РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/506 НА КОМИСИЯТА
от 20 февруари 2014 година
относно мерките, приведени в действие от Германия по отношение на летище Berlin-Schönefeld GmbH и някои авиокомпании - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(нотифицирано под номер C(2014) 868)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мнения съгласно посочените разпоредби (2) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Между 2003 г. и 2006 г. в Комисията постъпиха жалби от различни страни, в които се твърди, че някои авиокомпании и операторът на летище Berlin-Schönefeld (Schönefeld) са получили предполагаема неправомерна държавна помощ за дейността си на това летище.
(2)
С писмо от 17 август 2006 г. Комисията изиска от Германия информация по този въпрос. Германия отговори на тази молба с писмо от 20 декември 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. („решението за откриване“) Комисията уведоми Германия за своето решение да открие процедурата по член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на посочените по-горе мерки. Същевременно Комисията издаде разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 г. на Съвета (3) по отношение на всички документи, данни и информация, позволяващи на Комисията да проучи дали въпросните мерки представляват държавна помощ.
(4)
На 4 октомври 2007 г. Германия представи на Комисията своето становище и на 3 март 2008 г. тя предостави допълнителни документи.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано на 30 октомври 2007 г. в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на въпросните мерки в рамките на един месец след публикуването.
(6)
Комисията получи мненията на няколко заинтересовани страни. На 16 януари 2008 г. и на 20 февруари 2008 г. Комисията препрати тези мнения на Германия. С писмо от 15 май 2008 г. Германия взе отношение по мненията на заинтересованите страни. С писмо от 31 август 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация. Германия отговори на тази молба с три писма (от 28 септември, 12 октомври и 28 октомври 2009 г.). На 4 април 2011 г. Комисията отново поиска информация от Германия. Във връзка с това на 19 май 2011 г. Германия изпрати ново становище, както и други документи. На 10 октомври 2011 г. Комисията препрати на Германия други мнения на заинтересовани страни. Германия отговори на тези мнения на 7 ноември 2011 г. Във връзка със следващо искане на Комисията за информация от 17 януари 2012 г. Германия предостави становище на 14 февруари 2012 г.
2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ
(7)
След обединението на Германия през 1990 г. Берлин се намираше в много особена ситуация по отношение на въздушния транспорт вследствие на продължилото десетилетия разделение на града на източна и западна част. Градските летища Berlin-Tegel (Tegel) и Berlin-Tempelhof (Tempelhof) са разположени в района на бившия Западен Берлин. Летище Schönefeld е разположено в района на бившия Източен Берлин на границата между федерална провинция Берлин и федерална провинция Бранденбург.
(8)
Летище Tempelhof беше открито през 1923 г. и поради късите му писти за излитане и кацане се използваше само от малки самолети. Модернизирането на това летище не беше възможно поради неговото разположение, тъй като близостта му до исторически обект и заобикалящите го жилищни райони правели невъзможно разширяването му. Експлоатацията на летище Tempelhof е прекратена на 30 октомври 2008 г.
(9)
Летище Tegel бе открито през 1948 г., за да се улесни въздушният мост за снабдяването на града по времето на съветската блокада на Западен Берлин. От 1968 г. многобройни авиокомпании преместиха своята дейност от Tempelhof на Tegel, защото летище Tempelhof не беше подходящо за реактивни самолети. От 1975 г. Tegel се превърна в най-важното летище за пътнически превози на Берлин. В началото на 90-те години на миналия век максималният капацитет на летище Tegel по времето на върхови натоварвания беше изчерпан. Единствената възможност да се предотврати дългосрочно значителен недостиг на капацитет беше да бъдат преустроени пистите за излитане и кацане, както и в изграждането на по-голям терминал. Това обаче не беше възможно, защото както Tegel, така и Tempelhof са градски летища, заобиколени от жилищни райони и улици към тях. Всяко по-нататъшно увеличаване на въздушното движение на летище Tegel би създало освен това повишено шумово замърсяване за живеещите в близост.
(10)
Летище Schönefeld беше открито през 1946 г. по разпореждане на съветската военна администрация в Германия. Първоначално летището служеше преди всичко като военно летище, което беше използвано също и от търговски авиокомпании, например от Aeroflot, и по-късно от източногерманската компания Interflug. До политическия прелом в Германия през 1990 г. летище Schönefeld беше многократно разширявано. Замисленото за военни цели летище не изпълняваше изискванията на модерния търговски въздушен транспорт. Освен това след промяната на политическата ситуация летището вече не беше в добро състояние. По тази причина през 90-те години на миналия век бяха необходими мащабни инвестиции, за да се приведе летището в съответствие със западноевропейските стандарти за сигурност. Освен това летище Schönefeld е разположено по-далече от центъра на града, отколкото Tempelhof и Tegel. Поради това летището се считаше за по-малко привлекателно поне от определени категории пътници и авиокомпании.
(11)
По исторически причини трите берлински летища първоначално бяха експлоатирани от различни предприятия. В хода на обединението те бяха обединени в един холдинг - Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF), съдружници в който бяха федералните провинции Берлин и Бранденбург (с по 37 %) и германското федерално правителство (с 26 %). До 2003 г. този холдинг имаше две дъщерни дружества: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (BFG) като оператор на летищата Tegel и Tempelhof и Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) като оператор на летище Schönefeld. През октомври 2003 г. се извърши сливане на BBF и FBS. Така BFG стана дъщерно дружество на FBS. На 1 януари 2012 г. FBS беше преименувано на Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB).
(12)
През 90-те години на миналия век бързо стана ясно, че е абсолютно необходимо да се осигури по-ефективно използване на съществуващия летищен капацитет, който по това време беше разпределен поради политически мотивираното разделение на града над гъсто населения район Берлин до този момент. Това се дължи на факта, че като цяло се изхождаше от увеличаването на въздушния транспорт от и до Берлин, отчасти поради определянето му отново за германска столица (вж. таблица 1).
Таблица 1
Нарастване на трафика на берлинските летища (в милиони пътници)
Година
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991 г.
1,1
6,7
няма нарастване (н. н.)
1992 г.
1,4
6,6
н. н.
1993 г.
1,6
7
1,1
1994 г.
1,8
7,2
н. н.
1995 г.
1,9
8,2
н. н.
1996 г.
1,8
8,3
н. н.
1997 г.
1,9
8,6
н. н.
1998 г.
1,9
8,8
0,9
1999 г.
1,9
9,5
н. н.
2000 г.
2,1
10,3
н. н.
2001 г.
1,9
9,9
н. н.
2002 г.
1,6
9,1
н. н.
2003 г.
1,7
11,1
0,5
2004 г.
3,3
11
0,4
2005 г.
5
11,5
0,5
2006 г.
6
11,8
0,6
2007 г.
6,3
13,5
0,4
2008 г.
6,6
14,5
0,4
2009 г.
6,8
14,2
закрито
2010 г.
7,3
15,0
закрито
2011 г.
7,1
16,9
закрито
2012 г.
7,1
18,2
закрито
Източник:
данни от решението на Комисията относно държавна помощ NN 25/09 г. (ex N 167/09 г.) - Германия - Финансиране на летище Berlin Brandenburg International (ОВ C 179, 1.8.2009 г., стр. 5), актуализирани чрез данни от годишните отчети за дейността на FBB.
(13)
На този фон беше разгледана възможността за едно-единствено летище за региона Берлин-Бранденбург непосредствено след обединението на Германия. Въз основа на прогнозите за броя на пътниците на берлинските летища се е изхождало от това, че едно нарастване на въздушния трафик би могло да бъде ефективно овладяно само с помощта на едно-единствено летище с подходяща големина и оборудвано в съответствие с последните постижения на техниката.
(14)
Планирането на единственото летище за Берлин започна през януари 1992 г. Във връзка с това на 20 юни 1993 г. беше оповестено, че районът южно от летище Schönefeld, както и двете площадки за кацане Sperenberg и Jüterbog, са обект на проучване като възможно местонахождение за строежа на новото летище. Летищата Tegel и Tempelhof не са разглеждани като местонахождения от потенциален интерес по две причини: първо, поради отрицателните ефекти за гражданите, свързани с тези градски летища (особено поради шума от полетите), и второ, тъй като не беше възможно като цяло разширяване в такава степен, каквато беше необходима за новото единствено летище на Берлин. Решението за Schönefeld се основаваше в крайна сметка на неговата относителна близост до центъра на града (въпреки че летището е разположено извън него) и на добрата му сухопътна и релсова свързаност. Следователно беше взето решение за разширяване и модернизиране на съществуващото летище Schönefeld като основно летище на Берлин под името Berlin-Brandenburg Willy Brandt (BER) и следователно за закриване на летищата Tegel и Tempelhof. Това решение беше формализирано с консенсусно решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург от 28 май 1996 г.
(15)
Съдружниците в BBF планираха да осъществяват проекта BER посредством частен собственик и оператор на летището. През 1997 г. беше взето решение за приватизация, в рамките на която всички дялове в BBF е трябвало да бъдат продадени на частен инвеститор и на бъдещия купувач е трябвало да се предостави концесия за летището.
(16)
Въпреки това не беше постигнато взаимно съгласие между съдружниците в BBF и участниците в тръжната процедура. В резултат на това през 2003 г. публичните собственици обявиха приватизацията за провалена и освен това оповестиха, че вследствие на това летището ще бъде построено под ръководството на публичния сектор (5).
3. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И КОНТЕКСТ
3.1. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(17)
На 6 август 1992 г. BBF и BFG подписаха договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата. Първоначално този договор трябваше да бъде в сила за срок от пет години с мълчаливо удължаване за период от две години и срок на предизвестие от една година при едностранно прекратяване. Подобен договор беше сключен между BBF и FBS. Съгласно германското право договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между предприятие и негово дъщерно дружество е договор, с който дъщерното дружество подчинява своето управление на дружеството майка. Освен това дъщерното дружество е задължено да прехвърля своите печалби или загуби на дружеството майка. В практиката вследствие на такъв договор печалбите и загубите на дружеството майка и на дъщерното дружество се събират и облагат с данъци съответнo. Въз основа на сключените между BBF и неговите дъщерни дружества договори за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата различните предприятия са разглеждани като един-единствен данъчен субект за целите на облагането с корпоративен данък.
(18)
През 2003 г. в хода на сливането на BBF и FBS правата и задълженията на BBF, определени в сключения с BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г., са прехвърлени на FBS. Освен това сключеният между BBF и FBS договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е загубил своето значение за сливането. Поради това този договор не се взема предвид в настоящото решение.
(19)
На практика сключеният между BBF и BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г. („договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата“) - поне в определени години - е довел до покриване на загубите, възникнали от експлоатацията на летище Schönefeld, чрез постигнатите от експлоатацията на летище Tegel печалби.
(20)
Летище Schönefeld действително е реализирало оперативни загуби поне до 2006 г. Това е онагледено в следващата таблица за EBITDA (6) и EBIT (7) на летището за периода от 2003 г. до 2006 г. въз основа на разходите и приходите, непосредствено свързани с експлоатацията на летището.
Таблица 2
EBITDA и EBIT на летище Schönefeld в периода от 2003 г. до 2006 г.
EBITDA/EBIT
(в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Въпреки това поради лошите резултати на летище Schönefeld рентабилността на групата, състояща се от FBS, BFG и - до 2003 г. - от холдинг BBF („групата FBS“), не е поставяна под въпрос. Групата FBS е могла през цялото време да осигурява достатъчно собствени финансови средства или да си набавя необходимите финансови средства на пазара. Доколкото е известно на Комисията, групата FBS е получила публични финансови средства от външни източници само във връзка с финансирането на проекта BER и във връзка с това с разрешение на Комисията (9).
(22)
Това обстоятелство се дължеше преди всичко на относително добрия икономически резултат на летище Tegel, чрез който беше смекчено отрицателното въздействие на оперативните загуби, генерирани от летище Schönefeld, върху групата FBS. В периода от 1990 г. до 2005 г. за разлика от Schönefeld и Tempelhof Tegel е било модерно летище, използвано от всички важни международни Full Service Carrier (авиокомпании с широк обхват на предлаганите услуги), имащи полети до Берлин. Освен това то се е смятало от определени категории пътници и авиокомпании за най-привлекателното летище в гъсто населения агломерационен район на Берлин. В допълнение, в пътническия въздушен транспорт в Берлин между 1990 г. и 2005 г. е отбелязана обща тенденция на повишение, която като цяло се е отразила благоприятно на групата FBS.
(23)
Таблица 1 показва, че броят на пътниците на година на летище Tegel е нараствал постоянно през 90-те години на миналия век и от 2004 г. насам. На летище Schönefeld годишният брой на пътниците се е увеличил значително през първата половина на 90-те години на миналия век (от 1,1 милиона на 1,9 милиона пътници между 1991 г. и 1995 г.), през втората половина е бил в застой и е намалял през годините 2000 г. до 2003 г. (от 2,1 милиона на 1,7 милиона пътници на година). Между 1991 г. и 2003 г. голямата част от увеличението на трафика в Берлин в абсолютна стойност е поета от летище Tegel, а не от Schönefeld. Докато годишният броят на пътниците на летище Schönefeld през посочения период се е увеличил с 600 000, на летище Tegel той се е увеличил дори с 4,4 милиона. Както е видно от таблица 1, на двете летища трафикът последователно се е увеличавал между 2003 г. и 2012 г.: с 417 % на летище Schönefeld (от 1,7 милиона на 7,1 милиона пътници на година) и с 63 % на летище Tegel (от 11,1 милиона на 18,2 милиона пътници на година). За разлика от периода 1991-2003 г. нарастването на трафика се е разпределяло в абсолютна стойност почти съразмерно между двете летища, което означава, че в процентно изражение нарастването на трафика на Schönefeld е било значително по-голямо, отколкото на Tegel.
3.2. Тарифите за такси на летище Berlin-Schönefeld
(24)
През 90-те години на миналия век групата FBS се е опитала да мотивира някои авиокомпании да преместят летателната си дейност от почти максимално натовареното летище Tegel на летище Schönefeld, чийто капацитет далеч не е бил изчерпан (10). Целта на тези усилия е била да се преодолее недостигът на капацитет на летище Tegel и същевременно да се оптимизира максималното натоварване на капацитета на летище Schönefeld. За тази цел са били предприети контакти както с авиокомпании, които вече са имали бази на летищата Tegel и Tempelhof, така и с авиокомпании, които все още не са поддържали въздушен трафик от или до някое от берлинските летища. Няколко авиокомпании са проявили интерес, но в крайна сметка по маркетингови причини никоя от тях не е преместила своята дейност на летище Schönefeld. Причината за това е била преди всичко в липсата на така наречен „опорен ползвател“ (11) на летище Schönefeld, както и факта, че инфраструктурата на летище Schönefeld не е била така модерна, както на летище Tegel. Освен това този недостатък не е бил компенсиран чрез привлекателни летищни такси или други финансови стимули. Така опитите част от въздушния трафик да бъде преместен от летище Tegel на летище Schönefeld, както и да се убедят някои авиокомпании, които до момента не са предлагали полети от/до Берлин, да установят своя база на летище Schönefeld, към този момент до голяма степен са се провалили. За това свидетелства вече посоченият факт, че в периода от 1991 г. до 2003 г. броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил само с 600 000 пътници, докато за същия период на летище Tegel той се е увеличил с 4,4 милиона пътници.
(25)
Това е дало повод за обсъждания как би могла да бъде подобрена стратегически икономическата ситуация на летище Schönefeld преди откриването на летище BER. Възможността за временно закриване на летището не е била взета предвид. Предмет на стратегическите разсъждения са били обаче наред с другото размерът на летищните такси, както и тяхното определяне с оглед на увеличаването на транспортния трафик.
(26)
В Германия таксите, които летищата изискват от авиокомпаниите за предоставени летищни инфраструктурни услуги, се изчисляват въз основа на тарифата за таксите на съответното летище. Тарифите за таксите се публикуват в германския официален вестник за въздухоплаването Nachrichten fuer Luftfahrer (Известия за въздушните превозвачи). Всяко летище изготвя своя собствена тарифа за таксите и трябва да уведоми за нея компетентните органи на гражданското въздухоплаване на съответната федерална провинция.
(27)
От 2003 г. на летище Schönefeld са били в сила различни тарифи за таксите. В периода от 1 август 2003 г. до 30 април 2004 г. е имало обща тарифа за таксите на летищата Tegel, Tempelhof и Schönefeld („тарифа за летищните такси от 2003 г.“). Привлекателността на тази тарифа за летищните такси се е смятала за недостатъчна, тъй като тя не е стимулирала авиокомпаниите да откриват нови въздушни маршрути от и до Берлин или да увеличават честотата на полетите.
(28)
В този контекст през 2003 г. съдружниците в FBS възложиха на консултантско дружество ([…] - „консултантското дружество“) разработването на стратегия за подобряване на финансовата ситуация на летище Schönefeld до откриването на летище BER, която да бъде изпълнена в кратки срокове.
(29)
Съгласно анализа на консултантското дружество в Берлин е съществувал потенциал за значително разгръщане на въздушния трафик по множество причини. Съгласно оценките на консултантското дружество регионът на обслужване (catchment area) Берлин е обхващал до 10 милиона възможни пътници годишно. Консултантското дружество е установило редица структурни фактори, облагодетелстващи разгръщането на въздушния трафик. Основните фактори включват установяването на многобройни фирмени седалища на големи многонационални предприятия, фактът, че Берлин е най-големият университетски град в Германия и център на „етнически трафик“ (12), както и обстоятелството, че през първите години на 21-ви век Берлин е считан за развиваща се столица и за притегателен туристически център (13). Консултантското дружество посочва, че в сравнение с други летища на столици през 2003 г. Берлин още е притежавал значителен потенциал за установяване на нискотарифни превозвачи (Low-Cost-Carrier (LCC) и за растеж на техния трафик.
(30)
По същото време трафикът на нискотарифни превозвачи в цяла Европа бележи значителен растеж (14). Съгласно различни анализи трафикът на нискотарифни превозвачи се е дължал предимно на нови пътници, така че е могло да се разчита на съответен пътникопоток в допълнение към обичайния трафик. Според прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld е възлизал краткосрочно, т. е. между 2003 г. и 2005 г., на увеличение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно, т.е. между 2005 г. и 2010 г., на 300 000 допълнителни пътници годишно.
(31)
Освен това консултантското дружество е установило, че за изпълнението на стратегия за установяване на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld биха били необходими само ограничени корекции и то не би налагало широкомащабни инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения в съществуващата инфраструктура.
(32)
Поради това консултантското дружество препоръча изпълнението на такава стратегия („стратегията за нискотарифните превозвачи“). За целите на нейното осъществяване беше предложена комбинация от отстъпки за брой пътници върху летищните такси и финансови стимули (15).
(33)
FBS реши да изпълни стратегията за нискотарифните превозвачи (и за тази цел прие нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2004 г.“). За разлика от тарифата за таксите от 2003 г. тази тарифа за таксите беше създадена специално за летище Schönefeld. Новата тарифа за таксите бе приета на 30 април 2004 г. и влезе в сила на 1 май 2004 г. В нея се предвиждаха следните видове такси:
a)
такси за излитане и кацане, основаващи се по-специално на максималното тегло на самолета при излитане;
б)
такси за пътници на базата на броя на излитащите пътници и дестинацията на полета;
в)
такси за паркиране на самолетите, базиращи се на максималното тегло на самолета при излитане, както и на продължителността на ползване на паркинг местата.
(34)
Тарифата за таксите съдържаше различни механизми за финансови стимули:
а)
„отстъпка за брой пътници“, в рамките на която таксите за пътниците са били възстановявани въз основа на броя на превозените пътници, както следва:
Таблица 3
Отстъпка за брой пътници съгласно тарифата за таксите от 2004 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%)
над 50 000
5
над 100 000
10
над 150 000
15
над 250 000
20
б)
стимул за растеж под формата на „стимул за дестинация“ и „стимул за честота“, които са предоставяни за откриването на нови маршрути от летище Schönefeld и за създаването на допълнителни честоти по съществуващи маршрути от летището. Размерът на стимула за дестинация е възлизал през първата година на 80 %, през втората година на 60 %, през третата година на 40 % и през четвъртата година на 20 % от основната тарифа на федералната провинция (която се определя като сумата от действащите такси за излитане и кацане и таксите за пътници за съответните движения на въздухоплавателни средства). Размерът на стимула за честота е възлизал през първата година на 60 % и през втората година на 40 % от основната тарифа на федералната провинция. Определянето на точните условия е било предмет на двустранно споразумение между FBS и авиокомпанията.
(35)
Тарифата за таксите от 2004 г. беше отново променена през юли 2005 г. Съгласно това изменение авиокомпаниите са могли да получават стимула за дестинация, когато започнат да обслужват нови маршрути от берлинската летищна система, т.е. маршрути до дестинации, които преди това не са били обслужвани пряко от Берлин. За разлика от това, преди изменението стимулът за дестинации се е прилагал за нови маршрути от летище Schönefeld дори и когато същият маршрут е бил обслужван чрез директни полети от други берлински летища.
(36)
На 19 януари 2006 г. бе приета нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2006 г.“), която влиза в сила с обратно действие от 1 януари 2006 г. В сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. се премахва стимулът за честота. Тарифата за таксите от 2006 г. по същество предвижда три различни финансови стимула: „стимул за растеж“ (16), т.е. стимул във връзка с повишаването на товаро- или пътникопотока на въздухоплавателно движение, „стимул за дестинация“ за разкриването на нови директни маршрути от Берлин до летище на нова дестинация, както и „отстъпка за брой пътници“.
(37)
Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. при откриването на нов маршрут от Берлин авиокомпаниите е трябвало да избират между стимула за дестинация и стимула за растеж, като този избор е трябвало да бъде направен преди откриването на новия маршрут и това еднократно решение е било задължително.
(38)
През първия планиран период на полетите след откриването на новия маршрут стимулът за дестинация възлиза на 80 %, през втория планиран период на полетите - на 60 %, през третия планиран период на полетите - на 40 %, през четвъртия планиран период на полетите - на 20 % и през петия планиран период на полетите - на 10 % от основната тарифа на федералната провинция. Освен това авиокомпаниите са се задължили да върнат стимула за дестинация, ако се откажат от новия маршрут преди изтичането на петия планиран период на полетите: през първия планиран период на полетите - 60 % от платимата основна тарифа на федералната провинция, през втория планиран период на полетите - 40 %, през третия планиран период на полетите - 20 %, през четвъртия планиран период на полетите - 10 % и през петия планиран период на полетите - 0 %.
(39)
Авиокомпаниите са могли да кандидатстват за стимул за растежа, когато достигнат по-висок товаро- или пътникопоток на въздухоплавателно движение в сравнение с предходната година. Стимулът за растеж е изчисляван посредством скалата, установена в тарифата за таксите, според размера на постигнатия растеж. Това е довело до низходящо градиране на отстъпките върху летищните такси. Стимулът за растеж е бил ограничен за максимален срок от пет години.
(40)
„Отстъпката за брой пътници“ е била само леко изменена и разширена в сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. отстъпката за брой пътници е преименувана на „стимул за обем“ и се изразява във възстановяване на таксите за излитане и кацане и таксите за пътниците в зависимост от броя на превозените пътници. Размерът на отстъпките е, както следва:
Таблица 4
Стимул за обем: отстъпки съгласно тарифата за таксите от 2006 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%(
над 50 000
5
над 100 000
10
над 250 000
15
над 500 000
20
над 1 милион
30
над 2 милиона
40
3.3. Индивидуални договори, сключени между FBS и някои авиокомпании
3.3.1. Установяване на авиокомпания easyJet като опорен ползвател на летище Schönefeld
(41)
В хода на изпълнението на стратегията за LCC на летище Schönefeld през 2003 г. FBS е започнала преговори с easyJet Airline Company Ltd. (easyJet), която е искала да разположи нова база в континентална Европа. В замяна срещу привлекателни летищни такси и други финансови стимули easyJet е предложила установяването на четири самолета през първата година от дейността си на това летище (2004 г.), последвано от шест самолета през втората година, както и по още един самолет на година през периода 2006-2009 г. По данни на Германия FBS е разглеждала това като възможност да привлече като опорен ползвател на летище Schönefeld един вече наложил се на пазара нискотарифен превозвач.
(42)
На 19 декември 2003 г. FBS и easyJet са сключили договор („договорът с easyJet от 2003 г.“) с посочените по-горе условия. С договора е била определена специална структура на таксите за авиокомпания easyJet, която се е различавала от действащата тарифа за таксите. В нея са определени само такси на базата на броя на излитащите пътници. Освен това с договора е въведена система на отстъпки, която се е основавала на броя на допълнителните пътници, превозвани от авиокомпания easyJet през съответната година в сравнение с предходната година. Тази специална система за отстъпки е възприета по-късно в тарифата за таксите от 2006 г. под названието „стимул за растеж“ (вж. съображения 36-39). Освен това FBS и easyJet са договорили стимул за дестинация под формата на еднократно плащане в размер на […] EUR за всяка нова дневна ротация (честота), предлагана от easyJet. Основаващите се на тази система плащания обаче са прекратени през 2004 г. В рамките на системата подкрепа са получили общо 19 нови дневни ротации, изпълнени от easyJet.
(43)
Срокът на сключения между FBS и easyJet договор е бил първоначално 10 години с възможността за easyJet да продължи договора с нови 10 години. На 11 септември 2007 г. FBS и easyJet са сключили договор за изменение („договор за изменение с easyJet от 2007 г.“), с който са променени срока и някои други условия на първоначалния договор. С този договор за изменение срокът на договора с easyJet от 2003 г. в неговия изменен вариант е ограничен до откриването на летище BER (предвидено тогава за 2011 г.). По отношение на летищните такси договорът за изменение с easyJet от 2007 г. е съдържал „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището (17). Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за easyJet, дори ако FBS би решила да промени тарифата за таксите след сключването на договора.
(44)
В периода от 2003 г. до 2006 г. трафикът на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld значително се е увеличил. easyJet успява да увеличи броя на разположените на база на летище Schönefeld самолети дори по-бързо, отколкото е уговорено чрез договора с FBS. В резултат на това през януари 2006 г. летище Schönefeld се превръща в най-голямата база на авиокомпанията easyJet извън Обединеното кралство.
(45)
Това обстоятелство е онагледено в таблица 5, която показва развитието на трафика на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld (съответно в абсолютни стойности и като процентен дял от общия брой пътници на Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.).
Таблица 5
Развитие на трафика на авиокомпания easyJet на летище Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на easyJet
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Дял на пътниците на easyJet в общия пътникопоток на летище Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Установяване на други авиокомпании на летище Schönefeld
(46)
Наред с установяването на авиокомпанията easyJet като опорен ползвател FBS е положила усилия за спечелването на други нискотарифни превозвачи. В хода на тези усилия са сключени индивидуални договори със следните нискотарифни превозвачи: Germanwings GmbH (Germanwings), Ryanair Limited (Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (Volare), V-Bird Airlines B.V. (V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (Icelandair), както и с авиокомпанията Aer Lingus Limited (Aer Lingus), която за целите на настоящото решение се разглежда като нискотарифен превозвач (18).
(47)
В случая на Ryanair и Germanwings са сключени два последващи договора през 2003 г. и през 2004 г.
(48)
Договорите с Ryanair, Volare и V-Bird, както и първият договор с Germanwings са сключени преди приемането и деня на влизане в сила на тарифата за таксите от 2004 г. (вж. съображение 33). В тези договори са описани обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. Договорите са предвиждали финансови стимули под формата на плащания за отделните авиокомпании, които са договорени, за да бъдат убедени тези авиокомпании да започнат да обслужват летище Schönefeld или да разширят своята дейност, без да е необходимо да чакат приемането на нова тарифа за таксите с финансови стимули. Тези плащания са обвързани с условието, че авиокомпаниите трябва да изпълнят определен минимален дял от планираните полети в рамките на предвиденото в договора (19). Първият договор с Ryanair е предвиждал плащане в размер на […] милиона EUR за една година (продължителност на договора). Договорите с V-Bird и Volare са съдържали плащания в размер на по […] милиона EUR за три години, низходящо градирани в годишни траншове. В първия договор с Germanwings е било определено плащане под формата на низходяща отстъпка върху дължимите летищни такси за период от три години. Освен това е договорено, че FBS ще поеме разноските за маркетингова дейност в размер на […] EUR годишно.
(49)
Другите договори, сключени със или след влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са се основавали по същество на същите принципи. В тези договори са описани също така обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. По този начин въпросните авиокомпании са могли да се възползват от различни финансови стимули. Договорите обаче са съдържали „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището. Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за въпросната авиокомпания, дори ако FBS би променила тарифата за таксите след сключването на договора (20). Договорите са съдържали клаузи, според които предоставянето на определени стимули, предвидени съгласно тарифата за таксите, е било обвързано с условието авиокомпанията да извърши определена минимална част от полетите, планирани в рамките на предвиденото в договора. Освен това в някои от тези договори се предвижда FBS да отпуска субсидии за дялово финансиране на разноските за маркетинг на въпросните авиокомпании. В договора с Norwegian Air Shuttle например е била предвидена една еднократна субсидия в размер на […] EUR от страна на FBS за покриване на доказуемите разноски за маркетинг на авиокомпанията. На Aer Lingus и Icelandair също така са били предложени еднократни плащания в размер на […] EUR, съответно […] EUR за финансиране на част от техните маркетингови разходи.
(50)
Следващата таблица съдържа преглед на сроковете на различните договори.
Таблица 6
Срокове на договорите между FBS и нискотарифните превозвачи
Авиокомпания/договор
Дата на сключване на договора
Предвиден срок на договора (21)
Ryanair (първи договор)
31 март 2003 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
Ryanair (втори договор)
28 април 2004 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
Germanwings (първи договор)
14 октомври 2003 г. (22)
26 октомври 2003 г. до 31 октомври 2006 г.
Germanwings (втори договор)
23 декември 2004 г.
1 май 2004 г. до 30 април 2008 г.
Volare
22 октомври 2003 г. (23)
26 октомври 2003 г. до 31март 2007 г. (24)
V-Bird
3 ноември 2003 г. (25)
3 ноември 2003 г. до 3 ноември 2007 г. (26)
Icelandair
6 юни 2004 г.
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
Norwegian Air Shuttle
17 май 2004 г.
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
Aer Lingus
13 май 2004 г.
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
(51)
Таблица 7 онагледява развитието на трафика на въпросните авиокомпании на летище Schönefeld между 2003 г. и 2010 г.
Таблица 7
Развитие на броя на пътниците на нискотарифните превозвачи, които бяха предмет на проучването в периода от 2003 г. до 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на авиокомпании с индивидуални договори в периода от 2003 г. до 2010 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Общ дял на тези авиокомпании в трафика на летище Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Като цяло изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е довело до драстично нарастване на трафика на летище Schönefeld. Както следва от таблица 1, броят на пътниците почти се е удвоил между 2003 г. и 2004 г. (нарастване от 1,7 милиона на 3,3 милиона). Също и след този период броят на пътниците се е увеличил значително и достигнал през 2005 г. 5 милиона, а през 2006 г. 6 милиона пътници. Между 2003 г. и 2009 г. броят на пътниците се е увеличил четворно.
3.4. Терминал Б и отдаване под наем на помещения в този терминал на easyJet
(53)
На летище Schönefeld терминалите Б и A са физически свързани един с друг и образуват заедно Северния терминал. По отношение на капацитета терминал Б е един от най-малките терминали на летище Schönefeld. Болшинството пътници и авиокомпании използват значително по-големия терминал A. На терминал Б се намират само дейностите проверка (check-in) на пътници и багаж, както и контролът на безопасността на пътниците. Всички останали части от процеса на обработване на пътниците се извършват на съседния терминал A. Към тях спадат изчакването преди отлитането, подготовката за качване в самолета, както и самото качване. Освен това всички пристигания на пътници и на техния багаж се извършват на терминал A.
(54)
За да се подготви за значителния допълнителен трафик, който се е очаквал на летище Schönefeld вследствие на договора с easyJet от 2003 г., през март 2004 г. FBS сключва с нея още един договор. С този договор („договор за наем с easyJet от 2004 г.“) FBS е предоставила на easyJet изключителното право на ползване за гишетата за регистрация и проверка на пътниците и помещенията за екипажите на терминал Б на летище Schönefeld. Договорените плащания на наем е следвало да бъдат извършвани отделно от плащането на летищните такси. Освен това договорът е предоставил на авиокомпанията easyJet право на „брандинг“, т. е. поставянето на запазената марка на авиокомпанията в някои участъци.
(55)
В периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците, това съответства на […] % от общата площ на терминал Б. През месец февруари 2008 г. авиокомпанията easyJet се е преместила в отделни офис помещения, с което използваната на терминал Б офис площ е намаляла на […] m2.
(56)
Отворените пространства на терминал Б, включително зали и коридори, както и намиращите се там кафенета може да бъдат използвани и от пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделяне между терминал A и терминал Б.
(57)
Обработването на пътниците на терминал Б се различава от обработването на други терминали по един технически аспект на оборудването за безопасност на системата за обработване на багажа. Въведената на терминал Б система разполага с вграден рентгенов уред за контрол на багажа. На терминал A рентгеновият контрол се извършва непосредствено при влизането на пътниците в участъка за регистрация и проверка. Според Германия съоръжението на терминал Б съответства на съоръжението на терминал А по отношение на техническата ефективност на системата за обработване на багажа.
3.5. Мерки, които са предмет на официалната процедура по разследване
(58)
Следните мерки са предмет на официалната процедура по разследване:
-
договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата („мярка 1“), за потенциален бенефициент на който съгласно решението за откриване се счита FBS,
-
определената в договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. уредба за таксите („мярка 2“) с потенциален бенефициент авиокомпания easyJet,
-
условията, включително отстъпки върху летищни такси и различни финансови стимули, които са били предложени на голям брой нискотарифни превозвачи в рамките на договорите, посочени в таблица 6 (обозначени по-нататък общо като „мярка 3“), като за техни потенциални бенефициенти се считат Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus и Icelandair,
-
договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. („мярка 4“) с потенциален бенефициент easyJet.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
4.1. Мярка 1: договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(59)
В решението за откриване Комисията отбеляза, че в продължение на известен период от време летище Schönefeld е реализирано загуби и че понастоящем това продължава. Освен това тя установи, че един от най-важните инструменти за оцеляването на FBS се състои в това да покрива тези загуби чрез реализираните от BFG печалби. Комисията стигна до предварителното заключение, че от това кръстосано субсидиране, основаващо се на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата, за FBS е произтекло икономическо предимство, което тя може би не би получила при нормални пазарни условия. Според Комисията това икономическо предимство е селективно, тъй като то е от полза само за едно предприятие. Освен това то нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
(60)
По-нататък Комисията стигна до предварителното заключение, че това икономическо предимство е финансирано от държавни средства и следователно следва да се припише на държавата. По отношение на държавните средства Комисията подчерта, че FBS е публично дружество, чиито съдружници са германското федерално правителство и две федерални провинции. Освен това осем от дванайсет членове на надзорния съвет представляват германски публични органи. Поради това Комисията застъпи мнението, че средствата на FBS трябва да се разглеждат като държавни средства. Относно вменяването на мярка 1 на държавата Комисията подчерта по-специално вида на дейностите на FBS и посочи, че летищата имат съществено значение в различни политически сфери и че по принцип публичните органи „не отсъстват“, когато операторът на едно летище взема решения по отношение на дългосрочното развитие на съответната инфраструктура.
(61)
Поради това Комисията счете, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ. Тя изрази съмнения по отношение на съвместимостта на тази потенциална помощ с вътрешния пазар, и по-специално въз основа на дерогацията съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. В това отношение Комисията установи, че при въпросната мярка се касае за оперативна помощ, доколкото тя може да се определи като държавна помощ, че тя не изглежда необходима за постигането на цел от обществен интерес и пропорционална и че не е свързана с процес на преструктуриране. Освен това Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС и посочи, че германските органи не са доказали, че на FBS са били възложени услуги от общ икономически интерес. Освен това Комисията се позова на точки 34 и 35 от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, обслужващи регионални летища („насоките за въздухоплаването“) (27), съгласно които цялостното управление на летището може само в извънредни случаи да се счете за услуга от общ икономически интерес.
