РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 февруари 2014 година
относно мярката SA.35388 (13/C) (ex 13/NN и ex 12/N) - Полша - Изграждане на летище Гдиня-Косаково
(нотифицирано под номер C(2014) 759)
(само текстът на полски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/883/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят своите коментари съгласно цитираните по-горе разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 7 септември 2012 г. Полша уведоми Комисията, от съображения за правна сигурност, за планове за финансиране на преобразуването на военно летище в близост до Гдиня в северна Полша в гражданско летище. Мярката е регистрирана като дело за държавна помощ под № SA.35388.
(2)
С писма от 7 ноември 2012 г. и 6 февруари 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация за мярката, предмет на уведомлението. На 7 декември 2012 г. и на 15 март 2013 г. Полша предостави допълнителна информация. На 17 април 2013 г. се състои среща между Комисията и Полша. На тази среща Полша потвърждава, че финансирането, предмет на уведомлението, вече е неотменимо отпуснато.
(3)
С писмо от 15 май 2013 г. Комисията информира Полша, че прехвърля делото в регистъра на делата, за които не е постъпило уведомление (NN дело), тъй като по-голямата част от финансирането, за което е подадено уведомление до Комисията, вече е била неотменимо отпусната. С писмо от 16 май 2013 г. Полша предостави допълнителна информация.
(4)
С писмо от 10 юли 2013 г. Комисията уведоми Полша за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (2) (наричано по-нататък „решение за откриване на процедура“) по отношение на отпуснатото финансиране за Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (наричано по нататък „Gdynia-Kosakowo Airport Ltd“) от град Гдиня (наричан по-нататък „Гдиня“) и община Косаково (наричана по-нататък „Косаково“). На 6 август 2013 г. Полша предоставя своите коментари относно решението за откриване на процедура.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедура бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията прикани заинтересованите страни да предоставят своите коментари относно въпросната мярка в рамките на един месец след датата на публикуването.
(6)
Комисията не получи коментари от заинтересованите страни. Полша бе уведомена за това с писмо от 9 октомври 2013 г.
(7)
С писмо от 30 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация. Полша предостави допълнителна информация с писма от 4 ноември 2013 г. и 15 ноември 2013 г. На 26 ноември 2013 г. се състоя среща между Комисията и Полша. Полша предостави допълнителна информация с писма от 3 декември 2013 г. и 2 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
2.1. КОНТЕКСТ НА РАЗСЛЕДВАНЕТО
(8)
Делото се отнася за финансирането на ново гражданско летище в Померания (Поморско войводство) на границата между град Гдиня и община Косаково, на разстояние 25 км от летище Гданск (4). Новото летище е собственост и ще се управлява от Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (наричано по-нататък също „оператор на летището“ или „летище Гдиня“). Операторът на летището е изцяло собственост на общините Гдиня и Косаково.
(9)
Целта на инвестиционния проект е да създаде второ летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военно летище, разположено в Косаково (5). Новото летище ще обслужва основно трафик в рамките на общата авиация (напр. частни реактивни самолети, безмоторни самолети/леки спортни въздухоплавателни средства), нискотарифни превозвачи (наричани по-нататък „НТП“) и чартърни полети. Към момента на уведомяването се очаква летището да започне дейност в началото на 2014 г. Доклад на PricewaterhouseCoopers (наричано по-нататък „PWC“) от 2012 г. предоставя следните прогнози за пътническия трафик през първите години от дейността: около […] през 2014 г., […] през 2017 г., […] през 2020 г. и около […] през 2028 г.
(10)
Проектът води началото си от април 2005 г., когато различни регионални органи, Министерството на отбраната и представители на летище Гданск (6) подписват писмо за намерения за създаване на ново летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военното летище в Косаково. През юли 2007 г. местните органи в Гдиня и Косаково основават дружество с наименование Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. През декември 2009 г. Гдиня и Косаково получават одобрение от Министерството на транспорта Gdynia-Kosakowo Airport Ltd да отговаря в бъдеще за новото летище. На тази основа полското правителство, по силата на споразумение от 9 септември 2010 г., прехвърля терена на военното летище с площ от 254 хектара на Косаково за период от 30 години, след което Косаково отдава терена под аренда на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd за същия период.
Инвестиционен проект
(11)
Тъй като съществуващото военно летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) първоначално е бил използван изключително за военни цели, управляващият орган на новото летище следва да може да използва съществуващата инфраструктура (като например писта от 2 500 метра, писти за рулиране, перон, навигационно оборудване и др.). Общите инвестиционни разходи за проекта за преобразуване се оценяват на 164,9 млн. PLN (41,2 млн. EUR (7)) в номинално изражение и на 148,4 млн. PLN (37,1 млн. EUR) в реално изражение. Таблицата по-долу предоставя преглед на постепенното разработване на летището, което е разделено на четири фази. Според Полша общите инвестиционни разходи включват също инвестиции, свързани с извършването на задачи, които попадат в сферата на публичната политика (8), възлизащи на около […] млн. PLN ([…] млн. EUR) общо (за четирите фази).
Таблица 1
Общи номинални инвестиционни разходи за летище Гдиня-Косаково през 2007-2030 г.
Инвестиционен проект
Разходи в млн. РLN
Разходи в млн. ЕUR
Фаза I: 2007-2011 г.
[…]
[…]
Подготвителни работи (напр. разчистване на терена, премахване на стари сгради и дървета) и предпроектни проучвания, планиране
Фаза II: 2012-2013 г.
[…]
[…]
-
Терминал (който да бъде завършен през юни 2013 г. и първоначално използван за обща авиация)
-
Сграда за летищната администрация и противопожарната служба
-
Реновиране на перона,
-
Енергийна инфраструктура, навигационни светлини и летищна ограда
-
Летищна поддръжка и оборудване за сигурност
-
Адаптиране на навигационното оборудване
-
Пътища за достъп, бензиностанция и паркинг за автомобили
Фаза III: 2014-2019 г.
[…]
[…]
-
Инвестиции, необходими за обслужване на по-големи самолети (напр. Воет§ 737 или Airbus А320), като например удължаване на пистата за рулиране, перон и летищно оборудване
-
Други инвестиции, свързани с пътнически услуги (напр. разширяване на паркинга за
Фаза IV: 2020-2030 г.
[…]
[…]
-
Разширяване на терминала
-
Разширяване на сградата на летищната администрация и на противопожарната служба
-
Разширяване на перони, писти за рулиране и паркинги за автомобили
Общи инвестиционни разходи
164,90
41,02
Източник:
информация, предоставена от Полша.
Финансиране на инвестиционния проект
(12)
Инвестиционният проект се финансира чрез капиталови инжекции от публичните акционери (т.е. Гдиня и Косаково). Капиталовите инжекции имат за цел да обхванат както инвестиционните разходи, така и оперативните разходи на летището по време на първоначалната фаза от неговата експлоатация (т.е. периода до края на 2019 г.). Публичните акционери очакват управляващият летището орган да започне да генерира печалба и по този начин да бъде в състояние да финансира всички свои дейности чрез собствени приходи през 2020 г.
(13)
Преди Комисията да бъде уведомена за проекта (т.е. преди 7 септември 2012 г.) публичните акционери в летище Гдиня се споразумяват да предоставят общо около 207,48 млн. PLN (9) (около 51,87 млн. EUR) за целите на изпълнението на инвестиционния проект и покриването на загубите на летището в ранните години от неговата експлоатация. Гдиня ще предостави 142,48 млн. PLN (около 35,62 млн. EUR) в брой през периода 2007-2019 г. Косаково е предоставила парична вноска от 0,1 млн. PLN (25 000 EUR) при учредяването на дружеството. През периода 2011-2040 г. Косаково ще направи също така непарична вноска от 64,9 млн. PLN (около 16,2 млн. EUR) чрез замяна на част от годишната аренда, платима от летище Гдиня по силата на договора за аренда, за акции в летището (вж. таблица 2 по-долу).
Таблица 2
Финансиране на инвестиционния проект чрез увеличаване на капитала
млн. PLN
млн. EUR
Преди 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня
60,73
15,18
Парични капиталови инжекции от Косаково
0,10
0,03
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково
3,98
1,00
Общи вноски преди 18 юни 2012 г.
64,81
16,20
Предвидени за периода след 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня:
81,75
20,44
от които:
през 2013 г.
29,90
7,48
през 2014 г.
[…]
[…]
през 2015 г.
[…]
[…]
през 2016 г.
[…]
[…]
през 2017 г.
[…]
[…]
през 2018 г.
[…]
[…]
през 2019 г.
[…]
[…]
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково:
60,92
15,23
от която:
през 2013-2039 г. (27* […] PLN)
[…]
[…]
през 2040 г.
[…]
[…]
Общо предвидени вноски за периода след 18 юни 2012 г.
142,67
35,67
Общо предвиден капитал на
207,48
51,87
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
2.2. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И ЗА ПЪРВОНАЧАЛНАТА ОЦЕНКА
(14)
Решението за откриване на процедура е поставило следните въпроси:
-
първо, дали публичното финансиране на инвестиционния проект съответства на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика (наричан по-нататък „ПИУПИ“), по-специално по отношение на i) своевременното прилагане на ПИУПИ, методологията за прилагане на ПИУПИ и ii) дали анализът на ПИУПИ, извършен от полските органи, сочещ положителна нетна настояща стойност (наричана по-нататък „NPV“) (10), се основава на реалистични и достоверни допускания;
-
второ, дали оперативната и инвестиционната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
Прилагане на ПИУПИ
(15)
По отношение на първия въпрос, Комисията е изразила съмнения дали проучването относно ПИУПИ, проведено през 2012 г., т.е. след като публичните акционери са взели неотменимо решение за финансиране на преобразуването на летището, може да се използва за целите на преценката за наличието на държавна помощ. Поради това Комисията е изразила съмнения дали съпоставителният сценарий, в който се предполага, че инвестицията приключва през 2012 г., е уместен.
(16)
Предвид факта, че летище Гдиня ще прилага подобен бизнес модел (насочен основно към НТП, чартърни полети и обща авиация) като този на съществуващото летище Гданск, което все още притежава резервен капацитет и има планове за допълнително разширяване, и което се намира само на разстояние от 25 км, Комисията е изразила съмнения дали прогнозата за приходите на летище Гдиня се основава на реалистични предположения, по-специално по отношение на размера на летищните такси и обема на очаквания пътнически трафик. По-специално Комисията е отбелязала, че бизнес планът за летище Гдиня предвижда по-висока пътническа такса (след приспадането на съответните отстъпки/намаления) от прилаганата на летище Гданск и други сравними регионални летища в Полша.
(17)
Комисията е изразила също така съмнения дали бизнес планът е взел под внимание всички планирани стимули (като например маркетингова подкрепа, отстъпки или всякакви други стимули за развитие на въздушните линии и др.), предоставяни директно от летище Гдиня, неговите акционери или други регионални органи с цел поощряване на авиокомпаниите да откриват нови въздушни линии, обслужвани от летището.
(18)
Тъй като темпът на растеж на предприятията обикновено не превишава този на икономиката, в условията на която те функционират (т.е. от гледна точка на ръста на БВП), Комисията е изразила съмнения дали темпът на нарастване на оборота от […], използван за изчисляване на крайната стойност, е подходящ (11). Това съмнение оказва пряко влияние върху оценката на рентабилността на инвестиционния проект, тъй като стойността на собствения капитал на новото летище става положителна единствено спрямо крайната стойност на проекта през 2040 г. (кумулативните дисконтирани парични потоци за прогнозния период 2010-2040 г. са отрицателни).
(19)
Поради това Комисията е счела, че публичното финансиране за инвестиционния проект поражда избирателни икономически ползи за управляващия летище Гдиня орган. Също така публичното финансиране е предоставено чрез държавни ресурси и e вменяемо на държавата. Освен това то нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и търговията между държавите членки. Тъй като са изпълнени всички кумулативни критерии по отношение на понятието за помощ, Комисията е счела, че публичното финансиране представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Съвместимост на помощта
(20)
Що се отнася до втория въпрос, Комисията е изразила съмнения дали инвестиционната и оперативната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
(21)
По отношение на инвестиционната помощ Комисията е изразила съмнения дали са спазени всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г. (12). По-специално Комисията е изразила съмнения дали въпросната инвестиция съответства на ясно определена цел от общ интерес, дали инфраструктурата е необходима и пропорционална и дали тя предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване. Освен това Комисията е изразила съмнения дали въздействието върху развитието на търговията е съвместимо с общия интерес.
(22)
По отношение на оперативната помощ под формата на финансиране на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd през първите години от дейността, Комисията е изразила съмнения дали такава помощ отговаря на изискванията за дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. По-специално Комисията е изразила съмнения дали оперативната помощ може да се счита за съвместима с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „НРП“) (13).
3. КОМЕНТАРИ НА ПОЛША
3.1. ПРИЛАГАНЕ НА ПИУПИ И НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(23)
Полша поддържа своята позиция, че публичното финансиране на инвестицията в летище Гдиня съответства на ПИУПИ и следователно не представлява държавна помощ. В тази връзка Полша се позовава на проучванията относно ПИУПИ, проведени във връзка с инвестицията в периода 2010-2012 г. Полша заявява, че всички проучвания относно ПИУПИ сочат положителна нетна настояща стойност и вътрешна норма на възвращаемост (14) (наричана по-нататък „IRR“), по-висока от цената на капитала.
3.1.1. Процес на вземане на решения и методологична обоснованост на проучването относно ПИУПИ
(24)
Полша обяснява, че дискусиите и работата по преобразуването на военното летище Гдиня/Косаково в гражданско летище са започнали още през 2005 г. Тогава участват и други партньори (като например летище Гданск). Полша обяснява също така, че през 2007 г. Гдиня и Косаково учредяват дружеството Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, което оттогава отговаря за инвестициите.
(25)
В хода на производството Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, проведени от PWC. Първото проучване относно ПИУПИ (от 16 юли 2010 г., наричано по-нататък „проучване относно ПИУПИ от 2010 г.“) е проведено през юли 2010 г. Впоследствие PWC извършва две актуализации на ПИУПИ: първата през май 2011 г. (от 13 май 2011 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2011 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2011 г.“) и втората през юли 2012 г. (от 13 юли 2012 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2012 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2012 г.“). Тези актуализации включват нови прогнози за пътническия трафик, промени в обхвата на проекта, промени в инвестиционните параметри и промени в методологията и основните изходни данни за изчисляването на NPV (като например коефициента бета и нормата на дисконтиране). През ноември 2013 г. Полша предоставя допълнителна информация, която сочи, че нови източници на приходи (т.е продажбата на гориво и предоставянето на навигационни услуги) ще повишат NPV на проекта. Към датата, на която е прието решението за откриване на процедура, Полша е предоставила единствено актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(26)
Полша обяснява също така времевата рамка за проекта на Гдиня и Косаково за инвестиция в летище Гдиня. В тази връзка Полша подчертава, че инвестиционният процес може да бъде разделен на две фази на изпълнение на проекта:
i) Първата фаза (2007-2009 г.) обхваща подготвителните работи и предпроектните проучвания за целите на изграждането на новото летище (т.е. фаза 1, както е описана в таблица 1):
(27)
Полша обяснява, че през първата фаза дружеството, учредено от Гдиня и Косаково, изпълнява подготвителни задачи (напр. изготвяне на генерален план за инвестицията, необходимите документи за получаване на статут на летищен оператор, доклад за въздействието на инвестицията върху околната среда, проектна документация и др.).
(28)
Полша счита, че по време на първата фаза не е осъществена значителна капиталова инвестиция и че публичното финансиране, предоставено на управляващия летището орган, съответства на правилата за минимална помощ (15). Полша посочва, че капиталовите инжекции в дружеството преди 26 юни 2009 г. възлизат на 1,691 млн. PLN (около 423 000 EUR).
ii) Втората фаза (след 2010 г.) обхваща самото преобразуване на летището (т.е. фази II - IV, както са описани в таблица 1):
(29)
В допълнение Полша обяснява, че първата подготвителна фаза приключва през 2010 г., когато както генералният план (16), така и първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня са финализирани. Полша подчертава, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. показва, че инвестицията от двата местни органа ще бъде извършена при пазарни условия (т.е. няма да представлява държавна помощ), което налага акционерите да увеличат дяловия капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR).
(30)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изчислява NPV за инвестиционния проект, използвайки метода на свободния паричен поток на дружеството (FCFF) (17). Тази калкулация на NPV се основава на предположението, че всички капиталови инжекции, предвидени в инвестиционния план, ще бъдат направени с цел изпълнение на инвестиционния проект (18). Този метод за оценка се използва за изчисляване на паричните потоци на всички притежатели на капитал в дружеството (както притежателите на собствен капитал, така и притежателите на облигации) в прогнозния период. Като следваща стъпка прогнозите за паричните потоци се дисконтират чрез средно претеглената цена на капитала (19) (WACC), за да се получи дисконтираният паричен поток на дружеството (DCF) в прогнозния период. След това крайната стойност се изчислява чрез използване на метода на постоянен растеж (който предполага тенденция на устойчив растеж въз основа на FCFF от последния прогнозен период). NPV се основава на сумата от DCF за прогнозния период и крайната стойност. В този случай, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предоставя оценки за паричните потоци за периода 2010-2040 г., използвайки WACC от […]% (20). Въз основа на тези изходни данни проучването установява DCF от минус […] млн. PLN ([…] млн. EUR) за периода 2010-2040 г. и (дисконтирана) крайна стойност от около […] млн PLN ([…] млн. EUR) (21). По този начин NPV на цялостния проект възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR).
(31)
Следната фигура (вж. фигура 1) показва очаквания кумулативен дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г., както е изчислен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
Фигура 1
Кумулативен (реален) DCF (в PLN)
[…]
(32)
Полша обяснява, че на 29 юли 2010 г. собственият капитал на дружеството е увеличен до 6,052 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR). Същевременно с това Полша добавя, че акционерите, въпреки че проучването относно ПИУПИ показва, че инвестицията не представлява държавна помощ, са започнали изготвянето на уведомление до Комисията, което е трябвало да бъде предоставено единствено от съображения за правна сигурност.
(33)
В допълнение Полша обяснява, че новото проучване относно ПИУПИ е проведено през май 2011 г. Полша посочва, че това проучване относно ПИУПИ е актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проведено с оглед на напредъка в подготовката и наличието на по-точни данни за инвестиционния план, неговия времеви график и финансиране. Полша обяснява, че в периода между изготвянето на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и проучването относно ПИУПИ от 2011 г.:
-
акционерите са подписали споразумение на 11 март 2011 г., което очертава финансовите условия за инвестицията в изграждането на гражданско летище. В това споразумение Гдиня се ангажира да инжектира общо 59 млн. PLN в периода 2011-2013 г. От своя страна Косаково се ангажира да осигури непарична вноска под формата на замяна на дълг срещу собствен капитал (както е описана в таблица 2) в периода 2011-2040 г.;
-
в същия ден, 11 март 2011 г., дружеството, което отговаря за изграждането на летище Гдиня, сключва договор с Косаково за аренда на земята (което посочва обхвата на отдадената под аренда земя, условията за извършване на арендните вноски, данъчни въпроси и др.);
-
инвестиционните разходи, включени в инвестиционния план, са определени и актуализирани.
(34)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ от 2011 г. също така установява положителна NPV. В допълнение Полша посочва, че публичните акционери на управляващия летището орган са направили последващи капиталови инжекции на тази основа. Полша изтъква, че собственият капитал на дружеството е увеличен до 33,801 млн. PLN (8,45 млн. EUR) през юли 2011 г. и до 64,810 млн. PLN (16,20 млн. EUR) през април 2013 г.
(35)
В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2011-2040 г. Актуализираният DCF се запазва на равнище от (-[…]) млн. PLN (- […] млн. EUR), като предполага по-големи загуби, докато крайната стойност е намалена до […] млн. PLN (около […] млн. EUR). По този начин NPV е намалена до […] млн. PLN (или по-малко от […] млн. EUR). WACC е намалена до […] % (22), а темпът на устойчив растеж за изчисляването на крайната стойност е намален от […] % на […] %.
(36)
Полша посочва, че промяна в макроикономическата ситуация (финансовата криза и икономическият спад) е наложила извършването на повторна оценка на проекта през 2012 г., която е довела до ново проучване относно ПИУПИ (а именно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). Полша посочва, че за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са направени следните промени в допусканията в предходните проучвания относно ПИУПИ:
-
прогнозиран е по-малък пътнически трафик за летище Гдиня,
-
намален е обхватът на инвестицията, като инвестиционните разходи са съкратени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
идеята за изграждане на главен терминал (заедно със съответното разработване на пътна инфраструктура и паркинги за автомобили) е отпаднала. Вместо това е взето решение за разширяване на капацитета на терминала за обща авиация с […] % през втората инвестиционна фаза,
-
след проведен анализ на пазарната ситуация се налага инвестиционните разходи, свързани със сигурността, да бъдат увеличени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
намалението на инвестицията е довело до по-кратък период на възвращаемост на инвестицията (в номинално изражение с […] години, от […] години и […] месеца на […] години и […] месеца).
(37)
Полша посочва също така, че методологията, използвана за предходните проучвания относно ПИУПИ, е модифицирана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.:
-
С цел по-добро отразяване на структурата на финансиране и разходите за обслужване на дълга методът на свободния паричен поток на фирмата (наричан по-нататък „FCFF“) е заменен с метода на свободния паричен поток на акционерите (наричан по-нататък „FCFE“) (23).
-
След промени на финансовия (фондов) пазар безрисковият лихвен процент и коефициентът бета са актуализирани. Освен това дружества извън Европа са изключени от сравнителните анализи. Това е довело до нова норма на дисконтиране.
-
Нормата на дисконтиране за изчисляване на NPV е определена въз основа на анализ на сравними дружества, обхващащи както дружества - оператори на летища, така и дружества, предоставящи услуги в летища (чиито финансови резултати са тясно свързани с представянето на дружествата - оператори на летища) (24).
-
Направено е допускането, че проектът ще се финансира предимно чрез ресурси на акционерите и едва на второ място от външни източници (заеми за работен капитал) и оперативни приходи.
(38)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2012-2030 г. (т.е. прогнозният период, използван за предходното проучване, е намален с 10 години). Актуализираният DCF възлиза на (-[…] млн. PLN) (около (-[…]) млн. EUR), докато крайната стойност е претърпяла значително увеличение, покачвайки се до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). Капитализираната стойност на вече направените инвестиции ([…] млн. PLN) е приспадната. След актуализацията от 2012 г. NPV възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR). С цел изчисляване на NPV е използвана цена на капитала от […]% (25), а темпът на устойчив растеж за целите на изчисляването на крайната стойност е намален допълнително от […] % на […] %.
(39)
Полша посочва, че резултатите от проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са все още положителни и са довели до допълнителни капиталови инжекции от акционерите. Полша посочва, че капиталът на компанията е увеличен до 91,310 млн. PLN (22,8 млн. EUR) до април 2013 г. и не е претърпял допълнителни промени през 2013 г., както е обобщено в таблица 3.
Таблица 3
Увеличаване на капитала на управляващия летище Гдиня орган от страна на Гдиня и Косаково
Дата на решението за вписване в националния съдебен регистър
Дата на решението за увеличаване на капитала
Акционер
Предмет на решението
Стойност на акциите
Дялов капитал
Кумулативен дял в общото увеличение на капитала, извършено до края на 2013 г.
(млн. PLN)
(млн. PLN)
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008 г.
21.7.2008 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
404 акции, притежавани от община Г диня, са обезсилени, без акционерът да бъде обезщетен
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010 г.
29.7.2010 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011 г.
7.6.2011 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011 г.
26.7.2011 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013 г.
25.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
20,031
91,310
100,00 %
Източник:
информация, предоставена от Полша.
(40)
Обобщавайки, Полша посочва, че макар и местните органи да са предприели първоначални стъпки за изграждане на летище Гдиня още през 2005 г., проектът не придобива своя окончателен вид преди изготвянето на генералния план и първото проучване относно ПИУПИ, т.е. през 2010 г. Полша обяснява, че първоначалните допускания във връзка с проекта са съществено преразгледани в резултат на промените на външните обстоятелства. Полша твърди, че окончателното решение на публичните акционери за изпълнението на проекта и окончателния му вид е взето през 2012 г. Полша подчертава също така, че и трите версии на проучването относно ПИУПИ потвърждават жизнеспособността на проекта и демонстрират, че инвеститор в условията на пазарна икономика би осъществил проекта.
(41)
По отношение на съпоставителния сценарий Полша твърди, че националното законодателство дава право на Косаково да използва земята, върху която е разположено летище Гдиня, само за изграждането на ново гражданско летище. В тази връзка Полша обяснява, че теренът на летището е отдаден под аренда на Косаково за период от 30 години. Полша посочва, че договорът за аренда задължава Косаково да отдава под аренда земята само на субект, отговарящ за изграждането и/или експлоатацията на гражданско летище. Според Полша е съществувала възможност земята да бъде взета обратно от държавата, ако Косаково не е отдала под аренда земята за изграждане на гражданско летище в рамките на 6 месеца, ако земята е използвана за други цели или ако летището не е започнало дейност в рамките на 3 години. Поради факта, че сценарият, при който теренът на летище Гдиня се използва/отдава под аренда за различни от авиационни цели, не е възможен, той не може да бъде използван като съпоставителен сценарий.
3.1.2. Надеждност на ключовите допускания за проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Прогнози за трафика и приходите
(42)
Полша обяснява, че планираните летищни такси се основават на публично достъпни тарифи, прилагани от други летища, за да не настъпят пазарни смущения, като същевременно с това се гарантира подходящо ниво на рентабилност на проекта въз основа на прогнозирания обем на пътническия трафик. Според Полша таксите не се различават значително от стандартните такси, събирани от малки летища. По-специално две новооткрити регионални летища в Модлин и Люблин прилагат стандартни летищни такси, сходни с прогнозираните за летище Гдиня в проучването относно ПИУПИ.
(43)
В отговор на коментара на Комисията, че прогнозираните такси за летище Гдиня (25 PLN (5,25 EUR) за заминаващ пътник през първите две години и 40 PLN (10 EUR) в периода след това) са по-високи от дисконтираните такси, прилагани в летище Гданск (24 PLN (5 EUR) за заминаващ пътник за самолет на НТП по международна авиолиния, обслужвана най-малко два пъти седмично, и 12,5 PLN (3,1 EUR) за вътрешна авиолиния), Полша посочва, че нивото на таксите в бизнес плана представлява средното равнище за целия прогнозен период (2014-2030 г.), отчитайки факта, че таксите на летище Гданск неминуемо ще се увеличат в дългосрочен план, тъй като стандартите на обслужване на летището се повишават.
(44)
Освен това Полша посочва, че маржът на печалбата на проекта, преразгледаната (малко по-висока) прогноза за въздушния трафик и споделянето на някои оперативни разходи от военните означават, че летище Гдиня следва да е в състояние да поддържа намалени пътнически такси за по-дълъг период (намалените такси могат да се прилагат до края на 2021 г.), като същевременно с това поддържа положителна NPV за публичните акционери.
(45)
Полша твърди също така, че актуализираната (през март 2013 г.) прогноза за трафика за Померания предполага по-висок трафик, отколкото проучването относно ПИУПИ от 2012 г. По последни данни летище Гдиня ще обслужва 1 149 978 пътници през 2030 г., а не 1 083 746. За Померания като цяло се предвижда броят на пътниците да се увеличи от 7,8 на 9 млн. пътници през 2030 г.
(46)
По мнение на Полша тези данни потвърждават, че е осъществимо летище Гданск и летище Гдиня да съществуват едновременно и да работят съвместно на пазара на Померания. Според тях дори и летище Гданск да се разшири, за да достигне планирания капацитет от 7 млн. пътници, съществува възможност на развиващия се авиационен пазар на Померания да функционира още едно малко регионално летище (с капацитет от 1 млн.), което ще допълва услугите, предоставяни от летище Гданск.
Таблица 4
Сравнение на прогнозите за трафика съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г. с актуализираните прогнози за трафика (от март 2013 г.) за летище Гдиня
Година
Търговски трафик
Търговски трафик
Обща авиация
Пътници (000)
Въздухоплавателни операции
Въздухоплавателни операции
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
2009 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030 г.
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
Оперативни разходи (стимули за авиокомпании, разходи, свързани с военните дейности на летището)
(47)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ взема под внимание маркетинговите и промоционалните мерки на летището при определянето на:
i)
оперативните разходи, като тези разходи се определят въз основа на наличните финансови отчети за всички ключови летища на Полша;
ii)
други разходи по видове, които са с консервативно висока прогнозна стойност за летище Гдиня, като се вземат също така под внимание съответните разходи на други летища.
(48)
Полша посочва също така, че проучването относно ПИУПИ предполага, че всички оперативни разходи ще се поемат от инвеститора, при което не се взема под внимание никакво споделяне на оперативни разходи от военните, използващи летището. Полша твърди, че предполагаемото съотношение на разделяне на оперативните разходи за споделена инфраструктура е […] за съответния брой граждански и военни полети. Полша обяснява също така, че разходите за обновяване и ремонт ще бъдат […]. Полша подчертава, че приемането на правила за съвместното използване на летището (които все още не са официално съгласувани с военните, използващи летището) ще доведе до намаление на разходите, свързани с външни услуги и трудови възнаграждения, в размер на най-малко […]. Според Полша включването на този фактор в проучванията относно ПИУПИ ще доведе до по-висока прогнозна рентабилност на проекта.
Дългосрочен темп на растеж
(49)
Полша обяснява, че темпът на растеж от […] %, заложен в проучването относно ПИУПИ, се отнася за крайната стойност в номинално изражение.
(50)
Полша посочва също така, че темпът на растеж от […] % е равен на целевото равнище на инфлацията, определено за Полша от Съвета за валутна политика (орган за вземане на решения към Националната банка на Полша). Полша отбелязва, че според последната прогноза на Международния валутен фонд от юли 2013 г. БВП на Полша ще нараства с темп от 2,2 % през 2014 г., 3 % през 2015 г., 3,3 % през 2017 г. и 3,8 % през 2018 г.
Актуализация от ноември 2013 г.
