РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 2 октомври 2013 година
относно компенсацията, платима на Simet SpA за услугите за обществен транспорт, предоставяни през периода 1987-2003 г. (мярка за държавна помощ SA.33037 (2012/C) - Италия)
(нотифицирано под номер C(2013) 6251)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/201/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно уведомление от 18 май 2011 г. в съответствие с член 108, параграф 3 от Договора италианските органи уведомиха за компенсация за Simet SpA („Simet“) за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз съгласно задължение за обществена услуга, изпълнявано през периода 1987-2003 г., както е постановено от Държавния съвет (Consiglio di Stato), върховния административен съд в Италия („мярката, предмет на уведомлението“). Това уведомление беше регистрирано под номер на дело SA.33037.
(2)
Повече информация за мярката, предмет на уведомлението, беше предоставена от италианските органи на 12 юли 2011 г., 5 октомври 2011 г., 20 февруари 2012 г., 2 и 28 март 2012 г. и на 17 април 2012 г.
(3)
С писмо от 31 май 2012 г. Комисията уведоми Италия, че е взела решение да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване“).
Следната информация беше получена в рамките на приемливите срокове:
-
италианските органи изпратиха коментарите си по решението за откриване с писма от 1 юни 2012 г., 24 септември 2012 г. и 11 октомври 2012 г.;
-
единствената трета страна, която изпрати коментари в отговор на решението за откриване, беше Simet, потенциалният бенефициер на мярката, предмет на уведомлението. Информацията от нея беше получена на 4 август 2012 г., 31 октомври 2012 г. и 13 декември 2012 г.;
-
италианските органи предоставиха мнения по информацията от третата страна с писма от 28 ноември 2012 г., 4 декември 2012 г., 19 декември 2012 г. и 10 януари 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ДРУЖЕСТВОТО И ПРЕДОСТАВЕНИТЕ УСЛУГИ
(4)
Simet е частно дружество, което предоставя услуги за редовен автобусен превоз на пътници въз основа на концесии от италианската държава съгласно Закон № 1822/39 (2). По-специално Simet обслужва мрежа от междурегионални връзки на редовен автобусен превоз между област Калабрия и други области в Италия. В допълнение към тези услуги, които допринасят за приблизително две трети от приходите на дружеството, Simet предоставя и други услуги, включително услуги за международен превоз, туристически услуги и отдаване под наем на автобуси с водач (3), които отговарят за оставащата една трета от неговите приходи.
(5)
През октомври 1999 г. Simet за първи път иска от Министерството на инфраструктурата и транспорта („Министерството“) компенсация за междурегионалните автобусни услуги по отношение на годините от 1987 г. (4) нататък. Министерството отказва това и последващите искания, тъй като смята, че не е натоварило Simet със задължения за обществена услуга.
(6)
Според италианските органи дружеството Simet, както и други доставчици на междурегионален редовен автобусен превоз, е извършвало дейност въз основа на временни лицензи (концесии), подновявани ежегодно по искане на дружеството. Тези концесии дават на дружеството изключителното право да предоставя съответните услуги. В спецификациите за годишната концесия се посочва, че предоставянето на услугата не дава право на дружеството на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Тарифите, предложени от самото дружество, също са отразени в спецификациите за годишната концесия, приети от Министерството.
(7)
С течение на времето дружеството е изпратило няколко искания за промяна на договореностите за предоставянето на въпросната услуга, които обикновено са одобрявани в съответствие с процедурата, предвидена в Президентски указ № 369/94 (5). В членове 4 и 5 от Президентски указ № 369/94 се предвижда подробна процедура за оценка и сравнителен анализ на заявленията във връзка с въвеждането на всякаква нова услуга въз основа на концесия.
2.2. РЕШЕНИЯТА НА ДЪРЖАВНИЯ СЪВЕТ ПРЕДИ РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(8)
В отговор на отказа на министерството да предостави компенсация за обществена услуга за периода от 1987 г. нататък Simet подава съдебен иск в италианските административни съдилища, чрез който иска компенсация за изпълнение на задължението си за обществена услуга.
(9)
След обжалване в Решение № 1405/2010 от 9 март 2010 г. („Решение № 1405/2010“) Държавният съвет признава правото на Simet да получи компенсация за услугите си за редовен (основно междурегионален) автобусен превоз, предоставени съгласно концесиите, дадени от италианската държава. Точният размер на компенсацията е трябвало да бъде определен на основата на надеждни данни от счетоводството на дружеството.
(10)
Както е обяснено по-подробно в решението за откриване, в Решение № 1405/2010 не се посочва точно с кой правен акт се налага задължението за обществена услуга, нито под каква форма. Постановление № 2072 на Държавния съвет, издадено на 18 януари 2011 г., след като администрацията не изпълнява Решение № 1405/2010, е по-ясно в това отношение, тъй като в него се посочва, че министерството неколкократно отказва на дружеството възможността да промени маршрутите, разписанията и спирките, както и постановява дружеството да държи тарифите си еднакви със или под тарифите на Ferrovie dello Stato (италианските държавни железници) - според дружеството всички тези елементи са показателни за извършването на обществена услуга.
(11)
Въпреки че в Решение № 1405/2010 наистина се споменава новият Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (6), с който се уреждат компенсациите за обществени услуги, доколкото той определя критериите за компенсация, които не се различават коренно от онези, заложени в предходни регламенти на Общността, Държавният съвет постановява отговорните органи да платят компенсация на Simet въз основа на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (7).
(12)
Италианските органи решиха да изчакат оценката за мярката, предмет на уведомлението, от Комисията, преди да изпълнят решението на Държавния съвет (Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2010) и да платят компенсацията на Simet.
2.3. СУМА, ЗА КОЯТО ПЪРВОНАЧАЛНО Е ПОСТЪПИЛО УВЕДОМЛЕНИЕ, НА ВЪЗМОЖНА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА
(13)
По отношение на размера на компенсацията, платима на Simet за предоставените услуги, италианските органи предоставиха доклад на Комисията, поръчан от Simet и изготвен от външен консултант („първоначалния доклад“), без да подкрепят предварителните оценки в него. В първоначалния доклад дължимата компенсация се оценява на приблизително 59,4 милиона EUR (8).
(14)
Впоследствие обаче исканията за компенсация бяха преоценени и след решението за откриване Държавният съвет поиска независима оценка на адекватното равнище на компенсация. Резултатът от тази оценка се разглежда в раздели 2.6 и 2.7.
2.4. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(15)
Въпреки че Simet иска компенсация за услугите, предоставени до края на 2013 г. (9), италианските органи смятат, че съответният период за целите на уведомлението обхваща само периода 1987-2003 г., тъй като Решение № 1405/2010 се отнася единствено до обжалването, което обхваща този период. По-конкретно точка 3.1 от Решение № 1405/2010 се позовава ясно на компенсация за периода 1987-2003 г.
2.5. РАЗВИТИЕ НА НАЦИОНАЛНОТО СЪДЕБНО ПРОИЗВОДСТВО СЛЕД РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(16)
След отказа от страна на италианските органи да изпълнят Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2011 Държавният съвет издаде ново постановление - № 270/2012 - за назначаване на панел от независими експерти, които да решат как да се приведе в действие Решение № 1405/2010.
(17)
На панела, който се състои от председател и двама членове, беше възложено да изчисли размера на компенсацията, платима на Simet съгласно Решение № 1405/2010. В същото време страните по спора назначиха собствени експерти, които коментираха предварителните заключения на панела от експерти. Това доведе до размяна на редица доклади и отговори през следващите месеци.
(18)
Панелът от експерти приключи работата си през август 2012 г. Панелът не достигна до единодушно заключение. Вместо това на Държавния съвет бяха представени два отделни доклада:
-
на 29 август 2012 г. беше предаден докладът на малцинството, подписан от председателя на панела, назначен от Държавния съвет, в който се констатира, че няма достатъчно налични данни, за да се определи компенсацията, платима на Simet, и следователно не може да се предостави компенсация;
-
на 20 август 2012 г. беше предаден докладът на мнозинството, подписан от двама от тримата експерти, назначени от Държавния съвет, в който се констатира, че компенсацията, платима на Simet, възлиза на 22 049 796 EUR.
(19)
Тъй като процедурата за държавна помощ още продължава в Комисията, Държавният съвет не е взел окончателно решение по отношение на размера на компенсацията, платима на Simet.
2.6. ДОКЛАДЪТ НА МАЛЦИНСТВОТО
(20)
В доклада на малцинството се подчертават по-специално следните елементи:
-
липсата на надеждни данни за изчисляване на компенсацията (изисквани съгласно Постановление № 2072/2011 и Решение № 1405/2010);
-
липсата на отделно счетоводство, изисквано от Регламент (ЕИО) № 1191/69 като необходимо условие за предоставяне на компенсация (с цел да се избегне свръхкомпенсирането);
-
невъзможността отделната счетоводна система да се замени с други счетоводни системи, които досега не са се показали годни за точно идентифициране на всички елементи на приходи и разходи;
-
по отношение на годините, за които има налични данни за аналитични сметки за отчитане (само две години - 2002 г. и 2003 г.),m PT документите, приложени във финансовите отчети (бележки към финансовите отчети и доклад за операциите), не се позовават на такива данни. Това изглежда сочи, че органите за корпоративно управление не са използвали аналитични сметки за отчитане при проследяването на операциите на дружеството;
-
липсата на предварително определени параметри за изчисляване на компенсация;
-
неспособността на дружеството да посочи точни, конкретни и недвусмислени задължения за обществена услуга (с позоваване на видовете, посочени в законодателството на Съюза) за отделните маршрути;
-
неспособността да идентифицира „икономическата неизгода“, произтичаща от тези задължения;
-
липсата на доказателство за вредата, понесена от дружеството Simet, което носеше тежестта да предостави това доказателство в производството, довело до Решение № 1405/10.
(21)
В светлината на тези недостатъци, в доклада на малцинството се констатира, че няма надеждни данни за изчисляване на компенсацията, постановена в Решение № 1405/2010, и по този начин не може да се предели размер на компенсацията.
2.7. ДОКЛАДЪТ НА МНОЗИНСТВОТО
(22)
В доклада на малцинството е използвана следната методология, за да се изчисли компенсацията, дължима на Simet:
2.7.1. Елемент на компенсация, основан на разликата между оперативните разходи и приходите
2.7.1.1. Метод за оценяване на приходите
(23)
За периодите 1987-1992 г. и 2002-2003 г. експертите екстраполираха приходите от услугите за редовен автобусен превоз пряко от финансовите счетоводни отчети. За периода 1993-2001 г. експертите използваха документацията на Simet за приходите, тъй като във финансовите счетоводни отчети от този период не се излагат подробно приходите от тези услуги (10). Въз основа на тези изчисления беше установено, че общите приходи за периода 1987-2003 г. възлизат на 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Метод за оценка на разходите за автобусната услуга
(24)
Тъй като за периода 1987-1992 г. няма налични отчети за разходите, експертите разпределиха разходите за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процента приходи, генерирани от същите тези услуги за този период. Експертите взеха общия размер на разходите от всеки годишен финансов отчет. След това, за да достигнат до оперативните разходи, експертите извадиха от общите разходи всички от следните неоперативни разходи: дължима лихва, финансови такси, загуби от прехвърляне на активи, различни по характер загуби и разходи, преки данъци и окончателни инвентари. Накрая, оперативните разходи, които се дължат на услугите за междурегионален редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процента от приходите, генерирани от същите тези услуги за редовен автобусен превоз.
(25)
За периода 1993-2001 г. Simet променя представянето си на данни в годишните си финансови отчети (11). Следователно за тези години експертите извадиха стойността на общите оперативни разходи от годишните финансови отчети на дружеството като алгебричен сбор от следните елементи на производствени разходи: помощни материали и консумативи, външни услуги, използване на несобствено имущество, разходи за персонал, амортизация и обезценка, вариране на складовите наличности на суровини, помощни материали и консумативи, и различни по характер оперативни разноски. След това оперативните разходи, които се дължат на услугите за редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги за редовен автобусен превоз (както беше направено за периода 1987-1992 г.). За 2000 г. и 2001 г., въпреки че са прилагани аналитични сметки за отчитане, съответните документи не са изчерпателни, поради което беше решено да се използва същият метод за идентифициране на разходите, произтичащи от услугите за редовен автобусен транспорт, както и за предходните години.
(26)
За 2002 г. и 2003 г. има налични аналитични сметки за отчитане. Съответно експертите разделиха разходите на следните категории: i) разходи, свързани с пробега; ii) разходи, разпределими пряко за услугите за редовен автобусен превоз; и iii) разходи, които се разпределят въз основа на оборота.
-
Първата категория разходи включва разходи, свързани с гориво, масло за двигателя, гуми, резервни части, външна работа, измиване на превозното средство, такси за автомагистрали, задължителна поддръжка на превозното средство, отдаване под наем и обезценка на активи. Всеки от тези елементи на разходи е разделен на общия брой пропътувани километри и след това разходът на километър беше умножен по броя пропътувани километри само за услугите за редовен автобусен транспорт.
-
Втората категория разходи включва онези елементи от разходите, които въз основа на аналитичните сметки за отчитане могат да се припишат пряко на услуги за междурегионален редовен автобусен превоз. Такива са: пряка заетост, изхвърляне на отпадъци, дължими комисионни, различни видове такси, такси за паркиране, наем от трети страни на превозни средства за обезпечаването на редовните автобусни услуги, покупки за осигуряване на услуги в автобуса и възстановяване на разноски на пътуващия персонал.
-
Третата категория разходи включва „непреки разходи“ и се състои от непреки разходи за труд, режийни разходи, автобусни застраховки, данъци за собственост на превозно средство и наем на помещения. Тези разходи бяха разпределени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите редовни автобусни услуги.
(27)
След като се съберат така изчислените числа за всеки от горепосочените периоди, беше установено, че общите разходи, свързани с услугите за редовен автобусен превоз за периода 1987-2003 г., възлизат на 59 510 413 EUR.
(28)
Следователно, след като се извадят тези разходи от приходите вследствие на редовните автобусни услуги, в доклада на мнозинството се установява оперативна загуба в размер на 2 296 973 EUR за периода 1987-2003 г.
2.7.2. Елемент на компенсация, свързан с необходимостта да се гарантира възнаграждение за вложения капитал:
(29)
За всяка година на преглед експертите определиха вложения капитал като сбор от:
-
собствен капитал („E“), чиято стойност е взета от годишните финансови отчети, като се разглежда капиталът на акционерите; и
-
заемен капитал („D“). Експертите смятаха за заемен капитал единствено финансовия дълг, т.е. задълженията към банки и други кредитори.
(30)
Формулата за средно претеглена цена на капитала („WACC“) беше взета за основа за определяне на процента на възнаграждение за вложения капитал.
Където:
Re
=
необходим процент възвръщаемост на капитала;
Rd
=
разходи за дълга; E = собствен капитал на дружеството;
D
=
дълг на дружеството; ;
E/V
=
процент на финансиране, което е собствен капитал;
D/V
=
процент на финансиране, което е дълг;
Tc
=
ставка на корпоративен данък
(31)
Очакваната възвращаемост на капитала беше изчислена с помощта на „модела за оценка на капиталови активи“. Този модел описва връзката между риск и предвидена възвръщаемост:
Където:
rf
=
безрисков процент
βa
=
бета на сигурност
=
очаквана пазарна възвръщаемост
(32)
Лихвеният процент за десетгодишни държавни облигации, взет от националните статистики, е използван за заместител на безрисков процент (rf).
(33)
За годините, за които трябваше да се оцени компенсацията, експертите стигнаха до заключението, че инвеститорите, инвестиращи по-скоро в акции, отколкото в ценни книжа без риск на италианския пазар (12), искат рискова премия от средно 5,8 % (rm-rf).
(34)
Бета (13) на акциите в капитала на Simet беше изчислена, като се вземе стойността на бета без ливъридж (14) от 0,39 за автобусната услуга и транспортния сектор (15). След това тази бета стойност се коригира в зависимост от финансовата структура, докладвана от дружеството за всяка година:
(35)
За периода 1987-1994 г. ставката на италианския корпоративен данък беше 36 %, за периода 1995-2000 г. - 37 %, а за периода 2001-2002 г. - 36 %.
(36)
Според експертите възнаграждението за вложения капитал указва компенсацията, която Simet следва да получи след данък. Тъй като компенсацията подлежи на данъчно облагане, трябва да бъде коригирана по следния начин:
(37)
Въз основата на тези формули експертите изчисляват, че дължимото възнаграждение за вложения от Simet капитал е в размер на 5 948 150 EUR.
(38)
Така общият размер на компенсацията, изчислена от експертите, преди прилагането на лихва за забава е 8 245 124 EUR (компенсация, свързана с оперативната загуба и възнаграждението за вложения капитал).
2.7.3. Изчисляване на лихва за забава
(39)
Предвид факта, че компенсационните суми, изчислени по-горе, не са плащани през годините, за които са дължими, експертите преразгледаха горните суми, както следва:
-
първоначално изчислените суми бяха преоценени въз основа на индексите на инфлация на потребителските цени по ISTAT до юли 2012 г.;
-
след това върху така получените суми беше приложена законната лихва.
(40)
Така панелът от експерти достигна до обща компенсация в размер на 22 049 796 EUR.
2.7.4. Други наблюдения, включени в доклада на мнозинството
(41)
Докладът на мнозинството включва мнението, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не засяга пряко приложение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, което означава пряко предоставяне - макар и със задна дата - на компенсация съгласно посочения регламент. Вместо това в доклада се посочва, че Държавният съвет е предложил прилагането на критериите, определени в посочения регламент, относно общи методи за компенсация, за да се установи щетата, понесена от Simet в резултат от неправомерно продължаване във времето на задължения за обществена услуга.
(42)
В доклада на мнозинството се отбелязва още, че в случаите, в които Комисията смята, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е приложим, за да се оцени компенсация за обществена услуга, тя често одобрява тази компенсация като прилага по аналогия уредбата на Общността за държавни помощи във вид на задължения за обществени услуги. Основният критерий за Комисията беше размерът на компенсацията да не надвишава необходимото за покриване на понесените разходи при изпълнението на тези задължения. По отношение на риска от свръхкомпенсиране в настоящия случай мнението в доклада на мнозинството е, че тъй като извършената дейност е свързана с изчисление ex post на разходите, действително понесени в миналото от дружеството, за да предостави необходимите редовни автобусни услуги, тези изчисления не съдържат елемента на несигурност, който е присъщ във всяка прогнозна оценка когато компенсацията се определя ex ante. Следователно не стои въпросът за свръхкомпенсирането.