4.2. Мярка 2: договор с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(62)
В решението за откриване Комисията посочи, че заплащаните от авиокомпанията easyJet летищни такси са били значително по-ниски от таксите, предвидени в действащата тарифа за таксите. Освен това Комисията подчерта, че отстъпките, предоставяни на другите нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld, наистина са се основавали на съответната действаща тарифа за таксите. Въпреки това договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не е предвиждал такава „динамична“ препратка към тарифата за таксите. Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. представлява селективно предимство за easyJet, което по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(63)
Освен това Комисията стигна до предварителното заключение, че тази мярка е финансирана от държавни средства и може да бъде вменена на държавата, наред с другото, въз основа на аргументацията, посочена по отношение на мярка 1, която се отнася също и за мярка 2. Освен това Комисията посочи, че за сключването на договори от типа, сключен с авиокомпанията easyJet и с други нискотарифни превозвачи, по всяка вероятност е било необходимо разрешението на надзорния съвет, мнозинството от членове на които са представители на публични органи. Комисията отбеляза освен това, че публикуваната от FBS тарифа за таксите е трябвало да бъде одобрена от Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта на федерална провинция Бранденбург. Тези аспекти бяха разглеждани като по-нататъшни признаци за това, че мярка 2 (и мярка 3) трябва също да бъдат вменени на държавата. Освен това Комисията посочи, че министър-председателят на федерална провинция Бранденбург е бил член на надзорния съвет на FBS и също така, че Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта му е било подчинено.
(64)
В допълнение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде определена като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
4.3. Мярка 3: договори с други нискотарифни превозвачи
(65)
В решението за откриване Комисията обясни, че от установената на летище Schönefeld уредба за отстъпки за повишаване на въздушния трафик са се ползвали само някои авиокомпании, и подчерта недостатъчната прозрачност на тази система за отстъпки. Комисията посочи, че някои от проучените договорености за таксите са били договорени по време, когато действащата тарифа за таксите не е съдържала нормативни договорености за намаления, и че тарифата за таксите от 2004 г. е била разработена специално за да се създаде с обратно действие правна основа за тези договорености. Според Комисията договореността за отстъпки, предвидена съгласно тарифата за таксите от 2004 г., не е могла да влезе в сила законосъобразно, тъй като тарифата за таксите от 2004 г. е била одобрена от компетентния орган само с уговорката, че Европейската комисия ще бъде уведомена за съответните договорености за отстъпки, като такова уведомяване не се е състояло (28). С оглед на тези факти Комисията стигна до предварителното заключение, че разглежданите договорености са предоставили на въпросните авиокомпании селективно предимство. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(66)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 3 и вменимостта на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с easyJet от 2003 г.
(67)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданите договорености, доколкото те може да бъдат считани за държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите в Насоките за въздухоплаването.
4.4. Мярка 4: договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г.
(68)
По отношение на споразумението между FBS и авиокомпанията easyJet за ползване на терминал Б на летище Schönefeld в решението за откриване Комисията посочи съдебното решение на Областния съд Потсдам (29). Областният съд е установил, че на авиокомпанията easyJet е било предоставено изключителното право на ползване на цял терминал (терминал Б) и че всички други авиокомпании, които са били разположени по-рано на този терминал, е трябвало да го напуснат. Този терминал предлага различни предимства, които липсват при останалите терминали на летище Berlin-Schönefeld. Така например той разполага със система за обработване и транспорт на багажа с няколко нива, която позволява значително по-бърза обработка, отколкото транспортните системи на останалите терминали, ограничени само на едно ниво.
(69)
Според Комисията Областният съд е установил, че не е имало основание на авиокомпанията easyJet да се предоставя изключително право на ползване на терминал Б. Други авиокомпании, които също така са обслужвали летище Berlin-Schönefeld, са обработвали също толкова пътници и са предлагали подобен брой маршрути на летище Schönefeld като easyJet. Освен това Комисията застъпи мнението, че размерът на наема, начислен от страна на FBS по отношение на авиокомпанията easyJet, в размер на […] EUR месечно е под обичайния пазарен наем.
(70)
Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. представлява селективно предимство за easyJet. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(71)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 4 и вменяването на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(72)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде разглеждана като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
5.1. Авиокомпания Air France
(73)
По данни на авиокомпания Air France намалените такси, събирани от FBS на летище Schönefeld, не представляват обща мярка, тъй като в този случай не е извършено необходимото публично обявяване. Освен това срокът на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (20 години) е в противоречие с практиката от решения на Комисията. В допълнение според Air France няма обективно оправдание за дългосрочна финансова помощ и не може да се докаже наличието на стимулиращ ефект.
(74)
По отношение на използването на терминал Б от easyJet авиокомпания Air France застъпи мнението, че се касае за единствения терминал, който е предвиден за изключителното ползване от една авиокомпания. Договорът за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. не е бил предмет на тръжна процедура. easyJet е единствената авиокомпания, която може да предложи удобно и надеждно издаване на багажа.
5.2. Авиокомпания Lufthansa
(75)
Авиокомпания Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa) посочи в своето становище, че бизнес развитието на трите берлински летища (Tegel, Schönefeld и Tempelhof) е протичало извънредно положително и доходността от оборота през последните три години е възлизала на […] %. По мнение на авиокомпания Lufthansa летище Schönefeld е било субсидирано чрез авиокомпаниите, опериращи от летище Tegel.
5.3. Авиокомпания Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (Germania) застъпи становището, че в резултат на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между FBS и BFG предлаганите на летище Schönefeld предимства са финансирани от пътниците на летище Tegel. Според авиокомпания Germania се получава кръстосано субсидиране от начина на изчисляване на летищните такси, както и от връзките между операторите на летищата Schönefeld и Tegel, които според Germania трябва да се окачествят като тайно споразумение. Становището на авиокомпания Germania е, че FBS не е реагирала по отношение на компенсирането на загуби като инвеститор в условията на пазарна икономика. Авиокомпания Germania смята, че е малко вероятно разходите на FBS на летище Schönefeld да са могли да бъдат покрити от експлоатацията.
(77)
Авиокомпания Germania изтъкна, че в резултат на индивидуални договори за летищни такси авиокомпаниите на летище Schönefeld са получавали оперативни помощи. Освен това според авиокомпания Germania тарифата за таксите от 2004 г. не е била нито одобрена, нито публикувана.
(78)
Според авиокомпания Germania наемът, събиран от авиокомпания easyJet за ползването на терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Това е равностойно на привилегировано третиране и държавна помощ. Изключителното използване на целия терминал е позволило на авиокомпания easyJet да предлага по-ефективно обслужване, докато други авиокомпании не са имали тази възможност.
5.4. Авиокомпания DBA
(79)
По данни на DBA Luftfahrtgesellschaft (DBA), нискотарифен авиопревозвач и дъщерно предприятие на Air Berlin (прекратила експлоатация през 2008 г.), ценовата конкуренция на берлинския пазар за въздушен транспорт е била особено силна. С изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, и особено с навлизането на Germanwings и easyJet условията на конкуренция са се изострили още повече. По този начин опериращите от летище Tegel авиокомпании са попаднали под натиск, между тях предимно нискотарифните превозвачи, като например Air Berlin/DBA.
(80)
Според авиокомпания DBA наемът, заплащан от easyJet за терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Освен това изключителното ползване на транспортната система за багажа на терминал Б е представлявало привилегировано третиране, което е съществено с оглед на правилата за държавната помощ.
5.5. Асоциация на европейските авиокомпании (Association of European Airlines)
(81)
Асоциацията на европейските авиокомпании (Association of European Airlines, AEA), представляваща интересите на европейски авиокомпании, е на мнение, че кръстосаното субсидиране между летище Tegel и летище Schönefeld, както и между членове на AEA, които са оперирали предимно от летище Tegel, и субсидираните конкурентни авиокомпании със седалище на летище Schönefeld, е дискриминиращо. Според AEA авиокомпаниите, опериращи от летище Schönefeld, не биха били способни да оцелеят икономически без това антиконкурентно кръстосано субсидиране и таксите на летище Tegel са могли да бъдат значително по-ниски. Поради географската близост на летище Tegel до летище Schönefeld субсидиите не са били необходими от публична гледна точка.
(82)
Освен това според мнението на AEA мерките, посочени в решението за откриване, не са обективно оправдани, отстъпките и стимулите са произволни и дискриминационни и следователно те са несъвместими с Насоките за въздухоплаването.
5.6. Авиокомпания Germanwings
(83)
По данни на авиокомпанията Germanwings поведението на FBS спрямо компанията винаги е било като на частен инвеститор. Въпреки стъпаловидното намаляване на предоставяните отстъпки авиокомпанията Germanwings е изградила своята мрежа от дестинации от летище Schönefeld. Компанията е разчитала, че сключените с FBS финансови споразумения са законосъобразни, и по-специално поради това, че трите берлински летища образуват една единна летищна система.
(84)
Germanwings поясни, че летищата Hamburg, Dresden, Leipzig или Lübeck (30) не са разглеждани като подходящи конкурентоспособни алтернативи на летище Schönefeld, тъй като авиокомпанията обслужва дестинации преди всичко в рамките на Германия. Предвид кратката продължителност на полетите по вътрешните маршрути посочените летища са твърде отдалечени от Берлин, за да бъдат разглеждани като подходящи алтернативи на летище Schönefeld.
(85)
В допълнение авиокомпания Germanwings изтъкна, че наемането на терминал Б от авиокомпанията easyJet е в нарушение на правилата за конкуренция и разпоредбите за държавната помощ, тъй като easyJet не е участвала по никакъв начин във финансирането на терминал Б и отдаването под наем се е състояло без съответна тръжна процедура. Освен това наемната цена е твърде ниска, ако се вземе предвид, че терминал Б за разлика от терминалите A и В разполага с модерна система за обработване и транспорт на багажа.
5.7. Летище Lübeck
(86)
Летище Lübeck обяви, че не са били регистрирани никакви отрицателни влияния на бизнес стратегията на FBS върху пазара.
5.8. Авиокомпания Ryanair
(87)
Ryanair застъпи мнението, че по отношение на полетите на къси и средни разстояния няма конкуренция между летищата Dresden, Hamburg и Lübeck, от една страна, и Schönefeld, от друга страна. Разстоянието между Schönefeld и Dresden, Hamburg, съответно Lübeck е твърде голямо за да позволи възникването на подобна конкуренция. Поради това един договор с летище Schönefeld няма никакви влияния върху другите посочени летища.
(88)
Ryanair посочи, че таксите, заплащани от нея на летище Schönefeld, съответстват на определените в тарифата за таксите, които от своя страна съответстват на стандартната практика в сектора. Договорът с FBS е подобен на договорите, сключени с редица частни летища, и би бил сключен по същия начин с инвеститор в условията на пазарна икономика. Ryanair представи проучване на консултантското дружество […], в което се проучват споразуменията между Ryanair и FBS. Изхождайки от един сравнителен анализ на летище Schönefeld с летищата Liverpool и Luton, консултантското дружество е стигнало до заключението, че поведението на FBS спрямо Ryanair съответства на поведението, което се очаква от частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(89)
Според авиокомпания Ryanair Берлин е значим икономически и административен център като Лондон или Милано и следователно важна европейска дестинация. Поради това установени в Берлин авиокомпании могат да бъдат сигурни, че ще има достатъчно пътници, които да желаят да пътуват до тази дестинация.
5.9. Авиокомпания easyJet
(90)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. easyJet посочва, че инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS също би приложил този вид стратегия. Действително въз основа на мярката FBS е могла да отбележи значително нарастване на броя на пътниците и подобрени годишни резултати.
(91)
Освен това авиокомпанията посочи, че наличието на индивидуално споразумение за такси между FBS и easyJet не означава непременно, че са предоставяни дискриминиращи отстъпки. Авиокомпанията застъпи становището, че на други авиокомпании със сравними цели на растеж са предоставени същите условия както на easyJet. Във всеки случай отстъпките са оправдани с оглед на предлаганите от авиокомпания easyJet икономии от мащаба. Повечето от пътниците на летище Schönefeld са клиенти на авиокомпания easyJet и следователно easyJet е допринесла в по-голяма степен за подобряването на резултатите на FBS.
(92)
По отношение на използването на терминал Б авиокомпания easyJet посочи, че не се касае за затворен за нея терминал на летището. Действително easyJet е наела отделен сектор за регистрация и проверка на пътници и свързани с него офис помещения в северния терминал на летище Schönefeld. В по-голямата си част обаче този участък е бил обществено достъпен и е бил използван също и от пътниците на други авиокомпании. Към момента на подписване на договора с авиокомпания easyJet на терминал Б е имало достатъчно свободен капацитет. От това не са възникнали щети за други авиокомпании. Компанията easyJet подчерта, че от началото на дейността си на летище Schönefeld през 2004 г. тя е авиокомпанията с най-голям пътникопоток с голяма преднина пред другите авиокомпании. Изключителното използване на определени сектори на терминал Б е по тази причина обективно оправдано.
(93)
Освен това системата за обработване на багажа на терминал Б по данни на авиокомпания easyJet е отговаряла само на обичайните технически стандарти и чрез нея easyJet не е получила предимства в сравнение с други авиокомпании.
(94)
По отношение на пазарната стойност на терминал Б авиокомпанията easyJet посочи, че заплащаният наем е бил над пазарната стойност на терминал Б, тъй като терминалът не е бил достатъчен да покрие нуждите на easyJet по отношение на капацитета. Поради това сравняването на наема е възможно само със сравними участъци на летище Schönefeld или - по отношение на офисите - с офисни площи в непосредствена близост до летището.
5.10. Компанията FBS
(95)
FBS припомни особената ситуация на Берлин, а именно летищната система (състояща се първоначално от три летища) и плановете за строителство на централното летище Berlin-Brandenburg (BER). През 2003 година транспортният капацитет на летище Schönefeld е бил изчерпан едва наполовина, а трафикът на летището не е покривал неговите разходи. По данни на FBS закриването на летище Schönefeld би довело между другото до загуба на разрешението за неговата експлоатация, което е било абсолютно необходимо за експлоатацията на BER.
(96)
Компанията FBS посочи, че летищата, назовани от Комисията в решението за откриване като предполагаеми конкуренти, в действителност не са били в конкуренция с летищата на Берлин, тъй като географското разстояние между отделните летища е било твърде голямо.
(97)
По отношение на договора за управление и прехвърляне на печалбата FBS се аргументира, че такъв вид договори между предприятия от една група са обичайни в деловия свят. FBS застъпи становището, че прехвърлянето на печалбите между трите берлински летища е един чисто вътрешен въпрос за компанията. Според FBS системата от летища образува една-единствена компания, която преследва общи интереси и е взаимно обвързана чрез дружественото право. Системата от летища представлява един отделен географски и продуктов пазар. Следователно се касае за обичайна пазарна практика, която освен това в настоящия случай е била целесъобразна от икономическа гледна точка.
(98)
FBS оспори някои от предварителните заключения в решението за откриване относно използването на държавни средства. Според компанията фактът, че тарифата за таксите трябва да бъде одобрена от съответния публичен орган, не оправдава заключението, че средствата на FBS са били контролирани публично. Според FBS системата на тарифите за таксите се е отнасяла в еднаква степен за публичните и за частните съдружници на летищата и е отчитала публичния интерес към експлоатацията на въздушния транспорт в съответствие с правните норми. По данни на FBS министър-председателят на федералната провинция Бранденбург, който също така е бил член на надзорния съвет на FBS, не е имал правомощия да дава указания на министерството, което е било компетентно да одобрява тарифите за такси. Освен това при определянето на летищни такси правооотношението между летище и авиокомпании подлежи изключително на частното право и е правно обвързващо независимо от разрешението от компетентния орган.
(99)
Освен това FBS обясни, че тарифата за таксите има същото действие като общи търговски условия и независимо от всяко официално разрешение съставлява централна съставна част на договора между едно летище и една авиокомпания. тарифата за таксите - включително и съдържащите се в нея отстъпки - е предлагана без разлики на всички авиокомпании от 1 май 2004 г. Индивидуалните договорни уредби са служили единствено за договаряне на двустранни условия за изпълнението на договора и за подробното определяне на цели. Чрез тези договори не са предоставяни никакви особени предимства.
(100)
FBS се обоснова, че през 2003 г., след провалилата се приватизация въз основа на различното натоварване на капацитета на двете най-важни берлински летища - почти пълно натоварване на летище Tegel без значителни възможности за разширяване за разлика от значителния свободен капацитет на бъдещото летище BER, разположено в Schönefeld - да предприеме мерки, за да развие трайно и икономически ефективно въздушния транспорт в гъсто населения район Берлин.
(101)
Освен това FBS обясни, че в интерес на групата FBS е било необходимо да се запази експлоатацията на летище Schönefeld с оглед на бъдещата експлоатация на летище BER. Според FBS дори едно временно закриване на летище Schönefeld би направило фактически невъзможно постигането на дългосрочната стратегическа цел - експлоатацията на едно централно берлинско летище, разположено в Schönefeld.
(102)
По данни на компанията FBS поради това е било необходимо експлоатацията на летище Schönefeld да се провежда по възможно най-ефективния икономически начин в периода между 2003 г. и откриването на летище BER. FBS допълни, че за по-доброто използване на наличните капацитети на летище Schönefeld по предложение на реномирано консултантско дружество е взето решение за осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи. Тази стратегия се е смятала за икономически най-изгодното решение за FBS, тъй като се е считало за вероятно в краткосрочен план предложената тарифа за таксите с предвидената в нея система на целеви и низходящо градирани финансови стимули да доведе до увеличаване на трафика на летище Schönefeld.
(103)
Според FBS стратегията за нискотарифните превозвачи е била извънредно успешна. Броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил скокообразно, без пътникопотокът на другите берлински летища да намалее. Компанията FBS подчерта, че повишеният трафик е довел до повишени приходи и икономическите трудности са могли бързо да бъдат преодолени. Още през 2006 г. оперативният резултат (EBIT) на FBS за първи път вече е бил положителен. Според FBS е трябвало да се изхожда от това, че тази положителна тенденция е продължила, което е било от значение преди всичко за възможностите за финансиране на новото летище.
(104)
FBS посочи, че започналата през 2003 г. стратегическа промяна е била крайно необходима по икономически причини и поведението на FBS е било подобно на поведение на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Бизнес планът, който е залегнал в основата на стратегията за нискотарифните превозвачи, е позволил на FBS да направи прогнозата, че трафикът на летището няма да остане нерентабилен. Компанията FBS препрати към проучването, възложено на одиторската компания […](„проучване на първия експерт“). Това проучване, изготвено през 2007 г., е потвърдило, че изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи (LCC) и въвеждането на съответна тарифа за таксите са били целесъобразни от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(105)
Компанията FBS заяви, че индивидуалните договори, сключени с определени нискотарифни превозвачи преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са били необходими, за да предложат на авиокомпаниите стимул да се установят своя база на летище Schönefeld. FBS препрати към второ проучване, възложено на одиторското дружество […], което е било изготвено също през 2007 г. В рамките на това проучване одиторското дружество […] е анализирало рентабилността на различните договори по мярка 3 и е установило, че при сключването на тези договори FBS е имала поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Всички индивидуални договори с различни авиокомпании са били сключени с чисто икономическа мотивация с оглед на краткосрочното подобряване на икономическата ситуация на FBS.
(106)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. FBS застъпи становището, че в този случай той е представлявал важна част от осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи и поради това не представлява държавна помощ. Стратегията за нискотарифните превозвачи е предоставила на авиокомпания easyJet, един от водещите нискотарифни превозвачи в Европа, стимул да установи своя база на летище Schönefeld.
(107)
На базата на успешното сключване на договора с авиокомпанията easyJet (разглеждана като „опорен ползвател“) FBS е била в състояние да убеди други авиокомпании да се установят на летище Schönefeld. Договорните отношения с easyJet (включително задължението на авиокомпанията да базира минимален брой самолети на летище Schönefeld) са предоставили на двете страни висока степен на сигурност при планирането и са допринесли значително за повишаването на рентабилността на летище Schönefeld.
(108)
FBS се аргументира, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не се различава фундаментално от тарифата за таксите от 2004 г. и не е довел до недопустимо предоставяне на предимства. Освен това FBS посочи, че договорът за изменение с easyJet от 2007 г. препраща изрично към тарифата за таксите от 2006 г., която е била в сила към тогавашния момент.
(109)
Освен това FBS подчерта, че индивидуалните договори с нискотарифните превозвачи са били сключени преди приемането на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. Подписването на някои договори е станало дори още преди приемането на Решението на Комисията относно летище Charleroi (31).
(110)
Независимо от това според FBS на easyJet не е предоставено селективно предимство чрез наемането на помещения на терминал Б. Предоставянето на един цял терминал на easyJet се е състояло по икономически и практически причини поради високия пътникопоток на авиокомпанията на летище Schönefeld. Авиокомпанията easyJet е платила нормалната пазарна цена, която е договорена въз основа на вече събирани наеми на летище Schönefeld. Предоставянето на сектори от терминали е обичайна практика на германските и на международните летища. Освен това не е имало рекламни права, които биха предоставили на easyJet предимство спрямо други авиокомпании, тъй като easyJet - също както всички останали авиокомпании - е получила само права за излагане на марката си в собствения си участък за регистрация и проверка на пътници.
6. СТАНОВИЩЕ НА ГЕРМАНИЯ
6.1. Държавно влияние
(111)
Германия посочва, че средствата на FBS не са контролирани от държавата, нито пък употребата им може да бъде вменена на държавата. Според Германия въпросните стимули и отстъпки не са финансирани с публични средства, а са резултат на бизнес дейността на компания, оперираща съгласно частното право.
(112)
Във връзка с това Германия обясни, че въпреки държавните акционери компанията FBS и нейните дъщерни дружества не са включени в публичното управление, а съзнателно са били подчинени на принципите на конкуренцията и свободния пазар. Германия допълни, че държавните акционери са очаквали от FBS реализирането на печалби.
6.2. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(113)
Германия застъпи становището, че договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата не съдържа кръстосано субсидиране, което би могло да представлява държавна помощ.
(114)
Германия подчерта, че с оглед на публичното право, както и съгласно законодателството на Съюза (32) берлинските летища са били свързани помежду си в такава степен, че са образували една-единствена „летищна система“. Целта на една такава летищна система е различните летища да бъдат третирани като едно-единствено летище с множество писти за излитане и кацане. Следователно FBS и BFG трябва да бъдат разглеждани като едно-единствено предприятие. Германия посочи, че самата Комисия е посочила договора за управление и прехвърляне на печалбата, общата структура на интернет технологиите, централизираните основни функции и единните бизнес планове като критерии, според които отделни компании в рамките на една група се определят като автономни (33).
(115)
Според Германия прехвърлянето на печалби не е представлявало прехвърляне на разходи от летище Schönefeld на Tegel и Tempelhof. Това не е оказвало никакво влияние върху летищните такси на летище Tegel. Събираните и на трите летища такси са се базирали на направените на всяко летище разходи.
(116)
В допълнение Германия разясни, че FBS както всяко друго частно предприятие е следвала стратегически план, за да постигне печалби в дългосрочен план. Основен признак на този план е създаването на едно-единствено летище за Берлин в Schönefeld.
6.3. Правна валидност на тарифата за таксите от 2004 г.
(117)
Според Германия предварителното заключение на Комисията в решението за откриване, съгласно което тарифи за такси, които не са били безрезервно одобрени от компетентния орган на федералната провинция, не са правно валидни (34), не отразява правилно преобладаващата в Германия правна ситуация. Одобрението съгласно параграф 43 от Правилника за лицензиране във въздушния транспорт от компетентния орган на федералната провинция (35) не е предпоставка за правната валидност на тарифата за таксите. Според постоянната практика на Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, ФВС) и на инстанционните съдилища в Германия при публикуваните тарифи за таксите на летищата се касае за „общи търговски условия“ по смисъла на германското гражданско право (36). Това би означавало, че тарифите за таксите - одобрени от компетентния орган или не - биха имали функциите на търговски условия, предлагани стандартно на авиокомпаниите, които ползват летищата (37).
(118)
По мнението на Германия взаимовръзките по случая са били погрешно оценени от Областния съд Потсдам в неговото решение от 20 октомври 2004 г., на което се позовава комисията в съображение 22 от решението за откриване (38). Освен това срещу това съдебно решение е била подадена въззивна жалба. Във връзка с това Върховният областен съд на Бранденбург е дал съдебното указание, че решението на Областния съд Потсдам не може да се поддържа. Германия обяви, че впоследствие при съдебна спогодба в основното производство между участващите страни в съдебния спор жалбата е била оттеглена. Следователно решението на Областния съд Потсдам никога не е влязло в сила и с оттеглянето на жалбата е станало неефективно, дори и да не е било изрично отменено. Германия посочи, че междувременно Областният съд Потсдам е променил правното си становище и в следващо в значителна степен идентично дело е отхвърлил жалба относно тарифата за таксите на летище Schönefeld.
6.4. Индивидуални договори, сключени между FBS и определени авиокомпании (мерки 2 и 3)
(119)
Германия поясни, че системата за таксите и индивидуалните договорни споразумения с различни авиокомпании на летище Schönefeld трябва да се разглеждат в контекста на изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(120)
Германия посочи, че в този контекст берлинските летища като една- единствена „летищна система“ не са били в конкуренция едно с друго. Летище Schönefeld е имало допълваща функция за разтоварване на летище Tegel, което е достигнало границите на своя капацитет. Стратегията за нискотарифните превозвачи е била законен метод за непряк контрол на натоварването на трафика. Тази стратегия не е довела до намаляване на броя на пътниците на летище Tegel. Нещо повече, двете летища са могли значително да увеличат броя на своите пътници в годините преди започването на официалната процедура по разследване. Освен това въз основа на географското разстояние, и по-специално с оглед на пътниците на нискотарифните превозвачи с разумно отношение към своите разходи берлинските летища не са били в конкурентни отношения с летищата Leipzig, Dresden, Hamburg или Lübeck.
(121)
Според Германия за изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е било важно да се спечели една авиокомпания като опорен ползвател, която да използва Schönefeld като база. Това е била първата крачка за изграждането на висок обем на трафика на това летище, което е трябвало да направи летище Schönefeld по-привлекателно за други авиокомпании. Ако за летище Schönefeld са били в сила същите условия както за летище Tegel, би било невъзможно да се спечели такъв опорен ползвател, както са показали неуспешните опити през 90-те години на миналия век да бъдат убедени някои авиокомпании да се преместят от летище Tegel на летище Schönefeld. За пренасочването на трафика и ефективното използване на капацитета на Schönefeld е било необходимо да се създадат стимули за въздушен трафик на летище Schönefeld. Чрез осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи авиокомпаниите са получили съответни стимули, към които се е числяла и тарифа за таксите, която е предлагала отстъпки за количество и други финансови стимули.
(122)
Било е необходимо стратегията за нискотарифните превозвачи да бъде осъществена преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г. чрез индивидуални договори с няколко авиокомпании, за да се ограничат колкото е възможно по-бързо причинените от летище Schönefeld загуби и да се постигне една преимуществена позиция на бързо разрастващия се тогава пазар на нискотарифните превозвачи. Във връзка с това Германия посочи, че една официална промяна на тарифата за таксите на едно летище би имала като последствие значителни административни разходи и не би могла да бъде завършена достатъчно бързо, за да се започне с изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи колкото е възможно по-бързо, т.е. в края на 2003 г.
(123)
Германия се обоснова, че чрез вземането на обсъжданите мерки FBS се е държала като инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като бизнес решенията на FBS са се основавали на стратегията за нискотарифните превозвачи и индивидуалните договори са били сключени на базата на солиден бизнес план, който е бил разработен от консултантското дружество. Освен това Германия насочи към оценките, извършени от две одиторски дружества, […] и […], които са били възложени от FBS, за да провери дали принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е бил в съответствие със стратегията за нискотарифните превозвачи и с индивидуалните договори, какъвто се твърди, че е случаят.
(124)
Според Германия одиторите са стигнали до заключението, че както по отношение на управленското решение за стратегическо преустройство, така и по отношение на въвеждането на схема за финансови стимули е могло да се потвърди, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би взел същите решения в една съпоставима ситуация. Относно договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. и посочените в таблица 6 индивидуални договори (с изключение на договора с V-Bird) […] е изчислило съответните капиталови стойности (нетни настоящи стойности („ННС“)), всяка от които е била положителна. Следователно […] е стигнало до заключението, че инвеститор в условията на пазарна икономика би действал точно по същия начин като FBS. Въпреки това от […] са били изразени съмнения по-специално относно първоначално договорения между страните срок на договора с easyJet от 2003 г. […] се е усъмнило във факта, че предвид този срок на договора (десет години с опция за продължаване с нови десет години) предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на подобен договор би взел под внимание влиянието на обмисления договор върху бъдещата експлоатация на летище BER, което е трябвало да бъде открито преди изтичането на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (39). Според […] съществуването на договора с easyJet от 2003 г. е щяло да се отрази отрицателно върху таксите, които FBS би могла да договори с други авиокомпании за използването на летище BER, което би се отразило на рентабилността на бъдещото летище. Германия обаче поясни, че по отношение на първоначално предвидения срок на сключения през 2003 г. договор с авиокомпания easyJet тези съмнения вече не са били съществени, тъй като този договор е бил променен чрез договора за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г. Договорът за изменение е съдържал разпоредба, съгласно която договорът ще бъде в сила до момента на откриване на летище BER, планирано тогава за 2011 г.
(125)
Освен това в своите бележки по становищата на други заинтересовани страни Германия застъпи мнението, че становищата на някои заинтересовани страни относно тарифата за таксите от 2004 г. и относно индивидуалните договори с нискотарифни превозвачи са отчасти погрешни и извадени от контекста. Германия подчерта, че тарифата за таксите за летище Schönefeld е трябвало да стимулира разкриването на нови дестинации и е била недискриминираща, тъй като всяка авиокомпания, която е могла да привлече достатъчен брой пътници или е разкрила нови маршрути или нови честоти на летище Schönefeld, се е възползвала от отстъпките.
6.5. Договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(126)
По отношение на използването на терминал Б от авиокомпанията easyJet Германия посочи, че само една част (24 %) от полезната площ на терминал Б е била наета от easyJet. Това, че използването на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците в един определен участък на терминала е било предоставено на една определена авиокомпания, е било според Германия обичайна практика на международните летища и не е представлявало привилегировано третиране.
(127)
Във връзка с предоставеното на авиокомпанията easyJet на изключително право Германия заяви, че предвид превозвания от easyJet голям брой пътници използването на терминал Б от други авиокомпании е било невъзможно по практически причини, защото капацитетът на терминала вече е бил надхвърлен поради използването от easyJet.
(128)
Освен това Германия посочи, че на други авиокомпании също е било предоставено изключителното използване на определени участъци на терминали на летище Schönefeld. По-специално групата Lufthansa (Condor, SunExpress и Germanwings) първоначално се е възползвала от изключителното използване на терминал Г, когато този терминал е бил построен през 2004-2005 г.
(129)
Освен това Германия се усъмни в становищата на някои заинтересовани страни във връзка с мярка 4 и твърдеше, че назованите от някои от тези заинтересовани страни данни за наема са неверни и необосновани. Наемът, заплащан от авиокомпанията easyJet, е бил определен във връзка с обичайния пазарен наем за летище Schönefeld. Германия застъпи становището, че противно на твърденията на някои заинтересовани страни наемите на летище Schönefeld не биха могли да се сравняват с тези на летище Tegel.
(130)
По отношение на евентуалните предимства за авиокомпанията easyJet, произтичащи от специалната система за обработване и транспорт на багажа на терминал Б, Германия обясни, че тази система е била изработена от същото предприятие като системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A и че тя е била замислена в съответствие със същите технически стандарти. Чрез вграждането на рентгеновата техника системата на терминал Б несъмнено е по-комплексна, от което произтичат по-малкия технически капацитет, по-продължителното време на транспортиране на багажа и по-високата чувствителност на смущения. Следователно системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б представлява в действителност ощетяване на авиокомпания easyJet спрямо авиокомпании, които извършват въздушен трафик през терминал A. Освен това въз основа на разположението на сградите багажът от терминал A може да бъде транспортиран за по-кратко време до чакащия самолет, отколкото от терминал Б. Оттук произтича друго ощетяване за авиокомпания easyJet в сравнение с авиокомпаниите, установени на терминал A.
(131)
Германия изтъкна, че противно на становищата на някои заинтересовани страни системата за обработване и транспорт на багажа за авиокомпания easyJet не е била обновявана. Рентгеновото оборудване е било вградено от съображения за сигурност през 2003 г. само в съществуващата системата за обработване и транспорт на багажа.
(132)
В заключение Германия посочи, че разпределянето на пътникопотока, обработен от авиокомпанията easyJet, на терминал Б е било извършено въз основа на недискриминационни и уместни критерии, действително без предварително публикуване на тръжна процедура, което обаче за такива случаи не се налага нито съгласно германското, нито съгласно правото на Общността. Когато през 2004 г. авиокомпанията easyJet е взела решение да започне летателната експлоатация на летище Schönefeld, е било ясно според Германия, че тази авиокомпания ще има значителен дял от общия трафик на летището. В действителност полетите на авиокомпанията easyJet още през 2004 г. са съставлявали 30 % от целия трафик на летище Schönefeld. Било е подходящо и целесъобразно превозите на авиокомпания easyJet да се съсредоточат на един-единствен терминал, като терминал Б е бил признат за най-подходящия терминал предвид неговия свободен капацитет. Според становището на Германия достъпът на други авиокомпании до летище Schönefeld не е бил нито отказван, нито ограничаван, тъй като летището е предлагало достатъчен капацитет за всички потенциално заинтересовани авиокомпании.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ С ОГЛЕД НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
(133)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавните помощи или помощите, предоставяни от държавни средства, независимо под каква форма, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производствени отрасли, са несъвместими с вътрешния пазар, доколкото засягат търговията между държавите членки.
(134
Критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са кумулативни. За да може да се установи дали при една мярка се касае за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва следователно да бъде изпълнена всяка от следните четири предпоставки. Финансовата помощ:
-
се предоставя от държавата или чрез ресурси на държавата,
-
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите членки.
(135)
В настоящото дело Германия изложи аргумента, че през цялото време FBS е действала като предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е ръководен от съображения за рентабилност, в сравнима ситуация, и следователно от въпросните мерки не е произтекло икономическо предимство, което предприятието не би получило при нормални пазарни условия. Ако тази аргументация действително е вярна, мерките, приведени в действие от FBS, не представляват държавни помощи.
7.1. Принцип на инвеститор в условията на пазарна икономика: общи съображения
(136)
За да прецени дали определен договор, сключен от публично предприятие с трето лице за доставката на стоки или услуги, предоставя на третото лице икономическо предимство, Комисията проверява дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика и е ръководен от съображения за рентабилност, би предприел подобни мерки в сравнима ситуация. Поведението на едно публично предприятие като FBS трябва да се сравни с това на един хипотетичен предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика с оглед на това как би се държал този инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на проблематичната сделка предвид наличната към този момент информация и очакваните развития и независимо от последващите събития.
(137)
Следователно критерият на очакваната рентабилност е от централно значение за въпросното публично предприятие. Това не означава непременно, че инвеститорът трябва да сключи сделка само с оглед на краткосрочната рентабилност, за да не включва сделката държавна помощ. Съгласно решение на Съда поведението на един публичен инвеститор може да бъде сравнено с това на един частен инвеститор, който се ръководи от по-дългосрочни перспективи за рентабилност (40).