(51)
През ноември 2013 г. Полша докладва, че управляващият летището орган е получил административните решения от митническата служба и от енергийния регулаторен орган, които го упълномощават да извършва директни продажби на гориво на самолетни компании. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще представлява допълнителен източник на приходи и ще подобри финансовите резултати, заложени в бизнес плана.
(52)
Според Полша всички проучвания относно ПИУПИ, проведени до момента, предвиждат продажба на гориво чрез външен оператор. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще повиши маржа на печалбата на дружеството от тази дейност от […] PLN ([…] EUR) за литър (в случаите, когато горивото се продава чрез външен оператор) на […] PLN ([…] EUR) (в случаите, когато горивото се продава директно от управляващия летището орган).
(53)
По мнение на Полша тези допълнителни приходи ще подобрят резултата на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша подчертава, че по този начин NPV на проекта се очаква да се повиши от […] млн. PLN ([…] млн. EUR) до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). В допълнение Полша обяснява, че IRR ще се повиши от […] % на […] %.
(54)
Полша твърди, че освен това допълнителните приходи ще позволят летищните такси за авиокомпаниите да не се повишават в дългосрочен план.
(55)
Полша е потвърдила, че поради използването на разумен подход продажбата на гориво за собствена сметка на летището не е включена в проучванията относно ПИУПИ. Към момента на извършване на тези проучвания летищният оператор не е разполагал с необходимите пълномощия или с някаква гаранция, че ще има възможност да ги получи.
(56)
В допълнение Полша посочва, че дружеството възнамерява да предоставя навигационни услуги на авиокомпании (вместо Полската агенция за аеронавигационни услуги). Полша подчертава, че това ще даде възможност крайната такса, заплащана от авиокомпаниите (понастоящем заплащана на агенцията), да бъде намалена, благодарение на което летище Гдиня ще стане по-атрактивно за авиокомпаниите. По този начин управляващият летището орган ще бъде в състояние да предложи на авиокомпаниите по-конкурентоспособни летищни такси в сравнение със съседните летища.
3.2. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА
3.2.1. Инвестиционна помощ
(57)
Според Полша всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., са изпълнени.
Изпълнение на ясно определена цел от общ интерес
(58)
Полша твърди, че изграждането на летище Гдиня, като елемент от транспортната система на Померания, оптимизира използването на наличната инфраструктура и ще окаже положително въздействие върху регионалното развитие, по-специално чрез увеличаване на заетостта в летищния сектор, доходите от веригата на доставки на авиационния пазар и развитието на туризма.
(59)
Полша се позовава на „Регионалната стратегия за развитие на транспорта в Померания за периода 2007-2020 г.“, която се основава на прогнозите за въздушния трафик за региона и признава необходимостта от изграждане на комплекс от летища, работещи в тясно сътрудничество, за да посрещнат потребностите на населението от Зоната на трите града (26).
(60)
Според Полша основните аргументи за изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града са: увеличаването на въздушния трафик в Полша, липсата на обхват за увеличаване на капацитета на летище Гданск и разширяването на агломерацията на разстояние от близо 60 км (или 100 км, ако градовете Тчев и Вейхерово бъдат включени). Полша твърди, че макар и летище Гданск понастоящем да притежава капацитет от около 5 млн. пътници, някои прогнози за въздушния трафик предвиждат, че потенциалният пътнически трафик на това летище може да надвиши 6 млн. пътници през 2035 г. От една страна, Полша твърди в своите коментари, че екологични ограничения и наличието на жилищни квартали в съседство на летище Гданск ограничават възможностите за неговото по-нататъшно разширяване. От друга страна, в своите коментари от 6 декември 2012 г., Полша се позовава на генералния план за летище Гданск, за да се аргументира, че не съществуват ограничения за разширяването на летище Гданск.
(61)
Полша посочва, че въздушната сигурност също оправдава изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града, като летище Гдиня служи като резервно летище за аварийно кацане (приземяването на летище Гдиня е възможно в около 80 % от случаите, когато ниската облачност и видимостта не позволяват кацането на летище Гданск).
(62)
На последно място Полша твърди, че развитието на летище Гдиня съответства на целите на националната и регионалната стратегия относно развитието на авиационната инфраструктура в Полша. Полша обяснява, че развитието на летище Гдиня се очаква да окаже положително въздействие върху развитието на Померания и използването на съществуващата военна инфраструктура, както и че то се явява допълващо за летище Гданск.
Необходимост и пропорционалност на инфраструктурата
(63)
Полша твърди, че инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел поради малкия обхват на летищните операции (дял от 1,55 % от полския авиационен пазар през 2030 г.), прогнозите за обема на пътническия трафик, превишаващ капацитета за разширяване на летище Гданск, туристическата привлекателност на региона и прогнозирания висок ръст на развитие на Померания.
(64)
Полша подчертава стратегическата роля на военното летище Гдиня в региона и отбелязва, че използването на съществуващата инфраструктура минимизира инвестиционните разходи и максимизира положителното въздействие върху регионалното развитие.
(65)
Полша посочва също така, че тези разходи са сведени до минимум и ефективността на инвестицията е увеличена чрез прилагането на технически решения, като например изграждането на общ авиационен терминал както за общо въздухоплаване, така и за пътнически трафик, разполагане на по-голямата част от летищните услуги (гранична охрана, митнически служби, полиция, противопожарни служби, управление) в една единствена сграда и адаптиране на други съществуващи сгради с цел оптимизиране на тяхното използване. В допълнение към това оперативните разходи за инфраструктурата ще се споделят с армията.
Задоволителни средносрочни перспективи за използване
(66)
Полша подчертава, че средносрочните перспективи за използване на летище Гдиня са задоволителни поради ръста на БВП в Померания, който се очаква да надхвърли средния за Полша и ЕС, туристическата атрактивност на региона, неговия статут на притегателен център за чуждестранни инвестиции и прогнозите за растеж на въздушния трафик.
(67)
Полша подчертава, че планираното сътрудничество с летище Гданск и взаимодопълняемостта на услугите, предлагани от двете летища (летище Гдиня ще бъде специализирано предимно в трафик в рамките на общата авиация), допълнително засилват средносрочните и дългосрочните перспективи за летище Гдиня.
(68)
В допълнение Полша обяснява, че летището планира също така да развива специализирани дейности, свързани с авиацията, в рамките на зоната на летището, като например производство на базови сервизни части, ремонт на самолетни части или производство на други компоненти/продукти, доставяни на принципа „точно навреме“.
(69)
Полша се позовава на писмо за намерения, подписано от търговска банка и изразяващо желанието на банката да започне разговори за финансиране на инвестиция в летище Гдиня, като допълнително доказателство за атрактивността на проекта.
Въздействие върху развитието на търговията в противовес на общия интерес
(70)
Поради факта, че летище Гдиня ще бъде летище с малък пазарен дял (обслужващо по-малко от 1 млн. пътници годишно), Полша не счита че въздействието на проекта върху търговията е в противовес на общия интерес. С оглед на прогнозирания растеж на въздушния трафик Полша очаква летищата Гданск и Гдиня да сформират център за авиационно сътрудничество, обслужващ Зоната на трите града в Померания и предлагащ взаимодопълващи се услуги.
(71)
Полша подчертава, че летище Гдиня няма да е конкурентно на летище Гданск, тъй като ще се насочи предимно към предоставяне на услуги за сектора на общата авиация (поддръжка, ремонт и основен ремонт, летателна академия) и сътрудничество с морско пристанище Гдиня.
(72)
Освен това Полша заявява, че чартърният и нискотарифният трафик на летище Гдиня няма да бъде за сметка на летище Гданск, а ще произлиза от общото увеличение на благосъстоянието и мобилността. Полша подчертава, че темпът на растеж на летище Гданск и характерът на въздухоплавателните операции, осъществявани от летището, свидетелстват, че броят на обслужваните полети рано или късно ще трябва да бъде ограничен. Полша посочва, че тези заключения са представени в доклада за оценката на въздействието върху околната среда за проекта „Разширяване на летище Лех Валенса, Гданск“.
(73)
Полша обяснява, че инвестицията в летище Гдиня може да ограничи финансовите и социалните разходи, свързани с ограничаване на дейността на летище Гданск. Полша изтъква, че пренасочването на част от въздушния трафик от летище Гданск към летище Гдиня ще доведе до по-добро използване на капацитета на двете летища.
Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(74)
Полша заявява, че дружеството не би реализирало проекта без публично финансиране. Полша отбелязва, че помощта е сведена до минимум и че разходите за проекта са намалени и оптимизирани чрез използване на съществуващата военна инфраструктура.
(75)
По мнение на Полша капиталовите инжекции в летище Гдиня са необходими и сведени до минимум, както се потвърждава от:
i)
вътрешната норма на възвръщаемост на проекта от […] %, само малко по-висока от нормата на дисконтиране (стойността на собствения капитал), която възлиза на […] % (въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.);
ii)
необходимостта, предвидена във финансовите прогнози, от заем за оборотен капитал за финансиране на летищните операции, тъй като в противен случай дружеството може да загуби ликвидност;
iii)
факта, че общото финансиране със собствен капитал е по-ниско от общите капиталови разходи (финансирането със собствен капитал възлиза на по-малко от […] от общите парични разходи в прогнозния период, включително общите капиталови разходи).
(76)
В допълнение Полша обяснява пропорционалността на мярката за помощ, сравнявайки нейното публично финансиране (около 148 PLN в реално изражение) с това за инвестиция „на зелено“ (летище Люблин-Швидник, за което нетните разходи за строителство са около 420 млн. PLN) и инвестиция на база военен аеродрум (летище Варшава-Модлин, чието изграждане до момента струва почти 454 млн. PLN).
3.2.2. Оперативна помощ
(77)
Полша твърди, че проектът отговаря на заложените в НРП критерии за съвместимост по отношение на оперативна помощ в регион, обхванат от член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Според Полша оперативната помощ за проекта:
i)
е предназначена за финансиране на предварително определена група от разходи;
ii)
е ограничена до необходимия минимум и се предоставя на временна база (помощта за оперативни разходи се предоставя в степента и за периода, необходими за пускане на летището в експлоатация, т.е. до края на 2018 г.);
iii)
е низходяща и намалява от […] % от капиталовите разходи през 2013 г. на […] % през 2018 г.;
iv)
е предназначена да изпълни целите на проекта за регионално развитие и облекчаване на съществуващите ограничения. Вземайки под внимание размера на помощта спрямо нейните благоприятни ефекти върху развитието на Померания, Полша смята, че помощта трябва да се счита за пропорционална.
(78)
Полша подчертава също така, че помощта е предназначена за малко летище с максимален капацитет от 1 млн. пътници годишно, което означава, че рискът от нарушаване на конкуренцията и от оказване на ефект в противовес на общия интерес е минимален, особено вземайки под внимание планираното сътрудничество между летища Гдиня и Гданск и взаимната допълняемост на тяхното сътрудничество.
(79)
Полша посочва също така, че договаряното в момента сътрудничество с военните, използващи летището, и участието на последните в оперативните разходи на летището ще намали загубите и оперативните разходи на дружеството.
4. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(80)
Комисията не е получила никакви съображения от трети страни след публикуването на своето решение за откриване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на финансирането, предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd от Гдиня и Косаково.
5. ОЦЕНКА
5.1. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(81)
По силата на член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(82)
Критериите, посочени в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни. С оглед на това, за да се определи дали въпросната мярка представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, всички от следните условия трябва да бъдат изпълнени. А именно финансовата помощ трябва:
i)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
ii)
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
iii)
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията; както и
iv)
засяга търговията между държави членки.
5.1.1. Икономическа дейност и понятие за предприятие
(83)
Съгласно установената съдебна практика Комисията трябва първо да установи дали Gdynia-Kosakowo Airport Ltd е предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Концепцията за предприятие обхваща всеки субект, осъществяващ икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране (27). Всяка дейност, състояща се в предлагане на стоки или услуги на даден пазар, представлява икономическа дейност (28).
(84)
В свое решение по делото „Leipzig-Halle airport“ Съдът потвърждава, че експлоатацията на летище за търговски цели и изграждането на летищна инфраструктура представляват икономическа дейност (29). След като летищен оператор започне да осъществява икономически дейности чрез предлагане на летищни услуги срещу заплащане, независимо от неговия правен статут или начин на финансиране, той представлява предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, поради което правилата на Договора по отношение на държавните помощи могат да се прилагат по отношение на привилегии, предоставяни на този летищен оператор от държавата или чрез държавни ресурси (30).
(85)
В тази връзка Комисията отбелязва, че инфраструктурата, предмет на настоящото решение, трябва да се експлоатира на търговска основа от управляващия летището орган Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради факта, че управляващият летището орган ще таксува потребителите за използването на тази инфраструктура, последната трябва да се счита за пригодна за търговска експлоатация. Следователно субектът, който експлоатира тази инфраструктура, представлява предприятие за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(86)
Въпреки това не е задължително всички дейности на управляващия летището орган да са с икономически характер (31).
(87)
Съдът (32) е постановил, че дейности, които обикновено попадат под отговорността на държавата в упражняване на нейните официални правомощия като публичен орган, нямат икономически характер и не попадат в обхвата на правилата за държавната помощ. Тези дейности включват например сигурността, контрола на въздушния трафик, полиция, митници и др. Финансирането трябва да бъде строго ограничено до компенсиране на разходите, които произтичат от тях, и не може да бъде използвано за други икономически дейности (33).
(88)
В този смисъл финансирането на дейности, попадащи в обхвата на публичната политика, или на инфраструктура, пряко свързана с тези дейности, по правило не представлява държавна помощ (34). По отношение на летища дейности като контрол на въздушния трафик, полиция, митници, противопожарни служби, дейности, необходими за защита на гражданското въздухоплаване срещу незаконна намеса, и инвестициите, свързани с инфраструктурата и оборудването, необходими за осъществяването на тези дейности, се считат най-общо за дейности с неикономически характер (35).
(89)
При все това публичното финансиране на неикономически дейности, тясно свързани с извършването на икономическа дейност, не трябва да води до неправомерна дискриминация между авиокомпании и управляващи летища органи. Действително, установена съдебна практика е съществуването на предимство в случаите, когато публичните органи освобождават предприятията от разходите, свързани с техните икономически дейности (36). Поради това, ако при дадена правна система е нормално авиокомпаниите или управляващите летища органи да поемат разходите за определени услуги, докато други авиокомпании или управляващи летища органи, предоставящи същите услуги от името на същите публични органи, не са задължени да поемат тези разходи, последните могат да се ползват с предимство дори и ако тези услуги се считат, сами по себе си, за неикономически. В този смисъл е необходим анализ на правната рамка, приложима за летищния оператор, за да се прецени дали съгласно тази правна рамка управляващите летища органи или авиокомпаниите са задължени да поемат разходите за предоставяне на някои дейности, които, сами по себе си, могат да са неикономически, но са свързани с извършването на икономическите дейности на тези субекти.
(90)
Макар и дейностите, посочени в съображение 88, да могат да се считат за неикономически, Комисията отбелязва, че полското законодателство (37) задължава управляващите летища органи да финансират съоръженията и оборудването, необходими за извършването на тези дейности, със свои собствени средства.
(91)
С оглед на това Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено на управляващия летище Гдиня орган за горепосочените съоръжения и оборудване, го освобождава от разходи, присъщи за неговата икономическа дейност (вж. раздел 5.1.3). Поради това Комисията стига до заключението, че капиталът, разпределен за тези съоръжения и оборудване, трябва да бъде взет под внимание при изчисляването на рентабилността на въпросната инвестиция. По този начин Комисията прилага подхода, правилно следван от Полша при проучванията относно ПИУПИ.
5.1.2. Държавни ресурси и вменяване на отговорност на държавата
(92)
Концепцията за държавна помощ се прилага за всяко предимство, предоставено чрез държавни ресурси от самата държава или чрез посреднически орган, действащ по силата на предоставени му правомощия (38). За целите на член 107 от ДФЕС ресурсите на местните органи са държавни ресурси (39). В настоящия случай инжектираният в Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капитал произлиза от бюджетите на двата местни органа, Гдиня и Косаково. Поради това Комисията счита, че ресурсите на тези две общини са държавни ресурси.
(93)
С оглед на това Комисията счита, че инвестициите са финансирани чрез държавни ресурси и че държавата е отговорна за тях.
5.1.3. Икономическо предимство
(94)
Комисията отбелязва, че, от една страна, Полша заявява, че капиталовите инжекции са в съответствие с ПИУПИ, докато, от друга страна, счита помощта за съвместима, тъй като летищният оператор не би извършил инвестиция без наличието на публичното финансиране.
(95)
За да определи дали въпросната мярка в този случай предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd предимство, което компанията не би получила при нормални пазарни условия, Комисията трябва да сравни поведението на публичните акционери на управляващия летището орган с това на инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективите за рентабилност в по-дългосрочен план (40).
(96)
Всякакви положителни последици за икономиката в региона, в който е разположено летището, трябва да се пренебрегнат в оценката, тъй като Съдът е обяснил, че уместният въпрос при прилагането на проучването относно ПИУПИ е „дали при сходни обстоятелства един частен акционер, като се вземат предвид предвидимата възвращаемост и като се оставят настрани съображения от социален характер и съображенията, свързани с регионалната политика и конкретния отрасъл, би записал този капитал“ (41).
(97)
Полша заявява, че въпросните мерки не предоставят икономическо предимство на управляващия летище Гдиня орган, тъй като те съответстват на ПИУПИ. Както е посочено в раздел 3.1, за да подкрепи това становище, Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, извършени от РWC (42). През ноември 2013 г. Полша информира също така, че нови източници на приходи ще повишат NPV на проекта (т.е. продажбата на гориво, навигационни услуги). Към момента на вземането на решение за откриване на процедура Полша е предоставила единствено актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(98)
Въпреки факта, че споразумението на акционерите от 2011 г. задължава Гдиня и Косаково да предоставят парични и непарични вноски за финансиране на инвестиционния проект до 2040 г., Полша заявява, че единствено актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. и последващата информация за допълнителните потоци от приходи са уместни при преценката дали капиталовите инжекции са съвместими с вътрешния пазар.
(99)
В своето решение по делото Stardust Marine Съдът е заявил, че, „[…] за да се установи дали държавата е действала като далновиден инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика, е необходимо случаят да се постави в контекста на периода, в който са били предприети мерките за финансова подкрепа, за да се оцени икономическата рационалност на поведението на държавата и по този начин да се избегне евентуална оценка на базата на последваща ситуация“ (43).
(100)
Освен това в своето решение по делото EDF Съдът е постановил, че „[…] за да се демонстрира, че, преди или успоредно с предоставянето на предимство, държавата членка е взела това решение в ролята си на акционер, не може да се разчита единствено на икономическите оценки, направени след предоставянето на предимството, на констатация със задна дата, че направената от въпросната държава членка инвестиция действително е била рентабилна, или на последващи обосновки на реално избрания курс на действие“ (44).
(101)
За да може да приложи ПИУПИ, Комисията трябва да се постави в контекста на периода, през който са взети отделните решения за преобразуването на бившия военен аеродрум в гражданско летище. Комисията трябва също така да базира своята оценка на информацията и допусканията, с които публичните акционери разполагат към момента на вземане на решение относно финансовите условия за инвестиционния проект.
(102)
Комисията счита, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е първият уместен анализ за целите на преценката дали общините Гдиня и Косаково са действали като частен инвеститор. Действително, оценката дали държавната намеса е в съответствие с пазарните условия следва да се извършва въз основа на ex-ante анализ, използвайки информацията и данните, налични към момента на вземане на решение за инвестицията.
(103)
Комисията отбелязва, че проучването и подготвителните работи за въпросния инвестиционен проект са проведени в периода до 2010 г. Те включват генералния план за инвестиционния проект, екологичния доклад, проектната документация за терминала за обща авиация, проектната документация за административната сграда и за сградата на противопожарната служба, специализирана авиационна документация и други проучвания. В периода до края на 2010 г. разходите за тези проучвания възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR) (45). Това показва, че инвеститорите са взели решението за развитие на летище Гдиня преди 2010 г. Гдиня и Косаково са предприели серия от предварителни мерки с цел изпълнение на проекта (вж. съображение 10 по-горе) и за целта са възложени специални проучвания.
(104)
Освен това, както посочва Полша, през 2010 г. публичните акционери на управляващия летището орган приключват подготовката за въпросния инвестиционен проект. През същата година публичните акционери увеличават акционерния капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR) с оглед изпълнение на инвестиционния проект. Основните инвестиции в дълготрайни активи (като например изграждането на терминала за обща авиация) са предвидени да започнат през 2011 г., но на практика започват през 2012 г. Комисията е убедена, че всеки частен инвеститор би оценил очакваната рентабилност на проекта към този момент. Ако инвестиционният план не е показал приемлива норма на възвръщаемост, или ако е основан на съмнителни предположения, един частен инвеститор не би започнал изпълнението на плана и не би изразходвал допълнителни средства за него в допълнение към вече изразходваните за подготвителните работи, посочени в съображението по-горе.
а) Капиталови инжекции
(105)
По отношение на капиталовите инжекции Комисията отбелязва, че решението за първата важна капиталова инжекция от 4,4 млн. PLN е взето на 29 юли 2010 г. (увеличавайки почти четирикратно наличния капитал от 1,7 млн. PLN), веднага след като проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (от 16 юли 2010 г.) е приключило. В допълнение към това споразумението за допълнителните капиталови инжекции (до 2040 г.) за финансиране на проекта за преобразуване (посочено в съображение 33) е подписано през март 2011 г. (още преди приключването на второто проучване относно ПИУПИ от 13 май 2011 г.). Освен това, в същото време са сключени оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.), и споразумението за отдаване под аренда на земята на дружеството (11 март 2011 г. (посочено в съображение 33 по-горе).
(106)
Комисията подчертава също така, че Полша е потвърдила, че взетото на 29 юли 2010 г. решение за капиталова инжекция се основава на икономическата оценка на проекта, съдържаща се в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това става ясно, че на този етап публичните акционери са взели решение да участват във въпросния инвестиционен проект, който е трябвало да бъде изпълнен в срок от 30 години. Макар и да е възможно частният инвеститор да коригира своя инвестиционен план в хода на неговото изпълнение с оглед на променящите се обстоятелства, е ясно, че всеки частен инвеститор би оценил достойнствата на въпросния инвестиционен проект още през 2010 г., преди да започне да влага съществени ресурси в него.
(107)
Към момента на извършване на първата актуализация на ПИУПИ през 2011 г. публичните акционери вече са инжектирали 6,05 млн. PLN в дружеството (вж. таблица 3). Дружеството вече е взело под аренда земята за летището от Косаково (договорът за аренда между Gdynia-Kosakowo Airport Ltd и Косаково е подписан на 11 март 2011 г.) и вече е подписало оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.). В допълнение към това на 11 март 2011 г. акционерите подписват споразумение за увеличаване на акционерния капитал на дружеството в периода до 2040 г. (46). Към момента на приключване на втората актуализация на проучването относно ПИУПИ през юли 2012 г. публичните акционери са инжектирали общо 64,810 млн. PLN (т.е. около 70 % от целия инжектиран капитал). Комисията подчертава, че проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. несъмнено представляват корекции на първоначалния инвестиционен план, въз основа на който е взето първоначалното решение за започване на проекта за преобразуване на военното летище. В този смисъл, макар и след първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. да са направени по-големи капиталови инжекции, тези инжекции не могат да бъдат разглеждани самостоятелно.
б) Капиталови разходи
(108)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. инвестициите в дълготрайни активи са разделени на 4 фази. Първата фаза на инвестиционния проект обхваща проектирането, но така също и разчистването на терена (премахване на дървета и храсти, събаряне на редица хангари и изравняване на терена). Тези разходи са реализирани през 2011 г. и възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR). Втората фаза на проекта, обхващаща изграждането на терминала за обща авиация, административната сграда и сградата на противопожарната служба, вече е започнала през 2012 г. Втората фаза на проекта е най-важната от гледна точка на капиталовите разходи, като заема дял от […] % от номиналните капиталови разходи (наричани по-нататък „КР“) в периода 2012-2013 г. Според предоставената от Полша информация капиталовите разходи през 2012 г. възлизат на […] млн. PLN (повече от половината от които са изразходвани още преди актуализацията на прочуването от 2012 г. да започне). Графиката по-долу (фигура 2) показва (номиналните) КР по инвестиционни фази, както са представени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Фигура 2
КР по фази (проучване относно ПИУПИ от 2012 г.)
[…]
(109)
С оглед на съображения 103 и 108 Комисията счита, че нито проучването относно ПИУПИ от 2011 г., нито проучването относно ПИУПИ от 2012 г. е проведено към момента и въз основа на информацията, с която публичните акционери разполагат, когато е взето основното решение за финансиране на проекта за преобразуване. Освен това Комисията не може да вземе предвид със задна дата планираните допълнителни източници на приходи въз основа на информацията, предоставена през ноември 2013 г., за да оправдае решенията, взети от публичните акционери през 2010 и 2011 г.
(110)
С оглед на това Комисията счита, че, за да прецени дали Гдиня и Косаково са действали като разумен частен инвеститор в условията на пазарна икономика, тя трябва да базира своята преценка предимно на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., пренебрегвайки всякакви по-нататъшни обстоятелства и информация, с която тези публични акционери не са разполагали към момента на вземане на своето решение за изпълнение на въпросния инвестиционен проект.
(111)
От друга страна, проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и проучването относно ПИУПИ от 2012 г. оценяват единствено измененията на първоначалното решение за започване на инвестиционния проект, взето през 2010 г. въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. На практика проучването относно ПИУПИ от 2012 г. потвърждава, че определен брой инвестиции (като например терминалът за обща авиация, административната сграда, електроенергийната система) вече се намират „в напреднал етап на изпълнение“. Двете последващи проучвания показват, че акционерите са се ръководили от развитието на пазара и са адаптирали обхвата на проекта в съответните насоки (в посока към разширяване или свиване, в зависимост от вида на инвестицията). При все това тези промени са незначими на фона на цялостното решение за преобразуване на военната база в гражданско летище. Графиката по-долу (фигура 3) показва капиталовите разходи, както са представени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (посочени в реално изражение към 2010 г.). Както се вижда, макар и срокът и размерът на инвестициите да са актуализирани както през 2011, така и през 2012 г., тези промени са несъществени на фона на общия мащаб на проекта. През 2010 г. реалните КР са изчислени на около […] млн. PLN и тази сума нараства […] до около […] млн. PLN както през 2011, така и през 2012 г. (т.е. […] % за инвестиционен период от почти 20 години).
(112)
По същество, в този случай Комисията трябва да оцени серия от инвестиционни решения, взети от едни и същи публични акционери в рамките на кратък период (който не се характеризира с възникването на непредвидени събития), за изпълнението на практика на един и същ инвестиционен проект. Поради това актуализациите на ПИУПИ от 2011 и 2012 г. не могат да трансформират инвестиционно решение, което не съответства на ПИУПИ към момента на вземането му, в разумно инвестиционно решение. Актуализациите могат в най-добрия случай да покажат, че полските органи са действали като частен инвеститор само ако сочат че, чрез инвестиране на допълнителни средства, проектът би отбелязал възвръщаемост, която в достатъчна степен възстановява инвестирания/подлежащия на инвестиране капитал (или която в достатъчна степен възстановява този капитал дори и като се вземе под внимание рискът да се наложи възстановяването на всяка неправомерно получена помощ в миналото).
Фигура 3
КР (в 1 000 PLN), както са предвидени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (в реално изражение към 2010 г.)
[…]
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.:
(113)
Проучването относно ПИУПИ за 2010 г., предоставено от Полша, се основава на бизнес план, прогнозиращ бъдещите парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2010-2040 г. Към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ Полша очаква летището да започне да обслужва трафика в рамките на общата авиация през 2011 г., чартърни полети през 2013 г. и полети на НТП през 2015 г. Това ще доведе до постоянно нарастване на броя на обслужените пътници от […] пътници през 2013 г. до почти […] млн. през 2024 г. и 1,753 млн. през 2040 г. (както е показано в таблица 5 по-долу).
Таблица 5
Прогнози за трафика на летище Гдиня, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (в хиляди)
Очаквано развитие на пътническия трафик (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
Година
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Брой пътници
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г., дружеството ще реализира печалби на ниво EBITDA (печалба преди лихви, данъци и амортизации), считано от 2018 г. Годишният дисконтиран паричен поток ще бъде положителен, считано от 2020 г., както се вижда от фигурата по-долу (фигура 4). Въпреки това, на кумулативна база (т.е. при ежегодно агрегиране на паричните потоци за предходните години), общият DCF за целия период 2010-2040 г. се очаква да бъде отрицателен (както се вижда от фигура 1). С други думи, положителните парични потоци, които се очаква да бъдат генерирани от 2018 г., не са достатъчно високи, за да неутрализират силно отрицателните парични потоци за ранните инвестиционни периоди.
Фигура 4
DCF в ’000 PLN (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
[…]
Източник:
въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
(115)
Очакванията са, че след 2040 г. управляващият летището орган ще реализира непрекъснат растеж при устойчив темп на нарастване на свободния паричен поток от […] %. На базата на това допускане Полша изчислява крайната стойност на летищния оператор през 2040 г. Дисконтираната крайна стойност възлиза на […] млн. PLN.
(116)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. сочи положителна стойност на собствения капитал (47) от […] млн. PLN (т.е. около […] млн. EUR). В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната цена на капитала на управляващия летището орган ([…] %).
(117)
Комисията отбелязва, че ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите. Съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г. приходите от НТП и чартърни полети (пътнически такси, такси за приземяване и паркиране) заемат [80 - 90] % от всички приходи през 2040 г. и средно [80 - 90] % от всички приходи за целия разглеждан период, а именно от 2010 до 2040 г. Комисията отбелязва, че този факт е в противоречие със становищата на Полша, че дейностите на летище Гдиня ще допълват тези на летище Гданск, тъй като летище Гдиня ще се насочи предимно към дейности в сферата на общата авиация. На практика, както се вижда от представените по-горе данни, НТП и чартърните полети са основният източник на приходи през повечето години, обхванати от прогнозата. Въпреки това, както ще бъде обяснено по-долу, по-голямата част от приходите на летище Гданск също произлиза от НТП и чартърни полети (вж. съображение 121).
