РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/456 НА КОМИСИЯТА
от 5 септември 2014 година
относно схема за помощ № SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) и SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08), приведена в действие от Република България при замените на горска земя
(нотифицирано под номер C(2014) 6207)
(само текстът на български език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Решение C(2011) 4444 на Комисията от 29 юни 2011 г. (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената(ите) по-горе разпоредба(и) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 17 юли 2008 г. Комисията получи жалба от жалбоподател, пожелал да остане анонимен („първият жалбоподател“), който твърди, че Република България е предоставила помощ при замяната на собственост върху частна срещу държавна горска земя, често следвана от промяна в предназначението на заменената земя от горска земя в земя за застрояване. Първият жалбоподател представи допълнителна информация с писма от 28 август 2008 г., 3 септември 2008 г., 1 октомври 2008 г., 5 декември 2008 г., 18 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 26 януари 2011 г.
(2)
На 27 януари 2009 г. Комисията получи от трета страна допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна. На 14 май 2009 г. беше подадена втора жалба относно тези замени, като този жалбоподател предостави допълнителна информация на 2 юни 2009 г. и 8 юни 2009 г. На 23 март 2010 г. друга трета страна предостави на Комисията информация относно тези замени.
(3)
Българските органи предоставиха на Комисията информация относно оспорваните сделки за замяна с писма от 2 септември 2008 г., 28 октомври 2008 г., 4 януари 2010 г., 23 март 2010 г., 27 март 2010 г., 30 август 2010 г. и 14 февруари 2011 г. По време на срещите, проведени между службите на Комисията и българските органи на 22 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 3 февруари 2011 г., последните предоставиха допълнителна информация относно тези замени.
(4)
С писмо от 29 юни 2011 г. Комисията уведоми Република България, че е решила да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на оспорваните сделки за замяна. Решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване („решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(5)
С писмо, получено на 29 септември 2011 г., българските органи представиха своите мнения относно решението за откриване.
(6)
Комисията получи мнения относно решението за откриване от следните заинтересовани страни: Екобалкани-България ЕООД (3), Вихрен ООД (4), Аква Истейт ООД (5), Елкабел АД (6), Живка Благоева (7), Ви-Ен-Жи Конфорт ООД (8), Явор Хайтов (9), Симеон Стоев Миров (10), Ел Ем Импекс ЕООД (11), Ол сийз пропърти 2 ООД (12), Литекс Комерс АД (13), Форос Дивелъпмънт ЕАД (14), Изгрев 5 ЕООД (15), БОИЛ ООД (16), БГ Ленд Ко ООД (17), Мирта Инженеринг ЕООД (18), Бета Форест ЕООД (19), Коста Геров (20), Мариета Бабева (21), Димитър Терзиев (22), Светослав Михайлов и Елизабет Михайлова (23), и от жалбоподател, който поиска неговата/нейната самоличност да не се разкрива (24).
(7)
С писма от 1 септември 2011 г., 5 октомври 2011 г., 25 ноември 2011 г., 14 декември 2011 г. и 3 април 2012 г. Комисията препрати тези мнения на българските органи, на които беше предоставена възможност да отговорят. Мнението на Република България относно мненията на заинтересованите страни беше получено с писма съответно от 4 ноември 2011 г., 15 декември 2011 г., 12 януари 2012 г. и 25 април 2012 г.
(8)
С писмо от 2 декември 2011 г. и по време на среща със службите на Комисията, проведена на 9 декември 2011 г., българските органи предоставиха допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна.
(9)
С писмо от 9 февруари 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от първия жалбоподател относно някои от представените от него доказателства.
(10)
На 3 април 2012 г. Комисията препрати на българските органи допълнителни мнения от редица трети страни (25). Комисията получи мненията на Република България относно тези мнения на 25 април 2012 г. и 15 май 2012 г.
(11)
На 26 юли 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи. На 17 август 2012 г. българските органи поискаха удължаване на срока за предоставяне на информацията, което беше одобрено от Комисията на 31 август 2012 г. На 19 септември 2012 г. българските органи предоставиха исканата информация.
(12)
На 3 октомври 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от Елкабел АД, една от третите страни, изразили мнения относно решението за откриване. Тези разяснения бяха предоставени на 31 октомври 2012 г.
(13)
С писма от 14 януари 2013 г., 17 май 2013 г., 22 юли 2013 г. и 22 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи, която беше представена съответно на 4 и 5 февруари 2013 г., 25 юни 2013 г. и 5 юли 2013 г., 16 и 23 август 2013 г., както и на 19 ноември 2013 г. и 20 декември 2013 г. Част от информацията, предоставена в последното становище, беше предоставена отново от българските органи по електронна поща на 21 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЗАМЕНИТЕ НА ЗЕМИ
(14)
През 1947 г. всички горски земи в България са станали държавна собственост в резултат на отчуждаването им от държавата. Положението се е запазило такова до 2000 г., когато е започнало реституирането на горска земя на предишните частни собственици.
(15)
Въз основа на изменение на Закона за горите (26), влязло в сила на 22 февруари 2002 г., са станали възможни замените на наскоро приватизирана горска земя срещу държавна горска земя от държавния горски фонд. Това изменение на Закона за горите е било в сила до 27 януари 2009 г. и в него са били определени условията, в съответствие с които са били осъществени тези замени.
(16)
За целите на замените цените на частните и държавните горски земи са били определени въз основа на специализирана наредба, а именно Наредбата за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд (27) („Наредбата за базисните цени“), която е влязла в сила на 18 ноември 2003 г. Българското законодателство не е позволявало на експертите оценители да се отклоняват от цените, определени за горските земи въз основа прилагането на предписанията на Наредбата за базисните цени.
(17)
Въз основа на тази наредба базисната цена на даден горски поземлен парцел се определя като сумата от базисната цена на тази земя и стойността на насаждението (растителните видове на територията на тази земя).
(18)
Стойността на земята се определя въз основа на средната стойност на земята според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията (150 типа месторастения съгласно приложение 1 от Наредбата за базисните цени). Тази стойност тогава се коригира чрез използването на корекционен коефициент, при който се отчита местонахождението на земята по отношение на местната и националната инфраструктура. Този корекционен коефициент (Km), определен в приложение 2 към Наредбата за базисните цени, се определя чрез използване на следната формула:
,
където:
p
=
коефициент за близост до повърхностен път, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
s
=
коефициент за близост до урбанизирана територия, измерен по права линия (от 0,00 до 0,25)
m
=
коефициент за близост до морето, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
g
=
коефициент за близост до град, изразен с цифри и отразяващ разстоянието до определен град (най-късото пътно разстояние между въпросния парцел и града). Градовете са разделени в 6 групи, посочени в таблица 1:
Таблица 1
Група 1:
София (от 0,00 до 0,70)
Група 2:
Русе, Пловдив, Бургас и Варна (от 0,00 до 0,50)
Група 3:
Благоевград, Велико Търново, Враца, Плевен и Стара Загора (от 0,00 до 0,40)
Група 4:
Други областни градове (от 0,00 до 0,35)
Група 5:
Други големи градове (Ботевград, Горна Оряховица, Димитровград, Дупница, Казанлък, Карлово, Лом, Петрич, Самоков, Свищов и Червен бряг (от 0,00 до 0,30)
Група 6:
Други общински центрове (от 0,00 до 0,10)
(19)
Стойността на земята допълнително се коригира с добавянето на увеличение за хектар (добавка), което се определя въз основа на средната цена на земята, наблюдавана в зоната, в която се намира парцелът. Тези добавки са определени в разпоредбите на приложение 3 към Наредбата за базисните цени и са посочени в таблица 2:
Таблица 2
Добавка
(Лева/хектара)
София, национални курорти и вилни зони, прилежащи към тях, земи на разстояние 10 километра от морето
5 000
Населени места от I и II категория
2 000
Населени места от III и IV категория
1 000
Населени места от V и VI категория
500
Населени места от VII и VIII категория
0
(20)
Общата стойност на земята, определена чрез този механизъм, е така наречената базисна стойност на земята.
(21)
Стойността на насаждението (растителните видове, разположени на територията на земята) е стойността на сегашната възраст на насаждението и прогнозираната стойност на неговата турнусна възраст. Стойността на дървесината от горските насаждения при сегашната им възраст (възрастта към момента на оценката) е равна на приходите от продажбата на въпросните видове по средни пазарни цени, като се приспаднат разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването до място за временно съхранение. Счита се, че ако приходите не покриват разходите, дървесината няма никаква стойност.
(22)
Приходите от продажбите се определят като се сортиментира запасът и се класифицират обемите на категориите дървесина. Разходите (лева/кубичен метър) за сеч и първична обработка на дървесината при средна трудност на сечището се определят според дървесния вид и категорията дървесина на територията на земята. Разходите за извозване на дървесината се определят според дървесния вид, категорията дървесина и средното извозно разстояние от въпросния парцел. Транспортните разходи се умножават на всеки километър извозно разстояние по коефициент, при който се отчита трудността на извозния път.
(23)
Средните пазарни цени и разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването на дървесина, следва редовно да се определят и актуализират от Изпълнителната агенция по горите („ИАГ“) (28) въз основа на среднопретеглените стойности, изчислени от статистическите данни, събрани за период от три години (като последната година е с удвоена тежест).
(24)
По този начин, след като към базисната стойност на земята се добави стойността на насаждението, както е определена от оценител, се получава базисната цена на горския поземлен парцел.
(25)
Към тази базисна цена, във връзка със защитата на средообразуващите и рекреационните функции на горската земя се прави корекция по отношение на земята, намираща се в зоните на така наречената „особена защита от урбанизация“, установена със закон в определени райони на България. Съгласно разпоредбите на приложение 19 към Наредбата за базисните цени базисната стойност на горските имоти, намиращи се в такива райони, се умножава с коефициент (К), посочен в таблица 3 (29), а именно:
Таблица 3
Черноморско крайбрежие, първа зона
К = 6
Черноморско крайбрежие, втора зона
К = 5
Курортни зони, курорти и селища с национално значение
К = 4
Гори и земи, простиращи се в зоните от края на пътното платно на републиканските и общинските пътища до ограничителните строителни линии
К = 3
Курортни зони, курорти и селища с местно значение
К = 4
(26)
И накрая, така нареченият „коефициент за пазарен регулатор“ се прилага към базисната цена на земята съгласно приложение 20 към Наредбата за базисните цени. Този коефициент се изразява в лева/м2 и варира от 10 за земи в близост до морето, големи планински курорти и София до 1 за най-малко атрактивни земи.
(27)
Независимо от гореизложеното, ако частната страна е получила чрез сделката за замяна горска земя с по-висока обща административна цена от земята, от която се е отказала, тя е трябвало да плати компенсация на държавата за разликата в цените. Според българските органи по принцип държавата е приемала само замени, в резултат на които тя е получавала земя с по-висока административна стойност. Този принцип обаче се отнася само за случаите, когато общата административна цена на частния парцел е по-висока от административната цена на държавния парцел, за който той е бил заменен, а не за цената му на квадратен метър.
(28)
На 27 януари 2009 г. е влязла в сила забрана на замените на горска земя. По този начин разглежданият период на оспорваните сделки за замяна е от 1 януари 2007 г. - датата на присъединяването на Република България към Съюза, до 27 януари 2009 г., датата на мораториума върху замените („разглежданият период“).
2.2. ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(29)
Жалбоподателите освен това твърдят, че сделките за замяна често са били последвани от промяна в предназначението на земята от горска земя в земя за застрояване и че тази промяна още повече е увеличила несъответствието между пазарната стойност на държавната горска земя, която е била заменена с частния парцел.
(30)
Българските органи обясниха, че процедурата за промяна на предназначението на земята не се урежда от разпоредбите на Закона за горите (като сделките за замяна), а от отделен набор от законодателни актове, наред с другото, от Закона за устройство на територията (ЗУТ) (30). Съгласно това законодателство всеки собственик на горска земя може да поиска промяна на предназначението на своята горска земя в земя за застрояване, като подаде молба до изпълнителния директор на ИАГ, която е била част от Министерството на земеделието и храните (31). След това комисия от (вътрешни и евентуално външни) експерти разглежда молбата и предоставя становище на изпълнителния директор, въз основа на което той взема предварително решение. Ако това решение е положително и потвърждава основателността и законосъобразността на молбата, то се изпраща до всички служби, отговарящи за промяната на предназначението (областния управител, кмета на общината и директора на регионалната дирекция, отговаряща за горите).
(31)
Въз основа на положително предварително решение собственикът подава молба до съответната община за възлагането, изготвянето и одобряването на подробен общ устройствен план. За такъв план е необходима консултация с всички (местни) заинтересовани страни. Ако този план е одобрен от отговорните органи и започне да действа, собственикът на земята подава молба до министъра на земеделието и храните за изключването на тази горска земя от защитения горски фонд. Ако тази молба бъде уважена, се дължи таксова марка, определена от независим оценител в съответствие с разпоредбите на Наредбата за базисните цени.
(32)
След като собственикът на горската земя заплати таксовата марка на отговорните органи, започва процедурата за издаване на административно решение за промяна на предназначението на земята. В зависимост от размера на имота това решение се взема или от министъра на земеделието и храните (ако се отнася до имот с площ по-малко от 10 хектара), или от Министерския съвет.
(33)
На 3 септември 2009 г. бе въведен мораториум върху последващата промяна на предназначението на заменена земя.
2.3. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ ЗА МЕРКИТЕ
(34)
Замените, изчисляването на цените, които да се използват при сделките за замяна, и процедурата за промяна на предназначението на заменената горска земя се уреждат от следните правни текстове:
-
Закон за горите на България
-
Наредба за определяне на базисни цени, цени за земя в изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд
-
Закон за държавната собственост (32)
-
Закон за задълженията и договорите (33)
-
Закон за устройство на територията.
2.4. БЕНЕФИЦИЕРИ
(35)
Потенциалните бенефициери на помощта от сделките за замяна са физически лица, частни дружества и общини, често осъществяващи дейност в сферата на строителството на недвижими имоти и/или туризма, които са заменили притежаваната от тях горска земя срещу държавна горска земя.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(36)
В решението за откриване Комисията изрази съмнения по отношение на това дали сделките за замяна и/или последващата промяна на предназначението на земята не съдържат елементи на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и дали тази помощ би могла да се счете за съвместима с вътрешния пазар.
3.1. НЕРАЗРИВНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ЗАМЕНИТЕ И ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(37)
Първото съмнение, изразено от Комисията, беше свързано с твърдението на жалбоподателите, че в няколко случая замените са били последвани от промяна на предназначението на заменената земя, т.е. от горска земя в земя за застрояване.
(38)
С оглед на цифровите доказателства, представени от българските органи, Комисията отбеляза в решението за откриване, че от 147-те замени, осъществени по време на разглеждания период (2006-2009 г.), 15 са били последвани от промяна на предназначението (10 %). Освен това Комисията отбеляза, че към сделката за замяна и към потенциалните искания за промяна на предназначението се прилагат различни правни разпоредби и че по отношение на двете процедури се прилагат отделни административни процедури. На пръв поглед тези елементи изглежда са в подкрепа на тезата на българските органи, че - като общ принцип - двете стъпки не са неразривно свързани (34).
(39)
Българските органи обаче посочиха, че формулите за определяне на административните цени на горската земя и дължимата таксова марка за промяна на предназначението на земята са определени на такова равнище, че да се гарантира, че цялата цена за замяна на дадена горска земя плюс промяна на предназначението ѝ в голяма степен ще се равнява на пазарната цена на подобна земя, върху която може да се строи. Това би могло да означава, че органите са допускали, че много инвеститори ще се опитат да обединят двете стъпки в една сделка.
(40)
Ето защо Комисията изрази съмнения относно това до каква степен потенциалната промяна на предназначението на съответната горска земя следва да се вземе предвид при определянето на цената на парцела за целите на сделките за замяна, т.е. дали замяната и последващата промяна на предназначението на заменената земя следва да се считат за неразривно свързани.
3.2. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ПРОМЯНА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(41)
Второто съмнение, изразено от Комисията, беше дали промяната на предназначението на заменената земя би била в основата на предоставяне на държавна помощ, доколкото допълнително е увеличила стойността на заменената земя.
(42)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че промяната в предназначението на земята не изглежда prima facie, че е включвала прехвърляне на държавни ресурси. Дължимата таксова марка за тези сделки е била изчислена в съответствие с правните разпоредби, и - доколкото е известно на Комисията - е била платена във всички разглеждани случаи. Поради това, въпреки че засегнатите от промяната на предназначението на земята предприятия вероятно са имали полза от тази промяна, административните решения за привеждане в действие на промяната не биха довели до предоставянето на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Комисията не изрази окончателно становище по този въпрос и прикани заинтересованите страни да изкажат мнение дали операцията е съдържала елементи на държавна помощ.
3.3. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ЗАМЯНАТА НА ГОРСКА ЗЕМЯ
(43)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че цените на горската земя за целите на замените са определени от експерти, като се използват единствено формулите, определени в Наредбата за базисните цени. Поради това Комисията изрази съмнение дали прилагането на тези формули е довело до административна цена, подобна на цените, получени при сделки, сключени между две несвързани частни страни при справедливи пазарни условия. Поради това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно пазарните цени, формирани при изцяло частни продажби (или сделки за замяна) на горска земя, които са били извършени в България през разглеждания период. Комисията освен това прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно разликите между тези цени и административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, а оттам и за потенциалния размер на съответната държавна помощ, съдържаща се в тези сделки. Освен това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно правилата, приложими по отношение на изплатената компенсация при сделките за замяна, в случай на разлика между цените на двата съответни заменени парцела земя. И накрая Комисията прикани Република България да предостави допълнителна информация, за да обоснове твърдението си, че оспорваните замени не засягат търговията в рамките на Съюза.
(44)
В решението за откриване Комисията изложи също предварителното си становище по въпроса как предимството, произтичащо от оспорваните сделки за замяна, следва да бъде определено количествено, ако се установи, че тези замени водят до държавна помощ:
i)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 1-частна собственост и административната цена за парцел 1, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени;
ii)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 2-държавна собственост и административната цена за парцел 2, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Тогава размерът на съответната държавна помощ, съдържаща се в сделките за замяна, ще се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Всяка парична компенсация, получена в резултат на разликата между административните цени на два парцела, които са обект на замяна, платена от една от страните на другата, също ще бъде взета предвид при изчислението на потенциалния елемент на държавна помощ, съдържащ се в сделката.
3.4. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОТЕНЦИАЛНАТА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(45)
При установено наличие на държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на земята и/или в резултат на сделките за замяна, впоследствие Комисията изразява съмнения в решението за откриване дали тази помощ би могла да се счита за съвместима с вътрешния пазар, и по-специално с член 107, параграф 3, буква а) от Договора и разпоредбите на Насоките за национална регионална помощ за периода 2007-2013 г. (35) и/или с член 107, параграф 3, буква в) от Договора и разпоредбите на Насоките на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. („Насоките за горския сектор“) (36).
(46)
Поради това Комисията поиска от Република България и заинтересованите страни да представят своите коментари относно съвместимостта на оспорваните мерки.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЯ НА ПЪРВИЯ ЖАЛБОПОДАТЕЛ ВЪВ ВРЪЗКА СЪС СЪМНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ КОМИСИЯТА В РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(47)
Първият жалбоподател твърди, че оспорваните замени представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(48)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, първият жалбоподател твърди, че промяната в предназначението на земята и сделките за замяна следва да се считат за неразривно свързани. Първо, жалбоподателят твърди, че много от бенефициерите на помощта при замените упражняват дейност в секторите на строителството и туризма, а не в горския сектор. Второ, според първия жалбоподател, тъй като мораториумът е влязъл в сила през 2009 г., заменените горски земи практически не са използвани за търговски цели. Трето, към момента на извършване на сделките за замяна много от бенефициерите на помощта обявили и рекламирали своите проекти за развитие на заменените горски земи като ски или морски курорти и дори започнали разговори със съответните местни органи, за да се уверят, че предназначението на земята действително ще бъде променено. Четвърто, жалбоподателят твърди, че една и съща държавна агенция („ДАГ“) често е отговаряла за осъществяването на сделката за замяна и за изключване на заменената земя от горския фонд (ДАГ и компетентният регулатор) (37), като по този начин се е проправял пътят за нейното търговско развитие.
(49)
Поради това първият жалбоподател счита, че една потенциална промяна в класификацията на предназначението на земята и съответното увеличение на цената следва да бъдат взети под внимание при определянето в количествено изражение на общия размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна. Следователно според жалбоподателя при определяне на помощта в количествено изражение следва да се направи сравнение с парцелите подлежаща на застрояване земя, за да се отрази точно пазарната цена на заменената земя.
(50)
Жалбоподателят също така заявява, че предвид привлекателността на районите, в които са се намирали държавните горски парцели, би било по-разумно органите първо да предприемат действия за увеличаване на стойността на парцелите (т.е. да променят предназначението им, за да стане възможно тяхното застрояване) и едва след това да се разпореждат с парцелите. Според жалбоподателя в нито един от случаите, в които е отправено искане за замяна, ДАГ не е предприела действия за промяна на предназначението на тази земя преди замяната. Това според жалбоподателя показва ясно, че е било налице намерение купувачът на държавната горска земя да бъде облагодетелстван. Световната банка също критикува тази практика в Доклад относно българската политика за управление на горите от 2009 г., в който се отбелязва, че по този начин държавата понася загуби (38).
(51)
Що се отнася до второто изразено от Комисията съмнение относно това дали е била предоставена държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на заменената земя, първият жалбоподател твърди, че макар купувачът на земята впоследствие да е платил таксова марка за решението за промяна на предназначението на земята и тази сума да следва да се приспадне при определянето в количествено изражение на размера на държавната помощ, получена в резултат на замяната, тази такса не отразява действителното увеличение на стойността на парцела в резултат от тази промяна. Освен това жалбоподателят твърди, че в случаите, в които замените са били осъществени преди присъединяването на България към Съюза, но промяната на предназначението на земята е станала след присъединяването, неправомерната държавна помощ, предоставена на купувача на земята, следва да бъде разликата между пазарната стойност на съответния парцел към момента на замяната (преди присъединяването) и пазарната стойност на парцела след промяната в предназначението на земята (след присъединяването).
(52)
Що се отнася до третото изразено от Комисията съмнение относно наличието на държавна помощ в резултат на замените, жалбоподателят твърди, че предвидените в Наредбата за базисните цени формули не отразяват пазарната стойност на заменената земя. Жалбоподателят оспорва също и независимостта на оценителите, тъй като по негово мнение купувачът на земята е свободен да избере пристрастен оценител, което би довело до значително занижаване на цените.
(53)
Жалбоподателят предоставя и допълнителна информация за пазарните цени на заменените горски парцели или на много подобни горски парцели, която - според него - разкрива значителни несъответствия с определените по административен ред цени за парцелите. Поради ограниченото време жалбоподателят е проучил цените само на девет от заменените парцели. За това са използвани банкови оценки на земята, както и информация от регистъра на държавните имоти в България, които съдържат действителни цени, при които са били сключени сделки за подобни парцели. Установените несъответствия в цените варираха от занижаване на цените (при използване на определената по административен ред цена) с 50-65 % до случаи, при които горската земя - според твърденията - е придобита при цена в размер на 1-2 % от пазарната ѝ стойност.
(54)
И накрая, жалбоподателят твърди, че фактът, че е образувано наказателно производство срещу бившия ръководител на ИАГ по обвинение за сключване на замени в ущърб на държавата, е доказателство, че самите български органи считат, че горската земя е била предоставена на определени частни лица на цена много под пазарната стойност.
(55)
Във връзка с въпроса дали замените нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, жалбоподателят твърди, че доколкото му е известно, никой от бенефициерите на помощта при замените не упражнява горски дейности като основна търговска дейност. Вместо това той твърди, че почти всички бенефициери на помощта са имали минали или бъдещи бизнес планове за икономическа дейност или инвестиции в някой от следните сектори: сделки с недвижими имоти, строителство и/или туризъм. Според жалбоподателя туризмът по определение засяга целия вътрешен пазар, така че дори само няколко случая на избирателна помощ водят до нарушения в сектора. Жалбоподателят добавя също, че с оглед на броя и мащаба на замените чуждестранните конкуренти фактически са изправени пред пречки за навлизането си на българския пазар. Въпреки че няколко големи инвеститори от Съюза (напр. Lindner, ECE) са работели по проекти за градско строителство в България (бизнес центрове и големи универсални магазини), твърди се, че практически всички мащабни инвестиции в морски, ски и голф курорти са били осъществени от контролирани от български лица дружества.