(138)
По настоящото дело Комисията провери най-напред дали стратегията за нискотарифните превозвачи, прилагана от FBS от 2003 г., е могла да донесе средно- и дългосрочно положителни резултати и дали би било целесъобразно да се закрие летище Schönefeld от съображения за рентабилност. След това комисията провери всяка отделна мярка, която беше предмет на официалната процедура по разследване, според принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика. Тази проверка показа, че при проучваните мерки не се е касаело за държавни помощи.
7.2. Предварителен анализ: преценка на стратегическите опции на FBS от гледна точна на инвеститор в условията на пазарна икономика
(139)
В раздели 2, 3.1 и 3.2 бяха описани икономическите зависимости, при които FBS е експлоатирала летище Schönefeld в началото на 90-те години на миналия век и през 2003 г.
(140)
Както беше изложено в тези раздели, FBS е експлоатирала също и другите берлински летища Tempelhof и Tegel. Въз основа на особените му условия и градското му разположение летище Tempelhof от самото начало не се е смятало за подходяща инфраструктура за бъдещото разширяване. Tegel е било едно модерно летище, което като цяло е било по-привлекателно от Schönefeld както за авиокомпаниите, така и за пътниците, тъй като е разполагало с модерна инфраструктура и е било разположено по-близо до центъра на града. През 90-те години на миналия век летище Tegel вече е било почти напълно натоварено и не е могло да бъде съществено разширено, за да се предотврати дългосрочният недостиг на капацитет. От друга страна, капацитетът на Schönefeld далеч не е бил изчерпан и летището е могло при необходимост да бъде разширено.
(141)
Втори важен елемент на този фон е била перспективата за създаване на едно-единствено летище за Берлин, което е трябвало да замени всички съществуващи берлински летища и да бъде разположено в Schönefeld. Както е посочено в съображение 14, решението за провеждане на едно такова начинание е било оформено с консенсусното решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург през месец май 1996 г.
(142)
Третият важен елемент е бил неуспешният опит през 90-те години на миналия век част от въздушния трафик на летище Tegel да бъде прехвърлена на летище Schönefeld, както и фактът, че след стагнация през втората половина на 90-те години на миналия век въздушният трафик на летище Schönefeld непрекъснато е намалявал между 2000 г. и 2003 г. През 2003 г. държавните органи е трябвало да си признаят, че приватизацията на берлинските летища се е провалила.
(143)
В резултат на това през 2003 г. органите и FBS са проучили различните налични стратегически възможности за FBS. Както беше описано по-горе, по това време целта за създаването на едно-единствено летище за Берлин, разположено в Schönefeld, като се включи част от съществуващата инфраструктура на Schönefeld, не е била поставяна под въпрос (41). Съответно целта на FBS и на държавните органи е била да намерят оптимална стратегия за летище Schönefeld за периода от 2003 г. до планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Както вече беше изложено в съображение 28, във връзка с това на консултантското дружество е било възложено проучване („проучването на ККД“), в което е била препоръчана стратегия за създаване на стимули за нискотарифни авиокомпании (стратегията за LCC).
(144)
Наред със стратегията за нискотарифните превозвачи (вариант 1) FBS е разполагала с още два варианта - да продължи стратегията, осъществявана до тогавашния момент на летище Schönefeld (вариант 2) или да закрие временно Schönefeld до откриването на новото летище BER (вариант 3).
7.2.1. Съпоставяне на варианти 1 и 2
(145)
Както ще бъде изложено по-долу, за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност, би било целесъобразно да избере вариант 1 пред вариант 2.
Проучването на консултантското дружество
(146)
Както е изложено в съображения 29 и 30, според консултантското дружество по разнообразни структурни причини е съществувал потенциал за съществено разширяване на въздушния трафик в Берлин и в сравнение с други столични летища през 2003 г. Берлин е притежавал още значителен потенциал за установяване и нарастване на трафика на нискотарифните превозвачи.
(147)
Консултантското дружество е направило сравнение между Берлин и други големи градове по отношение на трафика на нискотарифните превозвачи. От него се вижда, че честотите на нискотарифните превозвачи на жител в района на Берлин са били значително по-ниски (0,011), отколкото в други големи европейски градове като Лондон (0,029), Брюксел (0,040), Кьолн (0,030) и Дъблин (0,051). Освен това сравнението е показало, че процентният дял на честотите на нискотарифните превозвачи от общите честоти в Берлин е бил съществено по-нисък, отколкото в други важни европейски градове. Въз основа на тези цифри процентният дял би могъл да се увеличи приблизително от […] на минимум […] и може би дори на […].
(148)
Въз основа на опита в други важни градове консултантското дружество е преценило, че при мерки за разширяване на трафика на нискотарифните превозвачи две трети от допълнителния трафик на LCC биха били „нови пътници“, т.е. пътници, които не биха летели от Берлин, ако чрез въпросните мерки не би било създадено допълнително предлагане от страна на нискотарифните превозвачи (42). Според консултантското дружество е трябвало да се очаква, че една част от тези „нови пътници“ би била „отклонена“ от други транспортни оператори като железопътен или автобусен транспорт.
(149)
На основата на тези анализи съгласно прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи на Schönefeld между 2003 г. и 2005 г. е достигал краткосрочно повишение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно повишение от 300 000 допълнителни пътници годишно между 2005 г. и 2010 г. В резултат на това силно покачване е трябвало да се очаква, че на летище Schönefeld може да бъдат обработени между 3 милиона и 4,2 милиона пътници повече, отколкото през 2003 г. Това е означавало, че през 2010 г. FBS е могла да се надява да постигне общ брой на пътниците между 4,7 милиона и 5,9 милиона на летище Schönefeld (43).
(150)
В допълнение в проучването на консултантското дружество е била оценена подробно осъществимостта на стратегия, насочена към нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, като са били изследвани пречките и факторите, които могат да ограничат успеха на една такава стратегия.
(151)
Първо са били подробно анализирани оперативните изисквания на нискотарифните превозвачи, които се отличават в различни отношения от тези на традиционните авиокомпании. Анализът се основава на ситуацията на редица европейски летища, използвани от нискотарифни превозвачи. Той е показва следните основни изисквания, очаквани от нискотарифните превозвачи:
-
кратки престои на земята (25-30 минути (44)) като най-важно изискване,
-
ограничени до минимум летищни услуги при обработката на пътници и багаж, но висок стандарт на качеството при изискваните услуги,
-
ходене до самолета („Walk-Boarding“) (45) вместо по-скъпото използване на ръкави за пътниците, с кратко разстояние между терминала и перона,
-
проста и функционална инфраструктура без скъпи системи на информационните технологии, интуитивни и прости указатели за движението в рамките на летището,
-
достатъчни транспортни връзки към летището,
-
изключително предоставяне на изходи, гишета за продажба и регистрация и проверка на пътниците, както и предоставяне на достатъчни офис площи за нискотарифните превозвачи.
(152)
Според консултантското дружество летище Schönefeld е могло, общо взето, да изпълни тези изисквания. По-специално на летище Schönefeld в оперативно отношение са били възможни кратковременни престои на земята. Освен това консултантското дружество е подчертало наличието на оптимални транспортни връзки до летището чрез автобусен и релсов транспорт и пътища. Все пак в проучването са били установени различни относително незначителни пропуски и слабости във връзка с Walk-Boarding, изключителното предоставяне на райони от терминала и на офис площи, интуитивните указатели за движението в рамките на летището и отдалечеността между терминалите и пероните. Отчасти предвид решенията, практикувани на други летища и използвани от нискотарифни превозвачи, консултантското дружество е препоръчало редица относително ограничени възможни корекции, за да бъдат изпълнени напълно изискванията на нискотарифните превозвачи, които са били заинтересовани от установяването на своята летателна дейност на летище Schönefeld. Не са били сметнати за необходими големи инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения на съществуващата инфраструктура. В частност е изглеждало възможно в рамките на ограничен брой месеци и при ниски разходи да се добавят допълнителни Walk-Boarding-изходи в района на Walk-Boarding на съществуващата инфраструктура.
(153)
Освен това консултантското дружество е оценило конкурентния натиск, на който би била изложена оперативната дейност на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, ако FBS вземе решение за разширяването по отношение на нискотарифните превозвачи. Консултантското дружество е стигнало до заключението, че конкурентният натиск би бил ограничен, преди всичко защото намиращите се най-близо международни летища, които биха могли да осъществят значителен трафик на нискотарифните превозвачи, като Dresden, Leipzig или Hannover, са твърде отдалечени, за да представляват съществен застрашителен потенциал. Според консултантското дружество това е доказателство, че значителният потенциал за трафика на нискотарифни превозвачи в района на Берлин би могъл в действителност да се реализира на летище Schönefeld.
(154)
Освен това консултантското дружество проучи и анализира различните варианти, с които е разполагала FBS, за да предложи на нискотарифните превозвачи привлекателни летищни такси. Този аспект е бил разглеждан като важен елемент на една възможна стратегия за нискотарифните превозвачи. Действително е безспорно, че въз основа на своята собствена ценова политика по отношение на пътниците, произтичаща от насочената към високи обеми и привлекателни цени стратегия, нискотарифните превозвачи изискват по-ниски летищни такси от летищните оператори. Тъй като при нискотарифните превозвачи освен това често се касае за авиокомпании, предлагащи връзки от типа „точка към точка“ вместо от типа „Hub-and-Spoke“, нискотарифните превозвачи могат много гъвкаво и динамично да разкриват нови въздушни връзки, да прекратяват съществуващи връзки или да повишават или понижават честотите. Така те могат да оказват повече натиск върху летищните оператори, за да постигнат възможно най-ниските летищни такси. Следователно е било ясно, че една стратегия за нискотарифните превозвачи би била осъдена на провал без по-привлекателна система на летищните такси на Schönefeld.
(155)
Вариантите, проучени и оценени от консултантското дружество, са били в частност: i) общо понижаване на летищните такси, ii) отстъпки за количества, iii) диференциация в зависимост от резултата и iv) комбинация от посочените основни варианти. Въз основа на правно проучване и икономическа оценка на тези варианти беше препоръчан подход, състоящ се от комбинацията на общо понижаване на летищните такси, отстъпка за количество за пътническите такси и диференциация при таксите в зависимост от предлаганите услуги, като диференциацията би довела преди всичко до освобождаване от таксите за разполагане при престой на земята под 30 минути. Освен общото понижаване на летищните такси тези мерки са били насочени специално към това да дават предимство само на нискотарифни превозвачи, преместващи се на летище Schönefeld, и не са били предвиждани за авиокомпании, които вече са ползвали Schönefeld. Смисълът на тази стратегия е било привличането на нови авиокомпании без отрицателно влияние върху приходите, които са били генерирани от вече опериращите на Schönefeld авиокомпании.
(156)
Най-накрая консултантското дружество е определило и анализирало различни възможни мерки, с които могат да се повишат необвързаните с въздухоплаването приходи (неавиационни приходи) - особено от експлоатацията на ресторанти и вериги за хранителни стоки, паркинг съоръжения, наветки, рекламни площи и т.н. При тези препоръки са били взети предвид обемът и видът (46) на допълнителния транспорт, който се е очаквал в резултат на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(157)
Консултантското дружество базира своето проучване на солидна методика и проведе подробна оценка, в която бяха взети предвид всички важни фактори. По-специално, задълбочен анализ представлява количественото определяне на потенциала за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи, което се основава на специфичните характерни признаци на района на Берлин, както и на опита на големи летища, служещи като референция. Също така целесъобразно беше проучването доколко конкурентните летища биха могли да попречат на една стратегия за нискотарифни превозвачи, като заключенията от този анализ са показателни. Проучването на изискванията от страна на нискотарифните превозвачи, които може би са били заинтересовани да установяват своята оперативна дейност на летище Schönefeld, както и определянето на мерки, с които Schönefeld би могло изцяло да изпълни тези изисквания, също са солидни. Този анализ действително е систематичен и много подробен. Същото се отнася и за анализа на различните възможни системи за летищни такси, които са имали за цел да бъдат привлечени нискотарифните превозвачи.
(158)
По-нататък би следвало да се посочи, че в рамките на своето проучване консултантското дружество е изготвило редица документи за FBS, които заедно с изготвените от самата FBS документи (включително предварителен план за финансиране от 5 септември 2003 г. с прогнози за рентабилност) са образували основата за решението на FBS. Таблица 8 съдържа преглед на финансовия резултат, който е бил очакван през 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи и въз основа на стратегия, при която FBS би се концентрирала и за в бъдеще върху традиционния трафик (обозначена в проучването на втория експерт като „вариант 1“). По отношение на стратегията за нискотарифните превозвачи са били взети под внимание два сценария, един „песимистичен сценарий“ и един „реалистичен сценарий“, които се различават по размера на очаквания допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи.
Таблица 8
Финансови последици от вариант 1 и вариант 2 по отношение на очаквания марж на печалбата на Schönefeld в периода 2003-2012 г. (в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Марж на печалбата без нискотарифни превозвачи (вариант 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 2 - „песимистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 3 -„реалистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
план за финансиране на FBS.
(159)
Поместените по-горе оценки както за „реалистичния“, така и за „песимистичния“ сценарий са получени от прогнозите за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи, изготвени от консултантското дружество. Тези оценки потвърждават като тенденция, че стратегията за нискотарифните превозвачи води до по-благоприятна финансова ситуация, отколкото хипотетичната ситуация, в която FBS продължава да залага на традиционните авиокомпании. Действително при избора на вариант 1 FBS би трябвало да изхожда от допускането за продължаващи значителни загуби до 2012 г., без да може да намали съществено тези загуби. За разлика от това при осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи е могло да се очаква ясно и постоянно намаляване на загубите, като при „реалистичния сценарий“ от 2009 г. е могло да се разчита на възвръщане на рентабилността.
(160)
Заключенията в проучването на консултантското дружество във връзка със собствените прогнози на FBS биха били разглеждани като солидна основа за стратегическо решение от предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност. За един такъв предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика следователно би било целесъобразно да избере вариант 1 вместо вариант 2.
Проучването на първия експерт
(161)
Както вече беше посочено, FBS е възложила на одиторското дружество […] („първи експерт“) проучване („проучване на първия експерт“), за да подложи на стрес тест материалите, на които се е основала FBS при вземането на решението относно стратегията за нискотарифните превозвачи. В проучването, завършено през 2007 г., беше направено заключението, че от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика е целесъобразно стратегията за нискотарифните превозвачи да се въведе със съответната тарифа за таксите, т.е. с тарифата за таксите от 2004 г. Като основа за анализа първият експерт е използвал редица документи от 2003 г., и по-специално план за финансиране, изготвен от FBS за периода от 2004 г. до 2012 г., както и документи, изготвени от консултантското дружество в рамките на неговото проучване за FBS.
(162)
Заключенията на първия експерт съответстват на заключенията в проучването на консултантското дружество. Дори и проучването на първия експерт да не е меродавно за преценката на Комисията, то представлява допълнителен елемент, който потвърждава, че за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би било целесъобразно избере вариант 1 пред вариант 2.
Заключение
(163)
С оглед на предходните съображения се прави заключението, че за предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност на мястото на FBS, би било целесъобразно през 2003 г. за избере вариант 1 вместо вариант 2.
7.2.2. Вариант 3 в сравнение с варианти 1 и 2
(164)
Както вече беше споменато, закриването на летище Schönefeld (вариант 3), поне до откриването на летище BER, е било възможен вариант за FBS. FBS би е могла да вземе това решение не едва през 2003 г. (годината, в която FBS е взела решението за въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи), а също така по-рано или по-късно. От наличните документи става ясно, че FBS вероятно никога не е вземала сериозно под внимание този вариант, поне не и от сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата през 1992 г. Освен това предимствата на този вариант не са били анализирани в проучването на консултантското дружество.
(165)
За да се прецени дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би определил този вариант като по-благоприятен в сравнение с варианти 1 и 2, е важно да се вземе под внимание проектът BER. Както е представено в съображение 14, планирането на изграждането на едно-единствено летище в Берлин е започнало през януари 1992 г., а на 20 юни 1993 г. е било оповестено, че районът южно от Schönefeld в съседство със съществуващото летище е включен в подбора като едно от възможните местоположения за инфраструктурата на новото летище BER. Така още през 1992 г./1993 г. вариантът за разполагането на единственото ново летище за Берлин в Schönefeld е бил нещо повече от неясна възможност. С консенсусното решение, подписано между федералното правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург на 28 май 1996 г., тази възможност се е превърнала в реалност, която оттогава никога не е била поставяна под въпрос.
(166)
В този контекст закриването на летище Schönefeld би донесло на един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, редица сериозни вреди. Първо трябва да се припомни, че докато летище Tempelhof постепенно е прекратявало оперативната си дейност, Tegel от 90-те години на миналия век е оперирало все повече на границата на своя капацитет. Освен това, както показва таблица 1, трафикът на летище Tegel значително се е увеличил от този период (47). Летище Tegel не е могло по никакъв начин да се справи с целия трафик в района на Берлин. Летище Schönefeld е било необходимо, за да се осигури достатъчен летищен капацитет в Берлин и закриването на Schönefeld би довело до съществен недостиг. Действително между 1991 г. и 2003 г. на летище Schönefeld са били обработени между 13 % и 20 % от целия пътнически въздушен транспорт в Берлин. От Schönefeld е имало нужда преди всичко в пиковите часове, т.е. в часовете, в които в Берлин е трябвало да се обработят голям брой чартърни полети. Освен това летище Schönefeld е било абсолютно необходимо и за товарните полети, тъй като Schönefeld за разлика от Tegel има лиценз за 24-часово опериране и следователно там може да се изпълняват и нощни полети. Освен това летищата Tegel и Tempelhof не са могли да бъдат разширени така, че да бъде преодолян дългосрочно недостигът на капацитет (48).
(167)
Към това се прибавя и фактът, че самото летище Schönefeld е разполагало със значителен свободен капацитет и следователно е могло да обработва допълнителен трафик. Както показва таблица 1, функционирането на летище Schönefeld е давало възможност за явно увеличаване на берлинския въздушен трафик с течение на времето, и особено след въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи през 2003 г. Действително трафикът в Берлин между 2003 г. и 2006 г. се е увеличил от 13,3 милиона на 18,4 милиона пътници, като над 80 % от това увеличение са били поети от летище Schönefeld. По тази причина закриването на летище Schönefeld би отнело на Берлин не само една съществена част от съществуващия трафик, но и значителен потенциал за растеж.
(168)
Перспективата, че закриването на едно летище би могло да доведе до недостиг на капацитет в района, в който е установено летището, и да ограничи възможностите за увеличаване на въздушния трафик в този район, сама по себе си не би разубедила непременно един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който се ръководи по-скоро от съображения за рентабилност, отколкото от публични политически цели. В настоящия случай обаче закриването на летище Schönefeld и произтичащите от това последици за целия капацитет на летищната инфраструктура в района на Берлин и следователно за целия въздушен трафик в този район биха се отразили в значителна степен върху трафика на летище BER в качеството му на единственото бъдещо летище в района на Берлин в началото на неговата експлоатация. При едно закриване на Schönefeld летище BER би започнало своята експлоатационна дейност при много по-неблагоприятни търговски условия, т.е. с един значително по-нисък трафик, отколкото ако Schönefeld продължи да извършва своята дейност. Този факт би възпрял един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS от закриване на летище Schönefeld, тъй като закриването би се отразило на рентабилността на предприятието.
(169)
Ако Schönefeld е било закрито преди откриването на летище BER FBS е трябвало да създаде целия първоначален трафик на BER. За тази цел тя е трябвало да убеди опериращите на летище Tegel авиокомпании да преместят оперативната си дейност на новото летище (вместо само да прекратят експлоатация). Освен това FBS е трябвало да убеди авиокомпании, които не са летели до Берлин, да започнат летателна дейност в Берлин. Една такава ситуация би била значително по-неблагоприятна, отколкото ако Schönefeld би продължило да е в експлоатация при откриването на летище BER. При този сценарий един съществен дял от първоначалния трафик на новото летище би бил създаден по „естествен“ начин чрез вече опериращи на летище Schönefeld авиокомпании, както и чрез авиокомпании, които е могло да бъдат спечелени от 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(170)
Освен това закриването на летище Schönefeld би оказало голямо влияние върху проекта BER, свързано с управлението. Закриването на летище Schönefeld би означавало оттегляне на оперативния му лиценз. Следователно за новото летище биха били необходими съвършено нова процедура на планиране и напълно нов оперативен лиценз. За разлика от това при едно продължаване на експлоатацията на летище Schönefeld за откриването на BER би било необходимо само разширяване на оперативния лиценз на Schönefeld. Това би довело до значително по-прост процес на управление с отчетливо по-ниски разходи, по-нисък разход на време и значително по-ниска степен на несигурност по отношение на изхода на процеса. В случай на една напълно нова процедура на планиране и нови оперативни лицензи неясният изход от оценката на въздействието върху околната среда на проекта би представлявал особено висок фактор на несигурност. Освен това е налице единодушие за това, че с оглед на общественото одобрение един напълно нов проект за летище е значително по-деликатен въпрос, отколкото само разширяването на вече използвани летищни инфраструктури.
(171)
Прекратяването на експлоатацията на летище Schönefeld би довело също така до разходи с оглед на освобождаването на работници, както и на необходимите по-късно при откриването на летище BER привличане, назначаване и обучение на нови служители. Това би довело до допълнителни разходи и оперативни затруднения в сравнение със сценарий, при който персоналът на летище Schönefeld би бил непосредствено на разположение, за да бъде използван при откриването на новото летище.
(172)
Количественото определяне на изложените по-горе аспекти е много трудно преди всичко поради това, че те се отнасят до кратко-, средно- и дългосрочната икономическа ситуация на едно бъдещо летище. Безспорно е обаче, че тези аспекти влияят съществено върху икономическите условия за откриването и експлоатацията на летище BER, както и върху осъществимостта на проекта, който е от голямо стратегическо значение за FBS. По тази причина тези отрицателни обстоятелства, дори на качествена основа, трябва да се разглеждат като достатъчно сериозни и поради това те надхвърлят евентуалните предимства, които би довело до закриването на летище Schönefeld под формата на спестявания при фиксираните разходи. Това е в сила особено тогава, когато е могло да се очаква, че една стратегия, насочена към разширяването на трафика на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, би довела до положителни търговски резултати.
7.2.3. Заключение от предварителния анализ
(173)
Предвид на гореизложеното се прави заключението, че от гледна точка на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, не би било целесъобразно летище Schönefeld да се закрие между 1992 г. и откриването на летище BER. Освен това един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би взел решение в полза на първия от трите стратегически варианта, които са били на разположение през 2003 г., т.е. в полза на стратегията за нискотарифните превозвачи, а не на варианти 2 или 3. Като част от тази стратегия той би предложил привлекателни летищни такси за нискотарифните превозвачи (и/или финансови стимули за намаляване на разходите за летищните такси), за да ги спечели да се установят на летище Schönefeld.
7.3. Оценка на договора за управление и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(174)
В решението за откриване Комисията си зададе въпроса дали с оглед на трайните загуби на летище Schönefeld поведението на FBS е било като поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е покривала загубите, понесени на нивото на групата FBS на летище Schönefeld, чрез печалбите, генерирани от експлоатацията на Tegel и Tempelhof (49).
(175)
Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е бил подписан на 6 август 1992 г., т.е. много преди публикуването на съдебното решение по делото Aéroports de Paris (50) на 12 декември 2000 г. По тази причина Германия е могла с право да се основе на това, че финансирането на летищната инфраструктура не е представлявало държавна помощ; съответно не е било необходимо Комисията да бъде уведомена за тези мерки. От това следва, че Комисията не може понастоящем въз основа на разпоредбите за държавните помощи да поставя под въпрос правомерността на мерките за финансиране, които са били предприети преди решението по делото Aéroports de Paris (51), т.е. преди 12 декември 2000 г. (52) Поради това само от посочената по-горе дата договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата би могъл потенциално да представлява държавна помощ. Следователно времевата рамка на проучването на Комисията относно тази мярка е ограничена върху периода от 12 декември 2000 г. до деня на откриването на официалната процедура по разследване.
(176)
Както беше обяснено от Германия, сключването на договори за управление и прехвърляне на печалбата в рамките на една група от предприятия е обичайна бизнес практика, особено от съображения, свързани с корпоративния данък. Освен това е обичайно „уравняването“ на загуби и печалби, възникнали в различни предприятия от една и съща група. Това може да стане под формата на договор за прехвърляне на печалбата, както и като чисто изплащане на дивидент от дъщерните дружества на дружеството майка. В това отношение самият факт, че през 1992 г. групата FBS е сключила договор за управление и прехвърляне на печалбата и той продължава да е в сила, не може да се разглежда като държавна помощ.
(177)
Във връзка с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията вече обясни: „(…) че за предприемаческите инвестиционни решения е необходима голяма свобода на решенията. Принципите [принцип на инвеститора, действащ в условията на пазарна икономика] трябва обаче да намират приложение тогава, когато е напълно извън съмнение, че няма друго правдоподобно обяснение за предоставянето на публични средства освен това да бъдат смятани за предоставяне на помощ. Те биват прилагани и тогава, когато в едно държавно холдингово дружество нерентабилни части на дружеството биват субсидирани от рентабилни части на дружеството. Това се случва в частни предприятия, когато съответното предприятие следва стратегически план с перспектива за по-дългосрочно реализуеми печалби или когато кръстосаното субсидиране представлява като цяло общо предимство за групата предприятия. В случаите на кръстосано субсидиране в държавни холдингови дружества Комисията ще взема под внимание подобни стратегически цели“ (53).
(178)
Следователно в този случай кръстосаното субсидиране не може да бъде разглеждано като предоставяне на предимство на летище Schönefeld, ако то е част от стратегически план с по-дългосрочно реализуеми печалби или ако то представлява предимство за групата FBS като цяло.
(179)
С оглед на всички причини, изложени в раздел 7.2.2, поне от 1992 г. и следователно дълго време преди решението по делото Aéroports de Paris (54) е било ясно, че е било целесъобразно да се запази експлоатацията на летище Schönefeld вместо то да бъде закрито, дори и ако то би генерирало загуби за много години напред. Закриването на Schönefeld би причинило на летище BER (което като бъдещо единствено летище на Берлин е трябвало да носи печалби поне дългосрочно) дори тежка икономическа вреда и освен това би поставило под съмнение осъществимостта на този важен стратегически проект. Решението да се построи едно-единствено летище в Берлин се е основавало не само на съображения относно използването на площта и околната среда, но е отчело и очакваното увеличение на трафика и повишаващите се приходи. Както е посочено в решението на Комисията относно разрешението за държавни помощи за летище BER, успехът е зависел от очакваното увеличаване на пътниците в Берлин (55) на едно-единствено летище (56). За поддържането на експлоатацията на Schönefeld и евентуално с цел да се превърне Schönefeld в рентабилно летище (най-напред, като бъдат насърчени авиокомпаниите да установят оперативната си дейност на Schönefeld, и впоследствие, чрез изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи), е трябвало да бъде осигурена рентабилността на летището, като част от реализираните печалби на Tegel и Tempelhof са били използвани за финансирането на Schönefeld. Следователно кръстосаното субсидиране в този случай е част от „стратегически план/планове с перспективата за по-дългосрочно реализуеми печалби“ и представлява във всеки случай за групата FBS като цяло дългосрочно предимство в сравнение с една хипотетична ситуация, в която летище Schönefeld би било закрито. FBS е могла да очаква, че тези дългосрочни предимства - успешното откриване и печелившата експлоатация на едно-единствено ново летище за района на Берлин (както и очакваните печалби от експлоатацията на Schönefeld след няколко години на практическо прилагане на стратегията за нискотарифните превозвачи - ще надхвърлят загубите, натрупани от Schönefeld преди откриването на летище BER.
(180)
Следователно групата FBS не е предоставила икономическо предимство на летище Schönefeld чрез сключването и продължаването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и чрез запазването на експлоатацията на Schönefeld (57). Сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и неговото изпълнение от 12 декември 2000 г. следователно не представляват държавна помощ.
7.4. Договори между FBS и определени авиокомпании: предварителни бележки
(181)
Преди оценката на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании, е целесъобразно да бъдат направени няколко предварителни забележки, особено в светлината на решението на Съда по случая Charleroi („решение по дело Charleroi“) (58), което беше обявено, след като беше открита официалната процедура по разследване в настоящия случай.
7.4.1. Прилагане на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании
(182)
Някои заинтересовани страни твърдяха по същество, че засегнатите договори са осигурили на съответните авиокомпании икономическо предимство, тъй като предлаганите с тези договори условия са се отклонявали от действащия на летище Schönefeld общ регламент за летищни такси, съответно тъй като не на всички авиокомпании без изключение са били предложени същите условия.
(183)
Повдигнатият чрез тези аргументи важен въпрос е следният: ако за едно летище, чийто оператор е публично предприятие, е в сила публична система на таксите и ако операторът на летището предлага отстъпки върху тези такси или финансови стимули със същия ефект като тези отстъпки (59), създават ли тези отстъпки и стимули (60), сами по себе си и при всички обстоятелства икономическо предимство на съответните авиокомпании?
(184)
Отговорът на този въпрос е отрицателен. В решението по делото Charleroi, в което по-специално става дума за това, че регионът Валония е предложил на една авиокомпания отстъпка на летище, за което регионът е притежавал правомощия да определя летищните такси, Съдът постанови следното: „Самото обстоятелство, че в конкретния случай регионът Валония има регулаторни правомощия за определяне на летищните такси, не изключва, че проверката на една система за отстъпки за тези такси, тъй като тя може да бъде въведена от частен икономически оператор, трябва да бъде извършена според принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика.“ (61). От това следва, че отстъпките върху летищни такси (или финансови стимули, които намаляват нетния паричен поток от авиокомпаниите към летищния оператор) не представляват автоматично икономическо предимство. За да може да се оцени дали случаят е такъв, трябва да се провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарната икономика и ръководен от съображения за рентабилност, би предоставил на конкретната авиокомпания подобни отстъпки или стимули (62).
(185)
За един разумен инвеститор, който действа според принципите на пазарната икономика и е оператор на летище, може да има много причини да не предложи на всички авиокомпании същите условия. В частност може да бъде целесъобразно да се предоставят на авиокомпаниите, които осигуряват на летището голям пътникопоток, определени финансови стимули (също и под формата на маркетингови субсидии) и специални отстъпки върху публикуваните летищни такси. Такива изгодни условия могат да бъдат обективно оправдани от очаквания допълнителен трафик и с оглед на приходите от необвързани с авиацията дейности, генерирани чрез този допълнителен трафик (63). Допълнително основание представлява това, че маржът на пътник, който се получава от заплащаните от авиокомпанията летищни такси, може да бъде значителен в абсолютна стойност в светлината на пътникопотока, за който става въпрос, дори ако този марж бъде намален чрез отстъпките и финансовите стимули.
(186)
Един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, може да вземе предвид многобройни фактори при определянето на условията, предложени на авиокомпаниите. Те включват не само очаквания допълнителен трафик, но и момента, в който се водят преговорите за договора с авиокомпанията (както и ситуацията, в която се намира по това време летището особено с оглед на натоварването на капацитета му), маршрутите, които авиокомпанията възнамерява да обслужва (64), оперативните изисквания на авиокомпанията на летището, вида на необходимите на летището услуги и техните признаци, натиска, оказван от авиокомпаниите по време на преговорите (65), и т.н.
(187)
За един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, следователно може да бъде оправдано да предложи различни условия по отношение на летищните такси и финансовите стимули на различните авиокомпании, било то под формата на двустранни договори или под формата на системи за отстъпки и стимули, съдържащи се в правните актове за определяне на таксите (66). За целите на оценката, дали такива отстъпки и финансови стимули представляват икономическо предимство, трябва да се установи дали към момента на вземането на решение да предложи отстъпките и стимулите летищният оператор е могъл, преценявайки разумно, да изхожда от факта, че това решение е изгодно, или с други думи, че в сравнение с хипотетичната ситуация то води до по-висока печалба (или по-ниски загуби).
(188)
Освен това в противовес на твърденията на някои заинтересовани страни за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика няма причини да гарантира по отношение на условията, които един летищен оператор предлага на авиокомпаниите чрез двустранни договори (например специални субсидии за откриването на нови маршрути) и които не произтичат от съдържащите се в публикувана тарифа за таксите общи системи за отстъпки и стимули, че тези условия се базират на общи и прозрачни критерии, които се отнасят за всички авиокомпании. При договарянето на двустранно споразумение с една авиокомпания от един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика се очаква да не се ръководи от редица предварително определени прозрачни критерии, които ограничават неговата свобода на действие при преговорите, а по-скоро да прецени всички важни аспекти на предложените от авиокомпанията услуги. По тази причина не са от значение изложените от някои заинтересовани страни мнения по делото по отношение на липсващата прозрачност на предложените от FBS отстъпки и финансови стимули в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.4.2. Законосъобразност на тарифата за таксите от 2004 г. и на двустранните договори между FBS и различни авиокомпании съгласно националното право
(189)
Въпросът, дали Тарифата за таксите от 2004 г. е влязла в сила съгласно националното право или не, е несъществен в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, дори да е важен съгласно германското право. Фактът, че една направена отстъпка върху общоприложими летищни такси или финансов стимул със сравним ефект под формата на двустранен договор, а не в рамките на една обща система, съдържаща се в публикувана тарифа за таксите, е несъществен. Факт е, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика може да вземе решение да предостави отстъпки или стимули чрез единия от двата механизма и рентабилността на едно такова решение не зависи от избрания механизъм. Следователно е от значение въпросът дали условията, предложени от FBS на определени авиокомпании, са резултат от самото прилагане на действаща приложима тарифа за таксите или от двустранни споразумения.
(190)
Освен това въпросът дали съгласно националното право FBS е била оправомощена да сключи двустранни договори, в които се определят условията, които се различават от действащата тарифа за таксите (67), също така е без съществено значение. По този въпрос в решението по делото Charleroi Съдът констатира: „(…) не е необходимо да се взема под внимание съвместимостта на поведението на институция, предоставяща държавна помощ, с националното право, когато става въпрос за това дали тази институция е действала съгласно принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, или е предоставила икономическо предимство в нарушение на член 87, параграф 1 от Договора за създаването на ЕО“ (68).
7.4.3. Въздействия на условията, предложени на авиокомпаниите, опериращи на летище Tegel
(191)
В становищата на някои заинтересовани страни беше изложен аргументът, че опериращите на летище Schönefeld авиокомпании са субсидирани от опериращите на летище Tegel авиокомпании чрез по-ниски летищни такси и други изгодни условия. Това предполагаемо кръстосано субсидиране е резултат от това, че FBS компенсира ефекта на ниските такси на летище Schönefeld чрез високи такси на летище Tegel.
(192)
В тези становища се твърди, че предлаганите на летище Schönefeld условия не биха представлявали държавна помощ само ако съответстват на условията на летище Tegel.
(193)
Това обаче не е така. Първо, летище Tegel и летище Schönefeld се различават не само във връзка с летищните такси, а в много отношения, преди всичко предвид вида инфраструктура на летището и разстоянието от центъра на града. Поради това, сравнени едно с друго, те не могат да бъдат разглеждани като пълни заместители. Това се потвърждава от неуспешния опит да бъдат привлечени авиокомпании да преместят авиационната си експлоатация от летище Tegel на летище Schönefeld преди изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(194)
Освен това авиокомпаниите не са „принудени“ да оперират от Tegel или Schönefeld. Освен това авиокомпаниите разполагат с още два варианта: да не оперират нито от Tegel, нито от Schönefeld или да използват тези летища с по-нисък капацитет (и да използват своите самолети и екипажи по други маршрути освен от Берлин, тъй като опитът сочи, че нискотарифните превозвачи могат много бързо да нагодят своя капацитет спрямо нови пазарни условия). Следователно всеки опит от страна на FBS да наложи на една авиокомпания, която обмисля да започне летателна дейност на летище Schönefeld, същите условия като на летище Tegel, би могъл да доведе до това авиокомпанията да се откаже от плановете си и да реши да не оперира нито от Schönefeld, нито от Tegel или да предлага по-малко полети от Берлин.
