РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell'11 giugno 2014
relativa all'aiuto di Stato S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 e NN 32/10) cui l'Italia ha dato esecuzione a favore di SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
[notificata con il numero C(2014) 3571]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/944/EU)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detti articoli (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il 27 ottobre 2008 le autorità italiane hanno notificato alla Commissione l'intenzione della Regione Calabria di concedere aiuti sotto forma di conferimenti di capitale a copertura delle perdite finanziarie subite nel 2004 e nel 2005 da SO.G.A.S. SpA - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (di seguito «SO.G.A.S.» o «il beneficiario») che gestisce l'aeroporto di Reggio Calabria.
(2)
Nel corso dell'esame preliminare la Commissione è venuta a conoscenza dell'esistenza di altre misure di sostegno a favore dello stesso beneficiario che potevano costituire aiuti di Stato illegittimi. Tali misure sono state incluse nelle indagini della Commissione.
(3)
Essendo stata informata del fatto che il contributo statale era stato in realtà concesso prima che essa potesse valutarne la compatibilità con il mercato interno, la Commissione ha registrato il caso come aiuto non notificato con il numero NN 32/10.
(4)
La Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sulla misura notificata con lettere del 27 novembre 2008, del 23 febbraio 2009 e del 19 maggio 2009, a cui l'Italia ha risposto il 14 gennaio 2009, il 26 marzo 2009 e il 9 ottobre 2009.
(5)
Con lettera del 20 luglio 2010 la Commissione ha informato l'Italia della decisione di avviare un procedimento d'indagine formale a norma dell'articolo 108, paragrafo 2 del TFUE riguardo alle misure di aiuto concesse a SO.G.A.S. (di seguito «decisione di avvio del procedimento»).
(6)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni.
(7)
Con lettera del 19 novembre 2010 il beneficiario ha presentato osservazioni riguardo alla decisione di avvio del procedimento. Il 20 dicembre 2010 la Commissione ha inoltrato tali osservazioni alle autorità italiane, dando loro l'opportunità di commentarle. Il 29 aprile 2011, a seguito di un sollecito della Commissione dell'8 marzo 2011, sono pervenute le osservazioni dell'Italia. La Commissione non ha ricevuto ulteriori osservazioni dagli interessati.
(8)
Le autorità italiane hanno presentato osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento con lettere del 23 settembre 2010 e del 15 dicembre 2010.
(9)
Con lettera del 30 marzo 2012 la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sulle misure in esame, fornite successivamente dalle autorità italiane con lettera del 30 aprile 2012.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE MISURE
2.1. Beneficiario
(10)
Il beneficiario delle misure è la società di gestione dell'Aeroporto di Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. è una società di capitali di diritto italiano, costituita nel marzo 1981 e interamente detenuta da enti pubblici.
(12)
Il volume di traffico gestito dall'aeroporto è passato dai 272 859 passeggeri del 2004 ai 571 694 passeggeri del 2012 (3).
2.2. Le misure contestate
(13)
La misura notificata dall'Italia riguarda il conferimento di capitale di 1 824 964 EUR effettuato dalla Regione Calabria a copertura delle perdite subite da SO.G.A.S. nel 2004 e nel 2005.
(14)
Nel giugno 2005 e 2006, i soci pubblici di SO.G.A.S. hanno deciso di ripianare le perdite subite dalla società di gestione aeroportuale (rispettivamente, 1 392 900 EUR e 2 257 028 EUR) nei due anni precedenti, mediante conferimenti di capitale proporzionali. All'epoca, la Regione Calabria deteneva il 50 % del capitale, mentre il resto delle azioni era detenuto dal Comune di Reggio Calabria, dalla Provincia di Reggio Calabria, dalla Provincia di Messina, dal Comune di Messina, dalla Camera di Commercio di Reggio Calabria e dalla Camera di Commercio di Messina.
(15)
In base alle informazioni di cui disponeva la Commissione al momento dell'adozione della decisione di avvio del procedimento, la Provincia di Reggio Calabria, il Comune di Messina, il Comune di Reggio Calabria e la Camera di Commercio di Messina avevano già effettuato i conferimenti di capitale proporzionali.
(16)
Nel 2006 la società di gestione aeroportuale ha registrato ulteriori perdite per 6 018 982 EUR. Nel dicembre 2007 gli azionisti di SO.G.A.S. hanno deciso di convertire le riserve della società in capitale proprio e di effettuare una riduzione del capitale sociale per coprire le restanti perdite. Il capitale così determinato risultava tuttavia inferiore al minimo prescritto dalla normativa italiana per le società di gestione degli scali aeroportuali. Gli azionisti di SO.G.A.S. hanno pertanto deliberato di aumentare il capitale sociale di 2 742 919 EUR per riportarlo a livelli conformi agli obblighi di legge. L'aumento di capitale è stato realizzato mediante la conversione di obbligazioni in precedenza sottoscritte da alcuni degli azionisti di SO.G.A.S., per un totale di 2 742 919 EUR. Poiché la Regione Calabria non faceva parte degli azionisti che detenevano tali obbligazioni convertibili, la sua partecipazione al capitale della società è scesa dal 50 % al 6,74 %.
2.3. Autorità che concede l'aiuto
(17)
La Regione Calabria è l'autorità concedente per quanto riguarda le misure di cui trattasi.
(18)
Come già chiarito sopra, anche la Provincia di Reggio Calabria, il Comune di Reggio Calabria, la Provincia di Messina, il Comune di Messina, la Camera di Commercio di Reggio Calabria e la Camera di Commercio di Messina hanno concesso a SO.G.A.S. fondi pubblici mediante conferimenti di capitale proporzionali destinati a coprire le perdite registrate nel 2004, nel 2005 e nel 2006 e a riportare il capitale sociale ai livelli conformi agli obblighi di legge.
2.4. Bilancio
(19)
Le autorità italiane hanno notificato il conferimento di capitale di 1 824 964 EUR corrispondente alla partecipazione della Regione Calabria al capitale di SO.G.A.S., come deliberato rispettivamente nel giugno 2005 e 2006. Inoltre, come già sottolineato, perdite pari a 1 824 964 EUR erano state appianate dagli altri azionisti pubblici. Un ulteriore conferimento di capitale di 2 742 919 EUR è stato effettuato nel dicembre 2007.
(20)
La dotazione complessiva delle misure in esame ammonta pertanto a 6 392 847 EUR.
2.5. Procedimenti giudiziari nazionali
(21)
Poiché la Regione Calabria aveva deciso di non effettuare i conferimenti di capitale deliberati dagli azionisti nel giugno 2005 e 2006 prima di una decisione di autorizzazione della Commissione, SO.G.A.S. è ricorsa in giudizio dinanzi al Tribunale di Reggio Calabria. Il Tribunale si è espresso a favore di SO.G.A.S. e l'opposizione della Regione è stata respinta nel maggio 2009.
(22)
Pur riconoscendo la competenza della Commissione a decidere in merito alla compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno, il giudice italiano ha ritenuto che rientrasse nelle competenze dei giudici nazionali decidere se una misura di aiuto costituisca o meno aiuto di Stato. Il giudice ha statuito che, nel caso di specie, il finanziamento pubblico non fosse da considerarsi aiuto di Stato nella misura in cui detto finanziamento non era atto a distorcere la concorrenza, né a incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Il giudice ha inoltre osservato che il principio dell'investitore operante in economia di mercato sarebbe stato soddisfatto nel caso di specie nella misura in cui, a prescindere dalle perdite subite nel 2004 e nel 2005, all'epoca della concessione dell'aiuto esistevano ragionevoli prospettive di redditività a lungo termine.
(23)
La Regione ha presentato opposizione contro la pronuncia del Tribunale di Reggio Calabria eccependo che la misura costituiva aiuto di Stato e pertanto non potesse essere attuata prima dell'adozione di una decisione di autorizzazione da parte della Commissione. Nel dicembre 2009 le autorità italiane hanno informato la Commissione che l'opposizione era stata respinta e che non avevano altri mezzi procedurali per contrastare la concessione del contributo pubblico a SO.G.A.S.
