РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/248 НА КОМИСИЯТА
от 15 октомври 2014 година
относно мерки SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
(нотифицирано под номер C(2014) 7277)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
Като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 2 април 2007 г. Комисията получава жалба, подадена с писмо от частното здравноосигурително дружество Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (наричано по-нататък „дружество Dôvera“ или „жалбоподателят“), във връзка с предполагаема мярка за държавна помощ, предоставена на 26 януари 2006 г. в полза на държавното здравноосигурително дружество Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) под формата на увеличение на уставния му капитал с 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро).
(2)
На 21 август 2009 г. Комисията изпраща на Словашката република искане за предоставяне на информация. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят исканата информация на 24 септември 2009 г.
(3)
С писмо от 26 февруари 2010 г. Комисията иска от Словашката република предоставянето на допълнителна информация относно тази капиталова инжекция и иска разяснения относно словашката система за изравняване на рисковете („Risk equalisation scheme“, наричана по-нататък „RES“) като друга мярка, която би могла евентуално да бъде считана за държавна помощ. С писмо от 25 март 2010 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор, като Комисията одобрява това искане с писмо от 31 март 2010 г. На 16 юни 2010 г. Комисията напомня на Словашката република да предостави информацията, след което с писмо от 9 юли 2010 г. словашките органи изпращат отговор на искането. На 3 декември 2010 г. Словашката република предоставя неповерителна версия на отговора, както е поискано от Комисията с писмо от 4 ноември 2010 г.
(4)
На 1 януари 2010 г. дружеството SZP се слива с другото държавно здравноосигурително дружество в Словашката република Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VšZP“). В периода от 1998 г. до поне 2005 г. към тези две държавни акционерни дружества биват прехвърлени портфейлите на други здравноосигурителни дружества.
(5)
На проведените на 10 октомври 2010 г. и 15 март 2011 г. две срещи между Комисията и представителите на дружество Dôvera се обсъждат предметът на жалбата и функционирането на здравноосигурителния сектор в Словакия. На 15 юли 2011 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно състоянието на здравноосигурителния сектор в Словакия и разширява обхвата на жалбата си с три нови предполагаеми мерки, предоставени в полза на SZP и VšZP: i) погасяване в периода 2004-2005 г. на дълга на SZP от държавното дружество Veriteľ a. s. чрез две вноски в размер на 52,7 млн. евро и 28 млн. евро; ii) субсидия от 7,6 млн. евро, предоставена през 2006 г. на SZP от Министерството на здравеопазването, и iii) финансирано от държавата увеличение на уставния капитал на VšZP в размер от 65,1 млн. евро от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Комисията приканва словашките органи да изразят своето становище по жалбата, чийто обхват е разширен с нови твърдения. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят мнението си на 11 ноември 2011 г.
(6)
След срещата на 15 декември 2011 г. със службите на Комисията, с писмо от 16 януари 2012 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно характера на националния здравноосигурителен сектор.
(7)
С писмо от 2 юли 2013 г. Комисията информира Словашката република, че е открила официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора („решение за откриване на процедура“). Решението за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни са поканени да представят мненията си.
(8)
С писмо от 24 юли 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за предоставяне на мнение относно решението за откриване на процедура, като Комисията одобрява това искане с писмо от 30 юли 2013 г. На 27 август 2013 г. Словашката република предоставя мнението си относно решението за откриване на процедура.
(9)
Комисията получава мнения относно решението за откриване на процедура от пет заинтересовани страни: Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO, Институт за икономически и социални реформи) с писмо от 15 октомври 2013 г., Union zdravotná poisťovňa a. s. („дружество Union“) с писмо от 25 октомври 2013 г., Health Policy Institute (HPI, Институт за политика в областта на здравеопазването) с писмо от 28 октомври 2013 г., Združeniе zdravotných poisťovní SR (ZZP, Сдружение на здравноосигурителните дружества в Словакия) с писмо от 28 октомври 2013 г. и дружество Dôvera с писмо от 11 ноември 2013 г.
(10)
Тези мнения са изпратени на словашките органи с писма от 20 ноември и 20 декември 2013 г. На 20 декември 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор по тези мнения до 31 януари 2014 г., като Комисията одобрява това искане още същия ден. С писмо от 29 януари 2014 г. Словакия предоставя отговор по мненията на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедура.
(11)
На 2 април 2014 г. се провежда среща между службите на Комисията и словашките органи.
(12)
На 11 април 2014 г. и 25 август 2014 г. Комисията изпраща допълнителни искания за предоставяне на информация, на които Словакия отговаря с писма от 15 май 2014 г. и 27 август 2014 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. РАЗВИТИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ В СЛОВАКИЯ
(13)
През 1994 г. еднополюсният модел на здравно осигуряване в Словакия бива заменен с многополюсен, при който дейност могат да развиват и публични, и частни субекти. Мащабната реформа, заложена в закон № 581/2004 Сб. и закон 580/2004 Сб., влезли в сила на 1 януари 2005 г. („реформата от 2005 г.“), променя правилата за разпределението на събраните здравноосигурителни вноски, а така също и правната форма на всички здравноосигурителни дружества (държавни или частни) от правни субекти sui generis на акционерни дружества (т. е. частноправни акционерни дружества със стопанска цел). Създаден е и независим регулаторен орган - Служба за надзор на здравните грижи (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťo „ÚDZS“), със задачата да издава разрешения и да упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества спазват действащите правни норми. Принципно тези реформи са замислени с цел да доведат до по-ефективно използване на наличните средства и до повишено качество на предоставяните здравни грижи (3).
(14)
Всички здравноосигурителни дружества в Словашката република, публични и частни субекти, предоставят задължително здравно осигуряване на пребиваващите в Словакия (4). Възможността за предоставяне на индивидуално здравно осигуряване по силата на закон № 580/2004 Сб. като добавка към основния пакет, предлаган като задължително здравно осигуряване, се използва в ограничена степен, поради широкия обхват на предлаганото от задължителната система (5). Освен това през 2005 г. е приет закон, по силата на който всички здравноосигурителни дружества получават възможността да предлагат доброволно здравно осигуряване на лица, за които задължителното здравно осигуряване не се прилага (6).
(15)
През 2007 г. е приет закон № 530/2007 Сб., с който се изменя закон № 581/2004 Сб. и се забранява на здравноосигурителните дружества в сектора на задължителното здравно осигуряване, считано от 1 януари 2008 г., да разпределят печалба под формата на дивиденти, с което се налага задължението реализираната печалба да се реинвестира в словашката система на здравеопазване. Вследствие на това от януари 2008 г. здравноосигурителните дружества не могат да разпределят печалба. На 26 януари 2011 г. обаче Конституционният съд на Словашката република постановява, че забраната за разпределяне на печалба е несъвместима с няколко разпоредби от словашката Конституция. След това решение със закон № 250/2011 Сб. словашките органи изменят през юли 2011 г. закон № 530/2007 Сб. с цел отново да се позволи на здравноосигурителните дружества да разпределят (сред своите акционери) печалбата, реализирана в рамките на дейността по задължително здравно осигуряване, при спазването на определени условия (7). Вследствие на тези законови промени през декември 2011 г. Комисията прекратява процедурата за неизпълнение на задължения във връзка с ограниченията на разпределението на печалбата (8).
(16)
На 31 октомври 2012 г. словашките органи одобряват проект, целящ създаването в Словашката република на еднополюсна система за задължителното здравно осигуряване с нестопанска цел, която би трябвало да бъде създадена или посредством доброволното изкупуване (до 1 януари 2014 г.) на частните здравноосигурителни дружества, или посредством отчуждаването им (до 1 юли 2014 г.), което би трябвало да доведе до създаването на едно-единствено (държавно) здравноосигурително дружество. (9) При все това, до приемането на настоящото решение не е осъществена нито една от предвидените в проекта стъпки (10).
2.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА В СЛОВАКИЯ
(17)
По силата на словашкото законодателство здравноосигурителното дружество е акционерно дружество със седалище в Словашката република, създадено с цел предоставяне на задължително публично здравно осигуряване, което подлежи на разрешение от ÚDZS.
(18)
Пребиваващите в Словакия могат да избират между следните три здравноосигурителни дружества, за да сключат договор за задължително здравно осигуряване:
а)
словашкото държавно акционерно дружество VšZP, създадено на 1 юли 2005 г.; то е създадено след преобразуването на публичната институция VšZP, създадена на 1 ноември 1994 г. по силата на закон № 273/1994 Сб. като приемник на Národná poisťovňa - Správа fondu zdravotného poistenia; на 1 януари 2010 г. VšZP се слива с държавното дружество SZP по силата на закон № 533/2009 Сб. (поради което по-нататък, когато е уместно, това слято дружество е наричано „SZP/VšZP“). Словашката република е единственият акционер на VšZP;
б)
частното акционерно дружество Dôvera (основният ѝ акционер е централноевропейската финансова група PENTA); дружество Dôvera е учредено на 1 октомври 2005 г. и на 31 декември 2009 г. се слива с друго словашко частно здравноосигурително дружество Apollo. През 2010 г. слятото дружество е най-голямото частно здравноосигурително дружество в Словакия;
в)
частното здравноосигурително акционерно дружество Union, учредено на 9 март 2006 г. и член на групата Achmea (по-рано Eureko) със седалище в Нидерландия.
(19)
Таблицата по-долу показва развитието на пазарните дялове на различните дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република в периода 2008-2013 г. (11):
Година
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Дружества
Брой на осигурените лица (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 г.: SZP се слива с VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010 г.: Apollo се слива с Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Всички здравноосигурителни дружества са акционерни дружества, а законовите разпоредби относно собствеността позволяват акционерите им да бъдат и от частния, и от публичния сектор. Всички здравноосигурителни дружества са задължени да изпълняват някои критерии за платежоспособност. Подложени на строги финансови ограничения, те са изцяло отговорни за каквито и да е финансови трудности. Като частни акционерни дружества, учредени по общото законодателство за търговските дружества, здравноосигурителните дружества управляват самостоятелно оперативните си разходи и разходите за здравно осигуряване.
(21)
Здравноосигурителните дружества могат да реализират и реализират печалба (13). Приходите на здравноосигурителните дружества в Словакия произхождат от осигурителни вноски, от държавния бюджет (вноски от името на икономически неактивни лица и субсидии за покриване на увеличените цени на услугите по предоставяне на здравни грижи), от доходи от собственост, дарения и други източници. Здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба например посредством подобряване на системите си за управление и посредством преговори при сключването на договори с доставчици на здравни грижи.
2.3. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА СЛОВАШКИЯ СЕКТОР ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ
2.3.1. Социална цел и обществен интерес
(22)
Словашката система за задължително здравно осигуряване преследва социална цел, а именно да се даде възможност за предоставяне на грижи и да се поддържа жизнеспособна система за здравно осигуряване. Словашките граждани имат право на здравно осигуряване, а постоянно пребиваващите в Словакия имат задължението да бъдат здравно осигурени (14). Гарантирането на правото на безплатни здравни грижи въз основа на здравното осигуряване е конституционно задължение на Словашката република (15). Според словашките органи здравноосигурителните дружества изпълняват конституционно задължение от името на държавата, като предоставят задължително здравно осигуряване в Словашката република, т.е. като предоставят здравно осигуряване на пребиваващите в Словашката република посредством управление на схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия. По закон Словашката република има задължението да финансира системата на здравеопазването и да покрива загубите в сектора на здравеопазването (16). По смисъла на член 2 от закон № 580/2004 Сб. относно здравното осигуряване предоставянето на задължително публично здравно осигуряване е дейност от обществен интерес, за чието осъществяване се използват публични средства.
2.3.2. Задължително членство, свободен достъп и обща тарификация
(23)
В съответствие с разпоредбите на закон № 580/2004 Сб. и закон № 581/2004 Сб. участието в словашката здравоосигурителна програма е задължително за мнозинството от населението в Словашката република (17). Задължителното здравно осигуряване в Словакия обхваща също и лицата, осигурени в съответствие с Регламент (ЕИО) 1408/71 на Съвета (18) до 30 април 2010 г., а от 1 май 2010 г. - в съответствие с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (19).
(24)
Осигурените лица имат право да се насочат към здравноосигурително дружество по свой избор и да го променят веднъж годишно. Според принципа за свободния достъп и обща тарификация здравноосигурителните дружества в Словакия имат законовото задължение да допускат до осигурителната си схема всеки пребиваващ в Словакия, който поиска това, при условие че той/тя отговаря на правните изисквания за здравна осигуровка в Словакия. По-специално, здравноосигурителните дружества не могат да откажат да осигурят лице на основание възраст, здравен статус или рискове от заболяване (20) и трябва да предложат базисна здравна осигуровка на същата цена на всички лица, независимо от тези фактори.
(25)
Следователно, словашката система за здравно осигуряване включва законова уредба за справедливо споделяне на риска между здравноосигурителните дружества посредством система за изравняване на рисковете (RES). В рамките на RES (21) здравноосигурителните дружества, осигуряващи лица, свързани с по-голям риск, получават средства от здравноосигурителни дружества, чиито портфейли са свързани с по-малък риск, т.е. чрез месечно или годишно преразпределение на вноските и управление на трансферите (22).
2.3.3. Обезщетения и вноски в зависимост от дохода на осигуреното лице
(26)
Задължителното словашко здравно осигуряване се основава на система от задължителни вноски. Нивата на вноските са определени в закона, като са пропорционални на дохода на осигуреното лице (подобно на данъка върху доходите) и не се основават на осигурителения риск (като например възраст или здравен статус на осигуреното лице). Тези вноски, считани от словашките органи за част от публичните ресурси, се събират от: 1) работници и работодатели; 2) самостоятелни заети лица; 3) доброволно безработни лица; 4) държавата (за „осигурени от държавата лица“, т.е. група, която в голямата си част е съставена от икономически неактивни лица); и 5) платци на дивиденти.
(27)
На всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения („базисен пакет от обезщетения“). Не съществува пряка връзка между сумата от вноските, платени към схемата, и получаваните обезщетения (23). Медицинските услуги, обхванати от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице.
(28)
Базисният пакет на задължителното здравно осигуряване обхваща почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез този пакет се предоставя почти пълно здравеопазване. Понастоящем базисният пакет дава право на всеки на безплатно здравеопазване, с изключение на само няколко видове лечения (напр. пластична хирургия) и частични плащания за лекарства, спа процедури и определени медицински услуги (напр. посещения в спешно отделение). Базисният пакет може да бъде стеснен или разширен с наредба на Министерския съвет (без парламентарни разисквания). Тъй като словашката Конституция гарантира здравеопазване за всеки гражданин в рамките на системата за задължително здравно осигуряване при условията, посочени в закона, здравноосигурителните дружества не могат да влияят на формирането на обезщетенията, нивото на покритието или размера на вноските за базисния пакет, тъй като те са определени в закона.
(29)
Словашките здравоосигурителни дружества могат да добавят към базисния пакет, и го правят, различни допълнителни плащания (обезщетения) по техен избор, които обхващат услуги извън базисния пакет и се предлагат безплатно от осигурителните дружества на клиентите, като част от същия пакет в рамките на задължителното здравно осигуряване. Така например, от наличната информация може да се твърди, че здравноосигурителните дружества могат да решат дали да предложат допълнително покритие на някои съпътстващи и превантивни лечения в рамките на базисния пакет от задължителното здравно осигуряване. Тези допълнителни обезщетения се различават от услугите на индивидуалното здравно осигуряване, което може да бъде предложено срещу заплащане.