(43)
В доклада на мнозинството се засяга въпросът за липсата на разделно отчитане. В него е изложено мнението, че разделното отчитане се прилага за онези предприятия, които получават компенсация за изпълнението на обществена услуга, за да се избегне злоупотребата с тези средства за другите дейности на дружеството. При все това, тъй като в настоящия случай досега не са прехвърляни публични средства на Simet като компенсация за предоставянето на обществена услуга, изискването за разделно отчитане следва да не се смята за причина за отказ от плащане на компенсацията, постановена от Държавния съвет.
(44)
В доклада на мнозинството се отбелязва също, че за периода 2002-2003 г., за който има аналитични сметки за отчитане, действителните оперативни загуби като цяло са същите като загубите, установени въз основа на методологията, използвана за предходните години, съгласно която разходите са разпределени за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги (цифрите се различават само с 2,6 %). Следователно експертите са на мнение, че неналичността на аналитични сметки за отчитане за предходния период следва да няма практическо значение за предоставянето на компенсация.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(45)
Както е обяснено в решението за откриване, Комисията имаше някои съмнения по отношение на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, с вътрешния пазар.
(46)
Първо, Комисията имаше съмнения по отношение на класифицирането на мярката, предмет на уведомлението, като мярка, която не представлява помощ. По-специално Комисията постави въпроса дали четирите условия, посочени от Съда на Европейския съюз в решението му по делото Altmark (16), са изпълнени.
(47)
Второ, Комисията повдигна въпроса за приложимата правна уредба. Тъй като компенсацията, постановена от Държавния съвет, е свързана със задължения за обществена услуга, които предполагаемо са били наложени на Simet през периода 1987-2003 г., но все още незаплатени, възникна въпросът дали Регламент (ЕИО) № 1191/69, или Регламент (ЕО) № 1370/2007 е приложим в настоящия случай.
(48)
Комисията сметна, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 ще бъде приложим в настоящия случай, ако може да се докаже, че на Simet наистина е било наложено задължение за обществена услуга едностранно от италианските органи и че предложената компенсация е в съответствие с всички изисквания на посочения регламент. Това е така, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията за задължения за обществена услуга, наложени едностранно на предприятие, платена по силата на разпоредбите в посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление на Комисията. Ако обаче нито едно от тези две условия не е доказано изпълнено, съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, ще трябва да се оценява съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(49)
Трето, допускайки, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, наистина е в резултат от едностранно налагане на задължения за обществена услуга, Комисията все пак имаше съмнения въз основа на информацията, с която разполага, дали компенсацията е в съответствие с изискванията на Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията също изрази съмнения дали е уместно да се приложи общата процедура за компенсация, определена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, приложим за едностранно наложени задължения за обществена услуга за годините след 1992 г., тъй като считано от юли 1992 г., междурегионалните автобусни услуги не е можело да са предмет на едностранно наложени задължения за обществена услуга (17).
(50)
Четвърто, ако по-нататъшното разследване потвърди, че поне едно от условията за освобождаване от уведомление по силата на Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е изпълнено и трябва да се направи оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, Комисията имаше съмнения дали в настоящия случай са спазени условията в посочения регламент.
(51)
Във всички случаи, независимо от приложеното правно основание, Комисията изрази съмнения дали компенсацията, постановена от Държавния съвет, изключва възможността за свръхкомпенсиране. Комисията отбеляза липсата на ефективно разделяне на сметките на Simet поне до 2000 г. (18) и постави под въпрос възможността за точно установяване ex post на разходите, свързани редовните автобусни услуги. Тя също така постави под въпрос адекватността на очакваната възвращаемост на собствения капитал, използвана в изчисленията на компенсацията.
4. МНЕНИЕ НА ИТАЛИЯ
(52)
В своето мнение италианските органи смятат, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално защото не удовлетворява всички условия, посочени от Съда в решението си по делото Altmark. Италианските органи също смятат, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не съответства нито на Регламент (ЕИО) № 1191/69, нито на Регламент № 1370/2007.
(53)
Италианските органи подчертаха, че не съществува нито едностранно, нито договорно налагане на задължения за обществена услуга за междурегионалните автобусни услуги през разглеждания период. Правният инструмент, уреждащ взаимоотношенията между държавния орган и частните дружества, извършващи услуги за превоз на пътници, е едностранна концесия, въз основа на която държавният орган прехвърля на частния субект собственото си законно право да извършва транспортни услуги за клиенти без обособен характер, което е предоставено първоначално на държавата съгласно Закон № 1822/39.
(54)
Италианските органи припомниха също, че в спецификациите за концесията, издадени от министерството по искане на дружеството, ясно се посочва, че услугата се извършва изцяло на собствен риск на обслужващото дружество, с изключение на гаранция за изключителни права, съществуваща през разглеждания период. Извършването на услугата не дава право на получаване на никакъв вид субсидия или компенсация. Такива концесии са с временен характер и се преразглеждат всяка година по искане на дружеството. Лицензите са предмет на различни промени от една година за следващата по отношение на маршрути, места за спиране, честота на обслужване и др. предвид конкретните искания на дружествата.
(55)
По отношение на тавана за тарифите, описан в решението за откриване и съществуващ до 2001 г., италианските органи отбелязаха, че този таван е прилаган в цяла Италия, а не само в едно конкретно географско място. Те отбелязаха още, че в съответствие с член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 това е мярка на ценова политика, но не съставлява тарифно задължение, което е предмет на задължителна компенсация по смисъла на този регламент.
(56)
В допълнение, според италианските органи считано от юли 1992 г. (19), едностранните налагания на обществена услуга за междурегионален автобусен превоз дори не са позволени съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69. В член 1, параграф 5 от този регламент се позволява едностранно налагане само за градски, крайградски и регионални услуги.
(57)
Във всички случаи италианските органи отбелязаха, че дружеството Simet никога не е подало молба за преустановяване на задълженията за обществена услуга, както се изисква в член 4 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което те смятат за предпоставка, за да твърди, че въпросните задължения са съществували. Искането на Simet от 1999 г., адресирано до министерството (20), е общо искане за компенсация за обществена услуга, която предполагаемо е наложена от концесиите, предоставени от 1987 г. нататък. Италианските органи изтъкнаха, че в това искане не се посочва кои задължения за обществена услуга трябва да се преустановят, за да се гарантира адекватна доходност на междурегионалните услуги за редовен автобусен превоз.
(58)
Следователно италианските органи направиха извода, че Simet не е доказало, че е поело отговорност за задължения за обществена услуга (както е определено в член 2, параграф 2 на Регламент (ЕИО) № 1191/69), и по-специално не е доказало точно наложените му задължения за обслужване или транспорт, а също и тарифни задължения. Според Италия дружеството Simet е доказало само, че е извършило различни универсални транспортни услуги въз основа на държавните концесии, предоставени от органите, отговарящи за това, по искане на дружеството. Възлагането на универсални транспортни услуги на Simet само по себе си не доказва, че Simet е поело някакво задължение за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(59)
Италианските органи отбелязаха също, че през по-голямата част от разглеждания период (1987-2001 г.) Simet не е осъществило съответно разделно отчитане, както се изисква в член 1, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (21). Следователно не е било възможно да се изчислят допълнителните нетни разходи в резултат от изпълнението на задълженията за обществена услуга, което означава, че условията, посочени в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не са изпълнени.
(60)
Накрая, италианските органи изтъкнаха, че компетентното министерство не е установило никакви размери на компенсацията предварително, както се изисква в член 13 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 тъй като не е наложило никакви задължения за обществена услуга на Simet. В настоящия случай дължимата на Simet компенсация е изчислена изключително въз основа на ex post оценка.
(61)
Италианските органи смятат, че оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 до голяма степен поставя същите въпроси като оценка съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69 (включително липса на ясно определени задължения за обществена услуга, липса на обективни параметри за компенсация, установени предварително, липса на отделно счетоводство и др.). По отношение на понятието за „разумна печалба“, както е посочено в приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007, италианските органи смятат, че процентът на възвръщаемост, предложен от Simet в първоначалния доклад, е завишен за ситуация, при която компенсацията се определя ex post и се премахва рискът от непредвидени разходи/ загуби.
(62)
Италианските органи подкрепиха изцяло заключенията в доклада на малцинството, където се констатира, че размерът на компенсацията не може да се изчисли. В същото време те смятат, че докладът на мнозинството съдържа определени материални и методологични грешки. Например италианските органи изразиха съмнения за уместността на метода, основан на допускания и използван в този доклад за предварителна оценка на нетните оперативни разходи на предполагаемите задължения за обществена услуга. Те оспориха също факта, че докладът:
-
не ограничава сумата на вложения капитал до капитала за задълженията за обществена услуга, а използва целия вложен капитал за целите на изчисляване на компенсацията; т.е. капиталът, използван за други стопански дейности на дружеството, като например туристически агенции, международни услуги, наем на автобуси с водач, не се изключва от тези изчисления;
-
включва рискова премия над 100 базисни пункта при определяне на необходимата възвръщаемост на капитала; това не изглежда уместно за компенсация, изчислена ex post; и
-
не изчислява правилно лихвата, свързана с факта, че сумите на компенсацията не са плащани през годините, за които се отнасят. Експертите, назначени от Държавния съвет, са приложили законната лихва върху сумите, които са преоценени изцяло през 2012 г., а не върху първоначалните суми, както би било уместно.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(63)
Единствената трета страна, изпратила коментари в отговор на решението за откриване, е Simet, потенциалния бенефициер от мярката, предмет на уведомлението. В мнението си Simet изразява несъгласие с предварителните позиции на Комисията в решението за откриване.
(64)
За да обоснове твърдението си, че са му наложени задължения, Simet изпрати концесиите, които са му предоставени за маршрутите, обхванати от съдебното производство. Според Simet изискванията, предвидени в тези концесии, включват, inter alia, тарифите, постоянността на маршрута, спирките, честотата и разписанието на услугата. Те включват също условията, регулиращи превоза на багаж на пътниците и безплатния пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и на друга поща срещу заплащане на такса, посочена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз. Тези концесии изискват също от дружеството да докладва за всички преустановявания, инциденти и промени в услугата, както и съдържат задължението да се издават билети за превоз на пътници, багаж и селскостопански пратки, като съответните документи се пазят за пет години. Освен това Simet е трябвало да получи предварително разрешение от службите към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция по отношение на вида и характеристиките на автобусите, които да се използват за услугите, обхванати от концесиите, както и за предоставянето на други услуги.
(65)
Simet изпрати също пълните или частични, според него, откази от страна на министерството да разреши промени в елементите на услугите, които дружеството е предоставяло. За разглеждания период Simet изпрати (частични) откази по отношение на (22):
-
молби да обслужва нови спирки в допълнение към съществуващите по редовните автобусни услуги по линия Росано-Неапол (1992 г.), линия Кариати-Милано (1995 г.), линия Козенца-Флоренция (1999 г.), линии Козенца-Флоренция и Козенца-Пиза (2000 г.), както и по линия Сан Джовани-Милано (2003 г.);
-
молба за разрешение да обслужва нови редовни услуги по линията Козенца-Неапол (2000 г.).
(66)
Simet смята, че тези откази показват едностранния характер на налагането на задължения за обществена услуга от италианските органи. Simet твърди също, че органите не са позволили „оптимизирането“ на транспортните връзки чрез разширяване и диверсификация на предлагането. Всъщност транспортните връзки са били „замразени“ и следователно са останали обвързани с министерски решения, въпреки че формално са класифицирани като „стопанска дейност“.
(67)
Simet изразява несъгласие с твърдението в съображение 16 от решението за откриване, че предложените от дружеството тарифи са отразени в спецификациите за годишните концесии. Първоначално тарифите за маршрутите на дълги разстояния е трябвало да бъдат сходни с тези за пътуване с железопътен транспорт втора класа. Това се подкрепя от докладна записка на министерството от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846), в която се посочва, че като се има предвид, че много дружества с концесии за обществени автобусни услуги са подали молби за увеличаване на тарифите; като се има предвид, че наскоро не са издавани общи директиви за тарифите; в очакване на нови директиви […][регионалните служби] могат да разрешават пряко на притежателите на концесии да направят увеличение на тарифите за услугите, които извършват, за да ги приведат в съответствие с ценовото равнище на Държавните железници (Ferrovie dello Stato (FS) за пътуване с железопътен транспорт втора класа, плюс „скоростната“ надбавка, ако услугите използват магистрали [както е във въпросния случай];… очевидно е, че не следва да има увеличение на тарифите, ако горепосоченото тарифно равнище вече се прилага. Според Simet тези стъпки показват, че не е било разрешено да се определят тарифи, по-високи от тарифите на пътуване с железопътен транспорт втора класа (т.е. най-ниската тарифа на Ferrovie dello Stato). В резултат от това дружеството е възпрепятствано да извлече повече приходи от дейността си поради държавния интерес да удовлетвори основно обществени потребности и цели.
(68)
В циркулярно писмо на министерството № A/7302 от 3 юли 1992 г. се предвижда, че за въпросната година тарифата следва да се увеличи с 6,1 % за автобусните линии, които са от компетентността на държавата. Според Simet това циркулярно писмо, с което министерството разрешава увеличението на цените само за да ги приведе в съответствие с цифрите на ISTAT, потвърждава, че за дружеството не е било възможно да постави тарифи, каквито е смятало за уместни по своя инициатива. Simet също така отбелязва, че в циркулярно писмо на министерството № 3/02 от 5 април 2002 г., където се определя как следва да се преобразуват тарифите от италиански лири в евро, се посочва (в точка 2), че въпросните тарифи са „регулирани тарифи и цени“.
(69)
Накрая, в концесиите, отдадени от министерството, се посочва, че тарифата е „установена“, т.е. изрично фиксирана от администрацията. Тъй като не става въпрос просто за „разрешение“, а за „концесия“, в съответните спецификации изрично се посочва, че предоставянето на услуги се урежда от вече определените клаузи и от клаузите, които могат впоследствие да бъдат определени и че администрацията може по всяко време да отнеме концесията, а операторът няма право да отправя искания от каквото и да е естество. В точка 6 от спецификациите за всяка концесия се посочва изрично, че разписанията и тарифите трябва да са одобрените такива от службата към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция. Simet твърди, че тъй като фиксираните тарифи правят невъзможна всякаква гъвкавост в услугите, които се предлагат на потребителите, не е можело да отговори на търсенето на пазара или на собствените си потребности по собствена преценка.
(70)
Дружеството Simet твърди, че е било възпрепятствано от прилагане на ценови политики, които обикновено са част от практиката на предприятие в съвременен, свободен и конкурентен пазар, тъй като е било задължено да прилага наложените му тарифи. От една страна, Simet подчертава, че тарифното равнище, наложено от министерството (еквивалентно на тарифите за железопътен превоз втора класа на Ferrovie dello Stato), е било толкова ниско, че дружеството не е можело да покрие разходите по извършването на автобусните услуги. От друга страна, тези мерки са позволили на държавата да предостави неоснователнo подкрепа на железопътното си дружество - Ferrovie dello Stato - тъй като притежателите на концесии за услуга за междурегионален автобусен превоз, какъвто е Simet, са били възпрепятствани от прилагане на тарифи, по-ниски от тарифите на посоченото дружество за билет втора класа със „скоростна“ добавка. Ferrovie dello Stato е поставено в по-благоприятно положение и поради факта, че на Simet и на други дружества, предоставящи сходни услуги, са отказани субсидии.
(71)
В светлината на горепосоченото Simet смята, че концесиите, отдадени от министерството, и последващите решения за отказ на исканията за промяна на маршрутите доказват, че тези концесии покриват критериите за договор за услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като предвиждат задължения по отношение на маршрути, спирки, тарифи, безплатен пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и друга поща срещу заплащане на такса, определена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз.
(72)
Дори ако се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не предвижда никакво право на компенсация за притежателите на междурегионални концесии, както твърди министерството, Simet твърди, че това ще означава, че услугата е била либерализирана и като такава администрацията не е можела да налага задължения, по-специално относно тарифите, на дружеството. Следователно Simet смята, че министерството е действало в нарушение на закона и че съгласно националния закон (т.е. член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, приложено от Държавния съвет) се дължи компенсация за щети.
(73)
За Simet предметът на спора не е случай от вида, който се урежда от Регламент (ЕИО) № 1191/69, а спор за обезщетение. Simet отбелязва, че Решение № 1405/2010 признава правото на Simet на обезщетение съгласно член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, за да се компенсира за щетата, причинена от неправомерните решения на министерството за отказ да премахне задълженията за обществена услуга, наложени на Simet. Тези решения, които нарушават правото на свобода на стопанска инициатива, застъпено в член 41 от Конституцията на Италия, тъй като са причинили материални загуби на дружеството при извършването на стопанската му дейност, следователно трябва да се смятат за неправомерни и като такива дават право на дружеството на възстановяване на понесените от него загуби. Държавният съвет призна, че министерството е причинило неоснователно щета на Simet, като го е задължило да изпълнява задължения за обществена услуга в нарушение на правото му да предоставя транспортна услуга по свободен и независим начин.
(74)
Ако обаче се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69, както е изменен, позволява на администрацията да наложи задължения за обществена услуга, за да удовлетвори потребностите на региона, Simet смята, че министерството е било задължено да предвиди плащане, за да компенсира тези задължения. Според Simet Регламент (ЕИО) № 1191/69 позволява да се наложат задължения за услуга „за задоволяване на транспортните нужди на един регион“ (член 1, параграф 2), а не „в един регион“.
6. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ ПО МНЕНИЯТА НА ТРЕТАТА СТРАНА
(75)
В коментарите си по мненията от третата страна италианските органи отново потвърдиха позицията си, че не са съществували никакви задължения за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69 и на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и че не се дължи никаква компенсация.