3. MOTIVI DELL'AVVIO DEL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
(24)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha considerato, in via preliminare, che sia i conferimenti proporzionali della Regione e degli altri azionisti pubblici a copertura delle perdite subite nel 2004 e nel 2005, sia i conferimenti di capitale deliberati dagli azionisti SO.G.A.S. nel dicembre 2007 si configurassero come aiuti di Stato per i seguenti motivi:
a)
consistevano in un trasferimento di fondi da una serie di autorità regionali e locali, ossia Regione Calabria, Provincia di Reggio Calabria, Comune di Reggio Calabria, Provincia di Messina e Comune di Messina e, da enti locali autonomi di diritto pubblico, quali la Camera di Commercio di Reggio Calabria e la Camera di Commercio di Messina, a SO.G.A.S. e pertanto riguardavano risorse pubbliche ed erano imputabili allo Stato;
b)
non rispettavano il principio dell'investitore operante in economia di mercato e pertanto concedevano un vantaggio selettivo a SO.G.A.S.;
c)
erano atti a falsare la concorrenza e a incidere sugli scambi tra Stati membri.
(25)
La Commissione ha ritenuto, in via preliminare, che le misure contestate fossero incompatibili con il mercato interno. Innanzitutto, la Commissione ha osservato che l'Italia aveva espressamente dichiarato che SO.G.A.S. non era gravata da oneri di servizio pubblico di interesse generale («SIEG»). In secondo luogo, la Commissione ha rilevato che, come confermato dalle autorità italiane, le misure non si riferivano ad alcun investimento specifico dell'aeroporto e ha pertanto ritenuto, in via preliminare, che la compatibilità delle misure non potesse essere valutata in base ai criteri previsti dagli orientamenti comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali (4) (di seguito «gli orientamenti per il settore dell'aviazione del 2005»). In terzo luogo le autorità italiane, pur asserendo che SO.G.A.S. era in difficoltà ai sensi degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (di seguito «gli orientamenti sugli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione») (5), hanno specificato che le misure notificate non facevano parte di un piano di ristrutturazione e che non esisteva in effetti alcun piano di questo tipo. Infine, la Commissione ha ritenuto che le misure non fossero compatibili con gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (di seguito «gli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale») (6) che forniscono il quadro per la valutazione degli aiuti concessi in base all'articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e c) del TFUE.
(26)
Per quanto concerne le azioni proposte dianzi al giudice nazionale contro il rifiuto della Regione di versare il proprio contributo proporzionale prima dell'autorizzazione della Commissione ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato, la Commissione ha ritenuto che, data la supremazia del diritto dell'Unione sul diritto nazionale e fintanto che la notifica non fosse stata formalmente ritirata, l'Italia avesse l'obbligo di conformarsi alla clausola di sospensione di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. La Commissione ha ritenuto che la posizione adottata dai giudici nazionali avrebbe dovuto pertanto essere disattesa e che le autorità italiane non avrebbero dovuto dare esecuzione alla misura notificata fintantoché fosse pendente il procedimento sull'aiuto di Stato, in virtù del primato dell'obbligo di sospensione di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
4. OSSERVAZIONI DEI SOGGETTI INTERESSATI
(27)
La Commissione ha ricevuto osservazioni solo dal beneficiario SO.G.A.S, che supportano e integrano le argomentazioni presentate delle autorità italiane nel corso del procedimento d'indagine formale.
4.1. Esistenza di un aiuto
(28)
Il beneficiario sostiene che le misure in esame non rappresentino un aiuto di Stato, poiché non risultano soddisfatti tutti i presupposti previsti dall'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Più specificatamente, il beneficiario asserisce che la misura: i) non incide sugli scambi degli Stati membri o, in alternativa, ii) non concede un vantaggio economico selettivo a SO.G.A.S. e iii) non falsa, né minaccia di falsare la concorrenza.
(29)
SO.G.A.S. afferma che le misure contestate sono state concesse alle normali condizioni di mercato e sono pertanto compatibili con il principio dell'investitore operante in economia di mercato. La società sostiene inoltre che le misure sono compatibili con gli articoli 2446 e 2447 del codice civile italiano, che obbligano i soci di una società per azioni che abbia registrato perdite superiori ad un terzo del capitale a coprire tali perdite al fine di evitare la liquidazione della società. Inoltre, la mancata copertura delle perdite della società di gestione aeroportuale da parte dei soci avrebbe causato la revoca (ai sensi dell'articolo 13 del D.M. 12 novembre 1997 n. 521) della gestione parziale dell'aeroporto dello Stretto concessa a SO.G.A.S. in base all'articolo 17 D.L. 67/1997, e la definitiva impossibilità per la società di ottenere la concessione della gestione totale, per la quale era stata presentata istanza al ministero dei Trasporti. Sarebbe quindi ragionevole ritenere che anche un socio privato, posto di fronte a tale alternativa, avrebbe agito allo stesso modo per incrementare il valore della propria partecipazione.
(30)
Il beneficiario ha ricordato che il Tribunale di Reggio Calabria aveva commissionato una valutazione indipendente della società nel giugno 2008 e che il valore della società era stato stimato all'interno di un intervallo compreso tra 12 000 000 EUR e 17 000 000 EUR.
(31)
Al fine di evidenziare le prospettive di redditività della società, il beneficiario ha presentato alla Commissione un piano industriale e finanziario predisposto a ottobre 2008 da un consulente esterno per conto di SO.G.A.S. che ipotizzava il ripristino della redditività della società nel 2013.
(32)
SO.G.A.S. ha inoltre spiegato che a luglio 2007 è stato pubblicato un bando di gara per la privatizzazione parziale del proprio capitale sociale. In tale contesto, un'associazione temporanea di imprese (ATI) italo-argentina ha presentato un'offerta per l'acquisto del 35 % del capitale sociale di SO.G.A.S. Tale offerta è stata ritenuta economicamente svantaggiosa dai soci di SO.G.A.S. A marzo 2010 è stato pubblicato un nuovo bando di gara per l'acquisto del 35 % delle azioni di SO.G.A.S. Stando alla SO.G.A.S., le due manifestazioni di interesse ricevute in risposta al nuovo bando dimostrerebbero, unitamente all'offerta iniziale dell'ATI, che in questo caso il principio dell'investitore operante in economia di mercato è stato rispettato.
(33)
Inoltre, il beneficiario ritiene erronea l'osservazione della Commissione secondo la quale i passeggeri che utilizzano l'aeroporto dello Stretto possono, a seconda del proprio luogo di residenza, utilizzare in alternativa gli aeroporti di Catania, Lamezia Terme e Crotone e che pertanto le misure impugnate sono potenzialmente atte a falsare la concorrenza a livello di società di gestione aeroportuale.
(34)
Innanzitutto, l'aeroporto dello Stretto e gli aeroporti di Catania, Lamezia Terme e Crotone sono aeroporti regionali destinati ai voli diretti, i cui bacini d'utenza non si sovrappongono; inoltre, l'aeroporto dello Stretto non è in concorrenza con nessun altro aeroporto italiano o dell'Unione. L'insieme delle specificità geografiche e infrastrutturali della Regione Calabria escluderebbe qualsiasi potenziale sovrapposizione del bacino d'utenza dell'aeroporto dello Stretto con quello degli altri aeroporti italiani limitrofi. L'aeroporto di Lamezia Terme dista più di 130 km, con un tempo medio di percorrenza in automobile di circa un'ora dall'aeroporto dello Stretto. Non esistono collegamenti diretti ad alta velocità tra l'aeroporto dello Stretto e quello di Crotone, situati a una distanza di circa tre ore. L'aeroporto di Catania è situato in un'altra regione geografica, a oltre 130 km e con tempi medi di percorrenza in automobile di circa un'ora e trenta/quaranta minuti.
