РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юли 2014 година
относно мярка SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), приведена в действие от Дания и Швеция за Scandinavian Airlines
(нотифицирано под номер C(2014) 4532)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/938/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията взе решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на помощ SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
В края на октомври 2012 г. Дания, Швеция и Норвегия (наричани по-нататък „държавите“) се обърнаха неофициално към Комисията и Надзорния орган на ЕАСТ („НОЕ“) във връзка с намерението си да участват в нов инструмент за револвиращ кредит („нов ИРК“) в полза на Scandinavian Airlines („SAS“, „SAS Group“ или „дружеството“). На 12 ноември 2012 г. държавите решиха да участват в новия ИРК, без обаче официално да уведомят Комисията за мярката.
(2)
На 14 ноември 2012 г. Комисията започна неофициално разследване относно новия ИРК. Комисията изпрати искания за информация до Дания и Швеция на 29 ноември 2012 г., 18 декември 2012 г., 28 януари 2013 г. и 18 февруари 2013 г. и отговори съответно на 6 декември 2012 г., 8 януари 2013 г., 5 и 13 февруари 2013 г. и 22 март 2013 г. Дания и Швеция предоставиха допълнителна информация с писмо от 3 юни 2013 г.
(3)
Освен това на 20 ноември 2012 г. Комисията получи жалба от Ryanair, последвана от жалба от Европейската асоциация на нискобюджетните авиокомпании („ELFAA“) на 4 февруари 2013 г., по която Дания и Швеция представиха мнение с писмо от 22 март 2013 г.
(4)
С писмо от 19 юни 2013 г. Комисията уведоми Дания и Швеция, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решение за откриване“). Дания и Швеция представиха мнения относно решението за откриване с писма от 19 август 2013 г.
(5)
Решението на Комисията да започне процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 28 септември 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Комисията получи мнения от SAS Group и от Foundation Asset Management Sweden AB (наричано по-нататък „FAM“) (3) на 28 октомври 2013 г. На 5 ноември 2013 г. Комисията препрати тези мнения на Дания и Швеция, като им бе дадена възможност да реагират. С писма от 4 и 5 декември 2013 г. датските и шведските органи отбелязаха, че нямат коментари по мненията на SAS Group и FAM.
(7)
Комисията поиска допълнителна информация от Дания и Швеция, с писмо от 25 февруари 2014 г., на което двете държави членки отговориха на 25 март 2014 г. Освен това с писма от 5 и 7 март 2014 г. датските и шведските органи уведомиха Комисията, че дружеството SAS е решило да отмени новия ИРК и да проучи алтернативни възможности за укрепване на капиталовата си основа. Отмяната е в сила от 4 март 2014 г.
(8)
С писма съответно от 4 и 7 юли 2014 г. Швеция и Дания се съгласиха да се откажат от правата си, произтичащи от член 342 ДФЕС във връзка с член 3 от Регламент № 1 и настоящото решение да бъде прието и оповестено на английски език.
(9)
За тази процедура Комисията е единствено компетентна да прецени дали разпоредбите на ДФЕС са били спазени от Дания и Швеция. От друга страна, НОЕ, съгласно член 109, параграф 1 от Споразумението за Европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“) във връзка с член 24 от Споразумението между държавите от ЕАСТ за създаване на надзорен орган и съд, е компетентен да прецени дали разпоредбите на Споразумението за ЕИП са били спазени от Норвегия. Също така, въз основа на член 109, параграф 2 и Протокол 27 към Споразумението за ЕИП, за да се гарантира еднакво прилагане в рамките на ЕИП, НОЕ и Комисията трябва да си сътрудничат, да обменят информация и да се консултират взаимно по въпроси, свързани с политиката на надзор, и по отделни случаи.
(10)
Предвид гореизложеното и като се вземат предвид паралелните компетентности на двете институции в този случай, Комисията си сътрудничи и се консултира с НОЕ преди приемането на настоящото решение.
2. СКАНДИНАВСКИЯТ ПАЗАР ЗА ВЪЗДУШЕН ТРАНСПОРТ
(11)
Между 2001 и 2011 г. скандинавският пазар за въздушен транспорт (който включва Дания, Швеция, Финландия и Норвегия) по получени данни е нараснал с 126 % по отношение на разполагаемите креслокилометри (4). Почти целият растеж в скандинавския пазар за полети на къси разстояния се пада на нискотарифните превозвачи, по-специално Norwegian Air Shuttle и Ryanair. Наистина, смята се, че нискотарифните превозвачи да генерирали 90 % от растежа през този период (5).
(12)
Въпреки нарастването на значението на нискотарифните превозвачи най-големият участник в скандинавския пазар все още е SAS, чийто пазарен дял се изчислява на 35,6 % през 2011 г., което е далеч от стойностите над 50 %, на които се радваше предприятието преди десетилетие. Пазарните дялове на Norwegian Air Shuttle и Ryanair достигнаха съответно 18,7 % и 6,8 % през тази година.
3. ПРЕДПРИЯТИЕТО БЕНЕФИЦИЕР
(13)
SAS е национален превозвач на държавите, най-голямата авиокомпания в Скандинавия и осмата по големина авиокомпания в Европа. Предприятието също така е един от основателите на Star Alliance. Групата, която включва Scandinavian Airlines, Widerøe (6) и Blue 1, е със седалище в Стокхолм, а основният ѝ европейски и междуконтинентален център се намира на летището в Копенхаген. През 2013 г. SAS превози около 28 милиона пътници, като достигна приходи от близо 42 млрд. SEK.
(14)
Предприятието SAS в момента се притежава на 50 % от държавите: 21,4 % от Швеция, 14,3 % от Дания и 14,3 % от Норвегия. Основния частен акционер е фондацията Knut и Alice Wallenberg foundation („KAW“) (7,6 %), а останалите акционери притежават дялове от 1,5 % или по-малко.
Таблица 1
Основни акционери в SAS AB към 31 март 2012 г. (7)
Акционер
Общо (%)
Правителството на Швеция
21,4
Правителството на Дания
14,3
Правителството на Норвегия
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Датската национална банка
1,4
Robur försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Финансовото състояние на SAS бе слабо в продължение на няколко години с многократни загуби между 2008 и 2013 г. През ноември 2012 г. Standard and Poor's („S&P“) намали кредитния рейтинг на дружеството от B- на CCC+ (8). Тези трудности бяха задълбочени от пазарната среда на високи разходи за гориво и несигурност по отношение на търсенето.
(16)
По-специално, от годишните доклади на дружеството се вижда, че между 2008 г. и 2012 г. дружеството SAS е понесло значителни загуби всяка година и е поело значителен по размер финансов нетен дълг.
Таблица 2
Основни финансови данни на SAS за периода 2007-2012 г. (милиони SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(януари-октомври)
Приходи
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Финансов нетен дълг
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Печалба преди облагане с данъци (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Нетни доходи
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Паричен поток за годината
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Възвръщаемост на вложения капитал (ROCE)- %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Възвръщаемост на капитала след облагане - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Коефициент на лихвено покритие - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
В резултат на влошаващото му се финансово състояние SAS следваше програма за значително намаление на разходите („Core SAS“) през 2009/2010 г. При изпълнението на тази програма SAS трябваше да набере капитал от своите акционери чрез две емисии на права: i) 6 млрд. SEK през април 2009 г.; и i) 5 млрд. SEK през май 2010 г. (10)
(18)
Финансовите затруднения на SAS достигнаха върха си през 2012 г., когато дружеството представи бизнес плана 4 Excellence Next Generation („план 4XNG“), възприет от управленския състав на авиокомпанията като „последен шанс“ за SAS (11). Освен това през ноември 2012 г. пресата съобщи за възможността за SAS да изпадне в несъстоятелност (12).
4. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА: НОВИЯТ ИРК ПРЕЗ 2012 Г.
(19)
Що се отнася до другите авиокомпании в световен мащаб, SAS разчиташе на външни кредитни споразумения, за да поддържа минимални нива на ликвидност. От 20 декември 2006 г., SAS разчиташе на ИРК, който трябваше да изтече през юни 2013 г. („стар ИРК“). Старият ИРК възлизаше на 366 млн. евро и беше предоставен изключително от няколко банки ([…] (13)). Той включваше и редица финансови клаузи или условия, като […].
(20)
През декември 2011 г., вследствие на влошаване на стопанските резултати на дружеството, ръководството на SAS реши да използва изцяло стария ИРК. След подаване на молба за обявяване в несъстоятелност от дъщерно дружество на SAS (а именно Spanair) през януари 2012 г., SAS започна преговори с банките и на 15 март 2012 г. постигна споразумение за актуализация на договорните клаузи. Тази актуализация на договорните клаузи доведе до нарастване на разходите за използване на стария ИРК, до въвеждане на по-строги условия за усвояване и изискваше от SAS да предостави пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Освен това SAS трябваше да предостави на кредиторите плана за рекапитализиране, който трябваше да бъде одобрен от управителния съвет и основните акционери, т.е. държавите и KAW.
(21)
Планът за рекапитализиране се основаваше на т.нар.план 4XNG, който се разработваше в началото на 2012 г. Планът 4XNG също даваше отговор на опасенията, изразени от […] относно съществуващия бизнес план на SAS, наречен 4 Excellence („план 4X“), през май 2012 г. Според SAS планът 4XNG би позволил на дружеството да се установи като авиокомпания, която е финансово самодостатъчна. В него се набелязват редица финансови цели, които SAS трябваше да постигне през финансовата година 2014/2015. Те включваха печалба преди лихви и данъци (EBIT) над 8 %, съотношение на финансова подготвеност над 20 % и коефициент на собствения капитал (собствен капитал/активи) над 35 %. Планът 4XNG трябваше да позволи на SAS да подобри своята печалба преди облагане с данъци (EBT) с приблизително 3 млрд. SEK на годишна основа, като в същото време осъществяването му ще изисква разходи за преструктуриране и еднократни разходи в размер на приблизително 1,5 млрд. SEK.
(22)
Друга цел на плана 4XNG е дружеството да се подготви за въвеждането на нови счетоводни правила за пенсиите от ноември 2013 г., като се очакваше те да имат отрицателно въздействие върху собствения капитал на SAS Group. Освен това в плана се съдържаше ангажимент да се изпълни план за продажба на активи и финансиране, който включваше общо около 3 млрд. SEK в потенциални нетни парични постъпления. Продажбата на активи включваше (14): i) продажбата на Widerøe, дъщерна регионална авиокомпания в Норвегия (15), ii) продажбата на инвестиции с миноритарно участие в […], iii) продажбата на лихви от летищно недвижимо имущество, iv) аутсорсинга на наземното обслужване (16), v) продажбата на самолетни двигатели (17), vi) продажбата или обратния лизинг или други финансови трансакции по отношение на […], vii) аутсорсинга на системите за управление и телефонните централи (18), и viii) продажбата или гарантираното финансиране на три самолета Q400.
(23)
Държавите настояват, че планът 4XNG се е самофинансирал, което означава, че SAS би генерирал достатъчно парични наличности от операциите и от допълнителните продажби на активи, за да финансира първоначалните разходи за изпълнението на плана 4XNG. SAS обаче се безпокоеше от очакванията на инвеститорите за позиция на ниска ликвидност в резултат на значителните предварителни разходи за изпълнение на плана 4XNG. Затова SAS поиска удължаване на срока на действие на стария ИРК заедно с въвеждането на новия ИРК, подкрепян от държавите и KAW. SAS обаче твърдеше, че нито старият ИРК (удължен), нито новият ИРК биха били използвани.
(24)
Обсъжданията по новия ИРК започнаха на 4 юни 2012 г. (19) Първоначално, в съответствие с плана за рекапитализиране (вж. точка 20), банките, които бяха кредитори по стария ИРК, изискваха държавите да пристъпят към още едно записване на собствен капитал, например емисия на права, понеже не желаеха да финансират сами нов ИРК. Държавите обаче отхвърлиха тази идея.
(25)
След провеждането на преговори банките приеха нов ИРК, който ще бъде създаден съвместно с държавите и с KAW и ще бъде строго структуриран при равни условия без подчиненост или непропорционални права за финансова гаранция. Следва да се отбележи, че новият ИРК бе планиран първоначално да бъде в размер на [3-6] млрд. SEK, а съществуваше налична финансова гаранция само в размер на [1-4] млрд. SEK. На 22 октомври 2012 г. размерът на новия ИРК бе накрая намален на 3,5 млрд. SEK(приблизително 400 млн. EUR).
(26)
Новият ИРК беше предоставен от същите банки, които са предоставиха стария ИРК (с изключение на една (20)) заедно с държавите и KAW. Във връзка с това 50 % от новия ИРК се осигуряваха от държавите пропорционално на акционерното им участие в SAS, а останалите 50 % се предоставяха от банките и от KAW. Държавите и KAW участваха в новия ИРК при същите условия (такси, лихви, спогодби) като банките.
(27)
Основните характеристики на новия ИРК са следните:
-
Той бе разделен на два подинструмента от 2 млрд. SEK (инструмент А) и 1,5 млрд. SEK (инструмент Б), по отношение на които държавите допринесоха с 50 % от стойността. Ценовите условия за двата инструмента включваха авансова такса, такса ангажимент, такса за използване, марж и изходна такса.
-
SAS трябваше да отговори на някои условия, за да може да използва ИРК, като тези условия бяха по-строги за инструмент А, отколкото за инструмент Б (21).
-
Новият ИРК продължи всички финансови гаранции на стария ИРК и освен това на кредиторите бяха предоставени гаранции върху всички дялове в Widerøe и върху всички други свободни от тежести дълготрайни активи на SAS Group от декември 2012 г. По този начин новият ИРК разполагаше с гаранция от първи ред по редица активи на SAS, включително 100 % от дяловете на нейните дъщерни дружества Widerøe and SAS Spare Engine, 18 самолета и няколко имота. Тези гаранции бяха оценени на счетоводна стойност от около 2,7 млрд. SEK (т.е. приблизително 75 % от новия ИРК) и бяха разпределени пропорционално между инструмент А и инструмент Б.