4.2. МНЕНИЯ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ НА СДЕЛКИТЕ ЗА ЗАМЯНА И НА ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от множество трети страни, повече от които са били частни лица по сделките за замяна („бенефициерите на помощта“). Комисията отбелязва, че редица бенефициери на помощта (39) са представили само кратко изявление, че сделките за замяна, по които те са страна, не са включвали държавна помощ. Други бенефициери предоставиха по-подробно изложение във връзка със съмненията, изразени от Комисията в решението за откриване, които ще бъдат разгледани в следващите раздели.
4.2.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(57)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, относно наличието на неразривна връзка между замените и промяната на предназначението на земята, по-голямата част от бенефициерите на помощта (40), които отговориха на решението за откриване, твърдят, че не съществува такава връзка. Замяната и последващата промяна в предназначението на заменената земя се регламентирали от две отделни процедури, всяка от които е от компетентността на два различни държавни органа, които функционират независимо един от друг. За замените са компетентни министърът на земеделието и храните или Министерският съвет - в зависимост от големината на парцела, който ще се заменя, и ИАГ, докато за промяната на предназначението на земята компетентни са местните органи - кметовете на общините или общинският съвет, министърът на регионалното развитие и благоустройството или областният управител за обекти, намиращи се в неговата област - и за нея е необходимо да бъде одобрен подробен или общ план за устройство на територията.
(58)
Един бенефициер (41) освен това добавя, че няма автоматична връзка между промяната в предназначението на земята и увеличението на нейната стойност. Според него решението за промяна в предназначението на земята се основава на оценка на необходимостта от нея, която има по-широк обхват и често не се съобразява с частните интереси на собствениците, и поради това не се основава на търговските интереси на страните по сделката за замяна. Друг бенефициер (42) отбелязва, че статистическата информация, предоставена от българските органи, потвърждава липсата на неразривна връзка. И накрая, други бенефициери (43) считат въпроса за това дали съществува връзка за неуместен, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна в предназначението на земята.
(59)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна на предназначението на заменената земя би трябвало да бъде взето предвид при определянето на цената на тази земя, по-голямата част от бенефициерите по различни причини твърдят, че не би трябвало да е така. Редица бенефициери (44) твърдят, че би било неоснователно да се взема под внимание хипотетичната възможност за промяна в предназначението на заменената земя, тъй като такава промяна може никога да не бъде поискана или може да бъде отхвърлена поради неспазване на съответните административни изисквания. Стратегическото местоположение на заменената горска земя, за което се твърди, че увеличава нейната стойност, следва да е без значение, ако предназначението на земята не е било променено и ако придобитата земя може да се използва само за целта, предвидена по закон. Поради това един бенефициер (45) твърди, че следва да се взема предвид конкретното договаряне, постигнато между страните по замяната към датата на оценката. За обективното и справедливото изчисляване на пазарната стойност следва да се вземат предвид също и общите планове за устройство на територията (позволяващи застрояване или не) в сила към датата на изготвяне на оценката на заменената горска земя. Ето защо трябва да бъде установен набор от еднакви критерии, които да позволят разграничение между хипотетичната възможност и действителното намерение на страните по замяната да предприемат впоследствие промяна в предназначението на земята.
(60)
Освен това много бенефициери отбелязват, че за изключването на земя от защитения горски фонд е необходимо да бъде платена такса за промяна на предназначението ѝ, която се равнява на цената на квадратен метър подлежаща на застрояване земя във въпросния район. Ето защо тези бенефициери твърдят, че те не получават икономическа полза от промяната, тъй като ако придобитата земя бъде продадена, използвана като обезпечение или застроена, нейната стойност би била същата като стойността на земята за застрояване. Подобен довод беше изложен също така и от Мирта Инженеринг и Бета Форест, които отбелязват, че промяната в предназначението на земята също така включва и други разноски, по-специално таксова марка и местен данък, както и разходи за проектиране, които допълнително увеличават стойността на имота. Всъщност г-н Михайлов и г-жа Михайлова твърдят, че в техния случай промяната в предназначението на земята е зависела от плащането на държавните такси, определени в член 17 от Закона за горите и Наредбата за прилагане на Закона за горите.
(61)
И накрая, някои бенефициери (46) считат, че въпросът не е от значение, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна на предназначението на земята. В своето становище МИКС отбеляза, че в договорите си за замяна българската държава е предвидила, че не се позволява промяна на предназначението на земята.
4.2.2. Държавна помощ при замяната на горска земя
(62)
Що се отнася до изразените от Комисията съмнения относно това дали административните цени на сделките за замяна са довели до конкретна пазарна цена, бенефициерите (47) изложиха няколко сходни довода защо това е точно така по отношение на техните собствени сделки за замяна.
(63)
Първо, един от бенефициерите (48) твърди, че при определянето на административните цени в Наредбата за базисните цени се вземат предвид такива обективни критерии като местоположението на земята, важността на районите, както и типа и важността на растителните видове, намиращи се върху тази земя, докато други двама бенефициери (49) твърдят, че административната цена на заменените земи се основава на критерии, които са идентични с тези, използвани за замени на частна горска земя, осъществени от частни инвеститори и включващи земя, намираща се в близост до обекти на местната или националната инфраструктура, която е подобна на земята от оспорваните сделки за замяна по отношение на растителни видове, месторазположение в райони под специална защита от урбанизация и т.н. Аналогично други бенефициери (50) твърдят, че оценките, произтичащи от Наредбата за базисните цени, водят до административни цени, които са сходни със или в много случаи по-високи от пазарните цени за горска земя в България поради липсата на национален пазар за този тип земя и поради факта, че няколкото частни сделки са били сключени на ниски цени. Следователно замените са били осъществени при преобладаващите на пазара икономически условия.
(64)
Второ, редица бенефициери (51) твърдят, че са извършили оценки на заменените парцели, които са довели до административни цени, които са сходни с (52), а в много случаи дори и по-високи от (53) пазарните цени за горска земя в България.
(65)
Трето, като причина защо административните цени трябва да се считат за близки до пазарните цени някои бенефициери (54) изтъкват липсата на изцяло частни замени или сделки за продажби в районите, където са осъществени предприетите от тези бенефициери замени.
(66)
И накрая, няколко бенефициери (55) твърдят, че доколкото упражнявайки своите правомощия да действа по собствено усмотрение, министърът на земеделието и храните има право да откаже да извърши замяната, ако не е в интерес на държавата да придобие частната горска земя, и доколкото условията на споразумението за замяна трябва да бъдат одобрени и от двете страни (публична и частна), сделките за замяна трябва да се считат за търговски сделки, в чийто контекст държавата се държи като оператор в условията на пазарна икономика („ОУПИ“).
(67)
Що се отнася до потенциалния размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна (т.е. разликата между административните и пазарните цени за горската земя), по-голямата част от бенефициерите (56) отговориха, че в случаите, в които частната земя е с по-висока стойност от държавната земя, българските органи не са покрили разликата в цените. Друг бенефициер (57) заяви, че разликата в пазарните цени на заменените частни и държавни гори, разположени в едни и същ или в съседни райони, облагодетелства правителството, тъй като административните цени са по-високи отколкото пазарните цени, свободно договорени между частните собственици на гори в съответните райони.
(68)
Що се отнася до другите условия за констатиране на наличието на държавна помощ, няколко бенефициери (58) оспориха, че те са били спазени. Така някои бенефициери (59) твърдят, че те са физически лица, за които българският Закон за държавните помощи и член 107 от Договора не се прилагат. Във връзка с държавните ресурси тези бенефициери отбелязват, че правителството е придобило земята чрез неправомерно отчуждаване без съответстващо обезщетение, така че не може да се счита, че държавата разполага с тези ресурси. Във връзка с избирателността тези бенефициери твърдят, че Законът за горите се прилага за всички (erga omnes) и поради това не води до дискриминация.
(69)
Друг бенефициер (60) също счита, че условията на член 107 от Договора не са били изпълнени по отношение на сделките за замяна, но поради малко по-различни причини. Първо, нямало прехвърляне на държавни ресурси, доколкото замяната била „сделка за двойна продажба“, осъществена след като е направена оценка от независим оценител на имота въз основа на предвидените в закона обективни критерии за изчисление на цената. Не било предоставено предимство, нито страните по замените били поставени в по-благоприятно положение в сравнение с техните конкуренти, тъй като всеки собственик на горска земя можел да поиска замяна на своята частна земя срещу горска земя държавна собственост. Подобен довод е изложен и от друг бенефициер (61), който счита, че схемата за замяна е обща мярка, достъп до която имат всички собственици на горска земя.
(70)
Що се отнася до наличието на икономическо предимство, по-голямата част от бенефициерите (62) оспориха, че са получили такова предимство от сделките, тъй като според тях административната цена на заменената земя е била равна на или по-висока от пазарната ѝ цена.
(71)
И накрая, що се отнася до въпроса дали сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, по-голямата част от бенефициерите (63) отговориха, че не упражняват дейност в секторите недвижими имоти и туризъм и/или не са предприели никакви стъпки за получаването на лиценз за туроператор. Освен това те потвърдиха, че не са ползвали придобитата чрез замяната земя за производството на дървен материал след нейното придобиване, нито са продавали дървен материал в България или в други държави членки. Поради това те заявяват, че не може да се твърди, че съществува реално или потенциално влияние върху търговията в рамките на Общността. Друг бенефициер (64) добави, че замените не водят до повишаване на производителността на национално равнище, ограничавайки по този начин наличните възможности за предприятията от други държави членки да внасят продукти на местния пазар.
(72)
Други бенефициери (65) заявиха, че тъй като замените не включват прехвърляне на държавни ресурси и не им предоставят икономическо предимство, не може да се счита, че те са нарушили равновесието на пазара и икономическите условия, при които предприятията упражняват дейност, т.е. необходимостта от придобиване на материални активи за първоначална инвестиция. По тази причина предприятия от други държави членки могат да навлизат и извършват дейност на същия пазар при справедливи условия, така че не може да се твърди, че търговията между държавите членки е била засегната от оспорваните замени.
(73)
И накрая, един бенефициер (66) обясни, че горската земя, която е придобил от държавата, не е подходяща за залесяване. Освен това той счита, че неговият имот е бил по-добър от този, който е получил от държавата, и че сделката не включва държавна помощ. Накрая той посочи, че придобитата земя се използва за отглеждане на пчели с подвижни кошери, като през лятото земята се използва за пасище.
4.2.3. Съвместимост на потенциалната помощ
(74)
Въпреки че Комисията поиска от заинтересованите страни да предоставят всички доказателства, с които разполагат и които биха ѝ позволили да провери съвместимостта на оспорваните сделки за замяна с вътрешния пазар, никой от бенефициерите не направи това.
5. МНЕНИЕ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
5.1. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(75)
Българските органи твърдят, че оспорваните сделки за замяна не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(76)
По повод на предполагаемата неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената горска земя българските органи отбелязаха, че в член 15, буква б) от Закона за горите е предвидена възможността да се кандидатства за промяна в предназначението на горската земя, независимо от начина на придобиване на земята - било то чрез замяна, сделка за продажба и/или по друг начин. Такава теоретична възможност обаче не следва да се разбира като твърдо предварително съгласие между органите и частната страна по замяната за последваща промяна в предназначението на земята.
(77)
Българските органи са предоставили доказателства, че във връзка със 132-те замени, които са били осъществени през периода 2007-2009 г., са били подадени 24 искания за промяна в предназначението на заменената горска земя, от които само в 15 случая (т.е. 11,4 % от всички замени) е било прието положително административно решение, допускащо исканата промяна.
(78)
Българските органи също така отбелязват и различните цели, преследвани от сделките за замяна и от промяната в предназначението на земята. Докато със замените се цели да се постигне консолидиране и съхранение на българските гори с оглед гарантиране на тяхното устойчиво развитие и възпроизводство в полза на цялото общество, промяната в предназначението на земята е свързана с постигането на целите, предвидени в Закона за устройство на територията, който установява правилата за включване на земя в границите на агломерации, в които застрояването е разрешено в съответствие с обществените потребности и интереси, свързани с устойчивото развитие и създаването на подходящи условия за живот, работа и развлечение на гражданите. Освен това, докато сделките за замяна зависят от решенията, вземани от министъра на земеделието и храните, промените в предназначението на земята зависят от одобрението на плановете за устройство на територията от различни компетентни органи, а именно от министъра на регионалното развитие и благоустройството, областния управител или общинските съвети. И накрая, предвид факта, че правото да се поиска промяна в предназначението на земята не произтича непосредствено от Закона за горите, а изисква спазването на условия, предвидени в други закони, българските органи считат, че хипотетичната възможност за промяна в предназначението на земята не означава, че тази промяна е неразривно свързана със сделките за замяна.
(79)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна в предназначението на заменената земя трябва да се вземе предвид при определяне цената на тази земя, българските органи повториха позицията си, че няма пряка връзка между цената, по която е оценена замяната, и последващата промяна в предназначението на земята. Органите са предоставили подробно описание на процедурата, която трябва да се следва, за да се определят съответно цените за замяната (предишни член 20, параграф 5 и член 21 от Наредбата за базисните цени) и дължимите такси за промяната на предназначението на земята. Тези органи също така отбелязват, че частните собственици могат да поискат промяна в предназначението на горската земя независимо от това как са получили земята, така че всеки един инвеститор би получил същите предимства независимо от това дали е придобил гората от държавата или чрез сделка между несвързани лица, сключена при справедливи пазарни условия с частна страна, така че таксите, дължими за промяна в предназначението на земята, следва да се считат за неизбирателни спрямо бенефициерите.
(80)
Що се отнася до съмненията на Комисията дали методиката за изчисление на административните цени отразява правилно пазарните цени, българските органи отбелязват на първо място, че административните цени се определят при съблюдаване на разпоредбите на Наредбата за базисните цени и че при изготвянето на тази наредба са били взети за пример практики за определяне на административните цени за горски земи в други държави членки, най-вече в Германия. Освен това оценките на частните и държавните гори са извършени от независими експерти въз основа на единен набор от критерии.
(81)
Второ, българските органи предоставиха данни за всички сделки (67) за покупко-продажба на частни гори, осъществени през периода 2007-2009 г. (68). В информацията, предоставена по отношение на средните цени на имоти частна собственост (т.е. „пазарните цени“), се съдържа резюме на надеждни пазарни доказателства в съответствие с изискването, предвидено в точка 34 от Допълнителните разпоредби към Наредбата за базисните цени. Когато няма налична информация за сделките, сключени в същите райони, са предоставени данни за такива, които са осъществени в близки райони и са включвали гори, сходни като местоположение и растителни видове. Според българските органи въз основа на тези данни може да се докаже, че в повечето случаи административната цена, използвана за оспорваните сделки за замяна, е била като цяло по-висока от пазарните цени, получени при сделки, сключени между несвързани лица при справедливи пазарни условия (69). Във връзка с това българските органи поставят под въпрос представеното от жалбоподателя доказателство. От една страна, цитираните от жалбоподателите цени са били именно цените, по които земята е била предложена за продажба, а не непременно реално получените цени, или цени на парцели земя с вече променено предназначение и заплатена таксова марка. От друга страна, цитираната от жалбоподателя пазарна цена невинаги е надеждна, тъй като в много случаи тя е получена само в резултат на една-единствена частна сделка.
(82)
Трето, българските органи отново посочиха, че правителството не е покрило разликата до по-високата административна обща стойност на придобитата частна горска земя и че сделките за замяна са били осъществявани само ако полученият при замяната парцел горска земя частна собственост е бил със стойност, по-висока или равна на стойността на държавния парцел, за който той е бил заменен. Освен това частната страна е трябвало да плати административни разходи в размер на 2 % от стойността на имота.
(83)
И накрая, българските органи посочват, че след първоначалното ѝ приемане Наредбата за базисните цени е била изменяна три пъти - съответно през 2004 г., 2005 г. и 2007 г. Особено внимание заслужава изменението на Наредбата през 2005 г. с оглед на напредналия етап на реституцията на отчуждени гори и горски земи, доколкото това е означавало, че на пазара вече са се предлагали и търсели частни гори. Това изменение по същество е целяло да промени методиката за оценка на земята. Освен това коефициентите, отнасящи се до защитени от урбанизация райони, също са били увеличени и са били въведени няколко нови категории, определящи добавките към цените на земята в зависимост от категорията на населеното място.
(84)
Нещо повече, след присъединяването на България към Съюза на 1 януари 2007 г. коефициентите в Наредбата са били актуализирани изцяло, включително и онези, имащи отношение към защитените от урбанизация райони, както и така наречените коефициенти за „пазарен регулатор“, които зависят от категорията на земята. Освен това член 20, параграф 5 от Наредбата за базисните цени е бил изменен, като цената за замяната на държавна земя е била увеличена с 50 % от стойността на коефициента за „пазарен регулатор“. Също така е била въведена добавка към стойността на земята според различните категории населени места.
(85)
Според българските органи тези изменения на Наредбата за базисните цени показват, че въпреки липсата на добре развит национален пазар за горски земи и с оглед на предстоящото присъединяване на България към Съюза органите са се опитали да актуализират механизма за оценка, определен в Наредбата, като гарантират, че той е основан на надеждни пазарни доказателства. Следователно към датата на присъединяването на България към Съюза изчислените административни цени въз основа на Наредбата за базисните цени не са били по-ниски от пазарните цени за тези парцели.
(86)
По отношение на съмнението на Комисията относно потенциала на сделките за замяна да нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, българските органи на първо място изтъкват, че от частните страни, участвали в оспорваните сделки за замяна, 81 от тях представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Останалите 51 частни страни са били физически лица, които не извършват търговия на стоки или услуги. В този контекст България подчертава, че нито Държавната агенция по горите, нито нейният правоприемник Изпълнителната агенция по горите е получавала молби за добив на дървен материал или износ от физическите лица, които са осъществявали замени през разглеждания период.
(87)
Второ, българските органи твърдят, че сделките за замяна не могат да засегнат търговията в рамките на Съюза, тъй като подпомогнатите дружества се занимават с дейности, които не включват вноса или износа на продукти или услуги. Българските органи допълниха вече предоставената информация относно обема на добития и изнесен за Съюза дървен материал през разглеждания период и представиха документ, показващ че нито една от частните страни, придобили държавна горска земя чрез оспорваните сделки за замяна, не е добивала, продавала на националния пазар или изнасяла дървен материал от Република България.
(88)
Трето, българските органи заявяват, че секторът на туризма (напр. извършването на дейност като туроператор, туристическа агенция, собственик на хотел и доставчик на допълнителни туристически услуги) се урежда от правилата, предвидени в българския Закон за туризма. Този закон изисква административна регистрация на операторите в публичен регистър, воден от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма. Лицата, занимаващи се с хотелиерство, също подлежат на регистрация в специален регистър съгласно член 58 от Закона за туризма. Поради тази причина само дружествата, вписани в съответните публични регистри, водени от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, могат да се считат за предприятия, осъществяващи дейност в сектора на туризма. Проверка в съответните регистри показа, че само едно от дружествата, придобили държавна горска земя в резултат на оспорваните сделки за замяна - Капси Турс ООД - е регистрирано като туроператор по смисъла на Закона за туризма.
(89)
Четвърто, българските органи обясниха, че извършването на стопанска дейност като строително дружество в България също е предмет на изискване за регистрация в Централния професионален регистър на строителя, воден от Камарата на строителите в България, в съответствие със специален закон, и по-специално Закона за Камарата на строителите (70). Българските органи изтъкват, че само три от предприятията, които са осъществили замени с правителството, са били регистрирани като строителни дружества и биха могли по някакъв начин да участват в строителни работи съгласно закона.
(90)
Следователно българските органи твърдяха, че повечето предприятия, които потенциално са имали полза от оспорваните сделки за замяна, не са извършвали дейност в секторите на строителството и туризма. Следователно според тях не може да се каже, че конкуренцията на съответните пазари, с изключение на сектора на горското стопанство, е била нарушена от тези сделки.
5.2. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
(91)
Българските органи са съгласни с жалбоподателя, че няма наличие на държавна помощ при замените на горски земи между държавата и общините. За разлика от това, според тях твърдението на жалбоподателя, че повечето бенефициери осъществяват дейност в сферата на строителството или туризма, е невярно поради обяснените в предишния раздел причини.
(92)
Българските органи също така не са съгласни с начина, по който жалбоподателят определя пазарните цени на горите, като сравнява цените на горската земя през различни години (напр. няколко години преди замяната на горите), и оспорват твърдението на жалбоподателя, че в някои случаи собствениците на заменени горски земи са предоставили тези земи като обезпечение, за да получат заеми, тъй като това не би отговаряло на разпоредбите на българското законодателство и на цитирания от жалбоподателя Закон за държавната собственост. Предоставените от жалбоподателя данни съдържат значителни грешки и не съответстват на информацията в наличните имотни регистри и документацията за замените. Предоставените от жалбоподателя данни биха били неверни и по отношение на горската земя държавна собственост, която е била придобита чрез замените и впоследствие е била предоставена като обезпечение по заеми. Във всеки случай българските органи обясниха, че в България банките изискват освен недвижими имоти и други ликвидни активи като обезпечение, за да се гарантира погасяването на дълга. Следователно според тези органи би било неправилно размерът на предоставения заем да бъде разделен на квадратурата на земята, служеща за обезпечение за ипотеката, за да се определи цената на квадратен метър. Органите също така представят становище на Първа инвестиционна банка относно механизмите за предоставяне на заеми и методите на оценяване на гори и горски имоти, предложени от заемополучателите като обезпечение.
(93)
Българските органи не са съгласни и с твърдението на жалбоподателя, че общинските органи не са имали друг избор освен да приемат подробни планове за устройство на територията за земята, чието предназначение е било променено. Според тези органи всяка промяна в предназначението на земята е основана на законоустановени подробни планове за устройство на територията, които са били подложени на публично обсъждане и са изменили съществуващите общи планове за устройство на територията за населените райони. Тези административни процедури не се извършват по преценка на министъра на земеделието и храните, който издава индивидуални административни разпореждания за промяна на зонирането на земята на страните, искащи такава промяна, едва след като съответният подробен план за устройство на територията влезе в сила.
(94)
Освен това органите отхвърлят твърдението, че много от участващите в замените страни са възнамерявали да променят предназначението на придобития горски парцел. Съгласно българския Закон за горите такова намерение за промяна може да бъде осъществено само чрез подаване на молба по процедурата, посочена в член 14в от Закона за горите (отменен). Всяко друго намерение, изразено в публикация в средствата за масово осведомяване или по начин, различен от предвидената в закона процедура, би било неуместно и произволно.
(95)
Органите също така не са съгласни с твърдението на жалбоподателя, че административният начин за определяне на цените на горската земя не отразява динамичното развитие на икономиката. Органите считат, че начинът на определяне на цените чрез използване на Наредбата за базисните цени е подходящ. Не е вярно и това, че наредбата не е била актуализирана, тъй като през 2007 г. са въведени нови коефициенти, така че да не се предоставя икономическо предимство на икономическите оператори чрез вече осъществените замени.
(96)
Органите отхвърлят довода на жалбоподателя, че оценителите са пристрастни. Според органите тези оценители са съдебни експерти, чиято почтеност не може да се поставя под съмнение. Освен това, ако бяха оценили горската земя благоприятно по отношение на частната страна и по начин, който не отговаря на условията от Наредбата за базисните цени, такава оценка не би била приета от органите за целите на замяната.
(97)
Във връзка с твърдението на жалбоподателя, че официалните статистически данни за стойностите/цените на сделките, предоставени от органите, са неверни, органите заявяват, че избягването на данъчно облагане чрез укриване на действителната цена, при която е осъществена дадена сделка, представлява престъпление по българския Наказателен кодекс.
(98)
И накрая, българските органи отхвърлят твърдението на жалбоподателя, че обвинителният акт срещу бившия ръководител на ИАГ представлява доказателство за наличие на държавна помощ, свързана със замените. Според тези органи производствата срещу длъжностни лица, които са участвали в процедурите за замяна на горска земя държавна собственост, не са от значение за оценяването на наличието на помощ при оспорваните сделки.
5.3. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
5.3.1. Мнение на България от 29 септември 2011 г.
(99)
С писмо от 29 септември 2011 г. българските органи отговориха на становището, изразено от Ол Сийз относно решението за откриване.
(100)
Дружеството Ол Сийз е заменило общо 157,4 хектара горски парцели частна собственост в общините Тетевен и Габрово за приблизително 57,9 хектара горски парцели държавна собственост в община Балчик (71). В тази връзка Ол Сийз също така е платило на българската държава 138 781 лева административни разходи.