(35)
A tale riguardo, SO.G.A.S. ha fornito una tabella che riporta i coefficienti di correlazione fra il flusso di passeggeri in arrivo all'aeroporto dello Stretto e quelli degli aeroporti di Lamezia Terme, Crotone e Catania. La tabella mostra che i passeggeri dell'aeroporto dello Stretto costituiscono una nuova componente di traffico regionale. Pertanto, l'eventuale chiusura dell'aeroporto comporterebbe la perdita di parte della domanda di servizi di trasporto aereo piuttosto che la sua redistribuzione tra gli altri aeroporti. SO.G.A.S. ha inoltre presentato una tabella che mostra che le misure in esame hanno effettivamente creato una nuova domanda di servizi di trasporto aereo nell'area, producendo vantaggi positivi sia per le compagnie aeree che desiderano effettuare nuovi collegamenti tra l'aeroporto dello Stretto e altri aeroporti nazionali e dell'Unione, sia per altri aeroporti che devono far fronte ad una domanda crescente.
(36)
SO.G.A.S. ha inoltre respinto la valutazione preliminare della Commissione secondo cui le misure potrebbero falsare la concorrenza tra le linee aeree. Il beneficiario ha osservato che in questo caso il finanziamento pubblico non è stato trasferito ad alcuna compagnia aerea sotto forma di tasse di atterraggio più basse o agevolazioni di altro tipo. Le tasse di atterraggio e altre condizioni di esercizio dell'aeroporto sono fissate dall'autorità pubblica competente senza alcun margine di discrezionalità per la società di gestione aeroportuale. Infine, il beneficiario ha sostenuto che l'aeroporto dello Stretto era servito prevalentemente da Alitalia (che forniva sei voli su un totale giornaliero di otto) e che nulla lasciava intendere che i vettori charter e low cost fossero interessati a effettuare nuovi collegamenti in partenza dall'aeroporto dello Stretto.
(37)
SO.G.A.S. ha concluso affermando che, nella valutazione degli effetti della misura sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri, la Commissione avrebbe dovuto tenere maggiormente conto delle circostanze specifiche del caso ed escludere che la misura costituisse un aiuto di Stato.
4.2. Compatibilità dell'aiuto
(38)
Per quanto concerne la compatibilità della misura ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE, SO.G.A.S. ha sottolineato che il finanziamento pubblico in esame era finalizzato al mantenimento in esercizio della società di gestione aeroportuale e allo sviluppo di talune attività economiche. Questo obiettivo sarebbe giustificato dal fatto che gli aeroporti di piccole dimensioni generalmente non sono in grado di generare entrate sufficienti per coprire tutti i costi necessari a garantire il rispetto delle norme di sicurezza. Inoltre, l'aeroporto dello Stretto, in considerazione delle proprie caratteristiche infrastrutturali e delle conseguenti restrizioni imposte dall'ENAC (7), difficilmente potrebbe ospitare compagnie aeree charter e low cost.
(39)
In particolare, in base ai parametri dell'ENAC (Ente nazionale per l'aviazione civile), l'aeroporto dello Stretto si qualifica come aeroporto di II livello. La classificazione effettuata dall'ENAC è basata sulle dimensioni delle infrastrutture piuttosto che sui volumi di traffico passeggeri e obbliga gli aeroporti con bassi livelli di traffico a sostenere gli stessi costi sostenuti per il rispetto delle norme di sicurezza da aeroporti con oltre un milione di passeggeri annui.
(40)
Senza il finanziamento pubblico in esame, l'aeroporto sarebbe stato costretto a uscire dal mercato con conseguenze negative a livello regionale sulla mobilità dei residenti. Ciò avrebbe altresì privato i soci di ogni possibilità di ritorno sull'investimento.
(41)
Infine, o in subordine, SO.G.A.S. sostiene che, essendo la decisione 2005/842/CE della Commissione (8) applicabile al presente caso, le misure contestate possono comunque essere ritenute compatibili con il mercato interno ed esentate dall'obbligo di notificazione.
(42)
SO.G.A.S. ha affermato che poiché il traffico annuale dell'aeroporto non superava il milione di passeggeri nel periodo di riferimento, la sua gestione complessiva rappresentava un SIEG a norma dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera d) della decisione 2005/842/CE. Inoltre, SO.G.A.S. ha spiegato che ai sensi del D.L. n. 250 del 25 luglio 1997, gli enti pubblici locali possono mantenere partecipazioni soltanto in quelle società di capitali che producono servizi di interesse generale. SO.G.A.S. è sempre stata detenuta da enti pubblici locali calabresi e messinesi, il che dimostrerebbe presumibilmente la natura di SIEG riconosciuta alla gestione dell'aeroporto. Al fine di dimostrare che la gestione dell'aeroporto si configura come SIEG, SO.G.A.S. ha presentato alla Commissione le determinazioni del 27 luglio 2010 e del 19 giugno 2010 del Comune di Reggio Calabria facenti riferimento all'importanza dei servizi dell'aeroporto a livello regionale.
(43)
La compensazione degli obblighi di servizio pubblico sarebbe limitata all'appianamento delle perdite subite dalla società di gestione aeroportuale per la fornitura del SIEG e sarebbe dunque conforme ai principi di necessità e proporzionalità previsti dall'articolo 5, paragrafo 1 della decisione 2005/842/CE. Quanto alla mancanza di un atto che incarichi effettivamente la società di gestione aeroportuale della prestazione del SIEG, SO.G.A.S. ha proposto la stesura di una bozza di convenzione, così da fugare qualsivoglia dubbio, per quanto riguarda l'aeroporto dello Stretto, circa il rispetto delle quattro condizioni cumulative enunciate nella sentenza Altmark (9).
5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ ITALIANE
(44)
Nella decisione di avvio la Commissione osservava che, all'epoca, l'Italia aveva confermato che SO.G.A.S. non era ufficialmente gravata da oneri di servizio pubblico di interesse generale, motivo per cui non era stato possibile valutare la compatibilità delle misure impugnate con riferimento alle norme SIEG.
5.1. Natura di SIEG delle attività dell'aeroporto
(45)
Nel corso delle indagini l'Italia ha sostenuto che le misure in esame costituivano una compensazione per la prestazione di SIEG da parte di SO.G.A.S. Secondo le autorità italiane, non era da escludere - in mancanza di prove del contrario - che il rispetto delle norme dell'Unione in materia di SIEG potesse essere confermato, nel caso di SO.G.A.S., attraverso una «valutazione ex post».
(46)
L'Italia ritiene che la posizione della Commissione privilegi eccessivamente i requisiti formali rispetto ai requisiti sostanziali sostanziali dei SIEG. A supporto di tale affermazione, l'Italia ha fornito una rapida valutazione dei quattro criteri della sentenza Altmark. Essa ha dichiarato che di fatto alla SO.G.A.S. è stata affidata una missione di servizio pubblico. Tale incarico sarebbe confermato, direttamente e indirettamente, da vari atti amministrativi adottati dalle autorità locali. In tal senso, l'Italia ha fornito il verbale di deliberazione della Giunta comunale di Reggio Calabria del 17 ottobre 2007 recante la decisione di sovvenzionare le perdite della società di gestione aeroportuale, nonché i verbali della Giunta comunale di Reggio Calabria del 16 giugno 2009 e del 31 dicembre 2009, che evidenzierebbero come le attività dell'aeroporto possano considerarsi un SIEG. Infatti, nel verbale della Giunta comunale di Reggio Calabria del 17 ottobre 2007 si legge che «la Regione Calabria ha ritenuto certe attività svolte dall'aeroporto di Reggio Calabria necessarie ai fini della prestazione di un servizio di interesse economico generale, imponendo alla SOGAS s.p.a. una serie di oneri di servizio pubblico per garantire che l'interesse pubblico generale venisse adeguatamente tutelato; in simili casi, il soggetto che gestisce l'aeroporto può essere sovvenzionato dalle autorità pubbliche a fronte dei costi aggiuntivi scaturenti dall'onere di servizio pubblico tali che non si possa escludere che la gestione di un aeroporto nel suo insieme possa considerarsi come un servizio economico di interesse generale».
