (deținută de stat) (9). Cu toate acestea, la momentul adoptării prezentei decizii, nicio etapă a proiectului menționat mai sus nu a fost pusă în aplicare până în prezent (10).
2.2. COMPANIILE DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE DIN SLOVACIA
(17)
În temeiul legislației slovace, compania de asigurări de sănătate este definită ca o societate pe acțiuni cu sediul social în Republica Slovacă, înființată pentru a oferi servicii publice de asigurări de sănătate obligatorii pe baza unei autorizații acordate de Autoritatea de supraveghere în domeniul sănătății.
(18)
Rezidenții slovaci pot încheia contracte cu oricare dintre următorii trei asigurători pentru a obține un pachet de asigurare de sănătate obligatorie:
(a)
societatea slovacă pe acțiuni deținută de stat, VZP, care a fost înființată la 1 iulie 2005; societatea menționată a fost înființată prin transformarea întreprinderii publice VšZP, înființată în temeiul Legii nr. 273/1994 din 1 noiembrie 1994 ca succesoare a Companiei Naționale de Asigurări (Národná poisťovňa) care aparține de Administrația Casei de Asigurări de Sănătate; VZP a fuzionat cu compania deținută de stat SZP la 1 ianuarie 2010 în temeiul Legii nr. 533/2009 (prin urmare, după caz, entitatea comună este denumită în continuare „SZP/VZP”); Republica Slovacă este unicul acționar al VZP;
(b)
societatea pe acțiuni cu capital privat, Dôvera (acționarul său principal este Grupul financiar central european PENTA); Dôvera a fost înființată la 1 octombrie 2005 și a fuzionat cu o altă companie de asigurări de sănătate slovacă privată, Apollo, la 31 decembrie 2009. În 2010, entitatea rezultată în urma concentrării reprezenta cea mai mare companie privată de asigurări de sănătate din Slovacia;
(c)
societatea pe acțiuni cu capital privat, Union Health Insurance, care a fost înființată la 9 martie 2006 și care este membră a grupului Achmea, anterior Eureko, cu sediul în Țările de Jos.
(19)
Tabelul de mai jos prezintă evoluția cotelor de piață ale diferitelor companii care au furnizat servicii de asigurări de sănătate obligatorii în Republica Slovacă în perioada 20082013 (11):
An
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Companii
Număr de persoane asigurate (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP fuzionează cu VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo fuzionează cu Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Toate companiile de asigurări de sănătate sunt societăți pe acțiuni, iar regulamentul privind proprietatea permite atât statului, cât și sectoarelor private să fie acționari. Toate companiile de asigurări de sănătate sunt obligate să îndeplinească anumite criterii de solvabilitate. Întrucât se confruntă cu constrângeri bugetare stricte, companiile menționate sunt pe deplin responsabile pentru deficitele financiare. Ca societăți comerciale pe acțiuni înființate în temeiul dreptului comun al societăților comerciale, companiile de asigurări de sănătate își gestionează în mod autonom operațiunile și costurile asistenței medicale.
(21)
Companiile de asigurări de sănătate pot avea profit și chiar obțin profit (13). Veniturile companiilor de asigurare din Slovacia provin din contribuțiile la asigurări, din bugetul de stat (contribuții efectuate în numele persoanelor inactive din punct de vedere economic și o subvenție menită să acopere creșterea costurilor serviciilor de sănătate), din proprietățile deținute, din donații și din alte încasări. Companiile de asigurări de sănătate pot obține profit, de exemplu îmbunătățindu-și sistemul de gestionare și negociind contractele cu furnizorii de servicii medicale.
2.3. PRINCIPALELE CARACTERISTICI ALE SECTORULUI DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE OBLIGATORII DIN SLOVACIA
2.3.1. Obiectivul social și interesul public
(22)
Sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii urmărește atingerea unui obiectiv social, și anume să permită furnizarea de asistență medicală și menținerea unui sistem de asigurări de sănătate viabil. Cetățenii au dreptul la asigurare de sănătate și rezidenții slovaci au obligația de a fi asigurați (14). Dreptul la asistență medicală gratuită pe baza asigurării de sănătate reprezintă o obligație constituțională în Republica Slovacă (15). Potrivit autorităților slovace, în Republica Slovacă, prin furnizarea de asigurare de sănătate obligatorie, companiile de asigurări de sănătate îndeplinesc o obligație constituțională în numele statului, și anume furnizarea de asigurări de sănătate rezidenților slovaci prin intermediul sistemului de asigurări de sănătate obligatorii din Slovacia. Republica Slovacă este responsabilă prin lege pentru finanțarea sistemului de sănătate și pentru acoperirea pierderilor în sectorul asistenței medicale (16). În conformitate cu articolul 2 din Legea nr. 580/2004 privind asigurările de sănătate, furnizarea de asigurare obligatorie de sănătate publică constituie o activitate de interes public, în a cărei desfășurare sunt gestionate fonduri publice.
2.3.2. Afilierea obligatorie, înregistrarea deschisă și tarifarea comună
(23)
În conformitate cu dispozițiile Legii nr. 580/2004 și ale Legii nr. 581/2004, în Slovacia, participarea la programul public de asigurări de sănătate este obligatorie pentru majoritatea populației din Republica Slovacă (17). În Slovacia, asigurarea de sănătate obligatorie acoperă, de asemenea, persoanele asigurate în conformitate cu Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului (18), până la 30 aprilie 2010 și, începând cu 1 mai 2010, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului (19).
(24)
Persoanele asigurate au dreptul de a opta pentru o companie de asigurări de sănătate la alegere și de a schimba compania de asigurări o dată pe an. În temeiul obligației de înregistrare deschisă și al principiului tarifării comune, companiilor de asigurări de sănătate din Slovacia le revine obligația juridică de a-i accepta în cadrul sistemului lor de asigurări pe toți rezidenții slovaci care solicită acest lucru, cu condiția ca rezidenții respectivi să îndeplinească cerințele legale aplicabile referitoare la asigurările de sănătate din Slovacia. În special, companiile de asigurări de sănătate nu pot refuza să asigure o persoană pe motive de vârstă, stare de sănătate sau risc de îmbolnăvire (20) și trebuie să ofere asigurări de sănătate de bază la același preț pentru toți cetățenii, indiferent de factorii menționați.
(25)
Prin urmare, sistemul slovac de asigurări de sănătate include, de asemenea, o structură juridică pentru împărțirea egală a riscului între companiile de asigurări de sănătate pe baza unui sistem de egalizare a riscurilor (RES). În temeiul RES (21), companiile de asigurări de sănătate care asigură persoanele asociate cu un risc mai ridicat primesc fonduri de la companiile de asigurare al cărui portofoliu este asociat cu un risc mai scăzut, și anume prin realocarea lunară și anuală a contribuțiilor și gestionarea transferurilor (22).