(101)
Административната цена на горските парцели държавна собственост е била оценена на 11,99 лева/м2. Според информацията, с която разполагат българските органи, през разглеждания период средната пазарна цена (която е цената, договорена между частни страни, купуващи и продаващи горски парцели на търговска основа в един и същ или съседен район на територията на една и съща община) е била 4,16 лева/м2. Следователно замяната между Ол Сийз и Република България е била осъществена срещу заплащане и не е довела до икономическо предимство по смисъла на член 107 от Договора.
(102)
Българските органи отбелязват още, че Ол Сийз е подало молба за промяна на предназначението на горския парцел в съответствие с член 14 от Закона за горите и че Министерският съвет на България е одобрил молбата в съответствие с член 14г, алинея втора от Закона за горите (72). Доколкото е известно на българските органи, това решение не е влязло в сила. Българските органи са съгласни със становището на Ол Сийз, че държавата не е оказала пряко влияние върху промените в предназначението на въпросната земя (за която не е имало план за земеползване) и че поради това промяната на собствеността в резултат на замяната не може да бъде израз на общо намерение от страна на участниците в замяната да осъществят промяна в нейното предназначение. Според българските органи определящият фактор при оценката на замените трябва да бъде дали балансовата стойност на разменяните активи е еквивалентна. Именно това е базата, въз основа на която българското правителство е извършвало тези сделки. Друга причина, поради която няма наличие на държавна помощ при промяната в предназначението на земята след замяната, е фактът, че административните такси са еднакви за всички кандидати.
(103)
Българските органи освен това отбелязват, че Ол Сийз нито е добивало дървен материал в парцелите, които е получило в резултат на замяната, нито е търгувало в рамките на Съюза с дървен материал от тези парцели. Освен това Ол Сийз не предлага туристически услуги, както се посочва в Закона за туризма, нито е строително дружество по смисъла на Закона за камарата на строителите.
5.3.2. Мнение на България от 4 ноември 2011 г.
(104)
С писмо от 4 ноември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: Елкабел АД, Ел Ем Импекс ЕООД, Форос Дивелъпмънт ЕАД и Симеон Стоев Миров.
(105)
Що се отнася до сделките за замяна, осъществени с Елкабел, Ел Ем Импекс и Форос Дивелъпмънт, българските органи заявиха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, нито едно от трите дружества не е поискало промяна в предназначението на придобитата горска земя.
(106)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определи пазарната цена на заменените парцели или дали е било предоставено икономическо предимство.
(107)
Българските органи освен това отбелязват, че нито Елкабел, нито Ел Ем Импекс са износители на дървен материал и не са регистрирани като строителни или туристически дружества съгласно българското законодателство.
(108)
Що се отнася до Симеон Стоев Миров, физическо лице, който е заменил 5,6 декара частна горска земя в Ракитово, оценена на 3 436 лева, за 5 декара горска земя държавна собственост в Бургас (село Крайморие), оценена на 1 308 лева, българските органи считат, че тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(109)
По тези причини българските органи заявяват, че според тях осъществените с горепосочените частни страни замени не представляват държавна помощ.
5.3.3. Мнение на България от 16 декември 2011 г.
(110)
С писмо от 16 декември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт ООД, Изгрев 5 ЕООД, Екобалкани-България ЕООД, Вихрен ЕООД, Литекс Комерс АД и Живка Благоева.
(111)
Що се отнася до сделките за замяна, сключени с ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Изгрев 5, Екобалкани, Вихрен и Литекс Комерс, българските органи обясниха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Екобалкани и Литекс Комерс не са поискали промяна в предназначението на придобитата от тях държавна горска земя.
(112)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определени пазарната цена на съответните парцели и не може със сигурност да се установи дали на горепосочените частни страни е било предоставено икономическо предимство. В случая с Изгрев 5 административната цена на заменената горска земя държавна собственост е била малко по-висока от пазарната цена, получена при подобни частни сделки, така че според българските органи не е било предоставено предимство. Същата обосновка била относима и към сделката с Литекс Комерс, при която - според българските органи - административните цени са били четири пъти по-високи от пазарните цени за държавната горска земя.
(113)
И накрая, българските органи отбелязват, че нито една от горепосочените частни страни не е износител на дървен материал и не е регистрирана като строително или туристическо дружество съгласно българското законодателство, така че сключените с тях сделки за замяна не засягат търговията между държавите членки.
(114)
Що се отнася до сделката за замяна с Живка Благоева, физическо лице, тя е довела до замяна на 1,9036 хектара частна горска земя в община Тетевен, оценена на 16 091 лева, за 0,3001 хектара горска земя държавна собственост в района на Предела, община Разлог, оценена на 24 216 лева. Българската държава не е покрила разликата в цените, всички административни разходи и местни данъци са били платени от Живка Благоева и новият собственик не е поискал промяна в предназначението на заменената земя. Според българските органи тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(115)
Съответно българските органи считат, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, сключени с горепосочените частни страни.
5.3.4. Мнение на България от 25 април 2012 г.
(116)
С писмо от 25 април 2012 г. българските органи представиха становището си относно мненията на следните трети страни: Аква Истейт, Бета Форест, Коста Геров, Димитър Иванов Терзиев, Явор Илиев Хайтов, Валентина Ангелова Хайтова, Георги Александров Бабев, Мариета Тихомирова Дамянова, Елизабет Петкова Михайлова, Светослав Петков Михайлов, БГ Ленд Ко, Мирта Инженеринг, Микс-ПС ООД и БОИЛ ООД.
(117)
Българските органи подкрепят мненията, представени от тези физически лица и дружества, които са били страни по сделки за замяна, сключени през разглеждания период, а именно че замените не включват наличието на държавна помощ, а вместо това представляват сделки, извършени при благоприятни за държавата условия и по цени, които не са по-ниски от пазарните цени за подобни недвижими имоти. Освен това българските органи подкрепят становището на горепосочените частни страни, че сделките за замяна са били извършени в съответствие с действащото българско национално законодателство - Наредбата за базисните цени и Закона за горите. И накрая, следва да се счита, че някои от тези сделки попадат в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
5.4. ОТГОВОРИ НА БЪЛГАРИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТПРАВЕНИТЕ ОТ КОМИСИЯТА ИСКАНИЯ ЗА ИНФОРМАЦИЯ, ИЗПРАТЕНИ ПО ВРЕМЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(118)
На по-късен етап, в отговор на искания за информация, българските органи предоставиха пазарните цени - както за горските парцели частна собственост, така и за горските парцели държавна собственост - за всички сделки за замяна през разглеждания период (73).
(119)
В становището си от 19 ноември 2013 г. (74) обаче българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми относно надеждността на предоставените от тях данни. По-специално за целите на формулата, изложена в съображение 44, българските органи предоставиха справедливите пазарни цени за 82 парцела (60 държавни и 22 частни парцела), засегнати от оспорваните сделки за замяна. За останалите парцели те представиха пазарните стойности, изчислени при полагането на максимални усилия, като посочиха, че те могат и да не отразяват непременно справедливите пазарни стойности. По отношение на останалите засегнати парцели държавна собственост българските органи обясниха, че цените, посочени от тях като пазарни, всъщност са били средните цени от различни видове сделки с гори. Следователно те не представляват непременно справедливата пазарна стойност, тъй като не са равни на средните цени на напълно аналогични сделки.
(120)
По подобен начин по отношение на останалите частни парцели, които все още не са били предмет на оценка от независим експерт, българските органи посочиха, че при определени случаи цените, посочени в удостоверенията за продажби, които са били използвани от органите като приблизителна стойност на представените от тях пазарни цени на тези парцели, са били близки до или равни на така наречените данъчни стойности. Данъчната стойност на даден парцел не е неговата пазарна стойност, а минималната цена, която трябва да бъде платена при сделки с недвижимия имот, т.е. пазарната стойност на съответния парцел по принцип би била по-висока.
(121)
Независимо от изложеното по-горе българските органи подчертаха, че представените от тях данни относно пазарните цени са най-добрите приблизителни оценки, които могат да получат, тъй като: i) в България няма конкретни правила за определяне на пазарни цени за горски парцели чрез оценка, ii) извършването на оценка от независим експертен оценител на това какви биха били пазарните цени на засегнатите парцели към момента на замяната би отнело много време и iii) това би било много скъпоструващ процес. Освен това българските органи заявиха, че представените цени при всички случаи са по-близки до справедливите пазарни цени, отколкото до административните цени.
(122)
И накрая, българските органи предоставиха информация относно извадка от 25 сделки за замяна, осъществени при действително използваните административни цени, и хипотетичните административни цени, които биха се получили след прилагането на коефициентите, посочени в актуализираната през 2010 г. Наредба за базисните цени. В представената извадка бяха включени 25 сделки, осъществени основно през 2009 г. или 2008 г. (само 6 сделки - реализирани през 2007 г.). Тази информация бе поискана от Комисията, за да провери дали системата на административните цени - ако са били правилно актуализирани - отразява по подходящ начин пазарните цени за горска земя въз основа на цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност, и която във всички случаи би довела до такава, както се изисква в съдебната практика.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(123)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с общия пазар.
(124)
Поради това, за да бъде определена като помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярката трябва да отговаря на следните кумулативни условия: i) за мярката трябва да е отговорна държавата и тя да е финансирана с държавни ресурси; ii) тя трябва да предоставя предимство на нейния бенефициер; iii) това предимство трябва да бъде избирателно; и iv) мярката трябва да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(125)
В настоящия случай обаче трябва да бъде разгледан и предварителният въпрос дали потенциалните бенефициери на сделките за замяна са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Това е необходимо, тъй като съгласно формулировката на тази разпоредба правилата за държавни помощи се прилагат само когато бенефициерът е предприятие.
(126)
Съдът на Европейския съюз („Съдът на ЕС“) определя понятието „предприятие“ за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, упражняващ стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина му на финансиране (75). Съгласно Съда на ЕС всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки и услуги на даден пазар, представлява стопанска дейност (76). Класификацията на даден субект като предприятие по този начин винаги е свързана с определена дейност. Субект, който извършва както стопански, така и нестопански дейности, трябва да се счита за предприятие единствено по отношение на първия тип дейност. Не е необходимо предприятието да бъде юридическо лице. Физическите лица също могат да се считат за предприятия по отношение на държавната помощ, при условие че те извършват стопанска дейност.
(127)
С оглед на това следва да се отбележи, че определени бенефициери на оспорваните сделки за замяна не са извършвали стопанска дейност със заменената горска земя през разглеждания период и понастоящем не извършват такава дейност. В резултат на това тези бенефициери не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, поради което се счита, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, които те са сключили с българската държава.
(128)
Следователно останалата част от настоящото решение се отнася само до тези бенефициери на оспорваните сделки за замяна, които представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(129)
Първото съмнение, изразено от Комисията в решението ѝ за откриване на процедурата, беше дали съществува неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите. Това е важно, тъй като ако се установи, че такава връзка съществува, тя ще повлияе на оценката на Комисията за това дали сделките за замяна водят до икономическо предимство и как това предимство трябва да бъде определено в количествено изражение. Неразривна връзка означава, че намерението на страните по сделката за замяна още преди сключване на сделката е било след замяната да променят предназначението на земята държавна собственост от горска земя в земя за застрояване. Поради това, макар административните цени за сделката за замяна, изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени, да са се основавали на замяната на два парцела горска земя, последващата промяна в предназначението на парцела държавна собственост - ако това е било намерението от самото начало - би могла да доведе до формирането на цена, по-ниска от реалната цена на получения парцел, като се вземе предвид бъдещото му предназначение като земя за застрояване.
(130)
Според Комисията фактът, че оспорваните сделки за замяна винаги - или поне в голямата част от случаите - са били последвани от (одобрено) искане за промяна на предназначението на заменената горска земя, придобита от бенефициера, в земя за застрояване, би бил обективен признак за това, че страните по тези сделки за замяна от самото начало са имали намерение да променят предназначението на земята държавна собственост след замяната.
(131)
Статистическите данни, предоставени от българските органи в отговор на решението за откриване, потвърждават отново данните, отразени в съображение 38, показвайки, че във връзка със 132-те сделки за замяна, осъществени през разглеждания период, са били подадени 24 искания за промяна на предназначението на земята в земя за застрояване (което представлява 18,2 % от всички замени), от които в 15 случая исканата промяна е била одобрена (което представлява 11,4 % от всички замени). Въз основа на тези данни Комисията стига до заключението, че в повечето случаи замените не са били последвани от искане за промяна на предназначението на земята.
(132)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че българското законодателство предвижда две отделни процедури за замяна и за промяна на предназначението на земята и съответно два отделни държавни органа, които са компетентни за всяка една от операциите и осъществят дейността си независимо един от друг. Това е още един признак, че в настоящия случай липсва неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на земята.
(133)
Тъй като не се установи наличието на неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите, Комисията ще провери всяка една от тези операции поотделно за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.2. Наличие на помощ при промяната в предназначението на земята
(134)
Определянето на предназначението на земята подлежи на правния контрол, упражняван от държавните органи върху използването и интензивността на застрояване на даден парцел земя. Когато държавен орган одобрява промяна в предназначението на даден парцел земя, той осъществява регулаторна дейност и не действа като икономически субект.
(135)
Единствено предимствата, предоставени пряко или косвено чрез държавни ресурси, следва да се разглеждат като помощ по смисъла на член 107 от Договора. В съответствие със съдебната практика на Съда на ЕС (77) разграничението, което се прави в тази разпоредба, между „помощ, предоставена от държава членка“, и помощ, предоставена „чрез държавни ресурси“, не означава, че всички предимства, които са предоставени от държавата, независимо дали са финансирани чрез държавни ресурси или не, представляват помощ. Това разграничение цели по-скоро само да включи в това определение както предимствата, които са предоставени пряко от държавата, така и тези, които се предоставят от публичен или частен орган, посочен или учреден от държавата.
(136)
Макар че одобрението от публичен орган на промяната в предназначението на определен парцел земя от горска земя в земя за застрояване може да доведе до увеличаване на пазарната стойност на тази земя, това одобрение не води до прехвърляне на държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора: упражняването на тази регулаторна функция не води до положително прехвърляне на средства към получателя на това одобрение, нито пък води до отказ от държавни ресурси, тъй като при упражняването на тази регулаторна функция държавата не е задължена да налага на успешните кандидати такса, която да отразява цялата икономическа стойност, която те извличат от получаването на това одобрение (78).
(137)
Съответно решението на публичен орган да промени предназначението на определен парцел земя не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.3. Наличие на помощ при сделката за замяна
(138)
В съответствие с установената съдебна практика (79) продажбата от публични органи на земи или сгради на предприятие или на лице, извършващо стопанска дейност, могат да доведат до икономическо предимство и това да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално когато продажбата не се извършва по пазарна стойност, т.е. по цената, която вероятно би определил частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция. Същото се отнася и за сделки за замяна, при които стойността на получената от държавата земя е по-висока от стойността на частната земя, отстъпена на държавата.
(139)
Преди обаче да провери дали сделките за замяна водят до икономическо предимство, Комисията следва да провери дали останалите условия, посочени в съображение 124, са налице с оглед установяване наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(140)
Първо, що се отнася до носенето на отговорност за мярката, за сделките за замяна е компетентен министърът на земеделието и храните или Министерският съвет (в зависимост от размера на парцела, който ще се заменя) и ИАГ, всички от които са държавни органи. При условие че резултатът от сделките за замяна е прехвърлянето на горска земя държавна собственост с по-висока стойност срещу отстъпена горска земя частна собственост, това води до прехвърляне на държавни ресурси, доколкото българската държава се отказва от определени приходи, които е можела да получи, ако при извършването на сделката бе действала в съответствие с пазарните условия.
(141)
Второ, сделките за замяна са избирателни, доколкото те облагодетелстват само тези собственици на земя, които са заменили своята горска земя частна собственост с горска земя държавна собственост.
(142)
Трето, сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки. Доколкото бенефициерите при замените са предприятия, които предлагат стоки и услуги на определен пазар, всяка финансова изгода в резултат на замените укрепва позицията им в сравнение с други конкурентни предприятия в рамките на Съюза при търговията със същите стоки и услуги (80). В действителност много бенефициери (81) по сделките за замяна са посочили в българския Търговски регистър като своя сфера на дейност, наред с другото, недвижимите имоти, туризма, ресторантьорството и залесяването. Тези сектори са отворени за конкуренция на равнището на Съюза. Това се вижда от информацията в същия този регистър, в който няколко бенефициери (82) по сделките за замяна са посочили търговията или (международната) търговска дейност като своя сфера на дейност. Що се отнася до довода, изтъкнат от българските органи, че за да могат дружествата да извършват дейност в сектора на туризма или строителството, е необходимо да бъдат вписани в специални регистри, а това не е така за по-голямата част от дружествата, участващи в сделките за замяна, Комисията отбелязва, че понятието „предприятие“ в член 107, параграф 1 от Договора е обективно понятие, така че въпросът дали предприятията предлагат стоки и услуги на даден пазар и по този начин се конкурират с други предприятия и участват в търговията в рамките на Съюза, трябва да се определи с оглед на дейностите, действително извършвани от тези предприятия, а не дали са спазени определени национални правни формалности.
(143)
И накрая, що се отнася до наличието на икономическо предимство, сделките за замяна се отнасят до замяната на (най-малко) два парцела горска земя между българската държава и частни страни. За да се определи дали частните страни са получили икономическо предимство в резултат на сделката за замяна, пазарните стойности на заменените парцели трябва да бъдат оценени и сравнени една с друга. Ако сделката за замяна води до прехвърлянето на горска земя държавна собственост, чиято стойност е по-висока от стойността на горската земя, отстъпена от частната страна, на частната страна е предоставено икономическото предимство.
(144)
Както беше обяснено в съображение 16, административните цени за въпросните замени са били изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени. Съдът на ЕС призна, че когато националното право установява административни правила за изчисляване на пазарната стойност на земи с оглед на продажбата им от публични органи, за да съответстват тези правила на член 107 от Договора, прилагането им във всички случаи трябва да води до административна цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност на земята (83). Тъй като пазарната стойност е теоретична, задължително ще се приеме допустим марж на отклонение на получената цена от теоретичната (84).
(145)
От българските органи беше поискано да предоставят информация относно административните цени, използвани за всичките 132 сделки за замяна, осъществени в разглеждания период, както и относно пазарните цени на същите тези сделки. Комисията поиска от българските органи да вземат предвид и всякакви предишни или последващи сделки със същите горски парцели при определянето на тяхната пазарна стойност. Следователно, въпреки че Комисията счита, че за оценката на потенциалните елементи на държавна помощ при сделките за замяна разположението на заменените горски парцели не е от значение, информацията за цените - когато е имало такава - е била взета под внимание.
(146)
Българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми по отношение на надеждността на данните, които са могли да предоставят относно пазарните цени (85). Същевременно обаче те посочиха, че предоставената информация съдържа най-добрите приблизителни оценки на пазарните цени (86). Комисията счита тези данни за достатъчно надеждни приблизителни оценки на реалната (т.е. на „справедливата“) пазарна стойност на съответните парцели.
(147)
Анализът на данните показа, че за парцели частна собственост използването на административни цени е довело до системно завишаване на цената на съответната горска земя в сравнение с пазарните цени (87), докато по отношение на държавната горска земя ситуацията не е така еднозначна, тъй като са налице и двата случая - на завишаване и понижаване. Съответно при определянето на това дали на бенефициерите е било предоставено предимство в резултат на сделките за замяна, едно просто сравнение на пазарната цена на парцела държавна собственост към момента на замяната с пазарната цена на парцела частна собственост, за който е бил заменен, не би отчело в достатъчна степен систематичното завишаване на цената на последната. Поради това Комисията разработи формула, която взема предвид административните цени, използвани при първоначалната сделка, за правилно оценяване на произтичащото от замяната предимство. За тази формула, която вече беше определена в решението за откриване, е необходимо да се изчислят следните суми:
i)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Приема се, че предимство е налице, ако стойността на ii) минус стойността на i) е положителна.
Всяка парична компенсация, платена от една от страните на другата, за да покрие разликата в административните цени на два парцела, които са предмет на сделката за замяна, също ще бъде взета предвид при определянето на това дали сделката за замяна е довела до предимство.
(148)
Като прилага тази формула към данните, предоставени от българските органи относно справедливите пазарни стойности и административните цени на заменените горски земи, Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено предимство в почти 80 % от сделките за замяна, осъществени през разглеждания период, както е отразено в таблица 4.
Таблица 4
Сравнение на административните цени, използвани при замените, и пазарните цени, предоставени от българските органи
Сделки за замяна
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Общо
Предоставено предимство (брой случаи)
18
48
38
104
Като процент от всички замени
78 %
77 %
81 %
79 %
Брой осъществени замени
23
62
47
132
(149)
Посочените по-горе данни показват, че административните цени, определени за целите на сделките за замяна в съответствие с Наредбата за базисните цени, не са отразявали в достатъчна степен реалната пазарна стойност на съответните горски парцели.
(150)
Това несъответствие между административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, и пазарните цени на въпросните парцели произтича, от една страна, от факта, че основната методика, използвана в Наредбата за базисните цени, не отразява в достатъчна степен критериите, които даден пазарен оператор би счел за важни при оценяването на заменените парцели горска земя, нито им отдава тяхната подходяща тежест. Първо, средните стойности на земята, посочени в приложение 1 от Наредбата за базисните цени, според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията, които се използват като основа за определянето на базисната стойност на земята (вж. съображение 18), е трябвало да бъдат определени въз основа на пазарните цени или на отчетите, водени за горите държавна собственост, но в действителност са били определени от експерти въз основа на малък брой пазарни източници.
(151)
Второ, коефициентите и добавките, използвани за отчитане на определени качества на горската земя при изчисляването на основната стойност на тази земя, описани в съображения 18-26, отразяват средство за административно опростяване, а не опит за точно измерване на икономическата стойност, която хипотетичен пазарен оператор, поставен в подобна ситуация, би придал на тези качества. Всъщност българските органи не са предоставили никакви икономически данни в подкрепа на нивата, на които тези коефициенти и добавки са били определени в Наредбата.
(152)
От друга страна, дори и методиката, определена в Наредбата за базисните цени, първоначално да е довела до пазарни цени за заменената горска земя, quod non, средните цени, коефициентите и добавките никога не са били актуализирани през разглеждания период, така че да отразяват адекватно промените в пазарните цени, които са настъпили впоследствие. В съответствие със съдебната практика (88), когато цените на земята се увеличават рязко, в административните методи за изчисляване на цената на продаваната от публичните органи земя трябва да се предвижда постоянното актуализиране на тези цени, така че действително заплатената от купувача цена да отразява, доколкото е възможно, пазарната стойност на тази земя. През етапа на предварително проучване българските органи обясниха, че съгласно членове 7.1 и 32 от Наредбата за базисните цени коефициентите, съдържащи се в тази наредба за изчисляването на административните цени, следва да бъдат актуализирани ежегодно. Освен това според предоставената от българските органи информация през разглеждания период пазарните цени на горските земи рязко са се увеличили. Въпреки това актуализирането, предвидено в тази наредба, никога не е било извършено през този период. Българските органи са актуализирали средните цени, коефициентите и добавките, използвани за определяне на административните цени, едва през 2010 г. въз основа на последните развития на пазара.
(153)
Съответно Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено икономическо предимство със сделките за замяна в случаите, когато използваните административни цени не са отразявали адекватно пазарната цена на заменената земя.
6.1.4. Помощта de minimis
(154)
И на последно място следва да се отбележи, че в случаите, когато отделният бенефициер на сделката за замяна е получил предимство, което не превишава праговете, посочени в Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията (89), това предимство не се счита за държавна помощ и поради това не попада в рамките на забраната по член 107, параграф 1 от Договора, ако са изпълнени всички други условия, определени в този регламент.
(155)
Въз основа на количествените данни, предоставени от българските органи, би изглеждало, че в много от случаите (90) размерът на помощта, получена от бенефициерите на сделката за замяна, е по-нисък от прага de minimis от 200 000 EUR.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ
(156)
С оглед на гореизложеното Комисията стига до заключението, че сделките за замяна, осъществени от Република България по време на разглеждания период, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, в случаите, в които другата страна по съответната сделка е предприятие по смисъла на тази разпоредба, административните цени, използвани за тази сделка, не са отразявали пазарните цени и не са изпълнени условията за помощта de minimis, определени в Регламент (ЕС) № 1407/2013.