(195)
Следователно за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало причини при определянето на таксите за летище Schönefeld да вземе под внимание условията, преобладаващи на летище Tegel. Въз основа на същите съображения и с оглед на ограниченото икономическо значение, на намаляването или на закриването на Tempelhof за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало също така никаква причина да вземе под внимание условията на Tempelhof при определянето на таксите на Schönefeld.
7.4.4. Прилагане на принципа на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между летището и авиокомпаниите
(196)
Комисията констатира, че въпросните договори трябва да се разглеждат като част от стратегията за нискотарифните превозвачи, която е имала за цел да доведе до положителни стопански резултати за летище Schönefeld в средносрочен и в дългосрочен план.
(197)
За оценката, дали един от проблематичните договори предоставя икономическо предимство, трябва да се изследва дали към момента на сключването на договора един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би изходил от това, че чрез конкретния договор може да бъде постигната по-висока печалба, отколкото би било възможно по друг начин. Тази по-висока печалба се изчислява чрез разликата между вероятно постигнатите чрез договора увеличени приходи (т.е. разликата между приходите, които биха били постигнати, ако се сключи договорът, и приходите, които биха били постигнати без наличието на договор) и вероятно произтичащите от договора увеличени разходи (т.е. разликата между разходите, които биха възникнали, ако договорът би бил сключен, и разходите, които биха възникнали без договор); полученият паричен поток трябва да се намали чрез съответен сконтов лихвен процент.
(198)
Освен това в настоящото разследване трябва да се вземат предвид всички важни увеличени приходи и разходи във връзка със сделката. Различните елементи (отстъпки върху летищни такси, субсидии за маркетинг, други финансови стимули) не бива да бъдат оценявани отделно. За тази цел трябва да се има предвид следният пасаж от решението по делото Charleroi: „В рамките на прилагането на критерия за частния инвеститор една търговска сделка (…) трябва да бъде разглеждана в нейната цялост, за да се провери дали държавната институция и контролираната от нея институция като цяло са имали поведението на пазарно ориентирани икономически субекти. Комисията трябва при оценяването на спорните мерки да вземе предвид всички съответни аспекти на спорната мярка и нейния контекст […]“ (69).
(199)
Очакваните увеличени приходи трябва да включват по-специално приходите от летищните такси, като се вземат предвид отстъпките и очакваният допълнителен трафик вследствие на сключването на договора, както и вероятните необвързани с въздухоплаването приходи, генерирани в резултата на допълнителния трафик. Очакваните увеличени разходи трябва да включват предимно всички увеличени оперативни и инвестиционни разходи, които не биха възникнали, ако договорът не би бил осъществен; освен това увеличените разходи трябва да включват разходите за маркетингови субсидии и за други финансови стимули.
7.5. Оценка на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (мярка 2)
(200)
Договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. беше сключен преди влизането в сила на Тарифата за таксите от 2004 г. за първоначален срок от 10 години с опцията договорът да бъде продължен с нови десет години.
(201)
Германия представи документи, от които се виждат предварително изготвените финансови прогнози за проекта, които се опират по-специално на прогнозите на FBS от 17 декември 2003 г., т.е. преди сключването на договора между FBS и авиокомпанията easyJet на 19 декември 2003 г. (вж. във връзка с това съображение 37). FBS е изхождала от това, че в периода от 2004 г. до 2012 г. договорът би донесъл годишно увеличение на нейната оперативна печалба и че през 2010 г. би била достигната оперативната точка на рентабилност (break-even).
Таблица 9
Прогнози на FBS относно допълнителната оперативна печалба вследствие на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. (в млн. EUR)
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Оперативна печалба без easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Допълнителна оперативна печалба с easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо оперативна печалба
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Комисията разглежда тези прогнози и залегналите в тях предположения като солидна основа за подписване на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(203)
Очакваните прогнози за трафика въз основа на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. са били изчислени на базата на броя самолети, които авиокомпания easyJet е следвало в съответствие с договора да разположи за местопребиваване на летище Schönefeld с течение на времето, както и на базата на фактор на натоварване от […], който се явява правдоподобен с оглед на обичайните фактори на натоварване на нискотарифните превозвачи.
(204)
В бизнес плана бяха взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително за обвързаните и необвързаните летателната дейност категории приходи, и разходите за финансовите стимули за авиокомпанията easyJet. В тези прогнози бяха отчетени по-специално допълнителният трафик и допълнителните движения на въздухоплавателни средства, които са били очаквани въз основа на договора и на договорните условия.
(205)
За да бъде подложено това стратегическо решение на стрес тест, накрая FBS възложи на одиторската фирма […] („втори експерт“) да провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би подписал този договор през 2003 г. В тази експертиза („проучване на втория експерт“), която е била приключена през 2007 г., обект на проучване бяха и договори с други авиокомпании.
(206)
Вторият експерт базира своя анализ на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. на прогнозите на FBS, споменати в съображение 158.
(207)
Вторият експерт провери подробно солидността на изготвените от FBS прогнози за приходите и разходите и въз основа на информацията, която е била на разположение към момента на сключването на договора, и предприе корекции в предположенията на FBS, когато е бил на мнение, че те са неуместни.
(208)
Във връзка с това вторият експерт предприе корекция в бизнес плана, за да включи инвестиционни разходи в размер на […] млн. EUR за създаването на допълнителни перони за авиокомпанията easyJet на терминал Б. По-нататък са били извършени корекции, за да се вземе предвид фактът, че прогнозите на FBS са се основавали на проект на договора с easyJet, който не е съвпадал напълно с окончателно подписания договор. Впоследствие вторият експерт предприе корекции в бизнес плана, за да осигури съответствие в пълен обем между бизнес плана и условията на подписания договор.
(209)
Освен това вторият експерт е изчислил на базата на прогнозите на FBS (с посочените по-горе корекции) капиталовата стойност (нетна настояща стойност) на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. за периода 2004-2007 г. към стойността на 30 декември 2003 г. Капиталовата стойност на един динамичен ред от очаквани парични потоци (входящи и изходящи плащания) се определя като намалената сума на отделните очаквани парични потоци по време на съответния период. Капиталовата стойност е икономически показател, който предприятията използват за оценка на рентабилността на един проект. Вторият експерт е изчислил съвкупната капиталова стойност на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. в края на всяка година до изтичането на договора. За тази цел вторият експерт е изчислил приложимия за сконтирането на паричните потоци сконтов лихвен процент по класическия метод на модела за ценообразуване на капиталовите активи (Capital Asset Pricing Model, CAPM) (70), така че сконтовият лихвен процент е отразявал по по-ефективен начин капиталовите разходи на FBS през 2003 г.
(210)
Получените капиталови стойности са дадени в таблица 10:
Таблица 10
Капиталови стойности на паричните потоци, очаквани вследствие на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
Съвкупни капиталови стойности в края на годината (стойност към 30 декември 2003 г.):
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
2022 г.
2023 г.
2024 г.
Капиталова стойност
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(в млн. EUR)
Източник:
Проучване на втория експерт.
(211)
Всички тези капиталови стойност са положителни и потвърждават, че сключването на договора с авиокомпания easyJet през 2003 г. е било целесъобразно.
(212)
Вторият експерт е отбелязал в своя доклад, че ефектът на договора в първоначалния му вариант, т.е. за срок от десет години с опцията да бъде продължен с нови десет години, за летище BER не е бил взето предвид от FBS през 2003 г., когато е било подложено на проверка сключването на договора. Според втория експерт договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. с неговите първоначални условия би трябвало е в сила дълго време след планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Освен това този договор е предвиждал условия, които очевидно са били по-изгодни, отколкото условията в общата тарифа за таксите, планирана за летище BER при неговото откриване. Следователно според втория експерт е съществувал рискът, че съществуващият договор с авиокомпания easyJet от 2003 г. би могъл да доведе до това други авиокомпании да поставят FBS под значителен натиск, за да намалят разликата между общите такси, действащи на летище BER, и договорените с easyJet такси. През 2003 г. този риск без съмнение е бил изключително нисък, трудно предвидим с оглед на бързо променящия се пазар на нискотарифните превозвачи и изобщо не е било възможно той да бъде определен в количествено изражение. В действителност този риск никога не се е осъществил. Договорът за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г., който е трябвало да изтече към момента на откриване на летище BER, е заменил договора с easyJet от 2003 г.
(213)
Второто проучване следователно потвърждава, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, би сключил договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
(214)
В заключение трябва да се констатира, че договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. не съдържа държавна помощ.
7.6. Оценка на договорите с други авиокомпании (мярка 3)
(215)
Решенията на FBS за сключването на договори с авиокомпаниите Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle и Aer Lingus са се основавали също така на предварителни прогнози за увеличения трафик, както и за увеличените приходи и разходи, според които сключването на тези договори е било рентабилно.
(216)
За всеки от тези договори прогнозите за очаквания трафик са били изчислявани на базата на броя движения на въздухоплавателни средства и на защитими предположения по отношение на техния коефициент на натоварване, очаквани с оглед на планираната дейност на авиокомпаниите. В тези прогнози са били взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително на обвързаните и на необвързаните с летателната дейност категории приходи, и разходите за предлаганите от FBS финансови стимули за авиокомпаниите.
(217)
Както в случая с договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. предварителните прогнози на FBS бяха подложени на стрес тест от втория експерт. Стрес тестът е показал, че сключването на договор с тези авиокомпании би довело за в бъдеще при всеки договор за всяка година от общия срок на договора до увеличени приходи, които биха надхвърляли увеличените разходи (въпреки други по-скоро предпазливи заключения). Това заключение е резултатът от анализа, който вторият експерт е извършил за всеки договор на базата на тези коригирани прогнози, които са в пълно съответствие с методиката, описана в разделите 7.4.4. и 7.5. Вторият експерт е основал своята проверка и корекции изключително на данните и прогнозите, с които е разполагала FBS към момента на проверката на сключването на договора.
(218)
Таблица 11 съдържа предварителните капиталови стойности, изчислени от втория експерт за осем от общо деветте въпросни договора за периода на предвидения срок на договора, към момента на съответното сключване на договора.
Таблица 11
Капиталови стойности на договорите между FBS и различни нискотарифни превозвачи
Авиокомпания/договор
Предвиден срок на договора
Капиталова стойност за срока на договора
(в EUR)
Ryanair (първи договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
[…]
Ryanair (втори договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Germanwings (първи договор)
26 октомври 2003 г. до 31октомври 2006 г.
[…]
Germanwings (втори договор)
1май 2004 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Volare
26 октомври 2003 г. до 31 март 2007 г.
[…]
Icelandair
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Aer Lingus
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Източник:
проучване на втория експерт.
(219)
Както е видно от таблицата, всички капиталови стойности са положителни. По тази причина за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би било целесъобразно да приеме условията на тези договори към момента на тяхното подписване.
(220)
За договора с V-Bird (71) не беше изчислявана капиталова стойност. Според втория експерт за този договор не е бил на разположение предварително изготвен бизнес план. Условията на този договор обаче са много подобни на условията на сключения договор с авиокомпанията Volare. Двата договора са били сключени почти едновременно за приблизително еднакъв срок (три и половина или съответно четири години). Двата договора са предвиждали прилагането на Тарифата за таксите от 2003 г. за определянето на летищните такси, както и същия стимул под формата на субсидия в размер на съответно […] EUR за Volare и за V-Bird. Определените в двата договора оперативни условия предвиждаха много подобен брой движения на въздухоплавателни средства и същия тип самолети. Освен това към момента на сключването на тези договори е било правдоподобно предположението, че двете авиокомпании биха имали подобен фактор на натоварване. Следователно произтичащият от тези договори увеличен трафик е бил сравним. И на последно място, за двата договора е могло да се предположи, че те съответстват на аналогични увеличени експлоатационни разходи за FBS. С оглед на аналогията между тези два договора е било приемливо заключението, че договорът с авиокомпанията V-Bird съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(221)
Авиокомпания V-Bird прекрати летателната си дейност на 8 октомври 2004 г. и подаде заявление за обявяване в несъстоятелност, на която е даден ход на 18 октомври 2004 г. V-Bird е била ликвидирана в началото на месец януари 2005 г. Следователно вече не съществува предприятие, което би получило преки или непреки облаги от потенциална държавна помощ във връзка с договора с авиокомпания V-Bird.
(222)
С оглед на гореизложеното никой от договорите, включени в таблица 6, не съдържа държавна помощ.
7.7. Оценка на договора за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(223)
Някои заинтересовани страни бяха на мнение, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е дал на easyJet правото на изключително ползване на терминал Б на летище Schönefeld, а на други авиокомпании е отказан достъпът до терминал Б.
(224)
Както е представено в съображение 55, в периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис помещения и гишета за регистрация и проверка на пътниците, което съответства на 24 % от общата площ на терминал Б. Обществените пространства на терминал Б (коридори, зали и кафене) са достъпни и за пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделение между терминал Б и терминал А.
(225)
Предоставянето на зони за регистрация и проверка на пътниците на определени авиокомпании и даването на права за брандинг и рекламни права за тези авиокомпании в заобикалящите пространства в непосредствена близост е обичайна практика на европейски и международни летища и такива споразумения са широко разпространени.
(226)
Особено когато една авиокомпания или обединение на авиокомпании превозва значителен брой пътници от или до определено летище, е целесъобразно от оперативна (а следователно и от бизнес) гледна точка техните дейности да бъдат съсредоточени на един-единствен терминал. По този начин се оптимизират оперативните процеси както на летището, така и на авиокомпанията.
(227)
Следователно един летищен оператор не предоставя непременно на дадена авиокомпания икономическо предимство, като ѝ отстъпва изключителното използване на всички гишета за регистрация и проверка на пътниците и офисни пространства в един терминал. Такъв би бил случаят евентуално само тогава, когато летищният оператор предоставя на авиокомпанията пространства за изключително ползване, които надхвърлят нуждите на авиокомпанията (при което по този начин други авиокомпании биха били възпрепятствани да използват реалния наличен капацитет), или ако изчисленият за авиокомпанията наем е прекомерно нисък. Както ще бъде изложено по-долу, нито едно от тези условия не се отнася за договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(228)
От установяването на своята летателна експлоатация на летище Schönefeld easyJet е била най-доминиращата авиокомпания с голяма преднина пред другите авиокомпании. Между 2004 г. и 2007 г. авиокомпанията easyJet е превозила между […] % и […] % от всички пътници на летище Schönefeld. Още през 2003 г. е било прогнозирано, че с оглед на трафика easyJet би била най-голямата авиокомпания с голяма преднина в сравнение с другите авиокомпании. Въз основа на договорното задължение на easyJet да разположи на база в летище Schönefeld определен брой самолети FBS е могла да изхожда от съответен висок брой пътници от момента, в който авиокомпания easyJet е започнала своята летателна дейност.
(229)
Съгласно Международната организация за гражданска авиация капацитетът на терминал Б е възлизал на 600 000 пътници годишно; този брой е значително по-нисък от броя на пътниците, който авиокомпанията easyJet би превозвала от 2004 г. от и до летище Schönefeld съгласно очакванията ([…] милиона (72)). Следователно е очевидно, че чрез договора за наем с easyJet от 2004 г. FBS не е провеждала стратегия на „преосигуряване с капацитет“, която да е насочена към това да пречи на други авиокомпании да се конкурират с easyJet на летище Schönefeld. През 2006 г. на терминал Б са били обработени […] милиона пътници, и то без значими технически промени; това съответства на по-голям от двойния теоретичен капацитет. Това, че е могло да бъде обработен толкова висок пътникопоток, се е дължало преди всичко на факта, че съоръженията на терминала са били използвани само от една авиокомпания, чрез което е могло да бъдат оптимизирани пътникопотоците.
(230)
С оглед на наемната цена сравняването на наемните цени на различни летища е без значение, тъй като летищата се различават по отношение на капацитета, пазарните условия и качеството на съоръженията. Наемите, плащани от авиокомпанията easyJet, са съответствали в действителност на схемата за цените на наемите на FBS без предоставяне на отстъпки.
(231)
На терминал Б авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета и […] EUR на m2 за офис площи. С други авиокомпании на други терминали са били договорени подобни такси за сравними съоръжения. Авиокомпанията Germanwings например е плащала също така […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета на терминал A. На авиокомпания Aeroflot са били начислени […] EUR на m2 за офисно помещение на терминал A. Авиокомпанията Condor е наела преди easyJet офис площи на терминал Б и е плащала по-нисък наем за същия вид съоръжения на терминал Б. Докато авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за офис площи, авиокомпания Condor е трябвало да плаща само […] EUR на m2.
(232)
Този начин на сравнение е подходящ, за да се прецени дали договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е съдържал икономическо предимство. За разлика от един договор, който регламентира цялата експлоатация на една авиокомпания на едно летище и важните финансови отношения между авиокомпанията и летището (73), един договор за наемане на пространства за обработващи гишета и офис площи се отнася за достъпа до съоръжения, които поне в рамките на определено летище обикновено могат да бъдат разглеждани като стандартни съоръжения. Освен това регламентираните в такива договори наеми възлизат на по-ниски суми в сравнение с летищните такси, маркетинговите субсидии и другите финансови стимули. По тази причина за летищния оператор няма съществен стимул да определя специално разработени наеми или да договаря с авиокомпаниите възможно най-високите наеми. Икономическият интерес на летищния оператор се състои много повече в това да съсредоточи оперативната експлоатация на една авиокомпания на едно място, за да осигури оперативната ефективност в полза на своя клиент. Това е особено вярно тогава, когато летищният оператор, както в случая на FBS, се опита да привлече авиокомпании и да ги подтикне да увеличат своя трафик.
(233)
Следователно противно на аргументите на някои заинтересовани страни не би било непременно целесъобразно на авиокомпаниите да се предоставят зони въз основа на тръжни процедури. Такава практика изглежда действително много необичайна на европейските летища. Поведението, очаквано от един предпазлив летищен оператор, ръководен от съображения за рентабилност, се състои в това да намери за всяка важна авиокомпания, използваща летището, подходящи зони по отношение на капацитета и други признаци и да изчисли подходящ наем в съответствие с обичайните практики в рамките на летището.
(234)
По тези причини размерът на наема не представлява икономическо предимство, ако съответства в голяма степен на наемите, определяни за други авиокомпании, използващи летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(235)
Освен това за един летищен оператор е целесъобразно да сключва подобни договори за срок, съответстващ на срока на „основния“ договор, който регламентира оперативната дейност на авиокомпанията на летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(236)
По отношение на системата за обработване и транспорт на багажа системите, съществуващи на терминал A и на терминал Б са идентични от техническа гледна точка с изключение на един аспект: системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б включва неподвижен рентгенов апарат. Той е бил монтиран по искане на федералната полиция. В противен случай е щял да бъде отнет оперативният лиценз на терминал Б. Техническото оборудване на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б не предоставя на авиокомпания easyJet никакво оперативно предимство, като например по-бързо или по-гладко натоварване или разтоварване на багажа. Тя предлага по-скоро интегриран рентгенов контрол, което обаче не влияе на процеса на регистрация и проверка на пътниците на авиокомпанията.
(237)
Всъщност интегрираната система за сигурност създава по-скоро оперативни трудности на авиокомпания easyJet. За получаването на багаж, който изисква ръчен контрол, пътникът трябва да бъде извикан отново в контролната зала на терминал Б. Пътникът обаче в този момент се намира вече в салона за отпътуване и трябва да бъде информиран и върнат обратно. Това е сложна процедура, водеща до това, че най-късният час за регистрация и проверка на пътниците, посочен от летище Schönefeld за заминаващи от терминал Б пътници, е минимум 30 минути преди полета. В момента практиката на авиокомпанията easyJet е 40 минути, тъй като в противен случай не може да бъде гарантирано своевременното приключване на процеса. На терминал A не съществуват такива ограничения. Обичайната практика тук е срок на явяване от 20 минути преди излитането и не представлява никакъв проблем в техническо отношение.
(238)
Друг проблем е свързан с това, че системите за обработване и транспорт на багажа на терминал Б и терминал A се различават по отношение на своята податливост на смущения. В периода от месец май до месец декември 2004 г. интегрираната техника за безопасност и следователно по-високата сложност доведе до разполагаемост на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б от […] % от експлоатационното време, докато системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A е била готова за експлоатация на […] %.
(239)
С оглед на предходното изложение трябва да се направи заключението, че никоя от разпоредбите на договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. не е предоставяла на easyJet икономическо предимство. Следователно този договор не представлява държавна помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, които Германия е привела в действие по отношение на предприятията, посочени в букви а) до л), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз:
а)
сключеният на 6 август 1992 г. договор за управление и прехвърляне на печалбата между Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH и Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
б)
сключеният на 19 декември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd.;
в)
сключеният на 31 март 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
г)
сключеният на 28 април 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
д)
сключеният на 14 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
е)
сключеният на 23 декември 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
ж)
сключеният на 22 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Volare Airlines S.p.A.;
з)
сключеният на 3 ноември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и V-Bird Airlines B.V.;
и)
сключеният на 6 юни 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Icelandair Reykjavik Airport;
й)
сключеният на 17 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Norwegian Air Shuttle AS;
к)
сключеният на 13 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Aer Lingus Limited;
л)
сключеният през месец март 2004 г. договор за наем между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd. за използването на определени участъци и съоръжения на терминал Б на летище Schönefeld.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 20 февруари 2014 година.
DECISIONE (UE) 2015/506 DELLA COMMISSIONE
del 20 febbraio 2014
relativa alle misure cui la Germania ha dato esecuzione in relazione a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e ad altre compagnie aeree - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
[notificata con il numero C(2014) 868]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente alle disposizioni degli articoli summenzionati (2),
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Tra il 2003 e il 2006 la Commissione ha ricevuto denunce da varie parti secondo cui alcune compagnie aeree e il gestore dell’aeroporto di Berlino-Schönefeld («Schönefeld») avrebbero ricevuto aiuti di Stato illegali in riferimento alle attività svolte nel suddetto aeroporto.
(2)
Con lettera del 17 agosto 2006 la Commissione ha richiesto alla Germania chiarimenti a tale proposito, che sono stati successivamente trasmessi con lettera datata 20 dicembre 2006.
(3)
Nella comunicazione del 10 luglio 2007 («decisione di avvio del procedimento») la Commissione ha informato la Germania della decisione di avviare la procedura prevista dall’articolo 108, paragrafo 2 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea («TFUE»). Al contempo, la Commissione ha ingiunto alle autorità tedesche di fornire informazioni ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 659/1999 (3) per quanto riguarda tutti i dati e le informazioni necessari alla Commissione al fine di valutare se le misure in questione costituiscano aiuto di Stato.
(4)
La Germania ha inviato alla Commissione in data 4 ottobre 2007 le proprie osservazioni, completate con documentazione aggiuntiva il 3 marzo 2008.
(5)
La decisione di avvio del procedimento della Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 30 ottobre 2007 (4). La Commissione ha invitato i soggetti interessati a presentare i propri commenti riguardo alla misura in questione entro un mese dalla data di pubblicazione.
(6)
La Commissione ha ricevuto commenti da vari soggetti interessati. In data 16 gennaio 2008 e 20 febbraio 2008 la Commissione ha inoltrato le suddette osservazioni alla Germania. Con lettera del 15 maggio 2008 la Germania ha risposto con le proprie osservazioni ai commenti dei soggetti interessati. Con lettera del 31 agosto 2009 la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, che la Germania ha provveduto a fornire per iscritto in tre fasi (28 settembre 2009, 12 ottobre 2009 e 28 ottobre 2009). Il 4 aprile 2011 la Commissione ha chiesto nuovamente informazioni alla Germania. In risposta a tale richiesta, la Germania ha inviato nuove osservazioni e ulteriore documentazione in data 19 maggio 2011. Il 10 ottobre 2011 la Commissione ha inoltrato alla Germania altri commenti ricevuti dalle parti interessate. La Germania ha risposto a tali commenti il 7 novembre 2011. Facendo seguito a un’ulteriore richiesta di informazioni da parte della Commissione del 17 gennaio 2012 la Germania ha risposto inviando i propri commenti il 14 febbraio 2012.
2. CONTESTO GENERALE
(7)
Dopo la riunificazione della Germania nel 1990, la città di Berlino si è trovata in una situazione estremamente particolare per quanto riguarda il traffico aereo, essendo stata divisa per decenni tra la parte est e quella ovest. Gli aeroporti cittadini di Berlino-Tegel («Tegel») e Berlino-Tempelhof («Tempelhof») si trovano nel territorio della ex Berlino Ovest. L’aeroporto di Schönefeld si trova invece in quella che una volta era Berlino Est, al confine tra le regioni (Land) di Berlino e Brandeburgo.
(8)
Tempelhof è stato aperto nel 1923 e poteva essere usato solo da aeromobili di piccole dimensioni per via delle sue piste di atterraggio e decollo corte. Non è stato possibile neppure modernizzare l’aeroporto a causa della sua posizione in un sito di valore storico, oltre che della sua vicinanza ad aree residenziali che ne hanno resa impossibile l’espansione. L’aeroporto di Tempelhof ha cessato le operazioni il 30 ottobre 2008.
(9)
L’aeroporto di Tegel è stato aperto nel 1948, al fine di permettere un ponte aereo per l’approvvigionamento della città durante l’embargo sovietico di Berlino Ovest. Dal 1968 numerose compagnie aeree hanno trasferito le proprie operazioni da Tempelhof a Tegel, non essendo l’aeroporto di Tempelhof adatto ad accogliere aeroplani a reazione. Dal 1975 Tegel è cresciuto fino a diventare il più importante scalo passeggeri di Berlino. Nei primi anni novanta, Tegel, durante le ore di punta, ha raggiunto la propria capacità massima. L’unica possibilità per evitare significative costrizioni dal punto di vista della capacità consisteva in allungamento della pista di decollo e atterraggio e nell’ampliamento del terminal. Ciò non è stato però possibile in quanto Tegel, così come Tempelhof, erano aeroporti cittadini circondati da zone residenziali e vie di accesso. Inoltre qualsiasi ulteriore aumento del traffico aereo a Tegel avrebbe comportato un aggravamento dell’inquinamento acustico per gli abitanti della zona.
(10)
Schönefeld è stato aperto nel 1946 su ordine dell’amministrazione militare sovietica in Germania. L’aeroporto è stato inizialmente usato soprattutto per voli militari, ma anche da compagnie aeree commerciali, ad esempio da Aeroflot e più tardi dalla compagnia aerea Interflug della Germania Est. Fino al capovolgimento della situazione politica in Germania nel 1990, l’aeroporto di Schönefeld è stato oggetto di numerosi lavori di ampliamento. Essendo stato progettato come struttura militare l’aeroporto non era infatti più adatto a far fronte alle necessità del traffico aereo commerciale moderno. Inoltre, a seguito dei cambiamenti nella situazione politica tedesca, non versava in buone condizioni. Per questo motivo negli anni novanta sono stati necessari consistenti investimenti per adeguare la struttura agli standard di sicurezza dell’Europa occidentale. Infine bisogna tenere presente che Schönefeld è più distante dal centro della città rispetto sia a Tempelhof sia a Tegel. La sua posizione è stata pertanto era considerata meno attraente rispetto agli altri due aeroporti, almeno da determinate categorie di passeggeri e compagnie aeree.
(11)
Per ragioni storiche, inizialmente i tre aeroporti di Berlino sono stati gestiti da compagnie diverse. Con la riunificazione della Germania sono stati riuniti in una holding unica, dal nome Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH («BBF»), di proprietà congiunta dei Land di Berlino e Brandeburgo (ciascuno per il 37 %) e del governo federale tedesco (per il 26 %.). Fino al 2003 la suddetta holding ha avuto due società controllate: da un lato Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH («BFG»), incaricata della gestione degli aeroporti di Tegel e Tempelhof, dall’altro Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH («FBS»), responsabile della gestione dell’aeroporto di Schönefeld. A ottobre 2003 BBF e FBS hanno proceduto a una fusione. Di conseguenza la società BFG è diventata una controllata di FBS. Il 1o gennaio 2012, la ragione sociale di FBS è stata modificata in Flughafen Berlin Brandenburg GmbH («FBB»).
(12)
È risultato subito chiaro negli anni novanta che era inevitabile un utilizzo più efficiente della capacità aeroportuale esistente, che all’epoca era frammentata all’interno dell’agglomerato urbano a seguito della precedente divisione politica della città. Ciò è da ricondurre all’aumento previsto del traffico aereo da e verso Berlino, in parte avendo questa riacquistato il ruolo di capitale della Germania (cfr. la tabella 1).
Tabella 1
Volume di traffico negli aeroporti berlinesi (in milioni di passeggeri)
Anno
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
n.d.
1992
1,4
6,6
n.d.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
n.d.
1995
1,9
8,2
n.d.
1996
1,8
8,3
n.d.
1997
1,9
8,6
n.d.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
n.d.
2000
2,1
10,3
n.d.
2001
1,9
9,9
n.d.
2002
1,6
9,1
n.d.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
chiuso
2010
7,3
15,0
chiuso
2011
7,1
16,9
chiuso
2012
7,1
18,2
chiuso
Fonte:
Dati estratti dalla decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato NN 25/09 (ex N 167/09) - Germania - Finanziamento dell’aeroporto internazionale di Berlino Brandeburgo (GU C 179 dell’1.8.2009, pag. 5), aggiornati dai dati dei rapporti di attività annuali dello stesso aeroporto.
(13)
In questo contesto, immediatamente dopo la riunificazione della Germania, si è iniziato ad auspicare la possibilità di un aeroporto unico per il comprensorio di Berlino-Brandeburgo. Sulla base delle stime riguardo al numero di passeggeri per gli aeroporti berlinesi, si è infatti previsto che sarebbe stato possibile gestire la situazione in modo efficiente solo attraverso un aeroporto unico di dimensioni adeguate e dotato di tecnologia all’avanguardia.
(14)
Il lavoro di progettazione per un aeroporto unico a Berlino fu avviato a gennaio 1992. In quel contesto, il 20 giugno 1993 è stato annunciato che la zona a sud di Schönefeld e i due campi di aviazione a Sperenberg e Jüterbog erano stati identificati come possibili siti per la costruzione del nuovo aeroporto. Tegel e Tempelhof non sono stati considerati potenzialmente interessanti per due ragioni: prima di tutto a causa dell’impatto negativo di entrambi gli scali cittadini dal punto di vista degli abitanti (soprattutto per quanto riguarda il rumore prodotto dai velivoli) e, in secondo luogo, perché in ogni caso non sarebbe stato possibile procedere a un ampliamento sufficiente da ospitare il nuovo aeroporto unico di Berlino. In ultima analisi la decisione è caduta su Schönefeld per via della sua relativa vicinanza al centro della città (sebbene l’aeroporto si trovi comunque all’esterno’) e dei buoni collegamenti stradali e ferroviari a disposizione. Si è di conseguenza deciso di ampliare e modernizzare l’aeroporto esistente di Schönefeld, facendolo diventare il principale scalo aeroportuale di Berlino con il nome di Berlin-Brandenburg Willy Brandt («BER»); allo stesso tempo si è deciso di chiudere gli aeroporti di Tegel e Tempelhof. Tale decisione è stata ufficializzata attraverso un accordo consensuale tra il governo tedesco e i Land di Berlino e Brandeburgo in data 28 maggio 1996.
(15)
Gli azionisti di BBF hanno previsto di portare a termine il progetto BER con un soggetto privato in qualità di proprietario e gestore dell’aeroporto. Nel 1997 si è dunque deciso di avviare un processo di privatizzazione vendendo tutte le quote di BBF a un investitore privato, garantendo al futuro acquirente una concessione sull’aeroporto.
(16)
Non è stato però possibile raggiungere un accordo tra gli azionisti di BBF e gli offerenti. Di conseguenza, nel 2003 i proprietari pubblici hanno dichiarato fallito il processo di privatizzazione, comunicando inoltre che l’aeroporto ora sarebbe stato costruito con fondi pubblici (5).
3. DESCRIZIONE DELLE MISURE DI AIUTO E RELATIVI CONTESTI
3.1. L’accordo di controllo e trasferimento degli utili
(17)
In data 6 agosto 1992 BBF e BFG hanno sottoscritto un contratto di controllo e trasferimento degli utili. Inizialmente la sua durata era prevista per cinque anni, con un rinnovo tacito per un periodo di due anni, salvo fatto il diritto di recesso da parte di una delle parti con preavviso minimo di un anno. Un accordo dello stesso tipo è stato poi stipulato tra BBF e FBS. Secondo il diritto tedesco, un accordo di controllo e trasferimento degli utili consiste in un accordo tra un’impresa e una sua consociata in base al quale la gestione della filiale è controllata dalla casa madre. In conseguenza del suddetto accordo, la consociata è inoltre tenuta a trasferire i propri utili alla casa madre, ovvero a utilizzarli per compensare le eventuali perdite. In pratica, a seguito dell’accordo, i profitti e le perdite della casa madre e della filiale sono sommati e tassati di conseguenza. In base agli accordi di controllo e trasferimento degli utili stipulati tra BBF e le sue consociate, ai fini dell’imposta sulle imprese, le varie società sono considerate come soggetto fiscale unico.
(18)
Nel 2003, a seguito della fusione tra BBF e FBS, i diritti e gli obblighi di BBF previsti dal contratto di controllo e trasferimento degli utili con BFG del 6 agosto 1992 sono stati trasferiti a FBS. Inoltre il contratto di controllo e trasferimento degli utili stipulato tra BBF e FBS non ha avuto più alcuna rilevanza ai fini della fusione. Nella presente decisione, pertanto, non si terrà più in considerazione tale contratto.
(19)
Uno degli effetti concreti del contratto di controllo e trasferimento degli utili tra BBF e BFG del 6 agosto 1992 (di seguito «contratto di controllo e trasferimento degli utili») è stato che, almeno per quanto riguarda alcuni esercizi sociali, si è potuto compensare le perdite generate dall’operazione dell’aeroporto di Schönefeld attraverso i profitti generati dal funzionamento dell’aeroporto di Tegel.
(20)
In effetti l’aeroporto di Schönefeld, almeno fino al 2006, ha registrato bilanci in perdita. Ciò si evince dalla tabella seguente dove sono illustrati i dati EBITDA (6) ed EBIT (7) relativi all’aeroporto per il periodo dal 2003 al 2006 sulla base delle spese e degli introiti che risultano essere direttamente collegati alla gestione dell’aeroporto stesso.
Tabella 2
EBITDA ed EBIT dell’aeroporto di Schönefeld nel periodo 2003-2006
EBITDA/EBIT
(in milioni di euro)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Nonostante i deludenti risultati di gestione dell’aeroporto di Schönefeld, nessuno ha messo in dubbio la redditività del gruppo composto da FBS, BFG e - fino al 2003 - dalla società finanziaria BBF (di seguito «il gruppo FBS»). Il gruppo è stato in grado di generare risorse finanziarie proprie in modo continuativo, ovvero di trovare i finanziamenti necessari sul mercato. Per quanto a conoscenza della Commissione, il gruppo ha ricevuto sovvenzioni pubbliche da fonti esterne unicamente in relazione al finanziamento del progetto BER e, in quel caso specifico, sempre col consenso della Commissione (9).
