РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: разпределителни дружества SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06), прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2013) 7743)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/457/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят бележки в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези бележки,
като има предвид, че:
ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Céntrica plc и Céntrica Energía S.L.U. (наричани по-нататък с общото название „Céntrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагани в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше регистрирано като помощ, за която не е постъпило уведомление (дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят бележки по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха бележките си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи бележки от следните заинтересовани страни: Xunta de Galicia (писмо от 23 март 2007 г.), Céntrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), Gobierno de Asturias (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - productor de metales (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати бележките на заинтересованите страни до испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Предприятието Céntrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието беше разделено на две части: дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA.36559 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се занимава изключително с помощите за електроразпределителните дружества.
ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 г.
Разграничение между регулирани и нерегулирани дейности
(13)
В законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. относно сектора на електроенергията (оттук нататък ЗСЕ) - крайъгълен камък на испанската електроенергийна система, - се прави основно разграничение между регулирани дейности и либерализирани дейности.
(14)
Производството, вносът, износът и доставките на дребно на електроенергия са либерализирани дейности, т.е. дейности, които икономическите оператори могат свободно да упражняват при пазарни условия и върху които държавата не упражнява строг регулаторен контрол, например чрез контрол на цените и условията на доставка.
(15)
За разлика от това разпределението, преносът и дейностите, извършвани от пазарния оператор (3) и от оператора на системата (4), са изцяло регулирани от държавата. Обикновено държавата регулира тези дейности във всяка електроенергийна система, тъй като операторите, които ги развиват, имат de jure или de facto монопол и иначе пред тях не биха съществували никакви пречки да нарушават правилата на конкуренцията, и те биха могли да налагат монополни цени, по-високи от нормалната пазарна цена.
Разпределение само по себе си и доставка по регулирани тарифи
(16)
През 2005 г. разпределението включва три вида регулирани дейности в испанската електроенергийна система. Първото е самото разпределение. Този вид разпределение представлява пренос на електроенергия до точките на потребление посредством разпределителни мрежи и се явява монопол, тъй като не съществуват алтернативни мрежи. Вторият вид включва някои дейности на търговско управление, тясно свързани с разпределението, като отчитането на електромери, сключването на договори, фактурирането, предоставянето на услуги на клиентите и др. През 2005 г. третата регулирана дейност бяха доставките по регулирана тарифа и по закон те се падаха на разпределителните дружества в добавка към основната възложена им от закона задача (да управляват електроразпределителните мрежи и да предоставят достъп до тях) (5). След реформата, завършена през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по регулирани тарифи.
(17)
По закон разпределителните дружества трябваше да купуват електроенергията, необходима за снабдяване на клиентите, подлежащи на регулиране на организирания пазар на едро („общ резерв“), по цена за деня (пределна цена на системата или „цена на общия резерв“), или директно за снабдяване на производителите на енергия от възобновяеми източници (6), и след това да препродават електроенергията на крайните потребители по приложимата регулирана тарифа.
Роля на разпределителните дружества като финансови посредници на системата
(18)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 различни регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила и/или използването за потребление, и напрежението на връзката към мрежата. Междувременно спрямо крайните потребители се прилагаха още девет регулирани такси за достъп до мрежата на свободния пазар, също основаващи се на напрежението на връзката и други характеристики (7). На свободния пазар крайните потребители плащаха таксите за достъп до мрежата на доставчиците, които на свой ред ги прехвърляха върху разпределителните дружества. На регулирания пазар таксите за достъп до мрежата бяха включени в обща регулирана тарифа, която крайните потребители плащаха на разпределителните дружества (т.е. бяха заложени). От 2005 г. насам Испания направи промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г.
(19)
Решението за равнищата на пакетните регулирани тарифи и на регулираните такси за достъп до мрежата се вземаше предварително и еднократно за цялата година, обикновено преди края на година N+1, макар че равнищата можеха да бъдат коригирани целогодишно (8). Въпреки това годишното повишение на тарифите не можеше да надхвърля определена максимална стойност (9). По принцип всички равнища на тарифите и таксите се фиксираха въз основа на прогнози, за да се гарантира, че регулираните приходи, получени от тяхното прилагане, са достатъчни за покриване на всички регулирани разходи на електроенергийната система. През 2005 г. тези регулирани разходи на системата включваха разходите за доставка на енергия за пакетните тарифи, разходите за закупуване на енергия от специалните подпомагани режими (възобновяеми енергийни източници, комбинирано производство и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производството на електроенергия на испанските острови, подкрепата за въглищата с местен произход, дефицитите от предходните години и др.
(20)
В регулаторната схема на Испания разпределителните дружества бяха и продължават да бъдат основните финансови посредници на системата. Те управляваха всички приходи в системата на регулираните тарифи, т.е. разходите за достъп до мрежата и постъпленията от пакетните тарифи. Тези приходи, известни общо като платими приходи, се използваха за покриване на всички регулирани разходи на системата. Не съществуваха норми, съгласно които определена категория приходи или част от тях да се заделят за конкретна категория разходи или за част от тях. В резултат на това приходите от таксите за достъп до мрежата не бяха предназначени за цялостно или частично покриване на по-високите разходи за подпомагане на електроенергията от възобновяеми източници или на разходите за производство на електроенергия на испанските острови.
(21)
Нетирането на сметките се осъществяваше при процес на ликвидация, извършван под прекия контрол на испанския регулатор - Националната комисия по енергетика (Comisión Nacional de Energía, „CNE“). Възнаграждението на разпределителните дружества (за дейностите, свързани с разпределението само по себе си) също идваше от платимите приходи след приспадане на всички останали разходи.
Разпределителни дружества спрямо доставчици и съответни цени
(22)
Следователно, на испанския пазар на дребно на електроенергия през 2005 г. действаха две категории оператори: разпределителните дружества, задължени да продават по регулирани тарифи, и доставчиците, които продаваха при свободно договаряни условия. По исторически причини в Испания разпределителните дружества са част от вертикално интегрирани групи - оформилите се с течение на времето оператори, които по традиция са експлоатирали разпределителните мрежи в определени географски области и са се променяли единствено вследствие на сливания и консолидиране. На регулирания пазар разпределителните дружества прилагаха пакетни тарифи, при които не се прави разлика между разходите за закупуване на енергия и разходите за достъп до мрежата.
(23)
Доставчиците могат да принадлежат към вертикално интегрирани групи (които обикновено имат различни поделения за производство, разпределение и доставка) или да бъдат нови участници на пазара. Новите участници често нямат производствен капацитет и извършват дейности само на пазара на дребно. Céntrica е един от тези нови участници. На свободния пазар доставчиците налагаха цени, които трябваше да покрият таксата за достъп до мрежата (която такса бяха длъжни да платят на разпределителните дружества), разходите за закупуване на енергия (разходи за закупуване на пазара на едро или разходи за собствено производство на енергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж за пазарна реализация“, който покриваше други разходи (разходи за пускане на пазара, информационни системи, фактуриране и др.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал.
(24)
През 2005 г. съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означаваше, че регулираните тарифи действат като референтна цена (или de facto като ограничение) на цените на свободния пазар. Ето защо даден доставчик можеше да работи рентабилно в определен пазарен сегмент само ако беше налице положителен марж за пазарна реализация, т.е. определена разлика между цената на дребно - в случая регулирана тарифа, на която е имал право клиентът, - и общите разходи, направени за предоставяне на услугата на клиентите.
Тарифният дефицит за 2005 г.
(25)
През 2005 г. равнището, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не даваше възможност за генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие разходи на системата за цялата година. Окончателната ликвидационна процедура за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, установи дефицит в размер на 3 811 млн. евро. Това не беше първият път, при който ликвидационната процедура установява дефицит, но размерът му за 2005 г. беше безпрецедентен. През 2000 г., 2001 г. и 2002 г. вече бяха отчетени по-ниски нива на дефицит.
(26)
Наред с други неща правителството подцени реалните разходи за закупуване на електроенергия. И тъй, макар най-общо казано консумацията на електроенергия от крайните потребители както на регулирания, така и на свободния пазар да нарасна през 2005 г. съгласно прогнозите от декември 2004 г., непредвидените повишения на цените, настъпили през годината, вдигнаха цените на едро до 62,4 EUR/MWh през 2005 г., докато през 2004 г. стойността им беше 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. беше 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(27)
Испанският регулатор CNE посочи, че средно през 2005 г. пакетните тарифи не са отразявали всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на енергия на пазара на едро. По-специално, както се вижда от диаграмата по-долу, само през пет месеца - между януари и февруари 2005 г. и впоследствие в периода между април и юни 2005 г. - цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били под пазарните цени на едро на електроенергията. Въпреки това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - през този 14-месечен период средните цени на едро спаднаха внезапно под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените цени в пакетните тарифи.
Диаграма 1
Среднопретеглена цена на пазара на едро в сравнение с цената на енергията, включена по подразбиране в пакетната тарифа
Източник: CNE, Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
(28)
Един важен фактор, който също допринесе за увеличаване на общите разходи на системата, беше високото равнище на субсидиите за производството на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в „общия резерв“. През 2005 г. този вариант се оказа особено привлекателен, така че в „общия резерв“ участва по-голям брой производители на енергия от възобновяеми източници от първоначално предвидения, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това прякото подпомагане за разходите за непродадената на общия резерв електроенергия по специалния режим (енергия от възобновяеми източници, комбинирано производство), които разходи се регистрираха като регулиран разход в отчетността, през 2005 г. възлизаше на 2 701 млн. евро, което представляваше увеличение от 5,75 % в сравнение с 2004 г. За илюстрация, през 2004 г. разходите на системата за пренос и разпределение възлизаха на 4 142 млн. евро, през 2005 г. - на 4 410 млн. евро, а през 2006 г. - на 4 567 млн. евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране и изплащане на дефицита
(29)
Образуването на дефицит не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (10) необходимите средства за покриване на разликата да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“ - предприятията с право да получат компенсации за невъзвръщаемите разходи (11), в съответствие със следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(30)
Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило право на вземания, представляващо правото на дружествата да получават приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците биха могли да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Тези дружества, с изключение на Elcogás SA, са дружества майки на вертикално интегрирани предприятия, които обикновено извършват дейност в производството на електроенергия, както и в сектора на електроразпределението чрез разпределителни клонове. Както е предвидено в член 24 на Кралски указ-закон № 5/2005, основанията и критериите за определянето на тези пет дружества за целите на предварителното финансиране на тарифния дефицит от 2005 г. - а не на други предприятия, извършващи дейност на испанския пазар на електроенергия, - изглежда са правото им да получават компенсация за невъзвръщаеми разходи, а не например дейността им в сектора на електроразпределението. Всъщност Elcogás SA е било и все още е дружество, опериращо единствено в сектора на производството на електроенергия (12). Също така, за целите на предварителното финансиране на дефицита в електроенергийната система през следващите години Испания е определяла последователно дружеството майка на предприятието (т.е. Endesa S.A Iberdrola S.A.) и неговия клон за производство на електроенергия (Endesa Generación S.A. Iberdrola Generación S.A. с Кралски указ - Закон 6/2009), но никога електроразпределителния клон (т.е. Endesa Distribución Eléctrica, S.L, притежавано дъщерно дружество, отговарящо за електроразпределението при системата от регулирани тарифи през 2005 г.).
(31)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно начините за финансиране на дефицита за 2005 г. от потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (13) испанските власти постановиха, че потребителите ще плащат дефицита за 2005 г. (или по-точно вземанията, предоставени на петимата избрани доставчици) в продължение на 14 1/2 години посредством специален налог, прилаган както спрямо пакетните тарифи, така и спрямо тарифите за достъп. Налогът, изчислен като годишната сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксиран на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесечният Euribor.
(32)
Този налог беше представен като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитната сметка, управлявана от CNE. След това CNE щеше да прехвърля средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на равнищата на тарифите на испанския пазар
(33)
През 2005 г. 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания са задоволяваше на свободния пазар. Това количество съответства на един относително ограничен брой потребители: едва 8,5 % от потребителите се бяха насочили към свободния пазар, а 91,5 % продължаваха да използват регулираните тарифи (което представлява спад спрямо отчетените през 2004 г. 97 %). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях бяха упражнили тази възможност и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от домакинствата и дребните потребители на ниско напрежение, станали допустими през 2003 г. (14), останаха на регулирани тарифи, но въпреки това през 2005 г. също масово преминаха към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. повече от два милиона потребители бяха на свободния пазар (цифрата беше 1,3 млн. през 2004 г.).
(34)
Въпреки това, средното ценово предимство, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда успоредно със закъснялото до известна степен връщане на потребителите на регулирания пазар. Както е показано в таблица 2, броят на потребителите, задоволяващи потребностите си на свободния пазар, се е увеличил през 2005 г., но през 2006 г. е намалял до процента (8,15 %), отчетен през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваното през декември 2004 г. намаляване на количеството енергия, подадена на крайните потребители на свободния пазар през декември 2004 г., е продължило през първата половина на 2005 г. И макар че се е забавило чувствително между юни и септември 2005 г., е продължило през декември същата година и през 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка и дял на енергията на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като процент от центровете за доставка
1,53 %
2,82 %
4,21 %
5,73 %
7,42 %
9,42 %
10,37 %
10,66 %
10,20 %
9,28 %
8,86 %
8,15 %
Като процент от енергията
29,30 %
33,60 %
36,19 %
33,57 %
33,15 %
35,34 %
41,39 %
37,41 %
29,38 %
27,10 %
25,74 %
24,87 %
Източник: доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализиран вариант от 31 декември 2006 г.“
(35)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започна да се проявява в средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да се увеличават значително, договорите за доставка не можеха да се прекратят с незабавен ефект. В резултат на това доставчиците на свободния пазар, и особено онези, които нямаха производствен капацитет, а трябваше да закупуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да избират между това да правят оферти на свободния пазар, равностойни на регулираната тарифа, въпреки потенциалните оперативни загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за закупуване, загубвайки по този начин пазарен дял.
РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(36)
Решението на Комисията за откриване на официална процедура по разследване се основаваше на различни причини, описани по-долу:
(37)
В решението се съпоставяха регулираните тарифи, заплащани от различните категории крайни потребители, с изчислените цени, които биха платили на свободния пазар при липсата на тези тарифи, и се установява, че изглежда е налице предимство в полза на повечето категории потребители. Предполагаемата помощ в полза на крайните потребители е предмет на отделно решение по дело SA.21817 - Регламентирани тарифи за електроенергия: потребители.
(38)
Що се отнася до разпределителните дружества, в решението за откриване на процедурата се посочваше, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла да облагодетелства разпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантиран марж на печалба за своите регулирани дейности. Това предимство изглежда е било предоставено избирателно на тези дружества, тъй като те са единствените пазарни оператори, на които е било разрешено да продават електроенергия на регулирани тарифи.
(39)
Наред с това в решението беше направено заключението, че системата предполага прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат изплатени на крайните бенефициери. Заключението в решението беше, че в светлината на имащата отношение съдебна практика тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(40)
Като се има предвид, че както големите крайни потребители, така и разпределителните дружества извършват дейност на пазари, които обикновено са отворени за конкуренция и търговия в рамките на ЕС, в решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1 от ДФЕС и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители и на разпределителните дружества.
(41)
След като отбеляза, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, решението за откриване на процедурата разгледа въпроса дали доставката на електроенергия на регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за откриване на процедурата се припомня, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществени услуги в сектора на електроенергията е ограничено от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (15) (наричана по-долу „Директивата за електроенергията“). В Директивата за електроенергията от държавите членки се изисква да установят задължение за предоставяне на всеобщо обслужване (включително по-специално правото на снабдяване на разумни цени), ограничено само до частните потребители и малките предприятия (16). В решението се заключаваше, че в светлината на тази директива доставката на електроенергия на регулирани тарифи за средни и големи предприятия, за разлика от домакинствата и малките предприятия, не може да се счита за истинска УОИИ.