6.2. ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ НА МЯРКАТА
(157)
Като не е подала уведомление за тези сделки за замяна преди тяхното осъществяване, Република България не е изпълнила задължението си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Поради това тези сделки за замяна представляват неправомерно приведена в действие държавна помощ.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(158)
Въпреки че от българските органи беше поискано да предоставят информация относно съвместимостта на тези сделки за замяна с вътрешния пазар, те продължиха да се придържат към своята аргументация, че тези сделки не оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(159)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че съответната държавна членка носи основната тежест за доказването на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар чрез дерогация от член 107, параграф 1 от Договора, като тя трябва да докаже, че условията за тази дерогация са изпълнени (91).
(160)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че не изглежда да са налице някакви prima facie основания, така че да се приеме, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар или пряко въз основа на член 107, параграф 3, буква а) и буква в) от Договора, или въз основа на съответните насоки, основаващи се на тези разпоредби.
(161)
Поради това Насоките на Общността относно държавните помощи за земеделския и горския сектор („Насоките за горския сектор“) не могат да се използват като основание за съвместимост на схемата за замени, тъй като те се отнасят само за живи дървета и тяхната естествена среда в гори и други залесени земи, включително мерки за поддържане и засилване на екологичните и защитните функции на горите и мерки за насърчаване на използването на горите за отдих и на техните социални и културни измерения. Освен това разходите, покрити от помощта, предоставена в контекста на замените, не отговарят на определението за допустими разходи, посочено в Насоките за горския сектор (92), тъй като на частните страни не са били наложени никакви законови или договорни задължения да използват земята, получена чрез замените, като защитена природна зона. Напротив, всички страни са имали правото да поискат промяна на предназначението на горската земя в подлежаща на застрояване земя и някои от тях наистина са го направили.
(162)
Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. също не предоставят основание за съвместимост. Във връзка с това Комисията отбелязва, че замените не са били предприети от българските органи с цел специално да допринесат за регионалното развитие. Освен това не са определени какви са допустимите разходи, нито е уточнено как ще се контролира стимулиращият ефект на помощта и как ще се гарантира спазването на приложимите тавани за регионалната помощ.
(163)
И накрая, при обсъжданията преди приемането на решението за откриване българските органи заявиха, че със замените е преследвана цел на публичната политика за консолидиране на собствеността на горската земя. Дори ако можеше да се установи, че консолидирането на горска земя представлява цел от общ интерес, quod non, българските органи не доказаха, че предоставената помощ е била необходима, за да се постигне тази цел, нито че избраните средства са били най-подходящите.
(164)
Те също така не доказаха, че избраните средства са гарантирали, че предоставената помощ е била ограничена до минимално необходимото за стимулиране на частните страни да предприемат сделките за замяна. Това е, наред с другото, видно от силните колебания на административните цени, получени чрез използване на предписаната методика. При сравнение с пазарните цени, предоставени от българските органи, тези административни цени не изглежда да са системно със сходен процент по-високи или по-ниски от пазарните цени. Ако например се вземат сделките през 2007 г., разликата между пазарните цени и административните цени за частните парцели е варирала между -503,97 % до +89,91 % (93).
(165)
И накрая, българските органи не доказаха, че сделките за замяна не нарушават конкуренцията до степен, която противоречи на общия интерес. Съответно не може да се счита, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(166)
Вследствие на това Комисията заключава, че помощта, предоставена в контекста на сделките за замяна, не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(167)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато се установи, че неправомерно предоставена държавна помощ е несъвместима с вътрешния пазар, тази помощ следва да бъде възстановена от бенефициерите, освен ако това противоречи на общ принцип на правото. В член 14, параграф 2 от този регламент се постановява, че помощта, която трябва да бъде възстановена, ведно с лихвите, обхваща периода от датата, на която неправомерната помощ е била предоставена на разположение на бенефициера, до датата на нейното действително възстановяване. И накрая, в член 14, параграф 3 от този регламент се предвижда, че възстановяването се извършва незабавно и в съответствие с процедурите по националното законодателство на съответната държава членка, при условие че те позволяват незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията.
(168)
Целта на възстановяването е постигната, когато въпросната неправомерна помощ, ведно с подходяща лихва за забава, бъде изплатена от предприятията, които са се възползвали от нея. Като възстановява помощта, бенефициерът се отказва от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и се възстановява положението преди предоставянето на помощта (94). Въпреки че държавата членка може да избира средствата за изпълнение на задължението си за възстановяване на неправомерната помощ, избраните мерки не могат да засягат неблагоприятно приложното поле и ефективността на правото на Съюза. Държава членка може да изпълни задължение за възстановяване само ако избраните средства са подходящи, за да се възстановят нормалните условия на конкуренция, които са били нарушени с предоставянето на неправомерната помощ и са съвместими със съответните разпоредби на правото на Съюза (95).
(169)
Поради това, предвид факта, че е установено, че чрез сделките за замяна Република България неправомерно е привела в действие държавна помощ, от нея следва да се изиска да възстанови тази помощ от бенефициерите на тези сделки.
7.1. ИДЕНТИФИЦИРАНЕ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ, КОИТО ТРЯБВА ДА ВЪЗСТАНОВЯТ ПОМОЩТА
(170)
Неправомерната и несъвместима помощ трябва да бъде възстановена от предприятията, които действително са се възползвали от нея (96). Когато обаче Комисията не е в състояние да идентифицира в самото решение всички предприятия, които са получили неправомерна и несъвместима помощ, това трябва да бъде направено в началото на процеса на изпълнение на решението от съответната държава членка, която следва да разгледа конкретното положение на всяко засегнато предприятие (97).
(171)
В настоящия случай потенциалните бенефициери на несъвместима държавна помощ са тези физически и юридически лица, които са участвали в 132-те сделки за замяна с българските органи през разглеждания период. От тази група българските органи следва да изключат тези физически и юридически лица, които не отговарят на критериите за „предприятия“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, както и тези лица, които от сделките за замяна, в които са участвали, са получили предимство, целият размер на което не надвишава праговете, установени в Регламента за минималната помощ (помощта de minimis), стига тези сделки да съответстват и на другите условия, определени в този регламент. Останалите физически и юридически лица, които са участвали в сделки за замяна, следва да се считат за бенефициери на неправомерно приведена в действие държавна помощ, от които българските органи трябва да възстановят полученото в резултат на тези сделки предимство.
7.2. КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПОМОЩТА
(172)
Комисията не е законово задължена да определя точната сума, която трябва да бъде възстановена, особено в случаите, когато не разполага с необходимите данни за това. Вместо това е достатъчно в решението на Комисията да се съдържа информация, която позволява на държавата членка да определи без големи затруднения сумата, която подлежи на възстановяване (98).
(173)
Като беше обяснено в съображение 147, Комисията счита, че държавата членка следва да спазва следната методика като отправна точка за определяне на размера на несъвместимата държавна помощ, която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер:
i)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Първоначалният размер на държавната помощ, получена в резултат на сделката за замяна, се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Корекция на първоначалната сума следва да се направи за тези случаи, при които парцел земя държавна собственост с по-висока административна стойност е бил заменен срещу парцел земя частна собственост с по-ниска административна стойност. Според българските органи в тези случаи бенефициерът е трябвало да плати компенсация на държавата, за да покрие разликата в стойността на парцелите. Поради това в тези случаи първоначалният размер на помощта следва да се намали с размера на компенсацията, платена от бенефициера на българските органи. След това българските органи следва да възстановят от бенефициера получената сума, за да бъде взето предвид предимството, получено в резултат на сделката за замяна.
(174)
За определянето на пазарните цени на съответните парцели следва изцяло да бъде отразена икономическата стойност на тези земи към момента на замяната. От информацията, която се съдържа в представеното от българските органи становище от 29 август 2008 г. изглежда, че в някои случаи вече са били построени сгради и инфраструктура върху горските парцели, принадлежащи на държавата, преди извършването на замяната, дори и преди това парцелът да не е бил преобразуван в земя за застрояване. В тези случаи Комисията е на мнение, че стойността на тези сгради и/или инфраструктура също следва да бъде изцяло отразена в пазарната стойност на парцела.
(175)
Комисията отбелязва, че българските органи вече притежават информацията относно административните цени, използвани в сделките за замяна, както и пазарните цени на всички парцели, засегнати от тези сделки към момента на замените (99), така че те не би трябвало да срещнат големи затруднения при определянето на подлежащите на възстановяване суми въз основа на методиката, описана в съображение 173 (100).
(176)
Въпреки това в случаите, когато българските органи могат да изразят основателни опасения, че тази методика не може да бъде приложена или води до сума, която явно не отразява адекватно размера на сумата, получена от бенефициера, те могат да решат да извършат оценка на пазарните цени на заменените парцели към момента на сключване на сделката с помощта на независим експерт, който е квалифициран да извършва такива оценки и е избран чрез открита публична тръжна процедура. При установяването на процедурата за избор на този експерт, дори и в случаите, когато в поръчката не се превишават праговете на директивите за обществените поръчки на Съюза, следва да се спазват принципите на прозрачност и равно третиране. По-специално тръжната процедура следва: i) да бъде подходящо обявена; ii) да се основава на обективни критерии за подбор, които са предварително известни; и iii) да включва информация, че след етапа на предварителен подбор окончателното решение ще бъде взето с участието на представители на службите на Комисията. В тези изключителни случаи българските органи трябва да: i) посочат съответния(ите) парцел(и), ii) посочат обосновката за необходимостта от оценка от независим експерт в този конкретен случай; и iii) представят на Комисията предложение за независим експерт (избран чрез публична тръжна процедура), който трябва да бъде одобрен както от Комисията, така и от Република България.
(177)
И накрая, тъй като целта на възстановяването е да се възстанови положението, съществувало преди датата, на която е била осъществена сделката за замяна, Комисията счита, с оглед на изключителния характер на споразуменията за замяна на горска земя, която не е била използвана за търговски цели, че Република България ще изпълни задължението си за възстановяване на неправомерно приведената в действие помощ, като отмени оспорваните сделки за замяна чрез обратна замяна на съответните парцели. Това обаче ще доведе до подходящо възстановяване само в случаите, когато не са извършени материални промени в горските земи държавна и частна собственост след датата на сделката за замяна. В такива случаи Комисията трябва да бъде информирана за съответните горски парцели в срок от два месеца от уведомяването на Република България за настоящото решение, като свързаните с тях замени следва да бъдат отменени, а доказателства за отмяната следва да бъдат предоставени в срок от четири месеца от датата на уведомяването за настоящото решение.
(178)
Във всички случаи, в които се изисква възстановяване, това възстановяване влиза в сила от момента, в който бенефициерите са започнали да се ползват от предимството, т.е. от датата на правния акт, с който на бенефициерите се дава право да заменят своята горска земя частна собственост срещу горска земя държавна собственост.
(179)
Сумите, които трябва да бъдат възстановени, следва да включват лихви, начислени от датата, на която те са били предоставени на разположение на бенефициерите, до действителното им възстановяване. Лихвеният процент следва да се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (101) и с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (102) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
(180)
Сроковете за възстановяването на сумите на държавната помощ от отделните бенефициери следва, доколкото е възможно, да бъдат съобразени със сроковете, посочени в Известието относно възстановяването (103). При всички случаи крайните срокове не следва да бъдат по-дълги от сроковете, посочени в таблица 5.
Таблица 5
График за възстановяването
Срок
Действие
1.
В срок от два месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да уведоми Комисията за планираните или предприетите мерки за изпълнение на решението, и по-специално:
i)
да представи на Комисията списък на всички замени, за които се отнася възстановяването, като посочи следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени (въз основа на информацията, предоставена от Република България в становището ѝ с входящ номер 2014/032997), информация за допълнителните плащания за компенсация, свързани с всяка сделка, както и произтичащата от това сума на държавната помощ, която трябва да бъде възстановена,
-
наименованието на частната страна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, че този бенефициер е предприятие;
ii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на експертна оценка на пазарните цени на горските парцели към момента на осъществяването на замяната (съображение (176);
iii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши чрез отменяне на сделката за замяна (съображение 177).
2.
В срок от четири месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да е назначила независим експерт, който да извърши оценката на тези парцели. Този експерт следва да бъде избран чрез открита публична тръжна процедура и назначен със съгласието на Комисията, след предварително предложение от страна на Република България.
3.
В срок от седем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да представи на Комисията доклада от оценката, извършена от независимия експерт.
4.
В срок от осем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България следва да е изпратила нарежданията за възстановяване до всички съответни бенефициери, като посочи точните суми на помощта, които трябва да бъдат възстановени.
5.
В срок от дванадесет месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да е привела в действие възстановяването на помощта за всички съответни сделки за замяна.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 г. - 27 януари 2009 г., неправомерно приведена в действие от Република България в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, не представлява помощ, ако към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98, който е бил приложим към момента на предоставяне на помощта.
Член 3
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или на условията съгласно всяка друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималния интензитет на помощ, приложим за този вид помощи.
Член 4
1. Република България възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1.
2. Чрез дерогация от разпоредбите на параграф 1 по-горе, несъвместимата помощ може да бъде възстановена от бенефициерите чрез отмяна на сделките за замяна в случаите, когато не са извършени материални промени в засегнатите от сделката горски земи държавна и частна собственост след датата на тази сделка.
3. Сумите, които трябва да бъдат възстановени, включват лихви, начислени от датата на предоставянето им на разположение на бенефициерите до действителното им възстановяване.
4. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и с Регламент (ЕО) № 271/2008.
5. Република България отменя всички неизплатени плащания на помощ, предоставена в контекста на сделките за замяна и посочена в член 1, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Република България гарантира, че настоящото решение е напълно изпълнено в срок от дванадесет месеца от датата на уведомяването за него.
Член 6
1. В срок от четири месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списък на всички сделки за замяна, като посочва следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени, информация за допълнителните парични суми, включени във всяка сделка, както и произтичащия от това размер на държавната помощ,
-
наименованието на частната страна, т.е. на бенефициера на сделката за замяна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, тази страна е предприятие;
б)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на пазарните цени към момента на сделките за замяна, посочени в представеното от България становище 2014/032997;
в)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се осъществи чрез отмяна на сделката за замяна;
г)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на сумите, определени от независим експерт оценител и документи, доказващи, че такъв независим експерт е бил назначен след подбор чрез публична тръжна процедура и одобрение от Комисията.
2. В срок от осем месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списъка на бенефициерите, които са получили помощ, предоставена при посочените в член 1 сделки за замяна, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях в резултат на тези сделки;
б)
общата сума (главница и лихви по възстановяване), която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и предвидените мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
3. В срок от дванадесет месеца след уведомяването за настоящото решение Република България представя документи, доказващи, че помощта е била възстановена изцяло от съответните бенефициери.
4. Република България информира редовно Комисията за напредъка по изпълнение на националните мерки, взети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, предоставена при сделките за замяна и посочена в член 1, като представя доклади на всеки два месеца. По искане на Комисията тя предава незабавно информация за вече взетите и предвидените мерки в изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите по възстановяването, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Република България.
Съставено в Брюксел на 5 септември 2014 година.
DECISIONE (UE) 2015/456 DELLA COMMISSIONE
del 5 settembre 2014
relativa al regime di aiuti SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) al quale la Repubblica di Bulgaria ha dato attuazione nel contesto di scambi di terreni forestali
[notificata con il numero C(2014) 6207]
(Il testo in lingua bulgara è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
vista la decisione della Commissione C (2011) 4444 del 29 giugno 2011 (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il 17 luglio 2008 la Commissione ha ricevuto una lettera da un denunciante che ha chiesto di rimanere anonimo (in appresso il «primo denunciante»), secondo cui la Repubblica di Bulgaria aveva concesso aiuti nel contesto dello scambio di terreni forestali di proprietà privata con terreni del demanio forestale, spesso seguito dalla modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati da terreno forestale a terreno edificabile. Il primo denunciante ha fornito informazioni supplementari con lettere del 28 agosto, 3 settembre, 1o ottobre e 5 dicembre 2008, 18 febbraio e 12 ottobre 2010 e 26 gennaio 2011.
(2)
Il 27 gennaio 2009 la Commissione ha ricevuto da un terzo informazioni supplementari sulle operazioni di scambio contestate. Il 14 maggio 2009 è stata presentata una seconda denuncia relativa agli scambi in questione, il cui autore ha fornito informazioni supplementari il 2 e l’8 giugno 2009. Il 23 marzo 2010 un altro terzo ha fornito informazioni alla Commissione in merito a tali scambi.
(3)
Le autorità bulgare hanno fornito informazioni alla Commissione sulle operazioni di scambio contestate con lettere del 2 settembre e 28 ottobre 2008, 4 gennaio, 23 e 27 marzo e 30 agosto 2010, e 14 febbraio 2011. Durante le riunioni tenutesi tra i servizi della Commissione e le autorità bulgare il 22 febbraio e il 12 ottobre 2010 e il 3 febbraio 2011, queste ultime hanno fornito informazioni supplementari sugli scambi in questione.
(4)
Con lettera del 29 giugno 2011 la Commissione ha informato la Repubblica di Bulgaria che aveva deciso di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato in relazione alle operazioni di scambio contestate. La decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale (in appresso la «decisione di avvio») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni su tale misura.
(5)
Con lettera ricevuta il 29 settembre 2011 le autorità bulgare hanno presentato le loro osservazioni sulla decisione di avvio.
(6)
La Commissione ha ricevuto commenti sulla decisione di avvio dai seguenti interessati: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov ed Elizabet Mihailova (23), nonché da un denunciante che ha chiesto di rimanere anonimo (24).
(7)
Con lettere del 1o settembre, 5 ottobre, 25 novembre e 14 dicembre 2011 e 3 aprile 2012 la Commissione ha trasmesso tali osservazioni alle autorità bulgare fornendo loro l’occasione di replicare. I commenti della Repubblica di Bulgaria sulle osservazioni degli interessati sono pervenuti con lettere rispettivamente del 4 novembre 2011, 15 dicembre 2011, 12 gennaio 2012 e 25 aprile 2012.
(8)
Le autorità bulgare hanno fornito informazioni supplementari sulle operazioni di scambio contestate con lettera del 2 dicembre 2011 e durante una riunione con i servizi della Commissione tenutasi il 9 dicembre 2011.
(9)
Con lettera del 9 febbraio 2012 la Commissione ha chiesto ulteriori chiarimenti al primo denunciante su talune prove da lui prodotte.
(10)
Il 3 aprile 2012 la Commissione ha trasmesso alle autorità bulgare le osservazioni supplementari presentate da alcuni terzi (25). La Commissione ha ricevuto i commenti della Repubblica di Bulgaria su tali osservazioni il 25 aprile e il 15 maggio 2012.
(11)
Il 26 luglio 2012 la Commissione ha chiesto informazioni supplementari alle autorità bulgare. Il 17 agosto 2012 queste ultime hanno chiesto una proroga del termine per fornire tali informazioni, che è stata concessa dalla Commissione il 31 agosto 2012. Il 19 settembre 2012 le autorità bulgare hanno fornito le informazioni richieste.
(12)
Il 3 ottobre 2012 la Commissione ha chiesto ulteriori chiarimenti a Elkabel AD, uno dei terzi che hanno presentato osservazioni sulla decisione di avvio. Tali chiarimenti sono stati forniti il 31 ottobre 2012.
(13)
Con lettere del 14 gennaio, 17 maggio, 22 luglio e 22 ottobre 2013, la Commissione ha chiesto informazioni supplementari alle autorità bulgare, che sono state trasmesse, rispettivamente, in data 4 e 5 febbraio, 25 giugno, 5 luglio, 16 e 23 agosto, 19 novembre e 20 dicembre 2013. Parte delle informazioni fornite con l’ultimo invio sono state successivamente ritrasmesse dalle autorità bulgare mediante posta elettronica il 21 gennaio 2014.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
2.1. GLI SCAMBI DI TERRENI
(14)
Nel 1947 tutti i terreni forestali della Bulgaria sono divenuti di proprietà statale a seguito degli espropri effettuati dallo Stato. La situazione è rimasta invariata fino al 2000, quando è iniziata la restituzione dei terreni forestali ai precedenti proprietari privati.
(15)
Una modifica della legge sulle foreste (26) ha introdotto, con effetto dal 22 febbraio 2002, la possibilità di scambiare i terreni forestali recentemente privatizzati con terreni forestali del demanio pubblico rientranti nel fondo forestale nazionale. Tale modifica della legge sulle foreste è rimasta in vigore fino al 27 gennaio 2009 e ha definito l’assetto e le condizioni di tali operazioni.
(16)
Ai fini degli scambi, i prezzi dei terreni forestali di proprietà privata e demaniali sono stati determinati sulla base uno specifico regolamento, vale a dire il regolamento sul calcolo dei prezzi di base, dei prezzi per i terreni nelle aree di esclusione e l’istituzione di diritti d’uso e di servitù per foreste e terreni forestali (27) (in appresso il «regolamento sui prezzi di base»), che è entrato in vigore il 18 novembre 2003. Il diritto bulgaro non ha consentito agli esperti valutatori di discostarsi dai prezzi dei terreni forestali determinati in applicazione del regolamento sui prezzi di base.
(17)
Secondo detto regolamento, il prezzo di base di un appezzamento forestale è costituito dalla somma tra il valore di base del terreno e il valore del popolamento (specie vegetali presenti sul terreno in questione).
(18)
Il valore del terreno viene determinato in base al valore medio delle categorie di terreni che presentano condizioni analoghe per la crescita della vegetazione (centocinquanta tipi di siti, ai sensi dell’allegato 1 del regolamento sui prezzi di base). Tale valore viene successivamente adattato utilizzando un coefficiente di adeguamento che tiene conto dell’ubicazione del terreno rispetto alle infrastrutture locali e nazionali. Detto coefficiente di adeguamento (Km), indicato nell’allegato 2 del regolamento sui prezzi di base, viene determinato utilizzando la seguente formula:
,
in cui:
«p»
è il coefficiente di prossimità ad una strada carrozzabile misurata in linea retta (da 0,00 a 0,20),
«s»
è il coefficiente di prossimità a un’area urbana misurata in linea retta (da 0,00 a 0,25),
«m»
è il coefficiente di prossimità al mare misurata in linea retta (da 0,00 a 0,20),
«g»
è il coefficiente di prossimità a una città, espressa in cifre che rispecchiano la distanza da una determinata città (la distanza sulla via più breve tra il terreno in questione e la città). Le città sono suddivise in sei gruppi, indicati nella tabella 1:
Tabella 1
Gruppo 1:
Sofia (da 0,00 a 0,70)
Gruppo 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas e Varna (da 0,00 a 0,50)
Gruppo 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven e Stara Zagora (da 0,00 a 0,40)
Gruppo 4:
altre città capoluogo (da 0,00 a 0,35)
Gruppo 5:
altre grandi città (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov e Cherven Bryag (da 0,00 a 0,30)
Gruppo 6:
altri comuni (da 0,00 a 0,10)
(19)
Il valore del terreno viene ulteriormente adeguato aggiungendo un aumento per ettaro (incremento) stabilito in base al prezzo medio dei terreni osservato nell’area in cui si trova l’appezzamento. Tali incrementi figurano nell’allegato 3 del regolamento sui prezzi di base e sono indicati nella tabella 2:
Tabella 2
Incremento
(BGN/ettaro)
Sofia, centri di villeggiatura nazionali e aree turistiche residenziali adiacenti, terreni siti entro dieci chilometri dal mare
5 000
Insediamenti di prima e seconda categoria
2 000
Insediamenti di terza e quarta categoria
1 000
Insediamenti di quinta e sesta categoria
500
Insediamenti di settima e ottava categoria
0
(20)
Il valore totale del terreno determinato con tale meccanismo costituisce il valore di base del terreno.
(21)
Il valore del popolamento (specie vegetali presenti sul terreno) è il valore dell’età attuale del popolamento e il valore previsto della sua età del turno. Il valore del legname proveniente dai popolamenti forestali alla loro età attuale (l’età al momento della valutazione) corrisponde al ricavo dalla vendita delle varietà in questione ai prezzi medi di mercato, dai quali vengono dedotti i costi relativi all’abbattimento, alla lavorazione primaria e al trasporto verso il luogo di stoccaggio temporaneo. Se i ricavi non coprono i costi, il legname è considerato privo di valore.
(22)
I ricavi delle vendite sono calcolati in base agli stock e ai quantitativi delle categorie di legname. I costi (BGN/metro cubo) dell’abbattimento e della lavorazione primaria del legname con un livello di difficoltà medio dell’area di abbattimento sono determinati dal tipo di alberi e dalla categoria del legno presenti sul terreno. I costi di trasporto del legname dipendono dal tipo di alberi, dalla categoria del legname e dalla distanza media di trasporto dal terreno considerato. I costi di trasporto vengono calcolati moltiplicando il numero di chilometri del trasporto per un coefficiente che tiene conto del livello di difficoltà del percorso.