(22)
Tale situazione è stata dovuta in particolare ai risultati economici soddisfacenti dell’aeroporto di Tegel, che hanno mitigato l’impatto negativo sul gruppo FBS delle perdite operative generate da quello di Schönefeld. Tra il 1990 e il 2005 Tegel, a differenza di Schönefeld e di Tempelhof, era un aeroporto moderno che ospitava i principali full service carrier (compagnie aeree che offrono una gamma completa di servizi) a livello internazionale che facevano rotta su Berlino. Inoltre era considerato da specifiche categorie di passeggeri e di compagnie aeree l’aeroporto migliore nel comprensorio di Berlino. A tutto ciò si deve aggiungere la tendenza all’aumento nel traffico aereo passeggeri a Berlino tra il 1990 e il 2005 che è andato a vantaggio del gruppo FBS nel suo complesso.
(23)
Come si evince dalla tabella 1, il numero di passeggeri per anno presso l’aeroporto di Tegel ha registrato un aumento continuo per tutti gli anni novanta e dal 2004. A Schönefeld il numero di passeggeri per anno è cresciuto in misura consistente nella prima metà degli anni novanta (da 1,1 milioni a 1,9 milioni di passeggeri tra il 1991 e il 1995); al contrario si è registrata una stagnazione nella seconda metà del decennio e si è avuto un calo nel periodo 2000-2003 (da 2,1 milioni a 1,7 milioni di passeggeri l’anno). Tra il 1991 e il 2003 gran parte dell’aumento del traffico a Berlino - in valori assoluti - è stato assorbito da Tegel e non da Schönefeld. In effetti, sebbene il numero di passeggeri per anno presso lo scalo di Schönefeld nel suddetto periodo sia aumentato di 600 000 unità, a Tegel si è raggiunta una cifra pari ad addirittura 4,4 milioni. Il traffico ha continuato a crescere in modo continuativo presso entrambi gli aeroporti, come si evince dalla tabella 1, tra il 2003 e il 2012: del 417 % a Schönefeld (da 1,7 milioni a 7,1 milioni di passeggeri l’anno) e del 63 % a Tegel (da 11,1 milioni a 18,2 milioni di passeggeri l’anno). A differenza del periodo 1991-2003, la crescita del traffico in valori assoluti è stata ripartita abbastanza equamente tra i due aeroporti; in altri termini, da un punto di vista relativo, la crescita del traffico a Schönefeld è stata in termini percentuali molto superiore rispetto a quella registrata presso l’aeroporto di Tegel.
3.2. I tariffari per l’aeroporto Berlino-Schönefeld
(24)
Negli anni novanta il gruppo FBS ha cercato di incoraggiare le compagnie aeree a spostare le proprie operazioni dall’aeroporto di Tegel, che operava quasi al massimo della capacità, a quello di Schönefeld che era invece abbondantemente sottoutilizzato (10). L’obiettivo era risolvere il problema della congestione a Tegel, ottimizzando al contempo l’utilizzo della capacità di Schönefeld. A tal fine sono state contattate alcune compagnie aeree che già operavano su Tegel e Tempelhof, come anche alcune che ancora non gestivano alcuna rotta per quanto riguarda gli aeroporti berlinesi. Diversi vettori hanno espresso il proprio interesse, ma alla fine per motivi commerciali nessuno ha deciso di spostare le proprie operazioni verso Schönefeld. Ciò è stato dovuto principalmente alla mancanza presso questo aeroporto di un cosiddetto «utente ancora» (11), come anche al fatto che lo scalo di Schönefeld non disponeva di infrastrutture moderne come quelle di Tegel. Tale svantaggio, inoltre, non risultava essere compensato da tariffe aeroportuali particolarmente attraenti ovvero da incentivi finanziari di altra natura. Nel complesso il tentativo di trasferire parte del traffico da Tegel verso Schönefeld e di attrarre presso quest’ultimo alcuni vettori che precedentemente non facevano rotta su Berlino, è risultato in quel periodo in larga misura fallimentare. Ciò è illustrato dal fatto, come già sottolineato, che il numero di passeggeri a Schönefeld nel periodo dal 1991 al 2003 è aumentato di sole 600 000 unità, mentre nello stesso periodo all’aeroporto di Tegel si è registrato un aumento di passeggeri pari a 4,4 milioni di unità.
(25)
Ciò ha condotto a riflessioni strategiche riguardo a come migliorare la situazione economica dell’aeroporto di Schönefeld in attesa dell’apertura di quello di BER. La chiusura temporanea dello scalo non è stata presa in considerazione come possibilità. Oggetto delle considerazioni strategiche sono stati invece, tra l’altro, il livello delle tariffe aeroportuali, oltre che le modalità opportune per fissarli in modo tale da riuscire ad attrarre ulteriore traffico.
(26)
In Germania le tariffe relative ai servizi infrastrutturali all’interno dell’aeroporto richieste alle compagnie aeree sono calcolate in base al tariffario applicato in ciascun aeroporto. I tariffari vengono pubblicati in Nachrichten für Luftfahrer, gazzetta ufficiale tedesca sulle questioni relative al traffico aereo. Ciascun aeroporto predispone il proprio tariffario che deve poi essere notificato alle autorità competenti in materia di traffico aereo nella rispettiva regione.
(27)
Dal 2003 a Schönefeld sono stati applicati diversi ordinamenti tariffari. Nel periodo dal 1o agosto 2003 al 30 aprile 2004 è rimasto in vigore un tariffario congiunto per Tegel, Tempelhof e Schönefeld (di seguito «tariffario 2003»). Tali tariffe erano in realtà considerate scarsamente attraenti, o almeno non abbastanza da incoraggiare le compagnie aeree ad aprire nuove rotte ovvero ad aumentare la frequenza dei collegamenti aerei in partenza e in arrivo su Berlino.
(28)
In questo contesto, nel 2003, gli azionisti di FBS hanno richiesto a una società di consulenza ([…] - di seguito «la società di consulenza») di elaborare una strategia che migliorasse la situazione finanziaria dell’aeroporto di Schönefeld e che potesse essere messa in atto rapidamente fino all’apertura di BER.
(29)
L’analisi condotta dalla società di consulenza ha evidenziato che, per tutta una serie di motivi, vi era un significativo potenziale di espansione per quanto riguardava il traffico aereo a Berlino. Secondo la stima del consulente, Berlino poteva di disporre di un potenziale bacino di raccolta (catchment area) che comprendeva fino a 10 milioni di passeggeri l’anno. La Società di consulenza ha quindi individuato una serie di fattori strutturali che avrebbero potuto facilitare l’aumento del traffico aereo. Tra gli elementi principali da questo punto di vista figuravano la presenza della sede legale di numerose imprese multinazionali, il fatto a Berlino fosse sede della più grande università tedesca, oltre che uno snodo per la «mobilità etnica» (12), come anche il fatto che Berlino, nei primi anni 2000 fosse vista come una capitale in fase di crescita e un magnete (13) dal punto di vista turistico. Inoltre la Società di consulenza è giunta alla conclusione che, rispetto agli aeroporti in altre capitali, quello di Berlino nel 2003 disponeva ancora di un potenziale notevole per quanto riguarda l’insediamento e la crescita delle compagnie aeree a basso costo (Low-COST-Carrier, o «LCC»).
(30)
Nello stesso periodo il traffico LCC ha fatto registrare un significativo aumento in tutta Europa (14). Diverse analisi hanno dimostrato come esso fosse generato per la maggior parte da nuovi passeggeri e pertanto potesse essere calcolato in aggiunta al traffico tradizionale. Secondo la previsione della Società di consulenza, il potenziale di traffico aggiuntivo LCC a Schönefeld nel breve periodo, vale a dire tra il 2003 e il 2005 lasciava prevedere una crescita tra 600 000 e 900 000 passeggeri all’anno, mentre nel medio periodo, vale a dire tra il 2005 e il 2010, l’aumento stimato di passeggeri era pari a 300 000 unità all’anno.
(31)
Inoltre la società di consulenza ha riscontrato che l’attuazione di una strategia per attirare le LCC a Schönefeld avrebbe richiesto solo pochi adeguamenti e nessun investimento su larga scala per quanto riguarda infrastruttura o significative modifiche alle strutture esistenti.
(32)
La società di consulenza, pertanto, ha consigliato una specifica strategia (di seguito «strategia LCC»), da attuare mediante una combinazione tra sconti sulla quantità per quanto riguarda tariffe aeroportuali e incentivi finanziari (15).
(33)
La decisione di FBS è stata di mettere in atto questa strategia LCC e, a tale scopo, veniva pubblicato un nuovo tariffario («tariffario 2004»). Le tariffe aeroportuali ivi previste sono state specificamente studiate per Schönefeld, a differenza di quelle in vigore nel 2003. Il nuovo tariffario è stato adottato il 30 aprile 2004 ed è entrato in vigore il 1o maggio 2004. Ha contemplato le seguenti categorie di tariffe aeroportuali:
a)
tariffe di atterraggio e decollo, basate in particolare sul peso massimo al decollo dell’aeromobile;
b)
tariffe di imbarco, basati sul numero di passeggeri in partenza e sulla destinazione del volo;
c)
tariffe aeroportuali di parcheggio sulla base del peso massimo al decollo dell’aeromobile e sulla durata di utilizzo degli spazi per il parcheggio.
(34)
Il tariffario ha previsto svariati meccanismi di incentivo finanziario:
a)
uno «sconto quantità sugli imbarchi», secondo cui parte delle tasse di imbarco erano rimborsate sulla base della quantità di passeggeri trasportati:
Tabella 3
Riduzione del numero di passeggeri in base al tariffario 2004
Numero di passeggeri l’anno
Importo della restituzione
%
oltre 50 000
5
oltre 100 000
10
oltre 150 000
15
oltre 250 000
20
b)
un «incentivo alla crescita» sotto forma di «incentivi per la destinazione e per la frequenza», concessi rispettivamente per aprire nuove rotte in partenza da Schönefeld e per incoraggiare l’aggiunta di frequenze rispetto ai collegamenti esistenti in partenza da Schönefeld. L’importo degli incentivi per la destinazione rispetto al Landegrundtarif (definito come somma delle tasse di decollo e atterraggio applicabili e delle tasse di imbarco applicabili ai relativi spostamenti dell’aeromobile) è stato pari all’80 % nel primo anno, nel secondo anno al 60 %, nel terzo anno al 40 % e nel quarto anno al 20 %. L’importo degli incentivi per la frequenza nel primo anno è equivalso al 60 % e nel secondo anno al 40 % del Landegrundtarif. Le condizioni specifiche sono state definite da un accordo bilaterale tra FBS da un lato e compagnia aerea dall’altro.
(35)
Il tariffario 2004 è stato nuovamente emendato nel 2005. Tale modifica ha previsto che le compagnie aeree avrebbero ricevuto l’incentivo per destinazione nel caso in cui avessero aperto nuove rotte sul sistema aeroportuale berlinese, vale a dire collegamenti con destinazioni non precedentemente servite da voli diretti su Berlino. In precedenza, al contrario, l’incentivo per destinazione era destinato a nuove rotte su Schönefeld, anche nel caso in cui la stessa destinazione fosse servita da voli diretti su altri aeroporti di Berlino.
(36)
Il 19 gennaio 2006 è entrato in vigore un nuovo tariffario («tariffario 2006»), con validità retroattiva dal 1o gennaio 2006. Rispetto al tariffario 2004 si è prevista qui l’abolizione dell’incentivo per frequenza. Il tariffario 2006 ha contemplato tre diversi tipi di incentivi principali: un «contributo alla crescita» (16), vale a dire un incentivo collegato al possibile aumento del numero di passeggeri o del tonnellaggio per ciascun volo, un «contributo alla destinazione» per l’apertura di nuove rotte dirette tra Berlino e un altro aeroporto di arrivo, e infine uno «sconto quantità sul numero di passeggeri».
(37)
Secondo il tariffario 2006, al momento di aprire un nuovo collegamento con Berlino, il vettore doveva scegliere tra il contributo alla destinazione e il contributo alla crescita. Tale scelta doveva essere effettuata prima dell’apertura della nuova rotta e il vettore era poi vincolato dalla singola decisione presa.
(38)
Il contributo alla destinazione durante la prima stagione di volo della nuova rotta è stato pari all’80 %, nella seconda stagione al 60 %, nella terza stagione al 40 %, nella quarta stagione al 20 % e nella quinta stagione al 10 % del Landegrundtarif. Oltre a ciò, le compagnie aeree sono state tenute a rimborsare il finanziamento alla destinazione, nel caso in cui avessero deciso di abbandonare la nuova rotta prima della fine della quinta stagione, secondo il seguente schema: il 60 % del Landegrundtarif previsto per la prima stagione, nella seconda stagione il 40 %, nella terza stagione il 20 %, nella quarta stagione il 10 %, e infine nella quinta stagione lo 0 %.
(39)
L’incentivo per crescita poteva essere richiesto dalle compagnie aeree se raggiungevano un aumento del numero di passeggeri o del tonnellaggio di carico per movimento di volo rispetto all’anno precedente. L’importo dell’incentivo era calcolato sulla base del livello di crescita raggiunto, secondo una formula indicata nel tariffario; il risultato erano riduzioni sulle tariffe aeroportuali calcolate in misura digressiva nel corso del tempo. L’incentivo per crescita era limitato a un periodo massimo di cinque anni.
(40)
Rispetto al tariffario 2004 lo «sconto quantità sul numero di passeggeri» è stato invece solamente modificato e ampliato di poco. Il tariffario 2006 ha infatti previsto che lo sconto quantità sul numero di passeggeri, da allora indicato come «finanziamento per volume», dovesse consistere in un rimborso proporzionale delle tasse di decollo e atterraggio oltre che delle tasse di imbarco a seconda del numero di passeggeri trasportati. I tassi di sconto erano calcolati come segue:
Tabella 4
Finanziamento per volume: riduzione in base al tariffario 2006
Numero di passeggeri l’anno
Importo della restituzione
%
oltre 50 000
5
oltre 100 000
10
oltre 250 000
15
oltre 500 000
20
oltre 1 milione
30
oltre 2 milioni
40
3.3. Contratti stipulati individualmente tra FBS e alcune specifiche compagnie aeree
3.3.1. Insediamento di easyJet come utente ancora a Schönefeld
(41)
Nel 2003, a seguito della messa in atto della strategia LCC a Schönefeld, FBS ha avviato trattative con la società easyJet Airline Company Ltd. («easyJet»), che stava cercando una sede per un nuovo hub nell’Europa continentale. In cambio di tariffe aeroportuali convenienti e altri incentivi finanziari, easyJet ha offerto la possibilità di stazionare quattro aeromobili durante il suo primo anno di operazione in questo aeroporto (2004), sei aeromobili nel secondo anno, poi un aeromobile in più ogni anno dal 2006 al 2009. Secondo i dati delle autorità tedesche, FBS si è visto in questo modo la possibilità di attrarre a Schönefeld un LCC consolidato come utente ancora.
(42)
Il 19 dicembre 2003 FBS ed easyJet hanno quindi concluso un accordo (di seguito «contratto con easyJet del 2003») alle condizioni sopra indicate. Tale accordo ha previsto un meccanismo di tariffe aeroportuali specifiche per easyJet, che differivano dal tariffario in vigore, calcolando gli importi unicamente sulla base del numero di passeggeri in partenza. Inoltre si stabiliva un sistema di sconti basato sul numero di passeggeri aggiuntivi trasportati da easyJet durante l’esercizio in questione rispetto all’anno precedente. Questo specifico sistema di agevolazione è stato poi ripreso nel tariffario 2006 col nome «finanziamento per la crescita» (cfr. i considerando da 36 a 39). In aggiunta, FBS e easyJet hanno concordato un finanziamento per la destinazione sotto forma di pagamento una-tantum pari a […] EUR per ciascuna nuova rotazione (frequenza) giornaliera avviata da easyJet. I pagamenti previsti secondo questo sistema si sono interrotti nel 2004. Complessivamente, in base al meccanismo descritto, sono state finanziate 19 nuove rotazioni giornaliere create da easyJet.
(43)
La durata dell’accordo stipulato tra FBS ed easyJet è stata inizialmente di dieci anni, con la possibilità per easyJet di prorogarlo per altri dieci anni. L’11 settembre 2007, tuttavia, FBS ed easyJet hanno concordato un emendamento («accordo di modifica con easyJet del 2007»), che ha modificato la durata e altri termini del contratto originale. Nell’accordo di modifica si è stipulato che il contratto con easyJet del 2003 sarebbe rimasto in vigore entro e non oltre la data di apertura dell’aeroporto di BER (prevista allora per il 2011). Per quanto riguarda le tariffe aeroportuali, l’accordo di modifica con easyJet del 2007 ha contenuto un «riferimento dinamico» al tariffario generale dell’aeroporto (17). In conseguenza di ciò, le tariffe aeroportuali applicate a Schönefeld, anche in caso di modifica da parte di FBS dopo la stipula del contratto, sarebbero rimaste valide per quanto riguarda easyJet.
(44)
Tra il 2003 e il 2006 si è registrato un considerevole aumento del traffico per quanto riguarda il traffico di easyJet presso lo scalo di Schönefeld. La compagnia è riuscita addirittura ad aumentare il numero di aeromobili stazionati a Schönefeld più rapidamente rispetto a quanto stabilito nel contratto con FBS. Di conseguenza l’aeroporto di Schönefeld nel 2006 è diventato il polo principale per easyJet fuori dal Regno Unito.
(45)
Questa situazione è illustrata nella tabella 5, che descrive lo sviluppo del traffico sviluppato da easyJet all’aeroporto di Schönefeld (sia in termini assoluti sia come percentuale del numero totale di passeggeri presso lo scalo tra il 2004 e il 2010).
Tabella 5
Evoluzione del traffico easyJet a Schönefeld nel periodo compreso tra il 2004 e il 2010
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Percentuale di passeggeri easyJet sul volume totale di passeggeri a Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Insediamento di altre compagnie aeree a Schönefeld
(46)
In aggiunta all’insediamento di easyJet come utente ancora, FBS ha avviato alcune misure per attrarre altre LCC. A seguito di ciò furono stipulati singoli contratti con le seguenti LCC: Germanwings GmbH («Germanwings»), Ryanair Limited («Ryanair»), Volare Airlines S.p.A («Volare»), V-Bird Airlines B.V. («V-Bird»), Norwegian Air Shuttle AS («Norwegian Air Shuttle»), Icelandair Reykjavik Airport («Icelandair»), oltre che con la compagnia Aer Lingus Limited («Aer Lingus»), che ai fini della presente decisione è da ritenere una LCC (18).
(47)
Nel caso di Ryanair e di Germanwings sono stati stipulati due accordi successivi, uno nel 2003 e uno nel 2004.
(48)
I contratti con Ryanair, Volare e V-Bird, come anche il primo accordo con Germanwings, sono stati stipulati prima dell’adozione e dell’entrata in vigore del tariffario 2004 (cfr. il considerando 33). In questi contratti sono state descritte le rotte che sarebbero state operative su Schönefeld con le relative frequenze. Gli accordi hanno previsto incentivi finanziari sotto forma di pagamenti specificamente definiti per le singole compagnie, negoziati al fine di convincere questi vettori a lanciare o espandere le operazioni a Schönefeld senza aspettare che entrasse in vigore un nuovo tariffario che prevedesse incentivi finanziari. Questi pagamenti sono stati soggetti all’effettuazione da parte della compagnia aerea almeno di una certa percentuale di voli di linea corrispondente alle operazioni definite nel contratto (19). Il primo accordo con Ryanair ha previsto il pagamento di una somma pari a […] milioni di EUR per un anno (termine contrattuale). Gli accordi con V-Bird e Volare hanno previsto il pagamento di […] milioni di EUR per tre anni, suddiviso in rate annuali digressive. Nel primo accordo con Germanwings si è stabilito un pagamento sotto forma di sconto digressivo rispetto alle tariffe aeroportuali applicabili per un periodo di tre anni, oltre al finanziamento da parte di FBS delle attività di marketing per un importo pari a […] EUR l’anno.
(49)
Gli altri contratti stipulati contestualmente o più tardi rispetto all’entrata in vigore del tariffario 2004 si sono basati essenzialmente sugli stessi principi. Questi accordi hanno altresì descritto le rotte operative su Schönefeld con le relative frequenze. In questo modo i vettori coinvolti hanno potuto avvalersi delle varie agevolazioni finanziarie previste. I contratti hanno tuttavia riportato un «riferimento dinamico» al tariffario generale dell’aeroporto. Di conseguenza il tariffario applicabile a Schönefeld in un dato momento sarebbe stato applicabile al vettore stesso anche in caso di modifica delle tariffe aeroportuali da parte di FBS successivamente alla stipula del contratto (20). Gli accordi contenevano alcune clausole secondo cui la concessione di determinati incentivi previsti dal tariffario era soggetta allo svolgimento da parte della compagnia aerea di almeno una specifica percentuale dei voli di linea previsti nell’ambito delle operazioni indicate nel contratto. In aggiunta in alcuni di questi accordi si è stipulato che FBS avrebbe concesso sovvenzioni per finanziare parte delle spese di marketing delle compagnie aeree coinvolte. Nel contratto con Norwegian Air Shuttle, ad esempio, è stato previsto un pagamento una tantum da parte di FBS pari a […] EUR per coprire le spese di marketing giustificatamente sostenute dalla compagnia. Anche ad Aer Lingus e Icelandair sono state offerte sovvenzioni una tantum rispettivamente per […] EUR e […] EUR come finanziamento di parte delle loro spese di marketing.
(50)
La tabella di seguito contiene un quadro riassuntivo della durata prevista per i vari contratti.
Tabella 6
Durata dei contratti conclusi tra FBS e diverse compagnie low-cost (LCC)
Compagnia aerea/Contratto
Data di conclusione del contratto
Durata del contratto prevista (21)
Ryanair (primo accordo)
31 marzo 2003
dal 1o maggio 2003 al 30 aprile 2004
Ryanair (secondo accordo)
28 aprile 2004
dal 1o maggio 2003 al 30 aprile 2008
Germanwings (primo accordo)
14 ottobre 2003 (22)
dal 26 ottobre 2003 al 31 ottobre 2006
Germanwings (secondo accordo)
23 dicembre 2004
dal 1o maggio 2004 al 30 aprile 2008
Volare
22 ottobre 2003 (23)
dal 26 ottobre 2003 al 31 marzo 2007 (24)
V-Bird
3 novembre 2003 (25)
dal 3 novembre 2003 al 3 novembre 2007 (26)
Icelandair
6 giugno 2004
dal 6 giugno 2004 al 31 marzo 2009
Norwegian Air Shuttle
17 maggio 2004
dal 29 marzo 2004 al 31 marzo 2009
Aer Lingus
13 maggio 2004
dal 30 marzo 2004 al 31 marzo 2009
(51)
La tabella 7 illustra l’evoluzione del traffico tra le compagnie aeree interessate a Schönefeld tra il 2003 e il 2010.
Tabella 7
Evoluzione del numero di passeggeri di ciascuna LCC esaminata nel periodo tra il 2003 e il 2010
Evoluzione del numero di passeggeri delle compagnie aeree con accordi singoli nel periodo tra il 2003 e il 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Quota complessiva della compagnia aerea sul traffico di Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Nel complesso, la messa in atto della strategia LCC ha portato a un consistente aumento del traffico a Schönefeld. Come si evince dalla tabella 1, il numero di passeggeri tra il 2003 e il 2004 è quasi raddoppiato (passando da 1,7 milioni a 3,3 milioni). Tale tendenza all’incremento nel numero di passeggeri si riscontra anche successivamente, fino a raggiungere nel 2005 la cifra di 5 milioni e nel 2006 quella di 6 milioni. Tra il 2003 e il 2009 il numero di passeggeri è quadruplicato.
3.4. Il Terminal B e la locazione di aree al suo interno a easyJet
(53)
All’aeroporto di Schönefeld i Terminal B e A sono fisicamente collegati e insieme formano il Terminal Nord dell’aeroporto. Dal punto di vista della capacità il Terminal B è uno dei più piccoli a Schönefeld. La maggior parte dei passeggeri e delle compagnie aeree è gestita dal Terminal A, mentre presso il Terminal B si svolgono unicamente le funzioni di check-in per passeggeri e bagagli, oltre ai controlli di sicurezza. Tutte le altre fasi del processo di movimentazione dei passeggeri si svolgono presso l’adiacente Terminal A. Fra di esse figurano la sala d’attesa, la preparazione all’imbarco e l’imbarco stesso. Inoltre tutti i passeggeri e i bagagli arrivano al Terminal A.
(54)
In preparazione al significativo aumento di traffico prevedibile a Schönefeld a seguito dell’accordo del 2003 con easyJet, a marzo 2004, FBS ha sottoscritto un altro contratto con questa compagnia. Con tale ulteriore accordo («contratto di locazione con easyJet del 2004») FBS ha concesso a easyJet l’utilizzo esclusivo degli sportelli per il check-in e dei locali per l’equipaggio presso il Terminal B a Schönefeld. Il canone di locazione sarebbe stato pagato separatamente rispetto alle tariffe aeroportuali. Inoltre con l’accordo si sono concessi a easyJet i cosiddetti diritti di «branding», vale a dire di esporre il proprio marchio in determinati punti all’interno del terminal.
(55)
Nel periodo dal 2004 al 2007 si è concessa in locazione a easyJet un’area di circa […] m2 da adibire a uffici e sportelli per il check-in, vale a dire il […] % della superficie totale del Terminal B. A febbraio 2008, easyJet ha completato il trasloco in uffici separati, riducendo così lo spazio utilizzato nel Terminal B a […] m2.
(56)
Le aree libere del Terminal B, inclusi sale e corridoi, oltre al bar, possono essere utilizzate anche da passeggeri di compagnie diverse da easyJet in quanto non esiste alcuna separazione fisica tra Terminal A e Terminal B.
(57)
La movimentazione dei passeggeri presso il Terminal B differisce da quella presso altri terminal da punto di vista tecnico per quanto riguarda l’attrezzatura di sicurezza destinata alla movimentazione dei bagagli. Il sistema utilizzato presso il Terminal B comprende un dispositivo integrato a raggi X per questi controlli. Nel Terminal A tale controllo avviene direttamente quando i passeggeri accedono all’area del check-in. Secondo le autorità tedesche, l’efficacia del macchinario installato presso il Terminal B è pari a quella del sistema per la gestione dei bagagli presso il Terminal A.
3.5. Misure oggetto di un procedimento formale di indagine
(58)
Le misure oggetto di un procedimento formale di indagine sono le seguenti:
-
l’accordo di controllo e trasferimento degli utili («Misura 1»), il cui potenziale beneficiario è stato identificato nella decisione iniziale in FBS,
-
gli accordi tariffari previsti nel contratto con easyJet del 2003 («Misura 2»), il cui potenziale beneficiario è stato identificato in easyJet,
-
le condizioni, compresi sconti sulle tariffe aeroportuali e vari incentivi finanziari, offerte a varie altre LCC nel quadro degli accordi di cui alla tabella 6 (di seguito indicate collettivamente come «Misura 3»), i cui potenziali beneficiari sono stati individuati in Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus e Icelandair,
-
il contratto di locazione con easyJet del 2004 («Misura 4»), il cui potenziale beneficiario è stato individuato in easyJet.
4. MOTIVAZIONI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO FORMALE DI INDAGINE
4.1. Misura 1: accordo di controllo e di trasferimento degli utili
(59)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha rilevato che Schönefeld da qualche tempo aveva prodotto perdite e risultava tuttora in perdita. Inoltre si è sottolineato come la compensazione di tali perdite attraverso i profitti generati da BFG fosse stata fondamentale per tenere a galla FBS. La Commissione è giunta alla conclusione provvisoria che tale sovvenzione incrociata, basata sull’accordo di controllo e trasferimento degli utili, abbia concesso un vantaggio a FBS che l’impresa non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato. La Commissione ha ritenuto tale vantaggio economico di tipo selettivo in quanto ne beneficiava una sola impresa. Si è inoltre configurato un caso di distorsione della concorrenza che ha influito sugli scambi tra Stati membri.
(60)
La Commissione ha altresì ritenuto che il suddetto vantaggio economico sia stato finanziato con risorse pubbliche e sia quindi imputabile allo Stato. Per quanto riguarda le risorse pubbliche, la Commissione ha sottolineato che FBS è un’azienda pubblica, i cui azionisti sono il governo federale e due Land tedeschi. Inoltre otto dei dodici membri del Collegio Sindacale sono rappresentanti di enti pubblici tedeschi. La Commissione ha pertanto sostenuto che le risorse di FBS siano da considerare risorse pubbliche. Per quanto riguarda l’attribuzione della Misura 1 allo Stato, la Commissione ha sottolineato in particolare la natura delle attività di FBS, facendo notare come gli aeroporti svolgano un ruolo chiave in diverse aree fondamentali per le politiche governative e che gli enti pubblici sono raramente assenti dal processo decisionale quando il gestore di un aeroporto si trova ad assumere decisioni riguardanti lo sviluppo a lungo termine dell’infrastruttura in questione.
(61)
La Commissione è quindi giunta alla conclusione che la misura in oggetto possa configurarsi come aiuto di Stato. Nella relazione si sono sollevati alcuni dubbi riguardo alla compatibilità del possibile aiuto con il mercato interno, nello specifico sulla base dell’esenzione prevista dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del TFUE. In tale contesto la Commissione ha evidenziato che la misura in questione si sarebbe configurata come sostegno operativo ove fosse stata classificata come aiuto di Stato in una maniera che non pareva necessaria e proporzionata rispetto a un obiettivo di politica pubblica e che non appariva associata ad alcun processo di ristrutturazione. La Commissione ha inoltre espresso alcuni dubbi sulla compatibilità della misura con l’articolo 106, paragrafo 2 del TFUE, aggiungendo che le autorità tedesche non avevano espresso alcuna intenzione di assegnare a FBS la gestione di servizi di interesse economico generale. A tale proposito la Commissione ha rimandato ai punti 34 e 35 degli orientamenti comunitari in materia di finanziamento agli aeroporti e concessione di aiuti per l’avvio di compagnie aeree in partenza in aeroporti regionali (di seguito «Orientamenti in materia di aviazione») (27), secondo cui la gestione di un aeroporto può essere considerata un servizio di interesse economico generale solo in circostanze eccezionali.
4.2. Misura 2: accordo con easyJet del 2003
(62)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha fatto notare come le tariffe aeroportuali pagate da easyJet fossero molto inferiori rispetto al tariffario vigente all’epoca. Inoltre la Commissione ha sottolineato che, mentre gli incentivi concessi ad altri LCC allo scalo di Schönefeld si sono basati sul tariffario applicabile in un dato momento, nel contratto con easyJet del 2003 non si è fatto alcun riferimento a un tariffario «dinamico» di quel tipo. La Commissione ha quindi assunto preliminarmente la posizione secondo cui il contratto con easyJet del 2003 possa costituire un vantaggio particolare per la stessa easyJet e quindi configurarsi come distorsione della concorrenza e influenzare gli scambi tra Stati membri.
(63)
La Commissione è inoltre giunta alla conclusione preliminare secondo cui la misura in oggetto sia stata finanziata con risorse pubbliche e sia quindi imputabile allo Stato, tra l’altro sulla base degli argomenti esposti in precedenza riguardo alla Misura 1 che si applicano anche alla Misura 2. In aggiunta, la Commissione ha fatto presente come la stipula di contratti del tipo di quello concluso con easyJet e altre LCC abbia con molta probabilità richiesto l’approvazione del Collegio Sindacale, all’interno del quale la maggioranza dei membri erano rappresentanti di enti pubblici tedeschi. La Commissione ha altresì rilevato che le tariffe agevolate pubblicate da FBS hanno richiesto l’approvazione da parte del ministero del Brandeburgo per Sviluppo Urbano, Edilizia e Trasporti. Tutto ciò è stato visto come ulteriore indicazione di come la Misura 2 (e la Misura 3) siano egualmente attribuibili allo Stato. La Commissione ha infine fatto presente che il presidente della regione Brandeburgo era membro del Collegio Sindacale di FBS, nella cui area di competenza rientrava anche il ministero per Sviluppo Urbano, Edilizia e Trasporti.
(64)
Inoltre la Commissione ha espresso dubbi riguardo alla compatibilità della misura col mercato interno, nel caso in cui si configuri come aiuto di Stato, in particolare considerando le regole previste dagli Orientamenti in materia di aviazione.
4.3. Misura 3: accordi con varie altre LCC
(65)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha spiegato che solo certe compagnie aeree hanno beneficiato delle agevolazioni tariffarie previste a Schönefeld per incentivare la crescita del traffico, sottolineando quindi la mancanza di trasparenza per quanto riguarda il sistema in questione. La Commissione ha evidenziato come alcuni degli accordi oggetto di indagine siano stati stipulati durante un periodo in cui il tariffario vigente non prevedeva alcuna possibilità di incentivi finanziari. Ha altresì evidenziato che il tariffario 2004 è stato apparentemente elaborato specificamente in modo tale da fornire una base giuridica retroattiva per i suddetti accordi. Secondo la Commissione lo schema di incentivi previsto dal tariffario 2004 non sarebbe potuto entrare in vigore fino a quando le autorità competenti non lo avessero approvato, fatta salva la notifica degli accordi di agevolazione alla Commissione europea, di cui però non si trova alcuna traccia (28). Alla luce di questi elementi la Commissione è giunta alla provvisoriamente alla conclusione secondo cui gli accordi in oggetto possano conferire un vantaggio speciale alle compagnie aeree in questione. La Commissione ha altresì ritenuto che tale vantaggio economico sembri apparentemente configurarsi come distorsione alla concorrenza e influire sugli scambi commerciali tra Stati membri.
(66)
Per quanto riguarda l’utilizzo di risorse pubbliche previsto dalla Misura 3 e l’attribuzione di tale misura allo Stato, la Commissione ha espresso lo stesso parere di quello riguardo al contratto con easyJet del 2003.
(67)
In conclusione, la Commissione ha espresso alcuni dubbi riguardo alla compatibilità degli accordi in questione col mercato interno, nella misura in cui si possono configurarsi come aiuti di Stato, in particolare considerando le disposizioni previste dagli Orientamenti in materia di aviazione.
4.4. Misura 4: accordo con easyJet del 2004
(68)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha fatto riferimento alla sentenza del Tribunale Regionale (Landgericht) di Potsdam (29) in relazione all’accordo tra FBS ed easyJet sull’utilizzo del Terminal B presso l’aeroporto di Schönefeld. Il Tribunale Regionale ha stabilito come a easyJet sia stato concesso l’utilizzo esclusivo dell’aeroporto stesso (Terminal B) e che tutte le altre compagnie aeree che lo avevano in precedenza utilizzato ne siano state estromesse. Il terminal in oggetto offre svariati vantaggi che lo distinguono dagli altri terminal dell’aeroporto di Berlino-Schönefeld. Per esempio gli altri terminal non sono stati dotati di un impianto di smistamento bagagli a più livelli che ne permette uno smistamento molto più rapido rispetto ai sistemi di trasporto a un solo livello.
(69)
La Commissione ha altresì aggiunto che il Tribunale Regionale aveva fatto presente come non vi fosse alcun motivo di concedere a easyJet l’utilizzo esclusivo del Terminal B, soprattutto considerando che altre compagnie aeree operanti a Berlino-Schönefeld movimentavano lo stesso numero di passeggeri e servivano lo stesso numero di rotte di easyJet. A prescindere da ciò, la Commissione ha ritenuto che il canone mensile di […] EUR al mese richiesto da FBS a easyJet fosse ben al di sotto delle normali tariffe di mercato.
(70)
La Commissione è quindi giunta alla conclusione preliminare che il contratto di locazione con easyJet del 2004 potesse costituire un vantaggio indebito per la compagnia stessa. La Commissione ha altresì ritenuto che tale vantaggio economico sembri apparentemente configurarsi come distorsione alla concorrenza e influire sugli scambi commerciali tra Stati membri.
(71)
Per quanto riguarda l’utilizzo di risorse pubbliche previsto dalla Misura 4 e l’attribuzione di tale misura allo Stato, la Commissione ha espresso lo stesso parere di quello riguardo al contratto con easyJet del 2003.