(76)
За да подкрепят позицията си, италианските органи обясниха още системата, която урежда извършването на услуги за редовен автобусен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39 (23) (закон, приложим по време на разглеждания период). Съгласно този закон регулаторната рамка за редовните услуги, които са отговорност на държавата (известни още като „обикновени редовни автобусни услуги“), е била, както следва:
i)
услугата се извършва съгласно система от концесии;
ii)
концесиите се възлагат след кандидатстване от страна на предприятията;
iii)
не се предвиждат или осъществяват процедури за подбор при възлагането на концесиите;
iv)
съгласно закона концесиите са временни или постоянни по преценка единствено на министерството, което винаги е избирало да възложи временни концесии на всички предприятия. Вследствие на това концесиите са с продължителност една година и всички предприятия (Simet включително) ежегодно кандидатстват за подновяването на концесията;
v)
концесиите дават на операторите изключителното право да извършват услугата по маршрута, посочен в спецификацията за концесията;
vi)
притежателите на концесия се разглеждат преференциално по отношение на обслужваните населени райони, въз основа на критерия „finitimità“, т.е. близост и икономическа и функционална свързаност на автобусните маршрути (членове 5 и 6 от Закон № 1822/39);
vii)
приоритет се дава и на съществуващите услуги. С други думи, поради съображения за икономическа ефективност се смята за препоръчително да се адаптират съществуващи услуги, вместо да се установяват нови;
viii)
в допълнение, когато е трябвало да се даде концесия за нови услуги, е приложен критерият за численост на населението в населения район по отношение на общата дължина на новите автобусни маршрути. За услуги с обща дължина до 500 km е смятана за необходима численост на населението от най-малко 300 000 жители. За по-дългите автобусни маршрути е прилаган пропорционален критерий (24).
(77)
Следователно, когато предприятия са подавали молба за промяна на съществуваща услуга или за възлагане на концесия за нови услуги, министерството е трябвало да основава решението си на тази правна уредба.
(78)
По отношение на цялостните или частични откази от страна на министерството да разреши промените, поискани от Simet по отношение на предоставените услуги, италианските органи отбелязаха, че те са свързани само със системата, както се урежда от Закон № 1822/39. Министерството не е можело да се съгласи да предостави нови концесии за нови услуги или да разшири обхвата на съществуващи концесии (като разреши нови спирки) в случаи, в които това би нарушило правата на други оператори на редовни услуги, както е определено в този закон. В същото време министерството е приело промените, които не противоречат на принципите, заложени в Закон № 1822/39 (25).
(79)
Въпреки че признават, че на Simet неколкократно е отказано разрешение да предостави нови услуги или да добави допълнителни спирки в съществуващите услуги, италианските органи поддържат, че твърденията на Simet и приложените документи не предоставят доказателство за официални искания за промяна на елементи в предоставяните услуги, посочени в спецификациите за съществуващата концесия, на които е даден отказ. Във всички случаи министерството никога не е отказвало искане на Simet за премахване на спирки в слабо населени райони или за промяна на разписания.
(80)
По отношение на клаузите в спецификациите за концесията за превоза на пощенски пратки, италианските органи твърдят, че Simet не е предоставило доказателство, което документира действително предоставените услуги и нетните разходи, свързани с тях. Италианските органи отбелязаха още, че Simet не е предоставило документно доказателство за това, че министерството е отхвърлило молбите му за промяна на тарифите. Освен това Simet никога не е искало разрешение за намаляване на тарифите.
(81)
По отношение на докладната записка на Министерството на транспорта от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846) и последващото циркулярно писмо на министерството № A/66 от 10 януари 1989 г. (издадено от службата за моторни превозни средства към министерството в провинция Катандзаро), съгласно италианските органи тези документи разрешават на доставчиците на редовни услуги да приведат тарифите си в съответствие с тарифите на Ferrovie dello Stato и трябва да разглеждат като част от по-широка национална транспортна и ценова политика. Същото следва да се каже и за писмото от Службата в Катандзаро № 7302 от 3 юли 1992 г. (също посочено от Simet), с което се разрешава на операторите на редовни автобусни услуги да увеличат тарифите си с до 6,1 % в съответствие с инфлацията и с цел изпълнение на циркулярно писмо № 801/92 (26). В писмото се изтъква също, че предприятията могат да извършват дейност съгласно различна тарифна схема, при условие че са подали конкретна молба за това. Италианските органи отбелязват, че Simet не е подавало такава молба. Във всички случаи, нито докладната записка на министерството от 1988 г., нито писмото на министерството от 1992 г. не представляват отхвърляне на молба на Simet за преустановяване на задължението за обществена услуга по отношение на тарифите.
(82)
Италианските органи изразяват несъгласие и с твърдението на Simet, че точка 2 от циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. доказва, че тарифите за редовните услуги са определяни от министерството. Чрез това циркулярно писмо само се дават указания за преобразуване на тарифите от италиански лири в евро. Фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са посочени като „регулирани“ тарифи, не означава, че цените не са определяни от операторите. Това по-скоро означава, че са били тарифи, определяни предварително в интерес на прозрачността и публичността за пътниците и впоследствие разрешавани от компетентните министерски служби. Тъй като услугата представлява редовна универсална услуга, елементите на предоставяната услуга, като например маршрути, автобусни спирки, разписания и тарифи, трябва да са известни предварително за разлика от случайния превоз. Според италианските органи същият принцип съществува и на равнище Европейски съюз за редовните превози, които се уреждат от Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета (27), според който цените тарифите са неразделна част от разрешителните за редовните превози (член 6, параграф 2 от посочения регламент). В светлината на тези изисквания за предварително разписание италианските органи оспорват също тълкуването на Simet на точка № 6 от спецификациите за концесията (28), тъй като заявлението на Simet и спецификациите за концесията на министерството се посочват предварително определени разписания и тарифи за редовните превози.
(83)
По отношение на размера на исканата компенсацията Simet иска само компенсация … в границите на доказано дължимите размери. Според италианските органи изчисленията на разходите, представени от Simet във времето, са общи, тъй като обхващат цялата стопанска дейност, и също така не са обективно точни и основани на надеждни данни предвид липсата на разделно отчитане през по-голямата част от разглеждания период.
(84)
Италианските органи смятат за изобщо неотносимо това, дали въпросният случай засяга предоставянето на компенсация за обществена услуга (оттук и прякото прилагане на Регламент (ЕИО) № 1191/69), или предоставянето на обезщетение. Дори да се предположи, че Държавният съвет е искал да признае правото на Simet на обезщетение -, заключение, което според италианските органи не може да се приеме нито за дадено, нито за очевидно въз основа на прочит на Решение № 1405/2010 (29), евентуалната понесена щета може да възникне единствено от изпълнението на задължения за обществена услуга. Италианските органи настояват, че такива задължения никога не са налагани на Simet.
(85)
Накрая, италианските органи изразяват несъгласие, че компенсаторното обезщетение може да се изисква по член 41 от Конституцията на Италия. Транспортът на пътници чрез редовни междурегионални услуги за превоз не може да се смята за изцяло либерализиран само посредством пряко прилагане на член 41 от Конституцията на Италия, тъй като на първо място е предмет на система от концесии (регулирана със Закон № 1822/39 и Президентски указ № 369/94) и след това на система от разрешителни (регулирана от Президентски указ № 285/05).
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(86)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(87)
За да се смята за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярка за подкрепа трябва да изпълнява следните условия:
-
трябва да е предоставена от държавата или чрез държавни ресурси,
-
трябва да дава селективно предимство, като поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията,
-
трябва да засяга търговията между държавите членки.
(88)
Комисията ще разгледа дали в настоящия случай всяко от тези условия е изпълнено.
7.1.1. Държавни ресурси и вменяване на държавата
(89)
Комисията отбелязва, че решенията на Държавния съвет изискват министерството да плати компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. по маршрути от компетентността на държавата. Ресурсите, чрез които да се плати тази компенсация, са ресурсите, с които разполага министерството, и по този начин представляват държавни ресурси. Решението да се плати тази компенсация, взето от съда, може да се вмени на държавата.
7.1.2. Селективно икономическо предимство
(90)
Комисията отбелязва на първо място, че дружеството Simet е заето с икономическа дейност, а именно превоз на пътници срещу възнаграждение. Следователно Simet следва да се смята за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(91)
Предоставянето на мярката следва да се смята и за селективно, тъй като облагодетелства единствено Simet.
(92)
По отношение на предоставянето на икономическо предимство, от решението по делото Altmark следва, че компенсация, предоставена от държавата или чрез държавни ресурси на предприятие в замяна на задължения за обществена услуга, наложени на него, не предоставя такова предимство на въпросното предприятие и оттук не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, при условие че са изпълнени следните четири условия (30):
-
първо, предприятието бенефициер трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;
-
второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения; и
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи превозни средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(93)
По отношение на второто условие параметрите, които служат за основа за изчисляване на компенсацията, трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин, за да се гарантира, че не предоставят икономическо предимство, което да постави предприятието бенефициер в по-благоприятно положение спрямо конкурентни предприятия. При все това необходимостта да се установят параметри за компенсация предварително не означава, че компенсацията трябва да се изчисли въз основа на конкретна формула. По-важно е да е ясно от началото как ще се определи компенсацията.
(94)
В настоящия случай Simet не е предоставило никакви доказателства за това, че параметрите за компенсация за предоставянето на въпросните услуги през разглеждания период са установявани предварително по обективен и прозрачен начин. По-скоро спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да покаже, че му е налагано задължение за обществена услуга от държавата, посочват, че извършването на услугите не дава право на дружеството на субсидия или компенсация от никакъв вид и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Поради тази причина Решение № 1405/2010 на Държавния съвет е постановило компенсацията да се изчисли въз основа на надеждни данни от счетоводството на дружеството. При липсата на параметри за компенсация, установени предварително, всички такива изчисления задължително се основават само на оценки ex post на нетните разходи, възникнали при предоставянето на въпросните услуги за междурегионален редовен автобусен превоз, като изчисленията, които първоначалният доклад и докладът на мнозинството съдържат. Следователно в настоящия случай второто условие от решението Altmark не е изпълнено.
(95)
За да се изключи наличието на икономическо предимство, когато компенсация е предоставена на дадено предприятие заради наложени му задължения за обществена услуга, в решението Altmark се изисква всичките четири условия да са изпълнени и следователно няма причина Комисията да разглежда дали останалите три условия са изпълнени в настоящия случай. Съответно плащането на компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. наистина предоставя на това предприятие селективно икономическо предимство.
7.1.3. Нарушение на конкуренцията и ефект върху търговията между държавите членки
(96)
По отношение на тези два критерия е необходимо да се провери дали мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията в степен, че да засегне търговията между държавите членки.
(97)
Както се споменава в решението Altmark (31), от 1995 г. нататък някои държави членки са отворили определени транспортни пазари за конкуренция от предприятия, установени в други държави членки, и така няколко предприятия вече предлагат своите услуги за градски, крайградски и регионален транспорт в държави членки, различни от държавата на произход. Тази тенденция е особено изявена при услугите за междурегионален редовен превоз, каквито са извършваните от Simet услуги. Съответно следва да се смята, че всяка компенсация, предоставена на Simet, вероятно ще наруши конкуренцията за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз и вероятно ще засегне търговията между държавите членки в степен, че да окаже отрицателно влияние върху възможността на транспортните предприятия, установени в други държави членки, да предлагат услугите си в Италия, и да засили пазарната позиция на Simet.
(98)
Комисията отбелязва също, че Simet извършва дейности на други пазари, като например международни услуги за пътуване, туристически услуги и услуги за отдаване под наем на автобуси и по този начин е в очевидна конкуренция с други дружества в Съюза на тези пазари. Всяка компенсация, предоставена на Simet, задължително ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки и на тези пазари.
(99)
Съответно Комисията е на мнение, че мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение
(100)
В светлината на горепосоченото Комисията констатира, че мярката, предмет на уведомлението, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
7.2. ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ЗАДЪЛЖЕНИЕТО ЗА УВЕДОМЛЕНИЕ СЪГЛАСНО РЕГЛАМЕНТ (ЕИО) № 1191/69
(101)
Съгласно доводите на Държавния съвет Simet е получило правото на компенсация за предоставянето на въпросните транспортни услуги в момента на извършване на тези услуги. За да е валиден този довод, плащанията на компенсация е трябвало да бъдат освободени от задължителната процедура за уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69. В противен случай компенсацията, за която не е постъпило уведомление, ще бъде неправомерна, тъй като би противоречала на разпоредбите за държавна помощ в Договора.
(102)
Това е, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията, изплатена в съответствие с посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член 108, параграф 3 от Договора, и по този начин не подлежи на предварително уведомление. От решението по делото Combus следва, че понятието за компенсация за обществена услуга по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в много тесен смисъл (32). Освобождаването от уведомление, предвидено в член 17, параграф 2, обхваща само компенсация за задължения за обществена услуга, наложена едностранно на дадено предприятие, по силата на член 2 от посочения регламент, която е изчислена с помощта на метода, описан в членове 10-13 от посочения регламент (общата процедура за компенсация), а не за поръчка за обществена услуга, както е определено в член 14. Компенсацията, изплатена по силата на договор за обществена услуга, както е посочено в член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, представлява държавна помощ и за нея трябва да се изпрати уведомление до Комисията преди да влезе в действие. Неспазването на това ще има за резултат компенсацията да бъде сметната за неправомерно приведена в действие помощ.
(103)
Следователно въпросът дали член 17, параграф 2 действително освобождава италианските органи от предварително уведомление в настоящия случай зависи, първо, от това дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet и, второ, от това дали компенсацията, изплатена по силата на това задължение, е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията ще разгледа двата въпроса последователно.
7.2.1. Дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet?
(104)
Според Simet (33) заключението за едностранно налагане на задължение за обществена услуга върху него може да бъде направено въз основа на спецификациите по отношение на елементите на услугите, които ще се предоставят, както е посочено в спецификациите за концесията, издадени за всеки междурегионален редовен автобусен маршрут, налагането на тарифи от министерството и отказите на министерството да приеме промени в съществуващите услуги или да даде концесии за нови услуги.
(105)
При все това въз основа на информацията, която Комисията е получила, тя смята, че дружеството Simet не е доказало убедително, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
(106)
Първо, инициативата на Simet да поиска подновяване на спецификациите за концесия за всичките шестнадесет години през разглеждания период не може да бъде съвместена с едностранно налагане на задължение за обществена услуга. Целта на тези спецификации е била да се предостави на Simet изключителното право да извършва съответните услуги през разглеждания период. Въпреки че във всяка от тези спецификации е предвидено, че извършването на услугата не подлежи на компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството, Simet неколкократно е искало продължаване на тези права.
(107)
Второ, фактът, че в тези спецификации се предвиждат тарифите, маршрутите и честотата и времето на услугите, не означава задължително, че на Simet са наложени едностранно задължения за обществена услуга в резултат от концесиите. По-скоро, като се има предвид, че предоставяните услуги са били редовни превози, е било необходимо в спецификациите за концесията, предоставящи на Simet изключителното право да извършва тези услуги, да се предвидят предварително елементите на услугите, които ще се предоставят. Не беше представено никакво доказателство за официални искания за промяна на тези елементи, последвани от откази на Министерството. Simet също така не представи доказателства, че тези елементи са наложени едностранно от италианските органи на Simet, а не са били предложени от оператора в замяна на изключителното право да предоставя услугите и впоследствие разрешени от Министерството.
(108)
Трето, по отношение на предполагаемото задължение за превоз на пощенски пратки, Simet не успя да представи никакви доказателства относно действително предоставени услуги и нетните разходи, свързани с тях. Simet също така не представи доказателства, че някога е оспорвало клаузите в спецификациите на концесията по отношение на превоза на пощенски пратки. Това може да означава или, че предоставянето на тези услуги не е било срещу търговските интереси на дружеството, или, че то е смятало предоставянето на тези услуги за справедливо заплащане за изключителното право да извършва междурегионални транспортни услуги.
(109)
Четвърто, по отношение на тарифите, които Simet може да иска от пътниците за предоставяната от него услуга, въпреки че италианските органи признават, че до 2001 г. действително е имало национални разпоредби, определящи общите принципи за ценообразуване в услугите за автобусен превоз като част от по-широка национална транспортна и ценова (34) политика, операторите са можели да подадат конкретни молби за прилагане на различна тарифа. Това е ясно обяснено в писмото на министерството, на което се позовава Simet (35). Комисията отбелязва обаче, че Simet не е представило никакви доказателства, че някога е подавало такава молба до италианските органи, нито, че молби за промяна на тарифите през периода 1987-2003 г. някога са получавали отказ от министерството.
(110)
Противно на твърдението на Simet, фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са били „одобрени“ от службата за моторни превозни средства към министерството в провинцията (36) и позоваването на „регулирани“ тарифи в циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. (37) не означават, че тези тарифи не са били определени първоначално от операторите. По-скоро използването на тези термини означава, че тарифите са били определени предварително в интереса на прозрачността и публичността за пътниците и след това са били разрешени от компетентните служби на Министерството.
(111)
Във всички случаи такива мерки не представляват „тарифно задължение“ по смисъла на член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което би било предмет на общата процедура за компенсация. Последното е ограничено до задължения, наложени на транспортни предприятия да прилагат, в частност за определени категории пътници, за определени категории стоки или по определени линии, тарифи, определени или одобрени от държавен орган, които противоречат на търговските интереси на предприятието и които са резултат от налагането на, или отказа да бъдат модифицирани, специални тарифни условия. Определенията на тарифни задължения не се прилагат за задължения, произтичащи от общи мерки на ценова политика, прилагана към икономиката като цяло или за мерки, предприети по отношение на транспортни тарифи и условия като цяло с оглед на организацията на транспортния пазар или на част от него.
(112)
Накрая, по отношение на отказите на министерството, представени от Simet, Комисията отбелязва, че това са искания за разширяване и не се отнасят до промени в начина на предоставяне на съществуващи услуги. Разширяването на услуги не винаги е било възможно поради начина, по който се регулира извършването на редовен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39. Концесиите за предоставяне на нови услуги или за разширяване на обхвата на съществуващи услуги могат да се дават само дотолкова, доколкото не нарушават правата на други оператори на редовни услуги, така че отказите за започване на нови услуги или разширяване на съществуващи услуги са били в резултат от балансиране на интересите на различни икономически оператори, а не последствие от налагане на задължения за обществена услуга, както твърди Simet.
(113)
Следователно Simet не доказа, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
7.2.2. Дали изплатената по силата на това задължение компенсация е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69?
(114)
Във всеки случай, дори ако се докаже, че съществува едностранно налагане на задължения за обществена услуга под някаква форма, за да бъде освободена компенсацията за тези услуги от предварително уведомление съгласно член 17, параграф 2 от посочения регламент, тя пак ще трябва да е в съответствие с общата процедура за компенсация (Раздел IV) от Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията не смята, че това е така.