(23)
I prezzi di mercato medi e i costi relativi all’abbattimento, alla lavorazione primaria e al trasporto del legname devono essere stabiliti e aggiornati periodicamente dall’Agenzia esecutiva delle foreste (in appresso l’«AEF») (28) sulla scorta delle medie ponderate calcolate in base ai dati statistici raccolti in un triennio (l’ultimo anno ha valore doppio).
(24)
Sommando il valore del popolamento, quale determinato da un valutatore, al valore di base del terreno si ottiene così il prezzo di base di un appezzamento di terreno forestale.
(25)
A tale prezzo di base viene applicato un adeguamento che tiene conto delle funzioni di protezione della natura caratterizzante l’ambiente e ricreative dei terreni forestali situati nelle aree soggette alla cosiddetta «tutela speciale contro l’urbanizzazione», istituita per legge in alcune regioni della Bulgaria. Conformemente all’allegato 19 del regolamento sui prezzi di base, il valore di base dei terreni forestali ubicati in tali aree viene moltiplicato per un coefficiente (К) indicato nella tabella 3 (29), vale a dire:
Tabella 3
Prima fascia costiera sul Mar Nero
К = 6;
Seconda fascia costiera sul Mar Nero
К = 5;
Località di soggiorno, stazioni turistiche e insediamenti di rilevanza nazionale
К = 4;
Foreste e terreni situati in aree che si estendono dai bordi delle strade nazionali e comunali fino ai confini delle zone in cui è consentita l’edificazione
К = 3;
Località di soggiorno, stazioni turistiche e insediamenti di rilevanza nazionale
К = 4;
(26)
Infine, al prezzo di base del terreno viene applicato il cosiddetto «coefficiente di regolamentazione del mercato», conformemente all’allegato 20 del regolamento sui prezzi di base. Tale coefficiente è espresso in BGN/m2 e varia da 10, per i terreni adiacenti al mare, le grandi località montane e Sofia, a 1, per i terreni ubicati nei luoghi meno attraenti.
(27)
In deroga a quanto precede, se in virtù dello scambio la parte privata ha ricevuto un terreno forestale il cui prezzo amministrato totale è superiore a quello del terreno da lui ceduto, detta parte deve corrispondere allo Stato la differenza di prezzo. Secondo le autorità bulgare, come regola generale, lo Stato ha accettato esclusivamente gli scambi con i quali ha acquisito un terreno di valore amministrato superiore. Tale regola, tuttavia, implica solo che il prezzo amministrato totale del terreno di proprietà privata debba essere superiore al prezzo amministrato del terreno demaniale ricevuto in cambio, e non riguarda il prezzo al metro quadro.
(28)
Il 27 gennaio 2009 è entrato in vigore il divieto di scambio dei terreni forestali. Il periodo in esame delle operazioni di scambio contestate è quindi compreso tra il 1o gennaio 2007, data di adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione, e il 27 gennaio 2009, data della moratoria sugli scambi (in appresso il «periodo in esame»).
2.2. LA VARIAZIONE DELLA DESTINAZIONE D’USO DEI TERRENI.
(29)
I denuncianti asseriscono inoltre che alle operazioni di scambio è spesso seguita una modifica della destinazione d’uso dei terreni da terreno forestale a terreno edificabile e che tale modifica ha ulteriormente aumentato la differenza tra il valore di mercato dei terreni del demanio forestale e quello dei terreni di proprietà privata oggetto dello scambio.
(30)
Le autorità bulgare hanno spiegato che la procedura per la modifica della destinazione d’uso dei terreni non è disciplinata dalle diposizioni della legge sulle foreste (a differenza delle operazioni di scambio), ma da una serie di misure legislative separate, tra cui la legge sulla pianificazione del territorio (in appresso la «ZUT») (30). Conformemente a tale normativa, i proprietari di terreni forestali possono chiedere di cambiarne la destinazione d’uso in terreno edificabile presentando apposita domanda presso la direzione dell’AEF, che faceva parte del ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione (31). Una commissione di esperti (interni ed eventualmente esterni) esamina poi la domanda e trasmette un parere al direttore generale, il quale adotta una decisione preliminare sulla domanda. Se la decisione è favorevole e conferma la fondatezza e la legittimità della domanda, viene trasmessa a tutti i servizi incaricati della modifica della destinazione d’uso (governatore regionale, sindaco e direttore della direzione regionale delle foreste).
(31)
Sulla base di una decisione preliminare favorevole, il proprietario presenta la domanda presso il comune interessato ai fini dell’assegnazione, redazione e approvazione di un piano generale dettagliato. Tale piano prevede la consultazione di tutte le parti interessate (locali). Se il piano viene approvato dalle autorità competenti, dopo la sua entrata in vigore il proprietario del terreno presenta una domanda presso il ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione per l’esclusione del terreno forestale in questione dalle risorse forestali protette. Se la domanda è accolta, viene riscossa un’imposta di registro, stabilita da un valutatore indipendente conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base.
(32)
Dopo il pagamento dell’imposta di registro da parte del proprietario del terreno forestale alle autorità competenti viene avviata la procedura per l’adozione di una decisione amministrativa sulla modifica della destinazione d’uso del terreno. A seconda delle dimensioni del fondo, tale decisione spetta al ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione (se riguarda un terreno di dimensioni inferiori a dieci ettari) o al Consiglio dei ministri.
(33)
Il 3 settembre 2009 è stata introdotta una moratoria sulla modifica a posteriori della destinazione d’uso dei terreni scambiati.
2.3. BASE GIURIDICA DELLE MISURE
(34)
Gli scambi, il calcolo dei prezzi da utilizzare nelle operazioni di scambio e la procedura per la modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali scambiati sono disciplinati dai seguenti testi normativi:
-
legge bulgara sulle foreste;
-
regolamento sul calcolo dei prezzi di base, dei prezzi per i terreni nelle aree di esclusione e l’istituzione di diritti d’uso e di servitù per foreste e terreni forestali;
-
legge sul patrimonio dello Stato (32);
-
legge sulle obbligazioni e i contratti (33);
-
legge sulla pianificazione del territorio.
2.4. BENEFICIARI
(35)
I potenziali beneficiari delle operazioni di scambio sono persone fisiche, comuni e imprese private, spesso attivi nei settori immobiliare e/o del turismo, che hanno scambiato i loro terreni forestali con terreni del demanio forestale.
3. MOTIVI CHE HANNO DETERMINATO L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(36)
Nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi sulla questione se le operazioni di scambio e/o la successiva modifica della destinazione d’uso dei terreni comportassero elementi di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato e se tali aiuti potessero essere considerati compatibili con il mercato interno.
3.1. NESSO INTRINSECO TRA GLI SCAMBI E LA MODIFICA DELLA DESTINAZIONE D’USO DEI TERRENI
(37)
Un primo dubbio sollevato dalla Commissione riguardava l’affermazione dei denuncianti secondo cui, in molti casi, gli scambi sono stati seguiti da una modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati, vale a dire da terreno forestale a terreno edificabile.
(38)
Nella decisione di avvio la Commissione ha osservato, alle luce delle prove numeriche fornite dalle autorità bulgare, che quindici delle 147 operazioni effettuate nel periodo in esame (2006-2009) sono state seguite da una modifica della destinazione d’uso (10 %). Inoltre, la Commissione ha rilevato che le operazioni di scambio e le potenziali domande di modifica della destinazione d’uso sono soggette a norme giuridiche diverse e a procedure amministrative distinte. A prima vista, tali elementi sembravano confermare la tesi delle autorità bulgare secondo cui - in linea di principio - le due fasi non sono intrinsecamente connesse (34).
(39)
Tuttavia, le autorità bulgare hanno indicato che le formule utilizzate per stabilire i prezzi amministrati dei terreni forestali e l’imposta di registro dovuta per la modifica della loro destinazione d’uso sono state fissate a un livello tale da garantire che il prezzo pieno per lo scambio dei terreni forestali e la modifica della loro destinazione d’uso corrispondesse in larga misura al prezzo di mercato di terreni edificabili analoghi. Ciò poteva implicare che le autorità avessero previsto che molti investitori avrebbero tentato di abbinare le due fasi in un’unica operazione.
(40)
Di conseguenza, la Commissione ha sollevato dubbi sulla questione se la potenziale modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali in questione debba essere presa in considerazione per stabilire i prezzi degli appezzamenti ai fini delle operazioni di scambio, vale a dire se lo scambio e la successiva modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati debbano essere considerati intrinsecamente connessi.
3.2. POTENZIALE AIUTO DI STATO NELLA MODIFICA DELLA DESTINAZIONE D’USO DEI TERRENI
(41)
Un secondo dubbio sollevato dalla Commissione riguardava la questione se la modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati potesse dare luogo alla concessione di un aiuto di Stato, in quanto determinava un ulteriore aumento del valore dei terreni scambiati.
(42)
La Commissione ha rilevato nella decisione di avvio che, a prima vista, la modifica della destinazione d’uso non sembra avere comportato un trasferimento di risorse statali. L’imposta di registro dovuta per tali operazioni è stata calcolata conformemente alle disposizioni di legge e - a quanto risulta alla Commissione - è stata pagata in tutti i casi. Pertanto, quand’anche alcune imprese interessate dalla modifica della destinazione d’uso dei terreni avessero tratto vantaggio da tale modifica, le decisioni amministrative che l’hanno determinata non darebbero luogo a un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. La Commissione non ha assunto una posizione definitiva al riguardo e ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sulla questione se le operazioni comportassero aiuti di Stato.
3.3. POTENZIALE AIUTO DI STATO NELLO SCAMBIO DEI TERRENI FORESTALI
(43)
La Commissione ha rilevato nella decisione di avvio che i prezzi dei terreni forestali ai fini degli scambi sono stati stabiliti dagli esperti esclusivamente secondo le formule indicate nel regolamento sui prezzi di base. La Commissione ha quindi sollevato dubbi sulla questione se l’applicazione di tali formule abbia condotto a un prezzo amministrato analogo ai prezzi ottenuti in operazioni concluse tra due parti private a condizioni di mercato. Conseguentemente, la Commissione ha invitato la Repubblica di Bulgaria e i terzi a fornirle informazioni sui prezzi di mercato ottenuti nelle vendite (o nelle operazioni di scambio) interamente private di terreni forestali effettuate in Bulgaria nel periodo in esame. La Commissione ha altresì invitato la Repubblica di Bulgaria e i terzi a fornirle informazioni sulle differenze fra tali prezzi e i prezzi amministrati utilizzati per le operazioni di scambio contestate e, pertanto, sulla potenziale entità degli aiuti di Stato implicati in tali operazioni. Inoltre, la Commissione ha invitato la Repubblica di Bulgaria e i terzi a fornirle informazioni sulle norme applicate ai conguagli corrisposti nell’ambito delle operazioni di scambio in caso di differenza di prezzo tra i due terreni scambiati. Infine, la Commissione ha invitato la Repubblica di Bulgaria a fornirle informazioni supplementari per suffragare la sua affermazione secondo cui gli scambi contestati non inciderebbero sul commercio all’interno dell’Unione.
(44)
Nella decisione di avvio la Commissione ha anche esposto il proprio parere preliminare sulle modalità con le quali andrebbe quantificato il vantaggio derivante dalle operazioni di scambio contestate, ove si ritenesse che gli scambi in questione diano luogo ad aiuti di Stato:
i)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno forestale privato 1 e il prezzo amministrato del terreno 1, determinato secondo le disposizioni del regolamento sui prezzi di base;
ii)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno del demanio forestale 2 e il prezzo amministrato del terreno 2, determinato secondo le disposizioni del regolamento sui prezzi di base.
L’importo degli aiuti di Stato implicati nelle operazioni di scambio corrisponderebbe dunque alla differenza tra il valore di (ii) e il valore di (i).
Nel calcolare il potenziale elemento di aiuto di Stato insito nell’operazione occorre tenere conto anche dell’eventuale conguaglio corrisposto da una delle parti all’altra in ragione della differenza tra i prezzi amministrati dei due terreni oggetto dell’operazione di scambio.
3.4. COMPATIBILITÀ DEI POTENZIALI AIUTI DI STATO
(45)
Per il caso in cui si constatasse che la modifica della destinazione d’uso dei terreni e/o le operazioni di scambio danno luogo ad aiuti di Stato, la Commissione ha sollevato dubbi nella decisione di avvio sulla questione se tali aiuti possano essere considerati compatibili con il mercato interno e, più specificamente, con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato e le disposizioni degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (35) e/o con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato e le disposizioni degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007-2013 (in appresso gli «orientamenti sul settore forestale») (36).
(46)
La Commissione ha quindi chiesto alla Repubblica di Bulgaria e agli interessati di presentare osservazioni sulla compatibilità delle misure contestate.
4. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
4.1. OSSERVAZIONI DEL PRIMO DENUNCIANTE SUI DUBBI SOLLEVATI DALLA COMMISSIONE NELLA DECISIONE DI AVVIO
(47)
Il primo denunciante sostiene che gli scambi contestati costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato incompatibili con il mercato interno.
(48)
Per quanto riguarda il primo dubbio espresso dalla Commissione, il primo denunciante sostiene che la modifica della destinazione d’uso dei terreni e le operazioni di scambio dovrebbero essere considerate intrinsecamente connesse. In primo luogo, il denunciante afferma che molti dei beneficiari degli scambi sono attivi nei settori delle costruzioni e del turismo ma non in quello forestale. In secondo luogo, a parere del primo denunciante, poiché la moratoria è entrata in vigore nel 2009, in pratica i terreni forestali scambiati non vengono sfruttati commercialmente. In terzo luogo, al momento delle operazioni di scambio, molti dei beneficiari avrebbero annunciato e pubblicizzato i loro progetti di trasformazione dei terreni forestali scambiati in stazioni sciistiche o balneari e perfino avviato discussioni con le competenti autorità locali per assicurarsi che la destinazione d’uso dei terreni fosse modificata. In quarto luogo, il denunciante afferma che spesso la medesima agenzia nazionale (AEF) era responsabile sia per la conclusione dello scambio, sia per l’esclusione del terreno scambiato dal fondo forestale (AEF e autorità di regolamentazione competente) (37), che ne rendeva possibile lo sfruttamento a fini commerciali.
(49)
Di conseguenza, il primo denunciante ritiene che la potenziale riclassificazione della destinazione d’uso dei terreni e il corrispondente incremento di prezzo andrebbero presi in considerazione nel quantificare l’importo complessivo degli aiuti di Stato implicati nelle operazioni di scambio. Pertanto, secondo il denunciante, per riflettere adeguatamente il prezzo di mercato dei terreni scambiati nella quantificazione dell’aiuto, occorrerebbe effettuare un confronto con appezzamenti di terreno edificabile.
(50)
Il denunciante sostiene inoltre che, considerata l’attrattiva delle regioni in cui erano ubicati i terreni del demanio forestale, sarebbe stato più prudente per le autorità aumentare il valore dei terreni (vale a dire modificarne la destinazione d’uso per renderli edificabili) prima di cederli. Secondo il denunciante, in nessuno dei casi in cui è stato proposto uno scambio l’AEF ha provveduto a modificare la destinazione d’uso dei terreni prima che si svolgesse l’operazione. Ciò costituirebbe, a parere del denunciante, un chiaro indizio della volontà di conferire un vantaggio all’acquirente del terreno forestale demaniale. Tale prassi è stata criticata anche in una relazione della Banca mondiale del 2009 concernente il patrimonio forestale della Bulgaria, in cui è stato rilevato che lo Stato stava subendo perdite in questo particolare modo (38).
(51)
Per quanto riguarda il secondo dubbio espresso dalla Commissione, relativo alla questione se siano stati concessi aiuti di Stato attraverso la modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati, il primo denunciante sostiene che, sebbene l’acquirente dei terreni abbia pagato un’imposta di registro all’atto della decisione di modificare la destinazione d’uso dei terreni e il relativo importo debba essere detratto da quello degli eventuali aiuti ricevuti attraverso gli scambi, detta imposta non rispecchia l’effettivo incremento di valore del terreno conseguente a tale modifica. Il denunciante asserisce inoltre, che nei casi in cui lo scambio è stato effettuato prima dell’adesione della Bulgaria all’Unione, ma la modifica della destinazione d’uso è intervenuta dopo l’adesione, l’aiuto di Stato illegittimo concesso all’acquirente del terreno dovrebbe corrispondere alla differenza tra il valore di mercato del rispettivo appezzamento al momento dello scambio (prima dell’adesione) e il suo valore di mercato dopo la modifica della destinazione d’uso (dopo l’adesione).
(52)
Per quanto concerne il terzo dubbio espresso dalla Commissione riguardo alla presenza di aiuti di Stato negli scambi, il denunciante sostiene che le formule prescritte dal regolamento sui prezzi di base non rispecchiano il valore di mercato dei terreni scambiati. Il denunciante contesta inoltre l’indipendenza dei valutatori, in quanto, a suo parere, l’acquirente del terreno sarebbe libero di scegliere un valutatore bendisposto, il che comporterebbe una significativa sottostima dei prezzi.
(53)
Il denunciante ha inoltre fornito dati supplementari sui prezzi di mercato dei terreni forestali scambiati o di terreni forestali molto simili, dai quali emergerebbero notevoli differenze rispetto ai prezzi amministrati degli appezzamenti. Per mancanza di tempo, il denunciante ha verificato solo i prezzi di nove degli appezzamenti scambiati. A tale scopo sono state utilizzate valutazioni bancarie dei terreni e informazioni tratte dal registro immobiliare nazionale, dalle quali risultano i prezzi reali di operazioni di vendita relative ad appezzamenti analoghi. Le differenze di prezzo riscontrate variavano da una sottovalutazione (utilizzando il prezzo amministrato) del 50-65 % a casi nei quali cui il terreno forestale sarebbe stato acquisito all’1-2 % del suo valore di mercato.
(54)
Infine, il denunciante asserisce che il fatto che sia stato avviato un procedimento penale nei confronti del precedente direttore dell’AEF, con l’imputazione di avere concluso scambi pregiudizievoli per lo Stato, indica che le stesse autorità bulgare ritengono che i terreni forestali siano stati ceduti ad alcuni soggetti privati a un prezzo molto inferiore al valore di mercato.
(55)
Per quanto riguarda la questione se le operazioni di scambio falsino la concorrenza e incidano sugli scambi tra Stati membri, il denunciante afferma che, a sua conoscenza, nessuno dei beneficiari degli scambi effettua operazioni forestali a titolo di attività commerciale prevalente. Al contrario, quasi tutti i beneficiari svolgerebbero da tempo o prevedrebbero di svolgere attività economiche o di investimento in uno dei seguenti settori: speculazioni immobiliari, costruzioni e/o turismo. Secondo il denunciante, il turismo riguarda per definizione l’intero mercato interno, per cui anche un numero limitato di aiuti selettivi ne comporta necessariamente una distorsione. Il denunciante afferma inoltre che, considerato il numero e l’importanza degli scambi, i concorrenti stranieri sono effettivamente dissuasi dall’entrare nel mercato bulgaro. Sebbene alcuni dei principali investitori dell’Unione (ad esempio Lindner ed ECE) abbiano realizzato progetti di costruzione urbana in Bulgaria (complessi direzionali e grandi magazzini), praticamente tutti gli investimenti su grande scala in stazioni balneari, sciistiche o golfistiche sarebbero stati effettuati da imprese soggette a controllo bulgaro.
4.2. OSSERVAZIONI DEI BENEFICIARI DELLE OPERAZIONI DI SCAMBIO E DI ALTRI TERZI
(56)
Alla Commissione sono pervenute osservazioni da parte di numerosi terzi, la maggior parte dei quali era costituita dalle parti private delle operazioni di scambio (in appresso i «beneficiari»). La Commissione rileva che alcuni beneficiari (39) si sono limitati a rendere una breve dichiarazione secondo cui le operazioni di scambio alle quali hanno preso parte non comportavano aiuti di Stato. Altri beneficiari hanno esposto osservazioni più dettagliate sui dubbi espressi dalla Commissione nella decisione di avvio, che saranno esaminate nelle sezioni successive.
4.2.1. Nesso intrinseco tra lo scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni
(57)
Per quanto riguarda il primo dubbio espresso dalla Commissione sull’esistenza di un nesso intrinseco tra gli scambi e la modifica della destinazione d’uso dei terreni, la maggior parte dei beneficiari (40) che hanno risposto alla decisione di avvio sostiene che tale nesso non esiste. Lo scambio e la successiva modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati sarebbero soggetti a due procedure separate, rientranti ciascuna nella competenza di due enti pubblici diversi che operano indipendentemente l’uno dall’altro. Gli scambi rientrano nella competenza del ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione o del Consiglio dei ministri, a seconda delle dimensioni del terreno oggetto di scambio, e dell’AEF, mentre la modifica della destinazione d’uso dei terreni rientra nella competenza delle autorità locali - i sindaci dei comuni o i consigli comunali, il ministro dello Sviluppo regionale e dei lavori pubblici o i governatori regionali per i siti ubicati nelle loro regioni - e richiede l’approvazione di un piano dettagliato o generale di gestione del territorio.
(58)
Un beneficiario (41) afferma inoltre che non esiste un nesso automatico tra la modifica della destinazione d’uso e l’incremento di valore del terreno. La decisione relativa a tale modifica si baserebbe sulla valutazione della sua necessità, che ha una portata più ampia e spesso travalica gli interessi privati dei proprietari, e non si basa quindi sugli interessi commerciali delle parti dell’operazione di scambio. Un altro beneficiario (42) rileva che i dati statistici forniti dalle autorità bulgare confermano la mancanza di un nesso intrinseco. Infine, altri beneficiari (43) ritengono che la questione dell’esistenza di un nesso intrinseco sia irrilevante, in quanto nei loro casi particolari i terreni scambiati da essi acquisiti non sono esclusi dalla tutela forestale a fini di sviluppo e non è stata avviata alcuna procedura per modificarne la destinazione d’uso.
(59)
Per quanto riguarda la questione se la potenziale modifica della destinazione d’uso debba essere presa in considerazione per determinare il prezzo del terreno scambiato, la maggior parte dei beneficiari si è espressa in senso contrario, per vari motivi (44). Alcuni beneficiari sostengono che non sarebbe corretto tenere conto dell’ipotetica possibilità di modificare la destinazione d’uso del terreno scambiato, in quanto tale modifica potrebbe non essere mai richiesta o la relativa domanda potrebbe essere respinta per mancanza dei rispettivi requisiti di carattere amministrativo La posizione strategica del terreno forestale scambiato, che ne aumenterebbe il valore, dovrebbe essere irrilevante nei casi in cui la destinazione d’uso non sia stata modificata e il terreno acquisito possa essere utilizzato solo per gli scopi previsti dalla legge. Così, uno dei beneficiari (45) sostiene che si dovrebbe tenere conto dello specifico accordo raggiunto dalle parti dello scambio alla data della valutazione. Un calcolo equo e oggettivo del valore di mercato dovrebbe inoltre tenere conto dei piani generali di gestione del territorio (che consentono o meno l’edificazione) vigenti alla data della valutazione dei terreni forestali scambiati. Di conseguenza, occorrerebbe stabilire una serie di criteri uniformi che consenta di distinguere tra un’ipotetica possibilità e l’effettiva intenzione delle parti dello scambio di modificare successivamente la destinazione d’uso del terreno.
(60)
Inoltre, molti beneficiari rilevano che, per l’esclusione del terreno dalla tutela forestale, al momento della modifica della destinazione d’uso viene riscossa un’imposta corrispondente al prezzo al metro quadro dei terreni edificabili dell’area in questione. Pertanto, tali beneficiari sostengono di non ricavare alcun vantaggio economico dalla modifica, in quanto, se il terreno acquisito fosse venduto, utilizzato come garanzia o sviluppato, il suo valore equivarrebbe a quello di un terreno edificabile. Un argomento analogo è stato addotto da Mirta Engineering e Beta Forest, le quali rilevano che la modifica della destinazione d’uso dei terreni comporta spese supplementari, in particolare l’imposta di registro e le imposte locali nonché i costi di progettazione, che determinano un ulteriore aumento del valore degli immobili. Analogamente, il sig. Mihailov e la sig.ra Mihailova affermano che nel loro caso la modifica della destinazione d’uso del terreno era subordinata al pagamento delle imposte demaniali previste dall’articolo 17 della legge sulle foreste e dal regolamento di attuazione della medesima legge.