2.3.4. Избор на доставчици на здравни грижи и на услуги
(30)
Здравноосигурителните дружества могат да избират доставчиците на здравни грижи и да сключват договори с лекари и отделни болници. По този начин здравноосигурителните дружества сключват договори с отделни доставчици на здравни грижи; тези договори се сключват независимо един от друг, като даден доставчик на здравни грижи може да сключи договор с всички или само с някои от здравноосигурителните дружества и обратно. Здравноосигурителните дружества възстановяват разходи за услуги, предоставени както от държавни, така и от частни доставчици на здравни грижи.
(31)
За да се гарантира географският достъп до здравни услуги, правителството е определило изискване за минимална мрежа, за да повлияе на планирането на капацитета. При предоставянето на задължително здравно осигуряване здравноосигурителните дружества са задължени от закона да сключат договор с минимална мрежа от болници. Всяко здравноосигурително дружество създава своята мрежа и подобрява минималната мрежа чрез селективно сключване на договори с допълнителни болници и други доставчици на здравни грижи. По този начин здравните услуги, предоставени от тези болници и/или други доставчици на здравни грижи и включени в обхвата на задължителното здравно осигуряване, се покриват от здравноосигурителното дружество в полза на осигуреното лице. Здравноосигурителните дружества имат определена свобода на преценка при преговорите с болниците относно цената и качеството на здравните услуги, предоставяни на осигурените лица.
2.3.5. Регулаторна рамка
(32)
Схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия се урежда от специални норми (24). По закон всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване, трябва да имат еднакъв статут, права и задължения. Всяко здравноосигурително дружество трябва да бъде учредено с цел да извършва публично здравно осигуряване и не трябва да извършва дейности, различни от изброените в член 6 от закон № 581/2004 Сб. Дейностите на здравноосигурителните дружества, управляващи схемата за задължително здравно осигуряване, подлежат на цялостен контрол от държавата, упражняван по-специално от регулаторния орган - ÚDZS, чийто мандат обхваща задачите по мониторинг и надзор в системата на здравеопазване. ÚDZS упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества и доставчиците спазват тази законова рамка и се намесва при нарушения.
3. ОПИСАНИЕ НА СПОРНИТЕ МЕРКИ
(33)
В настоящото решение са разгледани следните шест мерки (наричани заедно „спорните мерки“) (25):
3.1. УВЕЛИЧЕНИЕ НА КАПИТАЛА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(34)
С писмо от 2 април 2007 г. Комисията получава жалба от частното здравноосигурително дружество Dôvera срещу капиталова инжекция в размер на 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро) от страна на Словашката република в полза на държавното дружество на три вноски в периода между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.
(35)
Увеличението на капитала е свързано с реформата на сектора на здравеопазването и реформата от 2004-2005 г. на сектора на здравното осигуряване в Словашката република. Всъщност при учредяването на SZP като акционерно дружество през 2005 г. и правоприемник на публична институция (26), от дружеството по закон се изисква да приеме не само активите, а и натрупаните преди 2005 г. пасиви на предходното осигурително дружество, чийто размер води до незадоволително равнище на платежоспособността според предвиденото в член 14, параграф 1 от Закона за здравноосигурителните дружества (закон № 581/2004 Сб.). На 31 декември 2005 г. тези пасиви възлизат на 467,765 млн. SKK (приблизително 15,5 млн. евро).
3.2. ПОГАСЯВАНЕТО НА ДЪЛГА НА SZP ОТ VERITEĽ
(36)
Veriteľ е учредена през 2003 г. (27) като нова държавна агенция за консолидиране на дълговете в здравеопазването и получава от словашкото правителство мандат за изпълнението на проект, свързан с погасяването на дълговете на здравните институции и здравноосигурителните дружества преди реорганизирането на 30 септември 2005 г. на всички съществуващи здравноосигурителни дружества като акционерни дружества. Погасяването на дълговете е осъществено по силата на решения на словашкото правителство.
(37)
В периода от 2003-2005 г. Veriteľ е погасила дълг в сектора на здравеопазването, възлизащ по счетоводна стойност на повече от 1, 1 млрд. евро, с 644 млн. евро в наличност. След като министерството на здавеопазването обявява, че това е последната мярка за спасяване на системата на здравеопазване, през 2006 г. агенция Veriteľ е закрита (28).
(38)
Жалбоподателят твърди, че погасяването от Veriteľ на дълга на SZP в размер на 52,7 млн. евро, който е по-висок от полученото от жалбоподателя (29), означава, че в процеса на погасяване на дълга е налице необосновано дискриминационно третиране. Жалбоподателят подчертава, че освен това на 30 ноември 2005 г. (т.е. след преобразуването) Veriteľ допълнително е погасила приблизително 28 млн. евро друг дълг на SZP по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски. Това е извършено чрез прехвърлянето от SZP към Veriteľ на дължими вноски и лихви. SZP прехвърля на Veriteľ приблизително 929 млн. SKK под формата на дължими вноски и лихви (от които около 343 млн. SKK са лихви). В замяна Veriteľ предоставя на SZP компенсация от 840 млн. SKK (приблизително 28 млн. евро), като урежда дълга по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски (30).
3.3. СУБСИДИЯТА, ПРЕДОСТАВЕНА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(39)
През втората половина на 2006 г. на SZP е предоставена допълнителна субсидия от Министерството на здравеопазването, като се използва отчасти ликвидационното салдо на Veriteľ, която е закрита през юли 2006 г. Според жалбоподателя субсидията е в размер на приблизително 7,6 млн. евро.
(40)
Жалбоподателят твърди, че тази субсидия е предоставена, за да се уредят задълженията на SZP към доставчици на здравни грижи от периода преди 2005 г., макар и да не е ясно дали тези задължения са продължавали да съществуват към момента на предоставяне на субсидията.
(41)
При все това, според словашките органи финансовите ресурси от ликвидационното салдо на Veriteľ не са предоставени на SZP, а на медицински заведения, които по това време са били държавни, за плащането на техните задължения към SZP (т.е. здравноосигурителни вноски за техните работници). Поради това, според словашките органи не става въпрос за субсидия, а по-скоро за обикновено плащане на съществуващи безспорни задължения на държавата - неплатени вноски за здравно осигуряване.
3.4. УВЕЛИЧЕНИЕТО НА КАПИТАЛА НА VŠZP ПРЕЗ 2010 Г.
(42)
На 1 януари 2010 г. Словашката република чрез службите на Министерството на здравеопазването е увеличила дела си в уставния капитал на VšZP. Това увеличение на уставния капитал е в размер на приблизително 65,1 млн. евро.
(43)
Според жалбоподателя, като се има предвид, че VšZP е било близо до изпадане в несъстоятелност, изглежда, че държавата е действала по този начин, за да компенсира дефицита в приходите на VšZP. Жалбоподателят твърди също, че държавата по никакъв начин не се е надявала на възвръщаемост на инвестицията си в разумни времеви рамки, особено като се има предвид, че в Словакия току-що е влязъл в сила закон, който не позволява на здравноосигурителните дружества да разпределят печалбата си.
(44)
Според словашките органи това увеличение на капитала на VšZP през 2010 г. е извършено, за да се неутрализират последиците от финансовата криза и за да се окаже подкрепа на VšZP в усилията му да удържи на натиска за увеличаване на задлъжнялостта му при нарастващото търсене на здравни грижи.
3.5. СИСТЕМАТА ЗА ИЗРАВНЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ (RES)
(45)
При извършването на предварителната оценка Комисията установи също, че финансирането на здравноосигурителните дружества в Словашката република включва механизъм за разпределяне и управление на рисковете - система за изравняване на рисковете (RES).
(46)
RES (31) се прилага в пълна степен към всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република. Здравноосигурителните дружества събират вноските за задължително здравно осигуряване пряко от работодателите, самостоятелно заетите лица, самоосигуряващите се лица (доброволно безработните), държавата и платците на дивиденти, но разпределението на приходите и разходите между здравноосигурителните дружества е неравномерно, поради разликите в портфейлите им. За да се облекчи финансовата тежест за здравноосигурителните дружества с по-високорисков портфейл и за да се стесни възможността за подбор на рисковете, вноските се преразпределят между здравнооситурителните дружества посредством RES в съответствие с изчисления, изготвени от ÚDZS (32). Прилаганите в RES критерии са възраст, пол и от 2010 г. насам - статут на осигуреното лице, що се отнася до икономическата му активност.
(47)
Словашките органи считат, че RES не е форма на държавна помощ, а по-скоро форма на изравняване на ресурсите в съответствие с приложимите в RES критерии към осигурените лица, т.е. става въпрос за солидарност между осигурените лица, а не за държавна помощ.
3.6. ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ПОРТФЕЙЛИ КЪМ SZP И VŠZP
(48)
Друга мярка, за която Комисията научи при предварителната оценка, засяга няколко директни прехвърляния на портфейли, извършени с намесата на държавата, от други здравноосигурителни дружества, впоследствие закрити чрез ликвидация, към SZP и VšZP (по-специално от дружеството Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружеството Európská zdravotná poisťovňa (EZP) към SZP).
(49)
Според Dôvera портфейлът на EZP е бил директно прехвърлен на SZP, въпреки че е имало и други заинтересовани оператори на пазара, като ограниченията и условията на прехвърлянето не са били ясни.
(50)
Словашката република твърди, че решението на ÚDZS да прехвърли портфейла на EZP към SZP без компенсация е в съответствие с разпоредбите на закон № 581/2004 Сб., като е зачетено правото на осигурените лица на избор на здравноосигурително дружество. Словашките органи твърдят, че други здравноосигурителни дружества са изразили интерес относно портфейла, но са поставили условия, които биха удължили прекомерно процеса на ликвидация. Освен това според словашките органи, след като прехвърлянето на портфейлите се е отнасяло до всички вземания и всички задължения на ликвидираните дружества, на получателите VšZP и SZP не е предоставено никакво предимство.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на процедура Комисията изразява съмнения относно определянето на въпросната дейност като икономическа или неикономическа по характер и посочва, че като се имат предвид особеностите на случая, SZP/VšZP е можело да извършва икономическа дейност от 1 януари 2005 г., както и другите дружества, предлагащи здравно осигуряване в рамките на задължителната система. Комисията счита, че комбинацията от икономически и неикономически характеристики на системата за задължително здравно осигуряване в Словакия изисква да се проведе задълбочен анализ на отделните елементи и съответното им значение в рамките на схемата, за да се определи дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване, по начина, по който е организирана и се осъществява в Словакия, трябва да се счита за икономическа (от 1 януари 2005 г. нататък) или неикономическа по характер.
(52)
Комисията посочва също, че - в случай че е нужно дейността да бъде счетена за икономическа по характер - тя не разполага с достатъчно информация, за да определи дали разглежданите мерки предоставят на SZP/VšZP селективно предимство.
(53)
След като прави извода, че на този етап не може да изключи наличието на държавна помощ, тъй като липсват конкретни доводи или ясни признаци за несъвместимостта им с вътрешния пазар, Комисията изразява и съмнения дали тези мерки могат да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от Договора, в случай че тя заключи, че тези мерки могат да бъдат счетени за държавна помощ.
(54)
Във връзка с това Комисията посочва, че окончателното заключение дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване в Словашката република, всъщност е икономическа или неикономическа по характер, дали държавните мерки отговарят на всички други условия, за да представляват държавна помощ, и ако да - дали са съвместими с вътрешния пазар, може да бъде направено само в окончателното решение, което Комисията приеме след завършването на официалното разследване, когато е събрана цялата налична информация (включително допълнителните мнения на държавата членка и заинтересованите страни) и е направена задълбочена оценка на цялата информация.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(55)
Комисията получи следните мнения от заинтересованите страни, които са представени в обобщен вид по-долу:
5.1. DÔVERA
(56)
В отговор на решението за откриване на процедура жалбоподателят Dôvera предостави допълнителна информация относно системата на здравно осигуряване и допълнителни доводи, най-вече за да подкрепи твърдението си, че SZP/VšZP са дружества, към които е приложимо правото на конкуренцията и които са получили несъвместима държавна помощ.
(57)
Dôvera посочва, че SZP/VšZP се конкурират с частни здравноосигурителни дружества, които предлагат същата услуга и се стремят към реализирането на печалба, като прави препратки към предишните си аргументи относно икономическия характер на дейността и към скорошната практика на Съда (33). Във връзка с това дружество Dôvera твърди, че няколко елемента, представени от Словашката република и изброени в решението за откриване на процедура като свидетелстващи за неикономическия характер на дейностите на SZP/VšZP, не са убедителни. Според дружество Dôvera реформата от 2004-2005 г. е целяла създаването на конкурентен пазар, което се признава и потвърждава от словашката съдебна власт (т.е. от словашкия Конституционен съд), а така също и от самите словашки органи. Във връзка с това дружество Dôvera посочва също факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират за доставчиците на здравни грижи посредством селективни договори и преговаряне относно цената и качеството на услугите, като споменава и маркетинговите кампании на здравноосигурителните дружества, за да задържат и привлекат клиенти. Дружество Dôvera отхвърля твърдението за изключително социалния характер на системата, като изтъква възможността на здравноосигурителните дружества да реализират и разпределят печалба и готовността на частните инвеститори да инвестират в оператори, развиващи дейност в словашкия сектор на задължително здравно осигуряване.
(58)
Като прави препратки към предишните си аргументи пред Комисията преди решението за откриване на процедура, дружество Dôvera посочва, че всички мерки, посочени в това решение, следва да бъдат счетени за неправомерна помощ, тъй като всички останали елементи от член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени. Според дружество Dôvera действията на Словашката република относно увеличаването на капитала на SZP през 2006 г. и увеличаването на капитала на VšZP през 2010 г. не могат да бъдат считани за действия на инвеститор в условията на пазарна икономика. Дружество Dôvera твърди също, че Словашката република е третирала по различен начин SZP/VšZP и частните здравноосигурителни дружества, като е приложила по-благоприятно третиране спрямо SZP в процеса на погасяване на дълга в периода 2003-2005 г., а така също и чрез въвеждането на два нови критерия в RES през 2009 и 2012 г. Що се отнася до прехвърлянето на портфейли, мнението на дружество Dôvera засяга предимно прехвърлянето на осигурителния портфейл на EZP, тъй като то не разполага с информация относно по-ранното прехвърляне на портфейл към VšZP. В тази връзка то твърди, че Комисията може да е била заблудена от словашките органи относно приложимата правна рамка към това прехвърляне.
(59)
И накрая дружество Dôvera твърди, че словашките органи не са съумели да докажат, че предоставянето на задължително здравно осигуряване е услуга от общ интерес, поради което оспорва самата основа на анализа в светлината на практиката по дело Altmark (34) и пакета на Комисията относно услугите от общ икономически интерес.
5.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНО ДРУЖЕСТВО UNION
(60)
Мнението относно решението за откриване, предоставено от дружество Union, другия частен конкурент на SZP/VšZP, е като цяло подобно на мнението на дружество Dôvera, като според тях SZP и VšZP са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Дружество Union посочва, че пет от шестте мерки, описани в раздел 3 от настоящото решение, представляват държавна помощ и са несъвместими с вътрешния пазар. Що се отнася до шестата мярка RES, дружество Union твърди, че тя може евентуално да отговаря на условията за компенсация за обществени услуги, установени в практиката по дело Altmark, или може да е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, което изисква допълнителна проверка във връзка с евентуалния дискриминационен подход в полза на нетния бенефициер от RES, т.е. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO И ZZP
(61)
Мненията относно решението за откриване на процедура, предоставени от останалите три заинтересовани страни, а именно организацията HPI, института INEKO и сдружението ZZP, до голяма степен подкрепят позицията на жалбоподателя Dôvera и на дружество Union, че дейността е с икономически характер и мерките представляват държавна помощ, като на SZP/VšZP се предоставя селективно предимство, като тези заинтересовани страни са убедени, че здравноосигурителните дружества работят в конкурентна среда (и използват различни начини за привличане на клиенти), и твърдят, че държавата е предоставила преференциално третиране на своите държавни здравноосигурителни дружества.