(42)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, и за разпределителните дружества, могат да бъдат счетени за съвместими с общия пазар.
БЕЛЕЖКИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(43)
На поканата на Комисията за представяне на бележки по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, разпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук се разглеждат само бележките, отнасящи се до становището на разпределителните дружества.
БЕЛЕЖКИ НА НЕЗАВИСИМИТЕ ДОСТАВЧИЦИ
(44)
Бяха получени бележки от Céntrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения до голяма степен са равностойни и са представени заедно.
(45)
Най-същественият елемент в бележките на Céntrica е предполагаемата държавна помощ, предоставена на електроразпределителните дружества. Предприятие Céntrica изтъква, че средната покупна цена на електроенергията на пазара на едро през 2005 г. е била почти 70 % по-висока от прогнозната средна покупна цена, включена в пакетните тарифи, установени от правителството с Кралски указ 2329/2004.
(46)
В резултат на това несъответствие между прогнозната и действителната цена приходите на системата не са били достатъчни, за да се покрият разходите, главно защото цената, плащана от разпределителните дружества за закупуване на електроенергия, е била по-висока от регулираната цена, на която е трябвало да я продават. Ето защо разпределителните дружества са отчели дефицит в сметките си. Независимо от това, в резултат от механизма, приет от испанските органи за преодоляване на дефицита при приходите (който механизъм се състои в налагането на изискване към производителите на електроенергия, отговарящи на изискванията, да финансират предварително дефицита в замяна на право на възстановяване на по-късен етап), сметките на разпределителните дружества са продължили да бъдат в равновесие, а загубите им на практика са били компенсирани от държавата.
(47)
Третирането на доставчиците на свободния пазар е било различно, въпреки че те са понесли подобни загуби. Според Céntrica и ACIE доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на разпределителните дружества (17). Нещо повече, те на практика са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, тъй като в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят вече съществуващите. По-специално, ACIE посочва, че в началото на 2005 г. нейните членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар това да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Въпреки това, за разлика от разпределителните дружества, държавата не е компенсирала загубите им. Céntrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
(48)
Според ACIE и Céntrica компенсирането на загубите на разпределителните дружества е нарушило конкуренцията, довело е до дискриминация срещу независимите доставчици и следва да се счита за държавна помощ. Наред с твърденията, че компенсирането на загубите представлява предимство само по себе си, предприятие Céntrica заявява, че заварените на пазара оператори (вертикално интегрираните дружества) са можели да запазят пазарния си дял и да избегнат загуби, като стимулират клиентите да извършват дейност не чрез поделенията си за доставка, които отчитали загуби, а чрез поделенията си за електроразпределение, които съответно биха получили компенсация.
(49)
Според ACIE и Céntrica предимството на заварените предприятия е „специфично“, т.е. селективно, тъй като механизмът за финансиране и компенсиране е облагодетелствал конкретно разпределителните дружества, предоставяйки им финансово и конкурентно преимущество пред доставчиците на свободния пазар. Предприятие Céntrica заявява, че разграничението между разпределителни дружества и доставчици на свободния пазар е било само формално, тъй като и двете категории са се конкурирали на един и същ пазар (продажба на дребно на електроенергия), и двете са били засегнати от пакетните тарифи (дали защото са им наложени по закон, или защото на практика са действали като ограничение на пазарната цена), и двете са закупували електроенергия на една съща цена и са понасяли едни и същи загуби.
(50)
Според предприятие Céntrica преференциалното отношение към разпределителните дружества не е било оправдано от никаква причина, свързана с логиката и структурата на електроенергийната система, нито би могло да се разглежда като компенсация за услуга от общ икономически интерес. Предприятие Céntrica твърди, че системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на мерките във връзка с дефицита, но и защото потребителите са били лишени от правото да разполагат с прозрачни цени и тарифи (18). Тъй като част от цената, която e трябвало да се плати за електроенергията през 2005 г., е била отложена за бъдещи години, окончателните цени са били непрозрачни за потребителите.
(51)
Предприятие Céntrica счита, че селективното предимство, предоставено от разпоредбите за дефицита, е облагодетелствало не само разпределителните дружества, но и вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат тези дружества. Според предприятие Céntrica една вертикално интегрирана група следва да се счита за едно-единствено предприятие за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Предприятие Céntrica твърди, че испанската система позволява на производителите на електроенергия да увеличават цените на пазара на едро и да продължават да получават печалба. При тези обстоятелства групите са били заинтересувани да запазят пазарния дял, с който са разполагали поделенията им за електроразпределение. Следователно вертикално интегрираните групи също следва да се считат за бенефициери на държавна помощ.
БЕЛЕЖКИ НА РАЗПРЕДЕЛИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА
(52)
Бяха получени бележки от UNESA (асоциация, представляваща разпределителните дружества), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa, ENEL Viesgo Distribución и Endesa Distribución. Бележките им до голяма степен съвпадат и са представени заедно.
(53)
Разпределителните дружества (представяни от UNESA) правят разграничение между разпределението само по себе си и дейностите по търговско управление, които смятат за УОИИ, от една страна, и от друга - доставката на регулирани тарифи, която според тях не предполага държавна помощ, тъй като не представлява финансово предимство.
(54)
Разпределителните дружества припомнят, че правният контекст, в който доставчиците и разпределителните дружества упражняват своите дейности, е бил твърде различен, тъй като последните са били задължени да купуват електроенергия за доставка на регулирани тарифи по конкретни начини (или от общия резерв, или от производителите на „специален режим“), докато първите са можели да договарят свободно цените си. Разпределителните дружества не са можели да отказват да доставят електроенергия на клиентите на регулирани тарифи, нито да привличат други клиенти освен тези, които са избирали регулираните тарифи. Разпределителните дружества не са можели да предлагат и допълнителни услуги, докато доставчиците са били свободни да определят своите условия за доставка.
(55)
Следната таблица обобщава различията между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества по отношение на продажбата на дребно на електроенергия (19):
Задължение за доставка
Потенциален пазар
Закупувания на енергия
Доставчици
Не
Всички испански потребители
Всякакъв механизъм
Разпределителни дружества
Да
Само потребители, свързани към техните мрежи
Чрез общия резерв или чрез производителите на специален режим
Покупна цена на едро
Продажна цена
Марж на печалба
Доставчици
Свободно
Свободно
Марж от продажбите
Разпределителни дружества
Цена на „общия резерв“ или на регулирания „специален режим“
Регулирани тарифи
Без марж на печалба
(56)
Така разпределителните дружества правят заключението, че предвид различния правен и фактически контекст доставчиците на свободния пазар са били в конкуренция не с разпределителните дружества, а с регулираните тарифи, действащи като референтна цена на пазара.
(57)
Разпределителните дружества твърдят, че дейността по доставка на електроенергия по тарифа не им е осигурявала никакви печалби или предимства. Докато възнаграждението на разпределителните дружества, произтичащо от разпределението само по себе си и от търговското управление, е включвало марж на печалбата за възстановяване на инвестирания капитал, разпределителните дружества са се ползвали само от възстановяване на разходите си за доставка на електроенергия на регулирани тарифи, без какъвто и да било марж на печалба. По-специално, разходите, „признати“ на дадено разпределително дружество, са се основавали на среднопретеглената цена, платена за електроенергията по време на референтния период. При определени обстоятелства е било възможно тези признати разходи да бъдат по-ниски от действителните разходи, понесени от разпределителното дружество. Когато дейността по регулирани продажби е генерирала излишък, средствата не са отивали при разпределителните дружества, а чрез процедурата по ликвидация са били заделяни за финансиране на други общи разходи на системата. Количеството, признавано от държавата, е било равно на разликата между среднопретеглената цена на покупките на електроенергия, умножена по количеството енергия, прехвърлена от всяко разпределително дружество, след корекция на обикновените загуби.
(58)
Разпределителните дружества твърдят още, че не са получили никакви финансови облаги, преки или косвени, от завръщането към регулираните тарифи на клиентите, избрали свободния пазар, тъй като тяхното възнаграждение за разпределението само по себе си и за търговското управление изобщо не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, или от количеството електроенергия, продавана на тези тарифи.
-
Първо, както вече беше споменато, възнаграждението за доставката на регулирани тарифи е било само възстановяване на разходите.
-
Второ, възнаграждението за разпределението само по себе си също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като се е основавало на обема „прехвърлена енергия“, включващ цялата електроенергия, прехвърлена от разпределителните дружества в рамките на мрежата, независимо дали въпросната енергията се е продавала на регулирани тарифи или на цените на свободния пазар.
-
Трето, възнаграждението за дейностите по търговско управление също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като законът е предвиждал плащания въз основа на броя сключени договори (както за тарифите за достъп, така и за регулираните тарифи), поради което възнаграждението не е било свързано с броя клиенти, плащащи регулирани тарифи. Във всеки случай разпределителните дружества е трябвало да обработват молбите на всички клиенти, като промени във вида свързване, договори, фактуриране на таксите за достъп, отчитане на показанията на електромерите и т.н., независимо от вида на доставката.
(59)
Ето защо разпределителните дружества стигат до заключението, че „компенсацията“, която са получили за доставката на регулирани тарифи, трябва да се разглежда по-скоро като възстановяване на сумите, предварително дължими от тях по силата на закона, или като обезщетение за понесени вреди.
(60)
По-конкретно Iberdrola твърди, че нито от юридическа, нито от икономическа гледна точка не би било правилно вината за дефицита да се приписва на разпределителните дружества. Разходите за закупуване на електроенергия за регулирания пазар са били по вина на електроенергийната система, а не на разпределителните дружества, действащи просто като изпълнители. Приходите от продажбите на регулирани цени никога не са били собственост на разпределителните дружества, а са принадлежали на електроенергийната система като цяло, и затова системата следва да се счита за „продавач“ на електроенергия на регулирани цени. Според Iberdrola в една система, обект на такова регулиране като испанската, не би било разумно да се приписват на разпределителните дружества финансовите дисбаланси, причинени от структурата на регулаторната рамка или от грешки в прогнозните оценки на бъдещите разходи за енергия.
(61)
Iberdrola отбелязва също, че разпределителните дружества не са задържали постъпленията от допълнителната такса, които в качеството си на квота със специално предназначение са били незабавно прехвърляни на депозитната сметка, открита от CNE, и предоставяни на производителите на електроенергия, предварително финансирали дефицита.
БЕЛЕЖКИ НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(62)
Бележките на Автономна област Астурия са същите като тези, представени по-долу от испанското правителство, поради което се позоваваме на последните.
БЕЛЕЖКИ НА ИСПАНИЯ
(63)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала държавна помощ нито за крайните потребители, нито за разпределителните дружества. И по-специално, що се отнася до разпределителните дружества, Испания счита, че получената от тях компенсация съответства на практиката на Съда по делото Altmark и следователно не представлява държавна помощ.
НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
НЕ СЪЩЕСТВУВА НИКАКВА ПРИЧИННО-СЛЕДСТВЕНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ДЪРЖАВНИТЕ МЕРКИ И ДЕФИЦИТА И ТОЙ НЕ МОЖЕ ДА СЕ ПРИПИШЕ НА ДЪРЖАВАТА
(64)
Испания твърди, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(65)
Испания счита, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че очакваните разходи да отговарят на очакваното търсене.
(66)
Разпределителните дружества са събирали средства чрез пакетните тарифи и тарифите за достъп, след което са прехвърляли част от тези постъпления на специални сметки (в съответствие с процентите, установени в годишния указ за тарифите). Впоследствие дружествата са приспадали покупките на електроенергия от „общия резерв“ и от производителите на „специален режим“. Ако постъпленията от пакетните тарифи и тарифите за достъп не са покривали разходите за регулираните дейности, се е създавал тарифен дефицит.
(67)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Изключително високите цени през 2005 г. се дължат на непредвидими причини, предполагащи наличие на непреодолима сила (вж. съображение 26).
(68)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро, надхвърлящо прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало, то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Според Испания съществуването на непреодолима сила прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи, че са налице обективните условия за причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
ЛИПСА НА ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА
(69)
Испания твърди, че тарифите не включват публични средства. На първо място, в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на ЕС в областта на парафискалните такси, тъй като не се събира от държавата и не съответства на даден налог. Според Испания налогът представлява неразделна част от тарифата и има същото естество. Поради това тарифата е цена на частен доставчик.
(70)
На второ място, средствата не са събирани от държавата и не са били предназначени за фонд, посочен от нея. Тарифите са получавани от разпределителните дружества, а не от държавата, и затова са цени на частен доставчик, които гарантират справедливо възнаграждение на заинтересованите страни (както е предвидено в ЗСЕ). Не са данъци, нито цени от публичния сектор. Държавата не изплаща нищо като възнаграждение, тъй като самата система осигурява възнаграждение по силата на пазарните сили за нерегулираните дейности и по силата на тарифите за достъп, определени от държавата, за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, съгласно съдебната практика по делото Sloman Neptune (20) няма и държавни ресурси. Освен това тези средства никога не са преминавали в държавния бюджет, не са споменавани в законите за бюджета, Сметната палата не ги е проверявала и не е било възможно да бъдат възстановени от длъжник с административни средства. Върху дълговете към електроенергийната система не се начислява лихвеният процент, приложим към дълговете към държавата.
(71)
Испания настоява, че тези средства са били управлявани от испанския регулаторен орган CNE единствено в качеството му на счетоводен посредник. Според испанските власти, в решението си от 2001 г. относно невъзвръщаемите разходи в Испания (SA NN 49/99) Комисията вече е установила, че „преминаването на средства през CNE има основно счетоводно значение. Прехвърлените средства по сметката на името на CNE никога не са били собственост на този орган и незабавно са били изплатени на бенефициерите в съответствие с предварително определена сума, която CNE изобщо не може да променя“. Предвид тази констатация Комисията стига до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима за невъзвръщаемите разходи, представляват държавни ресурси“.
(72)
На трето място, Испания оспорва заключението на Комисията, че регулираните продажби на разпределителните дружества са се финансирали чрез „специален данък“, който всички крайни потребители на електроенергия в Испания са били длъжни да плащат. Според Испания разпределителните дружества не са били „финансирани от държавата“, а са получавали разумно и справедливо възнаграждение за изпълнението на задача, наложена им по закон, която са били задължени да изпълняват.
(73)
Освен това при продажбата на електроенергия по регулирани тарифи и закупуването ѝ от производителите в „общия резерв“, разпределителните дружества генерират дефицит (който е обхванат от механизма за предварително финансиране, създаден с Кралски указ-закон 5/2005), но производителите, а не разпределителните дружества, получават генерираните приходи от добавения към тарифата налог.
ЛИПСА НА ПРЕДИМСТВА
(74)
Испания не е съгласна с предварителното заключение на Комисията, че регулираните тарифи са предоставяли икономическо предимство на разпределителните дружества.
(75)
По отношение на разпределителните дружества, Испания оспорва заключението на Комисията, че тарифните системи са гарантирали марж на минимална печалба на разпределителните дружества. Испания твърди, че доставките по регулирани тарифи от страна на разпределителните дружества са били обосновани от необходимостта да се осигури услуга от общ икономически интерес и че възнаграждението за регулираните дейности е било предназначено само за покриване на разходите, възникнали във връзка с изпълнението на задълженията по отношение на тези дейности.
ЛИПСА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ КОНКУРЕНЦИЯТА И ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ
(76)
Според испанските власти регулаторните разпоредби, приложими към доставките по регулирани тарифи, не ограничават свободата на установяване на доставчиците на електроенергия и не съществува преференциално третиране за испанските доставчици в сравнение с доставчиците от друга държава членка.