(118)
Отчитайки търсенето от страна на пътници и въздушни превозвачи, Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще има същия обхват на обслужване като летище Гданск, което се намира само на 25 км от летище Гдиня. След разширението от 2012 г. летище Гданск може да обслужва до 5 млн. пътници, а за 2015 г. е предвидено допълнително разширяване на капацитета до 7 млн. пътници. През 2010 г., т.е. към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., този план за разширение вече е публично оповестен (48). Освен това публичното финансиране за разширяването на капацитета на летище Гданск до 5 млн. пътници също е оповестено на Комисията на 24 септември 2008 г. в рамките на дело № N472/08 за държавна помощ и е одобрено от Комисията на 5 февруари 2009 г. (49).
(119)
Полша информира Комисията, че генералният план, изготвен за летище Гданск през 2010 г. (50), предвижда удължаване на пистата, перони и друга летищна инфраструктура, в резултат на което в бъдеще летище Гданск ще може да обслужва над 10 млн. пътници годишно.
(120)
В допълнение към това Комисията отбелязва, че през 2010 г. летище Гданск е обслужвало 2,2 млн. пътници (т.е. то е използвало 45 % от своя капацитет, включително капацитета в процес на изграждане). Според предоставените от летище Гданск прогнози в периода до 2020 г. ще се използват само между 50 и 60 % от наличния капацитет (51). Тези прогнози не вземат под внимание пускането в експлоатация на летище Гдиня (т.е. предполага се, че цялото търсене в обхвата на обслужване ще бъде задоволено от летище Гданск). Комисията отбелязва, че летище Гданск ще бъде в състояние да задоволява търсенето в региона за дълъг период от време, т.е. най-малко до 2030 г., дори и при допускането за динамичен ръст на пътническия трафик.
(121)
Както е посочено по-горе, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня предвижда по-голямата част от приходите (средно [80-90] % за целия период 2012-2040 г.) да бъде генериран от НТП и чартърни авиокомпании. В тази връзка Комисията отбелязва, че летище Гданск също обслужва предимно НТП и чартърен трафик. През 2010 г. полетите на НТП и чартърните полети заемат дял от 72 % от целия пътникопоток, обслужван от летище Гданск (52).
(122)
С оглед на непосредствената близост до друго утвърдено и ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел и разполагащо със значителен резервен капацитет в дългосрочен план, Комисията счита, че способността на управляващия летище Гдиня орган да привлече трафик и пътници ще зависи до голяма степен от размера на предлаганите на авиокомпаниите летищни такси, по-специално в сравнение с тези на най-преките конкуренти.
(123)
В тази връзка Комисията отбелязва, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предвижда пътническа такса за чартърни полети и за полети на НТП в размер на 25 PLN/PAX (6,25 EUR) до 2014 г. и 40 PLN/PAX (10 EUR) от 2015 г. (до 2040 г.). Таксата за приземяване за същата категория полети е установена на 25 PLN/тон (6,25 EUR) за целия период (при допускане, че средното MTOW (максимално излетно тегло) е 70 тона), докато таксата за паркиране се определя на 4 PLN (1,0 EUR) за 24 ч/тон (при средно MTOW от 70 тона). Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г. определените ценови равнища са сравними с тези на други регионални летища към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Цените на летище Гдиня също са определени въз основа на допускането, че няма да съществува конкуренция от страна на летище Гданск.
(124)
Комисията отбелязва също така, че тарифните ставки, прилагани от летище Гданск от 31 декември 2008 г., фиксират стандартната пътническа такса на 48 PLN/PAX (12,0 EUR), стандартната такса за приземяване на летателен апарат с тонаж над 2 тона (т.е. включително всички чартърни самолети и самолети на НТП) на 25 PLN/тон (6,25 EUR) и таксата за паркиране на 4,5 PLN/24 ч/тон (1,25 EUR).
(125)
Въпреки това Комисията отбелязва, че тарифните ставки, прилагани на летище Гданск, предлагат също така различни намаления и отстъпки по отношение на, inter alia, полети на НТП. Летище Гданск прилага намалена пътническа такса от 24 PLN/PAX (6 EUR) за всички нови въздушни линии (считано от 1 януари 2004 г.) и за всички увеличения на честотата на полетите на летателни апарати с MTOW между 50 и 100 тона (напр. Airbus A320 и Boeing 737 и други летателни апарати, използвани от НТП). Таксата за приземяване, прилагана за такива въздушни линии, също е намалена с 50 % (т.е. до 12,5 PLN/тон). Таксата за паркиране отпада напълно, ако честотата на полетите по дадена въздушна линия е най-малко 6 пъти седмично. В допълнение към това стандартната пътническа такса е намалена първоначално с 23 PLN за всички заминаващи пътници по редовни вътрешни линии. Впоследствие се прилага съответната отстъпка. Вземайки под внимание намалението и отстъпките, прилагани от летище Гданск, Комисията счита, че средните летищни такси, предвидени за летище Гдиня, са значително по-високи от тези на утвърденото съседно летище.
(126)
Прилагайки въпросните летищни такси, летище Гдиня, като нов участник, няма да бъде в състояние да привлече значителен трафик, когато в същия обхват на обслужване съществува утвърдено летище, което разполага с резервен капацитет и прилага по-ниски нетни такси за нови линии и увеличаване на честотата на полетите по съществуващите линии. Комисията отбелязва също така, че тарифата на летищните такси на летище Гданск предвижда намалените такси да се прилагат до 31 декември 2028 г. Поради факта, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (въз основа на бизнес плана на летищния оператор към този момент) разглежда летищните такси като основния източник на приходи за управляващия летището орган, Комисията счита това решение за доказателство, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не е достатъчно надеждно и убедително, за да демонстрира, че въпросният инвестиционен проект би бил реализиран от частен инвеститор.
(127)
Имайки предвид, че както летище Гдиня, така и летище Гданск ще се насочат предимно към нискотарифни и чартърни превозвачи, че летище Гданск не използва своя пълен капацитет, че неговите действащи такси са по-ниски от заложените в бизнес плана на летище Гдиня, както и непосредствената близост на двете летища, Комисията счита също така, че предположението, че няма да съществува ценова конкуренция между двете летища, е погрешно.
(128)
Комисията отбелязва също така, че към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. нетните такси (стандартни такси след приспадане на приложимите отстъпки), прилагани на летище Бидгошч (разположено на 196 километра и 2 часа и 19 минути с автомобил от летище Гдиня) и летище Шчечин (разположено на 296 километра и 4 часа и 24 минути с автомобил от летище Гдиня), второто и третото най-близки полски регионални летища, са значително по-ниски (53).
(129)
С оглед на гореизложеното и предвид непосредствената близост на друго ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел, Комисията счита че летищните такси, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., които са по-високи от прилаганите от летище Гданск и други близки регионални летища, са нереалистични. Освен това, отчитайки нивото на конкурентоспособност на летище Гдиня, Комисията счита, че прогнозите за трафика, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., се основават на нереалистични предположения.
(130)
Следва да се отбележи също така, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не включва нито анализ на чувствителността, нито оценка на потенциалните сценарии за очакваните резултати (най-песимистичен, най-оптимистичен и базов сценарий). Поради това Комисията стига до заключението, че сценарият, представен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., изглежда се основава на твърде оптимистични предположения по отношение на обема на пътническия трафик и размера на таксите.
(131)
Комисията отбелязва, че намаляването на годишните приходи от пътнически такси, свързани с НТП и чартърния трафик, само с […] % (през прогнозния период 2010-2040 г.), води до отрицателна стойност на собствения капитал за публичните акционери. Такъв спад на приходите може да възникне ако таксите и/или трафикът са по-ниски от предполагаемото. В тази връзка следва да се отбележи, че летищните такси съгласно бизнес плана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. вече са с […] % по-високи от тези на летище Гданск (54). В този смисъл много малко вероятно е летище Гдиня да бъде в състояние да привлече трафик, без да предложи значително намаление на таксата от 40 PLN (10 EUR) съгласно бизнес плана. Поради това високата чувствителност на NPV спрямо привидно незначителното намаление на летищните такси (в резултат на реалистични предположения) поражда значително съмнение за правдоподобността на първоначалния бизнес план.
(132)
Макар и проучването относно ПИУПИ от 2010 г. да се основава на прогнози за трафика, налични към този момент, и да не следва да се използва ex-post информация за пряка оценка на проучването относно ПИУПИ, Комисията въпреки това отбелязва степента, в която тези прогнози са прекалено оптимистични. Действително, сравнението на прогнозите за трафика от 2010 и 2012 г. показва значителни различия. Освен че началото на проекта е забавено, през периода на положителна EBITDA всяка година прогнозите за трафика са занижавани с […] до […] %. Тази значителна корекция само след две години и без наличието на значителна промяна на обстоятелствата представлява полезна проверка на достоверността на първоначалните предположения. Тя показва също така, че проведените от Комисията проверки на чувствителността (които са с по-малка тежест) са особено красноречиви по отношение на нереалистичния характер на предположенията, на базата на които е направено заключението, че проектът е целесъобразен.
Таблица 6
Сравнение на прогнозите за пътническия трафик, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо PAX в
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Разлика (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Ра злика (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Допълнителните тестове за чувствителността сочат, че проектът би станал нерентабилен при спадане на общите годишни приходи само с […] % за целия прогнозен период или при спадане на приходите с […] % и увеличаване на оперативните разходи с […] %. Следователно рентабилността на инвестицията е силно чувствителна спрямо незначителни промени в базовите предположения. Комисията счита, че тези промени са несъществени в сравнение с промените, направени в следващите проучвания относно ПИУПИ.
(134)
Предприетите от Комисията проверки за чувствителността изглеждат още по-уместни предвид факта, че само след по-малко от една година след проучването относно ПИУПИ от 2010 г. полските органи получават актуализиран анализ, показващ, че NPV на проекта ще бъде значително по-ниска и ще възлиза едва на […] млн. PLN (около […] EUR). Така през май 2011 г. NPV на проекта е намалена с […] % спрямо първоначалния проект.
(135)
Освен това Комисията отбелязва, че положителните резултати от проучването относно ПИУПИ от 2010 г. зависят също така до голяма степен от крайната стойност на инвестицията в края на периода, обхванат от бизнес плана (т.е. през 2040 г.). Действително дисконтираният паричен поток на дружеството за периода 2010-2040 г. е отрицателен и възлиза на (-[…] млн.) PLN. Дисконтираната крайна стойност към 30 юни 2010 г. възлиза на […] млн. PLN.
(136)
Крайната стойност се основава на предположенията, че годишният темп на растеж на паричния поток на инвестицията след 2040 г. ще възлиза на […] %. Съгласно стандартната практика темпът на растеж на дадено предприятие не следва да превишава този на икономиката, в условията на която то функционира (т.е. от гледна точка на ръста на БВП). Действително крайната стойност се изчислява към момента, когато се очаква фирмата да достигне зрялост и следователно периодът на интензивен растеж на фирмата е приключил. Имайки предвид, че икономиката обхваща както предприятия с динамичен растеж, така и предприятия със стабилен растеж, се очаква темпът на растеж на зрелите фирми да бъде по-нисък от средния темп на растеж за икономиката като цяло. В своите коментари Полша не е посочила базата, на която е избрала дългосрочен темп на растеж от […] %, но е обяснила, че дългосрочният темп на растеж представлява номинален темп на растеж. Въз основа на информация, предоставена от МВФ, Комисията е констатирала, че прогнозите за ръста на реалния БВП в Полша от началото на 2010 г. показват, че номиналният темп на растеж на полската икономика ще варира от 5,6 % през 2011 г. до 6,6 % през 2015 г. При равнище на инфлация от порядъка на 2,5 % може да се очаква реалният БВП да нарасне с 4 %. Следователно изборът на номинален темп на растеж от […] % за летище Гдиня може на пръв поглед да съответства на наличната към момента информация и на стандартната практика да се избира по-нисък темп на растеж от растежа на икономиката. Въпреки това, избирайки дългосрочен темп на растеж, по-висок от ръста на инфлацията (която се изчислява на 2,5 % през април 2010 г.), бизнес планът предвижда, че летището ще продължи да бележи ръст всяка година след 2040 г.
Таблица 7
Данни и прогнози за БВП и инфлацията, предоставени от МВФ през април 2010 г.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% ръст на БВП
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% ръст на БВП
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% инфлация
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Източник:
Международен валутен фонд, база данни „Световна икономическа перспектива“, април 2010 г. (изтеглено от http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Освен това Комисията отбелязва, че в този случай, с оглед особено дългия прогнозен период и отдалечеността на датата, за която е изчислена крайната стойност, задачата за определяне на най-подходящия темп на растеж става още по-сложна, а несигурността още по-голяма. На практика прогнозите за ръста на БВП рядко се правят за период, по-голям от пет години, докато в този случай моделът трябва да прогнозира разумен темп на растеж за летището след период на експлоатация от 30 години. Този факт показва, че един разумен инвеститор би предприел серия от тестове за чувствителност.
(138)
В тази връзка следва да се отбележи, че в последващите актуализации на първоначалния бизнес план темпът на устойчив растеж е намален от […] % на […] %. Въпреки това Полша не е предоставила ясни обяснения за намалението. Крайната стойност е функция на предполагаемия постоянен темп на устойчив растеж, но също така и на прогнозираните постъпления, очаквани по време на периода на устойчив растеж. Комисията е извършила няколко теста за чувствителност, които потвърждават, че заключението на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е силно чувствително на слаби и реалистични промени в базовите предположения. На първо място темпът на устойчив растеж, при който бизнес планът от 2010 г. сочи отрицателна NPV, е около […] %. Въпреки това, допускайки че приходите са само с […] % по-ниски от прогнозираните, темпът на устойчив растеж, при който проектът става нерентабилен, е […] %.
(139)
Моделът на темп на устойчив растеж, използван за изчисляване на крайната стойност в този случай, изисква също така да се направят предположения за датата, на която фирмата ще започне да бележи ръст с устойчив темп, който може да поддържа постоянно. В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. тази дата е определена на 2040 г., което означава прогнозен период от 30 години (2010-2040 г.). В актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. прогнозният период е намален до 18 години (2012-2030 г.), а крайната стойност е изчислена съответно за 2030 г. Ако същият времеви хоризонт се приложи за проучването относно ПИУПИ от 2010 г., NPV ще стане отрицателна.
(140)
Комисията посочва също така, че проучването относно ПИУПИ от 2012 г. изрично отбелязва, че един разумен инвеститор би взел под внимание факта, че проектът е свързан с особено дълъг времеви хоризонт преди достигането на рентабилност (вж. раздел 4.10.1.2 от проучването относно ПИУПИ от 2012 г., в което се прави заключението, че „Получената положителна нетна настояща стойност доказва, че инвестицията в летище Гдиня-Косаково може да представлява бизнес интерес за потенциални инвеститори. При все това, преди да се вземат каквито и да е решения, инвеститорите ще трябва да вземат под внимание също така дългосрочния инвестиционен хоризонт, характерен за инфраструктурните инвестиционни проекти“).
(141)
Комисията отбелязва, че през 2010 г., когато е проведено първото проучване относно ПИУПИ, бизнес планът и изчисленията на NPV вземат под внимание всички капиталови разходи, включително разходите, свързани с публичните задължения (противопожарна служба, сигурност, митници и др.). Комисията отбелязва, че този подход изглежда правилен, имайки пред вид, че тези разходи са неизменно свързани с изграждането и експлоатацията на летища (и поради това са допълнителни спрямо разходите за проекта).
(142)
Въпреки това Комисията е оценила също така рентабилността на проекта въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., без да отчита капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика.
(143)
Предоставената от Полша информация не дава възможност за точно определяне на елементите от капиталовите и оперативните разходи, които се отнасят за публичната сфера. Комисията отбелязва, че в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша е обособила самостоятелно инвестициите, които попадат в обхвата на публичната политика; не такъв е случаят обаче с проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Въпреки това Комисията е преизчислила NPV, изключвайки определен брой разграничими елементи от капиталови разходи, които са ясно свързани със сферата на публичните дейности. По-специално Комисията е преизчислила NPV, изключвайки следните капиталови разходи: „Противопожарни коли и оборудване“, „Летищни огради и наблюдение“ и „Оборудване за летищна охрана“, възлизащи на […] млн. PLN (обща номинална стойност).
(144)
В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изключването на разходите в сферата на публичните задължения води до увеличаване на дисконтирания паричен поток до около (-[…]) млн. PLN (или с други думи очакваната дисконтирана загуба за периода 2010-2040 г. спада с […] млн. PLN от (-[…]) млн. PLN на (-[…]) млн. PLN). Имайки предвид, че крайната стойност не е променена (и е равна на […] млн. PLN), NPV на проекта нараства от […] млн. PLN на […] млн. PLN (т.е. тя се увеличава от […] млн. EUR на около […] млн. EUR).
(145)
Проведени са допълнителни тестове за чувствителност, които показват, че NPV става отрицателна, ако се направят следните промени: намаление на общите приходи с […] %, намаление на приходите от летищни такси с […] % или намаление на общите приходи с […] %, при разходи, по-високи с […] % (всички на годишна база). Предвид силно нереалистичните предположения относно летищните такси (с […] % по-високи от тези за летище Гданск (55)) и твърде оптимистичните прогнози за трафика (преразгледаните прогнозни данни са от […] % до […] % по-ниски от първоначално предвидените) тези тестове за чувствителност сочат, че малко по-реалистични предположения водят до извода, че проектът не би бил рентабилен.
(146)
Щом разграничимите разходи в публичната сфера, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., бъдат изключени, тестовете за чувствителност сочат, че NPV ще стане отрицателна, ако очакваните приходи от летищни такси от НТП (без летищните такси за чартърните полети да бъдат намалени) бъдат намалени с […] % годишно, а приходите от чартърни полети, всички други приходи, оперативните разходи и капиталовите разходи се задържат на нивата, прогнозирани в бизнес плана (считайки, че приходите от НТП започват да бъдат генерирани през 2017 г. и прогресивно нарастват във времето).
(147)
Освен това следва да се припомни, че проектът е рентабилен само от гледна точка на крайната стойност (т.е. стойността на летището към 2040 г., допускайки постоянен годишен ръст на паричния поток в размер на […] %). В периода до 2040 г. проектът генерира отрицателен паричен поток.
(148)
Поради това, дори и рентабилността на проекта да се оценява въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., като се изключват капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика, не може да се направи категорично заключение, че частен инвеститор би осъществил въпросната инвестиция.
Обобщение и заключение
(149)
Преобразуването на летище Гдиня е свързано със значителна инвестиция и дълъг период на отрицателни парични потоци. В действителност бизнес планът показва, че кумулативният дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г. е отрицателен (-[…] млн. PLN или - […] млн. EUR). Според бизнес плана проектът бележи положителни стойности единствено от гледна точка на дисконтираната крайна стойност от […] млн. PLN, изчислена за 2040 г. и за целия последващ период, допускайки, че летището бележи ежегодно и постоянно след това ръст с номинален темп от […] %. Въпреки значителната несигурност, характерна за такъв дългосрочен проект, бизнес планът не съдържа анализ на чувствителността и поради това се различава от анализа, който един разумен инвеститор би предприел по отношение на такъв проект.
(150)
Освен това в анализа на Комисията се стига до заключението, че бизнес планът се основава на редица предположения, които са оптимистични и нереалистични с оглед на близостта на летище Гданск, което има същия бизнес модел, резервен капацитет и планове за разширяване. Няколко теста за чувствителност показват, че NPV на проекта става отрицателна в случай на незначителни и реалистични промени на основните предположения.
(151)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че частният инвеститор не би решил да предприеме въпросния инвестиционен проект въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това решението на общините Гдиня и Косаково предоставя на управляващия летището орган икономическо предимство, което той не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(152)
Що се отнася до проведените през 2011 и 2012 г. проучвания относно ПИУПИ (и средствата, които Полша заявява, че са инжектирани в управляващия летището орган след тези проучвания), Комисията счита, че тези капиталови инжекции са заложени още в споразумението на акционерите, подписано на 11 март 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), т.е. преди да бъдат проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. Поради това, когато са проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г., инвестиционните решения на акционерите вече са взети, макар и да са изпълнени на по-късен етап. Освен това Комисията счита, че капиталовите инжекции, направени след като проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. са проведени, не могат да се считат за самостоятелно взети независими инвестиционни решения, тъй като те се отнасят за същия инвестиционен проект, който публичните акционери са започнали да изпълняват най-късно през 2010 г., и представляват единствено корекции или изменения на първоначалния проект.
(153)
Поради това, както вече беше посочено, Комисията счита, че проучванията могат да демонстрират, че Полша е действала като частен инвеститор само ако покажат, че инвестирането на допълнителни средства би позволило на проекта да генерира подходяща възвращаемост на вече инвестирания капитал и на капитала, който предстои да бъде инвестиран (или би генерирал подходяща възвращаемост на този капитал дори и като се вземе под внимание рискът от възстановяване на всякаква неправомерно получена в миналото помощ).
(154)
Въпреки това проучванията далеч не показват посоченото по-горе и изглеждат неправдоподобни поради причини, които ще бъдат изложени по-долу.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г.
(155)
Първата актуализация на проучването относно ПИУПИ е проведена през май 2011 г. Макар и капиталовите инжекции, направени след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди май 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика. В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. приходите от проекта остават непроменени, но капиталовите разходи са увеличени (вж. фигура 3, посочваща кумулативните инвестиционни разходи в реално изражение към 2010 г.). Това проучване взема също така под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. WACC е слабо намалена (от […] % на […] %), а дългосрочният темп на растеж е намален от […] % на […] %. Тези актуализации водят до значително по-ниска NPV от […] млн. PLN (около […] EUR). Това се дължи на по-високи загуби (дисконтираният паричен поток за периода 2011-2030 г. би възлязъл на -[…] млн. PLN), а крайната стойност би спаднала слабо до […] млн. PLN.
(156)
Поради това Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) в гражданско летище, не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(157)
Полша счита, че Комисията следва да направи преценка за съответствието с ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. С цел да отговори на този аргумент, макар и капиталовите инжекции, реализирани след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди това (в допълнение към това вж. съображение 33), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика.
(158)
Комисията отбелязва, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. Актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. показва, че предоставеното на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd финансиране води до положителна стойност на собствения капитал от […] млн. PLN (около […] млн. EUR) за неговите акционери. В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната от управляващия летището орган цена на капитала ([…] %).
(159)
Проучването относно ПИУПИ от 2012 г. сравнява стойността на собствения капитал на дружеството при допълнителни инвестиции и в случай че новото летище бъде пуснато в експлоатация („базов сценарий“) със стойността на собствения капитал на дружеството при липса на допълнителни инвестиции и в случай че инвестиционният проект бъде прекратен през юни 2012 г. („съпоставителен сценарий“) (56).
(160)
В този контекст Комисията вече е направила заключението, че капиталовите инжекции, направени след 2010 г., не могат да се разглеждат отделно от първоначалното инвестиционно решение, взето през 2010 г. Правилният съпоставителен сценарий през 2010 г. би бил изпълнението на проекта да не бъде започнато. Според Полша договорът за аренда позволява Косаково да използва земята единствено за гражданско летище. Комисията отбелязва, че един частен инвеститор изобщо не би сключил такова споразумение, ако планът за разработване на ново гражданско летище в областта не е показал реалистична възможност за реализиране на печалба от такава инвестиция. Поради това съпоставителният сценарий, описан в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е нарушен от предходно решение, което, само по себе си, не отразява поведението на частен инвеститор. С други думи, правилният съпоставителен сценарий през 2010 и 2012 г. би бил проектът за изграждане на въпросното гражданско летище да не бъде реализиран, тъй като всички капиталови инжекции и проведените от Полша проучвания относно ПИУПИ се отнасят за изпълнението на същия инвестиционен проект.
(161)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че базовият сценарий съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., предоставена от Полша, се основава на бизнес план, предвиждащ бъдещи парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2012-2030 г. (т.е. период на висок растеж) (57). Очакваните бъдещи парични потоци се основават на предположението, че летището ще започне своята дейност през 2013 г. Към момента, когато се провежда актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., Полша очаква летището да обслужва около […] пътници през 2014 г. и постепенно да разширява своята дейност, така че да обслужва до […] пътници през 2020 г. и около […] през 2028 г. (вж. прогнозата за развитие на пътническия трафик в таблица 8 по-долу).
Таблица 8
Прогнози за пътническия трафик за летище Гдиня (в ’000)
Очакван ръст на броя пътници
Година
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Общо
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
Съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. се очаква след 2030 г. летищният оператор да бележи непрекъснат растеж при темп на устойчив растеж от […]. На базата на това предположение Полша е изчислила крайната стойност ла летищния оператор през 2030 г.
(163)
Комисията отбелязва, че, както е посочено в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните авиационни приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите.
(164)
Що се отнася до очакваното развитие на пътническия трафик, Полша твърди, че търсенето на услуги за въздушен превоз на пътници ще се увеличава в бъдеще и предвид очаквания ръст на БВП на Полша и развитието на региона. Поради това Полша счита, че прогнозите за трафика са консервативни, както и че реалният трафик би могъл да бъде по-висок от прогнозирания. Според Полша извършената през март 2013 г. актуализация на прогнозата за трафика в региона предвижда по-висок трафик, отколкото актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(165)
Полша заявява, че бизнес планът прогнозира, че летище Гдиня ще обслужва по-малко от […] % от пътническия трафик в региона. Освен това Полша счита, че развитието на пазара за въздухоплавателни услуги в Померания позволява също така съществуването на едно допълнително малко летище, допълващо предлаганите от летище Гданск услуги.
(166)
По отношение на търсенето от страна на пътниците Комисията счита, че аргументите, представени в съображения 118-129, относно конкуренцията между летище Гдиня и летище Гданск за авиолинии и за пътници, са приложими също така за оценката на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(167)
Комисията отбелязва по-специално, че размерът на летищните такси, посочени в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е същият като заложения в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Според Полша таксите, използвани в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., не се различават съществено от стандартните тарифи, прилагани от други малки летища в Полша. Полша обяснява, че размерът на таксите, заложени в бизнес плана, представлява средна стойност за целия период на бизнес плана (т.е. 2014-2040 г.) и предполага, че в дългосрочен план таксите, прилагани от летище Гданск, ще трябва да се увеличат успоредно с подобряването на стандартите на обслужване на това летище.
(168)
Тъй като през 2012 г. летищата в Гданск, Бидгошч и Шчечин са прилагали същите тарифи като през 2010 г. (включително същите отстъпки), оценката на Комисията за размера на таксите, посочени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, е същата като тази по отношение на проучванията относно ПИУПИ от 2010 г. (вж. съображения 122-129).
(169)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективата за рентабилност, не би взел инвестиционно решение по отношение на въпросния проект, базирайки се на такси, които са значително по-високи от нетните такси, прилагани от други регионални летища в Полша (58), особено от летище Гданск.
(170)
Комисията отбелязва също така, че стрес-тестът, проведен от Полша, показва, че стойността на собствения капитал става отрицателна, ако пътническата такса бъде намалена до […] PLN. В тази връзка Комисията отбелязва, че една намалена летищна такса, сравнима с летищните такси, заплащани на други регионални летища в Полша (напр. Гданск, Бидгошч, Шчечин, Люблин), би довела до отрицателна стойност на собствения капитал.
(171)
Освен това Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика не би установил по-висок размер на своите такси въз основа на предположението, че таксите на летище Гданск ще се увеличават в дългосрочен план. В тази връзка Комисията отбелязва, че тарифните ставки, използвани от летище Гданск, предвиждат прилагането на отстъпки до 2028 г. (т.е. за период само с две години по-кратък от този, заложен в бизнес плана съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). На тази основа, дори и ако летищните такси на летище Гданск бъдат увеличени след 2028 г., Комисията счита, че прогнозираните средни летищни такси за периода на бизнес плана (т.е. до 2030 г.) остават по-високи от средното равнище за конкурентното летище.
(172)
Полша е потвърдила, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание оперативните разходи, свързани с военната дейност на летището. Очаква се тези разходи да бъдат компенсирани от държавата. Полша е потвърдила също така, че все още не е постигнато официално споразумение за споделяне на разходите (както оперативните, така и инвестиционните разходи) между летище Гдиня и военните, използващи летището.
(173)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би базирал своята оценка единствено на резултати, предвидими към момента на вземане на инвестиционното решение. Поради това Комисията счита, че при оценката на съответствието на инвестицията с ПИУПИ не трябва да се взема под внимание възможното намаление на разходите чрез споделянето на разходите с военните, използващи летището (и въздействието върху общите разходи и приходи на летището). В действителност проучването относно ПИУПИ от 2012 г. не определя количествено намаленията на разходите, които управляващият летището орган би могъл да реализира в тази връзка.
(174)
Както и при проучването относно ПИУПИ от 2010 г., общият DCF за проекта за периода 2012-2030 г. е отрицателен, както е показано на фигура 5. Летището ще започне да генерира положителни парични потоци за пръв път през 2020 г., но дългият инвестиционен период означава, че кумулативният (дисконтиран) паричен поток ще остане отрицателен за прогнозния период.
Фигура 5
Кумулативен (реален) DCF (в PLN) съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
[…]
(175)
Следователно Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня в гражданско летище не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Актуализация от ноември 2013 г.
(176)
Комисията счита също така, че измененията в инвестиционния план, насочени към генериране на допълнителни приходи от продажбата на гориво от летището (без намесата на външен оператор) и предлагане на навигационни услуги, не трябва да се вземат под внимание при извършването на преценка дали инвестицията съответства на ПИУПИ. Полша е потвърдила, че тези възможни допълнителни източници на приходи не са включени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проучването относно ПИУПИ от 2011 г. или актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, тъй като нито публичните акционери, нито дружеството са можели да бъдат сигурни към момента на изготвяне на тези проучвания, че ще получат всички разрешения и концесии, необходими за предоставянето на такива услуги. Поради липсата на възможност необходимите разрешения и концесии да бъдат получени към момента на провеждане на проучванията относно ПИУПИ Комисията не може да ги вземе под внимание със задна дата.
Заключение
(177)
Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено от общините Гдиня и Косаково на управляващия летището орган, е несъвместимо с ПИУПИ. Поради това Комисията счита, че въпросната мярка предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd икономическо предимство, което дружеството не би получило при нормални пазарни условия.