6. МНЕНИЯ ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ И ДОПЪЛНИТЕЛНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(62)
Словашката република предостави своето мнение относно решението за откриване на процедура и мнението си относно коментарите на третите страни.
(63)
Словашките органи предоставиха пояснения и допълнителни аргументи в подкрепа на позицията си, че към системата за задължително здравно осигуряване не се прилагат правилата за защита на конкуренцията, тъй като тя не представлява икономическа дейност. Те твърдят, че словашкото задължително здравно осигуряване не може да се счита за икономическа дейност в съответствие с установената практика на Съда на Европейския съюз (35), по-специално поради следните причини:
а)
Системата има социална цел.
б)
Системата се основава на солидарност, по-специално с оглед на следното:
i.
задължително членство на пребиваващите в Словакия;
ii.
на всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения;
iii.
вноските не зависят от обезщетенията на отделното лице, тъй като вноските са определени в закона (не съществува ценова конкуренция);
iv.
между осигурените лица съществува солидарност по отношение на риска: системата RES и общата тарификация.
в)
Съществува подробна регулаторна рамка, за която държавата упражнява надзор: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са определени в закона.
(64)
Словашката република отхвърля схващането, че в резултат на законодателните промени от 2005 г. словашката система на здравеопазване се е променила в търговска система, и твърди, че системата никога не е губила публичния си неикономически характер. Словашките органи обръщат внимание и на факта, че словашката система на здравеопазване е част от системата за социална сигурност и изтъкват правомощията на държавите членки по силата на член 168, параграф 7 от Договора по отношение на организацията и предоставянето на услуги за здравни грижи.
(65)
Освен това словашките органи заявяват, че реформата на здравното осигуряване не е заменила публичното здравно осигуряване с частно и на здравноосигурителните дружества не е дадена възможност да покриват какъвто и да било риск, свързан със законоустановената социална сигурност. Според Словакия главната цел на реформата на сектора на здравеопазването е била установяването на правила за администрирането на финансовите средства, предоставени за здравеопазване, а реорганизирането до 30 септември 2005 г. на съществуващите здравноосигурителни дружества в акционерни дружества с ясно определени счетоводни правила е представлявало подходящ начин за установяването на тези правила. Словашките органи считат, че всички здравноосигурителни дружества в Словакия участват в управлението на публични средства, които са им поверени в рамките на системата за публично здравно осигуряване.
(66)
Според словашките органи фактът, че словашката система за задължително здравно осигуряване позволява ограничена по степен конкуренция относно качеството, би могъл да се разглежда като елемент, който насърчава здравноосигурителните дружества да функционират от икономическа гледна точка в съответствие с принципите на доброто управление, което е в интерес на нормалното функциониране на системата, а не като елемент, който би могъл да повлияе на неикономическия характер на системата за здравно осигуряване като цяло.
(67)
Словашките органи обясняват също така, че натрупаните и преразпределени средства в рамките на структурата на словашката система за публично здравно осигуряване посредством здравноосигурителните дружества са общата сума от вноските за публично здравно осигуряване, които са задължителни по закон, и поради това са част от публичните финанси на Словакия. Ето защо всички здравноосигурителни дружества имат за задача да управляват публичните средства, събрани от населението в съответствие със съответните законови разпоредби, за да бъдат използвани за плащането на здравни грижи.
(68)
В допълнителна подкрепа на своите твърдения словашките органи припомнят и факта, че дори след премахването през 2011 г. на забраната за разпределяне на печалбата, законът за изменение № 250/2011 Сб. разрешава на здравноосигурителните дружества да реализират печалба само при точно определени условия, а именно:
а)
въвеждането на данък върху печалбата на здравноосигурителните дружества;
б)
задължителното използване на печалбата за създаването на резервен фонд в размер от поне 20 % от внесения уставен капитал (резервният фонд може да се използва само за покриване на загуби на това здравноосигурително дружество);
в)
задължителното създаване на технически резерв за плащане на планирани здравни грижи за осигурени лица, включени в списъци с чакащи (следователно здравноосигурителните дружества не могат да реализират печалба в ущърб на клиентите си, като ги включват в списъци с чакащи вместо бързото плащане на здравни грижи за тях; това е от особено значение за спазването на общоприетите счетоводни стандарти в публичното здравно осигуряване).
(69)
В това отношение словашките органи обясняват, че когато дружеството VšZP е отчело излишък, то е създало здравен фонд за плащане на използването на здравни грижи и за финансиране на особено скъпи здравни грижи, покривани от публичното здравно осигуряване. Освен това в годините, през които дружеството е отчитало излишък, част от него е отделена за законоустановения резервен фонд, който впоследствие е използван за снижаване на натрупаните загуби. Следователно според словашките органи държавните здравноосигурителни дружества никога не са разпределяли на акционерите си реализираната печалба.
(70)
Във връзка с това Словашката република посочва и друго ограничение за здравноосигурителните дружества, отнасящо се до обстоятелството, че те могат да вземат средства назаем в съответствие със закон № 523/2004 Сб. относно бюджетните правила на публичната администрация, като имат предварителното одобрение на ÚDZS.
(71)
В допълнителна подкрепа на твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване не попада в обсега на правилата за защита на конкуренцията, органите посочват разследване от 2009 г. на словашката Антимонополна служба, в което се установява, че дейностите на здравноосигурителните дружества се осъществяват в рамките на система, отличаваща се с висока степен на солидарност, в която здравните грижи се предоставят безплатно и основните елементи от тези дейности са уредени от държавата, и че дейностите, осъществявани от здравноосигурителните дружества за предоставянето на публично здравно осигуряване не може да се считат за икономическа дейност, която ограничава конкуренцията. Поради това според Антимонополната служба словашкият Закон за защита на конкуренцията не е приложим спрямо дейностите на здравноосигурителните дружества, извършени за предоставяне на публично здравно осигуряване (36).
(72)
Словашките органи обясняват също, че през 2011 г. Конституционният съд постановява, че забраната за разпределяне на печалбата е неконституционна, тъй като нарушава заложените в словашката Конституция права на собственост, но не е съгласен с мнението, че със Закона за здравноосигурителните дружества се ограничават принципите на пазарната икономика. Те изтъкват и факта, че във връзка с това Конституционният съд е постановил също така, че законодателство относно здравноосигурителните дружества, което изключва или ограничава в значителна степен въздействието на инструментите на пазарната икономика и по този начин ограничава конкуренцията, е приемливо от конституционна гледна точка.
(73)
Освен твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване в Словакия попада извън обсега на правилата за защита на конкуренцията, словашките органи твърдят, че мерките не отговарят на останалите критерии за държавна помощ по силата на член 107, параграф 1 от Договора. Във връзка с това те твърдят, че капиталовите инжекции от 2006 и 2009 г. не представляват помощ, тъй като са спазили принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика. Освен това те отхвърлят твърдението, че в рамките на процеса по погасяване на дълга от Veriteľ става въпрос за необосновано дискриминационно третиране и настояват, че през 2006 г. на VšZP не е предоставена субсидия и че тази операция е представлявала обикновено плащане от страна на държавата на съществуващи безспорни задължения. Словашките органи предоставиха допълнителни подробности относно прехвърлянето на портфейли от DZP към VšZP и от EZP към SZP и твърдят, че и тези прехвърляния не са предоставили на SZP/VšZP селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Те предоставиха допълнителна информация и за системата RES, като поясниха най-вече начина, по който в периода 2006-2012 г. са се разпределяли вноските (месечно и годишно), и твърдят, че и тази мярка не представлява държавна помощ, тъй като чрез нея се изравняват рисковете, присъщи на системата поради съществуването на еднакво равнище на вноските за всички групи осигурени лица с различна степен на риск.
(74)
Мнението на словашките органи относно решението за откриване на процедура е ориентирани в защита на позицията, че поради липсата на икономическа дейност SZP/VšZP не са предприятия и че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не са предоставили предимство на SZP/VšZP, поради което не представляват помощ. Ето защо не считат за необходимо да представят доводи относно съвместимостта на мерките, за които се твърди, че представляват помощ.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(75)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(76)
Според тази разпоредба правилата за държавна помощ, установени в ДФЕС, се прилагат само ако получателят на помощта е „предприятие“. В практиката си Съдът на Европейския съюз (Съдът на ЕС) определя предприятие за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, който извършва стопанска дейност, независимо от неговия правен статут и начина на неговото финансиране (37). Следователно класифицирането на конкретен субект като предприятие зависи изцяло от икономическия или неикономически характер на дейностите му.
(77)
Както е обяснено в решението за откриване на процедура, дали мерките, предоставени в полза на SZP/VšZP, представляват държавна помощ зависи на първо място от това дали и в каква степен SZP/VšZP, когато извършват дейност в рамките на системата за задължително здравно осигуряване на Словашката република, действат като предприятия, защото би могло да бъдат считани за субекти, извършващи икономическа дейност, както е определено в съдебната практика.
(78)
Според Съдът на ЕС икономическа дейност е всяка дейност, състояща се в предоставяне на стоки и/или услуги на определен пазар (38). Във връзка с това наличието на пазар за определени услуги може да зависи от конкретния начин на организация и предоставяне на тези услуги във въпросната държава членка (39). Правилата за държавната помощ се прилагат само когато дадена дейност се осъществява в пазарна среда. Следователно икономическият характер на услуги от еднакъв тип може да се различава между отделните държави членки. Освен това поради политически избор или промени в икономиката класифицирането на дадена услуга може да се промени с времето. Това, което днес не е икономическа дейност, може да се превърне в такава в бъдеще и обратно (40).
(79)
Що се отнася до предоставянето на здравни грижи, класифицирането на схемите за здравни грижи като схеми, включващи икономическа дейност, зависи от политическите и икономическите особености и от конкретната форма и структура на тези схеми във въпросната държава членка. По същество в практиката на СЕС се прави разграничение между схеми, основани на принципа на солидарността, и икономически схеми (41).
(80)
В съдебната си практика Съдът на ЕС използва редица критерии, за да определи дали дадена схема за социална сигурност е основана на солидарността и следователно не включва икономическа дейност. В това отношение множество фактори могат да бъдат от значение: i) дали членството в схемата е задължително (42); ii) дали схемата има изключително социална цел (43); iii) дали схемата е с нестопанска цел (44); iv) дали обезщетенията са независими от направените вноски (45); v) дали сумата от платените обезщетения не е непременно пропорционална на доходите на осигурените лица (46); и vi) дали схемата е под надзора на държавата (47).
(81)
За разлика от схемите, основани на солидарността, икономическите схеми се характеризират често с: i) членство по избор (48); ii) принципа на капитализация - т.е. зависимост между правото на обезщетение и изплатените вноски и финансовите резултати на схемата (49); iii) стопанската си цел (50) и iv) предоставянето на права на обезщетение, които допълват тези по основна схема (51).
(82)
При някои системи са комбинирани елементи и от двете категории (схеми, основани на солидарността, и икономически схеми) (52) и за да може да определи дали конкретна схема е икономическа или неикономическа по характер, Комисията трябва да провери наличието и да прецени в конкретната схема съответното значение на всеки от различните елементи, посочени в двете предходни съображения (53).
(83)
Поради това, окончателният отговор дали предоставянето на услуги на задължително здравно осигуряване в Словашката република е с икономически или неикономически характер ще зависи от задълбочения анализ на конкретния начин на организиране и извършване на тази дейност във въпросната държава членка, и затова ще се отнася конкретно до системата за задължително здравно осигуряване в тази държава членка. В светлината на тези общи констатации Комисията ще прецени дали спорните мерки, които според твърденията са предоставени на SZP/VšZP, представляват държавна помощ като мерки, предоставени на „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(84)
Няколко елемента, отнасящи се преди всичко до функционирането на системата, и фактът, че системата се основава на принципа на солидарност, сочат неикономическия характер на словашката система за здравно осигуряване, най-вече що се отнася до нейните социални характеристики и цели.
(85)
Първо, участието в програмата за публично здравно осигуряване е по закон задължително за мнозинството от населението в Словашката република, а медицинските услуги, покривани от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице. Осигуреното лице има право да избере което и да е здравноосигурително дружество и въз основа на задължението за осигуряване на свободен достъп избраното здравноосигурително дружество не може да му откаже осигуряване на основата на възраст, здравен статус или рискове от заболяване. (54)
(86)
Второ, задължителното здравно осигуряване в Словакия се основава на вноски, които са определени в закона пропорционално на доходите на осигуреното лице, а не на размера на осигурителния риск (възраст, здравен статус, рискове от заболяване на осигуреното лице). Освен това не съществува пряка връзка между размера на вноските, платени в рамките на схемата от дадено лице, и размера на обезщетенията, получени от същото това лице в рамките на схемата. Поради това, здравноосигурителните дружества нямат възможност да влияят нито на размера на вноските, нито на минималното покритие, на което имат право осигурените лица, тъй като те се определят от националното законодателство.
(87)
Трето, на всички осигурени лица е гарантирано по закон еднакво базисно ниво на обезщетенията, което на практика е доста високо, тъй като покрива почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез схемата за задължително здравно осигуряване се предоставя почти пълно здравеопазване (55). Словашката схема за изравняване на рисковете (RES) гарантира, че осигурителните рискове са поделени, което допълнително засилва солидарността. Освен това словашката система налага принципа на обща тарификация, което означава, че здравноосигурителните дружества не могат да определят размера на вноските съобразно осигурителния риск, а посредством изравняването на рисковете частично се компенсират здравноосигурителните дружества, чийто портфейл е с по-рисков демографски профил, като се преразпределят средства от здравноосигурителните дружества, които плащат по-малко от средния размер на обезщетенията, към здравноосигурителните дружества, които плащат на осигурените в тях лица повече от средния размер на обезщетенията (56).
(88)
Освен посочения социален и солидарен характер Комисията припомня, че задължителното здравно осигуряване в Словашката република се организира и предоставя в съответствие със солидна регулаторна рамка: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са установени в закони, в които се предвиждат подробни условия, и те функционират под строгия надзор на държавата (57).
(89)
Въз основа на тази характеристика Комисията стига до извода, че словашката система за задължително здравно осигуряване няма икономически характер, поради което SZP/VšZP не могат да бъдат считани за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (58).
(90)
Комисията признава, че някои характеристики на словашката система за задължително здравно осигуряване биха могли да свидетелстват за икономическия характер на дейностите, извършвани в рамките на тази система: i) наличието на няколко здравноосигурителни дружества (публични и частни) в словашкия сектор на задължителното здравно осигуряване, ii) определена степен на конкуренция между тези здравноосигурителни дружества, които iii) извършват дейност, ориентирана към реализирането на печалба, и iv) факта, че Конституционният съд на Словашката република е посочил, че тази дейност е отворена за конкуренция. При все това Комисията е на мнение, че съществуването на тези характеристики не поставя под съмнение заключението ѝ, че задължителното здравно осигуряване в Словакия е неикономическа дейност.
(91)
Първо, Комисията констатира, че съществуването на няколко (публични и частни) субекта, които развиват дейност в сектора на задължителното здравно осигуряване, само по себе си не свидетелства за икономическия характер на действията им в система, в която, както е обяснено в съображения 85-87, преобладават социалните характеристики и цели, основният принцип за функционирането на системата е солидарността и надзорът на държавата е строг. Такова тълкуване би придало прекомерно значение на организационните мерки, избрани от държавата членка за управлението на част от системата ѝ за социална сигурност, вместо на същността на въпросната система (59).