-
Инструмент Б можеше да се използва само след като бе изцяло използван инструмент А. След 1 януари 2014 г. SAS можеше да го използва само ако е приключила продажбата на активите или акциите на Widerøe.
-
Падежът на новия ИРК беше 31 март 2015 г.
(28)
Условията на новия ИРК бяха договорени на 25 октомври 2012 г. Той обаче подлежеше, наред с другото, на парламентарно одобрение за всяка от държавите и на подписване на профсъюзни споразумения с летателния персонал и с кабинния екипаж.
(29)
Държавите представиха доклад с дата 7 ноември 2012 г., изготвен от CITI („доклад на CITI“), който имаше за цел да оцени дали частен инвеститор в положение, възможно най-близко до това на държавите, би могъл да участва в новия ИРК при подобни условия. Като предполага успешно изпълнение на плана 4XNG в основния си сценарий, докладът на CITI заключава, че участието на държавите в новия ИРК би създало вътрешна норма на възвръщаемост („ВНВ“) от [90-140] %, възвръщаемост на паричните средства от [4-9]х и увеличение на стойността на собствения капитал в размер на почти [700-1 200] % (от ноември 2012 г. до март 2015 г.). В доклада на CITI се заключава, че възвръщаемостта, изисквана от държавите, би била най-малко равна на тази, изисквана от частни инвеститори, които се намират в подобно положение. В доклада на CITI обаче не бе оценена вероятността за успешно изпълнение на базовия сценария на плана 4XNG, нито пък бе оценено въздействието на отклоненията от „базовия сценарий“, като например липсата на парично остойностяване на неосновните активи.
(30)
SAS обяви на 19 декември 2012 г., че всички условия, необходими за да може новият ИРК да влезе в сила (вж. точка 28), са били налице, включително парламентарно одобрение в държавите. Считано от тази дата и до 3 март 2014 г. новият ИРК беше в сила и замени стария ИРК (22).
(31)
С писмо от 3 юни 2013 г. Дания и Швеция обясниха, че в резултат на продажбата на 80 % от акциите на Widerøe (точка 22) държавите и банките кредиторки са се съгласили със SAS за изменение на условията на новия ИРК, въпреки че споразумението за изменение все още не е било официално подписано. В мнението си, представено в хода на официалната процедура по разследване, датските и шведските органи информираха Комисията, че изменението на новия ИРК бе подписано от всички страни и ще влезе в сила, когато бъде приключена трансакцията за Widerøe, т.е. на 30 септември 2013 г. Тези изменения включват следното:
-
Инструмент А ще бъде намален от 1,173 млрд. SEK на 0,8 млрд. SEK и срокът му на падеж ще бъде удължен с пет месеца до 1 юни 2014 г.
-
Предприятието SAS ще се ангажира да предостави [0,5-0,8] млрд. SEK в брой като гаранция за инструмент А, а останалите [0,1-0,4] млрд. SEK ще бъдат обезпечени чрез ценни книжа, вече включени в новото споразумение за ИРК.
-
0,2 млрд. SEK по инструмент А ще бъдат анулирани, след като част от дейностите по наземно обслужване бъде продадена. До момента, когато новият ИРК беше отменен на 4 март 2014 г., предприятието SAS беше подписало писмо за намерения с потенциален купувач (23).
-
Инструмент Б ще бъде намален от 1,5 млрд. SEK на 1,2 млрд. SEK.
5. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на участието pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК главно поради следното:
-
Предишна експозиция на банките към SAS чрез участието им в стария ИРК. В действителност банките намалиха приблизително наполовина своя принос към новия ИРК и поради това намалиха общата си експозиция към SAS с близо 50 % по отношение на ИРК, а държавите - които не получиха никаква доходност по отношение на емисиите на права от 2009 и 2010 г. с оглед на трайно отрицателните резултати на SAS - бяха увеличили експозицията си към SAS.
-
Фактът, че предприятието SAS беше използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г., което може да е оказало влияние върху решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК, за да избегнат по-нататъшно използване и да гарантират, че техните вноски в ИРК не са изцяло загубени с оглед на затрудненията на предприятието.
-
На Комисията не беше ясно дали решението на банките да участват в новия ИРК беше повлияно от непрекъсната финансова подкрепа на държавите за SAS през предходните години. Комисията също така отбеляза, че участието на държавите е строго условие, за да могат частни оператори да участват в новия ИРК.
-
Комисията се запита дали участието на KAW в новия МРК може да бъде сравнено с това на частен инвеститор, като се има предвид експозицията на KAW към SAS не само чрез своето дялово участие, но също и чрез банката SEB.
(33)
Освен това Комисията се запита дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би отговорило на теста за инвеститор в условията на пазарна икономика (тест MEI) отвъд разсъждението за pari passu. Във връзка с това Комисията прецени дали планът 4XNG се е основавал на достатъчно солидни предположения, за да привлече частен инвеститор да участва в новия ИРК, и дали анализите на чувствителността, извършени по плана, са били прекалено оптимистични.
(34)
Например Комисията посочи наред с другото оптимистичните данни в плана относно растежа на пазара в разполагаеми креслокилометри и БВП, както и инфлацията от 0 % за периода 2015-2017 г. По същия начин Комисията изрази съмнения дали успешното изпълнение на всички инициативи за намаляване на разходите и продажба на активи е могло да бъде предвидено в момента на подписване на новия ИРК.
(35)
Що се отнася до реда и условията на новия ИРК и оценката на CITI на очакваната възвръщаемост от участието на държавите в новия ИРК, Комисията подчерта факта, че докладът на CITI не извърши оценка на плана 4XNG, нито анализ на чувствителността на финансовия модел, а просто се позовава на предоставената му информация. Комисията също така подчерта, че докладът на CITI не оцени сигурността на новия ИРК от гледна точка на частен инвеститор в условията на пазарна икономика, нито взе предвид въздействието на възможни алтернативни сценарии с по-малко благоприятни предположения (включително в неизпълнение) относно анализа на възвръщаемостта. В това отношение Комисията отбелязва, че в доклада на CITI се приписва нулева вероятност за това SAS да не изпълни задълженията си през следващите три години, което изглежда подценяване на риска.
(36)
С оглед на горепосоченото, Комисията не може да изключи, че участието на държавите в новия ИРК може да води до предимство в полза на SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(37)
Накрая, ако новият ИРК включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията се съмнява, че новият ИРК би могъл да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар. В това отношение, Комисията прецени дали биха били приложими някои от възможните основания за съвместимост, посочени в ДФЕС. Предвид характера на мярката и трудностите на SAS, Комисията отбеляза, че единствените подходящи критерии изглежда са тези, свързани с помощта за оздравяване и преструктуриране по член 107, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (24) (Насоките за оздравяване и преструктуриране). Комисията обаче стигна до предварителното заключение, че условията за помощ за оздравяване и преструктуриране, определени в Насоките за оздравяване и преструктуриране, изглежда не са били изпълнени.
6. МНЕНИЕ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
6.1. Мнения на Дания и Швеция
(38)
Дания и Швеция поддържат, че тяхното участие в новия ИРК се извършва по пазарни условия, тъй като те са участвали в него pari passu с банките и с KAW, като по този начин се изключва наличието на държавна помощ.
(39)
Дания и Швеция твърдят, че предприятието SAS не е използвало стария ИРК в нито един момент през периода, в който са се провеждали преговорите по новия ИРК. Те отбелязват измененията на стария ИРК през март 2012 г., с които се въвеждат още по-строги условия за използване, и твърдят, че от края на юни 2012 г. банките са могли да отхвърлят всяко искане за използване от страна на SAS. Използваната по ИРК сума бе изцяло изплатена от SAS през март 2012 г. и от този момент предприятието SAS не е използвало стария ИРК. В резултат на това тези банки са могли разумно да бъдат счетени за „външни“ инвеститори, които участват в новия ИРК при равни условия с държавите (25), без да имат някаква съществена необезпечена експозиция към SAS (26).
(40)
По отношение на участието на KAW в новия ИРК заедно с банките, датските и шведските органи са на мнение, че KAW е имал ограничена икономическа експозиция към SEB и че това не е могло да повлияе върху решението му да участва в новия ИРК.
(41)
Освен това Дания и Швеция твърдят, че планът 4XNG е бил реалистичен и че той би могъл да се приложи успешно. Те твърдят, че всички аспекти и допускания, включително тези, които се отнасят до прогнози за приходите (ПСМК) (27), и мерките за икономии на разходи и предвидените продажби са били внимателно прегледани, за да се задоволят финансовите цели в плана 4XNG за периода 2014-2015 г. Освен това планът 4XNG - заедно с всички допускания, на които са основаваше - беше внимателно разгледан от външните финансови съветници на държавите (Goldman Sachs) и на банките ([…]) и беше адаптиран с оглед на техните забележки и препоръки. Те подчертават също, че очакването за успешно изпълнение на плана, когато се взема решение за участие в новия ИРК, беше подкрепено от факта, че сключването на нови профсъюзни споразумения бе предпоставка за новия ИРК. Освен това според Дания и Швеция, промените между декември 2012 г. и отмяната на новия ИРК на 4 март 2014 г. показаха, че планът е на път да постигне очакваните резултати (28).
(42)
По отношение на реда и условията на новия ИРК, Дания и Швеция твърдят, че те са били в съответствие с нормалните пазарни условия, като те са били подобни на условията по подобни сделки и новият ИРК също е имал по-високи авансови такси и по-строги условия за използване от повечето анализирани сделки. Що се отнася до пакета от финансови гаранции, Дания и Швеция твърдят, че действителните финансови рискове за банките кредиторки не са били незначителни, тъй като прогнозната стойност на гаранциите очевидно е надхвърляла размера на инструмент A. В резултат на това при сценарий на ликвидация всички искания на банките кредиторки биха били удовлетворени от пакета от финансови гаранции или от други активи на SAS, които биха могли да бъдат продадени, като […], дяловото му участие в […] и др. Горепосоченото се подкрепя и от реалното анулиране на значителна част от ангажиментите, поети по инструмент А през първата половина на 2013 г. Според Дания и Швеция това показва, че банките са действали от търговска гледна точка и разумно при вземането на решение да участват в новия ИРК с държавите и KAW.
(43)
На последно място, Дания и Швеция докладват, че участието в новия ИРК е създало значителна възвръщаемост за кредиторите по ИРК, без да се налага SAS да използва инструмента. Това би трябвало да подкрепи мнението, че участието на държавите в новия ИРК заедно с KAW и банките е било в пълно съответствие с принципа за MEI.
6.2. Мнения на SAS Group
(44)
SAS Group твърди, че държавите са участвали в новия ИРК в качеството им на акционери, а не на публични органи. От тази гледна точка, участието в такъв инструмент е за предпочитане спрямо дяловото участие, като се има предвид генерирането на значителни приходи за акционерите/кредиторите по отношение на такси, както и предвиденото увеличение на стойността на дяловете.
(45)
По отношение на теста pari passu, SAS Group твърди, че той е бил изпълнен, като се има предвид, че банките не са имали експозиция към SAS и в резултат на това, те е следвало да бъдат третирани като „външни“ инвеститори. Освен това участието на държавите в новия ИРК не повлияло на поведението на банките, тъй като именно предприятието SAS - а не банките- е поискало акционерите да се включат в новия ИРК. Освен това SAS Group твърди, че банките са решили да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW въз основа на много положителните резултати от анализа на риска/приходите.
(46)
SAS Group допълнително подкрепя твърдението на Дания и Швеция, че допусканията, стоящи в основата на плана 4XNG, са били стабилни с много реалистични прогнози по отношение на трите основни фактора, а именно пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП за периода 2015-2017 г. и предположената инфлация от 0 %. Освен това рисковете, свързани с изпълнението на плана, бяха проверени внимателно от всички банки кредиторки с особен акцент върху ПСМК като ключов показател за рентабилността на предприятието.
(47)
В същото време SAS Group твърди, че пакетът от финансови гаранции е бил оценен в достатъчна степен и че рискът от неизпълнение на задълженията на SAS по прилагането на плана 4XNG бе намален. Това се подкрепя от факта, че реализирането на икономии на разходи е било условие за това кредиторите да участват в новия ИРК и че сключването на нови колективни споразумения през ноември 2012 г. е от ключово значение за успешното прилагане на плана.
(48)
SAS Group допълнително упреква Комисията, че е пропуснала да отчете алтернативата за несъстоятелността и факта, че държавите биха загубили стойността на общото си участие, ако не беше въведен новият ИРК. В този контекст SAS Group подчертава, държавите са участвали в новия ИРК в качеството си на основни акционери в SAS, с цел да получат подходяща възвръщаемост на своите инвестиции.
(49)
Накрая, SAS Group съобщава, че изпълнението на плана 4XNG е довело до печалба преди облагане с данъци в размер на 3 млрд. SEK, което е довело до положителен резултат за SAS за периода ноември 2012 г. - юли 2013 г.
6.3. Мнения от FAM
(50)
Според FAM, предприятието, което отговаря за управлението на активите на KAW, решението на KAW да участва в новия ИРК е взето независимо от неговия интерес в SEB и експозицията на SEB към SAS. FAM твърди, че KAW не е имал нито мажоритарен дял в SEB, нито може да се твърди, че контролира SEB.
(51)
Предприятието FAM е разгледало плана 4XNG, свързаните с него финансови рискове и пакета от финансови гаранции и е счело, че е в интерес на KAW да участва в новия ИРК. В това отношение то е сравнило перспективата за защита на дългосрочните инвестиции на KAW в SAS и бъдещата възможна възвръщаемост на тези инвестиции, както и високите такси, които биха били заплатени от SAS по новия ИРК, спрямо ликвидацията на SAS, която то не смята за икономически интересен вариант.
(52)
FAM също изразява своето съгласие с Дания, Швеция и SAS Group, че всички заинтересовани страни са участвали в новия ИРК при еднакви условия, без каквато и да е форма на подчиненост, непропорционални права на гаранции или другояче асиметрични условия. Решението за участие в новия ИРК се е основавало на задълбочен анализ на перспективите за рентабилност в резултат на силното и конкурентоспособно предприятие SAS в бъдеще.