5.1.4. Избирателност
(178)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, за да бъде дадена мярка определена като държавна помощ, тя трябва да облагодетелства „определени предприятия или производството на определени стоки“. В конкретния случай Комисията отбелязва, че капиталовите инжекции се отнасят единствено за Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради това те се считат за избирателни по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
5.1.5. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(179)
Когато предоставена от държава членка помощ укрепва позициите на едно предприятие спрямо други конкурентни предприятия в рамките на вътрешния пазар, се счита, че последните са засегнати от помощта (59). Икономическото предимство, предоставено чрез въпросната мярка, укрепва икономическите позициите на летищния оператор, тъй като летищният оператор ще може да започне своя стопанска дейност, без да извършва присъщите инвестиционни и оперативни разходи.
(180)
Както е посочено в раздел 5.1.1, експлоатацията на дадено летище представлява икономическа дейност. Съществува конкуренция, от една страна, между летищата за привличане на авиокомпании и съответния въздушен трафик (пътнически и товарен) и, от друга страна, между управляващите летищата органи, които могат да се конкурират помежду си да им бъде възложено управлението на дадено летище. Освен това Комисията подчертава, по-специално по отношение на НТП, че летищата, разположени в различни обхвати на обслужване и в различни държави членки, също могат да се конкурират помежду си за привличане на тези авиокомпании. Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще обслужва около […] 000 пътници до 2020 г. и до 1 млн. пътници през 2030 г.
(181)
Както е отбелязано в параграф 40 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г., не е възможно да се изключат дори и малки летища от приложното поле на член 107, параграф 1 от ДФЕС. С оглед на прогнозирания трафик на летище Гдиня и близостта на летището до летище Гданск (намиращо се на разстояние от не повече от около 25 км), Комисията счита, че конкуренцията и търговията между държавите членки могат да бъдат засегнати.
(182)
Въз основа на аргументите, представени в съображения 179-181, предоставеното на управляващия летище Гдиня орган икономическо предимство укрепва позициите му спрямо неговите конкуренти на пазара на доставчици на летищни услуги на Съюза. Поради това разглежданото публично финансиране нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
5.1.6. Заключение
(183)
С оглед на аргументите, представени в съображения 83-182, Комисията счита, че предоставените на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капиталовите инжекции представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Тъй като финансирането вече е било предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, Комисията счита също така, че Полша е нарушила забраната, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС (60).
5.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(184)
Комисията е извършила преценка дали въпросната помощ може да се счита за съвместима с вътрешния пазар. Както е описано по-горе, помощта се състои във финансиране на инвестиционните разходи, свързани със започването на дейността на летище Гдиня, и на оперативните загуби през първите години от експлоатацията на летището (т.е. до 2019 г., включително, както съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г., така и съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.).
(185)
Член 107, параграф 3 от ДФЕС предвижда някои изключения от общото правило, определено в член 107, параграф 1 от ДФЕС, че държавната помощ е несъвместима с вътрешния пазар. За въпросната помощ може да се направи преценка единствено въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който предвижда, че: „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар. В тази връзка Насоките за въздухоплаването от 2005 г. предвиждат рамка за извършване на преценка дали помощи, предоставени на летищни оператори, могат да бъдат счетени за съвместими по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Те посочват определен брой критерии, които Комисията трябва да вземе под внимание.
5.2.1. Инвестиционна помощ
(186)
Държавна помощ за финансиране на летищна инфраструктура е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако отговаря на условията, предвидени в параграф 61 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г.:
i)
изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.);
ii)
инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел;
iii)
инфраструктурата има задоволителни средносрочни перспективи за използване, особено по отношение на използването на съществуващата инфраструктура;
iv)
всички потенциални потребители имат равен и недискриминиращ достъп до нея; и
v)
развитието на търговията не е повлияно в степен, която да противоречи на интереса на Съюза.
(187)
Освен това, за да бъде съвместима с вътрешния пазар, държавната помощ за летища, като всяка друга мярка за държавна помощ, следва да има стимулиращ ефект и да бъде необходима и пропорционална на поставената правомерна цел.
(188)
Полша е на мнение, че публичното финансиране на проекта за преобразуване на аеродрум Гдиня отговаря на всички критерии за инвестиционна помощ, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г.
i) Изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.)
(189)
Комисията отбелязва, че Померания вече е ефективно обслужвана от летище Гданск, което е на разстояние само от около 25 км от планираното ново летище.
(190)
Летище Гданск е разположено непосредствено до околовръстния път на Зоната на трите града, който е част от високоскоростния път S6, заобикалящ Гдиня, Сопот и Гданск, и предоставя на голяма част от жителите на Померания лесен достъп до летището. Дори за жителите на Гдиня изграждането на ново летище, само по себе си, не би довело до значително подобрение на свързаността, тъй като и летище Гдиня, и летище Гданск се намират на разстояние от около 20-25 минути с автомобил от центъра на Гдиня.
(191)
Комисията отбелязва също така, че метрополната железопътна връзка в Зоната на трите града, която понастоящем се изгражда със съфинансиране от структурните фондове на Съюза, ще позволи на гражданите и на Гданск, и на Гдиня да пътуват директно от центъра на своя град до летище Гданск за около 25 минути. Метрополната железница в Зоната на трите града ще предостави също така на хората от други области на Померания директни или индиректни железопътни връзки до летище Гданск.
(192)
Комисията отбелязва също така, че понастоящем летище Гданск има капацитет от 5 млн. пътници годишно, докато реалният пътнически трафик за периода 2010-2013 г. е следният: 2010 г. - 2,2 млн., 2011 г. - 2,5 млн., 2012 г. - 2,9 млн., 2013 г. - 2,8 млн. Комисията отбелязва също така, че в момента летище Гданск се разширява, за да обслужва 7 млн. пътници годишно. Тази инвестиция ще бъде завършена през 2015 г.
(193)
Освен това, съгласно предоставената от Полша прогнозата за трафика за Померания, използвана за изготвянето на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., общото търсене в региона ще възлиза на […] пътници годишно […].
Таблица 9
Прогнози за трафика за Померания (в милиони)
2013 г.
2015 г.
2017 г.
2019 г.
2020 г.
2023 г.
2026 г.
2027 г.
2028 г.
2030 г.
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Комисията отбелязва също така, че съгласно предоставената от Полша информация, генералният план за летище Гданск предвижда допълнително разширяване на летището, за да обслужва над 10 млн. пътници годишно. В зависимост от развитието на трафика в бъдеще може да се вземе решение за разширяване на капацитета на летище Гданск над 7 млн. пътници.
(195)
Според Полша актуализираната прогноза (изготвена през март 2013 г.) показва, че търсенето в обхвата на обслужване се очаква да бъде по-високо от прогнозите за трафика от 2012 г. Според изменените прогнози търсенето в обхвата на обслужване ще бъде 9 млн. пътници през 2030 г. Въпреки това, дори и тази прогноза показва, че летище Гданск, само по себе си, ще бъде в състояние, без извършването на допълнителни инвестиции, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025 г. (въз основа на коригираните прогнози за трафика, посочени в съображение 45).
(196)
Освен това, съгласно предоставената от Полша информация, настоящият капацитет на пистата на летище Гданск възлиза на 40-44 кацания и излитания на час, въпреки че използваният понастоящем капацитет е средно 4,7 кацания и излитания на час.
(197)
Въз основа на предоставената от Полша информация (вж. съображения 192-196 по-горе) Комисията отбелязва, че през следващите години ще бъде използван само 50-60 % от капацитета на летище Гданск. Вследствие на това, дори при бърз ръст на броя на пътниците в Померания, летище Гданск ще е в състояние да задоволи търсенето от страна на авиокомпании и пътници в дългосрочен план.
(198)
Освен това Комисията отбелязва, че летище Гданск предлага повече от 40 национални и международни дестинации (както преки връзки от точка до точка, така и връзки до летищни възли за прикачване като Франкфурт, Мюнхен, Варшава и Копенхаген).
(199)
Както е посочено в съображение 60, Полша твърди, от една страна, че обхватът за разширяване на капацитета на летище Гданск е ограничен поради проектантски и екологични причини. От друга страна, тя твърди също така, че не съществуват никакви ограничения на обхвата за разширяване на капацитета на летище Гданск. Тъй като аргументите относно ограниченията за разширяване на капацитета са противоречиви и необосновани, Комисията счита, че не може да базира своята оценка на тях.
(200)
С оглед на резервния капацитет на летище Гданск, който в дългосрочен план няма да бъде използван напълно, и на плана за допълнително разширяване на капацитета на това летище, ако това е необходимо в дългосрочен план, Комисията не счита, че създаването на друго летище в Померания ще допринесе за развитието на региона. В допълнение към това, Комисията отбелязва, че Померания вече притежава добра свързаност благодарение на летище Гданск и че едно ново летище няма да подобри връзките с този регион.
(201)
Комисията отбелязва също така, че бизнес моделът за летище Гдиня предполага, че то ще се конкурира с летище Гданск за привличане на пътници на пазарите на НТП, чартърните полети и общата авиация. Освен това, създаването на ново летище, което да служи като резервно летище за аварийно кацане, не може да оправдае мащаба на инвестицията на летище Гдиня.
(202)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че инвестицията в летище Гдиня просто ще доведе до дублиране на инфраструктура в региона, което не е в съответствие с ясно определена цел от общ интерес.
ii) Инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел
(203)
Както е посочено в съображения 189-202, Комисията счита, че обхватът на обслужване на летище Гдиня е и ще продължи да бъде ефективно осъществяван от летище Гданск. В допълнение към това двете летища ще следват сходен бизнес модел и ще се насочат предимно към полети на НТП и чартърни полети.
(204)
Отчитайки липсата на ясно формулирана цел от общ интерес, Комисията счита, че инфраструктурата не може да бъде счетена за необходима или пропорционална на цел от общ интерес (вж. също съображение 202 по-горе).
iii) Средносрочните перспективи за използване на инфраструктурата са задоволителни, по-специално по отношение на използването на съществуваща инфраструктура
(205)
Както е посочено в точка i), летище Гдиня се намира само на 25 км от съществуващото летище Гданск и двете летища имат един и същ обхват на обслужване и сходен бизнес модел.
(206)
Понастоящем летище Гданск използва по-малко от 60 % от своя капацитет. Като се вземат под внимание извършваните в момента инвестиции, летище Гданск е в състояние, само по себе си, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025-2028 г., в зависимост от използваните прогнози, и неговото по-нататъшно разширяване е осъществимо.
(207)
Комисията отбелязва също така, че бизнес планът за летище Гдиня показва, че летището би генерирало около [80-90] % от своите приходи от обслужване на нискотарифни и чартърни превозвачи. Това означава, че то вероятно ще се насочи предимно към пазарите, представляващи основната дейност на летище Гданск.
(208)
В този контекст Комисията отбелязва също така, че Полша не е предоставила никакво доказателство за възможно сътрудничество между двете летища.
(209)
Плановете за генериране на приходи от други авиационни и неавиационни дейности (производство и услуги) също не биха били достатъчни, сами по себе си, за да се покрият високите оперативни разходи, свързани с експлоатацията на летище Гдиня.
(210)
Поради това Комисията счита, че летище Гдиня не предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване.
iv) Всички потенциални потребители на инфраструктурата имат достъп до нея при равни и недискриминационни условия
(211)
Полша е потвърдила, че всички потенциални потребители ще имат достъп до летищната инфраструктура при равни и недискриминационни условия, без каквато и да е икономически необоснована дискриминация.
v) Развитието на търговията не е засегнато до степен, която противоречи на общия интерес
(212)
Комисията отбелязва, че Полша не е предоставила никакво доказателство, че летищата Гдиня и Гданск ще сформират център за авиационно сътрудничество. Логиката сочи, че двете летища на практика ще трябва да се конкурират за привличане по същество на едни и същи пътници.
(213)
В допълнение Комисията отбелязва, че бизнес планът на летище Гдиня (според който около [80-90] % от приходите се генерират от нискотарифни и чартърни полети) и мащабът на инвестицията (напр. терминал с капацитет от 0,5 млн. пътници годишно, който допълнително ще се разширява в бъдеще) не подкрепят твърдението, че летище Гдиня ще се насочи предимно към трафик в рамките на общата авиация и ще предоставя единствено или предимно услуги на сектора на общата авиация.
(214)
С оглед на гореизложеното и на факта, че двете летища ще се насочат предимно към НТП и чартърни полети, Комисията счита, че помощта е ориентирана към летище, което пряко ще се конкурира с друго летище в същия обхват на обслужване, без да съществува никакво търсене на летищни услуги, което да не може да бъде задоволено от съществуващото летище.
(215)
Поради това Комисията счита, че въпросната помощ би засегнала търговията до степен, която противоречи на общия интерес. Това заключение се потвърждава от липсата на цел от общ интерес, която да бъде постигната чрез помощта.
vi) Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(216)
Въз основа на предоставената от Полша информация Комисията счита, че инвестиционните разходи могат да бъдат по-ниски от тези за изграждането на други сравними регионални летища в Полша. Това се дължи предимно на използването на съществуващата инфраструктура на военното летище. Освен това Полша заявява, че без помощта инвестицията не би била предприета от управляващия летището орган.
(217)
Комисията отбелязва също така, че дългият период, необходим за достигане на прага на рентабилност за този вид инвестиция, означава, че би било необходимо публично финансиране с цел промяна на поведението на получателя, така че той да осъществи инвестицията. Освен това, поради факта, че очакваната рентабилност на инвестиционния проект не може да бъде установена (вж. съображение 177) и един инвеститор в условията на пазарна икономика не би осъществил такъв проект, наистина има вероятност помощта да влияе върху поведението на управляващия летището орган.
(218)
Въпреки това, при липсата на ясно определена цел от общ интерес, Комисията заключава, че помощта не може да бъде счетена за необходима и пропорционална на тази цел.
(219)
Поради това Комисията счита, че инвестиционната помощ от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd не съответства на изискванията на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. и не може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
5.2.2. Оперативна помощ
(220)
Комисията изразява становището, че финансирането на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd представлява оперативна помощ, намаляваща текущите разходи на летищния оператор. Съгласно съдебната практика на Съда такава оперативна помощ е по принцип несъвместима с вътрешния пазар. Както е посочено в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., оперативната помощ, предоставена на летища, може да бъде обявена за съвместима само при изключителни обстоятелства и съгласно строги условия в необлагодетелствани региони.
(221)
Комисията отбелязва, че летище Гдиня се намира в необлагодетелстван регион, за който се прилага дерогацията, посочена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, което означава, че Комисията трябва да прецени дали въпросната оперативна помощ може да бъде счетена за съвместима по силата на НРП.
(222)
Според параграф 76 от НРП в региони, за които се прилага дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, може да бъде предоставяна оперативна помощ, ако са изпълнени следните кумулативни критерии: i) тя е обоснована по отношение на приноса ѝ за регионалното развитие и характера ѝ и ii) тя е пропорционална по степен на проблемите, които цели да облекчи.
(223)
Полша счита, че оперативната помощ е съвместима с параграф 76 от НРП (вж. съображения 77-79).
(224)
Тъй като Померания вече се обслужва от летище Гданск и новото летище няма да подобри връзките с този регион, Комисията не може да стигне до заключението, че помощта ще допринесе за регионалното развитие.
(225)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ не може да бъде считана за пропорционална на проблемите, които цели да облекчи, тъй като Померания явно не изпитва проблеми по отношение на свързаността.
(226)
Освен това Комисията счита, че оперативната помощ - предмет на оценката, е била предоставена за финансиране на предварително определена група от разходи. Въпреки това, с оглед на проведените от Комисията оценки на бизнес плана за летище Гдиня и на размера на прогнозираните приходи и разходи, представени в раздел 5.1.3, не може да се направи заключението, че помощта ще бъде ограничена до необходимия минимум, предоставена на временна основа и прогресивно намаляваща. По-специално, вземайки под внимание несигурността относно очакваната рентабилност на летищния оператор (вж. раздела относно съществуването на помощ), временният характер и прогресивното намаляване на помощта не могат да бъдат гарантирани.
(227)
При всички случаи Комисията счита, че предоставянето на оперативна помощ с цел осигуряване изпълнението на инвестиционен проект, който се възползва от несъвместима инвестиционна помощ, е по същество несъвместимо с вътрешния пазар.
(228)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ, предоставена от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, не отговаря на критериите, заложени в НРП.
5.2.3. Заключение относно съвместимостта
(229)
Следователно Комисията стига до заключението, че държавната помощ, предоставена на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар.
(230)
Комисията не е установила друга разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар, въз основа на която въпросната помощ може да бъде счетена за съвместима с Договора. Полша също не се е позовала на разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар или изтъкнала съществени аргументи, които биха позволили на Комисията да счете тази помощ за съвместима.
(231)
Инвестиционната и оперативната помощ, която Полша е предоставила или възнамерява да предостави на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар. Полша е предоставила неправомерно помощта в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
6. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(232)
В съответствие с ДФЕС и установената съдебна практика на Съда на ЕО, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава членка трябва да отмени или да измени помощта, когато се установи, че тя е несъвместима с вътрешния пазар (61). Освен това Съдът последователно постановява, че задължението на дадена държава да забрани помощ, която се счита от Комисията за несъвместима с вътрешния пазар, е предназначено да възстанови съществуващото преди това положение (62). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, след като получателят е изплатил сумите, предоставени посредством неправомерна помощ, като така се е отказал от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и положението, съществувало преди предоставянето на помощта, е възстановено (63).
(233)
В съответствие с тази съдебна практика член 14 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (64) предвижда, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя“.
(234)
С оглед на това посочената по-горе държавна помощ трябва да бъде възстановена на полските органи, доколкото същата е изплатена,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, неправомерно отпусната от Полша в периода между 28 август 2007 г. и 17 юни 2013 г., в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, в полза на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. посредством капиталови инжекции в размер на 91 714 000 PLN, е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Държавната помощ, която Полша планира да предостави на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. след 17 юни 2013 г. за преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково в гражданско летище, е несъвместима с вътрешния пазар. Поради това държавната помощ не може да бъде приведена в действие.
Член 2
1. Полша възстановява посочената в член 1, параграф 1 помощ от получателя.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датите, посочени във втората алинея, до фактическото им възстановяване.
Датите, на които подлежащите на възстановяване суми са предоставени на разположение на получателя, са следните:
а)
28 август 2007 г. за сума от 50 000 PLN;
б)
4 март 2008 г. за сума от 200 000 PLN;
в)
11 септември 2008 г. за сума от 500 000 PLN;
г)
28 юли 2009 г. за сума от 1 345 000 PLN;
д)
8 декември 2010 г. за сума от 4 361 000 PLN;
е)
8 юли 2011 г. за сума от 25 970 000 PLN;
ж)
1 септември 2011 г. за сума от 1 779 000 PLN;
з)
25 април 2012 г. за сума от 31 009 000 PLN;
и)
27 май 2013 г. за сума от 6 469 000 PLN;
й)
17 юни 2013 г. за сума от 20 031 000 PLN.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (65).
4. Полша отменя всички неизплатени до момента плащания по помощта, посочена в член 1, параграф 2, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, параграф 1, е незабавно и ефективно.
2. Полша прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него.
Член 4
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Полша представя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документи, доказващи, че на получателя е разпоредено да възстанови помощта.
2. Полша информира редовно Комисията за напредъка по националните мерки, предприети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 1, параграф 1. По искане на Комисията тя предоставя незабавно информация относно предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също така подробна информация за размера на помощта и лихвата, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 11 февруари 2014 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell’11 febbraio 2014
relativa alla misura di aiuto SA.35388 (13/C) (ex 13/NN ed ex 12/N) - Polonia - Riconversione dell’aeroporto di Gdynia-Kosakowo
[notificata con il numero C(2014) 759]
(Il testo in lingua polacca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/883/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a formulare osservazioni a norma delle suddette disposizioni (1),
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 7 settembre 2012 le autorità polacche hanno comunicato alla Commissione, per ragioni di certezza del diritto, l’intenzione di finanziare la riconversione di un aeroporto militare, situato nei pressi di Gdynia, a nord della Polonia, in aeroporto civile. La misura è stata registrata come un caso di aiuto di Stato con il numero SA.35388.
(2)
Con lettere del 7 novembre 2012 e del 6 febbraio 2013 la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sulla misura notificata. Il 7 dicembre 2012 e il 15 marzo 2013, la Polonia ha presentato informazioni aggiuntive. Il 17 aprile 2013 si è tenuto un incontro tra la Commissione e le autorità polacche. In occasione di tale incontro le autorità polacche hanno confermato che il finanziamento notificato era già stato accordato in modo irrevocabile.
(3)
Con lettera del 15 maggio 2013 la Commissione ha informato la Polonia che stava trasferendo il caso al registro degli aiuti non notificati (caso NN) poiché la parte principale del finanziamento notificato alla Commissione era già stata concessa in modo irrevocabile. Con lettera del 16 maggio 2013 la Polonia ha presentato ulteriori informazioni.
(4)
Con lettera del 10 luglio 2013 la Commissione ha informato la Polonia della sua intenzione di avviare un procedimento in base all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) (2) (in appresso «la decisione di avvio del procedimento») riguardo al finanziamento concesso alla Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (in appresso «Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l.») dalla città di Gdynia (in appresso «Gdynia») e dal comune di Kosakowo (in appresso «Kosakowo»). La Polonia ha presentato le sue osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento in data 6 agosto 2013.
(5)
La decisione di avvio del procedimento adottata dalla Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (3). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni sulla misura in esame entro un mese dalla data di pubblicazione.
(6)
La Commissione non ha ricevuto alcuna osservazione dalle parti interessate. La Polonia ne è stata informata con lettera del 9 ottobre 2013.
(7)
Con lettera del 30 ottobre 2013 la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni. La Polonia ha fornito informazioni aggiuntive con lettere del 4 novembre 2013 e del 15 novembre 2013. Il 26 novembre 2013 ha avuto luogo un incontro tra la Commissione e le autorità polacche. La Polonia ha fornito informazioni aggiuntive con lettere del 3 dicembre 2013 e del 2 gennaio 2014.
2. DESCRIZIONE DELLE MISURE E DEI MOTIVI DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
2.1. CONTESTO DELL’INDAGINE
(8)
Il caso riguarda il finanziamento di un nuovo aeroporto civile nella regione Pomerania, al confine tra la città di Gdynia e il comune di Kosakowo, a 25 chilometri dall’aeroporto di Danzica (4). Il nuovo aeroporto è proprietà e sarà gestito dalla Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (in appresso denominata anche «il gestore aeroportuale» o «l’aeroporto di Gdynia»). Il gestore aeroportuale è controllato interamente dalle città di Gdynia e Kosakowo.
(9)
Il progetto di investimento mira a creare un secondo aeroporto per la Pomerania partendo dall’infrastruttura di un aeroporto militare sito a Kosakowo (5). Il nuovo aeroporto gestirà prevalentemente traffico aereo generale (ad esempio, aerei privati, alianti/velivoli sportivi leggeri), vettori low-cost (in appresso «LCC») e voli charter. All’atto della notifica era previsto che l’aeroporto cominciasse ad operare all’inizio del 2014. Una relazione del 2012 redatta da PricewaterhouseCoopers (in appresso «PWC») conteneva le seguenti previsioni per il traffico passeggeri durante i primi anni di attività: circa […] nel 2014, […] nel 2017, […] nel 2020 e circa […] nel 2028.
(10)
Il progetto risale all’aprile del 2005 quando diverse autorità regionali, il ministero della Difesa nazionale e i rappresentati dell’aeroporto di Danzica (6) hanno firmato una lettera d’intenti vertente sulla realizzazione di un nuovo aeroporto per la Pomerania sulla base dell’infrastruttura dell’aeroporto militare di Kosakowo. Nel luglio 2007 le autorità locali di Gdynia e Kosakowo hanno costituito una società denominata Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l.. Nel dicembre 2009 Gdynia e Kosakowo hanno convinto il ministero dei Trasporti ad acconsentire a che l’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. divenisse in seguito responsabile del nuovo aeroporto. Su tale base, con un accordo del 9 settembre 2010, il governo polacco ha trasferito l’area di 254 ettari dell’aeroporto militare a Kosakowo per un periodo di 30 anni; Kosakowo ha poi concesso in locazione il terreno all’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. per lo stesso periodo.
Il progetto di investimento
(11)
Dato che il preesistente aeroporto di Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) era stato originariamente utilizzato soltanto per fini militari, il gestore del nuovo aeroporto dovrebbe essere in grado di utilizzare le infrastrutture presenti (quali una pista da 2 500 metri, vie di rullaggio, un’area di stazionamento, apparecchiature di navigazione ecc.). Il costo totale dell’investimento del progetto di conversione è stimato in 164,9 milioni di PLN (41,2 milioni di EUR (7)) in termini nominali e 148,4 milioni di PLN (37,1 milioni di EUR) in termini reali. La tabella sottostante fornisce una panoramica del graduale sviluppo dell’aeroporto, suddiviso in quattro fasi. Secondo la Polonia, il costo totale dell’investimento comprende anche gli investimenti relativi all’esecuzione di interventi rientranti nella competenza dei poteri pubblici (8) per un importo di circa […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR) in totale (per tutte e quattro le fasi).
Tabella 1
Costo nominale totale dell’investimento presso l’aeroporto di Gdynia-Kosakowo nel periodo 2007-2030
Progetto di investimento
Costo in PLN
Costo in EUR
Fase I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Lavori preparatory (ad esempio, bonifica dell’area, eliminazione di vecchi edifici e alberi), studi di fattibilitå, progettazione
Fase II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminal (da ultimare nel giugno 2013 e inizialmente utilizzato per l’aviazione generale)
-
Edificio a uso amministrativo dell’aeroporto e per il personale antincendio
-
Ristrutturazione dell’area di stazionamento
-
Infrastruttura energetica, luci di navigazione e recinzione dell’aeroporto
-
Manutenzione dell’aeroporto e dispositivi di sicurezza
-
Adeguamento degli equipaggiamenti di navigazione
-
Strade di accesso, stazione di servizio e parcheggio
Fase III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Investimenti necessari per operare con aeroplane di dimensioni maggiori (ad esempio, Boeing 737 o Airbus A320), quail ampliamento delle vie di rullaggio, area di stazionamento e equipaggiamento dell’aeroporto
-
Altri investimenti per servizi a favour dei passeggeri (ad esempio, ampliamento del parcheggio)
Fase IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Ampliamento del terminal
-
Ampliamento dell’edificio ad uso amministrativo dell’aeroporto e per il personale anticendio
-
Ampliamento delle aree di stazionamento, delle vie di rullaggio e dei parcheggi
Totale costi di investimento
164,90
41,02
Fonte:
informazioni fornite dalla Polonia.
Finanziamento del progetto di investimento
(12)
Il progetto di investimento sarà finanziato mediante apporti di capitale degli azionisti pubblici (vale a dire, Gdynia e Kosakowo). Gli apporti di capitale sono diretti a coprire sia i costi dell’investimento che i costi operativi dell’aeroporto nella fase iniziale della sua attività (cioè il periodo sino alla fine del 2019). Gli azionisti pubblici si aspettano che il gestore aeroportuale inizierà a generare profitti, e sarà così in grado di finanziare tutte le sue attività con ricavi propri a partire dal 2020.
(13)
Prima che il progetto fosse notificato alla Commissione (vale a dire prima del 7 settembre 2012), gli azionisti pubblici dell’aeroporto di Gdynia hanno concordato di contribuire alla realizzazione del progetto di investimento con un importo totale di circa 207,48 milioni di PLN (9) (circa 51,87 milioni di EUR) e di coprire le perdite dell’aeroporto nei suoi primi anni di attività. Gdynia fornirebbe un contributo in contanti di 142,48 milioni di PLN (circa 35,62 milioni di EUR) nel periodo 2007-2019, mentre Kosakowo ha apportato un contributo in contanti di 0,1 milioni di PLN (25 000 EUR) all’atto della costituzione della società. Negli anni 2011-2040 Kosakowo dovrebbe inoltre apportare un contributo non in denaro di 64,9 milioni di PLN (circa 16,2 milioni di EUR) mediante la permuta di parte del canone annuale dovuto dall’aeroporto di Gdynia in ragione del contratto di locazione con azioni nell’aeroporto (si veda la tabella 2 sottostante).
Tabella 2
Finanziamento del progetto di investimento mediante aumenti di capitale
in milioni di PLN
in milioni di EUR
Prima del 18 giugno 2012
Apporti di capitale in denaro di Gdynia
60,73
15,18
Apporti di capitale in denaro di Kosakowo
0,10
0,03
Capitalizzazione del debito da parte di Kosakowo
3,98
1,00
Totale conferimenti anteriori al 18 giugno 2012
64,81
16,20
Previsti dopo il 18 giugno 2012
Apporti di capitale in denaro di Gdynia:
81,75
20,44
dei quali:
nel 2013
29,90
7,48
nel 2015
[…]
[…]
nel 2016
[…]
[…]
nel 2017
[…]
[…]
nel 2018
[…]
[…]
nel 2019
[…]
[…]
Capitalizzazione del debito da parte di Kosakowo
60,92
15,23
di cui
nel 2013-2039 (27*PLN […])
[…]
[…]
nel 2040
[…]
[…]
Totale conferimenti previsti dopo il 18 giugno 2012
142,67
35,67
Capitale totale previsto della Gdynia-Kosakowo Airport Ltd
207,48
51,87
Fonte:
informazioni fornite dalla Polonia.
2.2. MOTIVI CHE GIUSTIFICANO L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO D’INDAGINE FORMALE E VALUTAZIONE INIZIALE
(14)
La decisione di avvio del procedimento ha sollevato le seguenti questioni:
-
in primo luogo, se il finanziamento pubblico del progetto di investimento sia conforme al principio dell’investitore in economia di mercato, in particolare per quanto riguarda (i) l’applicazione del principio dell’investitore in economia di mercato nel tempo e le modalità di applicazione del principio in questione, e (ii) se l’analisi del principio dell’investitore in economia di mercato compiuta dalle autorità polacche, che ha portato a un valore attuale netto (in appresso «VAN») (10) positivo, sia basata su premesse realistiche e affidabili,
-
in secondo luogo, se l’aiuto al funzionamento e agli investimenti a favore dell’aeroporto di Gdynia possa essere considerato compatibile con il mercato interno.