(115)
Първо, Комисията отбелязва, че в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се предвижда, inter alia, че в случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време. Комисията отбелязва също, че както постанови Съда в решението по делото Antrop, изискването в тази разпоредба не е изпълнено, когато „не е възможно въз основа на сигурни данни [от счетоводството на дружеството] да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността [му] в зоната, която е обект на съответните концесии и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от [това предприятие]“ (38).
(116)
Освен това, считано от 1 юли 1992 г., Регламент (ЕИО) № 1191/69 по силата на член 1, параграф 5, буква а) от него изисква от транспортно предприятие осъществяващо не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но и занимаващо се с други дейности, обществените услуги да бъдат осъществявани като специални отделения, където: i) отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила, и ii) разходите са балансирани от приходите от дейността и плащанията от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.
(117)
В настоящия случай Simet е пропуснало да прилага съответно разделно отчитане за различните услуги, предоставяни от него, до 2002 г. и надеждността на сметките за разходи по отношение на разделното отчитане за 2002 г. и 2003 г. може да бъде поставена под въпрос, тъй като няма доказателства, че тези сметки за разходи са използвани от ръководните органи на дружеството за упражняване на контрол на неговите дейности. Следователно няма съответствие с член 10.
(118)
Второ, Simet не доказа, че икономическите неизгоди … са определени, като се вземат под внимание последствията от задължението за дейността на предприятието като цяло (член 5, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1191/69), нито е спазено изискването да се определи размерът на компенсацията предварително (член 13 от този регламент), както е описано в раздел 7.1.2.
(119)
Накрая, периодът за компенсация на мярката, предмет на уведомлението, обхваща периода 1987-2003 г. При все това общата процедура за компенсация, е прилагана за услуги за междурегионален автобусен превоз само до 1992 г. и впоследствие е ограничена до пътническите градски, крайградски или регионални транспортни услуги от Регламент (ЕИО) № 1893/91 (39) на Съвета. Определението на „регионални услуги“, посочено в Регламент (ЕИО) № 1191/69 (транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион) не може да се разшири, за да обхваща всички транспортни услуги, удовлетворяващи нуждите на населението на даден регион, и следователно не може да обхваща и междурегионалните маршрути. Това е така, защото подобно широко тълкуване би направило регламента до голяма степен неефективен, тъй като държавите членки във всички случаи можеха да изключат прилагането му за предприятия, чиито дейности се ограничават единствено до „извършване на градски, крайградски или регионални услуги“ (40).
(120)
Следователно Комисията установява, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с общата процедура за компенсация, предвидена в Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.2.3. Заключение за освобождаването от уведомление
(121)
В светлината на гореизложеното Комисията стига до заключението, че компенсацията, която Държавният съвет смята за дължима на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г., не е освободена от задължителното предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(122)
Тъй като не беше доказано, че плащанията на компенсация са освободени от предварително уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще трябва да се разгледа съвместимостта на тези плащания с вътрешния пазар, тъй като те представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, както е обяснено в раздел 7.1. по-горе.
(123)
Комисията смята, че разглеждането на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, следва да се извърши съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, който влезе в сила на 3 декември 2009 г. и отмени Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като това е законодателството в сила в момента, в който се взема настоящото решение (41). В това отношение тя отбелязва, че компенсацията за Simet, постановена от Държавния съвет, още не е изплатена, така че датата, на която последствията от планираната помощ ще се появят, е същата като датата, на която Комисията взема решението относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар (42). Освен това стои въпросът дали правото на тази компенсация е дадено окончателно на Simet преди Решение № 1405/2010, взето от Държавния съвет на 9 март 2010 г., което де факто задължава италианската държава да осъществи плащанията за това предприятие. Както е обяснено в съображение (94) по-горе, в спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да докаже, че му е наложено задължение за обществена услуга, се предвижда, че извършването на услугите не дава на дружеството право на каквато и да е субсидия или компенсация и че извършването на тези услуга е изцяло на собствен риск на дружеството. Накрая, следва да се подчертае, че размерът на компенсацията, платима на Simet, още не е решен от Държавния съвет.
(124)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 урежда възлагането на обществени поръчки за услуги, както е описано в член 2, буква и) от него, в областта на обществения транспорт на пътници чрез автомобилен или железопътен превоз. Съгласно член 9, параграф 1 от този регламент компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз … която се изплаща в съответствие с настоящия регламент, е съвместима с [вътрешния] пазар. Тази компенсация е освободена от изискването за предварително нотифициране, установено в член [108, параграф 3] от Договора.
(125)
Поради причините, изложени по-долу, Комисията смята, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с условията в Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 9, параграф 1 от посочения регламент.
(126)
По-специално Комисията отбелязва, че дори и спецификациите за концесията да изпълняват изискванията съгласно член 2, буква и) от Регламент (ЕО) № 1370/2007 за определението на обществена поръчка за услуги, не всички разпоредби в член 4 от посочения регламент, с който се установяват задължителното съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила, са изпълнени. Например в член 4, параграф 1, буква б) се изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да се установяват предварително, по обективен и прозрачен начин, така че да се предотврати свръхкомпенсиране, докато в член 4, параграф 1, буква в) и член 4, параграф 2 се определят механизмите за разпределение на разходите и приходите. Както е обяснено във връзка с разглеждането от страна на Комисията на втория критерий в решението по делото Altmark в раздел 7.1.2, в спецификациите за въпросната концесия се предвижда, че извършването на услугите не дава на Simet право на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугите се извършват изцяло на собствен риск на дружеството. Такова изключване на компенсация задължително води до заключението, че параметрите за компенсация не са били установени предварително, следователно няма съответствие с член 4 от регламент.
(127)
Освен това в член 6, параграф 1 се предвижда, че в случай на пряко възложени обществени поръчки за услуги компенсацията трябва да е в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и разпоредбите, заложени в приложението, за да се гарантира, че компенсацията не надхвърля необходимото за изпълнение на задължението за обществена поръчка. В посоченото приложение се изисква, inter alia, разделно отчитане (точка 5) и се посочва как следва да се определи максималният размер на компенсацията.
(128)
Както е отбелязано в съображение (115) по-горе, през по-голямата част от периода, предмет на уведомлението (1987-2001 г.), Simet не прилага съответно разделно отчитане, а надеждността на сметките за разходите за 2002 г. и 2003 г. също може да се постави под въпрос. Следователно не е възможно да се докаже, че независимо каква компенсация в крайна сметка бъде постановена, тя не надвишава сумата, съответстваща на нетния финансов ефект, който се равнява на сбора от последиците - положителни или отрицателни - от изпълнението на задължението за обществени услуги върху приходите и разходите на оператора на обществени услуги (точка 2 от приложението).
(129)
Освен това, при липсата на предварително определени параметри за компенсация, всяко разпределение на разходите трябва задължително да се извърши ex post въз основа на произволни допускания, както е направено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството. Комисията обаче не може да приеме допускането в доклада на мнозинството, че всяка предоставена от дружеството услуга следва задължително да представлява една и съща пропорция от приходите и разходите през дадена година. Освен това, тъй като изчисление ex post задължително ще доведе до пълна компенсация на разходите, понесени при предоставянето на услугата, Комисията смята, че процент на възвръщаемост на капитала, който надвишава съответния суапов процент плюс 100 базисни пункта, както е приложено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството, по принцип не би се смятал за подходящ за изчисляване на разумната печалба.
(130)
Следователно Комисията смята, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, която не е предвидена в спецификациите за концесията, няма да бъде изплатена в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно мярката, предмет на уведомлението, е несъвместима с вътрешния пазар.
(131)
Накрая, по отношение на твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет не се отнася за предоставяне на компенсация за обществена услуга въз основа на приложимия регламент на Съвета, а представлява предоставяне на обезщетение, свързано с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, произтичащо от предполагаемо едностранно налагане на задължения за обществена услуга съгласно членове 1, параграф 3 и 1, параграф 5 от посочения регламент, Комисията отбелязва, че въпреки че постановителната част на Решение № 1405/2010 не съдържа никакво позоваване на Регламент (ЕИО) № 1191/69, посоченото решение наистина се позовава на правото на Simet да получава суми като компенсация по силата на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което трябва да се определи от администрацията въз основа на надеждни данни (43). Освен това в Решение № 1405/2010 самият Държавен съвет отхвърли иска на Simet за обезщетение, което според него обхваща остатъчните загуби, които не са обхванати от компенсацията, която ще се предостави, и иска му за неоснователно обогатяване, тъй като основният иск за компенсация въз основа на Регламент (ЕИО) № 1191/69 вече е бил приет (44). Така в точка 3.3. от решението на Държавния съвет се посочва, че: В настоящия момент не могат да се приемат никакви искове за обезщетение, отправени от жалбоподателя, тъй като едва след като администрацията е определила гореспоменатата сума, ще бъде известно дали съществува оставаща щета, която не се обхваща от оценената сума и която трябва да се изчисли и докаже от съответното дружество.
(132)
Във всеки случай Комисията смята, че предоставяне на обезщетение в полза на Simet за предполагаемото едностранно налагане на задължения за обществена услуга от италианските органи, изчислено въз основа на общата процедура за компенсацията, заложена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще е в нарушение на членове 107 и 108 от Договора. Това е така, защото едно такова предоставяне ще доведе до същия резултат за Simet, както и предоставяне на компенсация за обществена услуга за разглеждания период, въпреки факта, че спецификациите за концесията, уреждащи въпросната услуга, нито са освободени от предварително уведомление, нито са в съответствие с материалноправните изисквания на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕО) № 1370/2007, както е доказано по-горе. Следователно това предоставяне ще позволи ефективно да се заобиколят нормите и условията за държавна помощ, определени от законодателя на Съюза, съгласно които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги. Накрая, както е посочено по-горе, в спецификациите за концесията, съгласно които Simet предоставя транспортните услуги, не е предвидено плащане на финансова компенсация. Simet се е съгласило да извърши услугите при условията, определени в тези концесии, на свой собствен риск.
(133)
Съответно Комисията не може да приеме твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет представлява по-скоро предоставяне на обезщетение във връзка с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, отколкото предоставяне на компенсация за обществена услуга.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(134)
В контекста на горепосоченото Комисията счита, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Плащанията на компенсация за Simet, за които италианските органи са изпратили уведомление, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Мярката не е освободена от предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
Помощта не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като условията на Регламент (ЕО) № 1370/2007 не са изпълнени. Следователно помощта не може да се приведе в действие от италианските органи.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 2 октомври 2013 година.
DECIZIA COMISIEI
din 2 octombrie 2013
privind compensația plătibilă societății Simet SpA pentru serviciile de transport public prestate în perioada 1987-2003 [ajutor de stat SA.33037 (2012/C) - Italia]
[notificată cu numărul C(2013) 6251]
(Numai textul în limba italiană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2014/201/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (1) și ținând seama de observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURĂ
(1)
Prin notificarea electronică din 18 mai 2011, autoritățile italiene au notificat, în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) din tratat, compensația acordată societății Simet SpA (denumită în continuare „Simet”) pentru prestarea de servicii de transport interregional cu autocarul în cadrul unei obligații de serviciu public în perioada 1987-2003, conform dispoziției Consiliului de Stat (Consiglio di Stato), Curtea Supremă Administrativă din Italia („măsura notificată”). Această notificare a fost înregistrată cu numărul de caz SA.33037.
(2)
Autoritățile italiene au oferit mai multe informații privind măsura notificată prin comunicările din 12 iulie 2011, 5 octombrie 2011, 20 februarie 2012, 2 și 28 martie 2012 și 17 aprilie 2012.
(3)
Prin scrisoarea din 31 mai 2012, Comisia a informat Italia asupra deciziei sale de a iniția procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din tratat („decizia de inițiere”).
Până la termenul limită acceptat s-au primit următoarele comunicări:
-
autoritățile italiene și-au prezentat observațiile privind decizia de inițiere prin scrisorile din 1 iunie 2012, 24 septembrie 2012 și 11 octombrie 2012;
-
singura parte terță care a prezentat observații ca răspuns la decizia de inițiere a fost Simet, beneficiarul potențial al măsurii notificate. Observațiile sale au fost primite la 4 august 2012, 31 octombrie 2012 și 13 decembrie 2012;
-
autoritățile italiene au răspuns la observațiile părții terțe prin scrisorile din 28 noiembrie 2012, 4 decembrie 2012, 19 decembrie 2012 și 10 ianuarie 2013.
2. DESCRIEREA MĂSURII
2.1. SOCIETATEA ȘI SERVICIILE PRESTATE
(4)
Simet este o societate privată care furnizează servicii regulate de transport de pasageri cu autocarul pe baza concesiunilor acordate de statul italian în temeiul Legii nr. 1822/39 (2). Mai exact, Simet exploatează o rețea de legături de transport interregional regulat cu autocarul între regiunea Calabria și alte regiuni ale Italiei. Pe lângă aceste servicii, care generează aproximativ două treimi din veniturile sale, Simet oferă, printre altele, servicii de transport internațional, servicii turistice și servicii de închiriere de autocare cu șofer (3), acestea generând cealaltă treime a veniturilor.
(5)
În octombrie 1999, Simet a solicitat pentru prima dată Ministerului Infrastructurii și Transporturilor (denumit în continuare „ministerul”) o compensație pentru serviciile de transport interregional cu autocarul, pe care le-a furnizat începând din 1987 (4). Ministerul a refuzat această cerere, precum și cererile ulterioare, întrucât a considerat că nu a impus societății Simet obligații de serviciu public.
(6)
În opinia autorităților italiene, Simet își desfășura activitatea, asemenea altor furnizori de servicii regulate de transport interregional cu autocarul, pe baza unor licențe provizorii (concesiuni) reînnoite anual la cererea societății. Aceste concesiuni confereau societății dreptul exclusiv de a presta serviciile în cauză. Specificațiile concesiunii anuale prevedeau că prestarea serviciului nu conferă societății dreptul la niciun fel subvenție sau compensație și că serviciul se realizează exclusiv pe riscul societății. De asemenea, tarifele propuse chiar de către societate se reflectau în specificațiile concesiunii anuale aprobate de minister.
(7)
Cu timpul, societatea a înaintat mai multe cereri de modificare a modalităților de furnizare a serviciilor, acestea fiind de obicei aprobate în conformitate cu procedura prevăzută în Decretul prezidențial nr. 369/94 (5). Articolele 4 și 5 din Decretul prezidențial nr. 369/94 prevedeau o procedură detaliată de evaluare și analiză comparativă a cererilor privind introducerea oricărui serviciu nou pe baza unei concesiuni.
2.2. HOTĂRÂRILE CONSILIULUI DE STAT ANTERIOARE DECIZIEI DE INIȚIERE
(8)
Ca răspuns la refuzul ministerului de a acorda compensații pentru obligațiile de serviciu public îndeplinite începând din 1987, Simet a introdus o acțiune în justiție la instanțele administrative italiene, solicitând compensații pentru îndeplinirea unor obligații de serviciu public.
(9)
În urma recursului, prin Hotărârea nr. 1405/2010 din 9 martie 2010 („Hotărârea nr. 1405/2010”), Consiliul de Stat a recunoscut dreptul societății Simet la compensații pentru serviciile regulate de transport cu autocarul furnizate (în principal la nivel interregional) în baza concesiunilor acordate de statul italian. Valoarea exactă a compensației urma să fie stabilită pe baza unor date fiabile, extrase din evidența contabilă a societății.
(10)
După cum se explică mai detaliat în decizia de inițiere, Hotărârea nr. 1405/2010 nu identifică în mod clar actul juridic prin care s-a impus obligația de serviciu public și nici modalitatea de impunere. Ordonanța nr. 2072/2011 a Consiliului de Stat, emisă la 18 ianuarie 2011 ca urmare a nerespectării de către administrație a Hotărârii nr. 1405/2010, este mai explicită în această privință, precizând că „ministerul a refuzat în repetate rânduri să îi permită societății să modifice rutele, orarele și stațiile și i-a impus să mențină tarife la nivelul celor percepute de Ferrovie dello Stato [căile ferate de stat italiene] sau chiar la un nivel mai mic - elemente pe care societatea le consideră o dovadă a faptului că a prestat un serviciu public”.
(11)
Deși în Hotărârea nr. 1405/2010 se menționează noul Regulament (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului (6), care reglementează compensația pentru obligațiile de serviciu public în sensul că „prevede criterii pentru acordarea compensațiilor care nu sunt diferite de cele prevăzute în reglementările europene anterioare”, Consiliul de Stat a dispus ca autoritățile responsabile să plătească societății Simet o compensație în temeiul articolelor 6, 10 și 11 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 al Consiliului (7).
(12)
Autoritățile italiene au decis să nu pună în executare hotărârile Consiliului de Stat (Hotărârea nr. 1405/2010 și Ordonanța nr. 2072/2010) și să nu plătească compensații societății Simet înainte ca măsura notificată să fie evaluată de Comisie.
2.3. VALOAREA NOTIFICATĂ INIȚIAL A EVENTUALEI COMPENSAȚII PENTRU OBLIGAȚIA DE SERVICIU PUBLIC
(13)
În ceea ce privește valoarea compensației care ar urma să fie plătită societății Simet pentru serviciile prestate, autoritățile italiene au înaintat Comisiei un raport comandat de Simet și întocmit de un consultant extern („raportul inițial”), fără să avizeze estimările cuprinse în acesta. Raportul inițial evaluează compensația datorată la aproximativ 59,4 milioane EUR (8).
(14)
Cu toate acestea, cererile de acordare a compensației au fost reevaluate ulterior deoarece, în urma deciziei de inițiere, Consiliul de Stat a solicitat o evaluare independentă a nivelului adecvat al compensației. Rezultatul acestei evaluări este discutat în secțiunile 2.6 și 2.7.
2.4. DURATĂ
(15)
Deși Simet pretinde compensații pentru serviciile prestate până la sfârșitul anului 2013 (9), autoritățile italiene consideră că perioada relevantă în sensul prezentei notificări este doar cea cuprinsă între 1987 și 2003, întrucât Hotărârea nr. 1405/2010 se referă doar la recursul care vizează această perioadă. În special, punctul 3.1 din Hotărârea nr. 1405/2010 se referă în mod clar la acordarea unei compensații pentru perioada 1987-2003.