(53)
На последно място, FAM споделя виждането на Дания и Швеция, че решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК се е основавало на съображения от търговски характер, като съществуващата им експозиция по стария ИРК е била само теоретична. То твърди, че банките са имали дори по-малки стимули да участват в новия ИРК от държавите и KAW, тъй като последните са могли да разчитат на увеличение на цените на дяловете си. Поради това предприятието твърди, че условията на теста pari passu трябва да се считат за изпълнени.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ
(54)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(55)
Така понятието държавна помощ се прилага за всяко предимство, което пряко или непряко е предоставено и е финансирано с държавни ресурси, отпуснати от самата държава или от някой междинен орган, действащ по силата на правомощията, които са му предоставени.
(56)
За да представлява държавна помощ, дадена мярка трябва да произтича от държавни ресурси и трябва да може да бъде приписана на държавата. По принцип държавните ресурси са ресурси на държава членка и на нейните публични органи, както и ресурси на публичните предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, значително влияние.
(57)
Не може да се отрече, че въпросната мярка включва държавни ресурси, тъй като тя беше финансирана от ресурси, идващи от бюджетите на държавите, и тя може да бъде приписана на държавата. По-специално, уместно е да се отбележи, че парламентите на Дания и Швеция одобриха участието на двете правителства в новия ИРК (точка 30).
(58)
Въпросната мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки.
(59)
Съгласно установената съдебна практика, когато финансова помощ, отпусната от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се при търговията в рамките на Съюза, тогава е налице най-малкото потенциално въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията (29). Във връзка с това Комисията е на мнение, че всяко потенциално икономическо предимство, предоставени на SAS чрез държавни ресурси, би отговорило на това условие. SAS се конкурира с други въздушни превозвачи в Европейския съюз, по-специално след като на 1 януари 1993 г. (30) влезе в сила третия етап от либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“). Освен това за пътувания на сравнително кратки разстояния в рамките на ЕС въздушният транспорт е в конкуренция със сухопътния и железопътния транспорт и поради това сухопътните и железопътните превозвачи също биха могли да бъдат засегнати.
(60)
Така, единственият критерий за понятието за държавна помощ, който е под въпрос, е дали мярката е предоставила избирателно неправомерно икономическо предимство на SAS.
(61)
С оглед на отмяната на новия ИРК, считано от 4 март 2014 г., Комисията оцени дали новият ИРК е предоставил неправомерно избирателно икономическо предимство на SAS от момента на своето създаване през 2012 г. до отмяната си през 2014 г.
7.2. Икономическо предимство в полза на SAS
(62)
За да определи дали предприятието SAS е получило държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията ще прецени дали на авиокомпанията е предоставено икономическо предимство, което не би могла да получи при нормални пазарни условия. Комисията проучва този въпрос чрез прилагане на тест MEI, според който не е налице държавна помощ, когато при подобни обстоятелства частен инвеститор с размер, съпоставим на този на съответните органи от публичния сектор, и който осъществява дейност при нормални пазарни условия в пазарна икономика, би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера.
(63)
Според тест MEI Комисията трябва следователно да прецени дали частен инвеститор би сключил разглежданата сделка при същите условия. Становището на хипотетичния частен инвеститор е това на благоразумен инвеститор, чиято цел за увеличаване до максимум на печалбата се преследва внимателно, като се преценява равнището на приемливия риск за дадената възвръщаемост (31).
(64)
По принцип принос от публични средства не включва държавна помощ, ако се извършва едновременно със значителна вноска в капитала от страна на частен инвеститор при сравними обстоятелства и при съпоставими условия (pari passu) (32).
7.2.1. Участие pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК
(65)
Комисията отбелязва, че банките кредиторки, които участват в новия ИРК, участва също така и в стария ИРК. В новия ИРК обаче държавите увеличиха своята експозиция към SAS, докато банките намалиха приблизително наполовина своя принос (от 366 млн. EUR на приблизително 200 млн. EUR) и така намалиха общата си експозиция по ИРК към SAS с около 50 %. Предвид Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата, че може да бъде приложен доводът за pari passu, тъй като държавите и банките изглежда не са били в сравними положения.
(66)
Дания, Швеция и SAS Group твърдят, че банките кредиторки не са имали никаква експозиция по стария ИРК, когато са водели преговори за участието си в новия ИРК. Поради това банките следва да са били считани за „външни“ инвеститори в положение, сходно на това на държавите и на KAW.
(67)
Комисията отбелязва, че предприятието SAS е използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г. (точка 20). Наистина измененията на стария ИРК през март 2012 г. включваха наред с другото условие за пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Сумите бяха напълно изплатени през март 2012 г. и измененията на стария ИРК, влезли в сила през същия месец, затрудниха изключително SAS да използва инструмента след това (33). Освен това SAS трябваше да предостави до юни 2012 г. план за рекапитализиране, който трябваше да бъде утвърден от управителния съвет, както и от държавите и KAW като основни акционери. Този план беше първоначално отхвърлен от банките. Едва през ноември 2012 г., след като внимателно разгледаха преработения план 4XNG, държавите, последвани от банките, решиха да участват в новия ИРК.
(68)
В резултат на това датските и шведските органи и SAS Group твърдят, че SAS бе ефективно възпрепятствано да поиска използване на стария ИРК. Съзнавайки тази ситуация, банките трябваше да решат дали да продължат със стария ИРК до изтичането му през юни 2013 г. или да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW, въпреки факта, че държавите и KAW като акционери имаха повече стимули за участие с оглед евентуално постигане на по-висока стойност на акциите си след изпълнението на плана 4XNG.
(69)
Въпреки че Комисията счита за вероятно банките, или поне онези, които не разполагат с други необезпечени двустранни експозиции към SAS, не са били съществено изложени на стария ИРК в момента на вземането на решение да участват в новия ИРК, тя също така е на мнение, че все пак съществува риск, че предприятието SAS е могло да да изпълни условията за ползване на инструмента, преди да е въведен новият ИРК. Фактът, че това не се е случило и че старият ИРК не е бил използван, след като е бил напълно изплатен през март 2012 г., е без значение в това отношение. Въз основа на това става ясно, че банките имат известна степен на експозиция към SAS по стария ИРК, което не е било така за държавите и KAW. Поради това Комисията не може да приеме аргумента на датските и шведските органи, че банките са участвали в новия ИРК като „външни“ инвеститори, независимо от тяхната експозиция по стария ИРК.
(70)
Освен това Комисията не може да се съгласи с Дания и Швеция, че експозицията на някои банки под формата на двустранни инструменти, свързани със стария ИРК (34), не е включвала никакъв финансов риск за банките през периода на преговори по новия ИРК, въз основа на това, че тези инструменти не са могли да бъдат използвани, освен ако старият ИРК не е бил използван изцяло. Както бе посочено по-горе, съществува риск, макар и малък, че условията на използване не са могли да бъдат изпълнени, въпреки факта, че вследствие на измененията през март 2012 г. и въведените строги условия вероятността от това SAS да използва стария ИРК е била много ниска.
(71)
Освен това изглежда, че някои банки са имали друга експозиция към SAS. Например, освен участие в стария ИРК, […] е имала - считано от 30 септември 2012 г. - необезпечена (и неизползвана) двустранна експозиция към SAS в размер на [200-600] млн. SEK, както и необезпечена експозиция на използване кредитни карти в размер на [500-900] млн. SEK. Ето защо банката може да е трябвало да поеме разходите по възстановяването на клиентите, ако SAS е отменил съответните полети. Въпреки че необезпечената експозиция на използване на кредитни карти представлява [0-2] % от общия кредитен портфейл на […] в размер на около [1 000-3 000] млрд. SEK, експозицията все пак представлява финансов риск и следователно не може да се приеме, че […] е била в сходно положение по отношение на държавите, когато е взела решение да участва в новия ИРК.
(72)
Освен това три други банки са били изложени на кредитен риск по отношение на текущи механизми за финансиране на самолети (например […]). Въпреки че държавите, твърдят, че финансирането е било обезпечено от самите самолети и не е представлявало финансов риск за банките, тъй като те могат лесно да бъдат продадени на пазара, това не е било доказано от фактическа гледна точка. Все още не е ясно дали в случай на спешна продажба на самолета общата сума би била действително възстановена.
(73)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията се запита дали поведението на банките може да е било повлияно от поведението на държавите, като се има предвид непрекъсната финансова подкрепа за авиокомпанията през предходни години (например емисии на права от 2009 и 2010 г.). В допълнение към това банките са били готови да участват в новия ИРК само при условие че държавите участват в него, както е обяснено в точки 23 и 24.
(74)
По принцип Комисията счита, че условието pari passu не може да се прилага в случаи, когато участието на държавите представлява строго условие за участието на частни оператори в сделката.
(75)
В хода на официалното разследване, Дания, Швеция и SAS Group заявиха, че в нито един момент по време на преговорите за новия ИРК банките не се са почувствали „заразени“ от миналото поведение на държавите и постоянната им готовност да подкрепят SAS, въпреки факта, че държавните приходи по емисиите на права от 2009 и 2010 г. са били по-малки от прогнозираните.
(76)
Комисията не може да изключи възможността частните оператори да не са желали да инвестират в предприятие с такива резултати и непредвидими прогнози, освен ако държавите не са участвали. В същото време тя не може да изключи, че държавите, които са отказали да предоставят нов собствен капитал и да участват в подчинен ИРК, повече не са искали да вложат допълнителни средства в SAS. Независимо от тези съображения, Комисията не е убедена, че участието на държавите в новия ИРК е било направено на принципа pari passu по отношение на банките кредиторки, като се има предвид, че участието на държавите е довело до това, че банките са намалили съвкупната си експозиция по ИРК към SAS с приблизително 50 %, докато същевременно държавите са увеличили експозицията си към SAS.
(77)
Във връзка с това дали поведението на KAW може да се счете за отправна точка, за да се определи поведението на частен инвеститор, официалното разследване показа, че експозицията на KAW към SAS чрез участието му в капитала на SEB е по-малка от посочената в решението за откриване. Като се има предвид, че KAW е само миноритарен акционер в SEB и че експозицията, която SEB е имал към SAS, е била ограничена, би могло да се твърди, че участието на KAW в новия МРК е било ръководено от перспективите за рентабилност на инвестицията.
(78)
В допълнение на горното официалната процедура по разследване не е позволи на Комисията да заключи със сигурност, че разглежданата сделка се е провеле на принципа pari passu.
(79)
Независимо от оценката на принципа pari passu Комисията проучи също дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би преминало теста MEI отвъд разсъждението за pari passu.
7.2.2. Оценка на участието на държавите в новия ИРК при теста MEI
(80)
Въпросът, на който трябва да се отговори, е дали даден частен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в SAS, и изправен пред подобен набор от обстоятелства като държавите през 2012 г., е щял да участва в новия ИРК при подобни условия (35).
(81)
Показателни в това отношение са независимите анализи, извършени от външни финансови съветници (а именно Goldman Sachs International и CITI в качеството им на съветници на държавите и […] като съветник на кредиторите) преди сключването на новия ИРК. Според Дания и Швеция държавите са решили да участват в новия ИРК само след строга проверка на плана 4XNG от външните им съветници и след коригиране на реда и условията на новия ИРК.
(82)
Комисията изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на обхвата на доклада, изготвен от CITI, но Дания и Швеция поясниха, че решението им да участват в новия ИРК се е основавало на всички анализи, изготвени от финансовите им съветници, и че поради това докладът на CITI не трябва да се оценява изолирано.
(83)
Финансовите съветници бяха натоварени със задачата, наред с другото, да предоставят критичен анализ на плана 4XNG и на новия ИРК, както и на съответните чувствителни въпроси и слабости в това отношение. Този анализ бе проведен въз основа на последователни доклади, с позоваване на историческите данни за резултатите на SAS и на други критерии за сравнение в сектора. Съветниците представиха редица препоръки относно стратегии за намаляване на риска за новия ИРК и за плана 4XNG. В съответствие с това становище, държавите поискаха редица корекции на плана 4XNG (за ускоряване на мерки за икономии на разходи и въвеждане на допълнителни инициативи), както и корекции на условията на новия ИРК за намаляване на вероятността от използване.
(84)
При анализа на плана 4XNG външните съветници определиха и обърнаха специално внимание на ключови области на потенциален риск, включително цели за икономии на разходите, продажби и натиска от показателя за приходите от предлагани свободни места на километър (ПСМК). Тази оценка на риска доведе, наред с другото, до следните съображения:
-
Цели за икономии на разходи
Въз основа на получените съвети от външните съветници планът 4XNG бе променен и разширен, за да включва инициативи за икономии на разходи в размер на приблизително [1-4] млрд. SEK годишно (увеличена от първоначалната цел от [1-4] млрд. SEK годишно). Като обезпокоително беше определено непостигането на целите за икономии на разходи, но ключова мярка за премахване на риска за плана 4XNG преди финализирането на новия ИРК бе сключването на нови профсъюзни споразумения, включващи намаляване на компенсациите и придобивките на персонала, както и промени на пенсионната схема през ноември 2012 г. Това доведе до преки икономии на разходите от малко под [0-3] млрд. SEK годишно […], което, по искане на държавите, трябваше да бъде успешно изпълнено, преди новият ИРК може да влезе в сила.
-
Продажба на активи
След като първоначалните допускания относно продажбата на активи бяха оспорени от външния финансов съветник, а също и поради наличието на нова информация, събрана при процеса, окончателният списък на планираните продажби на активи в плана 4XNG се отклони от първоначално предложения от SAS списък (36). Финансовият съветник на държавите в крайна сметка стигна до заключението, че продажбите на активи (с прогнозна стойност от приблизително 3,0 млрд. SEK), включени в окончателния план 4XNG, са изпълними в рамките на прогнозен срок. Освен това в новия ИРК се съдържаха разпоредби за определяне на графика на продажбата на Widerøe, както и за стриктното използване на постъпленията от продажбата за връщане на средствата по новия ИРК.
-
Натиск от ПСМК
Съответните допускания относно доходността и натиска от ПСМК бяха оценени и счетени за разумни, като се вземат под внимание съответните данни за предишни тенденции, прогнозите на трети страни и известните промени в конкурентната среда към този момент. Затова не бе счетено, че тези допускания представляват значителен риск за изпълнението на плана 4XNG.