(92)
Второ, съгласно съдебната практика на Съда на ЕС наличието на възможност за конкуренция в системата за здравно осигуряване и съществуваща на практика конкуренция, дори ако съществуването ѝ е било желано от законодателя и то е било потвърдено от съдебната власт, не свидетелства непременно за икономическия характер на въпросната дейност. Съдът на ЕС е пояснил, че при определянето на това дали дейностите, осъществявани в рамките на законоустановена система за здравно осигуряване, която подобно на словашката система предоставя определена възможност за конкуренция, са икономически или неикономически по характер от решаващо значение са елементи като характера и степента на конкуренцията, обстоятелствата, при които тази конкуренция протича и наличието и значението на други важни фактори (60). В разглеждания случай не се позволява конкуренция от типа, който е най-интересен за потребителите - ценова конкуренция по отношение на нивото на вноските - тъй като здравноосигурителните дружества в Словашката република не могат са променят размера на вноските на осигурените лица, които са определени в закона. Освен това възможността за конкуренция по отношение на качеството е до голяма степен ограничена, тъй като словашката система за задължително здравно осигуряване предвижда особено широк спектър на законоустановените обезщетения, които са еднакви за всички осигурени лица, като по този начин за здравноосигурителните дружества не остава голяма възможност за конкуренция за клиенти, основана на допълнителни (безплатни) обезщетения. Здравноосигурителните дружества не се конкурират помежду си, тъй като нямат никаква възможност да влияят на тези законоустановени обезщетения, нито на предоставянето на задължителни законоустановени обезщетения във връзка със здравни грижи, което представлява основната им функция.
(93)
Трето, Комисията е на мнение, че неикономическият характер на дейността по задължително здравно осигуряване не се влияе от факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират по отношение на качеството и по отношение на ефективността на обществените поръчки, като купуват от доставчиците висококачествени здравни грижи и свързани с тях услуги на конкурентни цени. По този начин застрахователните дружества осигуряват входните ресурси, необходими за изпълнението на ролята им в рамките на тази система посредством дейности, които могат да бъдат отделени от договорите им с осигурените лица в рамките на задължителното здравно осигуряване. От съдебната практика на Съда на ЕС следва, че ако системата за задължително здравно осигуряване има неикономически характер поради присъщите си характеристики, дейността по осигуряване на входните ресурси, необходими за функционирането на тази система, също е с неикономически характер (61).
(94)
Четвърто, фактът, че правните норми в областта на задължителното здравно осигуряване в Словашката република позволяват на здравноосигурителни дружества да реализират печалба и да разпределят част от нея на акционерите си, не променя неикономическия характер на техните дейности, тъй като те ги извършват в рамките на система, в която са силно застъпени всички горепосочени характеристики, указващи неикономическия характер на дейността. Фактът, че здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба и да разпределят част от нея, не може сам по себе си да постави под въпрос превеса на социалните характеристики и цели на системата, да измени основната роля в нея на принципа на солидарност и да накърни строгата регулация и държавен надзор, при които тя функционира. Що се отнася до тази държавна регулация, Комисията припомня, че възможността за реализиране, използване и разпределяне на печалба се подчинява на рамки и е ограничена от законоустановени задължения, наложени на словашките застрахователни дружества от държавата и имащи за цел да гарантират жизнеспособността и непрекъснатостта на задължителното здравно осигуряване с всички негови преобладаващи социални и солидарни цели (62). Следователно, свободата за реализиране, използване и разпределяне на печалба е значително по-ограничена в сектора на словашкото задължително здравно осигуряване, отколкото в обичайните търговски сектори, и се подчинява на постигането на социални и солидарни цели.
(95)
В резултат на това, поради ограничената конкуренция, установена в словашката система за задължително здравно осигуряване (т.е. само ограничена конкуренция по отношение на качеството и никаква ценова конкуренция), както и поради ограниченията за реализиране и използване на печалба, елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, не поставят под въпрос основните социални, солидарни и регулаторни аспекти, указващи неикономическия характер на дейностите, изпълнявани от здравноосигурителните дружества в тази система. Всъщност елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, би следвало да се считат за елементи, насочени към постигане на основната цел, която се състои в насърчаването на здравноосигурителните дружества да действат в съответствие с принципите на доброто управление в интерес на правилното функциониране на тази система за социална сигурност, т.е. за елементи, които гарантират постигането на социалните и солидарните цели на тази система (63).
(96)
Комисията е на мнение, че фактът, че Конституционният съд на Словашката република (при извършване на преценка за евентуално нарушение съгласно словашката Конституция на правото на стопанска инициатива) разглежда словашката система на задължително здравно осигуряване като сектор, „който е част от сферата на конкуренцията“, не означава, че в тази система се извършват дейности с икономически характер по смисъла на правилата за държавна помощ. В действителност в този случай Конституционният съд на Словакия е сезиран, за да проучи дали законодателната забрана от 2007 г. относно разпределянето на печалбата от здравноосигурителните дружества е съвместима с Конституцията на Словашката република (нарушение на правото на собственост, правото на защита на собствеността и правото на стопанска инициатива) и съвместима с членове 18, 49, 54 и 63 от Договора. Словашкият Конституционен съд решава, че тази забрана нарушава Конституцията на Словашката република и че следователно няма причина да разглежда съществените елементи от правилата на ЕС за вътрешния пазар или да се произнася по тяхното нарушаване.
(97)
В този контекст, като се вземат под внимание особеностите на настоящия случай и присъствието и значението на важни показатели, дейността по задължително здравно осигуряване, както е организирана и се извършва в Словашката република, не може да се счита за икономическа дейност.
(98)
В светлината на казаното по-горе, Комисията стига до заключението, че дружествата SZP/VšZP като бенефициери на спорните мерки, не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и поради това тези мерки не водят до предоставянето на държавна помощ по смисъла на тази разпоредба.
(99)
Следователно не е необходимо да се разглеждат останалите условия за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито да се прави преценка за съвместимостта на спорните мерки.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(100)
С оглед на изложените по-горе съображения Комисията стига до заключението, че спорните мерки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и/или Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP), не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора:
а)
увеличението на капитала на SZP с 450 млн. SKK, извършено между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.;
б)
погасяването на дълговете на SZP чрез Veritel' a. s. от 2003 г. до 2006 г.;
в)
субсидията, предоставена на SZP от Министерството на здравеопазването през 2006 г.;
г)
увеличението на капитала на VšZP с 65,1 млн. евро на 1 януари 2010 г.;
д)
системата за изравняване на рискове, установена на основание част 3 от закон № 580/2004 Сб.; и
е)
прехвърлянето на портфейли от ликвидирани здравноосигурителни дружества, и по-специално от дружество Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружество Európská zdravotná poisťovňa към SZP.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 15 октомври 2014 година.
KOMISIJOS SPRENDIMAS (ES) 2015/248
2014 m. spalio 15 d.
dėl priemonių SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), kurias Slovakijos Respublika įgyvendino dėl Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) ir Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(pranešta dokumentu Nr. C(2014) 7277)
(Tekstas autentiškas tik slovakų kalba)
(Tekstas svarbus EEE)
EUROPOS KOMISIJA,
atsižvelgdama į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo (toliau - SESV), ypač į jos 108 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą,
atsižvelgdama į Europos ekonominės erdvės susitarimą, ypač į jo 62 straipsnio 1 dalies a punktą,
pakvietusi suinteresuotąsias šalis pateikti savo pastabas pagal minėtas nuostatas (1),
kadangi:
1. PROCEDŪRA
(1)
2007 m. balandžio 2 d. Komisija gavo privačios sveikatos draudiko Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (toliau - Dôvera, arba skundo pateikėjas) skundą dėl įtariamos valstybės pagalbos valstybiniam sveikatos draudikui Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (toliau - SZP) priemonės, pagal kurią jo įstatinis kapitalas 2006 m. sausio 26 d. buvo padidintas 450 mln. SKK (apytikriai 15 mln. EUR).
(2)
2009 m. rugpjūčio 21 d. Komisija Slovakijos Respublikai nusiuntė prašymą pateikti informaciją. Pratęsus terminą atsakymui pateikti, Slovakijos valdžios institucijos prašomą informaciją suteikė 2009 m. rugsėjo 24 d. pateiktu dokumentu.
(3)
2010 m. vasario 26 d. raštu Komisija Slovakijos Respublikos paprašė pateikti papildomos informacijos apie šią kapitalo injekciją ir paaiškinimų apie Slovakijos rizikos suvienodinimo schemą (RSS) - kitą priemonę, kuri galbūt galėtų būti laikoma valstybės pagalba. 2010 m. kovo 25 d. raštu Slovakijos valdžios institucijos paprašė pratęsti terminą atsakymui į šį prašymą pateikti; 2010 m. kovo 31 d. raštu Komisija sutiko pratęsti tą terminą. 2010 m. birželio 16 d., kai Komisija Slovakijos Respublikai priminė apie prašymą pateikti informaciją, Slovakijos valdžios institucijos į tą prašymą atsakė 2010 m. liepos 9 d. raštu. Paprašyta Komisijos 2010 m. lapkričio 4 d. raštu, 2010 m. gruodžio 3 d. Slovakijos Respublika pateikė nekonfidencialią to atsakymo versiją.
(4)
2010 m. sausio 1 d. SZP susijungė su kitu valstybiniu Slovakijos sveikatos draudiku Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (toliau - VZP). Toms dviem valstybinėms akcinėms bendrovėms kitų sveikatos draudimo įmonių draudimo portfeliai buvo perduodami nuo 1998 iki bent 2005 m.
(5)
Dviejuose Komisijos ir Dôvera susitikimuose, kurie įvyko 2010 m. spalio 10 d. ir 2011 m. kovo 15 d., buvo aptartas skundo dalykas ir Slovakijos sveikatos draudimo sektoriaus veikimas. 2011 m. liepos 15 d. pateiktu dokumentu Dôvera suteikė papildomos informacijos apie Slovakijos sveikatos draudimo sektoriaus pobūdį ir savo skundą papildė trimis naujomis priemonėmis, kurios, kaip įtariama, buvo skirtos SZP ir VZP naudai: i) 2004 ir 2005 m. dviem valstybinės įmonės Veritel' a.s. mokėjimais - 52,7 mln. EUR ir 28 mln. EUR - panaikinta SZP skola; ii) 2006 m. Sveikatos ministerijos įmonei SZP suteikta 7,6 mln. EUR subsidija ir iii) valstybės finansuotas VZP kapitalo padidinimas 65,1 mln. EUR 2010 m. sausio 1 d. Taigi Komisija paprašė Slovakijos valdžios institucijų pateikti pastabas dėl skundo, papildyto šiais naujais įtarimais. Kartą pratęsus terminą atsakymui pateikti, 2011 m. lapkričio 11 d. raštu Slovakijos valdžios institucijos pateikė savo pastabas.
(6)
2011 m. gruodžio 15 d. įvykus susitikimui su Komisijos tarnybomis, 2012 m. sausio 16 d. raštu Dôvera pateikė papildomos informacijos apie nacionalinio sveikatos draudimo sektoriaus pobūdį.
(7)
2013 m. liepos 2 d. raštu Komisija Slovakijos Respublikai pranešė nusprendusi pradėti Sutarties 108 straipsnio 2 dalyje nustatytą oficialią tyrimo procedūrą (toliau - sprendimas pradėti procedūrą). Sprendimas pradėti procedūrą paskelbtas Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje (2), o suinteresuotųjų šalių paprašyta pateikti savo pastabas.
(8)
2013 m. liepos 24 d. raštu Slovakijos valdžios institucijos paprašė pratęsti terminą pastaboms dėl sprendimo pradėti procedūrą pateikti; 2013 m. liepos 30 d. raštu Komisija patenkino šį prašymą. 2013 m. rugpjūčio 27 d. raštu Slovakijos Respublika pateikė savo pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą.
(9)
Pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą Komisija gavo iš penkių trečiųjų šalių: iš Ekonomikos ir socialinių reformų instituto (INEKO) 2013 m. spalio 15 d. raštu, iš Union zdravotná poisťovňa, a.s. (toliau - Union Health Insurance) 2013 m. spalio 25 d. raštu, iš Sveikatos politikos instituto (toliau - HPI) 2013 m. spalio 28 d. raštu, iš Združenie zdravotných poisťovní SR (toliau - ZZP, Slovakijos sveikatos draudimo įmonių asociacija) 2013 m. spalio 28 d. raštu ir iš Dôvera2013 m. lapkričio 11 d. raštu.
(10)
Tos pastabos Slovakijos valdžios institucijoms buvo persiųstos 2013 m. lapkričio 20 d. ir gruodžio 20 d. raštais. 2013 m. gruodžio 20 d. Slovakijos valdžios institucijos terminą atsakymui į tas pastabas pateikti paprašė pratęsti iki 2014 m. sausio 31 d.; Komisija tą pačią dieną patenkino šį prašymą. 2014 m. sausio 29 d. raštu Slovakija pateikė atsakymą dėl pastabų, trečiųjų šalių pateiktų dėl sprendimo pradėti procedūrą.
(11)
2014 m. balandžio 2 d. įvyko Komisijos tarnybų ir Slovakijos valdžios institucijų susitikimas.
(12)
2014 m. balandžio 11 d. ir rugpjūčio 25 d. Komisija nusiuntė papildomus prašymus pateikti informaciją; Slovakija į juos atsakė atitinkamai 2014 m. gegužės 15 d. ir rugpjūčio 27 d. raštais.
2. APLINKYBĖS
2.1. SLOVAKIJOS PRIVALOMOJO SVEIKATOS DRAUDIMO SISTEMOS RAIDA
(13)
1994 m. Slovakija nuo sistemos, kurioje veikė vienintelė valstybinė draudimo įmonė, perėjo prie pliuralistinio modelio, pagal kurį galėtų veikti ir viešieji, ir privatieji subjektai. Pagal išsamią reformą, kuri buvo įgyvendinta pagal 2005 m. sausio 1 d. įsigaliojusius įstatymus Nr. 581/2004 ir 580/2004 (toliau - 2005 m. reforma), buvo pakeistos surenkamų sveikatos draudimo įmokų perskirstymo taisyklės ir visų draudimo įmonių (ir valstybinių, ir privačiai valdomų) teisinė forma - iš sui generis juridinių subjektų į juridinio asmens statusą turinčias akcines bendroves (t. y. pagal privatinę teisę veikiančias pelno siekiančias akcines bendroves). Buvo įkurta nepriklausoma reguliavimo institucija - Slovakijos sveikatos apsaugos priežiūros institucija (toliau - HSA), kuriai pavesta išduoti veiklos licencijas ir stebėti, ar draudimo įmonės laikosi taikomų taisyklių. Iš esmės šiomis reformomis siekta padėti didinti esamų išteklių panaudojimo veiksmingumą ir gerinti sveikatos priežiūros kokybę (3).
(14)
Privalomąjį sveikatos draudimą Slovakijos gyventojams (4) teikia visos Slovakijos sveikatos draudimo įmonės - ir valstybinės, ir privačios. Dėl privalomoje sistemoje teikiamo sveikatos draudimo visavertiškumo (5) įstatyme Nr. 580/2004 numatyta galimybe, be pagrindinio privalomojo sveikatos draudimo sistemoje teikiamo draudimo paketo, papildomai teikti asmeninį sveikatos draudimą naudotasi ribotai. Be to, 2005 m. teisės aktu visoms sveikatos draudimo įmonėms buvo suteikta galimybė teikti savanorišką sveikatos draudimą į privalomojo sveikatos draudimo sistemą neįtrauktiems asmenims (6).