(61)
Infine, alcuni beneficiari (46) considerano la questione irrilevante, in quanto nel loro caso particolare il terreno scambiato da essi acquisito non è stato escluso dalla tutela forestale a fini di sviluppo e non è stata avviata alcuna procedura per modificarne la destinazione d’uso. MIKS ha rilevato nelle sue osservazioni che il suo contratto di scambio con lo Stato bulgaro vietava di modificare la destinazione d’uso del terreno.
4.2.2. Aiuti di Stato negli scambi di terreni forestali
(62)
Per quanto riguarda i dubbi sollevati dalla Commissione sulla questione se i prezzi amministrati delle operazioni di scambio abbiano condotto a un prezzo di mercato, i beneficiari (47) hanno esposto argomenti analoghi, in riferimento alle rispettive operazioni, per dimostrare che così è stato.
(63)
In primo luogo, uno dei beneficiari (48) sostiene che, per stabilire i prezzi amministrati, il regolamento sui prezzi di base tiene conto di criteri oggettivi, quali l’ubicazione del terreno, l’importanza delle regioni nonché il tipo e l’importanza delle varietà vegetali presenti sul terreno, mentre altri due beneficiari (49) sostengono che il prezzo amministrato di scambio si basa su criteri identici a quelli utilizzati negli scambi di terreni forestali privati conclusi tra investitori privati, riguardanti terreni situati in prossimità di infrastrutture locali o nazionali e analoghi a quelli oggetto delle operazioni di scambio contestate in termini di specie vegetali, ubicazione in aree soggette a tutela speciale contro l’urbanizzazione ecc. Analogamente, altri beneficiari (50) sostengono che le valutazioni risultanti dal regolamento sui prezzi di base conducono a prezzi amministrati simili, o in molti casi superiori, ai prezzi di mercato dei terreni forestali in Bulgaria a causa della mancanza di un mercato interno di questo tipo e del fatto che alcune operazioni private sono state concluse a prezzi bassi. Pertanto, gli scambi sarebbero stati effettuati alle attuali condizioni economiche di mercato.
(64)
In secondo luogo, alcuni beneficiari (51) sostengono di avere effettuato valutazioni dei terreni scambiati che conducono a prezzi amministrati analoghi (52) e in molti casi perfino superiori (53) ai prezzi di mercato dei terreni forestali in Bulgaria.
(65)
In terzo luogo, alcuni beneficiari (54) individuano nella mancanza di operazioni di scambio o di vendita interamente private, negli ambiti in cui avvengono gli scambi dei beneficiari, il motivo per il quale i prezzi amministrati dovrebbero essere ritenuti prossimi ai prezzi di mercato.
(66)
Infine, secondo alcuni beneficiari (55), poiché il ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione può rifiutare, nell’esercizio del suo potere discrezionale, di concludere lo scambio nel caso in cui lo Stato non abbia interesse ad acquisire il terreno forestale privato, e le condizioni dell’accordo di scambio devono essere approvate da entrambe le parti (pubblica e privata), le operazioni in questione dovrebbero essere considerate operazioni commerciali nel cui ambito lo Stato si comporta come un operatore in un’economia di mercato (in appresso «OEM»).
(67)
Circa l’ammontare potenziale degli aiuti di Stato implicati nelle operazioni (ossia la differenza tra i prezzi amministrati e i prezzi di mercato dei terreni forestali), la maggior parte dei beneficiari (56) ha risposto che, nei casi in cui il terreno di proprietà privata aveva un valore superiore al terreno demaniale, le autorità bulgare non hanno coperto la differenza di prezzo. Un altro beneficiario (57) ha sostenuto che la differenza tra i prezzi di mercato dei terreni forestali pubblici e privati oggetto di scambio situati nella stessa area o in aree limitrofe è favorevole per lo Stato, in quanto i prezzi amministrati sarebbero superiori ai prezzi di mercato negoziati liberamente tra i proprietari di foreste private ubicate nelle medesime aree.
(68)
Per quanto concerne le altre condizioni per constatare un aiuto di Stato, molti beneficiari (58) hanno sostenuto che tali condizioni non sussistevano. Infatti, alcuni di loro (59) affermano di essere persone fisiche, alle quali non si applicano né la legge bulgara sugli aiuti di Stato, né l’articolo 107 del trattato. Riguardo alle risorse statali, detti beneficiari rilevano che lo Stato ha acquisito i terreni attraverso espropriazioni illegittime senza congrua indennità, sicché non potrebbe ritenersi che esso disponga di tali risorse. Quanto alla selettività, tali beneficiari sostengono che la legge sulle foreste ha efficacia «erga omnes» e pertanto non comporta alcuna discriminazione.
(69)
Un altro beneficiario (60) afferma parimenti che le operazioni di scambio non soddisfacevano le condizioni di cui all’articolo 107 del trattato, ma adduce motivi leggermente diversi. In primo luogo, non vi sarebbe alcun trasferimento di risorse statali, in quanto lo scambio costituirebbe una «doppia operazione di vendita» realizzata dopo che un perito immobiliare indipendente aveva effettuato una valutazione secondo i criteri obiettivi stabiliti dalla legge per il calcolo dei prezzi. Non sarebbe stato conferito alcun vantaggio e le controparti dello scambio non sarebbero state poste in una situazione più favorevole rispetto ai concorrenti, in quanto qualsiasi proprietario di terreno forestale avrebbe potuto chiedere di scambiare il proprio terreno privato con un terreno del demanio forestale. Un argomento analogo è stato avanzato da un altro beneficiario (61), secondo il quale il regime di scambi sarebbe una misura generale di cui potrebbero avvalersi tutti i proprietari di terreni forestali.
(70)
Per quanto concerne l’esistenza di un vantaggio economico, la maggior parte dei beneficiari (62) ha negato di avere ottenuto tale vantaggio dalle operazioni, in quanto, secondo loro, il prezzo amministrato dei terreni scambiati era pari o superiore al prezzo di mercato.
(71)
Infine, per quanto concerne la questione se le operazioni di scambio falsino la concorrenza e incidano sugli scambi tra Stati membri, i beneficiari hanno risposto in larga maggioranza (63) di non essere attivi nel settore immobiliare o del turismo e/o di non avere intrapreso alcuna azione per ottenere una licenza di operatore turistico. Inoltre, hanno confermato di non avere nemmeno utilizzato i terreni acquisiti con gli scambi per produrre successivamente legname e di non avere venduto legname in Bulgaria né in altri Stati membri. Pertanto, sostengono che non si possa parlare di impatto reale o potenziale sul commercio all’interno dell’Unione. Un altro beneficiario (64) ha aggiunto che gli scambi non comportano un aumento della produzione nazionale tale da limitare le possibilità per le imprese di altri Stati membri di importare prodotti sul mercato locale.
(72)
Altri beneficiari (65) hanno sostenuto che, poiché gli scambi non comportano un trasferimento di risorse statali e non conferiscono loro alcun vantaggio economico, non si può ritenere che gli stessi incidano sull’equilibrio di mercato e sulle condizioni economiche in cui operano le imprese, vale a dire sull’investimento iniziale necessario per l’acquisizione di beni materiali. Pertanto, le imprese degli altri Stati membri potrebbero entrare ed operare sul medesimo mercato a condizioni eque, sicché non si potrebbe affermare che le operazioni contestate abbiano inciso sugli scambi tra Stati membri.
(73)
Infine, uno dei beneficiari (66) ha spiegato che il terreno del demanio forestale da lui acquisito non è idoneo all’imboschimento. Inoltre, il suo terreno era migliore di quello cedutogli dallo Stato e l’operazione non comporterebbe alcun aiuto di Stato. Detto beneficiario ha anche precisato che il terreno acquisito viene utilizzato per attività di apicoltura mobile e come pascolo durante l’estate.
4.2.3. Compatibilità dell’aiuto potenziale
(74)
Sebbene la Commissione abbia chiesto agli interessati di fornire qualsiasi elemento di prova che consentisse di esaminare la compatibilità delle operazioni di scambio contestate con il mercato interno, nessuno dei beneficiari vi ha provveduto.
5. OSSERVAZIONI DELLA REPUBBLICA DI BULGARIA
5.1. OSSERVAZIONI DELLA BULGARIA SULLA DECISIONE DI AVVIO
(75)
Le autorità bulgare sostengono che le operazioni di scambio contestate non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(76)
Riguardo al presunto nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali scambiati, le autorità bulgare hanno rilevato che l’articolo 15, lettera b), della legge sulle foreste prevede la possibilità di chiedere la modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali, a prescindere dalla modalità con cui sono stati acquisiti, sia essa uno scambio, un’operazione di vendita o altri mezzi. Tuttavia, tale possibilità teorica non dovrebbe essere intesa come un previo accordo definitivo tra le autorità e la parte privata dello scambio per modificare successivamente la destinazione d’uso del terreno.
(77)
Le autorità bulgare hanno fornito le prove del fatto che, sui 132 scambi effettuati nel periodo 2007-2009, sono state presentate ventiquattro richieste di modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali scambiati e solo in quindici casi (pari all’11,4 % di tutti gli scambi) è stata adottata una decisione amministrativa favorevole che ha autorizzato la modifica richiesta.
(78)
Le autorità bulgare sottolineano inoltre che le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni perseguono scopi diversi. Mentre gli scambi mirano ad ottenere il consolidamento e la conservazione delle foreste bulgare per garantirne lo sviluppo sostenibile e la riproduzione a vantaggio della collettività, la modifica della destinazione d’uso dei terreni persegue gli obiettivi previsti dalla legge sulla pianificazione territoriale, che stabilisce le regole per l’inclusione dei terreni entro i confini degli agglomerati in cui la costruzione è consentita conformemente alle esigenze e all’interesse pubblico relativi allo sviluppo sostenibile e alla creazione di adeguate condizioni di vita, di lavoro e di svago dei cittadini. Inoltre, mentre le operazioni di scambio dipendono da decisioni adottate dal ministro dell’Agricoltura e dell’alimentazione, le modifiche della destinazione d’uso dei terreni sono subordinate all’approvazione di un piano di sviluppo del territorio da parte di diversi enti competenti, ossia il ministero dello Sviluppo regionale e dei lavori pubblici, il governatore regionale o i consigli comunali. Infine, dato che il diritto di chiedere una modifica della destinazione d’uso del terreno non deriva direttamente dalla legge sulle foreste, ma presuppone che sussistano condizioni previste da altre leggi, le autorità bulgare ritengono che l’ipotetica possibilità di modificare la destinazione d’uso del terreno non implichi che tale modifica sia intrinsecamente connessa alle operazioni di scambio.
(79)
Per quanto riguarda la questione se la potenziale modifica della destinazione d’uso debba essere presa in considerazione per determinare il prezzo del terreno scambiato, le autorità bulgare hanno ribadito la loro posizione secondo cui non esiste un nesso diretto tra il prezzo valutato per lo scambio e la successiva modifica della destinazione d’uso del terreno. Le autorità bulgare hanno fornito un’ampia descrizione della procedura da seguire per determinare rispettivamente i prezzi ai fini dello scambio (ai sensi degli articoli 20, paragrafo 5, e 21 del regolamento sui prezzi di base) e le imposte dovute per la modifica della destinazione d’uso dei terreni. Dette autorità rilevano inoltre che i proprietari privati possono chiedere una modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali a prescindere dal modo in cui li hanno ottenuti, di modo che tutti gli investitori godrebbero dei medesimi vantaggi, indipendentemente dalla circostanza che abbiano ricevuto i terreni forestali dallo Stato oppure attraverso un’operazione conclusa a condizioni di mercato con una parte privata, sicché le imposte dovute per la modifica della destinazione d’uso dei terreni non andrebbero considerate selettive nei confronti dei beneficiari.
(80)
Per quanto riguarda i dubbi della Commissione sulla questione se il metodo di calcolo dei prezzi amministrati rispecchi adeguatamente i prezzi di mercato, le autorità bulgare rilevano, in primo luogo, che i prezzi amministrati vengono stabiliti conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base e che detto regolamento è stato elaborato prendendo come esempio le prassi in materia di determinazione dei prezzi amministrati dei terreni forestali seguite in altri Stati membri, in particolare la Germania. Inoltre, le valutazioni delle foreste pubbliche e private sono state effettuate da esperti indipendenti sulla scorta di un’unica serie di criteri.
(81)
In secondo luogo, le autorità bulgare hanno fornito dati su tutte le operazioni (67) implicanti la vendita e l’acquisto di foreste di proprietà privata realizzate nel periodo 2007-2009 (68). Le informazioni sui prezzi medi dei terreni di proprietà privata (ossia i «prezzi di mercato») comprendono un sunto delle prove di mercato plausibili, conformemente a quanto prescritto dal punto 34 delle disposizioni complementari del regolamento sui prezzi di base. Nei casi in cui non erano disponibili informazioni sulle operazioni concluse nelle medesime zone, sono stati forniti i dettagli relativi ad operazioni effettuate in zone limitrofe su foreste comparabili in termini di posizione geografica e specie vegetali. Secondo le autorità bulgare, in base a tali dati si può dimostrare che, nella maggior parte dei casi, il prezzo amministrato utilizzato per le operazioni di scambio contestate era generalmente superiore ai prezzi di mercato ottenuti nelle operazioni concluse a condizioni di mercato (69). A tale riguardo, le autorità bulgare hanno rimesso in discussione le prove fornite dal denunciante. Da un lato, i prezzi citati dai denuncianti sarebbero infatti i prezzi ai quali sono stati offerti i terreni per la vendita, e non necessariamente i prezzi di fatto ottenuti o i prezzi di terreni la cui destinazione d’uso era già stata modificata e per i quali è stata pagata l’imposta di registro. Dall’altro, il prezzo di mercato citato dal denunciante non è sempre attendibile, in quanto in molti casi è stato ottenuto solo per una singola operazione tra privati.
(82)
In terzo luogo, le autorità bulgare hanno ribadito che lo Stato non ha coperto alcuna differenza negativa nei casi in cui il valore amministrato totale del terreno forestale privato da esso acquisito era superiore e che le operazioni sono state effettuate solo se il terreno forestale di proprietà privata ricevuto era di valore pari o superiore al terreno demaniale con cui è stato scambiato. Inoltre, la parte privata doveva pagare le spese generali, pari al 2 % del valore del terreno.
(83)
Infine, le autorità bulgare osservano che, a partire dalla sua introduzione, il regolamento sui prezzi di base è stato modificato in tre occasioni, rispettivamente nel 2004, 2005 e 2007. La modifica del 2005 sarebbe particolarmente rilevante alla luce della fase avanzata del processo di restituzione delle foreste e dei terreni forestali espropriati, in quanto implicava che le foreste private fossero già disponibili e richieste sul mercato. Tale modifica era intesa essenzialmente a cambiare il metodo di valutazione dei terreni. Oltre a ciò, sono anche stati aumentati i coefficienti relativi alle aree protette dall’urbanizzazione e sono state introdotte varie nuove categorie che determinano gli incrementi da applicare ai prezzi dei terreni in funzione della categoria dell’insediamento.
(84)
Inoltre, a seguito dell’adesione della Bulgaria all’Unione in data 1o gennaio 2007, sono stati completamente aggiornati tutti i coefficienti del regolamento, compresi quelli relativi alle aree protette dall’urbanizzazione e i cosiddetti coefficienti «di regolamentazione del mercato», che dipendono dalla categoria del terreno. In aggiunta, l’articolo 20, paragrafo 5, del regolamento sui prezzi di base è stato modificato per aumentare il prezzo di scambio dei terreni demaniali del 50 % del valore del coefficiente «di regolamentazione del mercato». È stato anche introdotto un incremento che va sommato al valore del terreno a seconda delle diverse categorie di insediamenti.
(85)
Secondo le autorità bulgare, tali modifiche del regolamento sui prezzi di base dimostrerebbero che, sebbene non esistesse un mercato interno dei terreni forestali ben sviluppato, e in vista dell’imminente adesione della Bulgaria all’Unione, le autorità hanno tentato di aggiornare il meccanismo di valutazione previsto dal regolamento garantendo che fosse basato su prove di mercato attendibili. Di conseguenza, alla data dell’adesione della Bulgaria all’Unione i prezzi amministrati calcolati in base al regolamento sui prezzi di base non sarebbero stati inferiori ai prezzi di mercato dei terreni in questione.
(86)
Per quanto concerne il dubbio della Commissione relativo al fatto che le operazioni di scambio potrebbero falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri, le autorità bulgare rilevano, in primo luogo, che, sul totale dei soggetti privati che hanno partecipato alle operazioni di scambio contestate, 81 sono imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Gli altri 51 soggetti privati erano persone fisiche che non commerciavano in beni o servizi. La Bulgaria sottolinea in tale contesto che né l’Agenzia per il demanio forestale né l’Agenzia esecutiva per le foreste che le è succeduta hanno ricevuto richieste per l’abbattimento o l’esportazione di legname da parte di persone fisiche che hanno effettuato scambi nel periodo in esame.
(87)
In secondo luogo, le autorità bulgare sostengono che le operazioni di scambio non possono incidere sul commercio all’interno dell’Unione in quanto le imprese beneficiarie dell’aiuto esercitano attività che non comportano l’importazione o l’esportazione di prodotti o servizi. Le autorità bulgare hanno integrato le informazioni già fornite sui quantitativi di legname prodotto ed esportato verso l’Unione nel periodo in esame e hanno prodotto un documento da cui risulta che nessuno dei soggetti privati che hanno acquisito terreni del demanio forestale attraverso le operazioni di scambio contestate ha prodotto, venduto sul mercato nazionale o esportato legname dalla Repubblica di Bulgaria.
(88)
In terzo luogo, le autorità bulgare affermano che il settore del turismo (ad esempio le attività di operatore turistico, agenzia di viaggi, albergatore e fornitore di servizi turistici accessori) è disciplinato dalle disposizioni della legge sul turismo bulgara. Detta legge prescrive l’iscrizione amministrativa degli operatori in un apposito registro tenuto presso il ministero dell’Economia, dell’energia e del turismo. Le persone che esercitano attività di gestione alberghiera sono parimenti soggette a un obbligo di iscrizione in un apposito registro ai sensi dell’articolo 58 della legge sul turismo. Pertanto, solo le imprese iscritte nei rispettivi registri pubblici tenuti presso il ministero dell’Economia, dell’energia e del turismo possono essere considerate imprese operanti nel settore del turismo. Da un esame dei registri pertinenti è emerso che solo una delle imprese che hanno acquisito terreni del demanio forestale attraverso le operazioni di scambio contestate - Kapsi Tours OOD - è registrata come operatore turistico ai sensi della legge sul turismo.
(89)
In quarto luogo, le autorità bulgare hanno spiegato che, parimenti, l’esercizio di un’attività economica in qualità di società immobiliare in Bulgaria è soggetto all’obbligo di iscrizione all’Albo professionale centralizzato dei costruttori presso la Camera dei costruttori bulgara conformemente a una legge ad hoc, nello specifico la legge sulla Camera dei costruttori (70). Le autorità bulgare rilevano che solo tre delle imprese che hanno scambiato terreni con lo Stato erano registrate come imprese di costruzioni e potevano essere impegnate in qualche modo in lavori di edificazione ai sensi di legge.
(90)
Di conseguenza, le autorità bulgare hanno sostenuto che la maggior parte delle imprese che potrebbero avere tratto vantaggio dalle operazioni di scambio contestate non era attiva nei settori delle costruzioni e del turismo. Pertanto, secondo dette autorità, non si potrebbe affermare che la concorrenza sui mercati rilevanti, diversi dal settore forestale, sia stata distorta da tali operazioni.
5.2. COMMENTI DELLA BULGARIA SULLE OSSERVAZIONI DEL DENUNCIANTE
(91)
Le autorità bulgare concordano con il denunciante sul fatto che gli scambi dei terreni forestali fra lo Stato e i comuni non comportano aiuti di Stato. Per contro, esse sostengono che l’affermazione del denunciante secondo cui la maggior parte dei beneficiari era attiva nei settori delle costruzioni o del turismo è erronea, per gli stessi motivi esposti nella sezione precedente.
(92)
Le autorità bulgare dissentono inoltre dal modo in cui il denunciante ha determinato i prezzi di mercato dei terreni forestali, confrontando i prezzi applicati in anni diversi (ad esempio pochi anni prima che i terreni forestali fossero scambiati), e contestano l’affermazione del denunciante secondo cui in alcuni casi i proprietari dei terreni forestali scambiati avrebbero utilizzato tali terreni come garanzia per ottenere prestiti, in quanto ciò non sarebbe conforme al diritto bulgaro né alla legge sul patrimonio dello Stato citata dal denunciante. I dati forniti dal denunciante conterrebbero errori significativi e non troverebbero riscontro nei registri immobiliari disponibili né tantomeno nei documenti relativi alle operazioni di scambio. I dati forniti dal denunciante conterrebbero errori anche per quanto riguarda i terreni del demanio forestale acquisiti attraverso gli scambi e successivamente utilizzati come garanzie su prestiti. In ogni caso, le autorità bulgare hanno spiegato che in Bulgaria le banche richiedono altre attività liquide come garanzia, in aggiunta all’immobile, per assicurarsi che il debito venga rimborsato. Pertanto, secondo dette autorità, sarebbe errato dividere l’importo del prestito concesso per la superficie in m2 del terreno utilizzato come garanzia ipotecaria al fine di determinare il prezzo al metro quadro. Le autorità bulgare hanno anche fornito un parere della First Investment Bank sui meccanismi di erogazione dei prestiti e i metodi di valutazione delle foreste e dei terreni forestali offerti in garanzia dai mutuatari.
(93)
Le autorità bulgare dissentono anche dall’affermazione del denunciante secondo cui le autorità comunali non avevano altra scelta se non adottare piani dettagliati di sviluppo del territorio per i terreni la cui destinazione d’uso era stata modificata. Secondo dette autorità, qualsiasi modifica della destinazione d’uso di un terreno si basa su piani dettagliati di sviluppo del territorio, obbligatori, che sono stati discussi pubblicamente e hanno modificato i preesistenti piani generali per lo sviluppo territoriale delle aree abitate. L’avvio di tali procedure amministrative non è rimesso alla discrezionalità del ministro dell’Agricoltura e dell’alimentazione, il quale trasmette ai singoli richiedenti le informazioni amministrative sulla modifica della destinazione d’uso dei terreni solo dopo l’entrata in vigore del pertinente piano dettagliato di sviluppo del territorio.
(94)
Le autorità bulgare smentiscono inoltre che molte delle parti implicate negli scambi intendessero modificare la destinazione d’uso dei terreni forestali ottenuti. Secondo la legge bulgara sulle foreste, tali modifiche possono essere introdotte solo presentando una domanda secondo la procedura di cui all’articolo 14, lettera c), della legge sulle foreste (abrogato). Qualsiasi altra intenzione espressa attraverso i mass media o con modalità diverse dalla procedura prevista dalla legge sarebbe irrilevante e arbitraria.
(95)
Le autorità bulgare dissentono altresì dall’affermazione del denunciante secondo cui il metodo amministrativo di determinazione dei prezzi dei terreni forestali non rispecchierebbe lo sviluppo dinamico dell’economia. Dette autorità ritengono che il metodo di determinazione dei prezzi utilizzato in applicazione del regolamento sui prezzi di base sia adeguato. Inoltre, non sarebbe vero che tale regolamento non sia stato aggiornato, in quanto sono stati introdotti nuovi coefficienti nel 2007, sicché non sarebbe stato conferito alcun vantaggio economico agli operatori economici attraverso scambi già conclusi.
(96)
Le autorità bulgare contestano l’argomento del denunciante secondo cui i valutatori sarebbero parziali. Secondo dette autorità, i valutatori in questione sono periti forensi, la cui integrità non può essere messa in discussione. Inoltre, qualora essi valutassero il terreno forestale in modo meno favorevole per la parte privata e non conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base, tale valutazione non verrebbe accettata dalle autorità ai fini dello scambio.
(97)
Per quanto concerne l’asserzione del denunciante secondo cui le statistiche ufficiali e i dati sul valore/prezzo delle operazioni forniti dalle autorità non sarebbero esatti, le autorità bulgare affermano che l’evasione fiscale perpetrata occultando il prezzo reale di un’operazione costituisce un reato ai sensi del codice penale bulgaro.