(85)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на оптимистичния характер на конкретни фактори в плана 4XNG (напр. пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП и инфлация от 0 % за периода 2015-2017 г.), информацията, предоставена от Дания, Швеция и SAS Group по време на официалното разследване, показва, че при съставянето на тези прогнози е обърнато специално внимание на основните пазари, на които SAS извършва дейност. Това включваше по-изразената експозиция на предприятието на пазарите в северна, отколкото в южна Европа, както и експозицията му към пазара на САЩ и азиатския пазар. Представената информация показва също, че прогнозната инфлация на разходите от 0 % годишно за периода 2015-2017 г. е нетният ефект от основен процент на инфлация от 2 % годишно (в съответствие с очакваното от ЕС ниво на инфлация) и предположението, че би било възможно това да се неутрализира чрез нови мерки за намаляване на разходите.
(86)
Що се отнася до липсата на изследвания за чувствителност на ВНВ, анализът, представен в доклада на CITI (вж. точка 35), както и първоначалните опасения на Комисията във връзка с потенциалното въздействие на по-малко оптимистичните сценарии, Комисията получи допълнителна информация от Дания и Швеция в техните коментари относно решението за откриване на процедурата относно степента на предприетия анализ на чувствителността. Във връзка с това Goldman Sachs представи поредица от тестове за чувствителност по време на разработването на плана 4XNG за периода от юни до септември 2012 г. Преразгледан анализ през месец септември 2012 г. посочи, че предприятието SAS не би могло да остане без парични средства дори при представените неблагоприятни сценарии, т.е. при всички анализирани случаи позицията на ликвидност на SAS ще остане над долната граница на определения за ИРК коридор. Въпреки това, за да се запази доверието на пазара, бе счетено, че ликвидността е необходима и че ИРК е останал най-реалистичният вариант за такава резервна ликвидност.
(87)
Така Комисията отбелязва последователните финансови проверки, провеждани за плана 4XNG (включително обширен анализ и тестване на различни елементи от плана). Комисията отбелязва също произтеклите от това искания за намаляване на рисковете при прилагането и за постигане на консолидиран план за преструктуриране преди предприемането на участие в новия ИРК. Тези действия изглеждат в съответствие с тези на един благоразумен частен пазарен инвеститор. Независимо от това, все пак трябва да се разгледа дали условията на новия ИРК са били в съответствие с това, което би приел един частен пазарен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в дружеството.
(88)
Дания, Швеция и SAS Group обясниха, че една от характерните особености на сектора на въздухоплаването е необходимостта да се поддържа високо ниво на финансова подготвеност за запазване на доверието на клиентите и на заинтересованите страни в способността на предприятието да продължи дейността си. Предвид финансовите затруднения, пред които бе изправено SAS през 2012 г., и ситуацията му на ликвидност по това време, вероятна мотивация за участието на държавите в новия ИРК в качеството им на акционери в SAS е избягването на по-големи загуби или несъстоятелност в случай на загуба на ликвидност на предприятието.
(89)
В това отношение държавите изглежда са използвали по-специално препоръките от страна на независимите финансови съветници при финализирането на реда и условията на новия ИРК. Наистина изглежда, че редът и условията на новия ИРК са били колективно насочени към намаляване на идентифицираните основни търговски рискове. Например, както е отбелязано в точка (84), ключово условие за изпълнението на новия ИРК беше успешното изпълнение на нови колективни споразумения с летателните екипажи. Освен това от условията за използване, приложими за инструмент Б, изглеждаше много малко вероятно инструментът да е можел да бъде използван преди март 2015 г. (37) Финансовите спогодби, приложени към новия ИРК, също бяха структурирани по такъв начин, че ако SAS бе в състояние да изпълни ключовите финансови прогнози, съдържащи се в плана 4XNG, предприятието не би имало достъп до ИРК или би трябвало да възстанови сумите, усвоени по ИРК към момента (38).
(90)
В допълнение към горепосочените забележки Комисията получи допълнителна информация относно адекватността на базисното обезпечение за новия ИРК. В доклад от май 2012 г. […] предостави независима оценка на Widerøe и на някои дълготрайни материални активи (включително резервни двигатели, съответни самолети, редица по-малки недвижими имоти и някои видове оборудване), които впоследствие бяха използвани като обезпечение за новия ИРК. Въпреки че акцентът беше поставен върху Widerøe като най-важния актив от пакета от финансови гаранции, а оценката на другите активи се основаваше на по-ограничена информация, цялостната оценка достигна до обща стойност на активите от около [1-4] - [3-6] млрд. SEK. По този начин общата прогнозна стойност на активите, предмет на обезпечение, превиши размера на инструмент А. Според Дания и Швеция това ниво беше счетено за достатъчно, за да увери кредиторите на новия МРК, тъй като, както е посочено по-горе, вероятността SAS някога да използва инструмент Б бе счетена за много малка.
(91)
Действителните финансови рискове, свързани с новия ИРК, бяха смекчени от разпоредбите за задължително предварително плащане и/или отмяна на ангажиментите по новия ИРК, ако SAS продаваше определени активи или използваше други възможности за финансиране. Предварителното плащане и отмяната на тези разпоредби имаха за последица намаляването на потенциалната загуба с течение на времето. В действителност, в резултат на продажбата на Widerøe и по силата на споразумение, което влезе в сила след продажбата през септември 2013 г. (вж. точка 31), общият размер на новия ИРК беше намален от 3,5 млрд. SEK на 2 млрд. SEK.
(92)
Следователно изглежда, че е бил взет всеобхватен и съгласуван набор от мерки, специално насочени към осигуряването на непрекъснатата жизненост на SAS през периода 2012-2015 г. и към ограничаване на ключовите финансови рискове, свързани с новия ИРК.
(93)
Освен това Комисията признава, че е необходимо да се обмисли дали подобен частен инвеститор, изправен пред сходни пазарни условия като държавите (т.е. като съществуващите акционери в SAS), би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера. За тази цел е полезно да се проучат възможните съпоставителни сценарии, възникващи при отсъствие на мярката.
(94)
В това отношение Дания, Швеция и SAS Group твърдят в своите коментари относно решението за откриване на процедурата, че несъстоятелността би била вероятна, ако новият ИРК не беше предоставен през 2012 г. Според Дания и Швеция това би съответствало на обща загуба от 1 044 млн. SEK за държавите, т.е. общата стойност на участието им. Друг елемент, който трябваше да се вземе предвид, беше свързан с перспективата за отказ от евентуални бъдещи капиталови печалби, ако планът 4XNG бъде изпълнен успешно. За сравнение Дания и Швеция преценяват в представените от тях становища, че в случай че SAS не изпълни задълженията си по новия ИРК, възможните комбинирани загуби, произтичащи от колективното дялово участие а държавите и вноските им в ИРК, биха били, при най-крайния сценарий, в размер на около [1 000-3 000] млн. SEK (39).
(95)
Поради това в случай на несъстоятелност на SAS, възможните допълнителни загуби, свързани с участието на държавите в новия ИРК (т.е. приблизително 447,5 млн. SEK въз основа на илюстративния пример на Дания и Швеция), изглеждат сравнително ограничени в сравнение със загубите, които биха били все пак натрупани при спазване на дяловото участие на държавите. Сравнението на тази сравнително ограничена постепенна промяна в песимистичния сценарий на държавите (несъстоятелност) с потенциалното благоприятно за държавите отражение от успешното изпълнение на плана 4XNG изглежда предоставя допълнителна подкрепа за решението на държавите да участват в новия ИРК. При най-оптимистичния „базов сценарий“ в доклада CITI потенциалните капиталови печалби за държавите се оценяват в размер на общо [7 000-12 000] млн. SEK. Комисията обаче изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на оптимистичния характер на тези прогнози за растежа, но тя признава възможността, че дори при по-консервативни сценарии потенциалните капиталови печалби в благоприятния сценарий все още могат значително да надхвърлят потенциалните загуби по песимистичния сценарий.
(96)
Така Комисията отчита горепосочената оценка на риска, както и задълбочения преглед и изпитване на плана 4XNG, предоставените допълнителни проверки по съответното обезпечение (40), разпоредбите за анулиране и предплащане, които намаляваха потенциалната загуба с течение на времето (41), и различните други мерки за ограничаване на риска, включени в условията на новия ИРК (42). Като се има предвид горното, решението на държавите за участие в новия ИРК изглежда съобразено с действията на частен оператор, действащ с цел получаване на нормална пазарна възвръщаемост предвид конкретното положение на предприятието в този момент.
(97)
Освен това Комисията заключава, че държавите, в качеството си на съществуващи акционери в SAS, са били водени от разумни и реалистични перспективи за рентабилност, когато са решили да участват в новия ИРК заедно с KAW и банките кредиторки през периода декември 2012 г. - март 2014 г. Така това участие не представлява предимство за SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.3. Заключение относно наличието на държавна помощ
(98)
С оглед на горепосоченото Комисията стига до заключението, че участието на Дания и Швеция в новия ИРК не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
На последно място, Комисията отбелязва, че Дания и Швеция са се съгласили настоящото решение да бъде прието и нотифицирано на английски език.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на Scandinavian Airlines посредством новия инструмент за револвиращ кредит, който Кралство Дания и Кралство Швеция приложиха през декември 2012 г., не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресати на настоящото решение са Кралство Дания и Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 9 юли 2014 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 9 luglio 2014
relativa alla misura SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) alla quale la Danimarca e la Svezia hanno dato esecuzione in favore di Scandinavian Airlines
[notificata con il numero C(2014) 4532]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/938/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
vista la decisione con cui la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE riguardo all'aiuto SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a tali disposizioni e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Alla fine di ottobre 2012 la Danimarca, la Svezia e la Norvegia (congiuntamente «gli Stati») hanno contattato in modo informale la Commissione e l'Autorità di vigilanza EFTA («ESA») per comunicare loro l'intenzione di partecipare a una nuova linea di credito rinnovabile (Revolving Credit Facility, «la nuova RCF») in favore di Scandinavian Airlines («SAS», «il gruppo SAS» o «la società»). Il 12 novembre 2012 gli Stati hanno deciso di partecipare alla nuova RCF senza notificare ufficialmente la misura alla Commissione.
(2)
Il 14 novembre 2012 la Commissione ha avviato un procedimento d'ufficio sulla nuova RCF. La Commissione ha inviato alla Danimarca e alla Svezia richieste d'informazioni il 29 novembre 2012, il 18 dicembre 2012, il 28 gennaio 2013 e il 18 febbraio 2013, cui è stata data risposta rispettivamente il 6 dicembre 2012, l'8 gennaio 2013, il 5 e il 13 febbraio 2013 e il 22 marzo 2013. La Danimarca e la Svezia hanno fornito complementi d'informazione con lettera del 3 giugno 2013.
(3)
Il 20 novembre 2012 inoltre la Commissione ha ricevuto una denuncia da parte di Ryanair, cui ha fatto seguito, il 4 febbraio 2013, una denuncia della European Low Fares Airline Association («ELFAA»), in merito alle quali la Danimarca e la Svezia hanno presentato osservazioni con lettera del 22 marzo 2013.
(4)
Con lettera del 19 giugno 2013 la Commissione ha comunicato alla Danimarca e alla Svezia la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea («TFUE») in relazione agli aiuti (in appresso «la decisione di avvio del procedimento»). La Danimarca e la Svezia hanno presentato osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento con lettere del 19 agosto 2013.
(5)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2) il 28 settembre 2013. La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sulle misure.
(6)
La Commissione ha ricevuto osservazioni dal gruppo SAS e da Foundation Asset Management Sweden AB («FAM») (3) il 28 ottobre 2013. Il 5 novembre 2013 la Commissione ha trasmesso tali osservazioni alla Danimarca e alla Svezia, che hanno avuto così la possibilità di rispondere. Con lettere del 4 e del 5 dicembre 2013 le autorità danesi e svedesi hanno comunicato di non avere alcun commento da fare in merito alle osservazioni del gruppo SAS e di FAM.
(7)
La Commissione ha chiesto complementi d'informazione a Danimarca e Svezia con lettera del 25 febbraio 2014, cui è stata data risposta il 25 marzo 2014 da entrambi gli Stati membri. Inoltre, con lettere del 5 e del 7 marzo 2014, le autorità danesi e svedesi hanno informato la Commissione che SAS aveva deciso di cancellare la nuova RCF e di esaminare possibilità alternative per rafforzare la propria base di capitale. La cancellazione è entrata in vigore a partire dal 4 marzo 2014.
(8)
Con lettere del 4 e del 7 luglio 2014 la Svezia e la Danimarca hanno rispettivamente concordato di rinunciare ai diritti conferiti ai sensi dell'articolo 342 del TFUE e dell'articolo 3 del regolamento (CE) n. 1 e di acconsentire all'adozione e alla notifica in inglese della presente decisione.
(9)
Per questo procedimento la Commissione è l'unica competente a valutare se le disposizioni del TFUE siano state rispettate dalla Danimarca e dalla Svezia. D'altro canto l'ESA, ai sensi dell'articolo 109, paragrafo 1, dell'Accordo sullo Spazio economico europeo («Accordo SEE») e dell'articolo 24 dell'Accordo fra gli Stati EFTA sull'istituzione di un'Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia, è competente a valutare se le disposizioni dell'Accordo SEE siano state rispettate dalla Norvegia. Inoltre, ai sensi dell'articolo 109, paragrafo 2, e del protocollo 27 dell'Accordo SEE, per garantire un'applicazione uniforme in tutto lo Spazio economico europeo, l'ESA e la Commissione cooperano, procedono a scambi di informazioni e si consultano a vicenda su questioni di politica di vigilanza e su casi specifici.
(10)
In considerazione di quanto sopra e della competenza parallela di entrambe le istituzioni nel caso specifico, la Commissione ha cooperato e si è consultata con l'ESA prima di adottare la presente decisione.