(15)
2007 m. įstatymas Nr. 581/2004 buvo iš dalies pakeistas įstatymu Nr. 530/2007, kuriuo privalomojo sveikatos draudimo sektoriuje veikiančioms draudimo įmonėms buvo uždrausta nuo 2008 m. sausio 1 d. išmokėti pelną kaip dividendus ir taip nustatytas įpareigojimas gaunamus perviršius reinvestuoti į Slovakijos sveikatos apsaugos sistemą. Taigi nuo 2008 m. sausio mėn. sveikatos draudimo įmonėms buvo iš viso neleidžiama skirstyti pelno. Tačiau 2011 m. sausio 26 d. Slovakijos Konstitucinis Teismas paskelbė, kad pelno skirstymo uždraudimas yra nesuderinamas su keliomis Slovakijos Konstitucijos nuostatomis. Teismui priėmus tokį nutarimą, 2011 m. liepos mėn. Slovakijos valdžios institucijos įstatymą Nr. 530/2007 iš dalies pakeitė įstatymu Nr. 250/2011, kuriuo sveikatos draudikams vėl leista tam tikromis sąlygomis (7) skirstyti (savo akcininkams) iš privalomojo sveikatos draudimo veiklos gaunamą pelną. Atlikus šiuos teisės aktų pakeitimus, 2011 m. gruodžio mėn. Komisija užbaigė su pelno išmokėjimo apribojimu susijusią pažeidimo nagrinėjimo procedūrą (8).
(16)
2012 m. spalio 31 d. Slovakijos valdžios institucijos patvirtino bendros pelno nesiekiančios privalomojo sveikatos draudimo sistemos Slovakijos Respublikoje sukūrimo projekto planą, pagal kurį savanoriškai išperkant (iki 2014 m. sausio 1 d.) privačias sveikatos draudimo įmones arba jas eksproprijuojant (iki 2014 m. liepos 1 d.) būtų sukurta viena (valstybinė) sveikatos draudimo įmonė (9). Tačiau tuo metu, kai buvo priimtas šis sprendimas, nė vienas iš minėto projekto plano etapų dar nebuvo įgyvendintas (10).
2.2. SLOVAKIJOS SVEIKATOS DRAUDIKAI
(17)
Pagal Slovakijos teisės aktus sveikatos draudimo įmonė apibrėžiama kaip akcinė bendrovė, turinti registruotą buveinę Slovakijos Respublikoje ir įsteigta teikti valstybinį privalomąjį sveikatos draudimą pagal HSA išduotą leidimą.
(18)
Kad gautų privalomojo sveikatos draudimo paketą, Slovakijos gyventojai sutartį gali sudaryti su bet kuriuo iš šių trijų draudikų:
a)
Slovakijos valstybine akcine bendrove VZP, kuri buvo įsteigta 2005 m. liepos 1 d.; ši įmonė suformuota pertvarkius viešąją įmonę VšZP, kuri pagal įstatymą Nr. 273/1994 buvo įsteigta 1994 m. lapkričio 1 d. kaip Sveikatos draudimo fondo administracijos Nacionalinės draudimo bendrovės (slov. Národná poisťovňa) perėmėja; 2010 m. sausio 1 d. pagal įstatymą Nr. 533/2009 VZP buvo sujungta su valstybine įmone SZP (todėl, jei tinkama, bendrasis subjektas toliau vadinamas SZP/VZP); Slovakijos Respublika yra vienintelė VZP akcininkė;
b)
privačiąja akcine bendrove Dôvera (jos pagrindinis akcininkas yra Vidurio Europos finansų grupė PENTA); Dôvera įsteigta 2005 m. spalio 1 d.; 2009 m. gruodžio 31 d. ji susijungė su Apollo, kita privačia Slovakijos sveikatos draudimo įmone. 2010 m. šis susijungęs subjektas buvo didžiausia privati Slovakijos sveikatos draudimo įmonė;
c)
privačiąja akcine bendrove Union Health Insurance, įsteigta 2006 m. kovo 9 d. ir priklausančia Nyderlanduose įsikūrusiai grupei Achmea, anksčiau žinomai pavadinimu Eureko.
(19)
Lentelėje parodyta įvairių privalomąjį sveikatos draudimą Slovakijos Respublikoje teikiančių įmonių rinkos dalių raida 2008-2013 m. (11):
Metai
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Įmonės
Apdraustųjų skaičius (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 m.: SZP jungiasi su VZP
Apollo
8,4
10,0
2010 m.: Apollo jungiasi su Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Visos sveikatos draudimo įmonės yra akcinės bendrovės ir pagal nuosavybės reglamentavimą jų akcininkais gali būti ir valstybinis, ir privatusis sektoriai. Visos sveikatos draudimo įmonės privalo atitikti tam tikrus mokumo kriterijus. Dėl griežtų biudžeto suvaržymų jos yra visiškai atsakingos už finansų stygius. Kaip privačios akcinės bendrovės, įsteigtos pagal bendrąją bendrovių teisę, sveikatos draudimo įmonės, regis, savarankiškai valdo savo veiklos ir sveikatos priežiūros išlaidas.
(21)
Sveikatos draudimo įmonės gali gauti pelną ir jį gauna (13). Pajamas Slovakijos draudimo įmonės gauna iš draudimo įmokų, valstybės biudžeto (įmokos ekonomiškai neaktyvių asmenų vardu ir subsidija išlaidų sveikatos priežiūros paslaugoms padidėjimui padengti), iš nuosavybės, dovanų ir kitų šaltinių. Pelną sveikatos draudimo įmonės gali gauti, pvz., tobulindamos savo valdymo sistemą ir derėdamosi dėl sutarčių su sveikatos priežiūros paslaugų teikėjais.
2.3. PAGRINDINIAI SLOVAKIJOS PRIVALOMOJO SVEIKATOS DRAUDIMO SEKTORIAUS BRUOŽAI
2.3.1. Socialinis tikslas ir viešasis interesas
(22)
Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistema siekiama socialinio tikslo, t. y. sudaryti sąlygas sveikatos priežiūrai teikti ir išlaikyti gyvybingą sveikatos draudimo sistemą. Piliečiai turi teisę į sveikatos draudimą ir Slovakijos gyventojai yra įpareigoti apsidrausti (14). Sveikatos draudimu pagrįsta teisė į nemokamą sveikatos priežiūrą yra Slovakijos Respublikos konstitucinė prievolė (15). Slovakijos valdžios institucijų teigimu, laikoma, kad Slovakijos Respublikoje teikdamos privalomąjį sveikatos draudimą sveikatos draudimo įmonės valstybės vardu vykdo konstitucinę prievolę, t. y. teikia Slovakijos gyventojams sveikatos draudimą, valdydamos Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemą. Slovakijos Respublika pagal teisės aktus yra atsakinga už sveikatos priežiūros sistemos finansavimą ir už sveikatos priežiūros sektoriaus nuostolių padengimą (16). Pagal įstatymo Nr. 580/2004 dėl sveikatos draudimo 2 skirsnį valstybinio privalomojo sveikatos draudimo teikimas yra viešojo intereso veikla, kurią vykdant valdomos valstybės lėšos.
2.3.2. Privalomoji ir atviroji narystė, vienodi tarifai
(23)
Pagal įstatymų Nr. 580/2004 ir Nr. 581/2004 nuostatas dalyvavimas Slovakijos valstybinėje sveikatos draudimo programoje didžiajai Slovakijos Respublikos gyventojų daliai yra privalomas (17). Į Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemą taip pat įtraukti asmenys, iki 2010 m. balandžio 30 d. apdrausti pagal Tarybos reglamentą (EEB) Nr. 1408/71 (18), o nuo 2010 m. gegužės 1 d. - pagal Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (EB) Nr. 883/2004 (19).
(24)
Apdraustieji turi teisę patys pasirinkti sveikatos draudimo įmonę ir kartą per metus pakeisti draudimo įmonę kita. Pagal atviros narystės įpareigojimą ir vienodų tarifų principą Slovakijos sveikatos draudimo įmonės yra teisiškai įpareigotos į savo draudimo sistemą priimti kiekvieną tokį prašymą teikiantį Slovakijos gyventoją, jeigu jis atitinka teisinius sveikatos draudimo Slovakijoje reikalavimus. Visų pirma sveikatos draudimo įmonės negali atsisakyti apdrausti asmenį dėl amžiaus, sveikatos būklės ar ligos (-ų) rizikos (20) ir, neatsižvelgdamos į šiuos veiksnius, pagrindinį sveikatos draudimą visiems asmenims turi siūlyti už tokią pat kainą.
(25)
Taigi Slovakijos sveikatos draudimo sistemoje taip pat numatyta teisinė teisingo sveikatos draudimo įmonių rizikos pasidalijimo taikant rizikos suvienodinimo schemą (RSS) struktūra. Pagal RSS (21) su didesne rizika siejamus asmenis draudžiančios sveikatos draudimo įmonės gauna lėšas iš draudimo įmonių, kurių portfelis siejamas su mažesne rizika, t. y. atliekamas mėnesinis ir metinis įmokų perskirstymas ir vykdomas pervedimų administravimas (22).
2.3.3. Išmokos ir su pajamomis susietos įmokos
(26)
Slovakijos privalomasis sveikatos draudimas grindžiamas privalomų įmokų sistema. Įmokų tarifai apibrėžiami įstatymų ir yra proporcingi apdraustojo pajamoms (panašiai kaip mokestis, kuriuo apmokestinamos pajamos), o ne grindžiami draudžiama rizika (kaip antai apdraustojo amžiumi ar sveikatos būkle). Tos įmokos, kurias Slovakijos valdžios institucijos laiko valstybės lėšų dalimi, surenkamos iš: 1) darbuotojų ir darbdavių; 2) savarankiškai dirbančių asmenų; 3) savo noru nedirbančių asmenų; 4) valstybės (už draudžiamuosius valstybės, t. y. daugiausia už ekonomiškai neaktyvių žmonių grupę) ir 5) dividendų mokėtojų.
(27)
Visiems apdraustiesiems garantuojamos tokio pat pagrindinio lygio išmokos (toliau - pagrindinis draudimo paketas). Sistemai mokamų įmokų ir išmokamų išmokų (23) sumos nėra tiesiogiai susijusios. Į privalomąjį sveikatos draudimą įtrauktos medicinos paslaugos teikiamos neatsižvelgiant į apdraustojo mokamas įmokas.
(28)
Privalomojo sveikatos draudimo sistemoje pagrindinis draudimo paketas apima beveik visas Slovakijos Respublikoje teikiamas sveikatos priežiūros procedūras, o tai reiškia, kad pagal tą paketą teikiama beveik visokeriopa sveikatos priežiūra. Šiuo metu pagal pagrindinį draudimo paketą kiekvienas asmuo turi teisę į nemokamą sveikatos priežiūrą, išskyrus tik kelių rūšių gydymą (pvz., plastinę chirurgiją), ir į dalines išmokas už vaistinius preparatus ir kurortinį gydymą bei tam tikras su sveikatos priežiūra susijusias paslaugas (pvz., apsilankymus skubiosios pagalbos skyriuje). Pagrindinis draudimo paketas Vyriausybės potvarkiu (be derybų parlamente) gali būti sumažintas arba padidintas. Slovakijos Konstitucija kiekvienam piliečiui garantuojama sveikatos priežiūra, įstatymų nustatytomis sąlygomis teikiama pagal privalomąją sveikatos draudimo sistemą, taigi draudimo įmonės išmokų krepšeliui, pagrindinio draudimo paketo aprėpties lygiui ar su juo susijusioms įmokoms nedaro jokio poveikio, nes tai nustatoma įstatymų.
(29)
Slovakijos sveikatos draudimo įmonės gali papildyti pagrindinį draudimo paketą ir iš tikrųjų papildo jį įvairiomis jų pasirenkamomis teisėmis į išmokas (išmokomis), kurios apima į tą paketą neįtrauktas paslaugas, kurias, beje, draudikai nemokamai siūlo savo klientams kartu su sveikatos draudimo paketu, teikiamu pagal privalomąjį sveikatos draudimą. Pavyzdžiui, iš turimos informacijos matyti, kad sveikatos draudimo įmonės gali spręsti, ar į privalomojo sveikatos draudimo paketą taip pat įtraukti papildomą draudimą, susijusį su tam tikru netradiciniu ir profilaktiniu gydymu. Šis papildomas draudimas skiriasi nuo asmeninio sveikatos draudimo paslaugų, kurios gali būti siūlomos už mokestį.
2.3.4. Sveikatos priežiūros paslaugų teikėjų ir paslaugų atranka
(30)
Sveikatos draudimo įmonėms leidžiama rinktis sveikatos priežiūros paslaugų teikėjus ir derėtis dėl sutarčių su gydytojais ir atskiromis ligoninėmis. Taigi sveikatos draudimo įmonės sudaro sutartis su atskirais sveikatos priežiūros paslaugų teikėjais; tos sutartys sudaromos nepriklausomai viena nuo kitos ir atskiras sveikatos priežiūros paslaugų teikėjas sutartis gali sudaryti su visomis arba tik su kai kuriomis iš sveikatos draudimo įmonių, ir atvirkščiai. Sveikatos draudimo įmonės apmoka ir valstybinių, ir privačių sveikatos priežiūros paslaugų teikėjų suteiktų paslaugų išlaidas.
(31)
Siekdama užtikrinti geografinį sveikatos priežiūros paslaugų prieinamumą ir padaryti poveikį pajėgumų planavimui, Vyriausybė yra nustačiusi būtiniausio tinklo reikalavimą. Teikdamos privalomąjį sveikatos draudimą, sveikatos draudimo įmonės pagal įstatymus privalo sudaryti sutartis su būtiniausiu ligoninių tinklu. Kiekviena sveikatos draudimo įmonė sukuria savo pačios tinklą ir tobulina tą būtiniausią tinklą, atrankiniu būdu sudarydama sutartis su papildomomis ligoninėmis ir kitais sveikatos priežiūros paslaugų teikėjais. Taigi sveikatos draudiko apdraustiesiems teikiamas draudimas apima sveikatos priežiūros paslaugas, kurias teikia tos ligoninės ir (arba) kiti sveikatos priežiūros paslaugų teikėjai ir kurios yra įtrauktos į privalomojo sveikatos draudimo apsaugą. Derėdamosi su ligoninėmis dėl apdraustiesiems teikiamų sveikatos priežiūros paslaugų kainos ir kokybės, sveikatos draudimo įmonės naudojasi tam tikra veiksmų laisve.
2.3.5. Reguliavimo sistema
(32)
Slovakijos Respublikos privalomojo sveikatos draudimo sistema reglamentuojama specialiomis taisyklėmis (24). Visos privalomąjį sveikatos draudimą teikiančios sveikatos draudimo įmonės pagal įstatymus turi tokį pat statusą, teises ir pareigas. Kiekviena sveikatos draudimo įmonė turi būti įsteigta tam, kad teiktų valstybinį sveikatos draudimą, ir ji neturi vykdyti kitokios nei išvardytoji įstatymo Nr. 581/2004 6 skirsnyje veiklos. Privalomojo sveikatos draudimo sistemą valdančių sveikatos draudimo įmonių veiklai taikoma bendra valstybės kontrolė, kuri visų pirma vykdoma per reguliavimo instituciją, t. y. HSA, sveikatos apsaugos sistemoje vykdančią stebėjimo ir priežiūros funkciją. HSA stebi, ar sveikatos draudimo įmonės ir teikėjai laikosi šios teisinės sistemos ir, esant pažeidimų, įsikiša.