(72)
In conclusione la Commissione ha sollevato alcuni dubbi riguardo alla compatibilità della misura col mercato interno, nella misura in cui possa essere classificata come aiuto di Stato, in particolare considerando le disposizioni degli Orientamenti in materia di aviazione.
5. OSSERVAZIONI DEI SOGGETTI INTERESSATI
5.1. Air France
(73)
Secondo Air France le agevolazioni tariffarie concesse a FBS per lo scalo di Schönefeld non hanno rappresentato una misura generale, in quanto nel caso specifico non vi è stata la necessaria divulgazione delle misure al pubblico. Inoltre la durata del contratto easyJet del 2003 (20 anni) è parsa in contrasto con la prassi decisionale della Commissione. Un sostegno finanziario a lungo termine non è stato quindi oggettivamente giustificato e non è stato possibile dimostrare alcun effetto incentivante.
(74)
Per quanto attiene all’utilizzo del Terminal B da parte di easyJet, Air France ha ritenuto che si trattasse dell’unico terminal riservato all’utilizzo da parte di una sola compagnia aerea. Il contratto di locazione con easyJet del 2004 non è stato oggetto di alcuna procedura di gara ed easyJet è stata l’unica compagnia aerea in grado di offrire un servizio funzionale e affidabile per la distribuzione dei bagagli.
5.2. Lufthansa
(75)
La compagnia Deutsche Lufthansa AG («Lufthansa») ha evidenziato nelle proprie osservazioni come lo sviluppo commerciale dei tre aeroporti berlinesi (Tegel, Schönefeld e Tempelhof) sia stato estremamente positivo, con un margine operativo registrato negli ultimi tre anni di circa il […]%. Secondo Lufthansa, l’aeroporto di Schönefeld è stato sovvenzionato dalle compagnie aeree operanti a Tegel.
5.3. Germania
(76)
La compagnia Germania Fluggesellschaft mbH («Germania») ha sostenuto che i vantaggi offerti a Schönefeld grazie all’accordo di controllo e trasferimento degli utili tra FBS e BFG sono stati finanziati dai passeggeri in transito all’aeroporto di Tegel. Germania ritiene che si sia assistito a un sistema di sovvenzioni incrociate dovuto alle modalità di calcolo delle tariffe aeroportuali e ai legami tra i gestori degli aeroporti Schönefeld e Tegel, che hanno potuto in effetti configurarsi, secondo Germania, come collusione. Germania ha quindi concluso che, per quanto riguarda la compensazione delle perdite, FBS non abbia agito come investitore privato operante in economia di mercato per quanto riguarda la compensazione delle perdite. Germania ha ritenuto improbabile che le operazioni abbiano potuto coprire i costi sostenuti da FBS a Schönefeld.
(77)
Secondo Germania, le compagnie aeree operanti a Schönefeld hanno ricevuto aiuti in relazione alle tariffe aeroportuali sulla base di accordi individuali. Ha altresì aggiunto che il tariffario 2004 non è stato né approvato, né pubblicato.
(78)
Germania ritiene che il canone richiesto a easyJet per l’utilizzo del Terminal B non sia stato in linea con le normali tariffe di mercato, configurandosi quindi come trattamento di favore e aiuto di Stato. L’utilizzo esclusivo dell’intero terminal ha infatti permesso a easyJet di garantire un servizio più efficiente, mentre ad altre compagnie tale possibilità non è stata offerta.
5.4. DBA
(79)
Secondo DBA Luftfahrtgesellschaft («DBA»), compagnia aerea a basso costo controllata da Air Berlin fino alla cessazione delle operazioni nel 2008, la concorrenza riguardo ai prezzi sul mercato del trasporto aereo a Berlino era particolarmente agguerrita. La situazione concorrenziale si è ulteriormente inasprita a seguito dell’applicazione della strategia LCC presso lo scalo di Schönefeld, in particolare con l’arrivo di Germanwings ed easyJet. Tutto questo ha creato pressioni a carico delle compagnie aeree operanti su Tegel, specialmente degli altri operatori a basso costo come Air Berlin/DBA.
(80)
Secondo DBA, il canone versato da easyJet per il Terminal B non è da ritenere una normale tariffa di mercato. Inoltre, l’utilizzo esclusivo dell’impianto di smistamento bagagli nel Terminal B ha rappresentato un trattamento di favore preferenziale rilevante dal punto di vista delle norme in materia di aiuti di Stato.
5.5. Associazione delle compagnie aeree europee
(81)
L’Associazione delle compagnie aeree europee («AEA», Association of European Airlines), che rappresenta gli interessi dei vettori europei, ha ritenuto che la sovvenzione incrociata tra Tegel e Schönefeld, oltre che tra i membri AEA operanti prevalentemente su Tegel e le compagnie aeree sovvenzionate con sede a Schönefeld che facevano loro concorrenza, abbia costituito una discriminazione. Secondo AEA, senza tale sovvenzione incrociata lesiva della concorrenza le compagnie aeree operanti su Schönefeld non sarebbero state in grado di sopravvivere e le tariffe aeroportuali a Tegel avrebbero potuto essere molto più basse. Data la vicinanza geografica tra Tegel e Schönefeld, non pareva esservi alcuna necessità di sostegno pubblico.
(82)
AEA ha altresì ritenuto che le misure indicate nella decisione di avvio del procedimento non siano oggettivamente giustificabili; le riduzioni e gli incentivi sono apparentemente arbitrari e discriminatori, dunque incompatibili con gli Orientamenti in materia di aviazione.
5.6. Germanwings
(83)
Secondo la società Germanwings, FBS si è sempre comportata come un investitore privato. Nonostante la graduale soppressione delle riduzioni concesse, Germanwings ha infatti ampliato la propria rete di rotte in partenza da Schönefeld. La società ha fatto affidamento sul fatto che gli accordi finanziari con FBS fossero conformi alle disposizioni di legge, soprattutto considerando che i tre aeroporti berlinesi erano parte di un sistema aeroportuale unico.
(84)
Germanwings ha sottolineato di non considerare gli aeroporti di Amburgo, Dresda, Lipsia o Lubecca (30) alternative sufficientemente concorrenziali rispetto a Schönefeld, poiché la compagnia operava prevalentemente su rotte nazionali tedesche. Vista la breve durata di tali voli, gli aeroporti citati erano troppo distanti da Berlino per essere considerati alternative valide rispetto a Schönefeld.
(85)
Germanwings ha altresì sostenuto che la locazione del Terminal B a easyJet fosse contraria alle norme in materia di antitrust e aiuti di Stato, in quanto easyJet non è stata in alcun modo coinvolta nel finanziamento del Terminal B e la locazione aveva avuto luogo senza la relativa procedura di gara. Inoltre, è stato applicato un canone troppo basso dato che il Terminal B, a differenza dei Terminal A e C, disponeva di un moderno impianto di smistamento bagagli.
5.7. Aeroporto di Lubecca
(86)
L’aeroporto di Lubecca ha dichiarato di non avere riscontrato alcun impatto negativo sul mercato a seguito della strategia commerciale di FBS.
5.8. Ryanair
(87)
Secondo Ryanair, non vi è stata concorrenza tra gli aeroporti di Dresda, Amburgo e Lubecca da un lato e quello di Schönefeld dall’altro sulle tratte brevi e a medio raggio. La distanza tra Schönefeld e Dresda, Amburgo o Lubecca è in effetti troppo grande perché vi fosse competizione. Un contratto con Schönefeld, di conseguenza, non ha avuto alcun effetto sugli altri aeroporti considerati.
(88)
Ryanair ha ritenuto che le tariffe aeroportuali versate a Schönefeld siano state conformi alle indicazioni del tariffario, in linea con le prassi tipiche del settore. Il contratto con FBS è stato simile a quelli stipulati con una serie di aeroporti privati e sarebbe stato concluso nello stesso modo da un investitore privato prudente operante in economia di mercato. Ryanair ha dunque presentato uno studio realizzato dalla società di consulenza […] che ha analizzato i rapporti contrattuali tra Ryanair e FBS. Partendo da un’analisi comparativa tra l’aeroporto di Schönefeld e quelli di Liverpool e Luton, la società di consulenza ha concluso che il comportamento di FBS nei confronti di Ryanair sia stato in linea con quanto ci si poteva aspettare da un investitore privato prudente operante in economia di mercato.
(89)
Secondo Ryanair, Berlino, come Londra e Milano, è un centro economico e amministrativo di rilievo, quindi una destinazione importante per i voli europei. Le compagnie operanti su Berlino hanno potuto pertanto contare su un numero sufficiente di passeggeri in transito presso quegli scali.
5.9. easyJet
(90)
Per quanto riguarda il contratto con easyJet del 2003, la compagnia aerea in questione ha sostenuto come anche un operatore in un sistema economico di mercato che agisse per conto di FBS, avrebbe utilizzato la stessa strategia. In effetti la misura in oggetto ha indotto FBS ad aumentare considerevolmente il numero di passeggeri e migliorare i risultati annuali.
(91)
easyJet ha inoltre affermato che l’esistenza di un accordo tariffario individuale tra FBS e easyJet non ha necessariamente implicato la concessione di agevolazioni discriminatorie. Secondo easyJet, ad altre compagnie aeree operanti con simili obiettivi di crescita sarebbero state garantite esattamente le stesse condizioni. In ogni caso le riduzioni sono state giustificate in termini di economie di scala, in quanto gran parte dei passeggeri in transito a Schönefeld sono stati passeggeri easyJet, quindi la compagnia ha fornito un contributo sproporzionato al miglioramento dei risultati di FBS.
(92)
Per quanto riguarda l’utilizzo del Terminal B, easyJet ha fatto notare come non si tratti di un terminal aeroportuale delimitato. In effetti, la superficie concessa in locazione a easyJet ha previsto un’area separata per il check-in e i relativi locali adibiti a ufficio nel Terminal Nord dell’aeroporto. Gran parte di tale superficie era accessibile al pubblico ed è stata utilizzata anche da passeggeri di altre compagnie aeree. Al momento della stipula del contratto con easyJet il Terminal B disponeva di capacità sufficiente, che non sono state dunque svantaggiate. Inoltre, easyJet ha ricordato come, avendo iniziato a operare a Schönefeld nel 2004, sia stata la compagnia ad aver generato il maggior traffico di passeggeri. Pertanto, il suo utilizzo esclusivo di specifiche aree del Terminal B ha avuto delle giustificazioni obiettive.
(93)
Inoltre, sempre secondo easyJet, il sistema di smistamento bagagli del Terminal B era in linea con gli standard tecnici comuni e non ha conferito alcun vantaggio nei confronti di altre compagnie aeree.
(94)
Quanto al valore di mercato del Terminal B, easyJet ha sostenuto che il canone versato è stato superiore al valore di mercato del terminal stesso, in quanto questo risultava insufficiente a soddisfare i requisiti della compagnia in termini di capacità. Un confronto tra canoni di locazione sarebbe possibile solo con aree simili all’interno dell’aeroporto di Schönefeld, ovvero - per quanto riguarda gli uffici - con gli spazi adibiti a tale uso nelle immediate vicinanze dell’aeroporto.
5.10. FBS
(95)
FBS ha fatto riferimento alla situazione specifica di Berlino, nello specifico al sistema aeroportuale (che in origine comprendeva tre aeroporti) e ai piani per la costruzione dell’aeroporto centralizzato Berlino-Brandeburgo (BER). Nel 2003 la capacità di traffico a Schönefeld risultava utilizzata solo per circa la metà, quindi in misura insufficiente a coprire i costi di gestione. Secondo FBS la chiusura di Schönefeld avrebbe portato, tra l’altro, alla perdita per lo scalo aeroportuale dell’autorizzazione a operare, che invece appariva essenziale per la gestione di BER.
(96)
FBS ha sottolineato come i presunti aeroporti in concorrenza menzionati dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento non fossero in realtà in concorrenza con gli aeroporti di Berlino, essendo la distanza geografica tra i singoli scali troppo grande.
(97)
Quanto all’accordo di controllo e trasferimento degli utili, FBS ha sottolineato come tale tipo di accordi in ambito commerciale sia all’ordine del giorno tra società all’interno di un gruppo. FBS ha ritenuto che il trasferimento di utili tra i tre aeroporti berlinesi abbia rappresentato una questione meramente interna all’impresa. Sempre secondo FBS, il sistema aeroportuale costituiva un’impresa unica, che perseguiva interessi comuni ed era reciprocamente vincolata dalle norme di diritto commerciale. Il sistema aeroportuale, inoltre, rappresentava un unico mercato in termini geografici e di prodotto. Si è pertanto trattato di una comune prassi di mercato, che in questo caso ha rappresentato un approccio logico anche dal punto di vista commerciale.
(98)
FBS ha contestato alcune delle conclusioni provvisorie nella decisione di avvio del procedimento riguardo all’impiego di risorse pubbliche. Secondo la società in questione, il fatto che il tariffario sia soggetto all’approvazione delle autorità pubbliche non costituisce motivo sufficiente a giustificare che le risorse di FBS siano oggetto del controllo statale. Secondo FBS, il meccanismo di tariffe aeroportuali è stato applicato allo stesso modo nei confronti di azionisti pubblici e privati e ha tenuto conto degli interessi pubblici nella gestione del trasporto aereo, in linea con gli standard legali. Inoltre, secondo FBS, il presidente del Land del Brandeburgo, altresì membro del collegio sindacale di FBS, non aveva alcun titolo per dare istruzioni al ministero responsabile dell’approvazione delle tariffe. Nella definizione delle tariffe aeroportuali, il rapporto giuridico tra aeroporto e compagnie aeree era regolato esclusivamente dal diritto privato e vincolante in base al codice civile, indipendentemente dall’approvazione dal parte dell’autorità competente.
(99)
FBS ha inoltre spiegato come il tariffario abbia lo stesso effetto delle condizioni generali di contratto e costituisca parte integrante dell’accordo tra uno scalo aeroportuale e una compagnia aerea, indipendentemente da qualsiasi approvazione ufficiale. Il tariffario, coi relativi meccanismi, è stato proposto dal 1o maggio 2004 indistintamente a tutte le compagnie aeree. Lo scopo di accordi contrattuali individuali è stato unicamente quello di stabilire condizioni a livello bilaterale e definire nel dettaglio gli obiettivi. Gli accordi in questione non conferiscono pertanto alcun vantaggio specifico.
(100)
FBS ha fatto presente come, nel 2003, a causa dei diversi utilizzi della capacità nei due principali aeroporti di Berlino, con Tegel che operava praticamente al massimo della capacità senza possibilità di espandersi in misura significativa al contrario di Schönefeld, che disponeva di una notevole capacità residua ed era inoltre la futura sede prevista per BER, la compagna si sia vista costretta a prendere alcune misure a seguito del tentativo fallito di privatizzare la società in modo da poter gestire il trasporto aereo nel comprensorio di Berlino su base sostenibile ed economicamente efficiente.
(101)
FBS ha inoltre sostenuto come sia stato necessario, nell’interesse del gruppo FBS, garantire il funzionamento di Schönefeld per il futuro dell’aeroporto di BER. Secondo FBS la chiusura, seppure temporanea, di Schönefeld avrebbe di fatto reso impossibile raggiungere l’obiettivo strategico a lungo termine di gestire un aeroporto unico a Berlino sul sito di Schönefeld.
(102)
Secondo FBS è stato pertanto necessario traghettare, nel modo più economicamente efficiente possibile, le operazioni presso l’aeroporto di Schönefeld dal 2003 fino all’apertura di BER. FBS ha aggiunto che, per sfruttare la meglio la capacità disponibile di Schönefeld, è stata decisa l’attuazione della strategia LCC suggerita da una nota società di consulenza. Tale strategia è stata ritenuta l’opzione più favorevole dal punto di vista economico per FBS, in quanto il tariffario proposto col relativo meccanismo di incentivi mirati e scaglionati in modo digressivo avrebbe portato con buona probabilità a un aumento del traffico aereo presso lo scalo di Schönefeld.
(103)
Secondo FBS la strategia LCC, è risultata estremamente efficace. Il numero di passeggeri a Schönefeld è infatti cresciuto in maniera esponenziale, senza alcun calo del volume di passeggeri negli altri aeroporti berlinesi. FBS ha sottolineato come l’aumento del traffico abbia portato a un aumento delle entrate, permettendo così di superare rapidamente le difficoltà economiche. Già nel 2006 gli utili operativi (EBIT) di FBS hanno per la prima volta registrato un saldo positivo. FBS ritiene pertanto che sia possibile prevedere una prosecuzione di questa tendenza positiva, un elemento particolarmente significativo per la capacità di finanziamento del nuovo aeroporto.
(104)
FBS ha sostenuto che il cambiamento strategico avviato nel 2003 è parso indispensabile per motivi economici e che la posizione assunta dalla società al momento è stata quella di un investitore prudente operante in un’economia di mercato. Il piano aziendale alla base della strategia LCC ha consentito a FBS di stimare che le operazioni presso l’aeroporto continueranno a non essere redditizie. FBS ha fatto riferimento allo studio commissionato alla società di consulenza […] («perizia numero uno»). Nella suddetta perizia, completata nel 2007, si è confermato come - dal punto di vista di un investitore operante in un’economia di mercato - sia logico applicare la strategia LCC e introdurre di conseguenza un tariffario adeguato.
(105)
FBS ha sostenuto che i singoli contratti stipulati con specifici LCC prima della data di entrata in vigore del tariffario 2004 si siano resi necessari per l’applicazione della strategia LCC, al fine di offrire alle compagnie aeree un incentivo per insediarsi a Schönefeld. A tale proposito, FBS ha rimandato a un secondo studio, commissionato alla società di revisione […], anch’esso ultimato nel 2007. Nel contesto della suddetta perizia, […] ha analizzato la redditività dei vari accordi conformemente alla misura 3, giungendo alla conclusione che nel concluderli FBS abbia adottato il criterio di un investitore prudente operante in un’economia di mercato. Ciascun singolo contratto con le varie compagnie aeree è stato stipulato sulla base di considerazioni meramente economiche al fine di migliorare la posizione economica di FBS nel breve periodo.
(106)
Per quanto riguarda il contratto con easyJet del 2003, FBS ha ritenuto che si sia trattato di una componente essenziale dell’attuazione della strategia LCC e in quanto tale non possa configurarsi come aiuto di Stato. La strategia LCC è di fatto servita a creare un incentivo per easyJet, una delle principali LCC in Europa, per stabilirsi a Schönefeld.
(107)
Grazie alla sottoscrizione del contratto con easyJet (ritenuto «utente ancora»), FBS è riuscita a convincere altre compagnie aeree a stabilirsi a Schönefeld. Il rapporto contrattuale con easyJet (compreso l’obbligo da parte della compagnia aerea di stazionare un numero minimo di aerei a Schönefeld) ha assicurato a entrambe le parti un elevato livello di certezza nella pianificazione, contribuendo in modo significativo ad aumentare la redditività dell’aeroporto di Schönefeld.
(108)
In base alla tesi sostenuta da FBS, il contratto con easyJet del 2003 non differisce in modo sostanziale dal tariffario di 2004 e non implica il conferimento di alcun vantaggi indebito. Inoltre FBS ha sottolineato come nell’emendamento del 2007 all’accordo con easyJet del 2007 si faccia esplicito riferimento al tariffario del 2006, vigente in quel periodo.
(109)
FBS ha altresì evidenziato che gli accordi coi singoli LCC erano stati firmati prima dell’adozione degli Orientamenti in materia di aviazione nel 2005. Nel caso di alcuni accordi, la relativa conclusione è avvenuta addirittura prima dell’adozione da parte della Commissione della decisione Charleroi (31).
(110)
A parte ciò, secondo FBS la locazione delle aree all’interno del Terminal B a easyJet non ha conferito alla compagnia alcun vantaggio specifico. L’assegnazione di un intero terminal a easyJet è infatti avvenuta per motivi eminentemente economici e pratici, in considerazione dell’elevato traffico di passeggeri all’aeroporto di Schönefeld. easyJet ha pagato un normale prezzo di mercato, concordato sulla base dei canoni applicati presso lo scalo di Schönefeld. L’assegnazione di aree all’interno del terminal ha rappresentato una prassi diffusa negli aeroporti tedeschi, come anche in quelli di altri paesi. Inoltre non vi erano diritti pubblicitari che avrebbero conferito a easyJet un vantaggio rispetto ad altre compagnie aeree, considerato che a easyJet - proprio come a tutte le altre compagnie aeree - sono stati concessi diritti di branding unicamente in riferimento all’area adibita alle procedure di check-in.
6. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA
6.1. Influenza dello Stato
(111)
La Germania ha sostenuto che le risorse di FBS non sono state controllate dallo Stato, né il loro utilizzo è imputabile a quest’ultimo. Secondo la Germania gli incentivi e le riduzioni in questione non sono stati finanziati con risorse pubbliche, bensì rappresentano il risultato di attività commerciali svolte da un’impresa operante in un sistema di diritto privato.
(112)
In questo contesto la Germania ha spiegato come FBS e le sue consociate, sebbene parzialmente di proprietà statale, non facciano parte dell’amministrazione pubblica, in quanto sono state espressamente assoggettate ai principi della concorrenza e del libero mercato. La Germania ha inoltre aggiunto, a tale riguardo, che l’aspettativa da parte degli azionisti pubblici è stata che FBS producesse degli utili.
6.2. L’accordo di controllo e trasferimento degli utili (misura 1)
(113)
Secondo la Germania, l’accordo di controllo e trasferimento degli utili non ha previsto alcuna sovvenzione incrociata configurabile come aiuto di Stato.
(114)
A tale proposito, la Germania ha sottolineato che - in termini di diritto pubblico oltre che in base alla legislazione dell’Unione europea (32) - gli aeroporti di Berlino sono collegati in modo da creare un «sistema aeroportuale» unico. Lo scopo del suddetto sistema è stato considerare i vari aeroporti come fossero uno scalo unico con più piste di decollo e atterraggio. Pertanto FBS e BFG devono essere considerate come una sola impresa. La Germania ha sottolineato che la Commissione stessa, tra i criteri per considerare le singole imprese all’interno di un gruppo come entità non autonome, ha menzionato un accordo di controllo e trasferimento degli utili, un singolo sistema informatico, funzioni chiave centralizzate e piani d’impresa unificatì (33).
(115)
Secondo le autorità tedesche il trasferimento di profitti non ha costituito alcun trasferimento di costi da Schönefeld a Tegel e Tempelhof. Ciò non ha avuto alcun effetto sulle tariffe aeroportuali all’aeroporto di Tegel. La tariffe applicate ai tre scali si sono basate sui costi sostenuti presso ciascuno degli aeroporti.
(116)
La Germania ha infine sostenuto che FBS, come qualsiasi altra impresa privata, ha perseguito un piano strategico allo scopo di produrre utili a lungo termine. La caratteristica precipua del piano in oggetto è stata la creazione di un aeroporto unico per la città di Berlino presso lo scalo di Schönefeld.
6.3. Validità legale del tariffario 2004
(117)
Secondo la Germania, la conclusione provvisoria raggiunta dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, secondo cui i tariffari non incondizionatamente approvati dalle autorità regionali non hanno validità giuridica (34), non rispecchia correttamente la situazione giuridica prevalente in Germania. L’approvazione da parte delle autorità competenti del Land ai sensi della sezione 43a dell’ordinamento in materia di licenze per il traffico aereo (35) non costituisce una premessa ai fini della validità giuridica del tariffario. Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia federale (Bundesgerichtshof, BGH) e dei Tribunali di prima istanza tedeschi, le tariffe aeroportuali pubblicate costituiscono «condizioni generali di contratto» ai sensi del diritto civile tedesco (36). Ne consegue che i tariffari sono da considerare condizioni di contratto offerte in automatico alle compagnie aeree che utilizzano l’aeroporto, indipendentemente dall’approvazione da parte delle autorità competenti del relativo tariffario (37).
(118)
È opinione della Germania che il Tribunale Regionale di Potsdam, nella sentenza emessa il 20 ottobre 2004 cui la Commissione ha fatto riferimento nel considerando 22 della decisione di avvio del procedimento (38), abbia erroneamente interpretato la situazione. Inoltre, è stato fatto ricorso contro tale sentenza. In tale contesto, l’Alta Corte Regionale (Brandenburgisches Oberlandesgericht) del Brandeburgo ha emanato un’istruzione giudiziaria (richterlicher Hinweis) che ha invalidato la sentenza del Tribunale Regionale di Potsdam (Landgericht Potsdam). La Germania ha sottolineato che la denuncia alla base dei procedimenti è stata successivamente ritirata nel contesto di una procedura di composizione tra le parti in causa. La sentenza del Tribunale Regionale di Potsdam (Landgericht Potsdam) non è quindi mai diventata definitiva e la sua validità è stata revocata attraverso il ritiro della denuncia, sebbene non sia stata espressamente annullata. La Germania ha fatto presente come il Tribunale Regionale di Potsdam (Landgericht Potsdam) non abbia, nel frattempo, rivisto la sua interpretazione della legge e, in un caso successivo praticamente identico, abbia in effetti respinto una denuncia riguardo alle tariffe aeroportuali applicate a Schönefeld.
6.4. Singoli accordi tra FBS e talune compagnie aeree (Misure 2 e 3)
(119)
A detta delle autorità tedesche, il sistema tariffario e i singoli accordi contrattuali con varie compagnie aeree presso l’aeroporto di Schönefeld dovrebbero essere considerate nel contesto dell’attuazione della strategia LCC.
(120)
La Germania ha sostenuto che, in tale contesto, gli aeroporti berlinesi costituiscono un «sistema aeroportuale» unico, quindi non erano in concorrenza l’uno con l’altro. L’aeroporto di Schönefeld svolge una funzione complementare di alleggerimento dell’aeroporto di Tegel, operante ai limiti delle proprie capacità. La strategia LCC è stata un modo legittimo di controllare indirettamente il traffico e non ha causato alcuna riduzione del numero di passeggeri presso lo scalo di Tegel. Al contrario, il traffico di passeggeri presso i due aeroporti è aumentato in misura considerevole negli anni precedenti all’avvio del procedimento formale di indagine. Inoltre, tenendo conto della distanza geografica, gli aeroporti berlinesi non sembrano essere in alcun modo in concorrenza con gli scali di Lipsia, Dresda, Amburgo o Lubecca dal punto di vista dei passeggeri delle compagnie a basso costo, particolarmente sensibili alle questioni di prezzo.
(121)
Secondo la Germania, per l’applicazione della strategia LCC è stato essenziale avere una compagnia aerea che abbia svolto il ruolo di utente ancora e utilizzato lo scalo di Schönefeld come hub. Si tratta del primo passo verso la costruzione di un elevato volume di traffico presso questo aeroporto, al fine di renderlo maggiormente attraente per altre compagnie. Nel caso in cui a Schönefeld fossero state applicate le stesse condizioni che a Tegel, sarebbe stato impossibile attrarre un utente ancora del tipo sopra descritto, come dimostravano i precedenti tentativi falliti negli anni novanta mirati a convincere le compagnie aeree a trasferirsi da Tegel a Schönefeld. Al fine di deviare il traffico e ottimizzare l’efficienza di Schönefeld dal punto di vista della capacità, si è reso necessario convogliare parte del traffico aereo presso lo scalo in questione. Grazie alla strategia LCC sono stati concessi incentivi adeguati alle compagnie aeree, tra cui un tariffario che garantiva riduzioni sulle quantità e altre agevolazioni finanziarie.
(122)
È stato necessario attuare la strategia LCC attraverso accordi individuali con varie compagnie aeree prima dell’entrata in vigore del tariffario 2004 al fine di limitare il più rapidamente possibile le perdite sostenute da Schönefeld e ottenere una posizione di vantaggio all’interno del mercato LCC che all’epoca registrava una rapida crescita. A tale proposito la Germania ha evidenziato come un emendamento formale al tariffario dell’aeroporto avrebbe richiesto un notevole dispendio di energie dal punto di vista amministrativo, oltre a non potere essere applicato in tempi sufficientemente rapidi da permettere l’attuazione della strategia LCC con la necessaria tempestività, vale a dire entro la fine del 2003.
(123)
La Germania ha sostenuto che, nell’adottare le misure in oggetto, FBS ha agito come un investitore operante in un’economia di mercato, poiché le sue decisioni commerciali si sono basate sulla strategia LCC e i singoli accordi sono stati conclusi sulla base di un solido piano commerciale elaborato dalla società di consulenza. La Germania ha poi fatto riferimento alle valutazioni condotte da due revisori indipendenti, […] e […], incaricati da FBS di stabilire se la strategia LCC e i singoli accordi abbiano rispettato il principio dell’investitore operante in un’economia di mercato, come poi in effetti confermato.
(124)
Secondo la Germania i revisori sono giunti alla conclusione che, sia per quanto riguarda la decisione degli amministratori riguardo a un riorientamento strategico sia per l’introduzione di un meccanismo di incentivi finanziari, sia possibile dimostrare che un investitore operante in un’economia di mercato in una situazione simile avrebbe preso le stesse decisioni. Per quanto riguarda l’accordo con easyJet del 2003 e i singoli accordi citati nella tabella 6 (eccetto l’accordo con V-Bird), i relativi valori attuali netti (NET Present Values, «NPV») sono stati calcolati da […] e ritenuti tutti positivi. […] è giunto quindi alla conclusione che un investitore operante in un’economia di mercato avrebbe agito esattamente nello stesso modo di FBS. Tuttavia da parte di […] sono stati sollevati specifici dubbi riguardo alla durata dell’accordo con easyJet del 2003 originariamente stipulato tra le parti. Il dubbio da parte di[…] ha riguardato il fatto che, considerato il termine contrattuale (dieci anni, con l’opzione di proroga per altri dieci anni), un investitore operante in un’economia di mercato avrebbe probabilmente tenuto conto dell’impatto che l’accordo previsto avrebbe avuto sulle operazioni presso l’aeroporto di BER in futuro, la cui apertura era prevista prima della scadenza dell’accordo con easyJet del 2003 (39). Secondo […] il suddetto accordo avrebbe avuto ripercussioni negative dal punto di vista delle tariffe aeroportuali che FBS sarebbe stata in condizione di negoziare per l’utilizzo di BER, mettendo quindi a repentaglio la redditività del futuro scalo. Le autorità tedesche hanno invece sottolineato che queste preoccupazioni riguardo alla durata originale dell’accordo stipulato con easyJet nel 2003 non erano più rilevanti, essendo il contratto in questione modificato attraverso l’accordo di modifica del 2007. Nel nuovo accordo si è introdotta una disposizione secondo cui il contratto giungerebbe a scadenza al momento dell’apertura dell’aeroporto di BER, prevista all’epoca per il 2011.
(125)
Inoltre la Germania, nei suoi commenti relativi alle osservazioni dei altri soggetti interessati, ha sostenuto che le osservazioni di alcuni di tali soggetti relativamente al tariffario 2004, oltre che ai singoli accordi con alcuni LCC, sono parzialmente erronee e formulate al di fuori del rispettivo contesto. La Germania ha sottolineato che il tariffario applicato all’aeroporto di Schönefeld ha mirato a incoraggiare l’inserimento di nuove destinazioni e non è stato discriminatorio, in quanto qualsiasi compagnia aerea che fosse riuscita ad attirare un numero sufficiente di passeggeri presso lo scalo in questione, ovvero ad aprire nuove rotte o nuove frequenze a Schönefeld, avrebbe goduto delle riduzioni.
6.5. Contratto di locazione con easyJet del 2004 (misura 4)
(126)
Per quanto riguarda l’utilizzo del Terminal B da parte di easyJet, la Germania ha evidenziato come a easyJet sia stata concessa in locazione solo una parte (il 24 %) della superficie utilizzabile totale nel terminal stesso. Secondo la Germania, concedere l’utilizzo di spazio per uffici e sportelli per il check-in a una specifica compagnia aerea era una prassi diffusa presso gli aeroporti internazionali, per cui non costituiva un trattamento preferenziale.
(127)
Per quanto riguarda il diritto di esclusiva concesso a easyJet, la Germania ha sottolineato come, considerando il gran numero di passeggeri che la compagnia aerea stessa trasportava, l’utilizzo del Terminal B da parte di altri vettori non sia possibile per motivi meramente pratici, in quanto l’utilizzo del terminal in questione da parte di easyJet era già sufficiente a coprirne la capacità.
(128)
La Germania ha inoltre aggiunto che anche ad altre compagnie è stato concesso l’utilizzo esclusivo di specifiche aree del terminal aeroportuale a Schönefeld. Nello specifico, al gruppo Lufthansa (Condor, SunExpress e Germanwings) è stato concesso il diritto esclusivo sul terminal in questione subito dopo la sua costruzione nel periodo 2004-2005.
(129)
La Germania ha inoltre contestato alcune delle osservazioni da parte di soggetti interessati riguardo alla misura 4, sottolineando come i dati relativi al canone presentati da alcuni di questi soggetti siano falsi e infondati. La somma richiesta a easyJet, in effetti, è stata concordata con riferimento agli standard generali previsti per Schönefeld. Secondo la Germania, contrariamente a quanto affermato da alcuni dei soggetti interessati, i canoni applicati a Schönefeld non potevano essere paragonati con quelli di Tegel.
(130)
Per quanto riguarda i possibili vantaggi per easyJet derivanti dallo speciale impianto di smistamento bagagli disponibile presso il Terminal B, la Germania ha fatto presente che esso è stato prodotto dalla stessa società che aveva realizzato l’impianto in funzione presso il Terminal A, quindi progettato seguendo gli stessi standard tecnici. Tuttavia, a seguito dell’integrazione con la tecnologia a raggi X, l’attrezzatura del Terminal B è risultata più complessa; di conseguenza si sono registrati una capacità tecnica inferiore, tempi più lunghi per la distribuzione dei bagagli e una maggiore suscettibilità ai guasti. In tal senso, gli impianti di smistamento bagagli a disposizione presso il Terminal B hanno effettivamente posto easyJet in posizione di svantaggio rispetto ad altre compagnie operanti presso il Terminal A. Inoltre, a causa della disposizione dell’edificio, il trasporto dei bagagli dal Terminal A verso l’aeromobile in attesa richiede una quantità di tempo considerevolmente inferiore rispetto al Terminal B e ciò costituiva un ulteriore svantaggio per easyJet rispetto alle compagnie operanti sul Terminal A.
(131)
Contrariamente a quanto sostenuto da alcuni dei soggetti interessati, la Germania ha sostenuto che l’impianto di smistamento bagagli non è stato rinnovato per easyJet. L’apparecchiatura a raggi X è stata semplicemente incorporata nell’impianto esistente nel 2003 per motivi di sicurezza.
(132)
Infine la Germania ha sostenuto che l’assegnazione del traffico passeggeri al Terminal B si sia basata su criteri appropriati e non discriminatori, sebbene in assenza di una procedura di appalto pubblico, che in ogni caso non è un requisito previsto in simili casi né dal diritto tedesco né dalla legislazione UE. Secondo la Germania, quando easyJet nel 2004 ha deciso di avviare le proprie operazioni all’aeroporto di Schönefeld, è risultato chiaro che il vettore in questione avrebbe coperto una percentuale molto consistente del traffico complessivo fin da subito. In effetti, già nel 2004, la quota di traffico aereo generato da easyJet ammontava al 30 % del volume totale presso lo scalo di Schönefeld. È parso dunque appropriato e logico concentrare le sue operazioni all’interno di un terminal unico, e il Terminal B è stato ritenuto la scelta più opportuna in considerazione della capacità residua offerta. Secondo la Germania, l’accesso a Schönefeld non è stato impedito o limitato ad altri vettori, in quanto lo scalo disponeva di capacità sufficiente per ospitare tutte le compagnie potenzialmente interessate.