2. IL MERCATO DEL TRASPORTO AEREO SCANDINAVO
(11)
Tra il 2001 e il 2011 il mercato del trasporto aereo scandinavo (che comprende la Danimarca, la Svezia, la Finlandia e la Norvegia) sarebbe cresciuto del 126 % in termini di ASK (4). La crescita del mercato scandinavo a corto raggio è stata dovuta quasi interamente ai vettori a basso costo, in particolare Norwegian Air Shuttle e Ryanair: si stima che in quel periodo i vettori a basso costo abbiano generato il 90 % della crescita (5).
(12)
Nonostante l'accresciuta importanza dei vettori a basso costo, l'attore principale nel mercato scandinavo rimane SAS, con una quota di mercato stimata nel 2011 pari al 35,6 %, ben lontana dal picco del 50 % raggiunto dieci anni fa. Nello stesso anno le quote di mercato di Norwegian Air Shuttle e Ryanair hanno raggiunto rispettivamente il 18,7 % e il 6,8 %.
3. IL BENEFICIARIO
(13)
SAS è la compagnia di bandiera degli Stati, la maggiore compagnia aerea in Scandinavia e l'ottava compagnia aerea in Europa. È anche uno dei membri fondatori di Star Alliance. Il gruppo aereo, che comprende Scandinavian Airlines, Widerøe (6) e Blue1, ha sede a Stoccolma mentre il suo hub europeo e intercontinentale è l'aeroporto di Copenaghen. Nel 2013 SAS ha trasportato circa 28 milioni di passeggeri, ottenendo ricavi pari a circa 42 miliardi di SEK.
(14)
Attualmente SAS è detenuta per il 50 % dagli Stati: per il 21,4 % dalla Svezia, per il 14,3 % dalla Danimarca e per il 14,3 % dalla Norvegia. Il principale azionista privato è la Knut and Alice Wallenberg's foundation («KAW») (7,6 %), mentre gli altri azionisti detengono partecipazioni nell'ordine dell'1,5 % o meno.
Tabella 1
Principali azionisti di SAS AB al 31 marzo 2012 (7)
Azionista
Totale (%)
Governo svedese
21,4
Governo danese
14,3
Governo norvegese
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Banca nazionale danese
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
SAS è in una situazione finanziaria precaria da diversi anni e tra il 2008 e il 2013 ha registrato perdite ricorrenti. Nel novembre 2012 Standard and Poor's («S&P») ha declassato il rating del credito della società, che è passato da B- a CCC+ (8). Queste difficoltà sono state aggravate dal contesto del mercato, caratterizzato da alti costi del carburante e da una domanda incerta.
(16)
In particolare dalle relazioni annuali della società risulta che, tra il 2008 e il 2012, SAS ha subito ogni anno cospicue perdite, registrando un consistente debito finanziario netto.
Tabella 2
Principali dati finanziari di SAS 2007-2012 (milioni di SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(Gen-Ott)
Ricavi
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Debito finanziario netto
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
EBT (utile al lordo delle imposte)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Reddito netto
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Flusso di cassa dell'esercizio
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Rendimento del capitale investito (ROCE) - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Rendimento del patrimonio netto contabile al netto delle imposte - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Rapporto di copertura degli interessi - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
In seguito al deterioramento della sua posizione finanziaria, nel 2009/2010 SAS ha adottato un consistente programma di riduzione dei costi («Core SAS»). Nell'attuazione di questo programma, SAS ha dovuto raccogliere capitale proprio dai suoi azionisti mediante due emissioni di diritti: (i) 6 miliardi di SEK nell'aprile 2009; e (ii) 5 miliardi di SEK nel maggio 2010 (10).
(18)
Le difficoltà finanziarie di SAS hanno raggiunto l'apice nel 2012, quando la società ha presentato il piano aziendale 4 Excellence Next Generation («piano 4XNG»), percepito dalla dirigenza della compagnia aerea come l'«ultima chiamata» per SAS (11). Inoltre nel novembre 2012 la stampa ha annunciato la possibilità che SAS facesse bancarotta (12).
4. DESCRIZIONE DELLA MISURA: LA NUOVA RCF NEL 2012
(19)
Come altre compagnie aeree che operano a livello globale, SAS ha fatto ricorso frequentemente a linee di credito esterne per mantenere un livello minimo di liquidità. A partire dal 20 dicembre 2006 SAS ha avuto a disposizione una linea di credito rinnovabile con scadenza a giugno del 2013 («la vecchia linea di credito rinnovabile»). La vecchia linea di credito rinnovabile ammontava a 366 milioni di EUR ed era alimentata esclusivamente da alcune banche ([…] (13)). Comprendeva anche un certo numero di condizioni o clausole finanziarie, come […].
(20)
Nel dicembre 2011, in seguito al deteriorarsi dei risultati finanziari della società, la dirigenza SAS ha deciso di esaurire completamente la vecchia RCF. Dopo che una società controllata di SAS (Spanair) aveva chiesto l'avvio della procedura fallimentare nel gennaio 2012, SAS ha avviato i negoziati con le banche raggiungendo un accordo per la correzione delle clausole il 15 marzo 2012. In base a questo accordo, il costo di utilizzo della vecchia RCF aumentava, le condizioni di prelievo venivano inasprite e SAS doveva rimborsare per intero e immediatamente l'importo prelevato. Inoltre SAS doveva fornire ai finanziatori un piano di ricapitalizzazione che doveva essere approvato dal consiglio di amministrazione e dai principali azionisti, ossia gli Stati e KAW.
(21)
Il piano di ricapitalizzazione è stato sostenuto dal cosiddetto piano 4XNG, che era già in corso di sviluppo all'inizio del 2012. Il piano 4XNG rispondeva anche alle preoccupazioni espresse nel maggio 2012 da […] in merito al piano aziendale di SAS già esistente noto come 4 Excellence («piano 4X»). Secondo SAS, il piano 4XNG le avrebbe consentito di collocarsi come una compagnia aerea finanziariamente autosufficiente. Esso fissava una serie di obiettivi finanziari che SAS avrebbe dovuto raggiungere nell'esercizio finanziario 2014/2015. Tra questi un margine EBIT superiore all'8 %, un indice di preparazione finanziaria superiore al 20 % e una quota di fondi propri (ossia il rapporto tra attività e capitale proprio) superiore al 35 %. Il piano 4XNG avrebbe dovuto consentire a SAS di migliorare il proprio EBT di circa 3 miliardi di SEK su base annua, mentre la sua attuazione avrebbe comportato costi di ristrutturazione e costi una tantum pari a circa 1,5 miliardi di SEK.
(22)
Un altro obiettivo del piano 4XNG consisteva nel preparare la società all'introduzione, a partire dal novembre 2013, di nuove norme contabili per le pensioni che, secondo le previsioni, avrebbero avuto un impatto negativo sul capitale proprio del gruppo SAS. Il piano inoltre prevedeva l'impegno a completare un programma di cessione di attività e di finanziamento, che ammontava a circa 3 miliardi di SEK di potenziale reddito netto. La cessione di attività comprendeva (14): (i) la vendita di Widerøe, una compagnia aerea regionale controllata in Norvegia (15), (ii) la vendita di una partecipazione di minoranza in […], (iii) la vendita di patrimoni immobiliari connessi all'aeroporto, (iv) l'esternalizzazione dell'assistenza a terra (16), (v) la vendita di motori aeronautici (17), (vi) la vendita e la retrolocazione o altre transazioni finanziarie in relazione a […], (vii) l'esternalizzazione dei sistemi di gestione e dei call centre (18), e (viii) la vendita o il finanziamento garantito di tre velivoli Q400.
(23)
Gli Stati insistono sul fatto che il piano 4XNG era un autofinanziamento; ciò significa che SAS avrebbe generato una quantità sufficiente di contante dalle operazioni e dalle cessioni non strategiche per finanziare il costo iniziale di attuazione del piano 4XNG. A preoccupare SAS era però la percezione da parte degli investitori di una posizione di liquidità precaria della compagnia aerea causata dagli ingenti costi iniziali di attuazione del piano 4XNG. SAS pertanto ha richiesto l'ampliamento della vecchia RCF contestualmente all'introduzione della nuova RCF sostenuta dagli Stati e da KAW. SAS tuttavia ha affermato che né la vecchia RCF (nella modalità ampliata) né la nuova RCF sarebbero state esaurite.
(24)
Le discussioni sulla nuova RCF hanno avuto inizio il 4 giugno 2012 (19). Inizialmente, in linea con il piano di ricapitalizzazione (cfr. il punto (20) più sopra), le banche finanziatrici della vecchia RCF avevano richiesto che gli Stati provvedessero a una nuova raccolta di capitale proprio, per esempio con un'emissione di diritti, dal momento che non erano disposte a sostenere autonomamente una nuova RCF. Gli Stati tuttavia hanno respinto quest'idea.
(25)
Dopo alcuni negoziati, le banche hanno accettato una nuova RCF da costituire insieme agli Stati e a KAW e da strutturare in condizioni di parità, evitando un rapporto subordinato ed eccessivi diritti di garanzia. Occorre notare che inizialmente la nuova RCF avrebbe dovuto ammontare a [3-6] miliardi di SEK, mentre erano disponibili soltanto [1-4] miliardi di SEK di garanzia. Il 22 ottobre 2012 la nuova RCF è stata ridotta infine a 3,5 miliardi di SEK(circa 400 milioni di EUR).
(26)
La nuova RCF è stata erogata dalle stesse banche che avevano fornito la vecchia RCF (tranne una (20)) insieme agli Stati e a KAW. A tale proposito, il 50 % della nuova RCF è stato erogato dagli Stati in proporzione alla loro partecipazione azionaria a SAS, e il rimanente 50 % è stato erogato dalle banche e da KAW. Gli Stati e KAW hanno partecipato alla nuova RCF alle stesse condizioni (commissioni, tassi d'interesse, clausole) delle banche.
(27)
Le caratteristiche principali della nuova RCF erano le seguenti:
-
è stata divisa in due ulteriori linee, rispettivamente di 2 miliardi (linea A) di SEK e 1,5 miliardi (linea B) di SEK, per le quali gli Stati hanno contribuito con il 50 % del valore. Le condizioni relative alla fissazione del prezzo per entrambe le linee prevedevano una commissione iniziale, una commissione di impegno, una commissione di utilizzo, una commissione sul margine e un diritto di uscita.
-
Per poter attingere alla RCF, SAS doveva soddisfare determinate condizioni, più rigorose per la linea B che per la linea A (21).
-
La nuova RCF ha portato avanti il pacchetto di garanzia della vecchia RCF; i finanziatori inoltre hanno ottenuto una garanzia per tutte le azioni di Widerøe e per tutte le altre attività fisse non gravate da ipoteca del gruppo SAS a partire da dicembre 2012. La nuova RCF quindi disponeva di una garanzia di prim'ordine su varie attività di SAS, tra cui il 100 % delle azioni delle sue controllate Widerøe e SAS Spare Engine, 18 velivoli e alcune proprietà. Queste garanzie avevano un valore contabile di circa 2,7 miliardi di SEK(ossia approssimativamente il 75 % della nuova RCF) ed erano suddivise pro rata tra la linea A e la linea B.
-
La linea B poteva essere utilizzata soltanto dopo che la linea A fosse stata interamente esaurita. Dopo il 1o gennaio 2014 SAS sarebbe stata in grado di attingervi solo se la vendita delle attività o delle azioni di Widerøe fosse stata conclusa.
-
La scadenza della nuova RCF era il 31 marzo 2015.
(28)
I termini della nuova RCF sono stati concordati il 25 ottobre 2012. Essa era comunque soggetta, tra l'altro, all'approvazione del parlamento di ciascuno Stato e alla firma di accordi sindacali con i piloti e gli assistenti di volo.
(29)
Gli Stati hanno presentato un rapporto redatto da CITI, del 7 novembre 2012 («il rapporto CITI»), che si proponeva di valutare se un investitore privato che si trovasse in una situazione il più simile possibile a quella degli Stati avrebbe potuto sottoscrivere la nuova RCF a condizioni e termini simili. Assumendo come ipotesi di base il buon esito del piano aziendale 4XNG, il rapporto CITI ha concluso che la partecipazione degli Stati alla nuova linea di credito rinnovabile avrebbe generato un tasso di rendimento interno («IRR») del [90-140] %, un multiplo cash-on-cash di circa [4-9]x, e un aumento nel valore del capitale proprio vicino al [700-1 200] % (dal novembre 2012 al marzo 2015). Il rapporto CITI ha concluso che il rendimento richiesto dagli Stati sarebbe stato perciò almeno pari a quello richiesto da investitori privati che si trovassero in una posizione simile. Il rapporto CITI tuttavia non ha valutato la probabilità che SAS realizzasse con successo l'«ipotesi di base» del piano 4XNG, né ha valutato l'impatto delle deviazioni dall'«ipotesi di base» come, per esempio, la mancata monetizzazione delle attività non strategiche.
(30)
SAS ha annunciato il 19 dicembre 2012 che erano presenti tutte le condizioni necessarie all'entrata in vigore della nuova RCF [cfr. il punto (28) più sopra], tra cui l'approvazione del parlamento di ciascuno Stato. A tale data, e fino al 3 marzo 2014, la nuova RCF era in vigore, in sostituzione della vecchia RCF (22).
(31)
Con lettera del 3 giugno 2013 la Danimarca e la Svezia hanno spiegato che, in seguito alla vendita dell'80 % delle azioni di Widerøe (cfr. il punto (22) più sopra), gli Stati e le banche finanziatrici avevano concordato con SAS una modifica delle condizioni e dei termini della nuova RCF, benché tale accordo di modifica non fosse ancora stato firmato ufficialmente. Nelle osservazioni presentate durante l'indagine formale, le autorità danesi e svedesi hanno informato la Commissione che la modifica della nuova RCF era stata firmata da tutte le parti e sarebbe entrata in vigore al completamento della transazione Widerøe, ossia il 30 settembre 2013. Tali modifiche comprendevano i seguenti elementi:
-
la linea A sarebbe stata ridotta da 1,173 miliardi di SEK a 0,8 miliardi di SEK e la scadenza sarebbe stata prorogata di cinque mesi, fino al 1o giugno 2014;
-
SAS avrebbe impegnato [0,5-0,8] miliardi di SEK in contante come garanzia per la linea A. I rimanenti [0,1-0,4] miliardi di SEK sarebbero stati garantiti dai titoli già elencati nel nuovo accordo RCF;
-
0,2 miliardi di SEK della linea A sarebbero stati cancellati una volta che la sezione dell'assistenza a terra fosse stata ceduta in parte. Allorché la nuova RCF è stata cancellata il 4 marzo 2014, SAS ha sottoscritto una lettera di intenti con un potenziale acquirente (23);
-
la linea B sarebbe stata ridotta da 1,5 miliardi di SEK a 1,2 miliardi di SEK.