2.3.3. Prestații și contribuții în funcție de venit
(26)
În Slovacia, asigurarea de sănătate obligatorie se bazează pe un sistem de contribuții obligatorii. Valoarea contribuțiilor este definită prin lege și este proporțională cu veniturile asiguratului (similar cu impozitul pe venit), mai degrabă decât cu riscul asigurat (cum ar fi vârsta persoanei asigurate sau starea de sănătate). Contribuțiile care fac parte din fondurile publice potrivit autorităților slovace sunt percepute de la: 1. salariați și angajatori; 2. lucrătorii care desfășoară o activitate independentă; 3. persoanele care au devenit șomere în mod voluntar; 4. stat (pentru „asigurații la stat”, și anume grupul majorității persoanelor inactive din punct de vedere economic); 5. plătitorii de dividende.
(27)
Tuturor asiguraților le este garantat același nivel al prestațiilor de bază („pachetul de prestații de bază”). Nu există nicio legătură directă între valoarea contribuțiilor plătite către sistem și prestațiile (23) primite. Serviciile medicale acoperite de asigurarea de sănătate obligatorie sunt acordate indiferent de contribuțiile plătite de asigurat.
(28)
Pachetul de prestații de bază al asigurărilor de sănătate obligatorii acoperă aproape toate procedurile de asistență medicală furnizate în Republica Slovacă, ceea ce înseamnă că, practic, pachetul de prestații de bază acordă asistență medicală completă. În prezent, pachetul de prestații de bază oferă tuturor persoanelor asistență medicală gratuită cu excepția unor tratamente (de exemplu, chirurgia plastică), a câtorva plăți parțiale pentru produse farmaceutice și tratamente balneare, și a anumitor servicii conexe de asistența medicală (de exemplu, vizitele la serviciile medicale de urgență). Pachetul de prestații de bază poate fi redus sau extins prin decret guvernamental (fără negocieri parlamentare). Întrucât Constituția slovacă garantează fiecărui cetățean asistență medicală în cadrul sistemului de asigurări de sănătate obligatorii în conformitate cu condițiile prevăzute de lege, companiile de asigurări nu au nicio influență asupra pachetului de prestații, asupra nivelului de acoperire sau asupra primelor pachetului de prestații de bază, întrucât acestea sunt stabilite prin lege.
(29)
Companiile de asigurări de sănătate slovace au posibilitatea de a adăuga și chiar adaugă la pachetul de prestații de bază diverse drepturi suplimentare (prestații) la alegere, care acoperă servicii care nu sunt incluse în listă, dar care sunt oferite gratuit de asigurători clienților lor ca parte a aceluiași pachet de servicii de asistență medicală în temeiul asigurării de sănătate obligatorie. De exemplu, conform informațiilor disponibile, se pare că societățile de asigurare de sănătate pot decide să ofere acoperirea suplimentară a anumitor tratamente complementare și preventive în baza pachetului de asigurare obligatorie de sănătate menționat. Prestațiile suplimentare sunt diferite de serviciile de asigurări de sănătate individuale care pot fi oferite în schimbul unei taxe.
2.3.4. Selecția furnizorilor de asistență medicală și servicii
(30)
Companiile de asigurări de sănătate au dreptul de a-și selecta furnizorii de asistență medicală și de a negocia contracte cu medicii și cu fiecare spital în parte. Prin urmare, companiile de asigurări de sănătate încheie contracte cu fiecare furnizor de servicii medicale în parte; contractele sunt încheiate independent unul de celălalt, iar un furnizor de asistență medicală poate încheia contracte cu toate companiile de asigurări de sănătate sau doar cu unele dintre companiile respective și invers. Companiile de asigurări de sănătate rambursează serviciile furnizate atât de stat, cât și de furnizorii de asistență medicală privați.
(31)
Pentru a asigura accesibilitatea geografică a serviciilor de sănătate, guvernul a stabilit o cerință de rețea minimă menită să influențeze planificarea capacității. În ceea ce privește furnizarea de asigurări de sănătate obligatorii, companiile de asigurări de sănătate sunt obligate prin lege să încheie un contract cu o rețea minimă de spitale. Fiecare companie de asigurări de sănătate își creează propriile rețele și își îmbunătățește rețeaua minimă prin încheierea de contracte selective cu alte spitale și cu alți furnizori de servicii de asistență medicală. Serviciile de sănătate furnizate de spitalele respective și/sau de alți furnizori de servicii și care sunt incluse în asigurările de sănătate obligatorii sunt acoperite, prin urmare, de compania de asigurări de sănătate în favoarea persoanelor asigurate. Companiile de asigurări de sănătate dispun de o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește negocierea cu spitalele în vederea stabilirii prețului și a calității serviciilor medicale furnizate persoanelor asigurate.
2.3.5. Cadrul de reglementare
(32)
Sistemul de asigurări de sănătate obligatorii din Republica Slovacă este reglementat de dispoziții speciale (24). Toate companiile de asigurări de sănătate care furnizează asigurări de sănătate obligatorii au, prin lege, statut, drepturi și obligații identice. Companiile de asigurări de sănătate trebuie să fie înființate cu scopul de a desfășura activități de asigurări de sănătate publică și nu trebuie să desfășoare alte activități decât cele enumerate la punctul 6 din Legea nr. 581/2004. Activitățile companiilor de asigurări de sănătate care gestionează sistemul obligatoriu de asigurări de sănătate fac obiectul controlului general al statului care se exercită, în special, prin intermediul autorității de reglementare - Autoritatea de supraveghere în domeniul sănătății, care are rolul de a monitoriza și a supraveghea sistemul de sănătate. Autoritatea de supraveghere în domeniul sănătății supraveghează dacă furnizorii și companiile de asigurări de sănătate se conformează cadrului legislativ menționat și intervine în cazul în care sunt încălcate legile.
3. Descrierea măsurilor contestate
(33)
Prezenta decizie analizează următoarele șase măsuri (denumite în continuare, împreună, „măsurile contestate”) (25):
3.1. MAJORAREA CAPITALULUI SZP ÎN 2006
(34)
Prin scrisoarea din 2 aprilie 2007, compania de asigurări de sănătate private Dôvera a înaintat o plângere Comisiei împotriva injecției de capital în valoare de 450 de milioane SKK (aproximativ 15 milioane EUR), realizată de Republica Slovacă în compania SZP deținută de stat în trei tranșe, în perioada 28 noiembrie 2005-18 ianuarie 2006.
(35)
Majorarea de capital menționată a fost asociată cu reforma sistemului de sănătate și cu reforma realizată în perioada 2004-2005 în sectorul asigurărilor de sănătate din Republica Slovacă. De fapt, la momentul înființării sale ca societate pe acțiuni în 2005, SZP, în calitate de succesor legal al unei instituții publice (26), era obligată prin lege să preia nu doar elementele de activ ale companiei de asigurări inițiale, ci și elementele de pasiv ale acesteia rezultate înainte de 2005, a căror valoare a cauzat un nivel de solvabilitate necorespunzător, astfel cum este prevăzut la punctul 14 alineatul (1) din Legea privind companiile de asigurări de sănătate (Legea nr. 581/2004). La 31 decembrie 2005 pasivele respective se ridicau la 467,765 de milioane SKK (aproximativ 15,5 milioane EUR).