7. VALUTAZIONE DELLE MISURE
(133)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(134)
I criteri fissati dall’articolo 107, paragrafo 1, sono di tipo cumulativo. Per poter stabilire se una misura costituisca aiuto di Stato ai sensi della suddetta disposizione, è necessario verificare quindi la presenza di ciascuno dei seguenti quattro requisiti. Il sostegno finanziario:
-
è concesso dallo Stato ovvero mediante risorse statali,
-
favorisce determinate imprese ovvero la produzione di specifici beni,
-
falsa o rischia di falsare la concorrenza, e
-
influisce sugli scambi tra gli Stati membri.
(135)
Per quanto riguarda il caso di specie, la Germania ha sostenuto che FBS ha sempre adottato il comportamento tipico che avrebbe adottato un investitore prudente operante in un’economia di mercato e orientato a obiettivi di redditività in una situazione paragonabile. Pertanto, le misure in questione non hanno conferito all’impresa alcun vantaggio economico del quale non avrebbe potuto beneficiare in normali condizioni di mercato. Se tale argomentazione è vera, le misure adottate da FBS non si configurano come aiuti di Stato.
7.1. Principio dell’investitore operante in un’economia di mercato - considerazioni generali
(136)
Per poter valutare se uno specifico accordo sottoscritto da una società di diritto pubblico con terzi per la fornitura di beni o servizi attribuisca un vantaggio economico alla controparte in questione, la Commissione deve valutare se un investitore prudente operante in un’economia di mercato avrebbe adottato misure dello stesso tipo in una situazione simile. Il confronto tra la condotta di una società di diritto pubblico come FBS e un ipotetico investitore prudente operante in un’economia di mercato deve essere fatto in riferimento al comportamento che l’investitore in questione avrebbe tenuto al momento di concludere la transazione di cui si tratta, tenendo conto delle informazioni disponibili e degli sviluppi prevedibili in quel momento, e indipendentemente dagli eventi successivi.
(137)
Ne consegue che il criterio della redditività prevedibile per la società di diritto pubblico in questione risulta di importanza capitale. Ciò non implica necessariamente, affinché una transazione non si configuri come aiuto di Stato, che l’investitore debba avere come unico obiettivo la redditività a breve termine. Secondo la sentenza della Corte di giustizia, in effetti, il comportamento di un investitore pubblico può essere in tutto e per tutto equiparato a quello di un privato orientato a prospettive di redditività nel lungo periodo (40).
(138)
Nella causa in oggetto la Commissione ha inizialmente verificato se la strategia adottata dal 2003 da FBS avrebbe potuto generare risultati positivi a medio e lungo termine e se sarebbe stato sensato chiudere l’aeroporto di Schönefeld in quanto non redditizio. La Commissione ha infine analizzato ciascuna misura oggetto del procedimento formale di indagine sulla base del principio dell’investitore privato operante in economia di mercato, giungendo alla conclusione che le misure esaminate non costituiscono aiuto di Stato.
7.2. Analisi preliminare: valutazione delle opzioni strategiche di FBS sulla base del principio dell’investitore privato operante in economia di mercato
(139)
Il contesto economico al cui interno FBS si trovava a gestire lo scalo di Schönefeld tra l’inizio degli anni novanta e il 2003 è descritto nei precedenti paragrafi 2, 3.1 e 3.2.
(140)
Come illustrato nei suddetti paragrafi, FBS operava anche su altri aeroporti berlinesi, segnatamente Tempelhof e Tegel. Fin dall’inizio Tempelhof non era stato ritenuto adatto a una possibile espansione a livello di infrastruttura, considerandone le caratteristiche specifiche e la posizione di scalo cittadino. Tegel era un aeroporto moderno, che nel complesso risultava più attraente per le compagnie aeree e i passeggeri rispetto a Schönefeld, in quanto disponeva di infrastrutture più moderne ed era più vicino al centro della città. Negli anni novanta l’aeroporto di Tegel operava già quasi al massimo delle proprie capacità e non era pertanto pensabile ampliarlo ulteriormente in misura significativa, evitando di creare limitazioni alla sua capacità nel lungo periodo. Al contrario, lo scalo di Schönefeld era da tempo sottoutilizzato e poteva essere oggetto di lavori di ampliamento nel caso in cui lo si fosse ritenuto opportuno.
(141)
Un secondo elemento importante da tenere in considerazione in questo contesto era la prospettiva di un aeroporto unico a Berlino che sostituisse tutti gli scali berlinesi esistenti e con sede a Schönefeld. Come indicato nel considerando 14, la decisione di portare avanti un progetto di questo tipo era stata ufficializzata mediante un accordo concluso tra il governo federale tedesco e i Land Berlino e Brandeburgo (Länder Berlin und Brandenburg) a maggio del 1996.
(142)
Il terzo elemento importante era il tentativo fallito di spostare il traffico dall’aeroporto di Tegel a quello di Schönefeld negli anni novanta, oltre al fatto che dopo un periodo di stagnazione nella seconda metà degli anni novanta, il traffico a Schönefeld era calato in modo continuativo nel periodo tra il 2000 e il 2003, anno in cui le autorità pubbliche avevano dovuto riconoscere il fallimento del progetto per la privatizzazione degli aeroporti di Berlino.
(143)
In conseguenza di tutto ciò, nel 2003, le autorità pubbliche e FBS hanno preso la decisione di esaminare le varie opzioni strategiche a disposizione di FBS. In quel periodo, come già sottolineato, non si è messo in discussione l’obiettivo di arrivare alla creazione di un nuovo aeroporto unico a Berlino con sede presso lo scalo di Schönefeld di cui avrebbe incorporato parte delle infrastrutture esistenti (41). Lo scopo di FBS e delle autorità è stato quindi definire la strategia ottimale per Schönefeld in relazione al periodo dal 2003 fino all’apertura di BER prevista per l’anno 2011. In tale contesto, come già indicato nel considerando 28, è stato commissionato a una società di consulenza uno studio (di seguito «Perizia UBG»), in cui si prospettasse una strategia in grado di attirare le compagnie a basso costo (Low COST Carrier, LCC) verso l’aeroporto di Schönefeld (di seguito definita Strategia LCC).
(144)
In aggiunta alla strategia LCC (opzione 1), FBS ha potuto ancora scegliere se proseguire con la strategia attuata fino ad allora a Schönefeld (opzione 2), ovvero chiudere temporaneamente questo scalo fino all’apertura del nuovo aeroporto di BER (opzione 3).
7.2.1. Confronto tra le opzioni 1 e 2
(145)
Come si illustrerà nelle sezioni successive, per un investitore prudente operante in un’economia di mercato orientato a prospettive di redditività per il medio-lungo periodo e che si fosse trovato ad agire per conto di FBS sarebbe stato logico scegliere l’opzione 1 piuttosto che l’opzione 2.
La perizia UBG
(146)
Come illustrato nei considerando 29 e 30, la società di consulenza ha evidenziato un potenziale significativo di crescita del traffico aereo a Berlino, per una serie di ragioni strutturali; inoltre, rispetto ad aeroporti in altre capitali, Berlino nel 2003 presentava ancora un potenziale significativo per l’insediamento e la crescita del traffico LCC.
(147)
La società di consulenza ha effettuato un confronto tra Berlino e altre grandi città dal punto di vista del traffico LCC. Da questo studio è emerso in particolare che il numero di frequenze per abitante era molto inferiore a Berlino (0,011) rispetto ad altre grandi città europee come Londra (0,029), Bruxelles (0,040), Colonia (0,030) e Dublino (0,051). Dal confronto è emerso altresì inoltre che la percentuale di frequenze LCC sul totale delle frequenze era molto inferiore a Berlino rispetto ad altre importanti città europee. Partendo da queste cifre, si è stimato che la percentuale potesse aumentare dal […] % fino almeno al […] % e probabilmente addirittura fino al […] %.
(148)
Inoltre, sulla base delle esperienze in altre grandi città, la società di consulenza ha stimato che, in caso di adozione di misure atte a sviluppare il traffico LCC, due terzi del traffico aggiuntivo sarebbe stato rappresentato da «nuovi passeggeri», vale a dire da passeggeri che non avrebbero preso l’aereo da Berlino in assenza dell’offerta aggiuntiva a livello di LCC creata delle misure in questione (42). Secondo la società di consulenza, alcuni dei «nuovi passeggeri» sarebbero stati in questo senso «dirottati» da altri mezzi di trasporto come treno o pullman.
(149)
Sulla base di queste analisi, la società di consulenza ha stimato che il potenziale di traffico aggiuntivo LCC presso l’aeroporto di Schönefeld nel breve periodo, ovvero tra il 2003 e il 2005, potesse permettere una crescita tra 600 000 e 900 000 passeggeri l’anno, mentre nel medio periodo, vale a dire tra il 2005 e il 2010, di altri 300 000 passeggeri l’anno. In conseguenza di questo notevole aumento, si poteva prevedere che a Schönefeld sarebbero stati gestiti fra 3 milioni e 4,2 milioni di passeggeri in più rispetto al 2003. In altri termini, FBS poteva sperare di raggiungere un volume totale compreso tra 4,7 milioni e 5,9 milioni di passeggeri allo scalo di Schönefeld (43).
(150)
Nella perizia UBG si è poi analizzata nel dettaglio la fattibilità di una strategia concentrata sulle compagnie a basso costo per l’aeroporto di Schönefeld, procedendo a individuare possibili ostacoli e fattori che avrebbero potuto metterne a repentaglio la buona riuscita.
(151)
Prima di tutto, la perizia ha analizzato nel dettaglio i requisiti operativi delle compagnie aeree a basso costo, le quali si differenziano dai vettori tradizionali sotto vari punti di vista. L’analisi si è basata sulla situazione riscontrata in una serie di aeroporti europei dove operavano alcuni LCC, arrivando alla conclusione che i principali requisiti che alle compagnie aeree in questione era chiesto di soddisfare figuravano i seguenti:
-
tempi di rotazione brevi [25-30 minuti (44)] - requisito principale,
-
una serie di servizi aeroportuali ridotti al minimo in termini di movimentazione di passeggeri e bagaglio, tuttavia con un elevato livello di qualità per i servizi richiesti,
-
walk-boarding (45) al posto del più costoso utilizzo di passerelle per passeggeri, con una distanza più breve tra terminal e piazzale,
-
infrastrutture semplici e funzionali, senza costosi sistemi informatici, percorsi intuitivi e semplici all’interno dell’aeroporto,
-
sufficienti collegamenti via terra con l’aeroporto,
-
assegnazione esclusiva di cancelli di imbarco, sportelli di vendita e check-in, con sufficiente spazio per uffici assegnato ai LCC.
(152)
Secondo la società di consulenza, nel complesso Schönefeld era in grado di soddisfare questi requisiti. Nello specifico, a Schönefeld il tempo di rotazione breve era possibile da un punto di vista operativo. Inoltre la società di consulenza sottolineava l’esistenza di ottime connessioni all’aeroporto garantita da autobus, treni e viabilità stradale. Tuttavia, la perizia ha individuato varie lacune e debolezze di importanza relativamente minore per quanto riguarda il walk-boarding, l’assegnazione esclusiva di zone del terminal e spazio per uffici, oltre che i percorsi intuitivi all’interno dell’aeroporto e le distanze tra terminal e piazzali. In parte alla luce delle soluzioni praticate presso altri scali su cui operavano LCC, la società di consulenza nella perizia ha consigliato una serie di adeguamenti di portata relativamente minore che avrebbero permesso alle LCC interessate ad avviare le operazioni presso l’aeroporto di Schönefeld di rispettare appieno i requisiti richiesti. Investimenti consistenti in termini di infrastruttura o adeguamenti sostanziali rispetto a quanto già esisteva non sono stati ritenuti necessari. In particolare, per quanto riguarda il walk-boarding, si è giunti alla conclusione che sarebbe stato possibile aggiungere i relativi cancelli di imbarco alle infrastrutture già presenti in pochi mesi e con una spesa ridotta.
(153)
In aggiunta, la società di consulenza ha effettuato una valutazione della pressione competitiva che sarebbe stata esercitata sulle operazioni delle compagnie a basso costo presso lo scalo di Schönefeld nel caso in cui FBS avesse deciso di sviluppare le loro operazioni. Nella perizia della società di consulenza si è giunti alla conclusione che la pressione sarebbe limitata, in particolare perché gli aeroporti internazionali in grado di ospitare una quantità significativa di traffico LCC, per esempio Dresda, Lipsia oppure Hannover, sono troppo distanti da esercitare una pressione concorrenziale significativa. Secondo la società di consulenza, ciò conferma la possibilità di sfruttare effettivamente il notevole potenziale per quanto riguarda il traffico LCC nella zona di Berlino grazie all’aeroporto di Schönefeld.
(154)
Inoltre nella perizia dello studio di consulenza sono state individuate e analizzate le varie opzioni a disposizione di FBS al fine di offrire tariffe aeroportuali attraenti ai vettori a basso costo. Questo aspetto è considerato un elemento cruciale per una possibile strategia LCC. È in effetti indiscutibile che le compagnie a basso costo, per via della loro politica di prezzo nei confronti dei passeggeri derivante da una strategia concentrata su volumi elevati e tariffe particolarmente convenienti, possano richiedere ai gestori aeroportuali l’applicazione di tariffe basse. Inoltre dato che, le compagnie a basso costo offrono spesso collegamenti point-to-point piuttosto che hub-and-spoke, esse sono in grado di aprire nuove rotte, chiudere quelle esistenti e aumentare o diminuire le frequenze in maniera estremamente flessibile e dinamica. In questo modo riescono ad aumentare la propria capacità di fare pressione sui gestori aeroportuali al fine di ottenere tariffe aeroportuali che siano le più basse possibili. In conclusione, è emerso chiaramente che nessuna strategia LCC avrebbe successo senza un sistema più attraente di tariffe aeroportuali per lo scalo di Schönefeld.
(155)
La società di consulenza ha valutato le seguenti opzioni specifiche: i) riduzione generale delle tariffe aeroportuali; ii) sconti basati sulla quantità; iii) differenziazione tariffaria a seconda della natura dei servizi offerti; ovvero iv) una combinazione tra le opzioni di base sopra citate. A seguito di una revisione giuridica e di una valutazione economica delle opzioni in questione, l’approccio consigliato è consistito in una combinazione tra riduzione generale delle tariffe aeroportuali, sconto sulla quantità per quanto riguarda le tariffe aeroportuali e una differenziazione delle tariffe a seconda del livello di servizi offerti, laddove tale differenziazione implicherebbe un’esenzione dalle tasse di parcheggio in caso di tempi di rotazione inferiori a 30 minuti. Fatta eccezione per la riduzione generale delle tariffe aeroportuali, queste misure sono state studiate in particolare a vantaggio dei vettori a basso costo ancora non trasferitisi all’aeroporto di Schönefeld, mentre non sono state pensate per compagnie già operanti su questo scalo. Lo scopo della strategia è stato attirare nuove compagnie aeree verso l’aeroporto in questione, senza provocare effetti avversi per quanto riguarda gli introiti generati dai vettori già operanti presso questo scalo.
(156)
Infine la società di consulenza ha individuato e analizzato varie possibili misure atte ad aumentare gli introiti non collegati al traffico aereo (cosiddetti non-aviation), in particolare per quanto riguarda attività quali ristoranti e catene di negozi di alimentari, parcheggi per automobili, servizi navetta, spazi pubblicitari e affini. Le raccomandazioni hanno tenuto conto del volume e della tipologia (46) del traffico aggiuntivo previsto a seguito della strategia LCC proposta.
(157)
Nella perizia la società di consulenza ha seguito una metodologia consolidata e ha elaborato una valutazione dettagliata tenendo conto di tutti i fattori rilevanti. In particolare la quantificazione del potenziale per quanto riguarda il traffico LCC, che si fonda sulle specifiche caratteristiche dell’area di Berlino, oltre che sull’esperienza di grandi aeroporti di riferimento (o benchmark), presenta un’analisi accurata. Allo stesso modo risulta utile la valutazione della misura in cui una strategia LCC possa essere ostacolata dalla concorrenza da parte di altri aeroporti, e le conclusioni raggiunte a tale proposito paiono ragionevoli. Anche la valutazione dei requisiti di LCC potenzialmente interessati ad avviare le operazioni a Schönefeld, oltre che l’identificazione di misure aventi lo scopo di permettere allo scalo in questione di adempiere appieno tali requisiti sono ben fondate. L’analisi risulta quindi sistematica ed estremamente dettagliata. Lo stesso vale per l’analisi dei vari possibili meccanismi riguardo alle tariffe aeroportuali allo scopo di attirare le compagnie a basso costo.
(158)
Vale inoltre la pena sottolineare che, nel contesto della sua perizia, la società di consulenza ha elaborato una serie di documenti per FBS che, insieme ad altra documentazione prodotta dalla stessa FBS (compreso un piano di finanziamento ex ante del 5 settembre 2003 con le relative previsioni di redditività), rappresentavano la base della decisione da parte di FBS di porre in atto la strategia LCC. La tabella 8 contiene un quadro riassuntivo dei risultati finanziari previsti nel 2003 dalla strategia LCC e da una strategia in base alla quale FBS avrebbe continuato a concentrarsi sul traffico tradizionale (indicato come «opzione 1» nella seconda perizia). Per quanto riguarda la strategia LCC, erano previsti due possibili scenari: uno «pessimistico» e l’altro «realistico», che si differenziavano dal punto di vista dell’ampiezza dell’aumento previsto per quanto riguarda il traffico LCC.
Tabella 8
Conseguenze finanziarie dell’opzione 1 e dell’opzione 2 in relazione al margine di profitto atteso a Schönefeld nel periodo 2003-2012 (in milioni di euro)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Margine di profitto senza LCC (opzione 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Margine di profitto con LCC (opzione 2 - «scenario pessimistico»)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Margine di guadagno con opzione LCC (opzione 3 - «scenario realistico»)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Fonte:
piano di finanziamento FBS.
(159)
Le stime della tabella precedente, sia per quanto riguarda lo scenario «realistico» sia per quello «pessimistico» derivano dalle previsioni relative al traffico LCC aggiuntivo elaborate dalla società di consulenza. Tali stime tendenzialmente confermano che la strategia LCC produce una situazione finanziaria più favorevole rispetto a una situazione controfattuale nella quale FBS continui a concentrarsi sui vettori tradizionali. In effetti, scegliendo l’opzione 1, FBS continuerebbe a generare perdite significative fino al 2012’ senza alcuna diminuzione significativa di tali perdite. Per contro, si poteva prevedere che la strategia LCC avrebbe portato a una riduzione delle perdite in misura significativa e su base continuativa, con un ritorno a valori positivi per quanto riguarda la redditività a partire dal 2009, ipotizzando uno scenario «realistico».
(160)
Di conseguenza, le conclusioni dello studio di consulenza, insieme alla previsioni della stessa FBS, sarebbero viste da un investitore prudente operante in un’economia di mercato orientato a prospettive di redditività nel medio-lungo periodo come una base solida per prendere una decisione strategica. Sarebbe quindi stato logico, dal punto di vista di un investitore prudente del tipo sopra descritto, scegliere l’opzione 1 invece dell’opzione 2.
Lo studio del primo perito
(161)
Come riportato in precedenza, FBS ha commissionato uno studio alla società di revisione […] («primo perito»), al fine di sottoporre a una prova di stress le informazioni che FBS aveva a disposizione al momento della decisione di mettere in atto la strategia LCC («studio del primo perito»). Lo studio, ultimato nel 2007, è giunto alla conclusione che, dal punto di vista di un investitore operante in un’economia di mercato, sarebbe logico introdurre la strategia LCC e applicare un tariffario corrispondente, segnatamente il tariffario 2004. Come base per l’analisi, il primo perito ha utilizzato una serie di documenti risalenti all’esercizio 2003, nello specifico un piano di finanziamento redatto da FBS per il periodo dal 2004 al 2012, oltre a vari documenti redatti dalla società di consulenza nel quadro dello studio condotto su richiesta di FBS.
(162)
Le conclusioni a cui è giunto il primo perito sembrano in linea con quelle della società di consulenza UBG. Anche se lo studio del primo perito non è essenziale ai fini della valutazione da parte della Commissione, esso costituisce un elemento aggiuntivo a conferma di come sarebbe stato logico per un investitore prudente operante in un sistema economico di mercato scegliere l’opzione 1 al posto dell’opzione 2.
Conclusione
(163)
In considerazione di quanto sopra, si può concludere che sarebbe logico per un investitore prudente operante in un’economia di mercato, orientato a prospettive di redditività nel medio-lungo periodo e che agisca per conto di FBS, scegliere l’opzione 1 piuttosto che l’opzione 2.
7.2.2. Opzione 3 rispetto alle opzioni 1 e 2
(164)
Come già posto in evidenza, una opzione possibile dal punto di vista di FBS sarebbe stata la chiusura di Schönefeld (opzione 3), almeno fino a quando non fosse stato aperto lo scalo di BER. In effetti FBS era nella posizione di poter prendere una decisione di questo tipo non solo nel 2003 (l’anno in cui FBS decise di lanciare la strategia LCC), bensì anche prima oppure successivamente. Dai documenti disponibili si evince in effetti come FBS non avesse mai preso in seria considerazione questa opzione, almeno non fino alla data di conclusione dell’accordo di controllo e trasferimento degli utili nel 1992. Inoltre i vantaggi derivanti da un’opzione di questo tipo non erano oggetto di analisi all’interno dello studio condotto dalla società di consulenza.
(165)
Al fine di valutare se un investitore prudente, operante in un sistema economico di mercato e orientato a prospettive di redditività, avrebbe trovato tale opzione più vantaggiosa rispetto alle opzioni 1 e 2 precedentemente descritte, è essenziale tenere in considerazione l’impatto del progetto BER. Come evidenziato nel considerando 14, la pianificazione della realizzazione di un unico aeroporto a Berlino aveva avuto inizio nel mese di gennaio 1992, mentre il 20 giugno 1993 era stato reso noto che la zona a sud di Schönefeld, nelle immediate vicinanze dell’aeroporto esistente, era una delle possibili sedi scelte per l’infrastruttura aeroportuale che sarebbe stata indicata con l’acronimo BER. Pertanto, già nel 1992/1993, il fatto che Schönefeld avrebbe potuto diventare la sede del nuovo aeroporto centralizzato di Berlino era ben più che una remota possibilità, destinata poi a diventare certezza con l’accordo firmato il 28 maggio 1996 dal governo federale tedesco e dai Land Berlino e Brandeburgo, che da allora non è mai stato messo in discussione.
(166)
In tale contesto, la chiusura di Schönefeld avrebbe provocato tutta una serie di gravi svantaggi per un investitore prudente operante in un sistema economico di mercato. Occorre anzitutto considerare che, mentre l’aeroporto di Tempelhof stava gradualmente cessando le proprie operazioni, quello di Tegel dagli anni novanta si trovava a operare ai limiti della capacità disponibile e, come si può vedere dalla tabella 1, da allora il suo volume di traffico era aumentato in misura considerevole (47). Tegel non sarebbe stato in alcun modo in grado di gestire l’intero traffico del comprensorio berlinese. Lo scalo di Schönefeld risultava in tal senso necessario al fine di garantire che Berlino avesse una capacità aeroportuale sufficiente, per cui la sua chiusura avrebbe implicato una situazione di grave ristrettezza. In effetti, tra il 1991 e il 2003, lo scalo di Schönefeld copriva tra il 13 % e il 20 % del traffico totale di passeggeri a Berlino. Schönefeld era particolarmente necessario nei periodi in cui si rilevava un picco, vale a dire quando vi era un numero notevole di voli charter da Berlino. Oltre a ciò, Schönefeld aveva una rilevanza imprescindibile dal punto di vista dei voli merci, in quanto, a differenza di Tegel, l’aeroporto disponeva di una licenza per le 24 ore e quindi poteva essere utilizzato per trasporti durante la notte. Inoltre non era possibile espandere gli scali di Tegel e Tempelhof in misura sufficiente da poter superare le limitazioni di capacità nel lungo periodo (48).
(167)
A ciò si aggiunga che lo scalo di Schönefeld disponeva di una consistente capacità residua, per cui si poteva gestire una quantità aggiuntiva di traffico. Dalla tabella 1 si evince come la presenza dell’aeroporto di Schönefeld avesse permesso una crescita significativa del traffico aereo a Berlino nel corso del tempo, in particolare a seguito dell’introduzione della strategia LCC nel 2003. In effetti il volume di traffico negli scali berlinesi tra il 2003 e il 2006 era aumentato da 13,3 milioni a 18,4 milioni di passeggeri, dove oltre l’80 % di tale incremento risultava essere assorbito da Schönefeld. Per questo motivo la chiusura dello scalo di Schönefeld avrebbe privato la città di Berlino non solo del traffico esistente, bensì anche di un significativo potenziale per quanto riguarda l’aumento del traffico stesso.
(168)
La prospettiva secondo cui la chiusura di un aeroporto potrebbe dare origine a una carenza di capacità nella zone in cui si trova l’aeroporto, e pertanto limitare il potenziale di crescita del traffico aereo nella zona in questione, di per sé non sembra sufficiente a dissuadere un investitore prudente operante in un sistema economico di mercato, orientato a obiettivi di redditività piuttosto che di politica pubblica, dal portare a termine tale chiusura. Tuttavia, nel caso di specie, la chiusura di Schönefeld e il suo impatto in termini di capacità globale per quanto riguarda l’infrastruttura aeroportuale nel comprensorio berlinese e, di conseguenza sul traffico aereo nella zona nel suo complesso, avrebbe avuto un notevole impatto sul traffico a BER, in quanto futuro aeroporto unico nel comprensorio berlinese, all’inizio delle sue operazioni. In caso di chiusura di Schönefeld, BER avrebbe iniziato a operare in condizioni economiche molto peggiori, vale a dire con molto meno traffico, rispetto alla situazione in cui Schönefeld fosse rimasto attivo. Questo fattore avrebbe dissuaso un investitore prudente operante in un sistema economico di mercato, che si trovasse ad agire per conto di FBS, dal chiudere lo scalo di Schönefeld, in considerazione dell’impatto che tale chiusura avrebbe avuto sulla redditività dell’impresa.
(169)
Inoltre, se l’aeroporto di Schönefeld fosse stato chiuso prima dell’apertura di quello di BER, sarebbe stato necessario per FBS andare a ricostituire tutto il traffico iniziale in questo scalo. Sarebbe stato poi necessario convincere le compagnie aeree operanti su Tegel a trasferire le proprie operazioni presso il nuovo aeroporto (invece di limitarsi a interromperle completamente). Inoltre FBS si sarebbe trovata nella condizione di dover convincere le compagnie aeree che non operavano su Berlino ad avviare lì le proprie operazioni. Una situazione del genere sarebbe stata molto più sfavorevole rispetto a una in cui Schönefeld fosse ancora rimasto operativo al momento dell’inaugurazione di BER. In quest’ultimo scenario, una percentuale significativa del traffico iniziale presso il nuovo aeroporto sarebbe stata generata in modo «spontaneo» dalle compagnie aeree che già operavano a Schönefeld, comprese quelle attratte dal 2003 attraverso la strategia LCC.
(170)
In aggiunta a ciò, la chiusura di Schönefeld avrebbe avuto un impatto di portata considerevole dal punto di vista amministrativo sul progetto BER. La chiusura di questo aeroporto avrebbe comportato la revoca della sua licenza operativa. Pertanto il nuovo scalo avrebbe necessitato di una procedura di pianificazione del tutto nuova, come anche del rinnovo completo della licenza operativa. Al contrario, se Schönefeld avesse continuato a operare, l’apertura dello scalo di BER avrebbe richiesto unicamente una proroga della licenza operativa di quello di Schönefeld. Ciò avrebbe comportato una procedura amministrativa molto più snella, che avrebbe richiesto meno spese, minor tempo e con un grado minore di incertezza quanto all’esito della procedura stessa. Nel caso invece del rinnovo completo per quanto riguarda procedura di pianificazione e licenza operativa, sarebbe stato in particolare l’esito incerto della valutazione di impatto ambientale in relazione al progetto a generare significative incertezze. Infine è un dato ampiamente riconosciuto che ottenere l’accettazione da parte del pubblico di un progetto aeroportuale del tutto nuovo risulta molto più problematico rispetto al mero ampliamento di un’infrastruttura già funzionante.
(171)
Sospendere le operazioni all’aeroporto di Schönefeld avrebbe anche comportato spese per quanto riguarda il licenziamento di personale, oltre alla necessità di selezionarne, assumerne e formarne di nuovo in una fase successiva, vale a dire al momento dell’apertura dello scalo di BER. Ciò avrebbe anche significato ulteriori costi e difficoltà rispetto allo scenario in cui il personale dell’aeroporto di Schönefeld fosse stato impiegato presso il nuovo scalo al momento della sua apertura.
(172)
Gli aspetti citati in precedenza sono molto difficili da quantificare, in particolare considerato che influiscono sulla situazione economica di un futuro aeroporto nel breve, medio e lungo periodo. In ogni caso è chiaro che questi elementi influiscono in misura pesante sulle condizioni economiche in cui l’aeroporto di BER si sarebbe trovato a essere aperto e operare, per non parlare della loro influenza sulla fattibilità del progetto che è di estrema importanza strategica dal punto di vista di FBS. Per questo motivo, anche su base qualitativa, tali svantaggi sono da ritenere sufficientemente gravi da controbilanciare eventuali benefici che si potrebbero prevedere a seguito della chiusura di Schönefeld dal punto di vista dei risparmi sui costi fissi. Tale considerazione si applica particolare se, nella pratica, si potesse prevedere che una strategia mirata ad aumentare il traffico LCC a Schönefeld avesse come effetto risultati finanziari positivi.
7.2.3. Conclusione dell’analisi preliminare
(173)
In considerazione di quanto esposto, si può concludere che, dal punto di vista di un investitore prudente operante in un sistema economico di mercato, non sarebbe stato logico chiudere l’aeroporto di Schönefeld in qualsiasi momento nel periodo tra il 1992 e l’apertura di quello di BER. Inoltre, fra le tre opzioni strategiche disponibili nell’esercizio 2003, un investitore prudente operante in un sistema economico di mercato orientato a prospettive di redditività avrebbe scelto l’opzione 1, vale a dire la strategia LCC, piuttosto che le opzioni 2 oppure 3. Nell’ambito di questa strategia, l’investitore avrebbe offerto tariffe aeroportuali convenienti (e/o incentivi finanziari che mitigassero l’impatto dei relativi costi) alle compagnie aeree a basso costo, allo scopo di incoraggiarle a operare sullo scalo di Schönefeld.
7.3. Valutazione dell’accordo di controllo e di trasferimento degli utili (misura 1)
(174)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha cercato di stabilire se, a fronte delle perdite continue a Schönefeld, FBS abbia adottato o no il comportamento di un investitore avveduto in un’economia di mercato quando ha compensato le perdite originate dall’aeroporto di Schönefeld a livello di gruppo FSB con gli utili generati dalle attività di Tegel e Tempelhof (49).
(175)
L’accordo di controllo e trasferimento degli utili (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag) è stato sottoscritto in data 6 agosto 1992, ovvero molto prima della sentenza nella causa Aéroports de Paris (50) pronunciata il 12 dicembre 2000. Le autorità tedesche hanno potuto pertanto ritenere legittimamente che il finanziamento dell’infrastruttura aeroportuale non abbia costituto un aiuto di Stato e che non era dunque necessario informare la Commissione delle misure in oggetto. Ne consegue che la Commissione non può mettere in discussione ora, in conformità alle norme sugli aiuti di Stato, la legittimità delle misure di finanziamento concesse prima della sentenza nella causa Aéroports de Paris (51), ovvero prima del 12 dicembre 2000 (52). L’accordo di controllo e trasferimento degli utili potrebbe dunque potenzialmente costituire un aiuto di Stato solo a partire da tale data. L’arco temporale dell’indagine della Commissione relativamente a detta misura si limita di conseguenza al periodo compreso tra il 12 dicembre 2000 alla data di avvio del procedimento formale di indagine.
(176)
Come spiegato dalle autorità tedesche, la conclusione di accordi di controllo e trasferimento degli utili rientra nella prassi commerciale corrente di un gruppo di società, in particolare per considerazioni di natura fiscale delle imprese. Inoltre, è altresì prassi comune procedere alla «compensazione» degli utili e delle perdite generati da imprese diverse. Ciò può avvenire attraverso un accordo di trasferimento degli utili o una semplice distribuzione dei dividendi delle consociate alla società madre. La semplice circostanza che nel 1992 il gruppo FBS abbia sottoscritto e applicato da allora un accordo di controllo e trasferimento degli utili non può essere ritenuto aiuto di Stato.
(177)
In relazione al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, la Commissione ha già fornito la seguente spiegazione: «[…] che qualsiasi decisione di investimento commerciale presuppone un ampio margine di giudizio. I principi [principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato] devono tuttavia essere applicati quando, al di là di ogni ragionevole dubbio, non vi è altra spiegazione plausibile dell’erogazione di fondi pubblici se non ritenerli aiuti di Stato. Questi principi devono essere altresì applicati a ogni caso di sovvenzionamento incrociato da parte di parti redditizie a parti non redditizie di un gruppo pubblico di imprese. Ciò avviene nel settore privato quando l’impresa in questione persegue un piano strategico con buone prospettive di realizzazione di utili nel lungo periodo ovvero quando le sovvenzioni incrociate costituiscono un vantaggio per il gruppo nel suo complesso. In casi di sovvenzioni incrociate all’interno di gruppi pubblici, la Commissione tiene conto di obiettivi strategici simili» (53).
(178)
Pertanto, in questo caso non è possibile ritenere che le sovvenzioni incrociate conferiscano un vantaggio economico per Schönefeld se rientrano in un piano strategico che prevede la realizzazione di utili conseguibili nel lungo periodo ovvero se costituiscono un vantaggio per il gruppo FBS nel suo complesso.
(179)
In considerazione di tutte le motivazioni addotte al punto 7.2.2 almeno dal 1992, e dunque ben prima della sentenza nella causa Aéroports de Paris (54), era emersa chiaramente la sensatezza di mantenere le attività a Schönefeld anziché di chiudere l’aeroporto, anche se lo scalo era in perdita da anni. Di fatto, la chiusura di Schönefeld avrebbe persino causato gravi danni economici all’aeroporto di BER (che si prevedeva avrebbe dovuto generare utili, almeno nel lungo periodo, trattandosi dell’unico aeroporto futuro di Berlino) mettendo per giunta in discussione la fattibilità di questo importante progetto strategico. La decisione di realizzare un unico aeroporto a Berlino non si è basata unicamente su considerazioni relative di carattere urbanistico o ambientale, ma ha tenuto conto anche delle previsioni di traffico e dell’aumento delle entrate. Come riconosciuto dalla Commissione nella sua decisione di concessione degli aiuti per l’aeroporto di BER, il successo del progetto si è basato sull’incremento atteso di traffico a Berlino (55) in un unico aeroporto (56). Al fine di mantenere le attività a Schönefeld e possibilmente trasformare l’aeroporto in uno scalo redditizio (inizialmente persuadendo le compagnie di linea a trasferirsi a Schönefeld e successivamente applicando la strategia LCC), è stato necessario assicurare la redditività dell’aeroporto utilizzando una parte degli utili generati a Tegel e Tempelhof per il finanziamento di Schönefeld. Pertanto, in questo caso le sovvenzioni incrociate rientrano in un «piano strategico volto a realizzare utili conseguibili nel lungo periodo» e costituiscono in ogni caso un vantaggio a lungo termine per il gruppo FBS nel suo insieme rispetto a una situazione controfattuale che ne avrebbe visto la chiusura dello scalo. FBS ha potuto prevedere che tali benefici a lungo termine, ovvero l’apertura riuscita e il funzionamento redditizio di un unico nuovo aeroporto per l’aera metropolitana di Berlino (nonché gli utili attesi dalle attività di Schönefeld dopo alcuni anni di applicazione pratica della strategia LCC), supereranno le perdite accumulate da Schönefeld prima dell’apertura dell’aeroporto BER.