2.5. EVOLUȚIILE PROCEDURILOR JUDICIARE NAȚIONALE ULTERIOARE DECIZIEI DE INIȚIERE
(16)
Ca urmare a refuzului autorităților italiene de a pune în executare Hotărârea nr. 1405/2010 și Ordonanța nr. 2072/2011, Consiliul de Stat a emis o nouă ordonanță, respectiv Ordonanța nr. 270/2012, prin care a desemnat un grup de experți independenți care să stabilească modalitatea de punere în executare a Hotărârii nr. 1405/2010.
(17)
Grupul, format dintr-un președinte și doi membri, a primit sarcina de a calcula valoarea compensației plătibile societății Simet în conformitate cu Hotărârea nr. 1405/2010. În același timp, părțile în litigiu au desemnat propriii experți, care au emis observații privind constatările preliminare ale grupului de experți. Aceasta a condus la un schimb de rapoarte și răspunsuri în următoarele luni.
(18)
Grupul de experți a finalizat lucrările în august 2012. Grupul nu a ajuns la o concluzie unanimă, ci a înaintat Consiliului de Stat două rapoarte distincte:
-
la 29 august 2012 a fost înaintat un raport minoritar semnat de către președintele grupului desemnat de Consiliul de Stat, care a concluzionat că nu există suficiente date pentru a stabili compensația plătibilă societății Simet și, prin urmare, nu se poate acorda nicio compensație;
-
la 20 august 2012 a fost înaintat un raport majoritar semnat de către doi dintre cei trei experți desemnați de Consiliul de Stat, care concluzionau că societatea Simet trebuie să primească o compensație în valoare de 22 049 796 EUR.
(19)
Întrucât procedura privind ajutorul de stat derulată de către Comisie este încă în curs, Consiliul de Stat nu a adoptat încă o decizie finală privind valoarea compensației plătibile societății Simet.
2.6. RAPORTUL MINORITAR
(20)
Raportul minoritar scoate în evidență, în special, următoarele aspecte:
-
lipsa unor date fiabile pentru calcularea compensației (impuse prin Ordonanța nr. 2072/2011 și Hotărârea nr. 1405/2010);
-
lipsa evidenței contabile separate impuse prin Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 drept condiție necesară pentru acordarea compensației (în vederea evitării compensării în exces);
-
imposibilitatea înlocuirii sistemului contabil separat cu alte sisteme contabile, cu privire la care încă nu s-a demonstrat că ar permite identificarea precisă a tuturor elementelor de cost și de venit;
-
în ceea ce privește anii pentru care sunt disponibile date de contabilitate analitică (doar doi ani, respectiv 2002 și 2003): documentele anexate situațiilor financiare (notele la situațiile financiare și raportul de activitate) nu fac referire la aceste date. Acest aspect pare să indice că organismele de conducere a societății nu au folosit contabilitatea analitică pentru a monitoriza activitățile societății;
-
lipsa unor parametri prestabiliți pentru calcularea compensației;
-
neidentificarea de către societate a unor obligații de serviciu public precise, specifice și neechivoce (prin referire la tipurile identificate în legislația Uniunii) pentru rutele individuale;
-
neidentificarea „dezavantajului economic” care ar rezulta din aceste obligații;
-
lipsa dovezilor privind prejudiciul suferit de Simet, căreia i-a revenit sarcina de a furniza astfel de dovezi în cadrul procedurii care a condus la Hotărârea nr. 1405/2010.
(21)
Ținând seama de aceste deficiențe, raportul minoritar concluzionează că nu există date fiabile pentru calculul compensației impuse prin Hotărârea nr. 1405/2010 și, prin urmare, nu se poate stabili valoarea compensației.
2.7. RAPORTUL MAJORITAR
(22)
Raportul majoritar folosește următoarea metodologie pentru calculul compensației datorate societății Simet:
2.7.1. Elementul compensației calculat pe baza diferenței dintre cheltuielile de funcționare și venituri
2.7.1.1. Metoda de estimare a veniturilor
(23)
Pentru perioadele 1987-1992 și 2002-2003, experții au extrapolat veniturile obținute din serviciile regulate de transport cu autocarul direct din situațiile financiare. Pentru perioada 1993-2001, experții au folosit documentația societății Simet privind veniturile, deoarece situațiile financiare pentru perioada respectivă nu detaliază veniturile obținute din aceste servicii (10). Pe baza acestor calcule, s-a stabilit că venitul total pentru perioada 1987-2003 este de 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metoda de estimare a costurilor serviciilor de transport cu autocarul
(24)
Întrucât pentru perioada 1987-1992 nu a fost disponibilă contabilitatea analitică, experții au alocat costuri serviciilor regulate de transport interregional cu autocarul pe baza procentului reprezentat de veniturile generate de aceleași servicii în perioada respectivă. Experții au extras suma totală a costurilor din fiecare situație financiară anuală. În continuare, pentru a reconstitui cheltuielile de funcționare, experții au dedus din costurile totale următoarele cheltuieli, nelegate de funcționare: dobânzile datorate, cheltuielile financiare, pierderile din cedarea activelor, diferite pierderi și costuri, impozitele directe și stocurile finale. În sfârșit, cheltuielile de funcționare aferente serviciilor regulate de transport interregional cu autocarul au fost determinate pe baza procentului reprezentat de veniturile generate de aceleași servicii regulate de transport cu autocarul.
(25)
Pentru perioada 1993-2001, Simet a modificat modul de prezentare a datelor în situațiile sale financiare anuale (11). Prin urmare, pentru anii respectivi experții au dedus din situațiile financiare anuale ale societății valoarea cheltuielilor totale de funcționare, aceasta fiind suma algebrică a următoarelor elemente ale costului de producție: materiale auxiliare și consumabile, servicii externe, folosirea bunurilor nedeținute în proprietate, cheltuieli cu personalul, amortizare și depreciere, variația stocurilor de materii prime, materiale auxiliare și consumabile și diverse cheltuieli de funcționare. În continuare, cheltuielile de funcționare aferente serviciilor regulate de transport cu autocarul au fost stabilite pe baza procentului reprezentat de veniturile generate de aceleași servicii regulate de transport cu autocarul (după cum s-a procedat și pentru perioada 1987-1992). Pentru anii 2000 și 2001, deși s-a aplicat într-o anumită măsură contabilitatea analitică, documentele relevante nu au fost exhaustive; din acest motiv s-a decis ca, pentru identificarea costurilor generate de serviciul regulat de transport cu autocarul, să se folosească aceeași metodă ca pentru anii anteriori.
(26)
Pentru anii 2002 și 2003 au existat date de contabilitate analitică. Prin urmare, experții au împărțit costurile în următoarele categorii: (i) costuri legate de kilometrii parcurși; (ii) costuri care pot fi alocate direct serviciilor regulate de transport cu autocarul; și (iii) costuri care pot fi alocate pe baza cifrei de afaceri.
-
Prima categorie de costuri cuprinde costurile cu carburanții, uleiul de motor, anvelopele, piesele de schimb, lucrările efectuate la exterior, spălarea vehiculelor, taxele de autostradă, lucrările obligatorii de service pentru vehicule, închirierea și deprecierea activelor. Fiecare dintre aceste elemente de cost a fost împărțit la numărul total de kilometri parcurși, iar costul pe kilometru a fost apoi înmulțit cu numărul de kilometri parcurși doar în cadrul serviciilor regulate de transport cu autocarul.
-
A doua categorie de costuri cuprinde elementele de cost care, conform contabilității analitice, pot fi atribuite direct serviciilor regulate de transport interregional cu autocarul. Acestea cuprind: locurile de muncă directe, eliminarea deșeurilor, comisioanele datorate, diferite taxe, taxele de parcare, închirierea de vehicule ale unor terțe părți pentru serviciile regulate de transport cu autocarul, achizițiile pentru servicii la bord și rambursarea cheltuielilor de deplasare ale personalului.
-
A treia categorie de costuri cuprinde „costurile indirecte”, respectiv costul indirect cu forța de muncă, cheltuielile de regie, asigurarea autocarului, impozitul pe proprietatea asupra vehiculelor și chiria pentru sediu. Aceste costuri au fost alocate pe baza procentului reprezentat de veniturile generate de aceleași servicii regulate de transport cu autocarul.
(27)
În urma însumării valorilor calculate astfel pentru fiecare dintre perioadele de mai sus, a reieșit că valoarea costurilor totale ale serviciilor regulate de transport cu autocarul în perioada 1987-2003 este de 59 510 413 EUR.
(28)
Prin urmare, după scăderea acestor costuri din veniturile obținute din serviciile regulate de transport cu autocarul, concluzia raportului majoritar este că pierderea din exploatare în perioada 1987-2003 se ridică la 2 296 973 EUR.
2.7.2. Elementul compensației aferent necesității de a se asigura remunerarea capitalului angajat
(29)
Pentru fiecare an care a făcut obiectul analizei, experții au determinat capitalul angajat ca sumă între:
-
capitalurile proprii (E), a căror valoare a fost preluată din situațiile financiare anuale, având în vedere capitalul acționarilor; și
-
elementele de pasiv (D). Experții au considerat ca element de pasiv doar datoria financiară, adică datoriile către bănci și alți creditori.
(30)
Ca bază pentru determinarea ratei de remunerare a capitalului angajat se folosește formula „costului mediu ponderat al capitalului” (WACC).
Unde:
Re
=
rata de rentabilitate estimată a capitalurilor proprii;
Rd
=
costul datoriei; E = capitalurile proprii ale firmei;
D
=
datoria firmei; ;
E/V
=
procentul finanțării ce reprezintă capital propriu;
D/V
=
procentul finanțării ce reprezintă datorie;
Tc
=
rata impozitului pe profit.
(31)
Rentabilitatea financiară estimată a fost calculată folosind „modelul de determinare a valorii activelor de capital”. Acest model descrie relația dintre risc și rentabilitatea preconizată:
Unde:
rf
=
rata fără risc
βa
=
coeficientul beta al titlului de valoare
=
randamentul de piață estimat
(32)
Ca valoare de înlocuire pentru rata fără risc (rf) s-a folosit rata dobânzii pentru titlurile de stat pe zece ani, obținută din statisticile naționale.
(33)
În anii pentru care trebuia să se estimeze valoarea compensației, experții au ajuns la concluzia că investitorii care investeau pe piața italiană mai degrabă în acțiuni decât în titluri de valoare fără risc solicitau o primă de risc de 5,8 % în medie (rm-rf) (12).
(34)
Coeficientul beta (13) al acțiunilor din capitalul Simet a fost calculat pe baza unei valori beta fără îndatorare (14) de 0,39 pentru serviciile de transport cu autocarul și sectorul transporturilor (15). Această valoare beta a fost ajustată ulterior în funcție de structura financiară raportată de societate pentru fiecare an:
(35)
Între 1987 și 1994, cota impozitului pe profit în Italia a fost de 36 %, între 1995 și 2000 de 37 %, iar între 2001 și 2002 de 36 %.
(36)
Potrivit experților, remunerarea capitalului angajat indică valoarea compensației pe care Simet ar trebui să o primească după impozitare. Deoarece compensația va fi impozabilă, remunerarea trebuie ajustată după cum urmează:
(37)
Pe baza acestor formule, experții calculează că remunerarea datorată pentru capitalul angajat de Simet se ridică la 5 948 150 EUR.
(38)
Prin urmare, valoarea totală a compensației, calculată de experți înainte de aplicarea dobânzii penalizatoare, este de 8 245 124 EUR (compensația aferentă pierderilor din exploatare și remunerării capitalului angajat).
2.7.3. Calculul dobânzii penalizatoare
(39)
Deoarece compensațiile calculate mai sus nu au fost plătite în anii pentru care sunt datorate, experții au revizuit în sus aceste sume, după cum urmează:
-
sumele calculate inițial au fost reevaluate folosind indicii inflației prețurilor de consum stabiliți de ISTAT până în iulie 2012;
-
în continuare, la sumele obținute astfel s-au aplicat dobânzile legale.
(40)
Astfel, grupul de experți a obținut o valoare totală a compensației de 22 049 796 EUR.
2.7.4. Alte observații cuprinse în raportul majoritar
(41)
Punctul de vedere exprimat în raportul majoritar este acela că acordarea compensației de către Consiliul de Stat nu reprezintă o aplicare directă a Regulamentului (CEE) nr. 1191/69, nefiind vorba de acordarea directă - deși retroactivă - a unei compensații în temeiul regulamentului respectiv. În schimb, se consideră că propunerea Consiliului de Stat constă în aplicarea criteriilor prevăzute în regulamentul respectiv pentru metodele comune de compensare în vederea stabilirii prejudiciului suferit de Simet ca urmare a extinderii ilegale, în timp, a obligațiilor sale de serviciu public.
(42)
În raportul majoritar se observă, în plus, că în cazurile în care Comisia a considerat că Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 nu se aplică pentru evaluarea compensației pentru obligația de serviciu public, deseori aceasta a aprobat compensația respectivă aplicând, prin analogie, cadrul comunitar pentru ajutorul de stat acordat sub forma unor obligații de serviciu public. Criteriul principal folosit de Comisie a fost ca valoarea compensației să nu depășească suma necesară pentru acoperirea costurilor suportate în decursul îndeplinirii obligațiilor respective. În ceea ce privește riscul compensării în exces în cazul de față, în raportul majoritar se consideră că, întrucât exercițiul efectuat constă în calcularea ex post a costurilor suportate efectiv în trecut de către societate pentru a presta serviciile regulate de transport cu autocarul solicitate, calculele nu conțin elementul de incertitudine inerent oricărei prognoze de stabilire ex ante a compensației. Prin urmare, nu se pune problema compensării în exces.
(43)
Raportul majoritar abordează și problema lipsei separării conturilor. Conform punctului de vedere exprimat în raport, dispozițiile privind contabilitatea separată se aplică întreprinderilor care primesc compensații pentru furnizarea unui serviciu public în vederea prevenirii utilizării necuvenite a fondurilor pentru celelalte activități ale societății. Cu toate acestea, întrucât în cazul de față, până în prezent, nu s-au transferat către Simet resurse publice cu titlu de compensație pentru prestarea unui serviciu public, obligația de separare a conturilor nu ar trebui să fie considerată un motiv de a refuza plata compensației aprobate de Consiliul de Stat.
(44)
De asemenea, în raportul majoritar se observă că în anii 2002 și 2003, pentru care a existat contabilitate analitică, pierderea efectivă din exploatare a fost aproximativ similară cu pierderile calculate pe baza metodologiei folosite pentru anii anteriori, conform căreia alocarea costurilor pentru serviciile regulate de transport interregional cu autocarul s-a efectuat în baza procentului reprezentat de veniturile generate de aceleași servicii (cifrele au diferit doar cu 2,6 %). Prin urmare, experții consideră că inexistența contabilității analitice pentru perioada anterioară nu ar trebui să aibă nicio semnificație practică din perspectiva acordării compensației.
3. MOTIVE PENTRU INIȚIEREA PROCEDURII
(45)
După cum s-a explicat în decizia de inițiere, Comisia a avut o serie de îndoieli cu privire la compatibilitatea măsurii notificate cu piața internă.
(46)
În primul rând, Comisia a avut îndoieli cu privire la calificarea măsurii notificate ca măsură care nu constituie ajutor de stat. În special, Comisia a pus sub semnul întrebării îndeplinirea celor patru condiții prevăzute de Curtea Europeană de Justiție în Hotărârea Altmark (16).
(47)
În al doilea rând, Comisia a ridicat problema cadrului juridic aplicabil. Întrucât compensația dispusă de Consiliul de Stat vizează obligații de serviciu public care ar fi fost impuse societății Simet pentru perioada 1987-2003, dar care nu au fost plătite încă, a apărut întrebarea dacă în cazul de față se aplică Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 sau Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
(48)
Comisia a considerat că Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 ar fi aplicabil în cazul de față dacă s-ar putea demonstra că autoritățile italiene au impus efectiv și unilateral o obligație de serviciu public societății Simet, iar compensația propusă este în conformitate cu toate dispozițiile regulamentului respectiv. Motivul este acela că, în temeiul articolului 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, compensațiile pentru obligațiile de serviciu public impuse unilateral unei întreprinderi și plătite în conformitate cu dispozițiile regulamentului respectiv sunt exceptate de la obligația de notificare prealabilă a Comisiei. Cu toate acestea, în cazul în care s-ar demonstra că niciuna dintre aceste două condiții nu este îndeplinită, compatibilitatea măsurii notificate ar trebui să fie evaluată în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
(49)
În al treilea rând, în ipoteza în care compensația dispusă de Consiliul de Stat rezultă efectiv din impunerea unilaterală a unor obligații de serviciu public, Comisia, pe baza informațiilor avute la dispoziție, a avut totuși îndoieli cu privire la conformitatea compensației cu Regulamentul (CEE) nr. 1191/69. De asemenea, Comisia a pus la îndoială pertinența aplicării metodei comune de compensare prevăzute în Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, aplicabilă obligațiilor de serviciu public impuse unilateral, pentru perioada ulterioară anului 1992, deoarece începând din iulie 1992 serviciile de transport interregional cu autocarul nu puteau să facă obiectul unor obligații de serviciu public impuse unilateral (17).
(50)
În al patrulea rând, în cazul în care investigațiile suplimentare ar confirma că cel puțin una dintre condițiile de exceptare de la obligația de notificare prevăzute în Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 nu a fost îndeplinită și ar fi necesară o evaluare în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1370/2007, Comisia a avut îndoieli în legătură cu îndeplinirea condițiilor prevăzute în regulamentul respectiv în cazul de față.
(51)
În orice caz, oricare ar fi temeiul juridic aplicat, Comisia a avut îndoieli în legătură cu faptul că valoarea compensației dispuse de Consiliul de Stat exclude posibilitatea unei compensări în exces. Comisia a luat notă de lipsa unei separări adecvate a conturilor în cadrul societății Simet cel puțin până în anul 2000 (18) și a pus sub semnul întrebării posibilitatea de a stabili cu precizie ex post costurile serviciilor regulate de transport cu autocarul. De asemenea, a contestat pertinența rentabilității financiare preconizate folosită la calcularea compensației.