3.2. ACHITAREA DATORIILOR SZP DE CĂTRE VERITEĽ
(36)
Veriteľ a fost înființată ca o nouă agenție de stat pentru consolidarea datoriilor din sectorul asistenței medicale în 2003 (27) și a fost mandatată de guvernul slovac să pună în aplicare un proiect pentru anularea datoriilor acumulate de instituțiile care acordă asistență medicală și de companiile de asigurări de sănătate, anterior reorganizării fondurilor de asigurări de sănătate existente ca societăți comerciale pe acțiuni la 30 septembrie 2005. Procesul de anulare a datoriilor a fost realizat în conformitate cu rezoluțiile guvernului slovac.
(37)
În perioada 2003-2005, Veriteľ a achitat datorii în sectorul sănătății cu o valoare contabilă de peste 1 100 de milioane EUR la costul de 644 de milioane EUR în numerar. Întrucât Ministerul Sănătății a anunțat că aceasta era ultima acțiune de salvare a sistemului de sănătate, agenția Veriteľ a fost desființată în anul 2006 (28).
(38)
Reclamantul susține că achitarea de către Veriteľ a datoriei SZP în valoare de 52,7 milioane EUR, care depășește suma primită de reclamat însuși (29), indică un tratament discriminatoriu nejustificat în cadrul procesului de achitare a datoriilor. Cu toate acestea, principala preocupare a reclamantului este că, la 30 noiembrie 2005 (prin urmare, ulterior transformării), Veriteľ a mai achitat aproximativ 28 de milioane EUR din restul datoriei pe care SZP o avea către contul de redistribuire a primelor speciale. Acest lucru s-a realizat prin atribuirea de către SZP către Veriteľ a unor solicitări de prime și interese. SZP a atribuit Veriteľ aproximativ 929 de milioane SKK constând în solicitări de prime și interese (din care aproximativ 343 de milioane SKK în interese). În schimb, Veriteľ a realizat o contraprestație în valoare de 840 de milioane SKK (aproximativ 28 de milioane EUR) în favoarea SZP, prin compensarea datoriei către contul de redistribuire a primelor speciale (30).
3.3. SUBVENȚIA ACORDATĂ SZP ÎN 2006
(39)
În a doua jumătate a anului 2006, o nouă subvenție a fost acordată SZP de Ministerul Sănătății prin utilizarea unei părți din bilanțul de lichidare al Veriteľ care a fost dizolvată în iulie 2006. Potrivit reclamantului, valoarea subvenției s-a ridicat la aproximativ 7,6 milioane EUR.
(40)
Reclamantul susține că subvenția menționată a fost acordată pentru achitarea datoriilor SZP către furnizorii de asistență medicală care datează din perioada anterioară anului 2005, deși nu este clar dacă datoriile respective existau în continuare la momentul acordării subvenției.
(41)
Cu toate acestea, în opinia autorităților slovace, resursele financiare din bilanțul de lichidare al Veriteľ nu au fost acordate SZP, ci unităților medicale care la acea dată erau deținute de stat, pentru plata datoriilor (de exemplu, contribuțiile la sistemul de asigurări de sănătate pentru angajații lor) către SZP. În consecință, în opinia autorităților slovace, nu a fost vorba despre nicio subvenție, ci mai degrabă de o simplă plată de către stat a datoriilor existente (a primelor neplătite pentru asigurările de sănătate).
3.4. MAJORAREA DE CAPITAL A VZP ÎN 2010
(42)
Republica Slovacă, prin intermediul Ministerului Sănătății, și-a majorat capitalul social deținut în cadrul VZP la 1 ianuarie 2010. Majorarea capitalului social s-a ridicat la 65,1 milioane EUR.
(43)
Potrivit reclamantului, întrucât VZP era pe punctul de a intra în insolvență, se pare că statul a acționat în acest mod pentru a elimina deficitul de venituri al VZP. De asemenea, reclamantul susține că statul nu a avut absolut nicio speranță că va beneficia de rentabilitatea investiției într-un termen rezonabil, în special având în vedere că Slovacia introdusese recent o lege care împiedica companiile de asigurări de sănătate să își distribuie profiturile.
(44)
Potrivit autorităților slovace, majorarea de capital a VZP în 2010 a fost realizată pentru a se elimina efectele crizei financiare și pentru a se oferi sprijin VZP, astfel încât aceasta să facă față presiunii de a crește nivelul de îndatorare, în contextul unei cereri tot mai mari de asistență medicală.
3.5. SISTEMUL DE EGALIZARE A RISCURILOR (RES)
(45)
În evaluarea sa preliminară, Comisia a constatat, de asemenea, că în Republica Slovacă finanțarea companiilor de asigurări de sănătate include un mecanism de punere în comun și partajare a riscurilor - sistemul de egalizare a riscurilor (RES).
(46)
Sistemul de egalizare a riscurilor (31) se aplică integral tuturor companiilor de asigurări de sănătate care furnizează asigurări de sănătate în Republica Slovacă. În timp ce contribuțiile la asigurările de sănătate obligatorii sunt percepute de către companiile de asigurări de sănătate direct de la angajatori, de la lucrătorii care desfășoară o activitate independentă, de la contribuabilii independenți (persoanele care au devenit șomere în mod voluntar), de la stat și de la plătitorii de dividende, repartizarea veniturilor și a cheltuielilor între companiile de asigurări de sănătate este inegală din cauza structurii diferite a populațiilor asigurate. Pentru a ușura sarcina financiară a companiilor de asigurări de sănătate cu un portofoliu de risc mai ridicat și pentru a reduce potențialul de selecție a riscurilor, contribuțiile sunt redistribuite între companiile de asigurări de sănătate prin intermediul sistemului de egalizare a riscurilor, pe baza unui calcul stabilit de Autoritatea de supraveghere în domeniul sănătății (32). Parametrii utilizați în cadrul sistemului de egalizare a riscurilor sunt vârsta, sexul și, începând din 2010, statutul activității economice a asiguratului.
(47)
Autoritățile slovace consideră că sistemul de egalizare a riscurilor nu reprezintă o formă de ajutor de stat ci mai degrabă o egalizare a fondurilor în conformitate cu criteriile sistemului de egalizare a riscurilor aplicabile pentru persoanele asigurate, și anume o formă de solidaritate între persoanele asigurate care, prin urmare, nu constituie ajutor de stat.
3.6. TRANSFERURILE DE PORTOFOLIU CĂTRE SZP ȘI VZP
(48)
O altă măsură care a atras atenția Comisiei în cadrul evaluării preliminare este existența mai multor transferuri directe, prin intervenția statului, către SZP și VZP, ale portofoliilor altor companii de asigurări de sănătate (în special ale companiei Družstevná zdravotná poisťovňa către VZP și ale companiei Európská zdravotná poisťovňa către SZP), care au fost lichidate în timp.
(49)
Potrivit Dôvera, portofoliul EZP a fost transferat direct către SZP chiar dacă au existat și alți operatori interesați pe piață, întrucât limitele și condițiile de transfer au fost neclare.