(77)
През 2005 г. капацитетът на междусистемните връзки на Иберийския полуостров е толкова нисък, че реално не съществува вътрешен енергиен пазар. Становището на испанските власти е, че предвид тази изолация би било непропорционално да се твърди, подобно на Комисията, че тарифата е засегнала конкуренцията и търговията между държавите членки.
(78)
Испанските власти заявяват, че електроенергията не е изнасяна извън Испания и разпределителните дружества, извършващи дейност в страната, не са можели да продават испанска енергия извън националната територия. От друга страна, всяко предприятие, което е отговаряло на определените условия, е можело да участва в разпределителните дейности при същите условия като испанските предприятия и да се ползва от същото правно и икономическо третиране.
(79)
Според Испания, доставчици са развивали свободна и нерегулирана дейност. Били са изправени пред съответните рискове и ползи. Поемането на тези рискове предполага приемане на факта, че в някои непредвидими условия търговската им дейност на дребно може да се окаже непечеливша. Независимо от това рентабилността ще се възстанови възможно най-скоро в зависимост от тарифите или от изчезването на тези изключителни обстоятелства.
АНАЛИЗ В СВЕТЛИНАТА НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА ПО ДЕЛОТО ALTMARK
(80)
Испания заявява, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е противоречало на законодателството на ЕС, тъй като крайният срок за либерализиране на пазара за всички потребители, включително домакинствата, е бил 1 юли 2007 г.
(81)
Според Испания покриването на разходите, направени от разпределителните дружества за доставки на електроенергия по регулирани тарифи, отговаря на четирите критерия от съдебната практика по делото Altmark и следователно тази намеса не попада в понятието за държавна помощ.
(82)
На първо място, доставките на електроенергия представляват услуга от общ икономически интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол). Следователно, предприятията, които извършват регулирани дейности, изпълняват задължения за обществена услуга.
(83)
На второ място, параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Възнаграждението за регулирани дейности е било обективно и прозрачно. Други предприятия от Съюза също са можели да навлязат на пазара за разпределителни дейности.
(84)
На трето място, плащанията за регулираните дейности покриват само разходите, направени при изпълнението на задължението за обществена услуга. На разпределителните дружества могат да бъдат възстановени единствено разходите, свързани с регулираните дейности.
(85)
На четвърто място, сложната регулаторна рамка, която определя тарифите, и процедурата по изплащане показват, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
(86)
Предвид изложеното по-горе Испания смята, че тарифната система не представлява държавна помощ, тъй като съответства на съдебната практика, установена по делото Altmark.
ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
(87)
Обхватът на настоящото решение се ограничава до доставките на електроенергия за големи и средни предприятия от разпределителни дружества по регулирани тарифи и не се отнася за останалите дейности, извършвани от разпределителните дружества и отнасящи се до самото разпределение. Последните са изцяло независими както в правно, така и във финансово отношение от дейността по продажба по регулирани тарифи и, при всяко положение, не попадат в обхвата на решението за откриване на процедурата, в което се изразяват съмнения единствено за съвместимостта с вътрешния пазар на предполагаемото предимство, предоставено на разпределителните дружества в резултат на ниското равнище на регулираните тарифи и приложените мерки за компенсация и възстановяване на дефицита през 2005 г.
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(88)
Дадена мярка представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако е изпълнено всяко едно от следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера; б) предоставя се от държавата или чрез държавни ресурси; в) има избирателен характер; г) засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Предвид факта, че тези условия трябва да бъдат кумулативни, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство, предоставено на бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(89)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС предприятията са облагодетелствани, ако получат икономическо предимство, от което не биха се ползвали при пазарни условия. В това отношение Съдът на Европейския съюз е установил, че в определени случаи отпуснатите суми за услуги, предоставени в замяна на наложени от държавите членки задължения, когато тези суми не надвишават годишните непокрити разходи и са предназначени да гарантират, че засегнатите предприятия не търпят загуби, не представляват помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, а насрещна престация за предоставените услуги от съответните предприятия (21).
(90)
По-специално в електроенергийния сектор, предвид значителния брой взети решения за прилагането на член 107, параграф 1 и параграф 3, буква в) от ДФЕС по отношение на наложените на разпределителните дружества задължения да закупуват електроенергия от определени енергийни източници на цена, по-висока от пазарната цена, Комисията също не е счела, че компенсацията, покриваща разликата между покупната цена и пазарната цена, представлява икономическо предимство в полза на разпределителните дружества. В тези случаи съответните оператори действат съгласно законовите задължения само като посредници в електроенергийната система и са компенсирани за разходите си, без да се счита, че тази компенсация води до икономическо предимство, като същевременно може да се твърди, че приложимите правила са можели да налагат единствено задължение за закупуване без компенсация за разходите.
(91)
Същото се отнася по-специално и за доставката на електроенергия по регулирани тарифи по отношение на компенсацията за покриване на разликата между приходите и разходите за закупуване на електроенергия на пазара за търговия на едро по регулирани тарифи, поискани от потребителите, които отговарят на съответните изисквания (22). От това следва, че компенсацията за разходите за закупуване на електроенергия от разпределителните дружества в електроенергийния сектор не трябва да води непременно до икономическо предимство съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС. Предполагаемата компенсация на испанските разпределителни дружества за разходите за доставка по регулирани тарифи следва да се разглежда, като се вземат предвид тези прецеденти.
(92)
В решението на Комисията за откриване на процедура по официално разследване се представят предварителни констатации въз основа на два аргумента, че съществува икономическо предимство по отношение на пазарните условия за испанските разпределителни дружества. На първо място се твърди, че разпределителните дружества са получили марж на гарантирана печалба за дейността си по доставка по регулирана тарифа. На второ място се твърди, че тарифите са увеличили приходите на разпределителните дружества чрез насърчаване на потребителите да предпочетат регулирания пазар, на който извършват дейност тези дружества. Тези два аргумента могат да се обединят в едно-единствено твърдение - печалбата на разпределителните дружества е нараснала пропорционално на доставките им на електроенергия по регулирани тарифи през 2005 г.
(93)
Наличното описание на испанската електроенергийна система и предоставената информация в хода на процедурата, отразена в съображения 16, 19, 20, 57 и 58, не подкрепят това твърдение. Въпреки че полученото от разпределителните дружества през 2005 г. възнаграждение за самата разпределителна дейност включва марж на печалба, разпределителните дружества получават само възстановяване („признаване“) на разходите без никакъв марж на печалба за доставките по регулирана тарифа. По аналогичен начин възнаграждението на разпределителните дружества за чисто разпределителните им дейности не зависи от броя на клиентите, които плащат по регулирани тарифи, нито от количеството електроенергия, продадено по тези тарифи, и следователно приходите им не биха се увеличили, ако те бяха предоставяли услуги на по-голям брой клиенти по регулирани тарифи.
(94)
От това следва, че събраната по време на процедурата информация не подкрепя твърдението, че продажбите на електроенергия по регулирани тарифи са увеличили печалбите през 2005 г. на испанските разпределителни дружества поради маржа на гарантирана печалба.
(95)
По отношение на въпроса дали признаването на разходите за доставка и компенсацията им предоставя на разпределителните дружества икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали, следва да се отбележи, че признаването на направените разходи под формата на вземания, предоставени на петте посочени дружества в член 24 от Кралски указ-закон № 5/2005, а именно Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., не представлява възнаграждение за разпределителната им дейност. В действителност, както беше вече пояснено в съображения 29 и 30, докато дружеството Elcogás S.A, което няма дъщерни дружества, не е извършвало дейност в сектора на разпределителните дейности през 2005 г. (нито през следващите години), въпросните дружества са посочени по силата на предишното им право да получават невъзвръщаемите разходи, вероятно като се вземат предвид дейностите им по производство на електроенергия, а не разпределителните дейности по регулирани тарифи.
(96)
На второ място, дори ако се предположи, че вземанията, които отразяват задължението за посочените по-горе пет дружества да финансират предварително дефицита на електроенергийната система през 2005 г., може да се тълкуват като компенсация за разходите за разпределение на четирите дружества с дейност в сектора на разпределението по регулирани тарифи, следва да се вземат предвид реалните условия, при които разпределителните дружества се оказват задължени да изпълняват тази напълно регулирана дейност. Както беше посочено в съображения 54-55, разпределителните дружества не могат да реализират печалба, нито да натрупват загуби, нито да избират как да закупят електроенергията, нито да избират клиентите си, нито да определят продажната цена, нито да предлагат допълнителна услуга, която да доведе до марж на печалба. Нито самите разпределителни дружества, нито вертикално интегрираните групи, към които те принадлежат, имат икономически интереси, преки или косвени, за участието си в доставката на електроенергия по тарифа. За дадена вертикално интегрирана група би било по-атрактивно да извършва доставки за крайните потребители при свободни пазарни условия, тъй като нейното подразделение за доставка би реализирало печалби от тези продажби, за разлика от разпределителното дружество от групата, което доставя на потребителите по регулирани тарифи.
(97)
Поради това сравнението с условията за доставка в пазарна среда не отчита правните и фактическите разлики, които съществуват между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества, които извършват доставки по регулирана тарифа. Макар че държавата може да наложи принципно покупните и продажните цени и други търговски условия на разпределителните дружества в рамките на една електроенергийна система, това не означава, че компенсацията на разходите, направени от последните, им предоставя икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали. Всъщност регулирането на тарифите, съчетано освен това със задължение за доставка, не оставя възможност за решение относно най-важните елементи от предлагането, а именно цените и продукцията. Не само при хипотетични пазарни условия, т.е. без регулаторни пречки, които се прилагат към тези основни параметри, разпределителните дружества биха били в състояние да наложат на крайните потребители по-висока тарифа, която да покрива всички разходи. Освен това с още по-голямо значение е фактът, че в испанската електроенергийна система през 2005 г., както във всяка електроенергийна система, разпределителното дружество или операторът на мрежата за високо напрежение за големите потребители на енергия е само посредник, който свързва физически потребителя към мрежата като необходимо условие за доставката на електроенергия. Като се има предвид липсата на теоретична алтернативна разпределителна мрежа в Испания през 2005 г., въпросните разпределителни дружества са били избрани и са извършвали доставки както по линия на свободния пазар, така и по линия на регулирания пазар. Разпределителните дружества играят важна роля, тъй като осигуряват доставките на електроенергия независимо от установените регулаторни режими или политика, или от факта дали конкурентните условия, които уреждат доставките, се основават на пазарни механизми или на регулаторна дейност.
(98)
В система от регулирани тарифи като испанската през 2005 г., в хода на обичайната стопанска дейност всеки дефицит на ресурси, отчетен през дадена година в общата счетоводна система, се възстановява по правило през следващата година чрез увеличаване на тарифите и/или таксите за достъп за крайните потребители, докато намаляването на разходите може да доведе до излишък, при който на по-късен етап е възможно да се прилагат по-ниски тарифи или такси за достъп. Въпреки това без предварително насочване на определени категории приходи към дадени разходи, увеличаването (или намаляването) на приходите и/или разходите може да не доведе до съответен дефицит или излишък от полза за разпределителните дружества. Например, както е посочено в съображение 27, графика 1, докато цените на енергията, заложени в регулираните тарифи, са били като цяло по-ниски от пазарните цени на едро през повечето месеци на 2005 г., в периода ноември 2006 г. - декември 2007 г. е възникнала обратната ситуация, без това да доведе до по-високи печалби за дейността на разпределителните дружества, свързана с доставките по регулирани тарифи. Това съответства на нормативната структура на системата, според която разпределителните дружества не поемат разходите за неравновесия при всички разходи или приходи на системата или при част от тях, но същевременно никога не реализират печалба от тази дейност и всеки излишък в резултат от продажбата на електроенергия по тарифа се използва за покриване на други разходи на системата.
(99)
Разпределителните дружества действат като финансови посредници на електроенергийната система, като централизират всички финансови потоци - както входящите (регулираните приходи от тарифите и таксите за достъп), така и изходящите (всички общи разходи на системата). Както е посочено в съображения 19, 20 и 28, сред регулираните приходи и разходи на електроенергийната система през 2005 г. се включват разнообразни регулирани разходи, генерирани от пазара или възприетата стратегия, като например разходите за закупуване на електроенергия, включително от възобновяеми източници, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови и разходите за пренос и разпределение и т.н., без предварително насочване на конкретни приходи към определени разходи. Регулираните приходи никога не са били собственост на разпределителните дружества, с изключение на възнаграждението за самата разпределителна дейност, което те задържат след приспадане на всички останали разходи на системата.
(100)
Следователно всеки счетоводен дефицит, като отчетения през 2005 г., независимо от причините за него, фигурира в счетоводството на разпределителните дружества, без те да разполагат с възможност за приемане на решения относно равнището на регулираните приходи и разходи, нито относно финансирането на специфични разходи със специфични приходи. И наистина, както сочат данните, включени в съображение 28, разходите за пренос и разпределение в електроенергийната система през 2005 г. възлизат на 4 410 милиона евро в съответствие със същата категория разходи съответно за 2004 г. и 2006 г. Следователно размерът на разходите на разпределителните дружества няма връзка с размера на дефицита през 2005 г.
(101)
Ето защо сякаш няма основания дефицитът за 2005 г. да се определя като „загуби за разпределителните дружества“, тъй като дефицитът не се дължи на тях, а по-скоро на нормативните разпоредби, които установяват правото на крайните потребители да получават доставки по регулирани тарифи, и до известна степен на предвидените по закон възможности и възприетите стратегии с цел например насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници и комбинирано производство на енергия. От това следва, че финансирането на дефицита в счетоводството на електроенергийната система чрез описаните в съображения 29-32 механизми не е средство за покриване на специфичните загуби на разпределителните дружества, а на загубите на системата като цяло. В действителност, ако не беше признат дефицитът от 3 811 милиона евро през 2005 г. и петте големи електрически компании не го бяха финансирали предварително, нямаше да може да се платят разходите за пренос и разпределение, направени в полза на всички потребители, както на регулирания, така и на свободния пазар.
(102)
Официалното разследване не установява съществуването на никакъв друг елемент на предимство в полза на разпределителните дружества. Последните прехвърлят всички ползи от ниските регулирани тарифи към крайните потребители, не реализират печалба от продажбите и не се ползват от никакво предимство, ако потребителите се върнат на регулирания пазар. От това следва, че във финансов план позицията на разпределителните дружества в Испания е напълно сравнима с тази на посредник в системата. В това отношение признаването на разходите за доставка по регулирана тарифа съгласно испанската електроенергийна система през 2005 г. не се различава по принцип от компенсацията на разходите за закупуване на електроенергия, която Комисията не счита за държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито по отношение на електроенергията, произведена от определени източници (съображение 90), както и на електроенергията на пазара на едро за доставки по регулирана тарифа (съображение 91).
(103)
Въпреки че решението за откриване на процедурата не е насочено към вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат разпределителните дружества, с частична счетоводна и правна самостоятелност, с цел да се вземат предвид твърденията на Céntrica, Комисията провери също така дали тези предприятия може да са получили косвени предимства, които биха могли да представляват държавна помощ. Céntrica заявява по-конкретно, че интегрираните предприятия с дейност на свободния пазар на дребно на електроенергия (чрез свое разпределително подразделение) са можели да избегнат загубите, като насърчават потребителите да предпочетат тяхното собствено разпределително подразделение. Освен това Céntrica твърди, че производителите, които принадлежат към интегрирано предприятие, имат стимул да поддържат високи равнища на цените на едро, тъй като разпределителното подразделение на интегрираното предприятие (което продава по регулирана тарифа) е защитено от загуби.