(47)
Più in generale, la Regione Calabria aderisce a un Protocollo per lo sviluppo degli aeroporti di Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, da cui emerge come i servizi aeroportuali rivestano la natura di servizi pubblici essenziali per lo sviluppo economico e sociale della Regione e che come tali possono essere oggetto di finanziamento con il ricorso a risorse dell'Unione, o risorse nazionali o regionali.
(48)
L'Italia ha altresì sottolineato che il 28 dicembre 2008 la società di gestione aeroportuale ha richiesto ai soci di provvedere al ripianamento delle perdite proprio in virtù dell'obbligo di servizio pubblico e che nessun operatore presterebbe il servizio di gestione dell'aeroporto in base a condizioni puramente commerciali. Il primo criterio Altmark sarebbe dunque rispettato.
(49)
Le autorità italiane affermano che i parametri della compensazione sono ben desumibili dal bilancio della SO.G.A.S, in cui i costi di gestione vengono esposti in maniera trasparente. Il finanziamento pubblico si limita perciò a coprire le perdite, senza che venga riconosciuto alcun margine a favore del destinatario.
(50)
Per quanto riguarda il terzo criterio della sentenza Altmark, l'Italia ha sottolineato che nel caso dei servizi pubblici gli interventi del socio pubblico non possono essere paragonati a quelli di un investitore privato. Il comportamento degli enti pubblici può essere giustificato dal perseguimento di un obiettivo di interesse pubblico che come tale prescinde dall'applicazione del criterio dell'investitore privato. Dato che in questo caso il comportamento dei soci pubblici non era giustificato da considerazioni commerciali, non è possibile alcun raffronto con quello perseguito da un investitore di mercato. L'Italia ha concluso che il terzo criterio Altmark, che presumibilmente implica l'applicazione del criterio dell'investitore privato, non è pertinente nel caso in esame.
(51)
L'Italia ha infine concluso che, stante la natura di SIEG dell'attività svolta dalla SO.G.A.S., i conferimenti di capitale possano essere considerati, sulla base di una valutazione ex post, compensazioni per la prestazione di SIEG e che pertanto non costituiscono aiuti di Stato.
5.2. Compatibilità dell'aiuto
(52)
L'Italia ha affermato che anche laddove dovessero essere considerate aiuti di Stato, le misure in questione dovrebbero comunque essere ritenute compatibili a norma dell'articolo 2, paragrafo 1 della decisione 2005/842/CE.
5.3. Assenza di distorsioni della concorrenza
(53)
L'Italia ha fatto riferimento al punto 39 degli orientamenti per il settore dell'aviazione 2005, il quale sancisce che «è poco probabile che i finanziamenti concessi ai piccoli aeroporti regionali (categoria D) siano tali da falsare la concorrenza e da incidere sugli scambi in misura contraria al comune interesse».
(54)
Le autorità italiane hanno altresì affermato che le attività dell'aeroporto non sono redditizie. Tale circostanza sarebbe evidenziata dal fatto che, malgrado fosse stata data ampia pubblicità all'intenzione iniziale di operare una privatizzazione parziale della società, la procedura non aveva in definitiva avuto esito positivo. Considerato che i potenziali investitori avrebbero dovuto assumere l'obbligo di ripianare le perdite previste per gli esercizi successivi, come stabilito nel piano industriale-finanziario pubblicato nel bando di gara, e che l'unica offerta ricevuta non era stata ritenuta economicamente conveniente, sarebbe evidente che quella in oggetto è un'attività per sua natura destinata a generare perdite. Inoltre, il fatto che non vi fossero offerenti interessati a farsi carico dell'intera potenziale perdita, ma solo entro limiti prefissati, proverebbe l'assenza di un mercato appetibile per gli investitori, fatto che a sua volta escluderebbe che le misure possano incidere sugli scambi fra gli Stati membri.
6. OSSERVAZIONI DELL'ITALIA SULLE OSSERVAZIONI DEI SOGGETTI INTERESSATI
(55)
Con lettera del 27 aprile 2012, le autorità italiane hanno presentato, per conto della Regione Calabria, i propri commenti sulle osservazioni di SO.G.A.S. espresse nell'indagine.
(56)
L'Italia ha sostenuto le argomentazioni presentate dal beneficiario, ivi incluse quelle relative alla natura di SIEG delle misure in esame, aggiungendo che proprio in virtù di tale natura, esse non possono essere considerate aiuti di Stato.
(57)
La natura delle misure non sarebbe inoltre tale da falsare la concorrenza e/o incidere sugli scambi tra Stati membri.
7. VALUTAZIONE DELL'AIUTO
7.1. Esistenza degli aiuti
(58)
A norma dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza, salvo deroghe contemplate dal TFUE.
(59)
I criteri fissati all'articolo 107, paragrafo 1 sono cumulativi. Pertanto, per stabilire se le misure notificate costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE, si deve accertare la presenza di tutte le condizioni suindicate. In particolare il sostegno finanziario:
a)
è concesso dallo Stato, ovvero mediante risorse statali,
b)
favorisce talune imprese o talune produzioni,
c)
falsa o minaccia di falsare la concorrenza,
d)
incide sugli scambi fra Stati membri.
(60)
Nella sentenza Flughafen Leipzig-Halle (10), il Tribunale ha dichiarato che la costruzione e la gestione di un aeroporto civile costituiscono attività di natura economica. L'unica eccezione riguarda talune attività che di norma rientrano nell'esercizio dei pubblici poteri e non possono essere pertanto considerate attività economiche. Il finanziamento di tali attività da parte dello Stato esula dall'ambito delle norme in materia di aiuti di Stato. È dunque indubbio che SO.G.A.S. costituisca un'impresa ai sensi della normativa in materia di aiuti di Stato, in quanto gestisce l'aeroporto dello Stretto e offre servizi aeroportuali a pagamento agli operatori economici (in particolare alle compagnie aeree) presenti in detto aeroporto.
7.1.1. Risorse statali
(61)
Il concetto di aiuto di Stato include qualsiasi vantaggio diretto o indiretto, finanziato con risorse pubbliche e concesso direttamente dallo Stato o da organismi intermedi che agiscano nell'esercizio delle competenze conferite loro dallo Stato. Di conseguenza, questo comprende anche a tutti gli aiuti attribuiti da enti regionali o locali degli Stati membri, indipendentemente dal loro statuto o dalla loro denominazione (11).
(62)
Nei considerando 27 e 28 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha osservato che la misura in esame consisteva in un trasferimento di fondi da una serie di autorità regionali e locali a SO.G.A.S. Pertanto, la Commissione ha ritenuto che le misure in questione riguardassero risorse publiche fossero imputabili allo Stato. Inoltre, la Commissione ha ritenuto che le risorse delle camere di commercio italiane costituissero risorse dello Stato. Poiché le camere di commercio sono enti pubblici soggetti al diritto pubblico, che li considera parte integrante della pubblica amministrazione, e sono incaricate di determinate funzioni pubbliche, la Commissione ha ritenuto che le loro decisioni fossero imputabili all'Italia. Su tale base, le risorse della Camera di Commercio di Messina sono da ritenersi risorse pubbliche e il loro trasferimento può essere imputato allo Stato. Né l'Italia, né i terzi interessati hanno contestato tale risultanza preliminare nel corso dell'indagine.
(63)
Pertanto, la Commissione conferma che tutte le misure in esame sono concesse mediante risorse dello Stato e sono ad esso imputabili.
7.1.2. Vantaggio economico selettivo
(64)
Il finanziamento pubblico è selettivo in quanto di esso beneficia una sola impresa: SO.G.A.S. In questo caso particolare, esso copre le perdite subite dalla società nello svolgimento della sua attività ordinaria.
(65)
La Commissione ritiene che, nella misura in cui la costruzione e la gestione di un'infrastruttura aeroportuale costituiscono attività di natura economica, il finanziamento pubblico concesso al gestore di tale infrastruttura a copertura dei costi che normalmente dovrebbero gravare sullo stesso costituisce un vantaggio economico per SO.G.A.S., in quanto ne rafforza la posizione sul mercato e impedisce che le forze presenti sul mercato producano i loro normali effetti (12).