(50)
Republica Slovacă susține că decizia Autorității de supraveghere în domeniul sănătății de a transfera portofoliul EZP către SZP fără nicio contraprestație este în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 581/2004 și respectă, de asemenea, dreptul asiguratului de a-și alege o companie de asigurări de sănătate. Republica Slovacă susține că și alte companii de asigurări și-au exprimat interesul față de portofoliul respectiv, dar cu o serie de condiții care ar fi prelungit în mod disproporționat procesul de lichidare. De asemenea, potrivit autorităților slovace, având în vedere că transferul portofoliilor în cauză a vizat toate cererile și toate pasivele companiei lichidate, nu a fost acordat niciun avantaj beneficiarilor SZP și VZP.
4. Motivele care au condus la inițierea procedurii oficiale de investigare
(51)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a exprimat îndoieli în ceea ce privește stabilirea caracterului economic sau neeconomic al activității în cauză și a precizat că, având în vedere particularitățile cazului, este posibil ca atât SZP/VZP, cât și celelalte companii care oferă asigurări de sănătate în cadrul sistemului slovac de asigurări de sănătate obligatoriu să fi fost angajate într-o activitate economică începând cu 1 ianuarie 2005. Se consideră că amestecul de caracteristici economice și neeconomice ale sistemului slovac de asigurări de sănătate obligatorii a făcut necesară efectuarea unei analize aprofundate a diferitelor elemente și a importanței acestora în cadrul sistemului pentru a stabili dacă activitatea de asigurare de sănătate obligatorie, astfel cum este organizată și realizată în Slovacia, poate fi considerată de natură economică (începând cu 1 ianuarie 2005) sau neeconomică.
(52)
De asemenea, Comisia a precizat că, în cazul în care activitatea ar trebui să fie considerată ca având caracter economic, aceasta nu are suficiente informații la dispoziție pentru a stabili dacă măsurile analizate conferă SZP/VZP un avantaj selectiv.
(53)
După ce Comisia a ajuns la concluzia că nu putea, prin urmare, să excludă existența unui ajutor de stat în etapa respectivă, în lipsa unor argumente specifice sau a unor indicații clare cu privire la compatibilitatea măsurilor cu piața internă, aceasta și-a exprimat, de asemenea, îndoielile cu privire la faptul că măsurile în cauză ar putea fi considerate compatibile cu piața internă în temeiul articolului 106 alineatul (2) sau al articolului 107 alineatul (3) litera (c) din tratat, în cazul în care s-ar concluziona că măsurile se califică drept ajutor de stat.
(54)
În acest context, Comisia a precizat că o concluzie finală cu privire la faptul dacă activitatea în materie de asigurări de sănătate obligatorii din Republica Slovacă are într-adevăr caracter economic sau neeconomic, dacă măsurile de stat îndeplinesc toate celelalte condiții pentru a constitui ajutor de stat și, în caz afirmativ, dacă acestea sunt compatibile cu piața internă, ar putea fi formulată numai într-o decizie finală care urmează să fie adoptată după finalizarea procedurii oficiale de investigare, după ce au fost colectate toate informațiile disponibile (inclusiv alte observații din partea statelor membre și din partea părților terțe) și s-a efectuat o evaluare detaliată a tuturor informațiilor.
5. Observațiile părților interesate
(55)
Comisia a primit observații de la părțile interesate, care pot fi rezumate după cum urmează:
5.1. DÔVERA
(56)
Ca răspuns la decizia de inițiere a procedurii, reclamantul, Dôvera a furnizat informații suplimentare cu privire la sistemul de asigurări de sănătate și, în special, argumente suplimentare pentru a-și susține opinia potrivit căreia SZP/VZP sunt întreprinderi care se supun legislației în domeniul concurenței și care au beneficiat de ajutor de stat incompatibil.
(57)
Dôvera subliniază că SZP/VZP concurează cu companiile de asigurări de sănătate private care oferă același serviciu și totodată urmăresc obținerea de profit, făcând trimitere la comunicările sale anterioare privind caracterul economic al activității și la jurisprudența recentă a Curții (33). În acest context, Dôvera susține că mai multe elemente prezentate de Republica Slovacă și enumerate în decizia de inițiere a procedurii pentru a sublinia caracterul neeconomic al activităților SZP/VZP nu rezistă la o examinare aprofundată. Potrivit Dôvera, reforma care a avut loc în perioada 2004-2005 a fost concepută să creeze o piață competitivă, fapt recunoscut și confirmat atât de sistemul judiciar slovac (și anume, Curtea Constituțională slovacă), cât și de autoritățile slovace. În acest context, Dôvera atrage, de asemenea, atenția asupra faptului că asigurătorii concurează pentru furnizorii de asistență medicală prin activități selective de contractare și prin negocieri privind prețul și calitatea serviciilor și menționează, de asemenea, campaniile de marketing realizate de companiile de asigurări de sănătate pentru a reține și a atrage clienți. Dovera contestă, de asemenea, caracterul exclusiv social al sistemului, făcând trimitere la posibilitatea pe care o au companiile de asigurări de sănătate de a obține profit și de a-l distribui și la disponibilitatea investitorilor privați de a investi în operatorii activi în sectorul asigurărilor de sănătate obligatorii din Slovacia.
(58)
Făcând trimitere la observațiile sale anterioare prezentate Comisiei înainte de decizia de inițiere a procedurii, Dôvera susține, de asemenea, că toate măsurile identificate în decizia respectivă ar trebui să fie calificate drept ajutor ilegal în măsura în care toate celelalte elemente prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din tratat au fost îndeplinite. În opinia sa, nu se poate considera că Republica Slovacă a acționat ca un investitor într-o economie de piață atunci când a majorat capitalul SZP în 2006 și al VZP în 2010. Dôvera susține, de asemenea, că Republica Slovacă a făcut discriminări între SZP/VZP și companiile de asigurări private prin acordarea unui tratament preferențial SZP în procesul de achitare a datoriilor din perioada 2003-2005, precum și prin introducerea în sistemul de egalizare a riscurilor a doi noi parametri în 2009 și în 2012. În ceea ce privește transferul de portofolii, observațiile Dôvera se concentrează asupra transferului portofoliului de asigurări al EZP, întrucât aceasta nu dispune de informații privind un transfer de portofoliu anterior către VZP. În această privință, Dovera susține că este posibil ca autoritățile slovace să fi dezinformat Comisia cu privire la cadrul juridic aplicabil pentru transferul de portofoliu respectiv.
(59)
În cele din urmă, Dôvera susține că autoritățile slovace nu au reușit să demonstreze că furnizarea de asigurare obligatorie de sănătate este un serviciu de interes general și, prin urmare, pune sub semnul întrebării chiar fundamentul unei analize în conformitate cu jurisprudența Altmark (34) și cu pachetul privind serviciile de interes economic general al Comisiei.