3. GINČIJAMŲ PRIEMONIŲ APRAŠYMAS
(33)
Šiame sprendime nagrinėjamos šios šešios priemonės (toliau bendrai - ginčijamos priemonės) (25):
3.1. 2006 M. SZP KAPITALO PADIDINIMAS
(34)
2007 m. balandžio 2 d. raštu privati sveikatos draudimo įmonė Dôvera pateikė Komisijai skundą dėl 450 mln. SKK (apytikriai 15 mln. EUR) kapitalo injekcijos, kurią Slovakijos Respublika trimis dalimis nuo 2005 m. lapkričio 28 d. iki 2006 m. sausio 18 d. skyrė valstybinei įmonei SZP.
(35)
Tas kapitalo padidinimas buvo susijęs su sveikatos priežiūros sektoriaus reforma ir su Slovakijos Respublikos sveikatos draudimo sektoriaus 2004-2005 m. reforma. Iš esmės SZP, kai 2005 m. buvo įsteigta kaip akcinė bendrovė ir viešosios įstaigos (26) teisių perėmėja, pagal įstatymus turėjo perimti ne tik pradinės draudimo įmonės turtą, bet ir jos prieš 2005 m. atsiradusius įsipareigojimus, dėl kurių sumos jos mokumo lygis neatitiko nustatytojo pagal Sveikatos draudimo įmonių įstatymo (įstatymas Nr. 581/2004) 14 skirsnio 1 dalies reikalavimus. Tie įsipareigojimai 2005 m. gruodžio 31 d. sudarė 467,765 mln. SKK (apytikriai 15,5 mln. EUR).
3.2. SZP SKOLŲ PANAIKINIMAS VERITEĽ MOKĖJIMAIS
(36)
Veriteľ buvo įsteigta 2003 m. (27) kaip nauja valstybinė agentūra sveikatos priežiūros sistemos skoloms konsoliduoti ir Slovakijos Vyriausybė buvo pavedusi jai įgyvendinti projektą, pagal kurį prieš visų esamų sveikatos draudimo fondų reorganizavimą į akcines bendroves iki 2005 m. rugsėjo 30 d. būtų sumažinta sveikatos priežiūros įstaigų ir sveikatos draudimo įmonių skolų našta. Skolos mažinimo procesas buvo vykdytas pagal Slovakijos Vyriausybės nutarimus.
(37)
2003-2005 m. Veriteľ, sumokėjusi 644 mln. EUR grynaisiais pinigais, padengė sveikatos priežiūros sektoriaus skolą, kurios apskaitinė vertė viršijo 1 100 mln. EUR. Sveikatos apsaugos ministerija paskelbė, kad tai buvo paskutinis sveikatos priežiūros sistemos gelbėjimo valstybės lėšomis atvejis, todėl 2006 m. agentūra Veriteľ buvo panaikinta (28).
(38)
Skundo pateikėjas tvirtina, kad 52,7 mln. EUR SZP skola, kurią panaikino Veriteľ, yra didesnė nei paties skundo pateikėjo panaikinta skola (29), o tai rodo, kad skolų panaikinimo procese buvo nepagrįstai diskriminuojama. Tačiau skundo pateikėjas labiausiai susirūpinęs dėl to, kad 2005 m. lapkričio 30 d. (taigi jau po pertvarkymo) Veriteľ papildomai panaikino dar apytikriai 28 mln. EUR SZP skolą specialiajai įmokų perskirstymo sąskaitai. Tai buvo atlikta SZP perdavus Veritel įmokų reikalavimus ir palūkanas. SZP perdavė Veritel apytikriai 929 mln. SKK vertės įmokų reikalavimus ir palūkanas (iš šios sumos palūkanos sudarė maždaug 343 mln. SKK). Mainais Veritel atlygino SZP 840 mln. SKK (apytikriai 28 mln. EUR), užskaičiusi jos skolą specialiajai įmokų perskirstymo sąskaitai (30).
3.3. 2006 M. SUBSIDIJA SZP
(39)
2006 m. antrąjį pusmetį Sveikatos apsaugos ministerija, pasinaudojusi 2006 m. liepos mėn. panaikintos Veriteľ likvidacinio balanso dalimi, suteikė SZP dar vieną subsidiją. Skundo pateikėjo teigimu, šios subsidijos suma sudarė apytikriai 7,6 mln. EUR.
(40)
Skundo pateikėjas taria, kad ši subsidija buvo suteikta siekiant įvykdyti prieš 2005 m. atsiradusius SZP įsipareigojimus sveikatos priežiūros paslaugų teikėjams, nors nebuvo aišku, ar teikiant tą subsidiją tos skolos tebebuvo.
(41)
Tačiau, kaip teigia Slovakijos valdžios institucijos, Veriteľ likvidacinio balanso finansiniai ištekliai buvo skirti ne SZP, o tuomet valstybės valdytoms gydymo įstaigoms, kad šios įvykdytų savo įsipareigojimus (t. y. sumokėtų savo darbuotojų sveikatos draudimo įmokas) SZP. Taigi, Slovakijos valdžios institucijų teigimu, tai buvo ne subsidija, o greičiau įprastas valstybės mokėjimas esamiems neginčijamiems įsipareigojimams įvykdyti, t. y. nesumokėtoms sveikatos draudimo įmokoms sumokėti.
3.4. 2010 M. VZP KAPITALO PADIDINIMAS
(42)
2010 m. sausio 1 d. Slovakijos Respublika per Sveikatos apsaugos ministeriją padidino savo įstatinį akcinį kapitalą VZP. Akcinis kapitalas tą kartą buvo padidintas apytikriai 65,1 mln. EUR.
(43)
Skundo pateikėjo teigimu, atsižvelgiant į tai, kad VZP buvo beveik nemoki, valstybė, regis, taip pasielgė, siekdama likviduoti VZP pajamų deficitą. Skundo pateikėjas taip pat tvirtina, kad valstybė neturėjo visiškai jokių vilčių per pagrįstą laikotarpį gauti šios savo investicijos grąžą, visų pirma dėl to, kad Slovakija ką tik buvo įgyvendinusi įstatymą, kuriuo sveikatos draudimo įmonėms buvo neleidžiama skirstyti savo pelno.
(44)
Slovakijos valdžios institucijų teigimu, šis 2010 m. VZP kapitalo padidinimas buvo atliktas siekiant panaikinti finansų krizės poveikį ir padėti VZP atlaikyti spaudimą augant sveikatos priežiūros paklausai didinti įsiskolinimo lygį.
3.5. RIZIKOS SUVIENODINIMO SCHEMA (RSS)
(45)
Atlikdama išankstinį vertimą, Komisija taip pat nustatė, kad Slovakijos Respublikos sveikatos draudimo įmonių finansavimo sistemoje numatytas ir rizikos paskirstymo bei koregavimo mechanizmas, t. y. rizikos suvienodinimo schema (RSS).
(46)
RSS (31) visokeriopai taikoma visoms privalomąjį sveikatos draudimą Slovakijos Respublikoje teikiančioms sveikatos draudimo įmonėms. Privalomojo sveikatos draudimo įmokas sveikatos draudimo įmonės tiesiogiai renka iš darbdavių, savarankiškai dirbančių asmenų, savarankiškai įmokas mokančių asmenų (savo noru nedirbančių asmenų), valstybės ir dividendų mokėtojų, tačiau sveikatos draudimo įmonių pajamų ir išlaidų pasiskirstymas dėl įvairios jų apdraustų gyventojų struktūros yra nevienodas. Siekiant palengvinti rizikingesnį portfelį turinčių sveikatos draudimo įmonių finansinę naštą ir sumažinti rizikos atrankos potencialą, taikant RSS ir remiantis HSA atliktu apskaičiavimu įmokos perskirstomos tarp sveikatos draudimo įmonių (32). RSS taikomi apdraustojo amžiaus, lyties ir, nuo 2010 m., ekonominio aktyvumo statuso parametrai.
(47)
Slovakijos valdžios institucijos mano, kad RSS yra ne valstybės pagalba, bet lėšų išlyginimas pagal apdraustiesiems taikomus RSS kriterijus, t. y. tai solidarumo tarp apdraustųjų dalykas, taigi tai nėra valstybės pagalba.
3.6. PORTFELIŲ PERDAVIMAS SZP IR VZP
(48)
Komisijai atliekant išankstinį vertinimą, jos dėmesį patraukė dar viena priemonė, susijusi su keliais tiesioginiais kitų sveikatos draudimo įmonių, kurios laikui bėgant buvo likviduotos, portfelių perdavimais SZP ir VZP valstybei įsikišus (visų pirma įmonės Družstevná zdravotná poisťovňa portfelio perdavimu VZP ir su įmonės Európská zdravotná poisťovňa portfelio perdavimu SZP).
(49)
Dôvera teigimu, EZP portfelis buvo tiesiogiai perduotas SZP, nors juo domėjosi ir kiti rinkoje veikę veiklos vykdytojai, o perdavimo ribos ir sąlygos buvo neaiškios.
(50)
Slovakijos Respublika įrodinėja, kad HSA sprendimas EZP portfelį neatlygintinai perduoti SZP atitinka įstatymo Nr. 581/2004 nuostatas; kartu paisoma ir apdraustųjų teisės pasirinkti sveikatos draudimo įmonę. Valdžios institucijos tvirtina, kad kitos draudimo įmonės buvo išreiškusios susidomėjimą šiuo portfeliu, tačiau jos kėlė sąlygas, dėl kurių likvidavimo procesas būtų neproporcingai užsitęsęs. Be to, Slovakijos valdžios institucijų teigimu, perduodant portfelius buvo perduoti ir visi likviduotų įmonių reikalavimai bei visi jų įsipareigojimai, todėl gavėjams VZP ir SZP nebuvo suteikta jokio pranašumo.
4. PRIEŽASTYS PRADĖTI OFICIALIĄ TYRIMO PROCEDŪRĄ
(51)
Sprendime pradėti procedūrą Komisija išreiškė abejonių dėl atitinkamos veiklos ekonominio ar neekonominio pobūdžio nustatymo ir pažymėjo, kad, atsižvelgiant į šios bylos ypatumus, SZP/VZP ir kitos sveikatos draudimą Slovakijos Respublikos privalomojoje sistemoje siūlančios įmonės ekonominę veiklą galėjo būti vykdžiusios nuo 2005 m. sausio 1 d. Komisija manė, kad Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistema turi ir ekonominių, ir neekonominių savybių, todėl būtina atlikti išsamią jos skirtingų elementų ir atitinkamo jų vaidmens šioje schemoje analizę, kad būtų galima nustatyti, ar privalomojo sveikatos draudimo veiklą, atsižvelgiant į tai, kaip ji organizuota ir vykdoma Slovakijoje, reikėtų laikyti ekonominio (nuo 2005 m. sausio 1 d.) ar neekonominio pobūdžio veikla.
(52)
Komisija taip pat pažymėjo, kad tuo atveju, jeigu veiklą reikėtų laikyti ekonominio pobūdžio veikla, jos turimos informacijos nepakaktų nustatyti, ar nagrinėjamomis priemonėmis SZP/VZP teikiamas koks nors atrankusis pranašumas.
(53)
Padariusi išvadą, jog šiame etape valstybės pagalbos buvimo galimybės negalima atmesti, ir atsižvelgusi į konkrečių argumentų ar aiškių tų priemonių derėjimo su vidaus rinka požymių nebuvimą Komisija taip pat išreiškė abejonių, ar tos priemonės galėtų būti laikomos derančiomis su vidaus rinka pagal Sutarties 106 straipsnio 2 dalį ar 107 straipsnio 3 dalies c punktą, jeigu ji padarytų išvadą, kad jos yra valstybės pagalba.
(54)
Tokiomis aplinkybėmis Komisija pažymėjo, kad galutinę išvadą, ar privalomojo sveikatos draudimo veikla Slovakijos Respublikoje iš tiesų yra ekonominio, ar neekonominio pobūdžio, ar valstybės priemonės atitinka visas kitas sąlygas, kad galėtų būti laikomos valstybės pagalba, ir, jeigu taip, ar jos dera su vidaus rinka, būtų galima padaryti tik galutiniame sprendime, kuris būtų priimtas užbaigus oficialų tyrimą, kai jau būtų surinkta visa esama informacija (įskaitant papildomas valstybės narės ir trečiųjų šalių pastabas) ir atliktas išsamus visos informacijos įvertinimas.
5. SUINTERESUOTŲJŲ ŠALIŲ PASTABOS
(55)
Kaip apibendrinta toliau, Komisija gavo tokias suinteresuotųjų šalių pastabas:
5.1. DÔVERA
(56)
Atsakyme dėl sprendimo pradėti procedūrą Dôvera, skundo pateikėjas, pateikė papildomą informaciją apie sveikatos draudimo sistemą ir papildomus argumentus, kad visų pirma pagrįstų savo nuomonę, jog SZP/VZP yra įmonės, kurioms taikoma konkurencijos teisė ir kurios gavo naudos iš nederančios valstybės pagalbos.
(57)
Remdamasi savo ankstesniuose raštuose pateiktais argumentais apie ekonominį veiklos pobūdį ir naujausia Teismo praktika (33) Dôvera pažymi, kad SZP/VZP konkuruoja su privačiomis sveikatos draudimo įmonėmis, kurios siūlo tokią pat paslaugą siekdamos pelno. Šiuo klausimu Dôvera tvirtina, kad keli Slovakijos Respublikos nurodyti elementai, kurie, kaip pateikiama sprendime pradėti procedūrą, parodo, jog VZP/SZP veikla yra neekonominio pobūdžio, nėra pagrįsti. Dôvera teigimu, 2004-2005 m. reforma buvo siekta sukurti konkurencingą rinką; tai pripažino ir patvirtino ir Slovakijos teisminės institucijos (t. y. Slovakijos Konstitucinis Teismas), ir pačios Slovakijos valdžios institucijos. Šiuo klausimu Dôvera taip pat atkreipia dėmesį į tai, kad draudikai dėl sveikatos priežiūros paslaugų teikėjų konkuruoja atrankiu būdu sudarydami sutartis ir derėdamiesi dėl paslaugų kainos ir kokybės. Ji taip pat mini rinkodaros kampanijas, kurias sveikatos draudimo įmonės organizuoja siekdamos išlaikyti klientus ir pritraukti naujų. Dovera taip pat nesutinka, kad ši sistema yra išimtinai socialinio pobūdžio, ir mini sveikatos draudikų galimybę gauti pelną ir jį skirstyti, taip pat privačių investuotojų norą investuoti į Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sektoriuje veikiančius veiklos vykdytojus.
(58)
Remdamasi prieš priimant sprendimą pradėti procedūrą Komisijai pateiktuose raštuose išdėstytais argumentais, Dôvera taip pat tvirtina, kad neteisėta pagalba turėtų būti laikomos visos tame sprendime nustatytos priemonės, nes yra įvykdyti visi kiti Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje nustatyti kriterijai. Jos nuomone, negalima manyti, kad 2006 m. padidinusi SZP kapitalą, o 2010 m. - VZP kapitalą, Slovakijos Respublika veikė kaip rinkos ekonomikos investuotojas. Dôvera taip pat įrodinėja, kad Slovakijos Respublika diskriminavo privačias draudimo įmones, palyginti su SZP/VZP, nes 2003-2005 m. skolų panaikinimo procese įmonei SZP taikė palankesnį požiūrį, taip pat 2009 ir 2012 m. papildė RSS dviem naujais parametrais. Dėl portfelių perdavimo Dôvera pastabose daugiausia dėmesio skiriama EZP draudimo portfelio perdavimui, nes įmonė neturi informacijos apie ankstesnį portfelio perdavimą VZP. Šiuo klausimu ji pažymi, kad Slovakijos valdžios institucijos galėjo netinkamai informuoti Komisiją apie tam portfelio perdavimui taikytą teisinę sistemą.