Applicazione del principio dell’investitore in economia di mercato
(15)
Per quanto riguarda la prima questione, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che lo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato condotto nel 2012, ossia dopo che gli azionisti pubblici avevano assunto la decisione irrevocabile di finanziare la conversione dell’aeroporto, possa essere utilizzato per valutare l’esistenza di un aiuto di Stato. La Commissione ha sollevato quindi il dubbio che lo scenario controfattuale, in cui si ipotizza di porre termine all’investimento nel 2012, non fosse corretto.
(16)
Dato che per l’aeroporto di Gdynia è previsto un modello commerciale (concentrato su voli LCC e charter e traffico aereo generale) simile a quello dell’aeroporto di Danzica, aeroporto questo già esistente, con capacità residua e ulteriori piani di espansione, e distante solo 25 km, la Commissione dubita che le previsioni sui ricavi per l’aeroporto di Gdynia siano state fondate su premesse realistiche, in particolare rispetto al livello delle tasse aeroportuali e del traffico passeggeri previsto. La Commissione ha osservato, segnatamente, che il piano di attività per l’aeroporto di Gdynia prevedeva tasse passeggeri superiori rispetto a quelle applicate, dopo la deduzione degli sconti/delle riduzioni, presso l’aeroporto di Danzica e presso altri aeroporti regionali equiparabili in Polonia.
(17)
La Commissione ha anche messo in dubbio che il piano di attività abbia preso in considerazione tutti gli incentivi previsti (quali sostegno commerciale, sconti o altri incentivi allo sviluppo delle rotte ecc.) che devono essere concessi direttamente dall’aeroporto di Gdynia, dai suoi azionisti o da altre autorità regionali per indurre le compagnie aeree a prevedere nuove rotte dall’aeroporto.
(18)
Poiché generalmente il tasso di crescita di un’impresa non supera quello del settore economico in cui essa opera (in termini cioè di crescita del PIL), la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che il tasso di crescita del fatturato del […], utilizzato per calcolare il valore terminale, sia corretto (11). Tale dubbio incide direttamente sulla valutazione della redditività del progetto di investimento, dal momento che il valore netto del nuovo aeroporto diventa positivo solo alla luce del valore terminale del progetto a partire dal 2040 (i flussi di cassa cumulativi attualizzati nel periodo della proiezione del 2010-2040 sono negativi).
(19)
Pertanto, la Commissione ha ritenuto che il finanziamento pubblico del progetto di investimento dia luogo a benefici economici selettivi a favore del gestore dell’aeroporto di Gdynia. Il finanziamento pubblico è stato poi concesso con risorse statali ed è imputabile allo Stato. Esso inoltre falsa o minaccia di falsare la concorrenza e gli scambi tra Stati membri. Essendo soddisfatti tutti i criteri cumulativi previsti ai fini della nozione di aiuto, la Commissione ha ritenuto che il finanziamento pubblico costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
Compatibilità dell’aiuto
(20)
Per quanto attiene alla seconda questione, la Commissione ha manifestato dubbi sul fatto che l’aiuto agli investimenti e al funzionamento per l’aeroporto di Gdynia possa essere ritenuto compatibile con il mercato interno.
(21)
Circa l’aiuto agli investimenti, la Commissione ha sollevato il dubbio che non siano soddisfatti tutti i criteri di ammissibilità previsti negli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005 (12) per l’aiuto agli investimenti a favore degli aeroporti. La Commissione ha sollevato in particolare il dubbio che l’investimento in questione non soddisfi un obiettivo di interesse generale chiaramente definito, che l’infrastruttura non sia necessaria e proporzionata all’obiettivo conseguito e che essa non offra prospettive soddisfacenti d’uso a medio termine. Essa inoltre ha messo in dubbio che l’impatto sullo sviluppo degli scambi sia in linea con l’interesse generale.
(22)
Per quanto concerne l’aiuto al funzionamento sotto forma di copertura delle perdite operative dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. durante i suoi primi anni di attività, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che tale aiuto possa beneficiare della deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE. In particolare, la Commissione ha sollevato il dubbio che l’aiuto al funzionamento non possa essere considerato compatibile in base agli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (in appresso «gli orientamenti») (13).
3. OSSERVAZIONI DELLA POLONIA
3.1. APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’INVESTITORE IN ECONOMIA DI MERCATO ED ESISTENZA DELL’AIUTO
(23)
La Polonia ribadisce la sua posizione, ovvero che il finanziamento pubblico dell’investimento nell’aeroporto di Gdynia è compatibile con il principio dell’investitore in economia di mercato e non integra pertanto un aiuto di Stato. A questo proposito, la Polonia si richiama agli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato condotti, in relazione all’investimento, nel periodo 2010-2012. La Polonia afferma che i suddetti studi hanno individuato un valore attuale netto positivo e un tasso interno di rendimento (14) (in appresso «l’IRR») superiore ai costi di capitale.
3.1.1. Processo decisionale e solidità metodologica dello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato
(24)
La Polonia osserva che le discussioni e il lavoro sulla conversione dell’aeroporto militare di Gdynia/Kosakowo in aeroporto civile sono iniziati nel 2005. All’epoca erano coinvolti altri partner (quali l’aeroporto di Danzica). La Polonia spiega inoltre che nel 2007 Gdynia e Kosakowo hanno costituito la società Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. che, da allora, ha assunto la responsabilità dell’investimento.
(25)
Nel corso del procedimento, la Polonia ha presentato tre studi sul principio dell’investitore in economia di mercato realizzati da PWC. Il primo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato (datato 16 luglio 2010, in appresso «lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato») era stato condotto nel luglio 2010. Successivamente PWC ha elaborato due aggiornamenti sul principio dell’investitore in economia di mercato: il primo nel maggio 2011 (datato 13 maggio 2011, in appresso «l’aggiornamento del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato» o «lo studio del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato») e il secondo nel luglio 2012 (datato 13 luglio 2012, in appresso «l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato» o «lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato»). I suddetti aggiornamenti integrano nuove proiezioni del traffico passeggeri e taluni cambiamenti nella portata del progetto, nei dati relativi all’investimento, nel metodo e nei dati base di calcolo del VAN (quale il beta e il tasso di attualizzazione). Nel novembre 2013 la Polonia ha fornito ulteriori informazioni secondo cui nuove fonti di ricavi (ossia la vendita di carburante e la fornitura di servizi di navigazione) avrebbero portato a un incremento del VAN del progetto. Alla data di adozione della decisione di avvio del procedimento la Polonia aveva presentato soltanto l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato.
(26)
La Polonia ha altresì illustrato la tempistica del progetto di Gdynia e Kosakowo di investire nell’aeroporto di Gdynia. A tal proposito, essa sottolinea che il processo di investimento può essere suddiviso in due fasi di attuazione del progetto.
i) Prima fase (2007-2009) relativa ai lavori preparatori e agli studi di fattibilità ai fini della riconversione del nuovo aeroporto (si tratta della Fase 1, come descritta nella tabella 1)
(27)
La Polonia spiega che, durante la prima fase, la società costituita da Gdynia e Kosakowo ha svolto le attività preparatorie (quali la redazione di un piano generale d’investimento, la preparazione della documentazione necessaria per ottenere la qualifica di gestore aeroportuale, la redazione di una relazione sull’impatto ambientale dell’investimento, la preparazione della documentazione progettuale ecc.).
(28)
La Polonia sostiene che nel corso di detta fase non sono stati compiuti investimenti significativi di capitale e che il finanziamento pubblico accordato al gestore aeroportuale rispettava le regole dell’aiuto de minimis (15). Essa sostiene che gli apporti di capitale nella società anteriori al 26 giugno 2009 ammontavano complessivamente a 1,691 milioni di PLN (circa 423 000 EUR).
ii) Seconda fase (a partire dal 2010) relativa all’effettiva conversione dell’aeroporto (si tratta delle Fasi II, III e IV, come descritte nella tabella 1)
(29)
La Polonia prosegue spiegando che la prima fase, preparatoria, è terminata nel 2010, quando sono stati completati sia il piano generale (16) che il primo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato per l’aeroporto di Gdynia. La Polonia osserva che lo studio del 2010 indicava che l’investimento delle due autorità locali sarebbe stato effettuato a condizioni di mercato (non avrebbe costituito cioè un aiuto di Stato), portando gli azionisti ad aumentare il capitale sociale a 6,05 milioni di PLN (circa 1,5 milioni d EUR).
(30)
Lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato determinava il VAN per il progetto di investimento mediante il metodo del flusso di cassa libero per l’impresa (FCFF) (17). Tale calcolo del VAN si fonda sul presupposto che tutti gli apporti di capitale previsti nel piano di investimento siano finalizzati all’attuazione del progetto di investimento (18). Il suddetto metodo di valutazione è utilizzato per calcolare i flussi di cassa nei confronti di tutti i soggetti detentori di capitale nella società (sia azionisti che titolari di titoli di obbligazioni) nel periodo di riferimento. Le proiezioni del flusso di cassa sono poi attualizzate sulla base del costo medio ponderato del capitale (19) (WACC) per ottenere il flusso di cassa attualizzato per l’impresa (DCF) nel periodo di riferimento. Il valore terminale è poi calcolato utilizzando il metodo della rendita perpetua (che presuppone un percorso di crescita stabile sulla base dell’FCFF del periodo di riferimento più recente). Il VAN si fonda sulla somma del DCF per il periodo oggetto della proiezione e del valore terminale. Nel caso in questione, lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato conteneva delle stime del flusso di cassa per il periodo 2010-2040 fondate su un WACC del […] % (20). Sulla base di tali dati, lo studio arrivava a un DCF di meno […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR) per il periodo 2010-2040 e a un valore terminale (attualizzato) di circa […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR) (21). Il VAN dell’intero progetto è quindi stimato in […] milioni di PLN (o […] milioni di EUR).
(31)
La figura che segue (si veda la figura 1) illustra il flusso di cassa cumulativo attualizzato previsto per il periodo di proiezione 2010-2040 come calcolato nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato.
Figura 1
DCF cumulativo (reale) (in PLN)
[…]
(32)
La Polonia spiega che il 29 luglio 2010 il capitale sociale (capitale proprio) della società era stato portato a 6,052 milioni di PLN (circa 1,5 milioni di EUR). Aggiunge che gli azionisti, pur in presenza dello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato indicante che l’investimento non costituiva aiuto di Stato, avevano iniziato a preparare una notifica alla Commissione da trasmettere solo per ragioni di certezza del diritto.
(33)
La Polonia continua spiegando che un nuovo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato era stato realizzato nel maggio 2011. Essa afferma che il suddetto studio era un aggiornamento dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato condotto alla luce dei progressi nella fase preparatoria e della disponibilità di dati più precisi sul piano di investimento, la sua tempistica e il suo finanziamento. La Polonia spiega che nel periodo intercorso tra la preparazione dello studio del 2010 e quello del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato:
-
l’11 marzo 2011 gli azionisti avevano firmato un accordo indicante le condizioni di finanziamento dell’investimento nella fase di start-up di un aeroporto civile. All’interno del suddetto accordo Gdynia si era impegnata a effettuare, nel periodo 2011-2013, conferimenti per un importo totale di 59 milioni di PLN. Da parte sua, Kosakowo si era impegnata a effettuare un conferimento non in denaro sotto forma di capitalizzazione del debito (come descritto nella tabella 2) nel periodo 2011-2040,
-
lo stesso giorno, l’11 marzo 2011, la società responsabile della riconversione dell’aeroporto di Gdynia aveva stipulato un contratto di locazione con Kosakowo avente ad oggetto il terreno (recante indicazione della superficie del terreno concesso in affitto, delle condizioni di pagamento del canone di locazione, degli aspetti fiscali ecc.),
-
nel piano di investimento erano stati specificati e aggiornati i costi di investimento.
(34)
La Polonia spiega che anche lo studio del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato indicava un VAN positivo e prosegue affermando che gli azionisti pubblici del gestore aeroportuale hanno in seguito effettuato, su tale base, taluni apporti di capitale. La Polonia osserva che il capitale sociale della società (capitale proprio) era stato aumentato a 33,801 milioni di PLN (8,45 milioni di EUR) nel luglio 2011 e a 64,810 milioni di PLN (16,20 milioni di EUR) nell’aprile 2013.
(35)
Nello studio del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato, il DCF era stato calcolato sulla base del DCF per il periodo di proiezione 2011-2040. Il DCF aggiornato si collocava su (-[…]) milioni di PLN (- […] milioni di EUR), indicante perdite maggiori, mentre il valore terminale era ridotto a […] milioni di PLN (circa […] milioni di EUR). Il VAN era pertanto ridotto a […] milioni di PLN (o meno di […] milioni di EUR). Il WACC era ridotto a […] % (22) e il tasso di crescita stabile ai fini del calcolo del valore terminale da […] % a […] %.
(36)
La Polonia afferma che un cambiamento nella situazione macroeconomica (la crisi finanziaria e il rallentamento dell’economia) aveva portato nel 2012 a una revisione del progetto che, a sua volta, aveva portato a un nuovo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato (ovvero lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato). Essa dichiara che, ai fini dello studio del 2012, sono state apportate le seguenti modifiche alle premesse poste alla base dei precedenti studi sul principio dell’investitore in economia di mercato:
-
è stato ridotto il traffico passeggeri previsto per l’aeroporto di Gdynia,
-
è stata ridotta la portata dell’investimento, tagliando costi di investimento per […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR),
-
è stata abbandonata l’idea di costruire un terminal principale (unitamente allo sviluppo delle infrastrutture viarie e del parcheggio a esso collegati). Si è invece deciso di incrementare la capacità del terminal di aviazione generale del […] % nel corso della seconda fase dell’investimento,
-
dopo aver verificato la situazione sul mercato, si è reso necessario aumentare i costi collegati alla sicurezza di […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR),
-
la riduzione dell’investimento ha portato a un periodo di recupero dell’investimento (payback period) più breve (in termini nominali, di […] anni, da […] anni e […] mesi a […] anni e […] mesi).
(37)
La Polonia afferma altresì che il metodo utilizzato per il precedente studio sul principio dell’investitore in economia di mercato era stato modificato ai fini dello studio del 2012 come segue:
-
per meglio riflettere la struttura del finanziamento e il costo del servizio del debito, il metodo del flusso di cassa libero dell’impresa (in appresso «l’FCFF») era stato sostituito dal metodo del flusso di cassa libero degli azionisti (in appresso «l’FCFE») (23),
-
erano state aggiornate le conseguenti modifiche del mercato (dei valori) finanziari(o), del tasso di interesse esente da rischio e del fattore beta. Dalle analisi comparative erano state inoltre eliminate le società extra-europee. Ciò aveva portato a un nuovo tasso di attualizzazione,
-
il tasso di attualizzazione per il calcolo del VAN era stato fissato sulla base di un’analisi di società comparabili, comprendenti sia società aeroportuali, sia società che rendono servizi in aeroporto (i cui risultati finanziari sono strettamente collegati ai risultati delle società aeroportuali) (24),
-
si era partiti dal presupposto che il progetto sarebbe stato finanziato principalmente con risorse degli azionisti e solo in seguito con risorse esterne (finanziamento del capitale circolante) e ricavi operativi.
(38)
Nello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, il DCF era calcolato sulla base del DCF per il periodo di proiezione 2012-2030 (il periodo di proiezione utilizzato per lo studio precedente era stato quindi ridotto di 10 anni). Il DCF aggiornato ammontava a (-[…] milioni) di PLN (circa (-[…]) milioni di EUR), mentre il valore terminale subiva un incremento significativo, arrivando a […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR). Il valore capitalizzato degli investimenti già compiuti ([…] milioni di PLN) veniva quindi ridotto. Il VAN, come aggiornato nel 2012, ammontava a […] milioni di PLN (o […] milioni di EUR). Ai fini del calcolo del VAN, è stato impiegato un costo del capitale del […] % (25) e il tasso di crescita stabile per il calcolo del valore terminale veniva ridotto ulteriormente dal […] % al […] %.
(39)
La Polonia sottolinea che i risultati dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato continuavano a essere positivi e sfociavano in ulteriori apporti di capitale da parte degli azionisti. Essa ha sostenuto che il capitale della società era stato portato a 91,310 milioni di PLN (22,8 milioni di EUR) nell’aprile 2013 e non aveva subito ulteriori modifiche nel 2013, come sintetizzato nella tabella 3.
Tabella 3
Aumenti di capitale del gestore dell’aeroporto di Gdynia da parte di Gdynia e Kosakowo
Data della decisione di iscrizione nel registro nazionale presso il tribunale
Data della delibera sull'aumento di capitale
Nome dell'azionista
Oggetto della delibera
Valore delle quote
Capitale sociale
Quota cumulativa rispetto agli incrementi di capitale effettuati fino a fine 2013
(in milioni di PLN)
(in milioni di PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
emissione di nuove azioni
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
emissione di nuove azioni
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
emissione di nuove azioni
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
emissione di nuove azioni
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
emissione di nuove azioni
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
annullamento di 404 azioni di proprietà del comune di Gdynia senza riconoscimento di indennità all'azionista
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
emissione di nuove azioni
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
emissione di nuove azioni
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
emissione di nuove azioni
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
emissione di nuove azioni
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
emissione di nuove azioni
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
emissione di nuove azioni
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
emissione di nuove azioni
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
emissione di nuove azioni
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
emissione di nuove azioni
20,031
91,310
100,00 %
Fonte:
informazioni fornite dalla Polonia.
(40)
Riassumendo, la Polonia afferma che, benché le autorità locali abbiano compiuto i primi passi verso la conversione dell’aeroporto di Gdynia già a partire dal 2005, il progetto ha acquisito la sua forma definitiva solo con la redazione del piano generale e del primo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato, vale a dire nel 2010. La Polonia spiega che le premesse alla base del progetto iniziale sono state rivedute in modo sostanziale in ragione di modifiche delle circostanze esterne. Essa afferma che la decisione finale degli azionisti pubblici sull’attuazione e sulla forma definitiva del progetto era stata adottata nel 2012 e sottolinea altresì che tutte e tre le versioni dello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato confermavano la fattibilità del progetto e dimostravano che un investitore operante in un’economia di mercato vi avrebbe dato seguito.
(41)
Per quanto attiene allo scenario controfattuale, la Polonia sostiene che la normativa nazionale permetteva a Kosakowo di utilizzare il terreno su cui è sito l’aeroporto di Gdynia solo per la creazione di un nuovo aeroporto civile. A tal riguardo, essa spiega che l’area dell’aeroporto era stata concessa in locazione a Kosakowo per un periodo di 30 anni. La Polonia afferma che il contratto di locazione obbliga Kosakowo a concedere in affitto il terreno soltanto a un soggetto responsabile della riconversione e/o della gestione di un aeroporto civile. Secondo la Polonia, lo Stato avrebbe potuto richiedere la restituzione del terreno se Kosakowo non avesse concesso in affitto il terreno entro 6 mesi al fine della realizzazione di un aeroporto civile, se il terreno fosse stato destinato ad altri usi o se l’aeroporto non avesse iniziato le proprie attività entro 3 anni. Dato che un utilizzo/una locazione del terreno dell’aeroporto di Gdynia per fini diversi da quelli aeroportuali non era ipotizzabile, non era possibile utilizzarlo per stabilire uno scenario controfattuale.
3.1.2. Affidabilità delle premesse chiave per lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
Proiezioni di traffico e previsione dei ricavi
(42)
La Polonia spiega che gli importi previsti per le tasse aeroportuali erano basati sulle tariffe disponibili al pubblico applicate da altri aeroporti così da non alterare il mercato esistente e garantendo nel contempo un adeguato livello di redditività al progetto sulla base del volume di traffico di passeggeri previsto. Secondo la Polonia, le tasse non si discostano in modo significativo dalle tasse standard riscosse dagli aeroporti di piccole dimensioni. In particolare, i due aeroporti regionali di Modlin e Lublino, aperti di recente, applicano tasse aeroportuali standard simili a quelle previste nello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato per l’aeroporto di Gdynia.
(43)
In risposta all’osservazione della Commissione, secondo cui le tasse previste per l’aeroporto di Gdynia [25 PLN (5,25 EUR) per passeggero in partenza nei primi due anni e 40 PLN (10 EUR) successivamente], sono superiori alle tasse ridotte applicate all’aeroporto di Danzica [24 PLN (5 EUR) per passeggero in partenza con un aereo LCC su una rotta internazionale servita almeno due volte alla settimana e 12,5 PLN (3,1 EUR) su una tratta interna], la Polonia osserva che il livello delle tasse indicato nel piano di attività rappresenta la media per l’intero periodo di riferimento (2014-2030), tenuto conto del fatto che le tasse dell’aeroporto di Danzica sono destinate ad aumentare sul lungo periodo con il miglioramento dello standard dei servizi aeroportuali ivi forniti.
(44)
La Polonia osserva inoltre che il margine di profitto del progetto, la previsione rivista del traffico aereo (leggermente più alta) e la condivisione di taluni costi operativi con l’utente militare fanno sì che l’aeroporto di Gdynia dovrebbe essere in grado di mantenere tasse sui passeggeri ridotte per un periodo più lungo (le tasse ridotte potrebbero essere applicate fino alla fine del 2021) preservando nel contempo un VAN positivo per gli azionisti pubblici.
(45)
La Polonia osserva inoltre che la previsione di traffico aggiornata (nel marzo 2013) per la Pomerania ipotizza un traffico maggiore rispetto allo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato. In base ai dati più recenti, l’aeroporto di Gdynia dovrebbe servire, nel 2030, 1 149 978 passeggeri e non 1 083 746 passeggeri. Per la Pomerania nel suo insieme, è previsto un incremento del numero di passeggeri da 7,8 a 9 milioni nel 2030.
(46)
Secondo la Polonia, tali dati confermano che l’aeroporto di Danzica e l’aeroporto di Gdynia possono coesistere e operare congiuntamente sul mercato della Pomerania. Essi ritengono anche che, quand’anche l’aeroporto di Danzica venisse ampliato sino a coprire la capacità prevista di 7 milioni di passeggeri, il crescente mercato aereo della Pomerania lasci spazio a un altro piccolo aeroporto regionale (con una capacità di un milione di passeggeri) che andrebbe a integrare i servizi forniti dall’aeroporto di Danzica.
Tabella 4
Confronto delle proiezioni di traffico dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato e delle proiezioni di traffico aggiornate (marzo 2013) per l’aeroporto di Gdynia
Anno
Traffico commerciale
Traffico commerciale
Aviazione generale
Passeggeri (in migliaia)
Operazioni di volo
Operazioni di volo
Previsione dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
Previsione aggiornata
Previsione dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
Previsione aggiornata
Previsione dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
Previsione aggiornata
Totale
Totale
Totale
Totale
Totale
Totale
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Fonte:
dati basati sulle informazioni fornite dalla Polonia.
Costi operativi (incentivi alle compagnie aeree, costi collegati alle operazioni militari dell’aeroporto)
(47)
La Polonia spiega che lo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato tiene conto delle attività di marketing e di promozione dell’aeroporto stimando:
i)
i costi operativi sulla base dei bilanci disponibili per tutti i maggiori aeroporti della Polonia;
ii)
gli altri costi per tipologia preventivati, per l’aeroporto di Gdynia, a un livello prudenzialmente elevato, anche tenendo conto dei corrispondenti costi presso altri aeroporti.
(48)
La Polonia afferma altresì che lo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato presupponeva che tutti i costi operativi sarebbero stati sostenuti dall’investitore, non considerando al riguardo nessuna condivisione dei costi operativi da parte dell’utente militare dell’aeroporto. Essa osserva che la ripartizione dei costi operativi per l’infrastruttura condivisa era prevista […] per numero di voli civili e militari. La Polonia spiega inoltre che i costi di ristrutturazione e riparazione ammonteranno a […], oltre a sottolineare che l’adozione di regole sull’uso condiviso dell’aeroporto (non ancora formalmente concordate con l’utente militare dell’aeroporto) porterà a una riduzione di almeno […] dei costi collegati ai servizi erogati dai terzi e ai salari. Secondo la Polonia, l’inserimento di tale fattore negli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato determinerebbe una maggiore redditività prevista del progetto.
Tasso di crescita a lungo termine
(49)
La Polonia spiega che il tasso di crescita del […] % adottato nello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato si riferisce al valore terminale in termini nominali.
(50)
La Polonia afferma inoltre che il tasso di crescita del […] % è pari all’obiettivo di inflazione posto per la Polonia dal Consiglio di politica monetaria (un organo decisionale della banca centrale della Polonia). Essa osserva che, secondo le più recenti previsioni del Fondo monetario internazionale del luglio 2013, il suo PIL crescerà del 2,2 % nel 2014, del 3 % nel 2015, del 3,3 % nel 2017 e del 3,8 % nel 2018.
L’aggiornamento del novembre 2013
(51)
Nel novembre 2013 la Polonia ha riferito che il gestore aeroportuale aveva ottenuto dall’ufficio delle dogane e dall’ufficio per la regolamentazione energetica le autorizzazioni amministrative alla vendita diretta di carburante agli aeromobili. La vendita di carburante da parte del gestore aeroportuale rappresenterebbe una fonte di ricavi aggiuntiva e si ripercuoterebbe positivamente sui risultati finanziari del piano di attività.
(52)
Secondo la Polonia, tutti gli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato condotti fino ad oggi prevedevano che la vendita di carburante avvenisse per il tramite di un soggetto esterno. La vendita di carburante da parte del gestore aeroportuale aumenterebbe il margine di profitto della società derivante dalla suddetta attività da […] PLN ([…] EUR) al litro (nel caso in cui il carburante sia venduto da un operatore esterno) a […] PLN ([…] EUR) (nel caso in cui il carburante sia venduto direttamente dal gestore aeroportuale).
(53)
Secondo la Polonia, il suddetto ricavo aggiuntivo migliorerebbe il risultato indicato nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato. La Polonia evidenzia che ci si attende così un incremento del VAN per il progetto da […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR) a […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR). Essa prosegue spiegando che l’IRR aumenterebbe da […] % a […] %.
(54)
La Polonia dichiara che i ricavi aggiuntivi permetterebbero, in alternativa, di mantenere contenute, sul lungo periodo, le tasse aeroportuali applicate alle compagnie aeree.
(55)
La Polonia ha confermato che la mancata considerazione, negli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato, della vendita per conto proprio del carburante in aeroporto è frutto di un approccio prudenziale. Al momento del compimento di tali studi l’operatore aeroportuale non era in possesso delle autorizzazioni richieste e non aveva nessuna garanzia di poterle ottenere.
(56)
La Polonia afferma inoltre che la società intende fornire servizi di navigazione alle compagnie aeree (al posto dell’agenzia polacca per i servizi di navigazione). Essa rileva che ciò permetterebbe di ridurre gli oneri aeroportuali a carico delle compagnie aeree (attualmente pagati all’agenzia) e di rendere così l’aeroporto di Gdynia più attrattivo per esse. Il gestore aeroportuale sarebbe pertanto in grado di offrire alle compagnie aeree tasse aeroportuali più competitive rispetto agli aeroporti limitrofi.
3.2. VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
3.2.1. Aiuto agli investimenti
(57)
Secondo la Polonia, sarebbero soddisfatti tutti i criteri di ammissibilità stabiliti negli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005 per l’aiuto agli investimenti a favore degli aeroporti.
Raggiungimento di un obiettivo di interesse generale chiaramente definito
(58)
La Polonia osserva che la riconversione dell’aeroporto di Gdynia, come uno degli elementi del sistema di trasporto della Pomerania, permette di ottimizzare l’impiego delle infrastrutture disponibili e avrà un impatto positivo sullo sviluppo regionale, in particolare grazie a un incremento dell’occupazione presso l’aeroporto, ai ricavi derivanti dalla catena di fornitura di servizi aeroportuali e allo sviluppo del turismo.
(59)
La Polonia fa riferimento alla Strategia di sviluppo del trasporto regionale in Pomerania per il periodo 2007-2020, che si basa sulle previsioni del traffico aereo per la regione e riconosce la necessità di costruire uno hub di aeroporti che operino in stretta collaborazione per soddisfare le esigenze degli abitanti dell’area di Trójmjasto (26).
(60)
Secondo la Polonia, i principali argomenti a favore della costruzione di uno hub di aeroporti nell’area di Trójmjasto sono i seguenti: il crescente traffico aereo in Polonia, l’impossibilità di ampliare la capacità dell’aeroporto di Danzica e l’estensione dell’agglomerato su una distanza di quasi 60 km (o superiore ai 100 km se si comprendono le città di Tczew e Wejherowo). La Polonia osserva che, benché l’aeroporto di Danzica abbia attualmente una capacità di circa 5 milioni di passeggeri, talune previsioni del traffico aereo prevedono che il potenziale traffico passeggeri potrebbe superare, in tale aeroporto, i 6 milioni di passeggeri nel 2035. Da un lato, la Polonia sostiene nelle sue osservazioni che talune restrizioni di carattere ambientale e lo sviluppo di aree residenziali nelle vicinanze dell’aeroporto di Danzica limitano le prospettive di una sua ulteriore espansione. Dall’altro, nelle sue osservazioni del 6 dicembre 2012, essa cita il piano generale dell’aeroporto di Danzica per affermare la mancanza di limitazioni rispetto all’espansione dell’aeroporto di Danzica.
(61)
La Polonia afferma che anche ragioni di sicurezza aerea giustificano la costruzione di uno hub di aeroporti nell’area di Trójmjasto, con l’aeroporto di Gdynia che funge da aeroporto di sostegno o di emergenza (l’atterraggio all’aeroporto di Gdynia è possibile in circa l’80 % dei casi in cui l’annuvolamento e la visibilità non permettono di atterrare all’aeroporto di Danzica).
(62)
La Polonia afferma infine che lo sviluppo dell’aeroporto di Gdynia corrisponde agli obiettivi indicati nei documenti di strategia nazionale e regionale in materia di infrastrutture aeronautiche in tale paese. Essa spiega che ci si attende che lo sviluppo dell’aeroporto di Gdynia avrà un impatto positivo sullo sviluppo della Pomerania e sull’utilizzo della preesistente infrastruttura militare e che il suddetto aeroporto è complementare a quello di Danzica.