5.2. UNION HEALTH INSURANCE
(60)
Observațiile cu privire la decizia de inițiere a procedurii prezentate de Union Health Insurance, celălalt concurent privat al SZP/VZP, sunt, în linii mari, în concordanță cu observațiile prezentate de Dôvera, susținând că SZP și VZP sunt întreprinderi în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat. Union Health Insurance susține că cinci dintre cele șase măsuri descrise în secțiunea 3 din prezenta decizie se califică drept ajutor de stat și sunt incompatibile cu piața internă. În ceea ce privește a șasea măsură, sistemul de egalizare a riscurilor, Union Health Insurance susține că aceasta ar putea îndeplini condițiile jurisprudenței Altmark cu privire la compensația pentru obligația de serviciu public sau poate fi compatibilă cu piața internă în temeiul articolului 106 alineatul (2) din tratat care impune investigații suplimentare cu privire la posibila abordare discriminatorie în favoarea beneficiarului net al sistemului de egalizare a riscurilor, și anume SZP/VZP.
5.3. HPI, INEKO ȘI ZZP
(61)
Observațiile cu privire la decizia de inițiere a procedurii prezentate de terți, și anume de celelalte trei părți, HPI, INEKO și ZZP, sprijină, în principal, poziția reclamanților Dôvera și Union Health Insurance conform căreia activitatea are caracter economic și măsurile implică un ajutor de stat prin acordarea unui avantaj selectiv în favoarea SZP/VZP, exprimă convingerea că societățile de asigurări de sănătate își desfășoară activitatea într-un mediu competitiv (prin utilizarea diferitelor modalități de a atrage clienți) și susțin că statul a acordat tratament preferențial companiilor de asigurări de sănătate de stat.
6. Observații privind decizia de inițiere a procedurii și observațiile suplimentare ale Republicii Slovace
(62)
Republica Slovacă și-a prezentat observațiile privind decizia de inițiere a procedurii și cu privire la observațiile părților terțe.
(63)
În observațiile prezentate, autoritățile slovace au furnizat clarificări și argumente suplimentare pentru a-și consolida poziția conform căreia sistemul de asigurări de sănătate obligatorii nu face obiectul normelor în materie de concurență deoarece nu implică o activitate economică. Autoritățile susțin că sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii nu poate fi calificat drept economic în temeiul jurisprudenței constante a Curții de Justiție (35), în special din următoarele motive:
(a)
Sistemul are un obiectiv social.
(b)
Sistemul se bazează pe solidaritate, ținând seama, în special, de următoarele:
(i)
înregistrarea obligatorie a rezidenților slovaci;
(ii)
tuturor persoanelor asigurate li se garantează același nivel minim de beneficii;
(iii)
contribuțiile nu au legătură cu prestațiile la nivel individual, întrucât contribuțiile sunt stabilite prin lege (nu există concurență în ceea ce privește prețurile);
(iv)
între asigurători există solidaritate în ceea ce privește riscurile: sistemul de egalizare a riscurilor și tarifarea comună.
(c)
Există un cadru de reglementare detaliat care este supravegheat de către stat: statutul, drepturile și obligațiile tuturor companiilor de asigurări de sănătate sunt stabilite prin lege.
(64)
Republica Slovacă respinge ipoteza potrivit căreia, în urma schimbărilor legislative din 2005, sistemul slovac de sănătate a devenit un sistem comercial și susține că sistemul public nu și-a pierdut niciodată caracterul neeconomic. De asemenea, autoritățile atrag atenția asupra faptului că sistemul slovac de asigurări de sănătate face parte din sistemul de securitate socială și indică competențele care revin statelor membre în temeiul articolului 168 alineatul (7) din tratat cu privire la organizarea și furnizarea serviciilor de sănătate.
(65)
Autoritățile slovace afirmă, de asemenea, că reforma sistemului de asigurări de sănătate nu a înlocuit asigurarea de sănătate publică cu asigurarea de sănătate privată și nu a permis asigurătorilor privați să acopere riscurile aparținând sistemului obligatoriu de securitate socială. Potrivit Slovaciei, obiectivul principal al reformei în domeniul sănătății a constat în stabilirea unor norme precise în ceea ce privește resursele financiare alocate sănătății, iar reorganizarea, până la 30 septembrie 2005, a tuturor fondurilor de asigurări de sănătate existente sub forma unor societăți pe acțiuni cu norme contabile clar definite părea a fi o modalitate adecvată pentru stabilirea normelor respective. Autoritățile slovace consideră că toate companiile de asigurări de sănătate din Slovacia sunt implicate în gestionarea fondurilor publice încredințate lor în cadrul sistemului public de asigurări de sănătate.
(66)
Potrivit autorităților slovace, faptul că sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii permite un grad limitat de concurență în ceea ce privește calitatea ar putea fi considerat un element care încurajează companiile de asigurări de sănătate să funcționeze din punct de vedere economic în conformitate cu principiile unei administrări sănătoase, în interesul bunei funcționări a sistemului și nu ca un element care ar putea influența caracterul neeconomic al sistemului de asigurări de sănătate în ansamblu.
(67)
Autoritățile slovace au mai explicat faptul că fondurile acumulate și redistribuite în cadrul sistemului public de asigurări de sănătate slovac prin companiile de asigurări de sănătate reprezintă suma contribuțiilor publice de asigurări de sănătate care sunt obligatorii în temeiul legislației și, prin urmare, fac parte din finanțele publice ale Slovaciei. Prin urmare, toate companiile de asigurări de sănătate sunt însărcinate cu gestionarea fondurilor publice colectate de la public în conformitate cu reglementările legale relevante în vederea utilizării lor pentru acoperirea asistenței medicale.
(68)
Pentru a-și sprijini în continuare afirmațiile, autoritățile slovace au amintit, de asemenea, faptul că, inclusiv după ce interdicția privind distribuirea profitului a fost eliminată în 2011, Legea de modificare nr. 250/2011 permitea companiilor de asigurări de sănătate să obțină un profit doar în condiții clar definite, și anume:
(a)
introducerea unei taxe pe profiturile companiilor de asigurări de sănătate;
(b)
utilizarea obligatorie a profiturilor pentru a crea un fond de rezervă în limita a 20 % din capitalul social vărsat de compania de asigurări (fondul de rezervă poate fi utilizat doar pentru a acoperi pierderile companiei de asigurări respective);
(c)
crearea obligatorie a unor dispoziții tehnice care să acopere asistența medicală planificată a persoanelor asigurate de pe listele de așteptare (prin urmare, companiile de asigurări de sănătate nu pot obține profit în detrimentul clienților lor plasându-i pe listele de așteptare în loc să le acopere prompt asistența medicală; acest lucru este esențial pentru asigurarea conformității cu normele contabile general acceptate în sistemul public de asigurări de sănătate).
(69)
În această privință, autoritățile slovace au explicat că, atunci când VZP a raportat un excedent, a fost creat un fond de asistență medicală pentru a acoperi utilizarea asistenței medicale și pentru a finanța asistența medicală deosebit de costisitoare acoperită de sistemul public de asigurări de sănătate. În anii în care s-a raportat un excedent, o parte din profiturile VZP a fost alocată, de asemenea, fondului de rezervă legal, care a fost utilizat ulterior pentru reducerea pierderilor acumulate. Prin urmare, potrivit autorităților slovace, niciun profit realizat de companiile de asigurări de sănătate de stat nu a fost distribuit acționarilor.