(98)
Infine, le autorità bulgare smentiscono l’affermazione del ricorrente secondo cui il rinvio a giudizio dell’ex direttore dell’AEF dimostrerebbe l’esistenza di un aiuto di Stato connesso agli scambi. Secondo dette autorità, i procedimenti a carico dei funzionari che hanno partecipato alle procedure di scambio dei terreni del demanio forestale sarebbero irrilevanti al fine di valutare se le operazioni contestate comportassero elementi di aiuto.
5.3. COMMENTI DELLA BULGARIA SULLE OSSERVAZIONI DEGLI ALTRI TERZI
5.3.1. Commenti della Bulgaria del 29 settembre 2011
(99)
Con lettera del 29 settembre 2011 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni di All Seas sulla decisione di avvio.
(100)
All Seas ha scambiato un totale di 157,4 ha di terreni forestali privati nei comuni di Teteven e Gaborovo con terreni forestali demaniali per un totale di circa 57,9 ha nel comune di Balchik (71). In tale contesto, All Seas ha anche versato allo Stato bulgaro 138 781 BGN a titolo di spese generali.
(101)
I terreni del demanio forestale sono stati valutati a un prezzo amministrato di 11,99 BGN/m2. Secondo le informazioni di cui dispongono le autorità bulgare, nel periodo in esame il prezzo medio di mercato (ossia il prezzo concordato tra parti private per l’acquisto e la vendita di terreni forestali su base commerciale nella medesima zona o in una zona limitrofa del medesimo comune) ammontava a 4,16 BGN/m2. Pertanto, lo scambio tra All Seas e la Repubblica di Bulgaria è stato effettuato dietro corrispettivo e non ha comportato un vantaggio economico ai sensi dell’articolo 107 del trattato.
(102)
Le autorità bulgare rilevano inoltre che All Seas ha chiesto una modifica della destinazione d’uso del terreno forestale conformemente all’articolo 14 della legge sulle foreste e che il Consiglio dei ministri bulgaro ha accolto la domanda conformemente all’articolo 14, lettera d), punto 2, della medesima legge (72). Per quanto a conoscenza delle autorità bulgare, tale decisione non è entrata in vigore. Le autorità bulgare concordano con All Seas che lo Stato non influisce direttamente sulla modifica della destinazione d’uso dei terreni in questione (per i quali non esisteva una carta di utilizzo del territorio) e che pertanto il cambiamento di proprietà risultante dallo scambio non può essere espressione della comune volontà delle parti di realizzare tale modifica. Secondo dette autorità, il fattore determinante per la valutazione degli scambi deve essere l’equivalenza tra i valori di bilancio dei beni scambiati. Tale è precisamente la base sulla quale il governo bulgaro ha effettuato le operazioni. Un ulteriore motivo per il quale la modifica della destinazione del terreno in seguito allo scambio non comporterebbe un aiuto di Stato sarebbe il fatto che i costi amministrativi sono gli stessi per tutti i richiedenti.
(103)
Le autorità bulgare osservano poi che All Seas non ha raccolto legname sui terreni acquisiti attraverso lo scambio né ha svolto attività di commercio all’interno dell’Unione con il legname proveniente da tali terreni. Inoltre, All Seas non offre servizi turistici ai sensi della legge sul turismo e non è un’impresa di costruzioni ai sensi della legge sulla Camera dei costruttori.
5.3.2. Commenti della Bulgaria del 4 novembre 2011
(104)
Con lettera del 4 novembre 2011 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni dei seguenti terzi: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD e Simeon Stoev Mirov.
(105)
Per quanto riguarda le operazioni di scambio concluse con Elkabel, LM Impex e Foros Development, le autorità bulgare hanno affermato di non avere compensato alcuna differenza di prezzo e di avere ricevuto, nei casi in questione, un pagamento supplementare dalle parti private a titolo di spese generali. Inoltre, dette parti hanno pagato tutte le imposte locali. Infine, nessuna delle tre imprese ha chiesto la modifica della destinazione d’uso del terreno forestale acquisito.
(106)
Le autorità bulgare rilevano inoltre che in alcuni dei comuni nei quali si trovano i terreni scambiati non erano state concluse operazioni interamente private, sicché non era possibile determinare il prezzo di mercato dei terreni scambiati né se fosse stato concesso un vantaggio economico.
(107)
Le autorità bulgare rilevano altresì che né Elkabel né LM Impex sono esportatori di legname e non sono registrate come imprese di costruzioni o turistiche ai sensi del diritto bulgaro.
(108)
Per quanto riguarda Simeon Stoev Mirov, una persona fisica, che ha scambiato 5,6 decari di terreno forestale privato in Rakitovo, valutato a 3 436 BGN, per 5 decari di terreno del demanio forestale nel comune di Burgas (villaggio di Kraymorie), valutato a 1 308 BGN, le autorità bulgare ritengono che tale scambio dovrebbe rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento de minimis.
(109)
Per tali motivi, le autorità bulgare sostengono che gli scambi con le suddette parti private non costituiscono aiuti di Stato.
5.3.3. Commenti della Bulgaria del 16 dicembre 2011
(110)
Con lettera del 16 dicembre 2011 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni dei seguenti terzi: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD e Jivka Blagoeva.
(111)
Per quanto riguarda le operazioni di scambio con V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren e Liteks Komers, le autorità bulgare hanno affermato di non avere compensato la differenza di prezzo e di avere ricevuto, nei casi in questione, un pagamento supplementare dalle parti private a titolo di spese generali. Inoltre, dette parti hanno pagato tutte le imposte locali. Infine, V-G-N Confort, Ecobalkani e Liteks Komers non hanno chiesto una modifica della destinazione d’uso dei terreni del demanio forestale da loro acquisiti.
(112)
Le autorità bulgare rilevano inoltre che in alcuni comuni nei quali si trovano i terreni scambiati non sono state concluse operazioni interamente private, per cui non è possibile determinare il prezzo di mercato dei terreni in questione né accertare in maniera conclusiva se sia stato conferito un vantaggio economico alle suddette parti private. Nel caso di Izgrev 5, il prezzo amministrato del terreno forestale demaniale scambiato era leggermente superiore al prezzo di mercato ottenuto in analoghe operazioni private, di modo che, secondo le autorità bulgare, non sarebbe stato concesso alcun vantaggio. Il medesimo ragionamento varrebbe per l’operazione con Liteks Komers, in cui, secondo le autorità bulgare, i prezzi amministrati sarebbero stati quattro volte superiori ai prezzi di mercato dei terreni del demanio forestale.
(113)
Infine, le autorità bulgare rilevano che nessuna delle suddette parti private è un esportatore di legname o è registrata come impresa di costruzioni o turistica ai sensi del diritto bulgaro, per cui le operazioni di scambio concluse con tali parti non incidono sugli scambi tra Stati membri.
(114)
Per quanto riguarda lo scambio concluso con Jivka Blagoeva, una persona fisica, tale operazione ha riguardato 1,9036 ha di terreno forestale di proprietà privata nel comune di Teteven, valutati a 16 091 BGN, scambiati con 0,3001 ha di terreno del demanio forestale nell’area di Predela, comune di Razlog, valutati a 24 216 BGN. Lo Stato bulgaro non ha compensato la differenza di prezzo; le spese generali e le imposte locali sono state interamente pagate da Jivka Blagoeva e il nuovo proprietario non ha chiesto una modifica della destinazione d’uso del terreno scambiato. Secondo le autorità bulgare, tale scambio dovrebbe rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento de minimis.
(115)
Pertanto, le autorità bulgare ritengono che le operazioni di scambio concluse con le suddette parti private non comportino aiuti di Stato.
5.3.4. Commenti della Bulgaria del 25 aprile 2012
(116)
Con lettera del 25 aprile 2012 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni dei seguenti terzi: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD e BOIL OOD.
(117)
Le autorità bulgare condividono le osservazioni presentate da tali persone fisiche e imprese che hanno partecipato alle operazioni di scambio effettuate nel periodo in esame, vale a dire che gli scambi non comportano aiuti di Stato, ma costituiscono semmai operazioni concluse a condizioni vantaggiose per lo Stato e a prezzi non inferiori ai prezzi di mercato per immobili analoghi. Inoltre, le autorità bulgare condividono il parere delle suddette parti private secondo cui le operazioni di scambio si sono svolte in conformità con la normativa nazionale bulgara vigente: il regolamento sui prezzi di base e la legge sulle foreste. Infine, alcune di tali operazioni dovrebbero essere considerate rientranti nell’ambito di applicazione del regolamento de minimis.
5.4. RISPOSTE DELLA BULGARIA ALLE RICHIESTE DI INFORMAZIONI TRASMESSE DALLA COMMISSIONE NEL CORSO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(118)
In osservazioni successive presentate in risposta a richieste di informazioni, le autorità bulgare hanno fornito i prezzi di mercato - sia dei terreni forestali di proprietà privata che di quelli demaniali - per tutte le operazioni di scambio concluse nel periodo in esame (73).
(119)
Tuttavia, nelle loro osservazioni del 19 novembre 2013 (74) le autorità bulgare hanno affermato che vi erano alcuni problemi riguardo all’attendibilità dei dati da loro forniti. In particolare, ai fini della formula riportata al punto 44, le autorità bulgare hanno fornito i prezzi di mercato equo di ottantadue terreni (sessanta demaniali e ventidue di proprietà privata) interessati dalle operazioni di scambio contestate. Per gli altri terreni, hanno fornito i valori di mercato raccolti con la massima diligenza possibile, precisando che non rappresentavano necessariamente i valori di mercato equo. Riguardo ai rimanenti terreni demaniali interessati, le autorità bulgare hanno spiegato che i prezzi da loro citati come prezzi di mercato costituivano in realtà le medie dei prezzi di vari tipi di operazioni forestali. Pertanto, detti prezzi non rappresentano necessariamente un valore di mercato equo, in quanto non corrispondono ai prezzi medi di operazioni del tutto simili.
(120)
Analogamente, per i rimanenti terreni di proprietà privata che non erano ancora stati oggetto di valutazione da parte di un esperto indipendente, le autorità bulgare hanno precisato che, in alcuni casi, i prezzi citati nei certificati di vendita, utilizzati dalle autorità come indicatori dei valori di mercato forniti per tali terreni, erano prossimi o pari ai cosiddetti valori fiscali. Il valore fiscale di un terreno non è il suo valore di mercato, ma il prezzo minimo che deve essere pagato nelle operazioni immobiliari; ciò significa che, in linea di principio, il valore di mercato del terreno interessato dovrebbe essere superiore.
(121)
Nonostante quanto precede, le autorità bulgare hanno sottolineato che i loro dati sui prezzi di mercato sono le migliori stime che possano ottenere, in quanto: i) in Bulgaria non esistono norme specifiche per determinare i prezzi di mercato dei terreni forestali mediante valutazione, ii) occorrerebbe molto tempo a un valutatore esperto indipendente per calcolare quelli che sarebbero stati i prezzi di mercato dei terreni in questione al momento dello scambio e iii) tale valutazione sarebbe un procedimento molto costoso. Inoltre, le autorità bulgare hanno affermato che i prezzi forniti sono comunque più prossimi ai prezzi di mercato equo che non ai prezzi amministrati.
(122)
Infine, le autorità bulgare hanno fornito informazioni, in riferimento a un campione di venticinque operazioni di scambio, sui prezzi amministrati effettivamente utilizzati e sugli ipotetici prezzi amministrati che risulterebbero dall’applicazione dei coefficienti previsti dall’aggiornamento del 2010 del regolamento sui prezzi di base. Il campione fornito riguardava venticinque operazioni concluse principalmente nel 2009 o nel 2008 (solo sei operazioni del 2007). Tali informazioni erano state chieste dalla Commissione per verificare se il sistema dei prezzi amministrati - nel caso in cui i medesimi fossero adeguatamente aggiornati -rispecchiasse adeguatamente i prezzi di mercato dei terreni forestali sulla base di un prezzo quanto più vicino possibile al valore di mercato, come richiesto dalla giurisprudenza.
6. VALUTAZIONE DELLA MISURA
6.1. ESISTENZA DELL’AIUTO
(123)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(124)
La qualifica di una misura come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, presuppone quindi che siano soddisfatte le seguenti condizioni cumulative: i) la misura deve essere attribuibile allo Stato e finanziata mediante risorse statali; ii) la misura deve conferire un vantaggio al destinatario; iii) tale vantaggio dev’essere selettivo e iv) la misura deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza e deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri.
(125)
Preliminarmente, tuttavia, nel caso in esame occorre anche accertare se i potenziali beneficiari delle operazioni di scambio siano imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Infatti, a termini di tale disposizione, le norme in materia di aiuti di Stato si applicano solo se il destinatario dell’aiuto è un’impresa.
(126)
La Corte di giustizia dell’Unione europea (in appresso la «CGUE») definisce il concetto di «impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato come qualsiasi entità che esercita un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento (75). Secondo la CGUE, costituisce attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi in un determinato mercato (76). Pertanto, un’entità è classificata come impresa sempre relativamente a un’attività specifica. Un’entità che esercita sia attività economiche che attività non economiche deve essere considerata un’impresa solo in relazione alle prime. Non occorre che l’impresa sia una persona giuridica; anche le persone fisiche possono essere considerate imprese ai fini degli aiuti di Stato, purché esercitino un’attività economica.
(127)
In tale prospettiva, occorre rilevare che alcuni beneficiari delle operazioni di scambio contestate non esercitavano attività economiche sui terreni forestali scambiati nel periodo in esame, né le esercitano attualmente. Perciò, detti beneficiari non possono essere considerati imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato e si ritiene conseguentemente che le operazioni di scambio da loro concluse con lo Stato bulgaro non abbiano comportato aiuti di Stato.
(128)
Di conseguenza, la parte restante della presente decisione riguarda solo i beneficiari delle operazioni di scambio contestate che costituiscono imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
6.1.1. Nesso intrinseco tra lo scambio e la modifica della destinazione d’uso del terreno
(129)
Il primo dubbio sollevato dalla Commissione nella sua decisione di avvio riguardava l’esistenza di un nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni ricevuti dai beneficiari. Tale circostanza è rilevante in quanto, qualora si constatasse l’esistenza di un simile nesso, ciò influirebbe sulla valutazione della Commissione in ordine alla questione se le operazioni di scambio determinino un vantaggio economico e al modo in cui debba essere quantificato siffatto vantaggio. Un nesso intrinseco implica che, ancor prima che l’operazione si perfezionasse, le parti intendessero modificare la destinazione d’uso del terreno demaniale da foresta a terreno edificabile una volta concluso lo scambio. Pertanto, dal momento che i prezzi amministrati calcolati per tale operazione conformemente al regolamento sui prezzi di base riguarderebbero lo scambio di due terreni forestali, la successiva modifica della destinazione d’uso del terreno demaniale, ove fosse voluta fin dall’inizio, potrebbe comportare una sottovalutazione del terreno ricevuto, tenuto conto della sua futura destinazione a terreno edificabile.
(130)
Secondo la Commissione, il fatto che le operazioni di scambio contestate siano state seguite, sempre o quanto meno nella grande maggioranza dei casi, da una domanda (accolta) di modifica della destinazione d’uso del terreno forestale ricevuto dal beneficiario, da foresta a terreno edificabile, costituirebbe un indizio oggettivo del fatto che fin dall’inizio le parti di tali operazioni intendevano modificare la destinazione d’uso del terreno demaniale una volta concluso lo scambio.
(131)
I dati statistici forniti dalle autorità bulgare in risposta alla decisione di avvio, che confermano i dati di cui punto (38), dimostrano che, su 132 operazioni di scambio effettuate nel periodo in esame, sono state presentate ventiquattro domande di modifica della destinazione d’uso del fondo in terreno edificabile (pari al 18,2 % del totale degli scambi), che in quindici casi sono state accolte (pari all’11,4 % del totale degli scambi). Sulla base di questi dati, la Commissione conclude che, nella maggior parte dei casi, gli scambi non sono stati seguiti da una domanda di modifica della destinazione d’uso del terreno.
(132)
In ogni caso, la Commissione osserva che la normativa bulgara prevede due procedure separate rispettivamente per lo scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni e che ciascuna di tali operazioni rientra nella competenza di due organismi nazionali separati che agiscono indipendentemente l’uno dall’altro. Ciò costituisce un ulteriore indizio del fatto che nel caso in esame manca un nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni.
(133)
Poiché non è stata dimostrata l’esistenza di un nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni ricevuti dai beneficiari, la Commissione esaminerà separatamente ciascuna di tali operazioni per verificare se comportino aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
6.1.2. Esistenza di un aiuto nella modifica della destinazione d’uso dei terreni
(134)
La destinazione d’uso dei terreni è oggetto di un controllo giuridico delle autorità pubbliche sull’utilizzo e sull’intensità di sviluppo di un terreno. Quando un’autorità pubblica approva una modifica della destinazione d’uso di un terreno, essa esercita un’attività di regolamentazione e non agisce in qualità di operatore economico.
(135)
Solo i vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali vanno considerati aiuti ai sensi dell’articolo 107 del trattato. Conformemente alla giurisprudenza della CGUE (77), la distinzione stabilita da questa disposizione tra gli «aiuti concessi dagli Stati» e gli aiuti concessi «mediante risorse statali» non significa che tutti i vantaggi conferiti da uno Stato costituiscano aiuti, che siano o meno finanziati mediante risorse statali. Semmai, la distinzione è intesa solo a ricomprendere nella definizione di aiuto non solo gli aiuti direttamente concessi dagli Stati, ma anche quelli concessi da enti pubblici o privati designati o istituiti dagli Stati.
(136)
Sebbene l’approvazione da parte di un’autorità pubblica della modifica della destinazione d’uso di un determinato appezzamento forestale da terreno forestale a terreno edificabile possa comportare un aumento del suo valore di mercato, tale approvazione non implica un trasferimento di risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato: l’esercizio della suddetta funzione di regolamentazione non determina un trasferimento effettivo di fondi al destinatario dell’approvazione, né comporta una rinuncia a risorse pubbliche in ragione del fatto che lo Stato non ha l’obbligo, nell’esercizio di tale funzione, di riscuotere presso i richiedenti un importo che rispecchi pienamente il valore economico che i medesimi ricavano dall’ottenimento dell’approvazione (78).
(137)
Pertanto, la decisione di un’autorità pubblica di modificare la destinazione d’uso di uno specifico appezzamento di terreno non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
6.1.3. Esistenza di un aiuto nell’operazione di scambio
(138)
Secondo costante giurisprudenza (79), la vendita di terreni o edifici da parte di un’autorità pubblica ad un’impresa o a un privato che eserciti un’attività economica può determinare un vantaggio economico e pertanto costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, segnatamente quando tale vendita non è effettuata al valore di mercato, vale a dire, al prezzo che un investitore privato, che agisce in normali condizioni di concorrenza, avrebbe potuto fissare. Lo stesso può dirsi per un’operazione di scambio in cui il valore del terreno demaniale ceduto sia superiore a quello del terreno di proprietà privata trasferito allo Stato.
(139)
Tuttavia, prima di esaminare se le operazioni di scambio diano luogo a un vantaggio economico, la Commissione deve esaminare se sussistano le altre condizioni elencate al punto 124 per constatare l’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(140)
In primo luogo, per quanto riguarda l’imputabilità della misura, le operazioni di scambio rientrano nella competenza del ministro dell’Agricoltura e dell’alimentazione o del Consiglio dei ministri (a seconda delle dimensioni del terreno da scambiare) e dell’AEF, che sono tutti enti statali. Poiché l’operazione determina il trasferimento di un terreno del demanio forestale di valore superiore a quello del terreno forestale di proprietà privata ceduto, lo scambio comporta un trasferimento di risorse statali nella misura in cui lo Stato bulgaro rinuncia a determinate entrate che avrebbe potuto ottenere se avesse concluso tale operazione a condizioni di mercato.
(141)
In secondo luogo, le operazioni di scambio sono selettive, in quanto ne beneficiano solo i proprietari che hanno scambiato i loro terreni forestali privati con terreni del demanio forestale.
(142)
In terzo luogo, le operazioni di scambio falsano la concorrenza e incidono sugli scambi tra Stati membri. Se i beneficiari delle operazioni sono imprese che offrono beni e servizi su un determinato mercato, qualsiasi vantaggio finanziario derivante da dette operazioni ne rafforza la posizione nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi all’interno dell’Unione dei medesimi prodotti e servizi (80). Infatti, nel caso di alcuni beneficiari (81) delle operazioni di scambio, i settori economici in cui operano, quali indicati nel registro delle imprese bulgaro, comprendono, tra l’altro, le attività immobiliari, turistiche, di ristorazione e di imboschimento. Tali settori sono aperti alla concorrenza a livello dell’Unione. Lo dimostrano le informazioni contenute nel medesimo registro (82), che, tra i settori economici ivi elencati nei quali operano alcuni beneficiari delle operazioni, menziona gli scambi o le attività commerciali (internazionali). Per quanto riguarda l’argomento delle autorità bulgare secondo cui le imprese che intendono operare nei settori del turismo o delle costruzioni devono essere iscritte in appositi registri, mentre ciò non si verificherebbe per la maggior parte delle imprese che hanno partecipato alle operazioni di scambio, la Commissione osserva che la nozione di «impresa» di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato è un concetto oggettivo, di modo che la questione se le imprese offrano prodotti e servizi su un determinato mercato, e siano pertanto in concorrenza con altre imprese e attive nel commercio all’interno dell’Unione, deve essere risolta tenendo conto delle attività effettivamente esercitate dalle imprese di cui trattasi, e non della circostanza che esse abbiano osservato o meno determinate formalità legali.
(143)
Infine, per quanto concerne l’esistenza di un vantaggio economico, le operazioni consistono nello scambio di (almeno) due appezzamenti di terreno forestale tra lo Stato bulgaro e soggetti privati. Per stabilire se le parti private abbiano ricavato un vantaggio da tali operazioni occorre determinare i valori di mercato degli appezzamenti scambiati e confrontarli tra loro. Se l’operazione di scambio comporta il trasferimento di un terreno del demanio forestale di valore superiore a quello del terreno forestale ceduto dalla parte privata, quest’ultima ha conseguito un vantaggio economico.
(144)
Come spiegato al punto 16, i prezzi amministrati degli scambi in questione sono stati calcolati conformemente al regolamento sui prezzi di base. La CGUE ha dichiarato che, quando il diritto nazionale fissa regole amministrative di calcolo del valore di mercato dei terreni per la vendita da parte delle pubbliche autorità, l’applicazione di dette regole deve, ai fini della loro conformità con l’articolo 107 del trattato, sfociare in ogni caso in un prezzo amministrato il più vicino possibile al valore di mercato dei terreni (83). Atteso che quest’ultimo costituisce un’entità teorica, sarà tollerato un margine di variazione del prezzo ottenuto rispetto al prezzo teorico (84).
(145)
È stato chiesto alle autorità bulgare di fornire informazioni sui prezzi amministrati utilizzati per 132 operazioni di scambio concluse nel periodo in esame, nonché sui prezzi di mercato delle medesime operazioni. La Commissione ha chiesto alle autorità bulgare di tenere conto, per determinare il valore di mercato dei terreni forestali, anche di eventuali operazioni precedenti o successive aventi ad oggetto gli stessi terreni. Pertanto, sebbene la Commissione ritenga che la provenienza dei terreni forestali scambiati sia irrilevante al fine di valutare gli elementi di potenziale aiuto di Stato delle operazioni di scambio, le informazioni sui prezzi - ove disponibili - sono state prese in considerazione.
(146)
Le autorità bulgare hanno accennato ad alcuni problemi relativi all’attendibilità dei loro dati sui prezzi di mercato (85). Nel contempo, tuttavia, hanno affermato che le informazioni fornite contengono le migliori stime approssimative dei prezzi di mercato (86). La Commissione ritiene che tali dati costituiscano stime sufficientemente attendibili del valore di mercato reale (ossia «equo») dei terreni di cui trattasi.
(147)
Dall’analisi dei dati è emerso che l’impiego dei prezzi amministrati per i terreni di proprietà privata ha comportato una sistematica sopravvalutazione dei terreni forestali in questione rispetto ai prezzi di mercato (87), mentre per i terreni del demanio forestale la situazione era meno chiara, essendosi riscontrati casi sia di sopravvalutazione che di sottovalutazione. Di conseguenza, per stabilire se le operazioni di scambio abbiano conferito un vantaggio ai beneficiari, il semplice confronto tra il prezzo di mercato del terreno demaniale all’epoca dello scambio e il prezzo di mercato del terreno di proprietà privata con cui esso è stato scambiato non terrebbe sufficientemente conto della sistematica sopravvalutazione del secondo. Pertanto, per valutare correttamente il vantaggio derivante dallo scambio, la Commissione ha elaborato un formula che tenesse conto dei prezzi amministrati utilizzati nell’operazione iniziale. Tale formula, che era già indicata nella decisione di avvio, presuppone che siano calcolati i seguenti importi:
i)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno forestale di proprietà privata e il prezzo amministrato del medesimo terreno, determinata in base alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base, e
ii)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno del demanio forestale e il prezzo amministrato del medesimo terreno, determinata in base alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base.