5. LA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(32)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione esprimeva dubbi sul fatto che la partecipazione degli Stati, di KAW e delle banche alla nuova linea di credito rinnovabile sia avvenuta in condizioni pari passu, soprattutto a causa dei seguenti elementi:
-
la precedente esposizione delle banche nei confronti di SAS mediante la loro partecipazione alla vecchia RCF. In effetti, le banche avevano praticamente dimezzato il proprio contributo alla nuova RCF, riducendo così la propria esposizione complessiva nei confronti di SAS del 50 % circa in termini di RCF, mentre gli Stati, che non avevano ottenuto alcun rendimento dalle emissioni di diritti del 2009 e del 2010 a causa dei persistenti risultati negativi di SAS, avevano accresciuto la propria esposizione nei confronti di SAS;
-
il fatto che SAS aveva esaurito del tutto la vecchia RCF nel gennaio 2012, evento che avrebbe potuto influenzare la decisione delle banche finanziatrici di partecipare alla nuova RCF, per evitare ulteriori prelievi e garantire che i propri contributi alla RCF non andassero completamente perduti in vista delle difficoltà che la società doveva affrontare;
-
alla Commissione non era chiaro se la decisione delle banche di partecipare alla nuova RCF fosse influenzata dal continuo sostegno finanziario degli Stati a SAS negli anni precedenti. La Commissione inoltre ha osservato che la partecipazione degli Stati era un requisito fondamentale per consentire agli operatori privati di partecipare alla nuova RCF;
-
la Commissione ha messo in dubbio che la partecipazione di KAW alla nuova RCF potesse essere paragonata a quella di un investitore privato, in considerazione dell'esposizione di KAW nei confronti di SAS, non soltanto attraverso la sua partecipazione azionaria ma anche mediante la banca SEB.
(33)
La Commissione ha altresì messo in dubbio che la partecipazione degli Stati alla nuova RCF potesse essere considerata razionale dal punto di vista di un azionista, e che avrebbe superato la prova dell'investitore operante in un'economia di mercato (market economy investor - «MEI») fuori da una logica di condizioni pari passu. Da questo punto di vista, la Commissione ha valutato se il piano aziendale 4XNG poggiasse o meno su presupposti sufficientemente validi, tanto da indurre un investitore privato a partecipare alla nuova RCF, e se le analisi di sensibilità svolte nell'ambito del piano fossero eccessivamente ottimistiche.
(34)
Per esempio la Commissione ha fatto notare tra l'altro le cifre ottimistiche del piano in materia di crescita del mercato in termini di ASK e PIL, nonché il tasso di inflazione pari allo 0 % per il periodo 2015-2017. Allo stesso modo, essa ha messo in dubbio la possibilità di prevedere, al momento della firma della nuova RCF, il buon esito di tutte le iniziative concernenti la riduzione dei costi e la cessione di attività.
(35)
Per quanto riguarda le condizioni e i termini della nuova RCF e la valutazione CITI del rendimento previsto per la partecipazione degli Stati alla nuova RCF, la Commissione ha sottolineato che il rapporto CITI non ha valutato il piano 4XNG, né ha svolto un'analisi di sensibilità del modello finanziario, ma si è semplicemente basato sulle informazioni ricevute. La Commissione ha messo in evidenza anche che il rapporto CITI non ha valutato la garanzia della nuova RCF nella prospettiva di un investitore privato operante in un'economia di mercato, né ha considerato l'impatto di possibili scenari alternativi, caratterizzati da ipotesi meno favorevoli (tra cui quella dell'inadempimento), sull'analisi del rendimento. A tal riguardo, la Commissione ha osservato che il rapporto CITI ha assegnato una probabilità zero alla possibilità che SAS sarebbe stata inadempiente nei successivi tre anni - una probabile sottovalutazione del rischio.
(36)
Alla luce di quanto precede, la Commissione non ha potuto escludere che la partecipazione degli Stati alla nuova RCF potesse comportare un vantaggio a favore di SAS ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(37)
Infine, se la nuova RCF costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, la Commissione ha messo in dubbio che la nuova RCF potesse essere considerata compatibile con il mercato interno. Da questo punto di vista, la Commissione ha valutato se fosse possibile applicare uno dei potenziali motivi di compatibilità previsti dal TFUE. In considerazione del tipo di misura e delle difficoltà di SAS, la Commissione ha osservato che, apparentemente, gli unici criteri applicabili erano quelli relativi agli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, sulla base degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (24) («gli orientamenti R&R»). La Commissione tuttavia è giunta alla conclusione preliminare che le condizioni per gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di cui agli orientamenti R&R non sembrano soddisfatte.
6. OSSERVAZIONI SULLA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
6.1. Osservazioni della Danimarca e della Svezia
(38)
La Danimarca e la Svezia ritengono che la propria partecipazione alla nuova RCF si svolgesse in condizioni di mercato, dal momento che avveniva pari passu con le banche e con KAW, escludendo quindi l'esistenza di aiuti di Stato.
(39)
Secondo la Danimarca e la Svezia, SAS non avrebbe attinto alla vecchia RCF in nessun momento nel periodo in cui si sono svolti i negoziati sulla nuova RCF. I due paesi fanno notare le modifiche apportate alla vecchia RCF nel marzo 2012, con l'inasprimento delle condizioni di prelievo, e affermano che, a partire dalla fine di giugno 2012, le banche erano quindi in grado di respingere qualsiasi richiesta di prelievo proveniente da SAS. L'importo prelevato dalla RCF è stato interamente rimborsato da SAS nel marzo 2012 e da quel momento SAS non ha più attinto alla vecchia RCF. Di conseguenza, le banche in questione potevano ragionevolmente essere considerate investitori «esterni» che partecipavano alla nuova RCF in condizioni di parità con gli Stati (25), senza alcuna considerevole esposizione non garantita nei confronti di SAS (26).
(40)
Per quanto riguarda la partecipazione di KAW alla nuova RCF insieme alle banche, le autorità danesi e svedesi ritengono che l'esposizione economica di KAW nei confronti di SEB fosse limitata e che questo non avrebbe potuto influire sulla sua decisione di partecipare alla nuova RCF.
(41)
Inoltre la Danimarca e la Svezia ritengono che il piano 4XNG fosse realistico e potesse essere attuato con successo. A loro avviso tutti gli aspetti e le ipotesi, anche quelle concernenti le previsioni sulle entrate («RASK») (27), sulle misure di riduzione dei costi e le previste cessioni, erano state esaminate attentamente per rispettare gli obiettivi finanziari del piano 4XNG per il periodo 2014-2015. Il piano 4XNG inoltre - insieme a tutte le ipotesi su cui si fondava - era stato attentamente analizzato dagli esperti finanziari esterni di entrambi gli Stati (Goldman Sachs) e delle banche ([…]) ed era stato adattato alla luce dei loro commenti e delle loro raccomandazioni. Esse sottolineano inoltre che l'aspettativa del buon esito del piano, al momento di decidere se partecipare alla nuova RCF, era sostenuta dal fatto che la conclusione di nuovi accordi sindacali era un prerequisito per la nuova RCF. Inoltre, secondo la Danimarca e la Svezia, gli sviluppi verificatisi tra il dicembre 2012 e la cancellazione della nuova RCF avvenuta il 4 marzo 2014 avrebbero dimostrato che il piano era in grado di fornire i risultati previsti (28).
(42)
In relazione alle condizioni e ai termini della nuova RCF, la Danimarca e la Svezia ritengono che essi fossero conformi alle normali condizioni di mercato, giacché erano simili a quelli di accordi comparabili; inoltre le commissioni iniziali della nuova RCF erano più alte e le condizioni di prelievo più rigorose di quelle di gran parte degli accordi considerati. Quanto al pacchetto di garanzia, la Danimarca e la Svezia affermano che gli effettivi rischi finanziari delle banche finanziatrici erano trascurabili poiché il valore stimato delle garanzie superava palesemente l'entità della linea A. Di conseguenza, in uno scenario di liquidazione, tutti i crediti delle banche finanziatrici sarebbero risultati soddisfatti dal pacchetto di garanzia o da altre attività SAS che avrebbero potuto essere vendute, come […], dalla sua partecipazione azionaria in […], eccetera. Quanto detto è sostenuto anche dall'effettiva cancellazione di una parte considerevole di impegni nell'ambito della linea A durante la prima metà del 2013. Secondo la Danimarca e la Svezia ciò dimostra che le banche hanno agito ispirandosi a principi commerciali e in maniera prudente al momento di decidere di partecipare, insieme agli Stati e a KAW, alla nuova RCF.
(43)
Infine la Danimarca e la Svezia hanno dichiarato che la partecipazione alla nuova RCF ha generato un cospicuo rendimento per i finanziatori di RCF senza che SAS dovesse attingere alla linea di credito. Ciò dimostra che la partecipazione degli Stati alla nuova RCF insieme a KAW e alle banche è stata del tutto conforme al principio MEI.
6.2. Osservazioni del gruppo SAS
(44)
Il gruppo SAS ritiene che gli Stati abbiano partecipato alla nuova RCF in veste di azionisti, e non come autorità pubbliche. In tale prospettiva, la partecipazione a questo strumento era preferibile al conferimento di capitale proprio, in considerazione della cospicua generazione di reddito per gli azionisti/i finanziatori in termini di commissioni, nonché del potenziale aumento del valore azionario.
(45)
Per quanto concerne il test delle condizioni pari passu, secondo il gruppo SAS tali condizioni sarebbero state soddisfatte dal momento che le banche non avevano alcuna esposizione nei confronti di SAS e, di conseguenza, avrebbero dovuto essere trattate come investitori «esterni». Inoltre, la partecipazione degli Stati alla nuova RCF non ha influenzato il comportamento delle banche, poiché è stata SAS - e non le banche - a richiedere che gli azionisti aderissero alla nuova RCF. Peraltro, secondo il gruppo SAS, le banche avrebbero deciso di partecipare alla nuova RCF in condizioni di parità con gli Stati e KAW sulla base dei risultati molto positivi dell'analisi rischi/ricavi.
(46)
Il gruppo SAS condivide poi l'opinione della Danimarca e della Svezia, secondo le quali le ipotesi su cui si fondava il piano 4XNG erano valide e associate a previsioni molto realistiche per quanto riguarda i tre fattori principali, ossia la crescita del mercato in termini di ASK, la crescita del PIL per il periodo 2015-2017 e un'inflazione prevista dello 0 %. Inoltre, i rischi associati all'attuazione del piano sono stati attentamente esaminati da tutte le banche finanziatrici con particolare attenzione al RASK come indicatore chiave della redditività della società.
(47)
Nel contempo il gruppo SAS ritiene che il pacchetto di garanzia sia stato sufficientemente valutato e che il rischio che SAS fosse inadempiente per l'attuazione del piano 4XNG si sia attenuato. Ciò è dimostrato dal fatto che un'effettiva riduzione dei costi era un prerequisito per i finanziatori che aderivano alla nuova RCF e che la conclusione di nuovi accordi collettivi nel novembre 2012 era strumentale per il buon esito dell'attuazione del piano.
(48)
Il gruppo SAS critica peraltro la Commissione per non aver tenuto conto dell'alternativa della bancarotta e del fatto che gli Stati avrebbero perso il valore della loro partecipazione azionaria combinata se la nuova RCF non fosse stata disponibile. In questo contesto il gruppo SAS fa notare che gli Stati hanno partecipato alla nuova RCF nella loro veste di azionisti di riferimento di SAS, per ottenere un adeguato rendimento del proprio investimento.
(49)
Infine il gruppo SAS riferisce che l'attuazione del piano 4XNG ha generato un reddito al lordo delle imposte pari a 3 miliardi di SEK, consentendo a SAS di ottenere un esito positivo nel periodo novembre 2012 - luglio 2013.
6.3. Osservazioni di FAM
(50)
Secondo FAM, la società responsabile della gestione delle attività di KAW, la decisione di quest'ultima di partecipare alla nuova RCF sarebbe stata adottata indipendentemente dalla sua partecipazione a SEB e dall'esposizione di SEB nei confronti di SAS. FAM sostiene inoltre che KAW non deteneva una partecipazione di maggioranza in SEB, né si può dire che controlli SEB.
(51)
FAM ha esaminato il piano 4XNG, i rischi finanziari a esso associati e il pacchetto di garanzia, e ha ritenuto che fosse nell'interesse di KAW partecipare alla nuova RCF. A questo proposito, ha proceduto ad un confronto tra la prospettiva di proteggere l'investimento di lungo periodo di KAW in SAS e i potenziali rendimenti futuri di tale investimento, nonché le alte commissioni che SAS avrebbe pagato con la nuova RCF, e la messa in liquidazione di SAS, che non riteneva un'opzione economicamente interessante.
(52)
FAM inoltre concorda con la Danimarca, la Svezia e il gruppo SAS sul fatto che tutte le parti interessate hanno partecipato alla nuova RCF in condizioni di parità, evitando un rapporto subordinato ed eccessivi diritti di garanzia, o comunque condizioni asimmetriche. La decisione di partecipare alla nuova RCF si basava su un'analisi approfondita delle prospettive di redditività risultanti da una futura SAS forte e competitiva.