(70)
În acest context, Republica Slovacă indică, de asemenea, o restricție suplimentară impusă companiilor de asigurare de sănătate, care pot împrumuta fonduri doar în temeiul Legii nr. 523/2004 privind normele bugetare ale administrației publice, sub rezerva unei aprobări prealabile din partea Autorității de supraveghere în domeniul sănătății.
(71)
Pentru a-și sprijini în continuare afirmația potrivit căreia activitatea de asigurare de sănătate obligatorie nu intră sub incidența normelor în materie de concurență, autoritățile atrag atenția, de asemenea, asupra anchetei realizate în 2009 de Oficiul Antimonopol din Republica Slovacă, care a arătat că activitățile companiilor de asigurări de sănătate sunt realizate în cadrul unui sistem caracterizat printr-un grad ridicat de solidaritate, în care asistența medicală este furnizată gratuit și în care elementele esențiale ale activităților respective sunt reglementate de stat și că, prin urmare, activitățile desfășurate de companiile de asigurări de sănătate în furnizarea de asigurări de sănătate publică nu pot fi considerate activități economice care restricționează concurența, similare celor desfășurate de către întreprinderi. Prin urmare, în opinia Oficiului Antimonopol din Republica Slovacă, legea privind concurența nu se aplică activităților desfășurate de companiile de asigurări de sănătate în furnizarea de asigurări de sănătate publică (36).
(72)
Autoritățile slovace au mai explicat faptul că, în 2011, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională interdicția privind distribuirea profitului introdusă 2007, întrucât aceasta încalcă drepturile de proprietate prevăzute de Constituția slovacă, dar că nu împărtășesc opinia potrivit căreia Legea privind companiile de asigurări de sănătate a restricționat principiile economiei de piață. De asemenea, autoritățile slovace subliniază constatarea Curții Constituționale în această privință conform căreia legislația privind asigurările de sănătate care exclude sau limitează în mod semnificativ impactul instrumentelor economiei de piață și, prin urmare, restrânge concurența este acceptabilă din punct de vedere constituțional.
(73)
Pe lângă afirmația conform căreia activitatea de asigurare obligatorie de sănătate în Slovacia nu intră în domeniul de aplicare a normelor în materie de concurență, autoritățile slovace susțin că măsurile nu îndeplinesc celelalte elemente ale ajutorului de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din tratat. În acest context, autoritățile slovace susțin că injecțiile de capital din 2006 și 2009 nu constituie ajutoare, întrucât acestea respectă principiul investitorului în economia de piață. De asemenea, autoritățile menționate contestă faptul că a existat un tratament discriminatoriu nejustificat în cadrul procesului de achitare a datoriilor din partea Veriteľ și susțin că VZP nu a beneficiat de nicio subvenție în 2006, ci mai degrabă că operațiunea respectivă a implicat o simplă plată de către stat a datoriilor existente. Autoritățile slovace furnizează informații suplimentare privind transferurile de portofoliu de la DZP la VZP și de la EZP la SZP și susțin, de asemenea, că transferurile nu au acordat SZP/VZP un avantaj selectiv în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat. În cele din urmă, autoritățile slovace oferă, de asemenea, informații suplimentare cu privire la sistemul de egalizare a riscurilor, clarificând în special modul în care contribuțiile au fost redistribuite (lunar și anual) în perioada 2006-2012 și susțin că nici măsura respectivă nu poate fi calificată drept ajutor de stat, întrucât aceasta egalizează riscurile incluse în sistem datorită existenței unor rate uniforme de contribuție pentru toate grupurile de persoane asigurate cu diferite grade de risc.
(74)
În observațiile referitoare la decizia de inițiere a procedurii, autoritățile slovace și-au apărat poziția conform căreia SZP/VZP nu pot fi considerate întreprinderi deoarece nu desfășoară o activitate economică, iar măsurile în cauză respectă principiul investitorului în economia de piață și nu acordă SZP/VZP niciun avantaj, neimplicând, prin urmare, niciun ajutor de stat. În consecință, autoritățile slovace nu au considerat necesar să prezinte argumente cu privire la compatibilitatea presupuselor măsuri de ajutor.
7. Evaluarea măsurilor
(75)
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, „[…] sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(76)
Pe baza acestei dispoziții, normele privind ajutoarele de stat se aplică doar în cazul în care beneficiarul măsurii este o „întreprindere”. Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (denumită în continuare „CJUE”) definește întreprinderea în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat ca fiind orice entitate angajată într-o activitate economică, indiferent de forma juridică sau de tipul de finanțare (37). Prin urmare, încadrarea unei anumite entități în categoria întreprinderilor depinde, în totalitate, de caracterul economic sau neeconomic al activităților sale.
(77)
Astfel cum s-a explicat în decizia de inițiere a procedurii, răspunsul la întrebarea dacă măsurile acordate în favoarea SZP/VZP constituie ajutor de stat depinde, prin urmare, în primul rând, de măsura în care SZP/VZP, atunci când operează în cadrul sistemului slovac de asigurări de sănătate obligatorii, acționează în calitate de întreprinderi, întrucât s-ar putea considera că acestea sunt angajate într-o activitate economică, în sensul definit de jurisprudență.
(78)
Conform CJUE, se consideră activitate economică orice activitate care constă în furnizarea de bunuri și/sau servicii pe o anumită piață (38). În acest context, răspunsul la întrebarea dacă există o piață pentru anumite servicii poate depinde de modul specific în care serviciile respective sunt organizate și prestate în statul membru în cauză (39). Normele în materie de ajutoare de stat se aplică numai atunci când o anumită activitate este furnizată într-un mediu de piață. Prin urmare, caracterul economic al aceluiași tip de servicii poate varia de la un stat membru la altul. De asemenea, în funcție de opțiunile de politică sau de evoluțiile economice, clasificarea unui anumit serviciu poate varia în timp. O activitate care în prezent nu este considerată comercială poate deveni comercială în viitor și viceversa (40).
(79)
În ceea ce privește furnizarea de asistență medicală, calificarea sistemelor de asistență medicală ca implicând sau nu activități economice depinde de particularitățile politice și economice și de modul specific în care sistemele sunt instituite și structurate în statul membru în cauză. În esență, jurisprudența CJUE face distincție între sistemele bazate pe principiul solidarității și sistemele economice (41).
(80)
Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene utilizează o serie de criterii pentru a stabili dacă un sistem de securitate socială este bazat pe principiul solidarității și nu implică, prin urmare, o activitate economică. O serie de factori pot fi relevanți în această privință: (i) dacă afilierea la sistem este sau nu obligatorie (42); (ii) dacă sistemul urmărește un obiectiv exclusiv social (43); (iii) dacă sistemul are scop lucrativ (44); (iv) dacă prestațiile acordate depind de contribuțiile efectuate (45); (v) dacă valoarea prestațiilor plătite nu este neapărat proporțională cu câștigurile salariale ale persoanei asigurate (46); și (vi) dacă sistemul este supravegheat de stat (47).