(59)
Galiausiai Dôvera įrodinėja, kad Slovakijos valdžios institucijos nesugebėjo įrodyti, jog privalomojo sveikatos draudimo teikimas yra visuotinės svarbos paslauga, ir todėl abejoja, ar pagrįsta atlikti analizę pagal teismo praktiką Altmark byloje (34) ir Komisijos VESP rinkinį.
5.2. UNION HEALTH INSURANCE
(60)
Union Health Insurance, kito privataus SZP/VZP konkurento, pateiktos pastabos dėl sprendimo pradėti procedūrą iš esmės atitinka Dovera pateiktas pastabas ir jose įrodinėja, kad SZP ir VZP yra įmonės, apibrėžtos Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje. Union Health Insurance tvirtina, kad penkios iš šešių šio sprendimo 3 skirsnyje apibūdintų priemonių yra valstybės pagalba ir yra nesuderinamos su vidaus rinka. Dėl šeštosios priemonės, t. y. RSS, Union Health Insurance tvirtina, kad ji galbūt galėtų atitikti teismo praktikoje Altmark byloje nustatytas kompensacijos už viešąją paslaugą sąlygas arba galėtų derėti su vidaus rinka pagal Sutarties 106 straipsnio 2 dalį, o joje taikomą galimai diskriminuojantį požiūrį, kuris yra naudingas grynajai RSS gavėjai, t. y. SZP/VZP, reikėtų papildomai išnagrinėti.
5.3. HPI, INEKO IR ZZP
(61)
Kitų trijų trečiųjų šalių, t. y. HPI, INEKO ir ZZP, pateiktose pastabose dėl sprendimo pradėti procedūrą daugiausia pritariama skundo pateikėjo Dôvera ir Union Health Insurance nuomonei, kad veikla yra ekonominio pobūdžio, o priemonės yra susijusios su valstybės pagalba, nes jomis SZP/VZP suteikiamas atrankusis pranašumas, taip pat išreiškiamas įsitikinimas, kad sveikatos draudikai veikia konkurencinėje aplinkoje (naudodami įvairius būdus klientams pritraukti) ir teigiama, kad valstybinėms sveikatos draudimo įmonėms valstybė yra teikusi pirmenybę.
6. SLOVAKIJOS RESPUBLIKOS PASTABOS DĖL SPRENDIMO PRADĖTI PROCEDŪRĄ IR PAPILDOMI ARGUMENTAI
(62)
Slovakijos Respublika pateikė pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą ir pastabas dėl trečiųjų šalių pastabų.
(63)
Savo raštuose Slovakijos valdžios institucijos pateikė paaiškinimų ir papildomų argumentų, kad dar pagrįstų savo nuomonę, jog privalomojo sveikatos draudimo sistemai konkurencijos taisyklės netaikomos, nes ji nėra susijusi su ekonomine veikla. Jos tvirtina, kad pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką (35) Slovakijos privalomasis sveikatos draudimas negali būti laikomas ekonomine veikla, visų pirma dėl šių priežasčių:
a)
šia sistema siekiama socialinio tikslo;
b)
ši sistema pagrįsta solidarumu, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad:
i.
narystė Slovakijos gyventojams yra privaloma;
ii.
visiems apdraustiesiems garantuojamos tokio pat būtiniausio lygio išmokos;
iii.
asmeniniu lygmeniu įmokos nėra susijusios su išmokomis, nes įmokų dydžiai nustatyti pagal įstatymus (nėra konkurencijos dėl kainų);
iv.
draudikai yra solidarūs rizikos požiūriu: RSS ir vienodi tarifai;
c)
nustatyta išsami valstybės prižiūrima reguliavimo sistema: visų sveikatos draudimo įmonių statusas, teisės ir pareigos nustatytos įstatymų.
(64)
Slovakijos Respublika neigia prielaidą, kad dėl 2005 m. teisės aktų pakeitimų Slovakijos sveikatos draudimo sistema virto komercine sistema, ir tvirtina, kad ši sistema niekada neprarado savo valstybinio neekonominio pobūdžio. Valdžios institucijos taip pat atkreipia dėmesį į tai, kad Slovakijos sveikatos draudimo sistema yra socialinės apsaugos sistemos dalis, ir į Sutarties 168 straipsnio 7 dalyje nustatytą valstybių narių kompetenciją organizuoti sveikatos priežiūros paslaugas ir jas teikti.
(65)
Slovakijos valdžios institucijos taip pat teigia, kad įgyvendinus sveikatos draudimo reformą valstybinis sveikatos draudimas nebuvo pakeistas privačiu sveikatos draudimu ir privatiems draudikams nebuvo suteikta jokių galimybių drausti kurią nors riziką, susijusią su teisės aktų nustatyta socialine apsauga. Slovakijos teigimu, šia sveikatos sektoriaus reforma visų pirma siekta nustatyti tikslias sveikatos priežiūrai skiriamų finansinių išteklių tvarkymo ir visų esamų sveikatos draudimo fondų pertvarkymo į akcines bendroves iki 2005 m. rugsėjo 30 d. taisykles ir nustatyti tokias taisykles buvo tinkama aiškiai apibrėžus apskaitos taisykles. Slovakijos valdžios institucijos mano, kad visi Slovakijos sveikatos draudikai dalyvauja valdant valstybinėje sveikatos draudimo sistemoje jiems patikimas valstybės lėšas.
(66)
Slovakijos valdžios institucijų teigimu, tai, kad Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemoje įmanoma ribota konkurencija dėl kokybės, galėtų būti vertinama kaip veiksnys, skatinantis sveikatos draudimo įmones ekonomiškai veikti pagal patikimo valdymo principus ir tinkamo visos sistemos veikimo interesais, o ne kaip veiksnys, kuris galėtų daryti poveikį neekonominiam visos sveikatos draudimo sistemos pobūdžiui.
(67)
Slovakijos valdžios institucijos taip pat aiškina, kad Slovakijos valstybinio sveikatos draudimo sistemos struktūroje per sveikatos draudimo įmones kaupiamos ir perskirstomos lėšos yra valstybinio sveikatos draudimo įmokų, kurios yra privalomos pagal įstatymus, suma, todėl yra Slovakijos valstybės finansų dalis. Taigi užduotis valdyti pagal atitinkamas teisines nuostatas iš visuomenės surenkamas valstybės lėšas, kurios būtų naudojamos sveikatos priežiūros draudime, pavedama visoms sveikatos draudimo įmonėms.
(68)
Šiam savo teiginiui papildomai pagrįsti Slovakijos valdžios institucijos taip pat primena apie tai, kad net ir po to, kai 2011 m. draudimas skirstyti pelną buvo panaikintas, keičiančiuoju įstatymu Nr. 250/2011 gauti pelną sveikatos draudimo įmonėms buvo leista tik tiksliai apibrėžtomis sąlygomis, t. y.:
a)
sveikatos draudimo įmonių pelnas buvo apmokestintas;
b)
nustatyta prievolė naudoti pelną iki 20 % apmokėtojo įstatinio draudimo įmonės kapitalo sudarančiam rezervo fondui suformuoti (šis rezervo fondas gali būti naudojamas tik tos draudimo įmonės nuostoliams padengti);
c)
nustatyta prievolė suformuoti techninius atidėjinius planuojamos laukimo sąrašuose esančių apdraustųjų sveikatos priežiūros išlaidoms dengti (taigi sveikatos draudimo įmonės negali gauti pelno savo klientų sąskaita, įtraukdamos juos į laukimo sąrašus užuot skubiai padengusios jų sveikatos priežiūros išlaidas; tai labai svarbu siekiant užtikrinti atitiktį bendriesiems apskaitos principams valstybinio sveikatos draudimo sistemoje).
(69)
Šiuo atžvilgiu Slovakijos valdžios institucijos paaiškino, kad tais atvejais, kai VZP atsirasdavo perviršis, ji sukurdavo sveikatos priežiūros fondą, iš kurio būtų dengiamos išlaidos sveikatos priežiūros paslaugų naudojimui ir būtų finansuojamos valstybiniu sveikatos draudimu draudžiamos ypač brangios sveikatos priežiūros paslaugos. Be to, perviršio metais dalis VZP pelno taip pat buvo pervedama į įstatymų nustatytą rezervo fondą, kuris vėliau buvo panaudotas sukauptiems nuostoliams sumažinti. Taigi, Slovakijos valdžios institucijų teigimu, akcininkams niekada nebuvo išmokama jokio valstybinių sveikatos draudimo įmonių pelno.
(70)
Šiuo klausimu Slovakijos Respublika taip pat atkreipia dėmesį į dar vieną sveikatos draudimo įmonėms taikomą apribojimą, pagal kurį skolintis lėšas jos gali tik pagal įstatymą Nr. 523/2004 dėl viešojo administravimo fiskalinių taisyklių ir tik HSA iš anksto tam pritarus.
(71)
Siekdamos papildomai pagrįsti savo teiginį, kad privalomojo sveikatos draudimo veikla nepatenka į konkurencijos taisyklių taikymo sritį, valdžios institucijos taip pat atkreipia dėmesį į Slovakijos konkurencijos tarnybos 2009 m. tyrimą, kuris parodė, kad sveikatos draudimo įmonių veikla vykdoma sistemoje, kuriai būdingas didelis solidarumo laipsnis, kurioje sveikatos priežiūra teikiama nemokamai, o pagrindiniai tokios veiklos elementai yra reguliuojami valstybės, ir todėl veikla, kurią sveikatos draudimo įmonės vykdo teikdamos valstybinį sveikatos draudimą, negali būti laikoma ekonomine veikla, kurią vykdo įmonės ir kuri varžo konkurenciją. Taigi, konkurencijos tarnybos teigimu, Slovakijos konkurencijos įstatymas teikiant valstybinį sveikatos draudimą sveikatos draudimo įmonių vykdomai veiklai nėra taikomas (36).
(72)
Slovakijos valdžios institucijos taip pat aiškina, kad 2011 m. Konstitucinis Teismas pripažino, jog nuo 2007 m. galiojęs pelno skirstymo uždraudimas prieštaravo Konstitucijai, nes pažeidė Slovakijos konstitucines nuosavybės teises, tačiau jis nepritarė nuomonei, kad Sveikatos draudimo įmonių įstatymu buvo varžomi rinkos ekonomikos principai. Jos taip pat atkreipia dėmesį į tai, kad Konstitucinis Teismas šiuo klausimu papildomai pažymėjo, kad sveikatos draudimo teisės aktai, kuriais pašalinamas rinkos ekonomikos priemonių poveikis arba tas poveikis gerokai apribojamas ir todėl apribojama konkurencija, yra konstituciškai priimtini.
(73)
Teigdamos, kad privalomojo sveikatos draudimo Slovakijoje veikla nepatenka į konkurencijos taisyklių taikymo sritį, Slovakijos valdžios institucijos taip pat tvirtina, kad šios priemonės neatitinka ir kitų Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje nustatytų valstybės pagalbos kriterijų. Šiuo klausimu jos tvirtina, kad 2006 ir 2009 m. kapitalo injekcijos nebuvo pagalba, nes jas atliekant buvo paisyta rinkos ekonomikos investuotojo principo. Jos taip pat nesutinka, kad Veriteľ vykdytame skolų panaikinimo procese būta nepagrįstos diskriminacijos, ir tvirtina, kad 2006 m. VZP nebuvo suteikta jokių subsidijų, nes ta operacija verčiau buvo įprastas valstybės mokėjimas esamiems neginčijamiems įsipareigojimams įvykdyti. Slovakijos valdžios institucijos teikia papildomą išsamią informaciją apie DZP portfelio perdavimą VZP ir EZP portfelio perdavimą SZP ir tvirtina, kad perduodant tuos portfelius SZP/VZP taip pat nebuvo suteikta jokio Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje nustatyto atrankiojo pranašumo. Galiausiai jos taip pat teikia papildomą informaciją apie RSS, kurioje visų pirma paaiškina, kaip 2006-2012 m. buvo perskirstomos įmokos (kas mėnesį ir kasmet), ir įrodinėja, kad ši priemonė taip pat nėra valstybės pagalba, nes ja suvienodinama rizika, sistemoje atsirandanti dėl vienodų įmokų tarifų taikymo visoms nevienodo rizikingumo apdraustųjų grupėms.
(74)
Visas savo pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą Slovakijos valdžios institucijos skyrė savo nuomonei - kad SZP/VZP nėra įmonės, nes nevykdo ekonominės veiklos, ir kad priemonės atitinka rinkos ekonomikos investuotojo principą ir jomis SZP/VZP nesuteikiama jokio pranašumo, taigi, jos nėra susijusios su pagalba, - apginti. Taigi jos nemano, jog būtina teikti kokius nors argumentus dėl šių įtariamų pagalbos priemonių derėjimo.
7. PRIEMONIŲ VERTINIMAS
(75)
SESV 107 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „ … valstybės narės arba iš jos valstybinių išteklių bet kokia forma suteikta pagalba, kuri, palaikydama tam tikras įmones arba tam tikrų prekių gamybą, iškraipo konkurenciją arba gali ją iškraipyti, yra nesuderinama su vidaus rinka, kai ji daro įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai“.
(76)
Remiantis ta nuostata, valstybės pagalbos taisyklės taikomos tik tuo atveju, kai priemonės naudos gavėjas yra įmonė. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje įmonė, taikant Sutarties 107 straipsnio 1 dalį, apibrėžiama kaip bet koks ekonominę veiklą vykdantis subjektas, neatsižvelgiant į jo teisinį statusą ar finansavimo būdą (37). Taigi tai, ar konkretus subjektas turi būti priskiriamas įmonėms, išimtinai priklauso nuo to, ar jo veikla yra ekonominio, ar neekonominio pobūdžio.
(77)
Kaip paaiškinta sprendime pradėti procedūrą, atsakymas į klausimą, ar dėl SZP/VZP įgyvendintos priemonės yra valstybės pagalba, visų pirma priklauso nuo to, ar (ir kokiu mastu) SZP/VZP, veikdamos Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemoje, veikia kaip įmonės, nes galėtų būti manoma, kad jos vykdo teismo praktikoje apibrėžtą ekonominę veiklą.
(78)
Europos Sąjungos Teisingumo Teismo teigimu, ekonominė veikla - tai bet kokia veikla, kurią sudaro prekių tiekimas ir (arba) paslaugų teikimas konkrečioje rinkoje (38). Tokiu atveju atsakymas į klausimą, ar tam tikros paslaugos turi rinką, gali priklausyti nuo to, kaip atitinkamoje valstybėje narėje organizuojamas ir vykdomas tų paslaugų teikimas (39). Valstybės pagalbos taisyklės taikomos tik tuomet, kai tam tikra veikla vykdoma rinkos sąlygomis. Taigi tokios pat rūšies paslaugų ekonominis pobūdis atskirose valstybėse narėse gali būti nevienodas. Be to, ilgainiui tam tikros paslaugos vertinimas dėl politinių sprendimų ar ekonomikos raidos gali kisti. Veikla, kuri šiandien nelaikoma rinkos veikla, rytoj gali būti vertinama kaip rinkos ir atvirkščiai (40).
(79)
Kalbant apie sveikatos priežiūros teikimą, ar sveikatos priežiūros sistemos laikytinos susijusiomis su ekonomine veikla, priklauso nuo jų politinių ir ekonominių ypatumų ir nuo to, kaip konkrečiai tokios sistemos yra sukurtos ir kokia jų struktūra atitinkamoje valstybėje narėje. Iš esmės Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje sistemos, grindžiamos solidarumo principu, skiriamos nuo ekonominių sistemų (41).