(53)
Infine, FAM condivide l'opinione della Danimarca e della Svezia secondo cui la decisione delle banche finanziatrici di partecipare alla nuova RCF si fondava su principi commerciali, giacché la loro esposizione esistente nell'ambito della vecchia RCF era soltanto teorica. Essa ritiene che le banche avessero un incentivo addirittura inferiore a partecipare alla nuova RCF rispetto agli Stati e a KAW, giacché questi potevano contare sull'aumento dei prezzi delle azioni. Essa afferma quindi che le condizioni del test pari passu devono ritenersi soddisfatte.
7. VALUTAZIONE DELLA MISURA
7.1. Esistenza di aiuti di Stato
(54)
Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(55)
Il concetto di aiuto di Stato si applica pertanto anche a qualsiasi vantaggio concesso direttamente o indirettamente, finanziato da risorse statali, dallo Stato stesso o da organismi intermediari che agiscano in virtù dei poteri loro conferiti.
(56)
Per costituire aiuto di Stato, una misura deve avere origine da risorse statali e dev'essere imputabile allo Stato. In linea di principio, le risorse statali sono le risorse di uno Stato membro e delle sue autorità pubbliche, nonché le risorse di imprese pubbliche su cui le autorità pubbliche possano esercitare, direttamente o indirettamente, un potere di controllo.
(57)
La misura in questione comportava indubbiamente risorse statali, poiché è stata finanziata da risorse provenienti dai bilanci degli Stati, ed era imputabile allo Stato. In particolare si può osservare che i parlamenti della Danimarca e della Svezia hanno approvato la partecipazione di entrambi i governi nella nuova RCF (confronta il punto (30) più sopra).
(58)
La misura in questione necessariamente falsa o minaccia di falsare la concorrenza ed è atta a incidere sugli scambi tra Stati membri.
(59)
Secondo una giurisprudenza consolidata, allorché un aiuto finanziario concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intraunionali, esso è perlomeno atto a incidere sugli scambi tra Stati membri e sulla concorrenza (29). A tale proposito, la Commissione ritiene che qualsiasi potenziale vantaggio economico concesso a SAS mediante risorse statali potrebbe soddisfare tale condizione. SAS è in concorrenza con altre compagnie aeree dell'Unione europea e del SEE, in particolare da quando, il 1o gennaio 1993, è entrata in vigore la terza fase della liberalizzazione del trasporto aereo («il terzo pacchetto») (30). Inoltre, per viaggi su distanze relativamente più brevi nell'Unione europea, il trasporto aereo compete con quello su gomma e su rotaia, e pertanto potrebbe incidere anche sui vettori stradali e ferroviari.
(60)
L'unico criterio del concetto di aiuto di Stato che è perciò in dubbio è se la misura abbia conferito un indebito vantaggio economico selettivo a SAS.
(61)
In considerazione della cancellazione della nuova RCF a partire dal 4 marzo 2014, la Commissione ha valutato se la nuova RCF abbia conferito un indebito vantaggio economico selettivo a SAS dal momento della sua istituzione nel 2012 fino alla sua cancellazione nel 2014.
7.2. Vantaggio economico in favore di SAS
(62)
Per decidere se sia stato concesso o meno a SAS un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, la Commissione valuterà se la compagnia aerea abbia ricevuto un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto in normali condizioni di mercato. Per esaminare la questione, la Commissione ha applicato la prova MEI, secondo cui non sarebbe implicato alcun aiuto di Stato laddove, in circostanze simili, un investitore privato di dimensioni comparabili a quelle degli organismi che gestiscono il settore pubblico e operano in normali condizioni di mercato in un'economia di mercato, avrebbe potuto essere indotto a erogare la misura in questione al beneficiario.
(63)
Secondo la prova MEI, la Commissione deve perciò valutare se un investitore privato avrebbe potuto sottoscrivere l'operazione in oggetto alle stesse condizioni. L'atteggiamento dell'ipotetico investitore privato è quello di un investitore prudente il cui obiettivo di massimizzazione dei profitti è moderato da una certa cautela in merito al livello di rischio accettabile per un determinato tasso di rendimento (31).
(64)
In linea di principio, un apporto di capitali su fondi pubblici non implica un aiuto statale nel caso in cui tale apporto avvenga in concomitanza con un significativo apporto di capitale da parte di un investitore privato effettuato in condizioni e in circostanze comparabili (pari passu) (32).
7.2.1. Partecipazione pari passu degli Stati, di KAW e delle banche alla nuova RCF
(65)
La Commissione osserva che le banche finanziatrici coinvolte nella nuova RCF partecipavano anche alla vecchia RCF. Nella nuova RCF tuttavia gli Stati hanno accresciuto la propria esposizione nei confronti di SAS, mentre le banche hanno approssimativamente dimezzato il proprio contributo (che è passato da 366 milioni di EUR a circa 200 milioni di EUR), riducendo così l'esposizione esistente complessiva di RCF nei confronti di SAS del 50 % circa. In considerazione di tutto ciò, la Commissione ha espresso dubbi, nella decisione di avvio del procedimento, sulla possibilità che il principio pari passu fosse soddisfatto giacché gli Stati e le banche non sembravano trovarsi in posizioni comparabili.
(66)
La Danimarca, la Svezia e il gruppo SAS affermano che le banche finanziatrici non avevano alcuna esposizione nell'ambito della vecchia RCF, al momento di negoziare la propria partecipazione alla nuova RCF. Le banche quindi avrebbero dovuto essere considerate investitori «esterni» in una posizione comparabile a quelle degli Stati e di KAW.
(67)
La Commissione osserva che SAS aveva esaurito completamente la vecchia RCF nel gennaio 2012 (cfr. il punto (20) più sopra). In effetti le modifiche apportate alla vecchia RCF nel marzo 2012 comprendevano, tra l'altro, la condizione di rimborso integrale e immediato dell'importo prelevato. Gli importi sono stati interamente rimborsati nel marzo 2012 e le modifiche alla vecchia RCF apportate nel corso dello stesso mese hanno reso estremamente difficile per SAS attingere alla linea di credito successivamente (33). Inoltre a SAS è stato richiesto di presentare un piano di ricapitalizzazione entro giugno 2012, che doveva essere approvato dal consiglio di amministrazione, come pure dagli Stati e da KAW quali principali azionisti. Il piano è stato inizialmente respinto dalle banche. Soltanto nel novembre 2012 gli Stati, dopo aver attentamente esaminato il piano 4XNG modificato, hanno deciso di partecipare alla nuova RCF, seguiti dalle banche.
(68)
Di conseguenza le autorità danesi e svedesi e il gruppo SAS hanno dichiarato che al gruppo SAS è stato effettivamente impedito di richiedere un prelievo dalla vecchia RCF. Giunte a conoscenza di tale situazione, le banche hanno dovuto decidere se continuare con la vecchia RCF fino alla sua scadenza nel giugno 2013, o partecipare alla nuova RCF in condizioni di parità con gli Stati e KAW, benché gli Stati e KAW, in qualità di azionisti, fossero più incentivati a partecipare per poter aumentare il valore delle proprie azioni in seguito all'attuazione del piano 4XNG.
(69)
Anche se la Commissione ritiene probabile che le banche, almeno quelle che non avevano altre esposizioni bilaterali non garantite nei confronti di SAS, non fossero considerevolmente esposte nei confronti della vecchia RCF al momento di decidere se partecipare alla nuova RCF, essa sostiene altresì che vi fosse comunque il rischio che SAS potesse soddisfare le condizioni di prelievo prima dell'introduzione nella nuova RCF. Il fatto che ciò non sia successo e che la vecchia RCF non sia stata utilizzata dopo essere stata rimborsata integralmente nel marzo 2012 è irrilevante a tale proposito. Su questa base sembra che le banche avessero una certa esposizione nei confronti di SAS, nell'ambito della vecchia RCF, che gli Stati (e KAW) non avevano. La Commissione quindi non può accettare l'argomentazione avanzata dalle autorità danesi e svedesi secondo cui le banche avrebbero partecipato alla nuova RCF come investitori «esterni» nonostante la loro esposizione nell'ambito della vecchia RCF.
(70)
La Commissione inoltre non può concordare con la Danimarca e la Svezia sul fatto che l'esposizione di alcune delle banche sotto forma di linee di credito bilaterali collegate alla vecchia RCF (34) non comportasse alcun rischio finanziario per le banche durante il periodo dei negoziati sulla nuova RCF, dal momento che non era possibile utilizzare tali linee di credito a meno che la vecchia RCF fosse completamente esaurita. Come indicato in precedenza, sussisteva il rischio, benché assai ridotto, che le condizioni di prelievo potessero essere soddisfatte benché, in seguito alle modifiche apportate nel marzo 2012 e all'inasprimento delle condizioni, la probabilità che SAS attingesse alla vecchia RCF fosse molto bassa.
(71)
Inoltre sembra che alcune banche avessero altre esposizioni nei confronti di SAS. Per esempio, oltre a partecipare alla vecchia RCF, […] aveva - al 30 settembre 2012 - un'esposizione bilaterale non garantita (e non utilizzata) nei confronti di SAS pari a [200-600] milioni di SEK, nonché un'esposizione non garantita a carte di credito pari a [500-900] milioni di SEK. Poteva quindi essere chiamata a coprire qualsiasi costo legato al rimborso di clienti, qualora SAS avesse cancellato i voli corrispondenti. Mentre questa esposizione non garantita a carte di credito rappresentava lo [0-2] % del portafoglio creditizio totale di […] pari a circa [1 000-3 000] milioni di SEK, essa costituiva comunque un rischio finanziario e non è perciò sostenibile che […] fosse in una situazione comparabile a quella degli Stati al momento di decidere di partecipare alla nuova RCF.
(72)
Inoltre altre tre banche avevano esposizioni in termini di strumenti di finanziamento in essere per i velivoli (per esempio […]). Benché gli Stati ritengano che i finanziamenti fossero garantiti dai velivoli e non rappresentassero un rischio finanziario per le banche poiché i velivoli potevano essere venduti facilmente sul mercato, ciò non è stato dimostrato nei fatti. Rimane da chiarire se, nel caso di una vendita di emergenza dei velivoli, l'importo totale sarebbe stato recuperato.
(73)
Inoltre, nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha espresso il dubbio che il comportamento delle banche potesse essere influenzato dalla condotta degli Stati, in considerazione del continuo sostegno finanziario concesso dagli Stati alla compagnia aerea negli anni precedenti (per esempio con le emissioni di diritti del 2009 e del 2010). Le banche tra l'altro erano disposte a partecipare alla nuova RCF soltanto a condizione che vi partecipassero gli Stati, come risulta ai precedenti punti (23) e (24) più sopra.
(74)
In linea di principio la Commissione ritiene che la condizione pari passu non sia applicabile qualora la partecipazione degli Stati costituisca un rigoroso prerequisito affinché gli operatori privati possano partecipare all'operazione.
(75)
Durante l'indagine formale, la Danimarca, la Svezia e il gruppo SAS hanno dichiarato che in nessun momento dei negoziati per la nuova RCF le banche si sono sentite «contaminate» dalla precedente condotta degli Stati e dalla loro costante disponibilità a sostenere SAS, benché le entrate degli Stati sulle emissioni di diritti del 2009 e del 2010 si siano rivelate inferiori alle previsioni.
(76)
La Commissione non può escludere la possibilità che gli operatori privati non sarebbero stati disposti a investire in una società con simili precedenti e previsioni inaffidabili, senza la partecipazione degli Stati. Nel contempo non si può neanche escludere che gli Stati che si erano rifiutati di fornire nuovo capitale proprio e di sottoscrivere una RCF subordinata, non fossero più disposti a investire altri fondi in SAS. Nonostante queste considerazioni, la Commissione non è convinta che la partecipazione degli Stati alla nuova RCF abbia avuto luogo in condizioni pari passu con le banche finanziatrici, tenendo conto del fatto che la partecipazione degli Stati ha indotto le banche a ridurre la propria esposizione complessiva di RCF nei confronti di SAS del 50 % circa, mentre allo stesso tempo gli Stati hanno aumentato la propria esposizione nei confronti di SAS.
(77)
In relazione al fatto che il comportamento di KAW potesse essere considerato un punto di riferimento per stabilire la condotta di un investitore privato, l'indagine formale ha dimostrato che l'esposizione di KAW nei confronti di SAS attraverso la sua partecipazione azionaria a SEB era inferiore a quella indicata nella decisione di avvio del procedimento. Tenendo conto del fatto che KAW non è altro che un azionista di minoranza di SEB e che l'esposizione di SEB nei confronti di SAS era limitata, si potrebbe affermare che la partecipazione di KAW alla nuova RCF era motivata dalle prospettive di redditività dell'investimento.
(78)
Oltre a quanto detto in precedenza, l'indagine formale non ha consentito alla Commissione di concludere con certezza che l'operazione in questione abbia avuto luogo in condizioni pari passu.
(79)
Indipendentemente dalla valutazione delle condizioni pari passu, la Commissione si è anche chiesta se la partecipazione degli Stati alla nuova RCF potesse essere considerata razionale dal punto di vista di un azionista e se avrebbe superato la prova MEI fuori da una logica di condizioni pari passu.
7.2.2. Valutazione della partecipazione degli Stati alla nuova RCF nell'ambito della prova MEI
(80)
Si tratta di decidere se un investitore privato che si trovasse nella stessa situazione degli Stati, cioè quella di azionisti di SAS, e che affrontasse una serie di circostanze simili a quelle degli Stati nel 2012, avrebbe sottoscritto la nuova RCF a condizioni e termini simili (35).
(81)
Le analisi indipendenti condotte da esperti finanziari esterni (Goldman Sachs International e CITI come esperti per gli Stati e […] come esperto per i finanziatori) prima della conclusione della nuova RCF sono istruttive al riguardo. Secondo la Danimarca e la Svezia, gli Stati hanno deciso di partecipare alla nuova RCF soltanto dopo che i propri esperti esterni avevano esaminato attentamente il piano 4XNG e in seguito alle modifiche apportate alle condizioni e ai termini della nuova RCF.
(82)
Mentre la Commissione ha espresso alcune riserve nella decisione di avvio del procedimento sulla portata del rapporto preparato da CITI, la Danimarca e la Svezia hanno chiarito che la loro decisione di partecipare alla nuova RCF si basava su tutte le analisi preparate dai loro esperti finanziari e che il rapporto CITI non doveva quindi essere valutato separatamente.