(104)
Комисията не беше в състояние да установи наличието на икономическо предимство, произтичащо от факта, че потребителите на електроенергия са избрали разпределителните дружества вместо доставчиците. От икономическа гледна точка този избор не води до печалби, а само предотвратява загубите за поделенията за доставка на четирите вертикално интегрирани групи: Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A; от своя страна Elcogás извършва дейност единствено в сектора на производство на електроенергия. Въпреки това не може да се разглежда като предимство за останалите четири дружества, тъй като поделенията за доставка са можели при всяко положение да избегнат тези загуби, като прекратят договорите за доставка. Следователно системата не води до предимство, а до санкция за поделенията за доставка: загуба на клиенти. За разпределителните дружества (поради изложените по-горе причини) системата също е неутрална от финансова гледна точка. От своя страна предприятията производители така или иначе биха продавали произведената от тях електроенергия на пазара на едро.
(105)
Що се отнася до предполагаемия стимул за производителите да поддържат високи равнища на цените на едро, следва да се отбележи, че дори създадената от испанските власти пазарна среда да е създала стимул за производителите да повишат цените, тарифите сами по себе си не са довели до увеличаване на цените на едро. Едно реално повишаване на цените би изисквало сложни стратегии и поведение в нарушение на конкуренцията от страна на производителите. Не беше установена пряка причинно-следствена връзка между тарифите и евентуално изкуствено увеличение на цените на едро, което продължава да бъде недоказана теоретична хипотеза.
(106)
Комисията разгледа също така възможността след като системата изключва от пазара на електроенергия конкурентите със свободна дейност, тя да предоставя предимство на вече установените групи, като увеличава и „преобразува“ пазарния им дял така, че приблизително да отговаря на размера на разпределителната мрежа на всяка една от четирите вертикално интегрирани групи. Това хипотетично предимство също не беше доказано предвид следните съображения:
-
На първо място, невинаги е възможно да се „преместват“ клиенти в рамките на една и съща група. Клиент на подразделението за доставка на Endesa в район, където местното разпределително дружество е Iberdrola, не може да избере подразделението за разпределение на Endesa, а само на Iberdrola. От друга страна, предпочитането на регулирания пазар води до нетни разходи за интегрираните предприятия, тъй като нараства дефицитът, който тези предприятия трябва да финансират при неблагоприятни условия.
-
На второ място, групите не реализират никаква печалба от продажбите, осъществени от разпределителните дружества. Поради това евентуалното предимство, произтичащо от увеличението на пазарния дял, не би могло да доведе до ползи през 2005 г. (годината, която е предмет на разследването), а само през следващите години, когато свободният пазар започне отново да функционира. За да се получи това предимство, потребителите, получаващи услуга от разпределителното дружество от групата, би трябвало отново да предпочетат подразделението за доставка на същата група. Въпреки това към този момент клиент, който смята отново да смени доставчика, би имал свободата да избира измежду всички доставчици, които извършват дейност на испанския пазар. Следователно Комисията не можа да установи наличието на конкретно предимство, свързано със самия факт, че групите притежават по-голям пазарен дял през периода, обхванат от разследването.
-
Точно обратното, на интегрираните групи е била наложена обективна санкция: задължението да финансират дефицита при нерентабилни условия, предвид факта, че лихвеният процент по вземанията е бил по-нисък от съответния пазарен лихвен процент и следователно секюритизацията на вземанията е била извършена с евентуално по-ниско възнаграждение в сравнение с това при използването на пазарен лихвен процент.
(107)
Предвид изложеното по-горе Комисията стигна до заключението, че по отношение на доставките за предприятия регулаторната система, установена в Испания през 2005 г., не предоставя икономическо предимство, пряко или косвено, на разпределителните дружества, нито на интегрираните групи, към които те принадлежат.
(108)
На последно място, що се отнася до твърдението на Céntrica, че системата допуска дискриминация между разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар, Комисията припомня, че може да има дискриминация, когато по различен начин се третират лица, които се намират в едно и също правно или фактическо положение, или обратното, когато лица, които се намират в различни правни или фактически условия, получават едно и също третиране.
(109)
На първо място, това твърдение е явно неоснователно в случая на Elcogás, S.A., тъй като дружеството получава вземания, без да извършва дейност в сектора на разпределението. На второ място, не беше доказано, че определените четири други предприятия Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A. са компенсирани предвид дейността им като разпределителни дружества, които доставят електроенергия по регулирани тарифи, както вече беше посочено в съображение 30 по-горе. На трето място и във всеки случай в испанската електроенергийна система разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар не се намират в едно и също правно и фактическо положение. Задължението за доставки на електроенергия по регулирани тарифи се изпълнява при регулаторни ограничения, които превръщат разпределителните дружества само във финансови посредници и посредници при доставките, които изпълняват правните разпоредби, докато доставките на свободния пазар са напълно либерализирана дейност. Следователно разликата в третирането, на която се противопоставя Céntrica, не може да се разглежда като дискриминация, въпреки че нивото на регулираните тарифи може да е било в ущърб на процеса на либерализация. То обаче не е следствие от неправомерна държавна помощ, отпусната на разпределителните дружества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(110)
В процеса на официалното разследване бяха разсеяни съмненията, изразени от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата. Комисията е убедена, че признаването от страна на Испания на разходите, направени от електроразпределителните предприятия при извършване на дейността им по доставки на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия, не е предоставило икономическо предимство на разпределителните дружества съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(111)
Тъй като предвидените критерии в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали останалите критерии са изпълнени. Поради това заключението на Комисията е, че мярката не представлява държавна помощ в полза на електроразпределителните предприятия. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Признаването от Кралство Испания на разходите, направени от разпределителните дружества при доставките на електроенергия за средни и големи предприятия по регулирани тарифи през 2005 г., под формата на вземания на Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., предвидени в Кралски указ-закон 5/2005, не представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
DECIZIA COMISIEI
din 4 februarie 2014
privind ajutorul de stat SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) pus în aplicare de Spania
Tarifele la energia electrică în Spania: distribuitorii
[notificată cu numărul C(2013) 7743]
(Numai textul în limba spaniolă este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2014/457/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (1) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
PROCEDURA
(1)
Prin scrisoarea din 27 aprilie 2006, întreprinderile Céntrica plc și Céntrica Energía S.L.U. (denumite în continuare în mod colectiv „Céntrica”) au depus o plângere la Comisie cu privire la sistemul de tarife reglementate pentru energia electrică pus în aplicare în Spania în 2005.
(2)
Prin scrisoarea din 27 iulie 2006, Comisia a solicitat autorităților spaniole să furnizeze informații cu privire la măsura sus-menționată. Comisia a primit informațiile prin scrisoarea din 22 august 2006.
(3)
La 12 octombrie 2006, cazul a fost înregistrat ca ajutor nenotificat (cazul NN 66/06).
(4)
Prin scrisoarea din 9 noiembrie 2006, Comisia a solicitat autorităților spaniole clarificări suplimentare cu privire la măsura în cauză. Autoritățile spaniole au răspuns prin scrisoarea din 12 decembrie 2006.
(5)
Prin scrisoarea din 24 ianuarie 2007, Comisia a informat autoritățile spaniole că a decis să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) cu privire la măsura în cauză.
(6)
Decizia Comisiei a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsura în cauză.
(7)
Spania și-a prezentat observațiile prin scrisoarea din 26 februarie 2007.
(8)
Comisia a primit observații de la următoarele părți interesate: guvernul regional din Galicia (scrisoarea din 23 martie 2007), Céntrica (scrisorile din 26 martie 2007 și 3 iulie 2007), ACIE - Asociația furnizorilor independenți de energie (scrisoarea din 26 martie 2007), Guvernul din Asturias (scrisoarea din 27 martie 2007), AEGE - Asociația utilizatorilor mari consumatori de energie (scrisoarea din 2 aprilie 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (scrisoarea din 3 aprilie 2007), Ferroatlántica - un producător de metale (scrisoarea din 3 aprilie 2007), Alcoa (scrisoarea din 3 aprilie 2007), UNESA - Asociația spaniolă a întreprinderilor din industria energiei electrice (scrisoarea din 25 aprilie 2007), ENEL Viesgo (scrisoarea din 26 aprilie 2007), Iberdrola (scrisoarea din 26 aprilie 2007), Union Fenosa Distribución (scrisoarea din 27 aprilie 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (scrisoarea din 27 aprilie 2007), Endesa Distribución Electrica (scrisoarea din 27 aprilie 2007).
(9)
Prin scrisorile din 15 mai și 6 iulie 2007, Comisia a transmis observațiile părților interesate autorităților spaniole, care au avut posibilitatea să reacționeze; comentariile acestora au fost primite în scrisoarea din 2 august 2007.
(10)
Informații suplimentare au fost transmise de Céntrica prin scrisorile din 1 iunie 2007, 28 august 2007, 4 februarie 2008 și 1 martie 2008.
(11)
Prin scrisorile din 30 iulie 2009, 19 martie 2010, 6 octombrie 2011, 12 aprilie 2012, 31 august 2012, 4 februarie 2013 și 17 iulie 2013, Comisia a solicitat autorităților spaniole să furnizeze clarificări suplimentare cu privire la măsura în cauză. Autoritățile au răspuns prin scrisorile din 5 octombrie 2009, 26 aprilie 2010, 7 decembrie 2011, 12 iunie 2012, 18 octombrie 2012, 11 februarie 2013 și 4 octombrie 2013.
(12)
La 19 aprilie 2013, cazul a fost disjuns în două părți: cazul SA.21817 (C 3/07 ex NN 66/06), care vizează ajutoarele pentru utilizatorii finali de energie electrică, și cazul SA.36559 (C 3/07 ex NN 66/06), care vizează ajutoarele pentru distribuitorii de energie electrică. Prezenta decizie se referă exclusiv la ajutorul acordat distribuitorilor de energie electrică.
DESCRIEREA DETALIATĂ A MĂSURII
SISTEMUL DE ENERGIE ELECTRICĂ DIN SPANIA ÎN 2005
Distincție între activitățile reglementate și cele nereglementate
(13)
În cadrul legislativ instituit prin Legea nr. 54/1997 din 27 noiembrie 1997 (Ley del Sector eléctrico - LSE), care reprezintă piatra de temelie a sistemului spaniol de energie electrică, se face o distincție fundamentală între activitățile reglementate și cele liberalizate.
(14)
Producerea, importul, exportul și vânzarea cu amănuntul de energie electrică sunt activități liberalizate, și anume, activități care pot fi exercitate în mod liber de către operatorii economici în condițiile pieței și asupra cărora statul nu exercită un control de reglementare strict, de exemplu, prin controlarea prețurilor și a condițiilor de aprovizionare.
(15)
Dimpotrivă, distribuția, transportul și activitățile desfășurate de participantul pe piață (3) și de operatorul de sistem (4) sunt reglementate pe deplin de către stat. În general, aceste activități sunt reglementate de stat în toate sistemele de energie electrică deoarece operatorii care le realizează dețin monopoluri de facto sau de jure și, în caz contrar, nu s-ar confrunta cu restricții în încălcarea normelor de concurență și ar putea să perceapă prețuri de monopol mai mari decât prețul normal al pieței.
Distribuția simplă și aprovizionarea la tarife reglementate
(16)
În 2005, distribuția acoperea trei tipuri de activități reglementate în rețeaua spaniolă de energie electrică. Prima era distribuția simplă, care constă în transmiterea de energie electrică la punctele de consum prin rețelele de distribuție, fiind un monopol în absența unor rețele alternative. A doua activitate includea anumite activități de administrare comercială, strâns legate de distribuție, cum ar fi citirea contoarelor, încheierea contractelor, facturarea, furnizarea de servicii pentru clienți etc. Cea de a treia activitate reglementată în 2005 a fost furnizarea la tarife reglementate, aceasta fiind atribuită prin lege distribuitorilor, în plus față de principalele lor sarcini statutare (gestionarea și furnizarea accesului la rețelele de distribuție a energiei electrice) (5). După finalizarea reformei în 2009, distribuitorii nu mai furnizează energie electrică la tarife reglementate.
(17)
Distribuitorii au fost obligați prin lege să achiziționeze energia electrică necesară pentru a furniza energie electrică clienților reglementați de pe piața cu ridicata organizată („pool” - grup de furnizori de energie electrică) la prețul zilnic (prețul marginal al sistemului sau „prețul pool”) sau direct de la producătorii de energie regenerabilă (6), pentru ca apoi să revândă energia electrică pentru consumatorii finali, la tariful reglementat aplicabil.
Rolul distribuitorilor ca intermediari financiari ai sistemului
(18)
În 2005, existau nu mai puțin de 25 de tarife reglementate diferite pentru utilizatorii finali, în funcție de nivelul de consum, profilul consumului și/sau utilizarea consumului și tensiunea de branșare la rețea. În același timp, alte nouă taxe reglementate de acces la rețea se aplicau utilizatorilor finali de pe piața liberă, bazate, de asemenea, pe tensiunea de branșare și pe o serie de alte caracteristici (7). Pe piața liberă, taxele de acces la rețea erau plătite de către utilizatorii finali, care le-au transferat către distribuitori. Pe piața reglementată, taxele de acces la rețea erau incluse în tarifele globale reglementate plătite de către utilizatorii finali distribuitorilor (acestea erau implicite). Din 2005, Spania a introdus modificări la sistemul de tarife reglementate. Cea mai recentă modificare a fost efectuată în 2013, când Spania a adoptat un nou cadru legislativ pentru sectorul energiei electrice (Legea nr. 24/13), care include, printre alte măsuri, reforma de reglementare a prețurilor pieței cu amănuntul. Spania a anunțat că noua lege și dispozițiile de punere în aplicare a acesteia se vor aplica în cursul anului 2014.
(19)
Nivelurile tarifelor totale reglementate și ale taxelor reglementate de acces la rețea au fost stabilite ex ante o singură dată pentru întregul an, în mod normal înainte de sfârșitul anului N-1, putând fi ajustate în cursul anului (8). Cu toate acestea, majorările tarifare anuale au fost supuse unei limite maxime (9). În principiu, au fost stabilite toate nivelurile taxelor și tarifelor, pe baza previziunilor, astfel încât să se asigure că veniturile reglementate care rezultă din aplicarea acestora sunt suficiente pentru a se acoperi costurile totale reglementate ale sistemului de energie electrică. Costurile reglementate ale sistemului au cuprins, în 2005, costurile de aprovizionare cu energie pentru tarifele totale, costurile achiziționării de energie din schemele de sprijin speciale (surse regenerabile, cogenerare etc.), costurile de transport și de distribuție, măsurile de gestionare a cererii, alte costuri de generare a energiei electrice în insulele spaniole, sprijinul pentru cărbune, deficitele anilor precedenți etc.
(20)
În cadrul de reglementare instituit în Spania, distribuitorii au fost (și sunt în continuare) principalii intermediari financiari ai sistemului. Distribuitorii au gestionat toate veniturile provenite din sistemul tarifar reglementat, și anume, taxele de acces la rețea și veniturile generate de tarifele totale. Veniturile respective, denumite colectiv „venituri de plătit” (Ingresos liquidables), au fost utilizate pentru a acoperi toate costurile reglementate ale sistemului. Nu există norme privind alocarea unei anumite categorii de venituri sau a unei părți din aceasta pentru o anumită categorie de costuri sau o parte din aceasta. În consecință, veniturile din taxele de acces la rețea nu au fost alocate în totalitate sau în parte pentru a finanța costurile mai ridicate de sprijin pentru energia electrică din surse regenerabile de energie sau costurile de producție în insulele spaniole.
(21)
Procedura de închidere a conturilor a avut loc în cadrul unui proces de decontare efectuat sub controlul direct al autorității de reglementare spaniole, Comisión Nacional de Energía (denumită în continuare „CNE”). Remunerarea distribuitorilor (pentru activitățile legate de simpla distribuție) a fost reținută, de asemenea, din veniturile de plătit, după deducerea tuturor celorlalte costuri.