(180)
Pertanto, con la conclusione e l’attuazione dell’accordo di controllo e trasferimento degli utili e il mantenimento delle attività a Schönefeld il gruppo FBS non ha conferito alcun vantaggio economico a Schönefeld (57). La conclusione dell’accordo di controllo e trasferimento degli utili e la sua attuazione dal 12 dicembre 2000 non costituiscono pertanto un aiuto di Stato.
7.4. Contratti conclusi tra FBS e diverse compagnie aeree: considerazioni preliminari
(181)
Prima della valutazione degli accordi conclusi tra FBS e diverse compagnie aeree, è utile fare alcune considerazioni preliminari, in particolare alla luce della sentenza del Tribunale nella causa Charleroi («sentenza Charleroi») (58), pronunciata dopo l’avvio del procedimento formale di indagine nella causa in oggetto.
7.4.1. Applicazione del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato agli accordi sottoscritti tra FBS e varie compagnie aeree
(182)
Taluni soggetti interessati hanno essenzialmente affermato che gli accordi in questione avrebbero portato alle compagnie aeree interessate un vantaggio economico poiché le condizioni offerte con questi accordi avrebbero differito da quanto previsto dal regolamento generale di Schönefeld in materia di tariffe aeroportuali ovvero perché le stesse condizioni non sarebbero state equamente offerte a tutte le compagnie aeree.
(183)
La domanda fondamentale sollevata da tali argomenti è la seguente: se presso un aeroporto gestito da una società pubblica è in vigore un sistema di tariffe aeroportuali pubblico e il gestore aeroportuale interessato applica riduzioni a tali tariffe o offre incentivi finanziari che hanno lo stesso effetto di tali riduzioni (59), tali riduzioni e incentivi (60) conferiscono, di per sé e tenuto conto di tutte le circostanze, un vantaggio economico alle compagnie aeree interessate?
(184)
La risposta a tale domanda è negativa. Nella sentenza Charleroi, che ha riguardato in particolare una riduzione offerta dalla regione Vallonia a una compagnia aerea operante in un aeroporto per il quale la regione aveva l’autorità di fissare tariffe aeroportuali, il Tribunale ha stabilito che «la sola circostanza che, nella fattispecie, la regione Vallonia disponga di poteri di natura regolamentare in materia di determinazione delle tariffe aeroportuali non esclude che l’esame di un sistema di riduzioni di tali tariffe debba essere effettuato alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, in quanto tale sistema può essere attuato dall’operatore privato» (61). Ne consegue che le riduzioni delle tariffe aeroportuali (o gli incentivi finanziari che riducono il flusso di cassa netto delle compagnie aeree ai gestori aeroportuali) non rappresentano automaticamente un vantaggio economico. Per determinare se costituiscono un vantaggio economico occorre verificare se un investitore privato prudente operante in economia di mercato e orientato a prospettive di redditività avrebbe applicato riduzioni e incentivi simili (62).
(185)
Un investitore prudente privato in economia di mercato che gestisce un aeroporto può avere numerose ragioni per non offrire le stesse condizioni a tutte le compagnie aeree. In particolare, può essere logico concedere incentivi finanziari specifici (anche sotto forma di contributi alla commercializzazione) e riduzioni speciali delle tariffe aeroportuali pubbliche a compagnie aeree che fanno affluire in aeroporto un elevato traffico di passeggeri. Queste condizioni favorevoli possono essere oggettivamente giustificate dal traffico aggiuntivo atteso e dalle entrate di attività non direttamente legate al traffico aereo generate da tale traffico aggiuntivo (63). Un ulteriore giustificazione è data dal fatto che il margine per passeggero generato dalle tariffe aeroportuali pagate dalla compagnia aerea può essere considerevole in termini assoluti alla luce del numero dei passeggeri, anche se tale margine diminuisce a seguito delle riduzioni e degli incentivi finanziari.
(186)
Un investitore privato prudente operante in economia di mercato che gestisce un aeroporto può tenere conto di numerosi fattori nella definizione delle condizioni applicate alle compagnie aeree. Tali fattori comprendono non solo il traffico aggiuntivo atteso, ma anche il momento in cui viene negoziato l’accordo con la compagnia aerea (e la situazione in cui versa l’aeroporto in questo momento, in particolare in termini di utilizzazione della capacità), i collegamenti che la compagnia aerea intende operare (64), i requisiti operativi della compagna aerea nei confronti dell’aeroporto, il tipo di servizi richiesti dall’aeroporto e le loro caratteristiche, la pressione esercitata dalle compagnie aeree durante la negoziazione (65) ecc.
(187)
Un investitore privato prudente operante in economia di mercato che gestisce un aeroporto è pertanto giustificato a offrire a compagnie aeree diverse condizioni diverse in termini di tariffe aeroportuali e incentivi finanziari, sotto forma di accordi bilaterali o regimi di riduzioni e incentivi finanziari nell’ambito degli strumenti giuridici di definizione delle tariffe aeroportuali (66). Per valutare se tali riduzioni e incentivi finanziari conferiscono un vantaggio economico occorre determinare se, al momento della decisione di concedere tali riduzioni e incentivi, il gestore aeroportuale abbia elementi attendibili e verificabili per ritenere che detta decisione sia redditizia ovvero, in altri termini, che tale decisione permetta di conseguire un utile maggiore (o di subire perdite minori) rispetto a una situazione controfattuale.
(188)
Inoltre, contrariamente alle opinioni contrarie di taluni soggetti interessati, in caso di condizioni offerte dai gestori aeroportuali alle compagnie aeree attraverso accordi bilaterali (ad esempio, contributi speciali per l’attivazione di nuove rotte) e che non risultano da regimi generali di riduzioni o incentivi finanziari previsti da un tariffario pubblico, un investitore privato prudente operante in economia di mercato non ha motivi per garantire che tali condizioni si basino su criteri trasparenti, applicabili a tutti i vettori. Nel negoziare un accordo bilaterale con una compagnia aerea, si prevede che un investitore privato prudente operante in economia di mercato prenda in esame tutte le caratteristiche pertinenti dei servizi offerti dalla compagnia aerea e non si lasci invece guidare da una serie di criteri trasparenti prestabiliti che potrebbero restringere il suo margine d’azione. Pertanto, i commenti espressi da taluni soggetti interessati relativamente alla mancanza di trasparenza nel sistema delle riduzioni e degli incentivi finanziari offerti da FBS nella causa in oggetto sono irrilevanti in relazione all’applicazione del principio dell’investitore privato operante in economia di mercato.
7.4.2. Legittimità del tariffario 2004 e degli accordi bilaterali tra FBS e varie altre compagnie aeree ai sensi del diritto nazionale
(189)
La questione se il tariffario 2004 sia stato applicato in conformità alle norme di diritto nazionale, sebbene importante ai sensi del diritto tedesco, è irrilevante nell’ambito dell’applicazione del principio dell’investitore privato operante in economia di mercato. È irrilevante che una riduzione sulle tariffe aeroportuali solitamente applicate o un incentivo finanziario di effetto simile siano stati concessi sotto forma di accordo bilaterale e non nell’ambito di un regime generale contemplato da un tariffario pubblico. In effetti, un investitore privato prudente operante in economia di mercato può decidere di concedere riduzioni o incentivi attraverso entrambi i meccanismi, laddove la redditività di una tale decisione non dipende dal meccanismo scelto. Pertanto, la questione se le condizioni offerte da FBS a determinate compagnie aeree risultino dalla mera applicazione di un tariffario vigente o da accordi bilaterali è del tutto irrilevante.
(190)
Inoltre, è ugualmente irrilevante la questione se FBS abbia avuto il diritto, ai sensi delle norme di diritto nazionale, di sottoscrivere accordi bilaterali che prevedono condizioni che deroghino dal tariffario vigente (67). A tale riguardo, nella sentenza Charleroi la Corte ha stabilito che «[…] la conformità al diritto nazionale del comportamento dell’autorità che eroga l’aiuto non costituisce un elemento che debba essere preso in considerazione al fine di risolvere la questione se quest’ultima abbia agito in conformità al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato oppure se abbia concesso un vantaggio economico in contrasto con l’articolo 87, n. 1, CE» (68).
7.4.3. Effetti delle condizioni offerte alle compagnie aeree operanti a Tegel
(191)
Nelle osservazioni avanzate da alcuni soggetti interessati si è sostenuto che le compagnie aeree operanti a Schönefeld sono state sovvenzionate dalle compagnie aeree operanti a Tegel tramite la concessione di tariffe aeroportuali più basse e altre condizioni favorevoli. Questo presunto sovvenzionamento incrociato è risultato dal fatto che FBS ha compensato l’effetto delle tariffe aeroportuali più basse di Schönefeld con le tariffe aeroportuali elevate di Tegel.
(192)
Tali osservazioni partono dal presupposto che le condizioni offerte allo scalo di Schönefeld non si configurano come aiuti di Stato solo nel caso in cui corrispondono alle condizioni applicate a Tegel.
(193)
Tuttavia, questo non si applica al caso in questione. Anzitutto, gli scali di Tegel e Schönefeld si differenziano non solo in termini di tariffe aeroportuali, bensì sotto molti altri punti di vista, in particolare per quanto riguarda la tipologia di infrastruttura aeroportuale e la distanza dal centro di Berlino. Per questo, non possono essere considerati perfetti sostituti l’uno dell’altro. Ciò è dimostrato dal tentativo, non riuscito, di spingere le compagnie aeree a spostare le proprie operazioni da Tegel a Schönefeld prima dell’applicazione della strategia LCC.
(194)
Inoltre, le compagnie aeree non sono «costrette» a operare da Tegel o da Schönefeld. Oltre a queste opzioni, le linee aree ne hanno altre due: non operare né da Tegel, né da Schönefeld o utilizzare questi due scali a capacità ridotta (utilizzando i propri aeromobili e il proprio equipaggio su tratte diverse dalle tratte in partenza da Berlino, in quanto le LCC si sono dimostrate in grado di adeguare rapidamente la propria capacità a nuove condizioni di mercato). Pertanto, ogni tentativo da parte di FBS di imporre a una compagnia aerea che stia considerando l’opportunità di operare da Schönefeld le stesse condizioni di Tegel potrebbe semplicemente indurre detta compagnia ad abbandonare i propri piani e a decidere di non operare né da Schönefeld, né da Tegel, ovvero di ridimensionare l’offerta dei propri voli in partenza da Berlino.
(195)
Per un investitore privato prudente operante in economia di mercato non sussisterebbe quindi alcun motivo di prendere in considerazione le condizioni dello scalo di Tegel nella definizione delle tariffe aeroportuali da applicare a Schönefeld. Sulla scia dello stesso ragionamento e alla luce dell’importanza economica limitata, del ridimensionamento o della cessazione delle attività dello scalo Tempelhof, un investitore prudente operante in economia di mercato non avrebbe inoltre alcun motivo di tener conto delle condizioni di Tempelhof nella definizione delle tariffe aeroportuali di Schönefeld.
7.4.4. Applicazione del principio dell’investitore privato operante in economia di mercato agli accordi tra l’aeroporto e le compagnie aeree
(196)
La Commissione osserva che gli accordi in questione devono essere considerati nell’ambito dell’applicazione della strategia LCC, che mira a far conseguire risultati d’esercizio positivi a medio e lungo termine per l’aeroporto di Schönefeld.
(197)
Per valutare se uno degli accordi in questione concede un vantaggio economico occorre verificare se, al momento della conclusione dell’accordo, un investitore privato prudente operante in un’economia di mercato aveva previsto che l’accordo in oggetto gli avrebbe permesso di conseguire un utile maggiore rispetto all’utile realizzabile in assenza dell’accordo. Questo maggiore utile è misurato dalla differenza tra le previste entrate incrementali generate dall’accordo (ovvero, la differenza tra le entrate conseguibili con la sottoscrizione dell’accordo ‘e le entrate conseguibili in assenza di accordo) e i costi incrementali previsti con l’accordo (ovvero, la differenza tra i costi generati con la sottoscrizione dell’accordo ‘e i costi da sostenere in assenza di accordo); il flusso di cassa risultante deve essere ridotto di una percentuale corrispondente.
(198)
Inoltre, l’analisi deve tenere conto di tutte le entrate e i costi incrementali associati alla transazione. I diversi elementi (riduzioni di tariffe aeroportuali, contributi di commercializzazione, altri incentivi finanziari) non devono essere valutati separatamente. A tale riguardo, si rimanda al seguente passaggio della sentenza Charleroi: «[…] è necessario esaminare, nel contesto dell’applicazione del criterio dell’investitore privato, l’operazione commerciale nel suo insieme allo scopo di verificare se l’ente statale e l’ente da esso controllato, unitamente considerati, si siano comportati come operatori razionali in un’economia di mercato. Infatti, la Commissione ha l’obbligo di tenere conto, nella valutazione delle misure contestate, di tutti gli elementi pertinenti e del loro contesto […]» (69).
(199)
Le entrate incrementali attese devono comprendere in particolare le entrate derivanti dalle tariffe aeroportuali, tenendo conto delle riduzioni e del traffico aggiuntivo atteso in conseguenza dell’accordo, nonché tutte le entrate aggiuntive previste non direttamente legate al traffico aereo generate da tale traffico aggiuntivo. I costi incrementali devono comprendere in particolare tutti i costi operativi e di investimento incrementali che non sarebbero stati generati se non fosse stato concluso l’accordo, nonché tutti i costi associati ai contributi di commercializzazione e ad altri incentivi finanziari.
7.5. Valutazione dell’accordo con easyJet del 2003 (misura 2)
(200)
L’accordo con easyJet del 2003 è stato sottoscritto prima dell’entrata in vigore del tariffario 2004 inizialmente con durata decennale e con l’opzione di prorogare l’accordo di ulteriori dieci anni.
(201)
La Germania ha trasmesso documentazione dalla quale si evincono le previsioni finanziarie ex ante del progetto, che si basano in particolare sulle previsioni FBS del 17 dicembre 2003, ovvero prima della sottoscrizione dell’accordo tra FBS ed easyJet del 19 dicembre 2003 (cfr. a tale proposito il considerando 37). FBS ha ipotizzato che l’accordo porterà a un aumento annuale del risultato d’esercizio per periodo compreso tra il 2004 e il 2012, con il raggiungimento del punto di pareggio (break-even) nel 2010.
Tabella 9
Previsioni FBS relative al risultato d’esercizio aggiuntivo sulla base dell’accordo con easyJet del 2003 (in milioni di euro)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Risultato d’esercizio senza easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Risultato d’esercizio aggiuntivo con easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Risultato d’esercizio complessivo
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
La Commissione ritiene che tali previsioni e le ipotesi su cui poggiano abbiano costituito una base solida per la sottoscrizione dell’accordo con easyJet nel 2003.
(203)
Le previsioni di traffico formulate sulla base dell’accordo con easyJet del 2003 sono state elaborate sulla base del numero di aeromobili che easyJet dovrebbe stazionare a Schönefeld nel periodo considerato in conformità a detto accordo, nonché sulla base di un fattore medio di carico del […] %, che appare plausibile in considerazione dei fattori di carico soliti registrati dalle compagnie LCC.
(204)
Il piano aziendale ha preso in esame le previsioni relative ai costi e alle entrate incrementali, comprese le categorie di entrate non direttamente legate al traffico aereo, e i costi degli incentivi finanziari offerti a easyJet. In particolare, le previsioni hanno preso in considerazione anche il traffico aggiuntivo e i movimenti aerei aggiuntivi attesi a seguito della sottoscrizione dell’accordo e delle condizioni contrattuali in esso riportate.
(205)
Per sottoporre questa decisione a una prova di stress, FBS ha infine incaricato a una società di revisione […] («secondo perito») di verificare se un investitore privato prudente operante in un’economia di mercato, orientato a principi di redditività, avrebbe sottoscritto lo stesso accordo nel 2003. Questa perizia («studio del secondo perito»), ultimata nel 2007, ha analizzato tutti gli accordi sottoscritti con altre compagnie aeree.
(206)
L’analisi del secondo perito dell’accordo con easyJet del 2003 si è basata sulle previsioni di FBS già esposte al considerando 158.
(207)
Il secondo perito ha verificato nel dettaglio la solidità delle previsioni relative ai costi e alle entrate di FBA e, sulla base delle informazioni disponibili al momento della conclusione dell’accordo, ha apportato correzioni alle ipotesi formulate da FBS, laddove ha ritenuto che tali ipotesi non fossero adeguate.
(208)
In questo contesto, il secondo perito ha, ad esempio, adeguato il piano aziendale affinché riportasse costi per investimenti pari a […] milioni di EUR per la creazione di cancelli di imbarco aggiuntivi per easyJet nel Terminal B. Ha inoltre apportato adeguamenti che tenessero conto del fatto che le previsioni di FBS si basavano su una bozza dell’accordo con easyJet non completamente corrispondente all’ultimo accordo sottoscritto. Il secondo perito ha dunque apportato gli adeguamenti al piano aziendale volti a garantire la perfetta corrispondenza tra il piano aziendale e le condizioni dell’accordo sottoscritto.
(209)
Inoltre, sulla base delle previsioni di FBS (dopo le correzioni suddette) il secondo perito ha calcolato il valore attuale netto (NET present value, NPV) dell’accordo con easyJet del 2003 per il periodo 2004-2007 aggiornato al 30 dicembre 2003. Il valore attuale netto del flusso di cassa atteso (incassi e pagamenti) è rappresentato dalla somma scontata dei singoli flussi di cassa registrati nel periodo considerato. Il valore attuale netto è un indice finanziario utilizzato dalle imprese per valutare la redditività di un progetto. Il secondo perito ha calcolato il valore attuale netto aggregato dell’accordo con easyJet del 2003 al termine di ciascun anno fino allo scadere del contratto. A tal fine, ha calcolato il tasso di sconto da applicare per la riduzione del flusso di cassa sulla base del classico modello di valutazione degli attivi finanziari (Capital Asset Pricing Model, CAPM) (70), affinché il tasso di sconto potesse rispecchiare realmente il costo del capitale di FBS nel 2003.
(210)
I valori attuali netti risultanti sono riportati nella tabella 10:
Tabella 10
Valori attuali netti del flusso di cassa atteso generato dall’accordo con easyJet del 2003
valori attuali netti aggregati alla fine dell’esercizio (valore al 30 dicembre 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Valore del capitale
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(in milioni di euro)
Fonte:
Studio del secondo perito.
(211)
Tali valori attuali netti sono tutti positivi e confermano la bontà dell’accordo sottoscritto con easyJet nel 2003.
(212)
Il secondo perito ha sottolineato nella sua relazione che l’impatto sull’aeroporto di BER dell’accordo nella sua versione originaria, ovvero concluso con una durata di dieci anni e con l’opzione di proroga di ulteriori dieci anni, non è stato considerato da FBA nel 2003 nel momento in cui stava valutando la sottoscrizione dell’accordo. Come evidenziato dal secondo perito, l’accordo con easyJet del 2003 nella sua versione iniziale avrebbe dovuto trovare applicazione ancora per molti anni dopo l’apertura prevista dello scalo di BER nel 2011. Inoltre, l’accordo prevedeva condizioni apparentemente più favorevoli delle condizioni contemplate dal tariffario generale previsto per BER alla sua apertura. Pertanto, il secondo perito ritiene che vi fosse il rischio che la presenza del contratto con easyJet del 2003 avrebbe potuto indurre altre compagnie aeree a esercitare forti pressioni su FSB al fine di ridurre la differenza tra le tariffe generali applicate allo scalo di BER e quelle concordate con easyJet. Tuttavia, nel 2003 tale rischio appariva molto remoto, scarsamente prevedibile in considerazione della rapida evoluzione del mercato delle compagnie LCC e tantomeno quantificabile. In effetti, tale rischio non si è mai concretizzato. L’accordo di modifica con easyJet del 2007, che sarebbe scaduto al momento dell’apertura dell’aeroporto di BER, ha sostituito l’accordo con easyJet del 2003.
(213)
Pertanto, il secondo studio conferma che un investitore prudente operante in economia di mercato avrebbe sottoscritto l’accordo con easyJet del 2003.
(214)
In conclusione, l’accordo con easyJet del 2003 non si configura come aiuto di Stato.
7.6. Valutazione degli accordi con altre compagnie aeree (misura 3)
(215)
Le decisioni di FBS in merito alla conclusione degli accordi con Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle e Aer Lingus si sono altresì basate sulle previsioni ex ante relative al traffico incrementale e alle entrate e ai costi incrementali, che hanno suggerito che sarebbe stato redditizio sottoscrivere detti accordi.
(216)
Per ciascuno di questi accordi, le previsioni di traffico atteso sono state elaborate in base all’attività prevista delle compagnie aeree in termini di movimentazioni di aeromobili e ragionevoli presupposti relativamente al loro fattore di carico. Tali stime hanno preso in esame le previsioni relative ai costi e alle entrate incrementali, comprese le categorie di entrate non direttamente legate al traffico aereo, e i costi degli incentivi finanziari offerti da FBA alle compagnie aeree.
(217)
Come per l’accordo con easyJet del 2003, le previsioni ex ante di FBS sono state sottoposte a prove di stress da parte del secondo perito, dalle quali è emerso che la sottoscrizione di accordi con dette compagnie aeree genererebbe ancora entrate incrementali superiori ai costi incrementali per ogni contratto e per ogni anno del termine contrattuale complessivo (nonostante altre conclusioni più prudenti). Tale conclusione rappresenta il risultato dell’analisi condotta dal secondo perito per ogni accordo sulla base di queste previsioni adeguate, che sono perfettamente in linea con la metodica illustrata ai punti 7.4.4 e 7.5. L’analisi e gli adeguamenti del secondo perito poggiano esclusivamente sui dati e sulle previsioni messe a disposizione di FBS nel momento in cui stava valutando la sottoscrizione dell’accordo.
(218)
I valori attuali netti ex ante calcolati dal secondo esperto per otto dei nove accordi interessati al momento della rispettiva sottoscrizione e relativamente al loro periodo di validità sono riportati nella tabella 11 seguente:
Tabella 11
Valori attuali netti degli accordi tra FBS e le diverse compagnie LCC
Compagnia aerea/Contratto
Termine contrattuale previsto
Valore attuale netto oltre il termine contrattuale
(in EUR)
Ryanair (primo accordo)
dal 1o maggio 2003 al 30 aprile 2004
[…]
Ryanair (secondo accordo)
dal 1o maggio 2003 al 30 aprile 2008
[…]
Germanwings (primo accordo)
dal 26 ottobre 2003 al 31 ottobre 2006
[…]
Germanwings (secondo accordo)
dal 1o maggio 2004 al 30 aprile 2008
[…]
Volare
dal 26 ottobre 2003 al 31 marzo 2007
[…]
Icelandair
dal 6 giugno 2004 al 31 marzo 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
dal 29 marzo 2004 al 31 marzo 2009
[…]
Aer Lingus
dal 30 marzo 2004 al 31 marzo 2009
[…]
Fonte:
Studio del secondo perito.
(219)
La tabella evidenzia che tutti i valori attuali netti sono positivi. Pertanto, un investitore privato prudente operante in un’economia di mercato, orientato a principi di redditività, avrebbe razionalmente accettato le condizioni di tali accordi al momento della loro sottoscrizione.
(220)
Per l’accordo con V-Bird (71) non è stato calcolato alcun valore attuale netto. In base alla seconda perizia, per tale accordo non era disponibile alcun piano aziendale redatto in precedenza. Tuttavia, le condizioni di tale accordo sono molto simili ai termini dell’accordo sottoscritto con Volare. Entrambi sono stati conclusi quasi contemporaneamente e per una durata analoga (tre anni e mezzo e quattro anni). Gli accordi hanno previsto l’applicazione del tariffario 2003 per la definizione delle tariffe aeroportuali e lo stesso incentivo sotto forma di sovvenzione dell’ammontare di […] EUR per Volare e V-Bird. Le condizioni di attività hanno previsto un numero simile di movimentazioni di aeromobili e l’impiego di aeromobili dello stesso tipo. Inoltre, al momento della conclusione di tali accordi era plausibile ipotizzare che entrambe le compagnie aeree avrebbero avuto un fattore di carico simile. In questo modo, il traffico incrementale risultante da tali accordi è stato comparabile. Infine, da entrambi gli accordi è stato possibile ipotizzare che avrebbero comportato costi di funzionamento incrementali simili per FBS. Per quanto riguarda le analogie tra entrambi gli accordi, è plausibile la conclusione secondo cui l’accordo con V-Bird superi il test rappresentato dal principio dell’investitore privato in economia di mercato.
(221)
V-Bird ha sospeso la propria attività in data 8 ottobre 2004 e ha presentato istanza di fallimento, accettata il 18 ottobre 2004. V-Bird è stata posta in liquidazione all’inizio di gennaio 2005. Non esiste quindi più alcuna società che avrebbe tratto vantaggio, direttamente o indirettamente, da potenziali aiuti di Stato legati all’accordo con V-Bird.
(222)
In considerazione di quanto esposto, nessuno degli accordi riportati nella tabella 6 prevede aiuti di Stato.
7.7. Valutazione del contratto di locazione con easyJet del 2004 (misura 4)
(223)
Taluni soggetti interessati hanno espresso l’opinione che il contratto di locazione con easyJet del 2004 abbia concesso a easyJet l’uso esclusivo del Terminal B all’aeroporto di Schönefeld, negando ad altre compagnie aeree l’accesso a questo terminal.
(224)
Come esposto al considerando 55, nel periodo compreso tra il 2004 e il 2007 easyJet ha preso in locazione un’area di circa […] m2 da adibire a uffici e sportelli per il check-in, vale a dire il […] % della superficie totale del Terminal B. Le aree pubbliche del Terminal B (corridoi, sale e bar) sono accessibili anche ai passeggeri di altre compagnie, in quanto non esiste alcuna separazione fisica tra Terminal A e Terminal B.
(225)
L’assegnazione di aree per il check-in a determinate compagnie aeree e la concessione di diritti di branding e pubblicitari alle compagnie nelle aree immediatamente circostanti costituiscono una prassi commerciale consolidata negli aeroporti europei e internazionali, e tali accordi sono ampiamente diffusi.
(226)
Soprattutto quando una compagnia aerea o un’alleanza di compagnie aeree movimentano un numero considerevole di passeggeri da o verso un determinato aeroporto, da un punto di vista operativo (e quindi commerciale) è ragionevole concentrare le relative attività in un unico terminal. Ciò consente di ottimizzare i processi operativi sia dell’aeroporto che della compagnia aerea.
(227)
Pertanto, un gestore aeroportuale non conferisce necessariamente un vantaggio economico a una compagnia concedendole l’utilizzo esclusivo di tutti i banchi per il check-in e delle aree adibite ad uffici di un terminal. Ciò potrebbe accedere solo se il gestore aeroportuale garantisse alla compagnia aerea l’uso esclusivo di alcune aree oltre il fabbisogno della compagnia stessa (laddove altre ad compagnie aeree sarebbe impedito di sfruttare la capacità reale), ovvero se il canone di locazione applicato alla compagnia aerea fosse sproporzionatamente basso. Come dimostrato più avanti, il contratto di locazione con easyJet del 2004 non soddisfa nessuna di queste due condizioni.
(228)
Sin dall’avvio delle sue attività allo scalo di Schönefeld, easyJet è stata di gran lunga la compagnia aerea dominante. Tra il 2004 e il 2007, easyJet ha trasportato tra il […] % e il […] % di tutti i suoi passeggeri a Schönefeld. Già nel 2003 si era infatti previsto che easyJet sarebbe stata divenuta la compagnia aerea di gran lunga più importante in termini di traffico. In virtù degli obblighi contrattuali di easyJet che prevedono che la compagnia stazioni un determinato numero di aeromobili a Schönefeld, FBS ha potuto ipotizzare un traffico passeggeri elevato corrispondente sin dal momento in cui easyJet ha iniziato la propria attività.
(229)
Secondo l’Organizzazione internazionale dell’aviazione civile, la capacità del Terminal B era di 600 000 passeggeri l’anno, cifra, in base alle stime, di gran lunga inferiore al numero di passeggeri che hanno viaggiato con easyJet da e verso lo scalo di Schönefeld a partire dal 2004 ([…] milioni (72)). È pertanto evidente che con il contratto di locazione con easyJet del 2004 FBS non ha inteso perseguire alcuna strategia di «accumulo di capacità» volta a impedire ad altre compagnie aeree concorrenti di easyJet di operare a Schönefeld. Nel 2006 […] milioni di passeggeri sono stati movimenti nel Terminal B senza modifiche tecniche rilevanti; la cifra equivale a più del doppio della capacità teorica. La capacità di movimentare un volume di passeggeri così elevato è stata da attribuire prevalentemente all’uso delle strutture del terminal da parte di un unico vettore, che ha permesso di ottimizzare i flussi di passeggeri.
(230)
Per quanto riguarda il canone di locazione, il confronto con i canoni applicati presso diversi scali appare privo di senso in considerazione delle differenze tra aeroporti relativamente a capacità, condizioni di mercato e qualità delle strutture. I canoni di locazione pagati da easyJet sono stati, di fatto, in linea con il regime dei canoni di locazione applicato da FBS e non hanno beneficiato di alcuna riduzione.
(231)
Nel Terminal B easyJet ha corrisposto […] EUR al m2 per le aree dei banchi accettazione e […] EUR al m2 per le aree uffici. Canoni simili sono stati concordati con altre compagnie aeree per strutture analoghe in altri termini. Ad esempio, Germanwings ha pagato […] EUR al m2 per le aree dei banchi accettazione nel Terminal A. Ad Aeroflot sono stati addebitati […] EUR al m2 per un ufficio nel Terminal A. Nel Terminal B, Condor aveva preso in locazione aree adibite a uffici prima di easyJet corrispondendo un canone inferiore per lo stesso tipo di strutture del Terminal B. Mentre easyJet ha corrisposto […] EUR al m2 per le aree uffici, Condor ha dovuto pagare solo […] EUR al m2.
(232)
Questo tipo di confronto è opportuno per valutare l’esistenza di un vantaggio economico conferito attraverso il contratto di locazione con easyJet del 2004. In effetti, a differenza di un accordo che disciplina l’intera attività di una compagnia aerea presso un aeroporto e i suoi principali rapporti finanziari con esso (73), il contratto di locazione relativo a banchi accettazione e aree adibite a uffici riguarda l’accesso a strutture generalmente considerate standard all’interno di un dato aeroporto. Inoltre, i canoni di locazione stabiliti con questi accordi sono inferiori a tariffe aeroportuali, contributi di marketing e altri incentivi finanziari. Pertanto, il gestore aeroportuale non è pertanto incentivato in modo significativo a stabilire canoni personalizzati o a negoziare i canoni più elevati con le compagnie aeree. L’interesse commerciale del gestore aeroportuale consiste piuttosto nel concentrare le operazioni di una data compagnia aerea in un’area per garantire l’efficienza operativa a vantaggio dei clienti, in particolare quando, come nel caso di FSB, il gestore è mosso dall’intento di attrarre compagnie aeree e indurle ad aumentare il loro traffico.
(233)
Pertanto, contrariamente agli argomenti addotti dai soggetti interessati, non avrebbe necessariamente senso assegnare aree alle compagnia aerea sulla base di gare pubbliche. Una tale pratica appare essere effettivamente molto insolita negli aeroporti europei. Il comportamento atteso da un gestore aeroportuale orientato a principi di redditività consiste nell’individuare aree adatte in termini per ogni compagnia aerea importante che operi in un aeroporto, in termini di capacità e altre caratteristiche e applicare un canone di locazione adeguato in linea con la prassi consolidata presso l’aeroporto.
(234)
Per questi motivi, il livello di un canone di locazione non conferisce un vantaggio economico se è ampiamente in linea con gli affitti applicati ad altre compagnie aeree operanti nell’aeroporto. È questo il caso del contratto di locazione con easyJet del 2004.
(235)
Ha inoltre senso il fatto che un gestore aeroportuale concluda tali contratti per una durata corrispondente al termine del contratto «principale» che disciplina l’attività della compagnia presso lo scalo. È questo il caso del contratto di locazione con easyJet del 2004.
(236)
Per quanto riguarda l’impianto di smistamento bagagli, i sistemi in funzione nei Terminal A e B si presentano come identici da un punto di vista tecnico, a eccezione di un aspetto: l’impianto di smistamento bagagli del Terminal B è attrezzata con un’apparecchiatura a raggi X, installata su richiesta della polizia tedesca. In caso contrario, l’autorizzazione all’esercizio del Terminal B sarebbe stata revocata. L’equipaggiamento tecnico dell’impianto di smistamento bagagli del Terminal B non conferisce a easyJet alcun vantaggio operativo in termini carico e scarico più veloce o meno problematico dei bagagli. Piuttosto, offre un metodo integrato di controlli a raggi X, laddove tale circostanza non influenza tuttavia la procedura di check-in della compagnia aerea.
(237)
In effetti, il sistema di sicurezza integrato di easyJet causa piuttosto difficoltà a livello operativo. In caso di reclamo di un bagaglio che richiede un controllo manuale, il passeggero è richiamato all’area controlli di sicurezza del Terminal B. Ma il passeggero si troverà a quel punto già nell’area imbarchi e deve pertanto essere informato e riportato all’area controlli di sicurezza. Si tratta di una procedura complicata, a causa della quale l’ultimo orario dell’ultima chiamata al check-in dei passeggeri in partenza dal Terminal B dello scalo di Schönefeld è di almeno 30 minuti prima dell’orario di decollo previsto. easyJet applica attualmente un anticipo di 40 minuti, altrimenti non si riuscirebbe a garantire il completamento in orario della procedura. Per contro, al Terminal A non vi sono limiti simili. Un limite di 20 minuti prima del decollo rappresenta la prassi abituale e non crea problemi di natura tecnica.
(238)
Un’ulteriore problema è legato alle differenze tra gli impianti di smistamento bagagli dei Terminal B e A relativamente alla loro suscettibilità ai guasti tecnici. A causa della tecnologia integrata di sicurezza e del maggior grado di complessità che essa comporta, l’impianto di smistamento bagagli del Terminal B è stato in funzione l’[…] % del tempo di funzionamento complessivo, mentre l’impianto del Terminal A è stato in funzione l’[…] %.
(239)
In considerazione di quanto sopra, si può concludere che nessuna delle disposizioni del contratto di locazione con easyJet del 2004 ha conferito a easyJet un vantaggio economico. Tale accordo non costituisce pertanto un aiuto di Stato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le seguenti misure cui la Germania ha dato esecuzione a favore delle imprese di cui alle lettere da a) a l), non si configurano come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE):
a)
l’accordo di controllo e di trasferimento degli utili concluso in data 6 agosto 1992 tra Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH e Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
l’accordo concluso in data 19 dicembre 2003 tra Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ed easyJet Airline Company Ltd;
c)
l’accordo concluso in data 31 marzo 2003 tra Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e Ryanair Limited;
d)
l’accordo concluso in data 28 aprile 2004 tra Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e Ryanair Limited;
e)
l’accordo concluso in data 14 ottobre 2003 tra Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e Germanwings GmbH;
f)
l’accordo concluso in data 23 dicembre 2004 tra Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e Germanwings GmbH;
g)
l’accordo concluso in data 22 ottobre 2003 tra Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e Volare Airlines SpA;
h)
l’accordo concluso in data 3 novembre 2003 tra Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e VBird Airlines B.V.;
i)
l’accordo concluso in data 6 giugno 2004 tra Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e Icelandair Reykjavik Airport;
j)
l’accordo concluso in data 17 maggio 2004 tra Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e Norwegian Air Shuttle AS;
k)
l’accordo concluso in data 13 maggio 2004 tra Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e Air Lingus Limited;
l)
l’accordo di locazione concluso nel marzo 2004 tra Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ed easyJet Airline Company Ltd. per l’utilizzo di determinate aree e strutture del terminal B dell’aeroporto di Schönefeld.
Articolo 2
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 febbraio 2014