(83)
Agli esperti finanziari tra l'altro è stato assegnato il compito di elaborare un'analisi critica del piano 4XNG e della nuova RCF nonché dei punti più sensibili dal punto di vista della vulnerabilità. Quest'analisi è stata realizzata sulla base di relazioni successive che facevano riferimento ai dati storici di rendimento di SAS e ad altri parametri del settore. Gli esperti hanno emesso una serie di raccomandazioni concernenti le strategie di attenuazione del rischio sia per il piano 4XNG, sia per la nuova RCF. In linea con tali raccomandazioni, gli Stati hanno chiesto una serie di aggiustamenti del piano 4XNG (per accelerare le misure di riduzione dei costi e integrare ulteriori iniziative), nonché aggiustamenti dei termini della nuova RCF per ridurre la probabilità di un prelievo.
(84)
Nell'analisi del piano 4XNG gli esperti esterni hanno individuato e esaminato con particolare attenzione i principali settori a rischio, tra cui gli obiettivi di riduzione dei costi e le cessioni e la pressione sul RASK. Questa valutazione dei rischi ha generato tra l'altro le seguenti considerazioni.
-
Obiettivi di riduzione dei costi
In seguito alla consulenza esterna ricevuta il piano 4XNG è stato modificato e rafforzato per includere iniziative di riduzione dei costi pari a circa [1-4] miliardi di SEK p.a. (con un aumento rispetto all'obiettivo originale di [1-4] miliardi di SEK p.a.). Mentre il mancato raggiungimento degli obiettivi di riduzione dei costi ha destato preoccupazioni, un passo fondamentale per ridurre i rischi del piano 4XNG prima di completare la nuova RCF è stato la conclusione di nuovi accordi sindacali con tagli alle retribuzioni e alle indennità dei dipendenti, nonché variazioni nei piani pensionistici nel novembre 2012. Tutto ciò ha portato a riduzioni dei costi diretti di poco inferiori a [0-3] miliardi di SEK p.a. […] che, su richiesta degli Stati, dovevano essere realizzate con successo prima che la nuova RCF potesse entrare in vigore.
-
Cessioni
Dopo che le ipotesi iniziali sulle cessioni delle attività erano state messe in discussione dall'esperto finanziario esterno, e anche sulla base delle nuove informazioni rese disponibili durante la procedura, l'elenco definitivo delle cessioni previste nel piano 4XNG è mutato rispetto a quello inizialmente presentato da SAS (36). L'esperto finanziario degli Stati ha concluso in ultima analisi che le cessioni (per un valore di cessione stimato pari a circa 3,0 miliardi di SEK) previste dal piano 4XNG definitivo erano realizzabili entro il periodo di tempo stimato. Inoltre, la nuova RCF conteneva disposizioni relative ai tempi di vendita di Widerøe e alla rigorosa applicazione dei proventi della cessione per rimborsare la nuova RCF.
-
Pressione sul RASK
Le ipotesi di base concernenti il rendimento e la pressione sul RASK sono state valutate e ritenute ragionevoli tenendo conto dei dati più significativi sulle tendenze storiche, delle previsioni di terzi e dei cambiamenti noti nel contesto concorrenziale di quel periodo. Non si è ritenuto che tali ipotesi costituissero un sensibile rischio di rallentamento per l'attuazione del piano 4XNG.
(85)
In relazione ai dubbi espressi dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento in merito alla natura ottimistica degli specifici fattori del piano 4XNG (per esempio la crescita del mercato in termini di ASK, le previsioni relative al PIL e l'inflazione pari allo 0 % per il periodo 2015-2017), le informazioni fornite dalla Danimarca, dalla Svezia e dal gruppo SAS durante l'indagine formale indicano che tali stime hanno tenuto conto in modo particolare dei principali mercati in cui SAS è attiva. Si sottolinea per esempio la più marcata esposizione della società verso l'Europa settentrionale rispetto a quella meridionale, nonché la sua esposizione ai mercati statunitensi e asiatici. Le argomentazioni indicano altresì che l'inflazione da costi, stimata allo 0 % p.a. per il periodo 2015-2017, è l'effetto netto di un tasso tendenziale di inflazione del 2 % p.a. (in linea con il livello d'inflazione stimato per l'UE) e dell'ipotesi che questo sia neutralizzabile mediante nuove misure di riduzione dei costi.
(86)
Per quanto concerne la mancanza di prove di sensibilità nell'analisi dell'IRR presentata nel rapporto CITI (cfr. il punto (35)] e le iniziali preoccupazioni della Commissione sul potenziale impatto di scenari meno ottimistici, la Commissione ha ricevuto ulteriori informazioni dalla Danimarca e dalla Svezia nelle loro argomentazioni sulla decisione di avvio del procedimento, in merito all'entità dell'analisi di sensibilità svolta. In proposito Goldman Sachs ha presentato una serie di prove di sensibilità durante la redazione del piano 4XNG nel periodo giugno-settembre 2012. Un'analisi riveduta nel settembre 2012 indicava che SAS non avrebbe esaurito la liquidità neanche secondo le ipotesi pessimistiche presentate, nel senso che in tutti i casi analizzati la posizione di liquidità di SAS sarebbe rimasta al di sopra del segmento inferiore del corridoio RCF. Tuttavia, per mantenere la fiducia del mercato si è ritenuto che fosse necessario un meccanismo di sostegno alla liquidità e che la RCF rimanesse l'opzione più realistica per tale meccanismo.
(87)
La Commissione quindi tiene conto delle successive revisioni finanziarie del piano 4XNG (tra cui ampie analisi e prove delle varie versioni del piano). La Commissione inoltre prende atto delle conseguenti richieste degli Stati volte a ridurre i rischi di attuazione e a ottenere un piano di ristrutturazione consolidato prima di aderire alla nuova RCF. Queste azioni sembrerebbero coerenti con quelle di un investitore privato prudente operante in un'economia di mercato. Ciononostante è ancora necessario considerare se le condizioni e i termini della nuova RCF fossero in linea o meno con le condizioni e i termini che un operatore privato operante in un'economia di mercato, che si trovasse nella stessa situazione degli Stati, ossia quella di azionisti della società, avrebbe accettato.
(88)
La Danimarca, la Svezia e il gruppo SAS hanno spiegato che una specifica caratteristica del settore aereo è la necessità di mantenere un alto livello di preparazione finanziaria per conservare la fiducia dei clienti e delle parti interessate nella capacità della società di continuare a operare. In considerazione delle difficoltà finanziarie di SAS nel 2012 e della prevalente situazione di liquidità in quel momento, una probabile giustificazione della partecipazione degli Stati alla nuova RCF, in qualità di azionisti di SAS, è stata quella di evitare maggiori perdite o la bancarotta nel caso di pressanti richieste di liquidità nei confronti della società.
(89)
A questo riguardo sembra che gli Stati si siano basati soprattutto sulle raccomandazioni degli esperti finanziari esterni al momento di definire le condizioni e i termini della nuova RCF. Le condizioni e i termini della nuova RCF miravano in effetti ad attenuare congiuntamente i principali rischi commerciali individuati. Per esempio, come si osserva al punto (84) più sopra, un prerequisito per l'attuazione della nuova RCF era il buon esito dell'attuazione dei nuovi accordi collettivi del personale di volo. Inoltre, le condizioni di prelievo applicabili alla linea B erano tali per cui sembrava molto improbabile che questa potesse essere utilizzata prima del marzo 2015 (37). Le clausole finanziarie annesse alla nuova RCF erano anche strutturate in modo tale che, a meno che fosse in grado di realizzare le principali previsioni finanziarie contenute nel piano 4XNG, SAS non avrebbe avuto accesso alla RCF o avrebbe dovuto rimborsare qualsiasi importo prelevato dalla RCF in quel momento (38).
(90)
Oltre alle suddette osservazioni, la Commissione ha ricevuto ulteriori informazioni sull'adeguatezza della garanzia sottostante per la nuova RCF. In una relazione del maggio 2012 […] ha fornito una valutazione indipendente di Widerøe e di alcune immobilizzazioni materiali (tra cui motori di ricambio, relativi velivoli, alcune proprietà più piccole e alcune attrezzature) che successivamente sono state usate come garanzia per la nuova RCF. Mentre si concentrava l'attenzione su Widerøe, come l'attività più importante del pacchetto di garanzia, e la valutazione delle altre attività si basava su informazioni più limitate, la valutazione generale implicava un valore complessivo delle attività di circa [1-4]-[3-6] miliardi di SEK. Il valore stimato complessivo delle attività soggette alla garanzia superava quindi l'entità della linea A. Secondo la Danimarca e la Svezia, ciò rappresentava una sufficiente sicurezza per i finanziatori della nuova RCF dal momento che, come rilevato in precedenza, la probabilità che SAS attingesse alla linea B era ritenuta trascurabile.
(91)
Gli effettivi rischi finanziari associati alla nuova RCF sono stati ulteriormente attenuati dalle disposizioni sull'obbligo di pagamento anticipato e/o sulla cancellazione degli impegni nell'ambito della nuova RCF, se SAS avesse ceduto alcune attività o avesse assunto impegni per altre opzioni di finanziamento. Le disposizioni sul pagamento anticipato e sulla cancellazione hanno avuto l'effetto di ridurre le potenziali perdite nel corso del tempo. In effetti, in seguito alla vendita di Widerøe, e conformemente all'accordo entrato in vigore dopo la vendita nel settembre 2013 (cfr. il punto (31) più sopra), l'entità complessiva della nuova RCF è stata ridotta, passando da 3,5 miliardi di SEK a 2 miliardi di SEK.
(92)
Sembra perciò che siano state adottate misure ampie e coerenti, volte soprattutto a garantire la continuità operativa di SAS nel periodo 2012-2015 e a limitare i principali rischi finanziari connessi alla nuova RCF.
(93)
La Commissione inoltre riconosce la necessità di considerare se un investitore privato comparabile, che si trovasse in una situazione di mercato simile a quella degli Stati (vale a dire quella di azionisti di SAS), avrebbe potuto essere indotto a erogare la misura in questione al beneficiario. A tal fine è altresì utile considerare le possibili situazioni alternative che si sarebbero verificate in assenza della misura erogata.
(94)
A questo riguardo, nelle argomentazioni sulla decisione di avvio del procedimento, la Danimarca, la Svezia e il gruppo SAS hanno dichiarato che la bancarotta sarebbe stata probabile se la nuova RCF non fosse stata messa a disposizione nel 2012. Secondo la Danimarca e la Svezia ciò sarebbe stato equivalente alla perdita combinata di 1 044 milioni di SEK per gli Stati, ossia il valore della loro partecipazione azionaria aggregata. Un'ulteriore considerazione riguardava la prospettiva di rinunciare alle future plusvalenze se il piano 4XNG fosse stato attuato con successo. A livello comparativo, la Danimarca e la Svezia stimano, nelle proprie argomentazioni, che se SAS fosse risultata inadempiente nella nuova RCF, le possibili perdite combinate derivanti dalla partecipazione azionaria collettiva degli Stati e dai loro contributi RCF, nell'ipotesi più estrema, sarebbero state dell'ordine di [1 000-3 000] milioni di SEK (39).
(95)
Di conseguenza, nel caso di bancarotta di SAS, le altre perdite potenziali associate alla partecipazione degli Stati alla nuova RCF (circa 447,5 milioni di SEK secondo l'esempio ipotetico addotto dalla Danimarca e dalla Svezia) sembrano relativamente contenute rispetto alle perdite che si sarebbero comunque accumulate in relazione alla partecipazione azionaria degli Stati. Il confronto di questa variazione incrementale relativamente limitata dell'ipotesi pessimistica concernente gli Stati (bancarotta) con una potenziale ipotesi ottimistica per gli Stati connessa al buon esito del piano 4XNG sembra corroborare ulteriormente la decisione degli Stati di partecipare alla nuova RCF. Secondo l'ipotesi di base più ottimistica, il rapporto CITI stima potenziali plusvalenze per gli Stati per un totale di [7 000-12 000] milioni di SEK. Tuttavia, benché la Commissione abbia espresso alcune riserve, nella sua decisione di avvio del procedimento, sulla natura ottimistica di tali previsioni di crescita, essa riconosce la possibilità che, anche negli scenari più conservatori, le potenziali plusvalenze previste da ipotesi ottimistiche potrebbero comunque superare le perdite potenziali previste dalle ipotesi pessimistiche.
(96)
La Commissione prende pertanto atto della suddetta valutazione rischio-rendimento, nonché delle ampie analisi e prove del piano 4XNG, delle ulteriori verifiche effettuate sulla garanzia sottostante (40), delle disposizioni sulla cancellazione e sul pagamento anticipato che hanno ridotto le potenziali perdite nel corso del tempo (41) e delle diverse altre misure di attenuazione del rischio inserite tra i termini della nuova RCF (42). Alla luce di quanto precede, la decisione degli Stati di partecipare alla nuova RCF sembrerebbe coerente con le azioni di un operatore privato che agisce per ottenere un normale rendimento di mercato, in considerazione della specifica situazione della società in quel momento.
(97)
A seguito di quanto precede la Commissione conclude che gli Stati, nel ruolo di azionisti esistenti in SAS, sono stati guidati da prospettive ragionevoli e realistiche di redditività quando hanno deciso di partecipare alla nuova RCF insieme a KAW e alle banche finanziatrici nel periodo dicembre 2012 - marzo 2014. Questa partecipazione non ha comportato alcun vantaggio per SAS ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
7.3. Conclusioni sulla presenza di aiuto di Stato
(98)
Tenuto conto di quanto precede, la Commissione conclude che la partecipazione della Danimarca e della Svezia alla nuova RCF non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(99)
Infine la Commissione osserva che la Danimarca e la Svezia acconsentono a che la presente decisione sia adottata e notificata in inglese.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il finanziamento di Scandinavian Airlines mediante la nuova linea di credito rinnovabile che il Regno di Danimarca e il Regno di Svezia hanno attuato nel dicembre 2012 non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Danimarca e il Regno di Svezia sono destinatari della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 9 luglio 2014