L’infrastruttura è necessaria e proporzionata
(63)
La Polonia sostiene che l’infrastruttura è necessaria e proporzionata all’obiettivo perseguito in ragione della modesta portata delle operazioni all’interno dell’aeroporto (corrispondenti a una quota dell’1,55 % del mercato polacco dell’aviazione nel 2030), delle previsioni di volumi di traffico passeggeri che superano la capacità di espansione dell’aeroporto di Danzica, dell’attrattività della regione per il turismo e dell’elevato tasso di crescita previsto per la Pomerania.
(64)
La Polonia sottolinea il ruolo strategico dell’aeroporto militare di Gdynia nella regione e osserva come l’utilizzo dell’infrastruttura esistente minimizzi i costi di investimento e massimizzi l’impatto positivo sullo sviluppo regionale.
(65)
La Polonia osserva altresì che i costi sono stati minimizzati e l’effettività dell’investimento è stata aumentata adottando soluzioni tecniche quali la costruzione di un terminal di aviazione generale sia per l’aviazione generale che per il traffico passeggeri e la collocazione della maggior parte dei servizi aeroportuali (guardie di frontiera, funzionari doganali, polizia, personale antincendio, amministrazione) in un singolo edificio e adattando altri edifici preesistenti per ottimizzarne l’utilizzo. I costi operativi dell’infrastruttura saranno inoltre condivisi con l’esercito.
Prospettive soddisfacenti di utilizzo a medio termine
(66)
La Polonia rileva che le prospettive di utilizzazione a medio termine per l’aeroporto di Gdynia sono soddisfacenti, grazie alla crescita del PIL in Pomerania, che ci si attende superi la media polacca e dell’UE, all’attrattività della regione per i turisti, al suo status di centro di investimenti stranieri e alla prevista crescita del traffico aereo.
(67)
La Polonia sottolinea che la prevista collaborazione con l’aeroporto di Danzica e la complementarietà dei servizi offerti dai due aeroporti (l’aeroporto di Gdynia sarà dedicato principalmente al traffico dell’aviazione generale) rafforza ulteriormente le prospettive a medio e lungo termine per l’aeroporto di Gdynia.
(68)
La Polonia continua spiegando che l’aeroporto prevede anche di sviluppare, nell’area aeroportuale, attività specializzate nel settore dell’aviazione, quali la produzione di parti di ricambio di base, la riparazione di componenti dei velivoli o la produzione di altri componenti/prodotti forniti «just-in-time».
(69)
La Polonia cita, quale prova ulteriore dell’attrattività del progetto, una lettera di intenti sottoscritta da una banca commerciale e indicante l’intenzione di detta banca di avviare dei colloqui sul finanziamento dell’aeroporto di Gdynia.
Impatto sullo sviluppo degli scambi contrario all’interesse generale
(70)
Posto che l’aeroporto di Gdynia acquisirà una quota di mercato ridotta (essendo al servizio di meno di un milione di passeggeri l’anno), la Polonia ritiene che l’impatto del progetto sugli scambi non sia contrario all’interesse generale. Alla luce della prevista crescita del traffico aereo, la Polonia si attende che gli aeroporti di Danzica e di Gdynia formeranno uno hub aeronautico cooperativo al servizio dell’area di Trójmjasto in Pomerania e che offriranno servizi tra loro complementari.
(71)
La Polonia sottolinea che l’aeroporto di Gdynia non sarà un concorrente dell’aeroporto di Danzica, in quanto si concentrerà sulla prestazione di servizi del settore dell’aviazione generale (manutenzione, servizi di riparazione e revisione, un’accademia di volo) in collaborazione con il porto marittimo di Gdynia.
(72)
La Polonia osserva inoltre che il traffico dei voli charter e dei voli low-cost presso l’aeroporto di Gdynia non andrà a danno dell’aeroporto di Danzica ma sarà frutto di un miglioramento generale in termini di benessere e mobilità. Essa rileva che il tasso di crescita dell’aeroporto di Danzica e la natura delle operazioni degli aeromobili che esso tratta depone nel senso che il numero dei voli da esso registrati dovrà essere prima o poi limitato. La Polonia afferma che tali conclusioni sono state presentate nella relazione di valutazione sull’impatto ambientale sul progetto di «Espansione dell’aeroporto Lech Wałęsa di Danzica».
(73)
La Polonia spiega che l’investimento nell’aeroporto di Gdynia può limitare i costi finanziari e sociali di qualsiasi restrizione posta all’attività presso l’aeroporto di Danzica. Essa osserva che lo spostamento di parte del traffico aereo dall’aeroporto di Danzica all’aeroporto di Gdynia sfocerà in un migliore utilizzo della capacità di entrambi gli aeroporti.
Necessità dell’aiuto ed effetto di incentivo
(74)
La Polonia afferma che la società, in mancanza di un finanziamento pubblico, non avrebbe dato seguito al progetto. Essa rileva che l’aiuto è stato contenuto al minimo e che i costi del progetto sono stati ridotti e ottimizzati impiegando l’infrastruttura militare preesistente.
(75)
Secondo la Polonia, gli apporti di capitale nell’aeroporto di Gdynia sono necessari e limitati al minimo, come confermano le seguenti circostanze:
i)
il tasso interno di rendimento del progetto del […] % supera di poco il tasso di attualizzazione (costo del capitale), che si colloca su […] % (sulla base dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato);
ii)
la necessità, prevista nelle proiezioni finanziarie, di ottenere in prestito di capitale circolante per finanziare le operazioni dell’aeroporto, dato che altrimenti la società perderebbe liquidità;
iii)
il fatto che il finanziamento totale da capitale sociale è inferiore rispetto al totale delle spese in conto capitale (il finanziamento da capitale sociale rappresenta meno del […] del totale dei costi in denaro nel periodo di riferimento, compreso il totale delle spese in conto capitale).
(76)
La Polonia continua spiegando la proporzionalità della misura di aiuto comparando il finanziamento pubblico da essa accordato (pari, in valori reali, a circa 148 milioni di PLN) con quello di un investimento ex novo (l’aeroporto di Lublino-Świdnik, i cui costi di costruzione netti erano pari a circa 420 milioni di PLN) e con l’investimento in un aeroporto militare (l’aeroporto di Varsavia-Modlin, la cui costruzione è costata già quasi 454 milioni di PLN).
3.2.2. Aiuto al funzionamento
(77)
La Polonia sostiene che il progetto soddisfa i criteri di ammissibilità previsti negli orientamenti per l’aiuto al funzionamento in una regione rientrante nell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE. Secondo la Polonia, l’aiuto al funzionamento per il progetto:
i)
è destinato a finanziare una serie predeterminata di spese;
ii)
è limitato al minimo necessario ed è concesso per un tempo limitato (l’aiuto per i costi operativi è concesso nella misura e per il periodo necessario a rendere operativo l’aeroporto, vale a dire sino alla fine del 2018);
iii)
ha carattere decrescente e si riduce dal […] % delle spese in conto capitale nel 2013 al […] % nel 2018;
iv)
è diretto a conseguire gli obiettivi posti dal progetto di sviluppo regionale e di riduzione delle limitazioni esistenti. La Polonia afferma che l’aiuto, tenuto conto del suo importo rispetto ai suoi effetti benefici sullo sviluppo della Pomerania, deve essere considerato proporzionato.
(78)
La Polonia sottolinea inoltre che l’aiuto è destinato a un aeroporto di piccole dimensioni con una capacità massima di un milione di passeggeri l’anno, il che significa che il rischio che esso possa falsare la concorrenza e avere un effetto contrario all’interesse generale è minimo, specialmente alla luce della prevista collaborazione tra gli aeroporti di Gdynia e di Danzica e del carattere complementare della loro collaborazione.
(79)
La Polonia sottolinea inoltre che la collaborazione, attualmente oggetto di trattativa, con l’utente militare dell’aeroporto e la partecipazione di quest’ultimo ai costi operativi dell’aeroporto ridurrà le perdite e i costi operativi della società.
4. OSSERVAZIONI DI PARTI TERZE
(80)
A seguito della pubblicazione della decisione di avvio del procedimento prevista dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, la Commissione non ha ricevuto osservazioni da parti terze interessate rispetto al finanziamento concesso all’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. da Gdynia e Kosakowo.
5. VALUTAZIONE
5.1. ESISTENZA DI UN AIUTO DI STATO
(81)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(82)
I criteri stabiliti nell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE sono cumulativi. Pertanto, al fine di stabilire se la misura di cui trattasi integri un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, devono essere soddisfatte tutte le condizioni di seguito indicate. In particolare, il sostegno economico deve:
i)
essere concesso dallo Stato ovvero mediante risorse statali;
ii)
favorire talune imprese o talune produzioni;
iii)
falsare o minacciare di falsare la concorrenza; e
iv)
incidere sugli scambi tra gli Stati membri.
5.1.1. Attività economica e nozione di impresa
(83)
Secondo una giurisprudenza consolidata, la Commissione deve anzitutto stabilire se l’aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. sia un’impresa ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che esercita un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento (27). Costituisce un’attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato (28).
(84)
Nella sentenza «Aeroporto di Leipzig-Halle» la Corte di giustizia ha confermato che la gestione di un aeroporto per fini commerciali e la costruzione di un’infrastruttura commerciale di un aeroporto costituiscono un’attività economica (29). Un aeroporto che svolge un’attività economica costituisce un’impresa ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, indipendentemente dallo status giuridico e dalle modalità del finanziamento e le disposizioni del trattato in materia di aiuti possono pertanto essere applicate all’aiuto concesso dallo Stato ovvero mediante risorse statali a detto gestore aeroportuale (30).
(85)
A questo proposito la Commissione osserva che l’infrastruttura oggetto della presente decisione sarà gestita dall’operatore aeroportuale dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. in un’ottica commerciale. Posto che il gestore aeroportuale addebiterà agli utenti i costi per l’utilizzo della suddetta infrastruttura, quest’ultima deve essere considerata come utilizzabile a scopo commerciale. Ne consegue che il soggetto che sfrutta la suddetta infrastruttura rappresenta un’impresa ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(86)
Tuttavia, non tutte le attività di un gestore aeroportuale hanno necessariamente natura economica (31).
(87)
La Corte di giustizia (32) ha ritenuto che le attività che di norma rientrano sotto la responsabilità dello Stato nell’esercizio dei suoi poteri pubblici non hanno natura economica e non rientrano nella sfera di applicazione delle regole sugli aiuti di Stato. Tali attività comprendono, ad esempio, la sicurezza, il controllo del traffico aereo, la polizia, le dogane ecc. Il finanziamento di tali attività deve restare strettamente limitato alla compensazione dei costi da esse generati e non può essere sviato a vantaggio di altre attività di natura economica (33).
(88)
Pertanto, il finanziamento delle attività rientranti nella competenza dei poteri pubblici o di infrastrutture direttamente collegate alle suddette attività non costituisce, di norma, aiuto di Stato (34). In genere si ritiene che, in un aeroporto, attività quali il controllo del traffico aereo, le attività di polizia, doganale, antincendio, nonché le attività necessarie per tutelare l’aviazione civile da interferenze illegali e gli investimenti connessi all’infrastruttura e alla strumentazione necessaria per svolgere tali attività non presentino carattere economico (35).
(89)
Tuttavia, il finanziamento pubblico di attività non economiche strettamente collegate al compimento di un’attività avente carattere economico non deve portare a un’indebita discriminazione tra compagnie aeree e gestori aeroportuali. Infatti, secondo una costante giurisprudenza, sussiste un vantaggio quando le autorità pubbliche alleviano le imprese da costi inerenti alla loro attività economica (36). Pertanto, se in un determinato sistema legale è normale che le compagnie aeree o i gestori aeroportuali sostengano i costi di determinati servizi, mentre talune compagnie aeree o gestori aeroportuali che forniscono i medesimi servizi per conto delle pubbliche autorità non devono farsene carico, questi ultimi possono godere di un vantaggio anche se tali servizi possono essere ritenuti, di per sé, non aventi carattere economico. È pertanto necessario compiere un’analisi del quadro normativo applicabile ai gestori aeroportuali al fine di valutare se, in tale contesto normativo, i gestori aeroportuali o le compagnie aeree siano chiamati a sostenere i costi legati allo svolgimento di determinate attività che possono, di per sé, non avere carattere economico ma che sono connesse al compimento delle loro attività economiche.
(90)
Anche se le attività indicate al punto 88 possono essere considerate come prive di carattere economico, la Commissione osserva che la legge polacca (37) obbliga i gestori aeroportuali a finanziare con risorse proprie gli impianti e le attrezzature necessari per svolgerle.
(91)
La Commissione ritiene pertanto che il finanziamento pubblico concesso al gestore dell’aeroporto di Gdynia per i succitati impianti e attrezzature lo esenti da costi che sono inerenti alla sua attività economica (si veda la sezione 5.1.3). La Commissione conclude pertanto che il capitale destinato a tali impianti e attrezzature dovrebbe essere preso in considerazione nel calcolare la redditività dell’investimento in esame. Così facendo, la Commissione applica l’approccio correttamente adottato dalla Polonia negli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato.
5.1.2. Risorse statali e imputabilità allo Stato
(92)
Il concetto di aiuto di Stato si applica a qualunque vantaggio, finanziato mediante risorse statali, concesso dallo Stato stesso o da qualunque organismo intermedio che agisca in virtù di poteri ad esso conferiti (38). Ai fini dell’articolo 107 del TFUE, le risorse delle autorità locali sono risorse statali (39). Nel caso di specie, i capitali apportati nell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. provengono dai bilanci di due autorità locali, Gdynia e Kosakowo. La Commissione ritiene pertanto che le risorse dei due comuni in oggetto siano risorse statali.
(93)
Per tale ragione la Commissione ritiene che sia previsto un finanziamento degli investimenti mediante risorse statali e che tali investimenti debbano essere imputati allo Stato.
5.1.3. Vantaggio economico
(94)
La Commissione osserva come la Polonia affermi, da un lato, che gli apporti di capitale sono in linea con il principio dell’investitore in economia di mercato, mentre dall’altro ritiene che l’aiuto sia compatibile poiché l’operatore aeroportuale non avrebbe effettuato l’investimento senza il finanziamento pubblico.
(95)
Per stabilire se la misura di cui trattasi accordi all’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. un vantaggio che essa non avrebbe ottenuto a normali condizioni di mercato, la Commissione deve confrontare la condotta degli azionisti pubblici del gestore aeroportuale con quella di un investitore in economia di mercato guidato da prospettive di redditività a più lungo termine (40).
(96)
Eventuali ripercussioni positive sull’economia della regione in cui è collocato l’aeroporto dovrebbero non essere prese in considerazione dal momento che la Corte ha spiegato che la questione rilevante nell’applicare lo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato è «se, in circostanze analoghe, un socio privato, basandosi sulle possibilità di reddito prevedibile, astrazion fatta da qualsiasi considerazione di carattere sociale o di politica regionale o settoriale, avrebbe effettuato un conferimento di capitale del genere» (41).
(97)
La Polonia eccepisce che le misure in esame non accordano alcun vantaggio economico al gestore dell’aeroporto di Gdynia perché esse sono in linea con il principio dell’investitore in economia di mercato. Come descritto alla sezione 3.1, al fine di motivare tale affermazione, la Polonia ha presentato tre studi sul principio dell’investitore in economia di mercato redatti da PWC (42). Nel novembre del 2013 la Polonia ha inoltre indicato che nuove fonti di ricavi aumenterebbero il VAN del progetto (vale a dire la vendita di carburante, i servizi di navigazione). All’atto dell’adozione della decisione di avvio del procedimento, la Polonia aveva presentato soltanto l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato.
(98)
Benché l’accordo tra azionisti del 2011 abbia vincolato Gdynia e Kosakowo a fornire dei contributi in denaro e di altra natura al finanziamento del progetto di investimento sino al 2040, la Polonia sostiene che soltanto l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato e le informazioni successive sulle fonti di ricavi aggiuntive siano rilevanti al fine di valutare la compatibilità degli apporti di capitale con il mercato interno.
(99)
Nella sentenza Stardust Marine la Corte ha affermato che «[…] per stabilire se lo Stato abbia adottato o no il comportamento di un investitore avveduto in un’economia di mercato, occorre porsi nel contesto dell’epoca in cui sono state adottate le misure di sostegno finanziario al fine di valutare la razionalità economica del comportamento dello Stato e occorre quindi astenersi da qualsiasi valutazione fondata su una situazione successiva» (43).
(100)
Nella sentenza EDF la Corte ha inoltre stabilito che «[…] valutazioni economiche operate successivamente alla concessione di detto beneficio, la constatazione retrospettiva dell’effettiva redditività dell’investimento realizzato dallo Stato membro de quo o giustificazioni successive della scelta del modus procedendi effettivamente attuato non possono essere sufficienti per dimostrare che detto Stato membro abbia adottato tale decisione, preliminarmente o simultaneamente alla concessione del beneficio, nella sua qualità di azionista» (44).
(101)
Al fine di applicare il principio dell’investitore in economia di mercato, la Commissione deve porsi nel contesto del periodo in cui sono state adottate le singole decisioni vertenti sulla riconversione del vecchio aeroporto militare in aeroporto civile. La Commissione deve quindi fondare la sua valutazione sulle informazioni e sulle ipotesi disponibili per gli azionisti pubblici nel momento in cui è stata adottata la decisione sugli accordi finanziari del progetto di investimento.
(102)
La Commissione ritiene che lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato rappresenti la prima analisi rilevante ai fini di stabilire se i comuni di Gdynia e Kosakowo abbiano agito come un investitore privato. Infatti, la valutazione se l’intervento dello Stato sia in linea con le condizioni di mercato dovrebbe essere compiuta sulla base di un’analisi ex ante tenendo conto delle informazioni e dei dati disponibili nel momento in cui si è deciso dell’investimento.
(103)
La Commissione osserva che fino al 2010 sono stati compiuti studi e lavori preparatori per il progetto di investimento in questione. Questi comprendono il piano generale per il progetto di investimento, la relazione ambientale, la documentazione progettuale per il terminal di aviazione generale, la documentazione progettuale per l’edificio amministrativo e per l’edificio del personale antincendio, documentazione specialistica attinente all’aviazione e altri studi. Alla fine del 2010, il costo di tali studi ammontava a […] milioni di PLN ([…] EUR) (45). Ciò mostra che gli investitori hanno deciso di sviluppare l’aeroporto di Gdynia prima del 2010. Gdynia e Kosakowo hanno adottato una serie di misure preliminari dirette ad attuare il progetto (si veda il punto 10 supra) e, a tal fine, sono stati commissionati studi specifici.
(104)
Inoltre, come dichiara la Polonia, nel 2010 gli azionisti pubblici del gestore aeroportuale hanno completato gli atti preparatori per il progetto di investimento di cui trattasi. Nello stesso anno, gli azionisti pubblici hanno aumentato il capitale sociale della società a 6,05 milioni di PLN (circa 1,5 milioni di EUR) nell’ottica di dare attuazione al progetto di investimento. L’avvio dei principali investimenti in immobilizzazioni materiali (quali la costruzione del terminal di aviazione generale) era previsto per il 2011, ma di fatto è avvenuto nel 2012. La Commissione ritiene che un qualsiasi investitore privato avrebbe valutato la redditività attesa del progetto in quel momento. Se il piano di investimento non avesse indicato un tasso di rendimento accettabile o si fosse basato su premesse dubbie, un investitore privato non avrebbe iniziato a dare attuazione al progetto e non vi avrebbe investito altro denaro, oltre a quello già speso per i lavori preparatori sopra indicati.
a) Apporti di capitale
(105)
Riguardo agli apporti di capitale, la Commissione osserva che il primo importante apporto di capitale per 4,4 milioni di PLN era stato deciso il 29 luglio 2010 (quadruplicando quasi il capitale esistente di 1,7 milioni di PLN), proprio dopo che era stato concluso lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato del 16 luglio 2010. Inoltre, l’accordo sugli ulteriori apporti di capitale (fino al 2040) volti a finanziare il progetto di conversione (menzionato al punto 33) era stato firmato nel marzo 2011 (ancor prima della conclusione del secondo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato recante la data del 13 maggio 2011). In aggiunta, nello stesso periodo sono stati conclusi l’accordo con l’utente militare dell’aeroporto (7 marzo 2011) e il contratto di locazione del terreno della società [11 marzo 2011 (menzionato supra al considerando 33)].
(106)
La Commissione sottolinea inoltre che la Polonia ha confermato che l’apporto di capitale deciso il 29 luglio 2010 era basato sulla valutazione economica del progetto contenuta nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato. È pertanto chiaro che, in quel momento, gli azionisti pubblici avevano deciso di impegnarsi nel progetto di investimento in questione, cui doveva essere data esecuzione nell’arco di 30 anni. Benché sia possibile per un investitore privato adattare il piano di investimento nel corso della sua attuazione alla luce del mutare delle circostanze, è chiaro che ogni investitore privato avrebbe già valutato il merito del progetto di investimento di cui trattasi nel 2010 prima di iniziare a investirci risorse importanti.
(107)
All’epoca in cui è stato realizzato il primo aggiornamento dello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato, ovvero nel 2011, gli azionisti pubblici avevano già versato nella società 6,05 milioni di PLN (si veda la tabella 3). La società aveva già preso in locazione il terreno per l’aeroporto da Kosakowo (il contratto di locazione tra l’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. e Kosakowo era stato firmato l’11 marzo 2011) e aveva già sottoscritto un accordo operativo con l’utente militare dell’aeroporto (7 marzo 2011). Inoltre, l’11 marzo 2011 gli azionisti avevano firmato un accordo vertente sugli aumenti del capitale sociale della società sino al 2040 (46). All’epoca della conclusione del secondo aggiornamento dello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato, nel luglio 2012, gli azionisti pubblici avevano effettuato conferimenti per un totale di 64,810 milioni di PLN (vale a dire, circa il 70 % di tutto il capitale versato). La Commissione sottolinea che gli studi del 2011 e del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato rappresentano indiscutibilmente degli adeguamenti del piano di investimento iniziale sulla base del quale era stata adottata la decisione iniziale di partecipare al progetto di conversione dell’aeroporto militare. Quindi, anche se gli apporti di capitale maggiori sono stati compiuti dopo il primo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, tali apporti non possono essere esaminati isolatamente.
b) Spese in conto capitale
(108)
Nello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, gli investimenti in immobilizzazioni sono suddivisi in quattro fasi. La prima fase del progetto di investimento comprende la progettazione, ma anche la bonifica dell’area (eliminazione di alberi e arbusti, demolizione degli hangar e livellamento del terreno). Le suddette spese sono state sostenute nel corso del 2011 e ammontavano complessivamente a […] milioni di PLN ([…] EUR). La seconda fase del progetto, che comprendeva la costruzione del terminal di aviazione generale, dell’edificio ad uso amministrativo e di quello per il personale antincendio, era già iniziata nel 2012. La seconda fase del progetto è la più importante in termini di spese in conto capitale, ammontanti al […] % delle spese in conto capitale nominale (in appresso il «capex») nel periodo 2012-2013. In base alle informazioni fornite dalla Polonia, le spese in conto capitale ammontavano nel 2012 a […] milioni di PLN (oltre la metà dei quali spesi ancor prima dell’avvio dello studio di aggiornamento del 2012). Il grafico che segue (figura 2) indica il capex (nominale) suddiviso per fase di investimento come indicato nello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato.
Figura 2
Capex per fase (studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato)
[…]
(109)
Alla luce dei considerando 103 e 108, la Commissione ritiene che né lo studio del 2011, né quello del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato sia stato compiuto all’epoca e sulla base delle informazioni che gli azionisti pubblici avevano a disposizione quando è stata adottata la decisione principale di finanziare il progetto di conversione. La Commissione non può inoltre prendere in considerazione retroattivamente, per giustificare decisioni assunte dagli azionisti pubblici nel 2010 e nel 2011, fonti di ricavi aggiuntive previste sulla base delle informazioni fornite nel novembre 2013.
(110)
Al fine di valutare se Gdynia e Kosakowo si siano comportate come un investitore privato avveduto in un’economia di mercato, la Commissione ritiene pertanto di dover basare la propria valutazione anzitutto sullo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, non tenendo conto di ogni altro sviluppo e informazione che non fosse stata a disposizione di detti azionisti pubblici nel momento in cui essi hanno adottato la loro decisione di dare attuazione al progetto di investimento di cui trattasi.
(111)
Dall’altro lato, lo studio del 2011 e quello del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato hanno valutato soltanto le modifiche alla decisione iniziale di avviare il progetto di investimento adottata nel 2010 sulla base dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato. Infatti, lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato riconosce che una serie di investimenti (quali il terminal di aviazione generale, l’edificio ad uso amministrativo, il sistema elettrico) erano già in uno «stato avanzato di realizzazione». I due studi successivi mostrano che gli azionisti si stavano facendo guidare dallo sviluppo del mercato, adattando la portata del progetto in modo corrispondente (incrementandola o riducendola a seconda del tipo di investimento). Tali cambiamenti erano comunque marginali se confrontati con la decisione generale di trasformare la base militare in un aeroporto civile. Il grafico che segue (figura 3) presenta le spese in conto capitale come indicate negli studi del 2010, 2011 e 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato (espressi in termini reali al 2010). Come si può vedere, benché la tempistica e la misura degli investimenti siano state aggiornate sia nel 2011 che nel 2012, tali cambiamenti non avevano carattere essenziale se confrontati con la dimensione complessiva del progetto. Nel 2010, il capex reale era stimato in circa […] milioni di PLN e tale dato è stato incrementato […] a circa […] milioni di PLN sia nel 2011 che nel 2012 (vale a dire un […] % nel corso di un periodo di investimento di quasi 20 anni).
(112)
Nel presente caso, la Commissione è chiamata in definitiva a valutare una serie di decisioni di investimento adottate dai medesimi azionisti pubblici nel corso di un periodo di tempo breve, nel quale non si sono verificati eventi inattesi, dirette all’attuazione di quello che è essenzialmente sempre lo stesso progetto di investimento. Pertanto, gli aggiornamenti del 2011 e del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato non possono trasformare una decisione di investimento, che non era compatibile con il principio dell’investitore in economia di mercato nel momento in cui è stata adottata, in una decisione di investimento ragionevole. Gli aggiornamenti possono tutt’al più dimostrare che le autorità polacche agivano come un investitore privato solo se chiamate a dimostrare che, investendo fondi ulteriori, il progetto avrebbe potuto ottenere un rendimento idoneo a remunerare in modo adeguato il capitale che era stato e che sarebbe stato investito (o che avrebbe remunerato in modo adeguato tale capitale anche considerando il rischio di dover rimborsare eventuali aiuti illegali ottenuti in passato).
Figura 3
Capex (in migliaia di PLN) come indicato negli studi del 2010, del 2011 e del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato (in termini reali al 2010)
[…]
Applicazione del principio dell’investitore in economia di mercato sulla base dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato:
(113)
Lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato messo a disposizione dalla Polonia si fonda su un piano di attività recante una previsione dei futuri flussi di cassa per gli azionisti nel periodo 2010-2040. Quando lo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato è stato realizzato, la Polonia contava che l’aeroporto avrebbe iniziato a operare con il traffico di aviazione generale nel 2011, con i voli charter nel 2013 e con gli LCC nel 2015. Ciò avrebbe comportato un incremento costante del numero di passeggeri serviti da […] passeggeri nel 2013 sino a quasi […] milioni nel 2024 e a 1,753 milioni nel 2040 (come indicato nella tabella 5 che segue).
Tabella 5
Proiezioni di traffico per l’aeroporto di Gdynia utilizzate nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato (in migliaia)
Sviluppo atteso del numero di passeggeri (studio del 2010 sul principio dell'investitore in economia di mercato)
Anno
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Numero di passeggeri
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
In base allo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, la società sarebbe diventata redditizia, a livello di EBITDA, dal 2018. Il flusso di cassa annuo attualizzato sarebbe diventato positivo a partire dal 2020, come indicato dalla tabella che segue (figura 4). Tuttavia, su base cumulativa (vale a dire, dopo aver aggregato i flussi di cassa annuali di ciascun anno precedente), si ritiene che il DCF totale sia negativo per l’intero periodo 2010-2040 (come indicato nella figura 1). In altre parole, i flussi di cassa che ci si attende saranno generati a partire dal 2018 non sono sufficienti a coprire i flussi di cassa fortemente negativi dei periodi di investimento precedenti.
Figura 4
DCF in migliaia di PLN (studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato)
[…]
Fonte:
Sulla base dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato
(115)
Dopo il 2040, ci si attendeva che il gestore aeroportuale sarebbe cresciuto costantemente con un tasso di crescita stabile del flusso di cassa libero del […] %. La Polonia ha calcolato il valore terminale dell’operatore aeroportuale nel 2040 sulla base di tale premessa. Il valore terminale attualizzato è pari a […] milioni di PLN.
(116)
Lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato arriva a un valore netto positivo (47) di […] milioni di PLN (pari a circa […] milioni di EUR). Inoltre, l’IRR del progetto di investimento pari al […] % è superiore al costo del capitale previsto per il gestore aeroportuale ([…] %).
(117)
La Commissione osserva che il valore trainante chiave dei futuri flussi di cassa del gestore aeroportuale di Gdynia sono i ricavi previsti che dipendono dal numero di passeggeri e dal livello di tasse aeroportuali pagate dalle compagnie aeree. I ricavi derivanti dai voli LCC e charter (tasse passeggeri, atterraggio e parcheggio) sono pari, nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, all’[80-90] % di tutti i ricavi nel 2040 con una media dell’[80-90] % dei ricavi complessivi per l’intero periodo valutato, vale a dire quello compreso tra il 2010 e il 2040. La Commissione osserva che tale circostanza contraddice l’affermazione della Polonia secondo cui le attività dell’aeroporto di Gdynia andrebbero a integrare quelle dell’aeroporto di Danzica posto che Gdynia si concentrerebbe sulle attività di aviazione generale. Infatti, come mostrano i dati sopra indicati, i voli LCC e charter sono la principale fonte di ricavi nella maggior parte degli anni oggetto della previsione. Tuttavia, come meglio illustrato in prosieguo, anche la parte centrale dei ricavi dell’aeroporto di Danzica è data dai voli LCC e charter (si veda il considerando 121).