(81)
Spre deosebire de sistemele bazate pe principiul solidarității, sistemele economice sunt caracterizate, de regulă, prin: (i) caracterul opțional al afilierii (48); (ii) principiul capitalizării - și anume, corelarea drepturilor cu contribuțiile plătite și cu rezultatele financiare ale sistemului (49); (iii) caracterul lor lucrativ (50); și (iv) acordarea unor drepturi în plus față de cele acordate în cadrul unui sistem de bază (51).
(82)
Unele sisteme combină elemente din ambele categorii (atât din sistemele bazate pe principiul solidarității, cât și din sistemele economice) (52), astfel încât, pentru a stabili dacă un anumit sistem este de natură economică sau neeconomică, Comisia trebuie să verifice prezența și să cântărească importanța fiecăruia dintre diferitele elemente menționate în cele două considerente anterioare pentru sistemul în cauză (53).
(83)
Prin urmare, concluzia finală cu privire la faptul dacă prestarea de servicii de asigurări de sănătate obligatorii în Republica Slovacă constituie o activitate economică sau neeconomică va depinde de o analiză temeinică a modului specific în care activitatea este organizată și efectuată în statul membru respectiv și, în consecință, va fi specifică sistemului de asigurări de sănătate obligatorii din statul membru respectiv. Având în vedere aceste considerații generale, Comisia va evalua dacă măsurile contestate care ar fi fost acordate în favoarea SZP/VZP constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat privind măsurile acordate unei „întreprinderi”.
(84)
O serie de indicatori demonstrează caracterul neeconomic al sistemului de asigurări de sănătate slovac, în special în ceea ce privește caracteristicile și obiectivele sale sociale care predomină în funcționarea sistemului respectiv, precum și faptul că sistemul este bazat pe principiul solidarității.
(85)
În primul rând, participarea la programul de asigurări de sănătate publice este obligatorie prin lege pentru majoritatea populației din Republica Slovacă și serviciile medicale acoperite în cadrul sistemelor obligatorii de asigurări de sănătate sunt furnizate indiferent de contribuțiile plătite de persoana asigurată. Persoana asigurată are libertatea să aleagă orice companie de asigurări de sănătate și, în temeiul obligației de înregistrare deschisă, compania de asigurări de sănătate aleasă nu poate refuza asigurarea persoanei respective pe motive de vârstă, stare de sănătate sau risc de îmbolnăvire (54).
(86)
În al doilea rând, sistemul de asigurări de sănătate obligatoriu din Slovacia se bazează pe contribuțiile care sunt stabilite prin lege proporțional cu veniturile persoanei asigurate mai degrabă decât pe riscul asigurat (vârsta, starea de sănătate, riscul de îmbolnăvire al persoanei asigurate). De asemenea, nu există nicio legătură directă între valoarea contribuțiilor plătite de o persoană în cadrul sistemului respectiv și valoarea prestațiilor primite de persoana respectivă în cadrul sistemului. Prin urmare, companiile de asigurări nu pot influența valoarea contribuțiilor sau nivelul minim de acoperire la care au dreptul persoanele asigurate, întrucât acest lucru este stabilit de legislația națională.
(87)
În al treilea rând, tuturor persoanelor asigurate le este garantat prin lege același nivel de bază al prestațiilor care este, de fapt, foarte ridicat, având în vedere faptul că acesta acoperă aproape toate procedurile asistenței medicale furnizate în Republica Slovacă, ceea ce înseamnă, practic, că sistemul obligatoriu de asigurări de sănătate acordă asistență medicală completă (55). Sistemul de egalizare a riscurilor din Republica Slovacă (RES) garantează partajarea riscurilor de asigurare și, prin urmare, consolidează și mai mult solidaritatea. De asemenea, sistemul slovac impune principiul tarifării comune, și anume asigurătorilor nu li se permite diferențierea primelor în funcție de riscul de asigurare, în timp ce sistemul de egalizare a riscurilor îi compensează parțial pe asigurătorii care au un profil demografic cu un grad mai ridicat de risc în portofoliul lor prin redistribuirea de fonduri de la alți asigurători care plătesc persoanelor asigurate mai puțin decât media prestațiilor către asigurătorii care plătesc mai mult decât media prestațiilor (56).
(88)
În cele din urmă, pe lângă toate caracteristicile sociale și de solidaritate menționate mai sus, Comisia reamintește că sistemul de asigurări de sănătate obligatoriu din Slovacia este organizat și își desfășoară activitatea în temeiul unui cadru de reglementare solid: statutul, drepturile și obligațiile tuturor companiilor de asigurări de sănătate sunt stabilite prin legi care prevăd condiții detaliate și acestea funcționează sub stricta supraveghere a statului (57).
(89)
Pe baza acestor caracteristici, Comisia concluzionează că sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii are caracter neeconomic, prin urmare, SZP/VZP nu pot fi considerate „întreprinderi” în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat (58).
(90)
Comisia recunoaște că anumite caracteristici ale sistemului slovac de asigurări de sănătate obligatorii ar putea indica natura economică a activităților implicate în sistemul respectiv: (i) prezența mai multor operatori de asigurări (publici și privați) în sectorul asigurărilor de sănătate obligatorii din Slovacia; (ii) un anumit grad de concurență între companiile respective de asigurări de sănătate, care sunt (iii) implicate într-o activitate cu scop lucrativ; și (iv) faptul că activitatea a fost considerată deschisă concurenței de către Curtea Constituțională slovacă. Cu toate acestea, Comisia este de părere că prezența acestor elemente nu readuce în discuție concluzia sa conform căreia asigurarea obligatorie de sănătate în Slovacia este o activitate neeconomică.
(91)
În primul rând, Comisia remarcă faptul că existența mai multor operatori (atât publici, cât și privați) care își desfășoară activitatea în sectorul asigurărilor de sănătate obligatorii nu conferă, în sine, un caracter economic activităților într-un sistem în care, astfel cum s-a precizat la considerentele 85-87, predomină caracteristicile sociale și obiectivele sistemului, în a cărui funcționare principiul solidarității are un rol esențial și în care controlul statului este strict. O astfel de interpretare ar conferi o pondere necorespunzătoare măsurilor organizatorice alese de un stat membru pentru a opera o parte a sistemului său de securitate socială, în loc să confere greutate substanței sistemului în cauză (59).
(92)
În al doilea rând, din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene rezultă, de asemenea, că prezența concurenței în sistemul de asigurări de sănătate și concurența care are loc efectiv, chiar dacă sunt prevăzute de legiuitor și confirmate de autoritățile judiciare, nu conferă în mod necesar un caracter economic activității în cauză. CJUE a precizat faptul că, pentru a formula o concluzie cu privire la caracterul economic sau neeconomic al activităților din sistemul obligatoriu de asigurări de sănătate care, la fel precum sistemul slovac, permite o anumită marjă de concurență, natura și gradul concurenței respective, împrejurările în care au loc acestea, precum și prezența și greutatea altor factori relevanți sunt decisive (60). În cazul de față, un tip de concurență care îi interesează cel mai mult pe consumatori - concurența la nivelul prețurilor în ceea ce privește valoarea contribuțiilor - este exclusă, întrucât companiile de asigurări de sănătate slovace nu pot modifica nivelul contribuțiilor persoanei asigurate, care sunt stabilite prin lege. De asemenea, domeniul de aplicare a concurenței în ceea ce privește calitatea este destul de limitat, întrucât sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii prevede o gamă foarte largă de prestații legale care sunt egale pentru toate persoanele asigurate, lăsând astfel o marjă redusă asigurătorilor să concureze pentru a obține clienți prin acordarea de drepturi suplimentare (gratuite). Companiile de asigurări de sănătate nu au posibilitatea de a influența prestațiile legale și, prin urmare, nu sunt în concurență unele cu celelalte sau în ceea ce privește acordarea de prestații legale obligatorii pentru asistență medicală, care constituie funcția lor principală.