(66)
La Commissione nota che mentre nella fase preliminare l'Italia aveva sostenuto che all'aeroporto non fosse stata formalmente affidata la fornitura di un SIEG, a seguito dell'adozione della decisione di avvio del procedimento, l'Italia ha modificato la propria posizione, sostenendo che il finanziamento pubblico in questione rappresentasse i effettivamente una compensazione pubblica per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico («OSP») (13).
(67)
Al fine di stabilire se la compensazione per la fornitura di un SIEG conferisca un vantaggio ai sensi dell'articolo 107 del TFUE, la Corte, nella sentenza sulla causa Altmark, ha definito i seguenti criteri (14):
1)
l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro (di seguito «primo criterio della sentenza Altmark»);
2)
i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente (di seguito «secondo criterio della sentenza Altmark»);
3)
la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti agli stessi, nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento (di seguito «terzo criterio della sentenza Altmark»);
4)
quando la scelta dell'impresa da incaricare dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico, in un caso specifico, non venga effettuata nell'ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi (di seguito «quarto criterio della sentenza Altmark»).
7.1.2.1. Primo criterio della sentenza Altmark
(68)
La prima condizione stabilita dalla sentenza Altmark coincide con il requisito di chiaro affidamento e definizione dei SIEG postulato dall'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE (15).
(69)
Innanzitutto, l'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE si applica esclusivamente alle «imprese incaricate della gestione» di un SIEG. La Corte di giustizia ha ripetutamente sottolineato la necessità di un atto di affidamento (16). Infatti, tale atto è necessario per definire gli obblighi dell'impresa e dello Stato. In assenza di tale atto ufficiale, la missione specifica dell'impresa non è nota e non è possibile determinare una compensazione equa (17). Pertanto, la necessità di una definizione chiara del SIEG è parte integrante ed essenziale del concetto di affidamento e scaturisce quindi direttamente dall'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE. L'affidamento di un servizio a un'impresa deve essere anche, logicamente, accompagnato dalla sua definizione.
(70)
Nella comunicazione sui servizi d'interesse generale del 2001, la Commissione aveva già sottolineato il nesso tra la definizione dell'affidamento e la necessità e proporzionalità della compensazione dei SIEG ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE (18). Il punto 22 della comunicazione chiarisce che «in ogni caso, affinché sia applicabile la deroga di cui all'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE, la missione di servizio pubblico deve essere chiaramente definita e essere affidata esplicitamente con atto pubblico […]. Tale obbligo è necessario per garantire la certezza giuridica e la trasparenza nei confronti dei cittadini ed è indispensabile perché la Commissione possa verificare il rispetto del criterio di proporzionalità». Affidamento e definizione sono pertanto presupposti logici essenziali per qualsivoglia valutazione significativa della proporzionalità della compensazione. Infatti, i giudici dell'Unione hanno ripetutamente sottolineato la necessità di una definizione chiara degli obblighi di servizio pubblico per l'applicazione sia della deroga contemplata dalla sentenza Altmark sia dell'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE (19).
(71)
La Disciplina SIEG del 2005 (20) conferma tale impostazione. In base al punto 8 della Disciplina la Commissione può dichiarare compatibili con il mercato interno le compensazioni di servizio pubblico che costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE, purché ricorrano le condizioni stabilite nella Disciplina stessa. Tali condizioni includono, in particolare, l'affidamento del SIEG mediante uno o più atti ufficiali, indicanti la precisa natura e la durata degli obblighi di servizio pubblico, i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, nonché le modalità per evitare sovracompensazioni e per il loro eventuale rimborso (punto 13 della Disciplina SIEG del 2005).
(72)
Anche la Comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme dell'Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale (21) del 2011 chiarisce che il SIEG e gli obblighi di servizio pubblico devono essere previamente definiti con chiarezza. Secondo il punto 51 di tale comunicazione, «affinché possa applicarsi l'articolo 106, paragrafo 2, del trattato, la gestione di un SIEG deve essere affidata a una o più imprese. Le imprese interessate devono pertanto essere state incaricate di una specifica missione da parte dello Stato. Anche la prima condizione della sentenza Altmark prevede che l'impresa debba adempiere ad obblighi di servizio pubblico. Pertanto, al fine di rispettare la giurisprudenza Altmark, occorre una concessione di servizio pubblico che definisca gli obblighi delle imprese in questione e dell'autorità». Il successivo punto 52 stabilisce che la missione di servizio pubblico deve essere conferita mediante uno o più atti che devono precisare almeno l'oggetto e la durata degli obblighi di servizio pubblico; l'impresa e, se del caso, il territorio interessati; la natura dei diritti esclusivi o speciali eventualmente accordati all'impresa dall'autorità in questione; i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione e le modalità per evitare le sovracompensazioni e per il loro eventuale recupero.
(73)
Tuttavia, le autorità italiane sostengono che l'approccio della Commissione sarebbe eccessivamente formalistico e che alla SO.G.A.S. era stato effettivamente affidato un SIEG, basandosi in larga misura su documenti successivi all'adozione delle misure in esame.
(74)
Secondo l'Italia, la qualificazione come servizio di interesse economico generale della gestione dell'aeroporto dello Stretto dovrebbe essere desunta dalle numerose delibere regionali che citano l'interesse pubblico rivestito dai servizi aeroportuali e il loro ruolo di sostegno allo sviluppo economico della regione. Tuttavia, nessuna delle summenzionate delibere regionali ha fornito una definizione esplicita della presunta missione di servizio pubblico affidata al gestore aeroportuale, né le norme che ne regolano la compensazione. Inoltre, la Commissione nota che gli atti in questione sono stati pubblicati a partire dal 2007 e pertanto sono posteriori alla presunta instaurazione dei servizi di interesse economico generale, ossia all'attività dell'aeroporto nel periodo compreso tra il 2004 e il 2006. Inoltre, l'Italia non ha fornito alla Commissione alcun documento che fosse anteriore al 2004 e definisse l'ambito dei supposti obblighi di servizio pubblico imposti al beneficiario.
(75)
Pertanto, la Commissione ritiene che nel caso in esame il presunto SIEG non sia stato adeguatamente affidato al beneficiario.
(76)
La Commissione non può accogliere la tesi delle autorità italiane secondo la quale gli obblighi di servizio pubblico potrebbero essere legittimamente compensati anche qualora il servizio non fosse preventivamente qualificato come SIEG e affidato come tale al beneficiario ex ante. Se ciò fosse possibile, gli Stati membri potrebbero a propria discrezione riconsiderare ex post l'effettiva necessità dell'imposizione degli obblighi di servizio pubblico. In altre parole, qualora un'impresa subisse delle perdite finanziarie, gli Stati membri potrebbero affidarle degli obblighi di servizio pubblico grazie ai quali potrebbero erogarle una compensazione al fine di sostenerla, a prescindere da qualsivoglia valutazione ex ante della necessità effettiva di prestare tale servizio nell'interesse generale. Questo approccio è incompatibile con la condizione secondo cui i servizi di interesse economico generale devono essere affidati all'impresa in questione mediante uno o più atti ufficiali che indichino, in particolare, la natura e la durata degli obblighi di servizio pubblico, i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, nonché le disposizioni necessarie a prevenire ed eventualmente recuperare le sovracompensazioni. L'asserzione delle autorità italiane secondo la quale i servizi aeroportuali sarebbero essenziali per lo sviluppo economico della regione non è sufficiente per ritenere che il SIEG sia stato conferito correttamente al beneficiario, poiché gli obblighi di servizio pubblico e le norme relative alla compensazione non sono stati definiti preventivamente e in maniera trasparente.
(77)
Inoltre, accogliere la posizione delle autorità italiane secondo la quale gli Stati membri possono affidare i SIEG ex post equivarrebbe a favorire quegli Stati che hanno violato gli obblighi di notifica e sospensione. Tali Stati potrebbero sostenere che gli aiuti di Stato illegittimi concessi a un'impresa servivano effettivamente a compensare i costi di un servizio pubblico fornito incidentalmente dal beneficiario (senza tuttavia che detto servizio fosse stato previamente definito o affidato all'impresa). D'altra parte, quegli Stati membri che intendessero rispettare l'obbligo di notifica dovrebbero affidare e definire chiaramente il SIEG ex ante, al fine di rispettare le norme SIEG e la giurisprudenza Altmark.