Si riterrebbe che sia stato concesso un vantaggio nel caso in cui la differenza tra il valore di ii) e quella di i) fosse positiva.
Tuttavia, per stabilire se l’operazione di scambio abbia comportato un vantaggio, occorre tenere conto anche di eventuali conguagli monetari corrisposti da una delle parti all’altra a copertura della differenza tra i prezzi amministrati dei due terreni oggetto dell’operazione.
(148)
Applicando tale formula ai dati forniti dalle autorità bulgare sui valori di mercato equo e sui prezzi amministrati dei terreni forestali scambiati, la Commissione conclude che è stato conferito un vantaggio ai beneficiari degli scambi in almeno l’80 % delle operazioni concluse nel periodo in esame, come indicato nella tabella 4.
Tabella 4
Confronto tra i prezzi amministrati utilizzati negli scambi e i prezzi di mercato forniti dalle autorità bulgare
Operazioni di scambio
2007
2008
2009
Totale
Vantaggio concesso (numero di casi)
18
48
38
104
In percentuale sul totale degli scambi
78 %
77 %
81 %
79 %
Numero di scambi effettuati
23
62
47
132
(149)
Questi dati dimostrano che i prezzi amministrati, stabiliti ai fini delle operazioni di scambio conformemente al regolamento sui prezzi di base, non rispecchiavano adeguatamente il valore di mercato reale dei terreni forestali di cui trattasi.
(150)
Tale differenza tra i prezzi amministrati utilizzati per le operazioni di scambio contestate e i prezzi di mercato dei terreni in questione è dovuta, da un lato, al fatto che il metodo utilizzato nel regolamento sui prezzi base non rispecchia adeguatamente i criteri che un operatore di mercato considererebbe rilevanti per valutare i terreni forestali scambiati e non attribuisce loro il giusto peso. In primo luogo, i valori medi dei terreni elencati nell’allegato 1 del regolamento sui prezzi di base secondo categorie di terreno che offrono condizioni identiche per lo sviluppo della vegetazione, utilizzati per determinare il valore di base del terreno (v. punto (18)], avrebbero dovuto essere stabiliti sulla scorta dei prezzi di mercato o della contabilità relativa alle foreste demaniali, ma in realtà sono stati determinati da esperti sulla base di un numero ristretto di fonti di mercato.
(151)
In secondo luogo, i coefficienti e gli incrementi utilizzati per tenere conto di determinate caratteristiche dei terreni forestali nel calcolo del relativo valore di base, illustrati ai punti da (18) a (26), rappresentano uno strumento di semplificazione amministrativa, più che un tentativo di misurare con precisione il valore economico che un ipotetico operatore di mercato attribuirebbe a tali caratteristiche in una situazione analoga. Invero, le autorità bulgare non hanno fornito dati economici che confermino i livelli fissati nel regolamento per tali coefficienti e incrementi.
(152)
Dall’altro lato, quand’anche il metodo previsto dal regolamento sui prezzi di base conducesse inizialmente a prezzi di mercato per i terreni forestali scambiati, quod non, i prezzi medi, i coefficienti e gli incrementi non sono mai stati aggiornati nel periodo in esame per rispecchiare adeguatamente le fluttuazioni dei prezzi di mercato verificatesi successivamente. Conformemente alla giurisprudenza (88), i metodi amministrativi di calcolo dei prezzi dei terreni venduti da pubbliche autorità devono prevedere l’attualizzazione dei prezzi in caso di forti aumenti degli stessi, in modo tale che il prezzo effettivamente pagato dall’acquirente si avvicini il più possibile al valore commerciale di tali terreni. Nell’ambito della fase preliminare di esame le autorità bulgare hanno spiegato che, secondo gli articoli 7, paragrafo 1, e 32 del regolamento sui prezzi di base, i coefficienti previsti da detto regolamento per il calcolo dei prezzi amministrati avrebbero dovuto essere aggiornati annualmente. Inoltre, stando alle informazioni fornite dalle autorità bulgare, nel periodo in esame i prezzi di mercato dei terreni forestali erano in forte aumento. Tuttavia, l’aggiornamento previsto dal menzionato regolamento non è mai stato realizzato nel periodo in questione. Soltanto nel 2010 le autorità bulgare hanno attualizzato solo i prezzi medi, i coefficienti e gli incrementi utilizzati per stabilire i prezzi amministrati sulla base dei recenti sviluppi di mercato.
(153)
Pertanto, la Commissione conclude che le operazioni di scambio hanno conferito un vantaggio economico ai beneficiari degli scambi di terreni nei casi in cui i prezzi amministrati utilizzati non rispecchiavano adeguatamente il prezzo di mercato dei terreni scambiati.
6.1.4. Aiuti de minimis
(154)
Infine, si deve osservare che, nei casi in cui il singolo beneficiario dell’operazione di scambio ha ricevuto un vantaggio che non supera la soglia di cui al regolamento (CE) n. 1407/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013 (89), tale vantaggio non sarà considerato un aiuto di Stato e pertanto non ricade nel divieto di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, sempre che ricorrano tutti gli altri presupposti previsti da detto regolamento.
(155)
Stando ai dati quantitativi forniti dalle autorità bulgare, sembrerebbe che in molti casi (90) l’importo dell’aiuto ricevuto dai beneficiari delle operazioni di scambio sia inferiore alla soglia «de minimis» di 200 000 EUR.
6.1.5. Conclusione sull’esistenza dell’aiuto
(156)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che le operazioni di scambio concluse dalla Repubblica di Bulgaria nel periodo in esame costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 170, paragrafo 1, del trattato nei casi in cui la controparte dell’operazione è un’impresa ai sensi di tale disposizione, i prezzi amministrati utilizzati per l’operazione non rispecchiano i prezzi di mercato e non ricorrono i presupposti degli aiuti «de minimis» previsti dal regolamento (CE) n. 1407/2013.
6.2. LEGITTIMITÀ DELLA MISURA
(157)
Omettendo di notificare le menzionate operazioni di scambio prima della loro esecuzione, la Repubblica di Bulgaria è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato. Pertanto, le suddette operazioni di scambio costituiscono aiuti di Stato attuati illegalmente.
6.3. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO
(158)
Sebbene sia stato chiesto alle autorità bulgare di fornire informazioni sulla possibile compatibilità delle operazioni di scambio in questione con il mercato interno, esse hanno mantenuto la loro posizione secondo cui dette operazioni non hanno avuto effetti sul commercio all’interno dell’Unione e, pertanto, non costituivano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(159)
A tale proposito la Commissione rileva che, in deroga alle disposizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, l’onere della prova della compatibilità di un aiuto con il mercato interno grava, in linea di principio, sullo Stato membro interessato, che deve dimostrare l’esistenza delle condizioni ai fini di tale deroga (91).
(160)
In ogni caso, la Commissione rileva che, a prima vista, non sembrano esservi motivi per ritenere che le operazioni di scambio siano compatibili con il mercato interno, né direttamente sul fondamento dell’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e c), del trattato, né su quello degli orientamenti basati su tali disposizioni.
(161)
Infatti, gli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale (in appresso gli «orientamenti sul settore forestale») non possono essere utilizzati come base di compatibilità per il regime degli scambi, in quanto si applicano esclusivamente agli alberi vivi e al loro ambiente naturale nelle foreste e altri terreni boschivi, comprese le misure per preservare e rafforzare le funzioni ecologiche e protettive delle foreste, nonché le misure destinate a promuovere l’uso ricreativo e la dimensione sociale e culturale delle foreste. Inoltre, i costi coperti dagli aiuti concessi nel contesto degli scambi non corrispondono alla definizione dei costi ammissibili contenuta negli orientamenti sul settore forestale (92), dato che non sono stati imposti obblighi statutari o contrattuali alle parti private per l’utilizzo dei terreni ottenuti attraverso gli scambi, in quanto zone di protezione naturale. Al contrario, tutte le parti avevano il diritto di chiedere la modifica della destinazione d’uso del terreno forestale in terreno edificabile, e alcune di esse lo hanno fatto.
(162)
Nemmeno gli orientamenti per gli aiuti regionali 2007-2013 forniscono una base di compatibilità. A tale proposito la Commissione rileva che gli scambi non sono stati effettuati dalle autorità bulgare al fine specifico di contribuire allo sviluppo regionale. Inoltre, non sono stati definiti i costi ammissibili e non è stato stabilito come si dovesse controllare l’effetto di incentivo dell’aiuto né come sarebbe stato assicurato il rispetto dei limiti massimi degli aiuti a finalità regionale applicabili.
(163)
Infine, nelle discussioni che hanno preceduto l’adozione della decisione di avvio le autorità bulgare hanno sostenuto che gli scambi perseguivano l’obiettivo di politica pubblica di consolidare la proprietà dei terreni forestali. Quand’anche il consolidamento dei terreni forestali potesse essere considerato un obiettivo di interesse comune, quod non, le autorità bulgare non hanno dimostrato che gli aiuti concessi fossero necessari per conseguire tale obiettivo né che i mezzi scelti fossero i più adeguati.
(164)
Le autorità bulgare non hanno nemmeno dimostrato che i mezzi scelti garantissero che l’aiuto concesso fosse limitato al minimo necessario per incentivare le parti private ad effettuare le operazioni di scambio. Ciò risulta, tra l’altro, dalle forti fluttuazioni dei prezzi amministrati ottenuti utilizzando il metodo prescritto. Se confrontati con i prezzi di mercato forniti dalle autorità bulgare, tali prezzi amministrati non appaiono sistematicamente superiori o inferiori in percentuale analoga rispetto ai prezzi di mercato. Prendendo come esempio le operazioni del 2007, la differenza tra i prezzi di mercato e i prezzi amministrati dei terreni di proprietà privata variava da -503,97 % a +89,91 % (93).
(165)
Infine, le autorità bulgare non hanno dimostrato che le operazioni di scambio non abbiano falsato la concorrenza in misura contraria all’interesse comune. Di conseguenza, dette operazioni non possono essere considerate compatibili con il mercato interno direttamente in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato.
(166)
Pertanto, la Commissione conclude che gli aiuti concessi nel contesto delle operazioni di scambio non possono essere considerati compatibili con il mercato interno.
7. RECUPERO
(167)
Conformemente all’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, se l’aiuto di Stato concesso illegalmente risulta incompatibile con il mercato interno, deve essere recuperato presso i beneficiari, a meno che ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto. L’articolo 14, paragrafo 2, del medesimo regolamento stabilisce che l’aiuto deve essere recuperato con i relativi interessi decorrenti dalla data in cui l’aiuto illegale è stato messo a disposizione del beneficiario, fino alla data di recupero. Infine, l’articolo 14, paragrafo 3, di detto regolamento prevede che il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione.
(168)
L’obiettivo del recupero è raggiunto quando gli aiuti illegittimi in questione, maggiorati degli eventuali interessi di mora, sono stati restituiti dalle imprese che ne hanno tratto vantaggio. Per effetto di tale restituzione, il beneficiario è infatti privato del vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata (94). Anche se lo Stato membro può scegliere i mezzi di esecuzione dell’obbligo di recupero degli aiuti illegittimi, le misure scelte non possono intaccare la portata e l’efficacia del diritto dell’Unione. Uno Stato membro può adempiere un tale obbligo di recupero solo qualora le misure da esso adottate siano idonee a ristabilire le normali condizioni della concorrenza, falsate dalla concessione dell’aiuto illegittimo, e rispettino le pertinenti disposizioni del diritto dell’Unione (95).
(169)
Pertanto, poiché si è concluso che la Repubblica di Bulgaria ha dato illegittimamente esecuzione ad aiuti di Stato attraverso le operazioni di scambio, essa è tenuta a recuperare tali aiuti presso i beneficiari di dette operazioni.
7.1. IDENTIFICAZIONE DEI BENEFICIARI PRESSO I QUALI DEVONO ESSERE RECUPERATI GLI AIUTI
(170)
Gli aiuti illegittimi e incompatibili devono essere recuperati presso le imprese che ne hanno effettivamente fruito (96). Tuttavia, qualora la Commissione non sia in grado di individuare, nella decisione in sé, tutte le imprese che hanno ricevuto aiuti illegittimi e incompatibili, è solo al livello del recupero degli aiuti da parte dello Stato membro interessato che si renderà necessario verificare la situazione individuale di ciascuna impresa interessata (97).
(171)
Nel caso di specie, i potenziali beneficiari degli aiuti di Stato incompatibili sono le persone fisiche e giuridiche che hanno partecipato alle 132 operazioni di scambio con le autorità bulgare nel periodo in esame. All’interno di questo gruppo, le autorità bulgare devono escludere le persone fisiche e giuridiche che non possono essere considerate «imprese» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, nonché i soggetti che hanno ottenuto dalle operazioni di scambio cui hanno preso parte un vantaggio che nel complesso non supera i limiti previsti dal regolamento de minimis, sempreché tali operazioni soddisfino le altre condizioni previste dal medesimo regolamento. Le rimanenti persone fisiche e giuridiche che hanno partecipato alle operazioni di scambio devono essere considerate i beneficiari degli aiuti di Stato attuati illegalmente presso i quali le autorità bulgare devono recuperare il vantaggio conseguito attraverso le operazioni in questione.
7.2. QUANTIFICAZIONE DELL’AIUTO
(172)
Nessuna norma giuridica impone alla Commissione di determinare l’importo esatto dell’aiuto da restituire, in particolare quando non disponga dei dati necessari. È invece sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano allo Stato membro di determinare senza difficoltà eccessive l’importo da recuperare (98).
(173)
Come spiegato al punto 147, la Commissione ritiene che lo Stato membro, per determinare l’importo dell’aiuto incompatibile da recuperare presso ciascun beneficiario, debba utilizzare come punto di partenza il seguente metodo:
i)
calcolare la differenza tra il prezzo di mercato reale e il prezzo amministrato, determinato conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi base, dei terreni forestali di proprietà privata; e
ii)
calcolare la differenza tra il prezzo di mercato reale e il prezzo amministrato, determinato conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi base, dei terreni del demanio forestale.
L’importo di base dell’aiuto di Stato ricevuto attraverso l’operazione di scambio corrisponde alla differenza tra il valore di ii) e il valore di i).
Tale importo di base deve essere adeguato nei casi in cui un terreno demaniale di valore amministrato superiore sia stato scambiato con un terreno di proprietà privata di valore amministrato inferiore. Secondo le autorità bulgare, in questi casi il beneficiario doveva pagare un conguaglio allo Stato a copertura della differenza di valore fra i terreni. Di conseguenza, in questi casi, dall’importo di base dell’aiuto deve essere detratto l’importo del conguaglio corrisposto dal beneficiario allo Stato bulgaro. L’importo risultante deve essere recuperato dalle autorità bulgare presso il beneficiario in questione per tenere conto del vantaggio ottenuto attraverso l’operazione di scambio.
(174)
Per determinare i prezzi di mercato dei terreni in parola occorre prendere pienamente in considerazione il loro valore economico al momento dello scambio. Dalle informazioni contenute nelle osservazioni delle autorità bulgare del 29 agosto 2008 risulta che, in alcuni casi, sui terreni del demanio forestale erano stati costruiti edifici e infrastrutture già prima che fosse conclusa l’operazione, sebbene gli appezzamenti non fossero stati ancora riclassificati come terreni edificabili. La Commissione ritiene che, in questi casi, il valore degli edifici e/o delle infrastrutture debba essere pienamente integrato nel valore di mercato del terreno.
(175)
La Commissione rileva che le autorità bulgare dispongono già delle informazioni sui prezzi amministrati utilizzati nelle operazioni e sui prezzi di mercato di tutti i terreni interessati dalle stesse al momento degli scambi (99), per cui non dovrebbero avere troppe difficoltà nel determinare gli importi recuperabili in base al metodo illustrato al punto 173 (100).
(176)
Tuttavia, per i casi in cui le autorità bulgare possano sollevare legittimamente il dubbio che tale metodo non possa essere applicato o conduca a un importo che chiaramente non rispecchia quello dell’aiuto di Stato ricevuto dal beneficiario, dette autorità possono decidere di effettuare una valutazione dei prezzi di mercato dei terreni scambiati al momento delle operazioni avvalendosi di un esperto indipendente, dotato delle qualifiche necessarie ai fini di siffatte valutazioni e selezionato attraverso una procedura di gara pubblica e aperta. Nel definire la procedura di selezione dell’esperto, anche nei casi in cui il contratto non ecceda le soglie delle direttive dell’Unione in materia di appalti pubblici, devono essere rispettati i principi di trasparenza e di parità di trattamento. In particolare, la procedura di gara deve: i) essere adeguatamente pubblicizzata, ii) essere basata su criteri di selezione obiettivi noti in anticipo e iii) comprendere le informazioni indicanti che, dopo la fase di preselezione, la decisione finale verrà adottata con la partecipazione dei rappresentanti dei servizi della Commissione. In tali casi eccezionali, le autorità bulgare devono: i) indicare i terreni interessati, ii) indicare i motivi per i quali è necessaria la valutazione di un esperto indipendente nel caso specifico e iii) trasmettere alla Commissione una proposta per la nomina di un esperto (selezionato mediante gara pubblica) che deve essere approvata dalla Commissione e dalla Repubblica di Bulgaria.
(177)
Infine, poiché lo scopo del recupero è ripristinare lo status quo ante esistente prima che fosse conclusa l’operazione di scambio, la Commissione ritiene che, considerata la natura eccezionale degli accordi di scambio relativi ai terreni forestali che non sono stati sfruttati a fini commerciali, la Repubblica di Bulgaria possa adempiere il proprio obbligo di recupero degli aiuti attuati illegalmente annullando gli effetti delle operazioni contestate mediante la restituzione dei terreni interessati. Tuttavia, ciò può condurre a un recupero adeguato solo nei casi in cui né i terreni forestali di proprietà privata né quelli del demanio abbiano subito alterazioni materiali a partire dalla data dell’operazione di scambio. In tali casi, la Commissione deve esserne informata entro due mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria, le relative operazioni devono essere annullate e deve essere fornita la prova di tale annullamento entro quattro mesi dalla data di notifica della presente decisione.
(178)
In tutti i casi nei quali occorre procedere al recupero, il rimborso deve avere effetto dal momento in cui è stato conferito un vantaggio ai beneficiari, vale a dire dalla data dell’atto giuridico che ha conferito ai beneficiari il diritto di scambiare i loro terreni forestali di proprietà privata con terreni del demanio forestale.
(179)
Le somme da recuperare devono includere gli interessi decorrenti dalla data in cui le stesse sono state poste a disposizione dei beneficiari fino alla data del loro effettivo recupero. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (101) e del regolamento (CE) n. 271/2008 della Commissione (102) che modifica il regolamento (CE) n. 794/2004.
(180)
I termini per il recupero degli aiuti di Stato presso i singoli beneficiari devono corrispondere per quanto possibile a quelli indicati nella comunicazione in materia di recupero degli aiuti di Stato (103). In ogni caso, non devono eccedere quelli indicati nella tabella 5.
Tabella 5
Piano di recupero
Termini
Azione
1.
entro due mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria informa la Commissione in merito alle misure previste o adottate per attuare la decisione, e segnatamente:
i)
trasmette alla Commissione un elenco di tutti gli scambi soggetti al recupero, contenente le seguenti informazioni:
-
i prezzi amministrati e di mercato dei terreni forestali di proprietà privata e demaniali scambiati (in base alle informazioni fornite dalla Repubblica di Bulgaria con l’invio n. 2014/032997), i conguagli aggiuntivi pagati in ciascuna operazione e il risultante importo dell’aiuto di Stato da recuperare;
-
i nomi dei soggetti privati che hanno partecipato a ciascuna operazione e i motivi per cui tali beneficiari sono considerati un’impresa o meno;
ii)
identifica i casi in cui il recupero sarà effettuato sulla scorta di una valutazione peritale dei prezzi di mercato dei terreni forestali al momento in cui è stata conclusa l’operazione (punto 176); e
iii)
identifica i casi in cui il recupero sarà effettuato annullando l’operazione di scambio (punto 177).
2.
entro quattro mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
per i terreni indicati al precedente punto 1, sub ii), la Repubblica di Bulgaria nomina un esperto indipendente ai fini della valutazione. L’esperto deve essere selezionato mediante gara pubblica aperta e nominato con il consenso della Commissione, su proposta della Repubblica di Bulgaria.
3.
entro sette mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria presenta alla Commissione la relazione di valutazione dell’esperto indipendente relativa ai terreni indicati al precedente punto 1, sub ii).
4.
entro otto mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria invia gli ordini di recupero a tutti i beneficiari interessati, indicando l’importo esatto dell’aiuto da recuperare.
5.
entro dodici mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria procede al recupero per tutte le operazioni di scambio interessate.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aiuti di Stato concessi a talune imprese attraverso operazioni di scambio di terreni del demanio forestale con terreni forestali di proprietà privata nel periodo dal 1o gennaio 2007 al 27 gennaio 2009, cui la Repubblica di Bulgaria ha illegalmente dato esecuzione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, sono incompatibili con il mercato interno.
Articolo 2
Gli aiuti individuali concessi con le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 non costituiscono aiuti se, al momento della concessione, soddisfano le condizioni stabilite da un regolamento adottato conformemente all’articolo 2 del regolamento (CE) n. 994/98 applicabile alla medesima data.
Articolo 3
Gli aiuti individuali concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 che, al momento della concessione, soddisfano le condizioni stabilite da un regolamento adottato conformemente all’articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio o da un altro regime di aiuti approvato sono compatibili con il mercato interno fino a concorrenza dell’intensità massima di aiuto applicabile a questo tipo di aiuti.
Articolo 4
1. La Repubblica di Bulgaria recupera presso i beneficiari gli aiuti incompatibili concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1.
2. In deroga alle disposizioni di cui al paragrafo 1, gli aiuti incompatibili possono essere recuperati presso i beneficiari annullando le operazioni di scambio se, in seguito a tali operazioni, non sono state apportate modifiche significative ai terreni forestali demaniali e di proprietà privata interessati.
3. Le somme da recuperare comprendono gli interessi decorrenti dalla data in cui le medesime sono state poste a disposizione dei beneficiari fino alla data del loro effettivo recupero.
4. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 e al regolamento (CE) n. 271/2008.
5. La Repubblica di Bulgaria annulla tutti i pagamenti in essere di aiuti concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 a partire dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 5
1. Il recupero degli aiuti concessi a titolo del regime di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. La Repubblica di Bulgaria garantisce l’attuazione della presente decisione entro dodici mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro quattro mesi dalla notifica della presente decisione, la Repubblica di Bulgaria trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
un elenco di tutte le operazioni di scambio, nel quale devono essere indicati:
-
i prezzi amministrati e di mercato dei terreni forestali di proprietà privata e demaniali scambiati, i conguagli monetari aggiuntivi corrisposti in ciascuna operazione e l’entità del conseguente aiuto di Stato;
-
il nome della parte privata, ossia il beneficiario dell’operazione di scambio, che ha partecipato a ciascuna operazione e i motivi per cui detta parte è considerata un’impresa o meno;
b)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato in base ai prezzi di mercato al momento delle operazioni di scambio indicate nell’invio n. 2014/032997 della Repubblica di Bulgaria;
c)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato annullando l’operazione di scambio;
d)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato sulla base degli importi stabiliti da un valutatore esperto indipendente e documenti che attestino la nomina di tale esperto, selezionato mediante gara pubblica e approvato dalla Commissione.
2. Entro otto mesi dalla notifica della presente decisione, la Repubblica di Bulgaria trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’elenco dei beneficiari che hanno ricevuto aiuti attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 e l’importo complessivo dell’aiuto percepito da ciascuno di essi in conseguenza di tali operazioni;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
documenti attestanti che ai beneficiari è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
3. Entro dodici mesi dalla notifica della presente decisione la Repubblica di Bulgaria trasmette documenti attestanti che gli aiuti sono stati completamente recuperati presso i beneficiari interessati.
4. La Repubblica di Bulgaria informa la Commissione mediante relazioni bimestrali in merito ai progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero degli aiuti concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1. Trasmette immediatamente, su semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo degli aiuti e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
Articolo 7
La Repubblica di Bulgaria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 5 settembre 2014