(80)
Europos Sąjungos Teisingumo Teismas savo praktikoje taiko įvairius kriterijus, kad nustatytų, ar socialinės apsaugos sistema grindžiama solidarumo principu ir todėl nėra susijusi su ekonomine veikla. Šiuo atžvilgiu gali būti svarbūs keletas veiksnių: i) ar narystė sistemoje privaloma (42); ii) ar sistemos tikslas - tik socialinis (43); iii) ar sistema nesiekiama pelno (44); iv) ar išmokos nepriklauso nuo įmokų (45); v) ar išmokos nebūtinai proporcingos apdraustųjų pajamoms (46); ir vi) ar sistemą kontroliuoja valstybė (47).
(81)
Priešingai nei sistemoms, kurios grindžiamos solidarumo principu, ekonominėms sistemoms paprastai būdinga: i) pasirenkamoji narystė (48); ii) kapitalizacijos principas, t. y. išmokos priklauso nuo įmokų ir finansinių sistemos rezultatų (49); iii) pelno siekimas (50) ir iv) išmokų, kurios papildo pagal pagrindinę sistemą mokamas išmokas, mokėjimas (51).
(82)
Kai kurioms sistemoms būdingos abiejų kategorijų (solidarumo principu grindžiamų sistemų ir ekonominių sistemų) savybės (52), todėl, kad nustatytų, ar konkreti sistema yra ekonominio ar neekonominio pobūdžio, Komisija turi patikrinti, ar nagrinėjamai sistemai būdingi pirmesnėse dviejose konstatuojamosiose dalyse išvardyti įvairūs kriterijai ir įvertinti atitinkamą kiekvieno jų svarbą šiai sistemai (53).
(83)
Taigi galutinai nustatyti, ar privalomojo sveikatos draudimo paslaugų teikimas Slovakijos Respublikoje yra neekonominė, ar ekonominė veikla, bus galima nuodugniai išnagrinėjus, kaip konkrečiai ta veikla organizuojama ir vykdoma toje valstybėje narėje, ir todėl tas sprendimas bus konkrečiai susijęs su tos valstybės narės privalomojo sveikatos draudimo sistema. Ar ginčijamos SZP/VZP, kaip įtariama, skirtos priemonės yra valstybės pagalba, suteikta priemonėmis, kurios skirtos Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje apibrėžtai įmonei, Komisija vertins atsižvelgdama į šias bendras pastabas.
(84)
Iš keleto rodiklių matyti, kad Slovakijos sveikatos draudimo sistema yra neekonominio pobūdžio; tai visų pirma matyti iš jos socialinių ypatumų ir tikslų, kurie daugiausia atsispindi tos sistemos veikime, taip pat iš to, kad ši sistema centralizuotai grindžiama solidarumo principu.
(85)
Pirma, didžiajai Slovakijos Respublikos gyventojų daliai dalyvavimas šioje valstybinėje sveikatos draudimo programoje pagal įstatymus yra privalomas, o medicinos paslaugos, įtrauktos į privalomąjį sveikatos draudimą, teikiamos neatsižvelgiant į apdraustojo mokamas įmokas. Apdraustasis gali nevaržomas rinktis bet kurią sveikatos draudimo įmonę, o pasirinkta sveikatos draudimo įmonė, kuri yra saistoma atviros narystės įpareigojimo, negali atsisakyti apdrausti tą asmenį dėl amžiaus, sveikatos būklės ar ligos (-ų) rizikos (54).
(86)
Antra, Slovakijos privalomasis sveikatos draudimas grindžiamas įmokomis, kurios pagal įstatymus nustatomos proporcingai apdraustojo pajamoms ir nėra grindžiamos draudžiama rizika (apdraustojo amžiumi, sveikatos būkle, ligos (-ų) rizika). Be to, asmens sistemai mokamų įmokų suma ir to paties asmens iš šios sistemos gaunamų išmokų vertė nėra tiesiogiai susijusios. Taigi draudimo įmonės neturi galimybių daryti poveikį įmokų sumai ar būtiniausiam draudimo apsaugos lygiui, į kurį apdraustieji turi teisę, nes visa tai nustatoma nacionalinių teisės aktų.
(87)
Trečia, visiems apdraustiesiems įstatymų garantuojamas tokio pat pagrindinio lygio draudimas, o tas lygis iš esmės yra labai aukštas, nes tas draudimas apima beveik visas Slovakijos Respublikoje teikiamas sveikatos priežiūros procedūras, o tai reiškia, kad pagal privalomojo sveikatos draudimo sistemą teikiama beveik visokeriopa sveikatos priežiūra (55). Slovakijos rizikos suvienodinimo schema (RSS) užtikrinamas draudimo rizikos pasidalijimas, taigi solidarumas dar padidinamas. Be to, Slovakijos sistemoje taikomas vienodų tarifų principas, t. y. draudikams neleidžiama diferencijuoti įmokų pagal draudimo riziką, o rizikos suvienodinimo sistema draudikams, kurių portfelio demografinis pobūdis yra rizikingesnis, užtikrinama dalinė kompensacija, nes lėšos iš mažesnes už vidutines išmokas mokančių draudikų perskirstomos draudikams, kurių mokamos išmokos jų apdraustiems asmenims yra didesnės negu vidurkis (56).
(88)
Galiausiai, be visų minėtų socialinių ir solidarumo ypatybių, Komisija primena, kad Slovakijos privalomasis sveikatos draudimas organizuotas ir teikiamas patikimoje reguliavimo sistemoje: visų sveikatos draudimo įmonių statusas, teisės ir prievolės nustatytos įstatymų, kuriuose išdėstytos išsamios sąlygos, ir jos veikia griežtai prižiūrimos valstybės (57).
(89)
Remdamasi šiomis ypatybėmis, Komisija daro išvadą, kad Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistema yra neekonominio pobūdžio, taigi negalima manyti, kad SZP/VZP būtų įmonė, apibrėžta Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje (58).
(90)
Komisija pripažįsta, kad iš tam tikrų Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemos ypatumų būtų galima manyti, kad su ta sistema susijusi veikla yra ekonominio pobūdžio: i) Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sektoriuje yra keli draudimo veiklos vykdytojai (valstybiniai ir privatūs), ii) šie sveikatos draudikai tam tikru laipsniu konkuruoja, iii) šie draudikai vykdo veiklą, kuria siekia pelno, ir iv) Slovakijos Konstitucijos Teismas manė, kad ši veikla yra atvira konkurencijai. Vis dėlto Komisija laikosi nuomonės, jog tie ypatumai neverčia suabejoti jos išvada, kad privalomasis sveikatos draudimas Slovakijoje yra neekonominė veikla.
(91)
Pirma, Komisija pažymi, jog tai, kad privalomojo sveikatos draudimo sektoriuje veikia keli (valstybiniai ir privatūs) veiklos vykdytojai, sistemoje, kurioje, kaip paaiškinta 85-87 konstatuojamosiose dalyse, dominuoja socialiniai ypatumai ir tikslai, kurios veikimas pagrįstas solidarumo principu ir kurioje taikoma griežta valstybės vykdoma priežiūra, jų veikla ekonominio pobūdžio savaime neįgyja. Dėl tokio aiškinimo neproporcinga reikšmė, palyginti su socialinės apsaugos sistemos turiniu, būtų suteikiama organizacinėms priemonėms, kurias valstybė narė pasirinko tai savo sistemai organizuoti (59).
(92)
Antra, iš Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad nagrinėjama veikla ekonominį pobūdį nebūtinai įgyja ir tuo atveju, jeigu sveikatos draudimo sistemoje yra galimybių konkuruoti ir joje iš tikrųjų konkuruojama, ir net jei teisėkūros institucijos siekė šios konkurencijos ir ją yra patvirtinę teismai. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas yra aiškiai nustatęs, kad norint padaryti išvadą, ar veikla, vykdoma teisės aktų nustatytoje sveikatos draudimo sistemoje, kurioje, kaip Slovakijos sistemoje, paliekama tam tikra laisvė konkuruoti, yra ekonominio ar neekonominio pobūdžio, lemiami yra šios konkurencijos pobūdis ir laipsnis, aplinkybės, kuriomis konkuruojama, taip pat kiti susiję veiksniai (jei yra) bei jų svarba (60). Šioje byloje vartotojams labiausiai rūpimos rūšies konkurencija - kainų konkurencija, susijusi su įmokų lygiais, - nėra įmanoma, nes Slovakijos sveikatos draudikai negali keisti apdraustųjų įmokų lygių, kurie yra nustatomi įstatymų. Be to, galimybės konkuruoti kokybe yra gana ribotos, nes Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemoje numatoma labai daug įvairių teisės aktų nustatytų išmokų, kurios visiems apdraustiesiems yra vienodos, taigi draudikams lieka nedaug galimybių konkuruoti dėl klientų siūlant papildomas (nemokamas) teises. Taigi sveikatos draudikai neturi jokios galimybės daryti poveikį toms teisės aktų nustatytoms išmokoms ir todėl nekonkuruoja tarpusavyje ar dėl teisės aktų nustatytų privalomų išmokų už sveikatos priežiūros paslaugas teikimo, kuris yra jų pagrindinė funkcija.
(93)
Trečia, Komisija mano, jog tai, kad sveikatos draudimo įmonės stengiasi konkuruoti kokybe ir viešųjų pirkimų veiksmingumu konkurencingomis kainomis pirkdamos iš tiekėjų kokybiškas sveikatos priežiūros ir susijusias paslaugas, nedaro poveikio privalomojo sveikatos draudimo veiklos neekonominiam pobūdžiui. Tokiu būdu draudimo įmonės, vykdydamos veiklą, kuri yra atskiriama nuo sutarčių, kurias jos yra sudariusios su apdraustaisiais privalomojo sveikatos draudimo sistemoje, apsirūpina ištekliais, kurie būtini jų funkcijai toje sistemoje vykdyti. Iš Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad tuo atveju, jeigu privalomojo sveikatos draudimo sistema dėl jai būdingų ypatumų yra neekonominio pobūdžio, neekonominio pobūdžio yra ir apsirūpinimo ištekliais, kurie reikalingi šiai sistemai įgyvendinti, veikla (61).
(94)
Ketvirta, tai, kad pagal Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo reglamentavimą sveikatos draudikams leidžiama gauti pelną ir tam tikrą jo dalį paskirstyti savo akcininkams, nekeičia neekonominio jų veiklos pobūdžio, nes ta veikla vykdoma sistemoje, kurioje aiškiai pasireiškia visi minėti ypatumai, iš kurių matyti, kad veiklos pobūdis yra neekonominis. Vien tai, kad sveikatos draudikams leidžiama gauti pelną ir paskirstyti tam tikrą jo dalį, savaime negali iškreipti šios sistemos socialinių ypatumų ir tikslų dominavimo, svarbiausio solidarumo principo joje vaidmens ir griežto valstybės reglamentavimo bei kontrolės, kurios sąlygomis ta sistema veikia. Dėl to valstybės reglamentavimo Komisija primena, kad galimybė gauti pelną, jį naudoti ir skirstyti yra suformuluota ir apribota, nes jai taikomos Slovakijos draudimo įmonėms valstybės nustatytos teisinės prievolės, kuriomis siekiama užtikrinti privalomojo sveikatos draudimo, įskaitant visus jo dominuojančius socialinius ir solidarumo tikslus, gyvybingumą ir tęstinumą (62). Taigi laisvė gauti pelną, jį naudoti ir skirstyti Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sektoriuje yra gerokai labiau apribota nei įprastuose komerciniuose sektoriuose ir ji priklauso nuo socialinių bei solidarumo tikslų pasiekimo.
(95)
Taigi, atsižvelgiant į ribotą konkurencijos, kuri buvo įdiegta Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemoje, pobūdį (t. y. tik ribotą konkurenciją kokybe ir jokios konkurencijos kainomis), taip pat į apribojimus, taikomus tam, kaip galima gauti pelną ir kaip jį galima naudoti, dėl Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemoje esančių konkurencijos ir pelno siekimo elementų nekyla jokių abejonių dėl sistemoje dominuojančių socialinių, solidarumo ir reguliavimo ypatumų, iš kurių matyti, kad sveikatos draudimo įmonių toje sistemoje vykdoma veikla yra neekonominio pobūdžio. Verčiau reikėtų manyti, kad šiais Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemoje esančiais konkurencijos ir pelno siekimo elementais siekiama pagrindinio tikslo skatinti draudimo įmones tinkamo tos socialinės apsaugos sistemos veikimo interesais veikti pagal patikimo valdymo principus ir tokiu būdu padėti užtikrinti, kad tos sistemos socialiniai ir solidarumo tikslai būtų įgyvendinti (63).
(96)
Galiausiai Komisija mano, jog tai, kad Slovakijos Konstitucinis Teismas (vertindamas galimą Slovakijos Konstitucijoje įtvirtintos teisės užsiimti verslu pažeidimą) laikėsi nuomonės, kad Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistema patenka į konkurencijos sritį, nereiškia, kad ši sistema susijusi su ekonominio pobūdžio veikla, apibrėžta valstybės pagalbos taisyklėse. Iš esmės tuo atveju Slovakijos Konstitucinio Teismo buvo paprašyta įvertinti, ar 2007 m. teisės aktų nustatytas uždraudimas sveikatos draudimo įmonėms skirstyti pelną dera su Slovakijos Konstitucija (nuosavybės teisės, nuosavybės apsaugos ir teisės užsiimti verslu pažeidimas) ir su Sutarties 18, 49, 54 bei 63 straipsniais. Slovakijos Konstitucinis Teismas nusprendė, kad šiuo uždraudimu buvo pažeista Slovakijos Konstitucija, todėl nebuvo jokio pagrindo nagrinėti materialinius ES vidaus rinkos taisyklių elementus ar spręsti dėl jų pažeidimo.
(97)
Atsižvelgiant į šiuos faktus, į šios bylos ypatumus ir į atitinkamų rodiklių buvimą bei jų įvertinimą, Slovakijoje organizuota ir vykdoma privalomojo sveikatos draudimo veikla negali būti laikoma ekonomine veikla.
(98)
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija daro išvadą, kad SZP/VZP, kaip ginčijamų priemonių naudos gavėjos, negali būti laikomos įmonėmis, apibrėžtomis Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje, taigi tomis priemonėmis nėra suteikta toje nuostatoje apibrėžta valstybės pagalba.
(99)
Taigi nėra būtina nagrinėti kitų valstybės pagalbos buvimo sąlygų, apibrėžtų SESV 107 straipsnio 1 dalyje, ar vertinti ginčijamų priemonių derėjimo.
8. IŠVADA
(100)
Atsižvelgdama į pirmiau išdėstytus argumentus, Komisija daro išvadą, kad ginčijamos priemonės nėra valstybės pagalba, apibrėžta Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje,
PRIĖMĖ ŠĮ SPRENDIMĄ:
1 straipsnis
Toliau nurodytos priemonės, kurias Slovakijos Respublika yra įgyvendinusi dėl Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) ir (arba) Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP), nėra pagalba, apibrėžta Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje:
a)
SZP kapitalo padidinimas 450 mln. SKK laikotarpiu nuo 2005 m. lapkričio 28 d. iki 2006 m. sausio 18 d.;
b)
SZP skolų panaikinimas per Veritel' a.s. 2003-2006 m.;
c)
2006 m. Sveikatos apsaugos ministerijos SZP suteikta subsidija;
d)
VZP kapitalo padidinimas 65,1 mln. EUR 2010 m. sausio 1 d.;
e)
rizikos suvienodinimo schema, nustatyta pagal įstatymo Nr. 580/2004 3 dalį; ir
f)
likviduotų sveikatos draudimo įmonių portfelių perdavimas, visų pirma įmonės Družstevná zdravotná poisťovňa portfelio perdavimas VZP ir įmonės Európská zdravotná poisťovňa portfelio perdavimas SZP.
2 straipsnis
Šis sprendimas skirtas Slovakijos Respublikai.
Priimta Briuselyje 2014 m. spalio 15 d.