(78)
Ne conseguirebbe un incentivo alla mancata notifica di nuovi aiuti di Stato da parte degli Stati membri, il che sarebbe in contrasto con il principio consolidato in base al quale gli Stati membri che non notificano un aiuto di Stato non possono essere favoriti rispetto agli Stati membri che effettuano tale notifica (22).
(79)
Riassumendo, la Commissione conclude che la prima condizione enunciata nella sentenza Altmark non è stata rispettata; ritiene inoltre che nel caso in esame non siano state rispettate nemmeno le rimanenti condizioni Altmark, sulla base delle considerazioni sviluppate di seguito.
7.1.2.2. Secondo criterio della sentenza Altmark
(80)
Nel caso in esame, nessuno dei parametri per il calcolo della compensazione è stato stabilito preventivamente. I cosiddetti atti di conferimento ai quali fanno riferimento le autorità italiane non illustrano dettagliatamente i servizi che dovrebbero essere forniti dal beneficiario, né stabiliscono alcun meccanismo di compensazione per la presunta missione pubblica ad esso conferita.
7.1.2.3. Terzo criterio della sentenza Altmark
(81)
Secondo il terzo criterio della sentenza Altmark, la compensazione ricevuta per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi sostenuti, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per il detto adempimento.
(82)
La Commissione non può a accogliere la tesi dell'Italia secondo cui l'aeroporto in questione avrebbe ricevuto soltanto il finanziamento pubblico necessario per l'assolvimento degli obblighi di servizio pubblico in quanto tale finanziamento era limitato alla compensazione delle perdite d'esercizio. Un principio fondamentale della valutazione della proporzionalità della compensazione è che solo i costi netti sostenuti dall'operatore pubblico per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico possono dar luogo a compensazione. In mancanza di una chiara definizione degli obblighi imposti al beneficiario, la Commissione non può stabilire in modo inequivocabile i costi che avrebbero dovuto essere presi in considerazione ai fini del calcolo della compensazione.
(83)
Anche laddove la gestione complessiva di un aeroporto potesse essere classificata come SIEG, talune attività non direttamente connesse alle attività di base, che comprendono, tra l'altro, la costruzione, il finanziamento, l'utilizzazione e la locazione di spazi e beni immobili per uso ufficio, magazzinaggio, alberghi e imprese industriali nell'area aeroportuale, nonché negozi, ristoranti e parcheggi, non rientrerebbero comunque nella missione SIEG e pertanto non potrebbero essere sovvenzionate ai sensi delle norme SIEG. Le autorità italiane non hanno fornito alcun elemento atto a dimostrare che non siano state sovvenzionate attività non direttamente connesse alle attività aeroportuali di base, a norma dei punti 34 e 53(iv), punto iv degli orientamenti per il settore dell'aviazione del 2005.
7.1.2.4. Quarto criterio della sentenza Altmark
(84)
Il quarto criterio della sentenza Altmark stabilisce che per non costituire aiuto di Stato, la compensazione deve limitarsi al minimo necessario. Questo criterio si ritiene soddisfatto laddove il destinatario della compensazione viene selezionato a seguito di una procedura di appalto pubblico o, in alternativa, se la compensazione viene calcolata con riferimento ai costi di un'impresa efficiente.
(85)
Nel caso in questione, il beneficiario non è stato selezionato attraverso una procedura di appalto pubblico. Né, d'altro canto, l'Italia ha fornito alla Commissione alcuna prova del fatto che il livello di compensazione sia stato determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi necessari al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinenti, nonché di un margine di utile ragionevole per tale adempimento. Pertanto, la Commissione ritiene che non sia possibile concludere che il finanziamento pubblico in questione sia stato determinato sulla base dei costi di un'impresa efficiente.
(86)
Di conseguenza, la Commissione non è in grado di concludere che il beneficiario abbia fornito i servizi in questione al costo minore per la collettività.
(87)
Per completezza, la Commissione osserva che, durante lo svolgimento delle indagini, il beneficiario ha presentato anche la tesi secondo la quale le misure sarebbero conformi al principio dell'investitore operante in economia di mercato. Sebbene il gestore dell'aeroporto abbia subito perdite, era legittimo presumere che l'attività avrebbe comportato degli utili.
(88)
Al riguardo, la Commissione osserva innanzitutto che, contrariamente a quanto sostenuto dal beneficiario, l'Italia, durante le indagini, non ha affermato che lo Stato aveva investito nella società di gestione dell'aeroporto in previsione di una sua redditività e che anzi, al contrario, ha sostenuto che il principio dell'investitore operante in economia di mercato non era applicabile al caso in esame [cfr. considerando (49)].
(89)
In secondo luogo, ai fini della valutazione in base al principio dell'investitore operante in un'economia di mercato, è necessario stabilire se, in circostanze analoghe, un investitore privato si sarebbe comportato in modo analogo. La Corte di giustizia ha statuito che, se il comportamento dell'investitore privato, cui deve essere raffrontato l'intervento dell'investitore pubblico che persegue obiettivi di politica economica, non è necessariamente quello del comune investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, esso deve quantomeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegua una politica strutturale, globale o settoriale, guidato da prospettive di redditività a più lungo termine (23). Per stabilire se lo Stato abbia adottato o no il comportamento di un investitore avveduto in un'economia di mercato, occorre porsi nel contesto dell'epoca in cui sono state adottate le misure di sostegno finanziario al fine di valutare la razionalità economica del comportamento dello Stato e occorre quindi astenersi da qualsiasi valutazione fondata su una situazione successiva (24). Secondo costante giurisprudenza, qualora uno Stato membro faccia valere il principio dell'investitore operante in economia di mercato nel corso del procedimento amministrativo, incombe al medesimo, in caso di dubbio, provare inequivocabilmente e sulla base di elementi oggettivi e verificabili che la misura attuata sia riconducibile alla sua qualità di azionista. Tali elementi devono fare chiaramente apparire che lo Stato membro interessato ha preso, preliminarmente o simultaneamente alla concessione del beneficio economico, la decisione di procedere, con la misura effettivamente posta in essere, ad un investimento nell'impresa pubblica controllata (25).
(90)
In tal senso, la Commissione non può accogliere la tesi, sostenuta dal beneficiario, secondo cui le misure in esame sarebbero state determinate dalle prospettive reddituali della società, illustrate dal piano aziendale elaborato nel 2008, che mirava a ripristinarne la redditività, poiché tale piano era stato completato dopo che le misure in questione erano già state decise. La Commissione ritiene che un investitore privato apporterebbe nuovi capitali in una società il cui capitale sia inferiore al minimo legale, come era il caso per SO.G.A.S., solo se, al momento di intraprendere tale misura, egli potesse prevedere il ripristino della redditività della società in tempi ragionevoli. Posto che né le autorità italiane, né SO.G.A.S. hanno fornito elementi concreti risalenti al periodo delle misure in esame atti a dimostrare che le autorità pubbliche intendessero effettuare un investimento e potessero ragionevolmente aspettarsi da tale operazione un rendimento economico accettabile per un investitore privato e considerando altresì che l'Italia ha esplicitamente confermato che il principio dell'investitore operante in economia di mercato non trova applicazione nel presente caso, la Commissione conclude che tali misure non rispettavano il principio dell'investitore operante in economia di mercato.
7.1.2.5. Conclusioni
(91)
La Commissione considera che il caso in esame non ottemperi a nessuna delle quattro condizioni stabilite dalla Corte di giustizia nella causa Altmark e che le misure in oggetto non siano conformi al principio dell'investitore operante in economia di mercato. Pertanto, la Commissione conclude che le misure di cui trattasi, ossia i conferimenti di capitale effettuati per appianare le perdite subite da SO.G.A.S. nel 2004, nel 2005 e nel 2006, conferiscono un vantaggio economico alla società di gestione aeroportuale.