Distribuitori/furnizori și prețurile corespunzătoare
(22)
Prin urmare, în 2005, două categorii distincte de operatori erau active pe piața cu amănuntul a energiei electrice în Spania: distribuitorii, care au fost obligați să vândă la tarife reglementate, și furnizorii, care au vândut în condiții negociate liber. Din motive istorice, distribuitorii din Spania fac parte din grupuri integrate pe verticală (operatori tradiționali), care, în mod tradițional, operează rețelele de distribuție din anumite zone geografice și care s-au schimbat numai ca urmare a fuziunilor anterioare și consolidărilor. Pe piața reglementată, distribuitorii au perceput tarife totale care nu au făcut deosebirea între costurile de achiziție a energiei electrice și costurile de acces la rețea.
(23)
Furnizorii pot aparține unor grupuri integrate pe verticală (care, de regulă, au divizii separate de producție, distribuție și furnizare) sau pot fi nou intrați pe piață. De multe ori, furnizorii nou intrați nu dețin nicio capacitate de producție și sunt activi doar pe piața cu amănuntul. Céntrica este un astfel de nou operator. Pe piața liberă, furnizorii au practicat prețuri care trebuiau să acopere taxe de acces la rețea (de plătit către distribuitori), cheltuielile de achiziționare a energiei (costurile de achiziționare a energiei pe piața cu ridicata sau costurile proprii de producție în cazul unei întreprinderi integrate pe verticală) și o „marjă de comercializare”, care acoperă alte costuri (costurile de comercializare, sistemele informatice, facturarea etc.), precum și o rentabilitate a capitalului investit.
(24)
În 2005, coexistența dintre piața liberă și piața reglementată, în special în ceea ce privește posibilitatea ca utilizatorii finali să opteze liber între cele două, a însemnat că tarifele reglementate au funcționat ca preț de referință sau ca o limită de facto cu privire la prețurile pieței libere. Prin urmare, un furnizor putea funcționa în mod profitabil într-un anumit segment de piață numai în cazul în care exista o marjă pozitivă de comercializare, și anume, o oarecare diferență între prețul de vânzare cu amănuntul, însemnând, în acest caz, tariful reglementat la care clientul are dreptul, și costurile globale suportate în furnizarea de energie electrică clienților.
Deficitul tarifar pe 2005
(25)
În 2005, nivelul la care au fost stabilite tarifele reglementate și taxele de acces la rețea nu a generat suficiente venituri pentru a permite sistemului să recupereze toate costurile documentate ex post pentru întregul an. Procesul de decontare final pentru 2005, efectuat de CNE la încheierea exercițiului, a stabilit un deficit de 3,811 miliarde EUR. Aceasta nu a fost prima dată când procesul de decontare a condus la deficit, deși mărimea deficitului din 2005 a fost fără precedent. Deficite mai mici fuseseră înregistrate deja în 2000, 2001 și 2002.
(26)
Printre altele, guvernul a subestimat costurile achizițiilor reale de energie electrică. În timp ce, în termeni generali, consumul de energie electrică la nivelul utilizatorilor finali de pe piața reglementată și de pe cea liberă a evoluat în 2005 aproximativ conform previziunilor din decembrie 2004, creșterile neprevăzute de prețuri în cursul anului au stabilit prețurile cu ridicata la 62,4 EUR/MWh în 2005, în comparație cu 35,61 EUR/MWh în 2004, prețul mediu cu ridicata în 2005 ajungând la 59,47 EUR/MWh. Cauzele creșterii includ un an neobișnuit de secetos, care a redus producția de energie hidroelectrică cu 55 %, o creștere a prețurilor la petrol, impactul prețului curent al certificatelor de emisii de CO2 primite cu titlu gratuit în cadrul schemei de comercializare a certificatelor de emisii, precum și o creștere a cererii de energie mai mare decât creșterea PIB-ului.
(27)
Autoritatea de reglementare spaniolă, CNE, a subliniat faptul că, în 2005, în medie, tarifele totale nu au reflectat toate costurile de aprovizionare și, în special, costurile legate de achiziționarea de energie de pe piața cu ridicata. În special, astfel cum se arată în graficul de mai jos, numai în cinci luni, în perioada ianuarie-februarie 2005, iar ulterior din nou în perioada aprilie-iunie 2005, prețurile la energie incluse în tarifele totale medii reglementate au fost mai mici decât prețurile medii ale pieței de energie electrică cu ridicata. Cu toate acestea, în perioada octombrie 2006-decembrie 2007 se observă tendința inversă: în cursul perioadei respective de 14 luni, prețurile cu ridicata medii au scăzut brusc sub prețurile medii la energie incluse în tarifele totale medii reglementate, cu mult peste diferența constatată în cele șapte luni din 2005, când prețurile cu ridicata au fost mai mari decât cele incluse în tarifele totale.
Graficul 1
Prețul cu ridicata mediu ponderat/prețul energiei inclus în tariful total
Sursa: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gaz y electricidad. Perioada 2005-2007, p. 84.
(28)
De asemenea, un alt factor important care a contribuit la creșterea costurilor generale ale sistemului a fost nivelul ridicat de sprijin acordat pentru producția de energie din surse regenerabile. În special, producătorii de energie din surse regenerabile au putut opta pentru participarea directă la grupul furnizorilor de energie electrică - „pool”. În 2005, această opțiune a fost deosebit de atractivă și, prin urmare, mai mulți producători de energie din surse regenerabile decât se preconizase au făcut parte din acest grup, ceea ce a determinat costuri mai mari pentru sistem. De asemenea, sprijinul direct acordat cheltuielilor cu energia electrică în cadrul regimului special (energie din surse regenerabile, cogenerare) nevândută grupului, înscrise în evidența contabilă drept cheltuieli reglementate, s-a ridicat la 2,701 miliarde EUR în 2005, în creștere cu 5,75 % față de 2004. Cu titlu indicativ, cheltuielile cu transportul și cu distribuția ale sistemului s-au ridicat la 4, 142 miliarde EUR în 2004, la 4,410 miliarde EUR în 2005 și la 4,567 miliarde EUR în 2006.
Mecanismul adoptat pentru prefinanțarea deficitului
(29)
Creșterea deficitului nu a trecut neobservată. Încă din martie 2005, când a devenit clar că se începea să se producă un deficit tarifar, prin articolul 24 din Decretul-lege nr. 5/2005 (10), autoritățile spaniole au precizat că fondurile necesare pentru a se acoperi diferența dintre cheltuielile și veniturile aferente sistemului de energie electrică vor fi furnizate de primii cinci „furnizori de energie electrică beneficiari” din Spania, care erau îndreptățiți să primească o compensație pentru costurile irecuperabile (11), pe baza următoarelor procentaje:
-
Iberdrola S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A: 6,08 %;
-
Endesa S.A.: 44,16 %;
-
Elcogás S.A.: 1,91 %.
(30)
Soldul negativ cu privire la contul costurilor irecuperabile ar conduce la drepturi de colectare, care constau în dreptul întreprinderilor de a încasa în viitor veniturile de la consumatorii de energie electrică. Întreprinderile ar putea securitiza aceste drepturi și le-ar putea vinde pe piață. Întreprinderile în cauză, cu excepția Elcogás S.A., sunt întreprinderile-mamă ale grupurilor integrate pe verticală care, de regulă, își desfășoară activitatea în sectorul de producție a energiei electrice și în sectorul de distribuție, prin intermediul diviziilor de distribuție. Conform articolului 24 din Decretul-lege nr. 5/2005, motivele și criteriile care stau la baza desemnării celor cinci întreprinderi în scopul prefinanțării deficitului tarifar pe 2005, și nu a altor întreprinderi care își desfășoară activitatea pe piața energiei electrice din Spania, par să fie dreptul acestora de a primi compensații pentru costurile irecuperabile și nu, de exemplu, pentru activitatea lor în sectorul distribuției. Elcogás S.A. a fost și este în continuare o întreprindere activă doar în domeniul producției de energie electrică (12). În același mod, în scopul prefinanțării deficitului din sistemul de energie electrică în ultimii ani, Spania a desemnat fie întreprinderea-mamă a grupului (de exemplu, Endesa S.A., Iberdrola S.A.), fie divizia sa de producție (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. prin Decretul-lege nr. 6/2009), dar niciodată divizia de distribuție (și anume, Endesa Distribución Eléctrica S.L., o filială deținută integral, responsabilă cu distribuția energiei electrice în cadrul sistemului de tarife reglementate în 2005).
(31)
În iunie 2006, autoritățile spaniole au luat o decizie cu privire la modalitățile de recuperare a deficitului pe 2005 de la consumatorii de energie electrică prin intermediul tarifelor reglementate. Prin Decretul-lege nr. 809/2006 (13), autoritățile spaniole au prevăzut că deficitul pe 2005 (sau, mai precis, drepturile de colectare acordate celor cinci furnizori selectați) va fi rambursat de către consumatori în termen de 14,5 ani prin intermediul unei suprataxe speciale, aplicată atât tarifelor totale, cât și celor de acces. Suprataxa, calculată ca suma anuală necesară pentru a se recupera linear valoarea actualizată netă a deficitului pe 2005 în termen de 14,5 ani, a fost stabilită la 1,378 % din tariful total și la 3,975 % din tariful de acces pentru 2006. Rata dobânzii aplicabilă a fost EURIBOR la 3 luni.
(32)
Suprataxa a fost considerată o „contribuție alocată în mod specific” (cuota con destino espécifico). Autoritățile spaniole au stabilit că veniturile provenite din contribuția de finanțare a deficitului pe 2005 se vor acumula în contul de depozit administrat de CNE. Ulterior, CNE va transfera fondurile către proprietarii drepturilor de colectare, și anume, furnizorii care au finanțat deficitul sau entitățile care au cumpărat ulterior drepturile de colectare de la aceștia, în conformitate cu ponderea deficitului finanțat de fiecare dintre acestea.
Efectele deficitului tarifar asupra pieței spaniole
(33)
În 2005, 37,49 % din cererea de energie electrică din Spania a fost achiziționată de pe piața liberă. Procentajul corespunde unui număr relativ mic de consumatori: doar 8,5 % din consumatori au achiziționat energie de pe piața liberă, în timp ce 91,5 % au folosit în continuare tarifele reglementate (în scădere de la 97 % în 2004). Clienții de înaltă tensiune (mai ales clienții industriali) reprezintă principala categorie prezentă pe piața liberă: 38,9 % din aceștia și-au exercitat opțiunea, iar achizițiile lor au reprezentat 29 % din totalul consumului de energie electrică în Spania continentală în 2005. Marea majoritate a gospodăriilor și a consumatorilor de joasă tensiune care puteau opta pentru piața liberă începând din 2003 (14) recurgeau în continuare la tarife reglementate, însă, în 2005, o mare parte dintre aceștia au optat, de asemenea, pentru piața liberă. La 31 decembrie 2005, existau peste 2 milioane de consumatori pe piața liberă (în comparație cu 1,3 milioane în 2004).
(34)
Cu toate acestea, avantajul de preț oferit, în medie, de tarifele reglementate în 2005 ar trebui luat în considerare în paralel cu revenirea consumatorilor la piața reglementată, deși cu o anumită întârziere. Astfel cum se arată în tabelul 2 de mai jos, numărul consumatorilor aprovizionați cu energie electrică de pe piața liberă a crescut în cursul anului 2005, dar a scăzut în 2006, atingând același procentaj obținut în prima jumătate a anului 2005, și anume, 8,15 %. De asemenea, reducerea cantității de energie furnizată utilizatorilor finali pe piața liberă, care a fost evidentă în luna decembrie 2004, a continuat și în prima jumătate din 2005. Deși stopată semnificativ în perioada iunie-septembrie 2005, reducerea a continuat în decembrie 2005 și pe parcursul anului 2006.
Tabelul 2
Cota siturilor de aprovizionare și a energiei pe piața liberă (ca procentaj din totalul pieței) 2004-2006
Energie electrică
2004
2005
2006
Mar.
Iun.
Sep.
Dec.
Mar.
Iun.
Sep.
Dec.
Mar.
Iun.
Sep.
Dec.
Ca % din siturile de aprovizionare
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Ca % de energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Sursa: Raport CNE, Nota informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006.
(35)
Cu toate că impactul pierderilor suportate de către furnizori a început să fie resimțit cu începere de la mijlocul anului 2005, când prețurile cu ridicata au început să crească considerabil, contractele de furnizare nu au putut fi reziliate imediat. Prin urmare, furnizorii de pe piața liberă, în special cei care nu aveau capacitate de producție, dar care trebuiau să achiziționeze energie electrică de pe piața cu ridicata, au fost nevoiți să depună oferte în condiții de piață liberă, care au coincis cu tariful reglementat, în pofida posibilității de a suporta pierderi sau de a practica prețuri mai ridicate care să reflecte cheltuielile reale de achiziționare, pierzând astfel din cota de piață.
DECIZIA DE INIȚIERE A PROCEDURII ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 108 ALINEATUL (2) DIN TFUE
(36)
Decizia Comisiei de a iniția procedura oficială de investigare se bazează pe următoarele motive:
(37)
Decizia a comparat tarifele reglementate plătite de diferitele categorii de utilizatori finali cu prețurile estimate pe care aceștia ar fi trebuit să le plătească pe piața liberă în absența tarifelor și a constatat că nu există niciun avantaj în favoarea majorității categoriilor de utilizatori. Presupusul ajutor în favoarea utilizatorilor finali face obiectul unei decizii separate în cazul SA. 21817 - Tarifele reglementate la energie electrică în Spania: consumatorii.
(38)
În ceea ce privește distribuitorii, în decizia de inițiere s-a menționat faptul că, prin încurajarea utilizatorilor finali să revină la piața reglementată, sistemul ar fi putut aduce beneficii distribuitorilor, care par să fi beneficiat de o marjă de profit garantată privind activitățile lor reglementate. Avantajul părea să fi fost aprobat în mod selectiv pentru distribuitori, întrucât aceștia erau singurii operatori pe piață care puteau vinde energie electrică la tarife reglementate.
(39)
De asemenea, în decizie s-a constatat că sistemul a implicat un transfer de resurse de stat, întrucât suprataxa aplicată prețului, folosită pentru rambursarea deficitului, constituie o taxă parafiscală, ale cărei încasări tranzitează autoritatea publică de reglementare CNE înainte de a fi direcționate către beneficiarii finali. În decizie s-a concluzionat că, având în vedere jurisprudența Curții de Justiție în materie, fondurile respective ar trebui considerate resurse de stat.
(40)
Având în vedere faptul că atât marii utilizatori finali, cât și distribuitorii își desfășoară activitatea pe piețe care, în general, sunt accesibile concurenței și comerțului din cadrul UE, în decizia de inițiere Comisia a ajuns la concluzia că toate criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din TFUE au fost îndeplinite și că măsura a reprezentat ajutor de stat în favoarea utilizatorilor finali și a distribuitorilor.
(41)
După ce a constatat că niciuna dintre derogările prevăzute la articolul 107 din TFUE nu pare aplicabilă, decizia de inițiere a examinat dacă furnizarea de energie electrică la tarife reglementate ar putea fi considerată drept serviciu de interes economic general (SIEG) și, prin urmare, dacă aceasta beneficiază de derogarea prevăzută la articolul 106 alineatul (2) din TFUE. În decizia de inițiere se menționează că, în sectorul energiei electrice, marja de apreciere a statelor membre în stabilirea obligațiilor serviciului public este limitată de dispozițiile Directivei 2003/54/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de abrogare a Directivei 96/92/CE (15) („Directiva privind energia electrică”). Directiva privind energia electrică prevede că statele membre trebuie să stabilească o obligație de serviciu universal (inclusiv, în special, dreptul de a li se furniza energie electrică la prețuri rezonabile) numai pentru consumatorii casnici și întreprinderile mici (16). Decizia concluzionează că, având în vedere directiva menționată anterior, furnizarea de energie electrică la tarife reglementate pentru întreprinderile mijlocii și mari, spre deosebire de gospodării și de întreprinderile mici, nu ar putea fi considerată un serviciu de interes economic general în sensul strict al termenului.