4. OBSERVAȚIILE ITALIEI
(52)
În observațiile transmise, autoritățile italiene au considerat că măsura notificată constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat, în special pentru că nu îndeplinește toate condițiile prevăzute de Curtea Europeană de Justiție în Hotărârea Altmark. De asemenea, în opinia autorităților italiene, compensația acordată de Consiliul de Stat nu este în conformitate nici cu Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, nici cu Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
(53)
Autoritățile italiene au subliniat că în perioada analizată nu a existat nicio obligație de serviciu public, impusă contractual sau unilateral, privind serviciile de transport interregional cu autocarul. Instrumentele juridice care au reglementat relația dintre autoritatea publică și întreprinderile private care prestează servicii de transport de călători au fost concesiunile unilaterale în baza cărora autoritatea publică a transferat către un organism privat propriul drept legal de a derula servicii de transport pentru clienți nediferențiați, atribuite inițial statului prin Legea nr. 1822/39.
(54)
De asemenea, autoritățile italiene au amintit că specificațiile privind concesiunea emise de minister la cererea societății prevăd în mod clar că prestarea serviciului se realizează exclusiv pe riscul societății prestatoare, cu excepția garantării drepturilor exclusive în perioada analizată. Prestarea serviciului nu a generat niciun drept de a primi subvenții sau compensații. Aceste concesiuni erau temporare și se reînnoiau anual, la cererea societății. Licențele sufereau diverse modificări de la un an la altul în ceea ce privește rutele, punctele de oprire, numărul de plecări etc., în funcție de cerințele specifice exprimate de societăți.
(55)
În ceea ce privește plafonul tarifar descris în decizia de inițiere și care a existat până în 2001, autoritățile italiene au precizat că acest plafon s-a aplicat pe întreg teritoriul Italiei și nu doar într-o zonă geografică specifică. De asemenea, acestea au precizat că, în conformitate cu articolul 2 alineatul (5) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, plafonul a reprezentat o măsură de politică a prețurilor, însă nu a constituit o obligație tarifară care să facă obiectul unei compensații obligatorii în sensul regulamentului respectiv.
(56)
În plus, potrivit autorităților italiene, începând cu iulie 1992 (19) Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 nici nu permitea impunerea unilaterală a unor obligații de serviciu public pentru serviciile de transport interregional cu autocarul. Articolul 1 alineatul (5) din acest regulament permite o astfel de impunere unilaterală doar pentru serviciile urbane, suburbane și regionale.
(57)
În orice caz, autoritățile italiene au remarcat că Simet nu a solicitat niciodată încetarea obligațiilor de serviciu public în conformitate cu articolul 4 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, fapt pe care îl consideră o premisă obligatorie pentru a susține existența obligațiilor respective. Cererea din 1999 adresată de către Simet ministerului (20) a fost o cerere generală de compensații pentru pretinsele obligații de serviciu public impuse prin concesiunile emise începând din 1987. Autoritățile italiene au semnalat că cererea respectivă nu preciza obligațiile de serviciu public care trebuiau să înceteze pentru a asigura rentabilitatea adecvată a serviciilor regulate de transport interregional cu autocarul.
(58)
Prin urmare, autoritățile italiene au concluzionat că societatea Simet nu a demonstrat că și-a asumat responsabilitatea pentru obligațiile de serviciu public [astfel cum sunt definite la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69] și mai ales nu a demonstrat care sunt obligațiile specifice și precise de exploatare sau de transport și obligațiile tarifare care i-au fost impuse. În opinia autorităților italiene, Simet a demonstrat doar faptul că a prestat diferite servicii universale de transport pe baza concesiunilor publice acordate de autoritățile competente la cererea societății. Simplul fapt că societății Simet i s-au încredințat servicii universale de transport nu arată că aceasta și-a asumat o obligație de serviciu public în sensul Regulamentului (CEE) nr. 1191/69.
(59)
De asemenea, autoritățile italiene au remarcat că, în cea mai mare parte a perioadei analizate (1987-2001), Simet nu a practicat o separare corespunzătoare a conturilor în conformitate cu articolul 1 alineatul (5) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 (21). Prin urmare, nu a fost posibil să se calculeze costurile nete suplimentare rezultate din îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, ceea ce înseamnă că nu au fost îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 10 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69.
(60)
În sfârșit, autoritățile italiene au semnalat că ministerul nu a stabilit în avans nicio valoare a compensației, în conformitate cu articolul 13 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, deoarece nu a impus societății Simet nicio obligație de serviciu public. În cazul de față, compensația datorată societății Simet a fost calculată exclusiv pe baza unei evaluări ex post.
(61)
Autoritățile italiene au considerat că evaluarea în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 ar ridica în mare măsură aceleași probleme ca evaluarea în temeiul Regulamentului (CEE) nr. 1191/69 (de exemplu, lipsa unor obligații de serviciu public clar definite, lipsa unor parametri obiectivi stabiliți în prealabil pentru calcularea compensației, lipsa unei separări a conturilor etc.). În ceea ce privește noțiunea de „profit rezonabil”, prevăzută în anexa la Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, autoritățile italiene au considerat că rata de rentabilitate propusă de Simet în raportul inițial este exagerată în situația în care compensația se stabilește ex post și elimină riscul costurilor/pierderilor neprevăzute.
(62)
Autoritățile italiene au fost întru totul de acord cu constatările cuprinse în raportul minoritar, conform căruia valoarea compensației nu poate fi calculată. În același timp, ele au considerat că raportul majoritar conține anumite erori semnificative și metodologice. De exemplu, autoritățile italiene au contestat pertinența metodei ipotetice folosite în raportul respectiv pentru estimarea cheltuielilor de funcționare nete aferente presupuselor obligații de serviciu public. De asemenea, autoritățile au contestat faptul că raportul:
-
nu limitează suma capitalului angajat la capitalul care poate fi atribuit obligațiilor de serviciu public, ci ia în considerare întregul capital angajat la calcularea compensației; cu alte cuvinte, nu se exclude din calcul capitalul folosit pentru alte activități comerciale ale societății, precum activitățile specifice unei agenții de voiaj, serviciile internaționale sau închirierea de autocare cu șofer;
-
include o primă de risc care depășește 100 de puncte de bază la stabilirea rentabilității preconizate a capitalului; aceasta nu pare a fi adecvată pentru o compensație calculată ex post; și
-
nu calculează adecvat dobânda determinată de faptul că sumele compensatorii nu au fost plătite în anii pentru care au fost stabilite. Experții desemnați de Consiliul de Stat au aplicat dobânda legală la sumele reevaluate în totalitate în 2012, și nu la sumele inițiale, cum ar fi trebuit.
5. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR TERȚE
(63)
Singura parte terță care a transmis observații ca răspuns la decizia de inițiere a fost Simet, potențialul beneficiar al măsurii notificate. În observațiile sale, Simet a dezaprobat opiniile preliminare exprimate de Comisie în decizia de inițiere.
(64)
În susținerea afirmației conform căreia i-au fost impuse obligații, Simet a prezentat concesiunile acordate pentru rutele care fac obiectul procedurilor judiciare. În opinia Simet, cerințele prevăzute în aceste concesiuni reglementau, printre altele, tarifele, stabilitatea itinerariului, stațiile, frecvența și orarul serviciului. De asemenea, prevedeau condițiile de transport al bagajelor călătorilor și transportul gratuit al scrisorilor obișnuite în numele serviciului poștal, precum și al altor tipuri de corespondență, în schimbul tarifului prevăzut în dispozițiile de reglementare a unui astfel de transport. De asemenea, concesiunile impuneau societății obligația de a raporta toate întreruperile, accidentele și modificările aduse serviciului, precum și obligația de a emite bilete pentru transportul călătorilor, al bagajelor și al coletelor agricole și de a păstra evidența acestora pe o perioadă de cinci ani. Simet avea, de asemenea, obligația de a obține autorizația prealabilă a Oficiilor Regionale pentru Autovehicule de pe lângă minister în legătură cu tipul și caracteristicile autocarelor care urmau să fie folosite pentru serviciile ce făceau obiectul concesiunilor, precum și pentru furnizarea altor servicii.
(65)
În susținerea afirmațiilor sale, Simet a prezentat documente pe care le consideră refuzuri totale sau parțiale ale ministerului de a permite modificarea unor detalii ale serviciilor furnizate de societate. Pentru perioada analizată, Simet a prezentat refuzurile (parțiale) privind (22):
-
cererile de introducere a unor stații noi, pe lângă cele existente în serviciile regulate pe următoarele legături: Rossano-Napoli (1992), Cariati-Milano (1995), Cosenza-Florența (1999), Cosenza-Florența și Cosenza-Pisa (2000), precum și San Giovanni-Milano (2003);
-
o cerere de autorizare a furnizării unor servicii regulate noi pe legătura Cosenza-Napoli (2000).
(66)
Simet consideră că aceste refuzuri demonstrează natura unilaterală a impunerii obligațiilor de serviciu public de către autoritățile italiene. Simet susține, de asemenea, că autoritățile nu au permis „optimizarea” legăturilor de transport prin extinderea și diversificarea serviciilor. Legăturile de transport au fost practic „înghețate” și, prin urmare, au continuat să depindă de deciziile ministerului, deși oficial erau calificate ca „activități comerciale”.
(67)
Simet nu este de acord cu afirmația de la considerentul 16 al deciziei de inițiere, potrivit căreia tarifele reflectate în specificațiile concesiunii anuale erau cele propuse de către societate. Inițial, tarifele pentru rutele pe distanțe lungi trebuiau să fie similare celor pentru călătoriile cu trenul la clasa a doua. Această afirmație este susținută prin memorandumul ministerial din 19 decembrie 1988 (D.C. III Div 32 nr. 3846), conform căruia „întrucât multe societăți comerciale cărora li s-au acordat concesiuni pentru servicii publice de transport cu autocarul au solicitat majorarea tarifelor; întrucât nu s-au emis recent directive generale privind tarifele; până la adoptarea unor noi directive […] [birourile regionale] pot să autorizeze în mod direct titularii concesiunilor să aplice o majorare a tarifelor pentru serviciile pe care le prestează, astfel încât să le alinieze cu nivelul prețurilor practicate de societatea feroviară de stat, Ferrovie dello Stato (FS), pentru călătoriile cu trenul la clasa a doua, cu adăugarea suplimentului „expres” în cazul în care pentru prestarea serviciilor se folosesc autostrăzi [astfel cum se întâmplă și în cazul de față]; […] evident, dacă se aplică deja tarife la nivelul menționat mai sus, majorarea tarifelor nu ar trebui să aibă loc.” În opinia societății Simet, aceste demersuri demonstrează că nu i se permitea să stabilească tarife mai mari decât cel practicat pentru călătoriile cu trenul la clasa a doua (adică cel mai mic tarif perceput de Ferrovie dello Stato). Prin urmare, societatea a fost împiedicată să obțină venituri mai mari din activitățile sale din cauza interesului statului de a satisface nevoi și a îndeplini scopuri care sunt în mod esențial publice.
(68)
Circulara nr. A/7302 din 3 iulie 1992 a ministerului prevedea că, pentru anul respectiv, tariful ar trebui să fie majorat cu 6,1 % pentru liniile de transport cu autocarul aflate în responsabilitatea statului. În opinia Simet, această circulară, prin care ministerul a autorizat majorări ale tarifelor doar pentru a le alinia cu cifrele ISTAT, confirmă faptul că societății îi era imposibil să perceapă din proprie inițiativă tarifele pe care le considera corespunzătoare. Simet remarcă, de asemenea, faptul că circulara nr. 3/02 din 5 aprilie 2002 a ministerului privind modalitatea de conversie a tarifelor din lire în euro prevede (la punctul 2) că tarifele respective reprezintă „tarife și prețuri reglementate”.
(69)
În ultimul rând, în concesiunile emise de minister se prevede că tariful este „stabilit”(stabilita), adică fixat în mod decisiv de administrație. Nefiind vorba despre o simplă „autorizație”, ci despre o „concesiune”, specificațiile corespunzătoare prevăd în mod expres că furnizarea serviciilor „intră sub incidența clauzelor existente și a celor care ar putea fi stabilite ulterior” și că „administrația poate să retragă concesiunea în orice moment, fără ca operatorul să poată emite niciun fel de pretenție”. Punctul 6 al fiecărei specificații a concesiunii prevede în mod clar că orarele și tarifele sunt cele aprobate de Biroul Regional pentru Autovehicule de pe lângă minister. Simet susține că, întrucât tarifele fixe exclud orice flexibilitate a serviciilor care pot fi oferite utilizatorilor, nu i s-a permis să reacționeze la cerințele pieței sau la propriile nevoi în modul pe care îl considera corespunzător.
(70)
Simet pretinde că, prin faptul că a fost obligată să perceapă tarifele care i s-au impus, a fost împiedicată să aplice politicile de stabilire a prețurilor pe care le-ar practica în mod obișnuit o întreprindere de pe o piață modernă, liberă și competitivă. Pe de altă parte, Simet subliniază că nivelul tarifelor impuse de minister (echivalența cu tarifele călătoriilor cu trenul la clasa a doua practicate de Ferrovie dello Stato) era atât de redus, încât societatea nu a fost capabilă să acopere costul prestării serviciilor de transport cu autocarul. Pe de altă parte, aceste măsuri au permis statului să ofere sprijin nejustificat societății sale feroviare, Ferrovie dello Stato, deoarece titularii concesiunilor pentru servicii de transport interregional cu autocarul, precum Simet, au fost împiedicați să aplice tarife mai scăzute decât cele practicate de societatea respectivă pentru un bilet de călătorie la clasa a doua cu supliment de tren expres. Ferrovie dello Stato a fost avantajată suplimentar prin refuzul ministerului de a acorda subvenții societății Simet și altor societăți prestatoare de servicii similare.
(71)
Ținând seama de cele de mai sus, în opinia societății Simet, concesiunile emise de minister și deciziile ulterioare de respingere a cererilor de modificare a rutelor arată că respectivele concesiuni îndeplinesc criteriile unui contract de prestare de servicii în sensul articolului 14 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 prin faptul că prevăd obligații în legătură cu rutele, stațiile, tarifele, transportul gratuit al scrisorilor obișnuite în numele serviciilor poștale și transportul altor tipuri de corespondență în schimbul tarifului prevăzut în dispozițiile de reglementare a unui astfel de transport.
(72)
Chiar în ipoteza în care Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 nu ar prevedea niciun drept la compensații pentru titularii de concesiuni interregionale, astfel cum susține ministerul, Simet afirmă că acest lucru ar însemna că serviciul a fost liberalizat și, prin urmare, administrația nu ar putea să impună întreprinderii nicio obligație, mai ales în legătură cu tarifele. Prin urmare, Simet consideră că ministerul a încălcat legea și că, în conformitate cu legislația națională (respectiv articolul 35 din Decretul legislativ nr. 80/1998 aplicat de Consiliul de Stat), i se cuvin daune-interese.
(73)
Pentru Simet, problema în speță nu reprezintă un caz de tipul celor reglementate de Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, ci un litigiu privind despăgubirile. Simet precizează că Hotărârea nr. 1405/2010 a recunoscut dreptul societății Simet la daune-interese în conformitate cu articolul 35 din Decretul legislativ nr. 80/1998 pentru compensarea prejudiciului produs prin deciziile ilegale ale ministerului de a refuza eliminarea obligațiilor de serviciu public impuse societății. Aceste decizii au încălcat dreptul la libertatea de a întreprinde activități comerciale consacrat la articolul 41 din Constituția Italiei, deoarece au provocat societății pierderi substanțiale în cadrul desfășurării activității sale comerciale și, prin urmare, trebuie să fie considerate ilegale, conferind astfel societății dreptul la daune-interese pentru pierderile suferite. Consiliul de Stat a recunoscut că ministerul a adus prejudicii nejustificate societății Simet prin faptul că a obligat-o să îndeplinească obligații de serviciu public, încălcându-i-se dreptul de a furniza un serviciu de transport într-o manieră liberă și independentă.
(74)
Cu toate acestea, în ipoteza în care Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 modificat permitea administrației să impună obligații de serviciu public pentru a satisface nevoile regiunii, Simet consideră că ministerul avea obligația de a asigura plăți pentru compensarea acestor obligații. În opinia societății Simet, Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 permite impunerea unor obligații de serviciu public pentru a „răspunde cerințelor de transport ale unei regiuni”, și nu „într-o regiune” [articolul 1 alineatul (2)].
6. RĂSPUNSURILE ITALIEI LA OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR TERȚE
(75)
În răspunsurile la observațiile părților terțe, autoritățile italiene și-au reiterat opinia conform căreia nu a existat nicio obligație de serviciu public în sensul Regulamentului (CEE) nr. 1191/69 sau al Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 și că nu se datorează nicio compensație.
(76)
Pentru a-și justifica punctul de vedere, autoritățile italiene au explicat în continuare sistemul care reglementează prestarea de servicii regulate de transport cu autocarul în temeiul Legii nr. 1822/39 (23) (legea aplicabilă în perioada analizată). În conformitate cu această lege, cadrul legislativ al serviciilor regulate aflate în responsabilitatea statului (cunoscute și ca „servicii regulate de transport cu autocarul”) era următorul:
(i)
serviciul era prestat în cadrul unui sistem de concesiuni;
(ii)
concesiunile se acordau la cererea întreprinderilor;
(iii)
nu se prevedeau sau nu se derulau proceduri de selecție pentru acordarea concesiunilor;
(iv)
conform legii, concesiunile puteau fi temporare sau permanente, la discreția ministerului, care opta invariabil pentru acordarea de concesiuni temporare tuturor întreprinderilor. Prin urmare, concesiunile erau valabile pe o perioadă de un an, iar întreprinderile (inclusiv Simet) solicitau anual reînnoirea lor;
(v)
concesiunile confereau operatorilor dreptul exclusiv de a presta serviciul pe ruta identificată în specificațiile concesiunii;
(vi)
titularii concesiunii beneficiau de tratament preferențial în funcție de zona de acoperire deservită, definită pe baza criteriului „finitimità”, adică proximitatea și interconectarea economică și funcțională a rutelor de autocar (articolele 5 și 6 din Legea nr. 1822/39);
(vii)
de asemenea, se acorda prioritate serviciilor existente. Cu alte cuvinte, din motive legate de eficiența costurilor, se considera că este preferabil să se adapteze serviciile existente în loc să se introducă servicii noi;
(viii)
în plus, ori de câte ori era necesară o concesiune pentru servicii noi, se aplica criteriul dimensiunii populației din zona de acoperire, raportată la lungimea totală a noilor rute de transport cu autocarul. Pentru serviciile cu o lungime totală de cel mult 500 km se considera necesară o populație de cel puțin 300 000 de rezidenți. Pentru rute mai lungi se aplica un criteriu proporțional (24).