7.1.3. Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi tra Stati membri
(92)
Per quanto riguarda la distorsione della concorrenza, l'Italia ha sottolineato che, cin base agli orientamenti per il settore dell'aviazione 2005, «è poco probabile che i finanziamenti concessi ai piccoli aeroporti regionali (categoria D) siano tali da falsare la concorrenza e da incidere sugli scambi in misura contraria al comune interesse». Il testo citato, tuttavia, si riferisce alla valutazione della compatibilità dell'aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del TFUE e non è inteso ad escludere che il finanziamento pubblico di piccoli aeroporti possa costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
(93)
Inoltre, la Commissione ricorda che il punto 40 degli orientamenti per il settore dell'aviazione 2005 stabilisce anche che «al di là di queste indicazioni generali, non è tuttavia possibile delineare una casistica adatta a tutte le diverse situazioni possibili, in particolare per gli aeroporti appartenenti alle categorie C e D. Per questo motivo sarà necessario notificare ogni misura che potrebbe costituire un aiuto di Stato a favore di un aeroporto, per permettere in particolare di esaminarne l'impatto sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri e valutarne eventualmente la compatibilità».
(94)
L'aeroporto dello Stretto è uno dei tre aeroporti della regione Calabria, situato all'estremità meridionale della penisola italiana. Il traffico dell'aeroporto si è mantenuto costantemente al di sotto del milione di passeggeri (26). Al tempo dell'attuazione della misura in esame, l'aeroporto apparteneva pertanto alla categoria D «piccoli aeroporti regionali», a norma degli orientamenti per il settore dell'aviazione 2005. Tuttavia, il traffico passeggeri gestito dall'aeroporto nel 2012 è raddoppiato rispetto al 2004.
(95)
La Commissione nota che il mercato della gestione aeroportuale, che comprende i piccoli aeroporti regionali, è un mercato aperto alla concorrenza, nel quale opera una serie di imprese private e pubbliche in tutta l'Unione. Questo aspetto è confermato anche dal fatto che l'Italia prevedeva di privatizzare parzialmente la società di gestione dell'aeroporto dello Stretto e che, a tal fine, nel 2007 ha pubblicato un bando di gara aperto a imprese di qualsiasi Stato membro dell'Unione (cfr. considerando (32)]. Pertanto, il finanziamento pubblico di una società di gestione aeroportuale può falsare la concorrenza sul mercato della gestione delle strutture aeroportuali. Inoltre, anche aeroporti appartenenti a bacini d'utenza differenti possono operare in concorrenza reciproca per attirare il traffico. Infatti, in certa misura e per taluni passeggeri, alcune destinazioni differenti sono interscambiabili. Pertanto, il finanziamento pubblico a favore degli aeroporti può falsare la concorrenza e incidere sugli scambi nel mercato del trasporto aereo dell'Unione.
(96)
Nel caso in esame, considerando che all'epoca dei fatti l'aeroporto dello Stretto serviva prevalentemente destinazioni nazionali e due tratte internazionali (Parigi e Malta) e che grazie ai fondi ricevuti l'aeroporto ha avuto la possibilità di restare sul mercato ed espandere significativamente la propria attività, la Commissione considera che le misure in esame possano aver falsato la concorrenza e inciso sugli scambi tra Stati membri.
7.1.4. Conclusione circa la sussistenza dell'aiuto
(97)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che i conferimenti di capitale concessi a SO.G.A.S. dai propri azionisti pubblici per ripianare le perdite degli esercizi 2004, 2005 e 2006 costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
7.2. Legittimità dell'aiuto
(98)
Le misure in esame sono state attuate prima dell'approvazione formale da parte della Commissione; pertanto, l'Italia non ha adempiuto all'obbligo di sospensione di cui all'articolo 108, paragrafo 3 del TFUE.
7.3. Compatibilità dell'aiuto
7.3.1. Compatibilità ai sensi delle norme SIEG
(99)
SO.G.A.S. sostiene che l'aiuto in questione è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE.
(100)
L'articolo 106, paragrafo 2 stabilisce che «le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell'Unione».
(101)
Tale articolo introduce una deroga al divieto di concessione di aiuti di Stato di cui all'articolo 107 del TFUE nella misura in cui l'aiuto è necessario e proporzionale per garantire la fornitura del SIEG a condizioni economiche accettabili. Ai sensi del paragrafo 3 dell'articolo 106 del TFUE, la Commissione vigila sull'applicazione dello stesso articolo, inter alia specificando le condizioni per il soddisfacimento dei criteri di necessità e proporzionalità.
(102)
Prima del 31 gennaio 2012 la Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (di seguito «Disciplina SIEG del 2005») (27) e la Decisione SIEG 2005, rappresentavano la normativa adottata dalla Commissione per l'applicazione della deroga di cui all'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE.
(103)
Il 31 gennaio 2012 è entrato in vigore il nuovo pacchetto SIEG, che include la Disciplina dell'Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (2011) (di seguito «Disciplina SIEG del 2011») (28) e la Decisione 2012/21/UE della Commissione (29).
7.3.1.1. Compatibilità ai sensi della decisione 2005/842/CE
(104)
Le misure in oggetto sono state concesse nel giugno 2004, nel giugno 2005 e nel dicembre 2007. Il beneficiario sostiene che le misure di cui trattasi sono esenti dall'obbligo di notifica sulla base della decisione 2005/842/CE.
(105)
La decisione 2005/842/CE dichiarava compatibili gli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico concessi in relazione al SIEG alle imprese rispondenti alle condizioni stabilite nella decisione stessa. In particolare, la decisione 2005/842/CE dichiarava compatibili gli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico agli aeroporti i) con traffico annuale non superiore al milione di passeggeri, ii) con fatturato totale al lordo delle imposte inferiore a 100 milioni di EUR nei due esercizi precedenti a quello del conferimento del servizio di interesse economico generale che ricevono compensazioni di obblighi di servizio pubblico di importo annuo inferiore a 30 milioni di EUR (30).
(106)
La decisione 2005/842/CE si applicava soltanto agli aiuti sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico in relazione ad effettivi servizi di interesse economico generale. Per poter beneficiare di tale esenzione, la compensazione degli obblighi di servizio pubblico per l'esercizio del SIEG doveva altresì soddisfare le condizioni specifiche di cui agli articoli 4, 5 e 6 della medesima Decisione (31).
(107)
L'articolo 4 della decisione 2005/842/CE prevede che il servizio di interesse economico generale venga affidato all'impresa in questione mediante uno o più atti ufficiali, indicanti, tra le altre cose, la natura e la durata degli obblighi di servizio pubblico, i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, nonché le modalità necessarie per prevenire ed eventualmente recuperare le sovracompensazioni. L'articolo 5 della decisione 2005/842/CE stabilisce che l'importo della compensazione debba limitarsi a quanto necessario per coprire i costi determinati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un ragionevole margine di profitto. Infine, l'articolo 6 della decisione 2005/842/CE prevede che gli Stati membri effettuino controlli regolari per garantire che le imprese non ricevano una compensazione eccedente l'importo determinato conformemente all'articolo 5.
(108)
Per i motivi illustrati nel punto 7.1.2.1. della presente decisione, la Commissione conclude che né il beneficiario, né le autorità italiane hanno dimostrato che a SO.G.A.S. siano stati affidati obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti. Inoltre, gli stessi non hanno dimostrato che i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, e le modalità per evitare sovracompensazioni e per il loro eventuale rimborso fossero in alcun modo contenuti nei cosiddetti atti di affidamento da essi addotti. Ne consegue che i requisiti di cui agli articoli 4, 5 e 6 della decisione 2005/842/CE relativi agli atti di affidamento non sono stati soddisfatti.
(109)
Pertanto, la Commissione ritiene che l'appianamento delle perdite del gestore dell'aeroporto dello Stretto non fosse compatibile con il mercato interno, né esente dall'obbligo di notifica sulla base della decisione 2005/842/CE.