(118)
Nel quadro della domanda dei passeggeri e dei vettori aerei, la Commissione osserva che l’aeroporto di Gdynia avrebbe lo stesso bacino di utenza dell’aeroporto di Danzica che dista soltanto 25 km dall’aeroporto di Gdynia. L’aeroporto di Danzica è stato ampliato nel 2012 per servire fino a 5 milioni di passeggeri ed è previsto un ulteriore ampliamento nel 2015 per arrivare a servire fino a 7 milioni di passeggeri. La tempistica di tale espansione era già nota pubblicamente nel 2010, vale a dire all’epoca della redazione dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato (48). Inoltre, il finanziamento pubblico previsto per portare l’aeroporto di Danzica a una capacità di 5 milioni era stato notificato alla Commissione il 24 settembre 2008 con il numero di aiuto di Stato N 472/08 ed era stato da essa approvato il 5 febbraio 2009 (49).
(119)
La Polonia ha informato la Commissione che il piano generale preparato per l’aeroporto di Danzica nel 2010 (50) prevede l’ampliamento della pista, dell’area di stazionamento e delle altre infrastrutture aeroportuali, interventi questi che porteranno l’aeroporto di cui trattasi a poter in futuro servire oltre 10 milioni di passeggeri l’anno.
(120)
La Commissione osserva inoltre che nel 2010 l’aeroporto di Danzica ha registrato 2,2 milioni di passeggeri (sfruttando così il 45 % della sua capacità, compresa la capacità in fase di costruzione). Secondo le previsioni fornite per l’aeroporto di Danzica, soltanto tra il 50 e il 60 % della capacità disponibile sarà utilizzata entro il 2020 (51). Tali previsioni non tengono conto dell’avvio delle operazioni presso l’aeroporto di Gdynia (si presume quindi che tutta la domanda del bacino di utenza sia coperta dall’aeroporto di Danzica). La Commissione osserva che l’aeroporto di Danzica sarà in grado di rispondere alla domanda nella regione per un lungo periodo, ovvero sino almeno al 2030, anche presumendo una crescita importante nel traffico passeggeri.
(121)
Come indicato in precedenza, in base allo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato per l’aeroporto di Gdynia ci si attende che la parte centrale dei ricavi di detto aeroporto ([80-90] % in media per l’intero periodo 2012-2040) provenga da compagnie aeree LCC e charter. A tal proposito, la Commissione osserva che anche l’aeroporto di Danzica serve principalmente traffico LCC e charter tant’è che nel 2010 il traffico LCC e charter corrispondeva al 72 % di tutti i passeggeri registrati presso l’aeroporto di Danzica (52).
(122)
Alla luce della stretta vicinanza a un altro aeroporto già affermato e non congestionato che persegue il medesimo modello commerciale con una significativa capacità residua sul lungo termine, la Commissione ritiene che la capacità del gestore dell’aeroporto di Gdynia di attrarre traffico e passeggeri dipenderà in ampia misura dal livello delle tasse aeroportuali proposte alle compagnie aeree, in particolare rispetto ai suoi concorrenti più vicini.
(123)
A tal proposito, la Commissione osserva che lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato prevede tasse passeggeri per i voli charter e LCC pari a 25 PLN/PAX (EUR 6,25) sino al 2014 e a 40 PLN/PAX (EUR 10) a partire dal 2015 (sino al 2040). La tassa di atterraggio per la stessa categoria di voli era fissata in 25 PLN/tonnellata (EUR 6,25) per l’intero periodo [con un MTOW (peso massimo al decollo) medio presunto di 70 tonnellate], mentre la tassa parcheggio era stimata in 4 PLN (EUR 1,0) per 24 h/tonnellata (con un MTOW medio di 70 tonnellate). Secondo lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, i prezzi si collocavano a livelli equiparabili a quelli praticati presso altri aeroporti regionali nel momento in cui detto studio è stato compiuto. I prezzi presso l’aeroporto di Gdynia erano stati fissati anche sulla base del presupposto che non vi sarebbe stata concorrenza da parte dell’aeroporto di Danzica.
(124)
La Commissione fa presente inoltre che il tariffario applicato dall’aeroporto di Danzica dal 31 dicembre 2008 fissa la tassa passeggeri standard a 48 PLN/PAX (EUR 12,0), la tassa di atterraggio standard per velivoli superiori a 2 tonnellate (vale a dire compresi tutti gli aeromobili charter e LCC) a 25 PLN/tonnellata (EUR 6,25) e la tassa parcheggio a 4,5 PLN/24 h/tonnellata (EUR 1,25).
(125)
La Commissione osserva tuttavia che il tariffario applicato presso l’aeroporto di Danzica offre anche vari sconti e riduzioni applicabili inter alia ai voli LCC. L’aeroporto in parola applica una tassa passeggeri ridotta di 24 PLN/PAX (EUR 6) per tutti i nuovi collegamenti (dal 1o gennaio 2004) e per tutti gli incrementi di frequenza che coinvolgono un aeromobile con un MTOW compreso tra 50 e 100 tonnellate (ad esempio, gli Airbus A320 e i Boeing 737 e altri aeromobili impiegati dagli LCC). Anche la tassa di atterraggio applicata per tali collegamenti è ridotta del 50 % (vale a dire a 12,5 PLN/tonnellata). La tassa di parcheggio è completamente eliminata se la frequenza del collegamento è di almeno 6 volte a settimana. Inoltre, la tassa passeggeri standard è ridotta in primis a 23 PLN per tutti i passeggeri in partenza su voli interni di linea ed è poi applicata un’adeguata riduzione. La Commissione ritiene che, tenuto conto degli sconti e delle riduzioni applicate presso l’aeroporto di Danzica, le tasse aeroportuali medie previste per l’aeroporto di Gdynia sarebbero significativamente superiori a quelle dell’aeroporto limitrofo già consolidato.
(126)
Applicando le suddette tasse aeroportuali, l’aeroporto di Gdynia, quale nuovo concorrente, non sarà in grado di attrarre un traffico significativo in presenza di un aeroporto consolidato avente una capacità residua e il medesimo bacino di utenza che applica tasse nette inferiori per i nuovi collegamenti e per l’incremento della frequenza sui collegamenti esistenti. La Commissione osserva anche che il tariffario delle tasse aeroportuali per l’aeroporto di Danzica prevede tasse scontate sino al 31 dicembre 2028. Posto che lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato (fondato sul piano di attività dell’operatore aeroportuale in quel momento) indica le tasse aeroportuali quali principale fonte di ricavi del gestore aeroportuale, la Commissione ritiene che tale soluzione costituisca una prova del fatto che lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato non è sufficientemente solido e credibile da dimostrare che un investitore privato avrebbe dato seguito al progetto di investimento di cui trattasi.
(127)
Tenuto conto che sia l’aeroporto di Gdynia che l’aeroporto di Danzica si concentrerebbero primariamente su vettori low-cost e charter, che l’aeroporto di Danzica non sfrutta interamente la propria capacità e che le tasse da esso applicate sono attualmente inferiori a quelle ipotizzate nel piano di attività di Gdynia e considerata la stretta vicinanza dei due aeroporti, la Commissione ritiene altresì che la premessa secondo cui non vi sarebbe concorrenza sui prezzi tra i due aeroporti sia errata.
(128)
La Commissione osserva inoltre che, all’epoca della redazione dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, le tasse nette (tasse standard a seguito dell’applicazione degli sconti) praticate dagli aeroporti di Bydgoszcz (posto a 196 chilometri e a 2 ore e 19 minuti di auto dall’aeroporto di Gdynia) e di Stettino (posto a 296 chilometri e a 4 ore e 24 minuti di auto dall’aeroporto di Gdynia), ovvero il secondo e il terzo aeroporto regionale polacco più vicino, erano ampiamente inferiori (53).
(129)
Alla luce di quanto precede, vista la stretta vicinanza a un altro aeroporto non congestionato che persegue il medesimo modello commerciale, la Commissione ritiene che le tasse aeroportuali indicate nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, superiori a quelle applicate presso l’aeroporto di Danzica e presso altri aeroporti regionali siti nelle vicinanze, siano irrealistiche. Inoltre, data la situazione concorrenziale dell’aeroporto di Gdynia, la Commissione ritiene che le previsioni di traffico indicate nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato siano fondate su presupposti non realistici.
(130)
Occorre anche osservare che lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato non comprende né un’analisi di sensitività né una valutazione delle probabilità del risultato (quali uno scenario pessimistico, uno ottimistico e uno di base). La Commissione conclude pertanto che lo scenario presentato nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato si basi su ipotesi eccessivamente ottimistiche quanto allo sviluppo del traffico passeggeri e al livello delle tasse.
(131)
La Commissione osserva che riducendo i ricavi annuali derivanti dalle tasse passeggeri collegate al traffico LCC e charter solo del […] % (sul periodo della proiezione 2010-2040) si arriva a un valore netto negativo per gli azionisti pubblici. Una tale contrazione dei ricavi potrebbe verificarsi se le tasse e/o il traffico dovessero essere inferiori rispetto a quanto ipotizzato. A tal proposito, occorre osservare che le tasse aeroportuali indicate nel piano di attività utilizzato per lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato sono già del […] % superiori a quelle dell’aeroporto di Danzica (54). In tale contesto, è altamente improbabile che l’aeroporto di Gdynia sarebbe in grado di attrarre traffico senza concedere sconti significativi rispetto alla tassa di 40 PLN (EUR 10) indicata nel piano di attività. L’elevata sensitività del VAN rispetto a una riduzione apparentemente marginale delle tasse aeroportuali (frutto di ipotesi realistiche) solleva pertanto dubbi significativi quanto alla credibilità del piano di attività iniziale.
(132)
Dato che lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato si basava sulle ipotesi di traffico disponibili all’epoca e che le informazioni a disposizione ex post non possono essere impiegate per valutare direttamente il suddetto studio, la Commissione osserva comunque in che misura tali ipotesi erano eccessivamente ottimistiche. Un confronto tra le proiezioni di traffico del 2010 e del 2012 mostra infatti differenze significative. Non solo la partenza del progetto è stata ritardata, ma in aggiunta e oltre il periodo dell’«EBITDA positivo», le proiezioni di traffico sono state ridotte tra il […] e il […] % per ogni anno. Tali significative correzioni apportate soltanto due anni dopo e senza che sia intervenuta una qualche modifica rilevante nelle circostanze rappresentano un controllo utile della ragionevolezza delle ipotesi iniziali. Inoltre ciò indica che i controlli di sensitività compiuti dalla Commissione (marginali in confronto) sono particolarmente significativi rispetto al carattere irrealistico delle ipotesi alla base della conclusione secondo cui il progetto era valido.
Tabella 6
Confronto delle previsioni di traffico passeggeri impiegate nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato e nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
N. tot. passeggeri in base allo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
N. tot. passeggeri in base allo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Differenza
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
N. tot. passeggeri in base allo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
N. tot. passeggeri in base allo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Differenza
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Ulteriori test di sensitività indicano che il progetto cesserebbe di essere redditizio se il totale dei ricavi si riducesse anche solo del […] % l’anno per tutto il periodo di riferimento o se i ricavi subissero una contrazione del […] % e le spese operative un incremento del […] %. La redditività dell’investimento è quindi altamente sensibile a cambiamenti marginali nelle ipotesi di base. La Commissione ritiene che tali cambiamenti siano secondari rispetto ai cambiamenti apportati negli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato successivi.
(134)
I controlli di sensitività compiuti dalla Commissione sembrano tanto più ragionevoli, ove si consideri che meno di un anno dopo lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato le autorità polacche hanno ricevuto un’analisi aggiornata indicante che il VAN del progetto sarebbe stato significativamente inferiore ovvero pari soltanto a […] milioni di PLN (circa […] EUR). Nel maggio 2011, il VAN del progetto era stato quindi ridotto del […] % rispetto al progetto iniziale.
(135)
La Commissione osserva, inoltre, che i risultati positivi dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato dipendono anche in ampia parte dal valore terminale dell’investimento alla fine del periodo coperto dal piano di attività (ovvero nel 2040). Il flusso di cassa attualizzato della società nel periodo 2010-2040 è infatti negativo e ammonta a (-[…] milioni) di PLN. Il valore terminale attualizzato al 30 giugno 2010 ammonta a […] milioni di PLN.
(136)
Il valore terminale si basava sull’ipotesi che il tasso di crescita annuo per il flusso di cassa dell’investimento dopo il 2040 sarebbe stato pari al […] %. Secondo una prassi consolidata, il tasso di crescita di un’impresa non dovrebbe essere superiore a quello dell’economia in cui opera (vale a dire in termini di crescita del PIL). Infatti, il valore terminale è calcolato nel momento in cui si ritiene che la società abbia raggiunto la maturità e quando il periodo di elevata crescita dell’impresa è così giunto al termine. Posto che si deve presumere che l’economia comprenda sia imprese con un elevato tasso di crescita che altre con una crescita stabile, ci si attende che il tasso di crescita delle imprese mature sia pertanto inferiore rispetto al tasso di crescita medio dell’economia generale. Nelle sue osservazioni la Polonia non ha indicato su quale base essa ha individuato un tasso di crescita a lungo termine del […] %, ma ha spiegato che il suddetto tasso è un tasso di crescita nominale. Sulla base delle informazioni messe a disposizione dal FMI, la Commissione ha ritenuto che le previsioni per la crescita del PIL disponibili all’inizio del 2010 indicassero un tasso di crescita nominale dell’economia polacca compreso tra il 5,6 % del 2011 e il 6,6 % del 2015. Considerando un tasso di inflazione del 2,5 %, ci si poteva aspettare un tasso di crescita reale del PIL del 4 %. La scelta di un tasso di crescita nominale del […] % per l’aeroporto di Gdynia poteva quindi sembrare a prima vista in linea con le informazioni disponibili all’epoca e con la prassi consolidata di scegliere un tasso di crescita inferiore rispetto alla crescita dell’economia. Tuttavia, scegliendo un tasso di crescita a lungo termine superiore all’inflazione (che ad aprile 2010 era stata stimata al 2,5 %), il piano di attività presume che l’aeroporto continui a crescere ogni anno anche oltre il 2040.
Tabella 7
Dati e previsioni relativi a PIL e inflazione messi a disposizione dal FMI nell’aprile 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% crescita PIL (prezzi costanti)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% crescita PIL (prezzi attuali)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% inflazione
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Fonte:
Fondo monetario internazionale, World Economic Outlook Database, aprile 2010 (scaricato da http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
La Commissione osserva, inoltre, che in questo caso, in considerazione del periodo di riferimento particolarmente lungo e della distanza temporale della data per la quale era stato calcolato il valore terminale, il compito di stabilire il tasso di crescita più adeguato è tanto più complesso e l’incertezza tanto maggiore. Le previsioni di crescita del PIL infatti raramente vanno oltre un orizzonte di cinque anni, mentre in questo caso il modello doveva prevedere un tasso di crescita ragionevole per l’aeroporto dopo che lo stesso aveva operato per 30 anni. Tale circostanza indica che un investitore avveduto avrebbe compiuto una serie di test di sensitività.
(138)
A tal proposito, è opportuno osservare che negli aggiornamenti successivi al piano di attività iniziale il tasso di crescita stabile era stato ridotto dal […] % al […] %. La Polonia non ha tuttavia fornito nessuna spiegazione chiara di tale riduzione. Il valore terminale è una funzione del tasso di crescita perpetua presunto ma anche dei rendimenti attesi durante il periodo di crescita stabile. La Commissione ha compiuto una serie di test di sensitività che hanno confermato che la conclusione dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato è estremamente sensibile a variazioni minori e realistiche delle ipotesi di base. Anzitutto, il tasso di crescita stabile in presenza del quale il piano di attività del 2010 porta a un VAN negativo è circa del […] %. Tuttavia, presumendo una contrazione dei ricavi anche solo del […] % rispetto a quanto ipotizzato, il tasso di crescita stabile in presenza del quale il progetto cessa di essere redditizio è del […] %.
(139)
Il modello di tasso di crescita stabile utilizzato per calcolare il valore terminale in questo caso richiede anche di formulare delle ipotesi in merito alla data in cui la società inizierà a crescere a un tasso stabile che essa sarà in grado di sostenere per sempre. Nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, tale data era stata fissata al 2040, considerando un periodo di riferimento di 30 anni (2010-2040). Nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, il periodo di riferimento era stato ridotto a 18 anni (2012-2030) e il valore terminale era stato pertanto calcolato con riferimento al 2030. Se lo stesso orizzonte temporale venisse applicato allo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, il VAN diverrebbe negativo.
(140)
La Commissione ha anche osservato che lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato menziona specificamente che un investitore avveduto prenderebbe in considerazione il fatto che il progetto prevede un orizzonte temporale particolarmente lungo prima di arrivare a essere redditizio (si veda la sezione 4.10.1.2 dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, nel quale si conclude nel senso che «Il risultato positivo del valore attuale netto dimostra che l’investimento nell’aeroporto di Gdynia-Kosakowo può essere un affare interessante per potenziali investitori. Tuttavia, prima di adottare una qualche decisione, gli investitori devono considerare anche l’orizzonte temporale a lungo termine tipico di un progetto d’investimento nel settore delle infrastrutture»).
(141)
La Commissione osserva che nel 2010, quando è stato condotto il primo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato, il piano di attività e i calcoli sul VAN hanno tenuto conto di tutte le spese in conto capitale relative agli investimenti rientranti nella competenza dei poteri pubblici (personale antincendio, sicurezza, dogane ecc.). La Commissione ritiene che tale approccio sia corretto posto che le spese in parola sono intrinsecamente collegate alla costruzione e alla gestione di un aeroporto (e si aggiungono pertanto ai costi del progetto).
(142)
La Commissione ha tuttavia valutato anche la redditività del progetto sulla base dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato al netto delle spese in conto capitale relative a interventi rientranti nella competenza dei poteri pubblici.
(143)
Le informazioni fornite dalla Polonia non permettono di individuare con precisione quali voci delle spese in conto capitale e delle spese operative siano attribuibili ai poteri pubblici. La Commissione osserva che nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato la Polonia ha distinto gli investimenti rientranti nella competenza dei poteri pubblici da quelli che non vi rientrano; così non era stato tuttavia per lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato. La Commissione ha comunque ricalcolato il VAN escludendo una serie di voci identificabili di spese in conto capitale che sono chiaramente riconducibili ad attività rientranti nella competenza pubblica. In particolare, la Commissione ha ricalcolato il VAN escludendo le seguenti spese in conto capitale: «Veicoli e strumentazione antincendio», «Recinzione e sistema di monitoraggio dell’aeroporto» e «Strumentazione per il personale di sicurezza dell’aeroporto» per un importo pari a […] milioni di PLN (valore totale nominale).
(144)
Nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, l’eliminazione delle spese rientranti nella competenza dei poteri pubblici comporta che il flusso di cassa attualizzato aumenti a circa (-[…]) milioni di PLN (o in altre parole, la perdita attualizzata prevista nel periodo 2010-2040 è ridotta di […] milioni di PLN da (-[…]) milioni di PLN a (-[…]) milioni) di PLN. Posto che il valore terminale non è cambiato (ed è pari a […] milioni di PLN), il VAN del progetto aumenta da […] milioni di PLN a […] milioni di PLN (cioè cresce da […] milioni di EUR a circa […] milioni di EUR).
(145)
Sono stati compiuti ulteriori test di sensitività dai quali è emerso che il VAN diviene negativo apportando le seguenti modifiche: una contrazione dei ricavi totali del […] %, una contrazione dei ricavi da tasse aeroportuali del […] % o una riduzione dei ricavi totali del […] % unita a un incremento dei costi del […] % (il tutto su base annuale). Alla luce delle ipotesi ampiamente irrealistiche formulate in merito alle tasse aeroportuali (del […] % superiori all’aeroporto di Danzica (55)) e delle previsioni di traffico eccessivamente ottimistiche (proiezioni riviste da […] % a […] % al di sotto di quanto inizialmente previsto), tali test di sensitività suggeriscono che ipotesi leggermente più realistiche portano a concludere che il progetto non sarà redditizio.
(146)
Una volta escluse dallo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato le spese collegate alla realizzazione di opere pubbliche, il test di sensitività suggerisce che il VAN diventerebbe negativo se i ricavi attesi dalle tasse aeroportuali dei voli LCC (senza alcuna riduzione delle tasse aeroportuali per i voli charter) dovessero ridursi del […] % l’anno mantenendo invariati i ricavi da voli charter, tutti gli altri ricavi, i costi operativi e le spese in conto capitale come previste nel piano di attività (considerando che i ricavi da voli LCC cominciano a maturare nel 2017 e aumentano nel tempo progressivamente).
(147)
Occorre inoltre ricordare che il progetto risulta redditizio soltanto in ragione del valore terminale (vale a dire il valore dell’aeroporto al 2040 presumendo una crescita annuale perpetua del flusso di cassa del […] %). Sino al 2040, il progetto genera un flusso di cassa negativo.
(148)
Pertanto, anche valutando la redditività del progetto sulla base dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato senza spese in conto capitale relative a interventi collegati alle realizzazioni di opere pubbliche, non è possibile affermare con certezza che un investitore privato avrebbe effettuato l’investimento di cui trattasi.
Riepilogo e conclusione
(149)
La riconversione dell’aeroporto di Gdynia comporta investimenti importanti e flussi di cassa negativi per un lungo periodo di tempo. Il piano di attività mostra infatti che il flusso di cassa cumulativo attualizzato per il periodo di riferimento 2010-2040 è negativo (-[…] milioni o - […] milioni di EUR). Secondo il piano di attività, il progetto perviene a valori positivi solo grazie a un valore terminale attualizzato di […] milioni di PLN calcolato per il 2040 e per tutto il periodo successivo, presumendo che l’aeroporto cresca successivamente sempre a un tasso nominale annuo del […] %. Nonostante le notevoli incertezze intrinseche a un tale progetto a lungo termine, il piano di attività non contiene nessuna analisi di sensitività e si discosta in tal modo dalle analisi che un investitore accorto avrebbe compiuto per un tale progetto.
(150)
L’analisi compiuta dalla Commissione ha portato inoltre alla conclusione che il piano di attività si fonda su una serie di ipotesi ottimistiche e non realistiche data la vicinanza all’aeroporto di Danzica, che ha il medesimo modello commerciale, capacità residua e piani di espansione. Numerosi test di sensitività indicano che il VAN del progetto diventa negativo in caso di contenute e realistiche modifiche delle ipotesi su cui esso si fonda.
(151)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che un investitore privato non avrebbe deciso di aderire al progetto di investimento in questione sulla base dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato. La decisione dei comuni di Gdynia e Kosakowo attribuisce pertanto al gestore aeroportuale un vantaggio economico che esso non avrebbe ottenuto a normali condizioni di mercato.
Applicazione del principio dell’investitore in economia di mercato sulla base dello studio del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato e dell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
(152)
Per quanto attiene agli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato svolti nel 2011 e 2012 (e ai fondi che la Polonia afferma siano stati conferiti al gestore aeroportuale in seguito a tali studi), la Commissione ritiene che gli apporti di capitale di cui trattasi siano già stati previsti nell’accordo tra gli azionisti firmato l’11 marzo 2011 (cfr. considerando 33 supra), vale a dire prima che venissero effettuati gli studi del 2011 e del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato. Pertanto, all’atto dello svolgimento dei suddetti studi, gli azionisti avevano già assunto una decisione in merito agli investimenti anche se vi è stata data esecuzione solo più tardi. La Commissione ritiene inoltre che gli apporti di capitale, effettuati dopo che gli studi del 2011 e del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato erano stati condotti, non possono essere considerati come decisioni sugli investimenti autonome assunte in modo isolato, posto che esse riguardano il medesimo progetto di investimento cui gli azionisti pubblici avevano iniziato a dare esecuzione, al più tardi, nel 2010 e costituivano soltanto degli aggiustamenti o delle rettifiche al progetto iniziale.
(153)
Come già indicato, la Commissione ritiene pertanto che tali studi potrebbero dimostrare che la Polonia ha agito come un investitore privato solo dimostrassero che, investendo fondi ulteriori, il progetto avrebbe potuto ottenere un rendimento idoneo a remunerare in modo adeguato il capitale che era stato e che sarebbe stato investito (o che avrebbe remunerato in modo adeguato tale capitale anche considerando il rischio di dover rimborsare eventuali aiuti illegali ottenuti in passato).
(154)
Tuttavia, lungi dall’indicare quanto sopra, gli studi non sono attendibili per le ragioni di seguito indicate.
Applicazione del principio dell’investitore in economia di mercato sulla base dell’aggiornamento del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato
(155)
Il primo aggiornamento dello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato è stato condotto nel maggio 2011. Benché l’impegno sugli apporti di capitale effettuati dopo la redazione del suddetto studio sul principio dell’investitore in economia di mercato sia stato preso prima del maggio 2011 (si veda il punto 33 supra), la Commissione ha valutato anche se, sulla base delle informazioni contenute all’interno del suddetto studio economico, si possa ritenere che gli apporti di capitale rispecchino la condotta di un investitore privato operante in un’economia di mercato. Nello studio del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato, i ricavi derivanti dal progetto erano stati mantenuti costanti, mentre erano state aumentate le spese in conto capitale (si veda la figura 3 indicante il costo in conto capitale complessivo espresso in termini reali al 2010). Lo studio tiene conto anche dei precedenti apporti di capitale e delle spese in conto capitale già effettuate. Il WACC veniva leggermente ridotto (dal […] % al […] %) e il tasso di crescita a lungo termine veniva ridotto dal […] % al […] %. I suddetti aggiornamenti portavano a un VAN nettamente inferiore di […] milioni di PLN (circa […] EUR). Ciò era imputabile a perdite maggiori (il flusso di cassa attualizzato sul periodo 2011-2030 ammonterebbe a -[…] milioni di PLN) e il valore terminale si ridurrebbe leggermente, a […] milioni di PLN).
(156)
La Commissione conclude pertanto che la decisione dei comuni di Gdynia e di Kosakowo di finanziare la riconversione dell’aeroporto militare di Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) in un aeroporto civile non è in linea con il principio dell’investitore in economia di mercato neppure sulla base dell’aggiornamento del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato e che essa pertanto attribuisce al gestore aeroportuale un vantaggio economico che questi non avrebbe ottenuto a normali condizioni di mercato.
Applicazione del principio dell’investitore in economia di mercato sulla base dell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
(157)
La Polonia ritiene che la Commissione debba analizzare il rispetto del principio dell’investitore in economia di mercato sulla base dello studio del 2012 sul suddetto principio. Al fine di replicare a tale argomento, e benché gli apporti di capitale compiuti dopo lo svolgimento di tale studio fossero stati decisi in precedenza (cfr. considerando 33 supra), la Commissione ha valutato anche se, sulla base delle informazioni contenute all’interno di esso, si possa ritenere che gli apporti di capitale corrispondono alla condotta di un investitore privato che agisce in un’economia di mercato.
(158)
La Commissione osserva che l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato tiene conto degli apporti di capitale precedenti e delle spese in conto capitale già sostenute. L’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato mostra che il finanziamento fornito alla Gdynia-Kosakowo Airport Ltd sfocia in un valore netto positivo di […] milioni di PLN (pari a circa […] milioni di EUR) per i suoi azionisti. Inoltre, l’IRR del progetto di investimento pari a […] % è superiore al previsto costo del capitale del gestore aeroportuale ([…] %).
(159)
Lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato confronta il valore netto della società in presenza di altri investimenti nel caso in cui il nuovo aeroporto divenga operativo (lo «scenario base») con il valore netto della società, senza ulteriori investimenti, nel caso in cui il progetto di investimento sia interrotto nel giugno 2012 (lo «scenario controfattuale»’) (56).
(160)
A tal proposito, la Commissione ha già concluso che gli apporti di capitale compiuti dopo il 2010 non possono essere valutati separatamente dalla decisione sull’investimento iniziale adottata nel 2010. Il corretto scenario controfattuale nel 2010 sarebbe stato il mancato avvio dell’esecuzione del progetto. Secondo la Polonia, il contratto di locazione permetteva a Kosakowo soltanto di utilizzare il terreno per un aeroporto civile. La Commissione osserva che un investitore privato non avrebbe anzitutto stipulato un simile contratto se i piani di sviluppo di un nuovo aeroporto civile in tale area non avessero indicato che era realistico ottenere un profitto da un siffatto investimento. Lo scenario controfattuale previsto nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato è pertanto distorto da una decisione precedente che non rifletteva, essa stessa, la condotta di un investitore privato. In altre parole, lo scenario controfattuale corretto nel 2010 e nel 2012 sarebbe stato quello che prevedeva la mancata esecuzione del progetto di costruzione dell’aeroporto civile di cui trattasi, dal momento che tutti gli apporti di capitale e gli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato compiuti dalla Polonia riguardano l’esecuzione del medesimo progetto di investimento.
(161)
In ogni caso, la Commissione osserva che lo scenario di base nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato fornito dalla Polonia si basa su un piano di attività indicante i futuri flussi di cassa per gli azionisti per il periodo 2012-2030 (vale a dire per il periodo di crescita elevata) (57). La previsione dei futuri flussi di cassa è basata sul presupposto che l'aeroporto inizi la propria attività nel 2013. Quando è stato redatto l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, la Polonia si aspettava che l’aeroporto avrebbe servito circa […] passeggeri nel 2014 e avrebbe gradualmente ampliato le sue attività sino a […] passeggeri nel 2020 e a circa […] nel 2028 (si veda la previsione di sviluppo dei passeggeri nella tabella 8 che segue).
Tabella 8
Proiezioni del traffico passeggeri per l’aeroporto di Gdynia (in migliaia)
Crescita attesa in numero di passeggeri
Anno
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Totale
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
In base all’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, si suppone che dopo il 2030 l’operatore aeroportuale registrerà una crescita costante a un tasso del […]. La Polonia ha calcolato il valore terminale dell’operatore aeroportuale nel 2030 sulla base di tale ipotesi.
(163)
La Commissione osserva che, come indicato nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, il valore trainante chiave per i futuri flussi di cassa del gestore dell’aeroporto di Gdynia sono i ricavi attesi dall’attività di aviazione che dipendono dal numero di passeggeri e dal livello delle tasse aeroportuali versate dalle compagnie aeree.