(42)
Prin urmare, Comisia a exprimat îndoieli serioase cu privire la compatibilitatea cu piața internă a elementelor ajutorului în ceea ce privește tarifele reglementate care au fost aplicate altor întreprinderi decât întreprinderile mici și distribuitorilor.
OBSERVAȚII DIN PARTEA PĂRȚILOR INTERESATE
(43)
Invitația Comisiei de a prezenta observații cu privire la decizia de a iniția o investigație aprofundată a atras numeroase observații din partea marilor consumatori industriali, a distribuitorilor, a furnizorilor independenți și a guvernelor comunităților autonome din Spania. În continuare vor fi analizate numai observațiile relevante pentru poziția distribuitorilor.
OBSERVAȚIILE PRIMITE DIN PARTEA FURNIZORILOR INDEPENDENȚI
(44)
Au fost primite observații din partea Céntrica și ACIE, Asociația furnizorilor independenți de energie. Argumentele și concluziile acestora sunt în mare parte echivalente și vor fi tratate împreună.
(45)
Principalul subiect al observațiilor prezentate de Céntrica este presupusul ajutor de stat acordat distribuitorilor de energie electrică. Céntrica subliniază faptul că, în 2005, costul mediu de cumpărare a energiei electrice pe piața cu ridicata a fost cu aproape 70 % mai mare decât costul mediu previzional de achiziționare inclus în tarifele totale stabilite de guvern prin Decretul-lege nr. 2329/2004.
(46)
Ca urmare a acestei discrepanțe dintre previziuni și costurile reale, veniturile din sistem au fost insuficiente pentru a se acoperi costurile, în principal din cauza faptului că prețul plătit de către distribuitori pentru achiziționarea energiei electrice a fost mai mare decât prețul reglementat la care aceștia au fost obligați să o vândă. Prin urmare, distribuitorii au înregistrat un deficit în conturile lor. Cu toate acestea, ca urmare a mecanismului adoptat de către autoritățile spaniole pentru a compensa lipsa de venituri (care a constat în solicitarea ca producătorii eligibili să prefinanțeze deficitul în baza unei cereri pentru rambursări ulterioare), conturile distribuitorilor au rămas echilibrate, iar pierderile suferite au fost compensate de facto de către stat.
(47)
Un tratament diferit a fost rezervat furnizorilor de pe piața liberă, în pofida faptului că aceștia au suferit, de asemenea, pierderi similare. Potrivit Céntrica și ACIE, furnizorii de pe piața liberă s-au supus acelorași costuri de achiziționare în calitate de distribuitori (17). De asemenea, aceștia au fost obligați de facto de nivelul tarifului total stabilit de guvern pentru fiecare categorie de clienți deoarece, în caz contrar, ar fi fost foarte puțin probabil ca aceștia să atragă noi clienți sau să își mențină clienții existenți. ACIE subliniază, în special, faptul că la începutul anului 2005, membrii săi au încheiat contracte pe baza previziunilor guvernului cu privire la prețurile cu ridicata și că, ulterior, aceștia au fost obligați să onoreze contractele respective, inclusiv în cazul în care acestea s-au dovedit neprofitabile. Ca urmare, furnizorii independenți au suferit pierderi. Cu toate acestea, spre deosebire de distribuitori, pierderile furnizorilor independenți nu au fost compensate de către stat. Céntrica estimează că, în 2005, a înregistrat pierderi de 10 milioane EUR. Potrivit ACIE, mai mulți furnizori, inclusiv Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia și RWE, au fost forțați să părăsească piața.
(48)
Potrivit ACIE și Céntrica, compensarea pierderilor suferite de distribuitori a denaturat concurența, a creat o discriminare față de furnizorii independenți și ar trebui să fie considerată ajutor de stat. În afară de susținerea faptului că această compensare a pierderilor constituie un avantaj în sine, Céntrica a susținut că jucătorii tradiționali de pe piață (întreprinderile integrate pe verticală) puteau să își mențină cota de piață și să evite pierderile încurajându-i pe clienți să treacă de la diviziile de furnizare deficitare la diviziile lor de distribuție, care ar primi compensații, după caz.
(49)
Potrivit ACIE și Céntrica, avantajul pentru întreprinderile tradiționale a fost „specific”, adică selectiv, deoarece finanțarea și mecanismul de compensare au adus beneficii specifice distribuitorilor prin oferirea unui avantaj financiar și concurențial față de furnizorii de pe piața liberă. Céntrica a susținut că distincția între distribuitori și furnizorii de pe piața liberă a fost pur formală, deoarece ambele categorii au concurat pe aceeași piață (vânzarea cu amănuntul a energiei electrice), ambele au fost afectate de tarifele totale (fie pentru că au fost obligate prin lege, fie pentru că acestea au acționat de facto ca un plafon pentru prețurile de pe piață) și ambele au achiziționat energie electrică la același preț și au suferit aceleași pierderi.
(50)
În opinia Céntrica, tratamentul preferențial acordat distribuitorilor nu era justificat de niciun motiv în ceea ce privește logica și structura sistemului de energie electrică, nici nu a putut fi considerat drept o compensație pentru un serviciu de interes economic general. Céntrica susține că sistemul a încălcat Directiva privind energia electrică, nu numai din cauza caracterului discriminatoriu al măsurilor adoptate privind deficitul, ci și din cauza faptului că, în acest fel, consumatorii au fost privați de dreptul la prețuri și tarife transparente (18). Având în vedere că o parte din prețul energiei electrice datorat pentru 2005 a fost amânată pentru anii următori, tarifele finale percepute nu au fost clare pentru consumatori.
(51)
Céntrica consideră că avantajul selectiv acordat prin măsurile adoptate privind deficitul a adus beneficii nu doar distribuitorilor, ci și întreprinderilor integrate pe verticală cărora aceștia le aparțineau. Potrivit Céntrica, un grup integrat pe verticală ar trebui să fie considerat o întreprindere în sensul aplicării normelor în materie de ajutoare de stat. Céntrica susține că sistemul spaniol a permis întreprinderilor de producție să mărească prețurile pe piața cu ridicata și să continue să realizeze profit. În aceste condiții, grupurile au acordat un interes deosebit menținerii cotei de piață pe care se bazează diviziile lor de distribuție. Prin urmare, grupurile integrate pe verticală ar trebui, de asemenea, să fie considerate beneficiari ai ajutorului de stat.
OBSERVAȚII DIN PARTEA DISTRIBUITORILOR
(52)
Au fost primite observații din partea UNESA (asociația care reprezintă distribuitorii), Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución și Endesa Distribución. Observațiile acestora se suprapun în mare măsură și vor fi tratate împreună.
(53)
Distribuitorii (reprezentați de UNESA) fac deosebirea între activitățile de simplă distribuție/administrare comercială, pe care le consideră un serviciu de interes economic general, și furnizarea de energie electrică la tarife reglementate, care, potrivit acestora, nu implică niciun ajutor de stat, deoarece nu oferă niciun avantaj financiar.
(54)
Distribuitorii amintesc faptul că furnizorii și distribuitorii și-au desfășurat activitățile într-un context juridic foarte diferit; distribuitorii au fost obligați să cumpere energie electrică la tarifele reglementate în moduri specifice (fie de la grupul de furnizori, fie de la producătorii din „regimul special”), în timp ce furnizorii au avut libertatea de a își negocia prețurile. Distribuitorii nu au putut refuza furnizarea de energie clienților reglementați și nu au putut atrage alți clienți în afara celor care optează pentru tarife reglementate. Distribuitorii nu au putut oferi servicii auxiliare, în timp ce furnizorii erau liberi să își stabilească propriile condiții de aprovizionare.
(55)
Tabelul de mai jos prezintă succint diferențele dintre furnizorii și distribuitorii de pe piața liberă în ceea ce privește vânzările cu amănuntul de energie electrică (19):
Obligația de furnizare
Piață potențială
Achizițiile de energie
Furnizori
Nu
Toți utilizatorii spanioli
Orice mecanism
Distribuitori
Da
Numai utilizatorii branșați la rețelele lor
Prin intermediul fondului sau de la producătorii din regimul special
Prețul de achiziționare cu ridicata
Prețul de vânzare
Marja de profit
Furnizori
Scutit
Scutit
Marjă privind vânzările
Distribuitori
Prețul „pool” sau prețul reglementat în „regim special”
Tarife reglementate
Nicio marjă de profit
(56)
Prin urmare, distribuitorii concluzionează că, având în vedere contextul diferit atât de facto, cât și de jure, furnizorii de pe piața liberă nu au fost în concurență cu distribuitorii, ci mai degrabă cu tarifele reglementate, care au acționat ca preț de referință pe piață.
(57)
Distribuitorii susțin că activitatea de furnizare a energiei electrice la tariful respectiv nu le-a adus profituri, nici avantaje de nicio natură. În timp ce simpla distribuție și gestionarea comercială a remunerațiilor distribuitorilor au inclus o marjă de profit pentru remunerarea capitalului investit, în ceea ce privește tarifele reglementate, distribuitorii au obținut doar o rambursare a costurilor lor fără nicio marjă de profit. În special, costurile „recunoscute” ale unui distribuitor au avut la bază prețul mediu ponderat plătit la energia electrică în perioada de referință. În anumite condiții, costurile recunoscute puteau fi mai scăzute decât costurile totale efective suportate de un distribuitor. În cazul în care activitatea de vânzări reglementată a generat un excedent, fondurile respective nu au rămas la distribuitori, ci au fost alocate, pe parcursul procesului de decontare, finanțării altor cheltuieli generale ale sistemului. Valoarea recunoscută de stat este egală cu diferența dintre prețul mediu ponderat al achizițiilor de energie electrică, înmulțită cu cantitatea de energie electrică transportată de fiecare distribuitor, după corecția aplicată pierderilor standard.
(58)
De asemenea, distribuitorii susțin că nu au dobândit niciun avantaj financiar, direct sau indirect, de la clienții de pe piața liberă care trec înapoi la tarifele reglementate, întrucât remunerația pentru simpla distribuție și administrare comercială a fost în întregime independentă de numărul de clienți cu tarife reglementate sau de cantitatea de energie electrică vândută la tariful respectiv.
-
În primul rând, astfel cum s-a explicat mai sus, pentru furnizarea de energie electrică la tariful reglementat a existat o singură rambursare a costurilor.
-
În al doilea rând, remunerația simplei distribuții a fost, de asemenea, independentă de numărul de clienți cu tarife reglementate, deoarece s-a bazat pe volumul de „energie electrică transportată”, care a inclus energia electrică totală transportată de distribuitori prin rețea, indiferent dacă energia electrică a fost vândută la tarifele reglementate sau la tarifele de pe piața liberă.
-
În al treilea rând, remunerația pentru activitățile de administrare comercială a fost, de asemenea, independentă de numărul de clienți cărora li s-a furnizat energie electrică la tarife reglementate, deoarece legea prevedea plăți pe baza numărului de contracte încheiate (atât pentru tarifele de acces, cât și pentru tarifele reglementate) și, prin urmare, nu a avut nicio legătură cu numărul clienților cu tarife reglementate. În orice caz, distribuitorilor li s-a solicitat să gestioneze toate cererile clienților, cum ar fi modificarea tipului de branșare, contractele, facturarea tarifelor de acces, contorizarea etc., indiferent de tipul de aprovizionare.
(59)
Prin urmare, distribuitorii concluzionează că orice „compensație” pe care au primit-o în ceea ce privește energia electrică furnizată la tarife reglementate ar trebui considerată mai degrabă o rambursare a sumelor pe care trebuiau să le avanseze în aplicarea legii sau o compensație pentru pierderi și daune.
(60)
Iberdrola susține în mod expres că, din punct de vedere juridic și economic, ar fi incorect ca deficitul să fie aplicat distribuitorilor. Costurile suportate în achiziționarea de energie electrică pentru piața reglementată erau imputabile sistemului de energie electrică, nu distribuitorilor, care nu au făcut decât să pună în aplicare dispozițiile legale. Încasările vânzărilor la prețuri reglementate nu au devenit niciodată proprietatea distribuitorilor, ci au aparținut sistemului de energie electrică în ansamblu. Prin urmare, sistemul ar trebui să fie considerat „vânzător” de energie electrică la prețuri reglementate. Potrivit Iberdrola, într-un sistem foarte bine reglementat precum cel spaniol, nu ar fi rezonabil să se aplice distribuitorilor dezechilibrele financiare cauzate de structura de reglementare sau de erorile din estimările costurilor viitoare la energia electrică.
(61)
De asemenea, Iberdrola subliniază faptul că distribuitorii nu rețin veniturile din suprataxă, care, fiind o „contribuție alocată în mod specific”, a fost transferată imediat în contul de depozit deschis de CNE și transferată producătorilor care au prefinanțat deficitul.
OBSERVAȚII DIN PARTEA GUVERNULUI REGIONAL DIN ASTURIAS
(62)
Observațiile prezentate de guvernul regional din Asturias sunt echivalente cu cele prezentate mai jos ale guvernului spaniol, la care se face trimitere.
OBSERVAȚII DIN PARTEA SPANIEI
(63)
Spania susține că sistemul de tarife reglementate din 2005 nu a implicat niciun ajutor de stat, nici pentru utilizatorii finali, nici pentru distribuitori. În special, în ceea ce privește distribuitorii, Spania consideră că respectiva compensație primită este în conformitate cu jurisprudența Altmark a Curții de Justiție și, prin urmare, nu constituie ajutor de stat.
EXISTENȚA AJUTORULUI
NU EXISTĂ O LEGĂTURĂ DE CAUZALITATE ÎNTRE ACȚIUNEA STATULUI ȘI DEFICIT, IAR DEFICITUL NU ESTE IMPUTABIL STATULUI
(64)
Spania susține că deficitul nu este imputabil statului, deoarece acesta a fost cauzat de circumstanțe externe imprevizibile, și nu de către intenția statului de a subvenționa anumite activități.
(65)
Spania susține că furnizarea de energie electrică la tarifele reglementate stabilite de către stat nu era interzisă de legislația UE în 2005. Prin urmare, intervenția în materie de reglementare din partea statului este valabilă din punct de vedere juridic, fiind exprimarea suveranității naționale. Una dintre aceste prerogative suverane constă în stabilirea tarifelor, astfel încât costurile preconizate să facă față cererii preconizate.
(66)
Distribuitorii au colectat fonduri prin tarifele de acces și cele totale, iar apoi au transferat o parte din venituri în conturile dedicate (în conformitate cu procentajele stabilite în decretul privind tarifele anuale). Ulterior, au fost deduse achizițiile de energie electrică de la grupul de furnizori și de la producătorii în „regim special”. În cazul în care veniturile rezultate din tarifele totale și cele de acces nu acoperă costul activităților reglementate, rezultă un deficit tarifar.
(67)
Spania susține că deficitul pe 2005 a fost cauzat de o neconcordanță între previziunile guvernului privind prețurile energiei electrice cu ridicata și prețurile efective înregistrate în „pool”. Prețurile extrem de ridicate din 2005 au fost influențate de cauze imprevizibile de forță majoră (a se vedea considerentul 26).