(110)
Inoltre, in assenza di una definizione chiara degli obblighi di servizio pubblico imposti a SO.G.A.S., la misura non può essere ritenuta compatibile con il mercato interno ed esente dall'obbligo di notifica preventiva di cui all'articolo 10, lettera b) della decisione 2012/21/UE. Pertanto, la Commissione ha valutato se la misura possa essere ritenuta compatibile con il mercato interno ai sensi del punto 69 della Disciplina SIEG del 2011, il quale stabilisce che «la Commissione applicherà i principi delineati nella presente comunicazione agli aiuti illegali sui quali sarà chiamata a decidere dopo il 31 gennaio 2012, anche nel caso in cui gli aiuti siano stati concessi prima di tale data».
7.3.1.2. Compatibilità ai sensi della Disciplina SIEG del 2011
(111)
Il punto 16 della Disciplina SIEG del 2011 stabilisce i requisiti necessari affinché l'affidamento di un SIEG possa essere ritenuto valido. In particolare, il successivo punto a) del punto 16 stabilisce che l'atto di affidamento deve indicare chiaramente l'oggetto e la durata degli obblighi di servizio pubblico. Pertanto, per gli stessi motivi già esposti nel punto 7.1.2.1. della presente decisione, le misure di aiuto in esame non possono essere ritenute compatibili ai sensi della Disciplina SIEG del 2011. In particolare, la gestione dell'aeroporto nel suo insieme non è stata chiaramente affidata al beneficiario sotto forma di SIEG. La Commissione non ha ricevuto alcun atto di affidamento che definisca ex ante in maniera univoca il SIEG affidato al beneficiario, né il suo diritto a una compensazione. Inoltre, non sono stati presentati alla Commissione elementi che dimostrino che i punti 17 e 18 della Disciplina SIEG del 2011 sono stati rispettati.
(112)
La Commissione considera pertanto che la misura di aiuto in esame non possa essere dichiarata compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE.
(113)
A fini di completezza, la Commissione rileva che il punto 9 della Disciplina SIEG del 2011 stabilisce che la compensazione SIEG accordata alle imprese in difficoltà deve essere valutata a norma degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà.
(114)
Durante la fase di valutazione preliminare, l'Italia aveva infatti sostenuto che la SO.G.A.S. era un'impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione. Tuttavia, l'Italia aveva anche sostenuto che le misure in esame non facevano parte di un piano di ristrutturazione e che un piano di siffatta natura non esisteva. Pertanto, nella sua decisione di avvio del procedimento, la Commissione aveva ritenuto che tali misure non potessero essere considerate compatibili con gli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione.
(115)
Durante l'indagine formale, l'Italia non ha più sostenuto che il gestore aeroportuale si trovasse in difficoltà al momento della concessione delle misure di aiuto e che di conseguenza gli aiuti fossero compatibili sulla base dei summenzionati orientamenti.
(116)
In mancanza di elementi che consentano alla Commissione di valutare la compatibilità delle misure in esame sulla base degli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione, essa non può dichiarare tali misure compatibili con il mercato interno ai sensi dei summenzionati orientamenti.
7.3.2. Compatibilità ai sensi dei nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione
(117)
Il 31 marzo 2014, la Commissione ha adottato la Comunicazione «Orientamenti sugli aiuti di Stato agli aeroporti e alle compagnie aeree» (di seguito «i nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione») (32). Essi si applicano agli aiuti al funzionamento degli aeroporti concessi prima del 31 marzo 2014.
(118)
Gli aiuti al funzionamento concessi prima dell'entrata in vigore dei nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione potrebbero essere dichiarati compatibili per la totalità dei costi di esercizio non coperti purché vengano soddisfatte le seguenti condizioni:
-
contributo al raggiungimento di un obiettivo ben definito di interesse comune: questa condizione viene soddisfatta, tra l'altro, se l'aiuto accresce la mobilità dei cittadini dell'Unione e la connettività delle regioni o facilita lo sviluppo regionale (33);
-
necessità dell'intervento pubblico: l'aiuto deve riguardare situazioni nelle quali tale aiuto può portare ad un miglioramento sostanziale che il mercato non è in grado di produrre (34);
-
presenza di un effetto di incentivazione: questa condizione viene soddisfatta se è probabile che, in assenza dell'aiuto, e tenendo conto dell'eventuale presenza di aiuti all'investimento e del livello di traffico, il livello di attività economica dell'aeroporto in questione sarebbe notevolmente ridotto (35);
-
proporzionalità dell'importo dell'aiuto (aiuto limitato al minimo necessario): per essere proporzionali, gli aiuti al funzionamento a favore degli aeroporti devono limitarsi al minimo necessario per realizzare l'attività oggetto dell'aiuto (36);
-
prevenzione di effetti negativi indebiti sulla concorrenza e sugli scambi (37).
(119)
Secondo quanto dichiarato dalle autorità italiane, la posizione geografica periferica e l'insufficiente sviluppo del trasporto merci costituiscono gravi criticità per la regione Calabria, soprattutto a causa della mancanza di infrastrutture adeguate. L'Italia ha dichiarato che le misure in esame fanno parte di un progetto più ampio volto a potenziare la rete dei trasporti in Calabria. Tali misure consentirebbero a SO.G.A.S. di migliorare le infrastrutture e i servizi offerti dall'aeroporto alla luce della nuova strategia regionale che mira a rafforzare la rete dei trasporti e garantire un accesso più agevole alla regione.
(120)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che gli aiuti al funzionamento concessi a SO.G.A.S. abbiano contribuito al raggiungimento di un obiettivo di interesse comune teso a migliorare l'accessibilità, la connettività e lo sviluppo regionale attraverso lo sviluppo di un'infrastruttura per il trasporto aereo sicura e affidabile.
(121)
Come osservato dai nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione, gli aeroporti minori potrebbero incontrare difficoltà nel finanziare la propria attività senza fondi pubblici. Secondo il punto 118 dei nuovi orientamenti sull'aviazione, gli aeroporti con un traffico annuo inferiore a 700 000 passeggeri possono non essere in grado di coprire una parte consistente dei propri costi di esercizio. Il traffico dell'aeroporto dello Stretto si è mantenuto costantemente al di sotto dei 700 000 passeggeri. Pertanto, la Commissione ritiene che l'aiuto fosse necessario in quanto ha consentito un miglioramento della connettività della regione Calabria, che il mercato da solo non avrebbe offerto.
(122)
In mancanza dell'aiuto, le attività del beneficiario si sarebbero ridotte in maniera significativa, o sarebbero addirittura cessate. Al contempo, l'aiuto non ha superato l'importo necessario a coprire le perdite d'esercizio ed era pertanto limitato al minimo necessario per consentire l'esecuzione dell'attività oggetto dell'aiuto.
(123)
Nessun altro aeroporto si trova nello stesso bacino di utenza, (38) giacché come illustrato in precedenza, l'aeroporto più vicino si trova a oltre 130 chilometri di distanza. Inoltre, l'Italia ha confermato che l'infrastruttura aeroportuale è stata messa a disposizione di tutte le compagnie aeree a condizioni non discriminatorie. Né le informazioni a disposizione della Commissione, né le osservazioni delle parti interessate presentate durante le indagini hanno messo in discussione l'accesso non discriminatorio all'infrastruttura.
(124)
Alla luce di queste considerazioni, la Commissione conclude che le condizioni di compatibilità definite dai nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione risultano soddisfatte.
7.3.3. Conclusioni sulla compatibilità dell'aiuto
(125)
Sulla base della valutazione che precede, la Commissione conclude che la misura di aiuto notificata è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3 del TFUE.
(126)
Tale conclusione, formulata ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato, lascia impregiudicata l'applicazione di altre disposizioni del diritto dell'Unione, ivi incluse quelle in materia ambientale.
8. CONCLUSIONI
(127)
La Commissione ritiene che l'Italia abbia attuato illegittimamente l'aiuto in questione, in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Tuttavia, sulla base della valutazione che precede, ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti dell'aiuto, in quanto compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e con i nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto di Stato a cui l'Italia ha dato esecuzione a favore di SO.G.A.S. SpA (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) per un importo pari a 6 392 847 EUR è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l'11 giugno 2014