(164)
Rispetto al previsto sviluppo del numero di passeggeri, la Polonia osserva che la domanda di servizi per il trasporto aereo di passeggeri aumenterà nel tempo e in parallelo all’atteso incremento del PIL della Polonia e allo sviluppo della regione. La Polonia ritiene pertanto che le proiezioni del traffico siano prudenti e che il traffico effettivo potrà essere superiore a quello ipotizzato. Secondo la Polonia, l’aggiornamento del marzo 2013 sulle previsioni di traffico per la regione prevede un traffico maggiore rispetto all’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato.
(165)
La Polonia afferma che il piano di attività prevede che l’aeroporto di Gdynia servirà meno del […] % del traffico passeggeri della regione. Secondo la Polonia inoltre, lo sviluppo del mercato dei servizi aerei della Pomerania lascia spazio per un ulteriore aeroporto di piccole dimensioni che vada a integrare i servizi offerti dall’aeroporto di Danzica.
(166)
Rispetto alla domanda dei passeggeri, la Commissione ritiene che gli argomenti illustrati ai considerando 118-129 in merito alla concorrenza tra l’aeroporto di Gdynia e di Danzica per l’accaparramento di compagnie aeree e passeggeri si applichino anche alla valutazione dell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato.
(167)
La Commissione osserva in particolare che il livello delle tasse aeroportuali indicato nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato era lo stesso indicato nello studio del 2010. Secondo la Polonia, le tasse impiegate nell’aggiornamento del 2012 non si discostano in modo significativo dalle tariffe standard applicate da altri piccoli aeroporti in Polonia. La Polonia spiega che il livello delle tasse indicato nel piano di attività è una media per l’intero periodo da esso coperto (ovvero 2014-2040) e ritiene che le tasse applicate a lungo termine presso l’aeroporto di Danzica dovranno aumentare di pari passo al miglioramento degli standard dei servizi da esso offerti.
(168)
Considerato che gli aeroporti di Danzica, Bydgoszcz e Stettino applicavano le medesime tariffe nel 2012 e nel 2010 (comprese le stesse riduzioni), la valutazione della Commissione circa il livello delle tasse indicate nello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato per l’aeroporto di Gdynia è la medesima compiuta in relazione allo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato (cfr. considerando da 122 a 129).
(169)
La Commissione ritiene che un investitore operante in un’economia di mercato guidato da una prospettiva di redditività non avrebbe assunto alcuna decisione di investimento riguardo al progetto di cui trattasi sulla base di un livello di tasse che è significativamente superiore rispetto a quello delle tasse nette applicate presso altri aeroporti regionali polacchi (58), in particolare presso l’aeroporto di Danzica.
(170)
La Commissione osserva anche che la prova di stress compiuto dalla Polonia indica che il valore netto diventa negativo in caso di una contrazione delle tasse passeggeri a […] PLN. A tal proposito, la Commissione osserva che una riduzione delle tasse aeroportuali a un importo equiparabile a quello in uso presso altri aeroporti regionali polacchi (ad esempio, Danzica, Bydgoszcz, Stettino, Lublino) porterebbe a un valore netto negativo.
(171)
La Commissione ritiene, inoltre, che un investitore operante in un’economia di mercato non fisserebbe le sue tasse a un livello superiore sulla base della presunzione che le tasse applicate presso l’aeroporto di Danzica sono destinate ad aumentare nel lungo periodo. A tal riguardo, la Commissione osserva che il tariffario applicato dall’aeroporto di Danzica prevede l’applicazione di riduzioni sino al 2028 (vale a dire per un periodo soltanto di due anni più breve rispetto a quello indicato nel piano di attività per l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato). Su tale base, anche se le tasse aeroportuali all’aeroporto di Danzica dovessero essere aumentate dopo il 2028, la Commissione ritiene che le tasse aeroportuali medie previste per il periodo del piano di attività (vale a dire sino al 2030) rimarrebbero superiori rispetto al livello medio dell’aeroporto concorrente.
(172)
La Polonia ha confermato che l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato tiene conto dei costi operativi collegati all’attività militare dell’aeroporto. Ci si attende che tali spese siano compensate dallo Stato. La Polonia ha anche confermato che non è stato ancora raggiunto un accordo formale di ripartizione dei costi (sia dei costi operativi che dei costi di investimento) tra l’aeroporto di Gdynia e l’utente militare.
(173)
La Commissione ritiene che un investitore operante in un’economia di mercato baserebbe la propria valutazione soltanto su risultati prevedibili al momento della decisione sull’investimento. Essa ritiene pertanto che, nel valutare la compatibilità dell’investimento con il principio dell’investitore in economia di mercato, non si debba tener conto di eventuali riduzioni di costi derivanti dalla loro ripartizione con l’utente militare dell’aeroporto (e dell’impatto sui costi complessivi e sui ricavi dell’aeroporto). Lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato non quantifica infatti le riduzioni dei costi che il gestore aeroportuale potrebbe in tal modo ottenere.
(174)
Analogamente al caso dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, il DCF complessivo per il progetto nel periodo 2012-2030, è negativo, come indicato nella figura 5. L’aeroporto inizierà a generare flussi di cassa positivi nel 2020 ma la lunga durata dell’investimento comporta che il flusso di cassa complessivo, in valore attualizzato, resti negativo per il periodo di riferimento.
Figura 5
DCF cumulativo (reale) (in PLN) nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
[…]
(175)
La Commissione conclude pertanto che la decisione dei comuni di Gdynia e di Kosakowo di finanziare la riconversione dell’aeroporto militare di Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) in un aeroporto civile non è conforme con il principio dell’investitore in economia di mercato neppure sulla base dell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato e che essa pertanto attribuisce al gestore aeroportuale un vantaggio economico che questi non avrebbe ottenuto a normali condizioni di mercato.
Aggiornamento del novembre 2013
(176)
La Commissione ritiene altresì che le modifiche apportate al piano di investimento, dirette a generare ricavi aggiuntivi dalla vendita di carburante presso l’aeroporto (senza un operatore esterno) e dall’offerta di servizi di navigazione, non dovrebbero essere prese in considerazione nella valutazione della compatibilità con il principio dell’investitore in economia di mercato. La Polonia ha confermato che tali potenziali fonti di ricavi aggiuntive non sono state prese in considerazione negli studi del 2010 e del 2011 e nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato per l’aeroporto di Gdynia, in quanto né gli azionisti pubblici, né la società potevano essere certi, all’epoca della preparazione dei suddetti studi, del fatto che avrebbero ottenuto tutte le autorizzazioni e le concessioni necessarie per fornire tali servizi. Posto che non era stato possibile ottenere le autorizzazioni e le concessioni richieste al tempo in cui sono stati compiuti gli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato, la Commissione non può tenerne conto retroattivamente.
Conclusione
(177)
La Commissione ritiene che il finanziamento pubblico concesso dai comuni di Gdynia e Kosakowo al gestore aeroportuale sia incompatibile con il principio dell’investitore in economia di mercato. La Commissione è pertanto dell’opinione che la misura in esame accordi alla Gdynia-Kosakowo Airport Ltd un vantaggio economico che essa non avrebbe ottenuto a normali condizioni di mercato.
5.1.4. Selettività
(178)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, una misura può essere definita aiuto di Stato se favorisce «talune imprese o talune produzioni». Nel caso in esame, la Commissione osserva che gli apporti di capitale riguardano soltanto l’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. Essi sono pertanto selettivi a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
5.1.5. Distorsione della concorrenza ed effetti sugli scambi
(179)
Quando un aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti nel mercato interno, quest’ultimo è da considerarsi influenzato dall’aiuto (59). Il vantaggio economico conferito dalla misura in oggetto rafforza la posizione economica dell’operatore aeroportuale in quanto esso sarà in grado di iniziare la propria attività senza sostenere gli investimenti e i costi operativi inerenti.
(180)
Come valutato nella sezione 5.1.1, la gestione di un aeroporto è un’attività economica. Vi è concorrenza, da un lato, tra gli aeroporti per attrarre le compagnie aeree e il corrispondente traffico aereo (passeggeri e merce) e, dall’altro, tra enti aeroportuali, che possono concorrere tra di loro per ottenere l’affidamento della gestione di un determinato aeroporto. Inoltre, la Commissione sottolinea, specialmente riguardo ai vettori LCC, che anche aeroporti posti in bacini d’utenza diversi e in differenti Stati membri possono essere tra loro in concorrenza per attrarre le suddette compagnie aeree. La Commissione osserva che l’aeroporto di Gdynia servirà circa […] 000 passeggeri sino al 2020 e fino a un milione di passeggeri nel 2030.
(181)
Come indicato nel punto 40 degli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005, non è possibile escludere nemmeno i piccoli aeroporti dall’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Alla luce del traffico previsto per l’aeroporto di Gdynia e della sua vicinanza all’aeroporto di Danzica (che non dista più di 25 chilometri), la Commissione ritiene che la concorrenza e gli scambi tra Stati membri possano essere pregiudicati.
(182)
Sulla base degli argomenti indicati nei considerando da 179 a 181, il vantaggio economico conferito al gestore dell’aeroporto di Gdynia rafforza la sua posizione rispetto ai suoi concorrenti sul mercato dell’Unione dei fornitori di servizi aeroportuali. Il finanziamento pubblico in esame pertanto falsa o minaccia di falsare la concorrenza e incide sugli scambi tra gli Stati membri.
5.1.6 Conclusione
(183)
Alla luce delle argomentazioni illustrate ai considerando da 83 a 182, la Commissione ritiene che gli apporti di capitale concessi all’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. costituiscano aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Dal momento che il finanziamento è stato già messo a disposizione della Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, la Commissione ritiene altresì che la Polonia non abbia rispettato il divieto di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (60).
5.2. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO
(184)
La Commissione ha verificato se l’aiuto in esame possa essere considerato compatibile con il mercato interno. Come illustrato in precedenza, l’aiuto consiste nel finanziamento dei costi di investimento connessi con l’avviamento dell’aeroporto di Gdynia e delle perdite operative durante i primi anni di attività dell’aeroporto (vale a dire sino al 2019, compreso, in base sia allo studio del 2010 che allo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato).
(185)
L’articolo 107, paragrafo 3, del TFUE prevede una serie di eccezioni rispetto alla regola generale fissata dall’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE secondo cui l’aiuto di Stato non è compatibile con il mercato interno. L’aiuto in questione può essere valutato soltanto alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, in base al quale «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse» possono considerarsi compatibili con il mercato interno. A tal riguardo, gli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005 forniscono un quadro di valutazione per stabilire se l’aiuto concesso agli operatori aeroportuali possa essere dichiarato compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE. Essi indicano una serie di criteri che la Commissione deve prendere in considerazione.
5.2.1. Aiuto agli investimenti
(186)
L’aiuto di Stato per il finanziamento dell’infrastruttura aeroportuale è compatibile con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE se soddisfa le condizioni previste nel punto 61 degli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005, ovvero:
i)
la costruzione e lo sfruttamento dell’infrastruttura risponde a un obiettivo di interesse generale chiaramente definito (sviluppo regionale, accessibilità ecc.);
ii)
l’infrastruttura è necessaria e proporzionata all’obiettivo perseguito;
iii)
l’infrastruttura offre prospettive soddisfacenti d’uso a medio termine, in particolare in relazione all’uso delle infrastrutture esistenti;
iv)
l’accesso all’infrastruttura è aperto a tutti gli utenti potenziali in modo paritario e non discriminatorio; e
v)
lo sviluppo degli scambi non è compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(187)
Inoltre, per essere compatibile con il mercato interno, l’aiuto di Stato a favore degli aeroporti deve avere, come ogni altra misura di aiuto di Stato, un effetto di incentivo e essere necessario e proporzionato all’obiettivo legittimo perseguito.
(188)
La Polonia ritiene che il finanziamento pubblico del progetto di riconversione dell’aeroporto di Gdynia soddisfi tutti i criteri previsti per l’aiuto agli investimenti negli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005.
i) La costruzione e lo sfruttamento dell’infrastruttura risponde a un obiettivo di interesse generale chiaramente definito (sviluppo regionale, accessibilità ecc.)
(189)
La Commissione osserva che la Pomerania è già servita in modo efficiente dall’aeroporto di Danzica che dista soltanto 25 km dal nuovo aeroporto previsto.
(190)
L’aeroporto di Danzica è collocato nelle vicinanze della circonvallazione di Trójmjasto che è parte della superstrada S6 che costeggia Gdynia, Sopot e Danzica e fornisce alla maggior parte degli abitanti della Pomerania un agevole accesso all’aeroporto. Persino per gli abitanti di Gdynia la costruzione di un nuovo aeroporto non comporterebbe in sé un miglioramento sostanziale nei collegamenti, dal momento che sia l’aeroporto di Gdynia che quello di Danzica sono raggiungibili in auto dal centro di Gdynia in 20-25 minuti.
(191)
La Commissione osserva inoltre che la Trójmiejska Kolej Metropolitalna (Ferrovia metropolitana di Trójmjasto, attualmente in corso di costruzione con un cofinanziamento dei fondi strutturali dell’Unione, permetterà ai residenti sia di Danzica che di Gdynia di raggiungere direttamente l’aeroporto di Danzica dal centro della loro città in circa 25 minuti. La Trójmiejska Kolej Metropolitalna fornirà quindi alle persone in altre aree della Pomerania un collegamento ferroviario diretto o indiretto all’aeroporto di Danzica.
(192)
La Commissione osserva inoltre che l’aeroporto di Danzica ha attualmente una capacità di 5 milioni di passeggeri l’anno, mentre il traffico passeggeri effettivo nel periodo tra il 2010 e il 2013 è stato il seguente: nel 2010, 2,2 milioni, nel 2011, 2,5 milioni, nel 2012, 2,9 milioni e nel 2013, 2,8 milioni. La Commissione osserva inoltre che l’aeroporto di Danzica è attualmente in fase di espansione per arrivare a servire 7 milioni di passeggeri l’anno. Tale investimento sarà completato nel 2015.
(193)
Inoltre, in base alla previsione di traffico fornita dalla Polonia per la Pomerania e utilizzata per preparare l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, la domanda complessiva nella regione arriverà a […] passeggeri l’anno nel […].
Tabella 9
Proiezioni di traffico per la Pomerania (in milioni)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
La Commissione osserva inoltre che, in base alle informazioni fornite dalla Polonia, il piano generale per l’aeroporto di Danzica prevede un’ulteriore espansione dell’aeroporto per arrivare a servire oltre 10 milioni di passeggeri l’anno. A seconda dello sviluppo del traffico, potrà quindi essere adottata in futuro una decisione di espandere la capacità dell’aeroporto di Danzica oltre i 7 milioni.
(195)
Secondo la Polonia, la previsione aggiornata (redatta nel marzo 2013) mostra che la domanda attesa nel bacino di utenza dovrebbe essere superiore rispetto alle proiezioni di traffico del 2012. In base alle proiezioni modificate, la domanda nel bacino di utenza raggiungerà nel 2013 all’incirca i 9 milioni di passeggeri. Tuttavia, persino tale previsione indica che l’aeroporto di Danzica sarebbe sufficiente da solo, senza ulteriori investimenti, a soddisfare la domanda della regione sino almeno al 2025 (sulla base delle previsioni di traffico riviste come descritte al punto 45).
(196)
Inoltre, secondo le informazioni fornite dalla Polonia, l’attuale capacità di pista dell’aeroporto di Danzica è di 40-44 operazioni l’ora, mentre detto aeroporto è oggi utilizzato per 4,7 operazioni l’ora.
(197)
Alla luce delle informazioni fornite dalla Polonia (si vedano i punti da 192 a 196 supra), la Commissione osserva che l’aeroporto di Danzica sarà utilizzato nei prossimi anni soltanto al 50-60 % della sua capacità. Ne consegue, che anche in caso di una crescita addirittura superiore del numero di passeggeri in Pomerania, l’aeroporto di Danzica sarà in grado di soddisfare la domanda di compagnie aeree e passeggeri per un lungo periodo.
(198)
La Commissione osserva inoltre che l’aeroporto di Danzica offre più di 40 destinazioni nazionali ed internazionali (sia collegamenti point-to-point, che verso hub quali Francoforte, Monaco, Varsavia e Copenaghen).
(199)
Come indicato al considerando 60, la Polonia, da un lato, osserva che la possibilità di crescita dell’aeroporto di Danzica è limitata per ragioni di pianificazione e di carattere ambientale. Dall’altro, essa afferma anche che non vi sono limiti alla possibilità di espansione della capacità di detto aeroporto. Posto che gli argomenti sui limiti alla capacità di espansione risultano contraddittori e non sono comunque in alcun modo motivati, la Commissione ritiene di non poter fondare la propria valutazione su di essi.
(200)
Alla luce della capacità residua dell’aeroporto di Danzica, che non sarà utilizzata a pieno nel lungo periodo, e alla luce del progetto di ampliare ulteriormente tale capacità ove necessario in un orizzonte temporale più lungo, la Commissione non crede che la realizzazione di un altri aeroporti in Pomerania contribuirebbe allo sviluppo della regione. La Commissione osserva, inoltre, che la Pomerania è già ben collegata grazie all’aeroporto di Danzica e che un nuovo aeroporto non migliorerà i collegamenti con la regione.
(201)
La Commissione osserva inoltre che il modello commerciale dell’aeroporto di Gdynia indica che esso si troverebbe in concorrenza con l’aeroporto di Danzica per l’acquisizione dei passeggeri sul mercato dei voli LCC, charter e dell’aviazione generale. Inoltre, la creazione di un nuovo aeroporto destinato a fungere da aeroporto di sostegno, di emergenza, non può giustificare la portata dell’investimento presso l’aeroporto di Gdynia.
(202)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che l’investimento nell’aeroporto di Gdynia porterà soltanto a una duplicazione delle infrastrutture nella regione il che non risponde a un obiettivo di interesse generale chiaramente definito.
ii) L’infrastruttura è necessaria e proporzionata all’obiettivo perseguito
(203)
Come indicato ai punti da 189 a 202, la Commissione ritiene che il bacino di utenza dell’aeroporto di Gdynia sia e continuerà ad essere efficientemente servito dall’aeroporto di Danzica. Inoltre, entrambi gli aeroporti perseguirebbero un modello commerciale simile e si concentrerebbero prevalentemente su voli LCC e charter.
(204)
In mancanza di un obiettivo di interesse generale chiaramente definito, la Commissione ritiene che l’infrastruttura non possa essere considerata come necessaria e proporzionata a un obiettivo di interesse generale (cfr. anche il considerando 202 supra).
iii) L’infrastruttura offre prospettive soddisfacenti d’uso a medio termine, in particolare in relazione all’uso delle infrastrutture esistenti
(205)
Come indicato al punto i), l’aeroporto di Gdynia dista soltanto 25 km dal già esistente aeroporto di Danzica e i due aeroporti hanno il medesimo bacino d’utenza e un modello commerciale simile.
(206)
In questo momento meno del 60 % della capacità dell’aeroporto di Danzica è utilizzata. Tenuto conto degli investimenti attualmente in corso di attuazione, l’aeroporto di Danzica è sufficiente a soddisfare la domanda nella regione, a seconda delle previsioni utilizzate, almeno sino al 2025-2028, e può essere ulteriormente ampliato.
(207)
La Commissione osserva inoltre che il piano di attività per l’aeroporto di Gdynia indica che l’aeroporto genererà circa l’[80-90] % dei suoi ricavi dai vettori low-cost e charter su di esso operanti. Questo significa che tale aeroporto si concentrerà sui mercati che rappresentano il core business dell’aeroporto di Danzica.
(208)
A tal proposito, la Commissione osserva anche che la Polonia non ha fornito nessuna prova di una possibile collaborazione tra i due aeroporti.
(209)
Neppure il progetto di generare ricavi da altre attività dell’aviazione e non (produzione e servizi) non sarebbe sufficiente da solo a coprire gli elevati costi operativi collegati alla gestione dell’aeroporto di Gdynia.
(210)
La Commissione ritiene pertanto che l’aeroporto di Gdynia non offra prospettive soddisfacenti d’uso a medio termine.
iv) L’accesso all’infrastruttura è aperto a tutti gli utenti potenziali in modo paritario e non discriminatorio
(211)
La Polonia ha confermato che tutti gli utenti potenziali avrebbero accesso all’infrastruttura aeroportuale in modo paritario e non discriminatorio e senza nessuna discriminazione non giustificata dal punto di vista commerciale.
v) Lo sviluppo degli scambi non è compromesso in misura contraria agli interessi comuni
(212)
La Commissione osserva che la Polonia non ha fornito nessuna prova del fatto che l’aeroporto di Gdynia e quello di Danzica formerebbero uno hub aeronautico collaborativo. La logica suggerisce che i due aeroporti si troverebbero nei fatti in concorrenza per attrarre essenzialmente gli stessi passeggeri.
(213)
La Commissione osserva inoltre che il piano di attività dell’aeroporto di Gdynia (nel quale circa l’[80-90] % dei ricavi proviene da voli low-cost e charter) e la portata dell’investimento (vale a dire un terminal con una capacità di 0,5 milioni di passeggeri l’anno da ampliare in futuro) non supportano l’affermazione secondo cui l’aeroporto di Gdynia si concentrerebbe prevalentemente sul traffico aereo generale e fornirebbe soltanto o principalmente servizi del settore dell’aviazione generale.
(214)
Alla luce di quanto precede e considerato che entrambi gli aeroporti si concentreranno su voli LCC e charter, la Commissione ritiene che l’aiuto è destinato a un aeroporto che sarebbe in concorrenza diretta con un altro aeroporto sito nello stesso bacino d’utenza senza che ci sia alcuna domanda per servizi aeroportuali che non possa essere soddisfatta dall’aeroporto esistente.
(215)
La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto di cui trattasi incida sugli scambi in modo contrario all’interesse generale. Tale conclusione è confermata dalla mancanza di un qualche obiettivo di interesse generale che l’aiuto miri a raggiungere.
vi) Necessità dell’aiuto e effetto di incentivo
(216)
Sulla base dei dati forniti dalla Polonia, la Commissione ritiene che i costi dell’investimento potrebbero essere inferiori rispetto alla costruzione di altri aeroporti regionali equivalenti in Polonia. Ciò è dovuto principalmente all’utilizzo dell’infrastruttura esistente presso l’aeroporto militare. Inoltre, la Polonia osserva che, in mancanza dell’aiuto, il gestore aeroportuale non avrebbe effettuato l’investimento.
(217)
La Commissione osserva altresì che il lungo periodo necessario per raggiungere il punto di pareggio per questo tipo di investimento indica che il finanziamento pubblico potrebbe essere necessario per modificare la condotta del beneficiario affinché questi proceda con l’investimento. Inoltre, dal momento che non è possibile stabilire la redditività prevista del progetto di investimento (cfr. il considerando 177) e un investitore operante in un’economia di mercato non porterebbe avanti tale progetto, è verosimile che l’aiuto stia effettivamente modificando la condotta del gestore aeroportuale.
(218)
Tuttavia, in mancanza di un obiettivo di interesse generale chiaramente definito, la Commissione conclude che l’aiuto non può essere considerato necessario e proporzionato al suddetto obiettivo.
(219)
La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto agli investimenti concesso da Gdynia e Kosakowo a favore dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. non soddisfi i requisiti degli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005 e non possa essere considerato compatibile con il mercato interno.
5.2.2. Aiuto al funzionamento
(220)
La Commissione ritiene che il finanziamento delle perdite operative dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. costituisca un aiuto al funzionamento dal momento che riduce le spese correnti dell’operatore aeroportuale. Secondo la giurisprudenza della Corte, tale aiuto al funzionamento è in linea di principio incompatibile con il mercato interno. In base agli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005, l’aiuto al funzionamento accordato agli aeroporti può essere dichiarato compatibile esclusivamente in casi eccezionali e a precise condizioni, nelle regioni svantaggiate.
(221)
La Commissione osserva che l’aeroporto di Gdynia è collocato in una regione svantaggiata rientrante nella deroga prevista nell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, il che significa che la Commissione deve valutare se l’aiuto al funzionamento di cui trattasi possa essere considerato compatibile ai sensi degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale.
(222)
In base al punto 76 di tali orientamenti, l’aiuto al funzionamento in regioni rientranti nella deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE può essere accordato se sono soddisfatti i seguenti criteri cumulativi: i) l’aiuto è giustificato in funzione del suo contributo allo sviluppo regionale e alla sua natura; e ii) il suo livello è proporzionato agli svantaggi che intende compensare.
(223)
La Polonia ritiene che l’aiuto al funzionamento sia compatibile con il punto 76 degli orientamenti (cfr. i considerando da 77 a 79).
(224)
Dal momento che la Pomerania è già servita dall’aeroporto di Danzica e il nuovo aeroporto non migliorerà i collegamenti con tale regione, la Commissione non può concludere che l’aiuto contribuirebbe allo sviluppo regionale.
(225)
La Commissione ritiene, pertanto, che l’aiuto al funzionamento non possa essere considerato proporzionato agli svantaggi che intende compensare dal momento che la Pomerania non risulta soffrire di nessuna difficoltà dal punto di vista dei collegamenti.
(226)
La Commissione ritiene inoltre che l’aiuto al funzionamento valutato sia destinato al finanziamento di una serie di spese predeterminate. Tuttavia, alla luce dell’esame compiuto dalla Commissione del piano di attività per l’aeroporto di Gdynia e della sua valutazione del livello dei ricavi e costi previsti contenuta nella sezione 5.1.3, non si può concludere che l’aiuto sarebbe limitato al minimo necessario, concesso per un periodo limitato e decrescente. In particolare, il carattere transitorio e decrescente dell’aiuto non può essere garantito alla luce delle incertezze relative alla redditività attesa dell’operatore aeroportuale (si veda la parte relativa all’esistenza dell’aiuto).
(227)
In ogni caso, la Commissione ritiene che la concessione di un aiuto al funzionamento volto a garantire l’attuazione di un progetto di investimento che beneficia di un aiuto agli investimenti incompatibile sia, per sua natura, incompatibile con il mercato interno.
(228)
Pertanto, la Commissione ritiene che l’aiuto al funzionamento accordato da Gdynia e Kosakowo a favore dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. non soddisfi i criteri stabiliti dagli orientamenti.
5.2.3. Conclusione sulla compatibilità
(229)
La Commissione conclude quindi che l’aiuto di Stato accordato all’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. è incompatibile con il mercato interno.
(230)
La Commissione non ha individuato altre disposizioni in materia di compatibilità con il mercato interno che possano fornire una base per considerare l’aiuto in questione come compatibile con il trattato. E neppure la Polonia ha invocato una qualche disposizione in materia di compatibilità con il mercato interno o fornito un qualche argomento fondato che permetta alla Commissione di considerare l’aiuto come compatibile.
(231)
L’aiuto agli investimenti e al funzionamento che la Polonia ha accordato o intende accordare a favore dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. è incompatibile con il mercato interno. La Polonia ha dato illegalmente esecuzione all’aiuto in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
6. RECUPERO
(232)
Conformemente al TFUE e secondo una giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, la Commissione, se accerta l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno, dispone delle competenze per adottare una decisione con la quale impone allo Stato interessato di sopprimere o modificare detto aiuto (61). Sempre secondo la giurisprudenza costante della Corte, l’obbligo imposto a uno Stato di sopprimere un aiuto che la Commissione considera incompatibile con il mercato interno è finalizzato al ripristino della situazione preesistente (62). Al riguardo, la Corte ha stabilito che tale obiettivo è raggiunto quando il beneficiario ha rimborsato gli importi concessi a titolo di aiuti illegali, perdendo quindi il vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, ed è ripristinata la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto (63).
(233)
In linea con tale giurisprudenza, l’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (64) stabilisce che «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario».
(234)
L’aiuto di Stato sopraccitato deve essere pertanto rimborsato alle autorità polacche nella misura in cui è stato erogato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. L’aiuto di Stato, cui la Polonia ha dato illegalmente esecuzione tra il 28 agosto 2007 e il 17 giugno 2013 in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea a favore dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. mediante apporti di capitale per 91 714 000 PLN, è incompatibile con il mercato interno.
2. L’aiuto di Stato che la Polonia intende concedere a favore dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. dopo il 17 giugno 2013 per la conversione dell’aeroporto militare di Gdynia-Kosakowo in un aeroporto civile è incompatibile con il mercato interno. Pertanto, l’aiuto non può essere concesso.
Articolo 2
1. La Polonia recupera dal beneficiario l’aiuto incompatibile di cui all’articolo 1, paragrafo 1.
2. Gli importi da recuperare includono gli interessi relativi all’intero periodo, a partire dalle date di cui al secondo comma e fino alla data del loro rimborso effettivo.
Le date in cui gli importi da recuperare sono stati messi a disposizione del beneficiario sono le seguenti:
a)
28 agosto 2007 per l’importo di 50 000 PLN;
b)
4 marzo 2008 per l’importo di 200 000 PLN;
c)
11 settembre 2008 per l’importo di 500 000 PLN;
d)
28 luglio 2009 per l’importo di 1 345 000 PLN;
e)
8 dicembre 2010 per l’importo di 4 361 000 PLN;
f)
8 luglio 2011 per l’importo di 25 970 000 PLN;
g)
1o settembre 2011 per l’importo di 1 779 000 PLN;
h)
25 aprile 2012 per l’importo di 31 009 000 PLN;
i)
27 maggio 2013 per l’importo di 6 469 000 PLN;
j)
17 giugno 2013 per l’importo di 20 031 000 PLN.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (65).
4. A decorrere dalla data della notifica della presente decisione la Polonia sospende tutti i pagamenti ancora previsti a titolo degli aiuti di cui all’articolo 1, paragrafo 2.
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1, paragrafo 1, è immediato ed effettivo.
2. La Polonia attua la decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Polonia trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi per il recupero) che deve essere recuperato presso il beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e di quelle previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. La Polonia informa regolarmente la Commissione sui progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Su semplice richiesta della Commissione, trasmette immediatamente le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione, oltre a fornire dettagli sull’importo dell’aiuto e degli interessi per il recupero già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 5
La Repubblica di Polonia è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 11 febbraio 2014