(77)
Prin urmare, ori de câte ori întreprinderile depuneau cereri de modificare a unui serviciu existent sau de acordare a unei concesiuni pentru servicii noi, ministerul trebuia să își întemeieze decizia pe acest cadru juridic.
(78)
În ceea ce privește refuzurile totale sau parțiale ale ministerului de a aproba modificările solicitate de Simet în legătură cu serviciile furnizate, autoritățile italiene au remarcat că acestea vizează exclusiv sistemul reglementat de Legea nr. 1822/39. Ministerul nu putea să aprobe acordarea unor noi concesiuni pentru furnizarea unor servicii noi sau extinderea sferei de aplicare a concesiunilor existente (prin acceptarea unor stații noi) în cazurile în care acest lucru ar fi afectat drepturile celorlalți prestatori de servicii regulate, definite în legea respectivă. În același timp, ministerul a acceptat modificările care nu erau în contradicție cu principiile prevăzute în Legea nr. 1822/39 (25).
(79)
Deși recunosc că societății Simet i s-a refuzat în repetate rânduri autorizația de furnizare a unor servicii noi sau adăugarea unor stații suplimentare în cadrul serviciilor existente, autoritățile italiene afirmă că declarațiile Simet și documentele anexate acestora nu oferă dovezi cu privire la existența unor cereri oficiale de modificare a detaliilor serviciilor furnizate, prevăzute în specificațiile concesiunilor existente, urmate de refuzuri. În orice caz, ministerul nu a respins niciodată cererile Simet de eliminare a stațiilor din zonele puțin populate sau de modificare a orarelor.
(80)
În ceea ce privește clauzele privind transportul de expedieri poștale din specificațiile concesiunilor, autoritățile italiene susțin că Simet nu a pus la dispoziție dovezi privind serviciile prestate efectiv și costurile nete implicate. De asemenea, autoritățile italiene au remarcat că Simet nu a furnizat documente justificative care să dovedească faptul că ministerul a respins cererile sale de modificare a tarifelor. În plus, Simet nu a solicitat niciodată autorizații de reducere a tarifelor.
(81)
În ceea ce privește memorandumul Ministerului Transporturilor din 19 decembrie 1988 (D.C. III Div 32 nr. 3846) și circulara ulterioară nr. A/66 din 10 ianuarie 1989 a ministerului (emisă de Oficiul Local pentru Autovehicule de pe lângă minister din Catanzaro), potrivit autorităților italiene, aceste documente au permis furnizorilor de servicii regulate să își alinieze tarifele cu cele practicate de Ferrovie dello Stato și trebuie considerate ca făcând parte dintr-o politică națională mai amplă în domeniul transporturilor și dintr-o politică mai amplă de stabilire a prețurilor. Același lucru este valabil și pentru scrisoarea nr. 7302 din 3 iulie 1992, transmisă de Oficiul Regional Catanzaro (la care Simet face, de asemenea, trimitere), al cărei scop era acela de a permite prestatorilor de servicii regulate de transport cu autocarul să majoreze tarifele cu până la 6,1 %, în ritm cu inflația, în aplicarea circularei nr. 801/92 (26). Această scrisoare preciza, de asemenea, că întreprinderile pot să funcționeze în cadrul unui regim tarifar diferit, cu condiția să depună o cerere specifică. Autoritățile italiene remarcă faptul că Simet nu a depus niciodată o astfel de cerere. În orice caz, nici memorandumul ministerial din 1988, nici scrisoarea ministerului din 1992 nu au constituit respingeri ale vreunei cereri depuse de Simet pentru încetarea unei obligații de serviciu public din motive legate de tarife.
(82)
Autoritățile italiene nu sunt de acord nici cu afirmația Simet potrivit căreia punctul 2 din circulara nr. 3/02 din 5 aprilie 2002 dovedește că tarifele pentru serviciul regulat au fost stabilite de minister. Circulara cuprindea doar instrucțiuni privind conversia tarifelor din lire în euro. Faptul că tarifele percepute pentru transportul regulat pe distanțe lungi erau menționate drept tarife „reglementate” nu înseamnă că ele nu fuseseră stabilite de către operatori, ci că fuseseră stabilite în prealabil, în vederea asigurării transparenței și publicității pentru călători, iar ulterior fuseseră autorizate de serviciile ministeriale competente. Deoarece este vorba despre un serviciu universal regulat, detaliile acestuia, cum ar fi rutele, stațiile, orarele și tarifele trebuie să fie cunoscute în prealabil, spre deosebire de serviciile ocazionale. Potrivit autorităților italiene, același principiu se aplică și la nivelul Uniunii pentru serviciile regulate, care intră sub incidența Regulamentului (CE) nr. 1073/2009 al Parlamentului European și al Consiliului (27), în conformitate cu care tarifele fac parte integrantă din autorizațiile pentru servicii regulate [articolul 6 alineatul (2) din regulament]. Având în vedere aceste cerințe de stabilire prealabilă, autoritățile italiene contestă și modul în care societatea Simet a interpretat punctul 6 al specificațiilor concesiunii (28), întrucât atât cererea Simet, cât și specificația concesiunii acordate de minister făceau referire la orare și tarife prestabilite pentru servicii regulate.
(83)
În ceea ce privește valoarea compensației cerute, Simet a solicitat doar „compensații […] în limitele sumelor care s-au dovedit a fi datorate”. În opinia autorităților italiene, calculele costurilor prezentate de Simet de-a lungul timpului sunt generice, deoarece se referă la întreaga activitate comercială, iar din punct de vedere obiectiv sunt incorecte și nu se bazează pe date fiabile, având în vedere lipsa separării conturilor pentru cea mai mare parte a perioadei analizate.
(84)
Autoritățile italiene consideră că este întru totul nerelevant dacă acest caz se referă la acordarea unei compensații pentru obligația de serviciu public [având drept urmare aplicarea directă a Regulamentului (CEE) nr. 1191/69] sau la acordarea de daune-interese. Chiar și în ipoteza în care Consiliul de Stat ar intenționa să recunoască dreptul Simet de a primi daune-interese, ceea ce, în opinia autorităților italiene, nu reprezintă o concluzie previzibilă sau evidentă pe baza Hotărârii nr. 1405/2010 (29), eventualul prejudiciu suportat putea fi doar rezultatul executării unor obligații de serviciu public. Autoritățile italiene insistă că societății Simet nu i s-au impus niciodată astfel de obligații.
(85)
În sfârșit, autoritățile italiene nu sunt de acord cu solicitarea de daune-interese compensatorii în conformitate cu articolul 41 din Constituția Italiei. Nu se poate considera că transportul de călători prin servicii interregionale regulate a fost complet liberalizat prin aplicarea simplă și directă a articolului 41 din Constituția Italiei, acesta făcând mai întâi obiectul unui sistem de concesiuni (reglementat prin Legea nr. 1822/39 și Decretul prezidențial nr. 369/94) și apoi al unui sistem de autorizații (reglementat prin Decretul legislativ nr. 285/2005).
7. EVALUAREA AJUTORULUI
7.1. EXISTENȚA AJUTORULUI
(86)
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din tratat, „sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(87)
Pentru ca o măsură de sprijin să fie considerată ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1), aceasta trebuie să îndeplinească toate condițiile următoare:
-
să fie acordată de stat sau prin intermediul resurselor de stat;
-
să confere un avantaj selectiv prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri;
-
să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența;
-
să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
(88)
Comisia va examina dacă în cazul de față a fost îndeplinită fiecare dintre aceste condiții.
7.1.1. Resursele de stat și imputabilitatea
(89)
Comisia observă că hotărârile Consiliului de Stat impun ministerului să plătească societății Simet o compensație pentru furnizarea serviciilor de transport interregional cu autocarul, în perioada 1987-2003, pe rutele aflate în responsabilitatea statului. Resursele din care ar fi plătită această compensație sunt cele de care dispune ministerul și, prin urmare, constituie resurse de stat. Decizia de a plăti compensația, adoptată de instanță, este imputabilă statului.
7.1.2. Avantajul economic selectiv
(90)
În primul rând, Comisia ia notă de faptul că Simet este implicată într-o activitate economică, și anume transportul de călători în schimbul unei remunerații. Prin urmare, Simet ar trebui considerată „întreprindere” în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat.
(91)
Acordarea măsurii ar trebui să fie considerată de asemenea selectivă, întrucât este doar în avantajul societății Simet.
(92)
În ceea ce privește conferirea unui avantaj economic, din Hotărârea Altmark reiese că o compensație acordată de stat sau prin intermediul resurselor de stat întreprinderilor pentru obligațiile de serviciu public care le sunt impuse nu conferă un astfel de avantaj întreprinderilor respective, prin urmare nu constituie ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1), cu condiția îndeplinirii următoarelor patru condiții (30):
-
în primul rând, întreprinderea beneficiară trebuie să fie însărcinată efectiv cu exercitarea unor obligații de serviciu public, iar aceste obligații trebuie să fie clar definite;
-
în al doilea rând, parametrii pe baza cărora se calculează compensația trebuie să fie stabiliți în prealabil, într-o manieră obiectivă și transparentă;
-
în al treilea rând, compensația nu trebuie să depășească suma necesară acoperirii integrale sau parțiale a costurilor ocazionate de executarea obligațiilor de serviciu public, luând în considerare veniturile relevante și un profit rezonabil pentru executarea acestor obligații; și
-
în al patrulea rând, în cazul în care întreprinderea însărcinată cu executarea unor obligații de serviciu public nu a fost selectată pe baza unei proceduri de achiziții publice, nivelul compensației necesare trebuie să fie stabilit pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere obișnuită, bine gestionată și dotată corespunzător cu mijloace de transport, astfel încât să poată îndeplini condițiile necesare pentru serviciul public, le-ar fi suportat pentru executarea acestor obligații, ținând seama de veniturile rezultate și de un profit rezonabil pentru executarea acestor obligații.
(93)
În ceea ce privește cea de a doua condiție, parametrii pe baza cărora se calculează compensația trebuie să fie stabiliți în prealabil, într-o manieră obiectivă și transparentă, pentru a evita să confere un avantaj economic care ar putea favoriza întreprinderea beneficiară față de întreprinderile concurente. Cu toate acestea, necesitatea de a stabili în prealabil parametrii compensației nu înseamnă că această compensație trebuie să fie calculată în baza unei formule specifice. Ceea ce contează este ca modalitatea de determinare a compensației să fie clară de la bun început.
(94)
În cazul de față, Simet nu a pus la dispoziție nicio dovadă care să indice că parametrii pe baza cărora se calculează compensația pentru prestarea serviciilor în cauză în perioada analizată au fost stabiliți în prealabil într-o manieră obiectivă și transparentă. În schimb, specificațiile concesiunilor pe care se bazează Simet pentru a demonstra că i s-a impus o obligație de serviciu public prevăd că prestarea serviciilor nu conferă societății dreptul la niciun fel de subvenție sau compensație și că serviciul se realizează exclusiv pe riscul societății. Acesta este motivul pentru care, prin Hotărârea nr. 1405/2010, Consiliul de Stat a dispus calcularea compensației pe baza datelor fiabile din conturile societății. În lipsa unor parametri stabiliți în prealabil, orice astfel de calcule se bazează în mod obligatoriu exclusiv pe estimările ex post ale costurilor nete suportate pentru furnizarea serviciilor regulate de transport interregional cu autocarul, precum calculele cuprinse în raportul inițial și în raportul majoritar. Prin urmare, a doua condiție din Hotărârea Altmark nu a fost îndeplinită în cazul de față.
(95)
Pentru a exclude prezența unui avantaj economic care implică acordarea de compensații întreprinderilor pentru obligațiile de serviciu public care le sunt impuse, Hotărârea Altmark dispune îndeplinirea tuturor celor patru condiții. Prin urmare, Comisia nu are niciun motiv să examineze dacă în cazul de față au fost îndeplinite celelalte trei condiții. În consecință, plata unei compensații către Simet pentru furnizarea serviciilor de transport interregional cu autocarul în perioada 1987-2003 conferă întreprinderii respective un avantaj economic selectiv.
7.1.3. Denaturarea concurenței și efectul asupra schimburilor comerciale dintre statele membre
(96)
În ceea ce privește aceste două criterii, este necesar să se verifice dacă măsura notificată este de natură să denatureze concurența într-o măsură care să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
(97)
După cum se indică în Hotărârea Altmark (31), din 1995 mai multe state membre au deschis anumite piețe de transport concurenței reprezentate de întreprinderile stabilite în alte state membre, astfel încât mai multe întreprinderi oferă deja servicii de transport urban, suburban sau regional în alte state membre decât statul lor de origine. Această tendință este chiar mai pronunțată în cazul serviciilor regulate de transport interregional de tipul celor furnizate de Simet. În consecință, ar trebui să se considere că orice compensație acordată societății Simet are potențialul de a denatura concurența în domeniul serviciilor de transport interregional cu autocarul și de a afecta schimburile comerciale dintre statele membre, în măsura în care afectează capacitatea întreprinderilor de transport stabilite în alte state membre de a-și oferi serviciile în Italia și consolidează poziția pe piață a societății Simet.
(98)
De asemenea, Comisia ia notă de faptul că Simet este activă și pe alte piețe, precum cea a serviciilor de transport internațional, a serviciilor de turism și a serviciilor de închiriere de autocare, concurând prin urmare în mod clar cu alte societăți din cadrul Uniunii pe aceste piețe. Orice compensație acordată societății Simet ar denatura în mod implicit concurența și ar afecta schimburile comerciale dintre statele membre și pe piețele respective.
(99)
În consecință, Comisia consideră că măsura notificată este de natură să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
7.1.4. Concluzie
(100)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia constată că măsura notificată constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat.
7.2. EXCEPTAREA DE LA OBLIGAȚIA DE NOTIFICARE PREVĂZUTĂ ÎN REGULAMENTUL (CEE) NR. 1191/69
(101)
Conform raționamentului Consiliului de Stat, Simet a dobândit dreptul de a obține compensații pentru furnizarea serviciilor de transport în cauză la momentul prestării serviciilor respective. Pentru ca acest raționament să fie valabil, plățile compensației ar fi trebuit să fie exceptate de la procedura de notificare obligatorie în conformitate cu articolul 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69; în caz contrar, lipsa notificării compensației ar fi făcut ca aceasta să fie ilegală, întrucât ar fi contravenit dispozițiilor privind ajutorul de stat cuprinse în tratat.
(102)
Motivul constă în faptul că, în conformitate cu articolul 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, compensațiile care rezultă din aplicarea acestui regulament sunt exceptate de la procedura de informare prealabilă prevăzută la articolul 108 alineatul (3) din tratat și, prin urmare, de la obligația de notificare prealabilă. Din Hotărârea Combus rezultă că noțiunea de „compensație pentru obligația de serviciu public” în sensul dispoziției respective trebuie să fie interpretată de o manieră foarte restrânsă (32). Exceptarea de la notificare prevăzută la articolul 17 alineatul (2) se referă exclusiv la compensațiile pentru obligațiile de serviciu public impuse unilateral unei întreprinderi, în conformitate cu articolul 2 din regulamentul respectiv, calculate prin metoda descrisă la articolele 10-13 din regulament (metoda comună de compensare), și nu la contractele de serviciu public definite la articolul 14. Compensațiile plătite în temeiul unui contract de serviciu public definit la articolul 14 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, care constituie ajutor de stat, trebuie să fie notificate Comisiei înainte de a fi acordate efectiv. În cazul în care această cerință nu este respectată, compensația se consideră ajutor acordat ilegal.
(103)
Pentru a stabili dacă în cazul de față autoritățile italiene au fost, într-adevăr, exceptate de la obligația de notificare prealabilă în conformitate cu articolul 17 alineatul (2), este necesar să se știe, în primul rând, dacă acestea au impus efectiv, în mod unilateral, obligații de serviciu public societății Simet și, în al doilea rând, dacă plata compensației aferente acestei obligații este în conformitate cu Regulamentul (CEE) nr. 1191/69. Comisia va examina ambele chestiuni pe rând.
7.2.1. Autoritățile italiene au impus unilateral o obligație de serviciu public societății Simet?
(104)
În opinia societății Simet (33), faptul că i s-a impus unilateral o obligație de serviciu public poate fi dedus din specificarea detaliilor serviciilor care urmau să fie furnizate, cuprinse în specificațiile concesiunilor emise pentru fiecare rută separată de transport interregional regulat cu autocarul, din impunerea tarifelor de către minister și din refuzurile ministerului de a aproba modificarea serviciilor existente sau emiterea unor concesiuni pentru servicii noi.
(105)
Cu toate acestea, pe baza informațiilor primite, Comisia constată că Simet nu a dovedit într-o manieră convingătoare că autoritățile italiene i-au impus unilateral o obligație de serviciu public.
(106)
În primul rând, inițiativa Simet de a solicita reînnoirea specificațiilor concesiunilor în toți cei șaisprezece ani din cadrul perioadei analizate nu poate fi reconciliată cu impunerea unilaterală a unei obligații de serviciu public. Scopul specificațiilor era acela de a oferi societății Simet dreptul exclusiv de a presta serviciile relevante în perioada analizată. În ciuda faptului că fiecare dintre aceste specificații prevedea că prestarea serviciului nu face obiectul niciunei compensații și că serviciul se realizează exclusiv pe riscul societății, Simet a solicitat în mod repetat prelungirea acestor drepturi.
(107)
În al doilea rând, faptul că specificațiile prevedeau tarifele, rutele, frecvența și orarul serviciilor nu înseamnă neapărat că societății Simet i s-au impus în mod unilateral obligații de serviciu public în baza concesiunilor. Mai degrabă, având în vedere faptul că serviciile prestate erau regulate, specificațiile concesiunilor care acordau societății Simet dreptul exclusiv de a presta aceste servicii trebuiau să prevadă în prealabil detaliile serviciilor care urmau să fie furnizate. Nu a fost pusă la dispoziție nicio dovadă privind înaintarea unor cereri oficiale de modificare a acestor detalii, urmate de un refuz din partea ministerului. Simet nu a furnizat nici dovezi care să arate că aceste detalii i-ar fi fost impuse în mod unilateral de către autoritățile italiene, și nu că ar fi fost propuse chiar de către operator în schimbul dreptului de a presta serviciile în mod exclusiv, fiind ulterior autorizate de minister.