(68)
Având în vedere că evenimentul care a generat presupusul ajutor de stat a fost o creștere mai mare decât cea anticipată a prețurilor cu ridicata, presupusul avantaj nu ar putea fi atribuit niciunui act juridic. Chiar presupunând că avantajul ar fi existat, acesta ar fi fost cauzat de circumstanțe care nu au legătură cu intențiile statului. Potrivit Spaniei, existența forței majore rupe legătura de cauzalitate dintre decizia administrativă de stabilire a nivelului tarifelor și avantajul concurențial care implică un ajutor de stat. Chiar presupunând că este îndeplinită condiția obiectivă privind legătura de cauzalitate, condiția subiectivă (imputabilitatea) din partea statului ar fi absentă.
ABSENȚA RESURSELOR DE STAT
(69)
Spania afirmă că tarifele nu implică fonduri publice. În primul rând, Spania susține, în această privință, că suprataxa nu este o „taxă” în sensul jurisprudenței Curții de Justiție privind taxele parafiscale, întrucât aceasta nu este percepută de stat și nu corespunde unei taxe fiscale. Potrivit Spaniei, suprataxa este parte integrantă din tarif și natura acesteia este similară unui tarif. În consecință, tariful este un preț privat.
(70)
În al doilea rând, fondurile nu au fost percepute de către stat și nu au fost plătite într-un fond desemnat de acesta. Tarifele au fost colectate de către distribuitori, nu de către stat și, prin urmare, au fost prețuri private care au asigurat o remunerație echitabilă a actorilor (astfel cum este specificat în LSE). Acestea nu au fost nici impozite, nici prețuri publice. Statul nu a remunerat nimic, sistemul fiind cel care asigura remunerarea pe baza forțelor pieței pentru activitățile nereglementate și în temeiul tarifelor de acces stabilite de stat în ceea ce privește activitățile reglementate. Având în vedere faptul că într-un astfel de sistem nu există nicio sarcină pentru stat, nu ar fi implicate resurse de stat, conform jurisprudenței Sloman Neptune (20). De asemenea, fondurile nu s-au vărsat niciodată în bugetul de stat, nu au fost menționate în legislația bugetară, nu au fost supuse verificării de către Curtea de Conturi și nu au putut fi recuperate de la debitori prin intermediul unor proceduri administrative de recuperare. Datoriile față de sistemul de energie electrică nu au fost supuse ratei dobânzii aplicabile datoriilor către stat.
(71)
Spania insistă asupra faptului că fondurile au fost administrate de către autoritatea spaniolă de reglementare, CNE, care a acționat ca simplu intermediar contabil. Autoritățile spaniole subliniază faptul că, în decizia sa din 2001 privind costurile irecuperabile spaniole (SA NN 49/99), Comisia a stabilit deja că „tranzitul de fonduri prin CNE este, în esență, de natură contabilă. Fondurile transferate în contul deschis pe numele CNE nu au devenit niciodată proprietatea acestui organism, fiind imediat plătite beneficiarilor, în conformitate cu o valoare prestabilită pe care CNE nu o poate modifica în niciun fel”. Pe baza acestor considerente, Comisia a ajuns la concluzia că „aceasta nu [a fost] în măsură să stabilească dacă încasările din taxele stabilite în cadrul sistemului de costuri irecuperabile reprezintă resurse de stat”.
(72)
În al treilea rând, Spania contestă concluzia Comisiei potrivit căreia vânzările reglementate de către distribuitori au fost finanțate prin intermediul unei „taxe speciale” plătite de toți utilizatorii finali spanioli de energie electrică. Potrivit Spaniei, distribuitorii nu au fost „finanțați de către stat”, ci au primit o remunerație rezonabilă și echitabilă pentru executarea unei sarcini legale pe care erau obligați să o efectueze.
(73)
De asemenea, prin vânzarea de energie electrică la tarife reglementate și prin achiziționarea acesteia din „pool” de la producători, distribuitorii au generat un deficit (care a fost acoperit de mecanismul de prefinanțare prevăzut în Decretul-lege nr. 5/2005), însă producătorii, iar nu distribuitorii, sunt cei care ar beneficia de veniturile rezultate din suprataxa adăugată la tarif.
ABSENȚA AVANTAJULUI
(74)
Spania nu este de acord cu concluzia preliminară a Comisiei potrivit căreia tarifele reglementate au conferit un avantaj economic distribuitorilor.
(75)
În ceea ce privește distribuitorii, Spania contestă concluzia Comisiei potrivit căreia sistemele tarifare garantează distribuitorilor o marjă minimă de profit. Spania susține că furnizarea de către distribuitori a energiei electrice la tarifele reglementate a fost justificată de necesitatea de a garanta un serviciu de interes general și că remunerarea activităților reglementate a avut obiectivul exclusiv de a acoperi costurile necesare pentru îndeplinirea obligațiilor legate de aceste activități.
NICIUN IMPACT ASUPRA CONCURENȚEI ȘI ASUPRA COMERȚULUI DINTRE STATELE MEMBRE
(76)
Potrivit autorităților spaniole, dispozițiile de reglementare aplicabile furnizării de energie electrică la tarife reglementate nu au limitat libertatea de stabilire a furnizorilor de energie electrică, neexistând niciun tratament preferențial față de furnizorii spanioli în raport cu furnizorii din alte state membre.
(77)
În 2005, în Peninsula Iberică, nivelul capacității de interconectare era atât de scăzut, încât nu exista nicio piață internă reală pentru energie. Autoritățile spaniole consideră că, având în vedere această situație de izolare, ar fi disproporționat să se concluzioneze, astfel cum face Comisia, că tariful a avut un impact asupra concurenței și comerțului dintre statele membre.
(78)
Autoritățile spaniole susțin că energia electrică nu a fost exportată în afara Spaniei și că distribuitorii care își desfășoară activitatea în Spania nu puteau vinde energie electrică spaniolă în afara teritoriului național. Dimpotrivă, orice întreprindere eligibilă poate participa la sectorul de distribuție în mod egal cu întreprinderile spaniole și se poate bucura de același tratament juridic și economic.
(79)
Spania consideră că, pe de o parte, furnizorii au exercitat o activitate liberă, nereglementată. Aceștia s-au confruntat cu riscurile și avantajele aferente. Riscurile respective au însemnat acceptarea faptului că, în anumite condiții imprevizibile, activitatea lor cu amănuntul ar putea să nu fie rentabilă. Cu toate acestea, rentabilitatea ar reveni imediat ce tarifele ar permite acest lucru sau în cazul în care circumstanțele excepționale ar înceta să existe.
ANALIZĂ DIN PERSPECTIVA JURISPRUDENȚEI ALTMARK
(80)
Spania susține că, în 2005, existența tarifelor reglementate nu a fost contrară dreptului Uniunii, dat fiind că termenul pentru deschiderea pieței pentru toți consumatorii, inclusiv gospodăriile, a fost 1 iulie 2007.
(81)
Potrivit Spaniei, acoperirea costurilor suportate de distribuitori în ceea ce privește furnizarea de energie electrică la tarife reglementate a respectat cele patru criterii din jurisprudența Altmark și, prin urmare, intervenția nu intră în domeniul de aplicare a ajutorului de stat.
(82)
În primul rând, furnizarea de energie electrică este un serviciu de interes general, iar statul trebuie să intervină în vederea prevenirii abuzurilor de poziție dominantă care decurg din existența unei rețele unice (monopol natural). Prin urmare, întreprinderile care desfășoară activități reglementate îndeplinesc obligații de serviciu public.
(83)
În al doilea rând, parametrii pentru stabilirea tarifelor au fost stabiliți în mod obiectiv și transparent. Remunerarea activităților reglementate a fost obiectivă și transparentă. Alte întreprinderi din UE au fost, de asemenea, în măsură să intre pe piața de distribuție.
(84)
În al treilea rând, plățile pentru activitățile reglementate au acoperit doar costurile de îndeplinire a obligațiilor de serviciu public. Distribuitorii puteau obține rambursarea doar pentru costurile legate de activitățile reglementate.
(85)
În al patrulea rând, cadrul de reglementare complex pentru stabilirea tarifelor și a procedurii de decontare demonstrează că sistemul tarifar se bazează pe o analiză detaliată a cheltuielilor și veniturilor sistemului, precum și pe o analiză a cererii de energie electrică.
(86)
Pe această bază, Spania concluzionează că sistemul tarifar nu constituie ajutor de stat, întrucât acesta a respectat jurisprudența Altmark.
EVALUAREA MĂSURII
(87)
Domeniul de aplicare a prezentei decizii se limitează la furnizarea de energie electrică întreprinderilor mari și mijlocii de către distribuitori, la tarife reglementate, și nu cuprinde alte activități desfășurate de către distribuitori și legate de simpla distribuție. Acestea din urmă sunt complet independente, atât din punct de vedere juridic, cât și din punct de vedere financiar, de activitatea de vânzare la tarife reglementate și, în orice caz, nu intră în domeniul de aplicare a deciziei de inițiere, care a exprimat îndoieli numai cu privire la compatibilitatea cu piața internă a presupusului avantaj acordat distribuitorilor ca urmare a nivelului scăzut al tarifelor reglementate și la măsurile luate în vederea compensării și rambursării deficitului pe 2005.
EXISTENȚA UNUI AJUTOR DE STAT ÎN CONFORMITATE CU ARTICOLUL 107 ALINEATUL (1) DIN TFUE
(88)
O măsură constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE dacă sunt îndeplinite toate condițiile de mai jos: măsura (a) conferă un avantaj economic beneficiarului; (b) este acordată de stat sau prin resurse de stat; (c) este selectivă; (d) are un impact asupra comerțului intracomunitar și poate denatura concurența în cadrul Uniunii. Întrucât toate aceste condiții trebuie îndeplinite cumulativ, Comisia își va limita aprecierea la existența unui avantaj economic conferit beneficiarilor.
Existența unui avantaj economic
(89)
Întreprinderile sunt favorizate în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE în cazul în care acestea obțin un avantaj economic pe care nu l-ar obține în condiții normale de piață. În acest sens, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a decis că, în anumite cazuri, tarifele pentru serviciile furnizate în schimbul unor obligații impuse de statele membre, care nu depășesc costurile anuale neacoperite și care sunt concepute pentru a se asigura că întreprinderile implicate nu înregistrează pierderi, nu constituie ajutor de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, ci mai degrabă o contravaloare pentru serviciile prestate de întreprinderile în cauză (21).
(90)
În special în sectorul energiei electrice, Comisia a considerat, în practica sa decizională extinsă de aplicare a articolului 107 alineatul (1) și alineatul (3) litera (c) din TFUE cu privire la obligațiile impuse distribuitorilor de a achiziționa energie electrică de la anumite surse de energie, la un preț mai mare decât prețul pieței, că o compensație care acoperă diferența dintre costurile de achiziționare și prețurile pieței nu conduce la un avantaj economic în beneficiul distribuitorilor. În astfel cazuri, operatorii în cauză au acționat în conformitate cu obligațiile de reglementare ca simpli intermediari în sistemul de energie electrică și au fost despăgubiți pentru costurile lor, fără ca această compensare să conducă la un avantaj economic, întrucât, în principiu, legislația ar fi putut impune doar o obligație de cumpărare, fără compensarea costurilor.
(91)
Același lucru este valabil, în special, în domeniul aprovizionării cu energie electrică la tarife reglementate în ceea ce privește compensațiile menite să finanțeze diferențele dintre veniturile și cheltuielile de achiziționare cu ridicata a energiei electrice la tarifele reglementate solicitate de consumatorii eligibili (22). Rezultă că o compensare a costurilor de achiziționare a energiei electrice ale distribuitorilor în sectorul energiei electrice nu implică în mod obligatoriu un avantaj economic în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Presupusa compensare pentru distribuitorii spanioli a costurilor de aprovizionare la tarife reglementate trebuie să fie examinată în perspectiva acestor precedente.
(92)
Concluzia preliminară a deciziei Comisiei de inițiere a procedurii oficiale de investigare a fost că există un avantaj economic peste condițiile de piață în favoarea distribuitorilor spanioli pe baza a două argumente. În primul rând, se pare că distribuitorii au obținut o marjă de profit garantată privind activitatea de furnizare de energie electrică la tariful reglementat. În al doilea rând, prin încurajarea utilizatorilor să opteze pentru piața reglementată deservită de distribuitori, tarifele ar fi sporit veniturile distribuitorilor. Cele două argumente pot fi integrate într-o singură afirmație potrivit căreia profitul distribuitorilor a crescut proporțional cu energia electrică furnizată la tarifele reglementate în 2005.
(93)
Descrierea disponibilă a sistemului spaniol de energie electrică și informațiile furnizate în cursul procedurii, care se reflectă în considerentele 16, 19, 20, 57 și 58, nu sprijină această afirmație. În timp ce, pentru simpla distribuție, remunerația primită de către distribuitori în 2005 a inclus o marjă de profit, pentru furnizarea de energie electrică la tarifele reglementate, distribuitorii au primit doar o rambursare („recunoaștere”) a costurilor, fără nicio marjă de profit. În mod similar, remunerarea distribuitorilor cu privire la activitățile lor de simplă distribuție a fost independentă de numărul de clienți privind tarifele reglementate și de cantitatea de energie electrică vândută la tariful respectiv, și, prin urmare, veniturile lor nu ar fi crescut dacă acestea ar fi deservit un număr mai mare de clienți privind tarifele reglementate.
(94)
Rezultă că informațiile colectate în cursul procedurii nu susțin afirmația potrivit căreia vânzările de energie electrică la tarife reglementate au mărit profiturile distribuitorilor spanioli în 2005 deoarece aceștia au beneficiat de o marjă de profit garantată.
(95)
În ceea ce privește întrebarea dacă recunoașterea costurilor de aprovizionare și de compensare le-a oferit distribuitorilor un avantaj economic pe care nu l-ar fi obținut în condiții de piață, trebuie subliniat faptul că recunoașterea costurilor suportate sub formă de drepturi de colectare acordate celor cinci întreprinderi desemnate prin articolul 24 din Decretul-lege nr. 5/2005, și anume, Iberdrola S.A., Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa S.A. și Elcogás S.A., nu a constituit o remunerație pentru activitatea lor de distribuție. Astfel cum s-a explicat în considerentele 29 și 30, deși Elcogás S.A., care nu deținea nicio filială, nu a desfășurat activități în sectorul distribuției în 2005 (nici în anii următori), întreprinderile în cauză au fost desemnate în temeiul dreptului lor existent de a primi costurile irecuperabile, eventual luând în considerare activitatea lor de producție, dar nu și activitatea lor de distribuție la tarife reglementate.
(96)
În al doilea rând, chiar presupunând că drepturile de colectare care reflectă obligația celor cinci întreprinderi menționate mai sus de a prefinanța deficitul din sistemul de energie electrică pentru 2005 ar putea fi interpretate ca o compensație pentru costurile de distribuție pentru cele patru întreprinderi care își desfășoară activitatea în sectorul de distribuție la tarife reglementate, ar trebui să se țină cont de condițiile reale în care distribuitorii au fost obligați să desfășoare această activitate complet reglementată. Astfel cum s-a precizat la considerentele 54 și 55, distribuitorii nu au putut înregistra nici profituri, nici pierderi, nu au putut alege modalitatea de achiziționare a energiei electrice, nu și-au putut alege clienții, nu și-au putut stabili prețul de vânzare, nici oferi vreun serviciu suplimentar de natură să genereze o marjă de profit. Distribuitorii, precum și grupurile integrate pe verticală de care aparțineau aceștia, nu au avut niciun interes economic, direct sau indirect, în ceea ce privește cooperarea în domeniul furnizării de energie electrică la tarifele reglementate. Un grup integrat pe verticală ar avea mai degrabă un interes în deservirea utilizatorilor finali în condiții de piață liberă, întrucât divizia sa de aprovizionare ar fi făcut profit din astfel de vânzări, ceea ce nu ar fi cazul dacă utilizatorii ar fi beneficiat de energie electrică furnizată de distribuitorul grupului la tarife reglementate.