(93)
În al treilea rând, Comisia consideră că natura neeconomică a activității de asigurare obligatorie de sănătate nu este afectată de faptul că unele companii de asigurări de sănătate intră în concurență în ceea ce privește calitatea și eficiența achizițiilor prin achiziționarea de asistență medicală și servicii conexe de bună calitate de la furnizori, la prețuri competitive. În acest mod, companiile de asigurări, printr-o activitate separabilă de contractul cu persoanele asigurate în cadrul sistemului obligatoriu de asigurări de sănătate, achiziționează resursele necesare pentru a-și îndeplini rolul în cadrul sistemului respectiv. Rezultă din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene că, în cazul în care sistemul obligatoriu de asigurări de sănătate este, datorită caracteristicilor sale inerente, de natură neeconomică, atunci activitatea de achiziționare a resurselor necesare pentru funcționarea sistemului este, de asemenea, de natură neeconomică (61).
(94)
În al patrulea rând, faptul că reglementarea sistemului obligatoriu de asigurări de sănătate din Slovacia permite companiilor de asigurări de sănătate să obțină profit și să distribuie o parte din profituri către acționari nu schimbă caracterul neeconomic al activităților, întrucât activitățile respective sunt realizate în cadrul unui sistem în care sunt puternic prezente toate elementele menționate mai sus din care rezultă caracterul neeconomic. Simplul fapt că li se permite companiilor de asigurări de sănătate să obțină profituri și să distribuie o parte din profituri nu poate, în sine, să anuleze faptul că predomină caracteristicile și obiectivele sociale ale sistemului, rolul central pe care îl deține principiul solidarității și stricta reglementare și supraveghere din partea statului în baza căreia funcționează sistemul menționat. În ceea ce privește reglementarea din partea statului, Comisia reamintește că posibilitatea de a obține, a utiliza și a distribui profituri este definită și limitată de obligațiile juridice impuse de stat companiilor slovace de asigurări în vederea asigurării viabilității și a continuității sistemului obligatoriu de asigurări de sănătate cu toate obiectivele sociale și de solidaritate predominante (62). Prin urmare, libertatea de a obține, a utiliza și a distribui profituri este mult mai limitată în sectorul de asigurări obligatorii de sănătate slovac decât în sectoarele comerciale și este condiționată de realizarea obiectivelor sociale și de solidaritate.
(95)
Prin urmare, având în vedere caracterul limitat al concurenței care a fost introdusă în sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii(și anume, doar o concurență limitată în ceea ce privește calitatea și niciun fel de concurență în ceea ce privește prețul), precum și din cauza restricțiilor privind modul în care se poate obține și utiliza profitul, elementele în materie de concurență și de orientare către profit care sunt prezente în cadrul sistemului de asigurări de sănătate obligatorii din Slovacia nu pun sub semnul întrebării caracteristicile predominante sociale, de solidaritate și de reglementare care indică caracterul neeconomic al activităților realizate de către companiile de asigurări de sănătate în sistemul respectiv. Dimpotrivă, ar trebui să se considere că elementele în materie de concurență și de orientare către profit prezente în sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii urmăresc obiectivul principal, și anume acela de a încuraja companiile de asigurări să funcționeze în conformitate cu principiile unei administrări sănătoase în interesul unei bune funcționări a sistemului de securitate socială, contribuind astfel la atingerea obiectivului social și de solidaritate al sistemului respectiv (63).
(96)
În cele din urmă, Comisia consideră că, deși Curtea Constituțională slovacă (atunci când a evaluat o posibilă încălcare a dreptului de a desfășura o activitate comercială, conferit în temeiul Constituției Republicii Slovace) consideră că sistemul slovac de asigurări de sănătate obligatorii „este inclus în domeniul concurenței”, acest lucru nu înseamnă că sistemul în cauză implică activități de natură economică în sensul normelor privind ajutoarele de stat. De fapt, în speță, Curtea Constituțională slovacă a fost invitată să reexamineze dacă interdicția legislativă din 2007 privind distribuirea profitului de către companiile de asigurări de sănătate este compatibilă cu Constituția slovacă (încălcarea dreptului de proprietate, protecția dreptului de proprietate și dreptul de a desfășura o activitate comercială) și este compatibilă cu articolele 18, 49, 54 și 63 din tratat. Curtea Constituțională slovacă a decis că interdicția respectivă constituia o încălcare a Constituției slovace și, prin urmare, nu exista niciun motiv pentru a discuta elementele de fond ale normelor UE privind piața internă sau pentru a se pronunța cu privire la încălcarea acestora.
(97)
În acest context, ținând cont de particularitățile cazului de față, de prezența și de ponderarea indicatorilor relevanți, activitatea de asigurare de sănătate obligatorie, astfel cum este organizată și efectuată în Slovacia, nu poate fi considerată ca fiind o activitate economică.
(98)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia concluzionează că SZP/VZP, în calitate de beneficiari ai măsurilor contestate, nu pot fi considerate întreprinderi în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat și, prin urmare, că măsurile în cauză nu implică ajutor de stat în sensul dispoziției respective.
(99)
Prin urmare, nu este necesar să se examineze celelalte condiții privind existența ajutorului de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, nici să se evalueze compatibilitatea măsurilor contestate.
8. Concluzie
(100)
Având în vedere observațiile de mai sus, Comisia consideră că măsurile contestate nu reprezintă ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Următoarele măsuri acordate de Republica Slovacă în favoarea Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (denumită în continuare „SZP”) și/sau Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (denumită în continuare „VZP”) nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat:
(a)
majorarea de capital a SZP cu 450 de milioane SKK efectuată între 28 noiembrie 2005 și 18 ianuarie 2006;
(b)
achitarea datoriilor SZP prin Veritel' a.s. în perioada 2003-2006;
(c)
subvenția acordată SZP de către Ministerul Sănătății în 2006;
(d)
majorarea de capital a SZP cu 65,1 milioane SKK efectuată din 1 ianuarie 2010;
(e)
sistemul de egalizare a riscurilor instituit în temeiul părții 3 din Legea nr. 580/2004;
(f)
transferul portofoliilor companiilor de asigurări de sănătate lichidate, în special ale companiei Družstevná zdravotná poisťovňa către VZP și ale companiei Európská zdravotná poisťovňa către SZP.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Slovace.
Adoptată la Bruxelles, 15 octombrie 2014.