(108)
În al treilea rând, în ceea ce privește presupusa obligație de transport al expedierilor poștale, Simet nu a furnizat nicio dovadă care să evidențieze serviciile prestate efectiv și costurile nete implicate. Simet nu a pus la dispoziție nici dovezi că ar fi contestat vreodată clauzele specificațiilor concesiunilor care prevedeau transportul de expedieri poștale. Acest lucru ar putea să însemne fie că furnizarea serviciilor respective nu era contrară intereselor comerciale ale societății, fie că aceasta considera că furnizarea serviciilor respective reprezintă o remunerare echitabilă pentru dreptul de a exploata în mod exclusiv servicii de transport interregional.
(109)
În al patrulea rând, în ceea ce privește tarifele pe care Simet putea să le perceapă de la călători pentru serviciile prestate, deși autoritățile italiene confirmă că până în 2001 au existat într-adevăr dispoziții naționale care prevedeau principii generale de stabilire a prețurilor serviciilor de transport cu autocarul în cadrul unei politici de transport naționale și a unei politici de stabilire a prețurilor mai ample (34), operatorii puteau să depună o cerere specifică pentru aplicarea unui tarif diferit. Acest aspect este explicat în mod clar în scrisoarea ministerială la care face trimitere Simet (35). Cu toate acestea, Comisia constată că Simet nu a furnizat nicio dovadă care să arate că a înaintat vreodată o astfel de cerere autorităților italiene sau că ministerul a respins vreodată o cerere de modificare a tarifelor în perioada 1987-2003.
(110)
În contradicție cu afirmațiile societății Simet, faptul că tarifele pentru transportul regulat pe distanțe lungi erau „aprobate” de către Oficiul Regional pentru Autovehicule de pe lângă minister (36) și referirea la tarifele „reglementate” din circulara nr. 3/02 din 5 aprilie 2002 (37) nu înseamnă că tarifele respective nu au fost stabilite inițial de către operatori. Folosirea acestor termeni arată mai degrabă că tarifele au fost stabilite în prealabil în vederea asigurării transparenței și publicității pentru călători, iar ulterior au fost autorizate de serviciile ministeriale competente.
(111)
În orice caz, măsurile de acest tip nu constituie o „obligație tarifară” în sensul articolului 2 alineatul (5) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, care ar fi făcut obiectul metodei comune de compensare. Aceasta din urmă se limitează la „obligația întreprinderilor de transport de a aplica tarife stabilite sau omologate de către autoritățile competente, contrare interesului comercial al întreprinderii și rezultând fie din impunerea, fie din refuzul de a modifica măsurile tarifare speciale, mai ales pentru anumite categorii de călători, anumite categorii de produse sau pentru anumite relații”. Definiția obligațiilor tarifare „nu se aplică obligațiilor care decurg din măsurile generale de politică a prețurilor aplicate tuturor activităților economice sau din măsurile luate în ce privește tarifele și condițiile generale de transport în vederea organizării pieței transporturilor sau a unei părți a pieței”.
(112)
În sfârșit, în ceea ce privește refuzurile ministerului prezentate de Simet, Comisia observă că acestea vizau cereri de extindere care nu aveau legătură cu modificarea modului de furnizare a serviciilor existente. Extinderea serviciilor nu era întotdeauna posibilă din cauza modului de reglementare a furnizării serviciilor regulate de transport de pasageri în Legea nr. 1822/39. Se puteau acorda concesiuni pentru furnizarea de servicii noi sau pentru extinderea sferei de aplicare a serviciilor existente doar în măsura în care acestea nu încălcau drepturile altor operatori de servicii regulate, astfel încât refuzurile de a permite introducerea unor servicii noi sau extinderea serviciilor existente au fost rezultatul punerii în balanță a intereselor diferiților operatori economici și nu consecința impunerii unor obligații de serviciu public, astfel cum pretinde Simet.
(113)
În consecință, Simet nu a demonstrat că autoritățile italiene i-au impus unilateral o obligație de serviciu public.
7.2.2. Compensația plătită în baza acestei obligații este în conformitate cu Regulamentul (CEE) nr. 1191/69?
(114)
În orice caz, chiar dacă s-ar demonstra că a existat o formă de impunere unilaterală a unor obligații de serviciu public, pentru a beneficia de exceptarea de la obligația de notificare prealabilă prevăzută la articolul 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, compensația pentru aceste servicii ar trebui să fie în conformitate cu metoda comună de compensare (secțiunea IV) din acest regulament. Comisia consideră că nu este cazul.
(115)
În primul rând, Comisia ia notă de faptul că articolul 10 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 prevede, printre altele, că, în cazul unei obligații de exploatare sau de transport, valoarea compensației trebuie să fie egală cu diferența dintre diminuarea costurilor și diminuarea veniturilor întreprinderii ce pot rezulta din încetarea, totală sau parțială, a obligației în cauză pe perioada de timp luată în considerare. De asemenea, Comisia ia notă de faptul că, potrivit opiniei Curții de Justiție exprimate în Hotărârea Antrop, cerința inclusă în această prevedere nu este îndeplinită dacă „nu se poate stabili, pe baza datelor certe [din contabilitatea societății], diferența dintre costurile imputabile părții din activitatea [acestei] întreprinderi în zona care face obiectul concesiunii respective și veniturile corespunzătoare și, în consecință, nu este posibil să se calculeze costul suplimentar presupus de executarea obligațiilor de serviciu public de către [întreprinderea respectivă]” (38).
(116)
În plus, de la 1 iulie 1992, întreprinderile de transport care nu prestează doar servicii supuse obligațiilor de serviciu public, ci sunt angajate și în alte activități au obligația, în conformitate cu articolul 1 alineatul (5) litera (a) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, să presteze serviciile publice ca diviziuni separate, astfel încât: (i) conturile corespunzătoare fiecăreia dintre aceste activități să fie separate, iar partea de active aferentă fiecărei activități să se utilizeze în conformitate cu normele contabile în vigoare; și (ii) cheltuielile să fie echilibrate prin veniturile de exploatare și vărsămintele de la autoritățile publice, fără nicio posibilitate de transfer de la sau către alt sector al activității întreprinderii.
(117)
În cazul de față, Simet nu a realizat o separare adecvată a conturilor pentru serviciile diferite prestate până în 2002, iar soliditatea contabilității analitice din 2002 și 2003 poate fi pusă la îndoială în ceea ce privește separarea conturilor, întrucât nu există dovezi care să indice că organele de conducere ale societății au folosit această contabilitate analitică pentru exercitarea controlului asupra activităților sale. Prin urmare, articolul 10 nu a fost respectat.
(118)
În al doilea rând, Simet nu a demonstrat că „dezavantajele economice […] se stabilesc ținând cont de repercusiunile obligației asupra întregii activități a întreprinderii” [articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69], iar cerința de a stabili în avans valoarea compensației (articolul 13 din regulament) nu a fost îndeplinită, după cum s-a explicat în secțiunea 7.1.2.
(119)
În sfârșit, perioada de compensare a măsurii notificate este cuprinsă între 1987 și 2003. Cu toate acestea, metoda comună de compensare s-a aplicat serviciilor interregionale de transport cu autocarul doar până în iulie 1992, fiind ulterior limitată la „servicii urbane, suburbane și regionale de transport de călători” prin Regulamentul (CEE) nr. 1893/91 al Consiliului (39). Definiția „serviciilor regionale” cuprinsă în Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 („servicii de transport furnizate pentru a răspunde cerințelor de transport ale unei regiuni”) nu poate fi extinsă pentru a include toate serviciile de transport care satisfac nevoile populației dintr-o regiune și, în consecință, pentru a cuprinde și rutele interregionale, întrucât o interpretare atât de largă ar fi făcut ca regulamentul să devină în mare parte ineficient, deoarece statele membre aveau în orice caz dreptul de a exclude de la aplicarea acestuia întreprinderile ale căror activități se limitau exclusiv la „prestarea de servicii urbane, suburbane sau regionale” (40).
(120)
Prin urmare, potrivit constatărilor Comisiei, compensația notificată nu este în conformitate cu metoda comună de compensare prevăzută în Regulamentul (CEE) nr. 1191/69.
7.2.3. Concluzie privind exceptarea de la obligația de notificare
(121)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia concluzionează: compensația pe care Consiliul de Stat o consideră datorată societății Simet pentru prestarea serviciilor de transport interregional cu autocarul în perioada 1987-2003 nu era exceptată de la obligația de notificare prealabilă în baza articolului 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69.
7.3. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI
(122)
Întrucât nu s-a demonstrat că plățile compensatorii ar fi exceptate de la obligația de notificare prealabilă în temeiul articolului 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, va trebui să fie examinată compatibilitatea plăților cu piața internă, întrucât acestea constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, după cum s-a explicat în secțiunea 7.1 de mai sus.
(123)
Comisia consideră că examinarea compatibilității măsurii notificate ar trebui să fie efectuată în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, care a intrat în vigoare la 3 decembrie 2009 și a abrogat Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, întrucât acesta este actul normativ aplicabil la data adoptării prezentei decizii (41). În această privință, Comisia constată că nu s-a efectuat încă plata compensației acordate societății Simet de către Consiliul de Stat, prin urmare data la care s-ar manifesta consecințele ajutorului planificat este aceeași cu data la care Comisia va adopta decizia privind compatibilitatea ajutorului cu piața internă (42). În plus, este discutabilă ipoteza că societății Simet i s-ar fi acordat în mod irevocabil dreptul la compensația respectivă înainte de pronunțarea Hotărârii nr. 1405/2010 de către Consiliul de Stat la 9 martie 2010, hotărâre care obligă efectiv statul italian să efectueze plățile respective către întreprinderea în cauză. După cum s-a explicat la considerentul 94 de mai sus, specificațiile concesiunilor pe care se bazează Simet pentru a demonstra impunerea unei obligații de serviciu public prevăd că prestarea serviciilor nu conferă societății dreptul la niciun fel de subvenție sau compensație și că serviciile respective s-au realizat exclusiv pe riscul societății. În sfârșit, ar trebui subliniat faptul că valoarea compensației care ar trebui plătită societății Simet nu a fost stabilită încă de către Consiliul de Stat.
(124)
Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 reglementează atribuirea contractelor de servicii publice, definite la articolul 2 litera (i) din acesta, în domeniul transportului public rutier și feroviar de călători. În conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din regulament, „compensația de serviciu public pentru exploatarea serviciilor publice de transport de călători […] achitat[ă] în conformitate cu prezentul regulament este compatibilă cu piața [internă]. O astfel de compensație este scutită de obligația de notificare prealabilă stabilită la articolul [108 alineatul (3)] din tratat”.
(125)
Din motivele menționate mai jos, în opinia Comisiei compensația notificată nu este în conformitate cu condițiile prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 și, prin urmare, nu poate fi declarată compatibilă cu piața internă pe baza articolului 9 alineatul (1) din regulament.
(126)
În special, Comisia ia notă de faptul că, deși specificațiile concesiunilor îndeplineau cerințele cuprinse la articolul 2 litera (i) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 privind definirea unui contract de servicii publice, nu au fost respectate toate dispozițiile articolului 4 din regulament, care stabilesc conținutul obligatoriu al contractelor de servicii publice și al normelor generale. De exemplu, articolul 4 alineatul (1) litera (b) impune ca parametrii pe baza cărora se calculează compensația să fie stabiliți în prealabil, în mod obiectiv și transparent, într-un mod care să prevină compensarea în exces, în timp ce articolul 4 alineatul (1) litera (c) și articolul 4 alineatul (2) stabilesc modalitățile de alocare a costurilor și a veniturilor. După cum s-a explicat în secțiunea 7.1.2, la examinarea de către Comisie a celui de al doilea criteriu din Hotărârea Altmark, specificațiile concesiunilor în cauză prevedeau că prestarea serviciilor nu conferă societății Simet dreptul la niciun fel de subvenție sau compensație și că serviciul se realizează exclusiv pe riscul societății. Din această excludere de la plata compensației rezultă în mod inevitabil că parametrii pentru calculul compensației nu au fost stabiliți în prealabil, deci nu s-a respectat articolul 4 din regulament.
(127)
În plus, articolul 6 alineatul (1) prevede că, în cazul contractelor de servicii publice atribuite direct, compensația trebuie să respecte dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 și dispozițiile enunțate în anexă pentru a asigura că plata compensației nu depășește ceea ce este necesar pentru îndeplinirea obligației de serviciu public. Această anexă impune, printre altele, o separare a conturilor (punctul 5) și specifică modul în care ar trebui să fie stabilită valoarea maximă a compensației.
(128)
După cum s-a constatat în considerentul 115 de mai sus, în cea mai mare parte a perioadei notificate (1987-2001) Simet nu a aplicat o separare corespunzătoare a conturilor, iar soliditatea conturilor de cheltuieli pentru anii 2002 și 2003 poate fi de asemenea pusă sub semnul întrebării. Prin urmare, este imposibil să se demonstreze că, indiferent care va fi aceasta, compensația acordată în cele din urmă nu depășește o sumă care corespunde efectului financiar net echivalent cu totalitatea efectelor, pozitive sau negative, ale conformării cu obligația de serviciu public asupra costurilor și veniturilor operatorului de serviciu public (punctul 2 din anexă).
(129)
În plus, în lipsa unor parametri stabiliți în prealabil pentru calculul compensației, orice alocare a costurilor trebuie efectuată neapărat ex post pe baza unor ipoteze arbitrare, după cum s-a procedat atât în raportul inițial, cât și în raportul majoritar. Cu toate acestea, Comisia nu poate să accepte ipotezele cuprinse în raportul majoritar, conform cărora fiecare serviciu prestat de societate ar trebui să reprezinte în mod obligatoriu aceeași proporție de venituri și cheltuieli într-un an dat. În plus, întrucât calculul ex post va avea ca rezultat inevitabil compensarea integrală a costurilor suportate pentru prestarea serviciului, Comisia consideră că o rată de rentabilitate a capitalului care depășește rata de swap relevantă plus 100 de puncte de bază, precum cea folosită atât în raportul inițial, cât și în raportul majoritar, nu ar fi considerată în mod obișnuit o referință adecvată pentru calculul profitului rezonabil.
(130)
Prin urmare, în opinia Comisiei, compensația stabilită de Consiliul de Stat, care nu este prevăzută în specificațiile concesiunilor, nu ar fi plătită în conformitate cu dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 și, prin urmare, măsura notificată este incompatibilă cu piața internă.
(131)
În sfârșit, în ceea ce privește afirmațiile societății Simet potrivit cărora Hotărârea nr. 1405/2010 a Consiliului de Stat nu se referă la acordarea unei compensații pentru obligațiile de serviciu public în baza regulamentului aplicabil al Consiliului, ci la acordarea de daune-interese pentru încălcarea Regulamentului (CEE) nr. 1191/69 ca urmare a unei presupuse impuneri unilaterale ilegale a unor obligații de serviciu public în sensul articolului 1 alineatele (3) și (5) din regulamentul respectiv, Comisia constată că, deși dispozitivul Hotărârii nr. 1405/2010 nu cuprinde nicio trimitere la Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, hotărârea face referire la dreptul societății Simet de a primi sume de bani cu titlu de compensație în temeiul articolelor 6, 10 și 11 din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, a căror valoare trebuie stabilită de către administrație pe baza unor date fiabile (43). În plus, în Hotărârea nr. 1405/2010, însuși Consiliul de Stat a respins acțiunea în despăgubiri formulată de Simet, prin care aceasta urmărea să acopere pierderile reziduale neincluse în compensația care ar fi fost acordată, precum și cererea sa de îmbogățire fără justă cauză, întrucât cererea principală de acordare a unei compensații în baza Regulamentului (CEE) nr. 1191/69 fusese aprobată (44). Astfel, la punctul 3.3 din hotărâre, Consiliul de Stat afirmă următoarele: „În acest moment nu poate fi acceptată nicio acțiune în despăgubiri formulată de reclamant, deoarece numai atunci când administrația va stabili suma menționată mai sus se va ști dacă există vreun prejudiciu rezidual neacoperit de suma evaluată, care trebuie calculat și dovedit de societatea în cauză.”
(132)
În orice caz, Comisia consideră că acordarea de daune-interese societății Simet pentru presupusa impunere unilaterală ilegală a unor obligații de serviciu public de către autoritățile italiene, calculate în baza metodei comune de compensare prevăzute în Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, ar contraveni articolelor 107 și 108 din tratat, întrucât ar produce pentru Simet exact același rezultat ca acordarea unei compensații pentru obligații de serviciu public în perioada analizată, în ciuda faptului că specificațiile concesiunilor care reglementau serviciile respective nu au fost exceptate de la obligația de notificare prealabilă și nici nu au respectat condițiile de fond stabilite în Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 sau în Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, după cum s-a demonstrat mai sus. În consecință, disponibilizarea unor astfel de daune-interese ar permite efectiv eludarea normelor privind ajutoarele de stat și a condițiilor prevăzute de organul legislativ al Uniunii în temeiul cărora autoritățile competente, atunci când impun sau contractează obligații de serviciu public, compensează operatorii de servicii publice pentru costurile suportate în cadrul executării obligațiilor respective. În sfârșit, după cum s-a menționat anterior, specificațiile concesiunilor în temeiul cărora Simet a prestat servicii de transport nu prevedeau plata niciunei compensații financiare. Simet a fost de acord să presteze serviciile în condițiile prevăzute în concesiunile respective, pe riscul său propriu.
(133)
În consecință, Comisia nu poate să accepte afirmațiile societății Simet potrivit cărora Hotărârea nr. 1405/2010 a Consiliului de Stat dispune acordarea de daune-interese pentru încălcarea Regulamentului (CEE) nr. 1191/69, și nu acordarea unei compensații pentru obligații de serviciu public.
8. CONCLUZIE
(134)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia constată că măsura notificată constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat, incompatibil cu piața internă,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Plata către Simet a compensației notificate de autoritățile italiene constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Ajutorul nu a fost exceptat de la obligația de notificare prealabilă în temeiul articolului 17 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1191/69.
Ajutorul nu este compatibil cu piața internă, întrucât nu au fost întrunite condițiile stabilite în Regulamentul (CE) nr. 1370/2007. Prin urmare, ajutorul nu poate fi aplicat de autoritățile italiene.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Italiene.
Adoptată la Bruxelles, 2 octombrie 2013.