(97)
Rezultă că o comparație cu condițiile de aprovizionare în condiții de piață liberă ignoră situația diferită, atât de facto, cât și de jure, dintre furnizorii de pe piața liberă și distribuitorii care furnizează energie la tarife reglementate. Întrucât statul poate impune, în principiu, prețurile de achiziționare și de vânzare și alte condiții de tranzacționare privind distribuitorii din cadrul unui sistem de energie electrică, aceasta nu înseamnă că o compensare a costurilor suportate de către aceștia din urmă le conferă un avantaj economic pe care nu l-ar obține în condiții normale de piață. Într-adevăr, reglementarea tarifelor, dublată de obligația de a furniza energie electrică, nu permite luarea unei decizii cu privire la cei mai importanți factori ai aprovizionării, cum ar fi prețurile și producția. Distribuitorii ar putea percepe utilizatorilor finali tarife mult mai mari pentru a acoperi costurile nu numai în condiții de piață potențială, și anume, în absența constrângerilor de reglementare în ceea ce privește astfel de parametri fundamentali. De asemenea, și cel mai important, în sistemul electric spaniol din 2005, la fel precum în cazul oricărui sistem de energie electrică, distribuitorul sau operatorul rețelei de înaltă tensiune pentru marii consumatori de energie este doar un intermediar care conectează fizic utilizatorul la rețea, aceasta fiind o condiție necesară pentru furnizarea de energie electrică. Dată fiind absența unei rețele de distribuție alternativă potențială în Spania în 2005, distribuitorii în cauză au fost desemnați și au aprovizionat atât piața liberă, cât și piața reglementată. Distribuitorii joacă un rol esențial, deoarece fac posibilă furnizarea de energie electrică, indiferent de cadrul sau de politica de reglementare sau dacă la baza condițiilor concurențiale care reglementează aprovizionarea se află mecanisme de piață sau reglementări.
(98)
Într-un sistem de tarifare reglementat precum sistemul spaniol în 2005, în cursul activității uzuale, un deficit de resurse în conturile globale ale sistemului de un an ar fi recuperat, de regulă, în exercițiul următor prin tarife și/sau taxe de acces mai ridicate pentru utilizatorii finali, întrucât scăderea costurilor ar putea conduce la un excedent care ar permite, ulterior, tarife sau taxe mai scăzute. Cu toate acestea, în lipsa alocării unor categorii specifice de venituri costurilor, creșterea (reducerea) veniturilor și/sau a costurilor este posibil să nu conducă la un deficit sau surplus corespunzător care să aducă beneficii distribuitorilor. De exemplu, astfel cum se arată la considerentul 27 în graficul 1, în timp ce prețurile la energia electrică, incluse în tarifele reglementate, au fost, în general, mai mici decât prețurile de pe piața cu ridicata în majoritatea lunilor din 2005, tendința este inversă în perioada noiembrie 2006 - decembrie 2007, fără ca acest lucru să se reflecte în profituri mărite pentru activitatea distribuitorilor de furnizare la tarife reglementate. Acest lucru este în concordanță cu structura normativă a sistemului, prin care distribuitorii nu ar suporta costurile dezechilibrelor în materie de costuri și venituri ale sistemului în ansamblu sau în parte, la fel cum nu ar putea obține niciun profit în urma acestei activități, iar orice surplus care rezultă din vânzarea energiei electrice la tarife reglementate ar fi utilizat pentru a acoperi celelalte costuri ale sistemului.
(99)
Distribuitorii au acționat ca intermediari financiari ai sistemului de energie electrică, în sensul în care aceștia au centralizat toate fluxurile financiare, atât intrările (veniturile reglementate din tarife și taxele de acces), cât și ieșirile (toate costurile generale ale sistemului). Veniturile și costurile reglementate ale sistemului de energie electrică în 2005, conform celor descrise la considerentele 19, 20 și 28, includ o gamă variată de costuri reglementate influențate de piață și de politică, cum ar fi costurile de achiziționare a energiei electrice, inclusiv cea din surse regenerabile, costurile suplimentare de producție de energie electrică în insulele spaniole și costurile de transport și de distribuție etc., fără alocarea unor venituri specifice pentru anumite cheltuieli. Veniturile reglementate nu au devenit niciodată proprietatea distribuitorilor, cu excepția remunerației pentru simpla distribuție, care a fost reținută de aceștia după deducerea tuturor celorlalte costuri ale sistemului.
(100)
Prin urmare, orice deficit în conturi precum cel survenit în 2005, indiferent de cauzele acestuia, ar trebui să figureze în conturile distribuitorilor, fără nicio marjă de manevră pentru a se decide cu privire la nivelul de venituri și costuri reglementate sau la finanțarea unor costuri specifice cu anumite venituri. Într-adevăr, astfel cum reiese din cifrele menționate la considerentul 28, costurile de transport și de distribuție ale sistemului de energie electrică în 2005 s-au ridicat la 4,410 miliarde EUR, fiind coerente cu aceleași categorii de costuri din 2004 și, respectiv, 2006. Astfel, nivelul de costuri ale distribuitorilor nu are nicio legătură cu valoarea deficitului din 2005.
(101)
Prin urmare, clasificarea deficitului pe 2005 drept „pierderi ale distribuitorilor” nu pare justificată, întrucât deficitul nu este imputabil acțiunii din partea distribuitorilor, ci, mai degrabă, dispozițiilor de reglementare care instituie dreptul utilizatorilor finali de a li se furniza energie electrică la tarife reglementate și, într-o anumită măsură, alegerilor de reglementare și de politică făcute pentru a sprijini, de exemplu, producția de energie electrică din surse regenerabile și cogenerare. Rezultă că finanțarea deficitului în conturile sistemului de energie electrică prin mecanismele descrise la considerentele 29-32 nu este o modalitate de a absorbi pierderile specifice ale distribuitorilor, ci, mai degrabă, pierderile globale ale sistemului. Într-adevăr, fără recunoașterea deficitului de 3,811 miliarde EUR în 2005 și fără prefinanțarea acestuia de către cei cinci mari furnizori de energie electrică, nu ar fi fost posibilă achitarea costurilor de distribuție și de transport ale sistemului suportate în beneficiul tuturor utilizatorilor, indiferent dacă pe piața reglementată sau pe cea liberă.
(102)
Investigația oficială nu stabilește existența altor elemente de avantaj în favoarea distribuitorilor. Distribuitorii au transferat întregul beneficiu al tarifelor reglementate scăzute asupra utilizatorilor finali, nu au obținut niciun profit din vânzări și nu au obținut niciun beneficiu din partea utilizatorilor care se întorc la piața reglementată. Rezultă că, din punct de vedere financiar, poziția distribuitorilor în Spania este pe deplin comparabilă cu cea a unui intermediar de sistem. În acest sens, recunoașterea costurilor de furnizare la tarifele reglementate la energie electrică în sistemul spaniol de energie electrică în 2005 nu este diferită, în principiu, de compensarea costurilor de cumpărare a energiei electrice pe care Comisia nu a clasificat-o ca ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, în ceea ce privește atât energia electrică provenită din anumite surse (considerentul 90), cât și energia electrică cu ridicata pentru aprovizionarea la tarife reglementate (considerentul 91).
(103)
Deși decizia de inițiere nu vizează entitățile integrate pe verticală de care aparțin distribuitorii, cu contabilitate și separare legală parțială, în vederea abordării afirmațiilor întreprinderii Céntrica, Comisia a evaluat, de asemenea, dacă este posibil ca entitățile respective să fi obținut avantaje indirecte susceptibile să constituie ajutoare de stat. Céntrica a susținut, în special, că entitățile integrate care desfășoară activități de vânzare cu amănuntul a energiei electrice pe piața liberă (prin intermediul diviziei de aprovizionare) au putut evita pierderile încurajându-i pe utilizatori să opteze pentru divizia lor de distribuție. De asemenea, Céntrica a susținut că a existat un stimulent pentru un producător care aparține unei entități integrate de a menține prețurile cu ridicata la un nivel ridicat, având în vedere că divizia de distribuție a entității integrate (vânzare la tarifele reglementate) ar fi protejată împotriva pierderilor.
(104)
Comisia nu a fost în măsură să stabilească existența unui avantaj economic care rezultă din alegerea mai degrabă a distribuitorilor decât a furnizorilor de către utilizatorii de energie electrică. Din punct de vedere economic, trecerea de la aprovizionare la distribuție nu a generat profit, ci doar a evitat pierderile pentru diviziile de aprovizionare ale celor patru grupuri integrate pe verticală, Iberdrola S.A., Unión Fenosa S.A., Eléctrica Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. și Endesa, S.A. La rândul său, Elcogás a acționat numai în sectorul producerii de energie electrică. Totuși, acest lucru nu poate constitui un avantaj pentru celelalte patru întreprinderi în cauză deoarece diviziile de aprovizionare ar fi putut evita pierderile, în orice caz, doar prin rezilierea contractelor de furnizare. Prin urmare, pentru diviziile de aprovizionare, sistemul nu implică un avantaj, ci o sancțiune: acestea au pierdut clienți. De asemenea, sistemul a fost neutru din punct de vedere financiar pentru distribuitori (din motivele explicate mai sus). În ceea ce îi privește, producătorii ar fi vândut oricum energia electrică pe piața cu ridicata.
(105)
În ceea ce privește presupusul stimulent al producătorilor de a menține prețurile cu ridicata la un nivel ridicat, trebuie să se observe că, deși condițiile de piață create de autoritățile spaniole ar fi putut, fără îndoială, să creeze un stimulent pentru ca producătorii de energie electrică să crească prețurile, tarifele în sine nu au condus la un nivel mai ridicat al prețurilor cu ridicata. De fapt, creșterea prețurilor ar fi implicat strategii complexe și comportamente anticoncurențiale din partea producătorilor. Nu a fost stabilită nicio legătură cauzală și perceptibilă directă între tarife și o posibilă creștere artificială a prețurilor cu ridicata, acest lucru rămânând o ipoteză teoretică nedemonstrată.
(106)
De asemenea, Comisia a examinat posibilitatea ca sistemul, prin eliminarea concurenților de piață liberă de pe piața energiei electrice, să fi conferit un avantaj grupurilor tradiționale prin creșterea și „remodelarea” cotei lor de piață, astfel încât aceasta să tindă a coincide, în linii mari, cu mărimea rețelei de distribuție a fiecărui grup în cazul celor patru grupuri integrate pe verticală. Nici acest avantaj ipotetic nu a putut fi stabilit, din următoarele motive:
-
În primul rând, nu este întotdeauna posibilă „deplasarea clienților” în cadrul aceluiași grup. Un client deservit de divizia de aprovizionare a Endesa într-o zonă în care distribuitorul local era Iberdrola nu ar putea trece la divizia de distribuție a Endesa, ci doar la cea a Iberdrola. De asemenea, trecerea la piața reglementată a condus la un cost net pentru entitățile integrate, întrucât aceasta a condus la creșterea deficitului pe care entitățile au fost nevoite să îl finanțeze în condiții nefavorabile.
-
În al doilea rând, grupurile nu au obținut niciun profit pentru vânzările realizate de către distribuitori. Prin urmare, avantajul potențial care decurge dintr-o cotă de piață mai mare nu s-a putut transpune în profituri în 2005 (anul acoperit de investigație), ci doar în anii următori, când piața liberă a fost din nou viabilă. Pentru ca avantajul să se materializeze, utilizatorii deserviți de un distribuitor al grupului ar fi trebuit să revină la divizia de aprovizionare a grupului. Cu toate acestea, în etapa respectivă, un client care lua în considerare o nouă schimbare a furnizorului ar fi fost liber să aleagă între toți furnizorii activi pe piața spaniolă. Prin urmare, Comisia nu a stabilit prezența unui avantaj concret legat de simpla existență a unei cote de piață mai mari deținute de grupuri în perioada acoperită de anchetă.
-
Dimpotrivă, grupurile integrate au fost supuse unei sancțiuni obiective: obligația de finanțare a deficitului în baza unor termeni care nu sunt remunerativi, întrucât rata dobânzii încasată din drepturile de colectare a fost mai mică decât o rată de piață adecvată și, prin urmare, securitizarea drepturilor de colectare a fost efectuată cu o remunerație semnificativ mai mică decât cea obținută în cazul în care ar fi fost aplicată rata de piață.
(107)
Pe baza celor de mai sus, Comisia a concluzionat că, în ceea ce privește aprovizionarea cu energie a utilizatorilor comerciali, sistemul de reglementare instituit de Spania în 2005 nu a conferit niciun avantaj economic, direct sau indirect, nici distribuitorilor, nici grupurilor integrate cărora le aparțineau aceștia.
(108)
În cele din urmă, în ceea ce privește afirmația întreprinderii Céntrica potrivit căreia sistemul distinge între distribuitori și furnizorii de pe piața liberă, Comisia subliniază faptul că discriminarea poate apărea în cazul în care persoanele care se află în aceeași situație de fapt și de drept sunt tratate în mod diferit sau, invers, în cazul în care același tratament se aplică persoanelor care se află într-o situație de fapt și de drept diferită.
(109)
În primul rând, afirmația este în mod clar lipsită de fundament pentru Elcogás S.A., căreia i-au fost acordate drepturi de colectare chiar dacă nu a operat în sectorul distribuției. În al doilea rând, nu s-a demonstrat că celelalte patru întreprinderi desemnate, Iberdrola S.A., Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. și Endesa S.A., au făcut obiectul unor despăgubiri datorită activității lor ca distribuitori care furnizează energie electrică la tarife reglementate, astfel cum s-a arătat deja în considerentul 30. În al treilea rând și în orice caz, în sistemul spaniol de energie electrică, distribuitorii și furnizorii de pe piața liberă nu se aflau în aceeași situație de fapt și de drept. Obligația de a furniza energie electrică la tarife reglementate a fost îndeplinită în temeiul constrângerilor de reglementare care i-au făcut pe distribuitori să acționeze ca simpli intermediari financiari și de aprovizionare care au pus în aplicare dispozițiile legale, în timp ce aprovizionarea în condițiile pieței libere a fost o activitate complet liberalizată. Prin urmare, diferența de tratament contestată de Céntrica nu poate conduce la discriminare, în pofida faptului că nivelul tarifelor reglementate poate să fi fost în defavoarea procesului de liberalizare. Cu toate acestea, acest lucru nu a fost consecința acordării de ajutoare de stat ilegale în favoarea distribuitorilor.
CONCLUZIE
(110)
Îndoielile exprimate de Comisie în decizia sa de inițiere au fost risipite în cursul procedurii oficiale de investigare. Comisia constată faptul că recunoașterea de către Spania a costurilor suportate de distribuitorii de energie electrică în ceea ce privește activitatea acestora de furnizare a energiei electrice la tarife reglementate întreprinderilor mijlocii și mari nu a conferit niciun avantaj economic distribuitorilor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(111)
Întrucât criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din TFUE sunt cumulative, nu este necesară analiza îndeplinirii celorlalte criterii. Prin urmare, Comisia concluzionează că măsura nu constituie ajutor de stat în favoarea distribuitorilor de energie electrică. Această concluzie se referă la situația și perioada de timp vizate de plângere și nu aduce atingere posibilității Comisiei de a examina măsurile luate de Spania începând cu 2005,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Recunoașterea de către Regatul Spaniei a costurilor suportate de distribuitori pentru furnizarea de energie electrică utilizatorilor finali, și anume, întreprinderilor mijlocii și mari, la tarife reglementate în cursul anului 2005, sub forma drepturilor de colectare ale întreprinderilor Iberdrola S.A., Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. și Elcogás, S.A. stabilite în Decretul-lege nr. 5/2005, nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Spaniei.
Adoptată la Bruxelles, 4 februarie 2014.